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8/17/2019 Control Bs as Azar

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El sistema integral e integrado del control público: bases, obstáculos,riesgos y desafíos.

Aldo M. Azar

SUMARIO: I. Los modelos de control público. II. El sistema de control público de la Provincia de BuenosAires. III. Desafío del control público: necesidad de la integración de los regímenes de control. IV. Riesgosdel control público. V. Obstáculos y limitaciones del control público. VI. Hacia la integración del controlpúblico en la Provincia de Buenos Aires.

I. Los modelos de control público.

“Perfeccionar un modelo articulado para el control de lo público no resulta ser tarea fácil, justamente por la naturaleza de los órganos integrantes y por la diversidad de los controlesque se practican y también el nivel y grado de las competencias legales de cada uno de

ellos”1

.Tal dificultad se plantea en la Provincia de Buenos Aires, cuyo sistema de control hadefinido un modelo propio, de corte continental europeo y distintivo, con jerarquíaconstitucional y con una tradición jurídica secular, al punto de definir paradigmasadoptados y adaptados por otros Estados Provinciales.El modelo de control bonaerense constituyó una alternativa al régimen establecido a nivelnacional de perfil anglosajón por la Ley Nº 24.156. Esta última delimitó dos ámbitosdiferentes en materia de control: uno interno en cabeza de la Sindicatura General de laNación y otro externo, cuyo órgano rector es la Auditoría General de la Nación. A partir deesa contraposición (control interno-control externo), se delimitaron las incumbenciasinstitucionales y los procedimientos de control aplicables. El control interno es llevado a

cabo por un organismo dependiente del Poder Ejecutivo Nacional (Art. 97, Ley Nº 24.156),que ejerce sus funciones supervisando y coordinando a las unidades de auditoría interna queson creadas en cada jurisdicción y que no dependen de la Sindicatura General sino de laautoridad superior de cada organismo (Art. 100, Ley Nº 24.156). Las intervenciones sonesencialmente posteriores a la ejecución de la administración financiera, pues consisten enauditorías y, por excepción fundada en acuerdos específicos con el titular del organismocontrolado, pueden consistir en controles anteriores o preventivos. El control externo estáinstituido en cabeza de la Auditoría General de la Nación, organismo dependiente delCongreso Nacional (Art. 116, Ley Nº 24.156), cuyo procedimiento es posterior a la gestiónanalizada (Art. 117 de dicho cuerpo legal).En tal sentido, la sanción de la Ley de Administración Financiera y del Control Interno de

la Administración General, de la Provincia de Córdoba (Ley Nº 9.086), ha contemplado unrégimen de control interno y externo de la gestión económica, financiera y patrimonial en laactividad administrativa de los poderes del Estado del Estado provincial, definido conformea los parámetros nacionales, que se estructuró con sustento en el sistema constitucionalsustentado en las intervenciones previas y posteriores del Tribunal de Cuentas, y en elanálisis previo por el Fiscal de Estado, siguiendo los lineamientos análogos a la Provinciade Buenos Aires (véase el Art. 93 de esa ley). La trascendencia de tal definicióninstitucional radica en que esa ley provincial ha sido sancionada en el año 2003, luego demás de diez años de vigencia de su similar en el ámbito nacional, cuyo régimen se propusocomo el modelo a imitar, pese a lo cual son preferidos los modelos que siguen la

1 Mazzingui, Juan H., “El sistema nacional de control y el órgano superior de control público: una integraciónposible”, ponencia presentada en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de laAdministración Pública, Panamá, 28 al 31 de octubre de 2003.


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experiencia y tradición del derecho público provincial, tendencia que sostuvoinvariablemente el modelo bonaerense.En el año 2007, con la sanción de la Ley Nº 13.767, la Provincia de Buenos Aires mantuvosu sistema de control incorporando los principios de integración, integralidad, eficiencia,

eficacia y economía previstos por la norma nacional y por los requerimientos actualesvigentes en la materia. La delimitación establecida entre la doble perspectiva de un controlpúblico interno, discernido a la Contaduría General (Art. 103), y otro externo, en cabeza dela Fiscalía de Estado y del Tribunal de Cuentas (Art. 102), no conlleva la supresión deprocedimientos previos o anteriores de análisis de la gestión ni subordinacionesinstitucionales de otros organismos del sector público como ocurre en la Ley Nº 24.156,pues explícitamente el sistema está supeditado a las respectivas leyes orgánicas ycompetencias constitucionales de los órganos rectores del control público (conf. Arts. 3º y102, Ley Nº 13.767).La dualidad de un control interno y externo no pasa por la dependencia o independencia delórgano controlante respecto al Poder Ejecutivo o Legislativo, como ocurre a nivel nacional,

sino a los ámbitos de la gestión en los cuales se ejerce aquel: de esa manera, el controlexterno se limita a la legalidad sin extenderse a la conveniencia, mérito u oportunidad (Art.102, § primero, Ley Nº 13.767 y Art. 42, Ley Nº 10.869 t.o.), mientras que el interno abarcala evaluación normativa, contable, financiera, informática, presupuestaria, económica,patrimonial, de gestión, con un alcance que llega al análisis de la eficiencia, eficacia yeconomía de la gestión (Arts. 101, Ley Nº 13.767 y 103 del Decreto Reglamentario Nº3.260/2008).Esquemáticamente representado, el sistema de control responde al diseño siguiente:

SISTEMA DE CONTROL INTERNO-EXTERNO

No obstante, los logros y resultados alcanzados hasta el presente, la conformación de un

sistema de control público integral e integrado, constituyen una necesidad y un objetivoimprescindible por cuanto aquel es una herramienta para asegurar la eficiencia en laejecución e inversión de los recursos, para prevenir conductas y prácticas no transparentes o

Fiscalía deEstado

ContaduríaGeneral

Tribunal deCuentas

Control previolegal y contable

Sumario deResponsabilidadPatrimonial

Controlconcomitante yposterior

Juicio deCuentas


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lesivas a los intereses fiscales, y para verificar el cumplimiento de las pautas y fines de cadaórgano sometido al control.Para lograr tal cometido, corresponde analizar las limitaciones, los riesgos y los obstáculosde todo control y, en particular, del provincial, a fin de llegar a un diagnóstico sobre su

situación y establecer las condiciones para alcanzar la conformación de un sistemaintegrado y articulado en la Provincia de Buenos Aires.

II. El sistema de control público de la Provincia de Buenos Aires.

El Modelo de Control Público de la Provincia de Buenos Aires se caracteriza por la jerarquía constitucional que se atribuye a los órganos controlantes, así como al cometidoesencial de cada uno de ellos. Todo ello se proyecta ulteriormente a la actividad del controly su regulación por las vías institucionales pertinentes.Por ello, los órganos y la tarea misma de control se encuentran regulados por:a) la Constitución Provincial, que en sus Capítulos VI y VII (Arts. 155 a 159), a la vez que

introduce al Defensor del Pueblo en el Artículo 55, sienta las bases del sistema provincialde control, lo cual importa definiciones trascendentes en cuanto a las garantías yseguridades que debe reconocer la materia;b) la Ley Nº 13.767, que estatuye el Sistema de Control de la Administración General delEstado provincial al establecer como sus órganos rectores a la Fiscalía de Estado, a laContaduría General y al Tribunal de Cuentas (Art. 3), perfila el modelo de control (Art.101) y delimita las incumbencias (Arts. 102 a 111);c) las respectivas leyes orgánicas dictadas para cada organismo de la constitución, las queno solo atribuyen competencias sino que, en algunos casos, definen los procedimientos delcontrol (v. gr., la Ley Nº 10.869 t.o. del Tribunal de Cuentas define al procedimiento delestudio de la cuenta como un control posterior de legalidad sin incluir análisis deconveniencia, oportunidad o mérito; el Decreto-Ley Nº 7.543 establece el ámbito y alcancedel control de legalidad discernido a la Fiscalía de Estado; la Ley Nº 13.834 define a laDefensoría del Pueblo como un organismo de garantías y de control);d) la reglamentación de materias específicas, en la que se regula directa o indirectamente elcontrol que se le aplica, y en el cual se establece tangencialmente la intervención de losOrganismos controlantes (tómese por caso, el Reglamento de Contrataciones –Decreto Nº3.300/1972 t.o.– que en su Art. 55 prevé el control previo para las licitaciones ycontrataciones regladas por el Art. 25 y sigs. de la Ley de Contabilidad).

III. Desafío del control público: necesidad de la integración de los regímenes de

control.

La característica derivada de esa regulación es la coexistencia de diversos regímenes jurídicos y contables del control, que concurren en materias comunes, diversas ocomplementarias, con fuentes normativas de jerarquía constitucional, legislativa yreglamentaria.A la impronta que le impone la regulación aludida, se añaden los caracteres de la actividadmisma del control, que en algunos supuestos llega a ejecutarse:- con la concurrencia de dos o más órganos controlantes en temas comunes;- en tiempos distintos;- utilizando pautas de análisis similares o diferentes para una misma materia.

De las consideraciones precedentes deriva que en la Provincia de Buenos Aires coexistenregímenes de control diversos, estructurados para cada Organismo de la Constitución y, enalgunos casos, definidos para la actividad sujeta al control.


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al dictar una norma de excepción3, así como en algunas empresas públicas y haciendas conparticipación de capital estatal mayoritario que están exentas de los controles ordinarios, yen las cuales se llega, en algunos supuestos, a la ausencia total del control e, incluso, a lairresponsabilidad de los agentes y funcionarios.

4) La superposición del control es otro de los fenómenos a evitar y superar. Laconcurrencia de varios entes controlantes en materias idénticas y con incumbenciasprofesionales y técnicas similares conlleva a la redundancia del control o a su duplicación sino media coordinación, o a la no aplicación de normas técnicas complementarias entre elcontrol interno y el externo, entre otras causas productoras de la superposición4. Lamultiplicidad de controles si bien produce un efecto importante de cobertura, puedeacarrear desperdicios de esfuerzos si esta no se administra adecuadamente. Tal riesgo seevidencia con las funciones de auditorías discernidas a la Contaduría General (conf. al Art.104 inc. f, Ley Nº 13.767), con las que lleven a cabo las delegaciones del Tribunal deCuentas constituidas en el ámbito de la Administración Central del Estado (de acuerdo a lamodificación introducida por la Ley Nº 13.963 a la Ley Orgánica en el Art. 18 bis).

5) Finalmente, la extemporaneidad del control es uno de los riesgos más comunes que lotornan en inoperante. Un control que no sea oportuno carece de relevancia y hace que laactividad devenga estéril. En tal sentido, el modelo bonaerense estructurado sobre un fuertecontrol previo ha prevenido la ineficacia del régimen nacional y el incumplimientoreiterado de la normativa que, paradójicamente, lo ha instaurado.La revisión de los factores de riesgo inherentes a los modelos y a la actividad del controlrevela que en las actuales coyunturas de una realidad cada vez más compleja,interdisciplinaria y con exigencias perentorias de transparencia, de sostenerse regímenes delcontrol como compartimentos estancos, se potenciarán e incrementarán las probabilidadesde que esos riesgos se efectivicen en un modelo que no sea articulado e integrado.

V. Obstáculos y limitaciones del control público.

Amén de los riesgos en que todo sistema de control es susceptible de estar incurso,concurren una serie de obstáculos que limitan la actividad con virtualidad de hacerladesaparecer.En la actualidad existen tres grandes obstáculos que deben resolverse de manera inmediata:la limitación legal del control, la autoexclusión y la descentralización administrativa.La limitación legal del control acaece cuando se dictan normas con las que se abstraen adeterminados funcionarios, patrimonios o actividades de la obligación constitucional,inherente a toda forma de gobierno republicana, de responder a través de mecanismos por

los que son dispensados de la actividad controlante. La constitución de fondos fiduciariospúblicos en los primeros años del presente siglo preveía, expresa o implícitamente, normasde excepción al régimen de control, tal como ocurrió con el Fideicomiso de RecuperaciónCrediticia creado por la Ley Nº 12.726. A ello se añade que, como todos los fideicomisosconstituidos determinaban como agente fiduciario al Banco Provincia de Buenos Aires o auna de sus empresas vinculadas, la administración del patrimonio público transferido a

3 Tribunal de Cuentas, Fallo: 287/11, en el estudio de la cuenta de la Cámara de Diputados, Ejercicio para elaño 2009, formula salvedades en el Artículo Sexto por las observaciones vertidas en sus ConsiderandosTercero y Quinto, de los que se desprende que esa jurisdicción se considera excluida de las previsiones delArt. 8º de la Ley Nº 13.767, al administrar sus recursos de conformidad a la normativa de excepción que esamisma Jurisdicción aprueba para su ámbito, y al obviar considerar que el Art. 3º y, en especial, el Art. 103 ysigs. de la citada ley, prevén la sujeción a su sistema de control expresamente para el Poder Legislativo.4 Schweinheim, Guillermo F., “Experiencias de educación de posgrado en auditoría gubernamental: factoresinstitucionales y estrategias de formación de responsables de auditorías y control del sector público ydesarrollo de comunidades de práctica de auditores gubernamentales”, IX Congreso Internacional del CLADsobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, 2 al 5 de noviembre, 2004, p. 11.


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aquellos seguía, como “accesorios”, el régimen de control de su titular. Con la sanción de laLey Nº 13.767 se revirtió esa situación pues el Artículo 8º expresamente declara alcanzadospor el régimen de aquella a los fondos fiduciarios, solución que desde mucho antes estabaimpuesta en el ámbito nacional. Subsiste esa limitación para la Cámara de Diputados de la

Provincia. En efecto, la sanción de una ley específica para la administración financiera desus recursos importa, para el entendimiento de dicha Cámara, estar excepcionada de la LeyNº 13.767 en su totalidad, pues el Poder Legislativo no está incluido dentro del “SectorPúblico” definido por el Artículo 8º, cuando expresamente el Artículo 103 la declaraalcanzada por el sistema de control estatuido, ello con independencia del régimen deadministración financiera que rija en su ámbito.La autoexclusión opera cuando el mismo órgano de control excepciona o restringe sucometido. A ello se llega de diversas maneras, tales como la abstención de expedirse enmaterias que le son propias, la pretensión de diferir o descargar en otro órgano de controlsus incumbencias, la ausencia de ejercitar sus facultades y obligaciones, entre otras muchasmodalidades. Una de las prácticas más comunes de autoexclusión está configurada cuando

el órgano de control omite pronunciarse sobre la legalidad, razonabilidad o fundamentaciónde la gestión sometida a su supervisión, con argumentos relativos a que aquella quedasupeditada “bajo la exclusiva responsabilidad de quien lo autoriza”. Es evidente que, salvomaterias opinables o en las que median razones de conveniencia, mérito u oportunidad, elórgano controlante es tan responsable como el que autoriza o aprueba la gestión, sin que elprimero pueda deslindarse de su obligación por la responsabilidad impuesta al segundo. Ladisposición contenida en el Artículo 112 de la Ley Nº 13.767 despeja toda duda al respecto:“Todo acto u omisión que vile disposiciones legales o reglamentarias y que ocasione undaño económico a la Provincia importará responsabilidad solidaria para quienes lodispongan, ejecuten, intervengan o controlen”.La descentralización administrativa ha devenido uno de los principales objetivos de lapolítica estatal en las últimas décadas. Sin embargo, toda descentralización de la gestiónimpone la descentralización del control a ejercerse sobre aquella. Precisamente, lainexistencia de infraestructura, de personal o de procedimientos que permitan realizar elcontrol en el mismo ámbito territorial donde va a ejecutarse el presupuesto, o a distancia enlas sedes administrativas de cada organismo controlante por medios electrónicos deviene lamanifestación palmaria de un obstáculo totalmente salvable y superable.

VI. Hacia la integración del control público en la Provincia de Buenos Aires.

La exigencia de un sistema de control integrado e integral ha sido impuesta por la Ley Nº

13.767. Ese objetivo ha dejado de ser una aspiración, pues es una obligación legal deineludible cumplimiento.Las herramientas para alcanzarlo son múltiples. En oportunidad de participar en el ConsejoAcadémico del Instituto Provincial para la Administración Pública, propusimos conformaruna Red Provincial de Control Público y un Programa Provincial de Control Público. Lavigencia de ambos se mantiene y ambos proyectos han sido avalados en los hechos por laexperiencia adquirida desde marzo de 2008 hasta el dictado de la Ley Nº 13.981, para locual la totalidad de los Organismos Constitucionales de Control junto a la SecretaríaGeneral de la Gobernación y a las jurisdicciones involucradas participaron en la discusión yredacción del texto de la Ley de Contrataciones Públicas, que fuera aprobada porunanimidad en ambas Cámaras.

Sean cuales sean los procedimientos que se planteen, la integración del sistema de controlno puede soslayar los siguientes presupuestos para ser viables:


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Es de advertir que la construcción de un Modelo Articulado es tarea continua, que no seagota en un acto o serie de actos singulares; que la existencia de un Sistema de ControlIntegrado no es resultado del voluntarismo político o de ingeniería legislativa, sino unconjunto inseparable de normas, instituciones, tradiciones y praxis respetuosos del control;

y que se conciba como una herramienta y un aliado para la toma de decisiones de cada unode los agentes y sectores cuyas responsabilidades son la conducción de la política estatal.

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