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Sous la direction de Catherine Choquette et Alain Létourneau

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au Québec

Premier guide multidisciPlinaire sur les usages de l’eau au Québec

L e Québec renferme, à lui seul, 3 % des réserves mondiales d’eaux douces renouvelables. Des milliers de lacs et de rivières sillonnent son territoire.

en 2002, le gouvernement du Québec publiait sa Politique nationale de l’eau qui instaurait une gestion intégrée et concertée de l’eau basée sur une approche territoriale, soit le bassin versant. Ce nouveau modèle de gestion de l’eau mise sur le leadership, la responsabilisation, la coordination et l’imputabilité de l’ensemble des acteurs de l’eau (gestionnaires, producteurs agricoles, industriels, ONG, municipalités, gouvernements, citoyens, etc.).

Au cœur de cette politique se retrouvent les organismes de bassin versant qui regroupent tous les acteurs de l’eau qui doivent élaborer un plan directeur de l’eau pour leur bassin versant, le faire approuver par le gouvernement et le mettre en œuvre par l’entremise de contrats de bassin. Les bases de la gouvernance de l’eau au Québec sont ainsi jetées, mais elles soulèvent plusieurs interrogations.

Le livre Vers une gouvernance de l’eau au Québec fait en quelque sorte un bilan de la situation six ans après l’établissement de la politique de l’eau. un bilan constructif. en effet, l’objectif principal du livre est de fournir de l’information utile à tous les acteurs de l’eau pour leur permettre de construire ensemble un projet de société assurant la pérennité de l’eau.

Plusieurs auteurs des milieux académique et communautaire ont participé au livre. Ils ont exposé les bases scientifiques du concept de bassin versant, puis les aspects économiques et juridiques de la gestion de l’eau. Ils ont également décrit l’application de la gouvernance de l’eau au Québec et suggéré quelques pistes d’action prometteuses.

CATHERINE CHOQUETTE est professeure à la Faculté de droit de l’université de Sherbrooke depuis 2002 et y enseigne le droit international. Ses recherches portent sur la gouvernance, la responsabilisation des citoyens et sur le rôle de l’État. elle est co-directrice, avec Alain Létourneau, du Groupe de recherche en gouvernance et environnement (GReGe).

ALAIN LÉTOURNEAU est professeur à la Faculté de théologie, d’éthique et de philosophie de l’université de Sherbrooke depuis 1994. Ses recherches touchent les aspects éthiques de plusieurs questions, notamment la communication organisationnelle et la gouvernance environnementale.

ISBN 978-2-89544-132-8

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Extrait de la publication

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada

Vedette principale au titre :

Vers une gouvernance de l’eau au Québec

ISBN 978-2-89544-132-8

1. Ressources en eau – Aménagement intégré – Québec (Province). 2. Eau – Droit – Québec (Province). 3. Ressources en eau – Exploitation – Planification – Québec (Province). 4. Eau – Politique gouvernementale – Québec (Province). I. Choquette, Catherine, 1962- . II. Létourneau, Alain, 1959- .

HD1696.C33Q8 2008 333.91009714 C2008-941924-3

Éditions MultiMondes, 2008 ISBN : 978-2-89544-132-8 Dépôt légal – Bibliothèque et Archives nationales du Québec, 2008 Dépôt légal – Bibliothèque et Archives Canada, 2008

Couverture : Hautes-Gorges-de-la-rivière-Malbaie, Québec, istockphoto ©Arpad Benadek

Distribution au CanaDaPrologue inc. 1650, boul. lionel-Bertrand Boisbriand (Québec) J7H 1n7 cAnADATéléphone : 450 434-0306 Tél. sans frais : 1 800 363-2864 Télécopie : 450 434-2627 Téléc. sans frais : 1 800 361-8088 [email protected] http://www.prologue.ca

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Les Éditions MultiMondes reconnaissent l’aide financière du gouvernement du Canada par l’entremise du Programme d’aide au développement de l’industrie de l’édition (PADIÉ) pour leurs activités d’édition. Elles remercient la Société de développement des entreprises culturelles du Québec (SoDEC) pour son aide à l’édition et à la promotion.

Gouvernement du Québec – Programme de crédit d’impôt pour l’édition de livres – gestion SoDEC.

Les Éditions MultiMondes remercient également le Conseil des Arts du Canada de l’aide accordée à leur programme de publication.

Imprimé avec de l’encre végétale sur du papier Rolland Enviro 100, contenant 100 % de fibres recyclées postconsommation, certifié Éco-Logo, procédé sans chlore et fabriqué à partir d’énergie biogaz.

imprimé au canada/printed in canada

100 %

À mes parents en amont… À mes enfants en aval !

catherine choquette

Aux espèces qui habitent les contours ou l’intérieur du fleuve, des lacs et rivières de ce beau territoire

avec la vaste mer océane.

Alain létourneau


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In Memoriam

le 29 août 2006, est décédé le professeur Ferdinand Bonn des suites d’un tragique accident de voiture survenu près de Marrakech, au Maroc, où il était en mission. il avait été le premier à accepter de contribuer à ce livre. nous tenions à lui témoigner toute notre gratitude.

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Biographie des auteur(e)s

Darren Bardati B.A. (Bishop’s), M.A. et Ph.D. Geography-Natural Resources (McGill)Darren Bardati est directeur du Département d’études environnementales de l’université de l’Île-du-Prince-Édouard depuis juillet 2008. Il a œuvré comme professeur associé au Département d’études environnementales et de géographie de l’université Bishop de 1996 à 2008 où il enseignait la gestion des ressources environnementales. Ses recherches portent sur l’interaction entre la société civile et le développement durable.

Suzanne Beaulieu B.A. Administration (Sherbrooke), M.Sc. Systèmes d’infor-mation (H.E.C.), Ph.D. Théorie des organisations (UQAM), C.A., C.M.A.Suzanne Beaulieu est professeure titulaire à l’université de Sherbrooke au Département des sciences comptables et de fiscalité. Ses études doctorales l’ont amenée à s’intéresser à la stratégie managériale et plus spécifiquement, elle a approfondi le concept de légitimité organisationnelle. Ses recherches portent essentiellement sur la gestion de la légitimité organisationnelle et sur son corollaire la gestion des parties prenantes. Elle a publié plusieurs articles scientifiques dont « La chute d’Andersen : un cas de perte de légiti-mité massive » et « Reintroducing Stakeholder Dynamics in Stakeholder thinking : A negotiated order Perspective ». Ses intérêts récents portent sur les rapports de développement durable en tant qu’outil de légitimation.

Klara Bolen LL.M. (Sherbrooke)Klara Bolen est candidate au doctorat en droit à l’université de Sherbrooke en co-tutelle avec l’université Montpellier I. Ses recherches portent sur le droit international public, particulièrement sur l’intervention humanitaire, le principe de la responsabilité de protéger et l’expertise médico-légale dans l’investigation de crimes contre l’humanité. Elle a été chargée de cours durant l’été 2008 pour le cours de droit international de la santé dans le cadre du programme de deuxième cycle en droit et politiques de la santé à l’université de Sherbrooke.

Ferdinand Bonn Ph.D. Géographie physique (Strasbourg I – Louis Pasteur)Décédé en août 2006, Ferdinand Bonn fut titulaire de la Chaire de recherche du Canada en observation de la terre et professeur au Département de géomatique appliquée de l’université de Sherbrooke. Sa spécialisation couvrait le domaine de la télédétection des paramètres de surface, de la végé ta tion et de la dynamique des bassins versants ainsi que le domaine de la coopération internationale en observation de la terre. Il a reçu en


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1992, le prix Jacques-Rousseau pour le développement des recherches multidisciplinaires de l’Association canadienne-française pour l’avancement des sciences (ACFAS) ainsi que la Médaille de l’amitié qui lui a été décernée en 1997 par le Vietnam.

Marcel Boyer M.Sc. et Ph.D. Économie (Carnegie-Mellon University) ; M.A. Économie (Université de Montréal)Marcel Boyer est titulaire de la Chaire Bell Canada en économie industrielle au Département de sciences économiques de l’université de Montréal et Vice-président et Économiste en chef de l’Institut économique de Montréal. Il est également Fellow du C.D. Howe Institute, du CIRANo, du CIREQ et de la World Academy of Productivity Science. Marcel Boyer a reçu plusieurs prix d’excellence en recherche. Il est membre élu de la Société Royale du Canada (1992). Auteur ou coauteur de plus de 220 articles et cahiers scientifiques et rapports publics et privés, ses recherches portent actuellement sur l’évaluation des investissements (risque, flexi bilité et options réelles) ; les organisations efficaces, l’innovation et la concur rence (impartition, offshoring, social-démocratie concurrentielle) ; les incita tions, l’information incomplète et l’incertitude ; l’économie du droit (environnement, droits d’auteur).

Christopher Bryant B.Sc. et Ph.D. Geography (London School of Economics and Political Science)Christopher Bryant est professeur titulaire en Géographie à l’université de Montréal. Spécialisé dans tout ce qui traite de la planification territoriale, de l’analyse de la dynamique des acteurs (milieux périurbains, régions-ressources), du développement local et régional, de l’adaptation des activités humaines aux changements climatiques, et de la gestion des ressources telles que la ressource hydrique, il est l’auteur de nombreuses publications dans tous ces domaines. Il est également directeur de la Revue canadienne des sciences régionales, et est président sortant de la Commission de l’union Géographique Internationale sur le Développement durable des milieux ruraux.

Madeleine Cantin Cumyn B.A cum laude et L.L.B. cum laude (Université Laval)Madeleine Cantin Cumyn est professeur titulaire de droit civil à la Faculté de droit, université McGill (1991-2007). Avec Michelle Cumyn et Claire Skrinda, elle a présenté un mémoire sur le statut juridique de l’eau à la Commission sur la gestion de l’eau au Québec en novembre 1999. Madame Cantin Cumyn présente fréquemment des conférences et des ateliers sur les enjeux liés à l’eau douce. Elle a reçu la Médaille d’or du Gouverneur général du Canada en 1962 et la Médaille d’or du Barreau de Paris en 1966. Elle a été élue membre associée de l’Académie internationale de droit comparé en 1999.


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Catherine Choquette B.Sc. en Écologie (Sherbrooke), M.Sc. (McGill), LL.B. (Montréal), LL.M. et J.S.D. (University of Chicago)Avocate et professeure à la Faculté de droit de l’université de Sherbrooke depuis 2002, Catherine Choquette s’intéresse, entre autres, au processus décisionnel, à la gouvernance locale et au droit de l’environnement. Elle est co-directrice du Groupe de recherche en gouvernance et environnement (GREGE) et est associée au Centre universitaire de formation en environ-nement de l’université de Sherbrooke (CuFE). Elle est membre du conseil d’administration d’une association de riverains.

Suzanne Comtois LL.L. (Sherbrooke), LL.M. (Montréal), LL.M. (New York University)Suzanne Comtois est avocate et professeure à la Faculté de droit de l’université de Sherbrooke où elle enseigne depuis 1983. Elle poursuit ses recherches dans les domaines du droit administratif, du droit de l’envi ron nement et du droit du travail. Elle participe aux activités du Centre universitaire de formation en environnement de l’université de Sherbrooke (CuFE).

Serge Desroches Ph.D. en Géographie (Université de Montréal)Serge Desroches a été coordonnateur de recherche de 2005 à 2007 pour le Laboratoire développement durable et dynamique territoriale (D3t) pour le Département de géographie de l’université de Montréal. Ses recherches portaient sur l’adaptation de l’agriculture québécoise aux changements climatiques et sur la gouvernance de l’eau par bassin versant. Il travaille chez Statistique Canada depuis décembre 2007.

André Godin Bac ès arts et maîtrise en Administration scolaire (Sherbrooke), bac en Pédagogie et licence en Pédagogie (Montréal) ; scolarité de doctorat (Montréal)André Godin a été directeur d’école secondaire durant 14 ans et professeur agrégé à l’université de Sherbrooke où il enseigne depuis 1980 à la maîtrise en gestion de la formation et de l’éducation. Il a formé les directions de lycées de la Belgique et de la tunisie. Il a été président du RAPPEL de 2000 à 2004 et, depuis ce temps, il est vice-président. Depuis 16 ans, il est président d’une association de riverains du bassin versant du lac d’Argent (Dudswell).

Sébastien Grammond LL.B. et LL.M. (Montréal), M.Stud. et D.Phil. (Oxford University)Sébastien Grammond est vice-doyen à la recherche et professeur agrégé à l’université d’ottawa. Ses recherches portent principalement sur les droits des minorités et des peuples autochtones. En matière de droit privé, il s’intéresse aux questions touchant à l’interprétation des contrats et à la justice contractuelle. Il a reçu le Prix du recteur pour services rendus à l’université par les relations médiatiques et communautaires (2006) ainsi que le Prix de l’essai juridique de l’Association canadienne des professeurs de droit (2008).


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Nicole Lafond Licence en géographie (Laval), Maîtrise en aménagement du territoire (Strasbourg), LL.B. (Sherbrooke)Nicole Lafond a été secrétaire générale de la Communauté métropolitaine de Montréal et de la Communauté urbaine de Montréal, après avoir tra -vaillé au sein de l’union des municipalités du Québec et de la Fédération cana dienne des municipalités. Conseillère municipale à la municipalité de Lac Supérieur de 1992 à 1996, elle continue de s’intéresser à la protection du patri moine naturel des municipalités. Elle est vice-présidente du Regroupement du Bois Beckett à Sherbrooke.

Martin LaRue M.A.P. (ÉNAP)Martin LaRue est président de MLR Gestion, Coordination, Animation. Géographe et gestionnaire, spécialisé en matière de développement régional, il a dirigé des organismes publics où la concertation représentait un outil pertinent porteur de résultat. Aujourd’hui, il conseille ses clients en manage ment de concertation dont la qualité repose aussi sur la maîtrise des outils de la médiation.

Alain Létourneau B.A. et M.A. Philosophie (Montréal), L.Ph. (Paris I), D.Ph. (I.C. Paris), D. Histoire des religions (Paris IV-Sorbonne)Formé en Philosophie et en Histoire des religions, Alain Létourneau est professeur à l’université de Sherbrooke depuis 1994. Après ses études doctorales, il s’est spécialisé dans l’étude des questions de communication : argumentation, éthique des communications, communications organisa-tion nelles. Ses recherches l’ont amené à s’intéresser à diverses questions : les processus de communication intervenant autour et dans les questions de gou vernance environnementale (en particulier la gouvernance de l’eau), mais aussi les processus d’intervention sociale sur les questions d’éthique dans les organisations. Il s’est aussi intéressé à la construction de l’opinion publique et au traitement médiatique de questions controversées comme le clonage, les oGM ou d’autres thèmes d’actualité comme l’éthique elle-même, le développement durable, la philosophie.

Pierre-François Mercure LL.B. (Sherbrooke), M. Env. (Sherbrooke), D.E.A. Droit international (Nice – Sophia Antipolis), Doctorat Droit international du développement (Nice – Sophia Antipolis)Pierre-François Mercure est vice-doyen à l’enseignement et professeur agrégé à la Faculté de droit de l’université de Sherbrooke. Il est membre du Barreau du Québec depuis 1981 et a pratiqué le droit de l’environnement pendant onze ans avant de commencer une carrière universitaire. Il a rédigé une thèse de doctorat dont le titre est : « L’évolution du concept de patrimoine commun de l’humanité appliqué aux ressources naturelles ». Il a publié plusieurs articles dans les domaines suivants : droit de l’envi ron nement, droit inter national public et droit international du développement.

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Nicolas Milot M. Sc. Environnement (Université du Québec à Montréal), Bacc. Génie mécanique (Université Laval)Nicolas Milot est en voie de compléter ses études doctorales en sciences de l’environnement à l’université du Québec à Montréal (uQAM). Sa thèse porte sur la gouvernance de l’eau au Québec, plus précisément sur la mise en œuvre de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant par l’action des organismes de bassin versant. Il est également chargé de cours à l’uQAM où il enseigne à la maîtrise en sciences de l’environnement l’analyse socio-politique des enjeux environnementaux, particulièrement dans le cas de l’utilisation des ressources naturelles.

Katia Opalka B.A. Histoire (McGill), B.C.L./LL.B. (McGill)Avocate depuis 1998, Katia opalka pratique le droit de l’environnement chez Blake, Cassels & Graydon à Montréal. De 2001 à 2008, elle était chargée d’enquêter sur l’application des lois de l’environnement au Canada à titre de conseillère juridique au sein de la commission environnementale de l’ALENA.

Jean Poitras Ph.D. Gestion des conflits environnementaux (University of Massachusetts Boston), B.A. et M.A. Psychologie (Laval)Jean Poitras est professeur agrégé à HEC Montréal. Psychologue spécialisé en médiation, ses recherches portent sur le développement d’outils d’inter -ventions en résolution de conflits. Il est l’auteur principal des ouvrages « La médiation et la réconciliation des intérêts dans les conflits publics », « Systèmes de gestion de conflits » ainsi que de plusieurs articles scientifiques.

Jean-Paul Raîche Ph.D. Philosophie (Montréal)Ph.D. en philosophie avec une thèse sur l’environnement et rapports sociaux, Jean-Paul Raîche est président du Conseil de gouvernance de l’eau des bassins versants de la rivière Saint-François (CoGESAF), premier vice-président du Regroupement des organisations de bassins versants du Québec (RoBVQ) et professeur en gestion de l’eau au Centre universitaire de formation en environnement (CuFE) de l’université de Sherbrooke.

Olivier Thomas Ph.D. en Chimie analytique de l'envi ron nement (Université Claude Bernard Lyon 1), Doctorat d'État en Sciences physiques (Université de Savoie)titulaire d’un doctorat en Chimie analytique de l’environnement obtenu en 1978, puis d’une thèse d’État obtenue en 1986, olivier thomas a démarré sa carrière à l’université de Savoie puis à l’université de Provence comme professeur, en 1991, où il a dirigé le laboratoire Chimie de l’environ nement. toujours en tant que professeur, il a ensuite dirigé le Centre Environnement et Risques industriels à l’École des Mines d’Alès, de 1996 à 2003, avant de prendre la responsabilité d’un institut de recherche interfacultaire à l’université de Sherbrooke au Québec, l’observatoire de l’Environnement et du Développement Durable. Depuis septembre 2007, il est directeur du LERES à l’École des Hautes Études en Santé Publique. Il est l’auteur ou le co-auteur de nombreuses publications et ouvrages.

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Bianca Turgeon LL.B. et LL.M. (Sherbrooke), Barreau du Québec (2003)Bianca turgeon est avocate et s’intéresse au droit administratif, plus particulièrement à l’action administrative de premier niveau et aux processus décisionnels auxquels elle donne lieu.

Geneviève Tremblay-McCaig LL.B. et LL.M. (Laval), LL.D. (Montréal et Paris II (Panthéon-Assas))Geneviève tremblay-McCaig est avocate et conseiller juridique pour l’Alberta Law Reform Institute à Calgary. De 2002 à 2006, elle a enseigné et poursuivi ses recherches dans les domaines du droit constitutionnel et du droit de la santé à la Faculté de droit de l’université de Sherbrooke.

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Remerciements

Nous tenons à remercier tous les auteur(e)s qui ont collaboré au pré sent ouvrage. Nous exprimons toute notre gratitude aux personnes

suivantes : Claude Choquette, Harold Coulombe, Pierre Patenaude, Stéphane Bernatchez, Louise Choquette et Christiane Hudon pour leurs commen taires constructifs et leurs précieux conseils. tous nos sincères remerciements également aux étudiants, Anne Paillart, Anne-Marie Robichaud, Ali El Haskouri et Hugo tremblay qui ont grandement con tribué au livre. Finalement, nous désirons remercier toutes les per sonnes œuvrant au sein des oBV qui ont si gentiment répondu à nos questions, et plus parti culièrement, Sophie Gagnon du CoGESAF.

La rédaction de ce livre a été rendue possible grâce à une subvention du FQRSC et de l’université de Sherbrooke.

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Acronymes

BAPE : Bureau d’audiences publiques sur l’environnementCCME : Conseil canadien des ministres de l’environnementCMM : Communauté métropolitaine de MontréalCMQ : Code municipal du QuébecGIEBV : Gestion intégrée de l’eau par bassins versantsGISL : Gestion intégrée du Saint-LaurentLCEE : Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C., 1992,

c. 37LCPE : Loi canadienne sur la protection de l’environnement, L.C.,

1999, c. 33LCV : Loi sur les cités et villes, L.R.Q., c. C-19LOTM : Loi sur l’organisation territoriale municipale, L.R.Q., c. o-9LP : Loi sur les pêches, L.R., 1985, c. F-14LPEN : Loi sur la protection des eaux navigables, L.R., 1985, c. N-22LQE : Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2LRE : Loi sur les ressources en eau du Canada, L.R., 1985, c. C-11MDDEP : Ministère du Développement durable, de l’Environnement et

des ParcsMPO : Ministère des Pêches et océans CanadaMRC : Municipalité régionale de comtéOBNL : organisme à but non lucratifOBV : organisme de bassin versantONG : organisation non gouvernementaleOS : orientations stratégiquesPDE : Plan directeur de l’eauPNE : Politique nationale de l’eauPp : Politique de protection des rives, du littoral et des plaines

inondablesROBVQ : Regroupement des organismes de bassin versant du QuébecSAD : Schéma d’aménagement et de développementZIP : Zone d’intervention prioritaire


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Table des matières

Introduction ......................................................................................................1

Première Partie – Les savoirs PréaLabLes à La gouvernance de L’eau

Le concept de bassin versant ...................................................................9Ferdinand Bonn et Olivier Thomas

L’eau : une ressource à valoriser ............................................................31Marcel Boyer

Le partage des compétences en matière de gestion de l’eau .............47Geneviève Tremblay-McCaig

Le régime juridique de l’eau, chose commune ...................................67Madeleine Cantin Cumyn

Le droit fédéral en matière de gestion de l’eau ...................................81Katia Opalka

Propos sur le régime juridique de l’eau au Québec ............................99Suzanne Comtois et Bianca Turgeon

Les pouvoirs délégués aux municipalités ..........................................125Nicole Lafond et Klara Bolen

L’utilisation et la gestion de l’eau par les peuples autochtones ......141Sébastien Grammond

La gestion de l’eau douce dans la perspective du droit international public ...............................................................155Pierre-François Mercure



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deuxième Partie – L’aPPLication de La gouvernance de L’eau au Québec

La gouvernance des cours d’eau au Québec : un état des lieux .......183Nicolas Milot

Gouvernance et gestion intégrée de l’eau par bassins versants : Problématique et requêtes d’une communication consensuelle ....203Alain Létourneau

Les organismes de bassins versants : une entité en quête de légitimité ..........................................................................................227Suzanne Beaulieu

Gouvernance et participation citoyenne dans la planification du développement territorial : Quelle place pour l’eau ? ..................245Christopher Bryant et Serge Desroches

Gestion intégrée de l’eau au Québec : bilan et prospective. Approches concrètes pour une nouvelle gouvernance .....................261Jean-Paul Raîche

troisième Partie – Pour une gouvernance de L’eau efficace

Le contrat de bassin : un outil de gestion à géométrie variable ......281Catherine Choquette

La médiation des conflits environnementaux ...................................299Jean Poitras et Martin LaRue

L’évaluation du processus délibératif de la Politique nationale de l’eau par des indicateurs sociaux ...................................................319Catherine Choquette et Darren Bardati

Pratiques d’actions citoyennes ............................................................341André Godin

Annexe ..........................................................................................................357


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Introduction

Ni les frontières étatiques, ni les juridictions administratives, ni les distinctions entre genres et espèces ne diminuent l’importance et la

nécessité de l’eau. En ce sens, l’eau est insensible aux structures sociales, aux débats politiques et aux enjeux économiques. Elle est simplement vitale pour tout organisme vivant.

Le Québec renferme, à lui seul, 3 % des réserves mondiales d’eaux douces renouvelables. Des milliers de lacs et de rivières sillonnent son terri toire, souvent encore à l’état sauvage. Il compte 430 bassins versants majeurs, dont 100 ont une superficie de drainage supérieure à 4 000 km2. L’eau douce est la richesse collective la plus précieuse des Québécois. Elle est également l’une des plus vulnérables. En effet, l’eau douce tient encore trop souvent lieu de déversoir final pour la pollution atmosphérique, terrestre ou aquatique1. De plus, son abondance est soumise tant aux fluctuations climatiques qu’à la surconsommation. L’eau est également une ressource aux multiples usages tant récréatifs qu’industriels ou domestiques. Ces usages quoique non mutuellement exclusifs doivent néanmoins être coordonnés et contrôlés pour assurer la pérennité de la ressource.

La gestion de l’eau au Québec a toujours été caractérisée par une approche sectorielle. Mais, en 2002, le gouvernement du Québec publiait sa « Politique nationale de l’eau » (PNE) qui instaurait dès lors une gestion intégrée de l’eau basée sur l’unité territoriale du bassin versant (figure 1)2.

Dans la première section du livre, consacrée aux savoirs préalables à la gouvernance de l’eau, Ferdinand Bonn et Olivier Thomas nous expliquent le concept de « bassin versant », ses caractéristiques hydrologiques et son évolution à travers le temps. L’aspect économique est traité par Marcel Boyer qui nous expose comment le Québec, dans le cadre d’un développement durable, pourrait valoriser ses ressources hydriques tout en maximisant notre richesse collective. Mais la gestion de l’eau au Québec se caractérise avant tout par un imbroglio juridique où la complexité juridictionnelle n’a d’égal que le pandémonium normatif. Pour « tenter » de clarifier le sys tème juridique de l’eau au Québec, Geneviève Tremblay-McCaig nous décrit comment la gestion de l’eau a été façonnée par le partage des

1. les pollutions atmosphérique et terrestre constituent des sources de pollu tion diffuse de l’eau via les précipitations et le ruissellement (par exemple, la pollution agricole). la pollution ponctuelle de l’eau vient principalement de déversements soit industriels, soit ménagers. Voir : environnement canada, La pollution de l’eau, en ligne : http://www.ec.gc.ca/water/fr/manage/poll/f_poll.htm (10 juin 2008).

2. Ministère de l’environnement, L’eau. La vie. L’avenir. Politique nationale de l’eau, gouvernement du Québec, 2002, en ligne : http://www.mddep.gouv.qc.ca/eau/politique/politique-integral.pdf (16 juin 2008).

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compétences que l’on retrouve dans notre constitution canadienne. Cette division des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux amènera chacun des paliers administratifs à adopter toute une gamme de normes dans leurs champs d’interventions respectifs. Katia Opalka nous énumère les principales interventions législatives du gouvernement fédéral alors que Suzanne Comtois et Bianca Turgeon se concentrent sur le régime juridique de l’eau, édicté par le gouvernement du Québec. Certains pouvoirs réglementaires sont confiés à des entités administratives décentralisées, les municipalités. Nicole Lafond et Klara Bolen nous démontrent toute l’importance que les municipalités occupent dans la gestion locale de l’eau et le besoin de coopération au niveau d’un même bassin versant. Deux dimensions particulières de l’aspect juridique de l’eau sont également abordées. Premièrement, Sébastien Grammond se penche sur le rôle accordé aux premiers occupants du territoire québécois et utilisateurs de la ressource, les autochtones, dans la gestion de l’eau. Puis, étant donné que les bassins versants transgressent impunément les frontières, Pierre-François Mercure nous dépeint les normes applicables à la gestion de l’eau en vertu du droit international public. Mais avant tout, pour bien comprendre le cadre juridique de l’eau au Québec l’on doit se placer dans le contexte très particulier d’une ressource unique et vitale. C’est pourquoi Madeleine Cantin-Cumyn nous explique, dans un premier temps, le statut juridique privilégié de l’eau en tant que « chose commune » ou res communis.

Figure 1

Les 33 bassins versants prioritaires de la Politique nationale de l’eau

Source : Politique nationale de l’eau, 2002.


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Introduction

tous ces éléments contextuels, soit l’aspect hydrologique, l’aspect économique et l’aspect juridique de la gestion de l’eau, une fois rassemblés, constituent les assises sur lesquelles la Politique nationale de l’eau s’est développée et devra se consolider et s’épanouir.

En plus d’introduire la gestion intégrée par bassin versant, la Politique nationale de l’eau instaure également un nouveau modèle de gestion de l’eau basé sur la gouvernance. Ce modèle mise sur le leadership, la responsabilisation, la coordination et l’imputabilité des acteurs de l’eau. Le gouvernement définit la « gouvernance » de l’eau comme étant un « processus interactif de prise de décisions et d’actions entre l’ensemble des acteurs de l’eau (du privé, du public et des citoyens) dans l’environnement politique, social, économique et administratif propre à un territoire donné »3. on appelle « acteurs de l’eau » tous les utilisateurs de l’eau (producteurs agricoles, industriels, pêcheurs, plaisanciers, citoyens, etc.), les gestionnaires (niveaux fédéral, provincial et municipal) et les personnes intéressées à sa protection (associations environnementales, citoyens, etc.). Au cœur de cette politique se retrouvent les organismes de bassin versant (oBV) dont la liste se trouve en annexe. Ces oBV regroupent tous les acteurs de l’eau de leur bassin versant respectif qui, dans un premier temps, élaborent un plan directeur de l’eau (PDE) pour leur bassin, le font ensuite approuver par le gouvernement et le mettent en œuvre par l’entremise de contrats de bassin (figure 2).

Figure 2

Représentation schématique de la Politique nationale de l’eau

Source : Politique nationale de l’eau, 2002

3. Id., p. 6.


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À l’aube de sa sixième année d’existence, il devient intéressant de voir comment le concept de gouvernance de la PNE est concrètement appliqué sur le terrain. Pour ce faire, Nicolas Milot nous dresse, dans la deuxième partie du livre, un bilan de la situation actuelle dans son contexte historique. Le problème du consensus est ensuite soulevé par Alain Létourneau : dans quelles limites il intervient, ce qu’on peut en attendre, puis Suzanne Beaulieu s’arrête sur la quête de légitimité des oBV, cet élément indispen sable au succès de toute organisation. L’importante question de la planification du développement territorial se retrouve au centre de la réflexion de Christopher Bryant et de Serge Desroches. Président d’un oBV (le CoGESAF) depuis sa création et premier vice-président du Regroupement des organisations de bassins versants du Québec (RoBVQ), Jean-Paul Raîche nous livre ses conclusions sur son expérience passée et suggère des avenues possibles d’amélioration.

Ce dernier texte s’ouvre, en fait, sur la troisième partie du livre qui vient outiller plus concrètement les acteurs de l’eau en s’arrêtant sur certains concepts opérationnels et outils de travail indispensables sur le terrain. Comme nous l’avons vu précédemment, les contrats de bassin servent à mettre en œuvre le PDE. Catherine Choquette se penche, dans un premier temps, sur l’utilisation actuelle du contrat de bassin par les oBV et sur son développement potentiel au point de vue normatif. Par ailleurs, puisque les oBV réunissent, en leur sein, des acteurs de l’eau aux intérêts les plus divers, des différends sont inéluctables. Jean Poitras et Martin LaRue nous décrivent les bases de la médiation pouvant être appliquée lors de ces conflits. De plus, les espaces de délibération que constituent les oBV se doivent d’être dotés d’un cadre opérationnel pour améliorer leur per formance. Catherine Choquette et Darren Bardati proposent d’évaluer le processus délibératif de la PNE grâce à des indicateurs sociaux. Finalement, André Godin aborde un élément essentiel à l’expression d’une gouvernance efficace, l’engagement des citoyens et nous décrit certaines pratiques d’actions citoyennes.

on le découvre de plus en plus à mesure que l’on possède mieux le dossier et qu’on le pratique davantage, les problèmes de gouvernance de l’eau sont des problèmes « politiques » au sens large et concret, c’est-à-dire au sens de ce qui concerne la gestion ou l’organisation de la polis humaine : y sont concernés d’abord notre organisation sociale et nos moyens collectifs de régler les problèmes, dans le cas qui nous occupe, ceux qui gravitent autour de l’eau. on se retrouve alors forcément impliqué dans un vaste réseau plus ou moins serré selon ses lieux de plus grande concentration ou de diffusion, parmi une multitude d’acteurs organisés, qui doivent de quelque façon travailler ensemble. Cela se voit déjà par les juridictions qui sont impliquées au Canada dans la gestion de l’eau : fédéral, provincial, territoires, régions, municipalités. Cela se voit aussi par les notions qu’il faut mobiliser à un moment ou à un autre : hydrologie, écologie, normes juridiques, économie, médiation, contrat de bassin, construction de consensus, sans oublier la gouvernance elle-même.

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Introduction

La conceptualisation du présent ouvrage remonte aux travaux de recherche touchant à la gouvernance de l’eau au Québec et, plus particu-lièrement, dans le bassin versant de la rivière Saint-François (région de Sherbrooke). C’est pourquoi ce livre est écrit dans une perspective locale, et à ce titre, il faut inscrire certaines limites à notre traitement. Sauf exceptions, on ne trouvera que peu de chose qui viendrait resituer la question québécoise dans l’espace des préoccupations politiques canadiennes. on ne trouvera pas non plus de traitement en profondeur à propos de Stratégies Saint-Laurent, cet organisme non gouvernemental, créé en 1989, et partenaire des gouvernements fédéral et provincial dans la gestion de l’eau du Saint-Laurent4. Regroupées au sein de comités de zones d’intervention prioritaire (ZIP), les communautés riveraines le long du Saint-Laurent et du Saguenay établissent leurs priorités à l’échelle locale et élaborent un plan d’action et de réhabilitation écologique (PARE). une liste des 14 comités ZIP est présentée en annexe5. Ce livre n’abordera pas non plus la question des comités de gestion intégrée de la zone côtière du Québec (GIZC). Ces comités, initiés par Pêches et océans Canada ou par des comités ZIP, sont également des lieux de concertation où les utilisateurs du milieu marin et les gestionnaires du milieu côtier se réunissent afin de planifier un plan d’action pour la gestion intégrée de la zone côtière. Il existe actuellement 12 comités côtiers, dont les noms apparaissent en annexe, répartis le long de l’estuaire et du golfe du Saint-Laurent6. Le présent ouvrage se concentrera donc sur la Politique nationale de l’eau et les organismes de bassin versant. toutefois, il est clair que l’intégration entre ces différents forums de concertation et de prise décisionnelle s’impose, tant au niveau politique qu’hydrologique, pour la réalisation d’une gestion intégrée du territoire qui soit réelle et efficace. une culture de dialogue et une vision intégrée à long terme sont désormais nécessaires au sein de l’État moderne.

Par ailleurs, il nous semble important de noter qu’il ne faut pas confondre l’approche de la gouvernance avec ce qui s’appelle le New Public Management, ce courant de pensée d’ailleurs moins uniforme qu’on ne le croit généralement, mais qui assez souvent rime avec priva-tisation, l’État creux et le délestage administratif7. Nous plaidons ici pour une gouvernance ouverte et transparente, dans une visée citoyenne et démocratique, cohérente avec l’existence d’un État de droit qui ne soit pas vidé de toute substance, mais qui donne tout son rôle à la société civile sans apposer aucun tabou sur la participation de l’entreprise privée

4. les gouvernements du canada et du Québec ont signé une entente-cadre avec Stratégies Saint-laurent dans le cadre du domaine d’intervention Implication communautaire de Saint-Laurent Vision 2000.

5. Pour plus d’informations, voir le site internet de St-laurent Vision 2000 : http://www.slv2000.qc.ca/index_f.htm (24 juin 2008).

6. Pour plus d’informations, voir le site internet des comités de gestion intégrée de la zone côtière du Québec : http://www.zonescotieresquebec.org/index.php (24 juin 2008).

7. Voir à ce propos l.e. lynn Jr., Public management : old and new, section « A disaster waiting to happen ? », new York et londres, routledge, 2006, p. 129 et ss.


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aux discussions et aux processus délibératifs. Ce qui importe, pour parler comme le philosophe Wilhelm Dilthey, c’est de rendre possible le développement progressif des ensembles interactifs pertinents sur la question de la gouvernance de l’eau, en leur donnant les outils et le recul nécessaire afin d’exercer pour le bien commun cette gouvernance8.

Alain Létourneau et Catherine Choquette

24 juin 2008

8. Voir à ce sujet W. Dilthey, L’édification du monde historique dans les sciences de l’esprit, Paris, cerf, 1988.


Sous la direction de Catherine Choquette et Alain Létourneau

eAugouvernancede l’

Vers une

au Québec

Premier guide multidisciPlinaire sur les usages de l’eau au Québec

L e Québec renferme, à lui seul, 3 % des réserves mondiales d’eaux douces renouvelables. Des milliers de lacs et de rivières sillonnent son territoire.

en 2002, le gouvernement du Québec publiait sa Politique nationale de l’eau qui instaurait une gestion intégrée et concertée de l’eau basée sur une approche territoriale, soit le bassin versant. Ce nouveau modèle de gestion de l’eau mise sur le leadership, la responsabilisation, la coordination et l’imputabilité de l’ensemble des acteurs de l’eau (gestionnaires, producteurs agricoles, industriels, ONG, municipalités, gouvernements, citoyens, etc.).

Au cœur de cette politique se retrouvent les organismes de bassin versant qui regroupent tous les acteurs de l’eau qui doivent élaborer un plan directeur de l’eau pour leur bassin versant, le faire approuver par le gouvernement et le mettre en œuvre par l’entremise de contrats de bassin. Les bases de la gouvernance de l’eau au Québec sont ainsi jetées, mais elles soulèvent plusieurs interrogations.

Le livre Vers une gouvernance de l’eau au Québec fait en quelque sorte un bilan de la situation six ans après l’établissement de la politique de l’eau. un bilan constructif. en effet, l’objectif principal du livre est de fournir de l’information utile à tous les acteurs de l’eau pour leur permettre de construire ensemble un projet de société assurant la pérennité de l’eau.

Plusieurs auteurs des milieux académique et communautaire ont participé au livre. Ils ont exposé les bases scientifiques du concept de bassin versant, puis les aspects économiques et juridiques de la gestion de l’eau. Ils ont également décrit l’application de la gouvernance de l’eau au Québec et suggéré quelques pistes d’action prometteuses.

CATHERINE CHOQUETTE est professeure à la Faculté de droit de l’université de Sherbrooke depuis 2002 et y enseigne le droit international. Ses recherches portent sur la gouvernance, la responsabilisation des citoyens et sur le rôle de l’État. elle est co-directrice, avec Alain Létourneau, du Groupe de recherche en gouvernance et environnement (GReGe).

ALAIN LÉTOURNEAU est professeur à la Faculté de théologie, d’éthique et de philosophie de l’université de Sherbrooke depuis 1994. Ses recherches touchent les aspects éthiques de plusieurs questions, notamment la communication organisationnelle et la gouvernance environnementale.

ISBN 978-2-89544-132-8

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