crisis fiscal ¿más impuestos? #345

ECONOMÍA COLOMBIANA 1

DirectorEdgardo José Maya VillazónContralor General de la República

SubdirectoraGloria Amparo Alonso MásmelaVicecontralora General de la República

CoordinadoraGloria Patricia Rincón MazoContralora Delegada Economía y Finanzas

Consejo EditorialAntonio Hernández GamarraMargarita Henao CabreraJorge Humberto Botero AnguloSantiago Montenegro Trujillo Cesar González MuñozBeethoven Herrera Valencia

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Directora oficina Rossana Payares Altamiranda

Diseño de portada Néstor Patiño Forero

Diseño y diagramación Andrea Artunduaga Acosta

Colaboración fotográfica Google, Banco de la República y El Espectador.

Suscripciones y distribución Sede Av. Jimenéz Cra. 9 No. 12C-10 PBX 6477000 e-mail: [email protected]

Impresión Imprenta Nacional de Colombia

© Contraloría General de la República - 2016

El inicio de mi administración, estuvo enmarcado por dos de

los momentos más difíciles que ha tenido la Institución. Por un lado, el nivel central se quedó en diciembre sin sede donde

operar, por un problema legal que heredamos de la anterior

administración. Y, por otro lado, la Corte Constitucional tumbó

una herramienta importante para ejercer el control fiscal,

la función de advertencia.

El equipo de la Contraloría General enfrentó estas dos

situaciones con gran fortaleza, mostró una gran entrega al

servicio público y asumió con grandeza los cambios.

“

”Edgardo José Maya Villazón

Contraloría rinde cuentas, pág. 92

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ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA4 5

EDITORIAL

TEMA CENTRAL

COYUNTURA

DESDE LA CGR

HISTÓRICO

La economía colombianase desacelera

144Análisis sobre los problemas que enfrentó la economía colombiana en el 2015 y el incierto panorama que se avecina en el año que corre.

Liberación comercial y desarrollo productivo en Colombia

105

La Contraloría Delegada de Infraestructura plantea que Colombia no ha avanzado en la construcción de un aparato productivo competitivo que le brinde autonomía y explica algunos de los vacíos de política industrial y productiva del país.

Una decada en los subsidiosde energía eléctrica

118La Contraloría Delegada de Minas y Energía analiza el esquema del subsidio a la tarifa de energía eléctrica y examina de los avances del aparato productivo nacional, en procura de hacerlo más competitivo dada la necesidad de diversificar las exportaciones.

Gasto Público Ambiental2013-2014

126Un análisis del gasto público ambiental en los años 2013 – 2014 demuestra el manejo que de él han hecho las corporaciones autónomas regionales.

La Contraloría rinde cuentas

94Una síntesis de la audiencia pública en la cual Edgardo Maya Villazón rindió cuentas al país sobre su primer año al frente de la Contraloría General de la República.

El crecimiento económico y la supervivencia

136El profesor Lauchlin Currie siempre se recuerda con admiración en nuestro país. En esta sección se reviven apartes de una conferencia dictada en el Canadá en donde se refiere a la supervivencia tolerable del hombre sobre el planeta.

Estructura y eficiencia del gasto público en Colombia

35Roberto Steiner escribe sobre la Constitución Política de 1991 como punto de quiebre para las finanzas del Estado. Plantea que si bien en educación y salud se han mejorado notablemente los indicadores de cobertura, la desigualdad se ha mantenido prácticamente inalterada desde que se firmó la Carta Magna.

El tamaño óptimo de la deuda pública colombiana

52El decano de economía de la Universidad Externado, Mauricio Pérez, con base en estándares internacionales y en la composición de la deuda concluye que habría campo para un mayor endeudamiento.

Por qué Colombia funciona

85El profesor James Robinson ha sostenido que en Colombia existen unas instituciones económicas y políticas extractivas que conducen a una concentración del poder político y a un Estado débil. En este artículo, el presidente de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, contradice esa tesis argumentando que es esquemática y no valora los avances que ha hecho el país para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.

Por un camino incierto

63El senador Iván Duque plantea que el manejo fiscal en el corto plazo debería procurar la estabilidad macro económica y no pretender llevar a cabo una política contra cíclica, dada las incertidumbres que hoy existen.

¿Cómo se financia la descentralización?

75El saliente secretario de Hacienda de Bogotá, Ricardo Bonilla, con gran sustento estadístico, reflexiona sobre la debilidad tributaria de los de-partamentos frente a los municipios, así como de lo antitécnicos y antieconómicos que son muchos de los tributos que se cobran.

Contenido

“El gobierno se propone enfrentar la nueva realidad económica nacional mediante la que denomina “austeridad inteligente”: mayores ingresos tributarios, recortes en el gasto y mayor endeudamiento.”.pág. 7 // ¿En qué consiste la Austeridad Inteligente?

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.

¿En qué consiste la Austeridad Inteligente?

9El Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, explica cómo el gobierno se propone enfrentar la nueva realidad económica nacional mediante lo que denomina “la austeridad inteligente”: mayores ingresos tributarios, recortes en el gasto y mayor endeudamiento.

Hacia una nueva política fiscal

6El Contralor General, Edgardo Maya Villazón, planteó el tema a reconocidos expertos y ellos ayudan a profundizarlo en este número de la Revista Economía Colombiana.

Estructura del Sistema Tribuatrio

15El exdirector de la Dian, Julio Roberto Piza, demuestra que el actual sistema tributario es insuficiente frente a las necesidades del gasto y defiende la necesidad de una reforma tributaria estructural y el fortalecimiento institucional de la DIAN.

Los retos fiscales para el desarrollo y la equidad

30Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la República, analiza cómo debería ser una reforma tributaria que apunte a disminuir la desigualdad y garantizar el Estado Social de Derecho.


EDITORIAL EDITORIAL

Editorial

política fiscal Hacia una nueva

La caída en los precios internacionales de los principa-les bienes exportables del país – producto de múltiples factores en la escena internacional – ha tenido y tendrá profundas implicaciones sobre la economía colombiana en los próximos años.

En el plano de la economía real se modificará la com-posición del PIB, al tiempo que se verán afectadas las principales variables macroeconómicas como las ex-portaciones, la inversión extranjera, el tipo de cambio, el nivel de la inflación interna, el valor de las regalías y de manera más amplia los demás ingresos fiscales. Los cuales tenderían a disminuir tanto por la menor ren-ta que generarán en especial el carbón y el petróleo, como por los menores dividendos que recibirá el go-bierno nacional a consecuencia de la reducción de las utilidades de Ecopetrol.

Frente a esas circunstancias resulta imperioso pregun-tarse cuál es el rumbo más conveniente que se debe dar a la política fiscal de la nación. Fin para el cual so-licitamos la colaboración de muy reconocidos y califi-cados expertos para que con sus análisis nos ayuden, en este número de la Revista Economía Colombiana, a resolver ese interrogante. Algunos de estos exámenes se centraron en los efectos estructurales que sobre las finanzas del país tendrá la nueva realidad que hoy afrontamos, mientras que otros hacen énfasis en los impactos de más corto plazo.

El señor Ministro de Hacienda, doctor Mauricio Cárde-nas, explica en su trabajo la manera cómo el gobierno se propone enfrentar la nueva realidad económica na-cional mediante lo que denomina “la austeridad inte-ligente”, que en su opinión debe ser el resultado de la generación de mayores ingresos tributarios, recortes en el gasto y mayor endeudamiento dentro de los límites fijados por la Regla Fiscal.

Al demostrar que el actual sistema tributario nacional es insuficiente frente a las necesidades del gasto, que contribuye poco a una mayor equidad y que es ineficien-te en varios de sus contenidos, el doctor Julio Roberto Piza defiende la necesidad de una reforma tributaria es-tructural, que en su sentir debe complementarse con el fortalecimiento institucional de la DIAN y la expedición de un código tributario que le dé vocación de perma-nencia a las normas procedimentales, y por ello mismo contribuya a la estabilidad jurídica.

Basado en que la Constitución de 1991 garantiza por igual los derechos políticos y los derechos económicos, el doctor Miguel Urrutia argumenta en su análisis que los niveles actuales de tributación no son compatibles con los propósitos de la norma constitucional. Principio a partir del cual postula que la reforma al régimen tribu-tario debe partir de establecer cuál es el nivel del recau-do necesario para cubrir los costos de los derechos eco-nómicos y sociales que de acuerdo a la norma superior debe proveer el Estado. Reflexión especialmente válida cuando se sabe que las innumerables reformas tributa-rias de las últimas décadas han buscado aumentar los ingresos del gobierno, sin que en ellas se hayan sentado las bases de un Estado que cumpla las responsabilida-des que le asigna la Constitución.

Pero además de ello el doctor Urrutia afirma que no es solamente necesario reformar la tributación sino que es preciso inquirir por la calidad del gasto público, en especial en procura de una mayor equidad, pues está demostrado que, a diferencia de lo que sucede en los países desarrollados, la política fiscal colombiana con-tribuye poco a mejorar la distribución del ingreso. Por eso señala que, además de un mayor recaudo tributa-rio, se requiere re direccionar las erogaciones del Esta-do colombiano dándole prioridad al cuidado infantil, la

educación pública, la salud básica y la vivienda social. De allí que termi-ne recomendando la creación de un cuerpo técnico que examine la com-posición y calidad del gasto guber-namental.

A este respecto Roberto Steiner y Camilo Medellin explican el impor-tante aumento que a partir de la Constitución de 1991 ha tenido el gasto público, en especial el que realiza el Gobierno Nacional Central, y examinan qué tan eficiente es el gasto en salud y educación cuando él se compara con países de otras regiones del mundo, en especial América Latina, y la manera cómo ello ha incidido en la disminución de la desigualdad.

En línea con esas preocupaciones estructurales, el doctor Mauricio Pérez responde en su análisis a la pregunta de si hoy en día es óptimo o no el nivel de endeudamiento del gobierno colombiano. Interrogante al cual responde ---con base en el examen de estándares internaciona-les, de la composición de la deuda en términos de su representatividad en moneda nacional y extranjera, y tomando en consideración los efectos del desplazamiento de la in-versión privada-- que habría campo para un mayor endeudamiento sin que se ponga en peligro la estabili-dad macroeconómica.

Con énfasis en los fenómenos de carácter más coyuntural, el doctor Iván Duque subraya que el manejo fiscal en el corto plazo debería pro-curar la estabilidad macro econó-mica y no pretender llevar a cabo una política contra cíclica, dada las incertidumbres que existen tanto en el entorno internacional como en la economía interna.

El análisis sobre los impactos en las finanzas del gobierno nacional se complementa con un examen del doctor Ricardo Bonilla sobre las implicaciones fiscales de trasladar competencias a los entes territoria-les, teniendo en cuenta sus recursos

propios, las transferencias del Sistema General de Participaciones y los re-cursos que ellos obtienen a través del Sistema General de Regalías. Rico en información estadística este trabajo reflexiona sobre la debilidad tributaria de los departamentos frente a los municipios, al igual que a cerca de lo anti técnicos y anti económicos que son muchos de los tributos que se cobran en departamentos y municipios.

Se cierra el tema central de este número de la Revista con un examen del doctor Juan Carlos Echeverry sobre el pensamiento de James Robin-son, quien ha señalado que en nuestro país existen unas instituciones económicas y políticas extractivas que conducen a una concentración del poder político y a un Estado débil. Tesis que contradice el doctor Echeverry pues en su sentir el pensamiento de Robinson es demasiado esquemático y no toma en consideración los avances que ha hecho el país en los últimos años para reducir la pobreza y fortalecer el Estado. Sin que el doctor Echeverry desconozca que existen dificultades en las zonas de frontera y que el sistema tributario actual es disfuncional pues mantiene muchas exenciones, deducciones, ingresos no constitutivos de renta y exclusiones que lo hacen irracional.

La sección de los trabajos que se realizan al interior de la CGR incluye esta vez una síntesis de la exposición que realicé el pasado 7 de diciem-bre, durante la Audiencia de Rendición de Cuentas, en la cual resumí las bases del Plan Estratégico de la actual administración. Bases que buscan fortalecer el modelo de vigilancia y control fiscal; construir una ciudada-nía solidaria con ese propósito y que se muestre activa en el desempe-ño de estas tareas; luchar contra la corrupción y la inadecuada gestión de los recursos públicos; ampliar la cobertura del control fiscal micro; y, asegurar un buen funcionamiento de la institución. Todo ello con el fin último de alcanzar una gerencia pública que, a través del mejoramiento continuo, busque la excelencia en su gestión. Tarea que debe sustentarse en la idoneidad, la experiencia y la transparencia de los funcionarios de nuestra institución.

De los trabajos de nuestros funcionarios se incluye, además, una descrip-ción y análisis del esquema del subsidio a la tarifa de energía eléctrica, un examen de los avances del aparato productivo nacional en procura de hacerlo más competitivo dada la necesidad de diversificar las expor-taciones, y un análisis sobre el gasto público ambiental durante el bienio 2013- 2014.

Culmina esta edición, en su sección de textos clásicos, con unas reflexio-nes del profesor Lauchlin Currie sobre la manera cómo la Economía, en su condición de disciplina intelectual, puede contribuir al debate sobre la su-pervivencia tolerable del hombre sobre el planeta. Un texto especialmente valioso dados los debates y los resultados de la cumbre de París sobre el cambio climático, y en especial por el llamado que el autor hace para que sobre esa materia se renuncie al laissez faire y la humanidad tome concien-cia acerca de la necesidad de entrenar unas mentes más disciplinadas y maduras, que privilegien la formación de valores morales profundos y no únicamente unos saberes técnicos en los distintos campos del conocimien-to. Reflexión que desemboca en un llamado para que el sistema universita-rio repiense su misión.

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República


Tema central

TEMA CENTRAL

El ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, explica cómo el Gobierno se propone enfrentar el nuevo escenario económico que plantea la caída de los precios del petróleo. El lo denomina ‘austeridad inteligente’ y consiste en más ingresos tributarios, recortes en el gasto y más endeudamiento dentro de los límites de la Regla Fiscal.

Mauricio Cárdenas*

Austeridad Inteligente?

La actual coyuntura económica internacional se caracte-riza por dos circunstancias: la desaceleración de la eco-nomía china y la normalización de la política monetaria en Estados Unidos. Para el caso particular de la econo-mía colombiana, estas dos dinámicas se traducen en la caída de los precios del petróleo, volatilidad de los mer-cados financieros internacionales y la desaceleración de nuestros socios comerciales.

Con respecto a la caída en los precios del petróleo, es importante destacar que la cotización internacional del crudo se había mantenido alrededor de los USD 100 por barril durante varios años. En el segundo semestre de 2014 estos precios se desplomaron, llegando a niveles por debajo de los USD 50 por barril. Este comportamien-to sigue una tendencia generalizada de menores precios en commodities mineros y energéticos, que se observó desde 2012 para el caso del cobre y la plata, y que afec-tó en los últimos años a otros países de América Latina. A Colombia llegó más tarde y su magnitud sobre sobre nuestros términos de intercambio fue mucho mayor, como se muestra en la tabla 1; en efecto, si se evalúa el periodo 2012-2015, que incluye tanto la caída en petró-leo como en cobre y plata, se observa que Colombia ha recibido un choque más fuerte que sus pares.

El segundo choque corresponde a una mayor volatilidad en los mercados financieros internacionales, principal-mente sustentada en la reducción y posterior fin del estí-mulo monetario conocido como expansión cuantitativa y en la expectativa con respecto al incremento de tasas de interés por parte de la Reserva Federal. Finalmente,

* Ministro de Hacienda

¿En qué consiste la Situación Fiscal de Colombia:

el tercer choque es el bajo crecimiento de los socios co-merciales de Colombia, en especial Venezuela, Ecuador, Perú, China y la Zona Euro, aunque Estados Unidos tam-bién ha exhibido un crecimiento bajo que sólo empieza a recuperarse en 2015.

Sin duda, el choque más significativo para la economía colombiana ha sido la caída en los precios del petróleo. Sin embargo es importante analizar los tres choques en contexto para entender lo que esto implica para el ajus-te de la economía. Si se enfrentara la caída de precios del petróleo pero nuestros socios comerciales mostra-ran mayores crecimientos, la reacción de las exportacio-nes no-minero energéticas sería más rápida, dada la de-preciación real y las mejores condiciones de la demanda externa. Por su parte, si no se enfrentara volatilidad en los mercados financieros internacionales, sería menos riesgoso afrontar los desbalances fiscales y externos producidos por los menores ingresos en pesos y en dó-lares provenientes del petróleo, pues habría menor in-certidumbre sobre su financiamiento.

Términos de intercambio (Variación anual, %)

Cuadro 1

País 2015 Promedio 2012-2015*

Chile -2.35% -1.27%

Colombia -20.43% -11.39%

México -1.95% -0.99%

Perú -5.72% -7.47%

Fuente: Bloomberg, Bancos Centrales y cálculos Ministerio de Hacienda.*Se calcula el promedio de la variación anual en los términos de intercambio entre 2012 y 2015.


TEMA CENTRALTEMA CENTRAL

Se espera una importante contracción de los ingresos de la Nación vinculados con el sector de hidrocarburos. En 2013 estos eran el 3,3% del PIB y podrían pasar a representar 1,2% y 0,3% del PIB para 2015 y 2016, respectivamente. Esta caída de 3,0% del PIB entre 2013 y 2016 representa $20,3 billones menos de recursos que percibe el Estado.

Esta situación representa un importante reto para las finanzas públicas del país, que se materializa en dos de-safíos para la política fiscal. Por un lado, se estima una importante contracción de los ingresos de la Nación vinculados con el sector de hidrocarburos, que se situa-ban en 2013 en 3,3% del PIB y se estiman han pasado a representar 1,2% y 0,3% del PIB para 2015 y 2016, respectivamente. Esta caída de 3,0% del PIB entre 2013 y 2016 representa $20,3 billones menos para los ingre-sos de la Nación. Los ingresos petroleros por renta y CREE de las empresas del sector más los dividendos de Ecopetrol van a pasar de representar cerca de 20% de los ingresos del Gobierno Nacional en 2013 a sólo el 1,9% en 2016 (Gráfico 1).

El segundo desafío hace referencia a los desbalances ex-ternos que se hacen evidentes en la ampliación del déficit en cuenta corriente. En 2013, este déficit se situaba en 3,3% del PIB. Ya para el 2014, esta cifra se amplió a 5,2% y se estima que al cierre 2015 estará entre 6,2 y 6,5%. De esta manera, será necesario un ajuste a nivel macro-económico mediante una transición productiva hacia una menor dependencia tanto fiscal como externa del sector minero-energético, que permita impulsar las exportacio-nes no tradicionales y contribuya a cerrar los desbalances con la ayuda de la depreciación real que se ha producido.

Gráfico 1 Efectos de la caída de los precios del petróleo en ingresos y exportaciones

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Banco de la República.

Ingresos petroleros de GNC(% ingresos GNC)

Exportaciones de petróleo y sus derivados(% de las exportaciones totales)

6,2

10,3

16,4

19,7

15,6Caída de 17,9%de los ingresosdel GNC $20,3

billones

7,5

1,9

2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*

40,0

48,250,5

53,150,2

36,6

30,6

$14,4 MMUSD

2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*

Ante estos desafíos, el Ministerio de Hacienda ha elabora-do una estrategia denominada “Austeridad Inteligente”, donde se utilizan las tres herramientas de política fiscal que el Gobierno tiene a la mano para hacer frente a esta situación y se utiliza cada una de ellas de manera propor-cional. Estas tres herramientas son: mayores ingresos, austeridad en el gasto y un mayor déficit bajo los linea-mientos que permite el mecanismo de la Regla Fiscal.

Mayores ingresos no-petroleros

Con respecto a los ingresos de la Nación, es necesario destacar que las finan-zas públicas colombianas ya no presentan una dependencia minero-energé-tica tan fuerte como comúnmente se piensa.

La política de aumento en los ingresos busca remplazar las fuentes asocia-das con el sector minero-energético. Esto, de hecho, ya se ha empezado a observar durante 2014 y 2015, como resultado de las reformas tributarias de 2012 y 2014. El Gráfico 2 muestra que en 2013 (año anterior al inicio de la caída de los precios del petróleo), el recaudo asociado con ingresos tributarios diferentes a los minero-energéticos representaba 12,7% del PIB. Durante ese año ya estaba en marcha la reforma tributaria aprobada en di-ciembre de 2012; no obstante, en 2013, sólo se realizó retención de CREE durante 5 meses. Los efectos totales de esta reforma se observan en el re-caudo de 2014, durante el cual los ingresos tributarios no petroleros alcan-zaron niveles de 13,1% del PIB, mostrando un incremento en el recaudo equivalente a 0,4 del PIB entre 2013 y 2014 gracias a nuevos impuestos como el CREE y el impuesto al consumo. Entre 2014 y 2015, se observa un aumento en el recaudo de 0,5% del PIB, que corresponde a lo programado en la reforma tributaria de 2014, donde se creó la sobretasa del CREE y el impuesto a la riqueza.

Gráfico 2 Ingresos totales del GNC (% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * Proyectado.

2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*

13,815,2

16,116,9 16,7

16,115,1

13,5 15

,0

0,91,6 2,6

2,6 1,2 0,23,3

0,90,8 0,7 0,9

1,2 0,8

0,8

12,0 12,8 12,7 13,1 13,7 14,212,7

Ingreso petróleo (Renta, CREE y dividendos ECP)

Otros ingresos

Ingresos tributarios no petroleros

Para 2016 se espera que el recaudo crezca 0,5% del PIB frente a 2015, gra-cias al de Plan Gestión y Antievasión que liderará la DIAN. Este plan incluye programas de fiscalización masiva, ampliando la cobertura hacia contribu-yentes informales; masificar la utilización de la facturación electrónica, par-ticularmente de IVA; políticas de control aduanero enfocadas en la reduc-ción del contrabando abierto, el comercio ilícito y el contrabando técnico, y; estrategias transversales de educación y prevención de la evasión. En este frente, la DIAN se ha fijado una meta de recaudo marginal por $4 billones para 2016. Esta medida permitirá que los ingresos tributarios no petroleros lleguen a 14,2% del PIB.

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Austeridad en el gasto

En materia de gasto, los esfuerzos que se han hecho muestran el compro-miso del Gobierno por la sostenibilidad fiscal del país. En diciembre de 2014 se realizó un recorte equivalente a 0,8% del PIB y luego en febrero de 2015 se realizó un aplazamiento por 0,7% del PIB, que ha sido confirmado como recorte definitivo en días pasados.

Gráfico 3 Gastos totales del GNC (% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. * Proyectado.

2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*

17,6 18,0 18,419,2 19,1 19,1 18,7

16,9

15,7

InteresesInversiónFuncionamiento

2,7 2,7 2,62,3 2,2 2,6

3,0

1,9 2,9 3,03,3 3,0 2,7 1,9

12,9 12,4 12,9 13,6 13,9 13,8 13,8

Al analizar el comportamiento de los gastos (Gráfico 3), se observa que en 2013, al descontar el pago de intereses, los gastos de la Nación representa-ban el 16,9% del PIB. Para 2016, se proyecta un gasto estimado de 15,7% del PIB. Es importante recordar, que el nivel de gasto de funcionamiento se proyecta en 13,8% en 2016, mostrando un regreso a los niveles de 2013 como porcentaje del PIB. Por su parte, el gasto de inversión presenta una reducción al pasar de 3,3% a 1,9% del PIB.

Las decisiones que se han tomado en materia presupuestal han ido en línea con la disciplina fiscal. El artículo 102 de la Ley de Presupuesto General de la Nación (PGN) 2016 decretó una provisión de 1% del monto total, exclu-yendo los recursos del Sistema General de Participaciones, las transferen-cias a pensiones y el pago del servicio de la deuda, con el objetivo de suplir posibles caídas de los ingresos de 2016, con respecto a las cifras estimadas de recaudo. En este sentido, cada uno de los órganos que integra el PGN de-berá contribuir de manera proporcional con este objetivo, con el fin de dar cumplimiento a las metas planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Adicionalmente, en el mismo artículo del presupuesto, se incluye una provisión de $1 billón que no se asignó como apropiación presupuestal a ningún sector y que, en caso de ser necesario por menores ingresos, sería recortado del presupuesto. Se estima que estas dos apropiaciones suman 0,3% del PIB, constituyéndose como el seguro que tiene el Gobierno para recortar su gasto en caso de verlo necesario.

Mayor déficit fiscal

La Regla Fiscal establece una senda de déficit estructural que por Ley debe ser decreciente y cumplir con metas puntuales para los años 2018 y 2022 de -1,9% y -1,0% del PIB, respectivamente. Es importante resaltar que el

En 2013, al descontar el pago de intereses, los gastos de la Nación representaban el 16,9% del PIB. Para 2016, se proyecta un gasto estimado de 15,7%

déficit estructural se obtiene descontando del balance total los efectos cí-clicos que pueden presentarse por dos motivos: desviaciones del PIB de su nivel potencial (ciclo económico) y desviaciones del precio del petróleo de su nivel de largo plazo (ciclo minero-energético). Dada la caída en los pre-cios del petróleo y la desaceleración de la economía como resultado de este mismo choque, la Regla Fiscal permite un mayor déficit total, respetando la senda de déficit estructural.

En este orden de ideas, para 2015 se estima un déficit total de 3,0%, el cual es consistente con un déficit estructural de 2,2% del PIB. Por su parte, para 2016 se verá el mayor efecto de la caída de los precios del petróleo, refleja-do en un déficit total de 3,6% del PIB, consistente con un déficit estructural de 2,1% del PIB. (Ver Gráfico 4).

Gráfico 4 Balance del GNC (% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2013 2014 2015 2016 2017

Estructural

Total

2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

-2,3Ciclo económico

Ciclo petrolero

Aumento del déficit

Ajuste requerido en los próximos

años

-2,3

-2,3

-2,4

-1,3

-2,2

-3,0

-2,1

-3,6

-2,0

-3,1

0,5

0,5

0,7

-1,9

-2,7

-1,6

-2,0

-1,4

-1,5

-1,2

-1,2

-1,0

-1,1

-1,0 -1,0 -1,0 -1,0

Estas estimaciones se hicieron dentro de los supuestos del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2015, radicado ante el Congreso de la República en el mes de junio de 2015. Teniendo en cuenta la última información dispo-nible para la economía colombiana, se han realizado actualizaciones de los supuestos consignados en el MFMP para 2015 y 2016. El pronóstico del PIB fue corregido a la baja y se sitúa en 3,2 para 2015 y 2016. Por su parte, el precio del petróleo (Brent) pasó de US$60,0 en el MFMP a US$53,5 para 2015 y de US$64,6 a US$50,0 el barril en 2016. Adicionalmente, la tasa de cambio nominal se corrigió de $2.480 a $2.757 en 2015 y de $2.502 a $3.000 en 2016.

Al incorporar estos nuevos supuestos, se estima que los ingresos de la Na-ción para el año 2016 observarán una caída adicional de hasta 0,3% del PIB, equivalente al tamaño de la provisión incluida en el presupuesto, medida que tendrá que hacerse efectiva para paliar este efecto. Adicionalmente, se hace necesario realizar un ajuste de $3,5 billones como resultado de la depreciación e inflación observadas en los últimos meses, fenómenos que presionan al alza los pagos de intereses para 2016, así como los costos de nómina, pensiones y transferencias, que están indexados a la inflación.

Es de notar que el cambio en supuestos implicaría un mayor espacio cíclico de acuerdo con los lineamientos de la Regla Fiscal, permitiendo así obtener

La Austeridad Inteligente consiste en utilizar una combinación de diferentes instrumentos de política fiscal a disposición el Ministerio de Hacienda para enfrentar la actual coyuntura.



un déficit total mayor. No obstante, el Gobierno Nacional ha anunciado su decisión de mantener el déficit de 2016 en 3,6%, haciendo uso de la pro-visión incluida en el presupuesto, la apropiación del $1 billón por parte del Ministerio de Hacienda y un ajuste de $3,5 billones. Lo anterior, teniendo en cuenta que la responsabilidad fiscal implica tener consideraciones adi-cionales a las impuestas por la Reglas Fiscal, consideraciones a las que el Gobierno pone seria atención en pro de asegurar la salud de las finanzas pú-blicas. En este sentido, debe quedar claro que el Ministerio de Hacienda se ha comportado de manera responsable al sopesar la relación inter-temporal entre la postura de política fiscal que permite el mecanismo de la Regla y las capacidades de financiamiento futuras.

En suma, la Austeridad Inteligente consiste en utilizar una combinación de diferentes instrumentos de política fiscal a disposición el Ministerio de Ha-cienda para enfrentar la actual coyuntura. En el gráfico 5 se muestra que, entre 2013 y 2016, el choque petrolero ha constituido una caída en los ingresos que representan 3,2% del PIB y un mayor pago de intereses equiva-lentes a 0,7% del PIB, como resultado de la depreciación del peso.

En el agregado, el tamaño de este choque implica un déficit de 3,9% del PIB que se asumirá utilizando las tres herramientas ya expuestas. De esta ma-nera, los mayores ingresos no petroleros contribuirán aportando 1,4% del PIB, los menores gastos lo harán en 1,2% y el mayor déficit permitido por la Regla aportará el 1,3% restante.

Ingresos estructurales en el mediano plazo

Finalmente, es importante hacer mención de las medidas que ya se están adelantando con el fin de solucionar los problemas estructurales. Para el me-diano plazo, tal y como lo mostró el Marco Fiscal de 2015, son necesarios ingresos adicionales para financiar de forma sostenible un nivel de inversión pública del GNC cercano a 2% del PIB. Para esto, se encuentra en proceso la construcción una Reforma Tributaria Estructural, cuyos fundamentos pro-vendrán de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tri-butaria, organismo conformado por expertos independientes. Las recomen-daciones de este grupo de analistas, que serán entregadas al Congreso de la

Gráfico 5 Choque fiscal y su ajuste- 2013 vs 2016 (% del PIB)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Tamaño del choque2013 vs 2016

* Funcionamiento e inversión

Tamaño del ajuste

Mayores interesesMayor déficit

Menor gasto*Menor ingreso

petrolero

Mayores ingresosno petrolero

3,9 3,9

3,2

0,7

1,3

1,2

1,4

República antes de terminar el año, serán tenidas en cuenta como in-sumo fundamental de una Reforma Tributaria Estructural que solucione en el mediano plazo las ineficiencias presentes en el sistema impositivo colombiano y que será presentada al Congreso de la República en marzo de 2016. Particularmente, las reco-mendaciones de este grupo deberán estar encaminadas a sustituir aque-llos ingresos tributarios que se aca-barán después de 2018 (riqueza y Gravamen a los Movimientos Finan-cieros), así como encontrar fuentes adicionales que permitan enfrentar las futuras necesidades adicionales de gasto que puedan surgir en el mediano plazo.

En conclusión, el Gobierno Nacional ha estructurado un plan claro de po-lítica fiscal para 2016, incorporando los cambios motivados por los cho-ques que ha enfrentado la econo-mía. Este plan propende por la res-ponsabilidad fiscal sin que ello vaya en detrimento del impulso a la activi-dad económica, razón por la cual el ajuste se dará de manera gradual y sin traumatismos. Como se mencio-nó, algunas de estas medidas ya es-tán en trámite de implementación. No obstante, la nueva realidad eco-nómica es muy cambiante, lo que representa grandes retos en materia de planeación fiscal y macroeconó-mica, retos que el Gobierno enfren-tará de la manera más responsable.

Julio Roberto Piza, exdirector de impuestos nacionales, explica por qué el país requiere una reforma tributaria de envergadura y cómo debería hacer-se para que sea efectiva y no genere inequidad.

Julio Roberto Piza R. *

Caracterización del sistema tributario colombiano

El modelo tributario constitucional y la coyuntura fiscalEl sistema tributario está enmarcado tanto en el modelo de Estado como en la estructura económica. En 1991, nos definimos constitucionalmente como un Estado social de derecho, descentralizado y con autonomía de sus enti-dades territoriales. Es decir, el sector público debía ampliar sus responsabili-dades y por ende, financiarlas. La principal fuente es sin duda el impuesto.

Desde entonces, los ingresos tributarios se han duplicado, pero las necesi-dades son superiores y si en la primera década acudimos al crédito, desde entonces hemos cubierto el presupuesto, con dos impuestos surgidos por facultades excepcionales cuya transitoriedad, lleva cuatro periodos guber-namentales: el Gravamen a los movimientos financieros (GMF) y el impues-to al patrimonio.

A los dos se les asignan efectos nocivos en la economía, pero sobreviven porque simplemente no hay como sustituir su recaudo. En la última refor-ma, se aceptó una sustitución del impuesto al patrimonio por una sobreta-sa al CREE, un gemelo del impuesto sobre la renta para financiar los aportes parafiscales (ICBF y Sena y parte del sistema de salud). En principio hasta el 2018 esta es la situación y a partir del 2019 volveremos a encontrarnos con un presupuesto desfinanciado frente a los niveles del gasto previsto en el marco fiscal de mediano plazo. Sin embargo, la crisis petrolera tuvo un impacto que se ha medido en 2.5% del PIB y anticipó la necesidad de afrontar esta realidad fiscal.

Estructura del sistema tributario

* Doctor en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Externado de Colombia. Doctorado en Derecho por el Convenio de las Universidad Externado de Colombia, Universidad Nuestra Señora del Rosario y Uni-versidad Javeriana. Miembro de la comisión de expertos para el estudio del sistema tributario, creada por la Ley 1739 de 2014. Profesor Titular de la Cátedra de Hacienda Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Director General de la Dirección de Impuestos Nacionales. Secretario de Hacienda de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Miembro de la comisión tributaria para la reforma estructural y Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado.

Para 2016 se espera que el

recaudo crezca 0,5% del PIB, gracias al de

Plan Gestión y Antievasión que liderará la DIAN.



Al Gravamen a los movimientos financieros

y al impuesto al patrimonio se les

asignan efectos nocivos en la economía, pero

sobreviven porque simplemente no hay

como sustituir su recaudo.

El sistema tributario colombiano, como el de cualquier otro país, no respon-de a un diseño uniforme, sino que es el resultado de coyunturas orientadas por la necesidad de aumentar el recaudo dentro de un entorno político, social y económico específico. Pues como bien lo ha mencionado PÉREZ ROYO, “los sistemas fiscales son fruto de la interacción entre decisiones racionales y factores históricos” (2008, 35).

Comparativamente somos un país de tributación media, nuestra carga (20.1% del PIB) es ligeramente inferior al promedio de América Latina (21.3%) y tan solo el 60% de la carga promedio en los países de la OECD (34,10%). Es decir, que nuestra carga tributaria no corresponde con nues-tro tamaño ni con nuestras necesidades. (Ver gráfico No. 1)

Gráfico 1 Recaudo tributario en Colombia, América Latina y OECD

Fuente: OCDE, Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria.

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

35

32.20

14.40

21.30

20.10

9.00

34.10

30

Reca

udo

del P

IB 25

20

15

10

5

0

América LatinaColombiaOECD

Heredamos de nuestra configuración constitucional del siglo XX, un mo-delo muy centralizado, pues desde el punto de vista territorial, de los 126 billones que los colombianos pagan en impuestos, el 80% corresponden a la Nación, el 13% a los municipios, el 4% a Bogotá y el 3% a los depar-tamentos (Ver gráfico No. 2). Desde el punto de vista de la importancia recaudatoria, Renta e IVA constituyen la columna vertebral (85%), en el ni-vel departamental los impuestos selectivos al consumo (50%) y en el nivel municipal ICA, predial y sobretasa a la gasolina (60%).

Gráfico 2 Total de recaudo por impuesto de acuerdo con el nivel territorial

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la DIAN y el DNP.

80%

13%

4% 3%

Nación

Municipios

Bogotá

Departamentos

En las cuentas del sistema tributario colombiano no suelen incluirse las ta-sas y contribuciones que usualmente son de carácter territorial o sectorial. Las más relevantes por su cobertura y tamaño, son sin duda, las de segu-ridad social. En el régimen contributivo figura poco menos de 20 millones, pero en el régimen subsidiado son 22 millones de colombianos. La forma de recaudar estas cotizaciones es similar a la del impuesto sobre la renta, sin embargo, el legislador no termina de asimilarlas a la retención en la fuente por salarios u honorarios, sigue teniendo una periodicidad mensual, pero su legislación carece de certeza legal y se ha desarrollado vía reglamentaria de manera muy precaria.

Un sistema tributario se compone de tres piezas, en primer lugar, el conjun-to de impuestos, tasas y contribuciones que deben pagar los ciudadanos; en segundo lugar, los procedimientos para liquidar y pagar los impuestos y el amplio catálogo de obligaciones tributarias formales que el Estado le im-pone a los ciudadanos, incluyendo el régimen de infracciones y sanciones con los cuales, se controla su incumplimiento y, en tercer lugar, la adminis-tración tributaria por el papel que cumple en un sistema donde la mayor parte de los impuestos se recaudan por el sistema de autoliquidación, lo cual da lugar a una serie de particularidades, la más visible, que los contribu-yentes liquidan sus impuestos, pero que coetáneamente la administración puede ejercer una facultad de revisión y entonces, se traba una relación entre la administración y los particulares sobre el mayor valor liquidado de las sanciones tributaras, que si no se resuelve en la vía administrativa debe resolverse por la jurisdicción contenciosa administrativa.

Los principios constitucionales frente a la realidad fiscalSi el artículo 363 indica que el sistema tributario debe ser eficiente, progre-sivo y equitativo, lo que revela la realidad es que es insuficiente, inequita-tivo e ineficiente.

Suficiencia

La función primordial de los impuestos es financiar el gasto público, es de-cir, una finalidad recaudatoria per se, sin perjuicio de que en algunos casos pretenda fines extrafiscales otorgando beneficios tributarios.

La crisis petrolera tuvo un impacto que se ha medido en 2.5% del PIB y anticipó la necesidad de afrontar la realidad fiscal.



Como ya lo advertimos, la situación se vislumbra com-pleja, en particular a partir del 2019, por la transitoriedad de los impuestos extendidos en la ley 1739, si queremos mantenernos dentro de la regla fiscal, por el desmonte gradual del GMF y del binomio, impuesto de riqueza y sobretasa al CREE, que representan 1.5% del PIB.

Gráfico 3 Estimación de faltante de ingresos en un escenario sin reforma tributaria

Fuente: Cálculos y estimaciones de Fedesarrollo. Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria.

Año

13,8

13,8

13,1

16,7

1,0 0,9

15

10

5

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

% d

el P

IB

Ingresos sin destinación específica (CREE)Ingresos minero petrolerosIngresos totales

Año

17,4

18,5

17,8

20

19

18

17

16

15

% d

el P

IB

2011 2013 2015 2017 2019

Gastos sin destinación específica (CREE)Gastos totales

Año

3,6

2,3

1,4

4,74

3

1

2

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

% d

el P

IB

Déficit estructural regla fiscalDéficit total

Faltante sin reforma tributariaAño

0,0

0,3

1,0

1,5

2,8

3,3

3

2

1

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

% d

el P

IB

En el Gráfico No. 3, se muestra el estado actual de los ingresos así como de los gastos totales en proporción al PIB, develando la insuficiencia de los primeros para hacer frente a los segundos y llevándonos a un déficit fiscal que hace necesaria una reforma tributaria.

Equidad

El sistema tributario no responde ni a la equidad horizontal ni a la equidad vertical, pues establece tratamientos disímiles para sujetos que se encuen-tran en condiciones similares, debido a la multiplicidad de beneficios existentes.

Es una verdad de Perogrullo reconocer la inequidad y falta de progresividad del sistema tributario colombiano, como se observa en nuestro coeficiente de gini, Colombia tiene un indicador del 53,5 sobre 100.

El sistema tributario no corrige esta desigualdad como se ve en el Gráfico No. 4, la distribución de ingresos antes y luego de tener en cuenta los im-puestos, no mejora sino que permanece igual, lo que revela que nuestro sistema no es nada redistributivo, cuando es esa una de las funciones pri-mordiales de los impuestos, más aun en un país que tiene los índices de desigualdad como el nuestro donde el 1% de la población concentra el 20% del ingreso total. En contraste, en otros países el efecto redistributi-vo de los impuestos es evidente, en especial aquellos que hacen parte de la OCDE, donde la desigualdad disminuye de forma significativa, luego de computar los impuestos. Dentro de los países del área, un Brasil o Uruguay, tienen una estructura más redistributiva.

Gráfico 4 Distribución del ingreso antes y después de impuestos y transferencias. (Coeficiente Gini)

Fuente: Luistig et al (2013), OCDE (2015), Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria.

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

ANTE

S

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

DES

PUES

0.6GuatemalaBolivia Brasil Chile Colombia México OECD Perú Uruguay

0.5

A mayor GINI, mayor desigualdad

0.4

0.3

0.2

0.1

0.0

Coe

ficie

nte

Gin

i

En el IVA, tenemos una base reducida de bienes y servicios gravados y un régimen simplificado relativamente alto que no factura el IVA. La considera-ción de distintos bienes como exentos se creó para mitigar la regresividad del sistema. Sin embargo, resultan beneficiados quienes tienen ingresos al-tos, agravando la inequidad. De tal forma, la regresividad intrínseca del IVA sigue siendo uno de los debates más álgidos del sistema tributario, pues mientras los hogares más pobres destinan el 4.4% de su ingreso al pago de IVA, los más ricos solo destinan el 2.8%. (Ver gráfico No. 5).

Comparativamente somos un país de tributación media, nuestra carga (20.1% del PIB) es

ligeramente inferior al promedio de América

Latina (21.3%) y tan solo el 60% de la carga

promedio en los países de la OECD (34,10%).



Gráfico 5 Tarifa efectiva de IVA respecto al ingreso del hogar

Fuente: Steiner y Cañas (2013), Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

4.5% 4.4%4.2%

4.0%

Decil de ingreso

4.0% 4.0%3.9%3.6%

3.5%3.3%

2.8%

4.0%

3.5%

3.0%

2.5%

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

0.0%Ta

rifa

efec

tiva

de IV

A

Eficiencia

En Colombia, a diferencia de lo que ocurre en otros países de la OCDE, se recauda casi tanto por impuestos directos (renta y propiedad) como indirectos, y frente a los países latinoamericanos, tenemos un IVA menos amplio que los países de la región

Pero en los dos grandes impuestos, tenemos una estructura deficiente. En el impuesto sobre la renta existe un notorio desbalance en cuanto el re-caudo se apoya en las sociedades y poco en las personas, a diferencia de los demás países tanto del área como de la OCDE como se puede ver en el gráfico No. 6. el total de participación recaudado por las empresas que es del 86%, tan solo 3441 representan el 68% del recaudo total.

Gráfico 6 Contribución de las personas naturales y las empresas al recaudo de impuestos directos (2012)

Fuente: OECD y cálculos propios.

OECD México Perú Chile BrasilArgentina ColombiaAméricaLatina

1.0

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0.0

% d

el re

caud

o to

tal d

e di

rect

os

País o región

Empresas Personas

28.2%

44.6%

59.8% 64.0%75.2% 80.0% 82.6%

88.4%

55.4%

40.2%38.0%

24.8% 20.0% 17.4%11.6%

71.8%

Gráfico 7 Renta personas: recaudo y nivel de ingreso a partir del cual se tributa

Fuente: OCDE, Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria.* 2011 para OECD, 2012 para Colombia y América Latina. **2010.

Ingr

eso

mín

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para

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o re

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IB p

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cápi

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*

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IB p

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*

Reca

udo

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PIB

)*

Reca

udo

rent

a pe

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as (%

PIB

)*

Reca

udo

rent

a pe

rson

as (%

PIB

)*

8

6

4

2

0

%

País o región

Colombia América Latina OECD

2.8

0.81.4 1.3

0.2

8.5

Esta situación se agrava por la base tan estrecha del impuesto, en efecto, el mínimo no gravado es el más alto de América Latina y muchísimo más bajo que los países de la OCDE, como se puede observar en el grafico No. 7

Ahora bien, no siendo suficiente con la creación de un nuevo impuesto, en este caso el CREE, el año pasado, con la Ley 1739 de 2014, el Gobierno creó una sobretasa al CREE. Sin embargo, el problema de la alta carga tri-butaria para las empresas, no alcanza a vislumbrarse del todo, hasta que se pone de presente las tarifas nominales aplicables en este caso. Si partimos de una tarifa del impuesto sobre la renta del 25%, una del CREE del 9% y una sobretasa “temporal” sobre este último impuesto de 5, 6, 8 y 9% para los años 2015, 2016, 2017 y 2018, para las empresas más grandes sobre el exceso de los primeros 800 millones de pesos determinados en la base gravable del impuesto. Al final la tarifa de impuesto de renta, considerado de manera global, será de 39% para el 2015, 40% para el 2016, 42% para el 2017 y 43% para el 2018, volviendo a una tarifa del 34% desde el 2019, con la desaparición de la sobre del CREE.

Una de las consecuencias de esta situación es que como se demuestra con la sobretasa al CREE, que cubre apenas a 32.000 empresas con utilidades superiores a 800 millones, el legislador se va por la línea del menor esfuer-zo gravando a los más grandes donde tiene asegurado el recaudo, lo cual afecta sin duda la competitividad del país.

Una tarifa tan pronunciada en el impuesto sobre la renta, no solo es alar-mante desde el punto de vista de la carga que deben soportar las empresas nacionales, que se concentra sobre todo en los grandes contribuyentes, sino también si se le compara con la tarifa aplicable en Latinoamérica y la OCDE, donde las tarifas oscilan entre 27.2% y 25.5% respectivamente. (Ver gráfico No. 8).

Con el IVA resultan beneficiados quienes tienen ingresos altos, agravando la inequidad. Mientras los hogares más pobres destinan el 4.4% de su ingreso al pago de este impuesto, los más ricos solo destinan el 2.8%.



Por último, no aprovechamos el poder recaudatorio del IVA, la base es estre-cha, la tarifa no supera el promedio y la evasión es alta, con lo cual tenemos una productividad muy por debajo del promedio como se puede observar en el gráfico No. 9.

Gráfico 8 Tarifa de impuesto de renta (incluyendo CREE) sobre las empresas

Fuente: OECD y CEPAL, Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competiti-vidad Tributaria.

1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012 2017

50%48%46%

44%42%

40%38%36%

34%

32%30%28%

26%24%22%20%

Tarif

a ef

ectiv

a de

IVA

47.5%43.0%

34.0%

27.2%

25.5%

40.0%

37.4%

América LatinaColombiaOECD

Gráfico 9 Desempeño IVA

Fuente: Gómez-Sabaíni y Morán (2014), Primer Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad

Italia

El Salvador

Chile

OECD (34)

Paises

Paises

Tarifa General

Productividad

Recaudo/PIB

Eficiencia

Paises

Paises

España

Ecuador

Brasil

Ecuador

Reino Unido

Bolivia

Reino Unido

Bolivia

Chile

Guatemala

Francia

Chile

República Dominicana

Chile

Paraguay

Panamá

América Latina

Dinamarca

América Latina

Perú

Costa Rica

Costa Rica

Honduras

Honduras

Guatemala

Perú

Guatemala

El Salvador

Paraguay

Italia


España

Uruguay

Paraguay

Argentina

Canadá

Brasil

Japón

Bolivia

Paraguay

Alemania

Honduras

El Salvador

Argentina

Perú

Brasil

OECD (34)

Alemania

México

Nicaragua

Perú

Francia

Bolivia

Alemania

Nicaragua

Costa Rica

Ecuador

Francia

España

Colombia

Venezuela

Colombia

Canadá

Guatemala

Canadá

México

Panamá


Japón


Japón

Japón

Dinamarca

Canadá

Dinamarca

Reino Unido

Francia

Panamá

Alemania

Dinamarca

OECD (34)

América Latina

Venezuela

Brasil

Colombia

Argentina

Ecuador

América Latina

Nicaragua

Uruguay

Italia

Uruguay

El Salvador

Reino Unido

Colombia

Nicaragua

Honduras

OECD (34)

Costa Rica

Italia

Panamá

España

México

México

Argentina

Venezuela

Uruguay

Venezuela

0

0,1

0

0

10

0,4

5

1

20

0,6 0,8

10

2

Cort

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Ban

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.

Miembros de la Junta Directiva del Banco de la República.


TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL

Respecto a la tributación territorial. Mejorar la tributación territorial diferenciando municipios pequeños, medianos y grandes.En la tributación departamental, como no hay funciones definidas por el le-gislador, sus sistemas tributarios se basan esencialmente en los impuestos selectivos al consumo que tienen altos índices de contrabando en especial tratándose de cigarrillos y licores.

En relación con los municipios tanto en el impuesto de industria y comercio como en el impuesto predial, el mayor recaudo tributario se concentra en 4 municipios con más de un millón de habitantes, que representan 60% y 55% respectivamente. (Ver cuadro No. 1).

Fuente: Elaboración propia con datos del DANE y Cifras de Desempeño Fiscal municipios del DNP.

Recaudo impuesto Predial e ICA por rangos poblacionales en el 2013 Cuadro 1

MUNICIPIOSNúmero de Municipios

% en total número de municipios

Población en millones

% en total de

población

Recaudo Predial

en miles millones de

COP

% en total de recaudo

Recaudo ICA en miles de millones de

COP

% en total de recaudo

Mayores de 1.000.000 4 0.4 13,6 29 2,737 55 3,665 60

Entre 1.000.000 y 500.000 5 0.4 3,2 7 405 8 391 6

Entre 500.000 y 250.000 17 1.5 6,3 14 622 13 527 9

Entre 250.000 y 100.000 35 3.1 5,01 11 418 8 413 7

Entre 100.000 y 50.000 64 5.7 4,3 9 205 4 265 4

Entre 50.000 y 20.000 249 22.2 7,5 16 276 6 355 6

Entre 20.000 y 10.000 304 27.1 4,4 9 179 4 206 3

Entre 10.000 y 5.000 262 23.4 1,9 4 73 1 81 1

Menores de 5.000 182 16.2 0,5 1 43 1 191 3

TOTAL 1122 100% 47,0 100% 4,958 100% 6,094 100%

Una de las distorsiones más visibles son las estampillas y las contribuciones de obra que no solo se multiplican en todas las entidades, sino que son en realidad una intromisión del congreso en la asignación presupuestal de los municipios y departamentos. Pues como grava los contratos genera sobre-costos para las empresas.

El reto: recomponer la estructura y mejorar el sistema

Visto lo anterior, es claro que el país requiere una reforma tributaria de envergadura, que resuelva estos problemas pues las necesidades fiscales del país no se garantizan con el recaudo actual, pero además porque los problemas de equidad y eficiencia agravan la desigualdad económica que nos caracteriza.

Si partimos de que los beneficios tributarios pesan 30 billones de pesos y la evasión en sus distintas formas alrededor de 30 billones también, ya podríamos decir que con resolver de manera importante estos dos fenóme-nos, por lo menos el problema de suficiencia podría resolverse, pero quedan los problemas de eficiencia y equidad, a los cuales contribuyen también estos dos fenómenos. En primer lugar, eliminar beneficios es nada menos que una función del congreso, el cual ha demostrado que por lo contrario

ha sido el germen de este régimen poroso, que ha otorgado beneficios a granel y de manera indiscriminada. Aun bien vale la pena advertir con la ini-ciativa o el consentimiento del gobierno, como una forma de lograr conse-cuencias sobre los proyectos, es decir, un asunto más político que técnico.

Por otro lado, la evasión, que es otro problema por resolver del gobierno, y no es una tarea de corto plazo, requiere un aparato administrativo con el cual no contamos actualmente.

Sin duda, independientemente que rediseñemos el sistema y mejoraremos el esquema de los impuestos cardinales, renta e IVA, en el nivel nacional, IPU e ICA, en el nivel municipal y los impuestos selectivos al consumo, en el nivel departamental. Eliminar los beneficios y reducir la evasión, podrían ayudar sustancialmente para mejorar el sistema tributario.

Ampliar las bases (incorporando más contribuyentes y reduciendo los beneficios)En la actualidad el gasto tributario por cuenta de los beneficios tributarios existentes en nuestro país es muy alto, de acuerdo a las cifras presentadas por el Banco Mundial (2012), Colombia cuenta con un número cercano a 200 gastos tributarios y un costo fiscal de 4.5 por ciento del PIB, llamando la atención que no existan evaluaciones a propósito.

En IVA, siguiendo este estudio, se consideran como gastos tributarios las exclusiones y exenciones vigentes en la legislación colombiana, lo cual es-tablece como costo fiscal neto de un 2.08 por ciento del PIB.

En el impuesto sobre la Renta, son gastos tributarios la deducción por in-versión en activos fijos reales productivos (vigente solo para 66 empresas que firmaron contratos de estabilidad jurídica), las rentas exentas y los des-cuentos tributarios. El costo fiscal en este caso es equivalente a 1.56 por ciento del PIB, al considerar a todos los declarantes del impuesto sobre la renta. En el caso de considerar sólo a los contribuyentes del impuesto, el costo fiscal equivale a 1.44 por ciento del PIB. (Ver gráfico No. 10).

Gráfico 10 Estimación del Coste Fiscal del gasto tributario por tipo de impuesto Colombia (2010) según distintas fuentes

Fuente: Estudio del Banco Mundial OECD LAC Forum (2012).

5

4

4.5

2

2.5

0

1.5

1.0

0.5

3

3.5

IVA Impuesto sobre la renta

MHCP Banco Mundial

Impuesto sobre la renta

1.6

Impuesto sobre la renta

2,4

IVA1.6

3.2

4.5

IVA2.1



Tratamiento tributario de las entidades sin ánimo de lucro (ESAL)Un ejemplo que combina beneficios con elusión o evasión es el régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, como se puede ad-vertir en el cuadro No. 2, donde se revela, la concentración de estas entida-des a quienes la DIAN les otorga de manera muy sencilla la exención donde tan solo basta con constituirse como ESAL. De suerte que, otro gran reto para mejorar nuestro sistema tributario, consiste en reevaluar el tratamien-to actual que reciben estas entidades, el cual es más favorable que el de las sociedades del régimen ordinario en lo que tiene que ver con el impuesto sobre la renta, dando lugar así a problemas de equidad horizontal entre empresas que en la práctica desarrollan actividades similares, pero donde algunas de ellas reciben un tratamiento preferencial debido a la flexibilidad de los requisitos para ser consideradas como tal.

Entidades del régimen especial de acuerdo a su tamaño, según sus ingresos anuales.

Cuadro 2

No. Ingresos anuales en miles de millones de pesos (COP)

Cantidad de entidades

Participación Excedente en miles de millones (COP)

Participación en excedente (%)

1 Pequeñas Menor de 565 59.769 86% 267 4%

2 Medianas Entre 565 y 4.524 6.963 10% 690 8%

3 Grandes Mayor a 4.524 2.524 4% 6.360 88%

TOTAL 69.256 100% 7.237 100%

Fuente: Ministerio de Hacienda (2015) Régimen Tributario Especial, Segundo Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competi-tividad Tributaria. Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una voluntad política muy decidida y aun cuando el gobierno persiga este propósito, es en el congreso donde se toma la decisión, siendo su efectividad muy reducida, entre otras razones porque detrás de cada beneficio existe un interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo de empresas.

Sin embargo, una ley que reduzca o elimine beneficios, requiere una volun-tad política muy decidida y aun cuando el gobierno persiga este propósito, es en el congreso donde se toma la decisión, siendo su efectividad muy reducida, entre otras razones porque detrás de cada beneficio existe un interesado directo en mantenerlo, bien se trate de un sector o de un grupo de empresas.

Indicadores de evasión, contrabando y de carteraLa ineficiencia por parte de la Administración tributaria también se refleja en los índices de evasión y cartera por cobrar. Es así como tratándose del primer flagelo, el de la evasión, se pierden cerca de 4.3 puntos del PIB en-tre los dos impuestos vertebrales de nuestro sistema tributario, en IVA la evasión está cerca del 23% y en renta de las personas jurídicas, la misma se ubica en el 39%. Así mismo, la evasión en el campo de la protección social fue del 26.8% para el 2012, que corresponden a $14.6 billones anuales que dejan de ingresar al sistema, de los cuales el 35.9% corresponde a pensio-nes, el 25.6% a salud y 19.6% a riesgos profesionales. Este problema, no solo aqueja la tributación interna, sino que también trasciende a ámbitos internacionales, es así como la OECD en el 2013 implementó el plan de ac-ción de BEPS, contra los principales problemas de la tributación internacio-nal donde se erosionan las bases imponibles evadiendo las cargas fiscales a cargo de los contribuyentes.

Así mismo, otro flagelo que afecta gravemente nuestro sistema fiscal, es el contrabando, el cual, de acuerdo a las estimaciones del gobierno y de la DIAN, se encuentran entre los US$6 mil millones, es decir, cerca de 2% del PIB o 10% de las importaciones realizadas en nuestro país.

De igual forma, actualmente existen cerca de 376.810 deudores morosos y una acumulación de cartera de 853.153 obligaciones, administradas por la DIAN. La cartera gestionable a final del año pasado, ascendía a un total de 4.25 billones. (Ver cuadro No. 3).

Cartera gestionable DIAN a 2014Cuadro 3

CARTERA GESTIONABLE (Millones de pesos)

Renta 2.129.369

Ventas 1.809.307

Retención 66.574

Patrimonio 179.648

Seguridad Democrática 543

Tributos aduaneros 57.460

Otros 8.394

GMF 3.000

Precios de Transferencia 394

TOTAL 4.254.689

Fuente: DIAN, Segundo Informe Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad tributaria.

Reducir la evasión y recuperar la carteraEn países desarrollados la cultura tributaria se encuentra más consolidada, los impuestos son aceptados y el nivel de cumplimiento voluntario es más alto, con lo cual, por lo general, evadir impuestos constituye un delito. Es así como parte de una institucionalidad más fuerte, la administración tribu-taria es un bien público respetado y apreciado. En sociedades en desarrollo como la nuestra, a pesar de que el universo de contribuyentes es pequeño -menos del 5% de los habitantes- el nivel de cumplimiento voluntario es bajo y las conductas evasoras son toleradas socialmente.

Cuando el contribuyente se enfrenta cada año a cumplir con la obligación de declarar todos los hechos económicos relevantes y liquidar la cuota del impuesto que le corresponde pagar de acuerdo con su capacidad eco-nómica, puede enfrentar el dilema moral de ser transparente y sincero o directamente infringir la norma y liquidar menos de lo que le corresponde.

Reducir la evasión tributaria no solo es un requisito necesario para mejorar la eficiencia del sistema, sino también para incrementar el recaudo perdido por causa de la misma, es así como por cada punto de reducción de la tasa de evasión, en el caso del impuesto de renta de las sociedades, los ingresos tributarios aumentarían en $442 mil millones de pesos de 2012.

Otro punto importante que debe definir una política tributaria es el con-cerniente a la recuperación de cartera, la cual ha sido importante en algu-nos años, pero no de manera consistente a lo largo del tiempo, sino por la existencia de condiciones especiales de pago, que la mayor de las veces

Si partimos de que los beneficios tributarios pesan 30 billones de

pesos y la evasión en sus distintas formas alrededor

de 30 billones también, ya podríamos decir que es necesario resolver de

manera importante estos dos fenómenos.



chocan con los principios del sistema tributario, como el de equidad, además de privilegiar a los contribuyen-tes incumplidos.

Debilidad institucional de la DIAN para hacer frente a los retos del sistemaEl problema de eficiencia de la Administración Tributaria amerita que ésta cuente con la institucionalidad y orga-nización adecuada, haciendo uso intensivo de las tec-nologías de la información con un enfoque de servicio a su cliente principal, el contribuyente. De esta forma no solo se aumenta la eficiencia sino que también se reduce el poder discrecional de los funcionarios, incre-mentando la transparencia de la administración.

En ese sentido, la DIAN ha hecho esfuerzos importantes para mejorar su infraestructura tecnológica, muestra de esto es el desarrollo del MUISCA (Modelo Único de In-gresos y Servicios de Control Automatizado). Así como la introducción del RUT y otros adelantos logrados en los últimos años que facilitan los procedimientos ade-lantados por la Administración y los contribuyentes.

Sin embargo, la escasez de recursos destinados para la DIAN, así como su reducido tamaño en proporción con el número de contribuyentes, no solo es otro reto por resolver de nuestro sistema fiscal, sino que se con-vierte en una necesidad apremiante como mecanismo catalizador de las soluciones requeridas en el escenario tributario actual.

Instrumentos para recomponer y mejorar el sistemaDos instrumentos jurídicos que ayudarían a lograr un sistema tributario más equitativo, son, por una parte, un código tributario, y, por otra, una cláusula antielusiva.

La adopción de un código tributario en nuestro país privilegia el principio de legalidad que comienza por la certeza tanto en los derechos y las obligaciones de los contribuyentes como en las facultades y competencias de las autoridades, resolviendo así la incertidumbre pro-ducto de la ausencia de una codificación tributaria que explica el papel preponderante que ha tomado la juris-prudencia como fuente del Derecho Tributario, donde, sin embargo, las soluciones dadas se refieren a conflic-tos individuales derivados de una legislación precaria, atendiendo a factores específicos de cada caso más que a categorías tributarias generales.

Ahora, si bien los impuestos considerados individual-mente cambian permanentemente en función de las ne-cesidades fiscales, los aspectos procedimentales sobre la forma de cumplir con las obligaciones, los derechos de los contribuyentes, las competencias y las faculta-

des de la administración y, sobre todo, el régimen de infracciones y sanciones tributarias, tienen una vocación de permanencia, pues allí radica en buena parte el principio de seguridad jurídica.

Así entendido, un código debe cu-brir los procedimientos referidos a todas las figuras tributarias, es de-cir, tanto a los impuestos adminis-trados por la DIAN, como también a los impuestos departamentales y municipales y toda suerte de im-puestos, tasas y contribuciones vigentes en los distintos niveles territoriales y sin importar la deno-minación que tengan, de manera que permita tener la flexibilidad de ser útil tanto para la administración tributaria nacional, como para las cotizaciones masivas como la se-guridad social, los sistemas tributa-rios departamentales y municipales, sean grandes ciudades o pequeños municipios, que podrán adoptarlo, dependiendo de su capacidad admi-nistrativa. Con esto se evitaría esa proliferación actual de estatutos lo-cales que han copiado del Estatuto Tributario, de manera parcial y me-cánica, una serie de figuras como la

retención y las devoluciones, que para la mayor parte de entidades territo-riales no corresponde ni a la naturaleza de sus tributos ni a sus posibilida-des de recaudación, cobro y control.

Por otra parte, un mecanismo que también puede ayudar a mejorar nuestro sistema fiscal para combatir las prácticas negativas que se han descrito anteriormente, es la adopción de un instrumento complementario del he-cho generador, las clausulas antielusión, que tienen la función de dotar a la administración de una herramienta legal para desconocer los propósitos elusivos de una operación jurídica cuando carezca de sustancia económica y solo tengan como objetivo pagar o diferir el pago del impuesto o aprove-charse de un beneficio.

Conclusión

El reto de nuestra política tributaria es mejorar el diseño de sus grandes impuestos, renta e IVA, y otorgar un marco legal para que las entidades territoriales puedan mejorar sus sistemas tributarios, incluyendo tasas y contribuciones.

En un escenario de escasez y con grandes necesidades económicas, como el que actualmente atraviesa nuestro país, requiere concientizar a la socie-dad para que comprenda que la mejor forma de hacer posible el mandato constitucional de solidaridad, es a partir del sistema tributario y, que por ende, el Estado debe disponer de los recursos tendientes a satisfacer las necesidades en materia de inversión y procurar la mejora en los índices de equidad a nivel regional, sectorial y personal.

Aun así, el diseño de los impuestos no es suficiente, se requiere, además, que la aplicación de las normas asegure un cumplimiento generalizado y una equitativa distribución de las cargas y eso solo es posible si mejora-mos los instrumentos de control, con una Administración más eficiente y la expedición de unas reglas claras y sistemáticas plasmadas en un código tributario. Pero para lograr esto, ya será necesario que la voluntad política, tanto del gobierno como del congreso, se coordinen de manera consisten-te en el tiempo en una política fiscal tendiente a conseguir estos objetivos.

BibliografíaPÉREZ ROYO, F. (2008). Curso de Derecho Tributario. Segunda Edición. Madrid, Es-paña: Editorial Tecnos.

MUSGRAVE, R. (1994). Hacienda pública teórica y aplicada. Madrid, España: Mc-Graw-Hill

Primer Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria, Mayo 25 de 2015.

Segundo Informe Comisión de expertos para la equidad y competitividad tributaria, Agosto 25 de 2015.

BANCO MUNDIAL. Gasto Tributario en Colombia. Una Propuesta de Evaluación In-tegral y Sistemática de este Instrumento de Política Pública, 2012 [En línea][fecha de consulta: 27 Noviembre 2015]. http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/000333038_20120712010823/Rendered/PDF/658790REPLACEM0UBLIC00final0version.pdf

De los 126 billones que los colombianos pagan

en impuestos, el 80% corresponden a la Nación,

el 13% a los municipios, el 4% a Bogotá y el 3% a los departamentos.

En Colombia, el 1 por ciento de la población

concentra el 20 por ciento del ingreso total.



Miguel Urrutia, ex gerente del Banco de la República, analiza cómo debería ser una reforma tributaria que apunte a disminuir la desigualdad y garantizar el Estado Social de Derecho.

Miguel Urrutia*

Los Retos Fiscales para el Desarrollo y la Equidad

En los últimos 24 años se ha creado un consenso en el país de que el modelo de desarrollo es el implícito en la constitución de 1991. La carta garantiza los dere-chos políticos básicos pero también adicionó los dere-chos económicos que en buena parte debe garantizar el Estado. Esto último necesariamente ha implicado el crecimiento de la intervención estatal y del tamaño del Estado.

La Corte Constitucional ha actuado para garantizar que el Estado haga efectivos económicamente esos dere-chos. El resultado ha sido que en efecto el gasto público pasó de 17% del PIB en 1981, a 33% del PIB en el año 2000. En la primera década de la constitución buena parte del aumento en gasto para financiar los nuevos derechos se tuvo que hacer con deuda, pero la crisis de fin de siglo demostró que esto no era sostenible. La eco-nomía colombiana es vulnerable a los choques externos que llevan a reversión en los ingresos de capital externo y crédito internacional. Por lo tanto, el Estado Social de Derecho se tiene que pagar con recursos fiscales.

El actual nivel de impuestos en Colombia

Las comparaciones internacionales y las recurrentes crisis fiscales sugieren que los niveles actuales de tribu-tación no son compatibles con las ambiciosas metas de cumplimiento de los derechos económicos de la cons-titución de 1991.

* Ex ministro de Minas y ex gerente del Banco de la República.

Los siguientes cuadros muestran que la carga tributaria en Colombia definida como los recursos tributarios del Estado como proporción de la economía, medida como el porcentaje del PIB, es de las más bajas del mundo.

Los dos cuadros muestran que entre 1990-1994 Co-lombia tenía la menor carga tributaria entre los países grandes de América Latina, incluso menor a Argentina que no está incluido en la tabla. Entre 1990-1994 y 2010-2012 la carga se duplicó y aun así Colombia si-guió siendo de los países con la carga más baja en la re-gión. La última columna de la tabla 2 muestra que mien-tras que los impuestos equivalen al 13,4% del PIB si no se incluyen las contribuciones sociales, ni los ingresos no tributarios, el gasto del Gobierno Central llegaba al 18% del PIB. La diferencia inevitablemente se tenía que cubrir con endeudamiento público.

La Corte Constitucional ha actuado para garantizar que el Estado haga

efectivos económicamente los derechos de los colombianos. El resultado ha sido

que en efecto el gasto público pasó de 17% del PIB en 1981, a 33%

del PIB en el año 2000.

Gastos del Gobierno Central como porcentaje del PIB en América LatinaTabla 1

Periodo 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2012

Promedio 17,6 18,8 20,5 21,4 23,0

Brasil 35,5 26,6 27,1 31,0 31,8

Chile 18,6 19,6 20,4 19,3 21,6

Colombia 9,1 14,0 16,5 18,0 18,0

México 14,7 14,9 16,2 17,6 18,7

Perú 17,4 17,7 16,9 16,5 16,9

Venezuela 20,4 19,7 24,9 26,3 25,1

Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los Andes.

Ingresos Tributarios como Proporción del PIB en América Latina(Ingresos fiscales no incluyen contribuciones sociales, ni ingresos no tributarios)

Tabla 2

Periodo 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2012

Promedio 10,3 12,8 13,8 15,5 16

Brasil n.d. 25,9 29,6 32,5 31,9

Chile 14,4 15,3 14,5 16,3 16,9

Colombia 7,7 8,7 11,8 13,1 13,4

México 10,1 9,3 9.9 8,8 9,5

Perú 12 13,7 12,5 14,6 15,1

Venezuela 15,4 13,9 11,8 14,7 12,3

Fuente: Ferguson, L. y Suárez, G. (2015) Política Fiscal Bogotá: CEDE, Universidad de los Andes.

La tabla 3 muestra la carga tributaria en países euro-peos con políticas sociales parecidas a las que ambicio-na la Constitución de Colombia de 1991 e implícitas en los fallos de la Corte Constitucional. La pregunta que surge de las cifras es si el Estado Social de Derecho de la Constitución de 1991 se podrá pagar con el actual nivel de ingresos tributarios.

Claramente los países desarrollados con mayor eficien-cia que Colombia en materia de gasto público tienen que usar más del doble de los recursos fiscales como proporción de sus economías de los que ha lograda el fisco colombiano con las frecuentes y poco eficientes reformas tributarias posteriores a 1991.

El cuadro 3 también muestra que en los países desa-rrollados los impuestos de seguridad social aumentan significativamente el recaudo total del Estado. El im-pacto de estos ingresos garantiza la efectividad de los sistemas de salud y pensiones en estos países. En el caso colombiano, ambos sectores están claramente desfinanciados y hacen que los esquemas de seguri-dad social no contribuyan a la mejora de la distribu-ción del ingreso. Corte constitucional.



Necesidades de Recaudo

Al inicio del estudio de una reforma tributaria lo que hay que definir es cuales son las necesidades de recaudo. Para definir esto, es necesario analizar cuál es el consenso nacional, reflejado en la constitución nacional y las leyes, so-bre los costos de suministrar los bienes y servicios que son responsabilidad del estado. Esto debe establecer la meta de ingresos y gastos del fisco.

Este tipo de análisis y la evidencia internacional aquí reseñada sugieren que la carga tributaria en Colombia se debería en el largo plazo aumentar del nivel actual cercano a 16% a por lo menos 25% a cinco años vista. Esta es la cifra que se plantea en un reciente estudio del BID sobre las políticas y reformas que debe hacer el país para lograr la sostenibilidad de la tasa de crecimiento de la economía. Esa cifra parece congruente con la experiencia internacional ilustrada en las tablas anteriores.

Sin duda diferentes sociedades tienen disimiles opiniones sobre cuál debe ser el rol del estado en la economía, pero nuestra constitución y las leyes del siglo XXI no proponen el Estado Mínimo que se contempló en algún momento del siglo XIX. Es más, las frecuentes críticas al capitalismo salvaje sugieren que lo deseable es un estado social de derecho con una interven-ción estatal similar a la común en los países europeos más avanzados.

El gráfico siguiente muestra como los países avanzados de la OECD logran cumplir su función social y mejorar la equidad con una combinación de impuestos progresivos y gasto social focalizado en los más pobres.

Niveles de impuestos en los países miembros de la OECDTabla 3

País Sin impuestos de seguridad social Total incluyendo impuestos de seguridad social

Suecia 33,0 42,3

Italia 29,8 42,7

Canadá 25,9 30,7

Francia 27,5 44,0

Alemania 22,5 36,5

Estados Unidos 18,0 24,4

Promedio OECD 24,7 34,1

Fuente: Latameconomy.org Table 1.

Las frecuentes críticas al capitalismo salvaje sugieren que lo deseable es

un estado social de derecho con una intervención estatal similar

a la común en los países europeos más avanzados.

Los cuadrados del gráfico 1 representan el coeficiente Gini de desigual-dad de los ingresos familiares antes de impuestos y de las transferencias que hace el gasto público. Es decir, son los ingresos naturales generados por los mercados y reflejados en las encuestas de ingresos y gasto fami-liares.

En el gráfico se observa una inequitativa distribución del ingreso en Colom-bia, pero solo muy poco mejor en otros países de Latino América. La com-binación de impuestos y gasto publico mejora muy poco la distribución tanto en Colombia como en América Latina, pero de manera dramática en algunos países de la OECD. Esto se mide por la diferencia entre los triángu-los rojos y los cuadrados.

En Alemania el coeficiente Gini de la distribución mejora de 0.50 a cerca de 0.26. En Austria de 0.45 a 0.21. Es interesante que la distribución de ingresos brutos sea menos desigual en Europa, pero de todos modos solo de 5 a 10 puntos mejor que en Latinoamérica. La equidad se logra en los países con la suma de impuestos progresivos y gasto social enfocado en las familias más pobres. En los países frecuentemente la distribución mejora más por la progresividad del gasto que de los impuestos.

El gráfico 2 muestra el caso de Dinamarca. Al igual que en otros países in-dustriales ha empeorado levemente la distribución de los ingresos después de 1980, pero el coeficiente GINI todavía esta con un valor muy bajo de 0.30 gracias a la combinación de impuestos progresivos y gasto público enfocado para beneficiar a las familias más pobres.

En 2012 se gastó el 24% del presupuesto nacional (29.5 billones de pesos)

en pensiones contra un 15% en educación,

un gasto claramente progresivo y generador

de crecimiento económico y mayor productividad.

Este análisis sugiere que la reforma pensional debe

ser una prioridad de la política pública.

Fuente: OECD, Latin American Economic Outlook 2000.

Gráfico 1 Desigualdad del ingreso (coeficiente GINI de desigualdad) antes y después de impuestos y transferencias

60

50

10

20

40

30

0

Arge

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a

Bras

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Col

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Fran

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Italia

Din

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Luxe

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a

Hol

anda

Desigualdad antes de impuestos y transferencias Desigualdad después de impuestos y transferencias



Gráfico 2 El Coeficiente GINI de Concentración de los ingresos netos después de impuestos, de transferencias y en Conjunto en Dinamarca.

0.50

0.45

0.25

0.30

0.40

0.35

0.20

Ingreso primario Ingreso despues de impuesto Ingreso despues de transferencias Ingreso despues de impuestso y tranferencias

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

1981

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

1982

1986

1990

1994

1998

2002

2006

2010

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

Fuente: http://gini-research.org/system/uploads/509/originak/Denmark.pdf?1373978704.

Es bien sabido cuales son los impuestos progresivos: los impuestos de renta, sobre la propiedad, y sobre los consumos suntuarios. El IVA es algo regresivo por ser un impuesto de consumo que no grava el ahorro, el cual se concentra en los mayores deciles de la distribución de ingresos. Pero al mismo tiempo es un impuesto que bien diseñado es eficiente y que genera mucho recaudo. Bien gastado y focalizado el gasto público en las menores deciles de la dis-tribución de los ingresos, el efecto neto es progresivo sobre la distribución.

El impacto del gasto público sobre la distribución y la reducción de la pobreza

Por el lado del gasto público los programas de cuidado infantil, educación pública primaria y secundaria, salud básica subsidiada, subsidios a la vivien-da social son gastos que mejoran la distribución. Esta empeora en Colom-bia con el sistema actual de pensiones. El sistema subsidia a través del presupuesto nacional a la fuerza de trabajo formal y empleados públicos, personas que en general se encuentran en las escalas de ingresos altas de la distribución. Por otra parte, una proporción mayoritaria de la población no tiene acceso a pensiones. En 2012 se gastó el 24% del presupuesto na-cional (29.5 billones de pesos) en pensiones contra un 15% en educación, un gasto claramente progresivo y generador de crecimiento económico y mayor productividad. Este análisis sugiere que la reforma pensional debe ser una prioridad de la política pública.

Pero paralelamente hay que solucionar los problemas de financiamiento de la salud, mejorar los sistemas de licitación y las reglas que hagan posi-ble la ejecución rápida de obras y su mantenimiento, reformar el régimen del seguro civil para mejorar la administración pública y crear incentivos para poder enganchar y mantener en el servicio público funcionarios efi-cientes y bien motivados. En conclusión, se debería crear una comisión de

estudio del gasto público para que no todos los ajustes fiscales que ne-cesita el país se hagan por el lado de los impuestos.

El gasto público ineficiente o no en-focado a las familias más necesita-das genera altas cargas tributarias que pueden reducir el potencial de crecimiento de la economía.

Conclusiones

La meta de una reforma fiscal en términos de carga tributaria va a depender de hasta qué punto se lo-gran conjuntamente los siguientes objetivos:

1. Que la reforma tributaria promue-va el crecimiento económico.

2. De la reforma o eliminación de programas de gasto público que em-peoran la distribución de ingresos.

3. De que el diseño del gasto públi-co garantice los derechos econó-micos establecidos por la consti-tución, la ley y las Cortes al menor costo posible.

La Constitución Política de 1991 fue el punto de quiebre para las finanzas del Estado. Aunque en educación y salud se han mejorado notablemente los indicadores de cobertura, la desigualdad se ha mantenido prácticamen-te inalterada desde que se firmó la Carta Magna.

Roberto Steiner y Juan Camilo Medellín*

Al hacer un análisis sobre la política fiscal colombiana en los últimos treinta años, queda bastante claro cuál fue el evento histórico que propició el cam-bio estructural más importante, tanto en la composición como en la mag-nitud del gasto público. La Constitución Política promulgada en 1991 (CP) fue el punto de quiebre para las finanzas del Estado. Para hacer un análisis de las implicaciones de la CP sobre la estructura y eficacia del gasto público es necesario tener claro los objetivos que se perseguían con la formulación de la nueva carta política.

En primer lugar, es imperativo aclarar que la CP no tenía dentro de sus propósitos principales el de facilitar el manejo macroeconómico1 ni el de estimular el crecimiento2. Uno de sus pilares fundamentales fue enfrentar los problemas de exclusión, inequidad y disparidad regional. Para ello con-sagró el “Estado social de derecho”, un sistema socio-político-económico que busca fortalecer servicios y garantizar derechos considerados esencia-les para la participación de los ciudadanos como miembros plenos en la sociedad. Desde una perspectiva económica, la principal herramienta que tiene el “Estado social de derecho” es el gasto público y, en menor medida, la tributación.

Cuando se estudia el tamaño del Sector Público no Financiero (SPNF) -de-finido como el GNC, Gobiernos sub-nacionales y empresas públicas no fi-nancieras-, sale a relucir como éste aumenta de manera importante a partir de 1992. En el Gráfico 1 se ilustra cómo, con relación al PIB, el gasto del SPNF pasó de un promedio de 17.4% durante 1985-1991 a 27.9% durante 1992-2013.

Estructura y eficiencia del gasto público en Colombia

* Investigador Asociado y Asistente de Investigación, Fedesarrollo, respectivamente.

1 Aunque se debe reconocer que la CP consagró uno de los más importantes cambios institucionales dentro de los órganos conductores de la política económica: la independencia del Banco de la República. Ver Hommes, Montenegro & Roda (1994) y Steiner (1995).

2 A principios de 1990, durante los primeros meses de la administración Gaviria, se habían puesto en marcha varias reformas económicas que buscaban una mayor flexibilización de los mercados y una me-nor intervención por parte del Estado en la asignación de los recursos.

Entre el 2000 y el 2013, el gasto en el sector social promedió el 7.8% del PIB, mientras que el gasto en justicia y seguridad, segundo en importancia, alcanzó 3.4 % del PIB.



Gráfico 1 Gasto del SPNF

35

30

10

15

25

20

0

(%) P

IB

Gasto SPNF

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2011

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2012

1986

1990

1994

1998

2002

2006

2010

2013

1987

1991

1995

1999

2003

2007

Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República.

Al observar la serie histórica de gasto en cabeza del Go-bierno Nacional Central (GNC) resalta como éste aumen-tó de manera importante a partir de 1991. El aumento fue continuo hasta 2001, habiendo el país adoptado en 2000 un programa de ajuste con el FMI, acuerdo que fue necesario cuando en 1999 Colombia perdió acceso a los mercados financieros internacionales en el contexto de un severo desbalance en la cuenta corriente de la balanza de pagos. En el Gráfico 2 se ilustra como el gasto del GNC,

Gráfico 2 Gasto Gobierno Nacional Central 60

50

10

20

40

30

0

-10

Gasto GNC % PIB Crecimiento porcentual

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2011

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2012

1986

1990

1994

1998

2002

2006

2010

2013

1987

1991

1995

1999

2003

2007

Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República.

8.39 8.08 8.9110.44

14.22

19.15

que alcanzaba apenas el 8.1% del PIB en 1990, se elevó a 10.4% en 1992, a 17.8% en 2001 y alcanzó el 19.2% en 2013. Valga decir, en poco más de dos décadas se duplicó el tamaño del GNC en relación con el de la economía en su conjunto. Entre 1991 y 2013 el gasto del GNC creció a un promedio anual de 20%, muy por encima del creci-miento promedio del PIB (3.6%) y la inflación (11.6%). Los dos años de mayor crecimiento fueron 1991 y 1992, con aumentos de 43 y 50% respectivamente.

Este mayor gasto por parte del GNC no significó una mayor concentración de los recursos en este nivel del gobierno. Como se observa en el Gráfico 3, uno de los componentes más importantes dentro de estas erogaciones fue el de las transferencias hacia las regiones. Estas transferencias, que desde 2002 componen el Sistema General de Participaciones, abarcan lo que an-teriormente eran el situado fiscal y las participaciones municipales3. Estos recursos son utilizados primordialmente para la financiación de la salud y la educación. En promedio, desde 1985 hasta 1991, las transferencias regio-nales alcanzaban 18% del gasto del GNC; entre 1992 y 2002 alcanzaron en promedio el 25%.

3 Desde 2002 también se incorporó al SGP el Fondo de Compensación Educativa, creado por medio de la Ley 188 de 1995.

4 El gasto del sector descentralizado incluye todo gasto no efectuado por el GNC. Incluye entes territo-riales y empresas públicas no financieras.

5 Para la comparación internacional no se utilizó el gasto corriente del sector descentralizado dado que en su mayoría se compone de gastos de funcionamiento, los cuales son bastante inflexibles. Se tomó el gasto más importante dentro de los gastos de capital, la proxy más cercana al concepto de económico de inversión.

6 Ver por ejemplo Camacho y Conover (2012).

Gráfico 3 Transferencias como porcentaje del gasto del GNC

29

27

17

19

21

25

23

15

Transferencias como % Gasto GNC

1985 1993 20011989 19971987 19951991 19991986 1994 20021990 19981988 19961992 2000

Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República y DNP.

(%)

Si inspeccionamos el gasto público a nivel descentralizado y lo compara-mos con otros países de la región nos damos cuenta que, desde la CP, el sector descentralizado colombiano maneja una cuantía importante de recursos4. En el Gráfico 4 podemos ver la adquisición de activos fijos5 efec-tuados por los sectores descentralizados de Argentina, Colombia, Ecuador y México. Se observa cómo a partir de 1993 Colombia supera ampliamente a sus pares. Para el período ilustrado, el sector descentralizado de Colom-bia invirtió 5% del PIB en la adquisición de activos fijos, mientras que Ecua-dor invirtió 2.9%, Argentina 1.5% y México 1% del PIB. Por supuesto, el ré-dito de este tipo de inversiones depende no sólo del monto de los recursos sino también de la idoneidad de quienes los administran. Al respecto existe amplia evidencia6 de una gran heterogeneidad en la capacidad de manejo de recursos por parte de los diferentes entes territoriales.



Gráfico 4 Adquisición de activos fijos por parte del sector descentralizado (% PIB)

8

7

2

3

4

6

5

1

0

ColombiaArgentina Ecuador México

1990 1998 20061994 20021992 20001996 20041991 1999 20071995 20031993 20011997 2005

Fuente: Cálculos propios con base en Cepalstat.

(%) P

IB

Importante aumento en el gasto social

Ampliemos el análisis del gasto del GNC, desagregán-dolo por sectores7. Estos son: social, justicia y seguri-dad, administración del Estado, infraestructura y deuda pública. En el Gráfico 5 se hace explicito como, si bien desde antes de la CP el social era el componente más importante del gasto público, a partir de ese año se expande a tasas muy por encima que los demás. Esta evolución no sorprende por cuanto el Artículo 366 de la CP hizo explícita la prelación del gasto social sobre cual-quier otro gasto: “El bienestar general y el mejoramien-to de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y pre-supuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.” Al diseccionar el gasto del GNC desde el 2000 al 2013 queda claro el cumplimiento de este mandato. El gasto en el sector social promedió el 7.8% del PIB, mientras que el gasto en justicia y seguridad, segundo en importancia, alcanzó 3.4 % del PIB.

7 Esta disección del gasto a través del tiempo es compleja en virtud a la falta de estadísticas oficiales contablemente consistentes. Por un lado se tienen las estadísticas históricas recopiladas por Numpaque y Rodríguez (1996) para el DNP, las cuales abarcan datos del gasto del GNC dividido por sectores para 1950-1996. También tenemos datos del MHCP para 2000-2013, separados en los mismos rubros. Escobar & Olivera (2013) hacen una fuerte crítica a la falta de una fuente oficial consistente de cifras sobre gastos del Estado. Los trabajos de Numpaque y Rodríguez (1996) y Junguito y Rincón (2004) buscan llenar este vacío.

Gráfico 5 Composición del Gasto del Gobierno Nacional Central (% PIB)

9

8

7

2

3

4

6

5

1

0

Justicia y Seguridad Infraestructura Admón. del Estado y otros Deuda Pública (intereses)Sector Social

1985

1995

2005

1993

2003

2013

1989

1999

2009

1987

1997

2007

1991

2001

2011

1986

1996

2006

1994

2004

1990

2000

2010

1988

1998

2008

1992

2002

2012

Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los de 2000-2013 a apropiaciones a cargo del GNC. Estas cifras son presu-puestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM del Ministerio de Hacienda.Fuente: Cálculos propios con base en DNP; Banco de la República y Ministerio de Hacienda.

(%) P

IB

Paradójicamente, unos meses antes de que se estableciera la CP de 1991 como la nueva carta política de la Nación, la administración Gaviria había lo-grado que el Congreso aprobara una ambiciosa serie de reformas que bus-caban insertar a Colombia dentro de la economía mundial, al tiempo que se quería aumentar la eficiencia de los mercados, haciéndolos más flexibles y con muchas menos fricciones8. No obstante, cómo ya se plasmó, el tama-ño del Estado no hizo más que crecer desde 1991. ¿Fue esto el resultado de una contradicción entre las políticas del Gobierno y la ideología que dominó la discusión al interior de la Asamblea Constituyente? La respues-ta a este interrogante no es enteramente evidente. El aumento del gasto público en el frente social en principio no conlleva a que se incremente el rol del estado como actor económico y, de hecho, es compatible, por ejem-plo, con ambiciosos programas de privatización de empresas comerciales, financieras e industriales y con la prestación de servicios públicos por parte de empresas privadas adecuadamente reguladas. Donde evidentemente puede surgir una tensión entre las iniciativas “pro-mercado” del gobierno de Gaviria y el “estado social de derecho” de la CP es que –ante la inflexibili-dad en otros rubros del gasto-- el fuerte aumento del gasto en el área social requiere de tasas de tributación mucho más altas y ello típicamente inhibe la actividad privada, sobre todo si el mayor esfuerzo tributario se recarga en las empresas.

A partir de 1991 el Estado se puso en la tarea de propender por atender asuntos de equidad y justicia social9 por medio de la provisión de bienes

8 Ver Edwards & Steiner (2008). Entre las reformas más importantes se destacan la liberalización co-mercial, la eliminación del control de cambios, la reforma a la provisión de servicios públicos domiciliarios, la reforma laboral, la reforma pensional, la reforma a la salud y la reforma tributaria.

9 Obviamente el Estado quedó con la obligación de hacer intervenciones en los mercados no solamente por razones de equidad y justicia social, sino también de eficiencia, tratando de corregir imperfecciones de mercado tales como monopolios y asimetrías de información.

Para su nivel de gasto en educación, Colombia presenta una tasa bastante alta de matriculación bruta en educación primaria y secundaria. En 2010 el gasto fue del 4.8% del PIB y la tasa en primaria y secundaria fue de 104.6%. Mientras tanto, Chile tuvo un gasto de 4.2% del PIB, con una tasa de 95.3%.



públicos, particularmente concentrados en los sectores de educación y salud. En el Gráfico 6 se descompone el gasto social del GNC en sus distintos componentes. Como se puede observar, el gasto público en educación pasó de 2% del PIB en 1985 a 2.5% en 1996 y a 3.6% en 2013. Por su parte, el gasto público en salud, protec-ción social10 y trabajo pasó de 1.6% en 1985 a 2.5% en 1995 y a 4% en 2013. Vivienda pasó del 0.14% del PIB en 1985 a 0.5% en 2013 y agricultura del 0.7% en 1985 a 0.5% en 2013.

Gráfico 6 Descomposición del Gasto Social del GNC

5

4.5

4

1.5

2

2.5

3.5

3

1

0.5

0

Agricultura ViviendaSalud, protección social y trabajoEducación

1985

1995

2005

1993

2003

2013

1989

1999

2009

1987

1997

2007

1991

2001

2011

1986

1996

2006

1994

2004

1990

2000

2010

1988

1998

2008

1992

2002

2012

Los datos 1985-1996 corresponden a giros y reservas del GNC, los datos de 2000-2013 corresponden a apropiaciones a cargo del GNC. Las cifras aquí utilizadas son presupuestales, no comparables a las elaboradas por el DGPM.Fuente: Cálculos propios con base en DNP, Banco de la República y Ministerio de Hacienda.

(%) P

IB

10 Incluye pensiones. Son cifras presupuestales que no coinciden con las elaboradas por el DGPM del MHCP, las cuales siguen conceptos propuestos por el FMI. El DGPM no produce cifras a nivel sectorial, por lo cual fue nece-sario utilizar series presupuestales.

En el Gráfico 7 se compara el gasto del GNC como por-centaje del PIB con el nivel de ingreso per cápita de va-rios países de América Latina y el Caribe. Cómo se pue-de apreciar, existe una gran dispersión entre los gastos efectuados por países de similar ingreso. En promedio, el gasto público ejecutado por los gobiernos centrales de los países de la región fue de 20.6% del PIB. Colom-bia se encuentra ligeramente por debajo del promedio, alcanzado el 19.1%. Una vez controlamos por ingreso per cápita, Colombia se encuentra un tanto por debajo del gasto que debería tener dado su nivel de ingreso.

Gráfico 7 Gasto GNC e Ingreso per Cápita América Latina y el Caribe

28

26

24

14

16

18

22

20

12

Transferencias como % Gasto GNC

2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000

Fuente: Cálculos propios con base en Banco de la República y DNP.

(%)

Gas

to G

NC

201

4

Honduras

Nicaragua

Paraguay

Ecuador EcuadorArgentina

Chile

Uruguay

Perú Colombia

Venezuela

Costa Rica

Panamá México

El Salvador

Haití Guatemala

Importantes logros en cobertura, grandes retos en calidad

Para hacer una valoración del gasto público social en salud y educación, es necesario analizar algunos indicadores de cobertura y calidad para estos dos servicios11. En esta sección hacemos una comparación con países de varias regiones del mundo.

EducaciónEn el Gráfico 8 se puede apreciar cómo, para su nivel de gasto en educa-ción, Colombia presenta una tasa bastante alta de matriculación bruta en educación primaria y secundaria. En 2010 el Gobierno General hizo un gas-to en educación de 4.8% del PIB y tuvo una tasa bruta12 de matriculación en educación primaria y secundaria de 104.6%, mientras que Chile tuvo un gasto de 4.2% del PIB, con una tasa bruta de matriculación en educación primaria y secundaria de 95.3%. México, que tuvo un gasto mucho mayor (5.19% del PIB), apenas alcanzó una tasa bruta de matriculación de 93.7%.

Una vez observamos la tasa bruta de matriculación pero incluyendo tam-bién la educación terciaria, Colombia sigue obteniendo una tasa bruta de matriculación relativamente elevada (desde primaria hasta terciaria) de 84.5%, mientras que México, con un mayor gasto apenas alcanza el 75.5%. Chile alcanza el 86%, con un menor gasto. En términos de cobertura bruta en educación, pareciera haber sólida evidencia de que Colombia ha utiliza-do los recursos de manera eficiente, obteniendo una cobertura bruta uni-versal en educación primaria y secundaria, alcanzando niveles similares o superiores a países con mayores ingresos per cápita como Chile y México.

11 En esta sección se utiliza el gasto público del Gobierno General en salud y educación para facilitar las comparaciones internacionales. La base de datos utilizada (World Development indicators) únicamente recopila gasto público en estos sectores para este nivel de Gobierno. Según el FMI, el Gobierno General se define como el Gobierno Central, las entidades descentralizadas y las municipalidades.

12 La tasa de matriculación bruta se calcula como el número de estudiantes matriculados en un nivel de enseñanza independiente de su edad, en relación con la población escolar que tiene la edad apropiada para cursar dicho nivel. La tasa de matriculación neta se calcula como los estudiantes matriculados en el nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el rango de edad adecuado para cursar dicho nivel.

La cobertura en salud pasó de 47% en 1996, a 56 en el 2000, 84 en 2008 y 91 en 2012. El objetivo de la

Ley 100 de 1993 de alcanzar un 90% para el año 2000

se alcanzó con 11 años de retraso.



Gráfico 8 Gasto público en educación y cobertura bruta en educación primaria a secundaria y primaria a terciaria (2010)

Fuente: MDN. Dirección de Seguridad Pública e Infraestructura. Cálculos CGR. DES. DJS.

120 120

100 100

80 80

40 40

Tasa

bru

ta d

e m

atric

ulac

ión

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duca

ción

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010

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Tasa

bru

ta d

e m

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ción

prim

aria

a t

erci

aria

201

0 (%

)

Gasto del Gobierno en Educación 2010 (%) PIB Gasto del Gobierno en Educación 2010 (%) PIB

60 60

20 20

0 02 214 1412 1210 108 86 64 4

Veamos ahora como ese gasto se traduce en la construcción de habilidades básicas en la población. En el Gráfico 9 se ilustra como en 2011 Colombia tuvo un gasto público en educación de 4.6% del PIB y alcanzó una tasa de alfabetización en la población adulta (personas mayores de 15 años) de 93.6% y en la población mayor (personas mayores de 65 años) de 78.1%, niveles de alfabetización un poco más altos a los esperados en virtud al gasto ejecutado13. Por su parte, Chile tuvo un gasto público en educación de 4.1% del PIB y alcanzó tasas de alfabetización en adultos de 96.7% y en adultos mayores 89.1%. México, por otro lado, gastó 5.1% del PIB en educación y alcanzó tasas de alfabetización menores a las colombianas, 93.5% para la población adulta y 72.2% para la población mayor. Colombia reporta tasas de alfabetización razonablemente buenas para su nivel de ingreso per cápita y para su nivel de gasto en educación.

13 Existe población analfabeta a pesar de una cobertura universal bruta para la educación primaria y secundaria, debido a que hay adultos que jamás terminaron su educación básica o empezaron a educarse muy tarde, al tiempo que recibieron una pésima calidad educativa en los años cursados.

Gráfico 9 Gasto público en educación y alfabetización (2011)

Fuente: Cálculos propios basado en WDI.

100 100

90 90

80 80

60 60

70 70

50 50

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0

Tasa

de

alfa

betiz

ació

n en

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011

15 a

ños

de e

dad

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)

Tasa

de

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betiz

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ción

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011

65 a

ños

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dad

o m

ás (%

)

Gasto del Gobierno en Educación 2011 (% PIB) Gasto del Gobierno en Educación 2011 (% PIB)

0 02 21 13 34 45 56 67 78 89 910 10

Concentrémonos ahora en la calidad de la educación. Para ello, recurrimos a los resultados de las pruebas estandarizadas PISA14 publicados en 2012 y elaboradas por la OCDE en sus países miembros y en países asociados. Como es bien sabido, Colombia ha tenido muy mal desempeño en estas pruebas estandarizadas, alcanzando el puesto número 62 en las pruebas de matemáticas, 60 en ciencias, y 57 en lectura, entre un total de 65 países participantes15. Los países de la región en general están mal ubicados en el ranking, pero consistentemente por encima de Colombia (a excepción de Perú, que quedó de último en los tres módulos). Chile obtuvo el puesto 51 en matemáticas, 46 en ciencias y 47 en lectura, mientras que México obtu-vo el puesto 53 en matemáticas, 55 en ciencias y 52 en lectura.

Una vez comparamos los puntajes medios por estudiante en las pruebas de ciencias y lecturas, sale a relucir que, para el nivel de gasto público en educación (4.4% del PIB) en 2012, la calidad del sistema educativo co-lombiano deja mucho que desear. Como se puede observar en el Gráfico 10, los estudiantes colombianos están en promedio para cada módulo a más de 50 puntos del puntaje que se debería tener para este nivel de gasto en educación.

14 Tiene por objeto evaluar hasta qué punto los alumnos cercanos al final de la educación obligatoria han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarias para la participación plena en la sociedad. Las pruebas son aplicadas cada 3 años. Examinan el rendimiento de alumnos de 15 años en áreas temáticas clave: ciencias, matemáticas y lectura. Los estudiantes son seleccionados a partir de una muestra aleatoria de escuelas públicas y privadas, elegidos en función de su edad y no del grado escolar en el que se encuentran.

15 Además de Colombia, otros países no miembros de la OCDE que toman la prueba pisa son Uruguay, Brasil, Perú, Argentina, Costa Rica, Tailandia, Albania, Túnez, Jordania, Catar, Indonesia, Bulgaria, Chipre, Rumania, Serbia, Croacia, Lituania, Singapur, China y Taiwán.

Gráfico 10 Gasto público en educación y calidad (2012)


600 600

550 550

500 500

400 400

450 450

350 350

Des

empe

ño m

edio

pru

eba

pisa

cie

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12

Des

empe

ño m

edio

pru

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pisa

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ura

2012

Gasto del Gobierno en Educación 2012 (% PIB) Gasto del Gobierno en Educación 2012 (% PIB)

0 02 21 13 34 45 56 67 78 89 9

En conclusión, el mayor gasto en educación se ha visto reflejado en una mayor cobertura para toda la población, lo cual ha repercutido en facili-tar las tareas del día a día de su población. Una tarea pendiente radica en lograr mejoras significativas en la calidad de la formación que reciben los colombianos.



SaludEn primer lugar, vale la pena resaltar los logros obtenidos en términos de cobertura, la cual pasó de 47% en 1996, a 56 en el 2000, 84 en 2008 y 91 en 201216. Dentro de los objetivos de Ley 100 de 1993 se había propuesto alcanzar un 90% de cobertura para el año 2000; dicho logró se alcanzó con 11 años de retraso. Un tema muy preocupante tiene que ver con que mien-tras la Ley 100 contemplaba que en 2000 el 30% de los afiliados al sistema de salud lo haría a través del régimen subsidiado (RS) y el 70% a través del contributivo (RC)17, la realidad probó ser bien diferente. El porcentaje de afiliados que pertenecían al RC disminuyó de 67 en 1996 a 47 en 2012 (Gráfico 11). Los problemas fiscales y de incentivos a la formalización que se desprenden de esta infortunada evolución son evidentes.

Gráfico 11 Cobertura en salud por tipo de régimen

70

65

40

45

50

60

55

35

30

RC RS

1996 2004 20122000 20081998 20062002 20101997 20052001 20091999 20072003 2011

Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Salud y Protección Social.

%de

l tot

al d

e af

iliad

os

16 Ministerio de Salud y Protección Social (2015).

17 Al RC se deben afiliar las personas que tienen una vinculación laboral, es decir, con capacidad de pago, en particular los trabajadores formales e independientes, los pensionados y sus familias. Estas personas deben cotizar a una Entidad promotora de salud, para que les garantice la atención en salud a través de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Al RS deben estar afiliadas las personas pobres y vulnerables, clasificadas en los niveles 1 o 2 del Sisbén, siempre y cuando no estén afiliadas al RC ó a regímenes especiales o de excepción. En 2012 la Corte Constitucional dictaminó que el Plan Obligatorio de Salud --el conjunto de servicios de atención a que tiene derecho un usuario-- sería idéntico en ambos regímenes.

Al comparar el nivel de gasto agregado (tanto público como privado) en salud, resulta que el de Colombia en 2013 alcanzó el 6.8% del PIB, nivel inferior al de Chile (7.8%), Uruguay (8.7%) y Costa Rica (9.9%). Un aspecto que sobresale en el caso colombiano es la elevada proporción que alcanza el gasto público dentro del gasto total en salud (76%). Como se desprende del Gráfico 12, esta participación solamente es superada por países que históricamente se han caracterizado por tener, por así decirlo, un “estado de bienestar”: Reino Unido (84%), Francia (78%) y Alemania (77%). Ello es una clara consecuencia de la CP de 1991, la cual consagra como obligación del Estado el velar por el acceso de la población a los servicios esenciales.

Gasto privado en salud Gasto privado en saludGasto público en salud Gasto público en salud

Gráfico 12 Gasto público y privado en salud (2013)


18

16

14

12

10

4

2

6

8

0

(% P

IB)

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100%

90%

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50%

10%

20%

40%

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0%

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2,6 2,6 3,32,5

5

1,5

4,62,6

4,13,3 3,3

2,21,6

8,1

9 8,7 7,6

7,4

4,7

7,6

4,36,1 3,7

3,85,2

3,23,1

En el Gráfico 13 se observa como Colombia presenta una expectativa de vida al nacer levemente superior a la que se esperaría para su nivel de gasto en salud. En 2013 el gasto total en salud fue 6.8% del PIB, alcanzando una expectativa de vida al nacer de 74 años. Chile, por su parte, con un mayor gasto total (7.8% del PIB), alcanzó un expectativa de vida al nacer de 80 años. México, con un gasto menor (6.2% del PIB), tiene una expectativa de vida al nacer de 77 años.

Gráfico 13 Gasto total en salud y expectativa de vida al nacer (2013)


0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

90

85

80

70

60

55

45

40

50

75

65

Expe

ctat

iva

de v

ida

al n

acer

(año

s)

Gasto total en salud (% PIB)

Al comparar el gasto en salud y la infraestructura hospitalaria (Gráfico 14), utilizando como proxy el número de camas, encontramos que en 2011 Co-lombia (con un gasto de 6.6 % del PIB), tenía 1.4 camas por cada mil perso-nas. En Chile, con un gasto mayor (7.2%), los hospitales estaban bastante mejor dotados, alcanzando 2.1 camas por cada mil personas. Y México,



gastando 0.7 puntos porcentuales menos que Colombia (5.9% del PIB), dotó a sus hospitales con prácticamente el mismo número de camas por cada mil personas (1.5).

Gráfico 14 Gasto total en salud e infraestructura hospitalaria (2011)


0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

16

14

10

6

2

0

4

12

8N

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1000

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sona

s)

Gasto total en salud (% PIB)

Por último, queremos observar la calidad del servicio de salud a través de sus políticas preventivas, que se ven plasmadas en la tasa de mortalidad prenatal y las muertes causadas por enfermedades contagiosas, condicio-nes prenatales, maternales o nutricionales. Ante una mejor calidad en los servicios preventivos y de seguimiento a las madres, se espera una menor tasa de mortalidad prenatal. Por su parte, ante campañas más activas de vacunación y prevención y buenos hábitos sanitarios, se esperan tasas de mortalidad menores por causa enfermedades contagiosas, malos hábitos nutricionales o maternales. Colombia presenta una tasa de mortalidad pre-natal menor a la que se esperaría para su nivel de gasto público en salud. En 2013 Colombia gastó 6.8% del PIB en salud, presentando una tasa de mortalidad prenatal de 9.1%. En países de la región las cifras comparables son: México (7.7% vs 6.2% del PIB) y Chile (5.2% vs 7.8% del PIB). Al ver la tasa de muertes causadas por enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales, se encuentra que Colombia tuvo una tasa de 12.6%, Chile de 8% y México de 10.5%.

La Ley 100 contemplaba que en 2000 el 30% de los afiliados al sistema

de salud lo haría a través del régimen subsidiado

y el 70% a través del contributivo.

Sin embargo, el porcentaje de

quienes pertenecen a este último grupo

descendió de 67% en 1996 a 47% en 2012.

Gráfico 15 Gasto total en salud, tasa de mortalidad prental (2013) y tasa de muertes causadas por enfermedades contagiosas, condiciones prenatales, maternales o nutricionales (2012)


50

40

30

10

20

0

Tasa

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Gasto total en salud (% PIB)0 5 10 15 20

80

70

60

50

40

10

20

30

0Mue

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nale

s(%

del

tota

l)

Gasto total en salud (% PIB)0 4 62 8 10 12 14 16 18

En conclusión, Colombia presenta satisfactorios indica-dores de salud para su nivel de gasto público y privado en este sector. En varias dimensiones, tiene indicadores similares a los de países de la región con un ingreso per cápita mayor. Si bien falta, entre otros, mejorar la do-tación a los hospitales, en términos generales el gasto en salud pareciera haberse hecho eficientemente, incre-mentando la cobertura y la expectativa de vida de los ciudadanos colombianos. Evidentemente, se presentan importantes retos para la sostenibilidad del sistema, en-tre otras razones porque la mayoría de la población se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud.

Reforma a las Regalías: Mermelada para toda la tostada

Una importante reforma compatible con el objetivo de la CP de reducir la desigualdad regional, fue la efectua-da en 2011. Hacemos referencia al Acto Legislativo 05 que reformó el Régimen de Regalías y creó el Sistema General de Regalías (SGR). El régimen anterior se es-tructuraba a partir de las disposiciones de la CP y las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002. Lo que dictaba este arreglo institucional era que los recursos naturales no renovables (RNNR) pertenecen a la Nación y que el Estado obtendría regalías por su explotación. Las enti-dades territoriales (ET) por Ley tendrían derecho a una participación en las regalías. Las ET en donde se explo-tara o por las cuales transitaran los RNNR recibirían las llamadas regalías directas, 80% del total de regalías. De las regalías directas, el 90% debía estar dirigido a pro-yectos de inversión prioritarios, el 10% restante a inter-ventoría y gastos de administración18. El otro 20% del total de regalías, las indirectas, iban al Fondo Nacional de Regalías19 (FNR) como mecanismo de redistribución

regional. Dichos recursos debían promover la minería por medio de Ingeominas, preservar el medioambiente por medio de las CAR, y financiar proyectos regionales de inversión20.

El anterior régimen tenía dos problemas serios, uno de inequidad y otro de pro-ciclicidad21. Acá concentra-remos en el primero. El esquema era inequitativo por cuanto la mayor parte de las regalías iban dirigidas a unas pocas ET, sin consultar las necesidades propias de esos entes o del resto de la población, ello a pesar de que estos recursos pertenecen a toda la Nación. En consecuencia, existía una gran concentración de estos dineros en unos pocos ET22. Por último, una vez se con-sultan indicadores de reducción de la pobreza, dispa-ridad regional, o desigualdad social, existe abundante evidencia de que estos recursos no estaban siendo efi-cazmente utilizados.

18 Si las ET no reducían la mortalidad infantil o no alcanzaban coberturas mínimas de servicios públicos, debían asignar más de la mitad de las regalías directas a financiar estos propósitos.

19 Vigilaba y controlaba la utilización de las regalías indirectas. Existía un co-mité técnico compuesto por cinco expertos en evaluación, el cual daba su con-cepto sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos que buscaban financiarse con estos recursos. El DNP estaba a cargo de la evaluación final.

20 Los recursos para inversión se distribuían según criterios de densidad poblacional, NBI y pobreza.

21 Problemas de pro-ciclicidad debido a que el monto de las regalías depen-día de los precios de referencia, los cuales varían de acuerdo a los excesos de oferta o demanda, y de los volúmenes de producción, que tienden a moverse en el mismo sentido que los precios. Además, puesto que no se fijaba un lími-te al gasto ni se obligaba a generar un ahorro, los recursos solían agotarse sin importar en qué parte del ciclo se encontrara.

22 En 2011 tan sólo 5 departamentos (Casanare, Meta, Cauca, Guajira Huila) concentraban el 57.3% del total de regalías, no obstante contar con apenas el 9.8% de la población.



Con el nuevo esquema se busca distribuir las regalías de manera más equi-tativa, para mejorar la competitividad de la economía, acelerar el progreso económico y tecnológico y para suavizar el gasto de las ET a lo largo del ciclo. Así pues, se liquidó el FNR, se redujo paulatinamente la proporción de regalías directas (desde el 80% que correspondía al FNR, a 35% en 2012 y a 11% a partir de 2015) y se crearon cuatro fondos para distribuir el resto de los recursos. Los fondos más importantes para combatir la disparidad regional son: i) el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), que tiene como ob-jeto fomentar el progreso de los ET por medio de una mejor infraestructura regional23; ii) el Fondo de Compensación Regional (FCR), cuyo propósito es la financiación de proyectos de alto impacto social en las ET más pobres24. También se crearon el Fondo de Ciencia y Tecnología e Información, para invertir en proyectos que incremente la capacidad científica, tecnológica y de innovación de las regiones25, y el Fondo de Ahorro y Estabilización, cuya función es ahorrar (o desahorrar) parte de las regalías, dependiendo de si los ingreso del SGR aumentan o disminuyen de un año a otro.

Para velar por la asignación eficiente y transparente de los recursos, se crearon los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). És-tos evalúan, definen, dan viabilidad, priorizan, aprueban y designan al eje-cutor de los proyectos de inversión. En los OCAD participan los gobiernos nacional, departamental, y municipal, cada uno con un voto. Según un es-tudio de Econometría (2014), con el nuevo SGR se ha dado un gran avance hacia una distribución más equitativa de las regalías. Así por ejemplo, entre municipios el GINI se redujo de 0.83 a 0.46. En cuanto a la participación de los proyectos dentro del total de recursos del FCR y FDR, se encuentra que en 2012 un 40.5% se destinaron a proyectos de infraestructura, 35.9% a proyectos sociales – en su mayoría de educación-, y un 14.9% a proyectos productivos – relacionados con agricultura, industria y turismo, comercio, minas y energía26.

Desigualdad vs CP de 1991: ¿Qué pasa?

Cómo ya se ha ilustrado, el aumento en el gasto social se materializó en una mayor cobertura en educación y salud y en mejoras en indicadores claves en salud. Como se puede observar en la Tabla 1, el porcentaje de personas que viven por debajo de la línea de pobreza extrema ha disminui-do de manera importante en la última década, pasando de 15.9% en el año 2000 a 6.1% en 2013. Dado que la pobreza es multidimensional, nos es imposible atribuir esta baja a las políticas públicas adoptadas a partir de la CP de 1991, a las reformas pro mercado, o a alguna otra razón específica (p. ej. el boom petrolero). Es plausible que todos estos elementos hayan jugado algún papel en la disminución de la pobreza.

23 Dispone del 17% de las regalías.



26 En información recogida mediante encuestas se encuentra que existen preocupaciones sobre la com-plejidad del Sistema. Se resaltan problemas de capacidad para estructurar y manejar proyectos de enver-gadura, al igual que la necesidad de una mayor capacitación. Lo anterior ha repercutido en una menor ejecución de proyectos. Entre 2009 y 2011, hasta julio de cada año, se había girado en promedio 54% de las regalías mientras que a la misma fecha en 2012 se llegó apenas a 24% (Asobancaria, 2012).

Coeficiente de Gini y porcentaje de personas que viven por debajo de la línea de pobreza extrema (1.9 USD)

Tabla 1

Fuente: WDI.

Colombia 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2013

GINI 53.11 51.45 56.93 58.68 56.11 56.04 53.54 53.49

Línea de Pobreza 14.64 8.05 15.23 15.87 11.79 10.71 7.09 6.12

Muy al contrario, hasta el momento la lucha contra la desigualdad ha sido una batalla prácticamente perdida. Mientras que en 1988 el coeficiente de GINI era de 53.1, en el año 2000 alcanzó 58.7, para cerrar 2013 en 53.5, valor muy cercano a tiempos anteriores a la CP de 1991 y muy superior al del promedio de países de la región. ¿Cuáles se perfilan como los mayores problemas para lograr reducir la desigualdad en el país? Mencionamos tres asuntos que, a nuestro parecer, atentan contra el logro de una distribución más equitativa del ingreso. Uno al que nos hemos referido a lo largo del texto tiene que ver con la tensión resultante entre las reformas pro merca-do y la CP de 1991, que desembocó en una mayor tributación por parte de las firmas y no de las personas, de manera de poder financiar las mayores erogaciones en salud y educación. Se estableció así un sistema tributario poco progresivo, que deja exentos los rendimientos del capital devenidos por las personas naturales y tiene un tramo de renta exenta para personas naturales muy superior a la norma internacional.

Una segunda razón nos remite a la baja calidad de la educación, particu-larmente la pública, privándose el país de la más importante herramienta para promover la movilidad social y disminuir la desigualdad. Finalmente, es importante mencionar la deficiente focalización de una parte impor-tante de los recursos públicos. El caso más preocupante es sin lugar a dudas el de las pensiones, uno de los componentes más importantes del gasto del GNC. En el Gráfico 16 se aprecia cómo las transferencias pen-sionales aumentaron como proporción del PIB, de 1% en 1994 a 2.6% en 2004 y a 3.8% en 2013.

Gráfico 16 Transferencias del GNC para pensiones (% PIB)

Fuente: Cálculos propios con base en el Departamento Nacional de Planeación.

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

4

3.5

2.5

1.5

0.5

0

1

3

2

(% P

IB)

Transferencias del GNC para pensiones

Al comparar el nivel de gasto agregado en salud, resulta que el de Colombia en 2013 alcanzó el 6.8% del PIB, nivel inferior al de Chile (7.8%), Uruguay (8.7%) y Costa Rica (9.9%).



El notorio aumento en los recursos destinados a este subsidio monetario27, no ha sido apropiado por los segmentos más frágiles de la población. Muy por el contrario, Núñez (2009) muestra cómo los primeros tres quintiles de la distribución del ingreso se apropian apenas del 2.5% de los recursos destinados a pensiones, mientras que el quintil más alto recibe el 86.3% de estos dineros. Hoy día solo 3 de cada 10 personas en edad de pensionarse recibe una pensión y sólo 3 de cada 10 trabajadores cotiza activamente para su pensión. Bajo las normas que actualmente rigen el régimen pensio-nal, la aberrante distribución de subsidios identificada por Núñez probable-mente perdurará en el futuro.

Participación dentro de las pensiones, por quintil de ingreso (2008)Tabla 2

Fuente: Nuñez (2009).

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Pensiones 0.1% 0.2% 2.3% 11.1% 86.3%

27 Las pensiones son un subsidio por cuanto en 2003 se agotaron las reservas del Instituto de Seguro Social (ISS ahora Colpensiones), Por lo tanto, el Estado tuvo que comenzar a financiar las pensiones con recursos del Presupuesto General. Casi con absoluta seguridad, una persona que hoy recibe una pensión hizo muy pocos aportes para cubrir esta erogación.

28 Camacho y Conover (2011) encuentran evidencia de una manipulación en el SISBEN por parte de los políticos locales con fines electorales.

Otra falencia que surge a partir de la CP de 1991, fue que, en gran medi-da, el Estado asumió a partir de ella un rol de “Estado garantista” (como ya se ejemplificó en el caso de la salud), donde se generó una marcada dependencia de las ayudas otorgadas por el Estado a las poblaciones más pobres ayudas que, además, terminaron por cobijar a un número altísimo de personas que no se encontraban entre los grupos hacia los cuales ori-ginalmente estaban destinadas dichas subvenciones. Por ejemplo, el DNP (Comunicado, noviembre 2015) ha señalado que el 75% de la población está afiliado al Sisben. Esto es, a todas luces, exagerado para un país don-de la pobreza extrema bordea el 6%. Otro fenómeno que denuncia el DNP es el registro de un número importante de personas con ingresos superio-res a $3.8 millones mensuales en el Sisben, como consecuencia de pro-blemas de registro (falta de actualización y monitoreo) y de corrupción28. Más allá de temas de registro y corrupción, preocupan los incentivos per-versos que surgen de un esquema exageradamente garantista donde para muchos individuos resulta mejor ser informal y estar afiliado al SISBEN y al régimen subsidiado de salud que conseguir un trabajo formal. Ello no sólo atenta contra la estabilidad de las finanzas públicas sino que, además, restringe la cantidad de recursos públicos que se pueden focalizar en los más necesitados.

En conclusión, el aumento en el gasto social ha mejorado notablemente los indicadores de cobertura en educación y salud, lo que a su vez ha contri-buido – imposible saber hasta qué grado- en la reducción de la pobreza. No obstante, la desigualdad se ha mantenido prácticamente inalterada desde la promulgación de la CP de 1991. Para cumplir con el propósito de dis-minuirla, es menester mejorar la calidad de la educación pública. También resulta imperativo poner en práctica un sistema tributario mucho más pro-gresivo, para lo cual es menester que la tributación directa recaiga más so-

bre las personas y menos sobre las empresas, por no mencionar la urgencia de mejorar la focalización de los recursos invertidos por parte del Estado, hoy en una proporción no despreciable subsidiando las pensiones de los más pudientes a través del vetusto régimen de prima media.

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El decano de Economía de la Universidad Externado de Colombia, Mauricio Pérez Salazar, haciendo uso de estándares internacionales y revisando la composición de la deuda, concluye que habría campo para mayor endeudamiento. Además da puntadas sobre la necesidad de mayor gasto público para hacer realidad la paz.

Mauricio Pérez Salazar*

El tamaño óptimo de la deuda pública colombiana

La palabra “óptimo” tiene al menos tres sentidos. Uno de ellos, el consa-grado en el DRAE, es el superlativo de lo bueno. Es el significado más usual en el lenguaje corriente y cuando se utiliza el término (incluso en literatura científica) es fácil entender “lo que no puede ser mejor”. El segundo senti-do, más técnico, procede de las matemáticas y aparece con frecuencia en los estudios económicos. Acudiendo a la lexicografía inglesa, en este caso el “Webster’s Encyclopedic Unabridged Dictionary”, se trata del valor mí-nimo o máximo de una función específica sometida a varias restricciones. El mismo diccionario ofrece una tercera acepción, más ligada a la biología: el mejor o más favorable punto, grado, monto, etc., (por ejemplo tempe-ratura, luz y humedad) para el crecimiento o reproducción de un organis-mo. A veces dos o incluso las tres definiciones, aunque conceptualmente distintas, se mezclan o confunden con consecuencias que desbordan la precisión idiomática para llegar al ámbito de la política económica.

Un interesante ejemplo es un estudio elaborado por dos investigadores del Banco de la Reserva Federal de Minneapolis, sobre el tamaño óptimo de la deuda pública con referencia a la economía de los Estados Unidos. Su principal conclusión es esta:

“Nuestro hallazgo fundamental, para el modelo básico con crecimiento en-dógeno, oferta elástica de trabajo y un impuesto a la renta neutro, es el de que el tamaño óptimo de la deuda es significativamente negativo – aproxi-madamente menos 250% del PNB – y que la ganancia de bienestar (medida como un porcentaje del consumo per cápita) de llegar al óptimo también es económicamente significativo – más o menos el 4% del consumo per cápita”. (Ayarigi y McGrattan, 1994, 17)

*Decano de Economía de la Universidad Externado de Colombia.

La relación deuda pública/ PIB pasa del 30.9% en 2000 a 42.6% en 2004, un rápido ascenso asociado a los costos del rescate de la crisis financiera sistémica del fin de siglo. Luego hay una paulatina caída hasta un mínimo de 32.8% en 2007. A partir de entonces la trayectoria ha sido al alza, para llegar a un 37.7% en 2014.

Más allá de la estructura particular del modelo de estos autores, resul-ta claro que su ejercicio de optimi-zación corresponde exclusivamente a la segunda de las definiciones de “óptimo” antes reseñadas. Desde el punto de vista del sentido común, económico y político, su resultado es contraevidente. Hablar de una deuda pública negativa con un valor del 250% del PNB es insensato, sal-vo que se parta de una concepción de Estado que no es proveedor de bienes públicos o meritorios sino un simple prestamista universal. Ayarigi y McGrattan optimizaron una fun-ción matemática sometida a varias restricciones sin hacer una reflexión sobre su contenido económico.

Pero la teoría económica no es es-téril en elementos de juicio sobre el tamaño óptimo de la deuda pública. Un primer acercamiento lo brinda la microeconomía básica. ¿Cuál es el tamaño óptimo de la deuda de un agente económico (que puede ser una empresa productiva, pero también el Estado) en un contexto de mercado? La respuesta es muy sencilla. La dimensión de su balan-ce estará dada por el punto donde el beneficio marginal derivado de la explotación de sus activos equivale al costo marginal de los recursos de capital requeridos para financiar esos activos. Cuando el valor del be-neficio marginal deja de ser superior al costo marginal, el agente debe dejar de endeudarse. Ello determina el nivel óptimo de su deuda.

Al pasar al nivel macroeconómico, son necesarias algunas cualificacio-nes. El empresario privado juzga la optimalidad de su nivel de endeu-damiento teniendo en cuenta cos-tos y beneficios privados. El Estado debe considerar costos y beneficios sociales, que a veces difieren de ma-nera importante de los anteriores. El Estado, además, puede aumentar o disminuir sus pasivos por las exigen-cias contracíclicas de la política ma-croeconómica. Y como los Estados, a diferencia de las empresas, de or-

dinario no quiebran ni se liquidan, es indispensable pen-sar en el problema de la sostenibilidad de largo plazo.

Pero este tipo de consideración no invalida la pregunta anterior: querer un Estado de menor o mayor tamaño (que en últimas depende de la magnitud de la tributa-ción, el gasto y la deuda) depende de la rentabilidad de los activos que este tiene a su disposición y del precio que tienen los recursos para financiarlos.

La discusión que sigue no pretende agotar la cuestión, pero sí examinar con referencia a la coyuntura de la eco-nomía colombiana tres enfoques que con frecuencia informan el debate público sobre el tema: los “están-dares internacionales”, la composición de la deuda y el problema del “crowding-out”. Tiene dos limitaciones: se concentra en la deuda del gobierno nacional central, y no se refiere a sus pasivos contingentes.

Algunas comparaciones internacionales

Un criterio usual, al hablar de la deuda óptima, es la comparación internacional. Este tipo de análisis utiliza la retórica de las mejores prácticas, las percepciones (a veces presentadas como infalibles) de los mercados internacionales y su expresión en los dictámenes de las calificadoras de riesgo. Un indicador favorito es el de la relación entre el valor de la deuda pública de un país con su PIB. Hay detrás una hipótesis implícita: los acreedores asocian la capacidad de pago (y su inverso, el riesgo de mora) con el tamaño de la fuente de pago, el ingreso nacional.

Adicionalmente, se aduce un efecto recíproco: eco-nomías con mayor deuda pública tenderían a crecer menos que aquellas con menores pasivos del Estado. Luego de la crisis internacional de 2008, un estudio muy sonado de Reinhart y Rogoff (2010) sugirió que economías que sobrepasaran un umbral de 90% en términos de deuda pública/PIB estarían condenadas a un sendero de menores tasas de crecimiento y que en el caso de economías emergentes habría un segundo umbral, del 60%, respecto de la relación deuda pública externa/PIB que recortaría aún más sus posibilidades de Wall Street.



Gráfico 1 Participación de la deuda del GNC en el PIB 2000-2014

Fuente: Banco de la República y cálculos propios.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

45,0

41,0

37,0

33,0

29,0

25,0

Porc

enta

je

Gráfico 2 Tendencia relación deuda pública/PIB en Colombia y los países OCDE 2008-2014. (Indice base 100=2008)

Fuente: Banco de la República, OCDE y cálculos propios.

2008 2009

Colombia OCDE

2010 2011 2012 2013 2014

150,0

100,0

50,0

expansión económica1. Este trabajo resultó controversial; Herndon et al. (2013) encontraron errores metodológicos que invalidan el hallazgo del primer umbral.

La Gráfica 1 permite observar la tendencia de la relación deuda pública/PIB colombiana desde 2000. Se perciben varios cambios de tendencia en el periodo. La relación deuda pública/ PIB pasa del 30.9% en 2000 a 42.6% en 2004, un rápido ascenso asociado a los costos del rescate de la crisis financiera sistémica del fin de siglo. Luego hay una paulatina caída hasta un mínimo de 32.8% en 2007. A partir de entonces la trayectoria ha sido al alza, para llegar a un 37.7% en 2014. Como la depreciación acelerada del peso comenzó a sentirse a finales de ese año, buena parte del crecimiento se explica por el mayor valor nominal de la deuda externa en pesos, que creció en un 30.5% durante 2014.

1 Con base en el supuesto de que la deuda pública está denominada en moneda extranjera. Como se verá más adelante, este es cada vez menos aplicable a la situación actual de Colombia.

Tal vez sea más importante, para entender la tendencia decreciente de la relación deuda pública/PIB en años anteriores, el hecho de que esta depen-de tanto del numerador (el saldo del endeudamiento) como del denomina-dor (el PIB). Como el PIB tuvo un comportamiento cada vez más dinámico desde 2004 fue natural la reducción relativa de la carga de la deuda pública.

La Gráfica 2 compara, tomando como año base el 2008, los índices de la relación deuda pública/PIB de Colombia y el promedio de los países de la OCDE. Si bien Colombia registra algo de aumento en el período más recien-te, su trayectoria ha sido más moderada que la de los países más avanza-dos. Buena parte de la diferencia se explica por los efectos diferenciados de la crisis internacional de 2008, que no tuvo mayor impacto sobre el sector financiero colombiano; en cambio, la mayoría de los gobiernos de la OCDE tuvieron que hacer grandes esfuerzos fiscales para rescatar sus bancos co-merciales y de inversión. Además, en ese momento Colombia gozó de tér-minos de intercambio excepcionalmente favorables. La coyuntura actual es bien distinta. La reducción de los precios del petróleo ha generado un gran déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y ha deteriorado

la situación fiscal. Cabe la pregunta de hasta qué punto se puede hablar de una mayor vulnerabilidad, para Colombia, de un determinado nivel de endeudamiento – lo que afectaría su tamaño óptimo–.

Para ese efecto es importante tener presente no sólo el valor de la deuda preexistente de un país al inicio de la crisis, sino también el contexto inter-nacional de la misma. Respecto de países de la OCDE, el nivel de la relación deuda pública/PIB de Colombia es modesta. En el Gráfico 3, se han clasifi-cado las naciones de esa agrupación en cinco categorías. El grupo A es el de países cuya relación no es muy distinta de la de Colombia: menos del 40%. En el grupo B, la relación se halla entre el 40% y el 80%; en el grupo C la relación está entre el 80% y el 100%; y en al grupo D pertenecen países cuya relación excede el 100%. Sólo 6 de 31 países de la OCDE (el 19%) son del grupo A. La participación conjunta de los 19 países de los grupos C y D es del 61%. En otros términos, en la distribución modal de la relación deuda pública/PIB de las naciones avanzadas predominan niveles que más que duplican los niveles de la colombiana. Y por supuesto los niveles regis-trados por Colombia están muy por debajo de los valores de los umbrales postulados por Reinhart y Rogoff.

En 2015 el país sufrió un choque externo negativo,

dado por el brusco deterioro de sus términos de intercambio. Y la negociación de La Habana, si

es que se pretende que el posconflicto se convierta en paz,

requerirá de inmensas

inversiones. ¿Y si eso involucra

un mayor endeudamiento

público?

Usuarios de entidades bancarias.



Gráfico 3 Países OCDE clasificados por región relación deuda pública/PIB 2014

Fuente: OCDE y cálculos propios.

A B C D

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0N

úmer

o de

paí

ses

¿Hasta qué punto preocupa el “el tamaño óptimo de la deuda pública” las agencias calificadoras de riesgo, y cuánto afecta el grado de inversión de la deuda pública colombiana? Estas por supuesto tienen metodologías com-plejas, que tienen en cuenta muchos factores distintos de la relación deuda pública/PIB. Pero hay un hecho que ayuda a ponderar esa preocupación, al menos en las naciones de la OCDE. Tomando como base la clasificación de S&P, y como punto de calificación otorgada a Colombia por esta entidad (BBB, o sea un nivel medio bajo de grado de inversión) apenas 4 de 31 países de esa agrupación tienen una nota inferior a la colombiana. Todos pertenecen a las categorías C y D (con más de 80% de coeficiente de en-deudamiento). Tres – Grecia, Portugal e Italia – son miembros mediterrá-neos de la zona euro cuyas dificultades macroeconómicas son ampliamen-te conocidas. El cuarto es Hungría, a cuya situación macroeconómica se añaden factores de riesgo político complejos.

La importancia excesiva a veces asignada a la relación deuda pública/PIB en la discusión interna colombiana la ilustran los antecedentes de la adopción de la regla fiscal por medio de la Ley 1473 de 2011. En julio de 2010, en un debate sobre la propuesta promovido por Fedesarrollo, el saliente Ministro de Hacienda Oscar Zuluaga habló de “llegar a estándares internacionales en términos de la deuda como proporción del PIB de países que cuentan con grado de inversión” (Fedesarrollo, 2010, 12). En el mismo foro, al expli-car la fórmula que luego sería la base de la citada Ley, Gloria Alonso, Direc-tora de Política Macroeconómica del mismo despacho, señaló: “Hay países que tienen grado de inversión con nivel de deuda equivalente a 100% del PIB, al tiempo que hay otros con un nivel de deuda inferior al que registra Colombia que tampoco gozan de grado de inversión. Para Colombia, de acuerdo con las estimaciones del Comité Técnico Interinstitucional, dicho nivel se ubica alrededor del 28%”2. La deuda pública colombiana obtuvo el grado de inversión en marzo de 2011, antes de la sanción de la Ley 1473.

2 Ibíd., 15. La metodología usada para llegar a esta cifra se presenta en el Anexo 3 de Comité Técnico Interinstitucional, 2010. Curiosamente en la estimación presentada la variable grado de inversión es inde-pendiente, mientras que la de la relación deuda/PIB es dependiente.

Es posible que el cambio hubiera obedecido más al de-terioro relativo de este indicador en otros países emi-sores de títulos con grado de inversión que se registra en la Gráfica 2, y al hecho de que el nivel absoluto de la relación deuda pública/PIB en Colombia es muy inferior (entonces y ahora) al de la mayoría de los países que ostentan grado de inversión3.

La composición de la deuda y su tamaño óptimo

La composición de la deuda no es ajena a su tamaño óptimo. Las características de la primera tienen mucho que ver con la sostenibilidad de la misma, y una deuda que no se pueda atender con puntualidad claramente no es óptima. Dicho de otra manera una deuda cuya composición la hace más riesgosa tendería a tener un menor tamaño óptimo. El análisis que sigue examina dos dimensiones de composición: la participación de los pasivos en moneda nacional en el total y la estructu-ra de plazos y de vencimientos.

Es preferible, desde el punto de vista del Estado deudor, tener más de su deuda denominada en moneda nacional porque reduce su vulnerabilidad al impacto negativo de una devaluación. El grueso de los recaudos fiscales pro-viene de impuestos en moneda nacional y tener obliga-ciones en la misma (en este caso el servicio de la deuda interna) ofrece una cobertura natural del riesgo cambia-rio. Por el contrario la devaluación tiene efectos adver-sos sobre el monto y el servicio de la deuda externa.

Además, la deuda pública interna tiene un papel estra-tégico en los mercados financieros nacionales. De ordi-nario es en ellos el activo menos riesgoso; no porque sea literalmente de riesgo cero, sino porque la suspen-

3 En 2011, la relación deuda pública/PIB de Colombia era de 33.5%, mien-tras que el promedio de la OCDE llegaba al 102.1%.

4 La validez de estos argumentos es limitada en ciertas condiciones – por ejemplo una fuga masiva de capitales en una economía abierta. Aun así, nor-malmente el sector financiero y los demás agentes privados salen peor libra-dos que el Estado – como en el caso de Grecia en la actualidad.

La reducción de los precios del petróleo ha

generado un gran déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos

y ha deteriorado la situación fiscal.

Cabe la pregunta de hasta qué punto

se puede hablar de una mayor vulnerabilidad, para Colombia, de un

determinado nivel de endeudamiento

–lo que afectaría su tamaño óptimo–.

sión de pagos por el Estado hace insolvente el sector financiero y los demás emisores privados de títulos va-lores. Por eso la deuda pública tiene acceso preferencial a los mercados de capitales nacionales (sin olvidar que en su calidad de regulador de los mismos el Estado pue-de ser juez y parte). La deuda interna no tiene mayores riesgos de iliquidez, lo que no ocurre en los mercados internacionales de capital.

Lo anterior tiene efectos colaterales sobre los intere-ses que paga la deuda pública interna. En igualdad de condiciones, a menor riesgo relativo, menor el rendi-miento de un título. Y si además el país tiene una políti-ca monetaria autónoma (aun con independencia de la banca central) ésta estará dirigida a las condiciones de la economía en su conjunto. Los primeros beneficiarios de una política monetaria expansiva siempre serán los títulos de deuda pública4.

Estas ventajas son pertinentes para el tamaño óptimo de la deuda pública colombiana en cuanto la participa-ción en la deuda total de la deuda interna ha tenido un crecimiento sostenido en lo corrido del siglo. En 2000, esta representaba algo así como la mitad; para 2014 había llegado a más de las dos terceras partes. (Grá-fico 4). Probablemente haya sido una de los mayores aportes del manejo del crédito público a la estabilidad macroeconómica. Y por lo mismo eleva el umbral de la deuda óptima.

Los griegos ante su crisis financiera.



Gráfico 4 Participación de la deuda interna en la deuda pública del GNC 2000-2008

Fuente: Banco de la República y cálculos propios.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

75,0

70,0

65,0

60,0

55,0

50,0

45,0

40,0

Porc

enta

je

Otro tanto puede decirse de la estructura y plazos de los vencimientos. Aunque la decisión del deudor sea mantener estable el saldo de sus obliga-ciones cada vez que se vence una de estas (un crédito o un bono) se debe hacer un “roll-over” – lo que jurídicamente se trata como una nueva emi-sión. Frente a la desconfianza de los mercados, la posibilidad de que no se pueda hacer el “roll-over” de manera ordenada representa, eventualmente, el riesgo de incumplimiento, que se agudiza con la concentración de fechas de vencimiento y plazos cortos de obligaciones. En esto, también se han logrado avances importantes. Dos indicadores merecen citarse. Entre di-ciembre de 2002 y octubre de 2015, la duración promedio de los créditos internos pasó de 2.2 a 4.9 años; la de los externos de 3.9 a 6.3 años. En el mismo lapso la vida media de los créditos internos se incrementó de 4 a 6.1 años, mientras que la de los externos pasó de 6.3 a 12.3 años. A la vez que se han alargado los plazos, también se observa una moderación de las concentraciones de los vencimientos. (Ministerio de Hacienda, 2015). De nuevo puede esperarse una relación positiva entre una mejor estructura de plazos y vencimientos y el tamaño óptimo de la deuda.

El “crowding-out”

La hipótesis del “crowding-out” supone que un incremento en el gasto pú-blico financiado por déficits fiscales y un mayor endeudamiento del Estado tiene efectos negativos sobre el gasto privado, en especial su inversión. Suponiendo que la eficiencia (en términos de rendimientos) de la inversión pública es menor que la privada, puede haber incluso una contracción de la inversión total. El Estado tiene una en principio una capacidad ilimitada de obtener recursos por su potestad soberana de imponer tributación. Y eso puede traducirse en una elevación de las tasas de interés que supera el ni-vel de equilibrio en ausencia de déficits públicos. Dicha hipótesis aconseja moderación en el nivel del gasto público deficitario por sus posibles efec-tos contraproducentes sobre la inversión global (en términos de calidad y de cantidad) e indirectamente sobre el crecimiento.

¿Ha ocurrido “crowding-out” en Colombia durante lo corrido del siglo? ¿Puede aseverarse que el endeudamiento público ha inhibido la inversión privada por un alza en el costo del capital? La evidencia parece indicar lo contrario, tanto en términos del volumen de la inversión como en la de los

costos que enfrentan los sectores públicos y privados a la hora de financiar sus proyectos.

Como se observa en la Gráfica 5, la inversión total de la economía (utilizan-do como indicador la formación bruta de capital fijo) tuvo un crecimiento que duplica el del PIB. La participación de aquella en este, en efecto pasó del 12.2% en 2000 al 25.5% en 2014. La inversión pública (medida con el mismo criterio) tuvo un rezago frente a la total hasta 2008 pero ya igua-laba la dinámica de la segunda en 2014. El consumo final del gobierno ge-neral mantuvo un ritmo casi idéntico al del PIB a lo largo del periodo, muy inferior a la de la inversión total y la pública.

Gráfico 5 Comportamiento del PIB, inversión total, inversión del gobierno y consumo del gobierno. Índices base 100=2000 (2000-2013)

Fuente: Cálculos propios en base DANE. El indicador de inversión es la formación bruta de capital fijo.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

700,0

600,0

500,0

400,0

300,0

200,0

100,0

0,0

PIB Inversión total Inversión gobierno Consumo gobierno

El Gráfico 6 muestra los costos de captación del gobierno (la tasa de los TES) y del sector financiero (la tasa de los CDT) entre 2000 y 2014, con títulos de plazo de un año. Su comportamiento fue casi idéntico, con un descenso paulatino en uno y otro caso.

Nuestro país sí tendría espacio fiscal para aumentar su endeudamiento público. Tendría

además una necesidad urgente (como la de cualquier rescate financiero) para emprender gastos públicos encaminados a hacer realidad

la paz, que desbordarán la capacidad impositiva de corto plazo y aumentarán

la deuda pública.



Gráfico 6 Tasas de interés TES y CDT (1 año)2003-2014

12,0

8,0

4,0

10,0

6,0

2,0

0

TES CDT

Porc

enta

je

Fuente: Banco de la República. Datos a fin de año

2003 2007 20112005 2009 20132004 2008 20122006 2010 2014

5 Y, como bien acotan Salamanca y Monroy, su artículo identifica una correlación más no una causalidad.

Un estudio del Banco de la República (Salamanca y Monroy, 2008) exa-minó la incidencia del “crowding-out” durante el periodo 1994-2007, res-pecto del endeudamiento público externo y de la inversión total de la eco-nomía. Hallaron una relación simétrica y negativa entre uno y otra en el largo plazo, lo que no es sorprendente dado los años analizados: el hecho macroeconómico sobresaliente de este periodo fue la crisis de final de si-glo, cuando coincidieron una caída brusca de la inversión y un aumento en el endeudamiento público encaminado al rescate de una crisis financiera sistémica5.

La evidencia de lo corrido del siglo, de relativa estabilidad macroeconómi-ca, arroja la conclusión de que el país no ha padecido “crowding-out”.

Conclusiones

¿Hay un tamaño óptimo para la deuda pública colombiana? Sin que se pue-da determinar su valor “óptimo”, se han examinado tres de elementos de juicio: las comparaciones internacionales, la composición de la deuda pú-blica y el “crowding-out”. En cada caso la conclusión es que el país no ha excedido límites razonables y que en lo corrido del siglo hemos ido por un buen camino. Pero en el fondo hay una pregunta que se deriva de un cam-bio de contexto: en 2015 el país sufrió un choque externo negativo, dado por el brusco deterioro de sus términos de intercambio; y la negociación de La Habana, si es que se pretende que el postconflicto se convierta en paz, requerirá de inmensas inversiones. ¿Y si eso involucra un mayor endeuda-miento público?

De pronto hay que volver al enfoque microeconómico que se mencionó al principio del presente artículo: la noción de que el endeudamiento público óptimo es aquel donde se igualan beneficios y costos marginales. Endeu-

darse para adquirir activos productivos no es necesariamente mala cosa, aunque los beneficios sociales excedan los privados.

Esa es una tesis central del manifiesto de Modigliani et al. (1998), que cri-tica el esquema de la regla fiscal establecida en el Tratado de Maastricht6. Este documento plantea que para efectos del tamaño óptimo de la deuda pública óptima sería más pertinente tener en cuenta la relación entre esta y los activos nacionales.

El propósito de ampliar la tasa de inversión no debe limitarse a la inversión pri-vada… Para que la expansión de la inversión pública tenga los mismos efec-tos beneficiosos que la inversión privada… las inversiones adicionales deben financiarse… en la mayoría de países de la misma manera como típicamente se hace con la inversión privada, es decir obteniendo los recursos en los mer-cados de capitales en la forma de deuda o de acciones7.

Pescatori et al. (2014) no encuentran que haya un “umbral mágico” que permita establecer un nivel óptimo de endeudamiento público, salvo en el muy corto plazo. Países que ha logrado reducir su endeudamiento luego de episodios traumáticos como guerras o crisis financieras tienden a crecer a ritmos no muy distintos de otros con menores niveles de deuda.

Ostry et al. (2010, 2014) aportan un concepto útil para este debate: el del “espacio fiscal”: la noción de que hay algún margen de ajuste, aún para economías muy endeudadas, que les permite mantener y recuperar la sos-tenibilidad. Es decir, dependiendo del nivel inicial de la relación deuda pú-blica/PIB hay mayores o menores posibilidades de mantener la confianza de los acreedores. Pero cuando hay espacio fiscal, (que sería el caso de Colombia),

La relación deuda/PIB se debería reducir de manera orgánica con crecimiento … [y] la deuda pública debería incrementarse para suavizar la imposición ne-cesaria para financiar egresos no recurrentes. Esta acción arroja una versión de la regla de oro, según la cual la inversión pública se financia con deuda y está determinada por el equilibrio entre el retorno social y la tasa de interés de mercado8.

Hecha la salvedad de que los análisis de Modigliani, Pescatori, Ostry y sus colaboradores se refieren a países avanzados y en últimas se ocupan de los rescates financieros con recurso públicos requeridos por la crisis financiera de 2008, quedan lecciones útiles para la Colombia de hoy.

Nuestro país sí tendría espacio fiscal (en el sentido de Ostry et al.) para au-mentar su endeudamiento público. Tendría además una necesidad urgente (como la de cualquier rescate financiero) para emprender gastos públicos encaminados a hacer realidad la paz, que desbordarán la capacidad imposi-tiva de corto plazo y aumentarán la deuda pública. En este caso, para hacer inversiones de alta rentabilidad social en la reducción de la desigualdad social y asegurar el orden público en regiones asoladas por el conflicto. En

6 Que incluye, aunque se incumpla de manera generalizada, un tope del 60% para la relación deuda pública/PIB.

7 Modigliani et al., 1998, 343. El antecedente conceptual es Musgrave, 1939.

8 Ostry et al., 2014, 1. Según la “regla de oro” que se origina en Musgrave, 1939, los incrementos de la deuda pública sólo deben destinarse a financiar la inversión en activos rentables desde la perspectiva privada o social.

El Estado, además, puede aumentar o disminuir sus pasivos por las exigencias contracíclicas de la política macroeconómica. Y como los Estados, a diferencia de las empresas, de ordinario no quiebran ni se liquidan, es indispensable pensar en el problema de la sostenibilidad de largo plazo.



BibliografíaAyarigi, S.R. y McGrattan, E., 1994, “The optimal quantity of debt”, Federal Re-serve Bank of Minneapolis, Working Paper 538

Comité Técnico Interinstitucional, 2010, “Regla fiscal para Colombia”, Bogotá, Banco de la República

Fedesarollo, 2010, “La regla fiscal para Colombia”, Debates de coyuntura eco-nómica y social, n. 81

Herndon, M., Ash, M. y Pollin, R., 2013, “Does High Public Debt Consistentely Stifle Economic Growth? A Critique of Reinhard and Rogoff”, PERI Workingpaper Series 322

Ministerio de Hacienda, 2015, “Datos históricos de la deuda GNC”, en http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/Deuda

Modigliani, F., Fitoussi, J.-P., Moro, B., Solow, R., Steinherr, A. y Labini, P., 1998, “An Economists’ Manifesto on Unemployment in the European Union”, BNL Quar-terly Review 206

Musgrave, R,., 1939, “The Nature of Budgetary Balance and the Case for the Capiral Budget”, American Economic Review 29

Ostry, J.D., Gosh, A.R., Kim, J. y Queresh, M.S., 2010, “Fiscal Space”, IMF Staff Position Notes 10/11

Ostry, J.D., Gosh, A.R. y Espinoza, R., 2015, “When Should Public Debt Be Redu-ced”, IMF Staff Discussion Notes 15/10

Pescatori, A., Sandri, D. Y Simon, J., 2014, “Debt and Growth: Is There a Magic Threshold”, IMF Working Papers WP/14/14/34

Reinhart, C.M. y Rogoff, K.S., 2010, “Growth in a Time of Debt”, NBER Working Paper Series 15639

Salamanca, A. y Monroy, V., 2008, “Deuda externa pública e inversión en Colom-bia 1994-2007: Evidencia de un modelo no-lineal TAR”, Borradores de Econo-mía 543, Banco de la República.

vez de generar “crowding-out” es probable que la mayor inversión pública en estos rubros facilite y propicie la inversión privada. Por lo mismo, una interpretación estrecha de la regla fiscal consignada en la Ley 1473 sería un error histórico. Menos mal que la misma norma tiene elementos de fle-xibilidad.

Para volver al principio de este ensayo: las tres posibles definiciones de lo óptimo. El concepto de “superlativo de lo bueno” no resulta fácilmen-te aplicable al tamaño de la deuda pública. La optimización matemática, aunque sea útil en modelos abstractos, tampoco resulta muy práctica. La tercera definición – el ambiente más favorable para el desarrollo de un or-ganismo – tal vez sea la más indicada para pensar una Colombia donde se pretenda construir la paz.

La caída del precio internacional del petróleo generó un “hueco fiscal” del 3 por ciento del Producto Interno Bruto para el 2015 y de 3,6 para el 2016. El senador Iván Duque, del Centro Democrático, expone las cinco principales consecuencias que él considera tendrá ese bajonazo para el país.

Iván Duque Márquez*

Desde mediados del 2014 el país empezó a sentir los síntomas de una des-aceleración económica. Esto ha sido el resultado de la vertiginosa caída en los precios de los commodities, puntualmente el precio del petróleo, nuestro principal producto de exportación y fuente importante de divisas e ingresos fiscales.

Esta “dependencia petrolera” era conocida por las autoridades económicas y sus posibles consecuencias fueron advertidas oportunamente por varios actores y conocedores del mercado. ¿Qué pasó entonces? Si bien, predecir con exactitud los niveles que alcanzaría la cotización del crudo no era una tarea fácil en medio de una situación de volatilidad, la previsión y la trans-parencia son dos variables que deben ir de la mano.

Al no prever a tiempo los escenarios más adversos o por lo menos al no querer mostrarlos públicamente, se creó una realidad paralela entre la po-lítica fiscal liderada por el gobierno y la que realmente necesitaba el país. Pero lo más preocupante es que aunque el gobierno ha tenido que revaluar sus números, estos siguen alejados de la realidad y por ello la economía se encuentra en medio de un camino incierto.

Antecedentes

La caída persistente en los precios internacionales del petróleo, desde julio de 2014, hizo que los ingresos del país se redujeran sustancialmente debi-do a la disminución de las exportaciones, de la Inversión Extranjera Directa y de los ingresos fiscales que venía generando el sector minero-energético. Esta situación se tornó más crítica por la volatilidad en las condiciones fi-nancieras externas y por el menor crecimiento de nuestros socios comer-ciales, en especial el registrado por los países emergentes.

Como resultado, la economía colombiana sufre una fuerte devaluación de su moneda y una pérdida en el ingreso nacional producto de la caída en los

Por un camino incierto

*Senador de la República



términos de intercambio. En teoría, la devaluación del peso debe mitigar el impacto negativo sobre el ingreso nacional, pues al contar con un régimen cambiario flexible se espera un estímulo a las exportaciones y un encare-cimiento de las importaciones. Sin embargo, ante la alta concentración de nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petróleo y con un sector industrial rezagado, la devaluación no logró un mayor dinamismo exportador, pero sí tuvo efectos parciales sobre el nivel de precios.

Gráfico 1 Términos de IntercambioBase 2000=100

250,00

50,00

100,00

200,00

150,00

0,00

ene-

95

ene-

00ju

l-00

ene-

01ju

l-01

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02ju

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l-05

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06

jul-0

6en

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3

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5

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5

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96

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6en

e-97

jul-9

7

ITI_CE ITI_IPP

Fuente: Banco de la República.

Con el derrumbe de la renta petrolera del Gobierno Nacional Central se generó un “hueco fiscal” del 3% del Producto Interno Bruto (PIB) para el 2015 y de 3,6% del PIB para el 2016. Vale la pena recordar que, en 2013 los ingresos que el gobierno recibió de este sector llegaron a representar el 20% de su recaudo, mientras que para el 2015 se proyectaron ingresos cer-canos a los $9 billones, lo cual significa que la participación de los mismos dentro del PIB se redujera a 1,2% en 2015 y 0,3% en 2016.

Dentro de este y cualquier escenario, el papel de la política fiscal es garanti-zar la estabilidad económica en términos de producción, empleo y precios, utilizando como variables de control el gasto público y los impuestos. Por tanto, al presentarse una menor senda esperada del ingreso nacional se requiere un ajuste del gasto interno, sobre todo cuando la brecha entre am-bas variables es amplia tal como lo refleja el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos que ya supera el 6% del PIB.

En el país dicha política se plasma en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). En este documento se presentan las estimaciones del comporta-miento de la actividad económica y fiscal para el año que cursa, también para las diez vigencias siguientes y muestra la consistencia de las cifras pre-supuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público1.

1 Definición tomada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Otra herramienta importante es la Regla Fiscal. Esta permite que, ante una coyuntura internacional como la actual, el gobierno pueda ajustarse de manera gradual, mantener un nivel adecuado de inversión pública y amorti-guar el efecto negativo de los choques externos sobre la economía.

Las medidas que ha tomado el gobierno para contrarrestar los efectos ne-gativos de la debacle minero-energética han sido más fuertes en el frente de ingresos que en el de gasto público. En materia de gastos, se llevó a cabo un aplazamiento del Presupuesto General de la Nación del 2015, que redujo el gasto en inversión en casi $4 billones. Respecto a los ingresos, en el 2014 fue sancionada una nueva Reforma Tributaria que buscaba finan-ciar en más de $12 billones el PGN 2015. Es decir, el esfuerzo que realizó el gobierno representó 1/3 de lo que tuvieron que asumir los contribuyentes, que en su mayoría corresponde al sector productivo del país.

Las finanzas públicas territoriales también se verán afectadas por la caída de los precios del petróleo, principalmente por los menores recursos de regalías que esta disminución conlleva. De esta forma, el presupuesto de regalías se redujo para el período 2015-2016 cerca del 30%.

A estas medidas adoptadas por el Gobierno, se suma el espacio de déficit que abre la Regla Fiscal. La Ley 1473 establece que el GNC debe alcanzar una senda decreciente del déficit estructural, pero el déficit total puede alejarse de esta senda siempre y cuando se presenten desviaciones entre el precio promedio observado del petróleo y su nivel de largo plazo y/o exista una brecha entre el PIB observado y el potencial. A la primera desviación se le conoce como ciclo minero-energético y a la segunda como ciclo eco-nómico.

Ante la diferencia entre el precio de largo plazo fijado para el 2014 por el subcomité de petróleo y el precio observado, se produjo un ciclo negativo por concepto de ciclo energético, pero también se presentó un porcentaje adicional que corresponde al ciclo económico como resultado de una bre-cha de producto negativa.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Gráfico 2 Presupuesto General de la Nación asignado a entidades agropecuarias ($ millardos)

Balance estructural

Balance Total

-2.3Ciclo económico

Ciclo Energético-2.4

-3.0

-3.6

-3.1

-2.7

-2.0

-1.5-1.2

-1.1

-2.2 -2.1 -2.0 -1.9-1.6

-1.4-1.2 -1.0 -1.0 -1.0 -1.0 -1.0

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026



Balance Fiscal MFMP 2015Cuadro 1

Ingreso 2014 2015 Var.

Sector público No Financiero- -

42,6%13.264. 18.914

Gobierno Nacional Central- -

30,1%18.356 23.881

Sector Público Consolidado- -

39,1%13.724 19.096

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Cifras en millones de pesos.

En este punto la política fiscal juega un papel importante, a través del di-seño coherente de políticas macroeconómicas de largo plazo y no a través de políticas contra-cíclicas tradicionales que no garantizan la sostenibilidad económica. Sin embargo, aunque no se deben desconocer las medidas lide-radas por el gobierno es claro que no responden a problemas estructurales y de largo plazo. Ante la presencia de grandes desbalances fiscales y finan-cieros, la respuesta que la economía tendrá frente a una mayor volatilidad de los mercados internacionales es incierta. Por ello, las proyecciones del mercado son disímiles respecto al crecimiento que tendrá la economía este y el próximo año.

Esta incertidumbre desde la esfera gubernamental ha traído inestabilidad económica y resultados nefastos en las principales variables macroeconó-micas del país.

Consecuencias

1. Incertidumbre fiscalComo se mencionó anteriormente el Marco Fiscal de Mediano Plazo es la brújula de las finanzas públicas y debe guardar consistencia con el presu-puesto aprobado cada año. Esta brújula empezó a descalibrarse desde el 2014, pues los supuestos bajo los cuales estaban sustentadas sus proyec-ciones cambiaron considerablemente en el presentado para 2015, lo cual socava la confianza en las cifras y no garantiza que los resultados estima-dos se logren materializar cabalmente.

De esta forma, el MFMP 2014 esperaba una disminución en el déficit del Sector Público Consolidado - SPC del 20% y un leve aumento del 5% del déficit del Gobierno Nacional Central – GNC, pero el MFMP 2015 cambia radicalmente este optimismo y presenta un mayor hueco fiscal, donde el GNC aumentará su déficit en 2015 en 30% y el SPC en 39%.

Para el 2016 el déficit del GNC aumenta en 68% respecto al registrado en 2014, lo que refleja importantes necesidades de financiamiento para el cor-to plazo en medio de un escenario de desaceleración económica.

Balance Fiscal MFMP 2015Cuadro 2

Ingreso 2014 2015 Var.

Sector público No Financiero -13.264 -21.119 59,2%

Gobierno Nacional Central -18.356 -30.995 68,9%

Sector Público Consolidado -13.724 -20.493 49,3%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Cifras en millones de pesos.

Los ingresos presentan reducciones de 6,1% para 2015, mientras que los gastos solo presentan reducciones de 2,5% en este mismo año, acrecen-tando el déficit del GNC. Estas presiones de gasto se incrementan si se tienen en cuenta las vigencias futuras, las cuales amplían los compromisos fiscales del país en tiempo y monto. El valor de estas obligaciones ya no será de 25 sino 89 billones hasta 2042.

Total vigencia futurasCuadro 3

Tipos Vigencias futuras

2016-2018 2019-2022 2023-2026 2027-2030 2031-2034 2035-2038 2039-2042 Totales

App 1,438 11,570 13,931 12,442 10,829 10,479 1,930 62,620

Ordinaria 15,573 865 170 55 0 0 0 16,662

Excepcional 5,745 2,913 1,760 0 0 0 0 10,418

Total general 22,755 15,348 15,861 12,497 10,829 10,479 1,930 89,700

% del PIB 0.9 0.4 0.3 0.2 0.2 0.1 0.0

Participación % 25.4 17.1 17.7 13.9 12.1 11.7 2.2 100.0

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.Cifras en miles de millones de pesos

Pero como el MFMP debe guardar consistencia con el Presupuesto General de la Nación, es importante analizar el comportamiento de estas cifras. Ante la coyuntura y la falta de previsión gubernamental, entre 2015 y 2016 el PGN ha cambiado su monto en 6 oportunidades.

Al no prever a tiempo los escenarios más

adversos o por lo menos al no querer mostrarlos

públicamente, se creó una realidad paralela entre

la política fiscal liderada por el gobierno y la

que realmente necesitaba el país.

Obreros en petrolera.



Presupuesto General de la NaciónCuadro 4

2014 aprobado 2014 2015 aprobado 2015 aplazamiento 2016 inicial 2016 2do debate

Funcionamiento 113,8 111,5 119,4 117,9 126,7 124,2

Gastos de personal 23,1 23,3 25,1 24,8 2633,3

Gastos generales 7,5 7,9 7,1 7,5 7,6

Transferencias 81,5 78,6 85,6 83,8 91 89,4

Operación comercial 1,7 1,5 1,6 1,8 2 1,6

Deuda 42,5 40,9 47,3 47,1 48,6 47,6

Inversión 46,7 44,4 49,4 45,5 40,6 43,8

Total 203 196,9 216,1 210,5 215,9 215,9

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoCifras: miles de millones de pesos

La repartición de este monto por sectores tampoco guarda coherencia con la necesidad de impulsar y diversificar nuestro aparato productivo industrial y agroindustrial. Por ejemplo, la agricultura ha presentado un crecimiento inferior al promedio nacional y jalonado por la producción de café, este sector solo representa el 1,8% del PGN 2016; minas y canteras representa el 1,9% del mismo, mientras que la industria que es el sector encargado de liderar el desarrollo productivo tiene una participación del 0,5% en dicho presupuesto.

Finalmente, esta dinámica entre ingresos y gastos no ha tenido resultados eficientes en términos de desigualdad. A pesar del aumento del recaudo tri-butario en los últimos años y del incremento significativo del gasto público, el índice de Gini se mantuvo constante en los últimos 3 años. Es decir, si en periodos de bonanza las brechas no se disminuyeron, ¿cuáles serán los resultados en el periodo de escasez?

2. Incertidumbre internacional La volatilidad en los mercados internacionales fue latente al final del año pasado y lo será también durante el primer semestre del 2016. El mundo estaba a la espera de la decisión de política monetaria que tomaría la Re-serva Federal de los Estados Unidos. Y en efecto, en diciembre pasado, la Reserva aumentó la tasa de interés en 0,25%, luego de más de una década de haberlas mantenido estables.

Esta decisión tendrá sus efectos en los mercados financieros de los países emergentes y en las monedas de los mismos, para nuestro caso un aumen-to en la tasa de interés externa implica una mayor salida de capitales y por tanto una mayor devaluación. De igual forma, presiona al alza las tasas de interés internas ya intervenidas en los últimos meses, lo cual impactaría el consumo y la inversión a través del crédito. Finalmente, un encarecimiento del financiamiento externo aumenta nuestros compromisos en deuda ex-terna ya afectados por la devaluación y las presiones fiscales.

La lenta recuperación de Europa, la desaceleración de China y el bajo cre-cimiento de la región afectarán nuestro comercio internacional, así mismo la tendencia bajista del precio del petróleo ante el persistente exceso de oferta de este producto seguirán presionando nuestra balanza comercial.

3. Crecimiento económico El crecimiento económico es otro resultado que genera expectativa. Si bien el país tendrá un crecimiento destacado dentro de la región, la marcada desaceleración es un hecho que conlleva a un análisis mucho más amplio. Por el lado de la oferta, el crecimiento está liderado por el sector de la construcción principalmente, aunque este también presentó una marcada desaceleración en lo corrido del año. Sin embargo, sectores como el indus-trial, agropecuario y minero-energético registran variaciones inferiores al promedio nacional. Esto muestra, que aunque en términos agregados esta-mos creciendo a nivel sectorial, la distribución es distinta y se caracteriza por una amplia disparidad.

Por el lado de la demanda, se observa que tanto el consumo del gobier-no como la Formación Bruta de Capital han caído dramáticamente, lo cual afecta la inversión real. Así mismo, la débil demanda interna afectará la producción y a su vez los niveles de inversión.

Gráfico 3 Cushing, ok WTI Spor Price FOB(Dollars per Barrel)

160

140

40

20

60

80

120

100

0,00

ene-

02-2

008

ene-

02-2

010

ene-

02-2

012

ene-

02-2

014

ene-

02-2

009

ene-

02-2

011

ene-

02-2

013

ene-

02-2

015

mar

-02-

2008

mar

-02-

2010

mar

-02-

2012

mar

-02-

2014

mar

-02-

2009

mar

-02-

2011

mar

-02-

2013

mar

-02-

2015

may

-02-

2008

may

-02-

2010

may

-02-

2012

may

-02-

2014

may

-02-

2009

may

-02-

2011

may

-02-

2013

may

-02-

2015

jul-0

2-20

08

jul-0

2-20

10

jul-0

2-20

12

jul-0

2-20

14

jul-0

2-20

09

jul-0

2-20

11

jul-0

2-20

13

jul-0

2-20

15

sep-

02-2

008

sep-

02-2

010

sep-

02-2

012

sep-

02-2

014

sep-

02-2

009

sep-

02-2

011

sep-

02-2

013

sep-

02-2

015

nov-

02-2

008

nov-

02-2

010

nov-

02-2

012

nov-

02-2

014

nov-

02-2

009

nov-

02-2

011

nov-

02-2

013

nov-

02-2

015

Fuente: EIA.

Vale la pena recordar que, en 2013 los ingresos que el gobierno recibió de este sector llegaron a representar el 20% de su recaudo,

mientras que para el 2015 se proyectaron ingresos cercanos a los $9 billones, lo cual

significa que la participación de los mismos dentro del PIB se redujeran a 1,2%

en 2015 y 0,3% en 2016.



Gráfico 4 Demanda final interna (Var. % anual)

Saldo Total/PIB Salud Pública/PIB

I I I I IIII II II II IIIIIII III III IIIIIIIV IV IV IVIV

2010 2011 2012 2013P 2014Pr

4,35,1

7,1

6,16,9

9,4 9,5

7,87,4

6,3

2,23,0 2,7

3,1

7,5 7,37,7

6,1 5,8 5,8

4,2

2,5

Fuente: DANE

Ante este panorama, las proyecciones de crecimiento económico del mer-cado son disímiles y varían entre el 2% y 3% para el 2015, aunque mucho más ajustadas que la proyección de crecimiento que plantea el gobierno.

4. Crecimiento industrial inciertoAunque se vienen gestionado iniciativas de diversificación de exportacio-nes y se habla de políticas de desarrollo productivo, lo cierto es que la in-dustria no despega por lo que el diseño debe ir acompañado de la gestión. Los resultados de este sector muestran que la política debe trascender a la realidad.

Gráfico 5 Exportaciones totales, según intensidad tecnológica (Ene-Ago miles de USD)

40.000.000

35.000.000

30.000.000

25.000.000

20.000.000

15.000.000

10.000.000

5.000.000

0

0,0

-10,0

-20,0

-30,0

-40,0

-50,0

2014p 2015p Variación

Total Bienes Primarios Bienes Industrializados

-33,7

-38,6

-20,6

Fuente: DANE

El sector necesita aumentar su competitividad y para ello se deben corregir los innumerables cuellos de botella que van desde los elevados costos de transporte, hasta la carga tributaria que asfixia a la pequeña y mediana empresa, yendo en contravía del emprendimiento que pretende impulsar el gobierno nacional.

Según el último informe del World Economic Forum la carga impositiva, los altos costos, las tarifas comerciales, la efectividad de las políticas anti monopolio, entre otros, son las principales causas por las que la competiti-vidad en el mercado de bienes ha retrocedido.

Gráfico 6 6to pilarEficiencia en el Mercado de Bienes

Fuente: WEF.

2006-2007 2010-20112008-2009 2012-2013 2014-20152007-2008 2011-20122009-2010 2013-2014 2015-2016

74

85 8288

103 99 99102

109 108

Gráfico 7 Efectos de la tributación sobre los incentivos a invertir

113

127

131

Fuente: WEF.2013-2014 2014-2015 2015-2016

5. ¿Hasta dónde caerán las exportaciones?En septiembre, las exportaciones cayeron 43% y en lo corrido del año acu-mulan una caída del 34%, ésta es explicada en mayor medida por las meno-res ventas externas de combustibles y productos derivados. Sin embargo, las exportaciones industriales también caen sin poder compensar la reduc-ción de las primeras.

2015Pr



Así mismo, las exportaciones hacia los principales socios comerciales su-frieron una vertiginosa caída. De esta forma, nuestras ventas a los Estados Unidos decrecieron 29%, a la Unión Europea 36% y a China 63%. Estos resultados se tienen por la alta concentración de nuestra canasta expor-tadora en productos provenientes del petróleo. Por lo tanto, hasta que no se logre una reconversión efectiva de nuestros bienes exportados, lo cual toma tiempo, las exportaciones continuarán cayendo.

Gráfico 8 Exportaciones(var % Ene-Sep)

Fuente: DANE.

Total Manufacturas Otros sectores

Agropecuarios, alimentos y

bebidas

Combustibles y prod. de industrias

extractrivas

-34,9

-47,1

-8,7

-30,9

-3,9

De conformidad con este comportamiento, el déficit en cuenta corriente se mantendrá en un nivel cercano al 6% en 2015 con una lenta convergencia hacia el 5% en 2016, si la devaluación empieza a tener efectos reales sobre las exportaciones industriales. Este déficit se situó en 9.466 millones de dólares durante el primer semestre de 2015, es decir, un 6,3% del PIB.

6. Menor Inversión ExtranjeraEn el 2015, la Inversión Extranjera Directa del país se redujo 26% y la que llega al sector petrolero y minero lo hizo en un 34%. Por su parte, la Inversión Extranjera de Portafolio se contrajo 63% entre enero y octubre de 2015.

Tres hechos seguirán afectando la menor entrada de capitales al país y sus impactos dependerán en buena medida de las decisiones que en materia comercial y tributaria tome el gobierno. En primer lugar, mientras el sec-tor que concentre el mayor flujo de inversión sea el minero-energético se mantendrá una tendencia bajista, no sólo por los niveles de precios actua-les, sino por los bajos resultados en inversión exploratoria en lo corrido del año. En segundo lugar, estos flujos también dependerán de la decisión que tome la FED para su tasa de interés. Finalmente, la incertidumbre jurídica es un variable determinante en la toma de decisiones para invertir, el gobierno cambia de manera recurrente las reglas de juego tributarias como salvavi-das para sus afugias fiscales lo cual afecta la inversión existente y futura.

7. Más Inflación En octubre de 2015, la inflación continuó en su senda creciente y se ubicó en 5,8% anual. Es decir, 1,8 puntos porcentuales por encima del límite superior del rango meta. Una alta inflación significa una pérdida de poder

adquisitivo para los hogares, es decir, una menor capacidad de compra que desestimula el consumo.

Pero la inflación también afecta la inversión, por un lado porque presiona al alza los salarios lo que significa un aumento en los costos para las empre-sas. Esta situación en medio de una desaceleración económica disminuye la demanda laboral. Y por otro lado, la inflación impacta la rentabilidad en especial la del mercado de capitales.

Gráfico 9 IPC(Var % doce meses)

4,02

3,06

1,84

3,29

5,89

Fuente: DANE.

2011 2012 2013 2014 2015

En 2015 la inflación de alimentos contribuyó en 44% a la variación total y la de vivienda 24%, dos rubros que afectan a los hogares más pobres. En principio, se dijo que este comportamiento obedece a choques de oferta transitorios que se mitigarían a finalizar el año, pero las cifras muestras que no ocurrió así y por el contrario las expectativas de inflación se desancla-ron. Por ello, el Banco de República tuvo que intervenir aumentando su tasa de interés de referencia.

Se espera que los efectos más severos del fenómeno del Niño se den du-rante los primeros meses del 2016, así que la inflación de alimentos con-tinuará creciendo por lo menos en los primeros meses del próximo año. Adicionalmente, los efectos de una mayor devaluación sobre la inflación también dependerán de factores exógenos como los arriba mencionados, por lo que en el frente monetario también se tiene incertidumbre de cómo se comportará en los próximos meses la inflación y de las acciones de polí-tica que tomará el Banco, ya sea subiendo más la tasa de interés o utilizan-do las reservas internacionales.

8. Deuda Externa La devaluación no ha favorecido nuestras exportaciones pero sí nuestro nivel de deuda, situación que se pone crítica ante una eventual subida de la tasa de interés de la FED.

Es usual que ante un choque externo negativo sea necesario recurrir a ma-yores fuentes de financiamiento. Sin embargo, al año siguiente de la crisis del 2008 el saldo de deuda externa se ubicó en 16% del PIB, muy por deba-jo de los niveles actuales.

Nuestras ventas a los Estados Unidos decrecieron

29%, a la Unión Europea 36% y a China 63%. Estos

resultados se tienen por la alta concentración

de nuestra canasta exportadora en productos provenientes del petróleo. Por lo tanto, hasta que no se logre una reconversión

efectiva de nuestros bienes exportados, lo cual toma

tiempo, las exportaciones continuarán cayendo.



Gráfico 10 Saldo vigente Deuda Externa como porcentaje del PIB

24,6

16,2

21,5

13,9

19,0

12,0

23,0

15,9

22,5

13,8

22,5

12,6

21,3

12,5

24,2

13,7

26,8

15,8

33,3

19,9

Fuente: Banco de la República.

20006 2008 2010 2012 201420007 2009 2011 2013 2015

Saldo Total/PIB Salud Pública/PIB

Entre 2010 y 2015 la deuda externa del país aumentó 66%, mientras que el componente público lo hizo en 63% y a junio del 2015 el pago por intere-ses aumentó 7,2% respecto al mismo periodo en 2014. Sin lugar a dudas el gobierno acudirá a un mayor financiamiento externo para cumplir con sus compromisos, lo que se debe evaluar es si las sostenibilidad en el mediano plazo no se verá afectada por este tipo de acciones.

Recomendaciones

Las economías petróleo-dependientes, como la nuestra, deben realizar ajustes fiscales, repensar sus esquemas productivos y diseñar mecanismos para diversificar sus exportaciones. Por ello, la política fiscal desde el pun-to de vista del gasto debe ser austera en situaciones como las actuales y desde el punto de vista de los ingresos debe pensar en reformas que incen-tiven la producción y el empleo.

Hasta el momento, las decisiones de política tomadas cumplen parcialmen-te estos objetivos, por lo que hasta que no se actué con transparencia y conforme a la realidad, los resultados de estas acciones no tendrán la efi-cacia necesaria. Así mismo, se debe complementar la política fiscal con la monetaria pues siguen caminos diferentes.

Algunas de las acciones que el go-bierno debe seguir en el corto y me-diano plazo son:

1. Recuperar la confianza, tanto inversionista como del consu-midor. Para ello debe establecer reglas de juego claras y ser más efectivos en la corrección de los cuellos de botella que afectan la competitividad del país.

2. Actualizar el MFMP 2015, pues sus supuestos y proyecciones distan de los resultados econó-micos plausibles.

3. Revaluar las vigencias futuras, aunque no son consideradas como deuda son presiones fisca-les que limitan las posibilidades de inversión de los gobiernos futuros y generan más inflexibi-lidad al presupuesto.

4. La calidad del gasto debe ser prioridad, hasta el momento este mayor gasto no ha sido ni productivo ni eficiente, y aquí es donde se debe notar la mayor austeridad.

5. Se debe definir y ejecutar una agenda industrial, que promueva el desarrollo productivo y forta-lezca al sector.

6. El sector minero-energético tam-bién necesita impulsos, en espe-cial hasta que el sector industrial logre su consolidación productiva.

El saliente secretario de Hacienda de Bogotá, Ricardo Bonilla, reflexiona sobre la debilidad tributaria de los departamentos frente a los municipios, así como de lo antitécnicos y antieconómicos que son muchos de los tributos que se cobran allí.

Ricardo Bonilla González*

Descentralizar y desconcentrar son dos expectativas del mundo moderno dirigidas a profundizar la demo-cracia política y económica de las naciones, en la doble perspectiva de facilitar la toma de decisiones a nivel te-rritorial y promover la presencia de una pluralidad de agentes en la ejecución de las mismas decisiones. En la organización de un país, surgen dos preguntas per-tinentes: a) ¿qué se descentraliza? y, b) qué se descon-centra?. Lo primero es la capacidad de tomar decisiones regionales y poderlas ejecutar, mientras lo segundo es desligar de un solo centro de poder esas decisiones. Para obtener ambos se requiere construir los instru-mentos que permitan delegar competencias y la capa-cidad para hacerlas efectivas.

Centralismo o federalismo es un debate de largo plazo con todas las implicaciones políticas para la organiza-ción territorial. En América Latina existen las dos expe-riencias, sin que se tenga claridad de cuál es la mejor para los territorios, departamentos, provincias, ciuda-des y municipios. ¿Cuál es el grado de autonomía ge-nerado por las facultades tributarias y de distribución de transferencias que permita tener ingresos propios y decisiones de gasto libre?. La autonomía territorial se refleja en la capacidad de generar recursos propios, de tomar decisiones de gasto de libre destinación y la ca-pacidad institucional para hacer efectivo lo anterior.

Colombia es un país de régimen centralista, con progra-ma descentralizador, pero no desconcentrador, en el

la descentralización?¿Cómo se financia

*Ex Secretario de Hacienda de Bogotá. Miembro de la Comisión Tributaria Nacional.

Los recursos que disponen los territorios para su propio desarrollo, sin incluir

la intervención de la Nación, equivalen al 8.5% del PIB, aproximadamente

$60 billones año.

que se eligen alcaldes y gobernado-res, no obstante, su autonomía está limitada por decisiones del gobierno central. Los avances de la descen-tralización se reflejan en la elección popular de los gobernantes y la pre-sentación de sus propios planes de desarrollo y de ordenamiento terri-torial, con una institucionalidad en construcción y dependiente de los recursos que puedan manejar. Hay traslado de competencias y algunos recursos, sin embargo, las necesida-des de inversión son amplias y las restricciones son presupuestales y de coordinación entre gobierno central y los gobiernos locales y de proximidad, municipales y departa-mentales.



Es pertinente establecer el equilibrio de la descentrali-zación y el grado de compromiso del gobierno nacio-nal para la construcción de política de inclusión social e infraestructura en los territorios, en la perspectiva de reducir la pobreza, generar mayores oportunidades a la población y propiciar la productividad y competitividad nacional y territorial. Algunos ejemplos sirven para ilus-trar. Por ejemplo, ¿Cómo se debe financiar el Metro de Bogotá y las obras de transporte masivo de otras ciu-dades? ¿Se puede lograr una Colombia más educada, exclusivamente con recursos del SGP? ¿Cuál es la me-jor política para mejorar la productividad local? ¿Cómo organizar proyectos de alcance regional?. El verdadero reto es el de definir hasta dónde el traslado de compe-tencias a departamentos y municipios es consistente con las fuentes de financiamiento. Veamos cómo son esos ingresos.

1. Distribución de ingresos en los tres niveles de gobierno

En Colombia hay tres tipos de ingresos que contribuyen a examinar los alcances de la descentralización: a) los ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, de ca-rácter territorial que constituyen la base de los recursos propios, que se complementan con b) los derivados de las entidades descentralizadas territoriales, especial-mente empresas que generan excedentes, en particu-lar las de servicios públicos, licoreras y loterías y por último, c) las transferencias de la Nación, que incluyen dos fuentes: 1) las que provienen del sistema general de participaciones SGP1, derivadas de los ingresos co-rrientes de la Nación, y 2) las regalías2, provenientes de la explotación de recursos mineros y energéticos, espe-cialmente de petróleo y carbón.

El bloque de transferencias tiene dos fuentes de recur-sos, las de SGP provienen de los ingresos corrientes de la Nación, donde predominan los ingresos tributarios (cuadro 1), con el 99%, mientras los no tributarios son marginales, menos del 1%. Entre los tributarios nacio-nales, es importante la transformación del impuesto de renta, con ocasión de la implementación del CREE y el desmonte de una porción de parafiscales, nominalmen-te renta se reduce en el 15% en el 2014, sin embargo, al sumarle el CREE tiene un incremento cercano al 14% efectivo, para llegar a $52.3 billones, constituyéndose

en la principal fuente de recursos nacionales, el 45.8%, por encima del IVA, el cual, sumados lo interno y exter-no, llega a $41.8 billones el mismo año, equivalente al 36.6%.

La Nación complementa ingresos con impuestos meno-res, como el gravamen a los movimientos financieros GMF, patrimonio y aranceles, los dos primeros bajo el compromiso de desaparecer y ser sustituidos eficien-temente con mayor base gravable de renta e IVA. Los impuestos al consumo y a la gasolina son importantes alternativas de recaudo, con vocación de permanencia, el primero con enorme potencial en la medida que se implemente la factura electrónica por parte de la DIAN, mientras en el segundo se esperan enormes altibajos en función de la inestabilidad en los precios de los com-bustibles. Con la transición de parafiscales al CREE, el recaudo por tributos nacionales pasó de $98.5 billones en 2012 a $114.1 billones en 2014, aproximadamente el 15% del PIB colombiano.

Tomando como base el año 2013, en el que comienza la transición de parte de la seguridad social hacia el CREE, se compensa la reducción en el impuesto de renta y hay consolidados territoriales; los ingresos corrientes nacionales, sin seguridad social ni parafiscales, equiva-len a $130 billones, aproximadamente el 18.5% del PIB, proporción que se mantiene relativamente estable en los últimos 10 años, aun cuando tiende a modificarse, hacia arriba, en 2014, por efecto del CREE. La distribu-ción promedio es de 15% para la Nación, 1% para los departamentos y 2.5% para los municipios, incluyendo al Distrito Capital, que hace las veces de municipio y de-partamento, según sea el caso. Es decir, los ingresos co-rrientes propios de los territorios corresponden al 3.5% del PIB colombiano, mientras en los nacionales, renta más CREE equivale al 6.8% e IVA, interno y externo, al 5.5% del PIB. De ese 15% se extraen los recursos que se transfieren a los territorios bajo la modalidad del SGP, aproximadamente 4% del PIB.

1 Con reglamentación vigente en el Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley 1176 del mismo año. Ver Bonnet, Jaime, Pérez, Gerson y Ayala, Jhorland, en “Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia”, Banco de la República Cartagena, documentos economía regional 205, Julio 2014.

2 Con reglamentación vigente en el Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley 1530 de 2012. Ver Bonnet, Jaime y Urrego, Joaquín, en “El Sistema General de Regalías; mejoró, empeoró o quedó igual?”, Banco de la República Carta-gena, documentos economía regional 198, Enero 2014.

Tributos nacionales (miles de millones de $) 1/Cuadro 1

Impuesto 2012 2013 (p) 2014 (p)

Renta2/ 45.041 46.359 39.362

Iva interno2/ 26.545 25.266 28.184

G.M.F. 5.468 5.898 6.453

Timbre 59 60 72

Seguridad Democrática 1 4 0

Patrimonio 4.391 4.452 4.358

Impuesto al consumo - 1.257 1.745

Impuesto Gasolina y ACPM - 2.737 2.981

CREE2/ - 2.960 12.918

Arancel 3.958 4.237 4.396

IVA externo 13.034 12.070 13.598

Por clasificar3/ 42 143 36

TOTAL 98.539 105.443 114.105

% PIB 14,81 14,91 14,87

Per Cápita ($) 2.115.387 2.237.699 2.394.046

1/ Recaudo bruto: recaudo en efectivo y en papeles; no incluye compensaciones2/ Incluyen declaraciones y retenciones3/ Incluye sancionesFuente: DIAN, PIB: DANE. 2012 provisional, 2013 preliiminar, población: DANECálculos: DEEF-SDH

La otra fuente de transferencias de la Nación hacia los territorios se origina en la explotación de hidrocarburos y minerales, que dan origen a las rega-lías, las cuales tienen criterios contables y de administración diferentes. Con la Ley 1530 del 2012 se modificó sustancialmente el Sistema General de Regalías y su distribución, al reformar los artículos 360 y 361 de la Cons-titución Nacional. Con esta reforma, se extiende el beneficio de las regalías a 1.089 municipios y todos los departamentos del país. El primer impacto se tuvo el mismo 2012, con una distribución de $9.1 billones, de los cuales $6.1 fueron para inversión y $3 para ahorro y funcionamiento. El bienio 2013 – 2014 fue el primero en que se adoptó la nueva metodología, se apropiaron recursos por $17.7 billones, en promedio $8.85 por año, de los cuales el 67% fue para inversión y el resto para ahorro y funcionamiento.

Para el bienio 2015 – 2016 se apropiaron inicialmente $18.2 billones, que se redujeron a $15.4 billones luego de la caída en los precios del petróleo, con promedio de $7.7 billones anuales, ligeramente por encima del 1% del PIB, de los cuales se espera destinar el mismo 67% a inversión. El principal destino es la financiación del sector transporte, seguido de educación y agua potable. La mayor ventaja del re direccionamiento de las regalías es la posibilidad de financiar inversiones regionales que no se pueden atender con recursos del SGP y, para las cuales, hay poco espacio fiscal, con los in-gresos propios departamentales o municipales, caso de obras públicas que requieren cofinanciación y/o acuerdos entre diversos alcaldes y gobernado-res. La mayor desventaja se encuentra en lo limitado de los recursos, con tendencia a disminuir en los próximos bienios, y la expectativa de financiar muchas obras represadas por falta de financiamiento nacional.

Del bloque de transferencias desde la Nación, sin incluir la inversión terri-torializada que se aprueba en los presupuestos anuales, a los territorios



tiende a llegar, aproximadamente, 5 puntos del PIB, 4 por el SGP y 1 por regalías. Para completar el mapa de la descentralización queda por establecer los recursos propios de-rivados de la presión tributaria te-rritorial, los aproximadamente 3.5% del PIB, que se distribuyen, para el año 2013, en $7 billones para de-partamentos y $17.5 billones en municipios, incluyendo Bogotá. No vamos a considerar los excedentes de las empresas públicas territoria-les, entre otras porque no hay un consolidado de los mismos ni infor-mación de cuanto se incluye en los presupuestos anuales, salvo lo que se pueda establecer en ciudades como Bogotá, con EEB y ETB; Me-dellín, con EPM, Cali o Barranquilla. Obviando lo anterior, los recursos que disponen los territorios para su propio desarrollo, sin incluir la inter-vención de la Nación, equivalen al 8.5% del PIB, aproximadamente $60 billones año.

La distribución de ingresos corrien-tes propios, entre departamentos y municipios varia, según la forma como se incluya al Distrito Capi-tal3. En el cálculo anterior, todos sus ingresos están incluidos como municipio, sin embargo, en calidad de Distrito Capital asume función como departamento y recauda los impuestos de vehículos, registro y consumo de licores y cigarrillos, aproximadamente $1 billón, dejan-do el consolidado departamental en, aproximadamente $8 billones, equivalentes al 6.3% de los ingre-sos corrientes del país y poco más del 1.1% del PIB. Lo mismo sucede con los ingresos municipales, al de-purar la participación de Bogotá, se reducen a $16.6 billones, equi-valentes al 13% de los ingresos co-

rrientes del país y el 2.4% del PIB. La Nación, entretanto, recaudó $105.5 billones, incluyendo $2.9 billones de CREE, equivalentes al 80.7% del re-caudo nacional. Con la reforma de 2014 y la puesta en marcha del CREE, la participación de la Nación tiende a crecer.

Los ingresos departamentales se componen de diez impuestos de cober-tura nacional y uno de carácter exclusivo para San Andrés, la contribución por valorización departamental, peajes y la explotación de los monopolios de licores y juegos de azar. Entre los impuestos se destaca como fuente principal el consumo, de cerveza, licores, cigarrillos, gasolina y ACPM, lo-terías y ganado, mientras solamente existe un impuesto a la propiedad, el de vehículos automotores matriculados en el respectivo territorio, y un impuesto a la actividad económica, derivado del registro de contratos y ne-gocios jurídicos. A este listado hay que agregar la presencia de la diversidad de estampillas y la contribución de contrato de obra pública, cuya fuente son los mismos contratistas.

La mayor parte de estos impuestos están basados en el gasto que hacen las personas naturales o jurídicas en la compra de bienes y servicios no ligados al Estado, excepto los vinculados a los monopolios de licores y loterías, en el registro de contratos y negocios, independientemente de su origen, o en la afirmación de la propiedad de un vehículo automotor, no por su roda-miento. No sucede así con la diversidad de estampillas y la contribución so-bre contratos de obra pública, que se han creado con diferentes propósitos benéficos, casos de cultura, financiamiento universidades, electrificación rural, desarrollo regional y seguridad, que constituyen un sobrecosto en los contratos públicos y que terminan siendo pagados por el mismo Estado, como un mayor valor en obras públicas o en contratos de prestación de servicios.

Para el año 2013, consolidado (cuadro 2), los ingresos corrientes departa-mentales llegaron a $7,954 miles de millones, incluyendo Bogotá Distrito Capital, ejerciendo función de departamento, con cuatro situaciones ca-racterísticas:

Tributos departamentales 20131/

Sin Bogotá Distrito Capital (millones de $)Cuadro 2

Ingreso 2012 2013

Tributarios 5.271.008 5.725.211

Cerveza 1.565.451 1.673.211

Licores 1.010.127 1.002.177

Cigarrillos y tabaco 447.602 472.360

Registro y anotación 692.513 809.834

Vehículos automotores 436.141 477.313

Sobretasa a la gasolina 296.235 311.411

Otros 822.939 978.906

No tributarios 1.383.278 1.305.261

Total corrientes 6.654.286 7.030.472

1/ Sector central departamentalFuente: DNP - Ejecuciones presupuestales municipales y departamentalesCálculos: DEEF-SDH

3 Bogotá es el Distrito Capital, con funciones de capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, reglamentado por el Decreto 1421 de 1993. En tal carácter recibe ingresos propios derivados de impuestos departamenta-les, causados en su jurisdicción, y municipales.

1) Se concentra en Bogotá y cinco departamentos, en su orden Antioquia (13.2%), Distrito Capital (11.6%), Cundinamarca (10.9%), Valle (6.8%), Santander (5.3%) y Atlántico (4.3%), con un acumulado del 52.1%;

2) Los impuestos al consumo de cerveza, licores y cigarrillos son los que tie-nen la mayor proporción de recaudo, con el 43.7%, presentando problemas de control, por el manejo de tornaguías y la presencia de contrabando, con necesidad de tecnificarse y revisar tasas y base gravable;

3) Los impuestos de vehículos automotores (11.9%) y de registro (11.2%) podrían ser más importantes en recaudo, en ambos casos se revela baja ca-pacidad administrativa, por fuera de Bogotá, y altos costos de transacción.

4) La diversidad de estampillas (9.6%), excesivamente importante en de-partamentos de menor capacidad financiera y la contribución por obra pú-blica (1.4%), que representan el 11% del recaudo departamental, son anti técnicos y generan sobrecostos en la contratación pública, por lo tanto, deberían desaparecer y ser reemplazados eficientemente.

Mención especial requiere el impuesto de vehículos, que es a la propiedad y no por su uso, por tanto, no puede confundirse con un impuesto de ro-damiento. Para el año 2013, por este concepto, incluidos derechos de se-maforización, se recaudó $963.5 miles de millones, de los cuales Bogotá, como Distrito Capital recibió el 50.5%, sobre un volumen de 1’379.298 vehículos registrados y obligados a pagarlo, incluyendo allí 182.978 mo-tos con cilindraje superior a los 125cc. La información del Runt a febrero del 2015 revela que hay matriculados 11,3 millones de vehículos a nivel nacional, de los cuales el 54% son motos, sin diferenciar cilindraje, y 4,98 millones de otros vehículos, entre automóviles, de carga y de transporte público. Al mismo tiempo, Fasecolda informa que están expedidas 7.1 mi-llones de pólizas Soat, de las cuales 4 millones corresponden a automóviles y otros. De hecho, Bogotá podría tener la cuarta parte del parque auto-motor nacional y la matrícula de un 30% de vehículos nuevos, lo que no explica porque obtiene el 50% del recaudo, esto refleja la presencia de un problema administrativo y de información en el resto del país.

Los ingresos corrientes municipales tienen un abanico más amplio que los departamentales, está compuesto de 15 impuestos, que representan el 85.5% de los ingresos, y una serie de tasas, contribuciones y participacio-nes, que constituyen los ingresos no tributarios, con un peso aproximado del 14.5%. Entre los impuestos, todos identificados con un sentido de localización en el territorio municipal, los más representativos se relacio-nan con la actividad económica y la propiedad inmobiliaria. Este es el caso del impuesto de industria y comercio ICA y su complemento en avisos y tableros, la sobretasa a la gasolina, el predial, que incluye la tasa ambien-tal, y los derivados de los cambios urbanísticos del municipio, delineación urbana y los no tributarios de plusvalía, derechos de edificabilidad y va-lorización. También están los anti técnicos pagados por el mismo sector público, las estampillas y la contribución sobre contratos de obra pública. Se complementa con una serie de impuestos menores y algunas tasas y contribuciones, que generan pocos ingresos y demandan alta capacidad administrativa.

Para el 2013, consolidado (cuadro 3), los ingresos municipales, excluyendo al Distrito Capital en su recaudo como departamento, fueron de $16.6 bi-llones, equivalentes al 13% de los ingresos corrientes públicos del país. Las tendencias más representativas son:

Para los próximos años se prevé la reducción en regalías, casi a la mitad, y el necesario ajuste en el sistema general de participaciones.



1). Se concentra en tres ciudades, Bogotá (31.3%), Medellín (9.0%) y Cali (7.2%), para un acumulado del 47.5%, mientras que Barranquilla, que es la cuarta ciudad solamente aporta el 4.5%, la mitad de Medellín y siete veces menos que Bogotá.

2) Se concentra en dos impuestos, ICA (36.7%) y predial (28.3%), que re-presentan el 65% de los ingresos corrientes municipales y el 76% de los impuestos locales, no obstante, podrían ser más amplios si la actualización catastral fuera más eficiente y se ajustara la proporción entre los avalúos catastral y comercial, mientras por el lado del ICA se resolvieran los proble-mas de territorialidad y se armonizara una sola base nacional, alrededor de la que tiene Bogotá.

Tributos municipales 20131/

Incluye todos los ingresos de Bogotá (millones de $)Cuadro 3

Ingreso 2012 2013

Tributarios 13.173.012 15.013.490

Predial 3.894.173 4.708.053

Industria y Comercio 5.666.063 6.093.351

Sobretasa a la gasolina 1.141.394 1.173.863

Otros 2.471.382 3.038.223

No tributarios 2.317.639 2.511.798

Total corrientes 15.490.651 17.525.288

1/ Sector central municipalFuente: Bogotá: SDH- DTT. Resto de municipios: DNP - Ejecuciones presupuestales munici-pales y departamentales.

3) La importancia de cada uno de esos dos impuestos varía según la ciudad y la relación con su potencial área metropolitana. En el caso Bogotá el ICA genera más recaudo que el predial, lo contrario sucede en Medellín y Cali, donde el predial es más representativo, lo que se explica porque buena par-te de sus áreas industriales y de comercio se localizan fuera de la ciudad, en municipios como Itagüí, Bello, Yumbo y Jamundí.

4) Otros impuestos con vocación de continuidad son la sobretasa a la gaso-lina (7%) y delineación urbana (2.4%), representan el 9.4% de los ingresos corrientes y el 11% de los impuestos locales, en ellos se requiere ajustes, sobre todo en lo relacionado con los procesos de urbanismo que se refle-ja en plusvalía, derechos de edificabilidad y valorización, considerados no tributarios.

5) En estampillas (3.4%) y la contribución por obra pública (1.8%), impues-tos que termina pagando el sector público como sobrecosto de los con-tratos, la importancia es menor que en los departamentos, pero no menos anti técnica y gravosa, por lo tanto, también deberían desaparecer.

6) Entre todos los pequeños impuestos, se completa el 7% restante, de los cuales el de alumbrado público es tan representativo como las estampillas. Algunos de esos pequeños impuestos podrían eliminarse, reducir su carga administrativa y concentrarse en los más eficientes y técnicos.

2. Retos de la descentralización: competencias y recursos

La descentralización es un proceso de ampliación de la democracia hacia la mayor iniciativa y actividad re-gional, con tres componentes: a) el ejercicio político de selección de autoridades regionales, alcaldes y go-bernadores, mediante procesos de elección popular y no de designación por el gobierno central nacional, b) la delegación de competencias en un intento de des-concentrar decisiones y trasladarlas como ejercicio de autoridad a los gobernantes locales, y c) la asignación de recursos para que los gobernantes locales elegidos puedan ejecutar sus programas de gobierno. En un país centralista como Colombia, el ejercicio de descentrali-zación se limita al traslado de algunas competencias y la asignación de recursos para atenderlas, sin embargo, las expectativas locales superan ampliamente la asigna-ción de recursos y tiende a recurrirse al gobierno central nacional para que financie o cofinancie algunos progra-mas y proyectos.

El traslado de competencias se concentra en activida-des de educación, salud y agua potable, hacia ellas se dirige el mayor porcentaje de recursos transferidos en el SGP. Las seis ciudades clasificadas de categoría es-pecial, Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y Bucaramanga, han demostrado, unas más que otras, que para cumplir metas en educación y salud es necesa-rio aportar recursos propios adicionales, por encima de los provenientes del SGP para esos objetivos, por lo tan-to, estas competencias reflejan limitaciones de recur-sos, que deberían ser objeto de revisión. Para otras ac-tividades, las relacionadas con primera infancia, adulto mayor, cultura y deporte, soluciones de vivienda, espa-cio público, sistemas de transporte, infraestructura vial y seguridad, entre otras competencias, no hay recursos provenientes de transferencias en sentido explícito y, tiende a confundirse con programas que la Nación ejecuta con el presupuesto general, acciones del ICBF, familias en acción y otros subsidios, financiamiento de FFMM y Policía, infraestructura, etc.

La categorización4 de municipios y departamentos de-pende de su tamaño y capacidad económica, con lo que se infiere que los de categoría especial dependen más de recursos propios que de transferencias, mientras en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6, lo más segu-ro es encontrar la situación contraria, generan pocos recursos propios y dependen de las transferencias, por

tanto, no están en condiciones de apropiar recursos adicionales para mejorar su calidad educativa y de vida. Ante la misma incapacidad de aportar más recursos para otros temas, desde la Nación se estimuló el diseño de algunos recursos pro-pios, tributarios o no tributarios, dirigidos a complementar el aporte nacional en las regiones. Caso de estampillas, contribución por obra pública, apropiación de la sobretasa a la gasolina, entre otros. Algunos son anti técnicos, encarecen la con-tratación pública y, la contribución de obra pública, en particular, deja interrogantes sobre las razones por las cuales los territorios deben aportar al funcionamiento de FFMM y Policía, cuando se supone están adecuadamente financiadas desde el presupuesto nacional.

4 Es obligatorio que municipios y departamentos estén categorizados, de acuerdo a lo estipulado en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 1551 de 2012. Las categorías vigentes son las establecidas en la Resolución 622 de 27 noviembre 2015 del Contador General de la Nación para quienes no cumplieron con la obligación, mientras la Contraloría General de la Nación publica el listado de quienes cumplieron con la misma.

Según la información del Runt, a febrero de 2015 había matriculados 11,3 millones de vehículos a nivel nacional, de los cuales más de la mitad son motos. Bogotá podría tener la cuarta parte del parque automotor nacional y la matrícula de un 30% de vehículos nuevos. La capital recibe más del 50% del recaudo por estos impuestos.

La principal fuente de recursos pro-pios o ingresos corrientes se rela-ciona con su origen tributario o de otras fuentes, conocidas como in-gresos no tributarios, provenientes de tasas, multas y contribuciones. En el caso de la Nación, la estructura de ingresos es claramente de origen tributario, 99.1%, basada en renta, IVA, aduanas, GMF, riqueza y consu-mo, dejando una porción muy baja a los ingresos no tributarios, apenas $0.9 billones, provenientes de tasas y multas. No sucede así en el caso de los territoriales, donde los ingresos no tributarios representan el 18.7% de los departamentales ($1.5 billo-nes) y el 14.5% de los municipales



($2.4 billones), en cualquiera de los casos por encima de los de la Nación. Es sobre algunos de estos ingresos no tributarios, tasas o con-tribuciones, que se afirma que no tienen sustento legal, no sobre los tributarios. Tal afirmación surge por la necesidad de gobernantes locales por generar recursos adicionales con que suplir las necesidades de sus programas de gobierno.

Un balance para el año 2013 revela que, los ingresos corrientes territo-riales ascendieron a $24.6 billones, las transferencias provenientes del SGP fueron del orden de los $26 bi-llones, mientras, por regalías se tras-ladaron $10 billones, como parte del bienio 2013 – 2014, de tal manera que, el financiamiento territorial lle-gó a los $60.6 billones, equivalentes al 8.6% del PIB. Para el 2014, la pro-porción del PIB se mantiene dado que el recaudo territorial y las trans-ferencias del SGP aumentaron lige-ramente y compensaron la menor transferencia por regalías. De estos recursos, aproximadamente el 4.1% del PIB tiene destinación específica. De acuerdo a la Ley 1176 del 2007, el 88.4% de las transferencias prove-nientes del Sistema General de Par-ticipaciones tiene destinación espe-cífica para educación, salud y agua potable, equivalentes a $23 billones y 3.3% del PIB. El restante 0.8% se deduce de tributos territoriales que están enmarcados en esta caracte-rística, sin incluir regalías, las cuales, se supone, tienen mayor libertad para su destinación, sin embargo, ellas están condicionadas a ser apro-badas en los OCAPs, en infraestruc-tura o proyectos de tecnología.

Los tributos territoriales con des-tinación específica son: a) en los ingresos departamentales y desti-nados a la misma salud, están las rentas cedidas de la Nación como consumo cerveza, IVA licores, sobre-tasa cigarrillos y la explotación de juegos de azar, mientras para otros propósitos se encuentran las estam-pillas, la contribución de contratos

de obra pública, la sobretasa al ACPM y el 20% del impuesto de registro que sumados se aproximan al $1.8 billones de pesos, es decir, al menos el 22% de los ingresos propios de los departamentos; y b) en el caso de los muni-cipios, están las mismas estampillas y la contribución sobre contratos de obra pública, el impuesto de alumbrado público, las sobretasas a la gasoli-na, ambiental y bomberil, así como plusvalía, espectáculos y la explotación de juegos de azar, que sumados llegan a $3.8 billones, es decir, al menos el 23% de sus ingresos corrientes. En promedio, a departamentos y mu-nicipios, les queda como libre destinación, el 78% de lo recaudado como recursos propios, equivalente al 2.7% del PIB, dejando de lado las regalías.

Dada la limitación de recursos de libre destinación, los gobiernos territo-riales esperan llegar a acuerdos con el gobierno nacional para identificar, priorizar y gestionar recursos dirigidos a satisfacer proyectos y programas de interés común, en clara concurrencia con los demás entes territoriales, particularmente en el caso de la infraestructura. Indudablemente, los recur-sos nacionales tienen objetivo de cubrir todo el territorio y hacer presencia nacional, sobre todo en las áreas con mayor pobreza y necesidades, eso no se discute. El interrogante surge cuando hay necesidad de priorizar obras de carácter estratégico o realizar inversiones extraordinarias por periodos limitados de tiempo, casos en los cuales, la distribución desde el gobierno central no puede darse con criterios excluyentes y cortoplacistas, sino ex-trapolando su importancia y los resultados futuros para el país en conjunto y la misma descentralización.

Para terminar, es importante presentar los resultados de un ejercicio sen-cillo que relaciona los recaudos nacionales con la asignación de recursos a las regiones, con la idea de que los territorios más desarrollados están en la obligación de contribuir al desarrollo de los más débiles. El mismo ejercicio sirve para interrogarse sobre ¿qué debe suceder cuando algún te-rritorio fuerte requiere inversiones estratégicas que no puede financiar con recursos propios y requiere la cofinanciación de la Nación?, sin que ello signifique dejar de contribuir con las demás regiones y las prioridades de la Nación. Para construir5 el ejercicio se consideran dos variables (cuadro 4), los ingresos recaudados por la Nación, de fuentes internas, y los recursos transferidos a departamentos y municipios por SGP, regalías y lo que, pre-supuestalmente, se llama inversión regionalizada, es decir, la que ejecuta directamente Nación en cada territorio.

5 Ejercicio diseñado y construido por la Dirección de Estudios Fiscales de la Secretaría Distrital de Ha-cienda, con base en reportes del Departamento Nacional de Planeación.

Transferencias vs Impuestos Nacionales Internos (%)Cuadro 4

Departamento 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Guainía 19.80 13.75 23.73 11.20 20.69 21.14 17.05 14.07 21.14 13.73 15.83 24.35 29.07

Vaupés 24.89 17.22 22.75 19.13 20.26 19.37 28.32 23.74 27.74 19.60 26.87 29.03 21.73

Chocó 10.70 13.15 15.87 22.81 13.47 17.39 14.76 13.21 16.40 15.21 12.75 15.27 16.94

Guaviare 16.96 20.55 24.84 10.74 15.52 23.52 24.80 22.92 29.59 16.81 28.88 17.81 15.39

Vichada 35.31 32.07 25.88 23.80 28.12 26.49 17.83 19.96 37.74 27.73 21.73 29.93 14.69

Amazonas 9.53 8.61 6.80 8.11 9.94 9.10 9.75 9.36 16.17 12.43 11.63 13.96 11.17

San Andrés 4.85 3.97 4.16 3.93 6.53 6.44 6.79 5.35 8.88 10.96 8.81 8.91 8.10

Nariño 5.62 4.75 5.04 5.02 5.28 5.92 6.17 5.61 5.93 6.47 7.33 7.23 7.58

Putumayo 8.35 8.57 16.21 10.56 8.52 9.22 8.47 8.33 9.77 8.03 8.90 7.71 7.43

Guajira 4.16 4.14 4.82 4.61 6.66 8.25 9.45 7.97 8.66 9.63 7.32 8.35 7.07

Sucre 5.92 3.95 5.29 5.97 5.73 7.00 6.06 5.51 7.15 7.62 7.55 6.90 6.89

Caquetá 3.52 3.86 4.20 3.58 4.84 4.69 4.94 5.89 6.13 6.66 7.95 6.43 6.38

Córdoba 3.61 2.23 4.09 4.04 1.76 1.45 1.78 1.30 1.17 7.05 4.07 3.01 6.02

Arauca 15.83 6.67 11.41 13.23 10.15 8.44 7.12 4.99 7.55 6.81 7.48 7.32 4.30

Cesar 5.94 5.01 5.34 5.49 5.41 5.98 4.65 4.57 5.07 5.22 4.65 4.34 3.88

Magdalena 3.59 3.56 3.64 3.36 3.16 3.63 3.53 3.14 3.51 3.78 4.03 3.24 3.73

Tolima 2.13 2.35 2.90 2.40 2.27 2.59 2.54 2.43 3.01 2.99 3.10 2.81 2.74

Huila 3.98 2.82 2.81 3.20 3.29 3.46 3.48 3.32 3.72 3.38 3.22 3.23 2.73

Norte de Santander 2.71 2.06 2.47 3.15 3.11 2.79 2.38 2.36 2.19 2.15 2.55 2.52 2.72

Cauca 2.91 2.15 2.22 1.92 2.18 2.20 2.03 2.38 2.60 2.67 3.13 2.73 2.64

Boyacá 3.82 3.12 2.49 2.61 2.15 2.28 2.49 2.47 2.76 2.59 2.88 2.34 2.46

Quindío 1.99 2.09 1.67 1.85 1.81 2.03 1.93 1.73 2.09 2.62 2.55 2.35 2.17

Casanare 5.63 3.37 3.99 6.06 5.70 5.92 4.91 3.96 5.01 3.54 3.58 2.24 1.96

Meta 4.90 3.07 2.85 2.91 2.88 3.13 3.29 2.90 3.61 2.43 2.97 2.90 1.52

Caldas 1.06 1.24 1.19 1.21 1.14 1.29 1.34 1.20 1.30 1.36 1.63 1.41 1.42

Bolivar 1.36 1.06 0.98 1.11 1.20 1.47 1.42 1.15 1.11 1.21 1.41 1.15 1.30

Cundinamarca 2.95 2.15 2.16 2.10 1.97 1.47 1.31 1.56 1.45 1.53 1.45 1.48 1.28

Risaralda 0.96 0.70 0.79 0.93 0.99 0.83 0.70 0.74 0.74 0.87 0.96 0.90 0.97

Santander 0.83 0.60 1.01 0.96 0.95 0.93 0.98 0.86 0.84 0.81 0.95 0.92 0.81

Atlántico 0.58 0.43 0.48 0.53 0.39 0.45 0.49 0.44 0.51 0.62 0.62 0.59 0.59

Valle 0.36 0.29 0.38 0.35 0.37 0.41 0.36 0.38 0.44 0.48 0.51 0.45 0.48

Antioquia 0.42 0.32 0.35 0.36 0.35 0.37 0.33 0.38 0.38 0.43 0.45 0.41 0.42

Bogotá 0.25 0.21 0.20 0.19 0.16 0.16 0.15 0.17 0.18 0.19 0.22 0.18 0.18

Promedio 6.53 5.46 6.46 5.68 5.97 6.36 6.11 5.59 7.41 6.29 6.61 6.74 5.96

Fuente: DNP, construcción de la Dirección de Estudios Fiscales de la Secretaría Distrital de Hacienda.

La principal conclusión de este ejercicio se revela en la manera como los seis principales territorios del país, departamentos de Antioquia, Valle, Atlántico, Santander y Risaralda, así como el Distrito Capital entregan la mayor propor-ción de tributos a la Nación e, individualmente, les es retornada una propor-ción inferior bajo la suma de transferencias del SGP, regalías e inversión regio-nalizada, lo que se refleja, para el año 2012 en proporciones que van desde el 18%, en Bogotá, hasta el 97% en Risaralda, pasando por el 42% en Antioquia, 48% en el Valle y 59% en Atlántico, de tal manera que el 82% de los tributos bogotanos, el 58% de los antioqueños, el 52% de los vallunos y el 41% de los originados en Atlántico se destinan por la Nación a programas y proyec-tos del resto del país. Lo contrario sucede con departamentos originados en



los antiguos territorios nacionales, Guainía, Vaupés, Guaviare, Vichada y Amazonas, así como al Chocó, en los cuales la Nación ejecuta entre 11 y 29 veces más de lo que recibe como recaudo de esas regiones.

Para los próximos años se prevé la reducción en regalías, casi a la mi-tad, y el necesario ajuste en el sis-tema general de participaciones, dejando a los ingresos territoriales, al menos cuatro tipos de problemas estratégicos:

a) Las reformas tributarias se con-centran en buscar más recursos para la Nación, de los cuales una porción se devuelve a los territorios por medio del SGP. Por ahora, sin transferencias, regalías ni seguri-dad social, los territorios reciben el 20% de los ingresos corrientes del país, sin embargo, asumieron com-promisos en educación y salud que no son cubiertos por el SGP y deben trabajar en resolver otro tipo de ne-cesidades, infraestructura local y re-gional especialmente. La discusión es el modelo de descentralización y la forma como se asumen compro-misos que puedan ser financiados con recursos propios, garantizando autonomía territorial.

b) Después de la Constitución del 91 y por efecto de la dinámica de las fuentes de financiamiento con recur-sos propios, se abrió una creciente brecha entre municipios y departa-mentos. Mientras los municipios se financian con impuestos relaciona-dos con la localización en el territo-rio, propiedad y actividad económi-ca, los departamentos lo hacen con el consumo, ligado al vicio y adiccio-nes, de licores, cerveza y cigarrillos. El resultado es que los municipios obtienen hoy el doble de ingresos corrientes que los departamentos, por lo que en el modelo regional la “bisagra” no funciona. En Colombia, el poder se distribuye entre la Nación y los municipios, mientras los depar-tamentos pierden espacio y la idea de regiones es objeto de reflexión.

c) Tanto en municipios como departamentos, a diferencia de la Nación, el financiamiento con recursos propios se hace con una serie de varios impuestos, tasas y contribu-ciones que generan dispersión y dificultades administrati-vas. En ambos casos, la mayor proporción del recaudo se concentra en pocos impuestos, mientras en la diversidad hay impuestos e ingresos no tributarios que generan po-cos recursos. En los ingresos no tributarios, tasas y con-tribuciones, además, existe la duda sobre la legalidad de algunos de ellos, casos como semaforización, pesas y me-didas, sistematización y otros de dudosa reglamentación. Concentrarse en pocos tributos, eliminar la dispersión y garantizar la legalidad de los ingresos es lo aconsejable.

d) La Constitución de 1991, articulo 359, estableció una restricción respecto a los Impuestos o rentas de destina-ción específica, prohibiéndolas, con excepción de las desti-nadas a inversión social. Esta limitación se ha aplicado a los impuestos nacionales, quedando espacio para configurar este tipo de rentas en los ingresos no tributarios de la Na-ción y en los ingresos corrientes de los territorios, llegando al extremo de que, solamente en Bogotá, hay alrededor de 20 rentas distintas de destinación específica, todas avala-das en alguna norma nacional o local. Por esta interpreta-ción, el Congreso de la Republica ha aprobado todo tipo de estampillas y la contribución sobre contratos de obra pú-blica, con destino a municipios y departamentos, para que en su implementación sean reglamentados por Concejos y Asambleas. Toda renta de destinación específica limita la autonomía y dificulta la clasificación municipal o departa-mental, que parte del principio de tomar como referencia la magnitud de los ingresos de libre destinación, además de que, como en estos casos, genera opacidad en la admi-nistración y sobrecostos en la contratación.

BibliografíaBonilla, Ricardo (2015), “Impuestos territoriales“, mimeo.

Bonnet, Jaime y Urrego, Joaquín, en “El Sistema General de Regalías; mejoró, empeoró o quedó igual?”, Banco de la República Cartagena, documentos economía regional 198, Enero 2014.

Bonnet, Jaime, Pérez, Gerson y Ayala, Jhorland, en “Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia”, Banco de la República Cartagena, documentos economía regional 205, Julio 2014.

República de Colombia, Decreto 1421 de 1993.

Rodríguez, Henry y Piraquive, Gabriel, en “Análisis comparativo y recomendaciones para el fortalecimiento fiscal de las entidades territoriales”, Departamento Nacional de Planeación, Archivos de Economía #438, Octubre 2015.

Universidad del Rosario (2015 por publicar), La Crisis de los impuestos territoriales“, Bogotá.

El presidente de Ecopetrol, Juan Carlos Echeverry, pone en tela de juicio la ya famosa tesis del profesor James Robinson, según la cual en Colombia las instituciones económicas y políticas extractivas conducen a una concentración del poder político y a un Estado débil. Echeverry argumenta que esa tesis es esquemática y no valora los avances que ha hecho el país para reducir la pobreza y fortalecer el Estado.

Juan Carlos Echeverry*

En años recientes ha habido intentos de producir una “Teoría general de Colombia”. Es decir, un marco unificado que lo explique todo en la historia del país. Tal vez la agenda más avanzada en esa dirección es la de los eco-nomistas seguidores del profesor James Robinson. En su texto más recien-te, Robinson (2015) plantea la médula de las hipótesis que defiende esta escuela, y su aplicación a Colombia1 .

De acuerdo con el documento citado, la raíz de la miseria, el conflicto y la mala distribución del ingreso en Colombia, y para el caso en cualquier país que no haya cumplido con su potencial, o que sea francamente fallido, se encuentra en la persistencia de instituciones económicas extractivas e ins-tituciones políticas extractivas. Entre éstas últimas hay dos dimensiones, una estrecha distribución del poder político y un Estado débil e ineficaz.

El presente ensayo presenta algunos énfasis en los que disiento de dicha escuela. En particular, la importancia que dan al pasado remoto, aconteci-do en los siglos XVII al XIX, parece excesiva a la hora de explicar lo sucedido desde 1950 en Colombia. Se desconoce la transformación urbana operada en Colombia desde 1930. Se le da escasa atención la transición de la eco-nomía cafetera hacia economía minero-petrolera-cocainera, ocurrida desde los años setenta. Se le resta importancia a la transición de los equilibrios institucionales previos a 1980 hacia los que han emergido en las décadas recientes; así como a las oleadas de reformas adoptadas, primero con oca-sión de la Constitución de 1991, y luego como respuesta a la crisis econó-mica de fin de siglo y al desafío de la guerra.

Colombia funcionaPor qué

* Presidente de Ecopetrol SA; fue decano de economía de la Universidad de los Andes, Ministro de Hacien-da y Director del DNP.

1 “The Misery in Colombia”, James A. Robinson, Nov. 7, 2015; mimeo.

James Robinson.



En nuestra opinión, las circunstancias señaladas y una serie de acciones de política pública adoptadas en el último cuarto de siglo posicionaron a Colombia para un despegue económico propulsado por el súper-ciclo del precio de los commodities, ocurrido entre 2005 y 2014. El resultado ha sido reducciones sin precedentes en la pobreza, aumentos en el empleo y mejoras en el desarrollo regional y municipal.

Por supuesto Colombia mantiene muchas instituciones disfuncionales. Igualmente, muchos actores políticos y económicos medran en medio de esa disfuncionalidad y la acentúan. Aún más, los equilibrios que producen esos resultados positivos son delicados y podrían ser destruidos por per-turbaciones políticas, como una sucesión de malos gobiernos; o económi-cas, como un período prolongado de precios bajos de commodities que estuviese acompañado de equivocadas políticas públicas.

De otro lado, las reformas alcanzadas y los equilibrios virtuosos logrados en determinados frentes también tiene guardianes en la comunidad académi-ca, en la prensa y en amplios sectores de la población. Ejemplos se pueden encontrar en reformas de amplia aceptación social como la independencia del Banco de la República, la popular capitalización de Ecopetrol, y la crea-ción de los sistemas generales de participaciones y regalías, para citar sólo algunos ejemplos.

Muchos países alrededor del mundo han adoptado ambiciosos procesos de reforma por espacio de décadas, y han hecho la transición de la pobreza a la prosperidad y la estabilidad; sobresalen los ejemplos de Asia desde los años sesenta, y a nivel regional, las reformas de Chile en los ochenta, de Perú en los noventa o de Colombia de los últimos veinticinco años. Todos ellos indican que hay argumentos para el optimismo.

El argumento de estas páginas es que, en contraste con una visión de-terminística y pesimista, se pueden crear sistemas de política pública que mejoren la distribución del poder político y económico; promuevan la inver-sión incluyente de recursos escasos para proveer bienes públicos a la gran mayoría de la población; y mejoren la eficacia del estado. Esas iniciativas aplicadas de forma consistente por grupos sucesivos de formuladores de política pública, pueden cambiar el destino de regiones o naciones.

De la desconfianza a las instituciones fiscales

La explicación de “por qué Colombia no funciona” pone el acento en el tipo de instituciones que la caracterizan:

“… la raíz de las instituciones económicas extractivas son las instituciones políticas extractivas. Esto tiene dos dimensiones, una estrecha distribución del poder político y un Estado débil e ineficaz. […] Lo difícil de entender en Colombia es la yuxtaposición de las instituciones extractivas e inclusivas”, señala James Robinson.

En contraste con esa visión, prefiero enfatizar cómo Colombia, a pesar de no tener en los últimos dos siglos fuentes estables y substanciales de crea-ción de riqueza, logró un crecimiento estable a lo largo de buena parte del siglo XX, un proceso de urbanización, una mejora institucional y una inclusión social, que aunque tardía, ha reflejado una vigorosa evolución en décadas recientes. Considero que dos instituciones son responsables en muy buena medida de los comportamientos deseables que explican el relativo éxito y la relativa estabilidad de largo plazo de Colombia:

Por cuenta de la desconfianza entre la élite económica cafetera y la élite legal y política cundiboyacence, Colombia tuvo, en comparación con otros países latinoamericanos, a los largo de un período de al menos setenta años, entre 1930 y el fin del siglo XX, un manejo fiscal y monetario relativamente ordenado. Es un caso interesante en el cual la desconfianza podría haber sido la causa de un desempeño fiscal, monetario y económico comparativamente estable.

1. La desconfianza entre la élite económica cafetera de la cordillera central y la élite legal y política cundiboya-cence, de la cordillera oriental.

2. Las instituciones diseñadas para compartir el poder fis-cal, desarrolladas a partir de la Constitución de 1991 y a partir de la debacle fiscal y económica de fin del siglo XX.

Durante buena parte del siglo XX la creación de riqueza en divisas corrió por cuenta del café. Geográficamen-te, los detentadores de esa fuente de riqueza estaban localizados en la cordillera central, a lo largo del conoci-do “Eje Cafetero”, entre el Viejo Caldas y Antioquia. En contraste, el poder político y de política pública tenía su epicentro en Bogotá, y era dominado por una élite distinta, de inspiración legalista y burocrática, acostum-brada por varios siglos a administrar rentas de origen estatal o para-estatal, como el gasto público e impues-tos, regulaciones, precios de bienes y servicios y conce-siones, entre otras.

La desconfianza de los cafeteros frente al poder ejerci-do desde el altiplano cundiboyacense radicaba en que desde allí se ostentaba al menos dos palancas fiscales con las cuales podían expropiar, sin exponerse a los tri-bunales, la riqueza de los cafeteros. Esas palancas fisca-les eran el impuesto inflacionario y la carga tributaria.

La respuesta de la élite cafetera consistió en apropiarse políticamente de esas dos palancas clave del poder fis-cal. En efecto, se ha mostrado en varios estudios cómo a lo largo del siglo XX las élites económicas-tecnocráti-cas de origen cafetero estuvieron sobre-representadas en el manejo del Ministerio de Hacienda y Crédito Pú-blico y en el Banco de la República. Sin ir más lejos, el actual ministro de hacienda y el actual gerente del Ban-co de la República aún tienen ese ascendiente cafetero, siguiendo una tradición que viene desde hace cerca de cien años, iniciada por Esteban Jaramillo.

Como resultado, Colombia tuvo, en comparación con otros países latinoamericanos, a los largo de un período de al menos setenta años, entre 1930 y el fin del siglo XX, un manejo fiscal y monetario relativamente orde-

nado. Es un caso interesante en el cual la desconfianza podría haber sido la causa de un desempeño fiscal, mo-netario y económico comparativamente estable.

Dicha mesura en el manejo monetario y fiscal se alteró con la migración de la economía desde la dependencia del café, como fuente de creación de riqueza en divisas, hacia el petróleo, el carbón y la cocaína. Estos tres pro-ductos ya no sustentaban el equilibrio económico-polí-tico-regional típico de la economía cafetera. El carbón estaba basado en pocos departamentos de la Costa Ca-ribe; el petróleo era extraído de los valles a lado y lado de la cordillera oriental, en el piedemonte y los llanos orientales y el valle medio del Magdalena; y la cocaína se afincaba en élites urbanas de clases emergentes de Cali y Medellín.

Por esta razón, y con particularidades que no es del caso comentar aquí, los primeros veinte años de las bo-nanzas carbonífera, petrolera y cocainera condujeron a choques y desequilibrios institucionales que sorpren-dieron a muchos actores políticos y a los formuladores de políticas públicas, y tuvieron inmensos efectos des-estabilizadores a todo lo largo de la vida económica e institucional del país, regional y nacionalmente.

Solamente con posterioridad a la expedición de la Cons-titución de 1991 y a la crisis económica de fin de siglo, entre 1998-2001, y a un sinnúmero de normas emitidas para enfrentar las consecuencias de esos tres nuevos motores de la economía colombiana, logró el país em-pezar a producir un nuevo grupo de instituciones que le reportaran un manejo del poder fiscal y su retorno hacia surcos predecibles y que promovieran la estabilidad.

La agenda de los “Sistema Generales”Desde la Constitución Política de 1991, y en especial con posterioridad a la crisis de fin de siglo, se empezaron a expedir sistemas generales que aseguraran a todos los colombianos el acceso a un sinnúmero de bienes públi-cos que hasta ese momento solamente habían llegado a las élites regionales, o a lo sumo a las clases medias y trabajadores formales de las ciudades principales.

Finca cafeterea.



Los mismos son “sistemas” en la medida en que están gobernados por reglas transparentes y válidas para todos los colombianos, expedidas en decretos, leyes o normas constitucionales; de una forma paulatina, y guardando una coherencia a través del tiempo y del espacio nacional, han aumentado visiblemente el acce-so a bienes públicos y han mejorado la distribución de recursos escasos, y han incrementado la inclusión y la eficacia del estado; los mismos no son estáticos, sino que se han ido reformando para adaptarse a condicio-nes cambiantes.

Eran “generales” en la medida que apuntaban, de forma explícita y por diseño, a dar cobertura universal a todos los colombianos, sin diferenciación geográfica, de cla-se, de pertenencia a grupos, y privilegiaban solamente con base en objetivos de política pública claramente definidos.

Un par de ejemplos de orientación específica de recur-sos al interior de sistemas generales son: primero, el Fondo de Equidad Regional que durante 30 años trans-ferirá recursos de regalías adicionales a los departamen-tos del anillos de pobreza que históricamente caracteri-zó a Colombia, y el cual rodea las zonas más prósperas, entre las grandes ciudades y la zona cafetera. Segundo, los recursos del FONPET, destinados a abonar a los fon-dos de pensiones de departamentos y municipios, has-ta satisfacer el 125% del pasivo pensional actuarial de cada ente territorial.

Hay una ironía de carácter político, consistente en que estos sistemas generales fueron aprobados por los miembros más conspicuos del Congreso de la Repúbli-ca, a quienes la literatura especializada considera los representantes por excelencia de la clase política ex-tractiva. No obstante, en muchas circunstancias ellos aceptaron las nuevas reformas y aportaron elementos de vanguardia en el diseño de política pública, y mejora-ron su alcance social y regional.

De hecho, muchos de los sistemas generales creados en Colombia han sido considerados ejemplares a nivel internacional, e imitados en distintos países, incluso por fuera de América Latina. Para citar sola-mente un ejemplo, los sistemas que constituyen el modelo descentrali-zación fiscal colombiano ha sido es-tudiados por representantes de los gobiernos de Sur África e Indonesia.

Para entrar en materia, paso a des-cribir lo que considero los principa-les sistemas generales de política pública desarrollados en Colombia a lo largo del último cuarto de si-glo. Los mismos han sido aplicados y adaptados continuamente a las circunstancias cambiantes del país. Han sido objeto de un proceso con-tinuo de “corrección de errores”, lo cual los ha sujetado a un mejora-miento continuo, que es tan o más importante que su propio diseño o creación inicial.

1. El Sistema General de Participa-ciones (SGP), que promovió la fi-nanciación y el acceso equitativo de los niños a la educación pública e igualdad de condiciones en todo el territorio nacional; y de todos los colombianos a un sistema incluyen-te y universal de salud. Este sistema se desarrolló con base en la Consti-tución de 1991 y la reforma consti-tucional de 2001.

Con anterioridad no había un siste-ma, pues las participaciones muni-cipales y el situado fiscal seguían distribuciones regionales ad-hoc, y no perseguían a los niños colom-bianos, dondequiera que ellos estu-vieran, sino a los costos de un siste-ma educativo gobernado por reglas sindicales arbitrarias, que pagaba a los maestros, dondequiera que de-cidieran distribuirse. Reglas gene-rales fueron establecidas también para salud.

2. El Sistema General de Pensiones, que avanzó en la dirección de elimi-nar los sistemas especiales, y crear un sistema incluyente que avanzara

Colombia ha obtenido sus resultados sin acudir a una dictadura, sin hiperinflación

que diluya los pasivos sociales y estatales, y sin caer por décadas en populismos,

como ha sido el caso en países ricos y pobres a lo largo del siglo XX

y lo que va corrido del siglo XXI.

en la universalización sostenible de las pensiones, en condiciones similares para todos los colombianos.

Con anterioridad existía una cúmulo de sistemas especiales, creados para la clase trabajadora formal urbana, y ajustados al poder negociador sindical de empresas específicas, públicas y privadas, o a sectores como el magisterio.

3. El Sistema General de Estabilidad fiscal, desarrollado entre 1997 y 2012, compuesto por: i) la Ley de semáforos, que regló el endeudamiento regional y local; ii) La Ley 617, que ordenó el gasto y las finanzas regionales y nacio-nales; iii) El Marco Fiscal de Mediano Plazo, que impuso un sistema de repor-te anual con un horizonte de 10 años hacia delante; iv) la Ley de Responsa-bilidad Fiscal; v) el Marco de Gato de Mediano Plazo; vi) la Regla Fiscal, que impuso un comportamiento anti-cíclico a las finanzas públicas nacionales, así como unas metas de largo plazo a los ratios de deuda pública; y vii) la re-forma constitucional de Sostenibilidad Fiscal, que introdujo una novedad a nivel internacional, al aplicar no sólo a las normas expedidas por el ejecutivo y legislativo, sino los fallos de las altas cortes con efecto fiscal.

Con anterioridad, el manejo fiscal estaba sometido a los cálculos del minis-tro de hacienda de turno, sin la visibilidad sobre los pasivos contingentes de largo plazo, ni transparencia sobre supuestos clave y la senda implícita de los ingresos de largo plazo, como el precio del petróleo, y sin normas que forzaran un comportamiento responsable, sostenible y anti-cíclico.

4. El Sistema General de Salud, promovido por las reformas de 1991 y 1993 y el acto legislativo de 2001, que definieron la extensión de la cobertura de salud a la mayoría de los colombianos hasta lograr veinte años después un alcance casi universal.

Con anterioridad se cubría a los colombianos de las clases medias y altas en las ciudades prósperas, muchos de ellos empleados de entidades públicas, sin un sistema de cobertura universal, ni un plan de recaudo, aseguramien-to y reconocimiento de pagos; sino meramente de prestación de servicios, con campañas locales de salud y vacunación.

5. El Sistema General de Estabilidad Monetaria, desarrollado desde la Cons-titución Política de 1991, con la independencia del banco Emisor, y hasta la adopción de la Meta de Inflación como esquema rector del comportamien-to de la Banca Central.

Con anterioridad el manejo monetario estaba plagado de fondos de finan-ciación sectorial que funcionaban dentro del banco central, que daban ac-ceso a unos pocos privilegiados a crédito de origen primario, a través de fondos para industriales, agricultores, vivienda, etc.

6. El Sistema General de Seguridad, promovido por el Plan Colombia y la Se-guridad Democrática, que devolvió la confianza sobre que el monopolio de las armas por parte del Estado podía prevalecer, en contra de los desafíos de seguridad planteados por un sinnúmero de grupos ilegales de izquierda y derecha que habían florecido al amparo de los auges cocainero, minero y petrolero.

Con anterioridad era, como muchos otros mencionados, un sistema sub-fi-nanciado por la limitada capacidad fiscal, cuyo funcionamiento privilegiaba la defensa de los pudientes de las regiones. No tenía la eficacia, el alcance, y la sujeción a reglas que alcanzó luego del Plan Colombia, la Seguridad Demo-crática y de la expedición de normas sobre derechos humanos, entre otras.



7. El Sistema General de Regalías (SGR), que extendió a todos los colombianos el acceso a la renta petrolera; dicha renta en su componente tributario y de dividen-dos al Gobierno Nacional, ya financiaba el presupuesto de inversiones del Gobierno Nacional. El nuevo sistema extendió el alcance a todos los departamentos y muni-cipios, y reglamentó la forma en que esos recursos se invertían2.

Con anterioridad la distribución de las regalías estaba plagada de intereses regionales con nombre propio de dirigentes locales o departamentales, canalizados por los surcos de influencia más arcaicos; favorecía a dedo a élites regionales, y carecía de procedimientos para promover el diseño y aprobación ético y técnico de los proyectos. Su ejecución seguía personalismos sobre qué se construía y quién lo ejecutaba. Era objeto de miles de denuncias anuales de corrupción.

8. El Sistema General de Lucha Contra la Pobreza, que partió de crear formas ordenadas de identificar a los be-neficiarios de la atención social, como el SISBEN; conti-nuó con el programa de Familias en Acción; y posterior-mente llevó a la creación de programas específicos para atender a las víctimas del conflicto y a familias rurales en situación de postración.

Con anterioridad, la atención a los pobres se basaba en sistemas departamentales o locales de beneficencia, en programas liderados por la iglesia católica, o por funda-ciones promovidas por la empresa privada; y en un sin-número de programas públicos con poca articulación.

9. El Sistema General de Infraestructura, que se alimen-tó de las normas constitucionales que promovieron la inversión en infraestructura energética, portuaria, de telecomunicaciones y de Servicios Públicos Domicilia-rios, hasta la creación de las comisiones de Regulación, y la expedición de la Ley de Asociaciones Público Priva-das. Se amplió con la creación desde 2001 de los siste-mas de transporte urbano como TransMilenio. Desde 2011 esta agenda recibió recursos sin precedentes para las sucesivas generaciones de concesiones.

Con anterioridad se carecía de comisiones de expertos, orientados a la promoción de estabilidad de reglas y promoción de inversiones de largo plazo. Se deber reco-nocer que la infraestructura dista aún de ser un sistema general, dado que los resultados al menos del sistema vial nacional dejan mucho que desear, hay la falta de competencia y prevalencia de corrupción, de acuerdo con los analistas.

2 La norma constitucional que dio creación al SGP y la ley que la desarrolló no incluyeron un veto del presidente o el gobierno central a los proyectos re-gionales. Temporalmente se incluyó en el presupuesto anual del SGR de 2013, aprobado a final de 2012.

La descentralización y el poder fiscal

Con base en la descripción anterior se puede afirmar que si bien Colombia aún depende de materias primas y productos primarios para la generación de riqueza en divisas, y que en la producción de los mismos priman aún instituciones económicas extractivas y poco in-cluyentes, la evolución de las instituciones de política pública han permitido avanzar hacia someter a reglas la distribución y el uso de las rentas allí generadas, ade-más de las rentas generales del Estado.

Entre esas instituciones se encuentra el manejo del Banco de la República y el Ministerio de Hacienda en el período 1910-1990; así como un sinnúmero de ins-tituciones novedosas desarrolladas a lo largo de los últimos 25 años.

Países como Noruega, Nueva Zelanda, Australia y Chile dependen substancialmente de una base de actividades económicas extractivas y primarias. No obstante, el do-minio de las políticas públicas se ha sujetado a reglas claras y estables en el manejo de las rentas mineras, pe-troleras o agrarias, y ha creado instituciones económi-cas y políticas incluyentes, además de Estados eficaces.

Colombia está aún muy lejos de esos países, y tomará tiempo en cerrar la brecha. Pero no es evidente por qué el desarrollo de marcos eficaces de políticas públicas, que le permitieron a esos países hoy avanzados o de alto ingreso medio dominar sus instituciones económi-cas extractivas, y crear condiciones conducentes al cre-cimiento, la estabilidad y el desarrollo social, no puede tener efectos similares en Colombia.

No es evidente por qué seguiría encarcelada en sus ins-tituciones de los siglos XVII al XIX, sin prácticamente importar qué se haya hecho en política pública a lo lar-go del siglo XX y lo que va corrido del XXI.

Políticas apropiadas que han ayudado a salvar del atra-so y la desigualdad a un país tras otro a lo largo del siglo XX, puedan ayudar a Colombia a superar las suyas. Un determinismo institucional puede tener mérito para lagunas de las zonas más pobres y alejadas, pero es una descripción imprecisa de Colombia. En cada país se puede hallar regiones que se han quedado estancadas en un momento pretérito.

Colombia ha obtenido sus resultados sin acudir a una dictadura, sin hiperinflación que diluya los pasivos so-ciales y estatales, y sin caer por décadas en populismos, como ha sido el caso en países ricos y pobres a lo largo del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI.

El país mantiene aún instituciones disfuncionales. Igual-mente, muchos actores políticos y económicos medran en medio de esa disfuncionalidad y la acentúan. Persis-

ten distorsiones que cumplen más de cien años, en el monopolio de licores por dar un solo ejemplo. Exis-ten rentas capturadas por políticos o familias a nivel regional o nacional. Falta un sistema general de tributa-ción, y el vigente mantiene un labe-rinto de exenciones, deducciones e ingresos no constitutivos de renta y exclusiones que son materialmente irracionales.

Falta mayor competencia en secto-res clave como el financiero, y com-batir instituciones excluyentes que dificultan el acenso social. De otro lado, los equilibrios que producen algunos resultados positivos son delicados y puede ser destruido con perturbaciones políticas como una sucesión de malos gobiernos. Ese ha sido el caso de ciudades grandes, que han pasado de estar bien a mal manejadas. Así mismo, instituciones económicas cuyo desempeño pue-de deteriorarse seriamente si hay un prolongado de precios bajos de commodities, o si su manejo no es el apropiado, como sucedió varias veces con destorcidas de precios a lo largo del siglo XX.

Entre las instituciones disfuncionales que deben ser ob-jeto la creación de sistemas generales, pueden estar la política agropecuaria, la política arancelaria, los precios regulados para cumplir con compromisos gremiales o regionales, entro otros.

Las situaciones que imperaban en cada uno de los fren-tes donde se han aplicado sistemas generales, en mu-chos casos eran dominadas por estructuras económi-cas extractivas, estructuras políticas extractivas, mala distribución del poder e ineficacia estatal. No obstante, como se mostró, sí ha habido adelantos substanciales y eficaces en suficientes frentes que han mejorado su desempeño en cada uno de estos frentes.

La realidad en la frontera

Buena parte de las regiones donde ocurren las institu-ciones económicas y políticas extractivas son zonas de frontera. Colombia cuenta aún con inmensas zonas de frontera, donde la presencia del estado es reciente. Si eso es verdad hoy, lo era aún más medio siglo atrás.

Al observar la evolución en los últimos veinte años de ciudades como Bucaramanga, Barranquilla o Villavicen-cio es difícil defender que Colombia tenga un presente tan sombrío como el que se le diagnostica. Cada una de éstas presenta elementos políticos disfuncionales, excluyentes y, en muchos casos, ineficacia estatal e in-equitativa distribución del poder político y la riqueza. No obstante, se han sobrepuesto a dichas limitantes, y desarrollado fortalezas institucionales y económicas, han desplegado una dinámica de prosperidad y crecien-te inclusión social. En ellas las clases pobres han migra-do en masa a la clase media.

Esas ciudades están entre las más prósperas, y su ex-periencia difícilmente puede traspolarse a las zonas de frontera. Por esto concluyo con una reflexión sobre un municipio de frontera.

Terminé de escribir este texto en Orito, Putumayo. Esta población refleja tal vez la quintaesencia del argumento pesimista sobre Colombia, y la persistencia de los pro-blemas típicos de la frontera. Hasta los años cincuenta Orito había estado en la periferia de la periferia; estaba olvidada del Estado y carecía de fuentes de creación de riqueza, prosperidad, o mejoramiento de sus institucio-nes políticas. Desde entonces las cosas sólo empeora-ron.

En los años sesenta, la Texas Petroleum Company de-sarrolló el Campo Orito, donde llegó a extraer más de 60 mil barriles de petróleo al día. Construyó un oleo-ducto de 310 km a través de la selva y la Cordillera de los Andes, superando una altura de tres mil metros, en terreno extremadamente difícil. Estos emprendimiento


TEMA CENTRAL

habrían podido augurar el éxito para Orito, pero sólo fueron el preámbulo del fracasó institucional, la guerra armada y la protesta social.

Hasta el día de hoy, en noviembre de 2015, Orito, y muchos otros munici-pios del Putumayo parecen corroborar la hipótesis de la condena al fracaso de la periferia de la periferia. En la actualidad el Oleoducto Trasandino lleva 140 días parado por voladuras; está constantemente atacado por válvu-las ilícitas para robar petróleo, parte de cual es utilizado en refinerías arte-sanales que procesan precursores de la cocaína. El departamento alberga algunos de los grupos más reticentes y violentos grupos de las FARC; sus elecciones son poco transparentes; las cuantiosas regalías recibidas a tra-vés de décadas han sido malgastadas o sustraídas del ámbito público y apropiadas por actores políticos y económicos “extractivos.” En fin, visto desde afuera y objetivamente, Orito está condenada a otros cien años de soledad.

Hay sin embargo algunos elementos que podrían perturbar esa predicción pesimista. La finca raíz empezó a subir de precio hace dos años, y las fincas a valorizarse. Los actores locales lo atribuyen al avance en las conversa-ciones de paz. En 2014, ante la perspectiva de que empresas clave de la industria petrolera abandonaran sus explotaciones, en razón a las dificulta-des manifiestas, los actores locales promovieron una Marcha Por la Paz, en la que participaron cinco mil personas, un número impresionante para una población en la cabecera urbana de 23 mil habitantes.

El propio sindicato de la USO, de la industria petrolera, cambió su actitud, liderando un clima de diálogo y entendimiento con las empresas, para ga-rantizar su viabilidad y permanencia. Empresas locales han crecido y ahora ofrecen la gama completa de “maquinaria amarilla” e inclusive un taladro de “work-over” para la industria petrolera, un tipo de tecnología solo pro-vista por empresas grandes del país y multinacionales. En un hecho po-lítico singular, un alcalde independiente, de origen afrocolombiano, y de profesión teólogo y predicador, fue elegido alcalde para 2016-2019; aspira a ser el mejor alcalde de Colombia en estos cuatro años.

Ninguna de las condiciones objetivas de Orito, Putumayo, han cambiado. Pero en un diálogo con la industria petrolera, los representantes más be-ligerantes de las comunidades y el empresariado local, que en el pasado

reciente han respaldado una acti-tud agresiva contra las petroleras, manifestaron que están dispuestos a promover la seguridad y menores costos, de tal manera que esta in-dustria sea viable.

Estos hechos pueden no conducir a nada diferente del pasado. Pero esos mismos actores no lo creen así. Están convencidos de que si hay un cambio mutuo de actitud y un tra-bajo conjunto para resolver proble-mas, Orito y Putumayo serán tierra de promisión. Se puede ser suspicaz sobre sus intenciones últimas, pero ellos mismos solo piden el beneficio de la duda, y la disposición a traba-jar por el futuro de orito.

Si se le da una oportunidad a la acción concertada, a la capacidad de transformación, a la creación de confianza, a la creación de li-derazgos políticos y económicos virtuosos y a la mejora de las insti-tuciones, el destino de Orito y del Putumayo puede cambiar.

Algo similar debió ocurrir a los largo de las pasadas décadas en Barran-quilla, Bucaramanga y Villavicencio, para que hoy sean historias de éxito. Persisten y persistirán por mucho tiempo elementos retardatarios de instituciones económicas y políti-cas extractivas. Pero si se tiene con-fianza en el poder transformador de las políticas públicas correctas, y de que los mismos actores extractivos pueden crear escenarios gana-gana y aportar a la creación de prosperi-dad, la historia puede cambiar.

De hecho, en Putumayo sostienen que Colombia era hace veinte años el Putumayo del Mundo; y a pesar de eso ha prosperado mucho. Ellos ahora piden creer en sus propias po-sibilidades. Esa es la médula de mi hipótesis. Colombia, como un todo, muestra que hay mérito para esta hipótesis, al igual que lo han he-cho Chile y Perú. Si ha funcionado en estos países y en muchas de sus regiones más atrasadas, bien puede hacerlo Orito, Putumayo.

Muchos países alrededor del mundo han adoptado ambiciosos procesos de reforma por espacio de décadas, y han hecho la transición de la pobreza a la prosperidad y la estabilidad;

sobresalen los ejemplos de Asia desde los años sesenta, y a nivel regional, las reformas

de Chile en los ochenta, de Perú en los noventa o de Colombia de los últimos veinticinco años. Todos ellos indican

que hay argumentos para el optimismo.

Desde la CGR

Próxima sede la Contraloría General de la República.


DESDE LA CGR DESDE LA CGR

Se publican a continuación algunos apartes de la rendición de cuentas del contralor general de la República, Edgardo José Maya Villazón, acto que tuvo lugar en el salón rojo del Hotel Tequendama, el 7 de diciembre del año pasado.

Edgardo José Maya Villazón*

La Contraloría rinde cuentas

El inicio de mi administración, estuvo enmarcado por dos de los momentos más difíciles que ha tenido la Ins-titución. Por un lado, el nivel central se quedó en di-ciembre sin sede donde operar, por un problema legal que heredamos de la anterior administración. Y, por otro lado, la Corte Constitucional tumbó una herra-mienta importante para ejercer el control fiscal, la fun-ción de advertencia.

El equipo de la Contraloría General enfrentó estas dos situaciones con gran fortaleza, mostró una gran entre-ga al servicio público y asumió con grandeza los cam-bios. En menos de una semana nos acomodamos tem-poralmente en cinco sedes. Y, en respuesta al fallo de la Corte diseñamos un plan para fortalecer las funciones que constitucionalmente nos han sido entregadas para defender los dineros públicos.

El norte que hemos trazado para la Contraloría en los próximos años se consigna en nuestras líneas estraté-gicas. Así, avanzamos y avanzaremos en:

1. Fortalecer el modelo de la vigilancia y control fiscal orientado a resultados efectivos y a la mejora de la gestión pública;

2. Construir ciudadanía solidaria, incluyente y activa en el control fiscal a la gestión pública;

*Contralor General de la República.

3. Una lucha frontal, oportuna y efectiva contra la corrupción e inadecuada gestión de los recursos públicos;

4. Ejercer el control fiscal macro a las políticas públicas en sus objetivos de mediano y largo plazo; y

5. Asegurar el funcionamiento y la organización de la CGR para lograr resultados.

En términos generales, hemos ampliado la cobertu-ra del control fiscal. En 2015, auditamos el 92,6% del Presupuesto de las Entidades Públicas (480,1 billones), aumentando la órbita del control fiscal en $141,2 bi-llones. Mientras que en 2014, la contraloría fiscalizó el 79,7% ($338,9 billones). En materia de Control Macro, revisamos las cuentas del Estado, con $1.234 billones del Balance Nacional, $377 billones de deuda pública, $196 billones de Presupuesto General de la Nación y la estimación de un déficit de más de 15 billones para el sector público de país.

También aumentamos radicalmente el control fiscal so-bre los recursos que gira el Gobierno para la salud y la educación a través del Sistema General de Participacio-nes, y sobre aquellos generados por el Sistema General de Regalías. En 2015, el control fiscal sobre los recursos de salud y educación supera la cifra de los $20 billones; y, el ejercido sobre los recursos generados por el siste-ma general de regalías es sobre $11.4 billones. Mientras que en 2014, solo se vigiló $1 billón del sistema general

de participaciones y $3.2 billones del sistema general de regalías. Es decir, en un solo año, con la misma planta y menos contratistas, pasamos de una cobertura del 3,3% al 70% en el SPG y de una cobertura del 23% al 100% en los recursos de regalías.

1. El nuevo enfoque del control fiscal Hemos iniciado un proceso de transformación y fortalecimiento de la en-tidad, que he llamado un “Nuevo Enfoque del Control Fiscal”. Que no es otra cosa que volver a los principios de la Constitución de 1991, que a ve-ces a algunos olvidan, y aplicarlos de acuerdo con las nuevas condiciones sociales, económicas y políticas del país

Hoy, el país necesita una Contraloría que contribuya a un mejoramiento de las entidades del Estado que vigila. Los organismos de control no deben concentrarse solo en poner en tela de juicio a las entidades, sino en encon-trar los instrumentos eficaces para que se consolide una gerencia exce-lente de lo público, sustentada en condiciones de idoneidad, experiencia, transparencia y pulcritud.

Este nuevo enfoque del control fiscal implica poner en marcha nuevas téc-nicas y mecanismos de investigación avanzados para verificar la existencia de daño fiscal. Así como el uso de tecnologías de la información para ejer-cer un “Control Fiscal en Línea”, en tiempo real y oportuno.

Para el segundo semestre del primer año de gestión hemos comenzado a poner en práctica la aplicación de este nuevo enfoque del control fiscal. Hemos avanzado en el estudio y capacitación de las auditorías financieras, auditorías de cumplimiento y auditorías de desempeño. En auditorías finan-cieras las brechas frente a los modelos internacionales no son muy grandes y eso es una buena noticia porque ya comenzamos a diseñar los mecanis-mos para cerrarlas. En cuanto a las Auditorías de Desempeño, durante este año se montaron unos pilotos en cada uno de los sectores: Social, Defensa, Ambiente, Infraestructura, Gestión Pública, Minas y Agropecuario, con los cuales estoy convencido que vamos a entregar los resultados que los ciu-dadanos están esperando.

2. Un control fiscal ciudadano con análisis desde el territorio

El Plan Estratégico 2014 – 2018 consagra como un objetivo “construir ciudadanía solidaria, incluyente y activa en el control fiscal a la gestión pú-blica”. El propósito es promover ciudadanos activos y conocedores de sus derechos para que la participación ciudadana contribuya a mejorar la vigi-lancia y el control fiscal.

En total, entre el 10 de marzo y el 10 abril de 2015, llevamos a cabo 33 me-sas deliberativas, con la participación de 1.705 ciudadanos, quienes apor-taron una lluvia de más de 2.000 ideas sobre los problemas que requieren mayor atención. Luego los temas se pudieron ubicar en una canasta de 311 problemas públicos.

Las conclusiones fueron sistematizadas y sintetizadas, y a partir de ellas construimos 40 estrategias de participación así: 32 departamentales, 6 regionales, una para Bogotá y una nacional, que le imprimen una diná-mica y marcan un derrotero para el control fiscal participativo en todo el país. La Contraloría ha realizado una planeación participativa para todo el cuatrienio.

El inicio de mi administración estuvo enmarcado por dos de los momentos más difíciles que ha tenido la Institución. Por un lado, el nivel central quedó sin sede donde operar y por otro lado la Corte Constitucional tumbo la función de control de advertencia.



EL trabajo realizado le permitió a la Contraloría identificar proyectos estra-tégicos para promover ejercicios de control ciudadano que mejoren el uso de los recursos públicos. Los equipos del nivel central y nivel desconcen-trado de la entidad se encargan de liderar y ejecutar todos los procesos diseñados y priorizados. De estos procesos de control fiscal participativo, destaco cuatro casos emblemáticos como:

1. La Pavimentación de la vía Zanjón – Pueblo Bello en César: Este proyecto presentaba serios retrasos y, aunque existía una veeduría desde el 2012 para vigilar su ejecución, solo comenzaron a verse avances significativos después de los ejercicios de deliberación y seguimiento promovidos por la Contraloría en el año 2015. Se espera la terminación de la obra antes de que finalice el 2015.

2. La Reconstrucción del casco urbano de Gramalote (Norte de Santander): Esta obra es parte de la reconstrucción tras la emergencia invernal del 2010. Después de la realización de una audiencia pública y la conformación del Comité de Seguimiento, la Contraloría acompaña a las organizaciones sociales que verifican el cumplimiento de los cronogramas y los compo-nentes de atención social que lo acompañan. Se espera que este año se entreguen las primeras obras de arte.

3. La Construcción del Túnel de la Línea: Esta obra de importancia estraté-gica ha tenido varios retrasos y acuerdos de cumplimiento que fueron pre-sentados en una Audiencia Pública y que tendrán seguimiento con veedu-rías especializadas, apoyadas por universidades y por la Contraloría.

4. La incidencia de la explotación minera del Cerrejón en el potencial hídri-co de la Guajira: Identificado como un problema de impacto nacional, la Contraloría ha realizado varias audiencias y mesas de trabajo con líderes comunitarios y representantes de la empresa y los entes territoriales para conseguir compromisos serios que eviten la depredación ambiental.

Asimismo, con la puesta en marcha de 32 estrategias departamentales, ya tenemos avances significativos en cada una de las regiones. No pretendo hacer un listado exhaustivo pero sí mencionar algunos de los proyectos sobre los cuales se ha avanzado.

En el Caribe: Recursos para programa de alimentación escolar.

En el Centro Oriente: La Gran Vía Yuma, para la conexión troncal Magdalena – Puente Guillermo, en Santander.

En la región Centro Sur Amazonía: Las inversiones rea-lizadas en el Triángulo del Sur de Tolima para obras de distritos de riego, las inversiones en educación y la construcción del proyecto vial marginal de la selva.

En el Eje Cafetero: Construcción de la Concesión Arme-nia – Pereira – Manizales.

En el Pacífico: Los proyectos de agua potable y sanea-miento básico del Plan de Desarrollo, en Choco y Nariño.

3. Defensa de los recursos, para la educación y la salud

En las mesas deliberativas realizadas a lo largo del país, los sectores identificados por los ciudadanos con más problemas fueron la educación (15%), la salud (14%) y el uso de los recursos del Sistema General de Regalías (2%). En concordancia con ello en la Contraloría nos hemos fijado como prioridad proteger esos recursos.

Como había dicho, por primera vez en la historia, la Con-traloría está poniendo la lupa sobre una gran porción de los dineros que gira la Nación para la salud y educación en las regiones. En 2015 hemos vigilado 181 entidades territoriales, mientras que en 2014 se vigilaron 73 enti-dades territoriales. Con ello pretendemos controlar los recursos destinados para los colegios y los hospitales.

En el primer semestre de este año iniciamos auditorías a 16 departamentos. Ya tenemos resultados consolida-dos. En Bolívar, por ejemplo, se configuró un hallazgo por $14.886 millones en la contratación del servicio educativo con la Diócesis de Magangué. Se encontra-ron: duplicación de registros de los alumnos, estudian-tes fantasma, entre otras cuestiones. Actualmente se adelanta un proceso de responsabilidad fiscal verbal.

Un segundo ejemplo son las actuaciones especiales al Programa de Alimentación Escolar-PAE, que estamos realizando en siete departamentos de la costa caribe, que en el 2014 contaron con recursos por $1,1 billones. En las auditorías se han evidenciado fallas en la super-visión del Ministerio de Educación y deficiencias ope-rativas, como alimentos en mal estado, raciones muy pequeñas, malas condiciones higiénicas, duplicidad en pagos de las raciones servidas, y pago de raciones no entregadas, entre otras cuestiones. Ante la lamentable situación del Programa de Alimentación Escolar PAE, hemos instado al Gobierno para que declare una emer-gencia. Las deficiencias del programa han sido comuni-

cadas al Ministerio de Educación. A eso precisamente, es a lo que nos referimos cuando hablamos de un con-trol fiscal que contribuya a mejorar la gerencia de las entidades del Estado.

Por último, en temas de educación, también quisiera destacar el caso de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD. La Contraloría encontró que esta universidad con recursos públicos ha creado una ins-titución privada que tiene sede en La Florida (Estados Unidos), lo cual evidenció un detrimento por $5.900 millones.

En cuanto a los recursos de la Salud.El intenso trabajo de las auditorías ha permitido detec-tar un patrón de comportamiento en cuatro departa-mentos que se ha traducido en mal uso de los recursos de la salud. Se trata del pago indebido de medicamentos por miles de millones de pesos sin el cumplimiento de requisitos y, en algunos casos encontramos que era a las EPS a quienes les correspondía asumir dichos pagos y, no al Estado. Se establecieron hallazgos fiscales por ese tipo de casos, por ejemplo, en Bolívar, por $27.500 millones; en Tolima, por $3.240 millones; en Huila por $996 millones; y en Caquetá, por $8.071 millones.

El otro gran objetivo del control fiscal son las EPS, enti-dades que atienden 43 millones de usuarios y manejan recursos de aproximadamente $27 billones. Uno de los resultados más importantes en ese campo lo arrojó la auditoría realizada a Caprecom. EPS que impacta apro-ximadamente a 3,3 millones de personas afiliadas con presupuesto de $3.6 billones. Se encontraron recobros extemporáneos por $3.300 millones e inconsistencias en la facturación.

Otro resultado del trabajo de la Contraloría General se hizo evidente con la sanción impuesta a FAMISANAR EPS por daño patrimonial en el que incurrió al contra-tar la prestación de servicios de salud con una IPS que no estaba habilitada para ello y que solo sirvió de inter-mediaria. Por el desvío de recursos parafiscales la EPS pagó $11.500 millones, los cuales fueron pagados por las dos implicadas.

Por otro lado, en 2015 se realizaron actuaciones es-peciales a otras seis EPS: Comparta (de Santander); Manexca (de Córdoba) y Coosalud (en Bolívar) y a tres EPS Indígenas que cubren 804.000 usuarios, y un pre-supuesto en tres vigencias de 1 billón 185.660. En estas tres últimas se hallaron anomalías fiscales por posibles irregularidades en pagos a Asociaciones de Autoridades Indígenas.

Todos estos hallazgos y los recientes cierres de Capre-com y Saludcoop, dan señales de que el modelo de sa-



lud está fallando y que será necesario que el país piense seriamente en cómo se va ajustar el modelo, para que la salud de los Colombianos no sea solo contar con un carnet sino que se vea reflejada en atención de calidad con oportunidad.

4. Alertas importantes al sector energético

Otro tema al que le hemos dedicado un interés muy especial es al sector energético, el cual nos preocupa, no solo porque es estratégico para el país, sino porque afecta la vida cotidiana de cada uno de los colombia-nos. Quiero destacar algunos temas especiales en este aspecto:

El posible desabastecimiento de gas natural: En la Con-traloría General llamamos la atención al país, desde junio pasado, por lo que podía ser una situación muy importante y es que el país podía dejar de ser autosufi-ciente en materia de gas natural debido a que el consu-mo está aumentando y no se han descubierto nuevas fuentes consolidas importantes que pudieran modificar el estado de las reservas del país.

El segundo caso es el de la Refinería de Cartagena, dón-de se encontró que se incrementaron los costos de ejecución de la Refinería de Cartagena en USD 4.022 millones, según cálculos realizados por la Contraloría General de la República. Sin contar con los costos de oportunidad ligados a la no entrada en operación de la refinería en el tiempo previsto que alcanza un monto superior a los USD 1.100 millones por 27 meses de atra-so, pues debió operar desde julio de 2013. Merece la pena destacar que por cálculos de la CGR que, a precios corrientes, las pérdidas acumuladas de Reficar ascien-den a $ 1,69 Billones de pesos.

El tercer caso tiene que ver con Electricaribe. La actua-ción especial de la Contraloría General reveló que Elec-tricaribe muestra una pobre y deficiente ejecución. De $346.932 millones que el Gobierno Nacional le asignó con el objeto de normalizar a 102.540 usuarios. Se registran cuatro hallazgos fiscales por un monto de $12.543 millones. Igualmente determinó, que existen 31 proyectos por $19.359 millones, que no están fun-cionando, entre otras irregularidades. Lo que se ha en-contrado en Electricaribe tiene que ver con:

Obras con baja ejecución física y donde sin embargo se han pagado alto anticipos; proyectos terminados y que no han entrado en operación; proyectos suspendidos indefinidamente; y, en general, una muy baja ejecución de los recursos dispuestos, son algunas de la situacio-nes irregulares que verificó la Contraloría.

Preocupa a la CGR que algunas termoeléctricas suspen-dieran la generación de energía, máxime cuando los co-

lombianos ya habíamos pagado por esa especie de seguro, que es el car-go de confiabilidad, para la presta-ción del servicio. Por ello iniciamos una investigación sobre las razones y responsabilidades derivadas del in-cumplimiento de los agentes llama-dos a generar por confiabilidad, es decir cumplir por la energía que se debió generar de manera responsa-ble con el país.

5. La vigilancia especial a las Regalías

Otro de los grandes proyectos de la Contraloría General de la República es la vigilancia de los recursos de regalías. Veníamos de un esquema que produjo $42,2 billones en re-galías (entre 1994 y 2009), pero no contribuyó a mejorar el bienestar de los ciudadanos ni la infraestructura de los municipios beneficiarios.

Por esa razón en 2012 empezó el nuevo sistema general de regalías. Pero hoy, tres años después, persis-ten problemas de fondo que no han sido superados, lo que sigue provo-cando despilfarro y malos usos de los recursos, como la falta de perti-nencia de los proyectos, la atomiza-ción, la corrupción y la incapacidad técnica de muchos de los entes te-rritoriales. Mi compromiso es evitar que los recursos de regalías se dila-piden, o que como en el pasado, se inviertan en obras inconclusas. Esta-mos trabajando para acabar con los llamados “elefantes blancos”.

En el primer semestre del 2015 la Contraloría realizó hallazgos con presunto alcance fiscal al Incoder por $33.433 millones de pesos por falencias en el manejo de suibsidios de tierra y al Fondo para el financiamiento del Sector Agropecuario, Finagro, por $8.858 millones por presuntas irregularidades en la gestión de intermediarios financieros.

En este último año, la Contraloría ha actuado en 27 departamentos, cu-briendo 66 alcaldías y 23 gobernaciones, y registra 244 hallazgos con pre-sunta incidencia fiscal que ascienden a $187.569 millones. Entre los sec-tores más críticos están: educación, agua potable y saneamiento básico, transporte, vivienda y ambiente y desarrollo sostenible.

El Sistema presentó un superávit de $8.4 billones. Ese dinero está en los bancos, lo que es preocupante en un país que reclama constantemente más inversión y atención a sus necesidades básicas.

Nos ocupamos de analizar cada uno de los reportes de los saldos y rendi-mientos financieros de las cuentas donde se manejan los recursos de re-galías. En este trabajo hemos encontrado que los entes territoriales no están reportando de manera oportuna y confiable la información, lo cual entorpece la vigilancia y el control, debilita la transparencia en el manejo de los recursos e incrementa los riesgos de corrupción.

También hemos hecho un estudio para precisar si los proyectos financiados con recursos de regalías responden a las necesidades reales y objetivas de las diferentes regiones. Lamentablemente el estudio concluye que no. Ejemplos de esa situación, son los proyectos financiados con recursos del Fondo de Ciencia y Tecnología y el Fondo de Desarrollo Regional.

Existe otro grave problema. Los proyectos de ciencia y tecnología finan-ciados con recursos de regalías no están siendo ejecutados por personas acreditadas ante el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología del país. De un total de 1.496 contratistas de los proyectos de ciencia y tecnología a marzo de 2015, 907 son personas naturales, de las cuales solo 293 el 32%, son investigadores reconocidos por Colciencias. De 589 personas jurídi-cas, solo73, es decir, el 12,4% están reconocidos por esa entidad.

En el caso del Fondo de Desarrollo Regional, la conclusión del análisis que hemos realizado es que no existen proyectos verdaderamente regionales, que convoquen e involucren a varios departamentos. Solo nueve de los 334 proyectos que a diciembre de 2014 habían sido aprobados por ese Fondo cumplían esa condición. La mayoría (180), son proyectos que impactan en-tre uno y cuatro municipios y de ellos 106 impacta solo uno, lo que desvir-túa totalmente el objetivo constitucional del Fondo de Desarrollo Regional.

El estudio realizado permite concluir que el 10% de los proyectos son de gran envergadura, mientras que el 90% (más de 6.000), son “pequeños” proyectos, con un valor promedio inferior a $850 millones, que dada la magnitud de las necesidades identificadas, difícilmente lograrían algún impacto.

Si bien, el 65% de la contratación se realiza a través de las modalidades de concurso (licitación pública, concurso de méritos y selección abreviada), y el 35% a través de contratación directa, un análisis de los procesos pre-contractuales arrojó cifras que son motivo de preocupación. El 72% de la contratación celebrada por procesos abiertos como licitación o concurso se hizo mediante procesos en los que sólo se presentó un oferente. Así resultó de una revisión realizada a una muestra de 2.742 contratos, por valor de $6,2 billones. Al sumar, la contratación directa a la contratación celebrada con un (1) solo oferente, el resultado arroja que en todos los de-prtamentos, sin excepción, la contratación que se realiza sin pluralidad de oferentes supera el 55% del total. Situación que es crítica en todo el país pues el Estado no se está beneficiando de la competencia entre oferentes, que garantice la elección de la mejor oferta posible entre precio y calidad.

El Contralor, Edgardo José Maya Villazón.



6. La vigilancia del agro como motor de paz y progreso

El campo representa para el país, un baluarte importan-te para la consecución de ambiciosas metas en el marco de la paz y el desarrollo económico, que propenden por un país equitativo, con mayores oportunidades, mayor acceso a la tierra y mejores condiciones de vida para sus habitantes.

Los resultados de las auditorias dan cuenta de aspectos que requieren revisión profunda por parte del gobierno. En el primer semestre de 2015, la Contraloría realizó hallazgos con presunto alcance fiscal al Instituto Co-lombiano de Desarrollo Rural – INCODER por $33.433 millones de pesos, por falencias en el manejo de los sub-sidios de tierras, los proyectos productivos y de obras para distritos de riego entre otras y al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FINAGRO por $8.858 millones por presuntas irregularidades en la gestión de intermediarios financieros.

La Contraloría en lo que concierne a la política de vícti-mas, presentó al Congreso de la República, un informe en el que da cuenta de un faltante de $33,6 billones para garantizar los derechos a la indemnización y a la vivienda consagrados en la Ley de Víctimas y Restitu-ción de Tierras.

También se ha advertido sobre el riesgo que implica para la efectividad de la ley, la existencia de carteles de falsos reclamantes, que impiden que los recursos lle-guen a las verdaderas víctimas del conflicto.

Finalmente, la Contraloría ha llamado la atención so-bre el manejo del fondo de restitución de tierras, desti-nado a reparar a las víctimas del conflicto, en cuanto a la viabilidad de los proyectos y la proporcionalidad de los bienes restituidos, ya que los beneficios de estos programas no deben ser un incentivo para la captura de rentas.

7. La lucha contra la corrupción

En este capítulo voy a presentarles algunas de las inves-tigaciones que la Contraloría General de la República ha manejado en este último año y que han permitido repa-rar daños graves al patrimonio público.

Condena de $60.000 millones a un exministro de minas y a una multinacional por contrato de carbón. Se profirió un fallo de responsabilidad fiscal por haber firmado un otrosí en 2010 sin los debidos estudios previos y sin la planeación necesaria en contra del Exministro de Minas Hernán Martínez Torres y de la firma Prodeco.

La demora de la Nueva Torre de Control del Aeropuerto el Dorado: Esta obra se ha retrasado más de un año por

deficiencias en la planeación del proyecto, costos no previstos, pago de ítems de obra que no se han ejecuta-do y obras doblemente ejecutadas. La Contraloría esta-bleció hallazgos fiscales por $7.836 millones.

Colapso del puente peatonal del Cantón Norte. Este caso demuestra que se puede actuar con gran velocidad. Se configuró un presunto daño al patrimonio público por $3.375 millones y el inicio del proceso de responsabili-dad fiscal para el resarcimiento patrimonial.

Autoridad Nacional de Televisión. Un posible detrimento patrimonial de $51.556 millones porque los dos cana-les privados han debido pagarle a la ANTV por la ope-ración al no tener la competencia del llamado “tercer canal”. La auditoría practicada a la ANTV estableció 83 hallazgos administrativos.

Unidad Nacional de Protección. Diferentes anomalías encontró la Contraloría General en los diferentes ejerci-cios de control fiscal: estableció un total de 34.473 mi-llones de pesos de presunto detrimento al patrimonio. En el primer semestre, se practicó auditoría a la UNP encontrando un presunto detrimento patrimonial por valor de$17.099 millones, por pagos sin soporte de ti-quetes aéreos, peajes y gasolina, alquiler de vehículos blindados y corrientes sin respaldo presupuestal, con-tractual y adquisición de material que supera en mucho las necesidades de la planta de personal. Los errores o inconsistencias ascienden a $165.531 millones, valor que representa el 390% del activo total de la Entidad. En el segundo semestre, teniendo en cuenta los resul-tados de la auditoría, la Contraloría desarrolló una ac-tuación especial de fiscalización a fin de profundizar en su investigación y abarcar las vigencias 2012, 2013 y 2014. El resultado de dicha actuación fue un presunto detrimento patrimonial de $17.734 millones, corres-pondiente a la demora en la ejecución de los desmontes de medidas de protección, falta de soportes en el pago de los gastos asociados reembolsables, irregularidades en la comercialización de vehículos y debilidades en la gestión de disposición, uso y conservación de inventa-rios tecnológicos

Desecamiento del Lago El Cisne. La Contraloría General determinó tres hallazgos administrativos para la Cor-poración Autónoma Regional del Atlántico –CRA, con presunta incidencia disciplinaria para el Director de la Corporación, por la responsabilidad que puede tener en relación con la disminución extrema del espejo de agua del Lago El Cisne o Ciénaga del Rincón, localizado entre Barranquilla y Puerto Colombia, en Atlántico.

Derrames de crudo en el Golfo de Morrosquillo: La Con-traloría General, en una actuación especial, evidenció que la falta de mantenimiento de los oleoductos fue causa de los 4 derrames terrestres ocurridos entre julio

y agosto de 2014 en la zona del Golfo de Morrosquillo por la corrosión exterior del oleoducto Ayacucho-Coveñas, situación que puso en riesgo los frágiles ecosistemas marinos y terrestres que existen en esta región

Vivienda para desplazados en el Meta. Hallazgos fiscales por $16.725 millo-nes detectó la Contraloría en el proyecto Ciudadela San Antonio de Villavi-cencio. Han pasado 12 años de iniciado este proyecto de 2.254 viviendas, al que se destinaron más de $20 mil millones y hoy solo se cuenta con 89 títulos legalizados. Lo anterior quiere decir que su cumplimiento es apenas del 3.9%.

El Gobernador y las viviendas de interés social en Casanare. La Contraloría General profirió fallo con responsabilidad fiscal por $2.585 millones de pesos contra el ex Gobernador de Casanare, la Unión Temporal Casanare Hábitat de Paz y la firma interventora Consorcio JG, por el indebido recono-cimiento de pago que se hizo al mencionado contratista en una obra cuyo objeto era construir 1.055 viviendas de interés social.

Condenas por $44.600 millones por inversiones irregulares. La Unidad de Investigaciones Especiales Contra la Corrupción de la Contraloría General de la República, entre las diversas investigaciones que adelanta, este año profirió varios fallos con responsabilidad fiscal por inversiones irregulares de dineros públicos. Al exgobernador de Casanare y otros exfuncionarios de la Gobernación por cuantía de $25.700 millones de pesos; al exalcalde de Yumbo, Valle, por $11.900 millones de pesos, y a funcionarios del Banco Agrario por $7.000 millones de pesos. Dineros estos que se recuperaron.

8. Alertas de la Contraloría al país en el marco del fortalecimiento del Control Fiscal Macro

Los análisis de las políticas y las finanzas públicas han permito generar conclusiones que permitan al poder ejecutivo reflexionar sobre el norte que se está dando a la estrategia de lo público. En este escenario se desta-can los siguientes estudios:

1. Control de advertencia Túnel de la línea: La Contraloría General, usan-do la vigente función de advertencia en su momento, alertó sobre la parálisis de la construcción del Túnel de la Línea que puso en riesgo la inversión y por ello se instó al Gobierno a tomar las medidas necesarias para finalizar la obra.

2. Las falencias del Plan Nacional de Desarrollo: La Contraloría General ana-lizó el Plan de Desarrollo 2014-2018 y alertó sobre varias fallas 1) las estrategias sectoriales no están articuladas y algunas metas estratégi-cas son poco claras, 2) se utilizan fuentes de financiación inflexibles como el Sistema General de Participaciones y Regalías y otras con un nivel alto de incertidumbre como los recursos del sector privado, 3) hay extralimitación en acciones que no son de su competencia como el Con-trol fiscal o la Ley Estatutaria de Salud, 4) se formulan estrategias que no cuentan con estadísticas de la situación actual de los sectores, 5) la estrategia de competitividad se encuentra desarticulada, 6) la estra-tegia de movilidad social no cuenta con planes y financiación que per-mitan extrapolarla como motor de desarrollo social, 7) la estrategia de transformación del campo no plantea soluciones a problemas históricos y genera nuevas estructuras administrativas que no atienden la raíz del problema, 8) la estrategia de justicia, la democracia y la paz no conside-ra el escenario del postconflicto ni la construcción de la paz, 9) el mo-delo ambiental propuesto no es sostenible, entre otras observaciones.

Preocupa a la CGR que algunas termoeléctricas

suspendieran la generación de energía, máxime

cuando los colombianos ya

habíamos pagado por esa especie de

seguro, que es el cargo de

confiabilidad para la prestación

de servicio.



3. Informe sobre la deficiente gestión ambiental: En el informe que presen-tamos ante el Congreso de la República sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente encontramos un bajo cumplimiento de las metas asociadas al componente ambiental del Plan de Desarrollo de los últimos cuatro años (2010-2014). Los resultados fueron deficientes en la delimitación de páramos y humedales, la formulación de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas y las acciones empren-didas en torno a la adaptación al cambio climático que requiere el país.

4. La deuda pública alcanza el 50% del PIB: La deuda del Sector Público alcanzó $377,95 billones en 2014, equivalente al 50% del Producto Interno Bruto (PIB). Frente a 2013, representó un aumento de $62,91 billones. Esta variación estuvo concentrada en el endeudamiento del Gobierno Nacional Central, con $41,17 billones y por las entidades descentralizadas (nacionales y territoriales) que registraron un au-mento de $21,1 billones. La deuda de los gobiernos territoriales au-mentó $0,7 billones.

El aumento de la Deuda en 2013 y 2014 implicó un cambio en la ten-dencia, pues entre 2010 y 2012 la deuda como proporción del PIB disminuyó sostenidamente. La coyuntura actual permite prever que la deuda continuará aumentando para el cierre de 2015 y en 2016 ante la desaceleración económica y la revisión de las metas del déficit fiscal. La Contraloría estimó que al final de 2015 la deuda del sector público estaría entre 53% y el 58% del PIB, pero se han superado las expectativas y la deuda ha crecido 8 puntos porcentuales del PIB en menos de un año, y a septiembre de 2015 la deuda alcanzó $454 bi-llones, es decir el 59% del PIB.

5. Informe sobre la situación de las finanzas del Estado en el 2014: Presen-tamos al Congreso y al Presidente de la República el informe de las fi-nanzas públicas de 2014, en el cual se certificó que el déficit del Sector Público Consolidado alcanzó $15,74 billones para esa vigencia (2,08% del PIB). Fue superior en $1,95 billones al presentado en 2013, siendo el

Gobierno Nacional Central el que más contribuyó con un déficit de $18,63 billones. Dado el escena-rio económico de 2015, la Con-traloría considera que el manejo de las finanzas públicas debe ser más prudente que en las vigen-cias anteriores. Esto implica un difícil reto, en la medida que los menores ingresos previstos su-pondrían un ajuste del gasto, vía menor inversión, que su la vez podría incidir en el crecimiento económico y la concreción de las políticas públicas o bien po-drían significar un aumento de la deuda que requeriría especial cuidado para que se mantenga en el país una deuda sostenible.

6. El río Bogotá: A los temas am-bientales les hemos dedicado un cuidado especial en este año. Llamamos la atención sobre un Conpes de 2004 en el cual se pla-neó la descontaminación del río Bogotá. Sin embargo, 11 años después el río no ha sido tratado de acuerdo con lo planeado y los costos pasaron de $6,2 billones a $9,3 billones, para un incre-mento de 47% por el efecto de la inflación. Para la Contraloría es imperativo que el Ministerio de Medio Ambiente y las Corpo-raciones Autónomas Regionales hagan una rápida intervención en este importante afluente.

7. Fallas en el Consejo Superior de la Judicatura: Como resultado del seguimiento realizado en el primer semestre de 2015, se en-contró una deficiente ejecución de los proyectos de inversión de la Rama Judicial. Entre 2010 y 2014, el CSJ pagó $25.000 mi-llones de intereses moratorios en fallos en su contra. A pesar de que la entidad invirtió los re-cursos asignados en el cuatrie-nio 2011-2014 para la Rehabili-tación del edificio en el Centro Administrativo Nacional, mo-dernizar el Palacio de Justicia de Cali, y construir el de Acacías, las

obras no se encuentran completamente terminadas y algunos no están aún aptos para su uso. Adicionalmen-te se evidencia incertidumbre sobre el costo de la des-congestión judicial y los cargos creados en el período 2010-2014.

8. Política penitenciaria y carcelaria: Se realizaron dife-rentes ejercicios de control fiscal para evaluar la polí-tica penitenciaria y carcelaria concluyendo que la en-trada al servicio de nuevas cárceles se ha quedado en anuncios. A pesar del gasto realizado en el sector du-rante el pasado cuatrienio, entre septiembre de 2010 y marzo de 2015 no se construyó ningún recinto car-celario. Entre 2012 y 2014 los recursos de inversión que no se ejecutaron alcanzaron más de $105 mil mi-llones, dineros que hubieran permitido generar 1.400 cupos carcelarios nuevos. Mientras se incrementan los gastos de funcionamiento, es baja la ejecución de recursos de inversión por parte de la Unidad de Servi-cios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC). No se han dado al servicio nuevos pabellones que se construyen en algunas cárceles y, por tanto, no se han construido nuevos cupos. Sin mencionar que la mayor parte de la infraestructura penitenciaria es vetusta: 120 esta-blecimientos tienen más de 21 años de construcción y otros 20 tienen más de 100 años. Todas estas con-diciones mantienen las condiciones de hacinamiento de las personas privadas dela libertad, agravando sus condenas y lo que es peor aun negándoles la opor-tunidad de contar con proyectos de reforma de sus conductas o modelos de reinserción social.

Temas administrativos en la CGREn cuanto a los temas administrativos vale la pena resal-tar que hemos disminuido el número de contratos cons-cientes de la austeridad de gasto. Mientras en 2013 los

En el primer semestre del 2015 se encontró una deficiente ejecución de proyectos

de inversión en la Rama Judicial. Entre 2010 y 2014 el CSJ pagó $ 25.000 millones de intereses moratorios

en fallos en su contra. A pesar de que la entidad invirtió los recursos asignados en el cuatrenio 2011-2014 para la rehabilitación del Centro

Administrativo Nacional, modernizar el Palacio de Justicia de Cali y construir el de Acacías,

las obras no se encuentran completamente terminadas.



contratos eran 546 hoy tenemos 180. El detalle de los procesos contrac-tuales puede ser observado en la página web, así como el avance de las metas del plan de acción.

El presupuesto de la CGR para 2015 creció un 7% con respecto al 2014, pero es importante resaltar que en mis dos primeros meses de trabajo logré que el presupuesto de inversión de la entidad pasara de 29 mil millones a 109 mil millones, con una partida adicional para 2015 de $75.000 millones destinada a la compra de la nueva sede nivel central. Nuestro nivel de ejecución presu-puestal a 26 de noviembre de 2015 se encontraba en el 63% y pensamos dejarlo mucho más alto. Esa es mi meta y por ello seguimos sin descansar en el proceso buscar y tener nuestra propia sede.

No quisiera terminar sin hablar de lo que nos proponemos hacer en los próxi-mos tres años.

Colombia está atravesando uno de los momentos más trascendentales de su historia. Estamos a poco tiempo de dar un paso gigante, el acuerdo de paz con las Farc. Consolidar un país fuerte y con instituciones que sosten-gan su democracia no se logra solo con una firma: es necesario que traba-jemos todos para recuperarnos como Nación.

La Contraloría General de la República va a ser uno de los símbolos de esa recuperación. Tenemos que consolidar un modelo de Ética Pública, que cree la confianza de los ciudadanos, que nos garantice un futuro de jus-ticia y equidad social ajeno a los dolores de la confrontación y la guerra. Entendemos que la CGR, como garante del uso de los dineros públicos es, y quiero contribuir a que sea, un instrumento de la sociedad a la que le debe brindar insumos y resultados rigurosos y técnicos, para que ésta reclame de sus gobernantes actuaciones pertinentes y oportunas y participe en el control y vigilancia de sus recursos.

En primer lugar, vamos a hacer un programa de fortalecimiento de la insti-tución. Pusimos a consideración de las instancias gubernamentales el Pro-grama de Fortalecimiento Institucional de la CGR el cual tiene un costo to-tal estimado de USD$30 millones. Logramos la aprobación del Documento CONPES 3841 y de la operación de crédito. El programa será ejecutado en cinco años (hasta 2019).

Este fortalecimiento está orientado a materializar el nuevo enfoque del control fiscal, mediante la adopción de estándares internacionales de au-ditoria y normas para las entidades fiscalizadoras superiores ISSAIs, lo cual permitirá evaluar la eficacia y eficiencia de la gestión de los recursos públi-cos. En otras palabras vamos a informarle a la ciudadanía en qué se están gastando sus impuestos.

Por otro lado, como un segundo punto, venimos gestionando la coope-ración técnica de recursos por parte de la Comunidad Europea por valor de 500.000 euros, los cuales se destinarán para fortalecer, en la CGR, el análisis y evaluación de las políticas públicas que se diseñan y ejecutan en el Estado Colombiano.

Estamos trabajando por la transparencia. La Contraloría General en la vi-gencia 2015 abrió proceso de selección concurso abierto de méritos para la provisión de 132 cargos vacantes de carrera administrativa especial a nivel nacional. Para adelantar este proceso se contrató a la Universidad Nacional quien es la responsable de aplicar cada una de las pruebas.

Quiero decirles que llegó la hora de reformar una parte crítica del control fiscal. El modelo de Estado descentralizado y la legítima auto-nomía de las entidades territoriales no pueden ser ajenos a una lógica de control fiscal. Es necesario que las comunidades de departamentos y municipios cuenten con garantías de vigilancia sobre los recursos pú-blicos que les transfiere la Nación, para atender las necesidades más básicas, en materia de salud, educa-ción, vivienda y agua potable.

Es hora de pensar en una seria y definitiva revisión del ejercicio y de la titularidad de las funciones de control fiscal en las regiones, para fortalecer el seguimiento técnico a los recursos públicos a cargo de las entidades territoriales. Llegó la hora de garantizar a las comunidades re-gionales, mecanismos de vigilancia independiente de las vicisitudes po-líticas y partidistas de las regiones. Como lo he dicho en otras ocasio-nes, considero que la Contraloría Ge-neral de la República podría asumir las funciones de las contralorías te-rritoriales contando con la experien-cia y conocimiento de quienes hacen parte de sus plantas de personal.

Asimismo debo insistir en la necesi-dad de pensar en una reforma que permita dividir las tareas de los ór-ganos de control fiscal, de modo que unas dependencias se ocupen de ejercer los sistemas de vigilancia y control y otras de adelantar el jui-cio fiscal. Es necesario y útil crear una Corte de Cuentas y eliminar el principio que rige en la Contralo-ría de investigar y juzgar al mismo tiempo. Este modelo no es garantía de imparcialidad.

Este es sólo el primer año de mi ges-tión, agradezco a todos y cada uno de los servidores públicos de la Con-traloría por su labor diaria y la par-ticipación en todos estos avances y los invito a participar activamente en los nuevos procesos. Nos quedan tres años más para seguir mostran-do resultados.

La liberación comercial, potencialmente benéfica, ha venido cobrando la forma de “apertura hacia adentro”, por el predominio de las importaciones sobre las exportaciones, con el agravante de que también ha contribuido a la desindustrialización y “reprimarización” de la economía nacional.

Germán Vargas Alvarado Contraloría Delegada para Infraestructura

En el contexto de la globalización económica y del desarrollo del sis-tema productivo, Colombia ha con-tinuado operando con un enfoque de ventajas comparativas, mas no de construcción de ventajas compe-titivas, lo que la lleva a seguir pro-duciendo principalmente productos básicos, sin poder diversificar ni cua-lificar apropiadamente su canasta de bienes exportables.

A pesar del propósito institucional de mejorar la posición competiti-va de la economía colombiana en los mercados internacionales, en la práctica no se han concretado los beneficios latentes del modelo de apertura económica y liberación co-mercial. Por ejemplo, en lo concer-niente al componente cuantitativo, conforme a las estadísticas oficiales (página web del Dane, consultada el 25 de noviembre de 2015), el co-mercio exterior colombiano pasó de registrar un superávit de 3.908 mi-llones de dólares entre 1980 y 1992, a consignar un déficit de 11.588 mi-llones de dólares entre 1993 y 2015 (acumulado a septiembre), en la ba-lanza de importaciones y exporta-ciones. Así, la liberación comercial,

Liberación comercial y desarrollo productivo en Colombia

potencialmente benéfica, ha venido cobrando la forma de “apertura hacia adentro”, por el predominio de las importaciones sobre las exportaciones, con el agravan-te de que también ha contribuido a la desindustrializa-ción y “reprimarización” de la economía nacional. Este deterioro, en lo relativo al componente cualitativo de la globalización económica, será documentado en desa-rrollo del presente escrito.

Estructura de las exportaciones

Los datos disponibles, agrupados en la tabla siguiente según la clasificación uniforme del comercio internacio-nal (Cuci), muestran cómo la composición de las ventas colombianas a los mercados externos favorece en ma-yor medida a los productos primarios, en relación con las exportaciones nuevas y avanzadas, contrariamente a lo consagrado en los planes nacionales de desarrollo:

La cualificación de las exportaciones ha retrocedido ya que los bienes manufacturados

y portadores de valor agregado han perdido importantes grados de participación dentro de la actividad productiva nacional y dentro

del comercio internacional, contrariando lo previsto en la planeación nacional.



Colombia. Exportaciones, según la clasificación uniforme del comercio internacional (Cuci). Millones de dólares. 2008-2015 (enero a septiembre)

Cuadro 1

Años TotalProductos

agropecuariosCombustibles y productos

de la extracciónManufacturas Otros Sectores

2008 37.626 (100%)

6.693 (17.8%)

18.047 (47.9%)

11.852 (31.5%)

1.034 (2.8%)

2015 (enero a septiembre)

27.963 (100%)

5.315 (19%)

15.472 (55.4%)

6.352 (22.7%)

824 (2.9%)

Fuente: DANE. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos autor.

En 2008, las exportaciones manufactureras (propiamente industriales) re-presentaron el 31.5% del total vendido al exterior, en tanto que las de com-bustibles y productos de la extracción (producción primaria) alcanzaron el 47.9% de dicho total.

A septiembre de 2015, las exportaciones industriales representaban el 22.7% de las ventas, con una pérdida sensible de 8.8 puntos porcentuales en relación con 2008, siendo que es este el tipo de exportación la que ge-nera el valor agregado nuevo en la actividad productiva. La pérdida de los sectores industriales fue cubierta por los bienes primarios y extractivos, los que en lo corrido de 2015 coparon 55.4% de las ventas internacionales, con una ganancia de 7.5 puntos porcentuales en comparación con 2008.

La cualificación de las exportaciones ha retrocedido, ya que los bienes ma-nufacturados y portadores de valor agregado han perdido importantes gra-dos de participación dentro de la actividad productiva nacional y dentro del comercio internacional, contrariamente a lo previsto en la planeación nacional.

La estructura productiva del país permanece concentrada en actividades básicas de baja productividad, lo que comporta que en la canasta exporta-dora prevalezcan productos primarios o de origen extractivo, y no bienes y servicios de sectores con capacidad de generación de valor agregado, como las manufacturas con contenido tecnológico. No se evidencian avan-ces sustantivos en cuanto a la diversificación del portafolio productivo, consolidando así la especialidad exportadora del país en bienes de natura-leza primaria.

Estructura de las importaciones

Importaciones según sectores

Colombia. Importaciones, según clasificación industrial internacional (Ciiu). 2008

Cuadro 2

Sector Valor (millones de dólares) Porcentaje (%)

Total nacional 18.932 100.0

Sector industrial 17.694 93.5

Los demás sectores 1.238 6.5

Fuente: Dane. Información reportada a Contraloría General de la República. Cálculos del autor.

Colombia. Importaciones, según clasificación industrial internacional (Ciiu) 2015 (Enero a septiembre)

Cuadro 3

Sector Valor (millones de dólares) Porcentaje (%)


Sector industrial 39.211 95.3

Los demás sectores 1.929 4.7

Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor.

En contraste con lo observado en las cifras de las exportaciones, en las de las importaciones la categoría de bienes industriales participó en 2015 (acumulado enero a septiembre) con el 95.3% del total, profundizando la participación en relación con 2008, año en que había sido del 93.5%. Sin embargo, como se muestra en la siguiente tabla (4), esta prevalencia de las importaciones de valor agregado no se orientó hacia la modernización y desarrollo del aparato productivo interno.

Importaciones según uso o destino económico

Colombia. Importaciones, según la clasificación de uso económico (Cuode). 2008

Cuadro 4

Tipo de bienes Valor (millones de dólares) Porcentaje (%)


Bienes de consumo 3.483 18.4

Materias primas 8.482 44.8

Bienes de capital 6.442 34.0

Bienes de construcción y otros 525 2.8Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor.

Colombia. Importaciones, según la clasificación de uso económico (Cuode).

Cuadro 5

Tipo de bienes Valor (millones de dólares) Porcentaje (%)


Bienes de consumo 9.224 22.4

Materias primas 17.918 43.5

Bienes de capital 12.658 30.8

Otros bienes 1.340 3.3

Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor.

El comportamiento de las importaciones podría aprovecharse para incre-mentar el aprovisionamiento de bienes de capital, con el fin de desarrollar y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante incrementos en las compras de maquinaria y equipos, para apoyar la ciencia, la tecnología, la investigación en innovación, como está previsto en los planes nacionales de desarrollo, y para el impulso de otros renglones exportadores. Esto no viene ocurriendo, porque el porcentaje de las importaciones de bienes de capital, en relación con las importaciones totales, en 2008 representó el 34% y en lo que va corrido de 2015 (acumulado enero a septiembre) des-cendió a 30.8%.



Importaciones según regiones

Colombia tradicionalmente ha mostrado un marco de notorias disparidades socioeconómicas entre sus regiones. Por ejemplo, registra una marcada concentración de la planta productiva en el triángulo Bogotá-Medellín-Cali y una ineficiente utilización del espacio geográfico restante, para los fines del desarrollo económico. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se ha fijado, como uno de sus objetivos estratégicos, actuar en el contexto de la regionalización de sus metas y actividades de transformación pro-ductiva, con la finalidad de mejorar la productividad y competitividad del conjunto del territorio nacional.

Las dos tablas siguientes (6y 7) muestran que la recepción y el empleo de los bienes que son objeto de comercio internacional, también está notoria-mente concentrada en tres departamentos: Bogotá-Cundinamarca, Antio-quia y Valle del Cauca, los que fueron el destino del 75.7% de las compras internacionales en 2010, y del 81.4% en lo corrido de 2015 (acumulado enero a septiembre), mostrando un retroceso frente a lo esperado para la concreción de las mejoras competitivas buscadas, ya que la participación de los demás departamentos en las importaciones descendió de 24.3% a 18.6%, entre 2010 y 2014.

Colombia. Importaciones, según departamentos de destino. 2010

Cuadro 6

Departamentos de destino Valor (millones de dólares) Porcentaje (%)


Bogotá-Cundinamarca 21.574 53.3

Antioquia 4.844 12.0

Valle del Cauca 4.200 10.4

Los demás departamentos 9.868 24.3

Fuente: Dane. Información reportada a Contraloría General de la República. Cálculos del autor.

Colombia. Importaciones, según departamentos de destino 015 (enero a septiembre)

Cuadro 7

Departamento de destino Valor (millones de dólares) Porcentaje (%)


Bogotá-Cundinamarca 24.041 58.5

Antioquia 6.018 14.7

Valle del Cauca 3.332 8.2

Los demás departamentos 7.649 18.6

Fuente: Dane. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos de autor

Colombia. Producción industrial según niveles de complejidad Ciiu. Millones de pesos. 2008-2013

Cuadro 8

Niveles de complejidad 2008 2013

Total nacional 149.945.511 (100%) 203.809.695 (100%)

Baja complejidad 57.752.182 (38.5%) 125.958.986 (61.8%)

Media complejidad 79.782.482 (53.2%) 71.106.231 (34.9%)

Alta complejidad 12.410.847 (8.3%) 6.744.478 (3.3%)

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la República y página web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Cálculos del autor.

Situación del sector industrial, frente a los requerimientos de la liberación comercial

En este apartado se analiza la situación del sector industrial colombiano, en relación con su cualificación, diversificación, regionalización y descon-centración, metas consignadas en los planes nacionales de desarrollo. A continuación se presenta un comparativo entre 2008 (año de formulación

del Programa de Transformación Productiva, aún en desarrollo) y 2013 (última información disponible de la Encuesta Anual Manufacturera-Indus-trial-, del Dane):

Gráfico 1 Producción industrial según niveles de complejidad. Millones de pesos. 2008-2013

140.000.000

120.000.000

100.000.000

80.000.000

60.000.000

40.000.000

20.000.000

0

2008 2013

57.752.182

125.958.986

79.782.482

71.106.231

12.410.8476.744.478

Baja complejidad Media complejidad Alta complejidad

En lo relativo a la meta de cualificar (“sofisticar”) el aparato productivo de la Nación, dado que la clasificación industrial internacional uniforme se estructura considerando el grado de complejidad de la producción, la información de la tabla y gráfico anteriores muestra que la estructura pro-ductiva industrial del país en 2008 se orientaba notablemente hacia los bienes de baja y mediana complejidad (más del 90% de la producción). Los de mayor complejidad y desarrollo innovador agrupan menos de la décima parte de la actividad productiva sectorial (8.3%).

Igualmente, de conformidad con la más reciente información disponible, proveniente de la encuesta anual manufacturera de 2013, se constata que desde la formulación, en 2008, de la política de competitividad y trans-formación productiva de largo plazo, la estructura productiva colombiana continúa generando, principalmente bienes de baja y mediana complejidad (el 96.7% del total de la producción, para dicho año). Los de mayor conteni-do tecnológico-productivo, aportan ahora 3.3% del total, cuando en 2008 aportaban el 8.3%. No hay transformación de la actividad productiva indus-

La estructura

productiva colombiana

continua generando,

principalmente, bienes de baja

y mediana complejidad.



trial en el sentido de impulsar con mayor énfasis los productos que incorpo-ren valor agregado industrial. Este hecho pone de presente la dificultad del país para cualificarse y diversificarse, contrariamente a lo programado en el actual Plan Nacional de Desarrollo, así como en todos los planes anteriores, durante lo corrido del siglo.

En relación con la diversificación de la producción industrial, se observa lo siguiente:

Colombia. Producción industrial según grupos de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme. Millones de pesos. 2008

Cuadro 9

Descripción del grupo industrialValor y participación

porcentual (%)

Total 149.945.511 (100.00%)

1. Tratamiento de carne de pescado y pescado 5.837.649

2. Elaboración de productos lácteos 4.992.642

3. Elaboración de productos de molinería 8.721.557

4. Elaboración de otros productos alimenticios 5.149.595

5. Elaboración de bebidas 9.413.187

6. Fabricación de papel y cartón y sus productos 5.944.110

7. Productos de la refinación del petróleo 19.909.195

8. Sustancias químicas básicas 6.831.456

9. Fabricación de otros productos químicos 12.222.013

10. Fabricación de productos de plástico 6.268.311

11. Fabricación de productos minerales no metálicos 7.052.431

12. Industrias básicas de hierro y acero 5.959.000

Resto de la producción industrial 51.644.365 (34.4%)

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la República. Cálculos del autor.

En lo concerniente a la meta de diversificar el aparato productivo de la Na-ción, en la tabla anterior se evidencia que en 2008 la parte esencial de la actividad productiva industrial de país se concentró en 12 grupos de los 61 en que estaba estructurada la clasificación de las actividades industria-les, como evidencia de la escasa diversificación de que adolece el país en materia de actividad manufacturera. Así, sólo el 19% de las agrupaciones industriales generaron el 65.6% de la producción, siendo, como ya se ad-virtió, los renglones de producción básica o de complejidad media los que prevalecen en la estructura productiva, a diferencia de los sectores de pun-ta, los que sólo aportan porciones reducidas del producto nacional. En la canasta de los doce principales grupos de producción industrial, no queda registrado ninguno correspondiente a la categoría de bienes de capital.

En la tabla siguiente (10) se verifica la dinámica de cambio del comporta-miento de los grupos industriales, dentro de la actividad productiva secto-rial, al llegar a 2013:

Colombia. Producción industrial según grupos de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme. Millones de pesos. 2013

Cuadro 10

Descripción del grupo industrialValor y participación

porcentual (%)

Total 203.809.695 (100%)

1. Productos de la refinación del petróleo 46.586.997

2. Fabricación de otros productos químicos 13.418.501

3. Elaboración de bebidas 11.922.560

4. Elaboración de otros productos alimenticios 9.467.137

5. Fabricación de productos minerales no metálicos 9.254.736

6. Tratamiento de carne de pescado y pescado 7.895.642

7. Fabricación de productos de plástico 7.541.172

8. Sustancias químicas básicas 7.27.602

9. Elaboración de productos lácteos 6.658.017

10. Confección de prendas de vestir 6.510.282

11. Fabricación de papel y cartón y sus productos 6.486.424

12. Industrias básicas de hierro y acero 5.475.539

Resto de la producción industrial 72.592.688 (35.6%)


En la tabla anterior (10), que contiene la última información industrial del Dane, se observa cómo el componente esencial de la actividad productiva industrial de la nación se mantiene concentrado en un área restringida del universo industrial (sólo doce de los sesenta y cuatro grupos que confor-man la estructura de la clasificación industrial Ciiu, para 2013). Para este período, el 18.7% de las agrupaciones industriales generaron el 64.4% de la producción.

En la canasta de los doce principales grupos de producción industrial, para 2013, no se registra, aún, por ejemplo, ningún acápite para los bienes de capital. Los de “clase mundial”, incluidos dentro del Programa de Transfor-mación Productiva de la Nación, aún no han fortalecido su ponderación dentro de la canasta de productos del sector productivo.

En las siguiente tabla (11) se observa comparativamente (2008 y 2013) el comportamiento del sector manufacturero nacional, en cuanto a nivel de producción, según la distribución regional de la actividad productiva:

Colombia. Producción industrial por regiones. Millones de pesos. 2008-2013

Cuadro 11

Áreas metropolitanas 2008 2013

Total nacional 149.945.511 (100%) 203.809.695 (100%)

Bogotá-Medellín-Cali 79.924.273 (53.4%) 107.822.019 (52.9%)

Resto del país 70.021.238 (46,6) 95.987.676 (47.1%)

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Reportes a la Contraloría General de la República y página web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Cálculos del autor.

El comportamiento de las importaciones podría aprovecharse para incrementar el

aprovisionamiento de bienes de capital con

el fin de desarrollar y fortalecer el aparato

productivo nacional, mediante incrementos

en las compras de maquinaria

y equipos.



En 2008 las áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín y Cali (triángulo productivo tradicional del país) concentraron el 53.3% de la producción industrial nacional. En 2013 dicha concentración alcanzó el 52,9%, lo cual implica que en el período observado no se avanzó en los programas de re-gionalización del sistema productivo, contrariamente a lo planeado.

En las siguientes tablas (12 y 13) se comparan 2008 y 2013, en cuanto al comportamiento productivo del sector manufacturero nacional, según la escala de personal de las unidades de producción industrial:

Colombia. Producción industrial, según escala de personal de los establecimientos. Participación porcentual. 2013

Cuadro 13

Escala de personal ProducciónNúmero de

establecimientos


Hasta 49 trabajadores 20.5 68.9

Más de 49 trabajadores 79.5 31.1

Fuente: Dane. Encuesta Anual Manufacturera. Página web, consultada el 25 de noviembre de 2015. Cálculos del autor.

Colombia. Producción industrial, según escala de personal de los establecimientos. Participación porcentual. 2010

Cuadro 12

Escala de personal ProducciónNúmero de

establecimientos


Hasta 49 trabajadores 13.0 72.3

Más de 49 trabajadores 87.0 27.7


Las tablas anteriores (12 y 13) muestran que las unidades productivas que cuentan con hasta 49 trabajadores, en 2010 representaron 72.3% del uni-verso empresarial industrial del país, y que generaron el 13% de la produc-ción. En 2013, dichas unidades productivas pequeñas crearon el 68.9% de la producción industrial, representando 20.5% de las unidades productivas industriales de la nación. Así, las empresas sectoriales de tamaño pequeño siguen siendo predominantes en la actividad industrial, lo cual restringe las posibilidades de modernización sectorial, según lo que se señala más adelante, en las conclusiones de este artículo.

El sector industrial (productivo) en el contexto del Producto Interno Bruto-PIB

PIB nacional e industrial. 2011-2014Miles de millones de pesos. Precios constantes

Cuadro 14

Años PIB Nacional Crecimiento (%) PIB Industrial Crecimiento (%) Participación (%)

2011 452.578 6.6 56.631 4.7 12.5

2012 470.880 4.0 56.677 0.1 12.0

2013 494.124 4.9 57.041 0.6 11.5

2014 516.619 4.6 57.181 0.2 11.1

Fuente: DANE. Página web, consultada el 24.11.15. Cálculos autor.

Gráfico 2 Crecimiento del PIB industrial frente al PIB nacional Valores porcentuales. 2011-2014(Valores Porcentuales)

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0 %

PIB Nacional PIB Nacional

6.6%

4.7%

4.0%

0.1%

4.9%

0.6%

4.6%

0.2%

2011 2012 2013 2014

Como se observa en la tabla 14 y en gráfico 2, en términos de la evolución del PIB, entre 2012 y 2014 el sector de las industrias manufactureras creció a tasas anuales inferiores al 1% (0.1%, 0.6% y 0.2%, respectivamente), no-tablemente por debajo del crecimiento general de la economía, el cual para los mismos años registró cifras superiores al 4% anual (4%, 4.9% y 4.6%, respectivamente). De igual manera, la contribución del producto industrial a la producción nacional, descendió del 12.5% en 2012, al 11.1% en 2014.

Por lo tanto, los signos de desaceleración de la industria observados recu-rrentemente entre 2012 y 2014 requieren la implementación de medidas que permitan contribuir a mejorar el nivel de productividad del sector. La liberación comercial sin construcción de ventajas competitivas para la eco-nomía nacional, ha originado procesos de desindustrialización y reprimari-zación del país.



Conclusiones

De la observación de la información macrosectorial oficial incluida en este documento, se concluye lo si-guiente:

1. La parte más significativa de la actividad productiva industrial del país se mantiene concentrada en un espacio restringido del universo productivo (en sólo doce de los sesenta y cuatro grupos que conforman la estructura de la clasificación internacional de ac-tividades manufactureras). Este hecho es expresión de la escasa diversificación que continúa caracteri-zando al país, en lo relativo a la producción del sec-tor industrial. Colombia no viene actuando consis-tentemente en las áreas estratégicas del desarrollo de su aparato productivo, en lo relativo a su sofisti-cación y diversificación, viabilizando, así, el hecho de que la estructura de la canasta de exportaciones esté determinada por las contingencias de precios de la economía mundial, y no por la cualificación es-tructural de producción interna.

2. En el sector industrial, las pequeñas y medianas em-presas siguen siendo predominantes en la actividad productiva, con el agravante de que no cuentan con vínculos organizativos orgánicos, tales que promue-van la generación de valor agregado entre diversos eslabones de las ramas de actividad. Así, el tama-ño insuficiente de las empresas en el sector de las manufacturas no favorece la aplicación efectiva de una política de transformación productiva y de in-crementos efectivos de productividad, para afrontar la competencia mundial y el acceso real a los merca-dos financieros, tecnológicos y de información. Esta circunstancia llama a incidir de manera efectiva en el nivel de organización, estructura y asociatividad productiva y comercial de las pequeñas y medianas empresas industriales.

3. No se registran avances en los programas de regiona-lización y desconcentración del sistema productivo, contrariamente a lo previsto en los planes naciona-les de desarrollo, en cuyos diagnósticos se evidencia que los establecimientos productivos deberían estar localizados y articulados localmente, para plantear la oferta de bienes a partir de estructuras de costos óptimas, por la generación de economías de escala.

4. En síntesis, Colombia no ha avanzado con solvencia en la construcción de un aparato productivo com-petitivo, tal que le brinde autonomía frente a las contingencias externas, registrando así una nota-ble dependencia de las circunstancias exógenas, en desarrollo de sus políticas de liberación comercial. La ausencia de efectivas políticas sectoriales estruc-turales que generen transformaciones productivas

basadas en una real expansión industrial, y que de-riven en una reconversión tecnológica efectiva, y en la generación de exportaciones de valor agregado, mantiene el aparato productivo colombiano en es-tado de atraso en relación con las exigencias de la globalización.

Consideraciones y recomendaciones

En correspondencia con las conclusiones, se pueden formular las siguientes consideraciones y recomenda-ciones:

1. El avance cualificado de la producción interna permi-tiría consolidar una economía dinámica que garanti-ce independencia y estabilidad frente a circunstan-cias exteriores o coyunturales, como las asociadas al comportamiento circunstancial de los precios en los mercados globalizados, para blindarse frente a circunstancias como las operan actualmente en lo relativo los precios internacionales del petróleo, que impactan negativamente, en gran medida, las finan-zas estatales. Las deficiencias en el comportamien-to exportador del país, pueden contrarrestarse con la generación de exportaciones estructuralmente competitivas y rentables, mediante una real trans-formación de la base productiva nacional, anhelo nacional aún no materializado.

2. Los sectores tradicionales o pri-marios no están en condición de sustentar la transformación pro-ductiva que exige la economía del país, dentro del objetivo de garantizar la obtención efectiva de los beneficios del libre comer-cio. Las exportaciones primarias carecen de la posibilidad real de convertirse en el motor del desa-rrollo de la economía nacional. Así, en la dirección de consoli-dar un contexto de crecimien-to perdurable, es importante revertir la tendencia a producir principalmente bienes de escasa complejidad tecnológica. Esta transformación permitiría vincu-larse a los procesos de liberación comercial en condiciones venta-josas para la economía nacional.

3. La búsqueda de nuevos acuerdos y tratados comerciales debería desarrollarse en un contexto que le permita al país ocuparse de la generación de una nueva oferta exportable cualificada. La especialización exportadora del país sigue siendo insuficiente, porque no cubre los rubros diná-micos de la apertura comercial. Atender solamente los compo-nentes transables de la globa-lización (suscripción creciente de tratados de libre comercio), es decir sólo los aspectos de ac-ceso a nuevos mercados, puede impulsar un crecimiento de las exportaciones, pero sin que esto conlleve necesariamente una cualificación integral de la eco-nomía y de su sector industrial, al desatender la cualificación productiva interna.

4. Para garantizar la efectividad de la política comercial, además de las medidas de liberación (eli-minación de las protecciones internas, por ejemplo) y de la suscripción de nuevos acuerdos, se debería viabilizar el incremen-to de la capacidad del sistema productivo interno, mediante la implementación de procesos de

conglomeración empresarial y desconcentración re-gional del sistema de producción, procesos contem-plados en los planes nacionales de desarrollo, para participar de manera verdaderamente competitiva en los mercados ampliados. La política comercial contiene dos vertientes, una relativa a la negocia-ción y suscripción de acuerdos comerciales, tales que favorezcan la diversificación productiva, y una de promoción del desarrollo productivo doméstico. Esta última no ha recibido la atención debida, para que se corresponda con los énfasis de cualificación consagrados en los planes de desarrollo, en esta ma-teria, y a los cuales ya se hizo referencia.

5. En este contexto, es indispensable abrirle a la econo-mía nacional la posibilidad de acceder a una produc-ción exportable diversificada, cualificada, provenien-te cada vez en mayor medida del sector industrial, en sus sectores de punta, y cuya ventaja competitiva se fundamente en la mejora de los procesos produc-tivos internos, en sectores modernos. La verdadera competitividad es el resultado de políticas estatales estructurales destinadas a viabilizar la generación de valor añadido en el sistema productivo interno, de manera sostenible, como condición sin la cual no es factible obtener los beneficios de la globalización económica.

6. La competitividad no surge de manera espontá-nea, sino que se construye a partir de planes con-cretos, hasta consolidar una estructura productiva conformada por empresas de distintos tamaños, relacionadas horizontal y verticalmente, tal que aliente la competitividad mediante una oferta in-

El comportamiento de las importaciones podría

aprovecharse para incrementar el

aprovisionamiento de bienes de capital con el fin de

desarrollar y fortalecer el aparato productivo nacional, mediante incrementos en las

compras de maquinaria y equipo para apoyar la ciencia, la tecnología, la

investigación en innovación como está previsto en los

planes nacionales de desarrollo.



terna especializada de insumos, tecnologías y habilidades para sustentar un proceso de inno-vación generalizable a lo largo de cadenas productivas. En esta dirección es importante que Co-lombia cuente con una política industrial moderna y activa de desarrollo estratégico del sector productivo, encauzada hacia el logro de una verdadera trans-formación de la competitividad industrial. La oferta de bienes y servicios, para ser competitiva en mercados internacionales, debe conglomerarse. La compe-titividad no es asunto de unida-des productivas aisladas. En los mercados globales no es posible competir a partir de esquemas de dispersión productiva. En esta dirección, es imprescindible pro-mover el desarrollo efectivo de conglomerados industriales que faciliten el encadenamiento de las diversas actividades del mer-cado interno, para generar valor añadido, empleo y economías de escala, como fuentes de la ver-dadera competitividad. Dentro de este cometido, los sectores industriales o encadenamientos productivos de mayor conteni-do de conocimiento y desarro-llo tecnológico pueden ser los elementos destacados de una política selectiva de desarrollo productivo y de conformación de clústeres industriales.

7. Conforme a lo planteado, para lo-grar un verdadero desarrollo na-cional, es indispensable acome-ter profundas transformaciones productivas, creando o consoli-dando sectores industriales que favorezcan un mayor entronque y asociación de actividades al in-terior de la economía. El hecho de que el consumo intermedio para las actividades de producción y exportación se genere interna-mente, comportaría demandas domésticas adicionales de bie-nes, servicios y mano de obra, permitiendo que las políticas de

liberación comercial auspicien el fortalecimiento de la economía en general, y de la industria en particular. La articulación de las metas exportadoras con el proce-so productivo interno, promueve eslabonamientos que conducen a que el consumo intermedio de la economía provenga en óptima medida del mercado interno. Así, la inserción en el comercio libre genera un fortalecimiento de las industrias y de las dinámicas productivas nacionales, y no su debilitamiento.

8. Según lo consignado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, uno de los resultados que mostrará una evolución favora-ble en el desarrollo productivo y de internacionalización del país será el incremento de las exportaciones de bienes no mi-nero-energéticos. Para ello será necesario lograr la inserción del país en “cadenas globales de valor”. Este objetivo está orien-tado a ampliar tanto los enca-denamientos horizontales como los verticales de las empresas, para aprovechar las economías de conglomeración a escala in-ternacional.

9. Dentro de los programas de trans-formación productiva, el compo-nente regional también adquiere una importancia significativa, ya que la fuente estratégica de competitividad está en los siste-mas territoriales de promoción de la inversión productiva. Las unidades de producción debe-rían estar articuladas regional-mente para plantear la oferta en términos de costos óptimos. En este marco de auténtico desarro-llo regional es que podrían plan-tearse las estrategias industria-les. Gradualmente, la economía de las localidades puede tomar la forma de consorcios, distri-tos, alianzas, encadenamientos y articulaciones de la actividad productiva. La conjunción de

empresa y región es semillero de inserción simétrica en la globali-zación de las economías. Así, el desarrollo local se constituye en fuente de competitividad efecti-va. La aplicación de un modelo regional proactivo que garantice la interacción permanente entre las localidades, la nación y el co-mercio internacional, conlleva una expansión horizontal de los mercados internos territoriales (nuevos productos, más consu-midores), por el uso de la capaci-dad de producción actualmente inactiva, por los desarrollos en la productividad per cápita, y por el mejoramiento sustancial de la situación de empleo de los facto-res productivos.

10.Como una externalidad muy im-portante, cabe mencionar que al cualificarse el empleo terri-torial de los recursos, la región fortalece su capacidad de crear capital social básico, en la forma de infraestructura de servicios y obras, y su potencialidad de apoyar la conformación de una base económica local. Ésta base, en sentido amplio, puede es-tar conformada por el conjunto de actividades productivas que buscan satisfacer y desarrollar el mercado interno, pero que, básicamente, están destinadas a la provisión de otros mercados, sean regionales, nacionales o in-ternacionales. Así, las economías municipales originan ingresos nuevos, los que les permitirán invertir en la generación de em-pleo y en la reducción de las de-mandas por transferencias sobre la tributación nacional, contribu-yendo a la sanidad fiscal del país.

11.En la misma dirección, el plan-teamiento oficial señala que también es necesario que las re-giones sean líderes de las estra-tegias de desarrollo productivo, de acuerdo con sus capacidades geográficas, institucionales, tec-nológicas y de capital humano.

Las estrategias que desarrollen las regiones y sus empresas no deben responder solamente a las necesidades locales o nacionales, sino tam-bién a un ambiente de competencia global y de internacionalización. Para la concreción de este propósito, la producción de bienes, la com-petencia, la logística y la tecnología pueden ser implementados desde las regiones.

12.El tamaño pequeño, predominante de las empresas colombianas de los diversos sectores, no favorece la aplicación exitosa de una política de transformación productiva ni de incrementos efectivos de productivi-dad y competitividad, para afrontar la competencia mundial, y el acceso a mercados financieros, tecnológicos y de información. Esta circunstan-cia hace necesario incidir en el nivel de organización, estructura y aso-ciatividad productiva y comercial de las mipyme industriales, para mejo-rar sus coberturas a todo nivel, a riesgo de hacer nugatorios los intentos de modernización del aparato productivo nacional. De igual manera, es indispensable extender la articulación de las pequeñas empresas con las grandes y con la contratación originada en el sector público.

13.En síntesis: las insuficiencias persistentes de la política productiva en Colombia son subsanables, a partir de una acción más dinámica y protagónica del Estado. Para la implementación exitosa de unas me-tas sectoriales, en industria y comercio, cualificando efectivamente la oferta exportable del país, se requiere: a) promover decididamente la conformación y afianzamiento de las cadenas productivas y clústeres industriales nacionales; b) impulsar una política de integración y asocia-tividad de las pequeñas y medianas empresas, ya que su actual tamaño dificulta la implementación de una política de incrementos efectivos en la productividad; y c) fomentar acciones de articulación regional de las unidades de producción y de mejora sistemática de los procesos pro-ductivos, como fuente de costos y competitividad óptimos. Una vez alcanzado tales propósitos, el país estaría en condiciones de competir en condiciones de mayor igualdad, sin que la profundización de la com-petencia, ni la liberación masiva del comercio, erosionen el sistema pro-ductivo y el trabajo nacionales. También se lograría que el conjunto de la economía desarrolle dinamismos no inferiores a los del sector expor-tador. Este avance constituye un sólido punto de partida para nuestra incorporación competitiva en el mundo desarrollado.


Revisar el funcionamiento agregado del esquema de subsidios resulta imperioso, tanto para garantizar el acceso al servicio público como para evaluar el impacto, la eficacia y la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo de la totalidad de la inversión pública, destinada a cubrir este gasto desde el Presupuesto General de la Nación.

Hadar Yesid Suárez Gómez Olga Liliana López Rodríguez*

de energía eléctrica Una década en los subsidios

Aspectos económicos y jurídicos del esquema de subsidios en el sector eléctrico en Colombia

La política económica de un país debe promover la consecución de distin-tos objetivos que resulten en beneficio de los individuos. Dentro de los objetivos se encuentra la búsqueda de la equidad y la redistribución del in-greso, los cuales pueden generar externalidades positivas o negativas con los consabidos efectos sobre la eficiencia productiva.

Uno de esos instrumentos, a través de los cuales se avanza en equidad y eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, son los subsidios. Estos, en primera instancia, permiten que las personas de bajos ingresos accedan a algunos bienes y servicios que pueden considerarse básicos para su sub-sistencia y que por la escasez de sus recursos, no cuentan con la capacidad para adquirirlos. Así mismo, permite mejorar la solvencia de las empresas que desarrollan la actividad de comercialización de electricidad y de esta forma, generar externalidades positivas sobre el resto de las firmas y sus respectivas actividades de la cadena productiva (distribución, transmisión y generación).

En Colombia la Ley 142 de 1994 definió un esquema de subsidios para el servicio público de electricidad que se sustenta en dos tipos. En los subsidios cruzados, usuarios de mayores ingresos pagan un sobreprecio, conocido como contribución, que se distribuye entre aquellos con defi-ciencia en capacidad de pago. Estos se complementan con los subsidios

* Ingeniero Electricista, Administrador Público, Especialista en Economía Internacional y Economista, Especialista en Finanzas y Especialista Mercado de Capitales, profesionales de la Dirección de Estudios Sectoriales, C.D. Minas y Energía.


directos, a través de los cuales el Estado asume parte de los costos de la prestación del servicio, de ma-nera que se garantice que el sumi-nistro de energía eléctrica, en una cantidad mínima definida como de subsistencia1, llegue a los sectores más vulnerables de la sociedad; a un precio inferior al que resultaría si se aplicara el resultante del mercado. Leyes posteriores crearon nuevos subsidios tanto a las tarifas, como a la infraestructura, que aunque per-mitirían un análisis más completo de la sostenibilidad fiscal de los sub-sidios en general, no son objeto de este documento.

El Constituyente de 1991 concibió los subsidios bajo el principio rector de “dar prioridad a las obligaciones so-ciales del estado en la planeación y el presupuesto”, en la medida en que la eficiente prestación de los servicios públicos es “en su esencia filosófica humanista, finalista y social”2.

Se señaló además que “servicio pú-blico es toda actividad encaminada a satisfacer una necesidad colectiva de carácter general en forma continua y obligatoria, bien sea directamente por el Estado, concesionarios o admi-nistradores delegados o particulares”. Los servicios colectivos domicilia-rios “son los que satisfacen necesi-dades colectivas y presentan indivisi-bilidades y economías de escala que conducen a la constitución de mono-polios naturales”3.

De igual manera dejó claro que “el Estado debe procurar el bien común y la satisfacción de las necesidades co-lectivas entre ellas las de los servicios públicos”, y “garantizar la prestación en forma continua, eficiente y oportu-na”, características propias de todos los servicios públicos4.

No sea extraño entonces, que en la constituyente de 1991 el tema de los servicios públicos domiciliarios fuese tratado en llave con el régi-men económico y la finalidad social del estado agregando que “La con-cepción de los servicios públicos como

expresión de la finalidad social del estado determina el esta-blecimiento de los derechos sociales de los asociados como bienes jurídicos cuya protección recae en los distintos nive-les del estado, lo que hace imperativo consagrar constitu-cionalmente estas garantías, para que la satisfacción de las necesidades vitales de la población tenga una base jurídica al más alto nivel”5.

Con base en todo lo anterior, a través de la denomina-ción como inversión social de los subsidios a servicios públicos6, pretende darle prioridad y tratamiento espe-cial a esta asignación de recursos desde los presupues-tos de la Nación y los demás órdenes territoriales.

Lo anterior muestra a los subsidios como instrumentos de la política fiscal que pretenden corregir imperfeccio-nes de los mercados, explotar las economías de escala o conseguir objetivos de política social7.

El Plan de Desarrollo 2002-2006 estableció que para los estratos 1 y 2 los subsidios a aplicar para el consumo de subsistencia debían ser tales

que el incremento tarifario no fuera superior a la inflación, es decir no se aplica la totalidad de la variación que presenten los componentes del costo unitario de prestación del servicio.

1 El art. 11 de la Ley 143 de 1994 definió como consumo de subsistencia “la cantidad mínima de electricidad utilizada en un mes por un usuario típico para satisfacer necesidades básicas, que solo puede ser satisfechas mediante esta forma de energía final”.

El Decreto 487 de 2001 definió el consumo de subsistencia como “aquel que satisface las necesidades básicas de los usuarios de menores ingresos. Para los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, el consumo de subsistencia será fijado de acuerdo con la Ley por el MME”.

Para el caso de la Electricidad el consumo básico de subsistencia, se fijó en 173 kW-h mes, para las poblaciones situadas por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar (m.s.n.m) y 130 kW-hmes, para las poblaciones situa-das por encima de los 1.000 m.s.n.m.; Resolución MinMinas355 de 2004.

2 Lemos Simmonds, Ossa Escobar, Molina Giraldo, Yepes Parra, Lloreda Caicedo, Hoyos Naranjo; Informe ponencia. Régimen económico y finalidad social del estado. Gaceta Constitucional; Abril 18 de 1991, pág. 3.

3 Augusto Ramirez; Servicios Públicos. Gaceta Constitucional 41; Abril 9 de 1991, pág. 28.

4 Eduardo Verano de la Rosa; Servicios Públicos; Gaceta Constitucional 51; Abril 16 de 1991; pág. 17.

5 Lemos Simmonds, Ossa Escobar, Molina Giraldo, Yepes Parra, Lloreda Cai-cedo, Hoyos Naranjo. Gaceta Constitucional; Informe ponencia. Régimen eco-nómico y finalidad social del Estado; Abril 18 de 1991, pág. 5.

6 Ley 142 de 1994, Artículo 89.

7 CLEMENS, Benedict, RÉJANE Hugouneng, GERD, Schartz (1995); Gover-ment Subsidies: Concepts. International Trends and Reform Options; Working Paper 9591; Fondo Monetario Internacional; Septiembre 1995.



Sin embargo, la misma existencia de los subsidios puede resultar en desmejoras de bienestar para la sociedad, si no se tiene claro el objetivo que se quiere alcanzar con su implementación, así como si no se logra una estruc-tura de subsidios simple, transparente y viable financie-ramente. La efectividad de los subsidios depende de los objetivos de esta política y de la acertada identificación de su población objetivo. Con un enfoque económico, lo que se quiere alcanzar es una reasignación de recur-sos, más si el enfoque es político, el fin último sería una mejora en las condiciones para alcanzar, mantener o le-gitimar el poder de quien ejecuta dicha política.

Aun si un mercado alcanza la eficiencia, es posible que esa asignación no sea equitativa, por lo que los subsi-dios pueden mejorar lo segundo sin afectar lo primero, siempre y cuando sean diseñados adecuadamente te-niendo en cuenta además de los principios de equidad y eficiencia, el de transparencia. Si esto último no se cum-ple, la frontera que separa los objetivos económicos y sociales con los políticos tiende a desaparecer.

Este breve marco teórico, permite entrever que un aná-lisis del esquema de solidaridad en tarifas puede abor-darse desde múltiples enfoques, tales como:

• La mejora efectiva de las condiciones de acceso al servicio y más allá, en el bienestar de la población vulnerable.

• Los avances en equidad, vista exclusivamente desde la redistribución de ingresos.

• La mejora de la viabilidad financiera de los presta-dores del servicio, como una variable que favorece tanto la ampliación de coberturas, como una mayor calidad.

• La sostenibilidad fiscal, vista como el desbalance entre las necesidades de recursos y las fuentes, así como su impacto en los presupuestos públicos.

Este último será objeto de ampliación en los siguientes apartados.

Esquema de subsidios en el sector eléctrico en Colombia: antecedentes y modificaciones

A partir de la promulgación de la Ley 142 de 1994, se dispuso que las tarifas de los usuarios de Estratos 1, 2 y 3 se subsidiarán en niveles máximos de 50%, 40% y 15%, respectivamente (Art. 99, numeral 99.6); los dis-tritos de riego del Incora, menores a 50ha, se conside-rarían estrato 1. En primera instancia, los recursos re-queridos serían cubiertos con los aportes, equivalentes al 20% del costo unitario, de usuarios de Estratos 5 y 6, Industriales y Comerciales, tanto regulados como no regulados y en caso de existir déficit, este se financia-ría con recursos del Presupuesto General de la Nación - PGN y de los Presupuestos de los entes territoriales.

Para entonces, los únicos clientes exentos de contribu-ción eran los hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, y los centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro, así como los usuarios estrato 4.

El Fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos – FSSRI del orden nacional, para el servicio de electricidad, se creó mediante el Decreto 3087 de diciembre de 19978; en desarrollo del Artículo 89 de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. Este es un fon-do cuenta especial de manejo de recursos públicos, sin personería jurídica, que está bajo la administración del Ministerio de Minas y Energía.

En 2004, mediante Resolución 355, el Ministerio de Mi-nas y Energía modificó el consumo básico de subsisten-cia para el servicio de Electricidad el cual se fijó, a partir de 2007, en 173kW-h mes, para las poblaciones situadas por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar y 130 kW-h mes, para las demás. Esta medida ayudó a dismi-nuir la necesidad de subsidios para los 2 años siguientes (0,9% en 2005 y 4,5% en 2006, ver Tabla No. 1).

a. Indexación de tarifas con el IPCEn el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Ley 812 de junio de 2003, Artículo 116, se estableció que para los estratos 1 y 2 los subsidios a aplicar para el consu-mo de subsistencia, debían ser tales que el incremento tarifario a este tipo de usuarios no fuera superior a la inflación, es decir no se le aplica la totalidad de la varia-ción que presenten los componentes del Costo Unita-rio de prestación del servicio.

El año siguiente a la implementación de esta medida se presentaron incrementos de 19% en subsidios y de 52,6% en el déficit del FSSRI; sin embargo, la indexa-ción de tarifas sólo se puede asociar a incrementos de

8 Derogado por el Decreto 847 de mayo de 2001; posteriormente modifica-do por los decretos 201 de 2004 y 2287 de julio de 2004.

alrededor del 4% en las necesidades de recursos para esta inversión. A este factor hay que agregarle el in-cremento de la necesidad de subsi-dios como resultado de los sucesi-vos periodos tarifarios quinquenales y los aumentos en tarifas asociados.

Mediante la Ley 1117 de diciembre de 2006, Artículo 3, se extiende por cuatro años más la aplicación de la indexación de tarifas con el IPC para estratos 1 y 2; delimitando los porcentajes máximos a subsidiar de 60% y 50% en cada estrato respec-tivamente.

La Ley 1428 de diciembre de 2010, Artículo 3, extiende hasta 2014 la aplicación de la indexación de tari-fas con el IPC para estratos 1 y 2.

Finalmente, en la última reforma tributaria (Ley 1428 de diciembre de 2014, Artículo 76), se prorroga la aplicación de la indexación de ta-rifas con el IPC para estratos 1 y 2 durante la vigencia de 2015.

b. Ampliación de exencionesMediante el Decreto 2287 de ju-lio de 2004 el Ministerio de Minas y Energía disminuyó a la mitad las contribuciones que pagarían a partir de 2007, las entidades prestadoras de los servicios públicos domicilia-rios de acueducto y alcantarillado.

Posteriormente el Decreto del Mi-nisterio de Minas y Energía No. 549 de febrero de 2007, eliminó la con-tribución de solidaridad para auto-generadores, respecto a la energía producida para la atención de sus propias necesidades.

Por su parte, en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Ley 1151 de julio de 2007, Artículo 65, se elimi-na la contribución de solidaridad a usuarios no residenciales y a usua-rios no regulados de las Zonas no Interconectadas - ZNI. El artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, pro-rrogó su vigencia para el siguiente cuatrienio.

En los años 2002-2003 los subsidios aumentaron en 102.4 % , las contribuciones

solo un 8.3% y el déficit del esquema se incrementó

un 414.8 %

En diciembre de 2007, como resultado de la aplicación de la Resolución 182138 que desarrolla el Artículo 2 de la Ley 1117 de 2006, se aumentó los Subsidios para Zonas No Interconectadas – ZNI. La medida consistió en subsidiar los usuarios de cada localidad en estas zo-nas, de tal manera que sus tarifas sean iguales a las del mercado de comercialización incumbente más cercano del Sistema Interconectado Nacional - SIN.

Seguidamente, el Ministerio de Minas y Energía me-diante Decreto 1215 de julio de 2008, elimina la contri-bución de solidaridad para los cogeneradores, respecto a la energía producida para su propio consumo.

Finalmente con la Reforma tributaria desarrollada me-diante la Ley 1430 de diciembre de 2010, Artículo 2 se determinó que a partir de 2012, los usuarios industria-les no serían sujetos del cobro de contribución. Esto redundó en una disminución de 33% en las contribucio-nes, es decir $470.679 millones.

A pesar de las anteriores medidas, las contribuciones siguieron incrementándose hasta 2011, pero a un ritmo menor que los subsidios.

Impacto presupuestal de los subsidios en el sector eléctrico en Colombia

En los años analizados (2003-2014), los subsidios au-mentaron en 102,4%, las contribuciones sólo un 8,3% y el déficit del esquema se incrementó un 414,8%, ver Ta-bla No. 1. Hoy los recursos de los usuarios aportantes representan el 41% de los recursos requeridos para sub-sidios, cifra que en 2006 fue de casi el doble (80,2%).



Histórico de subsidios y contribuciones de electricidadCuadro 1

Año Subsidios Contribuciones Déficit Déficit %

2003 1.160.528 891.953 268.575 23,1%

2004 1.384.560 974.789 409.771 29,6%

2005 1.372.007 1.003.271 368.736 26,9%

2006 1.310.904 1.051.303 259.601 19,8%

2007 1.387.541 1.086.529 301.012 21,7%

2008 1.650.596 1.127.527 523.069 31,7%

2009 2.033.059 1.280.899 752.160 37,0%

2010 2.183.362 1.365.965 817.396 37,4

2011 2.233.150 1.422.698 810.451 36,3%

2012 2.278.032 952.019 1.326.013 58,2%

2013 2.230.764 913.649 1.317.115 59,0%

2014 2.348.341 965.595 1.382.746 58,9%

* Cifras en millones de pesos de 2014.Fuente: MinMinas; cálculos CGR.

Gráfico 1 Evolución subsidios, contribuciones y déficit del FSSRI(cifras en millones de pesos de 2014)

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

Subsidios Contibuciones Déficit

Fuente: MinMinas; cálculos CGR.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Por su parte, al comparar la evolución del déficit del FSSRI y los montos de recursos destinados a inversión en el PGN, se observa una tendencia creciente en las dos series; no obstante, mientras que el crecimiento real de la inversión fue sólo del 79%, en 12 años, el aumento del déficit fue del 183% con tasas medias anuales del 12% y 25% respectivamente, ver Gráfico No 2.

Ahora bien, si se mira la participación porcentual del déficit en la inversión se puede ver claramente que el ritmo de crecimiento del déficit ha sido más dinámico y por tanto que su participación es cada vez más significativa; pasando de un 1,2% en el año 2003 a un 3,1% en el 2014, ver Gráfico No 3.

Gráfico 3 Participación del Déficit en los recursos de inversión del PGN

0,035

0,03

0,025

0,02

0,015

0,01

0,005

0

Fuente: MinHacienda; cálculos CGR.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Aun cuando nominalmente una participación de 3% puede considerarse como mínima, cabe destacar que sólo en 2014 la inversión total objeto de este análisis, representó el 22% de las apropiaciones del PGN. La inquietud que generan estos hechos, es que el crecimiento más que proporcional del déficit del FSSRI implica un mayor esfuerzo del presupuesto, al priorizarse los subsidios en detrimento de la financiación de la inversión en otros sec-tores de la economía.

Gráfico 2 Evolución del déficit del PGN y recursos de inversión del PGN(cifras en millones de pesos de 2014)

5.000.000

4.500.000

4.000.000

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

Déficit Recursos de inversión PGN

Fuente: MinHacienda; cálculos CGR.

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014



Aspectos críticos del esquema de subsidios en el sector eléctrico y estrategias planteadas

Para finales de 2005, se tenía identificada la necesidad de abordar la inviabilidad a que podría estar abocado el esquema de subsidios de servicios públicos domicilia-rios; representada en el creciente déficit entre subsidios y contribuciones, así como los errores de inclusión y ex-clusión. Este diagnóstico fue recogido en el Documen-to Conpes 3386 de 20059.

El Conpes planteó una estrategia que consistió en la definición y aplicación de nuevas metodologías de es-tratificación socioeconómica; la evaluación de la efica-cia y la eficiencia de la estratificación socioeconómica como instrumento de focalización de subsidios; y la asignación de subsidios para el estrato 3 condicionada a la disponibilidad de recursos o a la calificación SIS-BEN de cada hogar.

En los sucesivos Planes Nacionales de Desarrollo se ha observado como relevante el tema de la solvencia de la subvención a los servicios públicos domiciliarios.

Se propuso también aumentar la contribución a usua-rios de estratos 5 y 6 lo cual liberaría al Estado de la carga fiscal que implica las transferencias por concepto de subsidios. Esto se pudo complementar con la exten-sión de esta medida a los demás tipos de usuarios, con lo cual el aumento requerido sería sólo del 5%, frente al 85% necesario para cubrir el déficit con aportes de los estratos 5 y 6 exclusivamente10.

En el PND 2010-201411 se determinó la necesidad de reformar el esquema de solidaridad, definiéndose como meta el contar con una nueva metodología de estratificación socioeconómica implementada. Parale-lo a este proceso y para garantizar la sostenibilidad fis-cal del esquema, se definió como necesario, adelantar la reducción gradual de los subsidios de los estratos 1 y 2 a los niveles máximos de la Ley 142; la eliminación gradual del subsidio al estrato 3; revisar los niveles de consumo básico de subsistencia en cada sector, que incentiven el uso eficiente de la energía; y revisar el esquema de aportes.

Finalmente, en las Bases del PND 2014-201812se resal-ta el hecho de que los recursos aportados por el Estado

crecieron significativamente en los últimos años, que hoy representan el 63% del total de los subsidios, pa-sando de $436.505 millones en 2010 a $1.360.509 millones en 2014, como consecuencia principalmente de la eliminación de la contribución del 20% del valor facturado a los usuarios industriales, según lo estable-cido por la Ley 1430 de 2010. El gobierno destaca la necesidad de focalizar los subsidios para que los mis-mos beneficien solamente a los usuarios de menores ingresos y mantener el principio de sostenibilidad en el esquema de subsidios.

A pesar de que se tiene identificada la problemática hace más de 10 años, hoy persisten los problemas para com-pletar la implementación de los ajustes a la estratifica-ción y las mejoras en materia de focalización derivadas de esta. Los avances en esta materia, así como los ajus-tes al consumo de subsistencia, no han logrado la dis-minución de las necesidades de recursos para subsidios, que mantienen la tendencia creciente.

Por su parte, la eliminación del subsidio al estrato 3 no se ha dado y la reducción gradual de los subsidios a estratos 1 y 2, a los niveles de la Ley 142, no se ha iniciado.

9 Consejo Nacional de Política Económica y Social, DNP; Plan de acción para la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios; Bogotá, D.C., 10 de octubre de 2005.

10 DNP; www.sigov.gov.co; metas PND 2002-2006

11 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos; páginas 219, 231, 326 y 542.

12 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país.

5. Vulnerabilidad en el esquema de subsidios y riesgos para el sector eléctricoSe observa que en el largo plazo, se pueden copar los recursos disponibles en el PGN para inversión, únicamente con subsidios por menores tarifas de los fondos de solidaridad para servicios públicos domiciliarios; esto si no se logra avanzar en los ajustes a la asignación de este rubro. Este ries-go se suma a la necesidad de financiar otros programas de subsidios a tarifas para estratos 1 y 2, como es el relacionado con el Fondo de Energía Social – FOES, para el caso del servicio de electricidad.

Lo anterior, aunado a la permanencia en el tiempo de elevados niveles de subsidios sin una evaluación de sus resultados, conlleva a que se pierda claridad sobre la naturaleza de estos gastos de inversión pública, que de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, son erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que se materialicen en bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. La característica fundamental de éste debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de pro-ducción y la productividad en el campo de la estructura física, económica y social. Adicionalmente, en cuanto a temporalidad se define que los pro-yectos de inversión pública contemplan actividades limitadas en el tiem-po, que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado.

Adicionalmente, las continuas modificaciones al régimen de subsidios y contribuciones, aumenta la complejidad de la gestión del esquema de soli-daridad, dificultando tanto su control, como la implementación de ajustes.

La aplicación intensiva de los subsidios, como mecanismo de garantía de acceso al servicio y suficiencia financiera, genera distorsión entre los com-portamientos de la oferta y la demanda del servicio, al perderse el papel de la tarifa como señal de escasez y de eficiencia. En la medida en que los in-gresos de un prestador del servicio dependen cada vez menos de la deman-da, se ven afectados aspectos como la atención al usuario, especialmente para los usuarios subsidiados, segmento para el cual el cliente principal sería el gestor del PGN. Por su parte, el usuario tendría menos incentivos para un uso más racional del servicio, ya que su factura depende cada vez menos de la escasez de fuentes energéticas primarias o de la cantidad de energía que este consuma.

Un riesgo no menos importante es la pérdida del interés público por debatir las medidas regulatorias de impacto tarifario ya que la única contrapar-te sería el Estado; al ser quien asume las consecuencias económicas de cualquier cambio en la metodología para el cálculo los costos del servicio. En otras palabras, es finalmente en los presupuestos públicos donde se asume las consecuencias de este desfase entre los costos eficientes y los pagos finales por el servicio, tornando la tarifación en un mero cálculo de las transferencias de rentas entre el Estado y los prestadores del servicio.

Teniendo en cuenta que el esquema de subsidios está extendido a todos los servicios públicos domiciliarios, y que el análisis de sostenibilidad a par-tir de un sólo servicio no es concluyente, es imperioso revisar el funciona-miento agregado del esquema para evaluar el impacto, la eficacia y la sos-tenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo de la totalidad de la Inversión pública, a partir del análisis de aquella destinada a cubrir subsidios, desde el Presupuesto General de la Nación.

La aplicación intensiva de los subsidios, como mecanismo de garantía de acceso al servicio y suficiencia financiera, genera distorsión entre los comportamientos de la oferta y la demanda del servicio, al perderse el papel de la tarifa como señal de escasez y de eficiencia.



Los resultados de la vigencia 2014 confirman las bajas ejecuciones presupuestales de un número importante de Corporaciones Autónomas Regionales, beneficiarias de recursos de inversión del PGN y corroboran su ineficiente gestión tal como lo ha reflejado la CGR para anualidades anteriores.

Yesid Antonio Pulido MolinaDiego Alberto Ospina GuzmánContraloría Delegada para Medio Ambiente

2013 - 2014 Gasto Público Ambiental

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que acaba de culminar estable-ció los lineamientos relacionados con la eficiencia del Gasto Público cuyos fines se encaminaban a su a su total cumplimiento.

En lo que tiene que ver con la apropiación de recursos para el sector medio ambiente, se le da relevancia a la asignación, sin embargo es necesario es-tablecer que es la etapa de ejecución de los mismos la que reviste mayor importancia y a la que se le debe prestar la mayor atención, dado que solo de su eficiente aplicación por parte de las entidades ejecutoras depende el logro de los resultados esperados, y por ser éstos históricamente escasos deben ser administrados y manejados con la mayor diligencia.

El Presupuesto General de la Nación y el gasto público social ambiental

El gasto ambiental está clasificado dentro del PGN como Gasto Público So-cial, las asignaciones para este propósito son incorporadas anualmente en ese anexo en cumplimiento de los mandatos Constitucionales y Legales1.

La Dirección General del Presupuesto Público Nacional cuenta con un cla-sificador funcional del gasto que ha utilizado y adaptado a los criterios sobre clasificación de gasto público señalados en el Manual de Estadísti-cas y Finanzas Públicas de 1986 del Fondo Monetario Internacional que corresponde a la finalidad y función a que se destinan los recursos. Éste presenta 12 categorías de las cuales seis son utilizadas para la determina-ción del Gasto Público Social (GPS) en Colombia. Las categorías (6) medio ambiente; (7) vivienda y espacio público; (8) salud; (9) recreación, depor-te, cultura y comunicación; (10) educación y (11) protección social, com-ponen GPS excluyendo el servicio de la deuda pública. Es claro entonces que el gasto público ambiental se encuentra clasificado dentro del Gasto Público Social.

1 La ley de apropiaciones deberá tener un com-ponente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto públi-co social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administra-tiva, según reglamentación que hará la ley. El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. (Art. 350 C. N.); El bien-estar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su activi-dad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambien-tal y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las enti-dades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. (Art. 366 C. N.); se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesi-dades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejo-ramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión. El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto to-tal de la correspondiente ley de apropiaciones. La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social in-cluidas en el presupuesto de la Nación. (Art. 41 Dec. 111/96).

Históricamente veintinueve (29) CAR obtienen aportes del PGN para gas-tos de funcionamiento, y de ellas, en promedio diecinueve (19) reciben recursos para inversión2.

En el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente (2011-2012), como resultado del análisis a las ejecuciones presupuestales de las vigencias 2009, 2010 y 2011 se evidenció una deficiente gestión presupuestal de dichas Corporaciones.

Para efectos de los análisis efectuados, la CGR ha tenido en cuenta la nor-matividad aplicable en materia presupuestal a las CAR y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, toda vez que ésta ha sido reiterativa en diferenciar entre recursos del Presupuesto General de la Nación y recursos propios, dado que la mayoría de Corporaciones ejecuta los dos tipos de recursos.

Es importante anotar que, para efectos del presente análisis, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación se aplica exclusivamente al manejo de los recursos que se apropian del Presupuesto General de la Nación, mientras que para los recursos propios de las CAR se acata lo que determinan la Ley 99 de 1993 y las sentencias C-275-983 y C-689-114 de la Corte Constitucional respecto al manejo presupuestal de estas entidades públicas, en las que se les reconoce la autonomía en el manejo de sus fondos en lo que tiene que ver con el recaudo programación, ela-boración, presentación, aprobación, modificación y ejecución, dado que estas operaciones presupuestales se tramitan por sus órganos de direc-ción y administración sin ninguna injerencia del Ejecutivo Nacional ni del Congreso de la República.

Presupuesto entidades SINA 2014Cuadro 1

2013 % 2014 % Variación %

PGN 569.080 26 568.933 24 -147 0%

REC. PROPIOS CAR 1.657.312 74 1.809.388 76 152.076 9%

TOTAL 2.226.392 2.378.321 151.929 7%

Fuente: Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF; Cálculos CDMA-CGR

2 Las siete (7) Corporaciones de Desarrollo Sostenible reciben aportes del PGN tanto para funcionamiento como para inversión

3 Declara exequible el artículo 4o. del decreto 111 de 1996, bajo el entendido de que se aplica exclusiva-mente para las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de la Nación. Por consiguiente, no se extiende al manejo de los demás recursos de las Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución.

4 La Corte Constitucional declara estarse a lo resuelto en la Sentencia C-275 de 1998 respecto del artí-culo 4º del Decreto 111 de 1996, al haber operado la cosa juzgada constitucional.

Como se observa en el cuadro anterior el gasto de las entidades del SINA continúa con la tendencia de financiamiento en gran medida con recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales-y en menor cuantía con aportes del Presupuesto General de la Nación- (PGN).

Para la vigencia 2014 los recursos apropiados para financiar el gasto am-biental llegó a $2.378.321 millones, correspondiendo al PGN la suma de $568.933 millones equivalentes al 24% y los recursos propios de las Cor-poraciones autónomas regionales por $1.809.388 millones representan el restante 76%.



El presupuesto consolidado asignado a las entidades del SINA para la vigencia 2014 creció en un 7% con respec-to al apropiado en el año 2013, pasando de $2.226.392 millones a $2.378.321 millones.

Por fuente de recursos, los del PGN decrecieron en $147 millones, es decir, en términos absolutos permanecie-ron estables al pasar de $569.080 millones a $568.933 millones. Los recursos propios de las CAR aumentaron un 9%, pasando de $1.657.312 millones a $1.809.388 millones.

Recursos Presupuesto General de la Nación

Gastos de funcionamiento

El monto de recursos para gastos de funcionamiento de la vigencia 2014 asignado para las secciones presu-puestales del Sector Medio Ambiente se fijó en un mon-to de $280.407 millones.

Se presenta un alto nivel de ejecución de gastos de funcionamiento. Las pérdidas de apropiación son mí-nimas con excepción de la ANLA 13%, FONAM 30% y CRQ 10%, lo que para estas entidades denota falta de planeación, porque esos saldos no utilizados pudieron haberse solicitado con destino a gastos de inversión.

Respecto a los compromisos adquiridos y a la ejecución de este tipo de recursos (funcionamiento) la gestión es óptima, debido a que por el hecho se ser gastos in-flexibles (servicios personales, gastos generales y trans-ferencias corrientes de ley), se tradujeron en gastos obligados, es decir, en pagos y en menor proporción en cuentas por pagar.

No obstante lo anterior, se observa que nueve (9) CAR incumplieron el límite del 2% en la constitución de re-servas presupuestales para gastos de funcionamiento establecido en el artículo 2 del Decreto 1957 de 2007, así: CVS 3%, CODECHOCO 3%, CORPOAMAZONIA 9%, CORALINA 10%, CORPOMOJANA 6%, CAM 4%, CRA 5%, CORPOCHIVOR 10% y CORPOGUAVIO 16%. (Ver cuadro resumen anexo 1). Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR.

Gastos de Inversión

Las apropiaciones para programas, subprogramas y pro-yectos de inversión del Sector Medio Ambiente ascen-dieron a $288.526 millones

En contraste con las altas ejecuciones de gastos de funcionamiento, la mayoría de entidades presentan in-eficiencia en la gestión de estos recursos de inversión apropiados para cumplir con sus objetos misionales,

dado que muestran bajos niveles de ejecución.

El Ministerio Ambiente y Desarro-llo Sostenible- MADS registra una reducción considerable en el rubro de inversión. De una apropiación inicial de $127.147 millones pasa a una definitiva de $91.418 millones, es decir, se recorta en un 28%, pero adicionalmente presenta una pér-dida de apropiación del 6%, lo que limita el cumplimiento de las metas físicas de los proyectos de inversión establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversiones; lo mismo su-cedió con el Fondo Nacional Am-biental- FONAM que de una apropia-ción inicial de $126.119 millones, se redujo en un 73%, al pasar a una definitiva de $34.018 millones pero además presenta una pérdida de apropiación del 4%.

No obstante lo anterior, en su con-junto las Entidades del nivel central (Ministerio de Ambiente y Desarro-llo Sostenible- MADS, Fondo Nacio-nal Ambiental- FONAM, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estu-dios Ambientales-IDEAM, Parques Nacionales Naturales de Colombia y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales- ANLA), cumplieron con los topes establecidos en la constitución de reservas presupues-tales para gastos de inversión esta-blecidos en el artículo 2 del Decreto 1957 de 2007.

No sucede lo mismo con la ejecu-ción presupuestal de las Corpora-ciones Autónomas Regionales con los recursos de inversión del PGN puestos a su disposición para desa-rrollar sus objetos sociales.

Los resultados de la vigencia 2014 confirman las bajas ejecuciones presupuestales de una importan-te cantidad de CAR beneficiarias de recursos de inversión del PGN y corroboran su ineficiente gestión presupuestal como lo ha reflejado la CGR para anualidades anterio-res. En síntesis, el Sistema Nacio-nal Ambiental (SINA) central no solo recibe una baja asignación en comparación con otros sectores del Estado, sino que además varias de sus entidades son ineficientes en la ejecución de sus presupuestos. Ello desvirtúa parcialmente el argumen-to según el cual el incumplimiento de metas físicas de los proyectos de inversión se da como consecuencia de la falta de recursos.

Recursos Propios de las Corporaciones Autónomas Regionales- CAR

En materia de ejecución presu-puestal de recursos propios se han detectado grandes deficiencias que se tienden a justificar en la autonomía otorgada por la Ley a las Corporaciones Autónomas Re-gionales5, frente a lo cual la CGR ha expresado de la mano de los re-cientes desarrollos normativos y la reiterada jurisprudencia, que los re-cursos propios de estas entidades por ser del ámbito de aplicación del artículo 352 de la Constitución Política, deben manejarse acatan-do los principios constitucionales y legales que rigen el gasto público (planificación, anualidad, universa-lidad, unidad de caja, programación integral y especialización), consig-nados en el artículo 12 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación (Decreto 111 de 1996 que compila la Ley 38 de 1989, la

Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995), que les permita realizar unas ejecuciones presupuestales responsables y eficientes.

Por esta razón, debido a que en las vigencias 2013 y 2014 se detecta-ron las mismas falencias de años anteriores e incluso su agudización en relación con la constitución de reservas presupuestales con cargo a los recursos propios de las CAR, a pesar de que dichas entidades go-zan de autonomía en el manejo de los recursos propios en lo que tiene que ver con su recaudo, programa-ción, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecu-ción, operaciones presupuestales que se tramitan por intermedio de sus órganos de dirección y adminis-

tración, es decir sin ninguna inje-rencia del Ejecutivo Nacional ni del Congreso de la República; deben dar aplicación a los principios presu-puestales que establece la Constitu-ción y la Ley como se ha menciona-do anteriormente.

En este mismo sentido, la Organi-zación para la Cooperación y De-sarrollo Económicos –OCDE-, en el documento “Evaluaciones del desempeño ambiental- Colombia 2014” consigna algunas observa-ciones puntuales relacionadas con el Gasto Público Ambiental de las Corporaciones Autónomas Regio-nales sobre las cuales la CGR en los dos últimos informes del Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente se había pronunciado6.

Como en las vigencias anteriores buena parte del

presupuesto de inversión de las CAR se concentró en las cuatro corporaciones que

no recibieron recursos del presupuesto nacional

(CAR, CVC, CORNARE y CDMB).

5 Sentencias C-275 de 1998 y C-689 de 2011

6 “Las 33 corporaciones autónomas regionales (CAR) tienen responsabilidades clave en la aplicación de políticas de medio ambiente a nivel subnacional. El MADS es responsable de supervisar y coordinar las ac-tividades de las CAR y estas forman parte integral del sistema de gestión ambiental. Sin embargo, la Cons-titución otorga a las corporaciones un alto grado de autonomía en materia administrativa y fiscal, y son pocos los controles y restricciones a los que estas están sometidas.” (Negrilla fuera de texto). (Página 44)

“Reforzar el papel del MADS como el principal órgano encargado de dirigir y supervisar el sistema nacional de gestión ambiental; otorgarle los medios para supervisar y dirigir más eficazmente la labor de las CAR; garantizar que la asignación de responsabilidades, las estructura de rendición de cuentas, el financiamien-to y las capacidades de las autoridades ambientales en todos los niveles de gobierno permiten el logro efi-caz y efectivo de los objetivos de política ambiental; establecer mecanismos de coordinación para fortale-cer el diálogo regional y la integración de políticas entre las CAR y entre los departamentos.” (Página 45).

“La Constitución otorga a las CAR una autonomía considerable y le da poder al Congreso para crearlas y regular sus operaciones (artículo 150). Estas corporaciones tienen personería jurídica y cuentan con juntas directivas en las que el MADS solo tiene uno de 13 asientos. Las CAR no están subordinadas a los departamentos, y la supervisión del Congreso se limita a recibir informes financieros, que no incluyen nin-guna evaluación de su desempeño. Como resultado, las CAR tienen de hecho poca responsabilidad ante las instituciones elegidas democráticamente.” (Negrilla fuera de texto). (Página 51).

“Se esperan —y se necesitan— reformas más integrales para aumentar la transparencia, la integridad y la rendición de cuentas de las CAR y permitirles cumplir un papel más constructivo en el sistema de gobernan-za ambiental de Colombia.” (Negrilla fuera de texto). (Página 52).

“La amplia autonomía administrativa de estas corporaciones se combina con la concentración de recursos financieros: la mayor parte de los recursos financieros del SINA proviene de los propios recursos de las CAR.” (Negrilla fuera de texto (Página 52)

“En 2012, la Contraloría señaló que la falta de procedimientos presupuestarios armonizados impide efec-tuar una evaluación adecuada de los recursos financieros y los gastos de las corporaciones.” (Negrilla fuera de texto). (Página 71).

“Otro desaf ío que se plantea en el gasto público ambiental es el de la eficiencia del gasto. Entre los aspec-tos críticos que hay que abordar cabe mencionar la priorización de los proyectos de inversión ambiental, el mejoramiento del diseño de los proyectos de inversión, la coordinación de la inversión ambiental con otros programas de gasto público, y la corrupción. Es necesario mejorar la evaluación de los proyectos de inversión ambiental. A veces se realizan análisis de costo-beneficio ex ante, pero rara vez evaluaciones ex post.” (Negrilla fuera de texto” (Página 104).

En el gráfico 3.7 Colombia- ingreso de las corporaciones autónomas regionales (CAR) 2000-2011 se señala: “La falta de procedimientos presupuestarios armonizados limita la confiabilidad de estos datos.” (Negrilla fuera de texto) (Página 105).



Como un hecho sobresaliente que respalda lo expuesto, recientemente la Contraloría General de la República mediante la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 0001 del 07 de mayo de 2014 reglamentó el III del título I de la Ley 42 de 1993 sobre la contabilidad presupuestaria. En el artículo 2 incorpora en el ámbito de aplicación a los órganos autónomos Constitucio-nales, entre ellos las Corporaciones Autónomas Regionales7.

La mencionada Resolución como situación relevante establece el libro de Legalización del Gasto en el que las entidades registran las operaciones posteriores al giro de los recursos hasta tanto se reciban los bienes, servi-cios u obras objeto de la apropiación (Artículos 10, 20 y 21)

Por lo anteriormente expuesto y dado que las CARs constituyen el 65% de los sujetos de control de esta Delegada, la Dirección de Estudios Sectoria-les considera pertinente y oportuno que en el análisis y evaluación de la Matriz de Riesgo de los procesos auditores micro que se practican a estas Corporaciones se tengan en cuenta, los resultados consignados en los In-formes de Ley antes mencionados, ya que entre otras cosas permitirán uni-ficar criterios respecto al tema del manejo presupuestal de las Autoridades Ambientales Regionales.

El presupuesto consolidado definitivo que manejaron las CAR para la vi-gencia 2014 ascendió a $1.986.395 millones. De este total, se adquirie-ron compromisos por $1.731.455 millones, correspondientes al 87% de la apropiación definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron a $828.044 millones, correspondientes al 48% del valor comprometido para la vigencia. Se realizaron pagos por $797.491 millones, correspondientes al 46% de los compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas. Como resultado de la ejecución presupuestal, se presentaron saldos de apropia-ción por $254.940 millones, equivalentes al 13%.

Para la anualidad 2014 el presupuesto total de las CAR se incrementó en un 8.5% respecto al año anterior, al pasar de $1.830.570 millones a $1.986.395 millones.

Para la vigencia en estudio se mantiene la tendencia de baja ejecución glo-bal de recursos por parte de las CAR. Mientras en el año inmediatamente anterior la ejecución global alcanzó 47% para el año 2014 prácticamente se mantuvo constante al subir un punto porcentual al 48%. El restante 52% se constituyó como reserva presupuestal. (Ver cuadro resumen anexo 2). Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR.

Gastos de FuncionamientoDos (2) Corporaciones registraron compromisos de gastos de funciona-miento por encima de los montos comprometidos paras para gastos de inversión: la CSB con el 89% del total comprometido y CRQ con el 59% del total comprometido, es decir aplicaron más recursos para gastos administra-tivos que para ejecutar proyectos en cumplimiento de su función misional.

7 ARTÍCULO 2. AMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de la presente resolución, son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades nacionales incluyendo los órganos autónomos Constitucionales, las entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios de cualquier orden, las empresas públicas, las entidades territoriales, los organismos de control fiscal, las personas o entidades particulares que ma-nejen fondos de la Nación, en relación a dichos fondos y los fondos sin personería jurídica de carácter especial o creados por la ley o con autorización de ésta.

Pero además seis (6) CAR comprometieron una gran proporción de recursos para este tipo de gastos en re-lación con los compromisos totales: CORPORINOQUIA 45%, CAS 29%, CORTOLIMA 37%, CORPOCALDAS 33%, CRC 46% y CORPONARIÑO 40%). (Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 pu-blicado en la página Web de la CGR).

Gastos de InversiónLos gastos de Inversión se constituyen en herramienta fundamental para el cumplimiento de las metas físicas formuladas en los Planes de Acción Anuales de las Cor-poraciones Autónomas Regionales.

La apropiación definitiva global para gastos de inver-sión con que contaron las 33 Corporaciones Autóno-mas Regionales para gastos de inversión en la vigencia 2014, alcanzó un monto de $1.595.059 millones. De este total, se adquirieron compromisos por $1.404.050 millones, correspondientes al 88% de la apropiación definitiva. Las obligaciones, por su parte, ascendieron a $524.156 millones, correspondientes al 37% del va-lor comprometido para la vigencia. Se realizaron pagos por $500.737 millones, correspondientes al 36% de los compromisos y al 96% de las obligaciones adquiridas. Además se constituyeron reservas presupuestales por $879.895 millones equivalentes al 63% del valor com-prometido. Como resultado de la ejecución presupues-tal, se registran saldos de apropiación por $191.008 millones equivalentes al 12%. (Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recur-sos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR).

Como en las vigencias anteriores buena parte del pre-supuesto de inversión de las CAR se concentró en las cuatro Corporaciones que no recibieron recursos del Presupuesto General de la Nación (CAR, CVC, COR-NARE y CDMB). Para la anualidad 2014 el porcentaje de apropiación llegó al 56%, no obstante pese a con-tar con estos cuantiosos recurso éstas corporaciones presentan los más bajos desempeños en la ejecución de recursos de inversión: (CAR solo ejecutó el 11% de sus recursos y constituyó reservas presupuestales por el 89%, CVC ejecutó el 74% y constituyó reservas por el 26%, CORNARE ejecutó el 35% y constituyó reservas por el 65% y CDMB ejecutó recursos por el 60% y cons-tituyó reservas por el 40%). (Ver cuadro resumen anexo 3). Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR.

Pero además como se detalla en el cuadro anexo 3, la mayoría de Corporaciones con alguna holgura econó-mica por apropiación definitiva y por compromisos,

continúan presentando bajas ejecuciones, como ocurre con, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge-CVS que ejecutó recursos por el 26% y constituyó reservas por el 74%; Corporación Autónoma Regional de Antioquia- CORANTIOQUIA eje-cutó recursos por el 72% y reservó el 28%; Corporación Autónoma Regional de la Guajira-CORPOGUAJIRA con una ejecución del 50% y constituyó reservas por el 50% y Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Maca-rena- CORMACARENA que ejecutó el 56% constituyen-do reservas por el 44%. (Ver cuadro resumen anexo 3). Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página web de la Contraloría Ge-neral de la República.

La inoportunidad en la aplicación de los recursos apro-piados para Gastos de Inversión en la anualidad es cuestionable, si se tiene en cuenta que las Autoridades Ambientales Regionales no tienen restricciones presu-puestales dado que éstas recaudan, aprueban y ejecu-tan sus propios recursos.

En buena medida los buenos resultados en la ejecución de los recursos públicos depende del manejo eficiente de los Presupuestos Anuales, de tal manera que los ob-jetos para los cuales se apropiaron se traduzcan en la recepción de los bienes y servicios en la anualidad en la que se programaron y se satisfagan las demandas de la población en las jurisdicciones de cada CAR en materia ambiental.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible registra

una reducción considerable en el rubro de inversión. De una apropiación inicial

de $ 127.147 millones pasa a una definitiva de $91.418 millones, es decir se recorta en un 28%.

En materia de ejecución presupuestal de recursos propios,

se han detectado grandes deficiencias que se tienden a

justificar en la autonomía otorgada por la ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, frente a lo cual la CGR sostiene que

esos recursos deben manejarse acatando los principios

constitucionales y legales.



Servicio de la deudaPara la vigencia 2014, nueve (9) Corporaciones Autónomas Regionales registraron gastos para atender servicio de la deuda: CAR $8.380 millo-nes, CVS $3.669 millones, CORNARE $917 millones, CDMB $266 millo-nes, CORPONOR $6.053 millones, CORMACARENA $1.482 millones, CAS $1.079 millones, CORPOCALDAS $2.621 millones y CORPOBOYACA $ 1.788 millones.

Para este rubro específico, en todos los casos se ejecutó la totalidad de los recursos comprometidos. (Para mayor ilustración se puede consultar el Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2014-2015 publicado en la página Web de la CGR).

Rentas de Destinación Específica ejecutadas por las CAR

Se debe establecer que en general y en algunos casos particulares las Cor-poraciones Autónomas Regionales recaudan, incorporan y ejecutan recur-sos de destinación específica, los cuales se deben aplicar exclusivamente al objeto previsto en las respectivas leyes que los crearon.

Es por esto que en el análisis y evaluación de las ejecuciones presupues-tales de las CAR, en desarrollo de los procesos de Control Micro se debe hacer un seguimiento detallado al manejo de este tipo de recursos, para establecer que los mismos se están aplicando conforme a los fines previs-tos en las Leyes de creación y jurisprudencia expedida por las Altas Cortes al respecto.

Transferencias del Sector eléctrico

Con la expedición de la Ley 99 de 1993, se estableció como renta de las Corporaciones Autónomas Regionales las transferencias del sector eléctri-co; en este sentido el artículo 45, modificado por el artículo 222 de la ley 1450 de 2011 (PND 2010-2014) determinó como obligación de las empre-sas generadoras de energía eléctrica con potencia nominal instalada supe-rior a 10.000 kilovatios, transferir el 6% de sus ventas brutas de energía a las autoridades ambientales y municipios que tengan jurisdicción en los territorios, en los que se desarrolle el proyecto.

Es importante evaluar en consecuencia, si los recursos provenientes de las mencionadas transferencias se han invertido de manera eficiente en la protección de las respectivas cuencas, de acuerdo con la normatividad an-tes enunciada, teniendo en cuenta además la reiterada jurisprudencia que ha sentado la Corte Constitucional sobre el tema, en la que se reafirma la destinación específica de tales recursos en:

La protección del medio ambiente, la defensa de la cuenca hidrográfica uti-lizada para la generación y el área de influencia.

• La destinación de hasta el 10% del valor transferido a la CAR respectiva para gastos de funcionamiento.

• Causación y cobro de intereses de mora por la no transferencia oportu-na de los recursos.

• La definición de estos recursos como contribución parafiscal vía juris-prudencial tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado.

La inoportunidad en la aplicación de los

recursos apropiados para gastos de

inversión en la anualidad es

cuestionable si se tiene en cuenta

que las autoridades ambientales regionales no tienen restricciones

presupuestales dado que estas recaudan,

aprueban y ejecutan sus propios recursos.

Sentencia C-495-98 que declaró exequibles las expresiones acusadas del literal b) numeral 2, b) del numeral 3 y parágrafo 1 del art. 45, de la ley 99 de 1993.

Sentencia C-594-10 que declaró exequibles, por los cargos analizados, los artículos 45 de la Ley 99 de 1993 y 54 de la Ley 143 de 1994.

Fallo Consejo de Estado Radicación N° 18871 de 2014 sobre el cobro de intereses moratorios por el no pago oportuno de la transferencia8.

Artículo 42 y 43 de la Ley 99 de 1993. - Tasas retributivas, compensatorias y por utilización de aguasMediante sentencia C-495-96 declaró exequibles el artículo 42 y su pará-grafo, el artículo 43 y su parágrafo, y el numeral 4º del artículo 46, la Ley 99 de 19939.

Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas en Áreas de Conservación y Protección Municipal, sitios Ramsar o Humedales de Importancia InternacionalLa Ley 981 de 2005 modificada por la Ley 1718 de 2014 y ésta a su vez modificada por el artículo 253 de la ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018), estableció

una Sobretasa Ambiental sobre los peajes de las vías próximas o situadas en Areas de Conservación y Protección Municipal, sitios Ramsar o Humeda-les de Importancia Internacional definidos en la Ley 357 de 1997 y Reser-vas de Biosfera y Zonas de Amortiguación.

Mediante Resolución 1710 de 2005 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial reglamentó parcialmente la Ley 981 de 2005 en lo relacionado con la determinación de las entidades que se constituyen en sujeto activo y de la destinación del recaudo de la sobretasa ambiental a que se refiere dicha ley.

La citada resolución determinó las casetas recaudadoras y sujeto activo de la sobretasa ambiental sobre la vía que conduce del municipio de Cié-naga (Magdalena) a la ciudad de Barranquilla y que en la actualidad afecta a la Ciénaga Grande de Santa Marta. El sujeto activo de la totalidad de los recursos que se recaudan por concepto de esta sobretasa ambiental

8 La Sala precisa que el interés moratorio a cargo de la actora debe liquidarse a la tasa que señala el artículo 635 del Estatuto Tributario, a la que remite el artículo 3 de la Ley 1066 de 2006, ya que, como se explicó, la transferencia del sector eléctrico es una contribución parafiscal y, en esa medida, encuadra en el supuesto de hecho del inciso 1° del artículo 3 de la Ley 1066 de 2006 según el cual “los contribuyen-tes o responsables de las tasas, contribuciones fiscales y contribuciones parafiscales que no las cancelen oportunamente deberán liquidar y pagar intereses moratorios a la tasa prevista en el Estatuto Tributario.

9 “A partir de la anterior transcripción, se puede afirmar que las contribuciones previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 tienen el carácter de tasas nacionales con destinación específica, pues, en efecto, tales contribuciones procuran la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación por parte de las autoridades ambientales de los siguientes servicios: (….)”

“Así, estas tasas constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios públicos específicos de carácter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia de lo anterior no le cabe duda a esta Corporación, que nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestación de un servicio público espe-cífico”.

“Obsérvese que en este caso la ley 99 de 1993 no creó nuevas tasas, sino que se ocupó de regular en el orden legal y dentro del marco de la nueva Carta Política las creadas en el Decreto ley 2811 de 1974, pero ahora dentro de las nueva normatividad constitucional las reguló como rentas de inversión social y como tales son la excepción a la regla de que no pueden existir rentas nacionales con destinación específica”.


Histórico

es la Corporación Autónoma Regional del Magdalena- Corpamag y además estableció el destino específico de los mismos: “La Corporación Autónoma Regional del Magdalena, Corpamag, solo podrá destinar los re-cursos de la sobretasa ambiental recaudados a la eje-cución de proyectos, obras y actividades orientados a la recuperación y conservación de las áreas afectadas, en el Complejo Lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta, incluido el Parque Isla de Salamanca”.

Así mismo la resolución en comento estableció las ca-setas recaudadoras y sujetos activos de la sobretasa ambiental sobre la vía que conduce de la ciudad de Barranquilla (Atlántico), a la ciudad de Cartagena (Bo-lívar) y que afecta en la actualidad a la Ciénaga de La Virgen (Bolívar). Los sujetos activos de los recursos que se recaudan por concepto son: la Corporación Autóno-ma Regional del Canal del Dique- Cardique y la Entidad Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA, los cuales teniendo en cuenta la importancia estratégica de la zona de conservación y protección, el carácter integral de dicha área y la responsabilidad compartida de las dos autoridades se distribuyen en partes iguales según lo establecido en la Ley 981 de 2005.

La resolución además dispuso el destino específico e estos recursos así: “Tales autoridades solo podrán destinar el recaudo de la sobretasa a la ejecución de proyectos, obras y actividades orientados a la recupe-ración y conservación de las áreas afectadas, previstas en el respectivo Plan de Manejo del Parque Natural Dis-trital Ciénaga de La Virgen y su correspondiente Plan de Inversiones”.

Es de destacar que el artículo 11 la Ley 981 de 2005 le atribuye a la Contraloría General de la República la vigilancia y control de los recursos de esa sobretasa ambiental relacionada con su adecuado recaudo, así como su correcta ejecución, lo cual incluye a la Entidad Promotora del Medio Ambiente de Cartagena- EPA.

Teniendo en cuenta que por este concepto CORPA-MAG, CARDIQUE y la EPA, deben incorporar en sus respectivos presupuestos estos recursos y dado que la misma Ley 981 de 2005 les otorgó un destino especí-fico, la CGR en la evaluación de las ejecuciones presu-

puestales tanto de ingresos como de gastos debe verifi-car que los mismos se estén aplicando a las actividades previstas en la Ley.

Recursos del Fondo de Compensación Ambiental- FCAEl Fondo de Compensación Ambiental se creó mediante el artículo 24 de la Ley 344 de 1996 como una cuenta de la Nación, sin personería jurídica, adscrito al Minis-terio del Medio Ambiente con el fin de financiar el pre-supuesto de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.

Mediante sentencia C-578-99 la Corte Constitucional declaró exequibles los incisos 1º, 2º y 3º del artículo 24 de la Ley 344 de 1996 estableciendo la destinación es-pecífica de los recursos que conforman dicho Fondo10.

El Decreto 954 de 1999 reglamentó su funcionamiento y administración y circunscribe el manejo de los recur-sos a la aplicación del Estatuto Orgánico del Presupues-to General de la Nación11.

10 (…) El organismo a que se refieren las normas acusadas, es un fondo especial constituido como una cuenta de la Nación; por tal circunstancia, ca-rece de personería jurídica y sus recursos se manejan directamente por el Mi-nisterio del Medio Ambiente, con destino al financiamiento de las actividades señaladas en la ley que lo creó (…).

Es oportuno, además, señalar que los recursos de dicho fondo se manejan de manera similar a los llamados recursos parafiscales, cuando éstos son administrados por un órgano que hace parte del presupuesto (D. 111/96, art. 11-a). Y aun cuando los recursos del fondo provienen de distintas fuen-tes, integran una comunidad de ingresos de carácter nacional, aunque no son recursos de la Nación, lo cual significa que una vez incorporados a éste se desligan de su fuente de origen y se afectan al cumplimiento de los objetivos que fueron tenidos en cuenta para su constitución.

11 ART. 10. Disposiciones generales. Además de lo dispuesto anteriormente, el funcionamiento y administración del fondo de compensación ambiental tendrá en cuenta las siguientes consideraciones:

1. El Gobierno Nacional distribuirá anualmente en el decreto de liquidación del presupuesto general de la Nación, los recursos del fondo de compensación ambiental destinados para inversión, funcionamiento y servicio de la deuda, con base en la propuesta presentada por el comité del fondo.

2. La ejecución de los recursos asignados por el fondo de compensación am-biental a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible estará sujeta al Estatuto Orgánico del Presupuesto.

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Lauchlin Currie


HISTÓRICO HISTÓRICO

Esta conferencia del profesor Lauchlin Currie se publicó hace unos años en Economía Colombiana (edición 313-314) pero como el tema recobra actualidad se consideró oportuno desempolvarla, sobre todo por los resultados de la cumbre de París sobre el cambio climático. Que se renuncie al laissez fare y la humanidad tome conciencia acerca de la necesidad de entrenar mentes más disciplinadas y maduras, plantea el profesor Currie.

Lauchlin Currie

y la supervivencia1 El crecimiento económico

Pocas cosas en una larga vida me han deparado mayor placer que el título de Doctor Honoris Causa en Leyes que me fue otorgado por la universidad donde pasé unos arios muy felices y a la cual me unen fuertes y perdurables lazos de afecto.

Cuando, con motivo de mi visita a Vancouver, fui invi-tado a dar una conferencia pública, naturalmente me sentí halagado y pasé algún tiempo reflexionando acer-ca de un tema apropiado. Consideré que si bien dicho tema no debería apartarse demasiado de mi disciplina particular —la economía— habría de estar relacionado con un asunto de interés y preocupación general. Fi-nalmente di con “La econo¬mía y la supervivencia”, y debo admitir que esta selección se debe en parte al hecho de que al leer recientemente la nueva obra de Arthur Hoestler, Janus, descubrí que el autor suponía, con mucha tranquilidad, que la economía nada tenía que contribuir al tema. De modo que me puse a pensar acerca de cómo la economía debería contribuir al tema más importante de nuestros tiempos —la supervivencia

1 Conferencia dictada en la Simón Fraser University, Vancouver, Canadá, junio 1981. Publicado en español como “La economía política y la supervi-vencia”, en L Currie, Políticas de crecimiento y desarrollo, Bogotá, Banco de la República, 1982., y en Cuadernos de economía VoL XIII, No.18-19, Uni-versidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, 1993. En este artículo, que refleja la visión dél autor sobre la amenaza implícita que significa el crecimiento para la supervi¬vencia misma de la humanidad, la res-ponsable de esta compilación omitió algunas secciones en las cuales el autor reflexiona sobre el comportamiento humano y la imposibilidad de alcanzar el bienestar en las actuales condiciones de evolución de la humanidad.

del hombre—. Confío en que uste-des dispensarán el toque de sensa-cionalismo en el título. Realmente no pienso que la vida misma esté en peligro de extinción. Es demasiado tenaz como para que se extinga tan fácilmente. Al usár el término ‘super-vivencia’ me refiero a una supervi-vencia satisfactoria o aun tolerable. Tampoco me considero calificado para discutir el tema desde el punto de vista de un físico como lo hace Freeman Dyson en su fascinante li-bro Disturbing the Universe, con sus provocativas especulaciones sobre la guerra biológica y el espacio ex-traterrestre.

Mi objetivo es mucho más modesto. El marco de referencia está confor-mado por las próximas generacio-nes, con un especial énfasis en lo que la economía como disciplina puede contribuir al tema global. El problema consiste simplemente en el rumbo que parece hemos tomado colectivamente y en lo que se pue-de hacer para sustituir unas fuerzas ciegas y no dirigidas por un mayor grado de orientación consciente ha-cia una meta seleccionada en forma más deliberada y más satisfactoria.

Ustedes recordarán el cuento del pi-loto en los primeros días de la avia-ción, quien hizo dos anuncios a sus pasajeros, el uno un tanto alarman-te, pero el otro tranquilizador. El primer anuncio indicaba que estaba perdido. El segundo, sin embargo, decía que su tiempo de vuelo era excelente. Me temo que la historia desgraciadamente viene al caso en nuestra condición actual. No tene-mos ni la más remota idea de hacia dónde nos dirigimos, pero sí sabe-mos que lo estamos haciendo con un registro de tiempo excelente. Mi propia vida abarca un período que se inicia con la vida estable en una pequeña ciudad canadiense antes de la llegada del automóvil y llega hasta la vida desarraigada de nues-tros días en que tomamos como un hecho corriente los anuncios diarios sobre nuevos descubrimientos téc-

nicos que cambian nuestro modo de vida. También ocu-rrió durante el lapso de mi vida que el mundo consumió la mayor parte de sus fuentes de energía barata.

Desde un punto de vista, la velocidad de transforma-ción ha sido sorprendente y hasta excitante.

Una proyección de esta tasa hacia el futuro, sin em-bargo, excede los límites de la credibilidad. Cuando se haya comprendido de lleno que la transformación en el medio ambiente ha sido, es, y probablemente con-tinuará siendo un cambio carente de toda planeación y prácticamente sin un control consciente, la palabra ‘atemorizante’ llegará a ser un adjetivo más apropiado. Permítanme justificar dicho adjetivo, citando un pasaje sacado de la crítica a un artículo recientemente publi-cado y que versa sobre los armamentos modernos. “Si la Unión Soviética lanzara un ataque con un número suficiente de proyectiles para destruir la totalidad de los I.C.B.M. de los Estados Unidos donde quiera que éstos estén instalados, se estima que 130 millones de norteamericanos morirían, aunque dichos proyectiles sobrevivan para lanzar el contraataque. Desde el fondo del océano, submarinos lanza proyectiles matarían en-tonces un número equivalente de rusos”2.

Desde el 6 de agosto de 1945 hemos estado viviendo tiempo prestado. Me temo que esta aseveración ha de-jado de acongojarnos, pero creo que se ciñe a la reali-dad hoy más que nunca.

Este, entonces, es mi tema. ¿Qué podemos fijarnos como destino o meta, y cómo podemos trazar planes conscientes que orienten nuestro curso hacia dicha meta? Hemos creado y estamos creando tantas amena-zas a nuestra supervivencia que con cada día que pasa podemos, cada vez menos, permitirnos el lujo de seguir sin rumbo o de permitir el laissez faire en el más amplio

2 Juicio crítico de James Connan sobre el artículo “The Winning Weapon” escrito por Gregg Herken, Business Week, marzo 16 de 1981, p.8.

Confío en que ustedes dispensarán el toque de sensacionalismo en el título.

Realmente no pienso que la vida misma esté en peligro de extinción. Es demasiado tenaz como para que se extinga tan fácilmente.

Al usar el término ‘supervivencia’ me refiero a una supervivencia

satisfactoria o aun tolerable

Lauchlin Currie



sentido de la palabra. Si bien el tema no es utópico, debo admitir que es ambicioso, y ninguna ciencia o disciplina por sí sola puede proporcionar la respuesta completa. Me apresuro a añadir que yo no la tengo. Cuando se reflexiona acerca de la economía se piensa en crecimiento, en desarrollo, en cambio tecnológico. No obstante, es precisamente por el hecho de que la economía sí procura interpretar el proceso de crecimiento económico que puede tener algo digno de aportar a un tema generalmente re¬servado a generalistas o a estudiantes capacitados en otras disciplinas.

En primer lugar, cabe anotar que el hecho de decir que el increíble paso del cambio tecnológico, que se aceleró en los dos siglos pasados, carezca de dirección básica, no equivale a decir que no tenga explicación. Debemos entender las fuerzas subyacentes que nos impulsan antes de que podamos ejercer algún tipo de control y dirección sobre estas fuerzas. La economía, en conjunción con algunos pensamientos teóricos básicos acerca de la na-turaleza del hombre, puede ayudarnos a com-prender dichas fuerzas y a apreciar la extrema dificultad de la tarea que enfrentamos.

Hace muchos años, durante mi primera misión en Colombia para el Banco Mundial, tuve como miembro de mi equipo a un agregado de sanidad del Servicio de Salud Pública de los Estados Unidos. Me preocupaba intensa-mente la alta tasa de fertilidad y traté de persuadir a mi amigo de que el Servicio de Salud investigara el problema de la contraconcepción. Nunca me olvidé de su respuesta. Esta fue la de que “¡políticamente, todavía no puedo hacerlo. Pero, y esto cumplirá igualmente bien con tus propósitos, puedo trabajar so¬bre las condiciones que estimulan la fertilidad!” Así mis-mo, al tener conocimientos más pro¬fundos acerca de la naturaleza del crecimiento, estaremos en mejores condiciones de guiarlo y dirigirlo.

He aquí unas aclaraciones adi cionales antes de embarcarmeen el tema. Pondré énfasis en los peligros concomitantes de un crecimiento no dirigido o planeado. ¿Pero será posible poner en tela de juicio la conveniencia del crecimiento mismo, especialmente en un mundo donde la pobreza todavía es muy extensa? ¿En efecto, será que estoy obrando de un modo desati-nadamente contradictorio al estar ejerciendo mi propia profesión —la de un asesor económico a países en desarrollo — que en su mayor parte ha estado encaminada a acelerar el crecimiento? Me atrevo a pensar que no. Lo que hoy tengo que decir concierne al futuro de los países más desarro-llados y sólo al futuro más lejano de los países menos desarrollados que es-tán siguiendo sus huellas. De ningún modo trata de abordar los problemas económicos actuales.

Permítanme dejar muy en claro mi convicción de que por el momento to-davía es preciso estimular el crecimiento económico, especialmente en los países en desarrollo.

En mis propias reflexiones hago una distinción entre el crecimiento y el desarrollo. Mi definición del desarrollo reza, no en términos de ingreso per cápita, sino más bien en términos de un aceptable grado de control so-bre el medio ambiente en todos sus aspectos, tanto sociales como físicos. Ningún país, desde luego, tiene completo control de su medio ambiente o capacidad para moldearlo. Pero algunos países aparentemente lo tienen más que otros. De ahí que distinguimos entre un mayor y un menor grado de desarrollo. El crecimiento económico es, a mi juicio, una condición nece-saria pero no suficiente del desarrollo en este sen¬tido. Es algo que todos los países en desarrollo deben tener en mayor grado. No obstante, doy por sentado que ningún país — aun el más avanzado — tiene un dominio

suficiente sobre su medio ambiente como para garantizar su supervi-vencia. De este modo espero haber escapado de lo que a primera vista pudiera interpretarse como una contradicción.

La naturaleza cambiante del problema

En este momento debo hacer una indicación y realizar un intento de escapar a lo que podría parecer una inconsistencia un mayor crecimien-to económico es una condición necesaria para el desarrollo, espe-cialmente en países muy pobres. Pero al mismo tiempo he venido señalando los peligros y los costos del crecimiento en los países más desarrollados. Creo que ambas afir-maciones son correctas. El asun-to es de grado. Un cierto nivel de abundancia es necesario para poder contar con el ocio y dedicar tiempo al estudio, a la meditación y a la re-flexión que requerimos para poder garantizar un mayor control sobre los aspectos no conscientes de las motivaciones, o al menos percata-mos sobre ellos. Pero, y esto es lo molesto, la motivación eco¬nómica se ha vuelto tan fuerte que se está interponiendo en el camino hacia un más firme y consciente manejo del ambiente en todos aquellos as-pectos que yo he identificado como desarrollo. Una razón importante la constituye el hecho de que nos ve-mos forzados a una temprana espe-cialización en nuestro trabajo y en nuestro entrenamiento. Las univer-sidades no han sido inmunes a esta presión. La especialización sin duda ha mejorado nuestra eficiencia en campos específicos. Pero los proble-mas más importantes desde el pun-to de vista de la supervivencia son de carácter general y requieren de una profunda síntesis de los hallaz-gos en muchos campos. Esto podría explicar por qué hay tan pocos gene-ralistas, por qué se presenta esa bre-cha tan aterradora y, me temo que creciente, entre la calidad de nues-

tro severo pensamiento técnico y de nuestra comprensión sociopolítica, y cómo puede suceder que la misma sociedad que coloca un hombre en la luna se vea envuelta en la guerra de Vietnam. De ahí que yo trate de eludir el cargo de inconsistencia al sostener que, hasta cierto punto, el crecimiento es una condición ne-cesaria del desarrollo, pero que más allá de este punto, la motivación y los procesos que crean el crecimien-to económico tienden a frustrar el desarrollo en el sentido que he veni-do dando a esta expresión.

Aproximación a las soluciones

Entonces, ¿qué vamos a hacer? Cualquier solución que tratemos de adoptar debe llenar ciertas con-diciones. Primero, debe ser objeto de aplicación general a todo el orbe. Creo, también, que debe permi-tirnos el uso de todo el arsenal de ventajas y mecanismos que ahorran mano de obra, con los cuales con-tamos ya, o que poseeremos pron-to y que no queremos sacrificar. Y

esto, igualmente, debe ser aplicable al mundo entero. Debe, por encima de todo, Ofrecernos la forma de satisfacer la necesidad que tiene el individuo de ser estimado, alnado o respetado por los demás. Debe ba-sarse en, o estar acompañada de, un conjunto de valores que sean creativos y compasivos en lugar de destructivos. Debe incorporar una serie de decisiones extremadamen-te penosas sobre la cantidad de re-cursos destinados a la medicina y a la seguridad nacional. Todas ellas son condiciones difíciles de cumplir.

Sin embargo, me aventuraré a indi-car ciertas pistas que merecen es-tudio. Ustedes recuerdan que hice varios comentarios relacionados con el crecimiento económico sin fin. Una de ellas tenía fundamento en las motivaciones que, en forma creciente, se basan en necesidades psíquicas y no puramente físicas. Estas son tan efectivas precisamen-te porque el crecimiento alcanzado no llena las expectativas ni satisfa-ce la motivación que conduce a un mayor ingreso. Otra es inherente al sistema mismo, donde el crecimien-

Hemos creado y estamos creando tantas amenazas a nuestra supervivencia que con cada día que pasa podemos, cada vez menos, permitirnos el lujo de seguir sin rumbo o de permitir el laissez faire en el más amplio sentido de la palabra

Freeman Dyson.


to, por medio de economías de es-cala, engendra más crecimiento en una cadena sin fin. Una pista que acredita un estudio es que sabe-mos que, aún hoy en algunos, hay motivaciones no pecuniarias hacia actividades que satisfacen nuestras necesidades psíquicas. Las activida-des altamente artísticas y creativas, y los niveles más altos del deporte, están dirigidos por motivaciones mixtas, y las grandes recompensas monetarias en tales campos son un símbolo de éxito. Pero a un ni-vel menos profesional, hay muchos miles de personas que derivan una intensa satisfacción de sus activida-des en el deporte, en la jardinería, en la música, en el trabajo científico, en escribir, y en otras más que llenan sus necesidades de logro y de auto-estimación. Es cierto que las moti-vaciones pecuniarias influyen, pero todo lo que necesito sugerir, por el momento, es que aquí tenemos la pista de una posible solución.

No creo que constituya un antojo el creer que en un ambiente diferente —que puede ser creado en forma consciente—las actividades que hasta ahora consideramos como de “tiempo parcial” o de “después de las horas de trabajo” pudieran convertirse en actividades principa-les o “de tiempo completo”, con lo cual los papeles de las actividades económicas y no económicas, junto con sus correspondientes, algunos de estimación, se reversarían.

Ya mencioné que la solución debe basarse en, o estar acompañada de, valores morales constructivos.

Para mí, otra vez, existen ciertas pistas estimulantes. Una de ellas la constituye la amplia respuesta a los li-bros profundamente morales de Tolkein. Otra, la árma-ción de un siquiatra norteamericano, Harry Stack Sulli-van, quien en aspectos significativos difiere de Freud, respecto a que así como hay una tendencia inherente hacia la salud física., hay también una tendencia hacia la salud mental.

Sin lugar a dudas las alegrías más intensas surgen de nuestras emociones. Pero también lo hacen nuestros más grandes peligros. Desde el punto de vista de la supervivencia, el esfuerzo que debe hacerse es el de buscar un mayor grado de control y de orientación de nuestras emociones por medio de una conciencia en-trenada, informada y disciplinada. Me temo que algu-nos siquiatras podrían considerar que mi suposición acerca de la existencia de un abismo entre el conscien-te y el inconsciente sea algo ingenua. Quizás me esté expresando mal, pero considero en todo caso que ellos estarían de acuerdo en que alguna gente parece más madura y tiene una mente más disciplinada

que otra, lo cual resulta ;lita para mis propósitos, ya que lo que me ocupa es un asunto más de grado que de fon-do. Esto me trae al punto que quizás sea el más difícil de mi tesis.

Ustedes podrían estar dispuestos a aceptar que el cam-bio tecnológico y el crecimiento económico, favorable por muchas razones, han creado al mismo tiempo peli-grosas amenazas

para la supervivencia humana en condiciones satisfac-torias. De lo que no estoy seguro, es que estén dispues-tos a aceptar la implicación de que debemos buscar conscientemente la forma de moldear e influenciar nuestro medio ambiente y nuestra cultura, con sus valores morales, o al menos reducirlas. En este punto aprecio inmensamente el hecho de que esté tocando un nervio sensible de una audiencia que es producto de una cultura democrática liberal, puesto que yo también soy producto de esa misma cultura. Todos hemos visto intentos o logros de apoderarse del poder, la manipu-lación creciente de la cultura, o los cambios en ella, en forma tan repugnante que nos sentimos inclinados en este campo a arriesgarnos con el Iniccezfaire de la li-bre competencia de ideas, aunque sabemos los peligros que esto implica.

Esta actitud es un producto de la tradición liberal, que ha sido fortalecida por otros eventos de este siglo y que ha encontrado su expresión en los trabajos de Huxley, Orwell y otros.

En mis propias reflexiones hago una distinción entre el crecimiento y el desarrollo. Mi definición del desarrollo reza, no en términos de ingreso per cápita, sino más bien en términos de un aceptable grado de control sobre el medio ambiente en todos sus aspectos, tanto sociales como físicos. Ningún país, desde luego, tiene completo control de su medio ambiente o capacidad para moldearlo.

A pesar de todo esto, me aventuro a dudar de la sabiduría del laissez-faire en el campo de los valores culturales.

En primer término, sostengo que poca gente, y especialmente cuando no se trata de economistas, sabe apreciar las fuerzas tan tremendas que tien-den a perpetuar un crecimiento sin fin, y que estas fuerzas existen en bue-na parte en los países desarrollados por razón de la frustración presente y de la falla del crecimiento en satisfacer deseos profundos pero inconscien-tes. Tales fuerzas se suplementan con los deseos insaciables de extender la longevidad y de garantizar la seguridad nacional. En otras palabras, las fuerzas no planificadas y no orientadas en operación están cargando los dados en contra de un resultado favorable, en forma tan grande, que no creo que mucha gente se dé cuenta de ello.

En segundo lugar, las fuerzas del crecimiento llevan a una creciente y conti-nua especialización, cuando al mismo tiempo la solución de los problemas más serios de la actualidad y los que vienen, requiere de la orientación de generalistas que posean un conocimiento profundo en varios campos. De nuevo, en este aspecto los dados están cargados en contra de una solución satisfactoria.

Tengo la sospecha de que en el fondo todos sentimos aún que la ciencia y la tecnología son fuerzas benéficas y que podrán, en alguna forma, ofrecer respuestas a todos los problemas en todos los campos. La palabra “progre-so” tiene en sí misma una connotación placentera. ¡Uno no puede estar en contra del progreso! Y los científicos de la fisica pueden estar tan libres del conocimiento de las ciencias sociales como estas últimas lo están de las ciencias fisicas. Y los valores morales de ambos pueden ser objeto de cuestionamiento.

Además, imagino que mucha gente cree que nuestra nave espacial “Tierra” tiene pilotos que cuentan con miles de expertos asistentes y que éstos, a su vez, tienen de vez en cuando reuniones para coordinar las políticas.

Me temo que en su mayor parte se trata de un mito. Yo he estado en el gobierno buena parte de mi vida activa y púedo asegurarles que lo urgente tiene prelación sobre lo importante, así como que los objetivos son en gran parte de tipo personal, para alcanzar el poder o para conservarlo. Dada esta motivación fundamental, no es difícil, aun para la gente sincera, identificar su interés personal con el nacional e inclusive con el universal. En cuanto a los técnicos, estos generalmente tienen las mismas motivaciones, pero trabajan muchas veces en campos altamente especializados.

En resumen, nuestros pilotos se preocupan más de mantenerse en la cabi-na de mando que de nuestro destino.

El hombre está adquiriendo el poder de moldear y dar forma al hombre, pero no hay reglas, no hay guías para orientar su acción. Como traté de indicar anteriormente, la brecha entre nuestra capacidad técnica y nuestra percepción filosófica o humanística se está ensanchando. En tales circuns-tancias, ¿no resulta peligroso confiar en forma creciente en el laissezfaire dentro del dominio de las ideas?

A falta de una frase mejor, he usado la de “el control consciente”, que pue-de producirles un escalofrío que baja por la espalda. Por lo tanto permítan-me volver a este aspecto final de mi argumento. “Lo que quiero decir con un control consciente es, sin duda, no confiarle a una persona viva los po-deres dictatoriales. Lo que quiero sugerir es que en nuestras universidades



y fundaciones logremos que nuestros académicos más capacitados piensen profundamente en las implicacio-nes de lo que he venido diciendo. Dudo que esto pueda ser realizado en forma fructífera por los especialistas. Debemos hacer lo posible porque algunas personas, en el período mentalmente más activo de sus vidas, pue-dan lograr im conocimiento suficientemente avanzado en un número de disciplinas para que así hagan genera-lizaciones de mayor alcance, de tal modo que se susti-tuyan las soluciones específicas ad hoc por soluciones-más profundas y de mayor envergadura.

Un segundo papel de las universidades consiste en darle más énfasis a la formación de mentes más disciplinadas y maduras. No es suficiente que produzcan unos pocos generalistas verdaderamente profundos. Deben tener una audiencia receptiva y discriminada, gente que esté enterada de la naturaleza del problema, que sea recep-tiva a ideas que inicialmen¬te pueden ocasionar tanta conmoción y tener tanto alcance como las de Darwin o Freud en sus tiempos, gente que pueda apreciar la pro-funda diferencia entre un Fromm y un Marcuse.

Estos dos propósitos son responsabilidad especial de ‘nuestros altos centros académicos. Me atrevería a con-fiar en que si algunos de ustedes rechazan cualquier sugerencia de control consciente —con sus quizás si-niestras connotaciones— al menos serían receptivos a la sugerencia de que si queremos sobrevivir, debemos pensar mucho en el problema y no simplemente su-poner que los especialistas en los varios campos de la ciencia, por sí mismos, sin orientación y en ausencia de valores morales coordinados, nos den las respuestas adecuadas. Me sentí reconfortado después de haber es-crito lo anterior, cuando supe que el mismo pensamien-to fue expresado hace veinticuatro años por el general Bradley en ocasión similar. Lo dijo muy simplemente: “El problema central de nuestro tiempo es el de cómo emplear la inteligencia humana para salvar ala humani-dad”.3 Una dificultad surge, sin embargo de que, en la más reciente evolución del hombre en los últimos qui-nientos milenios más o menos, la capacidad cognosci-tiva se sobre impuso y no reemplazó a, ni estuvo bien incorporada en, las otras partes del cerebro que contro-lan las reacciones viscerales y emocionales del cuerpo

que se desarrollaron durante las fases de los reptiles y los mamíferos. De ahí la posibilidad de conflicto. Este es el aspecto de nuestra evolución que permite el uso de las expresiones “auto”disciplina y “auto” control. Tam-bién es esto lo que hace que el autocontrol sea tan fá-cil. Koestler presenta nuestro dilema en forma divertida pero dramática cuando dice que lo que hace tan difícil un tratamiento siquiátrico es que el paciente que está recostado en el sofá del siquiatra debe tratar de hablar, no sólo por sí mismo, sino también por el caballo y el cocodrilo que están acostados a su lado.

Así concluyo. El cambio se está acelerando, se aproximó y se está aproximando a un terreno peligroso. La brecha entre nuestro conocimiento técnico y nuestro equipo emocional se está ensanchando. En la libre competencia de ideas hay obstáculos al desarrollo de hombres sabios, doctos y profetas, con valores morales profundos, y al desarrollo de una audiencia creciente que pueda apre-ciar sus palabras. La economía, en forma común a las otras ciencias, tiene mucho que contribuir a este doble propósito. Lo que faltan son personas versadas que pue-dan aprovechar la contribución de la economía y de las otras ciencias, y un creciente grupo de mentes modernas que por ‘una parte puedan entender y apoyar a aquellas personas versadas y, por otra, comiencen a aplicar sus hallazgos y sus consejos. Esta es, en mi opinión, la tarea suprema de nuestras universidades y de nuestro tiempo.

Yo he estado en el gobierno buena parte de mi vida activa y puedo asegurarles que lo urgente tiene prelación sobre lo importante, así como que los objetivos son en gran parte de tipo personal,

para alcanzar el poder o para conservarlo

3 Bradley, Omar, “This Ultimate Threat”, discurso de Grado, St Alban’s School, Washington, D.C., noviembre 5 de 1957.

CoyunturaHISTÓRICO


COYUNTURA

Los problemas que enfrentó la economía colombiana en 2015, aunados al incierto panorama del entorno internacional, hacen prever que se avecinan complejos retos para el manejo macroeconómico del país en el presente año.

Juan Pablo Radziunas P., Miguel Alfonso Montoya O y Carlos Humberto Barrera G.Contraloría Delegada Economía y finanzas

se desacelera... La economía colombiana

El crecimiento del producto

El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) estableció para el tercer trimestre de 2015 un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de 3,2% (gráfica 1), frente al mismo período del año pasado, “explica-do principalmente por el comportamiento de las siguientes ramas de acti-vidad: comercio, reparación, restaurantes y hoteles; agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca y establecimientos financieros, actividades inmo-biliarias y servicios a las empresas. Por su parte, la actividad que registró el único decrecimiento fue explotación de minas y canteras”1.

1 Cuentas Trimestrales - Colombia Producto In-terno Bruto (PIB). Boletín Técnico Tercer Trimes-tre de 2015

COYUNTURA

Fuente: DANE

Gráfico 1 PIB sectorial. Variación anual (%)

Minas Manufacturero Construcción Total

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

-

(5,0)I I III

2013 p 2014 pr 2015 pr

II IIIII III IIIIV IV

Durante los últimos años, el sector minero energético participó de ma-nera importante en el crecimiento de la economía colombiana, pero luego perdió protagonismo tras recibir el choque de la caída de los precios de los commodities, especialmente el petróleo. Por su parte, el sector de la construcción ha comenzado a ser un motor de sostenibilidad del Produc-to Interno Bruto, principalmente, en obras de infraestructura física.

Por su parte, la demanda interna entre enero y septiembre de 2015 creció a un ritmo inferior al registra-do en 2014, con una tasa de 3,3% anual, resultado de una menor diná-mica de la inversión, la cual presentó un crecimiento de solo 2,8% en este período, así como del consumo que siguió perdiendo el ritmo que traía del año anterior al presentar una variación de 3,4% en este mismo período. Esta desaceleración de la

economía se ha profundizado con el aporte negativo del comercio exterior neto2 (exportaciones menos importaciones), que se ha explicado por un cre-cimiento de las exportaciones de 0,3% en este lapso y un aumento de las importaciones de 3% (ver gráfica 2).

Fuente: DANE

Gráfico 2 Variación porcentual demanda agregada(enero-septiembre)

2014 2015

14

12

10

8

4

6

0

-2

2

-4Importaciones

totalesConsumo total Formación bruta

de capitalExportaciones

totales

2 Las cifras de exportaciones e importaciones corresponden a las Cuentas Nacionales del DANE en precios constantes de 2005.

Así las cosas, frente al comportamiento reciente del PIB en Colombia, el Banco de la República revisó su pronóstico para 2015, al pasar de 2,8% al 3,0%, mientras que el Fondo Monetario Internacional (FMI) y agencias privadas internacionales, como Standard and Poor’s, se mantienen en una proyección de crecimiento de 2,5%. En cuanto al 2016, la firma calificadora proyecta un crecimiento del 3,0%, el Banco de la República de 2.8%; el FMI lo sitúa en 2,7%, mientras la Organización para la Cooperación y el Desa-rrollo Económico (OCDE) lo ubica en 3,0% insistiendo en la aplicación de reformas estructurales, incluyendo la tributaria, con el fin de recuperar para el país su senda de crecimiento (Cuadro 1).

Proyecciones crecimiento PIB, ColombiaCuadro 1

2015 2016

FMI 2,5% 2,7%

OCDE 2,8% 3,0%

Banco Mundial 3,5% 3,0%

CEPAL 2,9% 3,0%

Asobancaria 2,8% 3,0%

Banco de laRepública rango 2,4%-3,4% rango 1,5%-4%

Fedesarrollo 3,0% 2,7%

Minhacienda 3,2% 3,2%

ANIF 2,9% 2,5%

Fuente: Cada institución. Para 2016, sondeo del Diario La República, enero 27 de 2016.

Reficar.


COYUNTURA COYUNTURA

La inflación

Colombia había logrado mantener durante tres lustros una inflación muy controlada desde la implementación del esquema de inflación objetivo a fines del siglo XX. Sin embargo, factores relativos a la oferta como el cli-ma y la devaluación del peso perturbaron la estabilidad los precios lo que provocó que comenzaran a desanclarse las expectativas de inflación de los agentes desde comienzos de 2015, desviándose del rango meta previsto por el Banco de la República (Gráfica 3).

El resultado definitivo de la inflación en 2015 se ubicó en 6,77%. Por com-ponentes de la canasta familiar, el grupo de alimentos registró el mayor incremento con una variación anual de 10,85% y, por tanto, dado su peso dentro del total de la canasta, es el que más contribuyó al alza de la infla-ción durante este año.

Estos aumentos de precios, en el caso de los alimentos y de los bienes transables, como lo ha expresado el Banco de la República recientemen-te, han sido provocados por la combinación de los factores mencionados anteriormente, reflejándose en la dinámica de los índices de precios del consumidor y del productor (Gráficas 4 y 5).

3 Banco de la República. Informe sobre Inflación. Septiembre 2015.Pag. 31

Las proyecciones para los primeros meses de 2016 no se alejan de los re-sultados obtenidos a finales de 2015. A este respecto, el Banco de la Repú-blica, en el Informe de Política Monetaria de octubre de 2015, señaló que las medidas de expectativas de inflación de los analistas a uno y dos años se incrementaron, situándose en 4,4% y 3,5%, respectivamente. Posterior-mente, a finales de noviembre4, el Banco aceptó que la inflación difícilmen-te se ubicará por debajo del 4% a fines de 2016 y solo se podría regresar a una tasa de inflación del 3% en 2017.

En este sentido, el fenómeno inflacionario se mantendrá en el corto plazo y seguramente implicará esfuerzos por parte del Banco de la República, has-

4 Reunión de la Junta del Banco de la República del 27 de noviembre de 2015.

Así las cosas, frente al comportamiento reciente del PIB en

Colombia, el Banco de la República revisó su

pronóstico para 2015, al pasar de 2,8% al 3,0%, mientras que el Fondo

Monetario Internacional (FMI) y agencias

privadas internacionales, como Standard and Poor’s,

se mantienen en una proyección de

crecimiento de 2,5%.

Gráfico 3 Inflación anual y meta de inflación ColombiaVariación anual del Índice de precios al consumidor

8,00

6,00

4,00

3,00

7,00

5,00

2,00

1,00

0

Variación anual (%)

Límite superior

Fuente: DANE y Banco de la República

2003 2007 20112005 2009 20132004 2008 20122006 2010 2014 2015

Límite inferior

Prod. interna Importados

Gráfico 4 Índice de precios producción interna e importados

Fuente: DANE.

120

118

116

110

108

114

112

106

104

102

100

dic-

14

abr-1

5

ago-

15

feb-

15

jun-

15

oct-

15

ene-

15

may

-15

sep-

15

mar

-15

jul-1

5

nov-

15

dic-

15

Total Alimentos

Gráfico 5 Índice de precios canasta familiar

Fuente: DANE.

112

110

108

104

106

102

100

dic-

14

abr-1

5

ago-

15

feb-

15

jun-

15

oct-

15

ene-

15

may

-15

sep-

15

mar

-15

jul-1

5

nov-

15

dic-

15

El crecimiento para 2016 estará influenciado por la puesta en marcha de la Refinería de Cartagena (Reficar), que podría tener un impacto cercano a un punto del PIB (se calcula que las ventas externas de la empresa le pueden aportar al país US$ 800 millones a la balanza comercial en 20153) y, de otro lado, por el desarrollo de las Vías 4G y las inversiones adicionales en redes secundarias, terciarias y urbanas.


COYUNTURA COYUNTURA

ta anclar las expectativas y recobrar su credibilidad. Es importante recordar que en el modelo de inflación objetivo, la tasa de interés es la variable que permite direccionar la política monetaria para controlar los movimientos de la demanda de la economía a través de cambios del crédito del sistema financiero y, por esa vía, controlar las presiones inflacionarias.

No obstante, los aumentos de tasa de interés que realiza el Banco de la República con el objetivo de controlar la inflación, pueden tener efectos negativos sobre el crecimiento de la economía, ya que podrían generar un desestimulo a la demanda agregada.

El precio del petróleo

En 2015, los precios del petróleo permanecieron en niveles bajos, después de la descolgada que sufrieron en el segundo semestre de 2014. A diciem-bre de 2015, el crudo de referencia WTI registró una caída de 37% respecto a igual mes de 2014, al pasar su cotización de US$59,3 dólares por barril a US$37,3 (ver gráfica 6).

Las bajas cotizaciones del crudo, reflejan el comportamiento del mercado internacional con una demanda aún débil, principalmente de los más gran-des consumidores (Estados Unidos y China) que no han logrado absorber la oferta adicional, sobre todo por el aumento de la producción de crudo de EE. UU., y en países como Arabia Saudita, Iraq, y de los integrantes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). La EIA5 estima que la producción de crudo de la OPEP en 2015 alcanzaría 31,6 millones de barriles diarios, lo que significa un crecimiento de 2.6% frente a 2014.

La tasa de cambio

Una de las variables que mayor volatilidad ha tenido en meses recientes es la tasa de cambio. Después de un prolongado período de revaluación, los

Las bajas cotizaciones del crudo, reflejan el comportamiento

del mercado internacional con

una demanda aún débil,

principalmente de los más gran-

des consumidores (Estados Unidos y China) que no han

logrado absorber la oferta adicional.

5 Energy Information Administration

choques externos relacionados con la caída en los precios de las materias primas (principalmente el petróleo) cambiaron la tendencia del precio del dólar hacia una devaluación nominal (promedio mensual) que alcanzó el 38,4% a fines de 2015. El precio del dólar subió de un promedio de $2.344 en diciembre de 2014 a $3.244para el mismo mes del año 2015 (Gráfica 7).

La tasa de cambio tendría una alta volatilidad el corto y largo plazo: de un lado, por su vínculo con la evolución de los precios del petróleo, y, de otro, por el efecto del manejo reciente de la política monetaria de la Reserva Federal (FED) que ha iniciado sus aumentos graduales de tasa de interés. La reciente alza de tasa de interés por parte de la FED elevará la demanda de dólares, lo cual conduciría a una mayor devaluación6. Si bien el aumento de 25 puntos básicos (pb) era esperado por el mercado, se estima que la nueva postura de la FED tenga como consecuencia un alza de la divisa.

No obstante, factores como la ratificación de la calificación BBB para el país, por parte de la calificadora de riesgo Fitch, el dinamismo de la econo-mía de EE.UU y el aumento reciente de la tasa de intervención por parte del Banco de la República, podrían compensar el aumento de la tasa de la FED.

Al finalizar 2015, la tasa de cambio anual promedio fue de $2.741 por dó-lar, lo cual significó un 10,5% más de lo que esperaba el gobierno en su supuesto de tasa de cambio para 2015, incluido en el Proyecto de Presu-puesto en julio del año anterior.

Para 2016, las predicciones sobre el comportamiento del dólar se encuen-tran en un rango que va desde $2.500 hasta $3.500. La divisa podría al-canzar los $3.500 debido a que el precio del petróleo podría bajar a niveles cercanos al US$ 20 por barril7.

6 Opinión de Alberto Bernal, Bulltick Capital. En El Espectador,” Dólar: el optimista y el pesimista”. Autor Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador, noviembre 18 de 2015.

7 Dólar: el optimista y el pesimista”. Autor Camilo Vega Barbosa. Publicado en el diario El Espectador, noviembre 18 de 2015.

Gráfico 7 Tasa Representativa del Mercado

$3.500

$3.100

$2.700

$2.300

$2.500

$3.300

$2.900

$1.900

$2.100

$1.700

$1.500

Fuente: Banco de la República

20032002

COL/US$

2007 20112005 2009 20132004 2008 20122006 2010 2014 2015

Fuente: PEMEX

Gráfico 6 Precios internacionales del petróleo

WTI Brent

130

110

120

90

100

70

80

USD

$/ba

rril

50

60

40

30

ener

o

ener

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ener

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o

sept

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e

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mar

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julio

julio

novi

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e

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e

sept

iem

bre

2013 2014 2015


COYUNTURA COYUNTURA

A esto se deben agregar las expecta-tivas de las autoridades económicas frente al tema. En la reunión el Banco de la República de octubre de 2015 se tomó la decisión de intervenir el mercado cambiario mediante un nuevo mecanismo denominado “su-bastas de opciones financieras”8. Al poner en marcha este nuevo instru-mento, el Emisor está enviando al mercado el mensaje de que recono-ce la transmisión de la devaluación a la inflación (Pass Through): “con el fin de moderar aumentos injustificados de la tasa de cambio, que puedan con-tribuir a desanclar las expectativas de inflación, y suministrar liquidez al mer-cado cambiario cuando se presenten faltantes significativos de la misma”9.

Sin embargo, debe señalarse que con este mecanismo el Emisor no intenta determinar el nivel de la tasa de cambio, sino que en el marco de la inflación objetivo, el propósito de las opciones de venta de dólares es la de reducir la volatilidad de la mo-neda frente al dólar.

No obstante, posibles alzas adicio-nales de la tasa de la FED en 2016, unido a la incertidumbre frente al desempeño económico de las eco-nomías emergentes, las menores perspectivas de crecimiento para la economía colombiana y los bajos ni-veles en los que se mantendrían los precios del petróleo, mantendrían la tasa de cambio en rangos elevados.

La balanza comercial

De enero a octubre de 2015 la ba-lanza comercial acumuló un déficit de US$12.895 millones, explicado

8 Estas subastas solo se utilizarían por un mon-to de USD 500 millones cuando la Tasa Repre-sentativa del Mercado se encuentre siete puntos porcentuales por encima de su promedio móvil de orden 20. Estas opciones tendrán una vigen-cia de un mes a partir del día de la subasta y su ejercicio está sujeto al cumplimiento de la misma condición.

9 Comunicado de prensa Banco de la República, 30 de octubre de 2015

10 Cifras del Dane, en dólares corrientes.

por US$30.679 millones de exportaciones y US$43.574 millones de impor-taciones, reflejo del deterioro de los términos de intercambio. En el acumu-lado de los últimos doce meses (octubre 2014 a octubre 2015), el déficit se sitúa en US$15.665 millones (Gráfica 8).

El impacto de la devaluación aún no se manifiesta en el comportamiento de las exportaciones10. Entre enero y noviembre de 2015, las ventas ex-ternas del país se redujeron en 35,1%, con relación al mismo período del año anterior, al pasar de US$51.027,2 millones a US$33.117,0 millones. La caída está explicada por una reducción del 47,2% en combustibles y productos extractivos.

Por su parte, el acumulado de las importaciones de enero a octubre de 2015 se redujo en 14,2% originado, principalmente, en la caída de 11,5% en las compras manufactureras, al pasar de US$40.180,8 millones CIF en 2014 a US$35.556,6 millones CIF en 2015, y de los combustibles y productos de las industrias extractivas, que cayeron 32,6%, pasando de US$7.270,8 millones CIF en el 2014 a US$4.900,9 millones CIF.

Frente a esta tendencia, el déficit de la balanza comercial de Colombia al fina-lizar 2015 se estima alrededor de US$16.000 millones y, para 2016 se podría acentuar teniendo en cuenta el deterioro de las cotizaciones del petróleo.

Entorno macroeconómico y déficit del Gobierno Nacional

El panorama macroeconómico de 2015 descrito arriba y el comportamien-to que se espera para el 2016 en materia de crecimiento económico, pre-cios del petróleo, tasa de cambio, tasas de interés externas e internas, inci-den en los ingresos y egresos del Gobierno Nacional Central (GNC), y por tanto influyen en su déficit y el nivel de la deuda respecto al PIB.

De una parte, la caída de los precios del petróleo, según el Gobierno, dismi-nuirán en 2015 los ingresos por el orden del 1,2% del PIB, lo cual incluye los menores ingresos de renta y dividendos transferidos del sector petrolero de la vigencia 2014 y los menores impuestos por la caída de los ingresos duran-

te el 2015. Por el lado del gasto, la devaluación derivada de la caída de los precios del petróleo tendría un impacto adicional en el pago de intereses del 0,3% del PIB11.

Frente a los menores ingresos petroleros y el aumento del gasto de intereses externos, el Gobierno aplazó en el 2015, en el Presupuesto General de la Nación, gastos en inversión por 0,4% del PIB; sin embargo, se han genera-do mayores ingresos por la reforma tributaria de 2014 (0,5% del PIB) y por el efecto positivo de la tasa de cam-bio en el recaudo de IVA externo y arancel (0,5% del PIB).

Dado lo anterior, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2015 proyectó el déficit del GNC en 3,0% del PIB para el 2015, teniendo como supuesto un creci-miento económico del 3,6%. Sin embargo, las expec-tativas de crecimiento han cambiado como se anotó arriba. El Banco de la República situó su proyección del crecimiento de la economía en 3,0%12, lo que pone en duda el alcance de la meta fiscal fijada por el Gobierno, ratificada en la presentación de la revisión del Plan Fi-nanciero del 23 de diciembre pasado.

En efecto, con un crecimiento del 3,0% en 2015, el déficit del Gobierno estaría en torno al 3,4% del PIB; mientras la deuda pasaría del 38,3% en 2014 al 41,9% del PIB en 2015, es decir, cuatro puntos superiores a la proyección del MFMP13. Por tanto, para cumplir con la meta de déficit, el Gobierno tendría que reducir el gas-to o incrementar los ingresos para no incurrir en mayor deuda14. Si se opta por ajuste en el gasto, recaerá se-guramente sobre la inversión, dada la inflexibilidad del presupuesto, afectando el gasto social y la inversión en infraestructura, ciencia y tecnología, lo cual tiene un efecto directo en la productividad del país15.

Para el 2016, el MFMP esperaba un crecimiento eco-nómico del 3,8%, sin embargo, el Gobierno la revisó al 3,2%, lo cual tiene una implicación en el balance fiscal y la relación deuda a PIB. El déficit fiscal se ubicaría en 3,6 % del PIB y la deuda se elevaría al 43 % del PIB, esto es, tres puntos más a lo esperado en el MFMP (39,9% del PIB). Ahora bien, algunos analistas ya están pronostican-do crecimientos inferiores al 2,5% para el 2016, lo que elevaría aún más el nivel del déficit y seguidamente el de la deuda. Para lograr esta meta de déficit, el Gobierno Nacional le apuesta al incremento de los ingresos por los planes antievasión ($4 billones) y la reducción del presu-puesto de gasto ($3,5 billones); medidas anunciadas en la revisión del Plan Financiero para el 2016.

A este complejo panorama fiscal se agrega el efecto que tendrían en el balance del GNC aumentos adicio-nales de las tasas de intervención del Banco de la Re-pública y de la FED.

Entre septiembre y diciembre de 2015, la Junta Direc-tiva del Banco de la República decidió incrementar la

tasa de interés de intervención16

en 125 p.b.17, situándola en 5,75% anual. El emisor argumenta que las expectativas de inflación superan la meta fijada por el mismo, asociada a presiones de demanda18. Lo que preocupa es que la decisión de au-mentar la tasa de intervención se adopta con una brecha del producto negativa (PIB observado menos PIB potencial o de largo plazo).

En efecto, el Banco estima un cre-cimiento del 3,0% para el 2015, lo cual sería inferior al producto de largo plazo calculado por el MFMP (4,4%)19. Es factible que el alza de tasas impacte negativamente la de-manda agregada, vía aumento de tasas de interés del crédito, lo que agudizaría la tendencia a la desace-leración exhibida en lo corrido del año. Esto podría generar un menor crecimiento económico, especial-mente para el 2016, lo cual impli-caría un menor recaudo tributario y un aumento de las tasas de los TES, dificultando el cumplimiento del dé-ficit fiscal fijado por el MFMP.

11 Reporte de Hacienda. Caída de los precios del petróleo y economía colom-biana. Dirección General de Política Macroeconómica, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. V 2 año 4. Julio 25 de 2015.

12 El Banco de la República mantuvo el rango estimado de crecimiento eco-nómico entre 2,4 y 3,4%, con 3,0% como cifra más factible. Comunicado de prensa 30 de octubre 2015.

13 Esta proyección incorpora la devaluación observada entre enero y diciem-bre (31,6%). La proyectada en el Marco Fiscal para 2015 es de 3,4%. La tasa de interés real de la deuda es del 9,5% anual debido al aumento de la deva-luación promedio. El MFMP la estimaba en 24%, y a diciembre fue del 37,3%.

14 Al corte de noviembre de 2015 el Gobierno ha efectuado un recorte pre-supuestal de $9 billones.

15 Claro está que debe tenerse en cuenta el Informe final de la comisión de expertos con respecto a la reforma tributaria estructural. Una vez se conozca, el Gobierno Nacional debería iniciar las discusiones con los diferentes sectores involucrados, con el fin de llegar a los consensos necesarios que viabilicen el trá-mite de la reforma en el Congreso. En lo que existe un relativo consenso por par-te de los analistas, es que la reforma estará dirigida a reducir la carga impositiva al capital privado, aumentar la base tributaria de los asalariados, endurecer la legislación para las entidades sin ánimo de lucro e incrementar la tarifa del IVA.

16 Tasa a la que el Emisor brinda liquidez a corto plazo, tanto a bancos co-merciales como a otras entidades financieras.

17 100 puntos básicos equivalen a 1%.

18 De acuerdo al emisor esto se refleja en indicadores de inflación como el IPC, la inflación sin alimentos, la inflación sin alimentos ni regulados, la de transables, la de no transables, y el promedio de las básicas (Cano, 2015).

19 El PIB potencial lo establece el Comité Consultivo de la regla fiscal, a par-tir del cálculo de un subcomité de expertos, basado en la metodología de la función de producción. El resultado, asi como la diferencia con el crecimiento económico, se publican en el MFMP.

Fuente: DANE

Gráfico 8 Balanza comercial anualizada

10.000

Millones de US$

5.000

0

-5.000

-10.000

-15.0002010 2012 20142011 2013 2015


COYUNTURA

Por el lado del recaudo, el aumento de las tasas de interés afecta el consumo de los hogares, reduciendo el recaudo por concepto de IVA, y las utilidades de las empresas, disminuyendo el impuesto a la renta. Los rendimientos de los TES se elevan por la mayor percepción de riesgo asociado a un menor crecimiento económico y las restricciones a la liquidez y al crédito impuesto entre otros factores por la política monetaria20.

De acuerdo con lo anterior, podría hablarse de una política procíclica, en la medida en que la política fiscal efectúa recortes presupuestales para cum-plir con las metas de déficit asociadas a la regla fiscal21, mientras la política monetaria se torna restrictiva, con alza de tasa de intervención para llevar la inflación al rango establecido como meta, pero a costa de debilitar aún más la economía, ya expuesta a choques externos.

En cuanto al efecto del alza de interés de la FED, se espera que induzca una recomposición del portafolio de bonos soberanos, reduciendo las po-siciones de TES en favor de bonos externos (como las letras del Tesoro de EE.UU), lo que disminuye los precios de los TES y aumenta la tasa de los mismos, tendencia que se acentúa y retroalimenta con la devaluación.

Cabe anotar que desde abril de 2015, el aumento de la percepción de riesgo, en razón a la debilidad de los fundamentales (débil crecimiento económico, bajos niveles de los precios del petróleo, menores flujos de capital extranje-ro) llevaron a una tendencia al alza de las tasas de los TES, que se acentuó en julio, registrándose un aumento de dichos rendimientos en más de cien puntos básicos, bajo una tasa de intervención del Emisor que se mantuvo fija desde septiembre de 2014 (Gráfica 9).

20 Para el Banco de la República, el alza de la tasa de intervención debería reducir las expectativas de inflación, y por esta vía, reducir los rendimientos de los TES. Sin embargo, el emisor acepta que otros factores afectan los rendimientos de los títulos como el crecimiento económico y precios de las materias primas, y factores externos, como las tasas de interés internacional y los spreads de los bonos soberanos.

Si bien este aumento de las tasas de los TES no influyó sustancialmente en el costo de financiamiento del GNC, ya que al cierre de septiembre se cum-plió con la colocación de los títulos subastados22, se inició la colocación de TES a corto plazo desde noviembre, a tasas de mercado más elevadas con respecto a las tasas registradas en el primer semestre del año.

Para el 2016 los rendimientos de los TES en el mercado secundario presen-tarían una tendencia al alza, debido fundamentalmente la mayor percepción derivada del comportamiento macroeconómico, a lo que se suma el alza de interés por parte del Banco de la República y la FED, lo cual tendría un im-pacto en el gasto efectivo de intereses de la deuda interna a partir de 2017.

En cuanto a tasas de los bonos soberanos, si bien se conservó la califica-ción de riesgo país, manteniéndose así los spreads con respecto a las tasas de los títulos del Tesoro de EE.UU, el alza de la tasa de la FED elevará la tasa de los bonos externos colocados en el 2016, lo que incidirá en el pago de intereses externos a partir de 2017.

Gráfico 9 Tasas de rendimiento de los TES en pesos y tasa de intervención

9,0

8,0

7,0

3,0

4,0

6,0

5,0

TES 2018 TES 2028TES 2020 TES Tasa de InversiónTES 2016 TES 2024

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Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco de la República

21 El presupuesto general de la Nación prácticamente es igual al de 2015 ($216 billones), es decir el crecimiento del gasto es negativo en términos reales.

La regla fiscal opera en estas circunstancias de manera procíclica, pues obliga al Gobierno a efectuar reducciones del gasto para cumplir con las metas de déficit en momentos en que el nivel de actividad eco-nómica se desacelera. De acuerdo a como está diseñada, solo permite aumentos del gasto para enfrentar aquellas situaciones en que el PIB observado es inferior al PIB potencial en dos o más puntos porcentuales y la brecha del producto es negativa. Por tanto, en 2016 esta condición no se activaría, aunque el creci-miento económico muestre, como se espera, signos de desaceleración.

22 De acuerdo con el MFMP 2015, las necesidades de financiamiento para 2015 ascienden a $43,1 bi-llones, de los cuales $22,6 billones corresponden a la emisión de subastas de TES. Estos ya fueron emitidos en su totalidad (Comunicado de prensa. MHCP. 6 de octubre 2015).

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crisis fiscal ¿más impuestos? #345

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