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CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y
TOMA DE DECISIONES EN MATERIA DE
NUTRICIÓN Y ALIMENTACIÓN EN MÉXICO
IDENTIFICACIÓN DE ACTORES
A. Verónica Pérez Zárate Agosto, 2016
2
CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y TOMA DE DECISIONES EN MATERIA
DE NUTRICIÓN Y ALIMENTACIÓN EN MÉXICO.
INDICE
I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………. 3
II. OBJETIVO Y UTILIDAD …………………………………………………………………. 3
III. METODOLOGÍA………………………………………………………………………….. 3
IV. IDENTIFICACIÓN DE ACTORES ………………………………………………………. 4
a) Contexto ………………………………………………………………………….. 4
b) Antecedentes de las políticas de alimentación y nutrición en México …. 6
c) Periodo 2006-2012: eventos e iniciativas …………………………………….. 7
d) Periodo 2013-2016: eventos e iniciativas …………………………………….. 11
e) Legislación y normatividad en materia de alimentación y nutrición:
bases para la generación de insumos de política pública ………………….
15
V. MAPA DE INFLUENCIA DE ACTORES EN LAS POLÍTICAS DE OBESIDAD …. 17
VI. CONCLUSIONES ………………………………………………………………………… 20
VII. RECOMENDACIONES …………………………………………………………………... 21
VIII. BIBLIOGRAFÍA …………………………………………………………………………… 25
IX. UBICACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE ALIMENTACIÓN Y
NUTRICIÓN EN OTROS PAÍSES ……………………………………………………….
28
X. OTROS SITIOS DE INTERES PARA PROGRAMAS Y POLÍTICAS DE NUTRICIÓN
EN OTROS PAISES ……………………………………………………….
30
XI. LÍNEA DE TIEMPO ………………………………………………………………………. 31
3
I. INTRODUCCION
Las políticas y programas de nutrición y alimentación son de gran relevancia para México
debido al doble reto alimentario del país. Actualmente no solo se debe abatir la desnutrición
y la seguridad alimentaria, sino también se deben de promover los adecuados hábitos
alimenticios que ayuden a prevenir la obesidad y el sobrepeso. Dentro del carácter
multifactorial de las enfermedades no-transmisibles, que actualmente aquejan fuertemente
al país, las políticas de nutrición juegan un papel muy relevante para su prevención y control.
Asimismo, en el área de desarrollo social, la desnutrición y la inseguridad alimentaria
seguirán siendo puntos principales de referencia para conocer los avances en el combate de
la inequidad en el país.
Por ello es que FUNSALUD se ha dado a la tarea de realizar este documento, que pretende
analizar cómo se han construido en las últimas administraciones las políticas de salud, para
apoyar el desarrollo de nuevas políticas y programas de nutrición, facilitando y guiando la
toma de decisiones. En términos generales, en este proyecto se identifican los actores a
incluir en la creación y promoción de nuevos programas, los que actualmente se encuentran
ausentes y se podrían incluir en el futuro, así como a las nuevas interacciones o sinergias
que se pueden formar entre éstos.
II. OBJETIVO Y UTILIDAD
El objetivo del presente trabajo es identificar a los actores de los ámbitos público, privado,
académico y de la sociedad civil, que han influido en la construcción, ejecución y toma de
decisiones con respecto a las acciones y programas mexicanos relacionados con los
problemas de sobrepeso, obesidad y diabetes. El período seleccionado abarca desde el año
2006 a la fecha, dado que constituye una etapa clara y reciente para reflejar los contextos
y las tomas de decisión. La información recabada y los análisis presentados para ese
trabajo serán útiles para identificar áreas de oportunidad y para fortalecer el trabajo
colaborativo.
III. METODOLOGIA
Se recopilaron y analizaron documentos y publicaciones de cada uno de los sectores para
identificar los principales eventos y actores involucrados en la construcción, ejecución y
toma de decisiones de las políticas públicas, programas y acciones dirigidas y orientadas
4
a la atención del sobrepeso, la obesidad y la diabetes. Posteriormente, utilizando la
metodología propuesta por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el
Desarrollo (IIED por sus siglas en inglés) se hicieron dos mapas del nivel de influencia de
los principales actores identificados.1 Cada mapa corresponde a un periodo que coincide
con la administración federal pasada y la presente (hasta la fecha): 1) 2006-2012 2) 2013-
2016. También se construyó una línea de tiempo que ilustra los eventos y documentación
determinantes en este período. Finalmente, y para fines de comparación, se realizó un
análisis de los programas de nutrición en otros países de Latinoamérica y Europa. Esto
quedó resumido en el cuadro IX. Ubicación y coordinación de la política de alimentación
y nutrición en otros países.
IV. IDENTIFICACIÓN DE ACTORES
a. Contexto
México enfrenta un proceso de transición en salud en el marco de cambios económicos,
sociales y culturales que, a nivel nacional e internacional, impactan en los procesos de
salud-enfermedad, mortalidad y calidad de vida de la población. Desde 1988, los datos de
las Encuestas Nacionales de Salud y de Alimentación y Nutrición (ENSANUT), muestran
un aumento sostenido en la prevalencia de obesidad y de las enfermedades crónicas en
México. Al mismo tiempo, se siguen registrando problemas de desnutrición crónica,
deficiencia de algunos micronutrimentos, como el hierro, e inseguridad alimentaria.2
En 1997, la Organización Mundial de la Salud (OMS) convocó a una consultoría técnica
de expertos reconociendo la epidemia de obesidad como un problema global. Como
resultado, en el año 2000 fue publicado el informe técnico “Obesidad: prevención y
manejo de la epidemia global” (Obesity: preventing and managing the global epidemic)
para hacer un llamado de atención sobre la situación y para mostrar el consenso y los
lineamientos generales que permitieran abordar el problema de la obesidad con un
frente común y global. 3,4 A la par, en 1997, la revista The Lancet publicó una serie de
artículos con los resultados del Estudio de la Carga Mundial de la Enfermedad. Entre las
contribuciones de dicho trabajo destaca el haber ofrecido evidencia clara del creciente
aumento de enfermedades crónico degenerativas, asociadas con la alimentación en países
de ingresos medios.5 Según un análisis del 2015 de la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económicos (OCDE), México es el país con más baja expectativa de vida
5
de los países que conforman la organización (74.6 años), asimismo, es el segundo país
con más alta prevalencia de obesidad, con uno obeso por cada tres adultos (después
de Estados Unidos).6
En México estos cambios en el perfil epidemiológico han sido evidenciados a través de
las Encuestas Nacionales de Salud y Nutrición. De acuerdo a la ENSANUT 2012, desde
1988 la desnutrición en los menores de 5 años se redujo en más de una tercera parte y a la
mitad en desnutrición crónica. Mientras tanto, la prevalencia de sobrepeso y obesidad ha
aumentado en casi una cuarta parte. De acuerdo con los datos de 2012, alrededor de
7 de cada 10 adultos y uno de cada 3 niños y adolescentes de entre 5 y 19 años,
presentan sobrepeso y obesidad.2 La diabetes, una de las enfermedades que más
comúnmente se asocia con la obesidad, es uno de los principales problemas y retos para
el sistema de salud y la población en México y el mundo: de acuerdo a la Organización
Mundial de la Salud (OMS) la prevalencia de diabetes se ha cuadruplicado en los últimos
35 años a nivel mundial. En México, de acuerdo a la OMS, uno de cada diez adultos
padece de diabetes y el 14% de las muertes del país son provocadas por dicha
enfermedad.7
En 2004, la Organización Mundial de la Salud (OMS), en la 57ª Asamblea Mundial
de la Salud, presentó la Estrategia Global sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y
Salud, creada a solicitud de los países miembros para establecer las políticas que
contribuyeran a modificar las dietas no saludables y la insuficiente actividad física. Dos
factores de riesgo asociados con el aumento en las enfermedades crónicas no
transmisibles como la diabetes, enfermedades cardiovasculares y la hipertensión. Un
elemento importante de la estrategia global antes señalada, es el de delinear el papel y
actividades de diferentes tipos de actores, incluyendo además de a los estados miembros
y a la OMS, a otras agencias de la ONU, a la sociedad civil y al sector privado.8
Otras publicaciones y acciones relevantes por parte de la OMS en este periodo incluyen
las Recomendaciones mundiales sobre actividad física para la salud, ya publicadas, y
las recomendaciones para la publicidad de alimentos y bebidas no alcohólicas dirigidas
a niños; ambos documentos publicados en el 2010.12 Estos documentos sirvieron para
reafirmar la creciente necesidad de tener una política nacional que coordinara todas las
acciones que ya se realizaban dentro del gobierno federal y que buscaban contribuir
desde su quehacer, con las políticas de alimentación y nutrición nacionales.
6
b. Antecedentes de las políticas de nutrición
y alimentación en México
La situación alimentaria y de nutrición en México ha sido abordada con base al momento
histórico en el que se desarrollaron, acompañados por el conocimiento y herramientas
disponibles para enfrentarlos. Los problemas infecciosos, la desnutrición aguda y crónica,
las deficiencias específicas, como la anemia, y la pelagra, son parte de la historia de la
salud en México y comenzaron a documentarse a finales del siglo XIX; de aquí que los
orígenes de los programas de alimentación a cargo del gobierno se encuentren en las
acciones de asistencia social (leche y desayunos), de subsidio al campo y de abasto
popular, iniciando a partir de la segunda década del siglo XX.10
Durante la década de los cuarenta comenzaron a atenderse los problemas de deficiencias
específicas destacando, el programa de yodación de la sal que tuvo como objetivo claro la
reducción del bocio endémico. Ya en los sesentas, las principales acciones de política
alimentaria fueron los subsidios para la producción de alimentos y el control de precios de
la canasta básica, así como el establecimiento de precios de garantía. Hacia final del siglo,
la mayoría de los subsidios desaparecieron, dando lugar al inicio del Sistema de
Distribuidoras Conasupo S.A. de C.V. (DICONSA), como la única empresa subsidiaria
nacional con tiendas comunitarias para el abasto rural que permanecen hoy en día.
En la última década del siglo pasado, los programas fueron modificados para focalizar a la
población con carencias socioeconómicas, alimentarias o de salud, buscando impactar el
desarrollo social y económico. Operado a partir de 1992 por la recién creada Secretaría
de Desarrollo Social (Sedesol), el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) muestra
este cambio de enfoque. Pronasol posteriormente se convirtió en el Programa de
Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA). A partir de esta experiencia, en 2002, se
crea el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades con el objetivo de apoyar a las
familias en pobreza extrema, buscando incrementar las capacidades y mejorar niveles de
bienestar, y a partir del 2013, cambia su nombre a PROSPERA. Para lograr este objetivo,
se hicieron transferencias monetarias directamente a los beneficiarios como incentivo para
la inversión en salud, alimentación y educación de los niños, con el propósito de
desarrollar capital humano y reducir la pobreza. Ha sido la SEDESOL, en coordinación
con la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salud y la Secretaría de
7
Hacienda, quienes han operado y liderado estos programas.10,11
A la par de las políticas alimentarias, también se atendieron los programas prioritarios de
salud. Uno de los programas más importantes y emblemáticos es el Programa Nacional
de Inmunizaciones que inició en 1973, teniendo como herramienta la Cartilla Nacional de
Vacunación, establecida en 1978 por decreto presidencial. En forma complementaria, en
1994, se inició la administración de megadosis de vitamina A, y en 1999 se publicó la
Norma Oficial Mexicana de atención a la salud del niño, para normar, entre otras acciones,
la vacunación, nutrición, atención a diarreas y enfermedades respiratorias. Con el fin de
abarcar los problemas crecientes de sobrepeso y obesidad, entre el 2002 y 2003, a través
del Sistema de Cartillas Nacionales de Salud, se establece por decreto presidencial el
registro del peso y talla para niños y niñas menores de 5 años, y el Índice de Masa
Corporal (IMC) para hombres y mujeres de 6 a 19 años de edad.12
Un parteaguas en la construcción y generación de políticas públicas en materia de nutrición
y alimentación, lo constituye la Norma Oficial Mexicana NOM-043-SSA2-2005, Servicios
básicos de salud. Promoción y educación para la salud en materia alimentaria. Criterios
para brindar orientación, publicada en 2005 en el Diario Oficial de la Federación. La idea
de origen fue impulsada por la necesidad de contar con una normativa para homologar
conceptos útiles para la difusión de información adecuada en el combate a los problemas
de nutrición o establecer los lineamientos y criterios de la orientación alimentaria.
Es así que se incluyó un esquema gráfico denominado el Plato del Buen Comer, que ilustra los
principios de una alimentación correcta y se constituye hoy día en un instrumento para la toma
de decisiones en la materia. La NOM 043 fue actualizada en 2012.
c. Periodo 2006-2012: eventos e iniciativas
Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (2012)
El Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (ANSA, 2012) surgió por iniciativa de la
Secretaría de Salud (SSA) y fue impulsado por la Subsecretaria de Prevención y Promoción
de la Salud y el Instituto Nacional de Salud Pública. Es considerada la primera iniciativa
intersectorial, del gobierno federal para combatir el problema de sobrepeso y obesidad.13
La originalidad y la fuerza del ANSA, además del abordaje interinstitucional, con el
liderazgo del Ejecutivo del gobierno federal, radica en la definición de responsabilidades
y compromisos de diversos actores, la promoción del trabajo multisectorial e
8
interdisciplinario.
En el proceso de construcción del ANSA, la subsecretaría mencionada, en colaboración con
el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), convocaron a una reunión de expertos
nacionales e internacionales en las áreas de nutrición, salud pública y obesidad en el
2008, para revisar el documento “Bases para una Política de Estado para la Prevención
de la Obesidad”. El Acuerdo final estableció diez objetivos y tres grandes metas, con el
propósito de ser cumplidos por todos los actores involucrados.14
El documento incluyó acciones para ser ejecutadas por 15 dependencias federales y
también quedó establecido el papel de la industria, de los municipios, de la sociedad civil
organizada, de la academia y organizaciones profesionales y de las organizaciones
sindicales, con el propósito de distribuir responsabilidades y buscar el cumplimiento de los
objetivos. 15
A la par de las acciones del ANSA, el gobierno federal continuó operando programas que
tradicionalmente han atendido las carencias alimentarias como la Estrategia Integral de
Asistencia Social Al imentar ia (EIASA) del Sistema Nacional DIF, Oportunidades, la
distribución de leche Liconsa, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) y las tiendas
Diconsa, entre otros.
Durante el periodo previo y posterior a la elección presidencial de 2012, tuvieron lugar un
número importante de eventos e iniciativas para proponer una política de gobierno
fortalecida, con el objeto de atender directamente el problema de sobrepeso y obesidad. A
continuación, se presentan los más importantes.
En abril del 2012, la Fundación DIANUI, A.C. convocó a la Cumbre de Salud Alimentaria
en el marco de la celebración del Día Mundial de la Alimentación Infantil. Se invitaron a
diferentes sectores involucrados en el tema de nutrición infantil, incluyendo a los
candidatos a la Presidencia de la República, para presentar sus puntos de vista sobre la
situación alimentaria en México, así como a académicos, funcionarios, legisladores,
representantes de las organizaciones de la sociedad civil y representantes de la industria
de alimentos.
Derivado de las participaciones de la Cumbre, se integró un documento, con el objetivo de
dar a conocer a los candidatos a la Presidencia de la República el punto de vista de los
9
especialistas participantes sobre los problemas de nutrición. Asimismo, se pretendía que
el documento fuera presentado a los poderes Ejecutivo y Legislativo electos en julio del
2012. Las recomendaciones quedaron agrupadas en siete temas: políticas públicas,
escuela, padres de familia, profesionales de la salud, comunicación y educación para la
salud, inversiones, investigación, cultura y marco jurídico.16 En la propuesta conjunta, si
bien se reconoció que con la aparición del ANSA en 2010 se definieron acciones
específicas de gobierno y programas multisectoriales, también se concluyó que eran
insuficientes para impactar en las cifras del país por su falta de capacidad vinculatoria.
Es importante mencionar que no se encontró información de carácter público que indique
que el documento fue entregado al Presidente o a alguno de los miembros de su gabinete
después de haber tomado posesión.
El Foro Nacional para la Construcción de la Política Alimentaria y Nacional (FONAN)
En junio del 2012, se llevó a cabo el Foro Nacional para la Construcción de la Política
Alimentaria y Nacional (FONAN) convocado por la UAM-Xochimilco, el Centro de
Orientación Alimentaria (COA) e investigadores independientes. Fueron convocados más
de mil participantes provenientes de 139 instituciones, incluyendo universidades,
instituciones educativas, institutos de investigación, organismos gubernamentales y
empresas de la iniciativa privada.
El FONAN planteó las siguientes metas:
“Obtener una propuesta técnica concreta y viable, con representación académica y
ciudadana, para la construcción de una Política Alimentaria y Nutricional en México.
Contar con un documento estratégico que estructure las propuestas para su
incorporación en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, con un horizonte de
país, que permita el mejor aprovechamiento posible del bono demográfico hacia el
2030.
Definir los indicadores básicos para la integración de la vigilancia permanente del
ejercicio en la Política Alimentaria y Nutricional en México.”
Se conformaron comités y se expusieron temas a manera de conferencia y mesas
redondas, en 5 ejes temáticos: nutrición y salud; producción sustentable de alimentos;
abasto, consumo y regulación de alimentos; derecho a la alimentación y desarrollo
10
económico y social.17
En el marco del Día Mundial de la Alimentación 2012, el llamado “grupo académico de
trabajo del FONAN” presentó las propuestas para integrar el Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018. Asimismo, se propuso la conformación del Consejo Nacional de Alimentación
y Nutrición (CONSAN) “como un ente de participación ciudadana y académica, con
representación nacional, plural y convergente en la formulación, ejecución y vigilancia de
la política alimentaria y nutricional.” Por último, se propuso el establecimiento del
Observatorio de Alimentación y Nutrición. 18
Aunque el FONAN concentró varias propuestas y tuvo como meta la incorporación de
algunas de ellas al Plan Nacional de Desarrollo, no existe evidencia de carácter público de
que eso se haya logrado. Tampoco hay prueba de que el FONAN haya sido el
antecedente del Observatorio Mexicano de Enfermedades No Transmisibles (OMENT).
La Alianza por la Salud Alimentaria
Paralelamente a los otros eventos previamente descritos, se conforma la Alianza por la
Salud Alimentaria, por acuerdo de un conjunto de organizaciones civiles y académicos,
con el objetivo de “demandar al Poder Ejecutivo y Legislativo el desarrollo e
implementación urgente de una política integral de combate a la epidemia de obesidad
que afecta a la mayor parte de la población y enfrente la desnutrición que impacta en un
alto porcentaje de las familias más pobres, especialmente rurales e indígenas”.
Actualmente la Alianza tiene siete propuestas principales entre las cuales destacan el
acceso al agua potable, los alimentos saludables en escuelas y el impuesto a los refrescos.
El libro: Obesidad en México. Recomendaciones para una política de Estado
El 30 de enero del 2013, se presentó en la Academia Nacional de Medicina, el libro
“Obesidad en México. Recomendaciones para una política de Estado”. El documento,
coordinado por el INSP, representa la toma de postura de la Academia de Medicina. En
su desarrollo intervinieron 41 expertos, de 15 instituciones académicas. El libro presenta
80 acciones concretas para combatir el problema de la obesidad en México las cuales
se agrupan en seis apartados: gobierno, regulación, políticas fiscales, servicios de salud,
mercados y medios de comunicación y comunidades saludables.19 La aparición del
documento en el momento de la transición política, representa la presencia de la
11
Academia Nacional de Medicina y de varios grupos de expertos, con el fin de hacer
una propuesta con un impacto en la política de Estado del gobierno en transición; sin
embargo, a la fecha no hay evidencia pública de que haya sido considerado como parte de
las acciones contra la obesidad y la diabetes que actualmente operan en el gobierno federal.
El Foro Internacional sobre Políticas de combate contra la obesidad
Convocado por la Alianza para la Salud Alimentaria, el 13 de mayo del 2013 se llevó a
cabo el “Foro Internacional sobre Políticas de combate contra la obesidad”, contando con
el representante de la OPS, el INSP, investigadores de la Universidad de Chicago, del
Fondo Internacional para la Investigación del Cáncer, de la Campaña para Niños libres de
Tabaco, el Centro para la Ciencia en el Interés Público, y un representante del Ministerio
de Salud de Brasil. En dicho foro se enfatizó el papel rector del Estado en la modificación
de los ambientes y el combate a la obesidad y el sobrepeso.
El Foro sirvió como antesala para anunciar las futuras acciones del gobierno federal.
d. Periodo 2013-2016: eventos e iniciativas En octubre 2014, los ministros de salud de la región de América Latina y el Caribe,
incluido México, aprobaron el Plan de acción para la prevención de la obesidad en la
niñez y la adolescencia en el marco del 53o Consejo Directivo de la OPS y la 66.a Sesión
del Comité Regional de la OMS para las Américas. Este documento establece las líneas
de acción que la OPS recomienda para que los estados miembros puedan frenar
la epidemia de sobrepeso y obesidad. Las medidas incluyen acciones de promoción de la
salud así como medidas fiscales y regulatorias para favorecer una alimentación adecuada
y la realización de actividad física.20
En 2015, la OMS publicó el Reporte del estado global de las enfermedades no
transmisibles 2014. En 2016, el mismo organismo destaca la publicación del Reporte final
de la Comisión para Erradicar la Obesidad Infantil, así como el primer Reporte Global sobre
Diabetes.9
Los documentos anteriores, junto con las acciones nacionales iniciadas en la
administración anterior, sirvieron como antecedente para las propuestas del periodo.
12
La Cruzada Nacional contra el Hambre
El 22 de enero del 2013, el Presidente de la República emitió el decreto para el
establecimiento del Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre. En dicho decreto,
la cruzada se define como una “estrategia de inclusión y bienestar social” y está
encabezada por la Secretaría de Desarrollo Social. La Comisión Intersecretarial para la
instrumentación de la Cruzada, está originalmente constituida por 19 dependencias del
Gobierno Federal y es el ente coordinador y articulador de las acciones de la misma.
Asimismo, opera con 90 acciones de programas federales. Dicha acción se convirtió en la
estrategia emblemática del inicio de la administración y sus objetivos fueron dirigidos a
combatir las carencias de acceso a la alimentación.21
La Estrategia para Combatir la Diabetes,
el Sobrepeso y la Obesidad (2013)
En octubre de 2013, el Presidente de la República presentó la Estrategia para combatir la
Diabetes, el Sobrepeso y la Obesidad (2013), en las instalaciones del Instituto Nacional de
Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán. La Estrategia plantea como antecedente
el ANSA y el siguiente objetivo general: “Mejorar los niveles de bienestar de la población y
contribuir a la sustentabilidad del desarrollo nacional al desacelerar el incremento en la
prevalencia de sobrepeso y obesidad en los mexicanos, a fin de revertir la epidemia de las
enfermedades no transmisibles, particularmente la diabetes mellitus tipo 2, a través de
intervenciones de salud pública, un modelo integral de atención médica y políticas públicas
intersectoriales”.
Asimismo, su visión para el 2018 establece:
• Reducción relativa del riesgo de mortalidad prematura por diabetes.
• Diagnóstico genético.
• Reducción relativa de la prevalencia de inactividad física.
• Detención en el aumento del sobrepeso, la obesidad y la diabetes.
• Aumento en el control de pacientes diabéticos.
La Estrategia contempla la participación de 11 instancias federales y define tareas para
los Servicios Estatales de Salud, la Red Mexicana de Municipios por la Salud, la sociedad
civil y organizaciones no gubernamentales, la academia, la Fundación Mexicana para la
Salud, A.C. y la iniciativa privada.22
13
El “Foro Nacional de Intercambio de
Experiencias Exitosas en Materia de Combate
al Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes”, coordinado por la CONAGO (2014)
En febrero de 2014 se llevó a cabo el “Foro Nacional de Intercambio de Experiencias
Exitosas en Materia de Combate al Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes” en el marco de
la reunión de la Comisión de Salud de la CONAGO (Conferencia Nacional de
Gobernadores). El Foro fue presidido por el Gobernador del Estado de México y en ese
momento Coordinador de la Comisión de Salud, con la asistencia de los gobernadores de
los estados de Puebla e Hidalgo, la Secretaria de Salud (SSA) federal, del Director General
del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Director General del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), del Director de
Enfermedades Crónicas de la Organización Mundial de la Salud (OMS), y de los
representantes en México de la OMS y de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS); así como de funcionarios del gobierno f ederal, diputados locales, presidentes
municipales y representantes de instituciones de salud.1
Derivado de la reunión, los gobernadores asistentes se comprometieron:
1. A dar su apoyo a la elaboración y conclusión de las estrategias estatales para el
combate del sobrepeso, la obesidad y la diabetes.
2. A garantizar el abasto de medicamentos e insumos que aseguren una atención médica
de calidad, dirigida a la detección temprana y control de la diabetes.
3. A promover y mantener espacios públicos seguros para la convivencia y activación
física en las comunidades y colonias.
4. A promover el suministro de agua potable y alimentos saludables en las escuelas de
nivel básico y medio del estado.
5. A promover legislaciones estatales y locales que coadyuven con las tareas de
regulación sanitaria, promoción de la salud y atención médica al sobrepeso, la obesidad y
la diabetes.” 23
En julio de 2015, el Gobernador del Estado de México firmó una Carta de Intención con la
Academia Nacional de Medicina de Francia, con el fin de sumar esfuerzos para atender
1 Asimismo, estuvieron presentes los representantes de las siguientes entidades federativas: Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, así como el Secretario Técnico de la CONAGO.
14
problemas de salud pública, como la obesidad, diabetes y trastornos de la alimentación,
entre otros.
El Observatorio Mexicano de Enfermedades No Transmisibles (OMENT)
en el 2015, apoyado por la
Secretaría de Salud del Gobierno Federal
El 24 de Septiembre de 2014 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto
de creación del Consejo Asesor del Observatorio Mexicano de Enfermedades No
Trasmisibles (OMENT), órgano técnico colegiado que apoyaría la evaluación y medición
del impacto de las políticas públicas implementadas por la Estrategia Nacional para la
Prevención y Control del Sobrepeso, Obesidad y Diabetes. El 31 de octubre de 2014,
mediante la firma de un Convenio General de colaboración, se encomienda a la
Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL) la administración de la Plataforma
Tecnológica que hospedará al OMENT integrando y publicando la información pertinente
a la evaluación. El 25 de agosto de 2015, se puso en marcha el OMENT en un evento
encabezado por la Secretaria de Salud en las instalaciones de la UANL.
Dicho Observatorio tiene por objetivo funcionar como herramienta para medir el impacto de
las acciones de la Estrategia Nacional para la Prevención y Control del Sobrepeso,
Obesidad y Diabetes y de este modo, ser un medio para la toma de decisiones.
Actualmente el Observatorio está en operación con un sistema de indicadores y
conectado a varios centros de referencia que sirven como fuentes de información; sin
embargo, todavía no se conoce un reporte de los avances de la Estrategia a partir del mismo.
Los libros “Guías Alimentarias y de Actividad Física”
y “Acciones para Enfrentar a la Diabetes”
El 19 de noviembre de 2015 fueron presentadas las “Guías Alimentarias y de Actividad
Física” por el INSP y la Academia Nacional de Medicina. El documento pretende ser un
recurso didáctico que apoye a los trabajadores de la salud. Asimismo, se considera un
documento de postura.24
En el mismo año, se presentó el libro “Acciones para Enfrentar a la Diabetes” el cual
pretende mostrar la gravedad del problema que representa la diabetes en México así
como los resultados de la investigación y avances para su atención, detección y la
propuesta de acciones y programas que pueden servir para su prevención..25 Estos
15
documentos tienen un valor importante de carácter técnico y, en caso de ser tomados en
cuenta por las políticas nacionales, pueden permear en acciones de carácter prioritario.
e) Legislación y normatividad en materia de alimentación y
nutrición: bases para la generación de insumos de política
pública
Las principales disposiciones normativas que se han aprobado, derivado de las
políticas nacionales en los últimos años, son las siguientes:
DISPOSICIÓN
REGULACIÓN
FECHA DE PUBLICACIÓN
Norma Oficial Mexicana (NOM043- SSA2-2012).Servicios básicos de salud. Promoción y educación para la salud en materia alimentaria. Criterios para brincar orientación.
Criterios generales para unificar y dar congruencia a la Orientación Alimentaria dirigida a la población.
Última modificación: 22 de enero del 2013 (Diario Oficial de la Federación).
Decreto presidencial que modifica el Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Publicidad.
Criterios nutrimentales y de publicidad para anunciantes de alimentos y bebidas no alcohólicas.
15 de abril de 2014 (Diario Oficial de la Federación).
Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del artículo 25 del Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios.
Etiquetado frontal y obtención y uso del distintivo nutrimental de alimentos y bebidas no alcohólicas.
15 de abril del2014 (Diario Oficial de la Federación).
Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos generales para el expendio y distribución de alimentos y bebidas preparados y procesados en las escuelas del Sistema Educativo Nacional.
Regulación para el expendio de alimentos y bebidas en las escuelas.
23 de agosto de 2010. Modificación: 16 de mayo del 2014 (Diario Oficial de la Federación).
Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014 (Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios)
Impuestos para las bebidas azucaradas y alimentos con alta densidad energética.
11 de diciembre de 2013 (Diario Oficial de la Federación).
16
Ley por el derecho a la Alimentación
El 13 de octubre de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la adición de
un párrafo al artículo 4º. Constitucional: “toda persona tiene derecho a la alimentación
nutritiva, suficiente y de calidad”. El estado lo garantizará”. Esta modificación, representó
por primera vez el reconocimiento de que la alimentación suficiente y adecuada, es
un derecho. Para poder garantizar lo que el artículo afirma, la Cámara de Diputados
aprobó el 30 de abril de 2015 una reforma que expide la “Ley del Derecho a la
Alimentación
Adecuada”; sin embargo, hasta agosto de 2016, sigue pendiente su discusión en el Senado
y por tanto, su publicación.
Decreto para la promoción de la lactancia materna.
El 2 de abril del 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto presidencial
con el propósito de promover e incentivar la lactancia materna durante los primeros 6
meses de vida. Para tal propósito, se adicionaron y reformaron diversas disposiciones de
la Ley General de Salud; de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
Reglamentaria del Apartado B) del artículo 123 Constitucional; de la Ley del Seguro
Social; de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado; de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, y
de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. El decreto entró
en vigor a partir del 3 de abril del 2015 y se espera tenga un efecto positivo en el aumento
de las prácticas de lactancia.
Iniciativa de la Ley General de Prevención y Control del Sobrepeso y la Obesidad
Impulsado por varias organizaciones civiles que conforman ContraPESO, y la Alianza por
la Salud Alimentaria, asesoradas por le ITAM y el CIDE, entregaron el 4 de diciembre del
2014 al Senado de la República la propuesta de Ley General de Prevención y Control del
Sobrepeso y la Obesidad, con objeto de generar un marco normativo integral para
asegurar el combate eficaz de la obesidad en México. La propuesta fue presentada ante
el Senado el 9 de diciembre del 2014 por senadores del PRD, del PAN y PRI. Cabe
resaltar que ninguno de los senadores que presentaron la propuesta forman parte de la
Comisión de Salud del Senado. La justificación de la propuesta está basada en la
necesidad de legislar la Estrategia que actualmente lidera el gobierno federal.
17
Posteriormente, el 25 de marzo del 2015, senadores del PRD condujeron una conferencia
de prensa, junto con los directores del Poder del Consumidor y de la Fundación Mídete,
con el fin de impulsar la aprobación de la Ley General de Prevención y Control del
Sobrepeso y Obesidad, la cual a la fecha se encuentra pendiente de dictaminación. En
dicha conferencia, se expresó que “no existe un consenso que permita impulsarla”.26
V. MAPA DE INFLUENCIA DE ACTORES EN LAS POLÍTICAS DE OBESIDAD Con base en la información descrita en la sección anterior, aquí se presentan dos esquemas
a manera de pirámide que permiten ubicar a los principales actores y su nivel de influencia
en las acciones contra la obesidad y el sobrepeso de los últimos años.
A continuación se especifican los puntos para la comprensión de los esquemas:
Cada mapa representa un periodo distinto (2006-2012 y 2013-2016), lo cual permite
comparar los cambios en los actores y sus niveles de influencia.
En la punta de la pirámide se encuentran las acciones contra el sobrepeso y la
obesidad
Cuanto más arriba se encuentren los principales actores, más alto es el nivel de
influencia que tienen sobre dichas acciones.
Los círculos sombreados muestran una vinculación entre los actores (a pesar de
que su nivel de influencia sea diferente).
El tamaño de los círculos es el tamaño de los actores en términos de recursos
humanos y económicos; sin embargo, es independiente a su nivel de influencia.
Asimismo, cada círculo representa a un grupo de actores, mismos que se
desglosan en la Tabla 1.
Cada esquema está acompañado por un cuadro que de manera resumida permite
ubicar los eventos o productos más relevantes, junto con los actores que ejercen
principal influencia y su impacto.
18
ESQUEMA 1. MAPA DE INFLUENCIA DE ACTORES DEL PERIODO 2006-2012
CUADRO 1. PRINCIPALES EVENTOS Y PRODUCTOS PRESENTES EN LA CONSTRUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS CONTRA EL SOBREPESO Y LA OBESIDAD. PERIODO 2006-2012.
EVENTOS/PRODUCTOS PRINCIPALES ACTORES IMPACTO
Encuestas Nacionales de Salud y
Nutrición 2006 y 2012
Instituto Nacional de Salud Pública.
Las ENSANUT han servido como insumo para la toma de
decisiones (monitoreo del estado de nutrición de la
población, acceso a programas gubernamentales y servicios
de salud).
Acuerdo Nacional para la Salud
Alimentaria (ANSA)
Secretaría de Salud.
Instituto Nacional de Salud
Pública. IMSS ISSSTE
Las principales acciones derivadas del ANSA fueron aplicadas
en las escuelas (para aumentar consumo de agua, recudir
consumo de azúcares y grasa, fomentar consumo de fruta y
verdura en desayunos escolares; así como en la normatividad
de alimentos vendidos en escuelas). Algunas otras acciones
se dan en instituciones que atienden a población
derechohabiente como el IMSS o el ISSSTE donde también se
incorporó la promoción de la actividad física.
Cumbre de DIANUI, A.C. FONAN
Asociaciones civiles.
Organizaciones
académicas. Académicos
internacionales.
Los eventos que surgen desde iniciativas no
gubernamentales suelen tener convocatorias de actores
diversos y conjuntan propuestas de acciones, las cuales no
logran formar parte de las políticas nacionales.
Lineamientos generales para el
expendio y distribución de alimentos
y bebidas preparados y procesados
en las escuelas del Sistema Educativo
Nacional.
Secretaría de Salud.
Secretaría de Educación
Pública.
Permitió hacer modificaciones sobre alimentos y bebidas
ofrecidos en las escuelas.
Estrategia global sobre Régimen
Alimentario, Actividad Física y Salud
(2004). Recomendaciones mundiales
sobre actividad física para la salud
(2010)
Organización Mundial de la Salud.
La presentación de dichos documentos, ha permitido a
México sustentar e impulsar las acciones en contra de la
obesidad.
19
ESQUEMA 2. MAPA DE INFLUENCIA DE ACTORES DEL PERIODO 2013-2016
CUADRO 2. PRINCIPALES EVENTOS Y PRODUCTOS PRESENTES EN LA CONSTRUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS CONTRA EL SOBREPESO Y LA OBESIDAD. PERIODO 2013-2016.
EVENTOS/PRODUCTOS PRINCIPALES ACTORES IMPACTO
Estrategia Nacional para la prevención y
el control del sobrepeso, la obesidad y
la diabetes.
Secretaría de Salud.
Instituto Nacional de Salud
Pública.
La Estrategia, igual que el ANSA, ha concentrado varias
acciones gubernamentales. Actualmente las acciones que
más resaltan son de carácter regulatorio: el impuesto a los
refrescos, la regulación sobre la publicidad y el etiquetado
frontal de alimentos.
Foro internacional sobre políticas
de combate de la obesidad
Asociaciones civiles e
instituciones académicas.
Académicos internacionales.
Los eventos que surgen desde iniciativas no
gubernamentales suelen tener convocatorias de actores
diversos y conjuntan propuestas de acciones, las cuales no
logran formar parte de las políticas nacionales.
NOM-043-2012 , regulación en
publicidad de alimentos y etiquetado
frontal.
Instituto Nacional de Nutrición.
Secretaría de Salud.
Asociaciones civiles.
Instituciones académicas.
Las actividades regulatorias han permitido que se
homologuen conceptos para la difusión de mensajes y el
etiquetado de productos empaquetados. Asimismo, ha
incidido en la publicidad, particularmente aquella dirigida a
niños.
Impuesto para las bebidas azucaradas
y alimentos con alta densidad
energética.
Instituto Nacional de Nutrición.
Secretaría de Salud. Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
Poder Legislativo. Iniciativa
Privada.
Asociaciones Civiles.
Las actividades regulatorias han permitido que se realicen
algunas modificaciones en la distribución y venta de
alimentos, el impacto de dichas acciones está en discusión.
Libro Obesidad, Guía
orientación alimentaria
Instituciones académicas.
Academia Nacional de
Medicina.
Los documentos emitidos por las instituciones
académicas, presentan posturas técnicas ante los
principales problemas; sin embargo es necesario el
diálogo con
Plan de acción obesidad (2013). Plan
de acción para la prevención y control
de la obesidad en la niñez y la
adolescencia (2014)
OMS
La presentación de dichos documentos, ha permitido a
México sustentar e impulsar las acciones en contra de la
obesidad.
20
TABLA 1. DESGLOSE DE LOS ACTORES.
VI. CONCLUSIONES
El trabajo realizado muestra al conjunto de actores de diversos grupos y refleja el
comportamiento de aquellos que tuvieron mayor presencia. Asimismo, la comparación
entre los dos periodos ejemplifica los cambios que han existido a lo largo de los años,
tanto en el nivel de influencia de los actores, como su participación y diversidad. Se
observa que existe una mayor diversidad de actores en el periodo 2013-2016 comparado
con el 2006-2012. Hay un aumento en el número de actores relacionados con el sector
salud o de alimentación, y comienzan a sumarse a la toma de decisiones actores externos
al sector salud en materia de sobrepeso, obesidad y diabetes.
También es evidente la ausencia, o la poca participación, de algunos actores que son
estratégicos para las acciones de nutrición y alimentación, como la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Social, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Secretaría
de Economía. O bien, se identifican otros actores que sí participan, pero tienen un nivel de
influencia limitado en las acciones contra la obesidad y el sobrepeso, como algunas
instituciones académicas dedicadas a la investigación en nutrición, la iniciativa privada,
algunas asociaciones civiles, etc.
El periodo del 2012, previo y posterior a la elección presidencial, registra la mayor
concentración de eventos y documentos (como se ilustra en la línea de tiempo); en ellos
SSA – Secretaría de Salud (Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud, Dirección General de Promoción de la Salud)
SEP – Secretaría de Educación Pública INSP – Instituto Nacional de Salud Pública SHCP – Secretaria de Hacienda y Crédito Público O.A. – Organizaciones Académicas (Universidad Iberoamericana, Universidad Autónoma
Metropolitana (UAM plantel Xochimilco), Facultad de Medicina de la UNAM. INS – Otros Institutos Nacionales de Salud (Instituto Nacional de Ciencias Médicas y
Nutrición Salvador Zubirán, Instituto Nacional de Perinatología, Instituto Nacional de Pediatría)
OMS – Organización Mundial de la Salud A.I. – Académicos Internacionales IMSS-ISSSTE – Instituto Mexicano del Seguro Social
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
IP – Iniciativa Privada (industria de alimentos) A.C. – Asociaciones Civiles (fundaciones y organizaciones activistas)
21
se discutieron propuestas que podrían servir para definir acciones que construyan,
fortalezcan e integren la política de alimentación y nutrición del país.
Sin embargo, a pesar de su poder de convocatoria, de su contenido técnico y de que
logran integrar ideas de diversos actores, no logran permear en la construcción real de las
políticas de salud.
Por otro lado, aunque existen esfuerzos por construir estrategias integradoras de los
programas, las acciones de las políticas para atender las carencias (desnutrición e
inseguridad alimentaria) y la obesidad, estos han seguido distintos caminos (la primera
es liderada y atendida por Desarrollo Social y la segunda por la Secretaría de Salud).
Continúa siendo necesaria la integración de ambas políticas, pues los problemas afectan
conjuntamente a toda la población.
Este trabajo no ha considerado el papel que juegan los medios de comunicación y
redes sociales, que son un actor que influye de manera importante en la trasmisión de
información y mensajes y, además, son sujetos de regulación en cuanto a contenidos, por
lo que las políticas públicas han preferido tener un impacto directo. Sería importante que
en el futuro, en la construcción de las políticas públicas, se considere la participación de
la cámara de la televisión y la radio, las redes digitales, así como de las organizaciones de
publicidad.
VII. RECOMENDACIONES
De la revisión anterior, derivan las siguientes recomendaciones:
1. Se deben articular las funciones en nutrición de las Secretarias de Salud y de Desarrollo
Social hacía un solo programa integral de nutrición. Los programas y acciones para atender
los problemas relacionados con la alimentación y la nutrición en México, a partir de la
década de los noventa se han articulado desde estas dos dependencias. Si bien existe
coordinación entre ellas para la operación de los programas, en su concepción se
mantienen separadas las políticas de salud de la política social. Las primeras se han
enfocado a resolver los problemas de sobrepeso y obesidad y las segundas, los de
desnutrición e inseguridad alimentaria. Derivado de eso, las acciones se encuentran
22
desarticuladas y siguen diferente abordaje. Aunque esta desarticulación entre el sector
salud y el de desarrollo social fue un fenómeno común en otros países, hoy en día en la
mayoría de los programas de nutrición en Latinoamérica y Europa se ha abatido este
obstáculo con la creación de con un consejo específico para el tema de nutrición. Aunque
estos consejos están usualmente incorporados dentro de los ministerios de salud, estos
son lo suficientemente flexibles para encausar los esfuerzos de distintas áreas del gobierno
y sociedad civil hacia objetivos medibles. Algunos ejemplos en los que México puede
basarse son los de países como Ecuador, Argentina o España.
2. Se debe reforzar el concepto de la calidad de la alimentación o de la dieta como un
eje para la generación de una política de alimentación y nutrición integral, atendiendo tanto
los problemas de desnutrición, seguridad alimentaria y enfermedades crónicas no
transmisibles. Al revisar las propuestas de los actores y los contenidos de los programas
se observa que, tanto en las políticas de salud como en las políticas de desarrollo social
que atienden cuestiones alimentarias, hay escasa referencia a este concepto. Por ejemplo,
para el tema específico de obesidad y enfermedades crónicas, el discurso y las acciones
se han centrado en desincentivar el consumo de alimentos cuyo consumo frecuente no se
considera recomendables; sin embargo, faltaría completar con acciones que promuevan y
sobretodo faciliten que las personas incluyan alimentos que se recomiendan para mejorar
la calidad de su alimentación. Hasta el momento, además de las campañas de información
y educación, no se conocen líneas de acción para atender el bajo consumo de verduras,
frutas, leguminosas, cereales de granos enteros, etc. Un ejemplo de un documento que
contempla el concepto de calidad de alimentación es la Guía para Bares Escolares de la
Coordinación Nacional de Nutrición de Ecuador. Esta guía enseña de manera práctica y
sencilla como preparar alimentos saludables con ingredientes accesibles tanto en especie
como en costo. Los efectos positivos en la población de este tipo de documentos - también
presentes en los programas de nutrición de Venezuela y Escocia - se deben en parte a no
enfocarse únicamente en desincentivar productos nocivos sino en mostrar una ruta
accesible de alimentación adecuada.
3. Se deben de considerar a los sistemas alimentarios en su conjunto para enfocarse
en mejorar la calidad de la alimentación, tal como ha sido señalado por diversos organismos
internacionales. Lo anterior supone incorporar actores relevantes para la toma de
decisiones, como las instituciones encargadas de la agricultura, ganadería y pesca y
comercio. En el caso mexicano la Sagarpa ha tenido baja influencia en los programas y
23
políticas de nutrición. Por el contrario, cuando analizamos el caso de Argentina o Perú, la
colaboración entre las secretarias de salud y las de agricultura o economía han demostrado
ser fundamentales abatir la falta de acceso a los alimentos de calidad en programas como
ProHuerta y Qali Warma, respectivamente. Este ejemplo de colaboración interinstitucional
podría ser de utilidad para México dadas las similitudes sociodemográficas entre los tres
países y entre sus programas de seguridad alimentaria.
4. Se debe de incentivar la participación de los organismos no gubernamentales en las
políticas de nutrición, así como documentar transparentemente su operación y resultados.
En el periodo descrito se observa que propuestas de acción de la sociedad civil, la iniciativa
privada y de instituciones académicas para la prevención de la obesidad y la diabetes que
han sido recuperadas en las acciones del gobierno. Entre los temas que han sido
impulsados por actores no gubernamentales (individuales e institucionales) destacan la
promoción de la lactancia materna, la promoción de hábitos saludables en el ambiente
escolar y laboral, la regulación a publicidad dirigida a niños, entre otras. Sin embargo, hasta
el momento la información sobre la operación y resultados se conoce poco. Por el contrario,
para los casos de Escocia y España, la participación de los actores no-gubernamentales
no solo es incentivada, sino que se concibe como parte de una estrategia dentro del
programa que por lo tanto debe ser transparente, auditable y sus resultados monitoreados
consistentemente. En el caso de Escocia a este esquema de participación se le denomina
Sign up, Monitoring and Reporting Arrangements. En ellos los actores no-gubernamentales
se comprometen por escrito a cumplir ciertas metas alcanzables dentro de un plan de
acción a corto y mediano plazo, donde se prevé un reporte anual de los avances. El
trasfondo de este esquema se basa en que una participación exitosa que conlleva
beneficios a la población es aquella que es demostrable, independientemente de su
magnitud.
5. Se debe aprovechar el conocimiento y experiencia de los actores que operan a nivel
local para la toma de decisiones a nivel federal, para así fortalecer los programas y acciones
preventivos en materia de salud y alimentación. Una fortaleza en nuestro país es la
existencia de mecanismos de coordinación entre los tres niveles de gobierno (federal,
estatal y municipal) que han tenido resultados positivos en la operación de programas como
los desayunos escolares, la vacunación, la erradicación a la desnutrición aguda y crónica.
Sin embargo, fuera de los indicadores que alimentan las metas nacionales, la información
que se genera a nivel local se aprovecha poco y no parece existir un mecanismo que
24
recupere la experiencia y opinión de los actores locales. En este rubro se puede observar
el caso de Brasil donde la articulación entre niveles de gobierno permite que exista una
rectoría desde el nivel federal al municipal, pero con una retroalimentación del nivel
municipal al federal que se manifiesta a través de la autonomía de estos últimos para
gestionar la aplicación de algunos rubros de los programas de alimentación.
6. Se debe considerar e incorporar el trabajo y propuestas de las universidades y los
académicos para aumentar la efectividad de las políticas y acciones. Si bien son actores
relevantes que han participado en las políticas para la prevención de la obesidad y la
diabetes, la participación se ha concentrado de manera natural en profesionales de la salud,
principalmente médicos y nutriólogos. El origen multifactorial del sobrepeso y obesidad y el
hecho de que se reconozca que en materia de prevención se debe de actuar en ámbitos
que trascienden a los servicios de salud, han dado lugar a investigaciones y trabajo
académico desde diversas disciplinas. Es decir que el esfuerzo de investigación se extiende
desde el área socio-médica hasta la investigación básica, tal como lo evidencia la
experiencia de investigación en nutrición en España que incluye centros de investigación
privados, así como universidades articulados a través de la Agencia Española De
Consumo, Seguridad Alimentaria Y Nutrición.
7. Se considera pertinente la creación de un órgano coordinador de las políticas
públicas para la alimentación y nutrición. Dicho órgano facilitaría la articulación de actores
y acciones y mediaría agendas particulares para que prevalezca una visión integral y
multisectorial en la materia. Además, contribuiría a la identificación y formación de alianzas
entre actores de distintos orígenes y también entre organismos encargados de tareas
distintas pero que afectan a la nutrición y alimentación en México. En este trabajo se
propuso que la rectoría de este órgano podría recaer en la Secretaría de Salud. Esto iría
en línea con los modelos estudiados en otros países, donde casi la totalidad cuenta con un
consejo específico para el tema de nutrición articulado desde el sector salud, ya que es el
que más experiencia ha tenido en coordinar y en mantener el papel de promotor de
prácticas saludables. Sin embargo, podría llevarse a cabo un proceso de investigación
continuo para identificar experiencias en nuestro país y en el extranjero en temas de salud
que nos brinden nuevas ideas sobre el tipo de articulaciones institucionales que mejor
pudieran promover las metas de una política integral de alimentación y nutrición.
25
VIII. BIBLIOGRAFÍA:
1. Mayers J., Vermeulen S. Stakeholder Influence Mapping. Londres, Reino
Unido: International Institute for Environment and Development; 2005
2. Gutiérrez JP, Rivera-Dommarco J, Shamah-Levy T, Villalpando-Hernández S,
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World Health Organization; 2000.
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26
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para la Cruzada contra el Hambre. México, D.F: Diario Oficial de la Federación; 22 de enero del 2013.22/01/2013.
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Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes. Primera edición. México: 2013.
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contexto de sobrepeso y obesidad en la población mexicana. Primera edición. México: 2015.
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27. Presidencia de la República. Acuerdo por el que se establece la integración y
objetivos del Consejo Nacional de Salud. Ciudad de México, Distrito Federal:
Diario Oficial de la Federación; 27 de enero del 2009.
28
IX. UBICACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN EN OTROS PAÍSES:
Sectores a cargo de las políticas de nutrición y alimentación Instancia coordinadora o mecanismos de articulación.Articulación con la academia, la sociedad civil, la
iniciativa privada, el congreso y otras instancias. Observaciones
Chile
El Departamento de Nutrición y Alimentos del Ministerio de Salud se encarga de
la política en nutrición y alimentación, incluyendo las acciones de vigilancia
nutricional, realización de encuestas nacionales de consumo de alimentos,
emisión de normatividad (guías de alimentación, regulación de etiquetado,
publicidad y establecimientos), entre otras. A cargo del Ministerio de Salud
también están los programas de asistencia alimentaria dirigido a grupos
vulnerables (PNAC y PACAM).
En 2013 se estableció el Sistema Elige Vivir Sano, el cual es operado por el
Ministerio de Desarrollo Social, entre sus actividades está la de promover una
alimentación sana.
La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas opera el Programa de Alimentación
Escolar el cual distribuye raciones alimentarias para el desayuno o colación a
estudiantes de primaria en situación vulnerable.
Aunque los ministerios de Salud y Desarrollo Social se coordinan para la
operación de algunos programas como el PNAC y PACAM, no se
encontró un mecanismo que articule toda la política alimentaria a nivel
nacional. Tampoco se identificó sí o cómo se coordina el Ministerio de
Salud con el Programa de Alimentación Escolar.
En teoría el Departamento de Nutrición y Alimentos del Ministerio de
Salud tienen como una de sus tareas promover que toda política pública
nacional tenga una perspectiva de promoción de la salud pero no se
encontró el mecanismo que utilizan para lograr esto.
El poder legislativo ha pasado varias leyes sectoriales
como la que creó el Sistema Elige Vivir Sano y la
referente composición de alimentos y publicidad.
El único mecanismo que se identificó para la participación
de la iniciativa privada y de la sociedad civil es a través de
las consultas públicas que hacen los ministerios para la
normatividad que promueven; por ejemplo la consulta
pública sobre el etiquetado de alimentos. Para el Sistema
Elige Vivir Sano el sector privado puede participar
firmando convenios de colaboración con el Ministerio de
Desarrollo Social.
Una herramienta interesante es el Banco de
Iniciativas y Programas Sociales (BIPS), que
está a cargo del Ministerio de Desarrollo
Social, la cual es una base de datos que
contiene el listado de todos los programas de
política social que operan en Chile, junto con
sus lineamientos y los resultados de las
evaluaciones a las que han sido sujetos.
Argentina
El Ministerio de Desarrollo Social a través de su eje "Familia Argentina" se
encarga de las políticas de seguridad alimentaria y de la atención a la primera
infancia (niños menores de 3 años). Este ministerio es el encargado de ejecutar el
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA). El Ministerio de Salud se
encarga de una estrategia de prevención y control de enfermedades crónicas no
transmisibles.
La Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación (CNNA) se creó en
Argentina a raíz de la crisis del 2002 para articular toda la política de
Seguridad Alimentaria y Nutrición. Fue un organismo multisectorial, con
participación de diferentes niveles de gobierno (provincial y municipal). Es
uno de los antecedentes al PNSA. No se identificó si existe un
mecanismo similar que siga coordinando la política en este tema; la actual
Comisión Nacional de Alimentos (CONAL) aunque tiene una estructura
multisectorial y multinivel se enfoca principalmente a coordinar temas
regulatorios.
Algunas organizaciones civiles participaron en la
Comisión Nacional de Nutrición y Alimentación. Sin
embargo no se identificaron mecanismos en la actualidad
para la participación de las organizaciones de la sociedad
civil y del sector privado en la construcción de política de
alimentación y nutrición.
Sería interesante rescatar la experiencia de la
CNNA, incluyendo el porqué dejó de operar.
Ecuador
El ministerio de Salud Pública opera la Coordinación Nacional de Nutrición. Se
vincula con el Ministerio de Educación y con el gobierno del Distrito Metropolitano
de Quito para elaboración de guías y recomendaciones.
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo se encarga de coordinar el
Plan Nacional para el Buen Vivir, con participación intersectorial incluyendo al
sector salud, y que considera como principales problemas de nutrición a la
desnutrición infantil y a la obesidad.
El Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca coordina el Sistema
de Soberanía Alimentaria y Nutricional.
El Sistema de Soberanía Alimentaria y Nutricional (SISAN) es la instancia
encargada de "garantizar a las personas, comunidades y pueblos la
autosuficiencia de alimentos sanos, nutritivos y culturalmente apropiados
de forma permanente." Su actividad está liderada por el Ministerio de
Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, pero participan varios
ministerios entre los que destacan el de Salud Pública, Desarrollo Social,
Producción, Empleo y Competitividad, Ministerio del Ambiente, Inclusión
Económica y Social, entre otros.
La sociedad civil es considerado como un actor esencial
del Sistema de Soberanía Alimentaria y Nutricional
(SISAN) y es parte de la Conferencia Plurinacional e
Intercultural de la Soberanía Alimentaria (COPISA).
En cuanto a las acciones del Ministerio de Salud Pública,
no se encontró cómo se vinculan con otros actores de la
sociedad civil.
En la elaboración del Plan Nacional para el Buen Vivir
2013-2017, a través de la Asamblea Ciudadana,
participaron alrededor de 250 organizaciones de la
sociedad civil.
Contrasta con México que la participación de la
sociedad civil está integrada de manera más
formal. Nutrición no pertenece al ministerio de
desarrollo social. Esta más desagregado y
depende de alianzas con otras instituciones.
Se hace enfásis en promover la alimentación
"equilibrada" o buena para resolver la
desnutrición y prevenir la obesidad, es decir,
desde la modificación de los factores de riesgo.
También destacá la importancia al tema de la
seguridad alimentaria.
Uruguay
Principalmente en el Ministerio de Salud Pública a través del Programa Nacional
de Nutrición; Salud de la Niñez; y de Enfermedades No Transmisibles. El
Ministerio de Educación opera el Programa de Alimentación Escolar.
No se ubicó una instancia coordinadora de todas las políticas de
alimentación y nutrición. Sin embargo, sí existe vinculación entre el
Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Salud Pública y la
Administración Nacional de Educación Pública para la promoción de una
alimentación correcta y para acciones de educación nutricional.
El congreso ha promulgado la ley de Alimentación
Saludable en los Centros Educativos. Aparentemente la
sociedad civil y la iniciativa privada no tienen un rol activo
en el proceso de construcción de políticas. La Sociedad
Uruguaya de Nutrición se enfoca principalmente a
actividades de capacitación y difusión del conocimiento.
Aparentemente este es un esquema más
tradicional centrado en el Ministerio de Salud,
con enfoque en prevención de obesidad y
enfermedades cardiovasculares, con apoyo de
educación (gobierno) únicamente.
29
UBICACIÓN Y COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN EN OTROS PAÍSES (CONT.):
Sectores a cargo de las políticas de nutrición y alimentación Instancia coordinadora o mecanismos de articulación.Articulación con la academia, la sociedad civil, la iniciativa
privada, el congreso y otras instancias. Observaciones
Venezuela
Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, del gobierno
bolivariano de Venezuela; Ministerio del Poder Popular para la
Educación (Programa de Alimentación Escolar); Instituto Nacional
de Nutrición (Vive Sano, Seguro, Sabroso y Soberano, y un
programa para abatir la desnutrición) ;
No se ubicó si existe una instancia coordinadora de la política de alimentación y
nutrición. El Instituto Nacional de Nutrición opera varios proyectos, en
coordinación con los sectores de educación, desarrollo social o agricultura para
los programas que operan y que tienen que ver con alimentación. Por el otro
lado existen proyectos con una fuerte coordinación a nivel comunitario (Vive
Sano, Seguro, Sabroso y Soberano, disminución del sobrepeso y obesidad en
personas de las comunidades de la Parroquia Santa Rosalía de Caracas)
No se encontró.
El único programa encontrado cubre tanto la
seguridad alimentaria como la 'buena' alimentación
para prevención de obesidad
España
El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a través de
la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y
Nutrición (AECOSAN) opera la Estrategia para la Nutrición,
Actividad Física y Prevención de la Obesidad (NAOS).
La AECOSAN, a través de la Estrategia NAOS, se coordina con las Consejerías
de Sanidad de las Comunidades Autónomas (CCAA), y con consejerías de
Agricultura y de Educación para los temas que les competen de dicha
estrategia. Producto de este grupo de trabajo, destacan los Criterios para la
autorización de campañas de promoción alimentaria, educación nutricional o
promoción del deporte o actividad física en escuelas infantiles y centros
escolares (2015); documento de Evaluación y seguimiento de la Estrategia
NAOS (2011); Documento de consenso sobre la alimentación en centros
educativos, (2010), entre otros.
La AECOSAN colabora con el congreso, la academia, la industria,
grupos de consumidores y medios de comunicación para ejecutar
diferentes acciones en torno a promover una alimentación correcta
y que van desde acciones educativas hasta regulatorias y de
innovación de alimentos, e intercambios académicos.
En 2016 La Federación Española de Sociedades de Nutrición,
Alimentación y Dietética (FESNAD) y la Sociedad Española para el
Estudio de la Obesidad (SEEDO) publicaron un documento
consenso titulado "Recomendaciones nutricionales basadas en la
evidencia para la prevención y el tratamiento del sobrepeso y
la obesidad en adultos."
La Estrategia NAOS tiene más de 10 años
operando, por lo que su experiencia de trabajo
intersectorial y con instancias no gubernamentales
puede ser útil para el caso de mexicano. Resulta
novedoso que la AECOSAN colabore con los
medios de comunicación.
Brasil
Desde 1999 el Ministerio de Salud, a través del Departamento de
Atención Básica de la Secretaria de Atención a la Salud, opera la
Política Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN).
Por su parte, el tema de la seguridad alimentaria es abordado
desde el Ministerio de Desarrollo Social.
En el Ministerio de Salud, existe un Consejo Nacional de Salud (CNS) que
cuenta con una Comisión Intersectorial de Alimentación y Nutrición (CIAN)
cuya función es monitorear, proponer y evaluar la PNAN y garantizar que los
temas relevantes de alimentación y nutrición estén en la agenda del Consejo. A
su vez se insta para que cada estado y municipio conforme su propia comisión
intersectorial.
El Ministerio de Salud a nivel federal se coordina con sus homólogos locales,
secretarias de salud estatales y municipales, para el cumplimiento del PNAN.
En el Ministerio de Desarrollo Social se encuentra la Cámara Interministerial de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (CAISAN) que formula y articula la política
SAN del país.
También existe un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(CONSEA) con representación gubernamental y de la sociedad civil que se
coordina con el CNS del y con el CAISAN.
A 10 años de la creación de la PNAN, el Ministerio de Salud
organizó una consulta para su reorientación y mejora; en este
ejercicio se invitó a que organizaciones de la sociedad civil
participaran.
Como se mencionó, en el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CONSEA) hay representación de la
sociedad civil.
Existen organizaciones de la sociedad civil, como Plan
Internacional Brasil, que cuentan con proyectos con metas
similares a las del PNAN pero que se ejecutan en paralelo y de
manera independiente a los programas estatales.
Destaca que la política de alimentación y nutrición
de Brasil (PNAN) incluya un amplio abanico de
funciones que trasciende el quehacer del sector
salud, a pesar de estar operada desde éste.
Un aspecto novedoso lo constituye la conformación
de la comisión intersectorial (CIAN) dentro del CNS
y particularmente que las comisiones equivalentes a
nivel estatal y local se vean como un mecanismo
para subir información al CNS y ayudar así a
garantizar que se cumplan los objetivos de la PNAN.
Australia
La política y programas sobre nutrición, alimentación y obesidad
está a cargo del Departamento de Salud del Gobierno Australiano
(Australian Government Department of Health).
Un actor importante en la construcción de política pública es el
National Health & Medical Research Council, (NHMRC) que
pertenece al Gobierno de Australia, pero que es independiente del
Departamento de Salud. El enfoque del NHRMC es multisectorial.
Las guías alimentarias son coeditadas por el NHMRC y el
Departamento de Salud.
Australia estableció en 2013 un comité nacional encargado de asesorar en el
proceso de desarrollo de las políticas públicas sobre nutrición (National Nutrition
Committee). Dicho grupo fue liderado por el Secretario del Departamento de
Salud del Gobierno Australiano, representantes de los departamentos de salud
de cada estado y territorio y representantes del Departamento de Agricultura,
Pesca. Además se realizaron consultas con representantes de otros sectores
del gobierno y a la sociedad civil. Por otra parte, entre los principales objetivos
del NHMRC está el de traducir el conocimiento científico a políticas públicas, por
lo que tienen un comité encargado permanentemente de este tema.
Se ha establecido una iniciativa llamada "Healthy Food
Partnership" para fomentar el trabajo entre el gobierno, los
profesionales de la salud pública y la industria de alimentos. La
reformulación y el tamaño de las porciones son dos de las áreas
de enfoque de esta alianza.
Existen varias asociaciones de profesionistas de la nutrición pero
su trabajo parece centrarse más en la difusión y actividades
educativas que en la construcción de políticas públicas (Nutrition
Australia; Dietitians Association of Australia; Nutrition Society of
Australia).
Destaca el esfuerzo que hay por vincular la
investigación con los problemas de salud pública del
país y particularmente por traducir el conocimiento
generado en políticas y acciones. La elaboración
de las guías alimentarias contaron con un
mecanismo de consulta pública. Aparentemente
hay un importante esfuerzo por promover
colaboraciones con la industria de alimentos.
Escocia
Los servicios de salud están a cargo del National Health Services.
A partir de 2015, el gobierno de Escocia creó "Food Standars
Scotland" (FSS), un organismo público, pero independiente del
ministerio de salud, creado para construir políticas de alimentación
y mejorar el entorno alimentario. Junto con esta institución, el
gobierno ha publicado recomendaciones y planteado metas y
lanzado una serie de iniciativas entorno al mejoramiento de la
alimentación.
Por parte del gobierno, la instancia articuladora es FSS. El ministerio de salud
(NHS) creó un consejo nacional (NHS Health Scotland) con el objetivo de reducir
las inequidades en salud. En materia de alimentación, este consejo junto con
Food Standards Scotland lanzó la Alianza de Alimentación y Salud (Food and
Health Alliance) para ayudar a implementar las políticas de alimentación. Dicha
Alianza operó de 2005 a julio de 2016.
En el consejo nacional "NHS Health Scotland" participan el sector
público, privado y la sociedad civil.
El Gobierno creo el programa "Supporting healthy choices", para
colaborar con la industria de alimentos en mejorar la calidad de los
productos que manufacturan.
El modelo de la Alianza de Alimentación y Salud
podría rescatarse como una instancia para la
discusión y construcción de política pública, liderada
por el gobierno pero de participación plural. La
razón que dan para terminar con sus actividades es
que otras instancias o programas gracias en parte
al trabajo de esta alianza han madurado y adquirido
el conocimiento especializado que se requería. La
colaboración gobierno-inciativa privada en Escocia
puede tener lecciones interesantes para México.
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X. OTROS SITIOS DE INTERES PARA PROGRAMAS Y POLÍTICAS DE NUTRICIÓN EN OTROS PAISES:
Otras ligas de interés
Chile
Banco de Iniciativas y Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, PNAC y
PACAM:
http://dipol.minsal.cl/departamentos-2/nutricion-y-alimentos/programas-alimentarios/
El departamento de nutricion y alimentos del ministerio de salud:
http://dipol.minsal.cl/departamentos-2/nutricion-y-alimentos/
Argentina
Ministerio de Desarrollo Social-Presidencia de la Nación:
http://www.desarrollosocial.gob.ar/alimentacion
Ministerio de Salud-Presidencia de la Nación:
http://www.msal.gob.ar/dinami/index.php/publicaciones-para-equipos-de-salud/nutricion
Ecuador
Ministerio de salud publica, coordinacion nacional de nutricion:
http://www.salud.gob.ec/unidad-de-nutricion/
Programa de desarrollo social, programa de nutricion:
http://www.desarrollosocial.gob.ec/programa-accion-nutricion/
Uruguay
Ministerio de salud, programa nacional de nutricion:
http://www.msp.gub.uy/programas/ciclos-de-vida/programa-nacional-de-nutrici%C3%B3n
Sociedad uruguaya de nutricion:
http://www.sunut.org.uy/
VenezuelaMinisterio del poder popular para la alimentacion:
www.inn.gob.ve/
España
Agencia española de consumo, seguridad alimentaria y nutricion (AECOSAN):
http://www.aecosan.msssi.gob.es/AECOSAN/web/home/aecosan_inicio.htm
Federación Espñola de Spociedades de Nutrición:
http://www.fesnad.org/?seccion=dinamico&subSeccion=bloque&idS=1&idSS=1
Australia
National Health & Medical Research Council (NHMRC):
https://www.nhmrc.gov.au/
Nutrition Australia:
http://www.nutritionaustralia.org/national/about-us
Escocia
Food Standards Scotland:
http://www.foodstandards.gov.scot/
Supporting healthy choices program:
http://www.gov.scot/Topics/Health/Healthy-Living/Food-Health/supportinghealthierchoices
Monitoring of industry progress program:
http://www.foodstandards.gov.scot/nutrition-healthy-eating/business-industry
Community food and health program:
http://www.communityfoodandhealth.org.uk/about-us/
Peru
Normativa Peruana sobre el derecho a la alimentacion y a la seguridad alimentaria:
http://www.cepes.org.pe/sites/default/files/normativa_peruana.pdf
Ministerio de desarrollo e inclusión social (MIDIS) - Incluir para crecer:
http://www.midis.gob.pe/index.php/es/
Programas de Nutrición:
http://incluirparacrecer.midis.gob.pe/index.php
http://www.juntos.gob.pe/
http://www.qaliwarma.gob.pe/
Brasil
Ministerio de Salud:
MINISTÉRIO DA SAÚDE Secretaria de Atenção à Saúde Departamento de Atenção Básica
http://dab.saude.gov.br/portaldab/pnan.php
Acciones estratégicas:
http://dab.saude.gov.br/portaldab/acoes_estrategicas_pnan.php
POLÍTICA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO
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XI. LINEA DE TIEMPO: