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ÍNDICE

I – INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 7

II – O PROBLEMA .......................................................................................................................... 8

III – O OBJECTIVO ......................................................................................................................... 9

IV – A PROPOSTA ........................................................................................................................ 12

b) IRC ...................................................................................................................................... 13

c) Tributação do Património ................................................................................................... 15

d) Impostos sobre o consumo ................................................................................................ 15

e) Outros impostos ................................................................................................................. 15

f) Reforço das garantias dos contribuintes ............................................................................. 15

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I – INTRODUÇÃO

Portugal atravessa uma grave crise económica e financeira cujas causas são sobejamente conhecidas:

falta de competitividade da economia nacional, dificuldade na captação de capitais estrangeiros,

generalizada desconfiança no funcionamento das instituições, excessiva pressão da carga fiscal – ainda

assim insuficiente para fazer face ao desmedido peso da despesa pública no Produto Interno Bruto –,

falta de flexibilidade na regulamentação das relações laborais, baixos níveis da qualidade e da

quantidade de produção interna, etc.

Longe de pretender oferecer uma solução milagrosa para todos os problemas nacionais, este

documento aspira apenas a suscitar um debate que mobilize as novas gerações para aquele que bem

pode vir a ser o combate das suas vidas: o de tornar Portugal num país aonde valha a pena preparar o

futuro.

É indiscutível a importância decisiva de uma política fiscal coerente no desenvolvimento das economias

e na criação da riqueza das nações. De resto, disso mesmo tem sido exemplo o sucesso das profundas

reformas que países que nos havíamos habituado a ver como periféricos levaram a cabo: países como a

Estónia, a Lituânia, a Eslováquia, a Rússia ou a Letónia – apesar das suas enraizadas tradições e dos

fortes constrangimentos económicos e políticos a que se viram sujeitas, ao menos nos últimos 60 anos –,

foram capazes, por via da implantação de um sistema fiscal adequado a objectivos bem definidos, de

relançar as suas economias e de as tornar tão competitivas que elas representam já hoje uma séria

ameaça ao lugar de Portugal na Europa.

As propostas que se seguem não podiam deixar de reflectir, por um lado, o resultado dessas

experiências – as quais, aliás, vêm inspirando os mais modernos paradigmas da fiscalidade – e, por outro,

uma certa compreensão do papel e das funções do Estado.

É recorrente, nos dias que correm, a invocação da falência da organização do Estado em Estado

Providência enquanto modo eficaz de atenuação das desigualdades. A ideia de que o bem estar comum

se alcança primordialmente pela apropriação pública da riqueza produzida e pela sua redistribuição

pelos cidadãos provou ser – pela sua intrínseca incapacidade de funcionar com equidade – não só

geradora de profundas injustiças como até a grande responsável pela manutenção das principais causas

da pobreza.

Este documento, na tradição do que vem sendo defendido pela Juventude Popular, é pois tributário de

um modelo de organização de sociedade em que o bem-estar comum se alcança pela soma do bem-estar

de cada um dos indivíduos; em que os agentes económicos, actuando em livre concorrência e de acordo

com as leis do mercado, são capazes de maximizar a utilização dos recursos; em que a inexistência de

entraves à circulação dos factores produtivos gera competitividade, mais emprego e maior qualidade de

produção e, sobretudo, em que a função do Estado no funcionamento da economia tende a limitar-se à

de fiscalizador e de garante do cumprimento das regras jurídicas democraticamente estabelecidas.

A radical redução do peso do sector público na economia – que a reforma aqui proposta naturalmente

exige – não exclui, todavia, as preocupações de justiça social que, de resto, sempre marcaram a postura

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humanista da Juventude Popular. Bem ao invés, a concepção do Estado aqui pressuposta é, acredita-se,

a que mais potencia a igualdade de oportunidades, a valorização das carreiras profissionais, o pleno

emprego e o acesso generalizado aos bens de primeira necessidade.

A concepção de Estado aqui pressuposta é – note-se – ainda a concepção de um Estado. Um Estado de

Direito, que ofereça garantias do regular funcionamento das suas instituições, mas também de um

Estado que, por estar organizado com racionalidade e eficiência, pode oferecer um nível mínimo de

serviços essenciais – evitando que o respectivo preço, se encontrado no mercado, os torne inacessíveis a

significativos sectores da população –, cujo custo seja preferencialmente suportado pelos seus

beneficiários directos, de acordo com a sua ability to pay.

À luz destes pressupostos, tentar-se-á assinalar o diagnóstico da actual conjuntura económica e política

fiscal, para de seguida traçar os principais objectivos de uma fiscalidade para as novas gerações, de

forma a tornar compreensíveis os aspectos concretos da reforma aqui proposta.

II – O PROBLEMA

A actual situação de deficit em que se encontram as contas do Estado deve-se a numerosos

factores: se por um lado foi determinante a incapacidade de gerar riqueza que permitisse

atingir os altíssimos níveis de protecção social de que gozam os portugueses, não é menos

verdade, por outro, que o próprio funcionamento obsoleto da Administração pública tem sido

responsável pela deficiência, ineficiência e irracionalidade da sua própria estrutura de custos.

O contínuo aumento da pressão fiscal – ainda para mais desacompanhada de uma melhoria

significativa da qualidade da maioria dos serviços públicos –, revelou-se, aos olhos dos

governos, a principal e mais eficaz forma de financiamento e preservação dos vícios do

sistema.

São conhecidos os números que ilustram a nossa realidade: a carga fiscal representa perto de

37% do PIB; a despesa pública é superior a 50% do PIB, as receitas correntes do Estado

apenas cobrem 92% das despesas correntes e apenas cerca de 2,6 milhões de portugueses se

encontram activos no sector privado (os restantes 7,4 milhões obtêm os seus rendimentos

através de prestações ou de salários pagos pelo Estado); nos últimos 4 anos, o PIB aumentou

12% enquanto a receita fiscal aumentou 15,5%; 90% da receita do Estado é financiada por

impostos e outros tributos e só o IRS representa mais de ¼ dessa receita.

Acresce ao quadro uma proverbial incapacidade de o Estado fiscalizar o cumprimento das

obrigações tributárias o que, aliado à existência de um generalizado sentimento de

impunidade e de suspeita sobre o funcionamento e a morosidade da justiça, potencia a fraude

fiscal e permite que as chamadas economias paralelas apresentem um peso mais que

excessivo no sistema.

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O clima instalado, para o qual indiscutivelmente concorrem quer a falta de modernização das

nossas indústrias quer a inexistência de políticas sérias de valorização profissional que

caracterizem a nossa mão-de-obra, vem suscitando a falta de confiança dos investidores

estrangeiros e nacionais.

Por sua vez, o nosso ordenamento jurídico-fiscal actual – resultante de uma intensa reforma

iniciada em 1989 – é bem reflexo das circunstâncias políticas e do modelo de organização

económica que resultaram do post 25 de Abril.

Com efeito, a política fiscal enquanto instrumento de diminuição das desigualdades e de

repartição justa dos rendimentos e da riqueza e a tradução expressa disso mesmo na nossa

Constituição, acabaram por permitir um crescimento desmesurado das prestações sociais

fornecidas pelo Estado, acompanhado de um reiterado e insuportável crescimento da carga

fiscal sobre os cidadãos (em 2006, as prestações sociais e os encargos com o pessoal

representaram 66% da despesa corrente).

As desesperadas e sucessivas tentativas de encontrar na fiscalidade a solução do deficit

revelaram, ao longo dos tempos, uma completa cegueira quanto aos objectivos estratégicos

da nação: os elevados níveis de tributação desincentivaram o investimento e o aforro, a

complexidade do sistema fiscal incentivou o incumprimento, a longa manus do poder

tributárioimpediu a importação de capitais e, consequentemente, Portugal perdeu

competitividade, endividou-se e reduziu as exportações.

Tendo bem presente esta dura realidade, enunciam-se de seguida os principais desafios de

uma fiscalidade para as novas gerações.

III – O OBJECTIVO

O objectivo estratégico da economia nacional, no actual quadro comunitário e de

globalização, só pode ser o da competitividade. É, portanto, imperioso que a política fiscal se

torne num poderoso instrumento desse que tem de ser o grande desígnio nacional.

A fiscalidade deve pois estar ao serviço de uma economia:

- Que apresente competitividade nos mercados internacionais;

- Que se desenvolva como forte pólo de importação de capitais;

- Que cumpra os critérios de convergência;

- Que se promova pela internacionalização;

- Que sustente políticas de emprego;

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- Que favoreça o investimento em I&D.

Um sistema fiscal que cumpra tal tarefa tem, prioritariamente, de ser um sistema:

- Simples;

- Eficiente;

- Transparente.

Gerador de um maior nível de:

- Justiça;

- Igualdade;

- Cumprimento.

A simplicidade das regras fiscais tem sido uma das principais reivindicações dos contribuintes,

magistrados, técnicos da Administração Fiscal e advogados. Se até aqui a construção de “um

direito fiscal acessível aos leigos” parecia mera utopia, a realidade de outros sistemas tem

provado que é possível construir um ordenamento jurídico-fiscal sem regras complexas que

todos possam entender e, sobretudo, a que todos possam aderir. Um sistema fiscal complexo

aumenta o custo dos negócios: as empresas e os indivíduos têm de gastar proporcionalmente

mais tempo e dinheiro a entender as consequências fiscais das suas decisões, desviando das

actividades produtivas os seus recursos. Por sua vez, a complexidade aumenta o efeito de

distorção dos impostos: as empresas e os indivíduos são tentados a estruturar as suas

transacções de forma a minimizar mais as respectivas consequências fiscais do que a

maximizar os seus efeitos económicos. Não faltam exemplos de operações que não chegam a

concretizar-se ou que só se concretizam por causa do seu impacto fiscal. Ora, isto distorce os

processos económicos de decisão e desencoraja o investimento. Por outro lado, o excesso de

complexidade é, em si mesmo, gerador de desigualdades, na medida em que é inatingível para

os não peritos. Aqueles que não estão em condições de suportar os custos do

aconselhamento fiscal beneficiam menos dos inúmeros incentivos, isenções e reduções

previstos na lei fiscal. Por fim, complexidade gera complexidade e anima um ciclo vicioso de

futuras mudanças complexas, resultantes num interminável quadro de instabilidade.

As modernas experiências de flat tax – com a ilimitada vantagem de terem provocado a queda

do mito da progressividade do imposto – ilustram bem como um tributo proporcional, com

poucas deduções, que não discrimine a fonte dos rendimentos, permite uma mais justa

repartição dos encargos e até um aumento da receita. Com efeito, a adopção de uma taxa

progressiva – para além de traduzir uma decisão de uma maioria a que apenas uma minoria

fica sujeita – desincentiva a produção de riqueza, o investimento e a valorização profissional.

Um sistema fiscal simples reduz igualmente a conflitualidade e potencia a eficácia na

fiscalização do cumprimento das obrigações tributárias, o que é condição irrenunciável da sua

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eficiência.

Por sua vez, a complexidade do sistema incentiva a fraude a o recurso a esquemas mais ou

menos complexos de fuga ou atenuação do efeito das normas de incidência, o que logo

recomenda vivamente a adopção de uma taxa única e de uma taxa baixa: se todos pagarmos

pouco, mas se todos pagarmos, a todos custa menos.

A reforma fiscal tem pois de ser presidida por critérios:

- De justiça, que permitam a estabilidade da vigência das normas tributária e a sua adequação

social;

- De racionalidade, que permitam o financiamento das despesas do Estado;

- De flexibilidade, que permitam controlar, em situações conjunturais, o aumento da inflação

ou das necessidades de investimento público através dos impostos directos (cujo aumento,

por não gozar do efeito anestesiante que assiste aos impostos indirectos, oferece garantias

de transitoriedade);

- De neutralidade, que impeçam que a estrutura do consumo familiar, o comportamento dos

agentes na obtenção de recursos gerados pelo mercado e a oferta de trabalho, aforro ou

investimento não se alterem pela estrutura do sistema;

- De eficiência no combate à fraude, designadamente através do reforço das garantias dos

particulares, da atribuição de “igualdade de armas”, da facilidade na derrogação do segredo

bancário através de um due process e do combate à morosidade e inércia da justiça

administrativa;

- De descentralização na obtenção da receita e de aproximação aos contribuintes das decisões

de investimento.

Por outro lado, os impostos devem ser tão baixos quanto possível, por forma a não distorcer

as opções económicas ou a desencorajar o crescimento económico e o esforço empresarial

individual. É que – está provado – uma descida da carga fiscal pode pagar-se a ela própria: uma

vez que taxas muito elevadas têm um impacto muito negativo na economia, é lógico que a sua

descida tenha um impacto positivo. As análises demonstram que uma redução fiscal de 1€

pode beneficiar a economia em mais de 1€. É verdade que a questão de saber como, porquê e

com que extensão devem os impostos ser diminuídos para favorecer a economia, para que

essa redução se pague a si própria, tem sido objecto de controvérsia ao longo das últimas

décadas. Por um lado, a abordagem mais tradicional e “estática” – e hoje muito difícil de

sustentar – defende que as mudanças fiscais não têm impacto no comportamento dos

agentes nem no crescimento económico; por outro, os modernos autores defendem um

entendimento mais dinâmico das reacções dos agentes aos cortes fiscais, provando como

estes se podem auto-financiar mais frequentemente do que se tem julgado. A famosa curva

de Laffer demonstra que, em certas situações, uma diminuição da taxa de imposto resulta

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num aumento da receita fiscal.

Um exemplo da pertinência destas conclusões pode ser encontrado no passado recente da

economia nacional: de 2005 para 2006 a receita líquida do IRC cresceu 16, 4%, enquanto a

respectiva taxa se reduziu de 30% para 25%. E note-se que o apregoado crescimento da

eficiência do combate à fraude, no que ao IRS diz respeito, apenas permitiu um crescimento

de 6,2 %.

IV – A PROPOSTA

a) IRS

Isenção do nível mínimo de existência, determinado em função da composição do

agregado familiar:

A lei deve definir anualmente o valor que considera mínimo para uma vida condigna, devendo

esse valor crescer em função do número de membros do agregado familiar. Apenas os

rendimentos superiores a esse mínimo são tributados. Por exemplo, se a lei fixar em 1000€ o

mínimo de existência de um agregado familiar de dois adultos e duas crianças, os rendimentos

dos adultos só devem ser tributados na medida em que excedam esses 1000€.

Evidentemente, os mínimos de existência terão de aumentar menos que proporcionalmente

com o aumento do número de membros.

Adopção de uma taxa única e proporcional, na ordem dos 20%, que não discrimine os

rendimentos pela sua proveniência, a aplicar acima do nível mínimo de existência:

Uma taxa de 20% é ainda uma taxa alta, especialmente quando comparada com a de outros

países. Todavia, ainda que a sua adopção implique uma imediata e drástica redução da

despesa pública, é evidente que a diminuição da taxa pode não ser acompanhada de imediato

de um aumento da receita ou de um acentuado crescimento económico. O elevado nível de

prestações sociais de que depende uma boa parte dos portugueses impede leviandades na

reforma fiscal.

Possibilidade de apuramento e reporte integral de prejuízos:

Actualmente, o reporte dos prejuízos encontra-se limitado aos rendimentos empresariais por

um máximo de 6 anos.

Eliminação da tributação de mais valias quando reinvestidas em bens da mesma espécie e

destino:

Actualmente, apenas beneficiam deste regime as mais-valias reinvestidas na aquisição de

habitação própria permanente.

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Eliminação da dupla tributação na distribuição de rendimentos, qualquer que seja a sua

proveniência:

O recebimento de dividendos por pessoas singulares deve estar isento, uma vez que eles já

foram tributados na entidade que os gerou (a actual lei prevê apenas uma eliminação de

50%).

Adopção progressiva da obrigação de sujeição a regimes simplificados de apuramento da

matéria colectável até determinado nível de volume de negócios:

Contanto que os regimes simplificados não imponham o pagamento de imposto a quem não

revela qualquer capacidade contributiva, a sua adopção é muito desejável e, acredita-se, um

importante factor de eficiência fiscal.

Extinção de todos os benefícios fiscais:

A actual panóplia de benefícios fiscais é complexa, pouco racional e geradora de

desigualdades: retirando certos rendimentos do campo da tributação (como as mais valias

reinvestidas, os dividendos) e adoptando um mínimo de subsistência isento de imposto, boa

parte dos benefícios fiscais deixam de fazer sentido, especialmente para as pessoas

singulares.

Possibilidade de deduzir integralmente despesas de educação, valorização profissional e

saúde até um montante fixo igual para todos os contribuintes:

Por se revelarem indispensáveis a uma vida condigna e para a real promoção da igualdade de

oportunidades, estas despesas devem ser deduzidas à matéria colectável, até um montante

fixo que seja igual para todos.

b) IRC

Adopção de uma taxa única, não superior a 20%:

O efeito da diminuição da taxa, em especial nas empresas, tem um efeito multiplicador na

receita, como se viu atrás, 20% é já uma taxa competitiva no panorama europeu actual.

Possibilidade de amortização do good-will na aquisição de participações sociais:

Actualmente, as empresas apenas podem revelar as perdas de good-will no momento da

transmissão das participações sociais – e só em 50% – e em caso de dissolução, o que não só

distorce a fotografia fiscal da empresas em cada momento como desincentiva o investimento.

Note-se que as actuais regras internacionais de contabilidade obrigam as empresas a testes

de paridade frequentes, que não têm ainda qualquer consequência fiscal.

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Eliminação da tributação de mais-valias, qualquer que seja a sua proveniência:

A eliminação da tributação das mais valias apresenta-se uma excelente medida de atracção de

investimento estrangeiro; além do mais, a tributação das mais valias é sempre uma dupla

tributação da mesma riqueza, que foi já sujeita a imposto na esfera do adquirente.

Eliminação total da dupla tributação na distribuição de dividendos:

Para além de incentivar o investimento e de atrair capitais estrangeiros, a eliminação da

tributação na distribuição dos dividendos é uma medida da maior justiça na medida em que

elimina a dupla tributação.

Eliminação total da dupla tributação internacional em condições de reciprocidade:

O facto de um determinado rendimento poder ser tributado na fonte e no local da residência

do seu titular dificulta o repatriamento de capitais e entrava o tráfego internacional. Em

condições de reciprocidade, o Estado português não se deve opôr a não tributação dos lucros

obtidos em Portugal por não residentes, desde que eles sejam tributados no destino.

Dedutibilidade integral dos prejuízos fiscais:

A complexidade dos actuais ciclos económicos e os avultados investimentos necessários em

certas indústrias comportam a necessidade de dedução integral dos prejuízos. Na verdade,

uma empresa só deve pagar imposto quando os seus resultados positivos anuais já cobriram

os prejuízos transitados, Antes disso, não há verdadeiramente capacidade contributiva.

Isenção integral dos rendimentos obtidos a partir da Zona Franca da Madeira em

operações realizadas com não residentes:

A transformação estável da Madeira num centro internacional de negócios traria

competitividade à economia nacional e fomentaria o tráfego internacional. A situação actual,

além de transitória, comporta uma instabilidade que afasta muitos investimentos.

Recuperação integral de despesas com I&D e sua dedutibilidade como custo fiscal:

As despesas com I&D, na medida em que favorecem largamente o crescimento económico e a

competitividade e representam um investimento reprodutivo, devem poder ser

integralmente recuperadas sempre que, por causa delas, aumente o resultado liquido da

empresa. Para além disso, a sua dedutibilidade como custo fiscal deve ser imediata e

completa.

Dedutibilidade imediata de créditos de cobrança duvidosa:

O actual sistema da consideração fiscal do crédito mal parado é complexo, penalizador dos

cumpridores e injusto.

Eliminação da despesa fiscal na concentração de capitais:

A concentração de capitais deve ser pouco dispendiosa a todos os níveis e não deve ser

tributada.

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Adopção do sistema fiscal às actuais IAS:

A obrigação de muitas empresas efectuarem a sua contabilidade de acordo com a IAS e não

com o POC obriga-as muitas vezes a possuir contabilidades paralelas.

Adopção progressiva da obrigação de sujeição a regimes simplificados de apuramento da

matéria colectável até determinado nível de volume de negócios:

Contanto que os regimes simplificados não imponham o pagamento de imposto a quem não

revela qualquer capacidade contributiva, a sua adopção é muito desejável e, acredita-se, um

importante factor de eficiência fiscal.

c) Tributação do Património

- Eliminação progressiva da tributação sobre o património, que representa, de resto, uma

dupla tributação sobre os rendimentos que permitiram a sua acumulação;

- Criação de pequenas taxas devidas às autarquias, determinadas em função da área ocupada,

com vista a custear os encargos municipais com a conservação do parque imobiliário.

d) Impostos sobre o consumo

- Diminuição radical da carga fiscal sobre o parque automóvel;

- Eliminação da taxa intermédia do IVA, redução da taxa de bens de primeira necessidade para

4% e adopção da taxa normal para 17%;

- Redução do imposto sobre os combustíveis.

e) Outros impostos

Simplificação da tributação do imposto do selo com adopção de taxa única sobre o valor do

acto.

f) Reforço das garantias dos contribuintes

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Filipa Correia Pinto

8 de Dezembro de 2007