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“ANÁLISIS DE LA INCIDENCIA DE LA REFORMA TRIBUTARIA
LEY No. 1607 DE 2012 EN EL SECTOR DE LA SALUD EN
BUCARAMANGA - DIAGNÓSTICO 2013”
PRESENTADO POR:
WILLIAM JESÚS SEPÚLVEDA JAIMES
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA Y GOBIERNO - MGPG
UNIVERSIDAD DE SANTANDER - UDES
BUCARAMANGA, DICIEMBRE 1° DE 2014
“ANÁLISIS DE LA INCIDENCIA DE LA REFORMA TRIBUTARIA
LEY No. 1607 DE 2012 EN EL SECTOR DE LA SALUD EN
BUCARAMANGA - DIAGNÓSTICO 2013”
PRESENTADO POR:
WILLIAM JESÚS SEPÚLVEDA JAIMES
Trabajo de grado para optar al título de Magister
en Gestión Pública y Gobierno - MGPG
DIRECTORA DE TESIS:
MABEL JULIANA QUINTERO SILVA
CODIRECTOR:
ERIK JOSÉ VERA MERCADO
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA Y GOBIERNO - MGPG
UNIVERSIDAD DE SANTANDER - UDES
BUCARAMANGA, DICIEMBRE 1° DE 2014
Nota de Aceptación
_____________________________________________
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_____________________________________________
_____________________________________________
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Firma del Presidente del Jurado
_____________________________________________
Firma del Jurado
______________________________________________
Firma del Jurado
Bucaramanga, Diciembre 1° de 2014
DEDICATORIA
Quiero dedicar este trabajo principalmente a Dios, por haberme dado el don de la
vida, inteligencia, lealtad, responsabilidad, paciencia y prolongar mi existencia,
permitiéndome llegar hasta este momento tan significativo en mi formación profesional.
Al Santo Papa Juan Pablo II y a La Virgen de La Lajita, gracias por derramar sus
bendiciones en este humilde pecador y especialmente sobre mi querida familia, gracias
por llenarme de su fuerza para vencer todos los obstáculos y darme la fortaleza necesaria
para continuar luchando.
A mi querida y encantadora YOYITA, gracias por haberme entregado todos los
dones de su vida, esposa, amiga, confidente, mujer y madre extraordinaria, quien
siempre ha estado y estará luchando por todos los días de su vida a mi lado, quien ha
permanecido leal a sus convicciones hasta en los momentos más difíciles de nuestras
vidas, quien ha llorado y reído a mi lado, gracias por apoyarme en todos mis proyectos y
por sacrificar conmigo tu tiempo en esos largos momentos de estudio e investigación.
Esposa adorada, gracias por todos tus aportes, apoyo, paciencia y comprensión.
“Yoyita” te amo y te amaré por siempre.
A mis hijos William Leonardo y Katherine Yurley, gracias por permitirme compartir
mis logros con ustedes, pero mi mayor anhelo y orgullo será el día cuando ustedes
compartan sus logros conmigo, doy gracias a Dios por darme el privilegio de ser su
padre y ahora el de prolongar nuestra generación a través de David Leonardo; gracias
por su apoyo, confianza y amor, tengan siempre presente que ustedes y su mamita, serán
siempre: “mi orgullo, mis ídolos y mi razón de ser”.
A mis Padres gracias por darme la vida, por transferirme esos principios y valores tan
inquebrantables, quienes junto a mis Hermanos, han creído siempre en mis aspiraciones
y realizaciones, estando firmemente a mi lado, brindándome todo su apoyo espiritual,
moral e incondicional, en todos mis proyectos de vida y por ser parte tan importante en
mi existencia.
William Jesús
AGRADECIMIENTOS
A la Universidad de Santander – UDES y a sus Directivas, por darme la oportunidad
de estudiar en su claustro, a la Dra. Gladys Lizarazo y al Dr. Carlos Alberto Gutiérrez
Cortés, quienes con sus direccionamientos, conocimientos, sugerencias y supervisión,
contribuyeron a que esta Maestría cumpliera con todos sus objetivos satisfactoriamente,
a donde llegué buscando ampliar, desarrollar y fortalecer mis conocimientos en Gestión
Pública y Gobierno, que me permitieron profundizar teórica y conceptualmente en este
campo del saber.
A la directora de tesis: Dra. Mabel Juliana Quintero silva, al Codirector: Dr. Erik
José Vera Mercado, por su valiosa guía y asesoramiento, por su esfuerzo y dedicación,
quienes con sus conocimientos, experiencia, paciencia y motivación han logrado llevar a
feliz término este propósito. Igualmente gracias a todas las personas que me apoyaron y
me ayudaron directa e indirectamente con sus conocimientos y aportes en la
construcción de este proyecto.
A todos los docentes de la Universidad y a los contratados por ella, que compartieron
sus conocimientos, dentro y fuera del aula clase, haciendo posible nuestro
fortalecimiento profesional, convirtiéndonos en unos nuevos líderes de la Gestión
Pública y del Gobierno, quienes con sus aportes nos proporcionaron magnos
conocimientos superiores, profundizando la formación en el desarrollo profesional, para
la investigación, el estudio y adiestramiento en lo público.
A mis compañeros y amigos de Maestría, gracias por brindarme su amistad,
confianza, comprensión, apoyo y respeto, por compartir solidaridad, dificultades y
alegrías, durante todo el proceso de estudio, superando unidos obstáculos para alcanzar
un objetivo en común. Gracias por sus consejos, experiencias y aportes, quienes me
acompañaron hasta el final de esta gran meta, tolerando mi presencia por largo de dos
(2) años.
CONTENIDO
Pág.
Resumen 12
Abstract 14
Introducción 15
Capítulo 1. Descripción del Problema 17
1.1. Formulación del Problema 17
1.2. Antecedentes, Marco Conceptual y Situación Actual 18
1.3. Motivación y Justificación 24
1.4. Propuesta de Investigación 25
1.4.1. Objetivo General 25
1.4.2. Objetivos Específicos 25
1.4.3. Alcance 25
1.5. Impactos Esperados 26
1.5.1. Impactos sobre la Productividad y Competitividad del Sector Salud 26
1.5.2. Impactos sobre el Medio Ambiente y la Sociedad 26
1.6. Metodología 27
Capítulo 2. Cambios Propuestos por la Reforma Tributaria - Ley No. 1607
De 2012, en el Funcionamiento y Financiación del Sector de la Salud en
Bucaramanga 29
2.1. Estatuto Tributario y Normas precedentes 29
2.1.1. Financiamiento 29
2.1.2. Funcionamiento 37
2.2. Ley No. 1607 de 2012 49
2.2.1. Financiación 49
2.2.2. Funcionamiento 77
2.3. Comparativo Estatuto Tributario y Ley No. 1607 de 2012 84
Capítulo 3. Matriz de Valoración de la Incidencia de la Ley No. 1607 de 2012,
en el Funcionamiento y Financiamiento del Sector Salud en Bucaramanga 93
3.1. Indicadores Financieros 93
3.2. Indicadores de Funcionamiento 94
3.3. Matriz de Valoración 95
Capítulo 4. Propuesta de Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley No.
1607 de 2012, en Bucaramanga 97
4.1. Objetivo General 99
4.2. Objetivos Específicos 99
4.3. Valor de lo Público 99
4.4. Gobernabilidad 100
4.5. Gobernanza 101
4.6. Actores 103
4.7. Institucionalidad 105
4.8. Producto: Estructura, Procesos y Resultados 107
4.9. Seguimiento (Mapa de Procesos) 124
Conclusiones 125
Recomendaciones 127
Referencias 129
Lista de Tablas
Pág.
Tabla 1. Resultado del Ejercicio Entidades Proveedoras de Servicios de
Salud 2012 31
Tabla 2. Ingresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud 2012 32
Tabla 3. Egresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud 2012 33
Tabla 4. Rentabilidad Entidades Administradoras de la Seguridad Social y
de los Proveedores de Salud en Bucaramanga – 2012 35
Tabla 5. Incentivos Exoneración de Aportes – Ley No. 1607 de 2012 50
Tabla 6. Distribución Especifica Tarifa CREE 8% 51
Tabla 7. Distribución Punto Adicional 1%, Años 2013 – 2014 y 2015 51
Tabla 8. Comparativo Nacional: Proyectado vs Recaudo Impuesto sobre
la Renta para la Equidad – CREE – Año 2013 58
Tabla 9. Destinación Específica CREE 8% - Distribución Recaudo
Nacional – Año 2013 60
Tabla10. Distribución Recaudo Nacional Punto Adicional 1% - Año 2013 61
Tabla 11. Comparativo Bucaramanga: Proyectado vs Recaudo Impuesto
sobre la Renta para la Equidad – CREE 64
Tabla 12. Tarifa: Distribución Recaudo Bucaramanga - Destinación
Específica - CREE 8% 66
Tabla 13. Distribución Recaudo Bucaramanga Punto Adicional 1% -
Año 2013 66
Tabla 14. Balance General Comparativo – Activos 71
Tabla 15. Cartera Clasificada por Regímenes 72
Tabla 16. Cartera Clasificada por Regímenes (En millones de pesos) 74
Tabla 17. Información Presupuestaria ISABU 75
Tabla 18. Afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud 78
Lista de Figuras
Pág.
Figura 1. Resultados del Ejercicio Entidades Proveedoras de Servicios
de Salud 30
Figura 2. Ingresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud –
2012 31
Figura 3. Meta Recaudo Nacional Porcentaje por Impuesto – Año 2013 57
Figura 4. Recaudo Nacional por Impuesto - Porcentaje año 2013 58
Figura 5. Nacional: Proyección vs Recaudo – Porcentaje Impuesto sobre
la Renta para la Equidad – CREE 59
Figura 6. Distribución Porcentual por Sectores Recaudo Nacional –
Año 2013 60
Figura 7. Meta Recaudo Seccional Bucaramanga Porcentaje por Impuesto-
año 2013 62
Figura 8. Recaudo Seccional por Impuesto Porcentaje Bucaramanga
- Año 2013 63
Figura 9. Bucaramanga: Proyección vs Recaudo – Porcentaje Impuesto
sobre la Renta para la Equidad – CREE 65
Figura 10. Distribución Recaudos 9% - Bucaramanga 67
Figura 11. Definición de Escenarios y MOEs para el Observatorio
de la Reforma 109
Figura 12. Organigrama General de la DIAN - Seccional Bucaramanga 112
Figura 13. Organigrama del Observatorio de la Reforma Tributaria 113
Lista de Cuadros
Pág.
Cuadro 1. Gasto Tributario para el 2010. Personas Naturales y Jurídicas 52
Cuadro 2. El Peso de la Nómina, los Aportes a la Seguridad Social
y los Parafiscales en los Ingresos Operacionales y los Costos
Totales de las Empresas 53
Cuadro 3. Impacto de la Eliminación del SENA, ICBF y Salud
en las Personas Jurídicas 54
Cuadro 4. Recaudo Potencial del CREE 55
Cuadro 5. Meta Nacional por Impuesto Año 2013 56
Cuadro 6. Recaudo Nacional por Impuesto - Año 2013 58
Cuadro 7. Meta Recaudo Mensual Seccional Bucaramanga por Impuestos 62
Cuadro 8. Recaudo Anual por Impuesto Seccional Bucaramanga
- Año 2013 63
Cuadro 9. Centro Estratégico de la Organización 110
12
Resumen
Título: Análisis de la incidencia de la Reforma Tributaria – Ley No. 1607 de 2012 en
el Sector de la Salud en Bucaramanga – Diagnóstico 2013”.
Autor: William Jesús Sepúlveda Jaimes.
Palabras claves: incidencia de la Reforma Tributaria, Ley No. 1607 de 2012, sector
de la salud, diagnóstico, funcionamiento de la salud, financiamiento de la salud,
propuesta.
La presente investigación sea un esfuerzo por contribuir a analizar la crisis del sector
salud, desde la calidad y los montos de recursos que provienen directamente de los
regímenes contributivo y subsidiado, que se ven afectados al cambiar las tasas
impositivas, las formas y mecanismos de financiación debido a la Reforma Tributaria -
Ley No. 1607 de 2012.
Sus objetivos fueron Identificar los cambios propuestos por la Reforma Tributaria -
Ley No. 1607 de 2012 en el funcionamiento y financiación del sector de la salud en
Bucaramanga, realizar una matriz de valoración de la incidencia de dicha Ley en el
funcionamiento y financiamiento del sector, y formular una propuesta de Observatorio
de la Reforma Tributaria que incida en el funcionamiento y financiación del sector salud
en Bucaramanga.
La investigación permitió establecer que Ley No. 1607 de 2012 ha dejado en las
finanzas unos vacíos que van a generar menos recaudos de los esperados, para el sistema
13
de salud de Bucaramanga, que el mismo impuesto CREE, el cual se recaudará mediante
el mecanismo de retenciones en la fuente, lo que generará problemas de recaudo y que a
futuro dependiendo del decremento o los niveles de incremento que produzca el nuevo
impuesto CREE, sobre las finanzas y el funcionamiento de la salud en la ciudad de
Bucaramanga, su impacto puede ser negativo, moderado, bajo o positivo, dependiendo
de la capacidad para controlar la utilidad contable de las empresas y de su
comportamiento financiero.
14
Abstract
Title: Analysis of the impact of tax reform - Law no 1607 of 2012 in the health sector
in Bucaramanga - Diagnosis 2013".
Author: William Jesús Sepúlveda Jaimes.
Keywords: Impact of the Tax Reform Act No. 1607 of 2012, Health Sector,
diagnosis, functioning of health, health financing, proposal.
This research is an effort to contribute to discuss the crisis in the health sector, from
the quality and amounts of resources that come directly from the contributory and
subsidized regimes, which are affected by changing tax rates, forms and funding
mechanisms due to the Tax Reform - Law No. 1607 of 2012.
Its objectives were to identify the changes proposed by the Tax Reform - Law No.
1607 of 2012 on the operation and financing of the health sector, in Bucaramanga, make
a rubric incidence of that law in the operation and financing of the sector and formulate
a proposal to adjust the tax reform that affects the operation and financing of the health
sector in Bucaramanga.
The investigation established that Act 1607 has made finances a few gaps that will
generate less revenues than expected, to the health system of Bucaramanga, the tax
CREE in the city of Bucaramanga will be collected through the mechanism of
withholding source, generating problems of collection and in the future depending on
the decrease or increase levels producing the new tax CREE about finances and
operation of health in the city of Bucaramanga, their impact can be negative, moderate,
low or positive, depending on the ability to control the net income of companies and
their financial performance.
15
INTRODUCCIÓN
Las reformas tributarias en Colombia afectan, ya sea positiva o negativamente
diferentes sectores, entre ellos el de la salud, por tal motivo se desarrolló una
investigación cuyo propósito fue estudiar la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012
en el Sector de la Salud en Bucaramanga (última reforma tributaria), para establecer cuál
era su impacto real sobre dicho sector en temas fundamentales como las finanzas y su
funcionamiento.
Para tal fin se identificaron los cambios propuestos por la Reforma Tributaria - Ley
No. 1607 de 2012, en el funcionamiento y financiación del sector de la salud en
Bucaramanga, se elaboró una matriz de valoración de la incidencia de la Ley No. 1607
de 2012, en el funcionamiento y financiamiento del sector de la salud en Bucaramanga y
se formuló una estrategia de adaptación de la Reforma Tributaria, que consistió en la
formulación de un Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012.
De esta forma se desarrolló una propuesta que incidiera en el funcionamiento y
financiación del sector salud en Bucaramanga, para enfrentar y minimizar los cambios
generados sobre el sector de la salud, por dicha reforma.
Para el desarrollo de la investigación se elaboraron cuatro capítulos:
En el primer capítulo: Descripción del problema , se formuló el problema, se
establecieron los antecedentes, marco conceptual y situación actual, se justificó, se
16
plantearon los objetivos general, específicos y se establecieron los alcances e impactos
del proyecto.
En el segundo capítulo: Cambios propuestos por la Reforma Tributaria - Ley No.
1607 de 2012, se estudió el Estatuto Tributario y normas precedentes y la Ley No. 1607
de 2012 y se realizó un comparativo entre el Estatuto Tributario y Ley No. 1607 de
2012.
En el tercer capítulo: Matriz de valoración de la incidencia de la Ley No. 1607 de
2012, en el funcionamiento y financiamiento del sector de la salud en Bucaramanga, se
establecieron indicadores financieros y de funcionamiento y se elaboró la matriz de
valoración.
En el cuarto capítulo: Propuesta de Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley No.
1607 de 2012, que incida en el funcionamiento y financiación del sector salud en
Bucaramanga, se establecieron los fundamentos, actores, estructura, procesos y
resultados del Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012, propuesto
para resolver la problemática encontrada en materia de financiamiento y funcionamiento
en el sistema de la salud de Bucaramanga, como consecuencia de dicha Ley.
Finalmente, se concluyó y recomendó teniendo en cuenta los resultados de la
investigación.
17
CAPÍTULO 1
DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA
En el presente capítulo se estudian y evalúan todos los aspectos que comprenden la
investigación, formulación del problema, antecedentes, marco conceptual, definición de
la situación actual, motivación y justificación, propuesta de investigación, objetivos
general y específicos, alcances, resultados, productos e impactos esperados para
finalizar. Proponiendo estrategias que nos lleven a la resolución del problema planteado.
1.1. Formulación del Problema
Las reformas tributarias tienen incidencia sobre el sector de la salud, en la medida
que afecta la cantidad y calidad de sus recursos y su funcionamiento, cuando el Estado
en aras de mejorar los niveles de tributación o generar empleo, cambia la composición
de ciertos elementos como la contribución al sector de la salud y por lo tanto afectan a
dicho sector.
Desde esta perspectiva, es evidente que cualquier cambio representa desmejora a los
contribuyentes tanto del régimen contributivo como del régimen subsidiado, en la
medida que los recursos provenientes de estos dos (02) regímenes pueden verse
afectados, ya sea en forma directa o indirecta, a nivel del contribuyente o del sistema,
por nuevas disposiciones tributarias.
De allí la importancia que tiene estudiar el impacto generado en la ciudad de
Bucaramanga por la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012 en el Sector de la
Salud, la cual modifica la fuente de financiación de lo que actualmente es aportado por
18
los empleadores sobre los trabajadores del sector privado que devengan salarios
inferiores a 10 Salarios Mínimos Legales Vigentes, cambiando los pagos actuales por
parte de empresarios y cotizantes por recursos generados a partir de un nuevo impuesto
denominado Impuesto sobre la Renta para la Equidad - CREE, que el Estado considera
generará recursos por el orden de $ 4,5 billones, que aplicarían a partir del segundo
semestre de 2013, para un recaudo estimado en 2014 de $ 10,4 billones, hasta llegar en
2016 a $ 12,2 billones.
Estos son cálculos que deben ser evaluados y estudiados, para revelar y estimar el
verdadero impacto generado por esta reforma tributaria sobre el sector salud, ya que por
lo general se plantean desde presupuestos muy optimistas que pueden afectar al sector
de la salud, en cuanto a sus finanzas, funcionamiento y ordenamiento contable y
financiero, en la medida que los resultados obtenidos, por lo general no son los
estimados.
1.2 Antecedentes, Marco Conceptual y Situación Actual
El sistema tributario juega un papel muy importante en las economías modernas:
incide sobre el conjunto de variables macro y microeconómicas a través de múltiples
efectos (directos e indirectos vía incentivos) y tiene implicaciones sociopolíticas de gran
relevancia. El análisis de las reformas realizadas a este sistema en el mundo y América
Latina se ampliará en el Anexo A.
El régimen contributivo frenó su crecimiento hace cerca de una década, en función de
la flexibilización laboral, la informalidad del trabajo y las distintas formas de
19
contratación indirectas, a través de cooperativas, de prestación de servicios, etc., es
decir, se estancó el trabajo formal en Colombia a raíz de las reformas de los años 901.
Mientras la Ley No. 100 de 1993, en su exposición de motivos, pronosticaba que un
70 por ciento de la población entraría al régimen contributivo y el 30 por ciento restante
lo haría a la seguridad social, a través del régimen subsidiado, la realidad actual muestra
que el régimen contributivo apenas logró cubrir un poco más de un tercio de la
población (cerca del 40 por ciento), dejando en manos del régimen subsidiado la
responsabilidad de financiar a la mayoría de la población. Este es, justamente, el primer
problema de fondo: menor esfuerzo fiscal de la Nación2.
El segundo problema estructural tiene que ver con la disminución del esfuerzo fiscal
de la Nación, para financiar la salud de toda la población que no está en el régimen
contributivo3.
A pesar de que, en pesos corrientes, crecen los recursos que financian al régimen
subsidiado y a los hospitales del país, la proporción que el Gobierno destina de su
presupuesto para la salud en los territorios se viene recortando desde el 2000, a través de
la reducción porcentual en las transferencias a los entes territoriales como proporción de
los Ingresos Corrientes de la Nación4.
Esto obedece a las Leyes y Reformas Constitucionales sucesivas implementadas
durante los gobiernos de Andrés Pastrana Arango y Álvaro Uribe Vélez.
1 F. Martínez. Investigador del Observatorio de Protección Social. Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID).
Universidad Nacional de Colombia Finanzas de la salud, un problema estructural. Disponible en
http://www.cid.unal.edu.co/cidnewstest/index.php/fmartinez-finanzassalud.html. 2 Ibíd. 3 Ibíd. 4 Ibíd.
20
Los recursos para financiar la salud de la población no contributiva en situación de
pobreza, trabajadores informales, independiente con baja remuneración, etc., han caído
en tres (03) puntos porcentuales de los Ingresos Corrientes de la Nación - ICN entre
2000 y 2007, si se incluyen en la cuenta los recursos del Fondo de Solidaridad y
Garantía (FOSYGA). Mientras al iniciar la década el gasto en salud para esta población
representaba el 12% de los Ingresos Corrientes de la Nación – ICN, ocho (8) años
después bajó al 9 por ciento5.
Así las cosas, es claro que el esfuerzo fiscal de lo que el Gobierno destina para la
salud es cada día menor, proporcionalmente, y eso se refleja en la crisis del sector. Para
el 60 por ciento de la población colombiana que está en el régimen no contributivo
(subsidiado o sin seguridad social) el Estado dedicaba entre 0,9 y 1,1 por ciento del PIB,
sin la solidaridad del Fosyga6.
En un principio, se contaba con recursos para que esa otra porción de los servicios
(no incluidos en el Plan del Régimen Subsidiado) lo financiaran los Entes Territoriales
que todavía recibían situado fiscal (dineros que la Nación giraba para la salud a los
Departamentos principalmente). Sin embargo, esos recursos se destinaron
paulatinamente para aumentar la cobertura del régimen subsidiado y ahora, en la
práctica, quedan muy pocos recursos para cubrir los servicios que no están en el Plan
Obligatorio de Salud (POS) subsidiado y para la población no asegurada7.
5 Ibíd. 6 Ibíd. 7 Ibíd.
21
La anterior situación ha conducido a una crisis de las finanzas de los Entes
Territoriales, que se acentúa en la medida que el Gobierno sigue disminuyendo los
recursos en la práctica, justificado en racionamientos técnicos como el hecho de que
sólo se debe cubrir a los ciudadanos más pobres y las enfermedades importantes8.
El problema de fondo entonces tiene que ver con la debilidad del régimen
contributivo y con las políticas que no defienden el trabajo formal y decente, como
promulga la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en consecuencia la gente
termina por fuera de un régimen serio y completo de seguridad social, recibiendo
subsidios o favores, en lugar de derechos ciudadanos ligados a la actividad laboral9.
Por ello el gobierno se ha empeñado en tratar de solucionar dicha problemática a
través de mecanismos menos conocidos y que generan menor malestar y reacción: las
reformas tributarias que tratan de solventar dichos problemas generando en primer lugar
mayor número de empleados, a través de prebendas en impuestos para los empleadores
y en segundo lugar mecanismos para la financiación del régimen contributivo.
Por ello es importante estudiar la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012 que
establece el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional – IMAN, partiendo de que la
estructura actual del impuesto sobre la renta es regresiva, es decir, en muchos casos los
que menos tienen, pagan más. La revisión de las tasas efectivas actuales muestra como
8 Ibíd. 9 Ibíd.
22
personas con ingresos de más de $ 15 millones al mes tributan a una tasa promedio
cercana al 5%10
.
La Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012 disminuye los impuestos para los
segmentos de menos ingresos, personas con ingresos de menos de $ 2,3 millones no
pagarían impuestos de renta, y los aumenta para los de mayores ingresos: personas que
ganan más de $ 25 millones deberán pagar como mínimo un 15%.
Es así como el Gobierno espera que para 2013, el efecto neto de la creación del
IMAN llegue a $ 4,7 billones (4,6% de los ingresos tributarios y 0,6% del PIB)11
.
Lo anterior como resultado del efecto de dos (02) instrumentos contrarios. En primer
lugar, para el tramo de contribuyentes con ingresos inferiores a los $ 5 millones
mensuales, el costo fiscal se asocia a la devolución de las retenciones en la fuente
practicadas por concepto de pago anticipado de impuesto de renta12
.
En segundo lugar, se genera un incremento en el recaudo proveniente de una mayor
tarifa efectiva para los contribuyentes con ingresos superiores a los $ 5 millones
mensuales. En suma, el costo fiscal se compensará con el recaudo adicional para este
último grupo de contribuyentes, por lo que para el 2016 se espera que este impuesto
genere un recaudo neto de $ 5,9 billones.
La Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012, considera la reducción de la tarifa de
renta para personas jurídicas del 33% al 25%, la justificación de esta reducción es la
10 Revista Dinero. El impacto Fiscal de la Reforma Tributaria. Disponible en:
http://www.dinero.com/Imprimir.aspx?idItem=161351. Consultado el 12 de noviembre de 2013. 11 Ibíd. 12 Ibíd.
23
necesidad de disminuir la presión tributaria sobre las empresas, con el objetivo de
generar empleo e incentivos para que junto con la sustitución de parafiscales y aportes
en salud por parte del empleador, se dé un alivio a la inversión y se promueva la
formalización laboral y empresarial13
.
Por su parte, la reducción en la tarifa del impuesto de renta para sociedades de 33% a
25%, para dar cabida a la contribución mencionada, generará una disminución en el
recaudo equivalente a $ 8,1 billones en 2013. En el 2016, la reducción será de $ 10,1
billones14
.
En esta reforma se plantea que los impuestos a la nómina ascienden actualmente al
58,1%, una cifra que contribuye a la informalidad del empleo, por lo que el Gobierno
Nacional considera necesario disminuir los gravámenes sobre la nómina, aliviando
sustancialmente la carga de los aportes parafiscales y las cotizaciones al sistema de
seguridad social en salud15
.
Así, esta Ley elimina los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, y cotizaciones al Sistema de
Seguridad Social en Salud, correspondientes a los trabajadores cuyos salarios no superen
diez (10) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes que son la gran masa del país16
.
Sin embargo, como requisito para lograr la eliminación mencionada, es fundamental
sustituir las fuentes de financiación de las entidades mencionadas, por lo que se creó el
13 Ibíd. 14 Ibíd. 15 Ibíd. 16 Ibíd.
24
Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE, del 8%, el cual se calculará tomando
en consideración, ya no las nóminas de las empresas, sino las utilidades obtenidas por la
empresa17
.
1.3. Motivación y Justificación
Siendo el sector salud, fundamental en la calidad de vida de los colombianos, es de
gran importancia evaluar como incide la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012,
sobre sus recursos, su funcionamiento y su ordenamiento contable y financiero en la
Ciudad de Bucaramanga.
En este sentido, al estudiar el impacto que tendrá la Reforma Tributaria - Ley No.
1607 de 2012 sobre el sector de la salud en la ciudad de Bucaramanga, representa un
enfoque diferente a los tradicionales que se orientan a evaluar su crisis, desde la
perspectiva estructural o coyuntural, ya que la presente investigación profundiza sobre
una importante de sus fuentes: la contributiva y los efectos indirectos que dicha reforma
tributaria genere sobre el empleo, las finanzas del Estado, el funcionamiento y las
fuentes de financiación de las que se nutre el sector de la salud.
De allí que la presente investigación sea un esfuerzo por contribuir a analizar la crisis
del sector salud, desde otra perspectiva: la calidad y los montos de recursos que
provienen directamente de los regímenes contributivos, sobre todo y el subsidiado, ya
que al cambiar las tasas impositivas, las formas y mecanismos de financiación debido a
la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012, pueden surgir distorsiones que generen
17 Ibíd.
25
un fuerte impacto sobre el sector en primer lugar y en segundo lugar sobre el aportante o
consumidor que es quien, ante la disminución de recursos o fisuras en el funcionamiento
del sector de la salud, se ve afectado en términos de cobertura, plan de servicios y
calidad de los mismos.
1.4. Propuesta de Investigación
1.4.1 Objetivo general. Analizar la incidencia de la Reforma Tributaria - Ley No.
1607 de 2012 en el Sector de la Salud en Bucaramanga, Diagnóstico 2013.
1.4.2 Objetivos Específicos
Identificar los cambios propuestos por la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012,
en el funcionamiento y financiación del sector de la salud en Bucaramanga.
Realizar una matriz de valoración de la incidencia de la Ley No. 1607 de 2012, en el
funcionamiento y financiamiento del sector de la salud en Bucaramanga.
Formular una estrategia de adaptación de la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de
2012, que incida en el funcionamiento y financiación del sector salud en Bucaramanga.
1.4.3 Alcance.
El examen de la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012, se llevará a cabo
durante cuatro (04) meses y se estudiarán los cambios que generará dicha reforma en el
funcionamiento y financiamiento del sector de la salud en Bucaramanga.
La preparación de la matriz de valoración de la incidencia de la Ley No. 1607 de
2012 en el funcionamiento y financiamiento del sector de la salud en Bucaramanga, se
26
establecerá partiendo de los flujos de caja reales de dicho sector antes y los estimados
después de dicha reforma, y de los cambios que se genere en dicho funcionamiento y
dicho estudio se realizará durante un periodo de cinco (05) meses.
Para la elaboración de una propuesta de Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley
No. 1607 de 2012, que incida en el funcionamiento y financiación del sector salud en
Bucaramanga, se estima un tiempo de cinco (05) meses, durante el cual se estudiará la
información de los dos (02) puntos anteriores y se diseñará el marco sobre el cual debe
fundamentarse dicho proceso de creación.
1.5 Impactos Esperados
1.5.1 Impactos Sobre la Productividad y Competitividad del Sector Salud.
Impactos sobre los recursos financieros que le permiten cobertura y calidad.
Impacto sobre la capacidad financiera de las ESE, EPS y las IPS.
Mayor dinamismo en la creación de empleo e incremento en el número de personas
inscritas al régimen contributivo.
Oportunidad de los recursos y dinámica en el flujo de caja de las ESE, EPS e IPS.
Impactos sobre el funcionamiento, eficiencia y eficacia del sector salud de
Bucaramanga.
1.5.2 Impactos Sobre el Medio Ambiente y la Sociedad
27
Evaluación de los impactos producidos sobre el sector salud en Bucaramanga por la
Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012.
Posible disminución de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud,
provenientes de los trabajadores cuyos salarios no superen los diez (10) Salarios
Mínimos Legales Mensuales Vigentes.
Dificultades para la implementación, desarrollo, captación y cuantificación del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE.
Evaluación razonable de recursos para el sector salud en Bucaramanga, proveniente
de la nueva fuente de financiación establecida por el gobierno.
Mejoramiento de la calidad de los servicios de salud ofrecidos, articulados a un
funcionamiento más eficiente de dicho sector.
1.6. Metodología
Para el desarrollo de la investigación sobre la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de
2012, se tuvo en cuenta una metodología de análisis cualitativo, la cual fue realizada en
cuatro fases:
Primera fase: comprendió la recopilación de información de fuentes
secundarias sobre los cambios propuestos por la Reforma Tributaria - Ley
No. 1607 de 2012, en lo pertinente a impactos sobre las finanzas y el
funcionamiento del sector salud en Bucaramanga.
28
Segunda fase: consistió en la elaboración de una matriz de valoración, que
permitiera valorar los impactos causados por la reforma tanto en las finanzas
como en el funcionamiento del sector salud en Bucaramanga.
Tercera fase: usando la matriz propuesta en la fase anterior se realizaron
consultas a funcionarios de las diferentes instituciones afectados por la
reforma como DIAN, ESEs, EPSs e IPSs en la Ciudad de Bucaramanga, con
el fin de estimar impactos tanto positivos como negativos de la misma.
Cuarta fase: se clasificó y analizó la información recolectada en las etapas
anteriores sobre la reforma tributaria y sus posibles impactos. Finalmente, de
acuerdo con dichos resultados, se formuló una propuesta orientada a mitigar
los mismos y a generar cambios positivos en las finanzas y funcionamiento
del sistema de salud de la ciudad de Bucaramanga.
29
CAPÍTULO 2
CAMBIOS PROPUESTOS POR LA REFORMA TRIBUTARIA - LEY No.
1607 DE 2012, EN EL FUNCIONAMIENTO Y FINANCIACIÓN DEL SECTOR
DE LA SALUD EN BUCARAMANGA.
En el presente capítulo se estudiarán los cambios propuestos sobre la financiación y
funcionamiento de la salud de Bucaramanga, estableciendo como se encontraba la
misma antes y cómo se financiará después de los cambios generados por el nuevo
Impuesto sobre la Renta para la Equidad - CREE.
2.1 Estatuto Tributario y Normas Precedentes
2.1.1 Financiamiento.- La regulación en Colombia determinó capitales mínimos
para constituir una entidad del sector financiero y del sector salud. De igual manera,
estableció patrimonios mínimos requeridos en función del tipo de negocio a operar; El
sector salud, se establecen capitales de constitución de las EPS para la operación del
régimen de salud contributivo.
De otra parte, también se ha establecido un sistema de margen de solvencia y
patrimonio técnico para las EPS. Los capitales de constitución, así como también los
patrimonios requeridos por ramo son actualizados anualmente, por medio del índice de
precios al consumidor.
Para los proveedores de salud no existe regulación de capital o patrimonio mínimo ni
de margen de solvencia, sino condiciones mínimas de calidad en la operación técnica a
30
través de las normas, por ejemplo, sobre habilitación técnica y de buenas prácticas de
manufactura para la industria farmacéutica, las cuales carecen de contenido patrimonial.
Las EPS para la operación del régimen contributivo deben acreditar un monto
equivalente a 10.000 salarios mínimos mensuales legales vigentes, es decir, en el año
2013 un capital de $5.895 millones y para la vigencia actual $6.160 millones.
Resultados de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud
Este análisis se realiza sobre la información financiera de las empresas que prestan el
servicio de salud como proveedoras en la ciudad de Bucaramanga. En la Figura 1 y tabla
1, se observa que las empresas farmacéuticas que tienen presencia en Bucaramanga son
las que mayor nivel de utilidades presentaron en el año 2012, participando con cerca del
40% de las utilidades totales del sector prestador.
Figura 1. Resultados del Ejercicio Entidades Proveedoras de Servicios de Salud
-
50.000.000
100.000.000
150.000.000
200.000.000
250.000.000
300.000.000
350.000.000
400.000.000
450.000.000
500.000.000
IPS PRIVADAS IPS PUBLICAS (ESE) FARMACEUTICAS
Fuente: IPS Públicas: Contaduría General de la Nación, IPS Privadas: ANDI, Laboratorios
Farmacéuticos Superintendencia de Sociedades, Revista Cambio No.722, Cálculos ACEMI.
Cif
ras
en m
iles
de
pes
os
($)
Entidades prestadoras de servicios de salud (IPS)
31
Estas empresas representan el 78% de las utilidades de las entidades participantes del
sistema de seguridad social y tienen en promedio una utilidad 26 veces más alta que las
recibidas en el mismo año por las EPS.
Tabla 1. Resultado Ejercicio Entidades Proveedoras de Servicios de Salud 2012
Cifras en miles de pesos y porcentajes
IPS PRIVADAS IPS PÚBLICAS
(ESE) FARMACEUTICAS TOTAL
373.721.857 328.922.261 456.000.000 1.158.644.118
32,26% 28,39% 39,36% 100,00%
Participación de los resultados de las entidades de salud, en el total
generado por las entidades participantes del Sistema de Seguridad
Social.
78,42%
Fuente: Elaboración propia, basado en información de las IPS Públicas: Contaduría General de la
Nación, IPS Privadas: ANDI, Laboratorios Farmacéuticos Superintendencia de Sociedades, Revista
Cambio No.722, Cálculos ACEMI.
Ingresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud
El total de ingresos de las entidades proveedoras de servicios de salud ascendieron en
el año 2012 a $17 billones, ver figura y tabla 2, de los cuales las IPS privadas participan
con el 39%, las IPS públicas o ESE del 26% y las empresas farmacéuticas del 35% del
total de ingresos percibidos.
Figura 2. Ingresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud 2012
-
1.000.000.000
2.000.000.000
3.000.000.000
4.000.000.000
5.000.000.000
6.000.000.000
7.000.000.000
IPS PRIVADAS IPS PUBLICAS (ESE) FARMACEUTICAS
Fuente: IPS Públicas: Contaduría General de la Nación, IPS Privadas: ANDI, Laboratorios
Farmacéuticos Superintendencia de Sociedades, Revista Cambio No.722, Cálculos ACEMI.
Cif
ras
en m
iles
de
pes
os
($)
32
Los ingresos de este sector representan el 67% de los ingresos percibidos por la
totalidad de empresas participantes del sistema de seguridad social contenidas en el
presente informe.
Tabla 2. Ingresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud 2012
Cifras en miles de pesos y porcentajes.
IPS PRIVADAS IPS PÚBLICAS
(ESE) FARMACEUTICAS TOTAL
6.513.674.047 4.478.052.293 5.905.000.000 16.896.726.340
38,55% 26,50% 34,95% 100,00%
Participación de los resultados de las entidades de salud en el total
generado por las entidades participantes del Sistema de Seguridad
Social.
67,14%
Fuente: Elaboración propia, basado en información de IPS Públicas: Contaduría General de la Nación,
IPS Privadas: ANDI, Laboratorios Farmacéuticos Superintendencia de Sociedades, Revista Cambio
No.722, Cálculos ACEMI.
Se destaca que los ingresos de los proveedores superan los $16 billones. Si tenemos
en cuenta que las EPS del régimen contributivo, en su conjunto, tienen erogaciones por
concepto de pagos a IPS y empresas farmacéuticas de alrededor de $6 billones
(incluyendo las EPS del ISS) este sector tiene un mercado diferente al del régimen
contributivo superior a $10 billones (régimen subsidiado, seguros de salud, medicina
prepagada, gasto de bolsillo).
Egresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud
El total de egresos de las entidades proveedoras de servicios de salud ascendieron en
el año 2012 a cerca de $17 billones, de los cuales las IPS privadas participan con el
36%, las IPS públicas o ESE del 24% y las empresas farmacéuticas del 32% del total de
egresos. Ver tabla 3.
33
Tabla 3. Egresos de las Entidades Proveedoras de Servicios de Salud 2012
Cifras en miles de pesos y porcentajes.
IPS PRIVADAS IPS PÚBLICAS
(ESE) FARMACEUTICAS TOTAL
6.139.952.190 4.149.141.676 5.449.000.000 16.896.726.340
36,34% 24,56% 32,25% 100%
Participación de los resultados de las entidades de salud en el total
generado por las entidades participantes del Sistema de Seguridad
Social.
68,01%
Fuente: Elaboración propia, basado en información de IPS Públicas: Contaduría General de la Nación,
IPS Privadas: ANDI, Laboratorios Farmacéuticos Superintendencia de Sociedades, Revista Cambio
No.72, Cálculos ACEMI.
Los egresos de este sector participan del 68% de los egresos realizados por la
totalidad de empresas participantes del sistema de seguridad social contenidas en el
presente estudio.
Indicadores de Rentabilidad de las Entidades de la Seguridad Social
Para revisar la rentabilidad de la operación de las entidades, se calculó el indicador de
rentabilidad del patrimonio RE y el de rentabilidad del ingreso RI.
Rentabilidad sobre Patrimonio
La rentabilidad del patrimonio es expresada como la relación existente entre la
utilidad del ejercicio sobre el patrimonio. Para efectos comparativos y con el interés de
revisar la rentabilidad del patrimonio derivada de la operación efectiva de los diferentes
productos de la seguridad social, se utilizó el capital mínimo por compañía más el
patrimonio técnico exigido por la normatividad vigente, o el monto del margen de
solvencia si este resulta mayor que la sumatoria de los anteriores conceptos.
34
EPS: Las EPS registran una disminución de 4.2 puntos en su rentabilidad al pasar de
6.8 en el 2011 a 2.6% en el 2012. La tendencia de la rentabilidad para este grupo de
entidades es decreciente en el periodo de análisis.
Rentabilidad sobre Ingresos
EPS: Obtienen el menor índice de rentabilidad 0.2% en el año 2012, frente a 0,5% en
el año 2011 y 0,8% en el 2010.
Rentabilidad comparada de las Entidades participantes de la Seguridad Social –
Año 2012.
El índice de rentabilidad del ingreso expresado como la relación existente entre las
utilidades del negocio versus los ingresos, se presenta a continuación en la Tabla 4, los
diferentes participantes del sistema para el año 2012.
EPS: Obtienen el menor índice de rentabilidad 0.2% en el año 2012. Dicha situación
prevalece en el período de análisis.
Las entidades proveedoras como las farmacéuticas y las IPS Privadas y Públicas,
tienen una rentabilidad sobre patrimonio superiores a 10% mientras que la de las EPS es
tan sólo de 2.8% en el 2012.
Las EPS son las entidades que tienen los peores indicadores de rentabilidad sobre
ingresos y sobre patrimonio, comparados con los observados en las demás entidades
participantes del sistema de seguridad social.
El patrimonio requerido para las EPS es la sumatoria del patrimonio contable actual,
por $531.208 millones con el capital nuevo que se requiere por los decretos de
habilitación financiera por $421.956 millones para acreditar el margen de solvencia y
para la constitución de reservas.
35
Tabla 4. Rentabilidad Entidades Administradoras de la Seguridad Social y de
los Proveedores de Salud en Bucaramanga – 2012.
(Miles de $)
INDICADORES DE
RENTABILIDAD
ENTIDAD PATRIMONIO
ACTUAL VENTAS UTILIDAD
UTILIDAD /
VENTAS
UTILIDAD
SOBRE
PATRIMONIO
ACTUAL
IPS PÚBLICAS 3.246.032.066 4.478.063.937 328.922.261 7,3% 10,1%
IPS PRIVADAS 3.194.257.272 6.513.674.047 373.721.857 5,7% 11,7%
FARMACEUTICAS 3.601.000.000 5.905.000.000 456.000.000 7,7% 12,7%
Fuentes: Elaboración propia, basado en información de AFP, Compañías de Seguros Generales y
Seguros de Vida Estados financieros y Anexo de Producción de Seguros - con corte a diciembre de 2010 -
2012 Superintendencia Financiera.
EPS - Estados Financieros de 15 EPS afiliadas en ACEMI, con corte a Marzo de
2007, Superintendencia Nacional de Salud. Solo incluye el programa POS.
IPS Públicas: Contaduría General de la Nación. IPS Privadas: ANDI.
Laboratorios farmacéuticos Superintendencia de Sociedades, Revista Cambio
No.722. Cálculos ACEMI.
Estos resultados muestran que antes del Impuesto sobre la Renta para la Equidad -
CREE entre las empresas proveedoras de salud que operan en Bucaramanga, salvo las
EPS, tienen buenos resultados financieros, lo cual se constituye en un factor muy
importante para impulsar la inversión privada en el sector que redundará en el
mejoramiento de la productividad y en más y mejores servicios para los afiliados o
usuarios.
En este punto es importante mencionar que para la economía Colombiana, el
aumento de la inversión privada ha sido el motor de su crecimiento lo cual se ha logrado
36
gracias a mejores niveles de confianza, intensificación de la competencia, necesidad de
aumentar la eficiencia, aumento de utilidades, entre otros factores18
.
La Ley No. 100 de 1993 reformó el Sistema de Salud permitiendo la participación del
sector privado en la administración del aseguramiento en salud y en la prestación de
servicios, en un ambiente de competencia regulada por el Estado para garantizar equidad
(entendida como el acceso de toda la población a un conjunto mínimo y bien definido de
servicios), en condiciones de eficiencia.
En este marco las EPS, al igual que el resto de administradoras y proveedores del
sistema y que cualquier otro inversionista privado, requieren un escenario propicio para
su desarrollo y crecimiento. Esto implica una regulación más estable, mejores niveles de
confianza y la determinación técnica y objetiva de los instrumentos para su operación,
entre los cuales se destacan el diseño del plan de beneficios y el valor de la UPC, que
son definidos por el Estado.
La Ley No. 100 de 1993 y la Ley No. 1122 de 2007 prevén como uno de los
principios rectores en esta materia, el imperativo del equilibrio financiero del sistema, lo
cual supone, por supuesto, un margen razonable de utilidad para el operador privado.
El monto de la Unidad de Pago por Capitación - UPC, que representa el ingreso
básico de las EPS, debe incluir el reconocimiento explícito de niveles adecuados de
remuneración de la inversión, tal como se previó desde el inicio de la reforma, por lo
18 Banco de la República, Informe de coyuntura abril 2012, presentación de José Darío Uribe, Gerente General del Banco,
Universidad de Antioquia.
37
cual resulta muy ilustrativo citar a continuación el primer documento de cálculo de la
UPC en nuestro país, aprobado por el CNSSS en 1994:
“Se prevé, entonces, un margen de contribución sobre los costos que permita financiar los
costos administrativos y de mercadeo de las EPS, así como sus ganancias básicas. De acuerdo
con la experiencia previa del Seguro Social y de las Empresas de Medicina Prepagada más
eficientes, se sugiere un margen de 15%. Si la EPS cobrase el máximo de copagos permitido, y
lograra hacer el uso más eficiente de los recursos para la prestación de los servicios médico -
asistenciales, este margen podría ascender al 20%.” Ministerio de Salud, “La definición del
Valor del Plan Obligatorio de Salud”, Informe al Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud, versión aprobada julio 1 de 1994 incluido en “La Reforma a la Seguridad Social en Salud
– 16 Tomo 1: Antecedentes y Resultados”, Libro quinto, 1994.
Como anotación final es preciso resaltar que la baja rentabilidad para las EPS, no
obedece a razones de ineficiencia, por cuanto el factor de gastos de administración y
comercialización se ha reducido paulatinamente a lo largo de estos años. Las razones se
explican primordialmente por un incremento del gasto médico, acompañado de un
esquema de administración de recursos cuyo eje es el FOSYGA que retarda la entrega
completa de la UPC a las EPS y de los recobros a favor de estas entidades por concepto
de Tutelas y medicamentos prescritos por los Comités Técnicos Científicos.
2.1.2. Funcionamiento.- Antes de la reforma de la Ley No. 1607 de 2012, se habían
establecido dos (2) regímenes de salud en Colombia: el contributivo y el subsidiado:
Régimen Contributivo en Salud
38
El régimen contributivo cubre a las personas que se afilian al sistema general de
seguridad social en salud, mediante el pago de una cotización o aporte económico
previo.
En Bucaramanga, como en todo el país, al régimen contributivo se deben afiliar en
calidad de cotizantes, de acuerdo con las normas vigentes, los nacionales o extranjeros,
residentes en Colombia, vinculados mediante contrato de trabajo que se rija por las
normas colombianas, incluidas aquellas personas que presten sus servicios en las sedes
diplomáticas y organismos internacionales acreditados en el país; los servidores
públicos; los pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sobrevivientes o sustitutos, así
como los trabajadores independientes, los rentistas, los propietarios de las empresas y en
general todas las personas naturales residentes en el país con capacidad de pago.
Estaban exceptuados de este régimen, los miembros de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas, el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creados por la Ley No. 91 de 1989 y
los servidores públicos y pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos.
La afiliación otorgaba automáticamente el derecho a los cotizantes a incluir al núcleo
familiar básico que está compuesto por el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera
permanente del afiliado; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges,
que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de éste; los hijos
mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquellos que tengan menos de 25
años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del
afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho,
39
la cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado, no pensionados, que
dependan económicamente de éste.
Entidades Promotoras de Salud, EPS: Las Entidades Promotoras de Salud - EPS,
son las entidades encargadas de realizar el aseguramiento de la población afiliada al
régimen contributivo.
En este sentido, las EPS deben realizar la afiliación de los cotizantes y sus grupos
familiares, asumiendo el deber de administrar su riesgo en salud y de prestar los
servicios de salud incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS - directamente (a
través de sus IPS) o indirectamente (mediante contratación con terceros).
Cobertura en Salud: Las personas afiliadas al régimen contributivo tienen derecho a
recibir un conjunto de prestaciones en salud definidas de manera explícita en el Plan
Obligatorio de Salud - POS.
Sus contenidos son definidos por la Comisión de Regulación en Salud (CRES) y el
POS comprende acciones de educación, información y fomento de la salud y la
prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, en los diferentes
niveles de complejidad así como el suministro de medicamentos esenciales en su
denominación genérica.
El Plan Obligatorio de Salud incluye los siguientes contenidos, con los alcances y
restricciones previstas en la Resolución No. 5261 de 1994:
Consulta médica y/o paramédica.
Consulta con médico especialista.
Atención de urgencias.
40
Servicios quirúrgicos.
Servicios con internación, estancias, servicios profesionales, derechos de sala,
materiales, suministros y equipos.
Suministro de prótesis, órtesis, aparatos y aditamentos ortopédicos de acuerdo con las
definiciones del Manual.
Tratamientos de enfermedades de alto costo, dentro de las que se encuentran:
Tratamiento con radioterapia y quimioterapia para el cáncer, diálisis para insuficiencia
renal crónica, trasplante renal, de corazón, de medula ósea y de córnea, tratamiento para
el SIDA y sus complicaciones, tratamiento quirúrgico para enfermedades del corazón y
del sistema nervioso central, tratamiento quirúrgico para enfermedades de origen
genético o congénitas, tratamiento médico quirúrgico para el trauma mayor, terapia en
unidad de cuidados intensivos y reemplazos articulares.
Medicamentos esenciales en su presentación genérica.
Uso de Servicios de Salud: Para el uso de servicios del POS, es obligatorio el
ingreso por consulta con médico general y/o paramédico con excepción de las urgencias.
Tratándose de pediatría, según la disponibilidad de recursos, la EPS podrá establecer
acceso directo al especialista. Para pasar a otros niveles de atención es indispensable la
remisión por parte del profesional de la EPS por el cual se ingresa.
Se autoriza a las EPS la inclusión de tratamientos con medicinas alternativas
autorizadas en Colombia.
Cobertura Económica: Adicionalmente los cotizantes tienen derecho a recibir
prestaciones económicas en caso de incapacidad por enfermedad general y licencia de
maternidad y/o paternidad.
41
1. Incapacidad por enfermedad general.- Cuando la incapacidad es superior a tres (3)
días, la EPS reconoce al afiliado cotizante una prestación económica que es equivalente
a una porción del ingreso mensual del trabajador hasta por ciento ochenta (180) días,
así: las dos terceras (2/3) partes del salario durante los primeros noventa (90) días y la
mitad del salario por el tiempo restante. El pago de los tres (3) primeros días de
incapacidad, son asumidos por el empleador (ahora los dos (2) primeros días).
2. Licencia de maternidad.- Se otorga a toda trabajadora cotizante en estado de
embarazo y consiste en un descanso remunerado en la época del parto de 12 semanas. Se
reconoce en este periodo una prestación equivalente al 100% del ingreso de la
trabajadora por dicho tiempo. El Sistema de Seguridad Social lo asume siempre y
cuando la mujer haya cotizado de manera ininterrumpida durante todo el periodo de
gestación.
Cuando ha existido mora, la EPS efectuará el reconocimiento de la prestación
económica de acuerdo con las normas vigentes, siempre y cuando se haya cumplido
durante el periodo de la gestación con el pago de la totalidad de las cotizaciones
adeudadas, con los respectivos intereses de mora.
Si se trata de cotizante que tiene la calidad de trabajadora independiente se
reconocerá la licencia de maternidad, siempre y cuando la mora sea de máximo un
periodo de cotización y haya pagado la cotización en mora con los respectivos intereses,
antes de su reconocimiento.
La licencia de maternidad para las mujeres cotizantes independientes con ingreso
igual o inferior a un salario mínimo legal mensual vigente, se liquidará por la EPS
42
proporcionalmente a los días cotizados que correspondan al período real de gestación de
cada trabajadora cotizante, teniendo en cuenta que el máximo a reconocer es de 84 días.
Cuando los días cotizados sean inferiores a los días del período real de gestación, el
número de días a reconocer será el porcentaje que resulta de dividir el número de días
cotizados sobre el número de días reales de gestación. En el evento en que el período
real de gestión sea inferior a 270 días y siempre y cuando este período corresponda con
los días cotizados, la EPS reconocerá el máximo de licencia, o en forma proporcional
cuando el tiempo de cotización sea menor al tiempo de gestación; con excepción de los
partos no viables que se sujetarán en el reconocimiento de la licencia, a lo definido en
las normas vigentes sobre la materia.
3. Licencia de paternidad.- El padre cotizante tiene derecho durante la época del parto
a ocho (8) días hábiles de licencia remunerada equivalente al 100% del ingreso del
trabajador correspondiente a dicho periodo siempre y cuando hayan pagado las
cotizaciones durante todo el periodo de gestación.
Cotizaciones: Antes de la Ley No. 1607 de 2012, el régimen contributivo se
financiaba de manera exclusiva con las cotizaciones que pagaban los empleadores y
trabajadores y las personas con capacidad de pago.
Los trabajadores y personas con capacidad de pago que se afiliaban al régimen
contributivo debían cotizar el 12,5% sobre sus ingresos, los cuales no podían ser
inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. Cuando se trataba de trabajadores
dependientes, la cotización a cargo del empleador era del 8.5% y a cargo del empleado
del 4%. La base mínima de cotización era igual a 1 salario mensual legal vigente y el
tope máximo era de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
43
Existía un aporte de solidaridad que equivale al uno punto cinco (1,5) de la cotización
el cual se traslada a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la
financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado, el cual se toma de la cotización
del 12,5%.
Los afiliados al régimen contributivo debían pagar sus cotizaciones utilizando para el
efecto la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, PILA.
Copagos y Cuotas Moderadoras: Los afiliados cotizantes y los beneficiarios debían
pagar en algunos casos, cuotas moderadoras, las cuales han sido diseñadas para
racionalizar el acceso a los servicios de salud.
Los afiliados beneficiarios debían pagar para acceder a algunos servicios de salud un
copago, que tenía como propósito ayudar a cofinanciar el valor del servicio.
El monto de los copagos y cuotas moderadoras que debían pagar los afiliados, se
encuentran definidos en las siguientes normas: Acuerdos 260 de 2004 y 365 de 2007,
expedidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
UPC: Las cotizaciones que se recaudaban pertenecían al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, las cuales eran administradas por el FOSYGA. Para la
organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el POS para cada
afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocía a cada EPS, una
prima de aseguramiento, que se denominaba Unidad de Pago por Capitación - UPC.
Esta Unidad se establecía en función del perfil epidemiológico de la población, de los
riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de
44
calidad, tecnología y hotelería, y será definida por la Comisión de Regulación en Salud -
CRES.
Afiliaciones y Traslados: La persona podía escoger libremente la EPS la cual se
afilia y podían trasladarse siempre y cuando hubiera permanecido como mínimo un año
en la EPS.
Este plazo no era tenido en cuenta cuando exista mala prestación del servicio
debidamente comprobada por la Superintendencia Nacional de Salud.
Cuando varios miembros de un mismo grupo familiar, eran cotizantes, debían
afiliarse y cotizar a la misma EPS.
Atención al Usuario: Las EPS contaban con una red de oficinas para la atención de
los usuarios. Adicionalmente, cuentan con una línea gratuita nacional 018000 las
veinticuatro (24) horas, de los siete (7) días de la semana.
Vigilancia y Control: Era ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud.
Régimen Subsidiado en Salud
El régimen subsidiado permite la afiliación al Sistema General de Seguridad Social
en salud de las personas que no tienen capacidad pago. Dicha vinculación se hace a
través del otorgamiento de un subsidio total o parcial.
Al régimen subsidiado se pueden afiliar todas las personas que no tienen una relación
laboral o capacidad de pago para pertenecer al régimen contributivo y que han sido
identificadas mediante la aplicación de una encuesta como potenciales beneficiarios de
45
subsidios sociales (SISBEN). En la actualidad se encuentran como prioritarios los
niveles 1 y 2 de SISBEN.
La afiliación otorga automáticamente el derecho a los cotizantes a incluir al núcleo
familiar básico que está compuesto por el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera
permanente del afiliado; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges,
que hagan parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de éste; los hijos
mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquellos que tengan menos de 25
años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan económicamente del
afiliado.
A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, e hijos con derecho, la
cobertura familiar podrá extenderse a los padres del afiliado no pensionados que
dependan económicamente de éste.
Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado - EPSS: Son las
encargadas de realizar el aseguramiento de la población que se afilie al régimen
subsidiado.
En este sentido, las EPSS deben encargarse de la afiliación de los cotizantes y sus
grupos familiares, asumiendo el deber de administrar su riesgo en salud y de prestar los
servicios de salud incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado –
POSS, directamente (a través de sus IPS) o indirectamente (mediante contratación con
terceros).
Cobertura en Salud: Las personas afiliadas al régimen subsidiado tienen derecho a
recibir un conjunto de prestaciones en salud definidas de manera explícita en POSS.
46
Sus contenidos son definidos por la Comisión de Regulación en Salud (CRES) y el
POSS comprende acciones de educación, información y fomento de la salud y la
prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad, en los diferentes
niveles de complejidad así como el suministro de medicamentos esenciales en su
denominación genérica. En la actualidad, el plan de beneficios de los niños y niñas
menores de 12 años es igual en el régimen contributivo y en el régimen subsidiado.
Cuando el afiliado requiere servicios de salud no cubiertos en el POSS, debe acudir al
ente territorial para que se garantice su atención a través de la red pública.
Cobertura Económica: En el régimen subsidiado no existe cobertura de
prestaciones económicas por concepto de incapacidad por enfermedad general, ni por
licencias de maternidad y paternidad.
En el POSS está expresamente excluido lo siguiente:
1. Cirugía estética con fines de embellecimiento.
2. Tratamientos nutricionales con fines estéticos.
3. Tratamientos para la infertilidad.
4. Tratamientos no reconocidos por las asociaciones médico científicas a nivel
mundial o aquellos de carácter experimental.
5. Tratamientos o curas de reposo o del sueño.
6. Medias elásticas de soporte, corsés, fajas, plantillas, zapatos ortopédicos, sillas de
ruedas, lentes de contacto. Los lentes (sin monturas) se suministrarán una vez cada cinco
años en los adultos y en los niños una vez cada año, siempre por prescripción médica y
para defectos que disminuyan la agudeza visual.
47
7. Medicamentos o sustancias que no se encuentren expresamente autorizadas en el
Manual de Medicamentos y Terapéutica.
8. Tratamiento con drogas o sustancias experimentales para cualquier tipo de
enfermedad.
9. Trasplante de órganos. No se excluyen aquellos como el trasplante renal, de
medula ósea, de córnea y el de corazón, con estricta sujeción a las condiciones de
elegibilidad y demás requisitos establecidos en las respectivas Guías Integrales de
Atención.
10. Tratamiento con psicoterapia individual, psicoanálisis o psicoterapia prolongada.
No se excluye la psicoterapia individual de apoyo en la fase crítica de la enfermedad, y
solo durante la fase inicial; tampoco se excluyen las terapias grupales. Se entiende por
fase crítica o inicial aquella que se puede prolongar máximo hasta los treinta (30) días
de evolución.
11. Tratamiento para varices con fines estéticos.
12. Actividades, procedimientos e intervenciones para las enfermedades crónicas,
degenerativas, carcinonamatosis, traumáticas o de cualquier índole en su fase terminal, o
cuando para ellas no existan posibilidades de recuperación. Podrá brindarse soporte
psicológico, terapia paliativa para el dolor, la incomodidad y la disfuncionalidad o
terapia de mantenimiento. Todas las actividades, intervenciones y procedimientos deben
estar contemplados en las respectivas Guías Integrales de Atención.
13. Actividades, procedimientos e intervenciones de carácter educativo o de
capacitación que se lleven a cabo durante el proceso de rehabilitación, distintos a
48
aquellos necesarios estrictamente para el manejo médico de la enfermedad y sus
secuelas.
14. Prótesis, ortodoncia y tratamiento periodontal en la atención odontológica.
15. Actividades, intervenciones y procedimientos no expresamente considerados en
el Manual.
Subsidios: El régimen subsidiado se financiaba con recursos del Estado y con el
porcentaje de cotización (1,5%) de solidaridad que aportan los afiliados al régimen
contributivo.
Copagos y Cuotas Moderadoras: Los afiliados debían pagar en algunos casos,
cuotas moderadoras y copagos, los cuales habían sido diseñados para racionalizar el
acceso a los servicios de salud y para cofinanciar el valor del servicio demandado.
El régimen de cuotas moderadoras y copagos aplicable se encuentra en el Acuerdo
260 de 2004 expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
UPC: Es la prima de seguro que se reconoce a cada EPSS. Esta Unidad de Pago por
Capitación, UPC, se establecía en función del perfil epidemiológico de la población, de
los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de
calidad, tecnología y hotelería, y será definida por la Comisión de Regulación en Salud -
CRES.
Afiliaciones y Traslados: La persona podía escoger libremente la EPSS, a la cual se
afiliaba y podía trasladarse de EPSS, siempre y cuando tuviera como mínimo un tiempo
de permanencia de un (1) año. En este caso, debía manifestar su voluntad de traslado a
49
otra EPSS durante los meses de enero y febrero de cada año, suscribiendo el Formulario
Único Nacional de Afiliación y Traslado definido por el Ministerio de la Protección
Social. El período mínimo de permanencia en una misma EPSS se contabilizaba desde
la última fecha de afiliación o de traslado a la EPSS respectiva.
Si la persona se vinculaba laboralmente, debía trasladarse a partir de la fecha de
ingreso laboral al régimen contributivo.
Oficina de Atención al Usuario: Las EPSS contaban con una red de oficinas para la
atención de los usuarios. Adicionalmente, cuentan con una línea gratuita nacional
018000 las veinticuatro (24) horas de los siete (7) días de la semana.
Vigilancia y Control: Era ejercida por la Superintendencia Nacional de Salud.
2.2 LEY No. 1607 DE 2012
2.2.1 Financiación. Los impuestos a la nómina ascienden actualmente al 58,1%, una
cifra que contribuye a la informalidad del empleo, por lo que el Gobierno Nacional
considera necesario disminuir los gravámenes sobre la nómina, aliviando
sustancialmente la carga de los aportes parafiscales y las cotizaciones al sistema de
seguridad social en salud.
Así, se propone eliminar los aportes al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, y cotizaciones al Sistema de
Seguridad Social en Salud, correspondientes a los trabajadores cuyos salarios no superen
diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como se puede observar en la
Tabla No. 5.
50
Tabla 5. Incentivos Exoneración de Aportes – Ley No. 1607 de 2012.
INCENTIVOS EXONERACIÓN DE APORTES
LEY No. 1607 DE 2012
REGIMEN
CONTRIBUTIVO A
SALUD
SENA I.C.B.F. TOTAL
8,50% 2,00% 3,00%
13,50%
Fuente: Elaboración propia, basado en la Ley No. 1607 de 2012.
Sin embargo, como requisito para lograr la eliminación mencionada, es fundamental
sustituir las fuentes de financiación de las entidades mencionadas, por lo que se creará el
impuesto sobre la renta para la equidad – CREE, de 8%, el cual se calculará tomando en
consideración, ya no las nóminas de las empresas, si no por las utilidades obtenidas por
la empresa.
Es así como se espera que la propuesta de reforma sólo modifique la fuente de
financiación de lo que actualmente es aportado por los empleadores, sobre los
trabajadores del sector privado que devengan sueldos inferiores a 10 Salarios mínimos
legales vigentes.
De esta manera, la sustitución de recursos, derivados del impuesto CREE, será del
orden de $4,5 billones, que aplicaría a partir del segundo semestre de 2013. Y en 2014 el
recaudo se incrementaría $10,4 billones, hasta llegar en 2016 a $12,2 billones.
Con la Ley No. 1607 de 2012, se van a generar varios cambios en materia de
financiación del sector de la salud. El primero de ellos es la creación del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE), que será el aporte con el que contribuyan las
sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto
51
sobre la renta y complementarios y que será del 8%, del cual se destinará un 4.4% al
Sistema de Seguridad Social en Salud, como lo podemos observar claramente en la
Tabla No. 6.
Tabla 6. Distribución Especifica Tarifa CREE 8%.
TARIFA: DESTINACIÓN ESPECIFICA CREE 8%
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD
SENA I.C.B.F TOTAL
4,4
1,4
2,2
8,0
Fuente: Elaboración propia, basado en la Ley No. 1607 de 2012.
Para los años 2013, 2014 y 2015 la tarifa del CREE será del 9% y de ese 1%, el
treinta por ciento (30%) del mismo se destinará para la nivelación de la UPC del
Régimen Subsidiado en Salud, como se manifiesta en la Tabla No. 7, en la distribución
del punto adicional. Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos pasivos del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y seguirán obligados a realizar los
aportes parafiscales y las cotizaciones, tal y como se realizaban hasta la fecha de
creación del CREE.
Tabla 7. Distribución Punto Adicional 1%, Años 2013 – 2014 y 2015.
PUNTO ADICIONAL 1% AÑOS 2013 - 2014 Y 2015
FINANCIAR
INSTITUCIONES DE
EDUCACIÓN
SUPERIOR
NIVELACIÓN UPC
RÉGIMEN
SUBSIDIADO EN
SALUD
INVERSIÓN
SOCIAL SECTOR
AGROPECUARIO
TOTAL
40%
30% 30% 100%
Fuente: Elaboración propia, basado en la Ley No. 1607 de 2012.
52
Segundo cambio: con la Ley No. 1607 de 2012, se generó la exoneración del pago de
aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud por parte de los empleadores y por
todos sus empleados que devenguen menos de 10 SMMLV, siempre y cuando las
empresas tengan dos o más empleados.
Recaudo del CREE versus Recaudo Anterior.- El tercer cambio son los recaudos que
se estiman se harán con la nueva reforma frente a los que llegaban, antes de
implementarse esta. En efecto, cuando se calcula el gasto tributario en el impuesto sobre
la renta para las Personas Jurídicas y Naturales con base en los micro datos de las
declaraciones que la DIAN publica en su página Web (www.dian.gov.co); y
considerando como tal las deducciones por inversión en activos fijos y las rentas
exentas, valuadas cada una de ellas a las tarifas nominales, y los descuentos tributarios
resulta que para 2010 la Nación dejó de percibir 8,3 billones de pesos (1,36% del PIB)
(Cuadro 1). 19
Fuente: Elaboración propia, según información de Jorge Espitia. El impacto fiscal de la Reforma
Tributaria: eliminación de los Parafiscales para el SENA y el ICBF, las cotizaciones de Salud y la
creación del CREE.
19 Espitia, Jorge. El impacto fiscal de la Reforma Tributaria: eliminación de los parafiscales para el SENA y el ICBF, las
cotizaciones de salud y la creación del CREE. Disponible en: http://viva.org.co/cajavirtual/svc0326/articulo01.html.
53
Si se eliminan las obligaciones que como empleadores deben pagar sobre la nómina
para el SENA, el ICBF y la salud se debe entender esto como un beneficio más. Para
saber cuánto les va representar a las empresas esta nueva política, primero se observa
que el peso de los Gastos de la Nómina en las Personas Jurídicas es de tan sólo el 14,39
de los Ingresos Operacionales y el 22.99% del Total de los Costos.
En el caso de las Empresas mineras estos valores son de tan sólo el 6,41% y el
10,21%, respectivamente20
.De acuerdo con las declaraciones de renta de las Personas
Jurídicas, estos pagaron en 2010 sobre una nómina de 124 billones de pesos 15 billones
en aportes a la Seguridad Social (Pensiones, Salud y Riesgos Profesionales) y 5,3
billones en parafiscales (SENA 2%, ICBF 3% y Cajas de Compensación 4%) y el peso
específico de estos “costos” (nómina, parafiscales y salud) en los ingresos operacionales
y en los costos son del 17% y del 27%, respectivamente (Cuadro 2) 21
.
Fuente: Elaboración propia, según información de Jorge Espitia. El impacto fiscal de la Reforma
Tributaria: eliminación de los Parafiscales para el SENA y el ICBF, las cotizaciones de Salud y la
creación del CREE.
20 Espitia, Jorge. El impacto fiscal de la Reforma Tributaria: eliminación de los parafiscales para el SENA y el ICBF, las
cotizaciones de salud y la creación del CREE. Disponible en: http://viva.org.co/cajavirtual/svc0326/articulo01.html. 21 Ibíd. . Disponible en: http://viva.org.co/cajavirtual/svc0326/articulo01.html.
54
Si se tienen presentes las diferentes tarifas de liquidación de cada uno de los ítems de
la Seguridad Social (Pensiones, las tres cuartas partes del 15,5%, el 8,5% de Salud y las
tarifas de ARP de acuerdo al nivel de riesgo) y de los parafiscales (2% para el SENA,
3% al ICBF y 4% para las Cajas de Compensación), se tiene que el alivio tributario va a
ser del orden de los 7,7 billones de pesos, siendo el rubro más alto el de salud (5 billones
de pesos).
Para establecer el posible impacto sectorial de la propuesta de la Reforma tributaria
en esta arista, se calcula una especie de tarifa efectiva (TARIFA 1) donde se incluye en
el numerador el valor del impuesto sobre la renta gravable, los aportes al Sistema de
Seguridad Social y los aportes a las empresas (SENA, ICBF y Cajas de Compensación)
y en el denominador se deja la Renta Líquida Gravable. Esta “tarifa” es del orden del
67% para el agregado. En el caso de la Minería este valor asciende a 38,4%, para el
sector financiero 50,5% o para el sector de la Construcción el 75%. Ahora bien, cuando
se les descuenta el SENA, ICBF y Salud del numerador, la nueva tarifa (TARIFA 2)
agregada se reduce en un 19% al pasar al 54%. Las ganancias son diferenciales a nivel
sectorial tal y como se observa en el Cuadro 3. 22
Fuente: Elaboración propia, según información de Jorge Espitia. El impacto fiscal de la Reforma
Tributaria: eliminación Parafiscales para el SENA y el ICBF, cotizaciones de salud y creación del CREE.
22 Ibíd. . Disponible en: http://viva.org.co/cajavirtual/svc0326/articulo01.html.
55
Estos dos (2) cambios propuestos en el Proyecto de reforma tributaria, reducción de
la tarifa nominal del 33% al 25% y la eliminación de los Parafiscales del SENA e ICBF
y lo de Salud, le significan al gobierno nacional un costo fiscal cercano a los 12 billones
de pesos. Para cubrir este bache fiscal, el Gobierno Nacional propone la creación del
“Impuesto sobre la Renta para la Equidad” (CREE), con una base gravable igual a “los
ingresos netos del ejercicio, menos el total de los costos y deducciones, sin incluir la
deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos” que se liquida a
una tarifa nominal del 8%. Con este marco normativo, es posible calcular el recaudo
potencial del CREE con base en los micro datos de las declaraciones de renta para las
Personas Jurídicas de 2010 a nivel sectorial, encontrándose que el recaudo alcanza un
valor cercano a los 6 billones de pesos, obteniéndose una pérdida neta para la Nación,
una ganancia para las Empresas –Personas Jurídicas- cercana a los 6,3 billones (Cuadro
4)23
. Por lo tanto un cambio eventual de la reforma son los 6,3 billones de déficit que
van a afectar las arcas del Estado y obviamente el flujo de recursos del sector financiero
a nivel nacional.
Fuente: Elaboración propia, según información de Jorge Espitia. El impacto fiscal de la Reforma
Tributaria: eliminación de los Parafiscales para el SENA y el ICBF, las cotizaciones de Salud y la
creación del CREE.
23 Ibíd. . Disponible en: http://viva.org.co/cajavirtual/svc0326/articulo01.html.
56
Metas y Recaudos Reales del Gobierno Nacional para la Vigencia Fiscal del Año
2013.
El Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año 2013, proyectó
ingresos y recaudos con meta mensual (CREE mayo – diciembre) y anual de los
diferentes impuestos, entre los que se encontraba la Retención en la Fuente del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad – CREE, con una Meta de Recaudo Bruto Nacional de
4.722.000 millones de Pesos, como lo podemos verificar en el cuadro No. 5.
Cuadro 5. Meta Nacional por Impuesto Año 2013.
Cifras en millones de Pesos Corrientes
MesDeclaraciones
de Renta
Declaraciones
de IVA
Retenciones
en la fuente
Impuesto al
Patrimonio
Impuesto al
Consumo
Impuesto
Nacional a la
Gasolina y al
ACPM
CREE -
Retención
en la fuente
Tributos
ExternosGMF
Total
Mensual
Enero 61.890 3.394.154 4.000.016 0 0 0 0 1.272.706 503.826 9.232.594
Febrero 4.019.704 367.040 1.769.794 0 0 0 0 1.380.451 418.114 7.955.102
Marzo 123.778 2.885.001 1.977.476 0 141.272 548.260 0 1.298.817 409.751 7.384.356
Abril 7.878.343 427.094 2.259.670 0 0 261.681 0 1.470.609 563.192 12.860.588
Mayo 157.861 3.985.610 2.376.470 2.206.079 129.638 253.107 0 1.492.783 413.049 11.014.597
Junio 7.594.484 489.665 2.547.537 0 0 271.540 635.701 1.509.881 442.383 13.491.190
Julio 200.076 2.916.554 2.415.292 0 135.807 281.256 657.110 1.416.329 566.816 8.589.241
Agosto 660.900 529.335 2.367.609 0 0 278.126 644.564 1.528.661 414.587 6.423.782
Septiembre 413.293 4.515.396 2.475.209 2.206.079 157.966 250.370 664.628 1.605.702 436.180 12.724.823
Octubre 124.488 466.538 2.522.874 0 0 247.459 688.266 1.516.198 526.017 6.091.840
Noviembre 119.739 3.197.028 2.563.991 0 152.401 247.381 699.594 1.547.682 433.232 8.961.048
Diciembre 81.869 443.166 2.685.816 0 0 281.127 732.135 1.509.570 554.600 6.288.282
Total 21.436.424 23.616.582 29.961.753 4.412.158 717.084 2.920.305 4.722.000 17.549.390 5.681.748 111.017.444
Total
Nacional
Meta Mensual de Recaudo Bruto Total Nacional - Año 2013
Fuente: Coordinación de Estudios Económicos – Subdirección de Gestión de Análisis Operacional -
Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
La proyección o meta en la Retención del Impuesto sobre la Renta para la Equidad –
CREE, que se debería practicar por los responsables de este nuevo impuesto durante el
año 2013, representaba dentro del total de los recaudos de responsabilidad de la UAE –
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN el 4%, siendo este uno de los
57
impuestos menos representativos dentro del total de los recaudos, como se observa en la
figura No. 3.
Figura 3. Meta Recaudo Nacional Porcentaje por Impuesto – Año 2013.
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Teniendo en cuenta la Meta programada por el Gobierno Nacional exclusivamente
para la Retención en la Fuente del Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE,
donde se proyectó un Recaudo Bruto Nacional de 4.722.000 millones de pesos, pero
según los ingresos reportados por la Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, correspondiente a la vigencia fiscal del año
2013, estos sólo alcanzaron a un valor de 2.959.827 millones de pesos, representando un
porcentaje dentro de las Rentas de la Nación del 3%, convirtiéndose este nuevo
58
impuesto en uno de los menos representativos dentro del total de los recaudos, como se
observa en el cuadro 6 y en la figura No. 4, respectivamente.
Cuadro 6. Recaudo Nacional por Impuesto - Año 2013.
Mes Renta IVA G.M.F. Timbre Seguridad
DemocráticaPatrimonio
Impuesto al
Consumo
Impuesto
Gasolina y
ACPM
CREEArancel de
AduanasIVA Externo
Impuestos
Por ClasificarTOTAL
Enero 3.268.778 4.492.328 557.792 2.104 62 9.737 0 0 0 303.623 979.666 1.404 9.615.494
Febrero 5.441.974 591.244 438.597 5.865 78 6.006 0 0 0 304.165 919.097 2.095 7.709.121
Marzo 1.896.355 2.621.621 449.816 5.070 56 17.664 217.868 510.708 0 283.151 809.098 2.334 6.813.741
Abril 9.708.500 550.890 517.335 4.304 81 12.383 1.959 239.436 0 322.224 919.135 5.361 12.281.606
Mayo 2.150.384 3.318.069 432.784 4.997 224 2.147.317 249.603 258.178 8 345.277 1.003.675 3.946 9.914.462
Junio 9.529.673 590.365 455.713 5.189 72 28.784 2.724 232.496 367.248 365.284 1.010.246 3.380 12.591.173
Julio 2.300.865 3.245.090 563.197 5.499 1.607 18.094 248.614 235.437 420.936 342.454 987.691 9.299 8.378.782
Agosto 2.879.402 796.028 426.255 5.384 387 34.600 4.359 273.647 430.767 387.787 1.085.872 78.919 6.403.407
Septiembre 2.475.465 4.022.117 478.158 5.435 1.363 2.132.690 259.315 247.440 427.704 376.582 1.008.487 31.238 11.465.993
Octubre 2.214.556 697.441 537.218 5.246 2 18.627 5.782 232.435 449.909 403.378 1.094.801 1.561 5.660.957
Noviembre 2.270.340 3.575.643 450.343 5.443 29 11.230 262.022 249.670 414.464 417.520 1.136.826 889 8.794.419
Diciembre 2.136.936 723.146 590.547 5.163 40 11.467 4.963 257.127 448.792 384.955 1.114.911 2.253 5.680.300
TOTAL 46.273.229 25.223.980 5.897.755 59.696 4.001 4.448.600 1.257.209 2.736.574 2.959.827 4.236.400 12.069.505 142.678 105.309.455
RECAUDO NACIONAL POR TIPO DE IMPUESTO AÑO 2013
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
Fuente: Coordinación de Estudios Económicos – Subdirección de Gestión de Análisis Operacional -
Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Figura 4. Recaudo Nacional por Impuesto - Porcentaje Año 2013
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
59
Si analizamos la Meta establecida para la Retención en la Fuente del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad – CREE, de acuerdo a lo que esperaba el Gobierno Nacional
recaudar, comparándolo con lo que realmente se recaudó podemos darnos cuenta, como
éste nuevo impuesto empieza a causar desequilibrios presupuestales a la Nación, ya que
presenta un Déficit Fiscal de 1.762.173 millones de pesos en sus rentas e ingresos de la
vigencia fiscal del año 2013, donde sólo se llegó al 62.68% de la Meta programada,
como se puede analizar en la Tabla No. 8 y en la Figura No. 5.
Tabla 8. Comparativo Nacional: Proyectado vs Recaudo Impuesto sobre la
Renta para la Equidad – CREE – Año 2013.
PROYECCIÓN NACIONAL
RECAUDO CREE
AÑO 2013
RECAUDO NACIONAL
IMPUESTO CREE
AÑO 2013
DEFICIT FISCAL
POR IMPUESTO CREE
AÑO 2013
4.722.000 2.959.827 1.762.173
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
COMPARATIVO NACIONAL: PROYECCIÓN VS RECAUDO
IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE
AÑO 2013
IMPUESTO SOBRE LA
RENTA PARA LA
EQUIDAD - CREE
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Figura 5. Nacional: Proyección vs Recaudo – Porcentaje Impuesto sobre la
Renta para la Equidad – CREE
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
60
Tabla 9. Destinación Específica CREE 8% - Distribución Recaudo Nacional–
Año 2013
TARIFA: DESTINACIÓN ESPECIFICA CREE 8%
DISTRIBUCIÓN RECAUDO NACIONAL
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD
SENA I.C.B.F TOTAL
4,4 1,4 2,2 8,0
1.447.027 460.418 723.513 2.630.958
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
En cumplimiento a lo establecido por el Artículo 24 de la Ley No. 1607 de 2012,
referente a la destinación específica de este 8% de la Retención en la Fuente del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE, al sistema de Seguridad Social en
Salud a nivel Nacional le corresponden 1.447.027 millones de pesos, que del total
recaudado equivale al 55% de participación dentro de los sectores definidos para el año
fiscal 2013, como se puede analizar en la Tabla No. 9 y en la Figura No. 6,
respectivamente.
Figura 6. Distribución Porcentual por Sectores Recaudo Nacional – Año 2013
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
61
El Parágrafo transitorio, del Artículo 24 de la Ley No. 1607 de 2012, establece que
para los periodos gravables 2013, 2014 y 2015 el punto adicional de que trata el
parágrafo transitorio del artículo 23, se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para
financiar las instituciones de educación superior públicas, treinta por ciento (30%) para
la nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%) para
la inversión social en el sector agropecuario, de lo cual a la Salud le corresponden
98.661 millones de pesos para la vigencia fiscal del año 2013, como se observa en la
Tabla No.10.
Tabla 10. Distribución Recaudo Nacional Punto Adicional 1% - Año 2013.
PUNTO ADICIONAL 1% AÑO 2013
DISTRIBUCIÓN RECAUDO NACIONAL
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
FINANCIAR
INSTITUCIONES DE
EDUCACIÓN
SUPERIOR
NIVELACIÓN UPC
RÉGIMEN
SUBSIDIADO EN
SALUD
INVERSIÓN
SOCIAL SECTOR
AGROPECUARIO
TOTAL
40% 30% 30% 100%
131.548 98.661 98.661 328.870
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Metas y Recaudos Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de
Bucaramanga - Vigencia Fiscal del año 2013.
De acuerdo a las metas del Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
del año 2013, para la Seccional de Bucaramanga se proyectó por concepto de la
62
Retención en la Fuente del Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE, con una
Meta de Recaudo de 85.310 millones, como lo podemos verificar en el cuadro No. 7.
Cuadro 7. Meta Recaudo Mensual Seccional Bucaramanga por Impuestos.
Direcciones
SeccionalesMes
Declaraciones
de Renta
Declaraciones
de IVA
Retenciones
en la Fuente
Impuesto al
Patrimonio
Impuesto al
Consumo
Impuesto
Nacional a la
Gasolina y al
ACPM
CREE -
Retención
en la
Fuente
Tributos
Externos
Total
Mensual
Enero 1.455 68.098 79.456 0 0 0 0 891 149.901
Febrero 29.758 2.640 28.685 0 0 0 0 1.331 62.413
Marzo 3.301 50.109 36.851 0 2.242 0 0 651 93.153
Abril 76.376 3.359 41.658 0 0 0 0 1.298 122.691
Mayo 6.938 95.804 39.557 43.457 2.057 0 0 650 188.463
Junio 69.019 4.656 41.397 0 0 0 11.079 2.042 128.194
Julio 6.117 52.044 40.934 0 2.155 0 12.497 2.302 116.049
Agosto 25.693 4.127 37.083 0 0 0 11.497 2.547 80.948
Septiembre 12.939 115.635 44.462 43.640 2.507 0 12.273 1.532 232.987
Octubre 4.362 4.271 43.102 0 0 0 11.977 1.211 64.923
Noviembre 3.633 57.097 44.711 0 2.418 0 12.483 930 121.271
Diciembre 2.599 2.699 50.585 0 0 0 13.504 1.376 70.763
Total 242.189 460.537 528.481 87.097 11.379 0 85.310 16.762 1.431.757
Meta Mensual de Recaudo Bruto Dirección Seccional de Bucaramanga Año 2013
Impuestos y
Aduanas de
Bucaramanga
Fuente: Coordinación de Estudios Económicos – Subdirección de Gestión de Análisis Operacional -
Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Figura 7. Meta Recaudo Seccional Bucaramanga Porcentaje por Impuesto - año
2013.
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
63
A nivel Nacional la proyección o meta en la Retención del Impuesto sobre la Renta
para la Equidad – CREE, para el año 2013 se fijó en el 4% de participación dentro del
total de los impuestos administrados por la DIAN, pero para la Seccional de
Bucaramanga esta meta fue más ambiciosa al fijarse en el 6%, como se observa en la
figura No. 7.
Cuadro 8. Recaudo Anual por Impuesto Seccional Bucaramanga - Año 2013.
DIRECCIÓN
SECCIONAL
RENTA
CUOTASIVA RETENCIÓN EXTERNOS
POR
CLASIFICAR
SEGURIDAD
DEMOCRATICAPATRIMONIO
PRECIOS DE
TRANSFERENCIAGMF CONSUMO
GASOLINA
Y ACPMCREE TOTAL
BUCARAMANGA 227.412 395.356 519.371 24.836 2.641 222 89.174 11 15.873 50.309 0 40.919 1.366.123
RECAUDO TOTAL DE LOS INGRESOS ADMINISTRADOS POR LA DIAN
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS DE BUCARAMANGA
AÑO 2013
Fuente: Coordinación de Estudios Económicos – Subdirección de Gestión de Análisis Operacional -
Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Figura 8. Recaudo Seccional por Impuesto Porcentaje Bucaramanga - Año 2013.
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
64
Según la Meta programada por el Gobierno Nacional exclusivamente para la DIAN -
Seccional de Bucaramanga por concepto de la Retención en la Fuente del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad – CREE, se había proyectado un Recaudo de 85.310
millones de Pesos para la vigencia fiscal del año 2013, alcanzando sólo unos ingresos
muy por debajo del valor calculado de 40.919 millones de pesos, representando un
comportamiento igual que la media Nacional del 3%, como se observa en el Cuadro No.
8 y en la Figura No. 8, respectivamente.
Tabla 11. Comparativo Bucaramanga: Proyectado vs Recaudo Impuesto sobre
la Renta para la Equidad – CREE.
PROYECCIÓN
BUCARAMANGA
RECAUDO CREE
AÑO 2013
RECAUDO
BUCARAMANGA
IMPUESTO CREE
AÑO 2013
DEFICIT FISCAL
BUCARAMANGA
POR IMPUESTO CREE
AÑO 2013
85.310 40.919 44.392
COMPARATIVO BUCARAMANGA: PROYECCIÓN VS RECAUDO
IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD – CREE
AÑO 2013
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
IMPUESTO SOBRE LA
RENTA PARA LA EQUIDAD
- CREE - BUCARAMANGA
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Para la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Bucaramanga, la Meta
establecida para la Retención en la Fuente del Impuesto sobre la Renta para la Equidad –
CREE, de acuerdo a lo que se esperaba recaudar, si lo confrontamos con lo que
efectivamente se recaudó podemos darnos cuenta, como este impuesto también presenta
un Déficit Fiscal a nivel Seccional de 44.392 millones de pesos en sus rentas e ingresos
65
de la vigencia fiscal del año 2013, donde sólo se llegó al 47.96% de la Meta
programada, como se puede analizar en la Tabla No. 11 y en la Figura No. 9.
Figura 9. Bucaramanga: Proyección vs Recaudo – Porcentaje Impuesto sobre la
Renta para la Equidad – CREE.
PROYECCIÓNBUCARAMANGA RECAUDO
CREE - AÑO 2013
RECAUDO BUCARAMANGAIMPUESTO CREE
AÑO 2013
DEFICIT FISCALBUCARAMANGA
POR IMPUESTO CREEAÑO 2013
100,00%
47,96%52,04%
BUCARAMANGA: PROYECCIÓN VS RECAUDO CREEE - AÑO 2013
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Ahora bien, referente a la destinación específica de este 8% del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad – CREE, al sistema de Seguridad Social en Salud a nivel de
Bucaramanga le corresponden 20.005 millones de pesos, como lo podemos verificar en
la Tabla No. 12.
66
Tabla 12. Tarifa: Distribución Recaudo Bucaramanga - Destinación Específica -
CREE 8%.
TARIFA: DESTINACIÓN ESPECIFICA CREE 8%
DISTRIBUCIÓN RECAUDO BUCARAMANGA
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD
SENA I.C.B.F TOTAL
4,4 1,4 2,2
8,0
20.005 6.365 10.002
36.372
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Tabla 13. Distribución Recaudo Bucaramanga Punto Adicional 1% - Año 2013.
PUNTO ADICIONAL 1% AÑO 2013
DISTRIBUCIÓN RECAUDO BUCARAMANGA
Cifras en Millones de Pesos Corrientes
FINANCIAR
INSTITUCIONES DE
EDUCACIÓN
SUPERIOR
NIVELACIÓN UPC
RÉGIMEN
SUBSIDIADO EN
SALUD
INVERSIÓN
SOCIAL SECTOR
AGROPECUARIO
TOTAL
40%
30%
30%
100%
1.819 1.364 1.364
4.547
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Para el año fiscal de 2013, por el punto adicional de que trata el parágrafo transitorio
del artículo 23 de la Ley No. 1607 de 2012, por concepto del treinta por ciento (30%)
67
para la nivelación de la UPC del Régimen Subsidiado en Salud, le corresponden 1.364
millones de pesos como se observa en la Tabla No. 13 y en la figura No. 10, distribución
de los recursos del total del 9%.
Figura 10. Distribución Recaudos 9% - Bucaramanga.
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Coordinación de Estudios Económicos –
Subdirección de Gestión de Análisis Operacional - Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
Concretamente en las finanzas de la salud en Bucaramanga, la Ley No. 1607 ha
dejado unos vacíos en la norma que pueden ser utilizados para evadir impuestos o que
bien van a generar menos recaudos de los esperados, para el sistema de salud de
Bucaramanga. Lo anterior teniendo en cuenta que el Impuesto CREE establece que si la
persona jurídica llega a tener una pérdida liquida con la depuración de su base, a esta
persona jurídica la liquidarían sobre patrimonio líquido gravable, que puede ser negativo
obviamente si una empresa obtiene perdidas.
Cif
ras
en m
illo
nes
de
pes
os
($)
68
Otro vacío que surge de la norma se desprende de la forma de recaudo del impuesto
CREE en la ciudad de Bucaramanga: se recaudará mediante el mecanismo de
retenciones en la fuente, lo que genera problemas de recaudo cuando las empresas solo
les vendan a personas naturales que no son agentes de retención.
Esto significa que el recaudo efectivo del CREE se puede ver afectado, por estos
vacíos, muy contrario a lo que sucedía cuando las empresas realizaban su aportes del
13,5% para salud, sin importar si al final del año tienen o no utilidad o pérdida.
Las empresas siempre pagan PILA para no correr riesgos de salud o pensiones con
sus trabajadores los cuales les tocaría asumir a la empresa, pero con el nuevo sistema no
siempre pagarán y lo más probable que ajusten la contabilidad, o se creen y se
justifiquen gastos que conlleven a generar perdida. Otro aspecto a tener en cuenta es que
también se podrá alterar el patrimonio para que el líquido gravable sea menor y el
porcentaje del 3% sea inferior a las erogaciones que las empresas hacían anteriormente.
Como estos decrementos los debe cubrir el Estado, en el caso específico de
Bucaramanga el déficit fiscal sería mayor y en un momento insostenible.
En materia de finanzas se presentan las siguientes falencias en el régimen
contributivo y subsidiado de la ciudad de Bucaramanga:
Recaudo por parte de las EPS: En Bucaramanga no se utilizan herramientas
idóneas por parte de las EPS para controlar los recaudos que deben recibir de los
empleadores y de los trabajadores independientes.
69
No existe un uso adecuado de los sistemas de información; no se regulan las
cobranzas cuando se producen moras, no existen mecanismos para evitar las dobles
afiliaciones.
Igualmente no existe coordinación, las EPS en materia de control de recaudos el
sistema de Registro Único de Aportantes (RUA) no se consolida y genera información
para todo el sistema y no se realiza seguimiento a los recursos que ingresan al sistema
por el régimen contributivo.
Asignación de Recursos Presupuestales (Régimen Subsidiado): No se verifica el
proceso de asignación de los recursos presupuestales a las diferentes regiones del país; y
el proceso de conformación y actualización del SISBEN no se da oportunamente.
Finalmente, no se da a tiempo el traslado de los recursos y no se controla en forma
eficiente la cuantía de los mismos.
Fuentes Externas: Se reciben donaciones y recursos provenientes de fuentes
externas, sin tener en cuenta que estos ingresen de manera debida al FOSYGA y sin
realizar el análisis pertinente al cumplimiento de los criterios que deben tener las
donaciones y demás recursos.
Rentas Cedidas: No se verifica que los tributos provenientes de las loterías y de la
venta de licores correspondan a lo realmente vendido y sean encauzados de la manera
debida al sector de la salud.
Regímenes Excluidos: No se verifica que los regímenes denominados excluidos
realicen sus aportes al FOSYGA con la oportunidad y cuantía requeridos.
70
Traslado de Recursos: No se verifica que los traslados de recursos a los
aseguradores se realice con la oportunidad requerida.
Pago y Reembolsos: No se verifican los procesos de pago a los prestadores de los
servicios y los reembolsos a los usuarios; estos pagos no se realizan oportunamente y
dichas facturas no se comunican, ni evalúan por parte de los prestadores de dichos
servicios.
Facturación: No existe seguimiento del proceso de facturación de los prestadores a
los aseguradores, no se realiza con frecuencia cruces de información, por lo que no
pueden constatarse con certeza si se ha recibido o no la factura, si se ha aceptado o no, si
contiene glosas y se han desarrollado o no los procesos de verificación y comunicación
sobre disponibilidad del pago.
Pagos: No se realiza control y seguimiento del proceso de pagos entre prestadores y
de las instituciones prestadoras a los médicos y personal paramédico.
Finanzas de ISABU
En lo que respecta a la red pública, la información financiera presentada se registra
con corte comparativo a junio 30 de 2013 vs 2012, en lo correspondiente al Balance
General y al Estado de Actividad Económica y Social.
ISABU continúa con los esfuerzos hacia la minimización del gasto Administrativo y
Operativo y la optimización de los recursos existentes, sin que por ello tenga que afectar
71
la calidad en la prestación del servicio, siempre con la claridad de mantener la
Sostenibilidad Financiera de la empresa.
Tabla 14. Balance General Comparativo – Activos *
RUBRO
JUNIO 2013
JUNI0 2012
ANÁLISIS
HORIZONTAL
Activo
1,105.02
1,430.48
-22.8%
Deudores
9,582.78
4,158.81
130.4%
Inventarios
660.85
0
100%
Propiedad, planta y
equipo
7,038.06
8,150.11
13.6%
Otros activos
333.55
371.49
-10.2%
Total activos
18,720.25
14,110.88
32.7% Fuente: Elaboración propia, basado en los Estados Financieros ESE ISABU.
*(Cifras en millones de pesos).
La cartera o deudores se incrementaron en un 130,4% pese a que se ha continuado
con el proceso de cobro de la Cartera, realizando visitas en cada una de las EPS,
firmando las respectivas actas de conciliación de glosas y compromisos de pago; se han
apoyado en mesas de trabajo convocadas por la Procuraduría General de la Nación
donde se han dejado plasmados los compromisos de las EPS, en depurar, cancelar y
liquidar los saldos existentes con las IPS. Igualmente se está finiquitando el cobro
jurídico con las EPS originada por la no atención del pago de las facturas.
El activo total de la empresa, aumentó en el 2013, con respecto a Junio del año 2012
en un 32.7%, con representatividad positiva el rubro de deudores y el de Inventarios. Se
72
adjuntan Notas a los Estados Financieros que buscan dar mayor información sobre los
datos acá registrados.
Con respecto a los Deudores, en la tabla 16, se presenta la cartera clasificada por
Regímenes con corte a junio 2013/2012.
Tabla 15. Cartera Clasificada por Regímenes*
RUBRO JUNIO 2013 JUNI0 2012 ANÁLISIS
HORIZONTAL
Régimen contributivo 28.90
20.60
40.29%
Régimen subsidiado 15,247.60 9,775.10 55.98%
SOAT- ECAT 483.00 483.00 0.00%
Atención pobre - Sección salud
departamental
25.70 9.50 170.53%
Otros deudores de salud 85.50 100.60 -15.01%
Otros deudores diferentes de salud 390.40 1,086.00 -64.05%
Total Cartera
11.80
10.50
12.38%
ANTICIPOS POR APLICAR
(GIRO DIRECTO/RECURSOS
PROPIOS)
(4,495.00)
(2,282.50)
96.93% Fuente: Elaboración propia, basado en los Estados Financieros ESE ISABU. *(Cifras en millones de pesos).
Con corte a Junio del 2013, se registra un valor de $4.495 millones de pesos
pendientes de aplicar a las facturas del Régimen Subsidiado, esto porque las EPSS no
informan sobre las facturas que deben recibir el pago a través de giro directo o recursos
propios. Con las EPSS se está en comunicación continua solicitando esta información y
así como existen meses que estos anticipos suben, en otros se logra aplicar los pagos
bajando el monto y por supuesto afectando el valor de la factura adeudada.
73
La cartera que a junio del 2013 supera los 360 días es aproximadamente del 22%
sobre el total de las cuentas por cobrar; valor que solo hasta el momento de liquidación
de contratos puede cancelarse. A pesar de los esfuerzos continuos de la administración
de la ESE ISABU para atender estas liquidaciones ha sido una tarea difícil,
encontrándose con corte a junio 30 del año 2013 el siguiente estado de liquidación de
contratos:
SOLSALUD, liquidada a Marzo 31 de 2008.
ASMET SALUD, liquidada hasta Marzo del 2010.
COOSALUD, liquidada hasta Marzo del 2008.
CAPRECOM, liquidado hasta marzo del 2007.
SALUD VIDA, en espera a revisar vigencia 2012 - 2013.
Estado de Actividad Económica y Financiera:
Comparado el resultado del ejercicio junio del 2013 vs 2012, que se observa en la
tabla 16, se registra un incremento favorable para la Institución del 657%.
Esta utilidad disminuyó en el segundo semestre, afectada por los ingresos por venta
de servicios modalidad cápita, los cuales deben recalcularse atendiendo los nuevos
contratos de capitación, los cuales se lograron firmar en el mes de julio y agosto del año
2013, por lo que se debe proceder a revisar y efectuar los ajustes a que haya lugar; ajuste
que también se verá reflejado en la cartera o cuentas por cobrar del régimen subsidiado.
74
Tabla 16. Cartera Clasificada por Regímenes*
RUBRO JUNIO 2013 JUNI0 2012 ANÁLISIS
HORIZONTAL
Ingresos por ventas de servicios de
la salud
14,848.11 11,108.49 33.7%
Total costos de ventas y operación 9,934.41 8,374.35 18.6%
Utilidad bruta 4,913.70 2,734.14 79.7%
Gastos
De administración 2,730.91 2,771.38 -1.5%
De operación 105,84 0 100%
Provisiones, depreciaciones y
amortizaciones
53.64
744.23
-92.8%
Total gastos
2,890.40
3,515.60
-17.8%
Utilidad operacional 2,023.31 (781.46) -358.9%
Otros ingresos 953.22 299.71 218.0%
Otros egresos 224.06 12.27 1.725.6%
Utilidad antes de impuestos
2,752.46
(494.02)
-657.2%
Fuente: Elaboración propia, basado en los Estados Financieros ESE ISABU. *(Cifras en millones de pesos).
Información Presupuestal
Dentro del presupuesto de la ESE ISABU, se establece una parte ACTIVA, que hace
referencia a todos los ingresos que percibe durante la vigencia fiscal la entidad y el
reconocimiento de los cobros de cartera, y la parte PASIVA, que incluye los gastos de
personal, gastos generales, gastos de comercialización, sentencias y conciliaciones,
gastos de inversión, cuentas por pagar proyectadas vigencias anteriores. Ver tabla 16.
La ejecución activa a Junio 2013 registra un porcentaje de reconocimiento (total
reconocido / total presupuesto) del 65.5% y del 41.6% para Junio del 2012.
75
Tabla 17. Información Presupuestaria ISABU *
RUBRO JUNIO 2013 JUNIO 2012 ANÁLISIS
HORIZONTAL
Presupuesto aprobado de ingresos 31,816.9 32,381.3 1.74%
% De ejecución 65,5 41,6
Recaudos de la vigencia sin
incluir fortalecimiento - plan
desarrollo y recuperación cartera
4,726.1
8,377.5
43.59%
Recaudos recuperación de cartera 5,526.5 1,061.8 420.48%
Total Recaudos 10,252.6 9,439.3 8.62%
% Recaudo vs. Reconocido 49.2% 70.1%
Presupuesto aprobado de egresos 31,816.9 32,381.3 1.74%
% De ejecución 65.5% 41.6%
Fuente: Elaboración propia, basado en los Estados Financieros ESE ISABU.
*(Cifras en millones de pesos).
Con respecto al recaudo de las vigencias frente a lo reconocido o facturado se
presenta a Junio 2013 un porcentaje de recaudo del 49.2% y a Junio 2012 un porcentaje
del 70.1%; el comportamiento desfavorable se ve reflejado entre otros aspectos por el
valor pendiente de aplicar (giro directo, recursos propios) de $4 mil millones, además
del ajuste que debe efectuarse a los valores reconocidos como ingresos (ajuste a
servicios facturados modalidad cápita basados en la nueva contratación).
El recaudo de otras vigencias a Junio del 2012 ascendió a $ 1 mil millones y a junio
del 2013 a $ 5 mil millones.
La ejecución pasiva o el presupuesto de gastos e inversión aprobados para los años
2013 y 2012 incluyen las Cuentas por Pagar de años anteriores; a Junio de 2013 se
76
efectuaron Obligaciones del 44.2% y al mismo corte año 2012 del 32.3% sobre el total
del presupuesto aprobado.
Con respecto al valor pagado de los compromisos a Junio del 2013 se ha atendido el
88.2%, y a Junio del 2012 se atendieron el 91.9% de compromisos.
Proceso de Facturación
La ESE ISABU buscando que el proceso de facturación optimice sus resultados, ha
buscado que a través de la contratación de un tercero se mejoren los resultados
financieros, y por ende la ESE ISABU aumente el recaudo de recursos por concepto de
venta de servicios y a su vez se decante de mejor forma lo relativo a glosas, que pongan
en peligro los recursos económicos de la ESE ISABU.
En la actualidad se está efectuando seguimiento, evaluación y control del nuevo
Software de facturación – CNT PACIENTES - el cual se encuentra integrado con la
información financiera de costos e inventarios. El estar fortaleciendo la integración de
los sistemas, le viene permitiendo a la Institución en tiempos reales conocer la venta de
los servicios, los costos de los mismos, lográndose la toma de decisiones en un
momento oportuno.
Proceso de Costos
La ESE ISABU se encuentra en la implementación del sistema de costos; en la
actualidad se evalúa la información que registra el costo por servicio, informe de costos
por servicios, enlace de los costos con la contabilidad alimentando las unidades
77
funcionales focalizadas en la Institución, ponderando los costos de producción frente a
los ingresos de producción por unidad funcional.
Adicionalmente a través de un reporte en Excel, con la información que arroja el
sistema de costos CNT, se calcula el costo unitario por servicio prestado en la ESE
ISABU. Este reporte se utiliza para obtener el costo por servicio y no como lo tiene
establecido el sistema CNT quien lo presenta por unidad funcional, sin embargo el uno
es complemento del otro y permite mejor toma de decisiones; así mismo al proveedor
del Sistema se le ha requerido las modificaciones al software, buscando que se adapte
más a las necesidades de la ESE ISABU.
Este proceso viene siendo apoyo fundamental en la contratación con los Terceros
(EPSS) al presentar el costo real por servicio, facilitando así la negociación de los
servicios de mediana complejidad y paquetes.
2.2.2 Funcionamiento.- En líneas generales la Ley No. 1607 de 2012, solo cambia
las reglas en materia de cotización, en comparación a cómo funcionaba el Sistema
General de Salud, no obstante, se va a desarrollar un análisis que permita plantear una
reflexión general sobre la importancia que tienen los cambios que genera la Reforma
Tributaria a través de la Ley No. 1607 de 2012, sobre el funcionamiento de la red local
pública de salud de Bucaramanga que está conformada por 24 puntos de atención,
distribuidos en 21 Centros de Salud, 2 Unidades Intermedias, 1 Unidad Móvil y el
Hospital Local del Norte, estudiando como dicha reforma puede afectar un sector que,
como el de la salud, es sensible a cualquier disminución de recursos y que tiene una gran
incidencia sobre la calidad de vida de los Bumangueses.
78
Tabla 18. Afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud *
Población
DANE 2002
Población
Afiliada al
Régimen
Subsidiado
Población
Afiliada
Régimen
Contributivo
Total Población
con Seguridad
Social
Cobertura
Total en
Seguridad
Social (%)
TOTAL
DEPARTAMENTO 2’014.590 548.280 695.000 1.242.892 61,7%
BUCARAMANGA 549.263 74.423 392.465 466.888 85,0%
Fuente: Elaboración propia, basado en información del DANE y de la EPS – ISABU.
*(Cifras en millones de pesos).
De acuerdo con la tabla No. 18, se muestra una cobertura del 85% en Bucaramanga,
en donde observamos un 15% de habitantes en la ciudad que no tienen satisfecha esta
importante necesidad como lo es el servicio de salud.
Esta red descansa sobre las EPS e IPS y sobre la red pública de Bucaramanga,
articulada por la ESE ISABU, para la cual la rentabilidad social es un compromiso
ineludible y prioritario, es así como dentro de su plataforma estratégica esta se registra
como su segundo objetivo, esta entidad busca dirigir su acción prioritariamente a la
población pobre y vulnerable del Municipio de Bucaramanga, con el propósito de
mejorar sus condiciones de salud y para tal fin se desarrollan Programas de Promoción
de la Salud y Prevención de la Enfermedad y ofrecen los siguientes servicios:
Ambulatorios: Consulta Médica, Fisioterapia, Fonoaudiología, Terapia
Ocupacional, Terapia Respiratoria, Laboratorio Clínico, Imágenes diagnósticas,
Nutrición, Trabajo Social y Psicología.
Hospitalarios: Hospital Local del Norte (HLN) y la Unidad Materno Infantil
Santa Teresita (UIMIST).
79
Servicios de I y II nivel de complejidad, Médicos, Quirúrgicos (Cirugía General
y Pediátrica), Urgencias y Apoyo Diagnóstico y Terapéutico. Especialidades:
Ginecología y Obstetricia, Medicina Interna, Pediatría, Otorrinolaringología y
Ortopedia.
Los servicios en mención son prestados por el Instituto de Salud de Bucaramanga en
27 UNIDADES DE ATENCIÓN, 3 móviles rurales y 1 Urbana. Actualmente dos de los
centros de salud funcionan 24 horas en ellos se presta consulta externa y prioritaria. Es
importante aclarar que durante el mes de diciembre los horarios de los seis (6) centros
de atención que funcionaban las 24 horas fueron modificados por problemas
presupuestales, MUTIS, ROSARIO Y TOLEDO PLATA continuaron funcionando en
horario de 7am a 7pm, GIRARDOT de 7am a 9pm, y ANTONIA SANTOS y PABLO
VI continuaron funcionando las 24 horas hasta el 31 de diciembre, por cuanto estos
centros estaban incluidos en el Plan de Fortalecimiento de los servicios pagado por la
Secretaria de Salud.
La Empresa Social del Estado ISABU, del orden municipal, prestadora de servicios
de salud de baja y mediana complejidad, orientada hacia la promoción de la salud y la
prevención de la enfermedad, con talento humano comprometido con la calidad y la
atención humanizada de la población de Bucaramanga y su área de influencia, durante la
vigencia 2011, ha continuado con la atención de sus usuarios, con un registro potencial
de usuarios a atender promedio (según base de datos suministrada de las EPSS y de la
Secretaria de Salud y Ambiente de Bucaramanga) de 74.423 usuarios. La información
relativa al ISABU, sus programas, gestión, y otros aspectos se amplían en el Anexo B.
80
En materia de funcionamiento el sistema de salud contributivo de Bucaramanga
presenta las siguientes falencias:
Compensación de las EPS: No existe verificación del proceso de compensación de
las EPS con el FOSYGA, por lo que no existe un control del número de afiliados y los
recaudos realizados.
Cuotas Moderadoras y Copagos: No se verifica, que se aplique correctamente el
monto de las cuotas moderadoras y copagos.
Manejo de Portafolio: En pocas ocasiones se verifica el manejo del portafolio de los
aseguradores, y no se estudia si las políticas de tesorería de los mismos se ajustan o no a
lo permitido legalmente.
Gastos de Administración: No se lleva a cabo un proceso de verificación de los
montos límites en materia de gastos de administración de los aseguradores, por lo que
no existe un proceso de gestión de estos gastos, por lo que en ocasiones estos sobrepasan
los montos fijados.
Conformación Redes de Prestadores: No se verifica la conformación de las redes
de prestadores por parte de los aseguradores, ni se establecen los procedimientos
exigidos de acreditación.
No existe un proceso de gestión de riesgos y no existen estudios o convenios, que
generen integraciones verticales entre las funciones de aseguramiento y prestación por
parte de dichos prestadores.
81
Selección: No se produce una selección técnica de la población en función del
posible riesgo que presenta dadas sus condiciones de renta, edad, o cualquier otro factor.
Información: No existe control de la información sobre las condiciones de
operación, por parte de los prestadores de servicios.
Libre Elección de los Afiliados: A los usuarios no se les proporciona los elementos
de juicio necesarios para realizar la libre elección de los aseguradores.
Libre Movilidad de los Afiliados: No se verifica si a los afiliados se les constriñe la
libre movilidad.
Atención de Quejas: No se cuenta por parte de muchas aseguradoras, con los
mecanismos de atención de quejas a los usuarios, verificando el tratamiento que se les
otorga, la respuesta a las quejas o reclamos y el monitoreo de las acciones tomadas
tendientes a solucionar la situación.
Entrada y Salida de Prestadores: Existe escasa verificación sobre los procesos de
acreditación de los prestadores de servicios de salud y si estos cumplen o no con los
requisitos esenciales mínimos para tal fin.
Organización y Funcionamiento: No existe control sobre la organización y
funcionamiento de los prestadores de servicios a partir de indicadores financieros
básicos.
Asunción de Riesgos: No se controla si los prestadores de servicios de salud,
asumen los riesgos teniendo en cuenta su capacidad financiera y no existe vigilancia y
82
seguimiento a los contratos, que se dan entre los diferentes agentes en forma horizontal
o vertical.
Contratación de Profesionales de la Salud: No se realiza control y seguimiento al
proceso de contratación de profesionales de la salud, por lo que no existe constatación
de los requisitos que deben cumplir dichos profesionales, para hacer parte del personal
de las diferentes instituciones prestadoras de salud.
Sanciones a Médicos y Personal Paramédico: No se hace seguimiento y control al
proceso sancionatorio a los médicos.
No se constata y evalúan los comités existentes para analizar la conducta de los
médicos, por lo que no existe mayor información sobre dichos procesos sancionatorios y
los procesos de comunicación a la comunidad médica, que deben apoyar dichas
sanciones.
Control a la Calidad de los Insumos y Medicamentos: No existen procesos para
controlar la calidad de los insumos y medicamentos que proporcionan a los pacientes las
entidades prestadoras del servicio de salud.
Información: No se constata si los prestadores de servicios de salud ofrecen a los
usuarios, información sobre sus condiciones de operación y los cubrimientos que se le
realizan.
83
Atención de Quejas: No existe una generalización, en las EPS, de mecanismos de
atención de quejas y reclamos de los usuarios, por lo que es difícil verificar el
tratamiento dado a los mismos.
Conflictos de Interés: No existen procesos concretos de verificación sobre
conflictos de interés, de los agentes que actúan en las empresas prestadoras de servicios
de salud.
Prácticas Restrictivas: No existen procesos de verificación sobre posibles prácticas
restrictivas por parte de las empresas prestadoras de servicios de salud.
Competencia Desleal: No se han establecido mecanismos de identificación, control
y seguimiento de posibles prácticas de competencia desleal por parte de las empresas
prestadoras de salud en Bucaramanga.
Control de Calidad del Servicio: No existe un control de calidad del servicio
técnico, ya que no se han establecido indicadores de salud, que permitan medir dicha
calidad.
Listas de Espera: No existe control y seguimiento de los procedimientos que
definen los prestadores para confeccionar las listas de espera. No se establece la
concordancia del tiempo de espera con la intervención requerida y no evalúa como estos
aspectos pueden afectar la atención del sistema de salud en Bucaramanga.
84
2.3. Comparativo Estatuto Tributario y Ley No. 1607 de 2012.
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
Artículo 20.
Impuesto sobre
la
Renta para la
Equidad
(CREE).
N/A
Créase, a partir del 1º de enero de 2013, el Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE), como el aporte con el que
contribuyen las sociedades y personas jurídicas y asimiladas
contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y
complementarios, en beneficio de los trabajadores, la generación de
empleo, y la inversión social en los términos previstos en la
presente ley.
También son sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad las sociedades y entidades extranjeras contribuyentes
declarantes del impuesto sobre la renta, por sus ingresos de fuente
nacional obtenidos mediante sucursales y establecimientos
permanentes. Para estos efectos, se consideran ingresos de fuente
nacional los establecidos en el artículo 24 del Estatuto Tributario.
Parágrafo 1°. En todo caso, las personas no previstas en el inciso
anterior, continuarán pagando las contribuciones parafiscales de que
tratan los artículos 202 y 204 de la Ley No. 100 de 1993, el artículo
7° de la Ley No. 21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley No. 27
de 1974 y el artículo 1° de la Ley No. 89 de 1988 en los términos
previstos en la presente Ley y en las demás disposiciones vigentes
que regulen la materia.
Parágrafo 2°. Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos
pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y
seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las
cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley No. 100
de 1993, y los pertinentes de la Ley No. 1122 de 2007, el artículo 7°
de la Ley No. 21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley No. 27 de
1974 y el artículo 1° de la Ley No. 89 de 1988, y de acuerdo con los
requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables.
Parágrafo 3°. Las sociedades declaradas como zonas francas al
31 de diciembre de 2012, o aquellas que hayan radicado la
respectiva solicitud ante el Comité Intersectorial de Zonas Francas,
y los usuarios que se hayan calificado o se califiquen a futuro en
estas, sujetos a la tarifa de impuesto sobre la renta establecida en el
artículo 240-1 del Estatuto Tributario, continuarán con el pago de
los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos
202 y 204 de la Ley No. 100 de 1993 y los pertinentes de la Ley
No. 1122 de 2007, el artículo 7° de la Ley No. 21 de 1982, los
85
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
artículos 2° y 3° de la Ley No. 27 de 1974 y el artículo 1° de la Ley
No. 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones
establecidos en las normas aplicables, y no serán responsables del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).
Artículo 21.
Hecho
generador del
Impuesto sobre
la Renta para la
Equidad –
CREE.
N/A
El hecho generador del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE), lo constituye la obtención de ingresos que sean
susceptibles de incrementar el patrimonio de los sujetos pasivos en
el año o período gravable, de conformidad con lo establecido en el
artículo 22 de la presente Ley.
Para efectos de este artículo, el período gravable es de un año
contado desde el 1º de enero al 31 de diciembre.
Parágrafo. En los casos de constitución de una persona jurídica
durante el ejercicio, el período gravable empieza desde la fecha del
registro del acto de constitución en la correspondiente cámara de
comercio.
En los casos de liquidación, el año gravable concluye en la
fecha en que se efectúe la aprobación de la respectiva acta de
liquidación, cuando estén sometidas a la vigilancia del Estado, o en
la fecha en que finalizó la liquidación de conformidad.
Artículo 22.
Base
gravable del
Impuesto sobre
la
Renta para la
Equidad
(CREE).
N/A
La base gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) a que se refiere el artículo 20 de la presente Ley, se
establecerá restando de los ingresos brutos susceptibles de
incrementar el patrimonio realizados en el año gravable, las
devoluciones rebajas y descuentos y de lo así obtenido se restarán
los que correspondan a los ingresos no constitutivos de renta
establecidos en los artículos 36, 36-1, 36-2, 36- 3, 36-4, 37, 45, 46,
46-1, 47, 48, 49, 51, 53 del Estatuto Tributario. De los ingresos
netos así obtenidos, se restarán el total de los costos susceptibles de
disminuir el impuesto sobre la renta de que trata el Libro I del
Estatuto Tributario y de conformidad con lo establecido en los
artículos 107 y 108 del Estatuto Tributario, las deducciones de que
tratan los artículos 109 a 118 y 120 a 124, y 124-1, 124-2, 126-1,
127 a 131, 131-1, 134 a 146, 148, 149, 151 a 155, 159, 171, 174,
176, 177, 177-1 y 177-2 del mismo Estatuto y bajo las mismas
condiciones.
A lo anterior se le permitirá restar las rentas exentas de que trata
la Decisión 578 de la Comunidad Andina y las establecidas en los
artículos 4° del Decreto 841 de 1998, 135 de la Ley No. 100 de
86
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
1993, 16 de la Ley No. 546 de 1999 modificado por el artículo 81
de la Ley No. 964 de 2005, 56 de la Ley No. 546 de 1999.
Para efectos de la determinación de la base mencionada en este
artículo se excluirán las ganancias ocasionales de que tratan los
artículos 300 a 305 del Estatuto Tributario. Para todos los efectos,
la base gravable del CREE no podrá ser inferior al 3% del
patrimonio líquido del contribuyente en el último día del año
gravable inmediatamente anterior de conformidad con lo previsto
en los artículos 189 y 193 del Estatuto Tributario.
Parágrafo transitorio. Para los periodos correspondientes a los 5
años gravables 2013 a 2017 se podrán restar de la base gravable del
impuesto para la equidad, CREE, las rentas exentas de que trata el
artículo 207-2, numeral 9 del Estatuto Tributario.
Artículo 23.
Tarifa del
Impuesto sobre
la
Renta para la
Equidad.
N/A
La tarifa del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) a
que se refiere el artículo 20 de la presente Ley, será del ocho por
ciento (8%).
Parágrafo transitorio. Para los años 2013, 2014 y 2015 la tarifa
del CREE será del nueve (9%). Este punto adicional se aplicará de
acuerdo con la distribución que se hará en el parágrafo transitorio
del siguiente artículo.
Artículo 24.
Destinación
Específica.
N/A
A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente
el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1º
de julio de 2013, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) de que trata el artículo 20 de la presente Ley se destinará a
la financiación de los programas de inversión social orientada
prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada,
y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
A partir del 1º de enero de 2014, el Impuesto sobre la Renta para
la Equidad (CREE) se destinará en la forma aquí señalada a la
financiación del Sistema de Seguridad Social en Salud en inversión
social, garantizando el monto equivalente al que aportaban los
empleadores a título de contribución parafiscal para los mismos
fines por cada empleado a la fecha de entrada en vigencia de la
presente Ley. Los recursos que financian el Sistema de Seguridad
Social en Salud se presupuestarán en la sección del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y serán transferidos mensualmente al
87
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
Fosyga, entendiéndose así ejecutados.
Del ocho por ciento (8%) de la tarifa del impuesto al que se
refiere el artículo 21 de la presente Ley, 2.2 puntos se destinarán al
ICBF, 1.4 puntos al SENA y 4.4 puntos al Sistema de Seguridad
Social en Salud.
Parágrafo 1°. Tendrán esta misma destinación los recursos
recaudados por concepto de intereses por la mora en el pago del
CREE y las sanciones a que hayan lugar en los términos previstos
en esta Ley.
Parágrafo 2°. Sin perjuicio de lo establecido en la presente Ley
tanto el ICBF como el SENA conservarán su autonomía
administrativa y funcional. Lo dispuesto en esta Ley mantiene
inalterado el régimen de dirección tripartita del SENA contemplado
en el artículo 7° de la Ley 119 de 1994.
Parágrafo transitorio. Para los periodos gravables 2013, 2014 y
2015 el punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del
artículo 23, se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para
financiar las instituciones de educación superior públicas, treinta
por ciento (30%) para la nivelación de la UPC del régimen
subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%) para la inversión
social en el sector agropecuario. Los recursos de que trata este
parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y transferidos a las entidades
ejecutoras. El Gobierno Nacional reglamentará los criterios para la
asignación y distribución de qué trata este parágrafo.
Artículo 25.
Exoneración de
Aportes.
La Ley establecía
como norma
general que los
empleadores
debían realizar
aportes por cada
uno de sus
trabajadores con
destino al ICBF,
al SENA y a las
Cajas de
Compensación
así:
ICBF:
A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente
el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE), y en todo caso antes del 1º
de julio de 2013, estarán exoneradas del pago de los aportes
parafiscales a favor del Servicio Nacional del Aprendizaje (SENA)
y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las
sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes
declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios,
correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente
considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.
Así mismo las personas naturales empleadoras estarán
exoneradas de la obligación de pago de los aportes parafiscales al
88
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
2%
SENA:
3%
Cajas de
Compensación
Familiar: 4%
Aportes a Salud:
Empresa
8.5%.
Emplead
o 4.0%
SENA, al ICBF y al Sistema de Seguridad Social en Salud por los
empleados que devenguen menos de diez (10) salarios mínimos
legales mensuales vigentes. Lo anterior no aplicará para personas
naturales que empleen menos de dos trabajadores, los cuales
seguirán obligados a efectuar los aportes de que trata este inciso.
Parágrafo 1°. Los empleadores de trabajadores que devenguen
más de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sean
o no sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE), seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las
cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley No. 100
de 1993 y los pertinentes de la Ley No. 1122 de 2007, el artículo 7°
de la Ley No. 21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley No. 27 de
1974 y el artículo 1° de la Ley No. 89 de 1988, y de acuerdo con los
requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables.
Parágrafo 2°. Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos
pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), y
seguirán obligados a realizar los aportes parafiscales y las
cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley No. 100
de 1993 y las pertinentes de la Ley No. 1122 de 2007, el artículo 7°
de la Ley No. 21 de 1982, los artículos 2° y 3° de la Ley No. 27 de
1974 y el artículo 1° de la Ley No. 89 de 1988, y de acuerdo con los
requisitos y condiciones establecidos en las normas aplicables.
Por lo tanto:
ICBF: NO APORTA
SENA: NO APORTA
Cajas de Compensación Familiar:4%
Aportes a Salud:
Empresa: NO APORTA
Empleado: 4%.
Artículo 26.
Administración
y
Recaudo.
N/A
Corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el recaudo y la administración del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE) a que se refiere este capítulo, para lo
cual tendrá las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para
la investigación, determinación, control, discusión, devolución y
cobro de los impuestos de su competencia, y para la aplicación de
las sanciones contempladas en el mismo y que sean compatibles
con la naturaleza del impuesto.
89
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
Artículo 27.
Declaración y
Pago.
N/A
La declaración y pago del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente Ley se
hará en los plazos y condiciones que señale el Gobierno Nacional.
Parágrafo. Se entenderán como no presentadas las
declaraciones, para efectos de este impuesto, que se presenten sin
pago total dentro del plazo para declarar. Las declaraciones que se
hayan presentado sin pago total antes del vencimiento para declarar,
producirán efectos legales, siempre y cuando el pago del impuesto
se efectúe o se haya efectuado dentro del plazo fijado para ello en el
ordenamiento jurídico.
Las declaraciones diligenciadas a través de los servicios
informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, que no se presentaron ante las entidades autorizadas
para recaudar, se tendrán como presentadas siempre que haya
ingresado a la Administración Tributaria un recibo oficial de pago
atribuible a los conceptos y periodos gravables contenidos en dichas
declaraciones. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
para dar cumplimiento a lo establecido por el presente artículo,
verificará que el número asignado a la declaración diligenciada
virtualmente corresponda al número de formulario que se incluyó
en el recibo oficial de pago.
Con los recursos provenientes del Impuesto sobre la Renta para
la Equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la presente Ley, se
constituirá un Fondo Especial sin personería jurídica para atender
los gastos necesarios para el cumplimiento de los programas de
inversión social a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF), del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y
para financiar parcialmente la inversión social del Sistema de
Seguridad Social en Salud en los términos de la presente Ley, de
acuerdo con lo establecido en las Leyes No. 27 de 1974, 7ª de 1979,
21 de 1982, 100 de 1993 y 1122 de 2007. Estos recursos
constituyen renta de destinación específica en los términos del
numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Política.
Con estos recursos se atenderán la inversión social que se
financiaba con los aportes creados por las Leyes No. 27 de 1974, 7ª
de 1979 y 21 de 1982, que estaban a cargo de los empleadores
sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes
declarantes del impuesto sobre la renta y proyecto del Presupuesto
General de la Nación los recursos que permitan garantizar como
90
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
Artículo 28.
Garantía de
Financiación.
N/A
mínimo el monto equivalente al que aportaban los empleadores a
título de contribución parafiscal para los mismos fines, por cada
empleado; en el evento en que el recaudo de la retención en la
fuente en un determinado mes del CREE sea inferior a dicho monto.
Los recursos así proveídos hacen efectiva la garantía de
financiación de que trata este artículo y se ajustarán contra el
proyecto del Presupuesto de la siguiente vigencia fiscal.
Parágrafo 2°. Facúltese al Gobierno Nacional para realizar las
incorporaciones y sustituciones al Presupuesto General de la Nación
que sean necesarias para adecuar las rentas y apropiaciones
presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que con
ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la
República.
Parágrafo 3°. El Gobierno Nacional reglamentará el
funcionamiento del Fondo Especial de conformidad con el artículo
209 de la Constitución Política.
Parágrafo 4°. La destinación específica de que trata el presente
artículo implica el giro inmediato de los recursos recaudados por
concepto del CREE, que se encuentren en el Tesoro Nacional, a
favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), del
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y al Sistema de
Seguridad Social en Salud para la financiación de la inversión
social.
Parágrafo 5°. El nuevo impuesto para la equidad CREE no
formará parte de la base para la liquidación del Sistema General de
Participaciones de que trata los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política.
Parágrafo 6°. A partir del 1° de enero de 2017, y solamente para
los efectos descritos en el presente parágrafo, la suma equivalente
83.33% del recaudo anual del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad CREE se incluirá como base del cálculo del crecimiento de
los ingresos corrientes durante los 4 años anteriores al 2017 y de ahí
en adelante, de tal forma que el promedio de la variación porcentual
de los ingresos corrientes de la Nación entre el 2013 y el 2016
incluyan este 83.33% como base del cálculo de liquidación del
Sistema General de Participaciones según lo determinado por el
artículo 357 de la Constitución Política.
91
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
Lo anterior no implica que los recursos del CREE hagan parte
de los ingresos corrientes de la Nación. El recaudo del CREE en
ningún caso será transferido a las entidades territoriales como
recurso del Sistema General de Participaciones, ni será desconocida
su destinación específica, la cual se cumplirá en los términos de la
presente Ley.
Artículo 29. N/A
Créase en el fondo especial de que trata el artículo 28 de la
presente Ley, una subcuenta constituida con los recursos
recaudados por concepto de Impuesto sobre la Renta para la
Equidad, CREE, que excedan la respectiva estimación prevista en el
presupuesto de rentas de cada vigencia.
Los recursos previstos en el presente artículo se destinarán a
financiar el crecimiento estable de los presupuestos del SENA,
ICBF y del Sistema de Seguridad Social en Salud en las siguientes
vigencias, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
La distribución de estos recursos se hará en los mismos términos
y porcentajes fijados por los artículos 20 y 28 de la presente Ley.
Artículo 30. El
artículo 202 de
la
Ley No. 100 de
1993
(Por la cual se
crea el sistema
de
seguridad social
integral y se
dictan otras
disposiciones).
Artículo 202.
Definición. El
régimen
contributivo es un
conjunto de
normas que rigen
la vinculación de
los individuos y
las familias al
Sistema General
de Seguridad
Social en Salud,
cuando tal
vinculación se
hace a través del
pago de una
cotización,
individual y
familiar, o un
aporte económico
Artículo 202. Definición. El régimen contributivo es un
conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos y las
familias al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando
tal vinculación se hace a través del pago de una cotización,
individual y familiar, o un aporte económico previo financiado
directamente por el afiliado o en concurrencia entre este y el
empleador o la Nación, según el caso.
92
DISPOSICIÓN
ESTATUTO
TRIBUTARIO Y
OTRAS
NORMAS
PRECEDENTES
LEY No. 1607 DE 2012
previo financiado
directamente por
el afiliado o en
concurrencia entre
éste y su
empleador.
Artículo 31.
Adiciónese un
parágrafo al
artículo 204 de
la
Ley No. 100 de
1993.
Parágrafo 4°. A partir del 1º de enero de 2014, estarán
exoneradas de la cotización al Régimen Contributivo de Salud del
que trata este artículo, las sociedades y personas jurídicas y
asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y
complementarios, por sus trabajadores que devenguen hasta diez
(10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 32.
Modifíquese el
artículo 16 de la
Ley No. 344 de
1996
(Por la cual se
dictan normas
tendientes a la
del gasto
público se
conceden unas
facultades
extraordinarias
y se expiden
otras
disposiciones).
Artículo 16. De
los ingresos
correspondientes
a los aportes sobre
las nóminas de
que trata el
numeral cuarto
del artículo 30 de
la Ley No. 119 de
1994, el Servicio
Nacional de
Aprendizaje,
SENA, destinará
un 20% de dichos
ingresos para el
desarrollo de
programas de
competitividad y
desarrollo
tecnológico
productivo.
Artículo 16. De los recursos totales correspondientes a los
aportes de nómina de que trata el artículo 30 de la Ley No. 119 de
1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) destinará un
20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de
competitividad y desarrollo tecnológico productivo. El SENA
ejecutará directamente estos programas a través de sus centros de
formación profesional o podrá realizar convenios en aquellos casos
en que se requiera la participación de otras entidades o centros de
desarrollo tecnológico.
Parágrafo 1°. El Director del Sena hará parte del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología y el Director de Colciencias
formará parte del Consejo Directivo del SENA.
Parágrafo 2°. El porcentaje destinado para el desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo
de que trata este artículo no podrá ser financiado con recursos
provenientes del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE).
Fuente: Elaboración propia, basado en información de la Ley No. 100 de 1993, Ley No. 344 de 1996,
Estatuto Tributario - otras Normas precedentes y la Ley No. 1607 de 2012.
93
CAPÍTULO 3
MATRIZ DE VALORACIÓN DE LA INCIDENCIA DE LA LEY No. 1607 DE
2012, EN EL FUNCIONAMIENTO Y FINANCIAMIENTO DEL SECTOR DE
LA SALUD EN BUCARAMANGA.
En el presente capítulo se establecerán indicadores financieros y de funcionamiento,
para establecer posibles cambios e impactos de la nueva normatividad del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad – CREE, sobre el Sistema General de Salud de
Bucaramanga y estos indicadores se estimarán, en la matriz de valoración que se
elaborará para medir dichos impactos.
3.1. Indicadores Financieros
Recaudos Generales del Sistema Contributivo de Salud:
Son los recaudos recibidos por el sistema general de la salud y se establecerá de
acuerdo con su variación de acuerdo con la siguiente formula:
Recaudos Año 1 - Recaudos Año 0 x 100
Recaudos Años 0
Recaudo del CREE versus Recaudo Anterior:
Es un indicador que permitirá medir los recaudos que reciban la nueva reforma frente
a los que se estiman llegarían, antes de implementarse esta.
Se calculará teniendo en cuenta la siguiente formula:
Recaudos concepto CREE - Recaudos estimados sin la Reforma x 100
Recaudos estimados sin la Reforma
94
Asignación de Recursos Presupuestales (Régimen Subsidiado):
Es un indicador que permitirá conocer el comportamiento de los recursos
presupuestados por el Régimen Subsidiado.
Se establecerá de acuerdo con su variación de acuerdo con la siguiente formula:
Asignación presupuesto año 1 - Asignación presupuesto año 0 x 100
Asignación presupuesto año 0
3.2. Indicadores de Funcionamiento
Procesos de Acreditación de los Prestadores de Salud:
Permitirá establecer cuantos prestadores de servicios de salud de la ciudad de
Bucaramanga están desarrollando procesos de acreditación o ya están debidamente
acreditados. Es igual a prestadores de servicios de salud acreditados o en proceso de
acreditación / total de prestadores de servicios de salud de Bucaramanga.
Calidad de los Profesionales de la Salud:
Es un indicador que permite conocer y realizar control y seguimiento a los
profesionales acreditados teniendo en cuenta sus estudios profesionales y capacitación.
Es igual a número de profesionales de la salud con los cumplimientos para su cargo
exigidos (estudios y experiencia) / total de profesionales de la salud de la ciudad de
Bucaramanga.
Calidad de los Insumos y Medicamentos:
Permitirá conocer la calidad de los insumos y medicamentos que proporcionan a los
pacientes las entidades prestadoras del servicio de salud, y que será media teniendo en
95
cuenta el número de quejas recibidas por dicha calidad, sobre el total de operaciones
realizadas. Este indicador proporcionará información sobre la percepción de dicha
calidad de insumos y medicamentos por parte de los usuarios del sistema de la salud de
la ciudad de Bucaramanga.
Calidad del Servicio:
Para medir dicho indicador, la calidad del servicio será excelente, buena, regular o
mala, de acuerdo con la percepción de quienes reciben el servicio de salud. Este
indicador reúne todos los anteriores indicadores, porque esta calidad involucra la propia
de profesionales de la salud, de los insumos y medicamentos y en general la atención
brindada por las EPS e IPS de la ciudad de Bucaramanga.
3.3. Matriz de Valoración
La matriz de valoración que se presenta a continuación permitirá evaluar, los efectos
probables de la Reforma planteada por la Ley No. 1607 de 2012 sobre la financiación y
financiamiento del sistema de salud de la ciudad de Bucaramanga.
INDICADORES IMPACTO
NEGATIVO
BAJO
IMPACTO
IMPACTO
MODERADO
IMPACTO
POSITIVO
Financieros
Recaudos generales del
sistema contributivo de
salud.
Incrementos
negativos
Incrementos entre
0 y 1%
Incrementos
entre 2 y 3%
Incrementos
superiores al 3%
Recaudo del CREE
versus recaudo anterior.
Incrementos
negativos
Incrementos entre
0 y 1%
Incrementos
entre 2 y 3%
Incrementos
superiores al 3%
Asignación de Recursos
Presupuestales
(Régimen Subsidiado).
Incrementos
negativos
Incrementos entre
0 y 1%
Incrementos
entre 2 y 3%
Incrementos
superiores al 3%
96
De Funcionamiento
Procesos de
acreditación de los
prestadores de salud.
Más del 30% de
las prestadoras
de salud sin
acreditarse o en
procesos de
acreditación.
Entre el 20% y el
30% de las
prestadoras de
salud sin
acreditarse o en
procesos de
acreditación.
Entre el 10% y
el 20% de las
prestadoras de
salud sin
acreditarse o en
procesos de
acreditación.
Menos del 10%
de las prestadoras
de salud sin
acreditarse o en
procesos de
acreditación.
Calidad de los
Profesionales de la
Salud.
Más del 30% de
los profesionales
de la salud sin el
cumplimiento de
requisitos
formativos y de
capacitación.
Entre el 20% y el
30% de los
profesionales de
la salud sin el
cumplimiento de
requisitos
formativos y de
capacitación.
Entre el 10% y
el 20% de los
profesionales de
la salud sin el
cumplimiento de
requisitos
formativos y de
capacitación.
Menos del 10%
de los
profesionales de
la salud sin el
cumplimiento de
requisitos
formativos y de
capacitación.
Calidad de los Insumos
y Medicamentos.
Más del 10% de
quejas.
Entre el 5% y el
10% de quejas.
Entre el 3% y el
5% de quejas.
Menos de 3% de
quejas.
Calidad del Servicio.
Menos del
50% de los
usuarios
consideran
como
excelente o
buena la
calidad del
servicio.
Entre el 50% y
el 70% de los
usuarios
consideran
como excelente
o buena la
calidad del
servicio.
Entre el 70% y
el 90% de los
usuarios
consideran
como
excelente o
buena la
calidad del
servicio.
Más del 90% de
los usuarios
consideran
como excelente
o buena la
calidad del
servicio.
Fuente: Elaboración propia, como resultado de la información recolectada durante la investigación.
97
CAPÍTULO 4
PROPUESTA DE OBSERVATORIO DE LA REFORMA TRIBUTARIA - LEY
No. 1607 DE 2012, EN BUCARAMANGA.
Teniendo en cuenta los capítulos precedentes, en el presente capítulo se establece una
propuesta de creación de un Observatorio a la Reforma Tributaria en la ciudad de
Bucaramanga, para que se siga vigilando más de cerca los impactos que esta puede tener
sobre la financiación del sector salud.
Para la elaboración de la propuesta se partió de la problemática encontrada en la
investigación: el Recaudo del CREE en la ciudad de Bucaramanga, no alcanza los
niveles precedentes que se generaban ante de la Reforma Tributaria y cualquier
disminución de sus montos por pequeña que sea genera impactos negativos sobre las
finanzas y funcionamiento del sector de la salud de la ciudad.
Dentro de las evidencias, se destaca que la Meta establecida para la Retención en la
Fuente del Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE, por parte de la DIAN no se
pudo cumplir y se generó un Déficit Fiscal a nivel Seccional de 44.392 millones de
pesos en sus rentas e ingresos de la vigencia fiscal del año 2013, lo que implica un alto
decremento de los ingresos del sistema de salud.
Teniendo en cuenta la problemática, surgieron múltiples alternativas, entre ellas:
reformar la Ley No. 1607 de 2012, adoptar la reforma a las necesidades de
financiamiento y funcionamiento del sector de salud de la ciudad de Bucaramanga,
98
compensar el déficit estimado con nuevas fuentes de financiación y crear un
Observatorio de la Reforma Tributaria.
Para la evaluación de estas alternativas se tuvo como principal criterio que pudiera
efectivamente realizarse, sin depender de fuentes externas y en segundo lugar que
produjera un impacto real sobre el sector salud.
Fue evidente que reformar la Ley No. 1607 de 2012, era imposible como iniciativa
del proponente, porque dependía del legislador, del Congreso de la República y
compensar el déficit estimado con nuevas fuentes de financiación implicaba además de
una reforma, Decreto o Ley del Gobierno Nacional, que permitiera el uso específico de
dichos recursos o asignaciones presupuestales extras que dependían del Ministerio de
Hacienda. Los impactos esperados, para estas alternativas no podían medirse, ni
proyectarse, por lo tanto fue evidente que la mejor alternativa era adaptar la reforma.
La adaptación de la reforma implicaba además se generaran costos adicionales en
personal de control y recaudo, por lo que la mejor alternativa, que era la creación de un
Observatorio de la Reforma Tributaria que parte de una serie de instrumentos ya
existentes, y depurar y mejorar el control y la veeduría de los mecanismos para el
recaudo con los que ya cuenta la DIAN y los instrumentos que existen para mejorar el
funcionamiento en general del servicio.
Por lo tanto la propuesta que se presenta a continuación, es la alternativa más
ajustada a la realidad y la que más tiene viabilidad de llevarse a cabo y generar unos
resultados medibles.
99
4.1. Objetivo General.
Crear un Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012, que incida
en el funcionamiento y financiación del sector salud en Bucaramanga.
4.2. Objetivos Específicos.
Establecer un modelo de orientación interna para el desarrollo y funcionamiento de la
Reforma Tributaria.
Formular la estrategia para el desarrollo y operación del Observatorio de la Reforma
Tributaria.
Seleccionar el enfoque de sistema con el que operará el Observatorio de la Reforma
Tributaria.
Establecer la estructura organizacional del Observatorio de la Reforma Tributaria.
Determinar las necesidades y competencias del personal del Observatorio de la
Reforma Tributaria.
4.3. Valor de lo Público.
El valor público de la propuesta se estructura en dos (2) aspectos fundamentales: el
Observatorio de la Reforma Tributaria redundará en una mayor capacidad de recaudo
del CREE por parte de la DIAN, y el mejoramiento general de la calidad del servicio de
salud en la ciudad de Bucaramanga.
Un observatorio a la Reforma Tributaria liderado por la DIAN y el Sistema de Salud
de la ciudad de Bucaramanga, producirán más valor, cuando más garanticen la mayor y
100
mejor salud de sus beneficiarios. Desde esta perspectiva, el valor público generado por
el Observatorio puede ser definido: como la satisfacción de las necesidades en materia
de salud, presentes y futuras asociadas a la vida mediante el esfuerzo humano
organizado desde la DIAN y el Sistema de Salud de la ciudad de Bucaramanga.
En la medida que se recauden los montos estimados que permitan asegurar la salud
contributiva en los niveles precedentes y en los estimativos del gobierno, y que se surta
una labor de supervisión y control, a través del Observatorio, que permita mejorar la
calidad del servicio, la salud como derecho fundamental, permitirá cumplir con la
función del Estado de una salud para todos, pero con oportunidad y calidad.
4.4. Gobernabilidad.
El funcionamiento del Observatorio de la Reforma Tributaria en la ciudad de
Bucaramanga, se va a orientar a la descentralización de aquellas tareas de control, tales
como la supervisión y seguimiento de los procesos de acreditación de los prestadores de
salud y en aptitud de los profesionales de la salud, calidad de los insumos y
medicamentos y eficacia del Servicio, que serán realizados por Sistema de Inspección,
Vigilancia y Control –IVC-.
Se mantendrán a nivel de unidad central aquellas funciones de carácter
fundamentales para el recaudo del CREE, teniendo en cuenta las disposiciones legales
que se establecen y que corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
en el recaudo y la administración del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE),
para lo cual tiene las facultades consagradas en el Estatuto Tributario y las demás
establecidas en la Ley No. 1607 de 2012.
101
Por lo tanto, la DIAN, tendrá la capacidad, los recursos y los instrumentos para lograr
los objetivos de la propuesta, garantizando su plena gobernabilidad.
4.5. Gobernanza.
La gobernanza de la propuesta está relacionada con todos los mecanismos, procesos y
reglas a través de los cuales se va a ejercer el proceso de veeduría y control por parte del
Observatorio de la Reforma Tributaria.
Estos mecanismos y reglas serán los siguientes:
Para evitar que las empresas ajusten su contabilidad: se creen y se justifiquen gastos
que conlleven a generar perdida, para evitar el pago del CREE, o se altere al patrimonio
(Para que el patrimonio líquido gravable sea menor y el porcentaje del 3% sea inferior a
las erogaciones que las empresas hacían anteriormente), el Observatorio de la Reforma
Tributaria se encargará de realizar a las empresas educación y socialización tributaria,
auditorías general y simplificada, que permita establecer posibles alteraciones de la
contabilidad de las empresas.
Para ello se debe partir de las dos (2) cuentas anuales básicas: el Balance General, el
Estado de Pérdidas y Ganancias, cotejando gastos con soportes, facturas y otros, a la par
se debe hacer el cruce con la información exógena de cada una de las empresas.
En cuanto a los reportes de gasto, estos deben estar debidamente sustentados y debe
confrontarse dicha información, reportada en los estados generales, con la registrada en
libros auxiliares.
102
En el caso del patrimonio se debe acudir a los registros mercantiles de la Cámara de
Comercio, a la Oficina de Instrumentos Públicos y/o a la Dirección General de Tránsito,
para establecer y constatar datos sobre bienes inmuebles, muebles, etc., a nombre de la
empresa responsable del CREE.
Es importante igualmente observar si los márgenes de ventas, salarios o
rentabilidades, fluctúan de manera equilibrada y evidente de un ejercicio a otro.
El Observatorio de la Reforma Tributaria debe establecer un modelo de análisis, en el
que las cuentas correctas deben estar ajustadas a la realidad, por lo tanto lo que se
describe en el activo como en el pasivo, se base en partidas claras, reales y exigibles,
bien valoradas, y con consistencia. Es decir, sin partidas ilógicas o maquilladas, como
cifras muy relevantes de deudores o acreedores en empresas con nulos ingresos o
actividad.
Igualmente en caso de activos y reservas debe establecerse si se ha realizado o no, la
aplicación correcta de depreciaciones y provisiones.
Otro aspecto fundamental es que la evolución de la contabilidad debe ser lógica a lo
largo del tiempo y sin falsedades tanto respecto a quien realmente administra y/o tiene la
responsabilidad patrimonial.
Con el Observatorio se busca disminuir así la posibilidad de errores y prevenir
potenciales conductas evasivas, resaltándose que al realizar los cruces entre la
información exógena y las declaraciones del Impuesto del CREE, se puedan presentar
posibles ingresos omitidos, causantes del déficit fiscal en este recaudo.
103
Los contribuyentes que sean detectados con omisión, deberán ser contactados por el
Observatorio de la Reforma Tributaria, con el ánimo que subsanen sus inconsistencias.
Todos los aspectos anteriores deben estar bajo la supervisión, control y seguimiento
del Observatorio de la Reforma Tributaria, para evitar que las empresas simulen una
mala situación económica de la empresa, para omitir o disminuir el pago del CREE y de
esta manera evitar que se afecten los recaudos de dicho impuesto y como consecuencia
se reduzcan los recursos de la salud.
Establecimiento de Indicadores Financieros y de Gestión: es necesario que el
Observatorio de la Reforma Tributaria, formule y aplique un conjunto de indicadores
financieros y de gestión que proporcionen, de forma simple y veraz, la información
requerida para el seguimiento, juicio y evaluación que deben realizar quienes hagan
parte del Observatorio sobre las funciones propias de este órgano.
Esquemas de Eficiencia en la Gestión y Administración del Sistema: a través del
establecimiento de indicadores de gestión, el Observatorio de la Reforma Tributaria
debe convertir la supervisión, en un coadyuvante esencial en la consecución de
esquemas de eficiencia en la gestión y administración del recaudo del CREE.
4.6. Actores.
Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales – DIAN - Seccional Bucaramanga,
entidad encargada de la retención y recaudo del CREE.
Observatorio de la Reforma Tributaria, órgano encargado de la supervisión,
seguimiento y control del recaudo del CREE.
104
Instituto de Salud de Bucaramanga - ISABU, entidad encargada del
financiamiento y funcionamiento de los establecimientos públicos de la salud de la
Ciudad de Bucaramanga.
EPS e IPS de la ciudad de Bucaramanga, que son las entidades cuyos recursos,
en parte provienen del recaudo del CREE.
Las Universidades de la ciudad de Bucaramanga, que participarán activamente
dentro del Observatorio de la Reforma Tributaria.
Sociedades y personas jurídicas y asimiladas, contribuyentes declarantes del
Impuesto sobre la Renta y Complementarios, por sus trabajadores que devenguen hasta
diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deben contribuir al Estado
Colombiano con los aportes del CREE.
Usuarios de la salud del Régimen Contributivo de la ciudad de Bucaramanga,
cuyos recursos provenientes del CREE, ya que constituyen la fuente de financiación
principal para dicho régimen.
Cámara de Comercio, entidad que suministrará información sobre registros
mercantiles al Observatorio de la Reforma Tributaria.
Oficina de Instrumentos Públicos, institución que suministrará información al
Observatorio de la Reforma Tributaria para establecer y constatar datos sobre bienes
inmuebles, etc., a nombre de las empresas tributarias del CREE.
Dirección General de Tránsito, entidad que facilitará al Observatorio de la
Reforma Tributaria información sobre vehículos de propiedad de las empresas y de sus
socios, tributarias del CREE.
105
Entidades Financieras, entidades encargadas del recaudo del impuesto del CREE
y su posterior consignación en las cuentas de la DIAN – Tesoro Nacional.
4.7. Institucionalidad.
El control, supervisión y seguimiento del recaudo del CREE, se realizará a través del
Observatorio de la Reforma Tributaria. Esta supervisión se realizará sobre aspectos
fundamentales tales como el control y seguimiento a las metas de recaudo del CREE, la
prevención y detección de evasión de dicho impuesto.
Corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, el recaudo
y la administración del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE), para lo cual
tiene las facultades consagradas en el Estatuto Tributario y la Ley No. 1607 de 2012, y
las normas existentes para la aplicación de las sanciones contempladas en el mismo y
que sean relacionadas con la naturaleza del impuesto CREE.
El Fondo Especial establecido con los recursos provenientes del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE), se encargará de atender los gastos necesarios para
financiar parcialmente la inversión social del Sistema de Seguridad Social en Salud en
los términos de Ley No. 1607 de 2012.
Con estos recursos se atenderán la inversión social que se financiaba con los aportes
creados por las Leyes 27 de 1974, 7ª de 1979 y 21 de 1982, que estaban a cargo de los
empleadores sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del
Impuesto sobre la Renta y Complementarios, y la financiación parcial del Sistema de
Seguridad Social en Salud, dentro del Presupuesto General de la Nación.
106
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá incorporar en el proyecto del
Presupuesto General de la Nación, los recursos que permitan garantizar como mínimo el
monto equivalente al que aportaban los empleadores a título de contribución parafiscal
para los mismos fines, por cada empleado; en el evento en que el recaudo de la retención
en la fuente en un determinado mes del CREE sea inferior a dicho monto. Los recursos
así proveídos hacen efectiva la garantía de financiación ´parcial de la salud y se
ajustarán contra el proyecto del Presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, según lo
establecido por la Ley No. 1607 de 2012.
El gobierno nacional tiene la facultad de realizar las incorporaciones y sustituciones
al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y
apropiaciones presupuestales necesarias para garantizar como mínimo el monto
equivalente al que aportaban los empleadores, sin que con ello se modifique el monto
total aprobado por el Congreso de la República (Ley No. 1607 de 2012).
El FOSYGA, es la entidad a la que se transferirán mensualmente los recursos que
financian el Sistema de Seguridad Social en Salud y que se presupuestan en la sección
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las EPS e IPS que son las encargadas de prestar un excelente servicio a los usuarios
del sistema, contar con un personal formado y capacitado, entregar medicamentos de
calidad y con oportunidad y de acreditarse para garantizar un excelente servicio.
La Empresa Social del Estado ISABU, del orden municipal, prestadora de servicios
de salud de baja y mediana complejidad, orientada hacia la promoción de la salud y la
107
prevención de la enfermedad, que debe estar comprometida con la calidad y la atención
humanizada de la población de Bucaramanga y su área de influencia.
4.8. Producto: Estructura, Procesos y Resultados.
Para establecer la estructura organizacional del Observatorio de la Reforma
Tributaria, en primer lugar se procede a establecer el Modelo de Orientación Estratégica
-MOE- a partir de las variables definidas a continuación:
Enfoques de Análisis
Misión de la Organización
Constante
Variable
Estructura
organizativa
Constante
Enfoque
productivista “Hacer
más de lo mismo con lo
mismo”.
Enfoque de
reconversión “Hacer
otra cosa con lo
mismo”.
Variable
Enfoque de
reingeniería “Hacer lo
mismo pero de otra
manera”.
Enfoque creativo
“Hacer otra cosa y de
otra manera”.
Fuente: Carles Ramio y Miquel Salvador. Los Modelos de Orientación Estratégica (MOEs): Una
adaptación del enfoque estratégico para el rediseño organizativo en las Administraciones públicas.
108
La estructura organizacional del Observatorio de la Reforma Tributaria, se
desarrollará a través del Enfoque de Reingeniería, que le permitirá a la DIAN hacer lo
mismo: realizar el recaudo, pero de otra manera: con el apoyo de un órgano que
permitirá la supervisión, el control y seguimiento de las empresas, para que se haga
efectivo dicho recaudo, evitando la evasión y garantizando los recursos de la salud.
Partiendo del enfoque de reingeniería, se definen dos (2) variables para el
Observatorio:
Variable 1: Función de control del recaudo del CREE.
Variable 2: Estructura del Observatorio de la Reforma Tributaria.
A partir de la Variable 1, relacionada con el grado de centralización de las funciones
del Observatorio de la Reforma Tributaria se establece un eje representado por el eje
horizontal de la Figura 11, alrededor del cual se identifican dos (2) posiciones que
permiten definir los dos (2) primeros escenarios extremos: La centralización de las
funciones de control y seguimiento del recaudo del CREE por parte del Observatorio en
la DIAN y la descentralización de las funciones de control de dicho Observatorio de la
DIAN.
A partir de la Variable 2, que hace referencia al grado de autonomía se establece un eje
representado por el eje vertical de la Figura 11, en el que se definen otros dos (2)
escenarios extremos: Un organismo autónomo e independiente de la DIAN y una
estructura integrada y perteneciente a la DIAN.
109
Figura 11. Definición de Escenarios y MOEs para el Observatorio de la Reforma
Tributaria
Variable 2. Organismo autónomo e independiente de la DIAN
Variable 1: Función de control, del recaudo Variable 1: Función de control, del recaudo
del CREE centralizado en la DIAN. del CREE descentralizado de la DIAN.
Variable 2. Estructura integrada y perteneciente a la DIAN
Fuente: Elaboración propia, basado en información del Modelo de orientación estratégica para la
gestión de la deuda externa de Lucia Esperanza RUBIANO BARRERO.
Del análisis de los diferentes escenarios surge para el Observatorio de la Reforma
Tributaria un modelo descentralizado integrado, que se basará en realizar por parte de
dicho órgano las funciones de control, supervisión y seguimiento del recaudo del CREE
de manera descentralizada, es decir, un órgano que dependa y pertenezca a la DIAN y
que deberá compartir con dicha institución, pero que realice en forma autónoma e
independiente dichas funciones.
Teniendo en cuenta dicho Modelo, se propone un Configurador Estratégico de la
Organización -CEO- de orientación interna, cuya Estrategia, Estilo, Sistema, Estructura
y Personal se observa en el cuadro 9.
MOE 1: Modelo
centralizado autónomo
MOE 4: Modelo
descentralizado autónomo
MOE 3: Modelo
descentralizado integrado
MOE 2: Modelo
centralizado integrado
110
Cuadro 9. Centro Estratégico de la Organización.
Ámbito
Contenidos
Estrategia Potenciar el control, seguimiento y supervisión del recaudo
del CREE en la ciudad de Bucaramanga.
Estilo
Estilo participativo, tanto en la relación con la DAIN, como
con los funcionarios de la salud y la comunidad en general.
Sistema
Atribución clara de responsabilidades del Observatorio de la
Reforma Tributaria en materia de control, seguimiento y
supervisión del recaudo del CREE.
Estructura
Consolidación del Observatorio de la Reforma Tributaria
como un órgano adscrito, pero con autonomía e independencia a
la DIAN.
Personal
Pasantes de Universidades y del SENA, personal reubicado
internamente en la DIAN en función de necesidades puntuales
de auditoría y fiscalización a empresas y gestión del recaudo del
CREE.
Fuente: Elaboración propia, basado en información de Carles Ramio y Miquel Salvador. Los Modelos
de Orientación Estratégica (MOEs): Una adaptación del enfoque estratégico para el rediseño organizativo
en las Administraciones públicas.
Estructura:
Objetivos:
Objetivo General:
Gestionar procesos de evaluación, control, supervisión y seguimiento del recaudo del
impuesto CREE.
111
Objetivos Específicos:
Intervenir en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo
del CREE, que le sean encomendadas por el Comité o el Director del Observatorio.
Desarrollar labores de auditoría y fiscalización para generar un contexto de control
y seguimiento del CREE a nivel empresarial.
Promover el fortalecimiento de participación comunitaria, para intervenir en las
decisiones de Salud Pública Municipal, considerada como un derecho humano
fundamental irrenunciable y exclusivo para una vida digna, respondiendo a los intereses
en salud de la colectividad.
Garantizar el cumplimiento de las metas en los niveles de recaudo del CREE que
garanticen el financiamiento y el funcionamiento de la salud en Bucaramanga.
Generar una labor de veeduría participativa que involucre a la DIAN, los
empresarios, las entidades del Sistema de Salud, la comunidad y la academia.
Organigrama
En primer lugar se presenta el organigrama general de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales - DIAN de la Seccional Bucaramanga y la ubicación del Observatorio
para la Reforma Tributaria propuesto, dentro de dicha estructura (Ver figura 12) y en
segundo lugar se plantea el organigrama del Observatorio de la Reforma Tributaria. (Ver
figura 13).
112
Figura 12. Organigrama General de la DIAN - Seccional Bucaramanga.
Fuente: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN - Seccional Bucaramanga.
Despacho del Director
Seccional de Impuestos y
Aduanas Observatorio de la
Reforma Tributaria
G.I.T. Personal
G.I.T.
Normalización de
saldos
G.I.T. Asistencia
Tecnológica
Comité Seccional de
Gestión Tributaria,
Aduanera y
Cambiaria
División
de Gestión
Administrativa
y Financiera
División
de Gestión
Jurídica
División
de Gestión
de
Asistencia
al Cliente
División
de Gestión
de
Liquidación
División
de Gestión
de
Operación
Aduanera
División
de Gestión
de
Recaudo y
Cobranzas
División
de Gestión
de
Fiscalización
División
de Gestión
de
Control
Operativo
113
Figura 13. Organigrama del Observatorio de la Reforma Tributaria
Fuente: Elaboración Propia.
COMITÉ DE SUPERVISION,
SEGUIMIENTO Y CONTROL
Director
OBSERVATORIO
AREA DE AUDITORÍA
DIAN
Auxiliar de
Auditoria
(Pasantes)
Personal de
Auditoría y
Fiscalización de
la DIAN Representantes
de la Academia
Representantes
de la DIAN
Representantes
Sector Empresarial
(ACOPI,
FENALCO,ANDI
Representantes
Comunidad
Representantes
del Sector de la Salud
DIAN
114
Observatorio de la Reforma Tributaria estará adscrito a la DIAN, tendrá un director
nombrado por los representantes de los diferentes estamentos que conformarán el Comité
de Supervisión, Seguimiento y Control.
El Observatorio tendrá dos (2) áreas o dependencias:
1. El Comité de Supervisión, Seguimiento y Control.- que estará conformado por diez
miembros o representantes, distribuidos así: dos (2) representantes de la academia
(universidades), dos (2) representantes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
de Bucaramanga - DIAN, dos (2) representantes de del Sistema de Salud, dos (2)
representantes del sector empresarial de Bucaramanga y dos (2) representantes de la
comunidad (Veedurías Ciudadanas).
Los diferentes estamentos representados serán los encargados de establecer sus propios
mecanismos de selección.
2. El Área de Auditoría de la DIAN, que tendrá personal reubicado internamente en
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN de la Seccional de
Bucaramanga, en función de necesidades puntuales de auditoría del Observatorio con el
apoyo del personal de Auditoría y Fiscalización, con auxiliares y/o ayudantes que serán
pasantes de Universidades de la ciudad de las Facultades de Contaduría Pública,
Derecho y Economía, pasantes del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, entidades
con quien la DIAN tiene suscritos convenios.
115
Funciones del Comité de Supervisión, Seguimiento y Control:
Intervenir en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo
del CREE.
Presentar planes, programas y proyectos en materia de recaudo del CREE a la
DIAN, para su estudio y evaluación.
Presentar proyectos para mejorar y agilizar el recaudo del CREE, para que bajo
las formalidades, requisitos y procedimientos establecidos, se estudien y aprueben.
Verificar que los recursos provenientes del impuesto CREE se administren
adecuadamente y se utilicen en función de las prioridades establecidas en el Plan de
Salud de Bucaramanga.
Adoptar su propio reglamento y responsables de las actas y demás aspectos
inherentes a su organización y funcionamiento.
Evaluar anualmente su propio funcionamiento y aplicar los correctivos necesarios
cuando fuere necesario, teniendo como base los indicadores en el cumplimiento de
las metas de recaudos del CREE.
Funciones de los Representantes de la Academia (Universidades).
Cooperar en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo del
CREE desarrollados por la DIAN.
Elaborar y presentar proyectos para mejorar y agilizar el recaudo del CREE.
Desarrollar investigaciones, presentar ponencias y desarrollar conferencias sobre
el objeto, las actividades y los resultados logrados por el Observatorio.
Evaluar anualmente su participación y aportes al Observatorio y aplicar los
correctivos necesarios cuando fuere necesario.
Establecer herramientas de auditoría y fiscalización, para detectar la evasión y
omisión en el pago del Impuesto CREE.
116
Funciones de los Representantes de la DIAN
Intervenir en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo
del CREE.
Dar a conocer las bondades del Impuesto creado como aporte de las sociedades y
personas jurídicas y asimiladas en beneficio de los trabajadores, la generación de
empleo y la inversión social en los términos de la Ley No. 1607 de 2012.
Presentar planes, programas y prioridades en materia de recaudo del CREE, para
su estudio y evaluación de acuerdo al cumplimiento de las metas.
Orientar a los integrantes del Observatorio en los procesos de Auditoría y
Fiscalización, que permitan la identificación de los evasores dentro del universo de
contribuyentes obligados a declarar el impuesto del CREE.
Capacitar y guiar a los miembros del observatorio en las normas, procesos y
mecanismos en los pagos y recaudos del CREE.
Evaluar anualmente su participación y aportes al Observatorio y aplicar los
correctivos necesarios cuando fuere necesario.
Funciones de los Representantes del Sistema de Salud
Cooperar en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo del
Impuesto del CREE.
Presentar planes, programas y proyectos orientados a un mejor y más óptimo
aprovechamiento de los recaudos del CREE.
Verificar que los recursos provenientes del CREE se administren apropiadamente
y se utilicen en función de las prioridades establecidas en el Plan Local de Salud.
Evaluar anualmente su participación y aportes al Observatorio y aplicar los
correctivos imperiosos cuando fuere necesario.
117
Funciones de los Representantes del Sector Empresarial de Bucaramanga
(ACOPI, FENALCO, ANDI)
Cooperar en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo del
CREE.
Servir de intermediario entre las relaciones del sector empresarial, la DIAN y el
Observatorio, para el desarrollo de actividades de auditoría y medidas anti-evasión.
Proponer mecanismos para la socialización y concientización de los empresarios,
en la importancia de declarar y pagar el CREE.
Evaluar anualmente su participación y aportes al Observatorio y aplicar los
correctivos necesarios cuando fuere ineludible.
Funciones de los Representantes de la Comunidad
Cooperar en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo del
Impuesto del CREE.
Realizar veeduría a los planes, programas y proyectos en materia de recaudo del
CREE.
Ser los voceros de la comunidad en lo referente al incumplimiento de la
financiación con los recursos del CREE, del sector de la salud.
Verificar que los recursos provenientes del impuesto CREE se administren
adecuadamente y se utilicen en función de las prioridades establecidas en el Plan de
Salud de Bucaramanga.
Evaluar anualmente su participación y aportes al Observatorio y aplicar los
correctivos y mejoras cuando fuere imperioso.
Funciones del Área de Auditoría:
Intervenir en las actividades de control, seguimiento y supervisión del recaudo
del CREE, que le sean encomendadas por el Comité o el Director del Observatorio.
118
La DIAN, colaborará con las auditorias de manera imparcial y transparente,
garantizando el estricto cumplimiento de las normas, los recaudos necesarios para el
mantenimiento social del Estado, en lo referente al sector de la salud.
Divulgar de manera amplia, anticipada y oportuna, el cumplimiento de las metas
de recaudo y reconvenir a los posibles evasores del impuesto.
Realizar auditorías generales, simplificadas a las empresas contribuyentes del
CREE, que se considera que son evasores u omisas de dicho impuesto.
Formalizar las acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la meta de
recaudo fijado por el Gobierno Nacional, de modo que se contribuya a la
sostenibilidad de las finanzas del sector de la salud de Bucaramanga.
Cerciorarse del grado de cumplimiento de las normas, políticas y procedimientos
vigentes, en materia del CREE por parte de las empresas.
Comprobar el grado de confiabilidad y exactitud de la información que
produzcan las empresas.
Evaluar anualmente su propio funcionamiento y aplicar los correctivos
inevitables cuando fuere necesario.
Funciones del Personal de Auditoría de la DIAN:
Llevar a cabo auditorías generales, simplificadas a las empresas contribuyentes
del CREE, que le sean encomendadas por el Comité o el Director del Observatorio.
Comprobar el grado de confiabilidad de la información que produzcan las
empresas.
Consolidar los informes de auditoría relacionadas con el Impuesto del CREE y
presentar mensualmente el resultados de las mismas, al Observatorio de la Reforma
Tributaria.
Los empleados responsables de los procesos de Auditoría cumplirán con los
criterios, estándares, normas y metodología en el desarrollo y cumplimiento de sus
deberes de auditaje a las empresas.
Los encargados de las Auditorias promoverán el mejoramiento continuo de los
119
procesos, retroalimentándose con los productos de las mismas.
Los servidores públicos de la DIAN, orientaran sus Auditorias sobre criterios
dirigidos al cumplimiento diáfano de las normas existentes y aplicables.
Las demás que le sean asignadas por la DIAN o el director del Observatorio.
Funciones de los Auxiliares de Auditoría (Pasantes)
Recopilar la información que requiere el personal de la DIAN para realizar las
auditorías generales, simplificadas a las empresas contribuyentes del CREE.
Las demás que le sean asignadas por el personal de Auditoría de la DIAN o por
el Director del Observatorio.
Misión del Observatorio de la Reforma Tributaria
“Realizar una labor de supervisión, control y seguimiento del recaudo del CREE,
porque la defensa y el fortalecimiento del derecho de la Salud Pública de la población
residente y atendida en el Municipio de Bucaramanga, depende de la labor realizada por el
Observatorio de la Reforma Tributaria, entendida su intervención como una herramienta
fundamental de gestión, tendiente a garantizar la vida digna de las personas bajo los
principios de universalidad, solidaridad, equidad y eficiencia, a través del control y la
construcción de una veeduría eficiente”.
Visión del Observatorio de la Reforma Tributaria
“Ser una organización líder en la supervisión, control y seguimiento de los recursos
destinados a la salud en la ciudad de Bucaramanga y en la construcción del servicio de lo
público, en el ámbito de la veeduría y la auditoría con control social”.
120
Estrategias del Observatorio de la Reforma Tributaria
Auditoría general, simplificada a las empresas contribuyentes del CREE.
Estudio de los registros mercantiles de la Cámara de Comercio, bienes reportados en
la Oficina de Instrumentos Públicos o la Dirección General de Tránsito.
Aplicación de indicadores financieros y de gestión.
Asignación de responsabilidades de Supervisión según los principios de descentralización y
desconcentración.
Procesos:
Procesos Estratégicos:
Dirección estratégica.
Gestión de veeduría.
Gestión de supervisión.
Procesos Operativos:
Gestión Auditoría.
Gestión control recaudo del CREE.
Aplicación indicadores financieros y de gestión.
Procesos de Apoyo:
Gestión de recursos tecnológicos.
Recaudo bancario del CREE.
Informes de la Cámara de Comercio, Oficina de Instrumentos Públicos y Dirección
de Tránsito.
121
Metas:
Incremento de los recaudos generales del sistema contributivo de salud en
Bucaramanga, para el año 2015, entre el 2% y el 3%.
Incremento del recaudo del CREE entre el 3% y el 5% para el año 2015 en la ciudad
de Bucaramanga.
Aumento de la asignación de Recursos Presupuestales (Régimen Subsidiado) para el
año 2015 entre el 1% y el 2%.
Indicadores:
INDICADORES IMPACTO
NEGATIVO
BAJO
IMPACTO
IMPACTO
MODERADO
IMPACTO
POSITIVO
Financieros
Recaudos generales del
sistema contributivo de
salud.
Incrementos
entre 2 y 3%
Recaudo del CREE versus
recaudo anterior.
Incrementos
entre 2 y 3%
Asignación de Recursos
Presupuestales (Régimen
Subsidiado).
Incrementos
entre 0 y 1%
De Funcionamiento
Procesos de acreditación de
los prestadores de salud.
Entre el 10% y
el 20% de las
prestadoras de
salud sin
acreditarse o en
procesos de
acreditación.
122
Calidad de los Profesionales
de la Salud.
Más del 30%
de los
profesionales
de la salud sin
el
cumplimiento
de requisitos
formativos y
de
capacitación.
Calidad de los Insumos y
Medicamentos.
Más del 10%
de quejas.
Calidad del Servicio.
Menos del
50% de los
usuarios
consideran
como
excelente o
buena la
calidad del
servicio.
Fuente: Elaboración propia, basada en información archivos DIAN y de la Red Pública en Salud.
La aplicación de la propuesta generó en los aspectos financieros y de funcionamiento
de la ciudad de Bucaramanga, los siguientes efectos:
En materia de finanzas, se estimó que los recaudos generales del sistema contributivo
de salud tuvieron unos incrementos entre el 2% y el 3%, un impacto moderado, debido
a la mediana capacidad que tiene la Ley para incentivar el desarrollo y ampliación de
dicho régimen.
123
El recaudo del CREE versus el recaudo anterior presentó un aumento entre el 2% y
el 3%, un impacto moderado, que se espera se convierta a futuro en un alto impacto, en
la medida que los mecanismos propuestos se afinen y extiendan, generando mayor
eficiencia en la gestión de recaudo.
La asignación de Recursos Presupuestales (Régimen Subsidiado) aumentó entre el 0
y el 1%, debido a que este régimen no depende del CREE, y el crecimiento de los flujos
presupuestales del Estado crecen en dicha proporción.
En materia de funcionamiento, los procesos de acreditación de los prestadores de
salud, tuvo un bajo impacto: se espera un 10% y el 20% de las prestadoras de salud sin
acreditarse o en procesos de acreditación, debido a que los cambios propuestos no
inciden directamente en las exigencias y control en tal materia.
Se dio un impacto negativo en la calidad de los Profesionales de la Salud, porque se
estima que había más de un 30% de los profesionales de la salud sin el cumplimiento de
requisitos formativos y de capacitación, debido a que las propuestas de control en dicha
materia se orientan a definir a nivel de la regulación y de la supervisión, las reglas
necesarias para que el proceso de formación del personal médico y paramédico tenga la
idoneidad y conocimientos necesarios para la atención de la población.
Se generó un impacto negativo en la calidad de los Insumos y Medicamentos, con
más del 10% de quejas, debido a que se propuso que se generaran procesos para las
instituciones prestadoras de servicios de salud que permitieran controlar la calidad de los
124
insumos y medicamentos que proporcionan a los pacientes, y ello no se ha hecho
efectivo.
En materia de calidad del Servicio menos del 50% de los usuarios consideraron como
excelente o buena la calidad del servicio, ya que no se había logrado controlar la calidad
del servicio y los procesos de verificación de las listas de espera de los pacientes,
aspectos que eran fundamentales para generar una percepción positiva del servicio.
4.9. Seguimiento (Mapa de Procesos).
Fuente: Elaboración propia, basado en diferentes mapas o modelos de procesos de entidades públicas.
Necesidades
y
expectativas
de
Recaudo del
CREE.
Financiamiento
y
funcionamiento
óptimo del
sector de la
Salud de la
ciudad de
Bucaramanga
PROCESOS ESTRATÉGICOS
PROCESOS OPERATIVOS
PROCESOS DE APOYO
Dirección
estratégica
Gestión de
veeduría
Gestión de
Supervisión
Gestión Auditoría
Gestión Recursos
Tecnológicos
Gestión Control
del Recaudo
Aplicación
indicadores
financieros y de
gestión
Recaudo Bancario del
CREE
Informes de la Cámara de
Comercio. Oficina de
Instrumentos Públicos y
Dirección de Tránsito.
125
Conclusiones
Los cambios propuestos en la Ley No. 1607 de 2012 ha dejado en las finanzas unos
vacíos que vienen generando menos recaudos de los esperados, para el Sistema de Salud
de Bucaramanga teniendo en cuenta que el Impuesto sobre la Renta para la Equidad –
CREE, establece que si la persona jurídica llega a tener una pérdida liquida con la
depuración de su base, a esta persona jurídica la liquidarían sobre patrimonio líquido
gravable, que puede ser negativo obviamente si una empresa obtiene perdidas.
La matriz de valoración dejó entrever que a futuro dependiendo del decremento o los
niveles de incremento que produzca el nuevo Impuesto sobre la Renta para la Equidad –
CREE, sobre las finanzas y el funcionamiento de la salud en la ciudad de Bucaramanga,
su impacto puede ser negativo, moderado, bajo o positivo. Estos impactos dependen de
la capacidad para controlar la utilidad contable de las empresas y de su comportamiento
financiero, lo que genera a mediano y largo plazo una situación de incertidumbre sobre
la buena marcha o no de las finanzas y el funcionamiento del sector salud.
La propuesta del Observatorio de la Reforma Tributaria - Ley No. 1607 de 2012,
desarrollada en la presente investigación tiene como propósito incidir en la buena
marcha del funcionamiento y financiación del sector salud en Bucaramanga, lo que
implica desarrollar una serie de instrumentos y tomar una serie de medidas que
garanticen los recaudos y su buen uso y el control de la calidad de la salud, entre otros
aspectos.
126
Con el Observatorio se busca contar con una herramienta que ayude a la DIAN a
disminuir así la posibilidad de errores y prevenir potenciales conductas evasivas,
resaltándose que al realizar los cruces entre la información exógena y las declaraciones
del Impuesto del CREE, se puedan presentar posibles ingresos omitidos, causantes del
déficit fiscal en este recaudo.
El Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE, en la ciudad de Bucaramanga:
se recauda mediante el mecanismo de retenciones en la fuente, lo que genera problemas
de recaudo cuando las empresas solo le venden a personas naturales que no son agentes
de retención, por lo que los recursos para el sistema contributivo puede verse afectados,
si se compara dicha situación a la precedente cuando las empresas realizaban su aportes
del 13,5% para salud, sin importar si al final del año tienen o no utilidad o pérdida.
Como estos decrementos los debe cubrir el Estado, en el caso específico de
Bucaramanga el déficit fiscal sería mayor y en un momento insostenible, afectando al
sistema presupuestal y al funcionamiento del sistema de la salud, teniendo en cuenta el
peso que tiene el régimen contributivo dentro de este.
127
Recomendaciones
Desarrollar herramientas que les permitan a las EPS controlar los recaudos que deben
recibir de los empleadores y de los trabajadores independientes.
Desarrollar en las EPS sistemas de información, mejorar la gestión de cobranzas ante
eventuales moras, con el fin de asegurar que los recaudos corresponden de manera
efectiva a los recursos que deben ingresar al sistema por el régimen contributivo.
Se debe verificar el proceso de compensación de las EPS con el FOSYGA en
atención a la UPC, el número de afiliados y los recaudos realizados, en el caso de que el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE, siga generando menores ingresos.
Es necesario ejercer una veeduría sobre la asignación de los recursos al Régimen
Subsidiado, depurando y mejorando mecanismos como la actualización del SISBEN y el
control sobre la oportunidad del traslado de los recursos y de la cuantía de los mismos.
Se debe verificar que los prestadores de salud hayan acreditado de manera suficiente
los requisitos esenciales mínimos para fungir como tales, teniendo en cuenta que el
subsector de prestación también es escenario de competencia regulada.
Se debe controlar la organización y funcionamiento de los prestadores de servicios a
partir de indicadores financieros básicos.
Se debe ejercer control sobre el proceso de contratación de profesionales de la salud,
estableciendo los requisitos que se deben cumplir para acceder a la institución
prestadora de salud.
128
Se requiere establecer los procesos que aplican las instituciones prestadoras de
servicios de salud, para controlar la calidad de los insumos y medicamentos que
proporcionan a los pacientes.
Es fundamental establecer indicadores de salud, independientemente del
procedimiento específico a seguir.
Es necesario disponer y producir todos los equipos, materiales y elementos
necesarios para la salud, o la formación y utilización de recursos humanos en salud que
se requieren en la ciudad de Bucaramanga.
Es fundamental que se desarrolle la propuesta que en materia de Observatorio para la
Reforma Tributaria se conforma, partiendo que el déficit financiero generado en el
sector, debido al Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE concibe la necesidad
de buscar soluciones a los problemas que se puedan presentar a través de la supervisión,
el control y el seguimiento.
Se deben realizar futuros estudios para evaluar el impacto de la implementación de la
Ley, en el recaudo y en el presupuesto Municipal de las salud a los tres (3) y cinco (5)
años de la implementación de la Ley No. 1607 de 2012.
129
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