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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 1

1 Noções de administração. 1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da administração. 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930; reformas administrativas; a nova gestão públi-ca. 1.3 Princípios e sistemas de administração federal. 2 Processo administrativo. 2.1 Funções da administração: planejamento, organi-zação, direção e controle. 2.2 Estrutura organizacional. 2.3 Cultura organizacional. 3 Administração financeira e orçamentária. 3.1 Orçamento público. 3.2 Princípios orçamentários. 3.3 Diretrizes orçamentárias. 3.4 SIDOR, SIAFI. 3.5 Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa. 3.6 Despesa pública: categorias, estágios. 3.7 Suprimento de fundos. 3.8 Restos a pagar. 3.9 Despesas de exercícios anteriores. 3.10 Conta única do Tesouro. 4 Ética no serviço público: comportamento profissio-nal, atitudes no serviço, organização do trabalho, prioridade em serviço. 1 Noções de administração. 1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da administração. 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930; reformas administrativas; a nova ges-tão pública. 1.3 Princípios e sistemas de administração fede-ral.

ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS A tarefa de administrar uma empresa -- planejar seus objetivos, mo-

bilizar os meios necessários para atingi-los e controlar os resultados obtidos -- tem sido considerada tradicionalmente mais uma arte ou uma qualificação adquirida pela experiência do que um conjunto de técnicas baseadas no conhecimento científico. No mundo contemporâneo, contu-do, os administradores de empresas, se desejam permanecer atualiza-dos, aproveitar todas as oportunidades e enfrentar a concorrência, de-vem aplicar técnicas extremamente complexas, como a mercadologia, a análise financeira, a programação linear e outras que exigem sólida formação profissional e aprendizado permanente.

Natureza e quadro jurídico da empresa Define-se uma empresa como um conjunto de pessoas e meios ma-

teriais cuja atividade é orientada para a produção de bens econômicos, isto é, bens ou serviços que satisfazem às necessidades humanas.

Essa definição se aplica tanto às empresas capitalistas, próprias do

sistema de livre mercado, que buscam a obtenção de lucro e decidem sua própria política econômica, quanto àquelas que atuam em um siste-ma econômico coletivizado, e que têm como objetivo o cumprimento de metas impostas através de um plano traçado pelas autoridades econômi-cas do estado. Mesmo nos países de economia de mercado existem

empresas de propriedade pública, como é em geral o caso das redes de transporte urbano, das companhias estatais de petróleo etc., para as quais a obtenção de lucro pode ou não constituir o objetivo primordial. O que dá a uma instituição o caráter de empresa, seja qual for o sistema econômico e social em que esteja inserida, é sua atividade e não seu objetivo. Uma empresa é a combinação de bens materiais e de trabalho humano com a finalidade de produzir bens ou serviços.

O conceito de empresa, surgido na área econômica, é de difícil a-

preensão do ponto de vista jurídico. Constituída por um conjunto de bens, regulado pelas normas do direito patrimonial, uma empresa é também uma reunião de pessoas. Trata-se, assim, de uma entidade de conteúdo econômico, ao mesmo tempo, social. Em consequência disso, aplicam-se ao campo empresarial diversos ramos da ciência jurídica, tais como o direito comercial, trabalhista etc. Por outro lado, a diversidade de formas que uma empresa pode assumir determina também as normas legais a ela aplicáveis.

Direção e administração de empresas Quando a empresa é constituída de uma só pessoa, cabe a esta a

determinação de objetivos e a escolha dos meios que serão empregados para sua consecução. Entretanto, de modo geral, as empresas se com-põem de um grupo de indivíduos entre os quais alguns são responsáveis pela tomada de decisões. A questão se mostra mais complexa quando as contribuições das diversas pessoas que compõem a empresa não são iguais, e também porque umas contribuem, por exemplo, com capital e outras com trabalho. No mundo moderno a empresa é, na maior parte dos casos, uma associação de elementos muito heterogêneos, cujos interesses nem sempre coincidem, e podem mesmo mostrar-se diame-tralmente opostos. Esses interesses estão normalmente submetidos a uma regulamentação jurídica muito complexa. Em consequência disso, surge a figura do diretor ou administrador de empresas, que pode ou não ser a pessoa que detém a maior parte do capital.

Pode acontecer que a empresa, em seu processo de crescimento,

alcance dimensões tais que os dirigentes da entidade perdem o controle sobre a totalidade de seus processos. Torna-se então manifesta a ne-cessidade de adotar uma adequada política de descentralização, que aplique também à alta direção o princípio da divisão do trabalho. Todavi-a, ocorre com frequência, sobretudo em empresas de tamanho médio ou em companhias familiares, cujo crescimento se dá com rapidez em determinadas circunstâncias, que a diretoria -- por inércia, desconfiança ou simples incapacidade de delegar um número cada vez maior de funções diretivas -- pretenda continuar controlando todo o processo empresarial.

A incapacidade material de abranger todas essas funções dá origem

a um verdadeiro gargalo, que pode prejudicar seriamente a tomada de decisões e outros aspectos da atividade empresarial.

Funções de direção Os órgãos de direção da empresa têm a função específica, que só a

eles compete, de determinar as políticas empresariais a curto e a longo prazo. Outra função da direção da empresa è a coordenação dos diferen-tes setores. Uma empresa pode ser comparada a uma máquina grande e complexa, cujas peças devem se adaptar entre si de modo a atingir uma otimização de seu funcionamento geral.

Para pôr em prática sua missão, a direção da empresa dispõe de di-

ferentes procedimentos que podem ser classificados como instrumentos de planejamento, de organização e de controle.

Planejamento. Planejar é antecipar a forma em que se darão no futu-

ro determinados acontecimentos. Por meio do planejamento se estabele-ce a ordem futura dos fatos que constituem o desempenho da empresa. Dessa maneira se assegura o funcionamento correto da entidade frente a interferências não previstas em seu processo produtivo. Pode-se consi-derar o planejamento como um conjunto de decisões antecipadas ten-dentes a guiar a empresa até seus objetivos.

A forma de planejamento varia de acordo com o tipo de empresa.

Existem setores produtivos em que as oscilações imprevistas do merca-

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do, a escolha de opções que implicam grandes riscos e outras circuns-tâncias -- intrínsecas ou extrínsecas à empresa -- impõem um sistema de planejamento flexível, capaz de adaptar-se a qualquer momento a um ambiente em mutação. Por outro lado, há setores em que o planejamento deve ser muito rígido, com um grau bastante preciso de explicitação numérica dos resultados em cada uma das seções da empresa. É este habitualmente o caso das empresas estatais nos países de economia dirigida.

O planejamento global da empresa deve ater-se, a curto prazo, às

limitações que lhe impõe o setor mais fraco de todos os que constituem a entidade, adaptando o conjunto ao gargalo formado pelo referido setor. Assim, por exemplo, se a empresa tem diante de si um mercado de grandes possibilidades, mas sua capacidade de produção é insuficiente, o planejamento a curto prazo deverá tomar como referência essa capaci-dade limitada de produção, já que as potencialidades comerciais não poderão ser utilizadas em sua totalidade pela falta de produtos para vender. A longo prazo, ao contrário, o objetivo do planejamento deverá ser a redução da distância entre o setor fraco e os demais elementos da empresa. No caso citado anteriormente, seria necessário planejar a compra de novas máquinas, a contratação de pessoal e a disposição adequada de todos os elementos essenciais, com o objetivo de evitar que a capacidade produtiva da empresa constitua um obstáculo para sua expansão comercial.

Organização. A finalidade da organização é conseguir a maior eficá-

cia possível no conjunto de operações que compõem a atividade da empresa. Para isso, a direção deve definir as funções, obrigações e responsabilidades dos diversos cargos e níveis hierárquicos, tratando de evitar lacunas e superposições. Além disso é preciso elaborar a rede geral de informações da empresa, através da qual as ordens e diretrizes circulem da maneira mais fluente possível, desde os escalões superiores até os mais inferiores, enquanto os resultados e das informações referen-tes ao controle fluem em sentido contrário.

Graças à organização, as operações de caráter repetitivo se meca-

nizam, de forma a tornar dispensável um processo de reflexão particula-rizado. Sua execução se faz automaticamente, com o consequente ganho de tempo e rendimento.

A organização, quando bem imaginada e executada, deve permitir

que a direção da empresa se ocupe exclusivamente das questões impor-tantes. Os problemas menos relevantes se solucionam em níveis inferio-res da estrutura, sem que a alta direção tenha que lhes dedicar seus esforços. O fato de que os diretores se vejam forçados a tomar decisões em assuntos de pouca importância denuncia falha na organização da empresa.

O planejamento e a organização são dois fatores complementares:

sem planejamento, uma empresa, apesar de perfeitamente organizada, não poderá funcionar adequadamente. Do mesmo modo, uma ideia, por melhor que seja, permanece parada na fase de planejamento se não houver uma organização adequada para levá-la a cabo.

Princípios de organização empresarial Para a elaboração da estrutura organizacional correta de uma em-

presa é necessário considerar certos princípios, alguns de caráter geral e outros mais específicos.

(1) Princípio da unidade de objetivos. A estrutura organizacional da empresa deve facilitar a contribuição de cada indivíduo, departamento ou órgão para atingir os objetivos da entidade.

(2) Princípio da eficiência. A estrutura é eficiente se facilitar a conse-cução dos objetivos com um mínimo de custos.

(3) Amplitude da autoridade. A expressão "amplitude de autoridade" é empregada com referência ao número de subordinados sobre os quais um chefe exerce controle direto e efetivo. Quanto maior essa amplitude, isto é, quanto maior o número de subordinados diretos, mais difícil e, para o chefe, manter um controle eficaz sobre suas atividades. Por outro lado, se numa organização se restringe demais essa amplitude, cria-se um número excessivo de escalões hierárquicos e a informação que deve circular entre eles terá que percorrer vários passos sucessivos até che-gar ao indivíduo que dela necessita. Isso provoca maior lentidão no

processo decisório e se traduz em falta de eficácia. É preciso encontrar um ponto de equilíbrio, em que a amplitude de

autoridade seja suficientemente pequena para permitir o controle dos subordinados e aberta o bastante para não obstar o fluxo de informações nos vários escalões da empresa.

(4) Divisão e especialização do trabalho. Aplica-se aos casos de ta-refas repetitivas e rotineiras, que são as mais frequentes no cotidiano de uma empresa. A divisão de trabalho entre vários indivíduos ou grupos, dedicados a atividades específicas, permite centralizar a atenção em um número menor de operações ou problemas, trazendo maior rendimento com o mesmo esforço.

Ainda que se reconheça a conveniência da divisão do trabalho e a consequente especialização dos membros da empresa, deve-se conside-rar que, levada essa prática além de certo limite, os resultados podem ser contraproducentes. De um lado surge o perigo de que a estrutura organizacional fique sobrecarregada, por tornar-se excessivamente complexa. De outro ângulo, é possível que o trabalhador venha a perder a sensação de realizar um trabalho útil, o que reduz sua motivação e faz diminuir a produtividade.

(5) Unidade de comando. Um subordinado tem, em geral, um chefe do qual depende diretamente em seu trabalho. Na prática, contudo, é frequente o cruzamento dos fluxos de autoridade. Assim, por exemplo, o trabalhador de uma oficina depende de seu capataz, mas em questões referentes à disciplina pode estar subordinado ao chefe do pessoal. Em princípio, a unidade de comando significa que a organização deve estar disposta de modo tal que, em caso de conflito entre ordens emanadas de autoridades diferentes, fique clara a precedência de uma delas sobre as outras.

(6) Autoridade e hierarquia. A autoridade consiste, nas palavras de Henri Fayol, no "direito de mandar e no poder de fazer-se obedecer". A par da autoridade se situa a responsabilidade; quem exerce a autoridade deve assumir a responsabilidade consequente. A hierarquia é uma estrutura dentro da qual cada indivíduo está subordi-nado a outro e, por sua vez, tem outros indivíduos a ele subordinados. A função da hierarquia baseia-se na descentralização das diretrizes de trabalho, mediante a delegação de autoridade. Isso permite a transmis-são descentralizada de ordens, em sentido descendente, e a centraliza-ção das informações sobre os resultados, em sentido ascendente.

Departamentalização da empresa. O princípio da hierarquia e da au-

toridade produz uma diferenciação vertical de atividades na empresa. O princípio da divisão e da especialização do trabalho estabelece, por sua vez, uma diferenciação horizontal. A conjunção de ambas as diferencia-ções dá o perfil da estrutura organizacional.

A departamentalização se refere à reunião das diversas atividades

da empresa em seções, departamentos, setores etc. Esse agrupamento pode obedecer a diferentes critérios, dos quais o mais comum é o do agrupamento por funções. A departamentalização funcional se ajusta bem ao princípio da especialização e favorece o controle exercido pela alta direção da empresa.

A departamentalização por produto é própria de empresas que fabri-

cam ou comercializam um grande número de artigos diferentes. Favore-ce a diversificação da produção e o estabelecimento da administração por objetivos. Sua principal desvantagem em relação à departamentali-zação funcional, reside numa maior dificuldade para exercer um controle eficaz sobre o conjunto da empresa.

Existem muitos outros critérios de departamentalização: por áreas

geográficas, por processos produtivos etc. É possível também adotar uma departamentalização mista, que obedeça de forma simultânea a diversos critérios.

Coordenação de atividades. A departamentalização divide as ativi-

dades da empresa em grupos (departamentos). É preciso que haja coordenação e integração dessas atividades, de modo que todas elas se articulem adequadamente, visando atingir os objetivos da entidade. Para essa finalidade podem-se utilizar diversos procedimentos: o primeiro consiste na aplicação do princípio hierárquico, segundo o qual a integra-ção se realiza mediante uma autoridade central, sistema que se mostra muito eficaz em organizações de pequeno tamanho. Em organizações de

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certa complexidade, o sistema hierárquico se mostra insuficiente e deve ser complementado com sistemas administrativos, que são procedimen-tos formais que levam à realização automática do trabalho rotineiro de coordenação.

Outro meio de coordenação é a criação de comissões, que são gru-

pos de pessoas, normalmente procedentes de diferentes seções ou departamentos, encarregadas de realizar em conjunto uma determinada tarefa. Por fim, a atuação, à margem da estrutura organizacional formal, de certas pessoas que agem como pontos de ligação facilita bastante a coordenação entre setores distintos de uma organização.

Modelos comuns da estrutura organizacional A estrutura organizacional geralmente obedece a um dos três mode-

los básicos seguintes: linear, funcional ou matricial. A organização linear estará rigidamente fundamentada nos princípios da hierarquia e unidade de comando. Nela, cada subordinado obedece seu chefe imediato e não há comunicação direta entre os diferentes grupos ou departamentos. A coordenação se efetua exclusivamente por meio da escala hierárquica.

A organização funcional é aquela que se propõe a estabelecer a de-

partamentalização por funções em todos os níveis da empresa. Nos casos em que se combinam numa mesma estrutura a organização funcional e uma organização orientada para a realização de projetos concretos, surge a chamada organização matricial. A característica determinante da organização matricial é a interação dos fluxos de autori-dade: um deles, vertical, corresponde à organização funcional, o outro, horizontal, emana da autoridade técnica ou de projeto.

Órgãos de assessoria. A designação órgão de assessoria, ou sim-

plesmente assessoria, engloba pessoas ou departamentos desprovidos de autoridade e que, portanto, não se encaixam no esquema linear senão como adjuntos a órgãos de comando, com os quais colaboram na tomada de decisões.

Controle. O controle tem a finalidade de avaliar em que medida são

atingidos os objetivos da empresa, localizar possíveis desvios e pôr em execução mecanismos que permitam sua correção. Quando se realiza depois de efetuada a tarefa, o controle se denomina realimentação. Também é possível estabelecer um controle de pré-alimentação, que se exerce sobre as variáveis que intervêm, no processo antes que este ocorra.

Existem muitos tipos diferentes de controle nas empresas, ou, em

sentido mais geral, nas organizações. O controle de qualidade determina se um produto preenche os requisitos prefixados. O controle integrado de gestão consiste no emprego de um conjunto de subsistemas de controle, que fiscalizam todos os aspectos da atividade empresarial e produzem periodicamente quadros de comando, quadros de pontos fracos e fortes, quadros comparativos com as demais empresas do setor etc., que refle-tem o estado da empresa em dado momento. O chamado PPBS (Plan-ning-Programming-Budgeting System, ou Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) é um sistema integrado de controle de programas e orçamentos, postos em prática pela primeira vez em 1961 no Departamento de Defesa dos Estados Unidos. Mais tarde esse siste-ma se generalizou entre os órgãos do governo federal daquele país e também entre numerosas entidades públicas e empresas privadas.

Evolução da administração de empresas Muitas atividades humanas que são hoje objeto de tratamento cientí-

fico passaram por uma fase inicial em que eram tidas como arte ou como conjunto de conhecimento empíricos, só adquiridos pela experiência individual. A atividade empresarial não escapou a essa regra. Até o início do século XX essa atividade era vista como uma habilidade especial ou decorrente da intuição de certas pessoas.

Mais tarde, com o descobrimento das leis que regem o funcionamen-

to das empresas, multiplicaram-se em todo o mundo as instituições de ensino da administração. A análise operacional, a psicologia industrial, a mercadologia, a informática e a organização administrativa, entre outras, se tornaram disciplinas científicas cujo domínio é obrigatório para quem dirige as empresas.

A chamada reciclagem, ou seja, a atualização permanente de co-

nhecimentos específicos, é hoje prática indispensável para os profissio-nais da administração que desejam adaptar-se a novas técnicas e con-ceitos.

Organização científica do trabalho: Taylor O americano Frederick Winslow Taylor foi o primeiro a dar tratamen-

to científico aos problemas referentes à organização do trabalho. Na obra The Principles of Scientific Management (1911; Princípios de admi-nistração científica) Taylor desenvolveu duas teses fundamentais, extraí-das da análise de um grande número de casos, e sistematizou suas observações sobre o funcionamento de diversas empresas em seu país.

O pensamento de Taylor foi elaborado em torno de três eixos princi-

pais. Em primeiro lugar está a distribuição das tarefas, a qual deve ser feita com extremo cuidado, estabelecendo-se diversos escalões interme-diários entre a direção da empresa e o operário que realiza o trabalho material. Taylor examinou em minúcias a função de controladores, che-fes de equipe etc., e propôs pela primeira vez um sistema de comunica-ção interno para a empresa, de cima para baixo -- isto é, dos escalões superiores para os inferiores --, mediante instruções escritas, estudadas e preparadas com antecipação suficiente para a realização concreta das tarefas correspondentes.

A segunda vertente básica do chamado taylorismo é o estudo deta-

lhado dos movimentos e tempos necessários para realizar as tarefas, divididas em seus componentes mais elementares. Assim, pode-se chegar a uma fórmula capaz de otimizar métodos e tempos, de modo que o trabalho seja realizado com menor esforço e maior velocidade possível.

Intimamente relacionado com o anterior está o terceiro fator: o estu-

do das máquinas necessárias para o processo produtivo e sua localiza-ção correta, com o objetivo de obter o máximo rendimento.

As fórmulas de organização estabelecidas por Taylor tiveram êxito

imediato. Rapidamente aplicadas pelas empresas nos anos que se seguiram à primeira guerra mundial, contribuíram para elevar considera-velmente a produção geral do sistema. Entretanto, o taylorismo teve pouca influência além da organização material das oficinas.

Fayol e o fayolismo. Quase ao mesmo tempo em que Taylor realiza-

va seus estudos nos Estados Unidos, surgiram na França os de Henri Fayol, engenheiro de minas. A análise de Fayol teve um enfoque oposto ao de Taylor. O autor francês dirigiu sua atenção à estrutura organizacio-nal da empresa, começando pela cúpula desta. Distinguiu então seis diferentes classes de funções: técnica, comercial, financeira, de seguran-ça, contábil, e administrativa. Destacou que a função de alta direção da empresa é quase exclusivamente administrativa e fixou princípios da administração, alguns dos quais já foram tratados aqui especificamente. As ideias de Fayol, que encarava o fenômeno empresarial sob uma ótica mais ampla que a de Taylor, tiveram grande repercussão e foram adota-das inclusive por algumas administrações públicas europeias. Entretanto, como aconteceu com o taylorismo, as empresas privadas americanas passaram a pôr em prática as ideias de Fayol antes mesmo de suas congêneres da Europa.

Nascimento da moderna sociologia industrial. As concepções taylo-

ristas e fayolistas (a chamada escola clássica de administração de em-presas) partem de um princípio muito simples no que diz respeito à psicologia do trabalhador: o comportamento do homem frente ao trabalho é guiado unicamente pelo interesse material. Por isso, para que o traba-lhador renuncie a sua espontaneidade natural e se adapte ao trabalho como um mero prolongamento da máquina -- requisito imprescindível para se conseguir a maior produtividade possível -- é necessário dar-lhe um incentivo. Só há duas maneiras de se conseguir isso: mediante aumento dos salários ou melhoria das condições de trabalho, como por exemplo, a diminuição da jornada.

Os fundamentos psicológicos do taylorismo começaram a cair por

terra a partir das experiências levadas a cabo por uma equipe dirigida

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pelo australiano Elton Mayo nas oficinas da companhia Western Electric, no estado de Illinois, Estados Unidos, entre 1927 e 1932.

Com a finalidade de melhorar a produtividade dos operários, e den-

tro da lógica plenamente racional da escola da organização científica do trabalho, foram estudadas as condições ideais de iluminação das ofici-nas. Experimentaram-se vários tipos de iluminação, desde uma extre-mamente fraca até outra bastante intensa, conseguindo-se melhora de produtividade em todos os casos. Esse resultado era imcompreensível do ponto de vista da organização científica do trabalho. Mayo e seus colaboradores demonstraram, contudo, que o aumento da produtividade não se devia a nenhuma causa material, mas sim à mudança ocorrida -- no momento da realização das experiências -- nas relações sociais entre a direção da empresa e os trabalhadores e, em consequência, à mudan-ça entre os próprios trabalhadores.

Depois de longos estudos, Mayo e sua equipe chegaram às seguin-

tes conclusões: (1) o comportamento do trabalhador não é simplesmente individual e deve ser apreciado dentro do contexto do grau ao qual ele pertence; (2) há outras formas de motivação para o trabalho, além da-quelas reconhecidas pela escola clássica; (3) além da organização formal, estudada racionalmente pela escola clássica, existe uma organi-zação informal -- redes de amizade, liderança pessoal etc. -- que afeta o funcionamento do grupo.

As pesquisas realizadas por Mayo vieram a constituir a base da so-

ciedade industrial, desenvolvida sobretudo depois da segunda guerra mundial. Seu conhecimento é fundamental para a moderna administra-ção de empresas. ©Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicações Ltda.

Administração

A administração, também chamada gerenciamento (português brasileiro) ou gestão (português europeu) de empresas, é uma ciência humana fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o objetivo de alcançar um resultado eficaz e retorno (com ou sem fins lucrativos) de forma sustentável e com responsabilidade social.

A ciência administrativa supõe a existência de uma instituição a ser administrada ou gerida, ou seja, uma Entidade Social de pessoas e recursos que se relacionem num determinado ambiente, físico ou não, orientadas para um objetivo comum, estabelecido pela a empresa. Empresa, aqui significa o empreendimento, os esforços humanos organizados, feitos em comum, com um fim específico, um objetivo. As instituições (empresas) podem ser públicas, sociedades de economia mista ou privadas, com ou sem fins lucrativos.

Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de Administração.

A necessidade de organizar os estabelecimentos nascidos com a Revolução Industrial levou os profissionais de outras áreas mais antigas e maduras a buscar soluções específicas para problemas que não existiam antes. Assim a aplicação de métodos de ciências diversas para administrar estes empreendimentos deu origem aos rudimentos da ciência da administração.

Não se deve confundir a gerência de uma casa ou de nossa vida pessoal, que tem sua arte própria, porémempírica, com a gerência de uma instituição. A gerência de instituições requer conhecimento e aplicação de diversos modelos e técnicas administrativas, ao passo que a gerencia pessoal pode ser feita por pessoas sem qualificações adicionais.

Desenvolvimento do conceito

Como ciência é um ramo das ciências humanas, ditas sociais aplicadas, a administração trata dos agrupamentos humanos, mas com uma peculiaridade que é o olhar holístico, buscando a perfeita sinergia entre pessoas, estrutura e recursos. Diferencia-se das ciências puras por possuir um caráter prático de aplicação nas organizações.

Além dos princípios específicos da ciência Administrativa, a técnica de administrar utiliza-se de diversos outros ramos do pensamento humano, tais como: Direito, Contabilidade, Economia, Matemática e Estatística, a Psicologia, a Sociologia, a Informática, dentre outros diversos.

Instituições de Direito Público ou Instituições de Direito Privado criadas com fins lucrativos ou para finalidades sociais, dependem da ciência da administração para funcionarem.

Segundo Jucélio Paiva (2011, pág. 12), "Administrar é o processo de dirigir ações que utilizam recursos para atingir objetivos. Embora seja importante em qualquer escala de aplicação de recursos, a principal razão para o estudo da administração é seu impacto sobre o desempenho das organizações. É a forma como são administradas que torna as organizações mais ou menos capazes de utilizar corretamente seus recursos para atingir os objetivos corretos".

A administração é uma ciência social aplicada, fundamentada em um conjunto de normas e funções elaboradas para disciplinar elementos de produção. A administração estuda os empreendimentos humanos com o objetivo de alcançar um resultado eficaz e retorno financeiro de forma sustentável e com responsabilidade social, ou seja, é impossível falar em Administração sem falar em objetivos. Em síntese, o administrador é a ponte entre os meios (recursos financeiros, tecnológicos e humanos) e os fins (objetivos). Como elo entre os recursos e os objetivos de uma organização, cabe ao administrador combinar os recursos na proporção adequada e para isso é necessário tomar decisões constantemente num contexto de restrições, pois, nenhuma organização por melhor que seja dispõe de todos os recursos e também a capacidade de processamento de informações do ser humano é limitado. Administrar envolve a elaboração de planos, pareceres, relatórios, projetos, arbitragens e laudos, em que é exigida a aplicação de conhecimentos inerentes às técnicas de Administração. A Administração se divide, modernamente, em cinco áreas: finanças, administrativo, marketing, vendas ou produção e recursos humanos . Alguns doutrinadores modernos inserem nessa divisão a TI (Tecnologia da Informação) e a P&D, ou seja, a Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação. Pelo fato de a Administração ter diversas ciências como base, o administrador disputa seu espaço com profissional de diferente áreas. Em finanças, disputa espaço comeconomistas e contadores. Em marketing, disputa espaço com publicitários. Em produção, disputa espaço com engenheiros. Em recursos humanos, disputa espaço com psicólogos.

A profissão de administrador é historicamente recente e foi regulamentada no Brasil em 9 de setembro de 1965, data em que se comemora o Dia do Administrador. A semana do Administrador instituída pelo Administrador Gaston Schwabacher, comemorada do dia 02 a 09 de setembro, onde são homenageando feitos administrativos com ética. Dando ênfase a um dos princípios filosófico da Administração que é: “A Verdadeira Administração não visa lucro, visa bem estar social o lucro é mera consequência “.

Os primeiros administradores profissionais (administrador contratado, que não é o dono do negócio) foram os que geriram as companhias de navegação inglesas a partir do século XVII.

Segundo Jonh W. Riegel, "o êxito do desenvolvimento de executivos em uma empresa é resultado, em grande parte, da atuação e da capacidade dos seus gerentes no seu papel de educadores.Cada superior assume este papel quando ele procura orientar e facilitar os esforços dos seus subordinados para se desenvolverem".

Funções administrativas

Fayol foi o primeiro a definir as funções básicas do Administrador: planejar, organizar, coordenar, comandar econtrolar - POCCC. Atualmente, sobretudo com as contribuições da Abordagem Neoclássica da Administração, em que um dos maiores nomes é Peter Drucker, os princípios foram retrabalhados e são conhecidos como Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar (PODC). Ressalte-se, então, que destas funções as que sofreram transformações na forma de abordar foram "comandar e coordenar" que atualmente chama-se apenas Dirigir (Liderança).

Atualmente, as principais funções administrativas são:

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Fixar objetivos (planejar);

Analisar: conhecer os problemas;

Solucionar problemas;

Organizar e alocar recursos (recursos financeiros e tecnológicos e as pessoas);

Comunicar, dirigir e motivar as pessoas (liderar);

Negociar;

Tomar as decisões (rápidas e precisas);

Mensurar e avaliar (controlar).

O papel do administrador

As funções do gestor foram, num primeiro momento, delimitadas como: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. No entanto, por ser essa classificação bastante difundida, é comum encontrá-la em diversos livros e até mesmo em jornais de forma condensada em quatro categorias. São elas: planejar, organizar, liderar e controlar.

Planejar: "definir o futuro da empresa, principalmente, suas metas, como serão alcançadas e quais são seus propósitos e seus objetivos" , ou como "ferramenta que as pessoas e as organizações usam para administrar suas relações com o futuro. É uma aplicação específica do processo decisório."

O planejamento envolve a determinação no presente do que se espera para o futuro da organização, envolvendo quais as decisões deverão ser tomadas, para que as metas e propósitos sejam alcançados.

Organizar: pode-se constatar que [...] se fosse possível sequenciar, diríamos que depois de traçada(s) a(s) meta(s) organizacional (ais), é necessário que as atividades sejam adequadas às pessoas e aos recursos da organização, ou seja, chega a hora de definir o que deve ser feito, por quem deve ser feito, como deve ser feito, a quem a pessoa deve reportar-se, o que é preciso para a realização da tarefa.

Logo, "organizar é o processo de dispor qualquer conjunto de recursos em uma estrutura que facilite a realização de objetivos. O processo organizacional tem como resultado o ordenamento das partes de um todo, ou a divisão de um todo em partes ordenadas."

Liderar: envolve influenciar as pessoas para que trabalhem num objetivo comum. "Meta(s) traçada(s), responsabilidades definidas, será preciso neste momento uma competência essencial, qual seja, a de influenciar pessoas de forma que os objetivos planejados sejam alcançados."

A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua interação com o meio ambiente que atua.

Na gestão não basta apenas ser uma pessoa boa, é necessário que tenha nascido para vencer, vitória essa que está relacionada com a busca constante de desafios, com a coragem de mobilizar-se, de assumir seu papel diante de seus pares, de seus colaboradores e de seus supervisores.

A chave para tal, está na utilização da sua afetividade, na sua interação com o meio ambiente que atua. (muito bem mencionado)

Falar de afetividade pode significar aderir a um sistema de gestão de pessoas de forma parcial.

Quando se fala de gerir pessoas é importante ter em atenção ser competente, reconhecer competência e competências.

Trabalhar ou liderar pessoas é uma tarefa árdua, em que mais depressa se detectam os fracassos do que os sucesso, já que no primeiro caso toda a empresa se poderá ressentir, no segundo, o mérito é geralmente assumido de forma solitária.

Trabalhar com seres humanos exige conhecer, compreender para posteriormente se desenvolver.

Para identificar competências há que conhecer muito bem a empresa e todos os seus colaboradores. Desta forma partimos para a

implementação de todo um sistema organizado, planejado e formalizado com o objectivo de reter talentos, desenvolver as capacidades individuais, prever constrangimentos, e acima de tudo criar e gerir as oportunidades. Desta forma motivamos todos os intervenientes, gerimos as suas expectativas e potenciamos a produtividade.

Liderar significa análise, responsabilidade e justiça.

Maximiano ao invés de liderar, define o terceiro passo como executar, "o processo de execução consiste em realizar as atividades planejadas que envolvem dispêndio de energia física e intelectual"

E por último controlar, que "estando a organização devidamente planejada, organizada e liderada, é preciso que haja um acompanhamento das atividades, a fim de se garantir a execução do planejado e a correção de possíveis desvios"(ARAÚJO, 170, 2004).

Cada uma das características podem ser definidas separadamente, porém dentro da organização, são executadas em conjunto, ou seja, não podem ser trabalhados disjuntas.

Princípios para um bom administrador

Saber utilizar princípios, técnicas e ferramentas administrativas;

Saber decidir e solucionar problemas;

Saber lidar com pessoas: comunicar eficientemente, negociar, conduzir mudanças, obter cooperação e solucionar conflitos;

Ter uma visão sistêmica e global da estrutura da organização;

Ser proativo, ousado e criativo;

Ser um bom líder;

Gerir com responsabilidade e profissionalismo;

Ter visão de futuro;

Ter empatia. Abordagem clássica da administração

Apesar de serem utilizados por alguns como sinônimos, existem pontos de divergências muito marcantes entre a Administração Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henri Fayol. Segundo Chiavenato (2003), enquanto Taylor deu ênfase à tarefa, Fayol deu foco à estrutura. Taylor se preocupou com a Organização Racional do Trabalho (ORT), que por meio da análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos, do estudo da fadiga humana, da padronização dos métodos e da especialização do trabalho buscava as condições que permitissem ao operário produzir com o máximo de eficiência. Por outro lado, Fayol enfatizou a estrutura dividindo a organização em cinco funções (técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e administrativa), definindo os dezesseis deveres dos gerentes, os quatorze princípios gerais da Administração e os cinco elementos da Administração (POCCC). Ou seja, enquanto Taylor pensava a organização a partir dos operários (nível operacional), Fayol pensava a organização dos dirigentes (nível institucional). Essa diferença tem explicação na vivência dos dois. Taylor teve experiência como consultor técnico e Fayol foi um grande administrador de cúpula. Outra diferença marcante é que Taylor pregava a supervisão funcional pelo qual o operário poderia ter um supervisor para cada área, enquanto Fayol defendia o princípio da unidade de comando que dizia que cada subordinado só pode ter um superior. É preciso também ressaltar os pontos de convergências entre as duas as teorias da Abordagem Clássica como: a concepção de homo economicus segundo a qual as vantagens financeiras são os únicos fatores motivadores e o mesmo objetivo (máxima eficiência).

Teoria clássica da administração

A Teoria Clássica da Administração (ou Fayolismo) é uma escola de pensamento administrativo idealizada pelo engenheiro francês Henri Fayol, a partir da década de 1910. Caracteriza-se pela ênfase na estrutura organizacional, pela visão do homem econômico e pela busca da máxima eficiência. Também é caracterizada pelo olhar sobre todas as

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esferas da organização (operacionais e gerenciais), bem como na direção de aplicação do topo para baixo (da gerência para a produção). O modo como Fayol encarava a organização da empresa valeu à Teoria Clássica a impostação de abordagem anatômica e estrutural.

Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor, Henri Fayol defendia princípios semelhantes na Europa, baseado em sua experiência na alta administração. Enquanto os métodos de Taylor eram estudados por executivos Europeus, os seguidores da Administração Científica só deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi publicada nos Estados Unidos. O atraso na difusão generalizada das ideias de Fayol fez com que grandes contribuintes do pensamento administrativo desconhecessem seus princípios.

Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos incentivos materiais e salariais e a excessiva unidade de comando e responsabilidade.

Fundamentos

Henry Fayol era engenheiro de minas dedicou sua vida à empresas no setor de mineração. Chegou mesmo a recuperar a Compagnie Commantry Fourchambault et Decazeville da falência, quando assumiu o cargo de diretor geral da mesma. Creditava seu sucesso como administrador a um sistema de administração que é descrito em Administration Industrialle et Genéralle (Administração industrial e geral), publicado em 1916. Este sistema repousa sobre uma distinção das funções essenciais da empresa em seis categorias e as funções do administrador em cinco elementos. Além disso, enuncia 14 princípios gerais da administração, que refletem orientações gerais embutidas ne

Funções da empresa

Segundo Idalberto Chiavenato, Fayol procurou dividir qualquer empresa em seis funções básicas:

1. técnicas, relacionadas com a produção de bens ou de serviços da empresa

2. comerciais, relacionadas com a compra, venda e permutação

3. financeiras, relacionadas com a procura e gerência de capitais

4. segurança, relacionadas com a proteção e preservação dos bens e das pessoas

5. contábeis, relacionadas com inventários, registros, balanços, custos e estatísticas

6. administrativas, relacionadas com a integração das outras cinco funções[3]

As funções administrativas coordenam as demais funções da empresa.

Elementos da função administrativa

Planejar - Estabelece os objetivos da empresa, especificando a forma como serão alcançados. Parte de uma sondagem do futuro, desenvolvendo um plano de ações para atingir as metas traçadas. É a primeira das funções, já que servirá de base diretora à operacionalização

Organizar - É a forma de coordenar todos os recursos da empresa, sejam humanos, financeiros ou materiais, alocando-os da melhor forma segundo o planejamento estabelecido.

Comandar - Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. Pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramente definidas, ou seja, que a forma como administradores e subordinados se influenciam esteja explícita, assim como o grau de participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos definidos.

Coordenar/dirigir - A implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa, almejando as metas traçadas.

Controlar - Controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas são as mais compatíveis com o que a empresa espera. O controle das

atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas.

Diferente dessas funções, hoje usa-se apenas: Planejar, Organizar, Dirigir ou Executar e Controlar. ( no lugar de Comandar e Coordenar) Uniram-se essas duas funções porque o objetivo é o mesmo.

Princípios Básicos

Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de forma complementar aos de Taylor:

Divisão do trabalho - Especialização dos funcionários desde o topo da hierarquia até os operários da fábrica, assim, favorecendo a eficiência da produção aumentando a produtividade.

Autoridade - Autoridade é todo direito dos superiores darem ordens que teoricamente serão obedecidas. Responsabilidade é a contrapartida da autoridade. Deve-se levar em conta o direito de dar ordens e exigir obediência, chegando a um bom equilíbrio entre autoridade e responsabilidade.

Disciplina - Necessidade de estabelecer regras de conduta e de trabalho válidas pra todos os funcionários. A ausência de disciplina gera o caos na organização.

Unidade de comando - Um funcionário deve receber ordens de apenas um chefe, evitando contra-ordens.

Unidade de direção - O controle único é possibilitado com a aplicação de um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos.

Subordinação dos interesses individuais(ao interesse geral) - Os interesses gerais da organização devem prevalecer sobre os interesses individuais.

Remuneração - Deve ser suficiente para garantir a satisfação dos funcionários e da própria organização.

Centralização (ou Descentralização) - As atividades vitais da organização e sua autoridade devem ser centralizadas.

Linha de Comando (Hierarquia) - Defesa incondicional da estrutura hierárquica, respeitando à risca uma linha de autoridade fixa.

Ordem - Deve ser mantida em toda organização, preservando um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar.

Equidade - A justiça deve prevalecer em toda organização, justificando a lealdade e a devoção de cada funcionário à empresa. Direitos iguais.

Estabilidade dos funcionários - Uma rotatividade alta tem consequências negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos funcionários.

Iniciativa - Deve ser entendida como a capacidade de estabelecer um plano e cumpri-lo.

Espírito de equipe - O trabalho deve ser conjunto, facilitado pela comunicação dentro da equipe. Os integrantes de um mesmo grupo precisam ter consciência de classe, para que defendam seus propósitos

Críticas sobre a Teoria Clássica

Obsessão pelo comando →Tendo como ótica a visão da empresa a partir da gerência administrativa, Fayol focou seus estudos na unidade do comando, autoridade e na responsabilidade. Em função disso, é visto como obcecado pelo comando.

A empresa como sistema fechado → A partir do momento em que o planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão empresarial, é difícil imaginar que a organização seja vista como uma parte isolada do ambiente.

Manipulação dos trabalhadores → Bem como a Administração Científica, fora tachada de tendenciosa, desenvolvendo princípios que buscavam explorar os trabalhadores.

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A inexistência de fundamentação científica das concepções → Não existe fundamentação experimental dos métodos e técnicas estudados por Fayol. Os princípios que este apresenta carecem de uma efetiva investigação, não resistindo ao teste de aplicação prática.

Modelo burocrático da administração

Max Weber e a Burocracia

De acordo com Chiavenato (2003, p. 254-255), na teoria administrativa, a abordagem estruturalista surgiu com o crescimento das burocracias, em uma perspectiva de análise que vai além dos fenômenos internos da organização, visão pela qual as escolas de até então se restringiam. Para Motta, essa abordagem sintetiza as teorias clássicas e as de relações humanas, porém ganhando novas dimensões que envolvem todas as variáveis da organização.

Como afirma Chiavenato (2003), Max Weber foi o primeiro teórico dessa abordagem, que em uma análise voltada para a estrutura, acreditava que a burocracia era a organização por excelência. Segundo Motta (1975, p. 46), a preocupação de Weber está na racionalidade, entendida como a adequação dos meios aos fins. E uma organização é racional quando é eficiente. Assim, para Weber a burocracia era a forma mais eficiente de uma organização. Max Weber descreveu um tipo de estrutura burocrática acreditando que era comum à maioria das organizações formais. No entanto, como ressalta Maximiano (2000), Weber não definiu um modelo padrão para ser aplicado, apenas esquematizou as principais características da burocracia existente. Weber, como citado em Maximiano (2000, p. 88), ao sistematizar seu estudo da burocracia, começa com a análise dos processos de dominação ou autoridade. Para Weber, “a autoridade é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado”. Ele distinguia três tipos de sociedade e autoridade, descritas a seguir. De acordo com Chiavenato (2003, p. 258-262), na sociedade tradicional (tribo, clã, família) predominava características conservacionistas, patriarcais e patrimonialistas; a autoridade que a preside é dita tradicional, na qual a obediência é justificada pela tradição, pelo hábito ou pelo costume. Na sociedade carismática (partidos políticos, grupos revolucionários, nações em revolução), onde geralmente existem características místicas, arbitrárias e personalísticas; a autoridade (carismática) que a preside é justificada pela influência de um líder detentor de qualidades que o destacam. As sociedades burocráticas (as grandes empresas, os estados modernos, os exércitos) são caracterizadas por predominar normas impessoais racionalmente definidas; o tipo de autoridade (burocrática, legal ou racional) é justificado pela técnica, pela justiça na lei e pela meritocracia. De acordo com Chiavenato (2003, p. 266-267), a burocracia, segundo Weber, traz consigo diversas vantagens. Primeiramente, devido a sua racionalidade, o que significa dizer que procura os meios mais eficientes para atingir as metas da organização. A precisão com que cada cargo é definido proporciona o conhecimento exato de cada responsabilidade. Como as atividades são organizadas em rotinas e realizadas metodicamente, e, consequentemente, tornam-se previsíveis, acaba por conduzir a confiabilidade entre as pessoas, evitando, assim o atrito entre elas. A rapidez nas decisões, obtida pela tramitação de ordens e papéis, e pela uniformidade de rotinas e regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos. A facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de seleção apenas por competência técnica garantem a continuidade do sistema burocrático, e este último evita o nepotismo. O trabalho é profissionalizado, assim os funcionários são treinados e especializados pelo seu mérito, trazendo benefícios para as organizações. Como descrito por Chiavenato (2003, p. 268), o tipo ideal de burocracia weberiana tinha como uma das características a previsibilidade do seu funcionamento contribuindo para a obtenção de maior eficiência organizacional. Porém, autores como Merton, encontraram limitações na obra de Weber, partindo para uma análise crítica da realidade descrita por ele. Para Merton não existe uma organização completamente racional, como proposto por Weber. Até porque, o tipo ideal de burocracia tendia a ser modificado pelos homens. Merton notou que a burocracia leva também a consequências imprevistas que conduzem às ineficiências e às imperfeições, e estas por sua vez, são enfatizadas e exageradas pelos leigos. A esse fenômeno, Merton denomina de disfunções da burocracia, que serão descritas a seguir, segundo Chiavenato (2003), como internalização das regras e apego aos

regulamentos, excesso de formalismo e de papelório, resistência às mudanças e dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.

Segundo Weber (1946) a autoridade racional-legal prevalece nas sociedades ocidentais e apresenta o modelo para todas as sociedades. Este modelo, também chamado burocrático, caracteriza-se pelos seguintes elementos:

A lei representa o ponto de equilíbrio último, ao qual se devem reportar as regras e regulamentos, constituindo aplicações concretas de normas gerais e abstratas;

A burocracia, em qualquer organização, é estabelecida seguindo o princípio da hierarquia. As relações hierárquicas entre superiores e subordinados são preenchidas por cargos de direção e chefia e cargos subalternos claramente definidos, de forma que a supervisão, a ordem e a subordinação sejam plenamente assimiladas e realizadas;

A avaliação e a seleção dos funcionários são feitas em função da competência técnica. Daí a exigência de exames, concursos e diplomas como instrumentos de base à admissão e promoção;

As relações informais não têm razão de existir. O funcionário burocrático é uma peça de uma máquina, esperando-se dele um comportamento formal e estandardizado, de forma a cumprir com exatidão as tarefas e funções que lhes estão destinadas;

O funcionário recebe regularmente um salário, não determinado pelo trabalho realizado, mas segundo as funções que integram esse trabalho e o tempo de serviço;

O funcionário burocrata não é proprietário do seu posto de trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente independentes e separados da posse privada dos meios de produção da organização onde trabalha;

A profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um emprego fixo e uma carreira regular;

O desempenho de cada cargo por parte dos funcionários burocráticos pressupõe uma grande especialização na execução das suas tarefas e trabalho.

Weber concebeu a Teoria da Burocracia para tornar a organização eficiente e eficaz, garantindo rapidez; racionalidade; homogeneidade de interpretação das normas; redução dos atritos e discriminações; padronização da liderança (decisões iguais em situações iguais) e o alcance dos objetivos. A burocracia busca amenizar as consequencias das influências externas à organização, harmonizar a especialização dos seus colaboradores e o controle das suas atividades de modo a se atingir os objetivos organizacionais, através da competência e eficiência, sem considerações pessoais.

Teoria geral de sistemas

A teoria geral de sistemas (também conhecida pela sigla, T.G.S.) surgiu com os trabalhos do biólogo austríaco Ludwig von Bertalanffy, publicados entre 1950 e 1968.

A T.G.S. não busca solucionar problemas ou tentar soluções práticas, mas sim produzir teorias e formulações conceituais que possam criar condições de aplicação na realidade empírica. Os pressupostos básicos da T.G.S. são:

Existe uma nítida tendência para a integração nas várias ciências naturais e sociais;

Essa integração parece orientar-se rumo a uma teoria dos sistemas;

Essa teoria de sistemas pode ser uma maneira mais abrangente de estudar os campos não físicos do conhecimento científico, especialmente as ciências sociais;

Essa teoria de sistemas, ao desenvolver princípios unificadores que atravessam verticalmente os universos particulares das diversas ciências envolvidas,aproxima-nos do objetivo da unidade da ciência;

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Isso pode levar a uma integração muito necessária da educação científica.

A importância da TGS é significativa tendo em vista a necessidade de se avaliar a organização como um todo e não somente em departamentos ou setores. O mais importante ou tanto quanto é a identificação do maior número de variáveis possíveis, externas e internas que, de alguma forma, influenciam em todo o processo existente na Organização. Outro fator também de significativa importância é o feed-back que deve ser realizado ao planejamento de todo o processo.

Teoria dos sistemas começou a ser aplicada a administração principalmente em função da necessidade de uma síntese e uma maior integração das teorias anteriores (Científicas e Relações Humanas, Estruturalista e Comportamental oriundas das Ciências Sociais) e da intensificação do uso da cibernética e da tecnologia da informação nas empresas.

Os sistemas vivos, sejam indivíduos ou organizações, são analisados como “sistema abertos”, mantendo um continuo intercâmbio de matéria/energia/informação com o ambiente. A Teoria de Sistema permite reconceituar os fenômenos em uma abordagem global, permitindo a inter-relação e integração de assuntos que são, na maioria das vezes, de natureza completamente diferentes.

Tipos de sistemas

Há uma grande variedade de sistemas e uma ampla gama de tipologias para classificá-los, de acordo com certas características básicas.

Quanto a sua constituição:

Físicos ou concretos: quando compostos de equipamento, de maquinaria e de objetos e coisas reais (equipamento, objetos, hardware);

Abstratos ou conceituais: quando compostos por conceitos, planos, hipóteses e ideias que muitas vezes só existem no pensamento das pessoas (conceitos, planos, ideias, software).

Na realidade, há uma complementaridade entre sistemas físicos e abstratos: os sistemas físicos precisam de um sistema abstrato para funcionar, e os sistemas abstratos somente se realizam quando aplicados a algum sistema físico.

Quanto a sua natureza:

Fechados: não apresentam intercâmbio com o meio ambiente que os circunda, sendo assim não recebem nenhuma influencia do ambiente e por outro lado não influenciam. Não recebem nenhum recurso externo e nada produzem que seja enviado para fora.

Ex: A matemática é um sistema fechado, pois não sofrerá nenhuma influência do meio ambiente, sempre 1+1 será 2.

Abertos: são os sistemas que apresentam relações de intercâmbio com o ambiente, por meio de entradas e saídas.

Os sistemas abertos trocam matéria, energia e informação regularmente com o meio ambiente. São eminentemente adaptativos, isto é, para sobreviver devem reajustar-se constantemente as condições do meio.

A organização como um sistema aberto

As organizações são por definição sistemas abertos, pois não podem ser adequadamente compreendidas de forma isolada, mas sim pelo inter-relacionamento entre diversas variáveis internas e externas, que afetam seu comportamento. Tal como os organismos vivos, as organizações têm seis funções primárias ou principais, que mantêm estreita relação entre si, mas que podem ser estudadas individualmente.

Funções primárias das organizações:

a) Ingestão: as organizações adquirem ou compram materiais para processá-los de alguma maneira. Para assistirem outras funções, como os organismos vivos que ingerem alimentos para suprirem outras funções e manter a energia.

b) Processamento: no animal, a comida é transformada em energia e suprimento das células. Na organização, a produção é equivalente a esse ciclo animal. Os materiais são processados havendo certa relação entre entradas e saídas no qual o excesso é o equivalente a energia necessária para a sobrevivência da organização (transformação em produtos).

c) Reação ao ambiente: o animal reage frente as mudanças ambientais para sua sobrevivência. Ele deve adaptar-se as mudanças. As organizações também reagem ao ambiente, mudando seus materiais, consumidores, empregados e recursos financeiros. As alterações podem efetuar-se nos produtos, no processo ou na estrutura. (As mudanças ocorrem face ao que o mercado demanda).

d) Suprimento das partes: os participantes da organização são supridos, não só do significado de suas funções, mas também de dados de compras, produção, vendas ou contabilidade, e são recompensados principalmente sob a forma de salários e benefícios.

e) Regeneração das partes: as partes do organismo perdem sua eficiência, adoecem ou morrem e devem ser regenerados ou recolocados no sentido de sobreviver no conjunto. Os membros das organizações também podem adoecer, aposentar-se, desligar-se da firma ou então morrer. As máquinas podem tornar-se obsoletas. Ambos os homens e máquinas devem ser mantidos ou recolocados – manutenção e substituição.

f) Organização: administração e decisão sobre as funções;

Principais características das organizações

a) Comportamento probabilístico: as organizações são sempre afetadas pelas variáveis externas. O ambiente é potencialmente sem fronteiras e inclui variáveis desconhecidas e incontroladas. Por outro lado as consequências dos sistemas sociais são probabilísticas e não-determinadas. O comportamento humano nunca é totalmente previsível. As pessoas são complexas, respondendo a muitas variáveis. Por esta razão a administração não pode esperar que os consumidores, fornecedores, tenham um comportamento previsível e de acordo com suas expectativas. – sistema social num ambiente sem fronteiras, complexo e nem sempre previsível;

b) Parte de uma sociedade maior: as organizações são vistas como sistemas dentro de sistemas. Os sistemas são complexos de elementos colocados em interação. Essas interações entre os elementos produzem um todo que não pode ser compreendido pela simples investigação das várias partes tomadas isoladamente. – ajuste constante entre grupos internos e externos, como estudado mais propriamente na Sociologia, Antropologia ou Economia (econômico e cultural);

c) Interdependência entre as partes: uma organização não é um sistema mecânico, no qual uma das partes pode ser mudada sem um efeito concomitante sobre as outras. Em face da diferenciação das partes provocadas pela divisão do trabalho, as partes precisam ser coordenadas por meio de integração e de trabalho. As interações internas e externas do sistema refletem diferentes escalões de controle e da autonomia. Uma variedade de subsistema deve cumprir a função do sistema e as suas atividades devem ser coordenadas. – divisão de trabalho, coordenação, integração e controle;

d) Homeostasia versus adaptabilidade: a homeostasia(auto regulação) garante a rotina e a permanência do sistema, enquanto a adaptabilidade leva a ruptura, à mudança e à inovação. Rotina e ruptura. Estabilidade e mudança. Ambos os processos precisam ser levados a cabo pela organização para garantir a sua viabilidade. – tendência a estabilidade e equilíbrio X tendência ao atendimento de novos padrões;

e) Fronteiras ou limites: é a linha imaginária que serve para marcar o que está dentro e o que está fora do sistema. Nem sempre a fronteira de um sistema existe fisicamente. –fronteiras permeáveis- sobreposições e intercâmbios com os sistemas do ambiente;

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f) Morfogênese – capacidade de se modificar, de determinar o crescimento e as formas da organização, de se corrigir e de obter novos e melhores resultados;

g) Resiliência - capacidade de o sistema superar o distúrbio imposto por um fenômeno externo. As organizações, como sistemas abertos, apresentam a capacidade de enfrentar e superar perturbações externas provocadas pela sociedade sem que desapareça seu potencial de auto-organização;

h) Sinergia - esforço simultâneo de vários órgãos que provoca um resultado ampliado. A soma das partes é maior do que o todo (2 + 2 = 5 ou mais);

i) Entropia - consequência da falta de relacionamento entre as partes de um sistema, o que provoca perdas e desperdícios. É um processo inverso a sinergia, a soma das partes é menor que o todo (2 + 2 = 3). A entropia leva o sistema à perda de energia, decomposição e desintegração.

Direito e Teoria dos Sistemas

Para aplicação da Teoria Geral dos Sistemas no âmbito do Direito, pode-se apontar Claus-Wilhelm Canaris como uma doutrina que pode ofertar, sinteticamente, as diversas possibilidades que o tema apresenta no Direito contemporâneo. Para tanto vide seu Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito, em tradução portuguesa (Calouste Gulbenkian) efetivada pelo eminente Prof. Menezes Cordeiro.

São diversas Escolas que se valem das noções de sistema, como no caso de Canaris e a Escola do Pensamento Sistemático, como também de Niklas Luhmann e sua visão autopoiética em um Pensamento Sistêmico, que também é central para o início da corrente sistêmica na Sociologia moderna. Mesmo escolas de base oitocentista, como a Escola da Exegese e a Pandectista, também dialogam com as esferas de sistemas e suas teorias.

No direito civil-constitucional, matrizes contemporâneas começam a trabalhar com a teoria do caos, dialógica e teoria da complexidade, a partir da teoria dos sistemas e da cibernética.

Resumindo:

Abordagem clássica da administração

Apesar de serem utilizados por alguns como sinônimos, existem pontos de divergências muito marcantes entre a Administração Científica de Frederick Taylor e a Teoria Clássica de Henri Fayol. Segundo Chiavenato (2003), enquanto Taylor deu ênfase à tarefa, Fayol deu foco à estrutura. Taylor se preocupou com a Organização Racional do Trabalho (ORT), que por meio da análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos, do estudo da fadiga humana, da padronização dos métodos e da especialização do trabalho buscava as condições que permitissem ao operário produzir com o máximo de eficiência. Por outro lado, Fayol enfatizou a estrutura dividindo a organização em seis funções (técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e administrativa), definindo os dezesseis deveres dos gerentes, os quatorze princípios gerais da Administraçãoe os cinco elementos da Administração (POCCC). Ou seja, enquanto Taylor pensava a organização a partir dos operários (nível operacional), Fayol pensava a organização dos dirigentes (nível institucional). Essa diferença tem explicação na vivência dos dois. Taylor teve experiência como consultor técnico e Fayol foi um grande administrador de cúpula. Outra diferença marcante é que Taylor pregava a supervisão funcional pelo qual o operário poderia ter um supervisor para cada área, enquanto Fayol defendia o princípio da unidade de comando que dizia que cada subordinado só pode ter um superior. É preciso também ressaltar os pontos de convergências entre as duas as teorias da Abordagem Clássica como: a concepção de homo economicus segundo a qual as vantagens financeiras são os únicos fatores motivadores e o mesmo objetivo (máxima eficiência

A teoria da burocracia foi incorporada à teoria geral da administra-ção por volta dos anos 1940 (a partir da tradução da obra de Max We-ber pelo sociólogo norte-americano Talcott Parsons) em função dos seguintes fatores:

1 - a fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Te-oria das Relações Humanas, que não possibilitam uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais;

2 - a necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como, o comportamento dos membros dela participantes, é aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empre-sas;

3 - o crescente tamanho e complexidade das empresas passam a exigir modelos organizacionais bem mais definidos;

4 - o ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da desco-berta dos trabalhos de Max Weber, o seu criador.

O termo Burocracia é originário da fusão do termo latino burrus com o termo francês bure. A união dessas duas partículas criou a pala-vra bureau, usada inicialmente para definir um tipo de tecido escuro que era utilizado para cobrir as escrivaninhas de repartições públicas. Mais tarde, o termo bureau passou a ser utilizado para designar o escritório como um todo. O uso preciso da palavra Burocracia foi utilizado pela primeira vez por um ministro francês do século XVIII chamado Jean-Claude Marie Vincent, que fez o uso do termo em fran-cês bureaucratie de maneira crítica e debochada para se referir às repar-tições públicas. Jean-Claude criou um neologismo recuperando a partícu-la latina burrus e acrescentando a partícula grega krátos para formar o novo termo significando o exercício do poder por funcionários de escritó-rios.

Abordagem sistêmica é uma metodologia que busca conjugar con-ceitos de diversas ciências a respeito de determinado objeto de pesqui-sa. É baseada na idéias de um determinado objeto de estudo possui diversas dimensões e facetas que podem ser estudadas e entendidas por diversas ciências e que conceitos e princípios emanados de diferen-tes ciências podem ser empregados no estudo e compreensão de deter-minado fenômeno ele.

Administração publica no Brasil após 1930 – reformas e a nova gestão pública Prof. Wagner Rabello Jr.

2. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930

Agora vamos analisar a administração pública brasileira a partir da paradigmática década de 1930. Assim, vamos ter o primeiro contato com o tema das reformas administrativas.

Para fazer a análise da evolução da administração pública, dividiremos o período de tempo (a partir de 1930), analisando cada fase separadamen-te, porém verificando eventuais relações entre elas, pois é desta forma que as bancas costumam cobrar em provas, ou seja, conceitos isolados e/ou entrelaçados.

Os períodos foram divididos da seguinte forma:

• 1930/45 – Burocratização da Era Vargas

• 1956/60 – A administração paralela de JK

• 1967 – A reforma militar (Dec. Lei 200)

• 1988 – A administração pública na nova Constituição

• 1990 – O governo Collor e o desmonte da máquina pública

• 1995/2002 – O gerencialismo da Era FHC

• Nova Administração Pública (New Public Management)

3. A REFORMA BUROCRÁTICA DA DÉCADA DE 1930

A burocracia está no horizonte da administração pública que se consolida e atualiza. Se esse movimento se deu de forma lenta e superficial nos primeiros 100 anos de história do Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de inflexão e aceleração na Revolução de 1930. (Frederico Lustosa da Costa)

O Brasil, assim como boa parte do mundo, entrou a década de 1930 sob o crivo de uma grande recessão, oriunda, em boa parte, da quebra da

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Bolsa de Valores de Nova Yorque, em 1929. Não obstante, o patrimonia-lismo reinava praticamente absoluto em nossas terras.

Partindo, principalmente, dessas duas perspectivas, Frederico Lustosa afirma que:

O sucesso do New Deal, política de intervenção do Estado na economia americana para recuperar sua dinâmica de crescimento, levava a pensar que ela também seria possível e desejável para promover o crescimento das economias periféricas.

O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, esta-belecendo barreiras alfandegárias, construindo infra-estruturas, criando subsídios e incentivos e oferecendo crédito. Esse papel supunha não só a capacidade de gerar poupança interna para participar da formação bruta de capital como também um elevado grau de intervenção na eco-nomia, em particular, e na vida social em geral. Estavam lançadas as bases do modelo de crescimento e do Estado intervencionista brasileiro.

Mantendo a política de proteção às matérias-primas exportadas, o go-verno lançou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentis-ta, criando as bases necessárias da industrialização — a infra-estrutura de transporte, a oferta de energia elétrica e a produção de aço, matéria-prima básica para a indústria de bens duráveis. Mais do que isso, assu-miu papel estratégico na coordenação de decisões econômicas. Para tanto, teve que aparelhar-se.

As velhas estruturas do Estado oligárquico, corroídas pelos vícios do patrimonialismo, já não se prestavam às novas formas de inter-venção no domínio econômico, na vida social e no espaço político remanescente. Urgia reformar o Estado, o governo e a administra-ção pública.

Assim, sob o impulso de superação do esquema clientelista e anárquico de administração oligárquica, o governo de Getúlio Vargas iniciou uma série de mudanças que tinham pelo menos duas vertentes principais (Lima Junior, 1998):

estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, e subsidiariamente promover uma alavancagem industrial; promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismo de controle. A partir de 1937, promoveu uma série de transformações no aparelho de Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento.

Nesse período foram criados inúmeros organismos especializados e empresas estatais. “Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais;

entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações” (Lima Júnior, 1998:8). Até 1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; de 1930 a 1945, foram criadas 13 novas empresas, sendo 10 do setor produtivo, entre elas a Companhia Vale do Rio Doce, hoje uma gigante da mineração, e a Companhia Siderúrgica Nacional, ambas já privatizadas.

De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Depar-tamento Administrativo do Serviço Público, “o líder inconteste da reforma e, em grande parte, seu executor” (Wahrlich, 1974:29). O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionali-zação de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União. O Dasp tinha seções nos estados, com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central às unidades federadas sob intervenção.

Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a organização do serviço civil americano. Estava voltada para a adminis-tração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estru-turas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho. A ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administra-ção em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades substantivas.

A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasilei-ro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centrali-zação, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a sepa-ração entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as relações entre os grupos sociais ascendentes — a nova burguesia industrial e o operariado urbano (Marcelino, 1987).

Luiz Carlos Bresser Pereira, de forma mais breve, revela que “no Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado

assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país”.

Em relação à reforma burocrática, acabamos de ver os pontos mais importantes de tal acontecimento. Antes de passarmos a segunda gran-de reforma do século passado (decreto-lei 200 de 1967), vamos verificar as mini reformas ocorridas nas décadas de 50 e 60.

Administração paralela: governo JK

Foi Maria Victoria Benevides quem cunhou a expressão “administração paralela”. Essa “administração paralela” era formada principalmente por Grupos de trabalho e Grupos Executivos. Os primeiros eram ligados ao Conselho de Desenvolvimento e atuavam na preparação de projetos de leis e decretos, segundo os objetivos do Plano de Metas. Os Grupos Executivos eram compostos de administradores do Estado e represen-tantes das empresas privadas - geralmente técnicos - que aprovavam os projetos elaborados pelos Grupos de Trabalho.

Esses Grupos de Trabalho eram criados por decreto e tinham auto-nomia orçamentária e para recrutamento de pessoal, os Grupos de Trabalho ficavam fora das injunções políticas, tão comuns em outros órgãos do Estado.

A utilização dessa “administração paralela” por JK tinha pelo menos três objetivos:

Racionalizar as ações do Estado brasileiro na área econômica facilitan-do a implementação do Plano de Metas

Libertar o governo da política clientelística de empregos, já que os órgãos eram criados pelo presidente e tinham autonomia orçamentária

E por último cooptar os militares, colaborando para a preservação da estabilidade política do período.

O professor Frederico Lustosa faz a seguinte análise desse período:

Depois de um tumultuado período de transição de mais de um ano, com golpes, contragolpes, a eleição e a tentativa de impedimento da posse do eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. Seu Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro seto-res-chave: energia, transporte, indústria pesada e alimentação.

Propugnava a industrialização acelerada, apoiada na associação entre capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de bens durá-veis, dando prioridade à indústria automobilística e ao transporte rodoviá-rio. Seu lema era a realização de “50 anos em cinco” e a meta símbolo era a construção da nova capital do país, Brasília (Mendonça, 1990:335). Era uma fase de grande euforia e de afirmação nacionalista.

Do ponto de vista institucional, a década que vai de 1952 a 1962 foi marcada pela realização de estudos e projetos que jamais seriam imple-mentados. A criação da Cosb (Comissão de Simplificação Burocráti-

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ca) e da Cepa (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, representa as primeiras tentativas de realizar as chamadas reformas globais.

A primeira (Cosb) tinha como objetivo principal promover estudos visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das atribuições de cada órgão ou instituição e da delegação de competên-cias, com a fixação de sua esfera de responsabilidade e da prestação de contas das autoridades.

A Cepa teria a incumbência de assessorar a presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa.

Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre a administra-ção direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e controles, e a administração descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks espe-cializados, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da administração. De acordo com Lima Júnior (1998:10) a administração do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos órgãos administrativos convencionais. A coordenação política das ações se fazia através dos grupos executivos nomeados diretamente pelo presidente da República.

Comissão Amaral Peixoto

Já na década de 60, o governo João Goulart criou a Comissão Amaral Peixoto, cuja missão era realizar estudos para que fosse arquitetada uma nova grande reforma administrativa. Seu principal objetivo era promover “uma ampla descentralização administrativa até o nível do guichê, além de ampla delegação de competência” (Marcelino, 1988:41). Mas... veio o golpe militar de 1964.

Ainda em 1964, o novo governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei elaborado pela Comissão Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte do Poder Executivo. Instituiu a Comestra (Comissão Especi-al de Estudos da Reforma Administrativa), presidida pelo ministro extraordinário para o planejamento de coordenação econômica, com o objetivo de proceder ao “exame dos projetos elaborados e o preparo de outros considerados essenciais à obtenção de rendimento e produtivida-de da administração federal” (Wahrlich, 1974:44).

Do trabalho dessa comissão e das revisões que se seguiram em âmbito ministerial resultou a edição do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, o mais sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da administração federal. Esse dispositivo legal era uma espécie de lei orgânica da administração pública, fixando princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providências. O Decreto-Lei n. 200 se apoiava numa doutrina consistente e definia preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.

Segundo Frederico Lustosa:

Embora tenha havido avanços isolados durante os governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart, o que se observa é a manutenção de práticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia existente, além da falta de investimento na sua profissionali-zação. A cada desafio surgido na administração do setor público, decor-rente da própria evolução socioeconômica e política do país, a saída utilizada era sempre a criação de novas estruturas alheias à administra-ção direta e o conseqüente adiamento da difícil tarefa de reformulação e profissionalização da burocracia pública existente (Torres, 2004:151).

Todas as iniciativas anteriormente descritas, como a criação dessas comissões, mesmo que não tenham sido implementadas, não deixaram de inaugurar uma nova visão na administração pública com a introdução de conceitos, diretrizes e objetivos mais racionais, que serviriam de base para futuras reformas no aparato administrativo brasileiro. Na verdade, algumas das grandes inovações introduzidas pela reforma de 1967 estavam consignadas nos relatórios da Cosb, da Cepa e, sobretudo, da Comissão Amaral Peixoto, conforme exaustivamente documen-tado por Beatriz Wahrlich (1974:30-41).

De fato, o ministério extraordinário para a reforma administrativa elabo-rou quatro projetos que nunca conseguiram aprovação no Congresso, mas alguns especialistas no assunto afirmam que foi a partir deles que se concebeu o Decreto-Lei n. 200, de 1967.

4. REFORMA DO PERÍODO MILITAR: DECRETO-LEI 200/1967

A reforma realizada pelos militares possuía 5 pilares básicos:

o planejamento (princípio dominante);

a expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas), bem como de órgãos indepen-dentes (fundações públicas) e semi-independentes (autar-quias);

a necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras;

diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos;

o reagrupamento de departamentos, divisões e serviços em 16 ministé-rios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e Co-mércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educa-ção e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comu-nicações, Exército, Marinha e Aeronáutica.

Para Frederico Lustosa, o decreto lei n. 200:

Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pública deveria se guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, da descentrali-zação, da delegação de competência e do controle.

Em segundo, estabelecia a distinção entre a administração direta — os ministérios e demais órgãos diretamente subordinados ao presidente da República — e a indireta, constituída pelos órgãos descentralizados — autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indi-cando os órgãos de assistência imediata do presidente da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social,

militar e de planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios.

Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais.

Em quinto, definia as bases do controle externo e interno.

Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos.

E finalmente, estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços.

Para Beatriz Wahrlich (1984:52) de 1964 até 1978 assistiu-se ao ressur-gimento da reforma administrativa como programa de governo formal. De 1967 a 1979, a coordenação da reforma administrativa cabia à Semor (Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos estruturais, sistêmicos e processuais, e ao Dasp, que atuava somente no domínio dos recursos humanos. Nesta fase, a Semor se preocupou em recorrer a freqüentes exames da estrutura organizacio-nal e analisou projetos de iniciativa de outros departamentos, visando à criação, fusão ou extinção de órgãos e programas que trouxessem maior eficácia à gestão pública.

Apesar da distância entre as metas estabelecidas e as metas cumpridas, não resta dúvida de que o Decreto-Lei n. 200 contribuiu para a consoli-dação do modelo de administração para o desenvolvimento no Brasil.

A tentativa de modernização do aparelho de Estado, especialmente a partir da década de 1960, teve como conseqüência a multiplicação de entidades da administração indireta: fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias. A expansão e a multiplica-ção de novos centros de administração indireta buscavam maior agilida-de e flexibilidade de atuação dessas entidades, melhor atendimento às demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, naturalmente, facilidade de recrutamento, seleção e remuneração (Mar-celino, 1988:44).

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Apesar de tudo, Frederico Lustosa arremata seu estudo sobre o período afirmando que a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei n.200 ficou pela metade e fracassou. A crise política do regime militar, que se inicia já em meados dos anos 1970, agrava ainda mais a situação da administração pública, já que a burocracia estatal foi identificada com o

sistema autoritário em pleno processo de degeneração (Bresser-Pereira, 1996:273-274).

Os programas de desestatização e de desburocratização

Antes da descrição da reforma administrativa da Nova República, mere-cem registro dois programas de reforma elaborados entre 1979 e 1982, a desburocratização e a desestatização.

De iniciativa do Poder Executivo, os dois programas foram concebidos de forma a atender objetivos complementares que seriam o aumento da eficiência e eficácia na administração pública e o fortalecimento do sistema de livre empresa. Mais especificamente, o programa de desbu-rocratização, instituído pelo Decreto-Lei n. 83.740, de 18 de julho de 1979, “visa à simplificação e à racionalização das normas organizacio-nais, de modo a tornar os órgãos públicos mais dinâmicos e mais ágeis” (Wahrlich, 1984:53).

Esperava-se que a supressão de etapas desnecessárias tornaria mais ágil o sistema administrativo, trazendo benefícios para funcionários e clientes.

Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegia-va o usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta.

O programa de desestatização visava ao fortalecimento do sistema livre de empresa e tinha os seguintes pressupostos:

organização e exploração das atividades econômicas competem prefe-rencialmente à empresa privada, na forma estabelecida na Constituição brasileira. O papel do Estado, no campo econômico, é de caráter suple-mentar, e visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado;

o governo brasileiro está firmemente empenhado em promover a priva-tização das empresas estatais nos casos em que o controle público se tenha tornado desnecessário ou injustificável;

a privatização das empresas estatais, porém, não deverá alcançar nem enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle público, seja por motivos de segurança nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamente condições favoráveis ao desenvolvimento do próprio setor privado nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento (Wahrlich, 1984:54).

Para Beatriz Wahrlich (1984:57), o programa da desestatização havia sido concebido para estabelecer limites aos excessos de expansão da administração pública descentralizada, tendência marcante na década anterior sem, entretanto, se configurar na reversão desse processo. Ela completa:

A necessidade de um programa de desestatização indica que na questão da organização para o desenvolvimento, a administração pública brasilei-ra ultrapassou suas metas e chegou a hora de corrigir a disfunção exis-tente, para atender à opção constitucional do país por uma economia de mercado.

A reforma administrativa da Nova República

De acordo com Frederico Lustosa, Tancredo Neves promoveu uma pequena reforma administrativa destinada a acomodar os interesses das diversas facções políticas que o apoiavam — ampliação do número de ministérios e criação de novas diretorias em quase todas as empresas estatais. A verdadeira reforma do Estado, prometia, viria depois da posse. Para realizar essa imensa tarefa, ele indicou um ministro extraor-dinário da administração para dirigir o velho e desgastado Dasp.

O governo civil que acabara de se instalar em 1985, após mais de duas décadas de ditadura militar, herdava um aparato administrativo marcado

ainda pela excessiva centralização. Apesar de representar a primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública pela intenção de mexer na rigidez burocrática, o Decreto-Lei n. 200/67 deixou seqüelas negativas. Em primeiro lugar, o ingresso de funcionários sem concurso público permitiu a reprodução de velhas práticas patrimonialistas e fisiológicas. E, por último, a negligência com a administração direta — burocrática e rígida — que não sofreu mudanças significativas na vigên-cia do decreto, enfraquece o núcleo estratégico do Estado, fato agravado pelo senso oportunista do regime militar que deixa de investir na forma-ção de quadros especializados para os altos escalões do serviço público.

Assim, o governo da chamada Nova República teria como tarefa inadiá-vel a reversão desse quadro, que se expressaria na necessidade de tornar o aparelho administrativo mais reduzido, orgânico, eficiente e receptivo às demandas da sociedade (Marcelino, 2003:645).

Para empreender tamanha tarefa, o governo Sarney instituiu uma nume-rosa comissão, cujos objetivos eram extremamente ambiciosos, já que, num primeiro momento, pretendia redefinir o papel do Estado (nas três esferas de governo); estabelecer as bases do funcionamento da adminis-tração pública; fixar o destino da função pública; reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de seus órgãos e entidades; racionalizar os procedimentos administrativos em vigor; além de traçar metas para áreas consideradas prioritárias, como a organização federal, recursos humanos e a informatização do setor público. Nessa época, ainda operavam os programas de privatização e desburocratização herdados do governo Figueiredo.

Segundo Marcelino (2003:646), o documento elaborado pela comissão geral da reforma define as propostas para a reorganização da adminis-tração pública:

restauração da cidadania para prover os cidadãos de meios para a realização de seus direitos, obedecendo aos critérios de universalidade e acesso irrestrito;

democratização da ação administrativa em todos os níveis do governo, por meio de dinamização, redução do formalismo e transparência dos mecanismos de controle, controle do Poder Executivo pelo Poder Legis-lativo e pela sociedade, e articulação e proposição de novas modalidades organizacionais de decisão, execução e controle administrativo-institucional;

descentralização e desconcentração da ação administrativa com o objetivo de situar a decisão pública próxima do local de ação, além de reverter o processo de crescimento desordenado da administração federal;

revitalização do serviço público e valorização dos serviços;

melhoria dos padrões de desempenho afim de promover a alocação mais eficiente de recursos.

Essa comissão, criada em agosto de 1985, suspende seus trabalhos em fevereiro de 1986, quando todas as atenções e esforços estavam volta-dos para o plano de estabilização da economia — o Plano Cruzado.

A reforma do governo Collor

A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administra-ção pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico impressionantes. A administração

pública sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e valorização social, depois de serem alvos preferenciais em uma campa-nha política altamente destrutiva e desagregadora. Torres (2004:170)

Sua reforma administrativa caminhou de forma errática e irresponsável no sentido da desestatização e da racionalização. As medidas de racio-nalização foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas das extinções tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por exemplo. Muitas das fusões, principalmente de ministérios, não eram convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministérios da Economia e da Infra-Estrutura) sujeitas a pressões de interesses podero-sos, e dificultavam a supervisão que intentavam favorecer.

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Os cortes de pessoal, desnecessários, se examinarmos a administração como um todo, não trouxeram expressiva redução de custos. A reforma administrativa desmantelou os aparelhos de promoção da cultura e contribuiu ou, pelo menos, serviu de pretexto para a paralisação de todos os programas sociais. Depois do início da crise de seu governo, Collor voltou ao velho sistema de concessões políticas para atrair apoios, desmembrando e criando ministérios.

Vejamos uma questão da ESAF, sobre tudo o que já estudamos até aqui, que foi copiada do texto do prof. Frederico Lustosa:

11. (ESAF/MPOG/EPPGG/2009)

Em nosso país, o processo que permeia a formação do Estado nacional e da administração pública se revela pelas seguintes constatações, exceto:

a) a administração colonial se caracterizou pela centralização, formalis-mo e morosidade, decorrentes, em grande parte, do vazio de autoridade no imenso território.

b) a partir da administração pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substituído pelo raciona-lismo típico do despotismo esclarecido.

c) a transferência da corte portuguesa, em 1808, e a consequente eleva-ção do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno.

d) a partir da Revolução de 1930, o Brasil passou a empreender um continuado processo de modernização das estruturas e processos do

aparelho do Estado.

e) a República Velha, ao promover grandes alterações na estrutura do governo, lançou a economia rumo à industrialização e a administração pública rumo à burocracia weberiana

Comentário:

Essa questão foi extraída do texto base da nossa aula, do professor Frederico Lustosa.

Gabarito: E

5. A REFORMA GERENCIAL

É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública que chamaria de “gerencial”, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado. (Trecho escrito por Fernando Henrique Cardoso, extraído do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado)

Nada melhor do que estudarmos a reforma gerencial a partir do próprio documento que a instituiu, até mesmo porque, vocês perceberão durante as questões comentadas, a maior parte das questões de provas são extraídas de tal documento: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Atrelada a essa análise vamos verificar alguns trechos do artigo: REFLEXÕES SOBRE A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA DE 1995, de autoria de Luiz Carlos Bresser Pereira.

A Reforma Gerencial de 1995 está substituindo a atual administração pública burocrática misturada a práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma administração pública gerencial, que adota os princípios da "nova gestão pública" (new public management).

A Reforma Gerencial de 1995 foi definida inicialmente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995). Neste documento, após constatar a ineficiência do serviço público existente no Brasil, desenvol-ve-se um quadro teórico para a reforma, inspirado nas reformas gerenci-ais que estão sendo implementadas desde a década de 80 em certos países da

OCDE, e particularmente na Grã-Bretanha. A reforma envolve: a) a descentralização dos serviços sociais para estados e municípios; b) a delimitação mais precisa da área de atuação do Estado, estabelecendo-

se uma distinção entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e devem permanecer no seu âmbito, as atividades sociais e científicas que não lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor público não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado; c) a distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários, e as atividades de serviços, que podem ser objeto de contratações externas; d) a separação entre a formulação de políticas e sua execução; e) maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do Estado que adotarão a forma de "agências executivas"; f) maior autonomia ainda para os serviços sociais e científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos para (na prática, transformados em) "organizações sociais", isto é, um tipo particu-lar de organização pública não-estatal, sem fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.); g) assegurar a responsabili-zação (accountability) através da administração por objetivos, da criação de quase-mercados, e de vários mecanismos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento da transparência no serviço público, reduzindo-se concomitantemente o papel da definição detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle interno – os controles clássi-cos da administração pública burocrática – que devem ter um peso menor.

Uma característica essencial da reforma do Estado brasileira, prevista no Plano Diretor mas anterior a ele, como também o é a descentralização para estados e municípios de serviços sociais, foi a decisão de privatizar as empresas estatais que produzem bens e serviços para o mercado. O Plano Diretor, previa ainda uma mudança que estava apenas começando no setor público: a terceirização das atividades de apoio para o setor privado, desde serviços simples como segurança e limpeza, até comple-xos como consultoria e serviços de computação. Enquanto se terceiriza-vam para o setor privado essas atividades, a proposta talvez mais inova-dora do Plano Diretor fosse transferir as atividades sociais e científicas que a sociedade acredita devam ser total ou parcialmente financiadas pelo Tesouro para setor público não-estatal, transformando-as em orga-nizações sociais. Por outro lado, grande ênfase era no dada Plano Dire-tor ao fortalecimento do núcleo estratégico do Estado, onde as decisões de políticas são tomadas por políticos e altos funcionários.

Em síntese, a Reforma Gerencial da Administração Pública Brasileira

lançada em 1995 avançou nas três dimensões previstas pelo Plano Diretor: a institucional, a cultural e a gerencial. Criaram-se novas institui-ções, surgiu uma nova visão da administração pública, e novas práticas gerenciais estão começando a ser adotadas.

A administração pública no governo Lula (por Fernando Abrúcio)

O governo Lula continuou uma série de iniciativas advindas da experiên-cia anterior da modernização do Estado brasileiro, particularmente no reforço de algumas carreiras, no campo do governo eletrônico e na nova moldagem que deu à Controladoria Geral da União, hoje um importante instrumento no combate à ineficiência e à corrupção.

O ponto mais visível da presidência Lula no campo da administração pública tem sido, até agora, sua incapacidade de estabelecer uma agen-da em prol da reforma da gestão pública. Interessante notar que inova-ções administrativas ocorreram em várias políticas públicas, como na Bolsa Família e nas propostas da área educacional, com instrumentos de monitoramento e avaliação bastante avançados. Porém, tais avanços não se espalham para todo o governo, cuja fragmentação é um obstáculo à modernização.

A pior característica do modelo administrativo do governo Lula foi o amplo loteamento dos cargos públicos, para vários partidos e em diver-sos pontos do Executivo federal, inclusive com uma forte politização da administração indireta e dos fundos de pensão. Esse processo não foi inventado pela gestão petista, mas sua amplitude e vinculação com a corrupção surpreendem negativamente por conta do histórico de luta republicana do Partido dos Trabalhadores. Se houve algo positivo na crise política de 2005 é que, depois do conhecimento pelo grande público do patrimonialismo presente em vários órgãos da administração direta e em estatais, tornou-se mais premente o tema da profissionalização da burocracia brasileira.

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Outra experiência bem-sucedida no campo da gestão pública no governo Lula se deu no plano federativo, representada por duas ações: o Pro-grama Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage) e o Programa de Moderniza-ção do Controle Externo dos Estados e Municípios Brasileiros (Promoex). Esses projetos têm como objetivo modernizar a administração pública das instâncias subnacionais, particularmente no nível estadual.

O Pnage e o Promoex não são os primeiros programas de modernização das instituições subnacionais comandados pelo governo

federal. No governo FHC houve o avanço do Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (Pnafe), que teve um caráter pioneiro no auxílio aos governos estaduais na área financeira. No entanto, os dois programas supracitados são diferentes em razão de tratarem basicamente da temática da gestão pública. De-pois de duas décadas de reformas nas quais a redução do aparato e dos gastos estatais constituiu o fio condutor do processo, o Pnage e o Pro-moex priorizam a reconstrução da administração pública em suas variá-veis vinculadas ao planejamento, aos recursos humanos, à sua interco-nexão com as políticas públicas e ao atendimento dos cidadãos.

A Administração Pública: uma análise de sua história, conceitos e importância.

Introdução

A expressão "Administração Pública", tecnicamente, pode ser defini-da tanto em sentido objetivo quanto em sentido subjetivo. Objetivamente, é atividade desenvolvida pelo Estado voltada à consecução do bem coletivo. Em sentido subjetivo, é o conjunto de órgãos e pessoas jurídi-cas a quem a lei atribui o exercício daquelas atividades.

Partindo das noções de Administração Pública em sentido subjetivo, objetivo e formal. Sob o aspecto subjetivo, a Administração Pública é o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas; sob o aspecto objetivo, compre-ende as atividades do Estado destinadas à satisfação concreta e imedia-ta dos interesses públicos; e sob o aspecto formal, é a manifestação do Poder Público decomposta em atos jurídico-administrativos dotados da propriedade da auto-executoriedade, ainda que de caráter provisório. (Oliveira ,1975, p.14).

Ao longo do processo de evolução do Estado, a teoria da burocracia perdeu a sua função inicial que era a de orientar e organizar o trabalho administrativo, baseada na racionalidade, dando origem ao que se cha-ma de disfunção burocrática. Segundo Weber (1967, apud CHIAVENA-TO, 2000, p. 309): "A burocracia é a organização eficiente por excelên-cia" . As disfunções burocráticas correspondem a anomalias e imperfei-ções no funcionamento da burocracia, onde se observa a falta de eficiên-cia da organização, desperdícios dos recursos de materiais, rotina e apego dos funcionários a seus cargos e funções, bem como lentidão na resolução dos problemas.

A administração pública, ao longo dos anos, não mudou substanci-almente de acordo com as transformações das teorias administrativas. O enfoque dessas teorias voltou-se preponderantemente para a melhoria dos processos na administração empresarial. Não se pode dizer, entre-tanto, que a Administração Pública não tenha sofrido influências da evolução teórica no âmbito da Ciência da Administração. Ocorre que seu desenvolvimento, em direção à crescente eficiência, é mais lento, se comparado à Administração de Empresas.

O Estado brasileiro, bastante jovem e de industrialização tardia, teve que se modernizar para propiciar o crescimento do país. Esse processo ganhou impulso a partir de 1995, através do Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado e, mais tarde, com a aprovação da Emenda Consti-tucional nº. 19 em 1998, conforme será discutido no tópico no qual que será enfrentado o tema da Administração Pública nos dias atuais.

Dessa forma, nota-se um esforço da gestão pública no sentido da modernização, procurando solucionar as disfunções burocráticas e, assim, contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos, com limites nos ditames constitucionais e obe-decendo aos princípios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.

O presente artigo apresenta considerações sobre a Administração Pública e discorre sobre a sua relevância. Tem o objetivo de analisar a aplicabilidade dos conceitos que regem a administração pública, os quais ajudarão a criar mecanismos para viabilizar a implantação das políticas públicas em atendimento às necessidades da sociedade.

Dentre os vários métodos disponíveis, o escolhido para nortear este trabalho foi o método dedutivo com uma pesquisa descritiva e bibliográfi-ca.

1 Conceitos necessários ao entendimento do tema Administração Pública

É relevante a definição de alguns conceitos para o entendimento do tema Administração Pública. A seguir, procura-se delimitar o espaço de compreensão acerca do objeto para que não haja distanciamento da questão proposta. Muitas são as definições para a palavra administração. O vocábulo abrange tanto a atividade superior de planejar, dirigir, co-mandar, como a atividade subordinada de executar. (Di Pietro, 2003, p.53).

Pode-se conceituar administração como

O processo ou atividade dinâmica que consiste em tomar decisão sobre objetivos e recursos. O processo de administrar é inerente a qual-quer situação que haja pessoas utilizando recursos para atingir algum tipo de objetivo. A finalidade última do processo de administrar é garantir a realização de objetivos por meio de aplicação do recurso. (Maximiano, 2000, p. 54)

Ao se definir Administração Pública, necessita-se classificar a ex-pressão dentro dos sentidos existentes, o objetivo e material e o subjeti-vo e formal. Em sentido amplo:

A Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incube traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Adminis-tração Pública, em sentido estrito), aos quais incube executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente conside-rada, a Administração Pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa. (Di Pietro, 2003, p.54).

A definição para Administração Pública em sentido estrito compre-ende, sob aspecto subjetivo, apenas os órgãos administrativos, e sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política. (Di Pietro, 2003, p.54)

É necessário distinguir as funções do Estado. As funções são: legis-lativa, judiciária e executiva. Predominantemente, cada Poder exerce uma dessas funções. Precisa-se focar, entretanto, na função executiva que é, em última análise, a própria função administrativa do Estado.

A Administração Pública, tomada a expressão em seu sentido subje-tivo, ganha corpo e atuação através das entidades, órgãos e agentes que a compõem. Doutrinariamente, costuma-se dividi-la em: (i) administração direta e (ii) administração indireta. São entidades da administração direta a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Essas pessoas jurídicas são divididas em órgãos, que são parcelas de competência dentro das entidades, não sendo classificadas como pessoas jurídicas (exemplos: Ministérios, Secretarias, Departamentos). Já a administração indireta é composta por pessoas jurídicas que, apesar de não fazerem parte da estrutura das entidades da administração direta, a elas são vinculadas. Fazem parte da administração indireta as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Toda essa estrutura tem por finalidade satisfazer as necessidades públicas. Harada (2008, p.5) define necessidade pública como:

Aquela que é de interesse geral, satisfeita sob o regime de direito público, presidido pelo princípio da estrita legalidade, em contraposição aos interesses particulares ou coletivos, satisfeitos pelo regime de direito privado, informado pelo princípio da autonomia da vontade.

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Dentro das necessidades públicas básicas, está a prestação de ser-viços público. Celso Antonio Bandeira de Melo (2004, p.620) define:

Serviço público é toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob regime de Direito Público ? portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais ?, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.

O Estado atua através da execução de políticas públicas. Segundo Maria Paula Dallari Bucci (2002, apud OLIVEIRA, 2005, p. 66) políticas públicas são:

"Programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Políticas públicas são metas coletivas conscientes".

2 Histórico ? A evolução da Administração Pública no Brasil

Para se entender a evolução da Administração Pública e da constru-ção da máquina administrativa, torna-se necessário um breve histórico, que se inicia no ano de 1821.

Na primeira fase, que corresponde ao período desde o início do Bra-sil Império até o início do Estado Novo, o Estado brasileiro tinha um regime político oligárquico em que o poder era confiado a um número restrito de pessoas. O país era governado em função dos interesses de quem detinha o poder e em detrimento dos interesses da coletividade. Existia a divisão de classes, onde o nascimento terminava a qual classe as pessoas pertenciam. A administração era patrimonialista.

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como extensão do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. [...] Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a este tipo de administração. (MARQUES, 2008, p.34).

A administração pública burocrática, inspirada no modelo weberiano surge como forma de combater a corrupção e o nepotismo do modelo anterior. Seus princípios orientadores são a impessoalidade, o formalis-mo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e a profissionaliza-ção.

A despeito disso, naquele período, a máquina administrativa voltou-se para si mesma, deixando à parte seu objetivo principal que é de atender os anseios da sociedade, tornando-se ineficiente. Para Marques (2008), na administração pública burocrática, o Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propri-edade.

O Estado torna-se nacional desenvolvimentista no período que com-preende entre 1930 e 1980 (Bresser, 2008). A classe dirigente é formada pela aliança entre a burguesia industrial e a burocracia pública. Neste período, o país experimenta um grande desenvolvimento econômico. O patrimonialismo, entretanto, ainda que sofresse um processo de trans-formação, mantinha sua própria força no quadro político brasileiro (Mar-ques, 2008).

A década de 30 do século XX foi um período de aceleração da in-dustrialização brasileira, com as medidas empreendidas pelo governo Vargas. Em 1937, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço público ? DASP, que era diretamente subordinado à Presidência da República, com o objetivo de aprofundar a reforma administrativa desti-nada a organizar e a racionalizar o serviço público no país. Uma das ações importantes foi a seleção e aperfeiçoamento do pessoal adminis-trativo por meio da adoção do sistema de mérito, diminuindo as imposi-ções dos interesses privados e político-partidários na ocupação dos cargos e empregos públicos. A criação da DASP pode ser considerada a primeira reforma administrativa do país, reafirmando os princípios centra-lizadores e hierárquicos da burocracia clássica (Bresser, 2007). Em 1938, é criada a primeira autarquia; surgia, assim, a ideia da descentrali-zação de alguns serviços públicos. Em 1967, há uma tentativa rumo à administração gerencial no Brasil, com a publicação do Decreto de Lei nº. 200/67, que tentava superar a rigidez burocrática. Esse decreto determinava a transferência de atividades para autarquias, fundações,

empresas públicas e sociedades de economia mista, dando maior dina-mismo operacional por meio da descentralização funcional. Na década de 70, foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização, durante o governo Figueiredo. Os decretos 83.740 e 83.936/79 simplificam exigên-cias de documentos, dando mais alguns passos no sentido da flexibiliza-ção. "Buscava-se melhorar as relações entre o Estado e a sociedade por meio da simplificação dos procedimentos na prestação dos serviços públicos". (SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.10).

Já na década de 80, foi promulgado o decreto de lei nº. 2.300 de 1986 , estatuto jurídico das licitações e contratos administrativos. A Constituição Federal de 1988, resultado de amplas lutas democráticas, consolidou o sistema capitalista no âmbito da economia e adotou um modelo de Estado bastante aparelhado e rígido, afirmando-se como intervencionista, e, por outro lado, instituindo regras de transparência e moralidade, como, por exemplo, a necessidade de concursos públicos para o provimento dos cargos efetivos e dos empregos públicos.

A elaboração da Constituição de 1988, como produto dos embates pela redemocratização, expressou mudanças significativas para adminis-tração pública.

Ao mesmo tempo em que reconhece o valor político do cidadão e de sua participação no controle dos serviços públicos, redistribui tarefas e recursos orçamentários para estados e municípios. Com a desconcentra-ção e a descentralização, a decisão pública passa a situar-se mais próxima do local da ação, com impactos sobre a gestão pública. (SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.10).

A administração pública gerencial surge com o propósito de solucio-nar os entraves causados pela burocrática, apesar de estar apoiada nela. Prioriza-se a eficiência, o aumento da qualidade do serviço e a redução dos custos.

Em meados da década de 90, surge a ideia da reforma ou recons-trução do Estado, com o Plano Diretor de reforma do Estado em 1995; este foi o instrumento utilizado para consolidar a estabilização e assegu-rar o crescimento sustentado da economia. Com as sucessivas crises econômicas pelas quais o país passou, a ineficiência dos serviços pres-tados pelo Estado ficaram aparentes.

O aparelho estatal era tido por ineficiente na tarefa de levar adiante o desenvolvimento do país e de prover satisfatoriamente as necessidades públicas. O cidadão passa a ver-se como cliente e não mais como uma espécie de subordinado do Estado. A República Federativa do Brasil passava por uma nova fase: superado o regime ditatorial e já promulgada a Constituição, o cidadão passa a ver no Estado um provedor de neces-sidades.

O conceito de cidadão como cliente surge no intuito de provocar uma mudança nas organizações públicas, das quais se exige maior eficiência, desburocratização de procedimentos e efetividade dos serviços.

Ainda em 1995, foi criado o MARE, Ministério da Administração Fe-deral e Reforma do Estado. O Estado liberal dependente, como denomi-na Bresser (2008), precisava atender aos desejos da globalização eco-nômica, com o objetivo de promover o desenvolvimento tecnológico e expandir a economia.

Em 1998, o plano foi consolidado através da Emenda Constitucional nº. 19, que promoveu diversas medidas com o objetivo de melhorar a eficiência da máquina pública.

É bem verdade que muitas das mudanças implementadas com a e-dição da EC n.°19/98 dependem de atos legislativos e administrativos posteriores, mas já há uma sinalização no sentido de uma melhor gestão da coisa pública. É sintomática das exigências de modernização do serviço público a inclusão, no art. 38 da Constituição Federal, do princípio da eficiência, que não existia na redação original do texto.

Paralelamente, a máquina pública é forçada a um enxugamento dos seus quadros. A intromissão do Estado na atividade econômica passa a ser vista com desconfiança pela classe empresarial e pela opinião públi-ca. Tem início um grande movimento de privatizações, com a venda de empresas estatais de telecomunicações, mineradoras, siderúrgicas e bancos. São os ventos do chamado "neo-liberalismo" econômico.

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Entre 1995 e 2002, assegurar a estabilidade econômica e a gover-nabilidade ganha mais relevância, superando o Estado interventor e empresarial e, ao mesmo tempo, aproximando o governo da sociedade por meio do controle social das políticas públicas. Escolhas nas formas de integração ao mercado internacional levam a diminuição do papel do estado, assim como a privatização de empresas e serviços públicos. (SILVA, 2007; AMARAL, 2007, p.11.).

A administração pública gerencial imprime mudanças culturais, es-truturais e de gestão. Exige um novo olhar para os interesses da socie-dade. O interesse público é o interesse da coletividade, o cidadão é o cliente dos seus serviços e seu contribuinte de impostos. Por esse moti-vo, a avaliação dos resultados das ações do Estado é positiva se atender os anseios do cidadão. Esse modelo, atualmente, vem sendo consolida-do, e mostra-se, cada vez mais, capaz de promover o aumento da quali-dade e da eficiência dos serviços oferecidos pelo setor público.

3 Administração Pública no Brasil e as teorias administrativas

A Ciência da Administração surge no inicio do século XX, como a contribuição de Taylor e Fayol, através, respectivamente, da administra-ção científica e da teoria clássica, com uma visão mecanicista, cujo objetivo era alcançar a eficiência organizacional mediante a divisão do trabalho. O taylorismo tinha ênfase nas tarefas, objetivando-se aumentar a eficiência da empresa através da especialização do operário. Já a teoria clássica de Fayol caracterizava-se pela ênfase na estrutura organi-zacional, pela visão do homem econômico e pela busca da máxima eficiência. A teoria clássica submeteu o homem a um sistema rígido, encarando o homem como um ser econômico, levando ao desgaste do sistema. A teoria das relações humanas surgiu com a proposta de huma-nização da administração, o homem social, porém estereotipou o operá-rio de ingênuo e romântico.

Diante da necessidade de uma teoria da organização sólida que ser-visse de orientação para o trabalho do administrador, surgiu, por volta de 1940, a Teoria da Burocracia, em função dos seguintes aspectos (Chia-venato, 2000, p. 303):

i. Fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias, porem sem uma aborda-gem global e integrada da organização.

ii. Necessidade de um modelo de organização mais racional, abrangendo todas as variáveis de uma empresa, bem como o comportamento de seus empregados. iii. Crescimento do tamanho e da complexidade das empresas exigiu um modelo que permitisse um maior controle e direção dos seus funcionários e dirigentes. A teoria da burocracia tem como função inicial orientar e organizar o trabalho administrativo. Para Chiavenato (2000), baseado no modelo de Weber, as características principais são: i. Caráter legal das normas e regulamentos; ii. Formalidade na comunicação; iii. Racionalidade e divisão do trabalho; iv. Impessoalidade nas relações; v. Hierarquia de autoridade; vi. Rotinas e procedimentos estandarizados; vii. Competência técnica e meritocracia; viii. Especialização da administração que é separada da propriedade; ix. Profissionalização dos participantes; x. Completa previsibilidade de funcionamento; Ao longo dos anos, porém, a administração pública não mudou substan-cialmente em conformidade com transformação das teorias administrati-vas; sofreu, entretanto, suas influências. Em razão da tradicional ausên-cia de foco nos resultados, a Administração Pública adapta-se mais lentamente às modificações em busca da eficiência exigida. Bresser Pereira informa que a burocracia sempre foi responsável pela administração do Estado; ela constitui ou integra o aparelho administrati-vo do Estado e por este motivo, muitas vezes, confunde-se o Estado com a própria burocracia pública.

O autor afirma, ainda, que: A burocracia pública, porém, é apenas um dos setores sociais que bus-cam influenciar o Estado. Por outro lado, o Estado é muito mais do que o simples aparelho ou organização: é o sistema constitucional-legal - é a ordem jurídica e a organização que a garante. E, nessa qualidade, o Estado é o instrumento de ação coletiva da nação. Suas leis e políticas são o resultado do complexo sistema de forças sociais, entre as quais a burocracia pública é apenas uma delas. O Estado, portanto, jamais é autônomo, ele reflete ou expressa a sociedade. (BRESSER PEREIRA, 2007, p.30.) 4 Administração Pública no Brasil dos dias atuais Conforme já visto no item referente ao histórico da Administração Pública no Brasil, a partir dos anos 90 do século passado, tomou fôlego a refor-ma do Estado. Nesse contexto, a Emenda Constitucional n.º 19 promo-veu diversas mudanças no sentido da modernização do aparelho estatal, entre as quais se destacam: i. limitação da remuneração dos servidores públicos, agentes políticos e empregados públicos das empresas e sociedades de economia mista que recebam recursos dos entes federativos, cujo teto passou a ser o subsídio percebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal; ii. possibilidade de aumento da autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade; iii. fixação (por lei complementar) de um limite de gastos com pessoal, a ser observado por todos os entes federativos (Estados, Municípios, União e Distrito Federal); iv. previsão da criação das "Escolas de Governo" no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal, com a promoção de cursos, cuja participação constitui um dos requisitos para promoção na carreira; v. previsão da instituição dos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes da União, Estados, Municípios e Distrito Federal; vi. previsão de lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-cípios, a fim de disciplinar a aplicação de recursos orçamentários prove-nientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de quali-dade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. Aos poucos, algumas das diretrizes da EC 19 vão sendo implementadas, principalmente no âmbito do governo federal. O foco na qualificação dos agentes públicos, com a criação de várias escolas de governo, tem sido um dos destaques desse processo de modernização (veja-se, para tanto, o número de instituições participantes da Rede Nacional das Escolas de Governo, disponível em http://www2.enap.gov.br/rede_escolas/index.php?option=com_content&task=view&id=14&Itemid=28) Outros sinais de modernização gerencial podem ser vistos na criação das agências reguladoras, que são autarquias especiais, com autonomia financeira e gerencial, destinadas a controlar as concessionárias de serviços públicos e com a criação das chamadas "parcerias público-privadas" pela Lei Federal 11.079/2004, destinadas a promover investi-mentos de grande vulto (acima de 20 milhões de reais) contratos de prestação de serviços de longo prazo (acima de 5 anos). Dentro do modelo gerencial, o atual governo vem implantando uma gestão norteada para o crescimento e empenhada com a diminuição da desigualdade social. Silva e Amaral (2007) destacam as seguintes ações da atual gestão federal: a inauguração de processos inclusivos de toma-da de decisão, como ampliação dos espaços de discussão das políticas públicas junto à sociedade e o reconhecimento da necessidade de inves-timento no fortalecimento dos quadros públicos. Alguns programas como o Bolsa Família, que visam a atender um público específico, dando possibilidades de inclusão e participação na sociedade e retirando essas pessoas da situação de indigência; o PAC ? Programa de Aceleração do

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Crescimento, que busca promover o crescimento do país, com gestão integrada de medidas institucionais de investimento público e privado em infra-estrutura logística, energética, social e urbana. Reconhece-se que ainda há uma grande defasagem de grande parte das entidades públicas no tocante à cultura organizacional. A União é o ente federativo que mais vem dando demonstrações de vontade no sentido de modernizar a gestão pública. Por outro lado, os Estados mais atrasados e a grande maioria dos Municípios brasileiros, carentes de recursos e de pessoal qualificado, encontram muitas dificuldades para implementar um modelo moderno de gestão. Motta (2007) nos informa que, hoje, o desafio maior da gestão pública é a eficiência equitativa, ou seja, garantir igualdade de acesso com eficiên-cia no uso dos recursos públicos. Os próprios entes federativos, entretan-to, têm capacidades de gestão diferentes, o que dificulta, em muito, a implementação dessa eficiência equitativa. 4.1 Participação popular na gestão administrativa do Estado No campo político, observa-se que, ao longo do processo de redemocra-tização do Estado, houve um incremento na participação da sociedade civil. Tal afirmativa pode ser constatada através dos números de entida-des sem fins lucrativos criadas com o objetivo de fiscalizar as políticas públicas. Em 2005, foi publicado um levantamento sobre Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil - FASFIL , a pesquisa foi desenvolvida a partir da parceria entre IBGE ? Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o Instituto de Pesquisa Econômicas e Aplicadas - IPEA, a Associação Brasileira de ONGs ? ABONG e o Grupo de Institu-tos, Fundações e Empresas ? GIFE. Com base em dados do Cadastro de Empresas ? CEMPRE de 2005, a pesquisa demonstra que existiam em 2005, no Brasil, 338 mil organizações sem fins lucrativos em diversos seguimentos. O crescimento do número de organizações e sua diversificação são reflexos da democracia brasileira. As entidades de defesa de direitos e interesses dos cidadãos foram as que mais cresceram no período: em 2005, o número das FASFIL atuantes na área era cinco vezes maior do que em 1996. Entre 2002 e 2005, o crescimento das FASFIL foi mais acelerado nas regiões Norte (38%) e Nordeste (31%), (IBGE/2008). Segundo os gráficos a seguir: Dessa forma o Estado consegue se aproximar da sociedade, possibili-tando ao cidadão contribuir com a administração pública, fazendo parte desse processo democrático. O objetivo de construção de políticas públicas é atingido quando assim é feito, discutido e adaptado a realida-de social. O Estado consegue atender as necessidades específicas de cada lugar e deixar satisfeito o cidadão. Uma outra ação para inserção da sociedade civil nos processos demo-cráticos do Estado foi a aprovação da lei nº. 9.784, de 1999, onde foi instituído a participação sociedade cível no processo administrativo por meio de participação da audiência pública. A realização de audiências públicas está intimamente ligada às práticas democráticas, e deverá assim ser feita quando houver grande relevância do tema e este for caso de interesse público, promovendo o debate sobre a questão. Na Administração Pública, a audiência pública é instrumento de consci-entização comunitária e funciona como veículo para a legítima participa-ção dos particulares nos temas de interesse público. A audiência pública é um mecanismo de participação e controle popular. Hoje esse instrumento é amplamente utilizado por diversos órgãos do governo. CONSIDERAÇÕES FINAIS Está cada vez mais arraigada, na opinião pública, a ideia de que a Admi-nistração Pública burocratizada não é capaz de atender às demandas da sociedade civil.

Com o mercado globalizado e competitivo, resta ao Estado o papel de agente catalisador das forças produtivas, desenvolvendo políticas de incentivo à produção, à inovação tecnológica, à exportação. Tornam-se fundamentais relações mais democráticas, transparentes e participativas entre o governo e os cidadãos, bem como entre a administração e o administrado, sendo requisitos para a eficiência das políticas públicas. O processo de modernização do Estado exige que a Administração Pública de hoje, com o aumento da importância dos serviços fornecidos, seja eficiente. Para tanto, verificou-se que deve-se aderir às propostas de adaptação e flexibilização advindas da modernidade. Muitos foram os progressos, mas a Administração Pública ainda é reflexo de um sistema político com características tradicionais, onde a forma processualista, uniforme e rígida, imposta para um maior controle de poder, impede, ou, no mínimo, dificulta a atividade dos servidores ou empregados pró-ativos, atentos à necessidade de modernização. Sendo assim, não há como pensar o exercício da gestão pública por pessoas desqualificadas. O novo servidor tem que reunir algumas qualidades como boa formação técnica, compromisso ético e sensibilidade social e política. Dessa forma, o novo gestor público poderá criar mecanismos que possibilitarão o atendimento das necessidades do cidadão, executando e muitas vezes criando possibilidades de implantação das políticas públicas. Muito ainda falta a ser feito dentro das varias esferas administrativas (municipal, estadual e federal), mas já sabemos que com a moderniza-ção da Gestão Pública consegue-se atender as necessidades do cidadão brasileiro. Fernanda de Quadros Carvalho / Dilcélia Almeida Sampaio

REFORMA DO ESTADO E REFORMA ADMINISTRATIVA

Autor: Romualdo Flávio Dropa

Considerações Gerais

O controle social só passará a ser pleno em seus objetivos à medida que ocorrer uma descentralização da máquina administrativa do Estado, pois assim os problemas sociais podem ser resolvidos o mais próximo possível de suas origens.

Por isso, antes de se falar em controle social, é necessário analisar a estrutura da máquina administrativa e suas possíveis falhas impeditivas do bom funcionamento da gigantesca engrenagem do Estado.

A última metade do século XX foi um período de transformações po-lítica e econômica históricas, trazendo progressos sem precedentes nas condições humanas tanto em países industrializados quanto países em desenvolvimento.

Uma das transformações significativas deste período foi a mudança do papel do Estado: de um caráter tradicional como sendo - ou esperan-do-se que seja - o provedor direto do progresso social e econômico, para uma nova responsabilidade onde passa a facilitar e salvaguardar um ambiente propício onde a sociedade civil e o setor privado são seus “sócios” no desenvolvimento da nação.

A interdependência e a capacidade destes três agentes para se em-penharem juntos na construção de um ambiente social digno são essen-ciais para a base e manutenção de um efetivo sistema de governabilida-de.

O fenômeno da globalização é um bom exemplo destas transforma-ções, sendo que seu impacto é amplamente reconhecido.

Antecedentes Históricos

O processo de formação e desenvolvimento do Estado brasileiro te-ve suas raízes ainda no período colonial, onde existia uma relação tutelar entre o Estado e a nação. Entretanto, é nos anos 30 que se dá o nasci-mento do Estado Burocrático, fortemente centralizador e intervencionista e, ao mesmo tempo, de uma classe empresarial altamente dependente de autorizações, proteções e favores oficiais.

Este “novo Estado” nasce em meio a um cenário de aceleração da industrialização brasileira, assumindo o Estado um papel decisivo que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços.

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Durante a ditadura de Vargas, e com base nas reformas promovidas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública burocrática demonstra ser uma consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Esta nova geração que assumiu o poder a partir de 1930 tinha como objetivo principal a reorganização total do Estado brasileiro, e viam nessa reforma um preparo para que as boas políticas fluíssem naturalmente a partir delas. OEstado assume a liderança do processo de modernização econômica e social do país, intervindo na produção e criando um "mode-lo desenvolvimentista".

Nascido para combater o “patrimonialismo” e o “coronelismo”, o Es-tado Burocrático, entretanto, dava lugar ao “clientelismo”. Getúlio Vargas ganha a imagem de um “grande coronel nacional”, um “pai dos pobres” e "defensor", preocupado em defender o povo de seus inimigos e provê-los através de uma visão paternalista.

Este modelo, apesar de eficaz no princípio e alcançando excelentes níveis de desenvolvimento durante alguns anos, passou a se tornar obsoleto devido à influência de fatores externos e internos a partir da década de setenta, quando, a partir da crise do petróleo, em 1973, uma grave crise econômica mundial findou os anos prósperos advindos após a Segunda Guerra Mundial.

Nesse período, somente os países capitalistas desenvolvidos e o bloco socialista, além de uma pequena parte do chamado “Terceiro Mundo” alcançaram relevantes taxas de crescimento.

A nível mundial, o modelo de “Estado tridimensional” (econômico, social e administrativo), onde ocorria a intervenção estatal na economia, buscando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional, principalmente de produ-ção.

Tinha como objetivo principal a produção de políticas públicas na á-rea social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para garantir o suprimento das necessidades básicas da população. Porém, diante da série crise mundial, tornou-se vital a reformulação do papel do Estado na economia e a redução dos gastos públicos na área social.

Os governos destes países começam a perceber que ao invés de um modelo burocrático, já esgotado, deveria se trabalhar no sentido da criação de um modelo de Estado “gerencial”, menos intervencionista, o que aconteceu na Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia, primeiramente, e depois, gradualmente, na Europa e Canadá.

No Brasil, em 1980, o modelo de Estado Burocrático em plena dita-dura militar que também está em vias de dar o último suspiro, já se encontra completamente arcaico. Chamada, economicamente, de “déca-da perdida”, o crescimento econômico simplesmente estagnou durante este período e o Estado Brasileiro, literalmente, pede socorro. Surge a consciência de que este Estado deve se tornar um Estado Mínimo, mantendo apenas a ordem através da educação, da saúde e da segu-rança, e administrando a justiça. Deve se adaptar às tendências globais e ser visto como um meio e não um fim em si mesmo, um amparo ao cidadão que encontra nele respaldo para sua realização como pessoa passível de direitos e obrigações.

A partir de 1990, o Estado Brasileiro se vê diante da realidade do competitivismo internacional, evidenciado pela rápida abertura aos capitais e comércio internacionais, associada à privatização das empre-sas estatais e à redução do peso do Estado na economia. Começa a se redefinir o papel do Estado, que de um modelo paternalista, empresarial e burocrático deve, urgentemente, assumir o papel de gestor.

Papel do Estado

A governabilidade vista como o exercício de autoridade econômica, política e administrativa para administrar os negócios de um país em todos os níveis, tem maiores implicações para se alcançar a equidade, a melhor qualidade de vida e diminuição da pobreza, responder às deman-das sociais e deve deter habilidade para enfrentar as pressões globais com ações políticas apropriadas.

Estas implicações se originam de mecanismos, processos e institui-ções através dos quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses,

exercitam os direitos, cumprem com as suas obrigações e equilibram as diferenças.

No sentido desta “governabilidade” imperam três questões muito dis-tintas: a primeira delas é a que diz respeito ao patrimônio líquido. Uma das missões fundamentais do Estado é o alívio da pobreza.

A segunda questão envolve a eficiência econômica deste Estado. As desigualdades advêm de processos de desenvolvimento problemáticos. Os economistas estão sempre procurando formas de aumentar o patri-mônio líquido e a eficiência da economia, ao mesmo tempo, ou seja, melhorar o crescimento da nação e a distribuição de renda.

Finalmente, o terceiro tópico diz respeito a sustentabilidade, que é um fator determinante para o crescimento econômico a longo prazo.

Assim, o desenvolvimento de um país, compreendido aqui como sendo o crescimento econômico e o progresso social é algo quase misterioso, pois depende da complexa interação de fatores econômicos, sócio-jurídicos e políticos. Interação esta nem sempre perfeita e acaba-da.

Esse problema complexo não foi, ainda, solucionado por nenhuma das variedades da teoria do desenvolvimento, imperando desde o oti-mismo até o pessimismo absoluto.

O Estado brasileiro, que se tornou mais e mais “inchado” década a-pós década deve a promover reformas que aliviem seu peso e retirem sua presença do setor produtivo, direcionando-o para os segmentos mais importantes de sua área de atuação: a sociedade.

Estado Burocrático

É notório que uma nação só se faz através de um esforço concen-trado em produção, desenvolvimento econômico e investimento social.

É justamente a partir desta linha de raciocínio que o atual Governo Federal lançou, a partir de 1995, uma ampla reforma na máquina estatal, conhecido como"Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado", o qual definiu objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da adminis-tração pública brasileira.

Como bem apregoa o projeto de reforma, Governos anteriores ado-taram modelos de desenvolvimento que desviaram o Estado de suas funções básicas, ampliando sua presença no setor produtivo e levando a nação a uma gradual deterioração dos serviços públicos, ao agravamen-to da crise fiscal e, por consequência, da inflação.

O objetivo atual é estabilizar e assegurar o crescimento sustentado da economia que promoverá a correção das desigualdades sociais e regionais. Para isso é primordial o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia de mercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de cunho social que precisa implementar.

A “Era Vargas”

Foi a partir da Era Vargas, nos anos 30, que o Estado passou a in-tervir gradualmente na economia e na organização da sociedade, além de centralizar o poder, configurando-se num modelo de administração altamente burocrática. O Estado torna-se o principal interventor no setor produtivo de bens e serviços do país, tornando-se um Estado “empresá-rio”, centralizado e paternalista.

De lá para cá, inúmeras vêm sendo as tentativas de se implantar re-formas com o objetivo de alterar a administração burocrática, seja atra-vés da extinção e criação de órgãos, seja por meio da elaboração de projetos direcionados à reformas globais e descentralização de serviços.

Em gestões anteriores, o Governo transferiu atividades para autar-quias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentraliza-ção funcional. Era um sinal de que as mudanças estavam se tornando cada vez mais necessárias.

A consequência de tantos anos de retrocesso burocrático foi um grande encarecimento do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos.

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Toda esta falta de eficiência estatal se deve aos modelos burocráti-cos tradicionais que ainda hoje imperam em nosso Direito Administrativo, através do excesso de formalismo, de normas e rigidez de procedimen-tos.

O Estado Paternalista ou “centralizado” tende a não estender sua ação a determinadas áreas geográficas e setores sociais que se tornam excluídos, tornando-se ausente na prestação de serviços públicos.

Seis importantes funções do Estado

De forma geral, Stiglitz[1] estabelece como sendo funções básicas do Estado:

- Promover a educação, a fim de se construir uma sociedade mais igualitária e facilitar a estabilidade política;

- Fomentar a tecnologia;

- Oferecer suporte ao setor financeiro, principalmente através da dis-seminação de informação;

- Investir em infraestrutura: instituições, direitos de propriedade, con-tatos, leis e políticas que promovam a concorrência;

- Prevenir a degradação ambiental e promover o desenvolvimento sustentável;

- Criar e manter uma rede de seguridade social.

Em economias em desenvolvimento, o governo deve exercer um pa-pel especial, oferecendo incentivos para a eficiência da atividade econô-mica, o fortalecimento da infraestrutura institucional e a provisão de serviços básicos.

Um Estado paternalista deve se converter em um Estado facilitador, que complemente a atividade dos cidadãos. A administração pública, hoje, se caracteriza pelo excesso de pessoal, desperdício e negligência no atendimento ao contribuinte.

Tudo isso torna a máquina estatal ineficiente e também coloca em jogo a estabilidade macroeconômica. Do ponto de vista fiscal, a melhoria na provisão da infraestrutura e a aplicação de critérios empresariais nas operações do Estado representam um alívio das já empobrecidas finan-ças públicas. Hoje se deve abrir os mercados e a concorrência, eliminan-do assim os monopólios estatais.

Neste sentido, as reformas propostas pelo atual governo visando a reforma do Estado são importantes e imprescindíveis para permitir ao país que siga o caminho correto do desenvolvimento, capaz de cumprir sua função social e garantir os recursos básicos para o exercício pleno da cidadania. Faz-se necessário, igualmente, desenvolver uma cultura cívica no povo brasileiro, lutando-se contra o “ranço histórico” patrimonia-lista de um Estado centralizado e distante dos cidadãos.

Três formas de Administração Pública

A gestão pública vem passando por um processo de evolução mar-cado por três modelos básicos: Administração Patrimonialista, Adminis-tração Burocrática e Administração Gerencial, sendo esta última a que mais se identifica com a questão do controle social.

Evidentemente não se pode confundir os princípios da administração pública com os da administração privada. Aquela possui características próprias, e ao longo do tempo evoluiu através de três modelos básicos: administração pública patrimonialista, administração pública burocrática e administração pública gerencial.

a. Administração Pública Patrimonialista – nesta forma de adminis-trar, o Estado e seus agentes possuem um status de nobreza, colocan-do-se numa pirâmide onde o povo se localiza em sua base, abaixo dos grande interesses. É o mesmo modelo das antigas monarquias que tiravam os tributos do povo e pouco ou nada faziam em seu benefício. O resultado era insatisfação popular, corrupção e nepotismo, efeitos senti-dos até pouco tempo no Brasil (herdeiro de uma monarquia patrimonialis-ta) devido à falta de evolução do Estado ao longo dos anos. O modelo de gestão causava confusão entre os cargos públicos e o grau de parentes-co e afinidades entre os nobres e outros agentes do governo, uma he-rança típica do injusto modelo administrativo das antigas monarquias. Foi

através do combate a estas injustiças e à corrupção que nasceu o mode-lo de administração pautado pela burocracia.

b. Administração Pública Burocrática - surgiu em conjunto com o capitalismo e a democracia diante da necessidade de se lutar contra o nepotismo e a corrupção que eram heranças presentes na Administração Patrimonialista. Veio para derrubar a ideia do Estado patrimonialista e corrupto, suas bases eram a de uma grande hierarquia funcional a partir da profissionalização e um caráter impessoal na forma de eleger os agentes e servidores, apresentando rigidez nosprocessos de admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas, por isso sendo altamente burocrática. A complexidade da máquina administrativa gover-namental passou a crescer a partir da necessidade efetiva do Estado em se responsabilizar cada vez mais por novas atividades, vindo a gerar um modelo burocrático cada vez mais complicado de gerenciar. Era o Estado “empresário”. Esta forma de governar era mais propícia nos tempos em que o Estado tinha pouca finalidade, não assumia muitas funções soci-ais. Mas com o passar do tempo, com o crescimento da função social do Estado, esta forma de administrar de maneira burocrática não se mostra-va mais eficaz, pois a máquina estatal tornou-se lenta, pesada, com altos custos e ineficiente. Daí emergiu a administração gerencial.

c. Administração Pública Gerencial – nasceu diante da expansão progressiva das funções econômicas e sociais do Estado, do desenvol-vimento tecnológico e da globalização da economia. Devido à crise do Estado causada pelo “inchaço” das suas funções e atividades e da consequente crise fiscal, o modelo gerencial veio para diminuir custos e tornar a administração dos serviços estatais mais eficientes. Esse mode-lo volta-se para o cidadão como fim, trabalhando para a melhoria dos serviços públicos prestados para o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações públicas. Trabalha definindo objetivos futuros e intervém apenas nos resultados. Sua proposta é a de revalorizar a imagem dos agentes públicos, garantir equilíbrio das contas públicas, oferecer transparência, equidade e justiça na administração. Também focaliza a sociedade como fim. O Estado “empresário” passa a ser o Estado “gerente”.

Este modelo de gestão tende a ser cada vez mais seguido pelo mundo contemporâneo, uma vez que o Estado focaliza sua atenção sobre o cidadão, resgatando a função da esfera pública como instrumen-to do exercício da cidadania.

Assim, toda ação do Estado passa a ser realizada tendo como finali-dade a melhoria da qualidade dos serviços públicos.

Além disso, este modelo reorienta os mecanismos de controle do Es-tado para os resultados, isto é, foge dos procedimentos burocráticos de produção do passado para se concentrar no produto, no objetivo em si.

Estes mecanismos de controle, onde o Estado assumia a responsa-bilidade de empreender e criava entraves burocráticos, representavam um obstáculo à ação, prejudicando a produção dos resultados, o que não ocorre na administração gerencial.

Outra característica importante é a flexibilidade administrativa, atra-vés da diminuição e até mesmo fim da burocracia do modelo anterior. O resultado é uma maior facilidade do cidadão em alcançar seus objetivos.

Mas, sem dúvida nenhuma, uma das características que mais cha-mam a atenção é a transparência que permeia este modelo, pois ocorre a participação ativa da população no controle administrativo, por meio da prestação social de contas e avaliação de desempenho dos agentes públicos, e também do controle dos resultados por aquele que deve se beneficiar da prestação dos serviços públicos: o próprio cidadão.

Crise do Estado e necessidade de reforma

A crise do Estado, basicamente, teve sua origem na esfera fiscal, o que levou inúmeras empresas estatais e instituições públicas a uma situação de falência e ineficiência em suas estruturas, pois a impossibili-dade do Estado em gerar recursos para novos investimentos e de asse-gurar qualidade e baixo custo dos serviços trouxe precariedade e estag-nação.

Estas empresas públicas se tornaram uma enorme carga para a má-quina administrativa e acarretou insatisfação na população brasileira, devido à falta de qualidade dos serviços públicos. A partir disso se ideali-

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zou a Reforma do Estado, que quanto menor, melhor seria para a dinâ-mica do mercado e para a qualidade de vida dos usuários.

A crise do Estado pode ser vista e compreendida sob várias óticas:

1. uma crise fiscal, onde o Estado cliente passa a ser devedor e per-de continuamente seu crédito e a poupança pública, que se torna negati-va; consequentemente, falta dinheiro para investir em serviços.

2. a falência do modelo intervencionista do Estado, que deixa de a-tender às demandas sociais;

3. ineficácia do sistema da Administração do Estado.

Segundo Fernando Henrique Cardoso

“no Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Es-tado somente se tornará clara a partir da segunda metade dos anos 80. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgo-tamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza pela rigidez dos proce-dimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.”

É o Estado Burocrático dando sinais visíveis de cansaço e esgota-mento, necessitando se adequar à vanguarda mundial, tornar-se mínimo, enxugando sua máquina, deixando de ser paternalista, um prestador social, um intervencionista para apoiar a iniciativa privada, as privatiza-ções de serviços públicos que não vão bem justamente pela sua falência, investindo em educação, saúde e segurança, abrindo-se a mercados comuns, formando blocos de livre circulação de mercadorias, moeda.

O pensamento de Herbert Spencer, em sua obra “Essais de Politi-que” [3], de 1920, nunca poderia estar mais atual:

“será necessário, pois, que o Estado se descongestione, que se de-satrofiem seus órgãos, que a experiência, já tão longa e o bom senso convençam os indivíduos de uma divisão mais equitativa e racional do trabalho entre eles e o poder público”.

A reforma do Estado deve redefinir o papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para promover e regular esse de-senvolvimento. Reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado.

Esta reforma, além disso, envolve vários aspectos, como o ajuste fiscal, a liberalização comercial e o abandono da estratégia protecionista da substituição de importações, programa de privatizações, programa de publicização, ou seja, a transferência para o setor público não-estatal da produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado.

Através destas medidas o Estado reduz seu papel de prestador dire-to de serviços, mas garante sua atuação como “gerenciador” ou regula-dor destes, dos quais destacamos os serviços voltados para a área social, educação e saúde.

Por estes meios, o Estado se descentralizará, deixando de ser o principal responsável pela garantia de bens e serviços, sobrando-lhe amplo fôlego para governar, para gerenciar a administração pública de forma flexível e eficiente, direcionada para o atendimento ao cidadão.

Descentralização Estatal

O Governo brasileiro interveio no setor produtivo durante décadas, patrocinando inúmeros programas para desenvolver a economia através da participação direta ou indireta no desenvolvimento de setores como de aço e energia (anos 30), mineração (anos 40), transportes (anos 50) e indústria petroquímica (décadas de 60 e 70).

A descentralização vinda a partir do Governo Vargas e o modelo de industrialização trazido pelo período pós-guerra deixaram como herança um caráter ambíguo de empresa estatal: de um lado, um núcleo produti-vo numa economia de mercado e, de outro, um instrumento de política econômica. Saliente-se também a total ausência de controle da socieda-de civil sobre o Estado e o desempenho das estatais.

Entretanto, nos anos 80, a economia mundial começou a mudar, sendo que o aumento do nível competitivo, de novas tecnologias e de mercados globais vieram somar-se à já difícil situação financeira do governo, reforçando a necessidade de melhorar os serviços públicos.

Tais fatores levaram o Governo Collor a criar o Programa Nacional de Desestatização – PND, em 1990, que abriu caminho para o ciclo de privatizações que se sucedeu durante toda a década de 90. Após mais de meio século de predomínio de um modelo econômico onde o Estado possuía função intervencionista, assistiu-se à adoção de um novo padrão de atuação da máquina estatal na economia brasileira.

O Setor Produtivo da máquina estatal brasileira é formado por um conjunto distinto de empresas, que atuam, principalmente, em setores de infra-estrutura e fatores básicos como mineração, exploração de petró-leo, energia, siderurgia, telecomunicações, transporte ferroviário e portos.

Além destes, o Estado está presente num grande número de empre-sas privadas, ora como controlador, ora como acionário, por mera inter-venção, com o objetivo de evitar possível falência ou por injeção de recursos.

Enquanto o Estado vai cedendo espaço como acionista majoritário das estatais privatizadas a seus novos proprietários, sua atenção tende a retornar para as áreas sociais, das quais se afastou para se transformar em empreendedor pouco hábil e ainda pior gestor da poupança pública.

Voltando novamente sua atenção para o social, o Estado mais “livre” do peso que antes suportava poderá se dedicar à aplicação de recursos públicos nas áreas onde sua atuação pode ser cooperativa com outros setores da sociedade, mas jamais delegável, como a saúde, educação, segurança e moradia.

Também não se deve esquecer que o Estado, sem dúvida alguma, possui um papel decisivo no processo de industrialização e moderniza-ção, contribuindo para as bases apropriadas do desenvolvimento das empresas privadas competitivas.

Assim, o Estado deve investir na formação de pessoal de alto nível (desde licenciatura, bacharelado até doutoramento), buscando construir um cada mais importante centro universitário dedicado à investigação. Se isto for realizado nos primeiros níveis de desenvolvimento industrial, tanto melhor, pois as tarefas de pesquisa podem levar décadas e devem estar preparadas para o momento em que o país delas necessite.

Os setores produtivos da área rural e da área industrial, que deverão ser detentores de alta tecnologia e de ciência avançada, necessitam de um comércio sólido, evitando-se distorções com procedimentos especu-lativos, sob pena de se criarem não apenas prejuízos aos brasileiros, mas, também, entraves na circulação de bens e serviços.

Nas distintas etapas do desenvolvimento é importante o destaque dos setores industriais fundamentais para que atuem de forma ampla. Paralelamente, o país deve eleger a tecnologia mais importante a ser explorada, mais concretamente relacionada com a realidade a nível local, ou seja, as áreas nas quais possui vantagens mais competitivas e dinâ-micas.

No caso dos países industrializados, por exemplo, os Estados Uni-dos e o Reino Unido, a demanda do setor armamentista atuou como principal fator para o desenvolvimento de sua economia. No caso do Brasil, a princípio, diante da vastidão territorial e fertilidade de suas terras, é essencial que o investimento se dê na área da agricultura e pecuária, através de uma política agrícola interna, que seja sólida e real, devidamente fundamentada em princípios claros e consensuais.

Além disso, em vista desta mesma vastidão de terras e riqueza de fauna e flora não encontradas em nenhum outro canto do planeta, o Brasil deve procurar investir em novas formas de tecnologias, como a biotecnologia e a farmacologia molecular, a título de exemplo. Assim, cada país deve procurar conhecer quais são suas potencialidades e, neste sentido, pode, deve e precisa investir.

Uma preocupação constante na questão do investimento no setor produtivo também está na questão do tempo. Os países industrializados nos ensinam a importância da perspectiva a longo prazo.

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Deve haver um compromisso a longo prazo por parte do Governo, como uma estratégia de desenvolvimento, estando aí inseridas a educa-ção e a pesquisa científica como principais fatores de um progresso futuro. Esta questão deve ser observada tanto pelo setor público quanto pelo setor privado.

Atualmente, tende-se a desestimular o Estado paternalista, no senti-do de se alcançar o Estado "gerencial", voltado para o controle dos resultados e descentralizado para poder alcançar um objetivo social.

Entretanto, à medida que se afasta da produção, deve o Estado criar condições propícias para o desenvolvimento cada vez maior do setor privado, garantindo o crescimento e assegurando o bem-estar social da população.

Esta condição requer a manutenção de um quadro macro-econômico e regulamentar, sadio e transparente e sugere, ainda, um ambiente de regras claras oferecendo visibilidade e legibilidade do resultado das decisões a serem tomadas pelos setores econômicos.

Estes elementos contribuem muito para a eficiência do setor privado e envolvem aspectos como a instauração de mecanismos do mercado (sistemas de troca, de comércio, de preços e certos aspectos do sistema financeiro), a simplificação do sistema fiscal, o redimensionamento do Estado e seu afastamento do setor produtivo, a instauração da concor-rência, a desregulamentação e a supressão de regimes discriminatórios de favorecimento.

Por isso vem o Estado, hoje, descentralizando suas funções, as quais foram assumidas por gestões anteriores e que criaram um enorme peso para o Estado que já não mais pode arcar a carga de atividades que, certamente, não fazem parte de suas obrigações. O fim do Estado é o povo, o cidadão e para ele deve voltar sua atenção. O setor produtivo, antes de ser empresariado pelo Estado deve ser gerenciado por ele.

Sem dúvida alguma, uma melhor gestão dos recursos públicos ne-cessita de uma reforma da máquina administrativa.

Livre dos pesos e obstáculos de todo tipo, a Administração renovada e auxiliada por agentes íntegros e devotados à causa pública, deve estar mais concentrada para ser mais operacional. Esta é uma exigência fundamental neste início de século.

Setor Produtivo

O Brasil está abandonando a tradicional economia fechada, que promovia a desigualdade e era marcada por sérios desequilíbrios macro-econômicos para ceder lugar à uma economia aberta, estabilizada, onde se redesenham os papéis do Estado e da iniciativa privada.

Além disso, não se deve esquecer da necessidade de um processo de desengajamento do Estado do setor produtivo. O afastamento do Estado da esfera de produção não significa que seu papel diminuirá, no futuro. Pelo contrário, pois assim sua ação será determinante nos setores que parecem vitais para o desenvolvimento do país, como:

- saúde

- educação e formação

- segurança pública

- etc.

A modernização de nossa economia supõe uma diversificação da produção nacional. De fato, nosso país não pode continuar sofrendo com as perturbações da conjuntura internacional, sempre atadas ao baixo nível de preços de nossos principais produtos de exportação.

O Estado que é cada vez mais auto-suficiente sofre menos com os autos e baixos da economia global.

Consequentemente, apenas através da diversificação progressiva de nossa economia se poderá colocar-se à salvo dos efeitos devastadores dos reflexos da conjuntura internacional. Quanto mais cedo se engajar neste sentido, melhor se assegurará ao Brasil um crescimento a longo prazo.

A diversificação da produção faz parte integrante da modernização de nossa economia. Esta deve se apoiar em empresas fortes e rentáveis.

Eis a razão porque a reestruturação do setor de estatais, através das privatizações, deve ser buscada. Aumentando a concorrência, aumenta-se também a qualidade de produtos e serviços e quem ganha com isto é o cidadão.

A inserção da economia nacional no mercado globalizado tem que ser feita em bases competitivas, que exige aumento de produtividade interna, melhoria contínua da qualidade de produtos e serviços, e veloci-dade dos agentes econômicos na incorporação dos instrumentos de mudança.

As mudanças no setor produtivo que vêm sendo feitas pelo atual Governo visam tornar o Estado mais competitivo e capaz de sustentar, paralelamente à integração junto à economia internacional, taxas de crescimento do produto, da renda e do emprego à altura do potencial e das necessidades do País.

Assim, ao mesmo tempo em que promove a retirada do Estado da esfera produtiva e aumenta a participação privada na tarefa de provimen-to de infra-estrutura econômica, o Governo se volta para a elaboração de novos instrumentos e padrões de exercício das funções de fomento, planejamento e regulação, que se estende a áreas e atividades carentes de normatização pública, variando desde planos e seguros de saúde até o uso de recursos hídricos, dentre outras.

Sai de cena o Estado Paternalista para dar lugar à iniciativa privada, outorgando-lhe a possibilidade de atuar no campo da prestação de serviços públicos.

Um dos melhores exemplos desta mudança de postura foi a privati-zação do Sistema TELEBRÁS, que trouxe expressivas transformações ao setor de telecomunicações no Brasil, com novos aportes financeiros e tecnológicos voltados a geração de uma forma de prestação de serviços públicos, com rapidez e confiabilidade.

É papel do governo e de toda a sociedade estimular condições para a criação de mais e mais empregos, de mudanças no ordenamento jurídico do mercado, além de aprimoramentos dos programas governa-mentais voltados para a geração de emprego e renda. Deverá, assim, trabalhar para a consolidação da estabilidade econômica e a garantia de novos investimentos e mais empregos.

A nova economia deve ser mais moderna e competitiva, geradora de mais e melhor empregos, produtora de bens com maior valor e elevada procura em mercados globalizados e liberalizados, formada por empre-sas mais bem geridas, mais flexíveis e mais lucrativas, menos dependen-te do Estado e dos seus subsídios, mais liberta das suas regras discri-cionárias e dos seus mecanismos burocráticos e clientelares.

Que o Estado não é o principal condutor do desenvolvimento está mais do que evidente em nossos dias. A maioria dos Estados reconhece agora que o setor privado é a fonte primária de crescimento econômico e emprego produtivo. Sua capacidade de criar trabalhos para todos os segmentos da população e ampliar as oportunidades de emprego está atrelada a uma estrutura macro-econômica estável e desenvolvimento de mercado interno e externo.

Entretanto, a expansão sustentável do setor privado, a participação responsável e efetiva no comércio internacional, crescimento equitativo e sustentável, e preservação ambiental não podem ser alcançados pelo mercado, somente.

O Governo precisa prover um ambiente propício para a promoção de privatizações dos setores públicos que inflam a máquina administrativa, assegurar crédito acessível para os mais pobres, assegurar mercados cada vez mais competitivos, apoiar empreendimentos de empresas para a geração de novas oportunidade de emprego, investimentos visando facilitar o acesso de classes mais pobres à educação e à novas tecnolo-gias, promover incentivos para o desenvolvimento de recursos humanos, proteger o meio-ambiente e os recursos naturais, dentre outros.

Reforma do Estado

A reforma do Estado, iniciada em 1995, com o início do Governo Fernando Henrique Cardoso, estabelece mudanças na ordem econômi-ca, nos direitos sociais, nos sistemas político, judiciário e tributário,

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produzindo efeitos imediatos sobre a vida dos cidadãos, servidores ou agentes públicos.

Esta reforma, baseada no estabelecido pelo Plano Diretor da Refor-ma do Aparelho do Estado, aprovado em novembro de 1995 pela Câma-ra da Reforma do Estado do Conselho de Governo que apresenta um verdadeiro diagnóstico da “crise” por que passa o Estado Brasileiro e a Administração Pública, define objetivos e estabelece diretrizes para que o Governo Fernando Henrique Cardoso possa intervir com o objetivo de efetuar uma reforma da administração pública.

Este documento cria condições para uma verdadeira reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais, preparando a administração pública brasileira para o cenário globalizado que ora se apresenta a nível mundial e seus desafios.

A “Reforma do Aparelho do Estado”, que ora testemunhamos, trará profundas mudanças a médio e, principalmente, longo prazo sobre as formas de organização adotadas pelo Estado para atender aos seus fins.

A reforma visa atingir os objetivos do neoliberalismo, que é o estabe-lecimento do "Estado Mínimo", reduzido, em oposição ao Estado “incha-do” e paternalista que dominou a Administração Pública do Brasil no último século.

Realmente, desde o período do pós-guerra, o Brasil nunca esteve tão descentralizado (igualando-se a indicadores das federações de países desenvolvidos), e tampouco teve um plano de estabilização tão profícuo, onde a ideia central é a de que os dois processos podem ser compatíveis e consistentes.

Poderes muito concentrados, exagerada burocratização, nepotismo, empreguismo, excesso de cargos de confiança e desmedido controle político fizeram parte do Estado Burocrático que hoje a reforma se dispõe a sepultar.

Durante os anos 90, o Brasil atravessou os primeiros estágios rumo a uma moderna reorganização capitalista, baseada neste novo caráter do Estado. Sua transição econômica tem sido gradual, mas o país tem tentado se precaver contra possíveis retrocessos.

Para muitos o Brasil parece, finalmente, ter encontrado uma direção e estar saindo do caminho legado por duas décadas frustrantes e perdi-das de estagnação econômica e perturbação política. Apesar de nem todos concordarem que as mudanças são mais positivas do que negati-vas, é possível admitir que mudanças profundas vêm acontecendo, em vista do período que o país simplesmente deixou de crescer.

O modelo econômico do Brasil mudou radicalmente. Na nova eco-nomia, os investidores têm a liberdade de fazer suas próprias escolhas de investimento, baseados nas mudanças de mercado.

Através do Plano Real, o país conseguiu derrubar a inflação, reduziu dramaticamente o papel do Estado na economia, e vem encorajando maiores investimentos do setor privado para garantir um crescimento sustentável a longo prazo. Desde julho de 1994, com a introdução da nova moeda, a inflação despencou de uma taxa mensal de 50% ao mês na primeira metade deste mesmo ano para apenas 6,2% no ano de 2000.

A estabilização econômica, a longo prazo, com maior crescimento, depende da contínua privatização do setor público e do sucesso do Programa de Ajuste Fiscal introduzido em outubro de 1998, em resposta à crise financeira mundial.

O país obteve progressos em suas reformas apesar da crise asiáti-ca, no fim de 1997, da Rússia, durante o ano de 1998, passou por uma turbulência que o levou à liberação do câmbio e, em 2001, enfrenta com pulso firme a crise na Argentina, dando sinais de que está conseguindo segurar os possíveis abalos externos que vez ou outra insistem em sacolejar nossa ainda “pré-adolescente” economia.

O Brasil tem uma responsabilidade particular para administrar sua economia de modo consistente com o bem-estar econômico e social de seu povo. Por isso, o orçamento federal é uma ferramenta importantíssi-ma para a implementação de políticas federais e prioridades da socieda-de, devendo permitir gastos adequados para a satisfação das necessida-des atuais da nação.

Isto inclui o papel do Governo Federal auxiliando, por meio de inves-timentos, os indivíduos, comunidades e Estados, não devendo desperdi-çar recursos em atividades esbanjadoras e destrutivas, como gastos militares, por exemplo.

A fim de alcançar um ambiente econômico justo e estável e encora-jar o desenvolvimento humano e dos recursos materiais, o Brasil deve se engajar numa forma de implementar um sistema de impostos mais progressivo e global, sanando as atuais falhas que permitem a concen-tração de riqueza. Também deve adotar políticas monetárias e fiscais que promovam a produção sustentável com preços estáveis e aumento das oportunidades de emprego.

Evidentemente que não existem milagres, pois investimento também requer produção.

Por outro lado, diante das mudanças que vêm acontecendo, a socie-dade civil e o setor privado surgem como novos aliados do Estado antes chamado “paternalista”. Este último ainda é o principal agente em todo o processo de desenvolvimento de uma nação, mas já não mais adota soluções dentro de um “vácuo” onde agia como ator principal e exclusivo.

A participação da sociedade civil e do setor privado, neste sentido, constrói uma “confiança social” que, em contrapartida, determinam uma estabilidade e transparência necessários para superar as dificuldades a serem vencidas através da ação em conjunto.

O “novo” Estado ambicionado pela sociedade brasileira pressupõe um modelo capaz de assumir um projeto nacional de desenvolvimento e, por isso mesmo, de um Estado que seja democrático e socialmente controlado.

A reforma de um Estado que introduz um novo modelo de gestão cria condições para a implementação de um novo tipo de desenvolvimen-to econômico-social, fundado nos valores da democracia. Assim, a democratização do Estado é uma consequência natural da reforma do Estado, e evidentemente, a salvaguarda do exercício da cidadania.

Reforma Administrativa

Como visto, o Governo Federal lançou, em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o qual definiu os objetivos e diretrizes para a reforma da administração pública brasileira.

A importância da Reforma Administrativa reside nas implicações desta reestruturação para a nação, como a redução da interferência do Estado na economia, a redução do déficit público e a melhoria na quali-dade e eficiência dos serviços públicos e prováveis alterações nos me-canismos de controle dos recursos públicos.

A reforma administrativa do Estado exige, basicamente, mudança no ordenamento jurídico, nos regulamentos e nas técnicas e formas de trabalho da administração pública, com o objetivo primordial de melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços prestados à sociedade. O fim é o cidadão.

Para isso, são necessários vários projetos envolvendo tanto o Esta-do quanto a sociedade, e seu sucesso está intimamente ligado a uma reforma também da visão dos agentes públicos e sua forma de adminis-trar, deixando de lado a tradicional burocracia do passado que permeia a Administração Pública brasileira há décadas e que se caracteriza mais como um atraso do que um progresso na arte de bem administrar.

Estas reformas devem envolver, basicamente, a descentralização do Estado, estímulo à privatização de atividades econômicas competitivas sustentáveis em regime de mercado, transferência de funções do poder central para entes intermediários e locais, eficiência nas atividades administrativas,incentivo à gestão direta pela comunidade de serviços sociais e assistenciais, o chamado Terceiro Setor, sem a dependência direta do Estado, mas com seu apoio e sua assistência (organizações não governamentais, associações de utilidade pública, escolas comunitá-rias), investimento na capacitação profissional de agentes e servidores administrativos, criação de carreiras específicas para altos gestores, simplificação dos procedimentos e tramitação de processos administrati-vos (desburocratização), uma reeducação para os princípios públicos administrativos (ética administrativa), ampliação dos mecanismos de

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participação popular na atividade administrativa e de controle social da administração pública, dentre outros.

Estas mudanças, por consequência, trarão os benefícios almejados em prol do objetivo maior do Estado: sua função social.

Economicamente, a reforma trará a diminuição do "déficit" público, ampliará a poupança pública e a capacidade financeira do Estado para concentrar recursos em áreas onde deve intervir diretamente.

Na esfera social, aumentará a eficiência dos serviços da Administra-ção junto à sociedade ou financiados pelo Estado, proporcionando me-lhora no atendimento ao cidadão e atingindo as comunidades de baixa renda.

Politicamente, a reforma do Estado ampliará a participação do cida-dão na gestão dos bens públicos e estimulará programas de ação social comunitária. Para a própria máquina administrativa, trará eficácia para as ações do Estado, que gerencia a vida da nação, trabalhando diretamente sobre o controle dos resultados.

Para isso, entretanto, há que se ter, especialmente, abertura de es-pírito e consciência para com as necessidades primazes da sociedade, ou como bem demonstra Paulo Modesto em seu trabalho “Reforma Administrativa e Marco Legal das Organizações Sociais no Brasil - As Dúvidas dos Juristas sobre o Modelo das Organizações Sociais”

“Com efeito, parece possível interpretar e refletir sobre o que repre-senta o programa das organizações sociais para a redefinição do modo de intervenção do Estado no âmbito social apenas se adotarmos uma atitude de abertura, de ânimo desarmado, negação da mentalidade burocrática antes referida, que desconfia do novo e o renega de plano, adulterando o seu sentido próprio a partir de antigos esquemas conceitu-ais”.

As modificações que advirão com uma ampla Reforma Administrati-va deixarão marcas profundas nas relações da sociedade com o gover-no, ampliando o princípio da cidadania e alterando as relações de poder no Estado.

Constituição Federal e reforma

A Assembleia Nacional Constituinte produziu, em outubro de 1988, uma Carta Magna analítica, extensiva, que incorporou diversos princí-pios, direitos e garantias nunca antes vistos nas constituições anteriores.

Nascida após duas décadas de ditadura, a Constituição Federal de 1988 veio responder aos anseios da sociedade que exigia um conjunto de normas capaz de assegurar direitos e garantias do cidadão frente a um Estado e uma ordem econômica sustentados por um inócuo autorita-rismo. Era urgente e necessária uma Carta Magna que configurasse um novo cenário de desenvolvimento das relações políticas e sociais.

A chamada "Constituição Cidadã", que instaurou o Estado Democrá-tico de Direito no Brasil, presenteou a sociedade brasileira com um precioso instrumento para a proteção dos direitos e garantias individuais, bem como do patrimônio público.

Dedicou, ainda, particular atenção à Administração Pública. Os con-tínuos, constantes e corriqueiros danos praticados, durante décadas, contra o patrimônio público levou o constituinte a erigir um conjunto de princípios e de regras capazes não só de dificultar os ataques ao erário público, mas em dotar a sociedade de instrumentos para, em ocorrendo aqueles, reparar e coibi-los, punindo o agente infrator.

Entretanto, ela também trouxe problemas. O Congresso Constituinte, ao mesmo tempo em que criava um importante instrumento para a consagração da cidadania, promoveu, nas palavras de Fernando Henri-que Cardoso, “um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas esta-tais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado.”

Sem dúvida, a nova Constituição retirou do Poder Executivo o poder e a autonomia para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administra-ção indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e

autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Felizmente, em 1998, a Constituição Federal de 1988 ganhou a E-menda Constitucional nº 19/98, a qual trouxe uma profunda reforma na Carta Magna, pois abrangeu um grande número de dispositivos constitu-cionais.

Além disso, alterou profundamente as bases da Administração Pú-blica brasileira, desviando-se do modelo social criado pelos constituintes de 1988 para um modelo mais liberal, inspirado em esboços da adminis-tração privada.

Evidentemente, tal reforma dá margem à grande polêmica, já que seus objetivos tendem a se chocar com antigas ideologias – ultrapassa-das, diriam alguns – sem falar na questão econômica, que mexe com todos os alicerces da máquina estatal. É também este o pensamento de Augusto de Franco, que vê na Reforma do Estado uma verdadeira refor-mulação das instituições nacionais e da relação destas com a sociedade:

“A reforma do Estado é a grande reforma que temos pela frente. Ela deverá ser iniciada, mas jamais poderá ser concluída no curto prazo. No médio prazo, ela pressupõe quase que uma refundação da res publica, a mudança das relações do Estado com a Sociedade e a gestação de um novo modelo de Estado. No longo prazo, as exigências da radicalização da democracia tendem a transformar a reforma política e a reforma do Estado numa verdadeira reforma da política, com a instalação de um regime de minorias, a combinação do sistema representativo com o participativo e a introdução do chamado co-governo - o que exigirá a completa reformulação dos partidos e dos processos eleitorais e a cria-ção de novas instituições políticas.”

A Emenda 19/98 foi um passo importantíssimo para a transformação e reforma do modelo de desenvolvimento seguido por gestões federais do passado, onde o Estado afastou-se de suas funções básicas com o intuito de investir, principalmente, no setor produtivo, trazendo uma lenta queda na qualidade dos serviços públicos, déficit público e inflação. Transformou-se num Estado Paternalista, um Estado “empresário”.

Este “paternalismo” vivido durante grande parte do século XX teve seus efeitos negativos mais salientes durante a crise econômica da década de 80, iniciada nos anos 70, e que se transformou numa somató-ria da excessiva intervenção do Estado na economia e da má aplicação dos recursos públicos. O resultado foi uma grave crise fiscal oriunda do alto déficit público, endividamento externo, poupança pública negativa e, consequentemente, um colapso nos investimentos internos. Nos anos 80, chamada economicamente de “década perdida”, o crescimento econômico simplesmente estagnou: “a taxa média de crescimento duran-te a década de 70 foi de 8,64 % ao ano, caindo para 2,76 % na década de 80.”

A partir deste passado vicioso e sem perspectiva de mudanças, o atual Governo viu na reforma do Estado um valioso e necessário instru-mento para assegurar a estabilização econômica e o crescimento da nação, e, consequentemente, a solução dos problemas que mais afligem o país, no caso, as desigualdades sociais e regionais. Isto somente se dá com a criação de condições para a reconstrução da administração públi-ca em bases modernas e racionais.

Fernando Henrique Cardoso, em seu Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado justifica a necessidade urgente desta reforma:

“No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produti-va. Essa maciça interferência do Estado no mercado acarretou distor-ções crescentes neste último, que passou a conviver com artificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 90. Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos anos 20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econômica de grandes proporções. Já nos anos 80 é a crise do Estado que põe em xeque o modelo econômico em vigência.”

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Fernando Henrique justifica, ainda, que a reforma é uma necessida-de universal no momento histórico que vivemos, e que no Brasil, a pre-sença do Estado na economia nacional tornou a máquina administrativa lenta e pesada, não conseguindo atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, principalmente na área social.

Emenda Constitucional 19/98

Dentre todas as alterações constitucionais sofridas pela atual Carta Magna, Emenda Constitucional nº 19/98 foi a mais profunda, pois abran-geu um vasto número de dispositivos constitucionais, além de alterar o âmago da Administração Pública brasileira, fugindo do padrão originari-amente concebido pelo constituinte originário e partindo para a adoção de um modelo de administração mais moderno, liberal, com visíveis características do padrão que rege a iniciativa privada.

Um ponto que vale destacar com relação à Emenda está na abertura para a elaboração de uma futura lei que venha a disciplinar as formas de participação do cidadão na administração pública direta e indireta, como regulamenta o § 3° do artigo 37

§ 3º - A lei disciplinará as formas de participação do usuário na ad-ministração pública direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Este dispositivo prestigia o princípio da moralidade administrativa a-tribuindo-lhe foros jurídicos e, por via de consequência, determinando sua imprescindível observância na prática de qualquer ato pela Adminis-tração Pública e criando um instrumento de defesa do cidadão nos mesmos moldes do Código de Defesa do Consumidor, ou algo como uma Lei de Defesa do Usuário dos Serviços Públicos.

Isso viria uma vez mais em benefício do exercício da cidadania, pois oferece ao usuário a possibilidade de reclamar em juízo contra o exercí-cio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função de agente ou servidor administrativo da esfera pública.

Outro detalhe importante da Emenda Constitucional é a rígida obser-vação do controle da despesa pública com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos Municípios, que não poderá ser superior a limites fixados em lei complementar. Estes limites foram fixados, posteri-ormente, pela Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000.

A Emenda também incluiu um novo artigo na Constituição Federal, sob n° 247

"Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado”.

O artigo estabelece que as leis previstas nos dispositivos menciona-dos, no que se refere à demissão de servidores estáveis, fixarão critérios e garantias especiais para estabelecer a perda do cargo do cargo pelo servidor público que esteja atuando exclusivamente junto ao Estado.

A Emenda trouxe, ainda, novidades no que diz respeito à remunera-ção de alguns servidores específicos, visando se evitar a ultrapassagem de teto dos salários [11]:

“art. 37, XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de manda-to eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluí-das as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal;”

Já no artigo 39, § 4° da Emenda, abriu-se o precedente para uma forma de remuneração denominada subsídio para os membros de poder, que será uma única parcela, estando proibido qualquer adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie de remuneração, sempre obedecendo ao disposto no artigo 37, incisos X e XI, sobre a fixação de teto:

“§4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Minis-tros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunera-dos exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI”.

Este dispositivo oferece transparência na forma de remuneração dos membros de Poder e detentores de mandato eletivo.

A Emenda também incluiu um dispositivo na Carta Magna que obriga os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário a publicar, anualmente, os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos públicos.

Assim, a sociedade tomará conhecimento dos valores percebidos pelos detentores do Poder e seus servidores públicos.

Existem outros postos que merecem ser ressaltados nas inovações trazidas pela Emenda n° 19/98, como as profundas alterações no cha-mado "terceiro setor" da Administração Pública, criando figuras como as "organizações sociais", mas por ora deixaremos este registro a título de destaque.

Entretanto, não se pode deixar de mencionar a nova redação do ca-put do art. 37 da Constituição Federal, o qual resume, de certa forma, o espírito da Reforma Administrativa

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)" (grifo nosso)

O princípio da eficiência, grafado no texto constitucional, denota o desejo do Governo e do legislador em garantir a batalha que se deve travar contra a corrupção, o nepotismo, a baixa qualidade dos serviços públicos etc., numa forma de responder aos anseios da população can-sada de injustiça social, falta de respeito no trato com a coisa pública e negligência na prestação dos serviços públicos oferecidos.

O princípio da eficiência agora expresso na Constituição Federal constitui norma plenamente exigível e concretizável, criando um vínculo imediato entre o agente público e o cidadão, cansado pela má qualidade dos serviços que lhes são prestados pelo Estado. Qualidade esta dene-grida ao longo de décadas por culpa de um Estado burocrático, pesado e lento.

Agora, juridicamente reconhecido dentro da Carta Magna, o princípio da eficiência amplia os horizontes para o estudo das questões relaciona-das com a ação administrativa. Eis o primeiro passo tomado para outros que virão na Reforma Administrativa do Estado Brasileiro.

Novo papel do Estado

Somente a partir de reformas profundas em sua máquina administra-tiva poderá o Brasil garantir maior controle e justiça social. O Estado deve abandonar o papel de executor ou prestador direto de serviços, para se colocar, entretanto, como agente regulador e provedor ou promo-tor destes, em cuja função o Estado continuará a subsidiá-los, facilitando o oferecimento, ao mesmo tempo, do controle social direto e a participa-ção ativa da sociedade.

Este novo papel do Estado é a garantia de uma administração públi-ca com novo e eficaz comportamento que em nada lembre as práticas vicejadas no período do autoritarismo.

ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL GERÊNCIA: intuição ou racionalidade? Em se tratando de ciências administrativas, sempre foi muito difícil

conceituar e dissecar, com racionalidade ou não, a função gerencial. Afinal, não há unanimidade quando se aborda a administração de em-

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presas. Por isso, atualmente, a quantidade de livros nessa área é abun-dante, cada qual enfocando determinados temas sob uma ou várias perspectivas de análise. Assim também como os profissionais que, direta ou indiretamente, desenvolvem trabalhos nessa área provêm, igualmen-te, de diversos campos do conhecimento como psicologia, engenharia, jornalismo, economia, etc.

Independentemente da formação profissional, todos sentem-se à

vontade para explorar, acrescentar e “inovar” quando o assunto é organi-zações, mesmo que isso às vezes não acrescente em nada o que já foi escrito ou estudado. Daí a importância das organizações buscarem selecionar de forma correta entre o que realmente são experiências enriquecedoras do que é puro e simples charlatanismo ou modismo (e portanto, efêmero). Caso contrário, correm o risco de mudar o rumo correto que, possivelmente, já estavam trilhando. Em outras palavras, faz-se necessário analisar com apurado senso crítico o que se tem escrito sobre gerência e os mais variados temas em administração a fim de evitar possíveis transtornos e também a aquisição de “pacotes mira-bolantes” que não surtem nenhum efeito positivo.

Afinal, a função gerencial ainda é um enigma para os estudiosos do

assunto, não havendo por conseguinte consenso quanto ao tema. Alguns defendem o uso precípuo da racionalidade, através de modelos matemá-ticos e estatísticos, para caracterizar o trabalho realizado por gerentes e profissionais similares na busca de alternativas satisfatórias para as suas empresas (mesmo admitindo uma ínfima parcela de intuição em suas decisões). Outros, por sua vez, mesmo tendo essa concepção, ainda admitem a intuição como alternativa plausível quando os riscos envolvi-dos e a incerteza são consideráveis. Há, ainda, aqueles que consideram ambas as posturas, procurando mesclar o seu processo decisório de variáveis tanto qualitativas quanto quantitativas, em função da situação e da premência de tempo. De uma forma ou de outra, é difícil sinalizar qual a postura gerencial mais adequada, pois muitos foram empreendedores bem sucedidos ao utilizarem sistematicamente os números em suas análises organizacionais. Assim como outros prosperaram, mesmo quando o caos era a tônica, fazendo uso da intuição e de experiências passadas.

Para esse início de novo milênio, julga-se ser igualmente importan-

tes ambas as ferramentas: capacidade técnica e intuição. Ou seja, valori-za-se o planejamento nos seus três níveis (estratégico, tático e operacio-nal), a partir de cálculos matemáticos e estatísticos, levando-se em consideração também um estudo de viabilidade econômica, assim como considera-se igualmente relevantes algumas variáveis qualitativas que não figuram na lógica dos números. Na verdade, requer-se do corpo gerencial (e dos demais colaboradores) não só o conhecimento técnico inerente a sua respectiva área de atuação, mas a visão global do negócio e da empresa, sem que seja descuidado o julgamento de ordem pessoal através da sensibilidade de cada um.

Desta forma, o debate superficial entre especialização x generalismo

dá lugar para discussões mais aprofundadas sobre ambos, onde cada profissional deve conhecer e dominar a contento tudo o que há de novo em sua especialidade (o lado técnico) e, concomitantemente, não abrir mão de visualizar a empresa como um todo (a questão da sensibilidade), abarcando para si novos conhecimentos. Na verdade, o que já era a “velha polivalência” está agora revestida de uma “nova” expressão, mais contundente: multifuncionalidade.

E, também, sobressai-se atualmente algo tão importante quanto is-

so: saber lidar com pessoas. Porém, não da forma tradicional, onde o “toma lá, dá cá” era a tônica, ou onde a utilização pura e simples da coação para se introjetar valores e comportamentos talvez fosse o mais usual em algumas empresas. Nem tampouco se admite, em organiza-ções sérias e modernas, a forma de se relacionar com falsidade, indivi-dualismo e demagogia, pois elas já aboliram há muito a mediocridade em suas relações interpessoais. Do contrário, as pessoas que fazem uso dessas “ferramentas” de trabalho logo são descartadas pelo próprio grupo. Por outro lado, em organizações que já evoluíram para o verda-deiro conceito de equipe ou time, a maturidade é lugar comum e permeia toda a estrutura organizacional, pois todos são cônscios dos seus papéis e do que poderá ser requerido de cada um a curto prazo (não necessi-

tando os empregados, portanto, de “cobranças” constantes). Por isso, quando a tendência mundial para as empresas é trabalhar-

se em grupo, equipe ou time, isso quer dizer que não há muito espaço para pessoas desonestas, medíocres e sem ética nas relações interpes-soais. Na verdade, o que as organizações almejam é formar em seus quadros uma “seleção” de profissionais altamente qualificados, um acervo de talentos humanos que possam desempenhar qualquer função, não só a nível gerencial. E, realmente, isso é o correto, pois não dá mais para vislumbrar, por exemplo, determinada organização que se rotula como “voltada para o futuro” onde os próprios indivíduos são mesqui-nhos, só se relacionam para tirar proveito um do outro e assumem, por conseguinte, determinada postura de indiferença quanto aos demais clientes (internos e externos). Nesse particular, trata-se mesmo de gru-po/equipe/time ou, infelizmente, de uma “corja” ou “covil” ? Esta segunda possibilidade parece mais coerente caso a situação descrita seja a última. E se isso ocorre, há uma probabilidade muito grande de os clien-tes externos serem vistos como problemas e não como solução.

O que as empresas buscam incessantemente é ter potenciais líderes

em seus quadros, a fim de que o negócio prospere. Afinal, para elas as pessoas não são insubstituíveis e únicas. Em caso de desligamento voluntário, falecimento, férias, doença, reestruturação, redesenho organi-zacional ou quaisquer outros motivos relacionados à movimentação de pessoas-chaves da organização, há sempre um substituto à altura do anterior para assumir e “ser bem aceito pelo grupo”, pois nesse tipo de organização o que realmente faz a diferença é a transparência nas decisões, a maturidade de todos e o profissionalismo.

Por isso, a tendência é apenas as organizações com esse perfil so-

breviverem nessa passagem de milênio e ainda permanecerem por algum tempo como referência em seus contextos regionais ou globais, caso sintonizadas internamente e voltadas totalmente para o cliente. Por Marcelio de Jesus Ribeiro

PRINCÍPIOS E SISTEMAS DE ADMINISTRAÇÃO FEDE-

RAL. Principios Fundamentais da Administracao Publica Federal 1. Planejamento à estudo e estabelecimento das diretrizes e me-

tas que deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo, programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da pro-gramação financeira de desembolso

2. Coordenação à harmonizar todas as atividades da Administra-ção submetendo-as ao que foi planejado e poupando desperdí-cio. Na Administração superior a coordenação é da competência da Casa Civil da Presidência da República. O objetivo é propici-ar soluções integradas e em sincronia com a política geral e se-torial do Governo

3. Descentralização à objetivo é descongestionar a Administração Federal através da:

• Desconcentração administrativa à repartição de função entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma Administra-ção sem quebrar a hierarquia

• Delegação de execução de serviço à pode ser particular ou pessoa administrativa, mediante convênio ou consórcio

• Execução indireta à mediante contratação de particulares; pre-cedido de licitação, salvo nos casos de dispensa por impossibili-dade de competição

4. Delegação de Competência à as autoridades da Administração transferem atribuições decisórias a seus subordinados, mediante ato próprio que indique a autoridade delegante, a delegada e o objeto da delegação. Tem caráter facultativo e transitório, apoi-ando-se em razões de oportunidade e conveniência e na capa-cidade do delegado. Só é delegável a competência para a práti-ca de atos e decisões administrativas. Não pode ser delegado:

• atos de natureza política (sanção e veto) • poder de tributar • edição de atos de caráter normativo • decisão de recursos administrativos • matérias de competência exclusiva dos órgãos ou autoridade 5. Controle à no âmbito da Administração direta, prevêem-se:

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• Controle de execução e normas específicas à feito pela che-fia competente

• Controle do atendimento das normas gerais reguladoras do exercício das atividades auxiliares à organizadas sob a forma de sistemas (pessoal, auditoria) realizada pelos órgãos próprios de cada sistema

• Controle de aplicação dos dinheiros públicos à é o próprio sistema de contabilidade e auditoria realizado, em cada Ministé-rio, pela respectiva Secretaria de Controle Interno.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Antes de falar sobre a estrutura da Administração Pública brasileira,

é importante que sejam dados conceitos de alguns importantes institutos, quais sejam: Estado, Governo e Administração Pública. O Estado, sinte-ticamente, é o ente que necessariamente é composto por três elementos essenciais: povo, território e governo soberano. Para que o Estado exerça suas funções, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado (ou Funções do Estado), que são o Legislativo, o Executivo e o Judiciá-rio, independentes e harmônicos entre si, conforme assevera a nossa Constituição Federal (art. 2º). A função principal do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função legislativa), a função principal do Poder Exe-cutivo é a execução das leis (função administrativa), enquanto que a função principal do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função judicial). Aqui, cabe um primeiro alerta aos leitores, pois em várias questões de prova, tenho visto que os examinadores tentam confundir os concursandos ao tentar vincular a função administra-tiva exclusivamente ao Poder Executivo, o que é um erro, pois conforme expliquei, cada um dos três Poderes desempenham cada uma dessas funções de maneira precípua, mas todos eles desempenham todas as funções. Ou seja o Poder Executivo, também legisla e julga; o Poder Legislativo, também executa e julga e o Poder Judiciário, também execu-ta e legisla, mas em todos esses casos de forma secundária. Governo, conforme nos ensina o eminente autor Hely Lopes, "é a expressão políti-ca de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente." No que se refere à Administra-ção Pública, os autores têm várias formas de conceituá-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definição de Hely Lopes, "a Administração é o ins-trumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas de governo." (Direito Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, págs. 56-61)

A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pú-

blica em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concreta-mente às necessidades coletivas", e Administração Pública em sentido subjetivo, que "refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas." (Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997, Atlas, págs. 55-56)

Cada um desses entes políticos possui sua organização administra-

tiva. Será objeto do nosso estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja da União. O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe sobre a organização da Administração Federal, e em seu art. 4º estabe-lece a divisão entre administração direta e indireta. A Administração Direta constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios, enquanto que a Administra-ção Indireta constitui-se nas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. As autarquias e as fundações públicas têm natureza jurídica de direito público, enquanto que as em-presas públicas e sociedades de economia mista têm natureza jurídica de direito privado. Cabe frisar ao leitor a grande importância deste texto legal, objeto de várias questões de prova. O leitor deve ter em mente que esses entes citados pertencem à Administração Pública federal e estão no ordenamento jurídico legal, ou seja, estão positivados (na lei). Existem vários outros entes, que pertencem à Administração Pública Indireta segundo a doutrina (ou seja, o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito positivo, consubstanciado pelo consenso dos escritores) e não estão positivados, tais como os entes cooperativos (ou entes de coope-ração).

A atividade administrativa - Em sentido lato, administrar é gerir in-

teresses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias; a Administração Pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum. No trato jurídico, a palavra administração traz em si conceito oposto ao de propriedade, isto é, indica a atividade daquele que gere interesses alheios, muito embora o proprietário seja, na maioria dos casos, o próprio gestor de seus bens e interesses; por aí se vê que os poderes normais do administrador são simplesmente de conservação e utilização dos bens confiados à sua gestão, necessitando sempre de consentimento especial do titular de tais bens e interesses para os atos de alienação, oneração, destruição e renúncia (na Administração Pública, deve vir expresso em lei).

Para Hely Lopes MEIRELLES o conceito de administração pública

não oferece contornos bem definidos, quer pela diversidade de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos em que se desen-volve a atividade administrativa.

Administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são da coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comu-nidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum. Há de distinguir ainda, na Administração Pública:

I) - os atos de império (é todo aquele que contém uma ordem ou decisão coativa da Administração para o administrado);

II) - os atos de gestão (é todo aquele que ordena a conduta interna da Administração e de seus servidores, ou cria direitos e obriga-ções entre ela e os administrados, tais como os despachos que determinam a execução de serviços públicos, os atos de provi-mento de cargo e movimentação de funcionários, as autoriza-ções e permissões, os contratos em geral);

III) - os atos de expediente (é todo aquele de preparo e movimenta-ção de processos, recebimento e expedição de papéis e de des-pachos rotineiros, sem decisão de mérito administrativo).

Natureza e fins da administração – A Natureza da Administração

Pública é a de um munus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade, impondo ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem sua atuação, pois tais preceitos é que expressam a vontade do titular dos interesses administrativos - o povo - e condicionam os atos a serem praticados no desempenho do munus público que lhe é confiado. Os Fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem comum da coletividade administrativa; toda atividade deve ser orientada para esse objetivo; sendo que todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade será ilícito e imoral.No desem-penho dos encargos administrativos o agente do Poder Público não tem a liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescrito em lei para a atividade; descumpri-los ou renunciá-los equivalerá a desconsiderar a incumbência que aceitou ao empossar-se no cargo ou função pública.Em última análise, os fins da Administração consubstan-ciam-se em defesa do interesse público, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrativa, ou por parte expressiva de seus membros; o ato ou contrato administrativo realizado sem interesse público configura desvio de finalidade.

Formas e características – a) As pessoas que exercem as

atividades de administração pública são agentes de Direito Público, especialmente designados, podendo também serem designados por delegação. b) Os objetivos perseguidos pela Administração Pública são sempre estabelecidos por lei, ou seja, são sempre vinculados e não discricionários. c) Os interesses são sempre públicos, isto é, visando a coletividade como um todo, segundo o princípio da isonomia. d) As atividades administrativas e seus atos em geral gozam de executoriedade prática, ou possibilidade imediata de serem realizados. e) A natureza da Administração é munus público (encargo que alguém de exercer), ou seja, o que procede de natureza pública ou da lei, obrigando

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 27

o agente ao exercício de certos encargos visando o benefício da coletividade ou da ordem social.

Modo de atuação - A Administração, visando o interesse social,

desempenha suas atividades diretamente através de seus agentes técnicos e administrativos, devidamente selecionados, ou então o faz indiretamente, delegando para outra personalidade jurídica de direito público, ou mesmo para uma instituição de direito privado que possas agir em nome da referida Administração Pública, o que significa, neste caso. outorga de competência, como ocorre nas concessões, permissões, etc. Da mesma forma, a Administração diversifica no regime jurídico de sua atuação, ora manifestando-se com maior poder de império ou de comando, segundo as normas de direito público, como, v. g.. quando exerce o poder de tributar, ou o poder-dever de coibir a prática de um delito, ou mesmo de punir; ora praticando sua atividade em concorrência com a iniciativa privada, no mesmo pé de igualdade e condições, produzindo e vendendo, bens e serviços. Para atuar devidamente, a Administração Pública divide-se em entidades de administração, ou seja, em Administração Direta e Administração Indireta, como definido em lei (Decreto-lei 200/67), especificando os órgãos que compõe o Poder Executivo, não obstante as manifestações do poder estatal serem exercidas igualmente também por órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário, sendo o primeiro na função de fazer leis e o segundo de aplicá-las.

REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Princípios que regem o regime jurídico da Administração Pública: Princípio da supremacia do interesse público. Princípio da indisponibilidade do interesse público.

Princípio da supremacia do interesse público + Princípio da in-

disponibilidade do interesse público = binômio prerrogativas + limites na lei

Princípio da supremacia do interesse público: Este princípio confere ao administrador um conjunto de privilégios ju-

rídicos que o particular não tem, em razão dos interesses que ele repre-senta, ou seja, interesses da coletividade.

A Administração está numa posição de superioridade (supremacia

jurídica), numa relação vertical (desigual) para com o particular, pois enquanto busca a satisfação dos interesses públicos, o particular busca a satisfação dos próprios interesses. Já no mundo privado, parte-se da ideia que, formalmente, as pessoas estão no mesmo plano, isto é, que as relações são horizontais.

Há um dogma em direito administrativo que diz que o interesse pú-

blico prevalece sobre o particular. Ex: No mundo privado, uma pessoa não pode criar obrigações ao outro sem a concordância dele. Já o admi-nistrador, por uma manifestação de vontade, pode criar uma obrigação unilateral, independentemente da concordância; Administração pode rescindir o contrato administrativo e o particular não pode fazer nada contra isso; Poderá existir intervenção na propriedade para preservar o interesse público.

Princípio da indisponibilidade do interesse público: Este princípio afirma que o administrador não pode dispor livremente

do interesse público, pois não representa seus próprios interesses quan-do atua, devendo assim agir segundo os estritos limites impostos pela lei. O princípio da indisponibilidade do interesse público aparece como um freio ao princípio da supremacia do interesse público.

O princípio da legalidade surge como um desdobramento do princí-

pio da indisponibilidade do interesse público. Segundo tal princípio, o administrador não pode fazer o que bem entender na busca do interesse público, isto é, deve agir segundo a lei, só podendo fazer aquilo que a lei expressamente autoriza e no silêncio da lei, está proibido de agir. Há uma relação de subordinação à lei. Já o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe e o que silencia a respeito. Portanto, tem uma maior liberdade do que o administrador. Há uma relação de não contrariedade à lei.

Regime jurídico da Administração Pública: É o conjunto de direitos (prerrogativas) e deveres (limitação) que o

ordenamento jurídico confere ao Poder Público e que não se estende aos particulares, por força dos interesses que ela representa quando atua.

O particular só será submetido a este regime quando lhe for delega-

do o exercício da função administrativa, isto é, quando executar um serviço público. Ex: Concessionário ou Permissionário; Cartórios extraju-diciais.

Direitos ou Prerrogativas: Os direitos surgem em decorrência dos

interesses que a Administração representa quando atua. Exemplo de direitos que a Administração Pública tem e o particular não tem:

Os atos administrativos são dotados de auto-executoriedade, isto é,

a Administração pode executar sozinha seus próprio atos, sem autoriza-ção prévia do Poder Judiciário. Ex: O oficial da prefeitura, quando consta-ta um barulho numa danceteria além dos limites legais, pode lavrar um auto de infração unilateralmente, por força dos interesses que ele repre-senta. Diferentemente, um particular, na mesma situação, teria que procurar o Poder Judiciário.

A Administração elabora sozinha os contratos administrativos, tendo

o particular que aderir ao mesmo. Se o particular não cumpre as suas obrigações, a Administração pode sozinha invocar a exceção do contrato não cumprido. Nos contratos particulares, as partes participam da sua elaboração e podem invocar a exceção do contrato não cumprido através do Poder Judiciário.

O Poder Público tem uma série de vantagens que o coloca num grau

de superioridade em relação aos particulares. O nome que se dá a esse conjunto de vantagens é "cláusulas exorbitantes", pois exorbitam o padrão dos contratos particulares, conferindo vantagens à Administração.

Deveres: Os deveres também surgem em razão dos interesses que

a Administração representa quando atua. Exemplo de deveres que a Administração tem e o particular não tem:

O particular tem autonomia de vontade, pode contratar quem quiser

para a sua empresa. Já a Administração deve contratar através de concurso público.

O empresário pode contratar os serviços que quiser e pelo valor que

quiser. A Administração não tem essa liberdade, precisa fazer licitação. http://www.webjur.com.br/doutrina

A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA

O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamen-to dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. CONCEITO, ELEMENTOS E PODERES DE ESTADO

Conceito de Estado — O conceito de Estado varia segundo o ângu-lo em que é considerado. Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário (Jellinek); sob o as-pecto político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg): sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia); na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público Interno (art. 14. I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do Estado acha-se definitivamente supera-da.

Esse é o Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organi-

zado e obediente às suas próprias leis. Elementos do Estado — O Estado é constituído de três elementos

originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. Povo é

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 28

o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto - organização emanado do Povo. Não há nem pode haver Estado independente sem Soberania, isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decisões inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta através dos denominados Poderes de Estado.

Poderes de Estado — Os Poderes de Estado, na clássica triparti-

ção de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de Direito, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis (CF, art. 2º). Esses Poderes são imanentes e estruturais do Estado (diversamente dos poderes administrativos, que são incidentais e instrumentais da Adminis-tração), a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuído com precipuidade. Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da lei (função normativa); a função precípua do Poder Execu-tivo é a conversão da lei em ato individual e concreto (função administra-tiva); a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial). Referimo-nos à função precípua de cada Poder de Estado porque, embora o ideal fosse a privatividade de cada função para cada Poder, na realidade isso não ocorre, uma vez que todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e. em caráter excepcional admitido pela Constituição, desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder. O que há, portanto, não é separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas, sim, distribuição das três funções estatais precípuas entre órgãos indepen-dentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo porque o poder estatal é uno e indivisível.

Aliás, já se observou que Montesquieu nunca empregou em sua o-

bra política as expressões “separação de Poderes” ou “divisão de Pode-res”, referindo-se unicamente à necessidade do “equilíbrio entre os Poderes”, do que resultou entre os ingleses e norte-americanos o siste-ma de checks and balances, que é o nosso método de freios e contrape-sos, em que um Poder limita o outro, como sugerira o próprio autor no original: “le pouvoir arrête le pouvoir”. Seus apressados seguidores é que lhe deturparam o pensamento e passaram a falar em “divisão” e “separa-ção de Poderes”, como se estes fossem estanques e incomunicáveis em todas as suas manifestações, quando, na verdade, isto não ocorre, porque o Governo é a resultante da interação dos três Poderes de Esta-do — Legislativo, Executivo e Judiciário —, como a Administração o é de todos os órgãos desses Poderes.

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO

Organização do Estado — A organização do Estado é matéria constitucional no que concerne à divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Após as disposições constitucionais que moldam a organização política do Estado soberano, surge, através da legislação complementar e ordinária, a organização administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e entidades paraestatais instituídas para a execução desconcentrada e descentralizada de serviços públicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo e das modernas técnicas de administração.

No Estado Federal, que é o que nos interessa, a organização políti-

ca era dual, abrangendo unicamente a União (detentora da Soberania) e os Estados-membros ou Províncias (com autonomia política, além da administrativa e financeira). Agora, a nossa Federação compreende a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, que também são entidades estatais, com autonomia política reconhecida pela Constituição da República (art. 18), embora em menor grau que a dos Estados-membros (art. 25). Essa outorga constitucional de autonomia política aos Municípios é uma peculiaridade da Federação brasileira.. Assim, integra a organização política da nossa Federação um Estado-membro anômalo, que é o Distrito Federal, onde se localiza a Capital da União: Brasília (art. 18 e § 1º).

Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou seja, enti-

dades com autonomia política (além da administrativa e financeira), são unicamente a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. . As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se constituírem por lei ou são autarquias, ou são fundações, ou são entida-des paraestatais, como veremos ao cuidar dos serviços públicos. Esse conjunto de entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais constitui a Administração Pública em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administração centralizada e a descentralizada, atualmente denomina-da direta e indireta.

A nossa atual Constituição da República, do ponto de vista formal, é

mal redigida, assistemática e detalhista; a redação é confusa, a matéria é distribuída sem sistema, e desce a detalhes impróprios de texto constitu-cional.

Organização da Administração — Após a organização soberana

do Estado, com a instituição constitucional dos três Poderes que com-põem o Governo, e a divisão política do território nacional, segue-se a organização da Administração, ou seja, a estruturação legal das entida-des e órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físicas). Essa organização faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a criação de cargos nem aumenta a despesa pública.

Nesse campo estrutural e funcional do Estado atua o moderno Direi-

to Administrativo organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas de administração, aquele estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos das funções e dos agentes que irão desempenhá-las, e estas informando sobre o modo mais eficiente e econômico de realizá-las em benefício da coletividade. O Direito Administrativo impõe as regras jurídi-cas de organização e funcionamento do complexo estatal; as técnicas de administração indicam os instrumentos e a conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuições da Administração. Assim, embora sendo disciplinas diferentes, ambas devem coexistir em toda organização estatal, autárquica, fundacional e paraestatal, a fim de bem ordenar os órgãos, distribuir as funções, fixar as competências e capacitar os agen-tes para a satisfatória prestação dos serviços públicos ou de interesse coletivo, objetivo final e supremo do Estado em todos os setores do Governo e da Administração.

Impõe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Admi-

nistração e, a seguir, examinarmos seus órgãos e agentes para, após, estudarmos a atividade administrativa em toda a sua extensão e efeitos.

GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO

Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam.

Governo — Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos

constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos.

Administração Pública — Em sentido formal, é o conjunto de ór-

gãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, do conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica, tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 29

de seus agentes. Comparativamente, podemos dizer que governo é atividade política

e discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administra-ção é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Admi-nistração não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer facul-dade de opção política sobre a matéria.

O Governo e a Administração, como criações abstratas da Consti-

tuição e das leis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes (pes-soas físicas investidas em cargos e funções). É o que veremos a seguir.

ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRATIVAS

Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Na organização política e admi-nistrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais.

Entidades estatais — São pessoas jurídicas de Direito Público que

integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é soberana; as demais entidades estatais têm apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas não dispõem de Soberania, que é privativa da Nação e própria da Federação.

Entidades autárquicas — São pessoas jurídicas de Direito Público,

de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econômicas, educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de seus dirigentes.

Entidades fundacionais — São, pela nova orientação da Constitui-

ção da República de 1988, pessoas jurídicas de Direito Público, asseme-lhadas às autarquias, como já decidiu o Supremo Tribunal Federal. São criadas por lei específica com as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua instituição.

Entidades paraestatais — São pessoas jurídicas de Direito Privado

cuja criação é autorizada por lei específica para a realização de obras, serviços ou atividades de interesse coletivo. São espécies de entidades paraestatais as empresas públicas, as sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As enti-dades paraestatais são autônomas, administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (não subordinadas) a deter-minado órgão da entidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu desempenho estatutário, sem interferir diretamente na sua administração.

ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS

Órgãos públicos — São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessari-amente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da

unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão.

Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas ju-

rídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas). Como partes das entidades que integram, os órgãos são meros instru-mentos de ação dessas pessoas jurídicas, preordenados ao desempe-nho das funções que lhes forem atribuídas pelas normas de sua constitu-ição e funcionamento. Para a eficiente realização de suas funções cada órgão é investido de determinada competência, redistribuída entre seus cargos, com a correspondente parcela de poder necessária ao exercício funcional de seus agentes.

Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais

entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de não terem personalidade Jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por mandado de segurança.

A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles inte-

gram, mas nenhum órgão a representa juridicamente. A representação legal da entidade é atribuição de determinados agentes (pessoas físicas), tais como os Procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, o próprio Chefe do Executivo (CPC, art. 12, I, II e VI). Não se confunda, portanto, a imputação da atividade funcional do órgão à pessoa jurídica com a representação desta perante a Justiça ou terceiros: a imputação é da atuação do órgão à entidade a que ele pertence; a representação é perante terceiros ou em juízo, por certos agentes.

Não há entre a entidade e seus órgãos relação de representação ou

de mandato, mas sim de imputação, porque a atividade dos órgãos identifica-se e confunde-se com a da pessoa jurídica. Daí por que os atos dos Órgãos são havidos como da própria entidade que eles compõem.

Assim, os órgãos do Estado são o próprio Estado compartimentado em centros de competência, destinados ao melhor desempenho das funções estatais. Por sua vez, a vontade psíquica do agente (pessoa física) expressa a vontade do órgão, que é a vontade do Estado, do Governo e da Administração.

Quando o agente ultrapassa a competência do órgão surge a sua

responsabilidade pessoal perante a entidade; como também, quando esta desconsidera direitos do titular do órgão, pode ser compelida judici-almente a respeitá-los. Há, pois, que distinguir a atuação funcional do agente, sempre imputável à Administração, da atuação pessoal do agente além da sua competência funcional ou contra a Administração, na defesa de direitos individuais de servidor público: aquela deflui de rela-ções orgânicas; esta resulta de relações de serviço.

Classificação dos órgãos públicos — Como as atividades gover-

namentais e administrativas são múltiplas e variadas, os órgãos que irão realizá-las se apresentam diferençados na escala estatal, multiformes na sua estrutura e diversificados nas suas atribuições e funcionamento, procurando adaptar-se às especializadas funções que lhes são atribuí-das. Daí a presença de Órgãos legislativos, executivos e judiciários; de órgãos de direção, deliberação, planejamento, assessoramento e execu-ção; de órgãos superiores e inferiores; de órgãos centrais, regionais e locais; de órgãos administrativos, jurídicos e técnicos; de órgãos normati-vos e fiscalizadores; de órgãos simples e compostos; de órgãos singula-res e colegiados, e tantos outros.

Muitas classificações têm sido elaboradas para os órgãos públicos,

na sua maioria sem interesse prático, pelo que nos permitimos omiti-las, para grupá-los apenas quanto à sua posição estatal, estrutura e atuação funcional, porque essas divisões revelam as características próprias de

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 30

cada categoria e facilitam a compreensão de seu funcionamento, suas prerrogativas e seu relacionamento interno e externo.

Órgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos:

quanto à posição estatal, ou seja, relativamente à posição ocupada pelos órgãos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em: independentes, autônomos, superiores e subalternos, como veremos a seguir.

Órgãos independentes são os originários da Constituição e repre-

sentativos dos Poderes de Estado — Legislativo, Executivo e Judiciário—, colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordi-nação hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucio-nais de um Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as funções políticas judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para serem desempenhadas pessoalmente por seus mem-bros (agentes políticos, distintos de seus servidores, que são agentes administrativos), segundo normas especiais e regimentais.

Nessa categoria encontram-se as Corporações Legislativas (Con-

gresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presi-dência da República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais Judiciários e os Juízos singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados-membros, Tribunais do Júri e Varas das Justiças Comum e Especial). De se incluir, ainda, nesta classe o Ministério Público federal e estadual e os Tribunais de Contas da União, dos Estados-membros e Municípios, os quais são órgãos funcionalmente independentes e seus membros inte-gram a categoria dos agentes políticos, inconfundíveis com os servidores das respectivas instituições.

Órgãos autônomos são os localizados na cúpula da Administração,

imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordi-nados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. Participam das decisões governa-mentais e executam com autonomia as suas funções específicas, mas segundo diretrizes dos órgãos independentes, que expressam as opções políticas do Governo.

São órgãos autônomos os Ministérios, as Secretarias de Estado e de

Município, a Advocacia-Geral da União e todos os demais órgãos subor-dinados diretamente aos Chefes de Poderes, aos quais prestam assis-tência e auxílio imediatos. Seus dirigentes, em regra, não são funcioná-rios, mas sim agentes políticos nomeados em comissão.

Órgãos superiores são os que detêm poder de direção, controle,

decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que perten-cem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, dentro da sua área de competência, com responsabilidade pela execução, geralmente a cargo de seus órgãos subalternos.

Nessa categoria estão as primeiras repartições dos órgãos indepen-

dentes e dos autônomos, com variadas denominações, tais como Gabi-netes, Secretarias - Gerais, Inspetorias - Gerais, Procuradorias Adminis-trativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões. O nome dado ao órgão é irrelevante; o que importa para caracterizá-lo superior é a preeminência hierárquica na área de suas atribuições. Assim, num Ministério ou numa Secretaria de Estado poderão existir tantos órgãos superiores quantas forem as áreas em que o órgão autônomo se repartir para o melhor desempenho de suas atribuições.

Órgãos subalternos são todos aqueles que se acham hierarquiza-

dos a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predomi-nância de atribuições de execução. Destinam-se à realização de serviços

de rotina, tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões superiores e primeiras soluções em casos individuais, tais como os que, nas repartições públicas, executam as atividades-meios e atendem ao público, prestando-lhe informações e encaminhando seus requerimentos, como são as portarias e seções de expediente.

Órgãos simples ou compostos: quanto à estrutura, os órgãos po-

dem ser simples ou compostos. Órgãos simples ou unitários são os constituídos por um só centro

de competência. Essa unitariedade tem levado alguns autores a identifi-car o órgão simples com o cargo de seu agente e com o próprio agente, o que é um erro; o órgão é a unidade de ação; o cargo é o lugar reserva-do ao agente; e o agente é a pessoa física que exercita as funções do órgão.

O que tipifica o órgão como simples ou unitário é a inexistência de

outro órgão incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentrada-mente sua função principal ou para auxiliar seu desempenho. O número de seus cargos e agentes não influi na unidade orgânica se esta é manti-da num único centro de competência, como ocorre numa portaria, que é órgão simples ou unitário, com diversos cargos e agentes.

Órgãos compostos são os que reúnem na sua estrutura outros ór-

gãos menores, com função principal idêntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou com funções auxiliares diversificadas (ativi-dades-meios atribuídas a vários órgãos menores). Assim, uma Secretaria de Educação órgão composto tem na sua estrutura muitas unidades escolares, órgãos menores com atividade-fim idêntica e órgãos de pes-soal, de material, de transporte etc. —órgãos menores com atividades-meios diversificadas que auxiliam a realização do ensino, mas todos eles integrados e hierarquizados ao órgão maior.

No órgão composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os

menores e inferiores, formando com eles um sistema orgânico, onde as funções são desconcentradas (e não descentralizadas), isto é, distribuí-das a vários centros de competência, que passam a realizá-las com mais presteza e especialização, mas sempre sob a supervisão do órgão mais alto e fiscalização das chefias imediatas, que têm o poder de avocação e de revisão dos atos das unidades menores, salvo nos órgãos indepen-dentes.

Órgãos singulares ou colegiados: quanto à atuação funcional, os

órgãos podem ser singulares ou colegiados. Órgãos singulares ou unipessoais são os que atuam e decidem

através de um único agente, que é seu chefe e representante. Esses órgãos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente os têm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade é o desempenho de sua função precípua por um só agente investido como seu titular. São exemplos desses órgãos a Presidência da República, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais, que concentram as funções executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num só cargo de chefia suprema e atribuem seu exercício a um único titular.

A formação e manifestação de vontade desses órgãos, ou seja, sua

atuação funcional, não exigem formalidades nem procedimentos especi-ais, bastando a autenticação do Chefe para que se tornem eficazes nos limites de sua competência legal.

Órgãos colegiados ou pluripessoais são todos aqueles que atuam

e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. Nos órgãos colegiados não prevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente: o que se impõe e vale juridicamente é a decisão da maioria, expressa na forma legal, regimental ou estatutária.

A atuação desses órgãos tem procedimento próprio, que se desen-

volve nesta ordem: convocação, sessão, verificação de quorum e de impedimentos, discussão, votação e proclamação do resultado. Com a proclamação do resultado torna-se inalterável a deliberação colegial, só

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 31

admitindo modificação ou correção através de novo pronunciamento do órgão, se cabível, (por via recursal ou de ofício)

Após a votação, os votos vencedores da maioria fundem-se unitari-

amente num ato simples (e não complexo, como erroneamente pensam alguns) e os votos vencidos da minoria ficam sem efeito jurídico na constituição do resultado, só servindo para ensejar recurso (embargos), quando legalmente admitido.

Como as deliberações e decisões dos Órgãos colegiados estão

sempre formalmente vinculadas a um procedimento legal para sua emissão e validade, o desrespeito a esse procedimento, tal seja a sua relevância, pode conduzir à nulidade do ato final. Essa ilegalidade é possível apresentar-se desde a convocação da sessão até a proclama-ção do resultado da votação. Observe-se, neste ponto, que a nulidade de um ou de alguns votos não invalida a manifestação do Órgão se, excluí-dos aqueles, ainda remanescer a maioria necessária a favor da decisão impugnada.

Nas relações com a própria Administração e com terceiros os órgãos

colegiados são representados por seus dirigentes, e não por seus mem-bros, conjunta ou isoladamente. O ato colegial só é necessário para a manifestação da vontade do órgão no desempenho específico de suas funções. Assim, as Corporações Legislativas, os Tribunais e as Comis-sões deliberam e decidem por seus plenários e câmaras, mas se fazem representar juridicamente e se administram por seus Presidentes, Chefes ou Procuradores.

Apreciados os órgãos públicos como centros de competência, aptos

à realização das funções do Estado, vejamos, agora, as pessoas físicas que atuam como seus agentes, com parcelas de seu poder.

Agentes públicos — São todas as pessoas físicas incumbidas, de-

finitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo. Em qualquer hipótese, porém, o cargo ou a função pertence ao Estado, e não ao agente que o exerce, razão pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funções sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extinção dos cargos e funções.

Os cargos, como já vimos, são apenas os lugares criados no órgão

para serem providos por agentes que exercerão as suas funções na forma legal. O cargo é lotado no órgão e o agente é investido no cargo. Por aí se vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Ór-gão,função e cargo são criações abstratas da lei; agente é a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ação a essas abstrações legais.

As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agen-

tes. O órgão normalmente recebe a função in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou a transfere diretamente a agentes sem cargo, com a necessária parcela de poder público para o seu exercício. Toda função é atribuída e delimitada por norma legal. Essas atribuição e delimitação funcional configuram a competência do órgão, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da função e o limite de poder para o seu desempenho. Daí por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder.

Portanto, na estrutura e organização do Estado e da Administração

distingue-se nitidamente poder, órgão, função, competência, cargo e agente. Neste tópico interessam-nos os agentes públicos, para conceitu-á-los, classificá-los e situá-los no quadro geral do Governo e da Adminis-tração.

Os agentes públicos, gênero que acima conceituamos, repartem-se

inicialmente em quatro espécies ou categorias bem diferençadas, a

saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem em subespécies ou subcategorias, como veremos a seu tempo. Essa classificação não corresponde exatamente à dos demais autores pátrios, mas se nos afigura a mais lógica e condizente com a realidade nacional, como procu-raremos demonstrar a seguir.

Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus pri-

meiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comis-sões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e respon-sabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Não são servidores públicos, nem se sujeitam ao regime jurídico único estabelecido pela Constituição de 1988. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos.

Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e

quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração na área de sua atuação, pois não estão hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdição. Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcio-nal, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder.

Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa

da dos que simplesmente administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e de opções políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções. As prerrogativas que se concedem aos agentes políticos não são privilégios pessoais; são garantias necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas funções governamentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcio-nais os agentes políticos ficariam tolhidos na sua liberdade de opção e de decisão, ante o temor de responsabilização pelos padrões comuns da culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profis-sionalizados.

Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente

da República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município); os membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judiciário (Magistrados em geral); os membros do Ministério Público (Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do serviço público.

Agentes administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao

Estado ou às suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico único da entidade estatal a que servem. São investidos a título de emprego e com retribuição pecuniária, em regra por nomeação, e excepcionalmente por contrato de trabalho ou credenciamento. Nessa categoria incluem-se, também, os dirigentes de entidades paraestatais (não os seus emprega-dos), como representantes da Administração indireta do Estado, os quais, nomeados ou eleitos, passam a ter vinculação funcional com órgãos públicos da Administração direta, controladores da entidade.

Os agentes administrativos não são membros de Poder de Estado,

nem o representam, nem exercem atribuições políticas ou governamen-tais; são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarqui-a, encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a que servem, conforme o cargo ou a função em que estejam investidos. De acordo com a posição hierárquica que ocupam e as fun-

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 32

ções que lhes são cometidas, recebem a correspondente parcela de autoridade pública para o seu desempenho no plano administrativo, sem qualquer poder político. Suas atribuições, de chefia, planejamento, assessoramento ou execução permanece no âmbito das habilitações profissionais postas remuneradamente a serviço da Administração. Daí por que tais agentes respondem sempre por simples culpa pelas lesões que causem à Administração ou a terceiros no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las, visto que os atos profissionais exigem perí-cia técnica e perfeição de ofício.

Esses agentes administrativos ficam em tudo e por tudo sujeitos ao

regime da entidade a que servem e às normas específicas do órgão em que trabalham, e, para efeitos criminais, são considerados funcionários públicos, nos expressos termos do art. 327 do CP.

A categoria dos agentes administrativos — espécie do gênero agen-

te público — constitui a imensa massa dos prestadores de serviços à Administração direta e indireta do Estado nas seguintes modalidades admitidas pela Constituição da República de 1988: a) servidores públicos concursados (art. 37,II); b) servidores públicos exercentes de cargos em comissão ou função de confiança, sem concurso, escolhidos, preferenci-almente, entre “servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional” (art. 37, V); c) servidores temporários, contratados “por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcio-nal interesse público” (art. 37, IX).

Esses servidores públicos sujeitam-se ao disposto no art. 37 e inci-

sos; todavia, somente os servidores da Administração direta, das autar-quias e das fundações públicas é que estão adstritos ao regime jurídico único imposto pela atual Carta, nos termos do art. 39.

Agentes honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou

nomeados para prestar, transitoriamente, determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo emprega-tício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. Tais serviços constituem o chamado múnus público, ou serviços públicos relevantes, de que são exemplos a função de jurado, de mesário eleitoral, de presi-dente ou membro de comissão de estudo ou de julgamento e outros dessa natureza.

Os agentes honoríficos não são funcionários públicos, mas momen-

taneamente exercem uma função pública e, enquanto a desempenham, sujeitam-se à hierarquia e disciplina do órgão a que estão servindo, podendo perceber um pro labore e contar o período de trabalho como de serviço público. Sobre estes agentes eventuais do Poder Público não incidem as proibições constitucionais de acumulação de cargos, funções ou empregos (art. 37, XVI e XVII), porque sua vinculação com o Estado é sempre transitória e a título de colaboração cívica, sem caráter emprega-tício. Somente para fins penais é que esses agentes são equiparados a funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o exercício da função, nos expressos termos do art. 327 do CP.

Agentes delegados: são particulares que recebem a incumbência

da execução de determinada atividade, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por sua conta e risco, mas segundo as nor-mas do Estado e sob a permanente fiscalização do delegante. Esses agentes não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representan-tes do Estado; todavia, constituem uma categoria à parte de colaborado-res do Poder Público. Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intér-pretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo.

Embora nossa legislação seja omissa a respeito, esses agentes,

quando atuam no exercício da delegação ou a pretexto de exercê-la e lesam direitos alheios, devem responder civil e criminalmente sob as mesmas normas da Administração Pública de que são delegados, ou seja, com responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, § 6º), e por crime funcional, se for o caso (CP, art. 327); pois não é justo e jurídico que a só transferência da execução de uma obra ou de um serviço

originariamente público a particular descaracterize sua intrínseca nature-za estatal e libere o executor privado das responsabilidades que teria o Poder Público se o executasse diretamente. Por essa mesma razão é que a lei de mandado de segurança considera “autoridade”, para fins de impetração, “as pessoas naturais ou jurídicas com funções delegadas do Poder Público, somente no que entende com essas funções” (Lei 1.533/51, art. 1º, § 1º). Não se confunda, entretanto,funções delegadas com atividades meramente fiscalizadas pelo Estado: aquelas têm origem e natureza públicas; estas são e continuam sendo particulares, sem equiparação aos atos estatais.

Ainda sobre a conduta desses agentes, entendemos que o Estado

tem responsabilidade subsidiária pelos seus atos funcionais lesivos aos usuários ou terceiros, desde que a vítima comprove a insolvência do delegado, devedor principal. Note-se bem que a responsabilidade do delegante não é conjunta nem solidária com a do delegado; é subsidiária, ou seja, supletiva da do causador do dano na execução da delegação, se este se revelar incapaz de satisfazer a indenização devida. Nenhuma responsabilidade, porém, suporta o delegante pelos atos negociais do delegado para a execução da obra ou do serviço, pois quem com ele contrata o faz em termos particulares, sem qualquer vinculação com o Poder Público delegante.

Agentes credenciados: são os que recebem a incumbência da

Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenci-ante.

Investidura dos agentes públicos Todo agente público vincula-se ao

Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina inves-tidura, variável na forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do emprego, da função ou do mandato que se atribui ao investido.

A investidura pode ser administrativa ou política; originária ou deriva-

da; vitalícia, efetiva ou em comissão, e outras formas temporárias. Investidura administrativa: é toda aquela que vincula o agente a

cargo, função ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade e idoneidade que a lei estabelecer. Destina-se, em geral, à composição dos quadros do serviço público, em sentido amplo, abran-gendo o pessoal dos três Poderes e dos serviços autárquicos e funda-cionais. A forma usual dessa investidura é a nomeação, por decreto ou portaria, mas admite, também, a admissão, a designação, a contratação e a eleição administrativa, nos termos regulamentares, regimentais ou estatutários.

Investidura política: realiza-se, em regra, por eleição direta ou indi-

reta, mediante sufrágio universal, ou restrito a determinados eleitores, na forma da Constituição da República (arts. 2º e 14), para mandatos nas Corporações Legislativas (Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais) ou nas Chefias dos Executivos (Presidente da República, Governadores de Estados-membros, Governadores do Distrito Federal e Prefeitos Municipais). O fundamento dessa investidura é a condição cívica do cidadão, razão pela qual não se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas a plenitude de seus direitos políticos, nos termos da legislação eleitoral. Considera-se, também, investidura política a dos altos cargos do Gover-no, como os de Ministros e Secretários de Estado, Ministros dos Tribu-nais Superiores, Procurador-Geral da República e Governadores de Territórios, com a diferença de que os eleitos exercem mandato por tempo certo, só cassável, em princípio, pelo Plenário da respectiva corporação, e os nomeados, cargo em comissão (de confiança), sendo, por isso mesmo, exoneráveis ad nutum, a qualquer tempo.

É de se distinguir, todavia, a eleição política da eleição administrati-

va, visto que aquela é feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por seus representantes, para uma investidura cívica, e esta é realizada internamente pelos próprios pares do eleito, no seio do colegiado, ou por votantes (não eleitores) da categoria profissional a que pertence o candi-dato ao mandato. Merece, ainda, distinção entre o eleito para integrar um colegiado ou para dirigi-lo e o que é nomeado para o mesmo órgão pelo Executivo: aquele exerce um mandato administrativo; este, uma delega-

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 33

ção administrativa da própria Administração, e por isso mesmo pode ser destituído da função sumariamente e a qualquer tempo pelo delegante, embora a renovação do colegiado tenha prazo certo. O mesmo ocorre com algumas investiduras políticas por nomeação, dependentes de aprovação pelo Legislativo, mas que podem ser desconstituídas a qual-quer tempo e sem mais formalidades pelo Executivo, como podem prosseguir além do mandato do nomeante, independentemente de nova aprovação e nomeação.

Investidura originária e derivada: investidura originária é a que

vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeação para cargo público a que se refere a Constituição (art. 37, II); investidura derivada é aquela que se baseia em anterior vinculação do agente com a Administração, como a promoção, a transferência, a remoção, a reinte-gração etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originária de-pende de concurso público de provas, ou de provas e títulos, salvo as dispensas indicadas em lei; a investidura derivada normalmente se faz por seleção interna pelo sistema de mérito e tempo de serviço, na forma estatutária.

Investidura vitalícia, efetiva e em comissão: investidura vitalícia é

a que tem caráter perpétuo, como a dos Magistrados, e cuja destituição exige processo judicial; investidura efetiva é a que tem presunção de definitividade, para tornar o agente estável no serviço após o estágio probatório, pelo que a sua destituição depende de processo administrati-vo; investidura em comissão é a de natureza transitória, para cargos ou funções de confiança, sendo o agente exonerável ad nutum, a qualquer tempo, e independentemente de justificativa. Nesta modalidade de investidura o agente não adquire estabilidade no serviço público, nem as vantagens da função integram seu patrimônio, dada a precariedade de seu exercício.

A investidura efetiva é própria dos cargos do quadro permanente da

Administração, ocupados pela grande massa do funcionalismo, com provimento inicial por concurso, para o desempenho de atividades técni-cas e administrativas do Estado, com caráter de exercício profissional. Diversamente, a investidura em comissão é adequada para os agentes públicos de alta categoria, chamados a prestar serviços ao Estado, sem caráter profissional, e até mesmo de natureza honorífica e transitória. Tais agentes, em sua maioria, são delegados ou representantes do Governo, pessoas de sua confiança, providos nos altos postos do Esta-do, para o desempenho de funções diretivas ou missões transitórias características de múnus público.

PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os princípios referidos no programa são aqueles constantes da re-forma administrativa de 1967 (Decreto-Lei n. 200, de 25.02.67), mantidos tacitamente pela reforma de 1990 (Lei n. 8028, de 12.04.90 e Decreto 99.180, de 15.03.90). São eles o do “planejamento”, o da .coordenação”, o da “descentralização”, o da “delegação de competência” e o do “contro-le”, que serão sucintamente analisados a seguir:

Planejamento – É o estudo e estabelecimento das diretrizes e me-

tas que deverão orientar a ação governamental, através de um piano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso. Desta forma, as atividades da Administração Pública deverão adaptar-se aos programas aprovados pela Presidência da República, isto é, não são permitidos desvios que comprometam os limites financeiros de desembolso ou afrontem a respectiva programa-ção.

Coordenação – É o que visa entrosar as atividades da Administra-

ção, de modo a evitar a duplicidade de atuação, a disperso de recursos, a divergência de soluções e outros males característicos da burocracia.

Através da coordenação pretende-se a harmonização de todas as a-tividades da Administração Pública, evitando-se desperdícios. Economi-za-se, portanto, recursos materiais e humanos.

Descentralização - É o que tem por objeto o descongestionamento

administrativo, afastando do centro (o Estado) e atribuindo a uma pessoa distinta, poderes de administração, constituídos do exercício de ativida-des públicas ou de utilidade pública. Desta forma, em seu próprio nome, o ente descentralizado age por outorga do serviço ou atividade pública, bem como por delegação de sua execução. A descentralização distin-gue-se da “desconcentração”, que vem a se constituir na distribuição ou repartição de funções entre vários órgãos da mesma entidade estatal (União, Estados, DF, Municípios).

Delegação de competência - Pode ser encarada como uma forma

de aplicação do “princípio da descentralização”, mas o Decreto-Lei n. 200/67 coloca-o como princípio autônomo e diferenciado daquele. Constitui-se na transferência, pelas autoridades administrativas, de atribuições decisórias a seus subordinados, mediante ato específico e que indique, com clareza e precisão, a autoridade delegante (a que transfere), a delegada (que recebe) e o objeto da delegação (a própria atribuição). Através desse princípio visa, a Administração Pública, maior objetividade e precisão às suas decisões. com vistas a situá-las o mais próximo possível dos fatos, das pessoas e dos problemas que pretende atender.

Controle - Em sentido amplo, caracteriza-se numa das formas de

exercício do poder hierárquico, com o objetivo de fiscalização, pelo órgão superior, do cumprimento da lei, das instruções e da execução das atribuições específicas, dos órgãos inferiores, bem como dos atos e rendimento de cada servidor. Pelo enfoque da reforma administrativa e que mais diretamente interessa ao nosso estudo, constitui-se em instru-mento da supervisão ministerial, a que sujeitam-se todos os órgãos da Administração federal, inclusive os entes descentralizados (autarquias, paraestatais), normalmente não sujeitos ao poder hierárquico das autori-dades da Administração direta. Visa, especificamente, à consecução de seus objetivos e à eficiência de sua gestão, sendo exercido de diversos modos e que poderão chegar, se for o caso, à intervenção, mediante controle total.

CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DA ADMINISTRA-

ÇÃO PÚBLICA O Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades

aos administrados, não se justificando sua atuação senão no interesse público. Assim, entende-se que todas as vezes que o Estado atua, o faz porque à coletividade deve atender.

No início dos estudos sobre o Direito Administrativo havia o enten-

dimento de que os serviços público eram poderes estatais (e não deve-res), que independiam da vontade ou da necessidade do cidadão ou do residente de um determinado local.

Esta ideia inicial foi superada com o surgimento da Escola Francesa

do Serviço Público, capitaneada por Léon Duguit, quando se passou a entender serviço público como serviços prestados aos administrados.

HELY LOPES MEIRELLES nos deixou o seguinte conceito de servi-

ço público: "Serviço Público é todo aquela prestado pela Administração ou por

seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer neces-sidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveni-ência do Estado."

(HELY LOPES MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Ed. Malheiros, 1997, 22ª Ed., pg. 297)

Nesse sentido, prendendo-se aos critérios relativos à atividade públi-

ca, ensina o Professor JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO: "..., conceituamos serviço público como toda atividade prestada pelo

Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito público, com vistas a satisfação de necessidades essenciais e secundá-rias da coletividade."

(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, Manual de Direito Admi-nistrativo, Rio de Janeiro, Ed. Lumen Juris, 3ª ed., 1999, pg. 217)

Apresentado dois dos diversos conceitos oferecidos pela doutrina,

deve-se buscar qual a entidade federativa (União, Estados-Membros, Distrito Federal ou Municípios) competente para instituir, regulamentar e

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 34

controlar os diversos serviços públicos. Para tanto, há que se buscar o fundamento de validade da atuação

estatal na Constituição Federal que apresenta, quanto ao ente federativo titular do serviço, a classificação de serviços privativos e serviços co-muns. Os primeiros são aqueles atribuídos a somente uma das esferas da federação, como por exemplo, a emissão de moeda, de competência privativa da União (CF, art. 21, VII). Já os serviços comuns, podem ser prestados por mais de uma esfera federativa, como por exemplo, os serviços de saúde pública (CF, art. 23, II).

Analisados o conceito e a atribuição para a prestação dos serviços

públicos, deve-se ter em mente que estes são regidos por princípios que levam em consideração o prestador (ente público ou delegado), os destinatários e o regime a que se sujeitam. Como exemplo dos princípios que regem os serviços públicos temos o princípio da generalidade - o serviço deve beneficiar o maior número possível de indivíduos; princípio da continuidade – os serviços não devem sofrer interrupção; princípio da eficiência; princípio da modicidade – o lucro, meta da atividade econômi-ca capitalista, não é objetivo da função administrativa.

Feitas breves considerações preliminares, quanto à origem, ao con-

ceito, à titularidade, e aos princípios informativos, passamos à análise da questão central que é a forma de execução dos serviços públicos.

Sendo o titular dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da melhor forma possível. Assim, pode, em casos específicos, dividir a tarefa da execução, não podendo, em nenhuma hipótese, transferir a titularidade do serviço.

O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos se-

rem executados direta ou indiretamente. O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federa-

ção, estará prestando serviço por EXECUÇÃO DIRETA quando, dentro de sua estrutura administrativa -ministérios, secretarias, departamentos, delegacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos formam o que a doutrina chama de ADMINISTRAÇÃO CENTRALIZADA, porque é o próprio Estado que, nesses casos, centra-liza a atividade.

O professor CARVALHO DOS SANTOS, em sua obra já citada (pg.

229), conclui: "O Decr.-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa fede-

ral, denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4°, I), isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá direta-mente seus encargos." (GN)

Por outro lado, identifica-se a EXECUÇÃO INDIRETA quando os

serviços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da federação.

Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá nun-

ca abdicar do controle sobre os serviços públicos, afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as consequências do fato.

Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados

por terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido na doutrina como DESCENTRALIZAÇÃO.

Leciona o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que: "Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, ..., por

pessoas distintas do Estado. Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através

de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal."

(CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direto Admi-nistrativo, São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, pg. 96)

Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos servi-ços públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados pela doutrina pátria.

Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das sub-

espécies de descentralização. Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela Profes-

sora MARIA SYLVIA ZANELA DI PIETRO, em seu Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss.

Em seu curso, a professora MARIA SYLVIA divide a descentraliza-

ção inicialmente em política e administrativa. A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado

exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central. Tema que já foi abordado supra, a descentralização política decorre diretamente da constituição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e inde-pende da manifestação do ente central (União).

Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descen-

tralizado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua competência administrativa constitucional a um dos entes da federa-ção tais como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, para a consecução dos serviços públicos.

Assim, entende-se que na descentralização administrativa, os entes

descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios "negócios", mas com subordinação a leis postas pelo ente central

A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode

ser territorial ou geográfica, por serviços, funcional ou técnica e por colaboração.

A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quan-

do uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de persona-lidade jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas emanadas do poder central.

No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentraliza-

ção os territórios federais, embora na atualidade não existam. A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se veri-

fica quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Municí-pio) por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito público – autarquia e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a execução de serviço público descentralizado.

Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência

da titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Essa classificação permitiria no Brasil a transferência da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de eco-nomia mista e às empresas públicas.

Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a

deter a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei não devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente que lhe deu vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo com a estrita demarcação legal.

A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por

meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administra-tivo unilateral (permissão de serviço público), se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público, in totum, a titulari-dade do serviço, o que permite ao ente público dispor do serviço de acordo com o interesse público.

Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a des-

centralização não se confunde com a desconcentração.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 35

A desconcentração é procedimento eminentemente interno, signifi-cando, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente.

Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas

aos vários órgãos que compões a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuições para permitir o seu mais adequado e racional desempe-nho.

SANCHES, Salvador Infante. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 35, out. 1999.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA Texto extraído do Jus Navigandi

http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489 Nívea Carolina de Holanda Seresuela Acadêmica de Direito na Universidade Metodista de Piracicaba –

Campi Lins (SP) INTRODUÇÃO A denominada função administrativa do Estado submete-se a um

especial regime jurídico. Trata-se do denominado regime de direito público ou regime jurídico-administrativo. Sua característica essencial reside, de um lado, na admissibilidade da ideia de que a execução da lei por agentes públicos exige o deferimento de necessárias prerrogativas de autoridade, que façam com que o interesse público juridicamente predomine sobre o interesse privado; e de outro, na formulação de que o interesse público não pode ser livremente disposto por aqueles que, em nome da coletividade, recebem o dever-poder de realiza-los. Consiste, na verdade, no regime jurídico decorrente da conjugação de dois princí-pios básicos: o princípio da supremacia dos interesses públicos e o da indisponibilidade dos interesses públicos.

Neste sentido, temos o ilustre posicionamento de CARDOZO: "Estes, são princípios gerais, necessariamente não positivados de

forma expressa pelas normas constitucionais, mas que consistem nos alicerces jurídicos do exercício da função administrativa dos Estados. Todo o exercício da função administrativa, direta ou indiretamente, será sempre por eles influenciados e governado"

Tomando o conceito de Administração Pública em seu sentido orgâ-

nico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constitui-ção Federal positivou os princípios gerais norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que integram a Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Destarte, os princípios inerentes à Administração Pública são aque-

les expostos no art. 37 de nossa vigente Constituição. Alguns, diga-se de pronto, foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implícita ou tácita.

Antes de procedermos à analise de cada um dos princípios que re-

gem o Direito Administrativo, cabe novamente acentuar, que estes prin-cípios se constituem mutuamente e não se excluem, não são jamais eliminados do ordenamento jurídico. Destaca-se ainda a sua função programática, fornecendo as diretrizes situadas no ápice do sistema, a serem seguidas por todos os aplicadores do direito.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

(De Acordo Com A Emenda Constitucional n.º 19/98) Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública. As-

sim, MEIRELLES elabora o seu conceito: "Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos

instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido mate-rial, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático,

legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas ".

A Administração Pública, ainda, pode ser classificada como: direta e

indireta. A Direta é aquela exercida pela administração por meio dos seus órgãos internos (presidência e ministros). A Indireta é a atividade estatal entregue a outra pessoa jurídica (autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, fundações), que foram surgindo através do aumento da atuação do Estado.

A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios ineren-

tes à Administração Pública: "Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".

Trata-se, portanto, de princípios incidentes não apenas sobre os ór-

gãos que integram a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário), nas também de preceitos genéricos igualmente dirigi-dos aos entes que em nosso país integram a denominada Administração Indireta, ou seja, autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações governamentais ou estatais.

Destarte, os princípios explicitados no caput do art. 37 são, portanto,

os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. Outros se extraem dos incisos e parágrafos do mesmo artigo, como o da licitação, o da prescritibilidade dos ilícitos administrativos e o da responsabilidade das pessoas jurídicas (inc. XXI e §§ 1.º a 6.º). Toda-via, há ainda outros princípios que estão no mesmo artigo só que de maneira implícita, como é o caso do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, o da finalidade, o da razoabilidade e proporcio-nalidade.

Vejamos, agora, o significado de cada um dos precitados princípios

constitucionais da Administração Pública. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS Caput Do Art. 37 Conforme mencionado anteriormente, os princípios constitucionais

explícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de maneira expressa. Assim, são eles:

o princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade, o princípio da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência. Passemos, então, a estuda-los uniformemente. Princípio Da Legalidade Referido como um dos sustentáculos da concepção de Estado de Di-

reito e do próprio regime jurídico-administrativo, o princípio da legalidade vem definido no inciso II do art. 5.º da Constituição Federal quando nele se faz declarar que:

"ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa se-não em virtude de lei".

Desses dizeres decorre a ideia de que apenas a lei, em regra, pode

introduzir inovações primárias, criando novos direitos e novos deveres na ordem jurídica como um todo considerada

No campo da administração Pública, como unanimemente reconhe-

cem os constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo radicalmente diferente a incidência do princípio da legalidade. Aqui, na dimensão dada pela própria indisponibilidade dos interesses públicos, diz-se que o administrador, em cumprimento ao princípio da legalidade, "só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". Não pode este por atos administrativos de qualquer espécie (decreto, portaria, resolução,

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 36

instrução, circular etc.) proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo não fornecer, em boa dimensão jurídica, ampara a essa pre-tensão (6). A lei é seu único e definitivo parâmetro.

Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apro-

priada a afirmação de que o que não é proibido é permitido, no mundo público assume-se como verdadeira a ideia de que a Administração só pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza.

Deste modo, a afirmação de que a Administração Pública deve aten-

der à legalidade em suas atividades implica a noção de que a atividade administrativa é a desenvolvida em nível imediatamente infralegal, dando cumprimento às disposições da lei. Em outras palavras, a função dos atos da Administração é a realização das disposições legais, não lhe sendo possível, portanto, a inovação do ordenamento jurídico, mas tão-só a concretização de presságios genéricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da função legislativa.

Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleção de MELLO: "Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o

sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de submeter os exercentes do poder em concreto – administrativo – a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. Pretende-se através da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minoritá-rias) do corpo social – garantir que a atuação do Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral"

De tudo isso podemos extrair uma importante conclusão. Contraria-

mente ao que ocorre em outros ordenamentos jurídicos, inexiste qual-quer possibilidade de ser juridicamente aceita, entre nós, a edição dos denominados decretos ou regulamentos "autônomos ou independentes". Como se sabe, tais decretos ou regulamentos não passam de atos administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido objetivo de disciplinar situações anteriormente não reguladas em lei. E, sendo assim, sua prática encontra óbice intranspo-nível no modus constitucional pelo qual se fez consagrar o princípio da legalidade em nossa Lei Maior.

Regulamento, em nosso país, portanto, haverá de ser sempre o re-

gulamento de uma lei, ou de dispositivos legais objetivamente existentes. Qualquer tentativa em contrário haverá de ser tida como manifestamente inconstitucional.

Princípio Da Impessoalidade O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública

pode ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza, e ainda desti-nados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de privilegiamento ou da imposição de situações restritivas, das característi-cas pessoais daqueles a quem porventura se dirija. Em síntese, os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.

A mera leitura dessa definição bem nos revela que esse princípio

pode ser decomposto em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do administrador quando da prática do ato e a impessoalidade do próprio administrado como destinatário desse mesmo ato.

Com efeito, de um lado, o princípio da impessoalidade busca asse-

gurar que, diante dos administrados, as realizações administrativo-governamentais não sejam propriamente do funcionário ou da autorida-de, mas exclusivamente da entidade pública que a efetiva. Custeada com dinheiro público, a atividade da Administração Pública jamais poderá ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrência do exercício funcional, se viu na condição de executa-la. É, por excelência, impessoal, unicamente imputável à estrutura administrativa ou governa-mental incumbida de sua prática, para todos os fins que se fizerem de direito.

Assim, como exemplos de violação a esse princípio, dentro dessa

particular acepção examinada, podemos mencionar a realização de publicidade ou propaganda pessoa do administrador com verbas públicas ou ainda, a edição de atos normativos com o objetivo de conseguir benefícios pessoais.

No âmbito dessa particular dimensão do princípio da impessoalida-

de, é que está o elemento diferenciador básico entre esse princípio e o da isonomia. Ao vedar o tratamento desigual entre iguais, a regra isonô-mica não abarca, em seus direitos termos, a ideia da imputabilidade dos atos da Administração ao ente ou órgão que a realiza, vedando, como decorrência direta de seus próprios termos, e em toda a sua extensão, a possibilidade de apropriação indevida desta por agentes públicos. Nisso, reside a diferença jurídica entre ambos.

Já, por outro ângulo de visão, o princípio da impessoalidade deve ter

sua ênfase não mais colocada na pessoa do administrador, mas na própria pessoa do administrado. Passa a afirmar-se como uma garantia de que este não pode e não deve ser favorecido ou prejudicado, no exercício da atividade da Administração Pública, por suas exclusivas condições e características.

Jamais poderá, por conseguinte, um ato do Poder Público, ao menos

de modo adequado a esse princípio, vir a beneficiar ou a impor sanção a alguém em decorrência de favoritismos ou de perseguição pessoal. Todo e qualquer administrado deve sempre relacionar-se de forma impessoal com a Administração, ou com quem sem seu nome atue, sem que suas características pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar predi-leções ou discriminações de qualquer natureza.

Será, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princí-

pio, nessa dimensão, por exemplo, o favorecimento de parentes e ami-gos (nepotismo), a tomada de decisões administrativas voltadas à satis-fação da agremiação partidária ou facção política a que se liga o adminis-trador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatórios que tenham por objetivo a vingança pessoas ou a perseguição política pura e simples (desvio de poder).

Dessa perspectiva, o princípio da impessoalidade insere-se por intei-

ro no âmbito do conteúdo jurídico do princípio da isonomia, bem como no do próprio princípio da finalidade.

Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO: "No princípio da impessoalidade se traduz a ideia de que a Adminis-

tração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia".

Princípio Da Moralidade Já na Antiguidade se formulava a ideia de que as condições morais

devem ser tidas como uma exigência impostergável para o exercício das atividades de governo. Segundo informam os estudiosos, seria de Sólon a afirmação de que um "homem desmoralizado não poderá governar".

Todavia, foi neste século, pelos escritos de Hauriou, que o princípio

da moralidade, de forma pioneira, se fez formular no campo da ciência jurídica, capaz de fornecer, ao lado da noção de legalidade, o fundamen-to para a invalidação de seus atos pelo vício denominado desvio de poder (15). Essa moralidade jurídica, a seu ver, deveria ser entendida como um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da própria Administração, uma vez que ao agente público caberia também distinguir o honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, pondera, como já proclamavam os romanos "nem tudo que é legal é honesto" (nort omne quod licet honestum est).

Hoje, por força da expressa inclusão do princípio da moralidade no

caput do art. 37, a ninguém será dado sustentar, em boa razão, sua não

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 37

incidência vinculante sobre todos os atos da Administração Pública. Ao administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessário que seus tos estejam verdadeiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, a padrões éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se assim não for, inexoravelmente, haverão de ser considerados não ape-nas como imorais, mas também como inválidos para todos os fins de direito.

Isto posto, CARDOSO fornece uma definição desse princípio, hoje

agasalhado na órbita jurídico-constitucional: "Entende-se por princípio da moralidade, a nosso ver, aquele que

determina que os atos da Administração Pública devam estar inteiramen-te conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica".

Admite o art. 5.º, LXXIII, da Constituição Federal que qualquer cida-

dão possa ser considerado parte legítima para a propositura de ação popular que tenha por objetivo anular atos entendidos como lesivos, entre outros, à própria moralidade administrativa.

Por outra via, como forma de também fazer respeitar esse princípio,

a nossa Lei Maior trata também da improbidade administrativa. A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrati-

va que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4.º).

Deste modo, conceitua CAETANO: "A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionário servir

a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer".

A moralidade administrativa e assim também a probidade são tutela-

das pela ação popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade do ato administrativo. A improbidade é tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de sus-pensão dos direitos políticos do ímprobo (art. 15, V), conforme estatui o art. 37, § 4.º, in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importa-rão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gra-dação previstas em lei, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, poden-do vir a configurar a prática de crime de responsabilidade (art. 85, V).

Dessa forma, o desrespeito à moralidade, entre nós, não se limita

apenas a exigir a invalidação – por via administrativa ou judicial – do ato administrativo violador, mas também a imposição de outras consequên-cias sancionatórias rigorosas ao agente público responsável por sua prática.

Princípio Da Publicidade A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, por-

que se entende que o Poder Público, por seu público, deve agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo.

Além do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que,

por disposição expressa de sua Constituição, afirma que todo poder nele constituído "emana do povo" (art. 1.º, parágrafo único, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse mesmo poder é exercido infor-mações e atos relativos à gestão da res publica e as próprias linhas de direcionamento governamental. É por isso que se estabelece, como imposição jurídica para os agentes administrativos em geral, o dever de publicidade para todos os seus atos.

Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princípio: "Entende-se princípio da publicidade, assim, aquele que exige, nas

formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos, a obrigatória divulgação dos atos da Administração Públi-ca, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos órgãos estatais competentes e por toda a sociedade".

A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato adminis-trativo, "não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e morali-dade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige".

No que tange à forma de se dar publicidade aos atos da Administra-

ção, tem-se afirmado que ela poderá dar-se tanto por meio da publicação do ato, como por sua simples comunicação a seus destinatários.

É relevante observar, todavia, que também a publicação como a co-

municação não implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado e efetivo conhecimento de fato do ato administrativo por seus respectivos destinatários. Deveras, basta que os requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos previstos na ordem jurídica; e para o mundo do Direito não interessará se na realidade fática o conhecimento da existência do ato e de seu conteú-do tenha ou não chegado à pessoa atingida por seus efeitos. Feita a publicação ou a comunicação dentro das formalidades devidas, haverá sempre uma presunção absoluta da ciência do destinatário, dando-se por satisfeita a exigência de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas vigentes assim não determinarem.

Assim, se a publicação feita no Diário Oficial foi lida ou não, se a

comunicação protocolada na repartição competente chegou ou não às mãos de quem de direito, se o telegrama regularmente recebido na residência do destinatário chegou faticamente a suas mãos ou se even-tualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada importa se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.

Nesse sentido, afirma MELLO: "O conhecimento do ato é um plus em relação à publicidade, sendo

juridicamente desnecessário para que este se repute como existente (...). Quando prevista a publicação do ato (em Diário Oficial), na porta das repartições (por afixação no local de costume), pode ocorrer que o desti-natário não o leia, não o veja ou, por qualquer razão, dele não tome efetiva ciência. Não importa. Ter-se-á cumprido o que de direito se exigia para a publicidade, ou seja, para a revelação do ato".

Caberá à lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se

dar a publicidade aos atos da Administração Pública. Normalmente, esse dever é satisfeito por meio da publicação em órgão de imprensa oficial da Administração, entendendo-se com isso não apenas os Diários ou Bole-tins Oficiais das entidades públicas, mas também – para aquelas unida-des da Federação que não possuírem tais periódicos – os jornais particu-lares especificamente contratados para o desempenho dessa função, ou outras excepcionais formas substitutivas, nos termos das normas legais e administrativas locais.

Observe-se, porém, ser descabido, para fins do atendimento de tal

dever jurídico, como bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgação por meio de outros órgãos de imprensa não escritos, como a televisão e o rádio, ainda que em horário oficial, em decorrência da própria falta de segurança jurídica que tal forma de divulgação propiciaria, seja em relação à existência, seja em relação ao próprio conteúdo de tais atos.

Observe-se ainda que, inexistindo disposição normativa em sentido

oposto, tem-se entendido que os atos administrativos de efeitos internos à Administração não necessitam ser publicados para que tenham por atendido seu dever de publicidade. Nesses casos, seria admissível, em regra, a comunicação aos destinatários. O dever de publicação recairia, assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem a terceiros, ou seja, aos atos externos.

Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos

atos administrativos, nos termos do princípio constitucional em exame, serão diferenciadas de acordo com o que reste expressamente estabele-cido no Direito Positivo, e em sendo omisso este, conforme os parâme-tros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.

No que tange ao direito à publicidade dos atos administrativos, ou

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 38

mais especificamente, quanto ao direito de ter-se ciência da existência e do conteúdo desses atos, é de todo importante observar-se que ele não se limita aos atos já publicados, ou que estejam em fase de imediato aperfeiçoamento pela sua publicação. Ele se estende, indistintamente, a todo o processo de formação do ato administrativo, inclusive quando a atos preparatórios de efeitos internos, como despachos administrativos intermediários, manifestações e pareceres.

É, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do

princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos públicos informa-ções de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5.º, XXXIII, da CF) (29), o direito à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de inte-resse pessoal (art. 5.º, XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de acesso dos usuários a registros administrativos e atos de governo (art. 37, § 3.º, II) (30). Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo Poder Público, poderão os prejudicados, desde que atendidos os pres-supostos constitucionais e legais exigidos para cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5.º, LXXII, da CF) (31), do mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinárias.

É de ponderar, contudo, que os pareceres só se tornam públicos a-

pós sua aprovação final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda é uma simples opinião que pode não se tornar definitiva. As certidões, contudo, não são elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do requerente; por isso a Constituição só reco0nhece esse direito quando são requeri-das para defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal (art. 5.º, XXXIV, b).

É forçoso reconhecer, todavia, a existência de limites constitucionais

ao princípio da publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poderá vir a ser compreendido de modo a que propicie a violação da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5.º, X, c/c. art. 37, § 3.º, II (32), da CF), do sigilo da fonte quando necessário ao exercício profissional (art. 5.º, XIV, da CF), ou com violação de sigilo tido como imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII, c/c. art. 37, § 3.º, II, da CF).

Para finalizar, faz-se de extrema importância, perceber-se que o

problema da publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da Constituição da República, em nada se confunde com o problema da divulgação ou propaganda dos atos e atividades do Poder Público pelos meios de comunicação de massa, também chamadas – em má técnica – de "publicidade" pelo § 1.º desse mesmo artigo. Uma coisa é a publicidade jurídica necessária para o aperfeiçoamento dos atos, a se dar nos termos definidos anteriormente. Outra bem diferente é a "publici-dade" como propaganda dos atos de gestão administrativa e governa-mental. A primeira, como visto, é um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos não serão dotados de existência jurídica. A segunda é mera faculdade da Administração Pública, a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituição e dentro das expressas limitações consti-tucionais existentes.

Assim, afirma o § 1.º do art. 37: "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas

dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou ima-gens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos"

Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a a-

ção da Administração Pública, direta e indireta, quanto à divulgação de seus atos de gestão pelos meios de comunicação de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o caráter estritamente educativo, informa-tivo ou de orientação social, ou vindo dela constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sua veicula-ção se dará em manifesta ruptura com a ordem jurídica vigente, dando ensejo à responsabilização daqueles que a propiciaram.

Princípio Da Eficiência O princípio da eficiência, outrora implícito em nosso sistema consti-

tucional, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alteração introduzida pela Emenda Constitucional n. 19.

É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade

de um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência administrativa. Bem por isso, a Emenda n. 19, no ponto, não trouxe alterações no regime constitucional da Administração Pública, mas, como dito, só explicitou um comando até então implícito.

Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica

normas, qualifica atividades. Numa ideia muito geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecução do maior benefício com o menor custo possível.

Discorrendo sobre o tema, sumaria MEIRELLES: "Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de reali-

zar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessi-dades da comunidade e de seus membros" .

De início, parece de todo natural reconhecer que a ideia de eficiência

jamais poderá ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa Lei Maior, se o poder Público não vier, em padrões de razoabilidade, a aproveitar da melhor forma possível todos os recursos humanos, materi-ais, técnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exercício regular de suas competências.

Neste sentido, observa CARDOZO: "Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o

aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar a ideia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridica-mente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfa-tório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis".

Tem-se, pois, que a ideia de eficiência administrativa não deve ser

apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos colo-cados à disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também pela adequação lógica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente obtidos, e pela relação apropriada desses resul-tados com as necessidades públicas existentes.

Estará, portanto, uma Administração buscando agir de modo eficien-

te sempre que, exercendo as funções que lhe são próprias, vier a apro-veitar da forma mais adequada o que se encontra disponível (ação instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possível em relação aos fins que almeja alcançar (resultado final eficiente).

Desse teor, o escólio de CARDOZO: "Desse modo, pode-se definir esse princípio como sendo aquele que

determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que, na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximiza-do e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes"

Seguindo essa linha de orientação, temos que, como desdobramen-

to do princípio em estudo, a Constituição procurou igualmente reforçar o sentido valorativo do princípio da economicidade, que, incorporado literalmente pelo art. 70, caput, da Carta Federal, nada mais traduz do que o dever de eficiência do administrado na gestão do dinheiro público.

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OUTROS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS Princípio Da Licitação Licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar

propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, serviços, compras ou de alienações do Poder Público.

A Administração Pública tem o dever de sempre buscar, entre os in-

teressados em com ela contratar, a melhor alternativa disponível no mercado para satisfazer os interesses públicos, para que possa agir de forma honesta, ou adequada ao próprio dever de atuar de acordo com padrões exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privile-giamentos ou desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar ajustes negociais.

É dessa conjugação de imposições que nasce o denominado princí-

pio da licitação. Consoante, CARDOZO define este princípio; "De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que de-

termina como regra o dever jurídico da Administração de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento admi-nistrativo que, por meios de critérios preestabelecidos, públicos e isonô-micos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados" .

O art. 37, XXI, alberga o princípio nos termos seguintes: "ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, servi-

ços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concor-rentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensá-veis à garantia do cumprimento das obrigações".

Temos, assim, o dever de licitar afirmado como um imperativo cons-

titucional imposto a todos os entes da Administração Pública (40), na conformidade do que vier estabelecido em lei. A ressalva inicial possibili-ta à lei definir hipóteses específicas de inexigibilidade e de dispensa de licitação.

Porém, cumpre ressaltar, finalmente, que a licitação é um procedi-

mento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a Administração Pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esfe-ras de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e Municípios compete legislar suplemen-tarmente sobre a matéria no que tange ao interesse peculiar de suas administrações.

Princípio Da Prescritibilidade Dos Ilícitos Administrativos A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito,

pela inércia de seu titular, é um princípio geral do direito. Logo, não é de se estranhar que ocorram prescrições administrativas sob vários aspec-tos, quer quanto às pretensões de interessados em face da Administra-ção, quer tanto às desta em face de administrados. Assim é especial-mente em relação aos ilícitos administrativos. Se a Administração não toma providência à sua apuração e à responsabilização do agente, a sua inércia gera a perda do seu ius persequendi.

Desta maneira, o art. 37, § 5.º dispõe sobre este princípio: "A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados

por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento".

Nota-se, portanto, que a lei estabelece uma ressalva ao princípio.

Nem tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição do ilícito, não, porém, o direito da Administração ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo causado ao erário.

Afinado com esse mesmo entendimento, sumaria SILVA: "É uma ressalva constitucional e, pois, inafastável, mas, por certo,

destoante dos princípios jurídicos, que não socorrem quem fica inerte (dormientibus non sucurrit ius)".

Princípio Da Responsabilidade Da Administração O princípio em estudo encontra amparo no art. 37, § 6.º, da Constitu-

ição Federal, cuja compostura verifica-se que: "As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado pres-

tadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente

público que vier a causar um dano a alguém trará para o Estado o dever jurídico de ressarcir esse dano. Não importará se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurará pela mera demonstração do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano verificado.

Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Esta-

do é objetiva, ou seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou imprudente daquele que causa o dano. Qualificar-se-á sempre que o agente estiver, nos termos do precitado dispositivo constitucional, no exercício da função pública, não importando se age em nome de uma pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos.

Destare, a obrigação de indenizar é a da pessoa jurídica a que per-

tence o agente. O prejudicado terá que mover a ação de indenização contra a Fazenda Pública respectiva ou contra a pessoa jurídica privada prestadora de serviço público, não contra o agente causador do dano. O princípio da impessoalidade vale aqui também.

Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que inte-

gram a Administração Pública encontram-se a exercer propriamente função pública. Por vezes, no âmbito do que admite nossa Constituição, será possível encontrarmos pessoas da Administração Indireta que não estejam exercendo tais tipos de atividades, como é o caso, por exemplo, das empresas públicas e das sociedades de economia mista para o exercício de atividade econômica (art. 173, da CF). Nesses casos, natu-ralmente, eventuais danos por essas empresas causados a terceiros haverão de ser regrados pela responsabilidade subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislação civil. Exigirão, em princípio, a configuração da ação dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita), para que tenha nascimento o dever de indenizar.

O mesmo se poderá dizer, ainda, do agente que vier a causar dano

a alguém fora do exercício da função pública. Nesse caso, por óbvio, não haverá de ser configurada a responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, § 6.º, de nossa Lei Maior.

Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "só

está consagrada constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos positivos dele. Isto porque o texto menciona ‘danos que seus agentes causarem""; Assim sendo, condutas omissivas só podem gerar responsabilidade ao Poder Público quando demonstrada a culpa do serviço.

No mais, é importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil

do Estado para com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos agentes públicos perante a Administração Pública é induvidosamen-te subjetiva. Como observa-se pelos próprios termos do citado art. 37, § 6.º, o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que cau-sou o dano apenas se configurará "nos casos de dolo ou culpa".

Princípio Da Participação O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi

introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do § 3.º do art. 37, que será apenas reproduzido devido à sua efetivação ser dependente de lei.

Diz o texto: Art. 37, § 3.º .A lei disciplinará as formas de participação do usuário

na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I. – as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 40

geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da quali-dade dos serviços;

II – o acesso dos usuários a registros administrativos e a informa-ções sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.º, X (respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo em geral);

III – a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Princípio Da Autonomia Gerencial O princípio da autonomia gerencial é regido pelo § 8.º do art. 37, da

Constituição Federal, introduzido pela EC-19/98. Assim estabelece este dispositivo:

Art. 37, § 8.º. A Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser amplia-da mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal. Desta maneira, cria-se aqui uma forma de contrato administrativo i-

nusitado entre administradores de órgãos do poder público com o próprio poder público. Quando ao contrato das entidades não há maiores pro-blemas porque entidades são órgãos públicos ou parapúblicos (paraesta-tais) com personalidade jurídica de modo que têm a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder público, entendido poder da administração centralizada. Mas, os demais órgãos não dispõem de personalidade jurídica para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o poder público, no qual se inserem.

Consoante, SILVA discorre a respeito: "Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. A lei po-

derá outorgar aos administradores de tais órgãos uma competência especial que lhes permita celebrar o contrato, que talvez não passe de uma espécie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinário vai imaginar isso"

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS Além dos quatro citados princípios explicitamente abrigados pelo tex-

to constitucional, existem outros implicitamente agregados ao regramento constitucional da Administração Pública. Vejamos.

Princípio Da Supremacia Do Interesse Público Sobre O Privado

E Princípio Da Autotutela A Administração Pública na prática de seus atos deve sempre res-

peitar a lei e zelar para que o interesse público seja alcançado. Natural, assim, que sempre que constate que um ato administrativo foi expedido em desconformidade com a lei, ou que se encontra em rota de colisão com os interesses públicos, tenham os agentes públicos a prerrogativa administrativa de revê-los, como uma natural decorrência do próprio princípio da legalidade.

Desta maneira, discorre ARAUJO: "O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, co-

loca os interesses da Administração Pública em sobreposição aos inte-resses particulares que com os dela venham eventualmente colidir. Com fundamento nesse princípio é que estabelece, por exemplo, a autotutela administrativa, vale dizer, o poder da administração de anular os atos praticados em desrespeito à lei, bem como a prerrogativa administrativa de revogação de atos administrativos com base em juízo discricionário de conveniência e oportunidade"

A respeito, deve ser lembrada a Súmula 473 do Supremo Tribunal

Federal, quando afirma que: "a administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados

de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os

direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judici-al".

Princípio Da Finalidade Foi visto no exame do princípio da legalidade que a Administração

Pública só pode agir de acordo e em consonância com aquilo que, ex-pressa ou tacitamente, se encontra estabelecido em lei. Inegável, portan-to, que sempre tenha dever decorrente e implícito dessa realidade jurídi-ca o cumprimento das finalidades legalmente estabelecidas para sua conduta.

Disto deduz-se o denominado princípio da finalidade. Como bem ob-

serva MELLO: "Esse princípio impõe que o administrador, ao manejar as compe-

tências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica obrigada na lei a que esteja dando execução".

Enfim, o princípio da finalidade é aquele que imprime à autoridade

administrativa o dever de praticar o ato administrativo com vistas à realização da finalidade perseguida pela lei.

Evidentemente, nessa medida, que a prática de um ato administrati-

vo in concreto com finalidade desviada do interesse público, ou fora da finalidade específica da categoria tipológica a que pertence, implica vício ensejador de sua nulidade. A esse vício, como se sabe, denomina a doutrina: desvio de poder, ou desvio de finalidade.

Concluindo, essas considerações querem apenas mostrar que o

princípio da finalidade não foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o teve como manifestação do princípio da legalidade, sem que mereça censura por isso.

Princípio Da Razoabilidade E Da Proporcionalidade Na medida em que o administrador público deva estrita obediência à

lei (princípio da legalidade) e tem como dever absoluto a busca da satis-fação dos interesses públicos (princípio da finalidade), há que se pressu-por que a prática de atos administrativos discricionários se processe dentro de padrões estritos de razoabilidade, ou seja, com base em parâmetros objetivamente racionais de atuação e sensatez.

Deveras, ao regular o agir da Administração Pública, não se pode

supor que o desejo do legislador seria o de alcançar a satisfação do interesse público pela imposição de condutas bizarras, descabidas, despropositadas ou incongruentes dentro dos padrões dominantes na sociedade e no momento histórico em que a atividade normativa se consuma. Ao revés, é de se supor que a lei tenha a coerência e a racio-nalidade de condutas como instrumentos próprios para a obtenção de seus objetivos maiores.

Dessa noção indiscutível,extrai-se o princípio da razoabilidade: Em

boa definição, é o princípio que determina à Administração Pública, no exercício de faculdades, o dever de atuar em plena conformidade com critérios racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas concep-ções sociais dominantes.

Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO: "Enuncia-se com este princípio que a administração, ao atuar no e-

xercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidam a outorga da competência exercida".

A nosso ver, dentro do campo desse princípio, deve ser colocada, de

que diante do exercício das atividades estatais, o "cidadão tem o direito à menor desvantagem possível". Com efeito, havendo a possibilidade de ação discricionária entre diferentes alternativas administrativas, a opção por aquela que venha a trazer consequências mais onerosas aos admi-nistrados é algo inteiramente irrazoável e descabido.

Como desdobramento dessa ideia, afirma-se também o princípio da

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 41

proporcionalidade, por alguns autores denominado princípio da vedação de excessos. Assim, pondera MELLO:

"Trata-se da ideia de que as consequências administrativas só po-dem ser validamente exercidas na extensão e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas".

Em outras palavras: os meios utilizados ao longo do exercício da ati-

vidade administrativa devem ser logicamente adequados aos fins que se pretendem alcançar, com base em padrões aceitos pela sociedade e no que determina o caso concreto (53).

Segundo STUMM, esse princípio reclama a cerificação dos seguin-

tes pressupostos: a. Conformidade ou adequação dos meios, ou seja, o ato adminis-

trativo deve ser adequado aos fins que pretende realizar; b. Necessidade, vale dizer, possuindo o agente público mais de um

meio para atingir a mesma finalidade, deve optar pelo menos gravoso à esfera individual;

c. Proporcionalidade estrita entre o resultado obtido e a carga em-pregada para a consecução desse resultado.

Por conseguinte, o administrador público não pode utilizar instrumen-

tos que fiquem aquém ou se coloquem além do que seja estritamente necessário para o fiel cumprimento da lei.

Assim sendo, sempre que um agente público assumir conduta des-

proporcional ao que lhe é devido para o exercício regular de sua compe-tência, tendo em vista as finalidades legais que tem por incumbência cumprir, poderá provocar situação ilícita passível de originar futura res-ponsabilidade administrativa, civil e, sendo o caso, até criminal.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" é objetivo fun-

damental da República Federativa do Brasil (art. 3.º, IV) e, por conse-guinte, uma finalidade axiológico-jurídica que se impõe como pólo de iluminação para a conduta de todos os órgãos e pessoas que integram a estrutura básica do Estado brasileiro.

Sendo assim, a noção do bem comum, historicamente condicionada

e posta no âmbito das concepções dominantes em nossa sociedade e época, deve ser considerada obrigatório parâmetro para a definição do sentido jurídico-constitucional de quaisquer dos princípios que governam as atividades da Administração Pública.

A maior parte dos princípios da Administração Pública encontra-se

positivado, implícita ou explicitamente, na Constituição. Possuem eficácia jurídica direta e imediata. Exercem a função de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuação dos operadores jurídicos na aplicação das normas a respeito dos mesmos e, objetivando a correção das graves distorções ocorridas no âmbito da Administração Pública que acabam por impedir o efetivo exercício da cidadania.

O sistema constitucional da Administração pública funciona como

uma rede hierarquizada de princípios, regras e valores, que exige não mais o mero respeito à legalidade estrita, mas vincula a interpretação de todos atos administrativos ao respeito destes princípios.

Desta maneira, conclui-se que a função administrativa encontra-se

subordinada às finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas administrativas no sentido de conferir uma maior concretude aos princí-pios e regras constitucionais, uma vez que estão não configuram como enunciados meramente retóricos e distantes da realidade, mas possuem plena juridicidade.

Informações bibliográficas: SERESUELA, Nívea Carolina de Holanda. Princípios constitucionais

da Administração Pública . Jus Navigandi, Teresina, a. 7, n. 60, nov. 2002. Disponível em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=3489>. Acesso em: 25 mar. 2005.

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA Administração Direta é aquela composta por órgãos ligados dire-

tamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias.

Administração Indireta é aquela composta por entidades com per-

sonalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Funda-ções, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.

ADMINISTRAÇÃO DIRETA 1. Conceito Constituída dos órgãos e serviços integrados na estrutura adminis-

trativa da Presidência da República, Governo dos Estados e do DF, Prefeituras e dos Ministérios e Secretarias (DL 200/67).

2. Centralização administrativa A atividade administrativa é centralizada quando é exercida direta-

mente pelas entidades políticas estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), ou seja, pelo conjunto de órgãos que as compõem.

3. Órgãos públicos 3.1 Conceito Órgão público é a unidade de atuação integrante da estrutura da

Administração direta e da estrutura da Administração indireta (Lei 9.784/99). Tem estrutura, competência própria, quadro de servidores, poderes funcionais, mas não personalidade jurídica.

Exemplos: Ministério da Justiça, Secretaria de Administração, Recei-ta Federal etc.

3.2 Relação do Estado com os agentes públicos Considerando que o Estado é pessoa jurídica e que, como tal não

dispõe de vontade própria, ele atua sempre por meio de pessoas físicas, os agentes públicos. Assim, de acordo com a teoria do órgão ou da imputação, a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifes-tam sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse.

3.3 Classificação 3.3.1 Quanto à posição estatal a) Independentes, originários da CF e representativos dos três Po-

deres de Estado, sem qualquer subordinação hierárquica (Casas Legislativas, Chefia do Executivo, Tribunais e o Ministério Públi-co);

b) autônomos, se localizam na cúpula da Administração, subordi-nados diretamente à chefia dos órgãos independentes (Ministé-rios, Secretarias de Estado e de Município);

c) superiores, órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia, não go-zam de autonomia administrativa ou financeira (departamentos, coordenadorias, divisões);

d) subalternos, se acham subordinados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, exercendo principalmente funções de e-xecução (seções de expediente, de pessoal, de material).

3.3.2 Quanto à estrutura Os órgãos podem ser: a) simples ou unitários, constituídos por um único centro de a-

tribuições, sem subdivisões internas, como ocorre com as se-ções integradas em órgãos maiores; e

b) compostos, constituídos por vários outros órgãos, como a-contece com os Ministérios e as Secretarias de Estado.

3.3.3 Quanto à composição Classificam-se em: a) singulares, quando integrados por um único agente, como a

Presidência da República e a Diretoria de uma escola; b) coletivos, quando integrados por vários agentes, como o Conse-

lho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional. 4. Desconcentração É uma distribuição interna de competências, ou seja, uma divisão de

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 42

competências dentro da mesma pessoa jurídica. Fonte: http://www.alexandremagno.com/novo/administracao-direta ADMINISTRAÇÃO INDIRETA Carlos Eduardo Guerra 1 Administração Indireta 1.1 Noção A base da ideia da Administração Indireta encontra-se no instituto da

descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.

Nos próximos capítulos iremos desenvolver melhor o tema. Agora,

só afirmamos que a descentralização pode ser feita de várias formas, com destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, surgindo as entidades da Administração Indireta.

A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o

conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vincula-dos a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de interesse público.

1.2 Divisão São as seguintes as entidades da Administração Indireta: o Autarquia o Empresa Pública o Sociedade de Economia Mista o Fundação Pública 1.3 Características As entidades da Administração Indireta possuem, necessária e cu-

mulativamente, as seguintes características: o personalidade jurídica; o patrimônio próprio; o vinculação a órgãos da Administração Direta. 1.4 Personalidade Jurídica Própria Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da ad-

ministração indireta são dotadas de personalidade; consequentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não necessitando, para tanto, das pessoas políticas.

1.5 Patrimônio Próprio Em função da característica anterior, as entidades possuem patri-

mônio próprio, distinto das pessoas políticas. 1.6 Vinculação aos Órgãos da Administração Direta As entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos

da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verifi-cação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manu-tenção de sua autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de controle estabelecido em lei.

Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia

Zanella Di Pietro como a fiscalização que os órgãos centrais das pesso-as públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em lei, para garantir a observância da legalidade e o cumpri-mento de suas finalidades institucionais.

Não significa a tutela que os entes da Administração Indireta estejam

hierarquicamente subordinados à Administração Direta ocorrendo ape-nas uma descentralização. A subordinação ocorre entre os órgãos da Administração, denominando-se de hierarquia ou autotutela.

A autora estabelece diferenças sensíveis entre tutela (vinculação) e

hierarquia, conforme o quadro a seguir.

Tutela (Vinculação) Hierarquia (Autotutela) A tutela supõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma das quais exercendo controle sobre a outra (a pessoa política controla as entidades da Administração Indireta).

A hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa jurídica, quando, por exemplo, um Ministério controla seus próprios órgãos.

A tutela não se presume, só existindo quando a lei a estabele-ce.

A hierarquia existe independen-temente de previsão legal, pois é inerente à organização adminis-trativa.

2 AUTARQUIA 2.1 Noção A origem do vocábulo autarquia é grega, significando qualidade do

que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma. A ideia da autarquia reside na necessidade da pessoa política criar

uma entidade autônoma (com capacidade de administrar-se com relativa independência e não de maneira absoluta, visto que há a fiscalização do ente criador) para a realização de atividade tipicamente pública, sendo uma das formas de materialização da descentralização administrativa.

Nesta linha de pensamento, autarquias são entes administrativos au-

tônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito público interno, para a consecução de atividades típicas do poder públi-co, que requeiram, para uma melhor execução, gestão financeira e administrativa descentralizada.

2.2 Características As autarquias possuem as seguintes características: o personalidade jurídica de direito público; o realização de atividades especializadas (capacidade es-

pecífica), em regra; o descentralização administrativa e financeira; o criação por lei específica.

2.3 Personalidade Jurídica de Direito Público Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos de direito,

ou seja, são de titulares de direitos e obrigações próprios, distintos dos pertencentes ao ente político (União, Estado, Município ou Distrito Fede-ral) que as institui.

Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto à criação,

extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições, ou melhor, apresentam as características das pessoas públicas, como por exemplo as prerrogativas tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas aplicadas aos servidores.

Por tais razões, são classificadas como pessoas jurídicas de direito

público. 2.4 Capacidade Específica Outra característica destas entidades é capacidade específica, signi-

ficando que as autarquias só podem desempenhar as atividades para as quais foram instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer quaisquer outras atividades.

Como exceção a esta regra temos as autarquias territoriais (os terri-

tórios), que são dotadas de capacidade genérica. O atributo da capacidade específica é o denominado comumente de

princípio da especialidade ou especialização. 2.5 Descentralização Administrativa Financeira As autarquias desempenham atividades tipicamente públicas. O ente

político "abre mão" do desempenho de determinado serviço, criando entidades com personalidade jurídica (autarquias) apenas com o objetivo de realizar tal serviço.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 43

Por força de tal característica, as autarquias são denominadas de serviços públicos descentralizados, serviços públicos personalizados ou serviços estatais descentralizados.

2.6 Criação por Lei Específica De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº

19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as autarquias são criadas por lei específica. Para extingui-las entretanto, faz-se é necessá-ria somente uma lei ordinária, não necessitando ser específica.

Se a União desejar criar dez autarquias, será necessária a promul-

gação de dez leis ordinárias distintas. Caso pretenda extingui-las, basta-rá uma única lei.

3 EMPRESA PÚBLICA 3.1 Noção A exploração da atividade econômica deve ser realizada, em regra

geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser realizada diretamente pelo setor público, respeitado o disposto no art. 173 da Constituição da República.

Por várias vezes o Poder Público institui entidades para a realização de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a bancária, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada.

Esses entes podem ser a empresa pública ou a sociedade de eco-nomia mista. Neste tópico dedicaremos ao estudo da primeira.

As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado cria-das por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particu-lar, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.

3.2 Características As empresas públicas possuem as seguintes características: o personalidade jurídica de direito privado; o capital exclusivamente público; o realização, em regra, de atividades econômicas; o revestimento de qualquer forma admitida no Direito; o derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado o por normas de direito público; o criação por autorização legislativa específica.

3.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado Por realizarem, em regra, atividades econômicas, o art. 173 da

Constituição da República estabelece que devem as empresas ter o mesmo tratamento jurídico da iniciativa privada, inclusive no que tange às obrigações tributárias e trabalhistas.

3.4 Capital Exclusivamente Público A grande distinção entre a empresa pública e a sociedade de eco-

nomia mista está na distribuição do capital, pois na primeira (empresa pública) só há capital público, ou seja, todo o capital pertence ao poder público, inexistindo capital privado.

3.5 Atividades Econômicas As empresas públicas não realizam atividades típicas do poder pú-

blico, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse próprio ou considere convenientes à coletividade.

Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudência que as empresas

públicas podem exercer serviços públicos, sendo tratadas, neste caso, como concessionárias de serviço público, continuando a ser aplicado o direito privado.

3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito As empresas públicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem

revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de Sociedade Anônima.

3.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas de

Direito Público Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica

o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entida-

des da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada.

3.8 Criação por Autorização Legislativa Específica De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº

19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das empresas públicas necessita de autorização legislativa específica. Para extingui-las precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando ser específica

3.9- Divisão das Empresas Públicas As empresas públicas dividem-se em: o empresas públicas unipessoais - são as que o capital per-

tence a uma só pessoa pública. o empresas públicas pluripessoais - são as que o capital

pertence a várias pessoas públicas. 4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 4.1 Noção As sociedades de economia mista são as pessoas jurídicas de direi-

to privado, com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, criadas para a realização de atividade econômica de interesse coletivo, podendo, também, exercer serviços públicos.

São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas

o fato do capital ser diversificado (capital público e privado) e só podendo ter a forma de sociedade anônima.

Aspectos Empresa Pública Sociedade de Economia Mista

Capital Capital exclusivamente público

Parte do capital pertencente ao Poder Público e outra parte ao setor privado, tendo, sempre, o controle público.

Forma Qualquer forma admi-tida em Direito.

Somente a forma de Sociedade Anônima.

Competência

De acordo com o art. 109 da CF, as causas de interesse das empresas públicas federais serão julga-das na Justiça Fede-ral, com exceção das causas trabalhistas.

As causas de interesse das sociedades de economia mista federais serão julgadas na Justi-ça Estadual, com exceção das causas trabalhistas.

4.2 Características As sociedades de economia mista possuem as seguintes caracterís-

ticas: o personalidade jurídica de direito privado; o capital público e privado; o realização de atividades econômicas; o revestimento da forma de Sociedade Anônima; o detenção por parte do Poder Público de no mínimo a mai-

oria das ações com direito a voto; o derrogações (alterações parciais) do regime de direito

privado o por normas de direito público; o criação por autorização legislativa específica. 4.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado Como as empresas públicas, as sociedades de economia mista tam-

bém possuem personalidade jurídica de direito privado. 4.4 Capital Público e Privado Diferente da empresa pública, cujo capital pertence exclusivamente

ao Poder Público, na sociedade de economia mista é possível que haja capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle será público, tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 44

4.5 Atividades Econômicas Da mesma forma que as empresas públicas, as sociedades de eco-

nomia mista também realizam atividades econômicas ou serviços públi-cos.

4.6 Forma de Sociedade Anônima As sociedades de economia mista, por força de lei, são regidas pela

forma de sociedade anônima, diferente da empresa pública que pode ter qualquer forma admitida em direito.

4.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito priva-

do na íntegra. 4.8 Criação por Autorização Legislativa Específica De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº

19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das socieda-des de economia mista será igual a das empresas públicas, necessitando de autorização legislativa específica.

A extinção também será igual a da empresa pública, ou seja, é pre-

ciso a autorização legislativa, não necessitando ser específica. 5 FUNDAÇÃO PÚBLICA 5.1 Noção Existem dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e

outra por normas privadas. Em primeiro lugar, devemos definir fundação como sendo a atribui-

ção de personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana destina a uma finalidade social. Trata-se de um patrimônio com persona-lidade.

As fundações públicas são instituídas pelo poder público, com, é cla-

ro, patrimônio público afetado a um fim público. 5.2 Características As fundações públicas possuem as seguintes características: o são criadas por dotação patrimonial; o desempenham atividade atribuída ao Estado no âmbito so-

cial; o sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração

Direta; o possuem personalidade jurídica de direito público, em regra; o criação por autorização legislativa específica. 5.3 Dotação Patrimonial Como ensina a doutrina, a fundação pública vem a ser um patrimô-

nio dotado de personalidade jurídica, assim, para ser criada, é necessá-ria a dotação de um de conjunto de bens (patrimônio).

5.4 Atividade Social O objetivo da fundação é a realização de atividade social, educacio-

nal ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assis-tência social.

5.5 Personalidade Jurídica de Direito Público Com o advento da nova Constituição, como ensina Celso Antônio

Bandeira de Mello as fundações públicas passaram a ter o mesmo tratamento jurídico das autarquias, sendo assim, classificadas como pessoas jurídicas de direito público.

Entretanto, essa visão não é unânime, Maria Sylvia Zanella Di Pie-

tro e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundação Pública pode ser de Direito Público ou Privado conforme a lei instituidora.

No nosso entender a emenda nº 19 tendeu a dar razão a esta última

corrente, pois estabeleceu a criação da fundação pública de forma seme-lhante a das empresas públicas.

5.6 Criação por Autorização Legislativa Específica De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº

19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as fundações públicas, como as empresas públicas e as sociedades de economia mista, são criadas por autorização legislativa específica, entretanto para extingui-las é necessária apenas uma autorização legislativa, não necessitando ser específica.

AS ENTIDADES PARAESTATAIS INTRODUÇÃO Pretende-se com essa breve exposição sobre o tema: as entidades

paraestatais, por meio de alguns doutrinadores e conclusões próprias sobre o assunto, buscar o verdadeiro significado da sua definição concei-tual, seu objeto, sua competência, suas relações com a Administração Pública Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), seu regime administrativo interno e com terceiros.

1 BREVE HISTÓRICO Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello o termo Entidades Para-

estatais foi empregado pela primeira vez na Itália, em 1924. O objetivo era alcançar um meio termo entre as pessoas públicas e privadas, por não se tratar de nenhuma das duas especificadamente. Posteriormente, ainda, na Itália, essa designação, tratava de autarquias de base funda-cional.

No Brasil o vocábulo era utilizado para indicar de uma forma geral

toda a Administração Pública Indireta. Após o decreto-lei n.200 de 25 de fevereiro de 1967, tornou-se uma conceituação imprecisa que muda de doutrinador para doutrinador.

2 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE CELSO ANTONIO BANDEIRA

DE MELLO A expressão abrange pessoas privadas que colaboram com o Esta-

do desempenhando atividade não lucrativa e à qual o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações de seu poder de império, como o tributário, por exemplo. Não Abrange as sociedades de economia mista e as empresas públicas; trata-se de pessoas privadas que exercem função típica (embora não exclusiva do Estado).

3 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE MARÇAL JUSTEN FILHO Entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurí-

dica de direito privado criada por lei, atuando sem submissão à Adminis-tração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias.

4 DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA DE HELY LOPES MEIRELLES São pessoas jurídicas de direito público, cuja criação é autorizada

por lei específica (CF, art. 37, XIX e XX), com patrimônio público ou misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do estado. Não se confundem com as autarquias nem com as fundações públicas, e também não se identificam com as entidades estatais. Responde por seus débitos, exercem direitos e contraem obrigações, são autônomas.

Hely Lopes Meirelles acredita que o paraestatal é gênero, e, diferen-

te de Celso Antonio Bandeira de Mello, do qual são espécies distintas as empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos, as duas primeiras compondo a administração indireta e a última, a categoria dos entes da cooperação.

5 CARACTERÍSTICAS É mais fácil visualizar as diferenças entre os doutrinadores do que as

semelhanças, porém vê-se em todos, por obvio, tratar-se de uma pessoa jurídica de direito privado e criada por lei.

Sua etimologia indica que as entidades paraestatais são entes para-

lelos ao estado, encontrando-se ao lado da Administração Pública para exercer atividades de interesse daquele. Não são submissas à adminis-tração pública, seu patrimônio pode ser público ou misto e se de interes-se coletivo podem ser fomentadas pelo Estado.

APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos

Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 45

Segundo Hely Lopes Meirelles: “As entidades estatais prestam-se a executar atividades impróprias

do poder público, mas de utilidade pública, de interesse da coletividade e, por isso, fomentadas pelo estado, assim, sendo seus dirigentes sujei-tos ao mandado de segurança e ação popular.”

Elas voltam-se às necessidades Coletivas normalmente relaciona-

das, segundo Marçal Justen Filho com questões assistenciais, educacio-nais ou categorias profissionais. Não se confundem com as autarquias nem com as fundações públicas.

Apesar de se tratar de pessoa jurídica de direito privado, devem ser

impostas algumas regras de direito público. “Graças à natureza supra-individual dos interesses atendidos e o cunho tributário dos recursos envolvidos, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condi-ções estabelecidas na legislação de cada uma”.

As entidades paraestatais estão localizadas no terceiro setor porque

não se tratam do estado e nem de atividade privada lucrativa, tratam-se de atividades de interesse coletivo protegendo os valores da ordem pública.

Quanto às espécies de entidades paraestatais, elas variam de dou-

trinador para doutrinador. Hely Lopes Meirelles acredita que elas se dividem em empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos, diferente de Celso Antônio Bandeira de Mello que diz serem as pessoas privadas que exercem função típica (não exclusiva do Estado), como as de amparo aos hiposuficientes, de assis-tência social, de formação profissional.

Para Marçal Justen Filho elas são sinônimos de serviço social autô-

nomo voltada à satisfação de necessidades coletivas e supra-individuais, relacionadas com questões assistenciais e educacionais.

Ana Patrícia Aguilar insere as organizações sociais na categoria de

entidades paraestatais, por serem pessoas privadas que atuam em colaboração com o Estado, "desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa especial proteção", recebendo, para isso, dotação orçamentária por parte do Estado.

Possui como objeto a formação de instituições empresariais tendo

na maioria das vezes em seu bojo a contribuição com o interesse coleti-vo, sendo a sua atuação materialmente administrativa não governamen-tal. Hely Lopes Meirelles diz ser normalmente seu objeto:

“A execução de uma atividade econômica empresarial, podendo ser

também uma atividade não econômica de interesse coletivo ou, mesmo, um serviço público ou de utilidade pública delegado pelo Estado.

No primeiro caso a entidade paraestatal há que revestir a forma de

empresa pública ou sociedade de economia mista, devendo operar sob as mesmas normas e condições das empresas particulares congêneres, para não lhes fazer concorrência, como dispõe expressamente a CF; nos outros casos o estado é livre para escolher a forma e estrutura da enti-dade e operá-la como lhe convier, porque em tais hipóteses não está intervindo no domínio econômico reservado à iniciativa privada.

O patrimônio dessas entidades pode ser constituído com recursos

particulares ou contribuição pública, ou por ambas as formas conjugadas. Tais empreendimentos, quando de natureza empresarial, admitem lucros e devem mesmo produzi-los, para desenvolvimento da instrução e atrati-vo do capital privado.”

6 RELAÇÕES COM TERCEIROS As Entidades Paraestatais estão sujeitas a licitação, seguindo a lei

8.666/83, para compras, obras, alienações e serviços no geral, segundo o artigo 17 da referida lei. Quando imóveis dependerão de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência. Sendo apenas dispensada a licitação nos seguintes casos:

“a) dação em pagamento; “ b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade

da Administração Pública, de qualquer esfera de governo;

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) investidura; e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de

qualquer esfera de governo (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994); f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão

de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utiliza-dos no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por ór-gãos ou entidades da administração pública especificamente criados para esse fim (Incluída pela Lei n. 8.883, de 1994);

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e delibera-ção dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição (Incluído pela Lei n. 11.196, de 2005).”

Também dependerão de avaliação prévia e de licitação os moveis,

sendo esta dispensada segundo os termos da lei nos seguintes casos: “a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse

social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;

b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;

c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observa-da a legislação específica;

d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou enti-

dades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entida-

des da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.“

Podendo também ter regulamentos próprios para licitar, mas com

observância da lei. Devendo ser aprovados pela autoridade superior e obedecer ao princípio da publicidade.

7 REGIME INTERNO Seus empregados estão sujeitos ao regime Celetista, CLT. Têm que

ser contratados através de “concurso público de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão”.

A administração varia segundo a modalidade, civil ou comercial, que

a lei determinar. Seus dirigentes são estabelecidos na forma da lei ou do estatuto. Podendo ser unipessoal ou colegiada. Eles estão sujeitos a mandado de segurança e ação popular.

8 RELAÇÕES COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA Criadas por lei e de Competência comum das pessoas políticas. (U-

nião, Estados, Distrito Federal e Municípios). Possuem autonomia administrativa e financeira não dependendo do

Estado e nem tendo submissão a ele, tendo fiscalização do contro-le/tutela por ter valor relevante social.

São Fomentadas, se de Interesse Coletivo pelo Estado, mediante

contrato gestão. Pode ter seu capital público ou misto. O fomento pode ser em forma de subvenção, financiamento, favor fiscais objetivando uma repercussão coletiva e desapropriação.

Extintas por lei porque ninguém pode gerir os destinos de uma enti-

dade criada em função do interesse coletivo. CONCLUSÃO As Entidades Paraestatais possuem uma conceituação bastante

confusa em que seus doutrinadores entram, em diversas matérias, em contradição uns com os outros.

Celso Antonio Bandeira de Mello acredita que não se tratam as soci-

edades de economia mista e as empresas públicas de paraestatais, Sendo acompanhado por Marçal Justen Filho que acredita serem apenas entidades paraestatais os serviços sociais autônomos.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 46

Diferentemente do que eles acreditam, Hely Lopes Meirelles acredita que as empresas públicas e as sociedades de economia mista se tratam sim de paraestatais junto com os serviços sociais autônomos.

Hely Lopes Meirelles diz que as entidades paraestatais podem ser

lucrativas por serem empresariais. Já Ana Patrícia Aguiar, Celso Antonio Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho discordam dizendo que elas devem ser não lucrativas.

São Fomentados pelo Estado, através de contrato social, quando

são de interesse coletivo. Não se submetem ao Estado porque são autônomos financeiramente e administrativamente, porém por terem relevância social e se tratar de capital público, integral ou misto, sofrem fiscalização do controle/tutela, para não fugirem dos seus fins.

Tem como objetivo a formação de instituições que contribuam com

os interesses sociais através da realização de atividades, obras ou serviços.

NOTAS: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª edi-

ção, São Paulo, 1997. 1 - JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São

Paulo:Saraiva, 2005. 2 - Artigo 37, II da Constituição Federal. Fonte - http://advbr.info/doutrinas/doutadm16.htm 0 Organizações Sociais Organização Social é uma qualificação dada às entidades privadas

sem fins lucrativos (associações, fundações ou sociedades civis), que exercem atividades de interesse público. Esse título permite que a orga-nização receba recursos orçamentários e administre serviços, instala-ções e equipamentos do Poder Público, após ser firmado um Contrato de Gestão com o Governo Federal.

Contrato De Gestão É aquele em que o Governo atribui ao gerenciador a condução de

um empreendimento, reservando para si a competência decisória final e responsabilizando-se pelos encargos financeiros da execução das obras e serviços projetados, com os respectivos equipamentos para sua im-plantação e operação.

Com relação aos serviços de Engenharia, o gerenciamento encontra

respaldo jurídico na Lei 5.194/66 que teve seu art. 83 revogado pela nova Lei 8.666/93. 2 Processo administrativo. 2.1 Funções da administração: planejamento, or-ganização, direção e controle. 2.2 Estrutura organizacional. 2.3 Cultura organizacional.

Estrutura organizacional

Estrutura Organizacional é a forma como as empresas se articulam para desenvolver as suas atividades. Não existe uma estrutura organizacional acabada e nem perfeita, existe uma estrutura organizacional que se adapte adequadamente às mudanças.

Para eles, a estrutura depende das circunstâncias de cada organização em determinado momento". Existem variáveis que contribuem para isso: a sua estratégia, omeio ambiente em que opera, a tecnologia de que dispõe e as características de seus participantes. Chandler (1962), ao pesquisar quatro grandes empresas americanas (DuPont, GM, Standart Oil e Sears) constatou que as estruturas dessas empresas eram continuamente ajustadas às suas estratégias e pode demonstrar a intima relação entre a estratégia e a estrutura organizacional.

Outra condição muito importante: é o ambiente em que a organização actua e que é caracterizado por três tipos:

O ambiente estável, com pequena variação, que quando ocorre é previsível e controlável;

O ambiente em transformação, em que as tendências de mudanças são visíveis e constantes;

O ambiente turbulento, em que as mudanças são velozes, oportunistas e, não raro, surpreendentes.

Segmentos

Estrutura Formal

É uma estrutura que é planejada, é "oficial", o fluxo de autoridade é descendente, ela é mais estável, é sujeita ao controle da direção e pode crescer a um tamanho imenso, dependendo da organização.

Estrutura Informal

São identificadas com a interação social estabelecidas entre as pessoas, desse modo, progride espontaneamente no momento que as pessoas se reúnem. Traduz as relações que habitualmente não surgem no organograma. São comportamentos pessoais e sociais que não são documentados e reconhecidos oficialmente entre os membros organizacionais, aparecendo inevitavelmente em decorrência das necessidades pessoais e grupais dos empregados.

Características do Grupo Informal

Presente nos indivíduos.

Sempre existirão.

A autoridade flui na maioria das vezes na horizontal.

É instável.

Não está sujeita a controle.Está sujeita aos sentimentos.

Líder informal.

Desenvolve sistemas e canais de comunicação.

Vantagens da estrutura informal

Proporciona maior rapidez no processo.

Complementa e estrutura formal.

Reduz a carga de comunicação dos chefes.

Motiva e integra as pessoas na empresa.

Desvantagens

Desconhecimento das chefias.

Dificuldade de controle.

Possibilidade de atritos entre pessoas ORGANIZAÇÃO FORMAL Organização e o estabelecimento de uma estrutura formal de autori-

dade, mediante a qual se definem, dispõem e coordenam as fases e métodos de trabalho para se atingir um objetivo.

A organização formal constitui um sistema estrutural. A estrutura formal da empresa está assentada nos princípios da divi-

são do trabalho, da especialização, da hierarquia, da autoridade e da responsabilidade. São estes, pois, os fundamentos da Organização.

ORGANIZAÇÃO FORMAL As principais características da organização formal são: a. Divisão do Trabalho — Maneira pela qual um processo com-

plexo pode ser decomposto em uma serie de pequenas tarefas. A divisão foi iniciada ao nível de operários, com a Administração Científica alçando os mais elevados escalões da organização, com a Teoria Clássica, cuja aceitação e divulgação foi devida aos seguintes fatores: padronização e simplificação das ativida-des do operário; melhor especialização com o detalhamento das

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 47

tarefas; melhor aproveitamento do trabalho especializado atra-vés da departamentalização; melhor eficiência da organização; redução dos custos de produção, sobretudo os de mão-de-obra e de materiais diretos.

b. Especialização — Cada órgão ou cargo passa a ter funções especializadas, como consequência da divisão do trabalho. De-fendida pela Teoria Clássica com base no pressuposto de que a concentração de esforços em campos limitados permite incre-mentar a quantidade e qualidade da produção.

c. Hierarquia — Como decorrência das funções especializadas surge a função de comando, que tem a missão de controlar e di-rigir todas as atividades. Desta forma, a organização precisa de uma estrutura hierárquica, além da estrutura de funções. Daí o princípio de hierarquia que deve existir em toda organização formal. A hierarquia divide a organização em níveis de autorida-de, onde os superiores possuem certo tipo de autoridade sobre os inferiores. Portanto, a estrutura formal apresenta uma cadeia de níveis hierárquicos sobrepostos (cadeia escalar), formando geralmente uma pirâmide, tendo a direção no topo (nível deciso-rial), os executadores na base (nível oporacional ou executório) e nos níveis intermediários as demais camadas hierárquicas.

c. Autoridade — Dentro da organização existem pessoas cum-prindo ordens de outras situadas em níveis mais elevados, o que denota suas posições relativas, bem como o volume de sua au-toridade em relação às demais posições.

e. Responsabilidade — Para os autores clássicos, a responsabili-dade advém da relação superior-subordinado e do fato de al-guém ter autoridade para exigir determinadas tarefas de outras pessoas. A essência da responsabilidade é a obrigação de utili-zar a autoridade para exigir que sejam executadas as tarefas.

f. Racionalismo — O princípio básico é que, dentro de certos limi-tes, os seus membros se comportarão de acordo com as nomas lógicas de comportamento prescritas para cada um deles.

g. Coordenação — Para Fayol, a coordenação é a reunião, a uni-ficação e a harmonização de toda a atividade e esforço.

HIERARQUIA É a disposição de níveis verticais de responsabilidades, em degraus

de importância de cima para baixo. Estes níveis caracterizam todas as formas de esforço cooperativo organizado.

O número de níveis aumenta à medida que a empresa cresce. AUTORIDADE É o direito ou poder de mandar. Segundo a fonte de onde emana es-

se poder ou direito, diz-se primária ou por delegação. A autoridade primária é a autoridade suprema da organização. Se-

gundo Max Weber, a autoridade provém de três origens: Carismática: baseada na devoção afetiva e pessoal. Tradicional: fundamentada nos costumes e normas da ordem so-

cial vigente (estrutura patriarcal ou feudal). Legal: definida nos procedimentos formais, atos de institui-

ção, regulamentos etc. A transferência de autoridade dos níveis superiores para os inferio-

res se processa através de Delegação. A autoridade não se exerce de modo absoluto. Há limitações impos-

tas pela Lei, pela Ordem Social, por fatores físicos etc. Em Administração, interessa-nos a autoridade legal e passaremos a

abordar os tipos existentes em uma empresa. Serão aqui apresentados quatro Tipos de Autoridade a saber: Autoridade de Linha (ou Hierárquica) Autoridade de “Stafl” (ou de Estado-Maior) Autoridade Funcional Autoridade de Fiscalização a) Autoridade de Linha (ou Hierárquica) Conceituação

A autoridade de Linha (ou Hierárquica) é aquela que se exerce dire-tamente sobre as pessoas que integram um órgão; envolve a capacidade de um chefe para dar ordens aos seus subordinados, coordenar sua ação e cobrar resultados; a autoridade de Linha se manifesta através de ORDENS que emanam dos superiores para os respectivos subordi-nados.

Relações Entre o superior e o subordinado estabelece-se uma relação de linha

ou hierárquica; todos os empregados estão ligados ao Presidente por uma relação de linha ou hierárquica; a linha de autoridade, partindo do mais elevado nível hierárquico da empresa, corre sem interrupção até atingir os elementos situados nos níveis inferiores.

b) Autoridade de “Staff’ (ou de Estado-Maior) Conceituação O detentor da autoridade de linha muitas vezes não possui tempo

para digerir a carga de trabalho que lhe chega às mãos; outras vezes não tem o suficiente conhecimento especializado para decidir sobre a enorme variedade de problemas que deve tratar; é neste momento que entra em cena um indivíduo ou um grupo de indivíduos dotados do que denominamos Autoridade de “Staff’, ou seja, indivíduos que têm autori-dade para auxiliar, apoiar, aconselhar, assistir a autoridade de linha, sem contudo decidir, pois o poder de decisão permanece privativo da Autori-dade de Linha.

O “Staff” (ou Assessoria) é considerado uma extensão da personali-

dade do Chefe, exercendo uma autoridade própria não menos real que a de linha, a autoridade de ideias, consubstanciada através de CONSE-LHOS ou PARECERES.

Relações Entre o Assessor e o Chefe de Linha, estabelece-se, no sentido as-

cendente uma relação de “Stafíf (ou de Estado-Maior, ou de Assessoria); o assessor assiste o Chefe de Linha, sem contudo impor ao mesmo o seu julgamento.

Algumas vezes o Assessor tende o tomar a si o poder de decisão de

Chefe de Linha. Este fato, prejudicial à vida de empresa, pela dualidade de comando que estabelece, resulta de uma ou mais das seguintes situações:

• Alguns Chefes de Linha, por deficiência ou insegurança pessoal se apóiam demasiadamente nos seus Assessores.

• O tipo de trabalho desenvolvido pelos Assessores é um proces-so eminentemente intelectual; eles estudam, coligem dados, chegam a soluções por processos intelectuais muitas vezes a-cabando por se tornarem autênticos “cérebros” da organização.

• As vezes, o Assessor possui aptidões técnicas e conhecimentos especializados que o Chefe de Linha não tem. Desta forma, fre-quentemente os conselhos que dá têm necessariamente de ser aceitos, o Chefe de Linha praticamente assinando em cruz.

• Por outro lado, é comum encontrar-se Chefes de Linha cuja con-fiança em seus próprios recursos o fazem impermeável a todo conselho dos seus Assessores. Neste caso o “Staff’ tende a a-trofiar-se e desaparecer.

c) Autoridade Funcional Conceituação A Autoridade Funcional é aquela que se exerce sobre determinados

assuntos ou determinadas espécies de atividades. Ela envolve a capaci-dade para emitir ORIENTAÇÃO NORMATIVA sobre determinados atos ou operações de pessoas sujeitas a diferentes autoridades hierárquicas. A Autoridade Funcional é confiada a uma pessoa para que ela possa regulamentar um certo número de atividades basicamente homogêneas cujo grupamento é denominado Função.

A Autoridade Funcional não possibilita determinar as ações a serem

executadas, ela deve, isto sim, definir as DIRETRIZES segundo as quais a ação comandada pela autoridade hierárquica se desenvolvera.

Relações É aquela que se estabelece entre dois indivíduos, ou dois órgãos,

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 48

um dos quais possui autoridade funcional sobre o outro. Assim, numa empresa, um Chefe de Linha, além de autoridade hierárquica do seu superior imediato, recebe autoridade funcional dos responsáveis pelas funções com as quais se relacionam suas atividades.

Exemplificando: se desejar autorizar horas extraordinários para seus

subordinados, terá de cingir-se às diretrizes baixadas pelo Diretor ou Gerente Pessoal; ao elaborar um relatório de despesas de viagem terá de levarem conta as diretrizes emitidas pelo Diretor ou Gerente Financei-ro.

Conflitos Em princípio não deveria haver conflito entre estas duas autoridades,

cada uma delas limitada por atribuições bem definidas que harmoniza-ram sua interação. Entretanto, podem surgir dificuldades, seja pela falta de coerência dos textos, seja por sua interpretação errônea ou por sua dificuldade de aplicação a problemas complexos. Acontece então um enfraquecimento de controle disciplinar, dificuldades de coordenação e aumento considerável dos canais de comunicação.

Em caso de conflito entre uma e outra, a prática parece favorecer a

LIMITAÇÃO DA AUTORIDADE FUNCIONAL para não enfraquecer a posição do Executivo de Linha (esse está mais próximo da ação).

A Autoridade Funcional deve portanto ser usada COM PARCIMÔNIA

e somente quando existirem influências externas (que devem ser inter-pretadas por especialistas) e internas (quando os assuntos são de tal importância e complexidade que torna-se necessário um grau máximo de uniformidade de ação).

d) Autoridade de Fiscalização Conceituação É aquela que consiste em zelar pela observância de um conjunto or-

gânico de regras, verificando se a execução está sendo realizada de acordo com os regulamentos e instruções em vigor. E a autoridade típica de uma Auditoria, de um Conselho Fiscal nas Sociedades Anônimas e das Inspetorias de Segurança Industrial.

Modalidade de Ação Os indivíduos investidos deste tipo de autoridade não podem interfe-

rir na gestão mediante ordens, cabendo-lhes apenas verificar, através de VISITAS, EXAMES DE DOCUMENTOS e CONFERENCIAS DE BENS, a conformidade de atos ou situações a princípios de ética, leis do país e normas da empresa.

RESPONSABILIDADE E a aceitação do papel a ser desempenhado na organização, com-

posto de tarefas, missões, atividades. Todo cargo encerra um grau de responsabilidade.

A Responsabilidade não pode ser delegada. DEPARTAMENTALIZAÇAO É o processo de estabelecer unidades compostas de grupos, com

funções relacionadas. Cada agrupamento é atribuído a um chefe, com autoridade para dirigir tais atividades.

Torna-se pois importante que tais atividades sejam agrupadas logi-

camente. Diversos são os critérios para proceder-se à Departamentalização: Por função: atividades similares; por áreas geográficas: têm por base a localização; por produto: segundo a linha de fabricação; por clientela: segundo o interesse do freguês ou cliente; por processo: de acordo com a tecnologia empregada. Identificadas as atividades da empresa, elas serão agrupadas. Este

agrupamento ou arrumação das atividades será efetuado de acordo com os determinados critérios inicialmente propostos por LUTHER GULICK.

Órgãos de Departamentalização

Resulta na criação dos átomos da empresa, que são seus Órgãos ou Unidades Administrativas.

Os órgãos se distinguem uns dos outros de acordo com o elemento

hierárquico de sua denominação, que indicará a importância do órgão da empresa. Não existe nenhuma regra fixa para a hierarquização das denominações, sendo necessário, entretanto, que os títulos adotados sejam COERENTES e UNIFORMES para toda a empresa.

Os títulos mais comumente adotados na Empresa Privada, para indi-

car posição hierárquica, são os seguintes: a) Diretoria (exemplificando: Diretoria de Administração) b) Departamento (Departamento de Pessoal) c) Divisão (Divisão de Recrutamento e Seleção) d) Seção (Seção de Seleção) e) Setor (Setor de Testes Psicotécnicos) Critérios de Departamentalização Como vimos, os critérios de Departamentalização utilizados para o

agrupamento de atividades são por função (ou propósito), por produto (ou serviço), por processo, por clientela, por localização (ou área geográ-fica) e, antes de apresentar cada um individualmente, tornam-se neces-sários dois esclarecimentos: A grande maioria das empresas não adota um único Critério de

Departamentalização, empregando em seu lugar um CRITÉRIO MISTO, de modo que não haja uma estrutura rígida e sim que as atividades sejam agrupadas de forma que contribuam melhor para a realização dos objetivos da empresa.

Apesar do nome Departamentalização sugerir que os órgãos criados devam denominar-se Departamentos, isto não se verifi-ca. A nomenclatura a ser utilizada fica a critério do organizador devendo apenas ser coerente e uniforme para toda a empresa, como já foi assinalado anteriormente.

Departamentalização por Função (ou Propósito) Ocorre quando são agrupadas num mesmo órgão as atividades que

possuam uma singularidade de propósitos ou objetivos. É talvez o critério mais extensamente empregado, e está presente em quase todas as empresas, em algum nível hierárquico da Estrutura de Organização.

Departamentalização por Produto (ou Serviço) Ocorre quando são agrupadas, num mesmo órgão, as atividades di-

retamente relacionadas a um determinado produto ou serviço. Departamentalização por Processo Ocorre quando são reunidas, num mesmo órgão, as pessoas que

utilizam um mesmo tipo de equipamento ou de técnica. Nos órgãos organizados de acordo com este critério, concentram-se todos ou quase todos os profissionais de determinada especialização ou profissão.

Departamentalização por clientela Ocorre quando o grupamento de atividades num mesmo órgão é fei-

to com o objetivo de servir um grupo determinado de pessoas ou clien-tes. Há um interesse fundamental pelo cliente que passa a ser a razão primordial para grupar as atividades.

Departamentalização por Localização (ou Área Geográfica) Este critério ocorre particularmente em empresas cujas atividades

são físicas ou geograficamente espalhadas, nas quais se torna conveni-ente que todas as atividades executadas numa determinada região sejam agrupadas e colocadas sob a chefia de um administrador local.

Existem ainda outros critérios que podem ser adotados, como: por Período de Tempo. por Quantidade de Força de Trabalho por Conveniência Empírica Estes serão examinados em outra oportunidade. MOTIVAÇÃO Todo administrador é responsável, em sua esfera de autoridade, pe-

la motivação de seus subordinados. Um presidente deve sentir-se res-

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 49

ponsável por motivar, em primeiro lugar, os que prestam contas a ele diretamente e, em segundo lugar, a todos os empregados da empresa.

Talvez, a melhor norma para um sistema salutar de motivação, seja

advertência bíblica "Faça aos outros o que quizeres que te façam". a. Necessidades Humanas e a motivação O comportamento humano é determinado por causas que, às vezes,

escapam ao próprio entendimento ou controle do homem. Essas causas se chamam necessidades ou motivos: são forças conscientes ou incons-cientes que levam o indivíduo a um determinado comportamento,

A motivação se refere ao comportamento que, é causado por neces-

sidades do indivíduo e que é dirigido no sentido dos objetivos que podem satisfazer essas necessidades.

O moral é uma decorrência do estado motivacional, uma atitude

mental provocada pela satisfação ou não-satisfação das necessidades do indivíduo. O moral elevado é acompanhado de uma atitude de inte-resse, identificação, aceitação fácil, entusiasmo e impulso positivo, em relação ao trabalho; desenvolve a colaboração, porquanto ele se apóia em uma base psicológica onde predominam o desejo de pertencer e a satisfação de trabalhar em grupo.

Por outro lado, o moral baixo é acompanhado por, uma atitude de

desinteresse, negação, pessimismo, rejeição e apatia com relação ao trabalho e, geralmente, trazendo problemas de supervisão e de discipli-na.

Assim, o moral é uma consequência do grau de satisfação das ne-

cessidades individuais. O homem é um animal dotado de necessidades que se alternam e

se sucedem conjunta ou isoladamente. Satisfeita uma necessidade surge outra em seu lugar e assim por diante, continua e infinitamente.

As necessidades motivam o comportamento humano dando-lhe dire-

ção e conteúdo, Ao longo de sua vida, o homem evolui por três níveis ou estágios de

motivação: à medida que vai crescendo e amadurecendo vai ultrapas-sando os estágios mais baixo e desenvolvendo necessidades de níveis, gradativamente, mais elevados. As diferenças individuais influem, pode-rosamente, quanto à duração, intensidade e possível fixação em cada um desses estágios.

Os três níveis ou estágios de motivação correspondem às necessi-

dades fisiológicas, psicológicas e de auto-realização. a.1- Necessidades Fisiológicas, Vitais ou Vegetativas São inatas e instintivas e relacionadas com a sobrevivência do indi-

víduo. Situadas no nível mais baixo são, também, comuns aos animais, e exigem satisfações periódicas e cíclicas. As principais são: alimentação, sono, exercício físico, satisfação sexual, proteção contra os elementos, segurança física contra os perigos.

a.2- Necessidades Psicológicas ou Sociais São necessidades exclusivas do homem. São aprendidas e adquiri-

das no decorrer da vida e representam um padrão mais elevado e com-plexo de necessidades.

O homem procura, indefinidamente, maiores satisfações dessas ne-

cessidades, que vão se desenvolvendo e se sofisticando gradativamente. Necessidade de segurança íntima, necessidade de participação, ne-

cessidade de auto-confiança, necessidade de afeição, necessidade de reconhecimento, necessidade de status, necessidade de pertencer, necessidade de auto-afirmação, etc.

a.3- Necessidades de Auto-Realização São produtos da educação e da cultura a também elas, como as ne-

cessidades psicológicas, são raramente satisfeitas em sua plenitude, pois o homem vai procurando, gradativamente, maiores satisfações e

estabelecendo metas crescentemente sofisticadas. A necessidade de auto-realização é a síntese de todas as outras ne-

cessidades. É o impulso de cada um realizar o seu próprio potencial, de esta em continuo auto-desenvolvimento no sentido mais elevado do termo.

b. Nem sempre a satisfação das necessidades é obtida. Pode existir

alguma barreira ou obstáculo que impeça a satisfação de alguma neces-sidade.

Toda a vez que alguma satisfação é bloqueada por alguma barreira

ocorrem a frustração ou a compensação ou transferência. Dessa forma, toda a necessidade humana pode ser satisfeita, frus-

trada ou compensada. b.1- Frustração A frustração pode levar a certas reações generalizadas, a saber; - desorganização do comportamento: conduta ilógica e sem explicação aparente. - agressividade; a liberação da tensão acumulada pode acontecer através da a-

gressividade física, verbal , simbólica, etc. - reações emocionais: a tensão retida pela não satisfação da necessidade pode provo-

car ansiedade, aflição, insônia, distúrbios circulatórios, digesti-vos, etc.

- alienação e apatia - o desagrado em face da não satisfação pode ocasionar reações

de alienação, de apatia e de desinteresse pelo alcance dos obje-tivos frustrados como forma ou mecanismo inconsciente de de-fesa do ego.

b.2- Compensação ou Transferência Ocorre a compensação ou transferência quando o indivíduo tenta sa-

tisfazer alguma necessidade impossível de ser satisfeita através da satisfação de outra necessidade complementar ou substitutiva. Assim, a satisfação de outra necessidade aplaca a necessidade mais importante, e reduz ou evita a frustração. A necessidade de prestigio pode ser satis-feita pela ascensão social, pelo sucesso profissional, pelo poder do dinheiro ou pela conduta atlética. "

LIDERANÇA a. Autoridade e Poder: Autoridade é o direito de dar ordens e o de exigir obediência.

(James D. Mooney ) b. Influência É qualquer comportamento da parte de um indivíduo que altera o

comportamento, atitudes, sentimentos de outro indivíduo. c. Poder: Implica em ter potencial para exercer influência. A autoridade pro-

porciona o poder que é ligado à posição dentro da organização. d. Tipos de Poder (Do Ponto de Vista dos Subordinados) d .1-PODER DE RECOMPENSA Percepção, por parte dos subordinados, da capacidade do chefe de

lhes proporcionar recompensas (motivador). d.2- PODER COERCITIVO: Percepção, por parte dos subordinados, da capacidade do chefe de

lhes proporcionar punições (gera agressividade e hostilidade. Usado em excesso leva à desmotivação).

d.3- PODER LEGITIMADO Baseado nos valores de um indivíduo. Existe quando uma pessoa ou

grupo acredita que é correto ou legitimo para outra pessoa ou grupo influenciar suas ações (religiões, Papa, etc).

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 50

d.4- PODER DE REFERÊNCIA É baseado no desejo de um indivíduo ou grupo de identificar-se ou

ser semelhante a outra pessoa ou grupo (com o superior, com o artista, com o político).

d.5- PODER DE PERÍCIA É baseada na percepção de uma pessoa ou grupo a respeito do

maior conhecimento, capacidade ou perícia de outra pessoa ou grupo. e. ASPECTOS GERAIS Do mesmo modo que a motivação e a comunicação, a liderança é

um dos requisitos básicos da direção. Os chefes tem poderes para contratar, demitir, promover e afetar de

outras formas as possibilidades dos subordinados realizarem seus objeti-vos pessoais; mas, para obter melhores resultados, o líder deve fazer com que suas ordens sejam cumpridas espontâneamente e não sob coação. O administrador que cria e mantém um ambiente que favorece o desempenho eficiente das pessoas pelas quais é responsável, está fazendo muito no sentido de garantir sua liderança.

A ideia de que a capacidade de liderança pode ser ensinada, está

sujeita a polêmicas e controvérsias. Capacidades sumamente talentosas de liderança estão em evidência em toda parte, seja em grupos formais ou informais, desde jardins da infância até universidades, de instituições sociais até o submundo e os lideres espontâneos parecem mais bem sucedidos do que aqueles que se submetem ao estudo e ao treinamento formal de liderança

ESTILOS DE LIDERANÇA f. LIDERANÇA AUTOCRÁTICA Este estilo é bastante comum nas empresas é e típica do indivíduos

que não arredam pé de suas convicções as quais, quando contestadas, defendem com veemência.

Pode ser gentil, cortês e aparentemente manso, desde que a situa-

ção não ameace suas ideias; quando isso ocorre, entretanto, pode tornar-se bastante agressivo.

Faz valer sua autoridade e a posição de mando de que está investi-

do. f.1- Características da Liderança Autocrática I. Apenas o líder toma decisões; o papel do subordinado é de a-

penas cumprir ordens; II. 0 líder procura motivar os subordinados através do medo, ame-

aças e punições e raras recompensas; III. 0 líder é "pessoal" nos elogios e nas criticas ao trabalho de cada

funcionário: IV. Apenas o líder fixa as tarefas sem qualquer participação do gru-

po; . V. 0 líder determina as providências e as técnicas para a execução

dos trabalhos, uma por vez, à medida em que se tornem neces-sárias e de modo imprevisível para o grupo;

VI. O líder determina qual a tarefa que cada um deve executar e quais os seus companheiros de trabalho;

VII. O chefe planeja organiza, dirige e controla; os subordinados e-xecutam.

f.2- Reações dos Subordinados I. O comportamento do grupo mostra forte tensão, frustração, so-

bretudo, agressividade e nenhuma iniciativa; de apenas cumprir ordens;

II. Embora possam gostar das tarefas, os membros do grupo, não demonstram satisfação com relação à sua execução;

III. O trabalho só se desenvolve bem com a presença do líder; na sua ausência o grupo expande os sentimentos reprimidos che-gando a indisciplina e a agressividade.

9. LIDERANÇA DEMOCRÁTICA O líder democrático é uma pessoa sensível as solicitações e as in-

fluências de seus subordinados; não é rígido em demasia, recebe e utiliza efetivamente as contribuições dos subordinados não se atendo exclusivamente às suas próprias ideias na busca de alternativas para a solução dos problemas empresariais.

O ponto central desse estilo de liderança é um entendimento mútuo

e um acordo bilateral entre o chefe e seus subordinados, quanto a quais são as metas da organização e quanto aos meios pelos quais tais metas serão atingidas.

9.1- Características da Liderança Democrática I. As tarefas são debatidas e decididas pelo grupo que é estimula-

do e assistido pelo líder; II. O próprio grupo esboça as providências e as técnicas para atin-

gir o objetivo, solicitando aconselhamento ao líder quando ne-cessário, o qual sugere duas ou mais opções pára o grupo esco-lher;

III. A divisão de tarefas fica a critério do próprio grupo e cada mem-bro tem a liberdade de escolher seus companheiros de trabalho;

IV. O líder é "objetivo" e limita-se aos "fatos" em suas criticas ou elogios.

9.2 - Reações dos subordinadas I. Há formação de amizade e relacionamentos cordiais entre os

membros do grupo; II. Líder e subordinados passam a desenvolver comunicações es-

pontâneas, francas e cordiais; III. O trabalho tem um ritmo suave e seguro, sem alterações, mes-

mo quando o líder se ausenta; IV. Há um nítido sentimento de responsabilidade e comprometimen-

to pessoal. h. LIDERANÇA LIBERAL OU "LAISSEZ-FAIRE" É o estilo de liderança em que o superior, simplesmente, não toma

conhecimento dos problemas existentes, nem busca soluções para eles. Como suas preocupações, tanto com a produção como com as pessoas, são mínimas ele não enfrenta grandes dilemas entre ambas as coisas. Espera-se pouco dele e ele dá pouco em troca.

O liberal poderia ser tomado, ainda, como um caso extremo de che-

fia democrática, se considerarmos que a liderança autocrática representa uma situação de mínima participação dos subordinados no processo decisório e que a liderança democrática significaria uma participação substancial desses mesmos subordinados nesse processo, a liderança "laissez-faire" se caracterizaria por uma participação exagerada dos subordinados, com a completa ou quase completa omissão do chefe. Em suma, os subordinados participariam tanto, que cada qual faria o que bem entendesse, sem uma coordenação ou um comando de suas ações.

h.1- Características da Liderança Liberal I. Há liberdade completa para as decisões grupais ou individuais

com participação mínima do líder; II. A participação do líder é limitada esclarecendo que pode apre-

sentar materiais ou fornecer informações desde que lhe sejam solicitados;

III. Tanta a divisão das tarefas como a escolha dos companheiros fica, totalmente, a cargo da grupo;

IV. O líder não faz nenhuma tentativa de avaliar ou de regular o cur-so dos acontecimentos, somente fazendo comentários quando perguntado.

h.2- Reações I. Embora a atividade do grupo possa ser intensa a produção é

medíocre; II. As tarefas se desenvolvem ao acaso, com muitas oscilações,

perdendo-se muito tempo com discussões, mais voltadas para motivos pessoais da que relacionadas com o trabalho em si;

III. Nota-se forte individualismo agressivo e pouco respeito com re-lação ao líder.

DESEMPENHO – O grau ou nível de habilidade e de esforço gasto

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 51

na execução de um processo. PLANEJAMENTO

José Carlos Faria

A noção de planejamento, por si mesma, é tão antiga quanto a histó-ria. Com efeito, a construção das pirâmides egípcias não se concretizou sem que tivessem sido elaborados complicados planos e projetos, e sem que os administradores tivessem se preocupado com a alimentação de milhares de trabalhadores, escravos e soldados, assim como planejado o transporte dos enormes blocos de granito, originários do local, na região sul do Egito.

Planos e projetos também disciplinaram outras construções importantes, a exemplo dos aquedutos construídos pelos romanos, os canais de irrigação da Mesopotâmia, os templos e fortificações das cidades antigas, templos astecas, pirâmides maias, palácios indianos, muralhas chinesas, etc.

Não obstante, e com raríssima exceção, o Planejamento, tal qual hoje o conhecemos, era quase que exclusivamente usado como arma de guerra, e ao qual se denominava de “estratégia” ou “arte dos generais”.

1— INTRODUÇÃO

A Administração consiste em orientar, dirigir e controlar esforços de um grupo de indivíduos para um objetivo comum.

O bom administrador é aquele que possibilita a este grupo alcançar seus objetivos com o mínimo de dispêndio de recursos e esforços.

O processo básico que utiliza consiste em planejar, organizar, reunir recursos, dirigir e controlar.

E, neste processo, o Planejamento é considerado a função primordial a ser desempenhada. O Planejamento determina os objetivos a atingir e os tipos de controle necessários que a administração da Empresa deverá adotar. E, como tal, o Planejamento tem características próprias e definidas.

Segundo Walter Krause, “embora haja uma concordância básica quanto à necessidade do Planejamento, não existe um modelo ou fórmula, geralmente aceita, para este fim”.

Tal afirmativa encontra apoio em Richard Eckaus que afirma: “não existe teoria alguma ou modelo único para o melhor Planejamento. Cada empresa e cada conjunto de circunstâncias exigem um comportamento adequado”.

Assim, estudaremos os aspectos básicos teóricos considerados essenciais ao conhecimento do Planejamento, com o objetivo principal de estabelecer uma linguagem comum, que permita o seu perfeito entendimento.

2— IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO

Sem planejamento as decisões ficariam ao capricho do acaso e de escolhas de última hora.

Assim, há quatro razões palpáveis para que façamos o Planejamento e que são:

• contrabalançar a incerteza e as modificações;

• concentrar a atenção nos objetivos;

• assegurar um funcionamento econômico e facilitar o controle, razões estas que, pela importância que encerram, atestam a sua necessidade.

3— NATUREZA E PROPÓSITOS DO PLANEJAMENTO

Sabemos que o Planejamento consiste, fundamentalmente, numa escolha.

Assim, pode-se compreender a sua natureza essencial, mediante quatro pontos fundamentais:

— a contribuição aos objetivos: todo plano e cada um dos

derivados devem trazer uma contribuição positiva à realização dos objetivos do grupo;

— primado do Planejamento: é um requisito primordial às funções administrativas da organização, designação de pessoal, direção e controle; tem ainda a qualidade única de estabelecer os objetivos necessários a todo o esforço grupal; o planejamento e o controle são inseparáveis;

— influência generalizada do Planejamento: se bem que o caráter e a amplitude do Planejamento variem de acordo com a sua autoridade, com os recursos disponíveis e com a natureza das diretrizes e planos impostos, verdade é que ele influi generalizadamente em todas as funções administrativas;

— eficiência dos planos: um plano é eficiente, quando, em prática, atinge os objetivos com um mínimo de consequências indesejáveis e com ganhos reais superiores aos custos.

4— CONCEITUAÇÃO

Diversos autores para definir o termo expõem suas ideias através de concepções e valores.

Na verdade, o Planejamento é um processo que implica na formulação de um conjunto de decisões sobre as ações futuras. Deve pois ser entendido como sendo um processo racional, através do qual pode-se introduzir um maior grau de eficiência às atividades.

PLANEJAR É DECIDIR, ANTECIPADAMENTE, O QUE FAZER.

Isto posto, pode-se dizer que: o plano nada mais é que uma linha de ação preestabelecida.

5— MÉTODO DE PLANEJAMENTO

O planejamento busca basicamente um método para sistematizar o processo de decisões e planificar as ações, de forma a que possamos enfrentar situações futuras, respondendo às seguintes questões:

o que fazer? como fazer? quando fazer? onde fazer? com que meios fazer?

Obs.: Este método é influenciado pelo campo de atividade, isto é, pela natureza das mesmas.

6— PRINCÍPIOS DE PLANEJAMENTO

A seguir descrevemos os princípios de planejamento:

• da inerência: não é exclusividade de qualquer sistema, sendo parte integrante da administração e deve estar presente em todos os níveis e setores de atividades;

• da universalidade: deve abranger todos os aspectos do problema e deve prever, até onde seja possível, todas as suas consequências;

• da unidade: suas partes devem estar integradas ao conjunto;

• da previsão: o próprio conceito de planejar encerra em si a ideia de previsão, já que está orientado para uma ação futura; para que este princípio seja válido, deve-se fixar um prazo bem determinado, com subdivisões adaptadas à realização dos objetivos colimados, representadas por planos de curto, médio e longo prazos. No tocante aos prazos, estudá-lo-emos mais adiante.

• da flexibilidade: em que pese que deva ter um grau razoável de bom êxito em sua antecipação e orientação futura, deve ser feita uma revisão constante do curso de acontecimentos, de forma a que se façam os necessários reajustamentos tendo em vista as variações imprevistas; dentro de certa margem de tolerância e de certos limites devem ser feitas alterações de forma a torná-lo exequível. É um fator precípuo e, segundo alguns autores, é o princípio mais importante.

Nos programas a curto prazo, quase nunca é neces-sário reajustamentos. Entretanto, nos a longo prazo, os reajustamentos são frequentes, pois têm suas previsões diminuídas na razão direta do tempo. A propósito, Luiz

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Mendonça Jr. escreveu: “Um programa para ser cumprido necessita que não seja comprido”.

7— FASES DO PLANEJAMENTO

Aqui temos um processo total, daí a dificuldade de descrevê-lo em fases sucessivas, mas, na construção teórica, examinaremos as fases mais características do processo, numa sequência mais comum de ocorrência, que seria:

Exame da Situação: envolve a análise e síntese dos fatos, isto é, um exame detalhado das condições atuais. A análise permite configurar a situação, situar e definir o problema, diante da realidade, em termos precisos e objetivos. A síntese permite criar e formular alternativas, de forma a escolher e selecionar, entre as alternativas, uma linha de ação a adotar;

Previsões: refere-se à “prospectiva” ou “futurologia”, que nada mais significa que as “futuras tendências” ou “alternativas múltiplas”; na realidade, este estudo proporcionará uma maior conhecimento das tendências e servirá para a elaboração de um planejamento realístico. Esta análise é, pois, uma atividade que requer organização, recursos e instrumentos peculiares, além de um sistema de informações capaz de propiciar os dados e conhecimentos necessários ao equacionamento do problema.

Coleta de dados: torna-se necessário reunir a maior quantidade de dados possível, com a finalidade de examinar o problema em todos os seus aspectos, tais sejam: internas e externas, custos, produção, vendas, mão-de-obra, objetivos, expectativas do mercado, legislação, comunidade, aspectos legais e econômicos, etc. Estas informações devem ser obtidas, classificadas e arquivadas, inclusive dados de jornais, revistas especializadas, boletins e outros documentos. Neste aspecto, o uso de computador é um grande auxilio.

As Alternativas: neste ponto, a integração e o conjunto de fatos são vistos como um todo = “raciocínio integrante”. A criação de linhas de ação ou alternativas irá nos permitir que sejam formulados os caminhos a seguir, em direção aos objetivos estabelecidos e a análise de cada uma destas alternativas deverá ser feita através de alguns aspectos, quais sejam:

• adequabilidade: a linha de ação satisfaz integralmente a conquista do objetivo, dentro do prazo estabelecido e das condicionantes definidas;

• exequibilidade: é a oportunidade de execução com êxito, levando em conta os recursos disponíveis e os obstáculos levantados;

• aceitabilidade: quando os esforços forem compensadores e também os recursos despendidos na execução, devemos reduzir as alternativas a um número manuseável. Por outro lado, buscamos determinar as consequências de cada uma delas, através de perguntas específicas sobre os efeitos, influências etc. (Observação: é uma das fases mais difíceis e para a qual devemos dar especial atenção.)

A Decisão: passamos agora à escolha, em caráter definitivo, da linha de ação; esta escolha é feita pelo próprio órgão pertinente (no caso de caráter técnico) e ainda pela direção da empresa, quando se tratar de caráter político ou de direção. O processo a adotar é função da sistemática do Planejamento ou do grau de confiança em que o planejador é tido. A opção entre as linhas de ação disponíveis depende de inúmeros fatores; três grandes conjuntos de condições são estabelecidos pelas modernas técnicas de Administração:

• certeza: nos casos em que se conhece todas as circunstâncias, mas ainda assim poderá configurar-se um problema de escolha diante do grande número de maneiras como o administrador possa dispor os seus recursos;

• riscos: nos casos em que é possível um certo número de alternativas, com dados suficientes para o estabelecimento da probabilidade de ocorrência de cada uma delas;

• incerteza: nos casos em que não se dispõe de meios para determinar as possibilidades do resultado provável de cada

alternativa.

Planificação: é a fase da elaboração do planejamento, quando são confeccionados os esquemas completos de ação em todos os seus pormenores. Diversas vezes encontramos o plano integral dividido em partes (inicial, intermediária e final). Os pormenores são elaborados por especialistas e são dirigidos e supervisionados. Por diversas vezes torna-se necessária a adoção de “decisões complementares”, devido ao surgimento de problemas fora das previsões. A preparação do plano exige a coordenação dos vários elementos, que é justamente o seu propósito; para tanto são criados “órgãos diretor-coordenador” que traçarão diretrizes; no caso de órgãos interdependentes, é feita a integração.

O plano deve ser entendido como um conjunto de disposições, sistematicamente ordenadas para se alcançar um objetivo. Assim deve conter:

• caracterização da situação;

• enunciado dos elementos decisórios que orientaram a sua elaboração;

• indicação dos empreendimentos e operações componentes;

• indicação dos responsáveis pela execução dos diferentes empreendimentos e operações componentes;

• indicação dos recursos disponíveis;

• medidas de acompanhamento das operações e das ações conetivas;

• prescrições quanto à segurança, prazos, medidas de coordenação, etc.

• Implantação: a implantação parcial ou total do plano, em caráter de execução, é provocada através da explicação de programas ou outros documentos executivos, com a finalidade de acionar os órgãos envolvidos; evidentemente, no âmbito de cada órgão, o processo se repete.

• Supervisão: por mais perfeito que seja um planejamento não será capaz de prever e se antecipar a todos os eventos possíveis. Assim, torna-se necessário, durante a execução do plano, não só identificar tais fatores como também determinar os seus efeitos, a fim de se introduzir, com oportunidade, as modificações aconselháveis; esta fase de acompanhamento deve também ser planejada.

• Controle: nesta etapa são estabelecidos os controles necessários. Aqui também deve ser feito um planejamento para o acompanhamento de todas as atividades. O esquema de controle e os instrumentos a serem por ele utilizados são de suma importância e indispensáveis ao êxito do planejamento. (No capítulo 10, à parte, estudaremos detalhadamente o Controle.)

Cabe entretanto citar o Crono grama, em especial, onde, nesse documento, especificamos o período de tempo em que cada uma das atividades deve ser executada; tais prazos são muito importantes e devem ser sempre acompanhados, em qualquer tipo de planejamento.

8— ASPECTOS IMPORTANTES NO PLANEJAMENTO

Alguns aspectos importantes de um planejamento lógico devem ser observados e são de aplicação geral. Vejamos:

• oportunidade: significa ter consciência do momento e da capacidade de vê-la claramente em conjunto; é o conhecimento de nossas potencialidades e fraquezas;

• planos derivativos.~ planos capazes de apoiar o plano básico;

• resposta às seguintes perguntas: por que se fará? que será feito? quem fará? como será feito? onde será feito? quando será feito?

• prazos: variam conforme a empresa; podemos antecipar que poucas organizações planejam com menos de um ano.

9—TIPOS DE PLANEJAMENTO

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Vários são os tipos de planejamento que encontramos. Vamos nos fixar apenas em seus aspectos genéricos.

9.1. — Estratégicos

Usar de planos estratégicos nada mais é do que encontrar os meios de se colocar uma empresa, em situação de vantagem sobre as demais do mesmo ramo de atividade. Para tanto, devem-se considerar os seguintes aspectos:

• uma visão completa e externa da empresa;

• nossos pontos fortes e fracos;

• exame e visão ampla, detalhada e demorada de todos os problemas;

A estratégia é de responsabilidade da alta direção. É o estudo sobre as ações e formas de se atingir os objetivos propostos.

9.2. — Políticas

As políticas determinam “o que fazer” para atingir um objetivo e “como fazer”.

Todo e qualquer objetivo deve ser “quantificável” e “qualificável”. Em resumo, é uma orientação para tomada de decisão, limitando o campo de atenção e ajudando na escolha da melhor alternativa.

Por outro lado, tem a finalidade de aumentar as chances dos empregados, em todos os níveis. Citar-se-ia como exemplo uma política de seleção de pessoal.

Na seleção dos candidatos a um emprego, a avaliação deverá indicar aquele que, por seus conhecimentos, habilidades, cursos, capacitação, melhor preencha as qualificações exigidas para desempenhar, com eficiência, as tarefas do cargo.

9.3. — De Metas

O planejamento através de metas nada mais é do que identificação clara e a descrição detalhada e precisa do objetivo a ser atingido.

Metas e objetivos são praticamente sinônimos.

Quando estabelecemos, estamos estimulando e influenciando nossos empregados, através da motivação e do desempenho. Vários estudos têm comprovado tal afirmativa.

Na sua elaboração, devemos fixar as prioridades, segundo uma ordem de importância para a empresa.

São elas os resultados a alcançar; e podem abranger finalidades, missões, prazos, padrões, alvos, quotas, etc. pois elos vitais no processo e elementos essenciais ao controle. A título de exemplo: dominar o mercado de produtos dietéticos.

9.4. — Global e Setorial

No primeiro, global, tem-se em vista toda a empresa, o conjunto; no setorial, temos nossa preocupação apenas com um dos seus setores ou unidade.

10— PLANOS DE PLANEJAMENTO

Se nos tipos acima avaliamos e fornecemos uma visão global, genérica, nos planos examinamos e abordamos todos os detalhes. Esmiuçamos os problemas, analisamos soluções e alternativas, enfim, detalhamos todos os aspectos, inclusive os planos alternativos.

Temos Planos Permanentes, .sem prazos de duração definidos, que muitas vezes são desdobrados; Planos Organizacionais voltados para os aspectos do conjunto, envolvendo estrutura, níveis de autoridade e responsabilidade, funções etc.; Planos Operacionais, que estabelecem métodos, regras e tempo para realizar as ações e, neste caso, o detalhamento de todos os aspectos relacionados ao problema.

11— PROGRAMA DE PLANEJAMENTO

Este tipo de programa é um misto de objetivos, estratégias e políticas, de difícil entendimento, já que engloba “um todo”.

Normalmente inclui objetivos e os principais passos a serem dados, com suas durações aproximadas, e os recursos a serem dispendidos. Mostra as fases mais importantes a serem empreendidas e colimadas, com uma estimativa dos respectivos prazos.

Um exemplo: Programa de Exploração do Petróleo, constando de procura, pesquisa e exploração.

12— PROJETO DE PLANEJAMENTO

Um projeto de planejamento é parte relativamente independente de um dos detalhes do Programa Geral, isto é, um dos segmentos planejado e executado em separado. Normalmente, tem um tempo de duração limitado.

13— CARACTERÍSTICAS DO PLANEJAMENTO

Podemos citar como características do planejamento:

• é um processo permanente e contínuo;

• é sempre voltado para o futuro;

• visa à racionalidade e à tomada de decisões;

• visa selecionar, entre várias alternativas, a mais adequada;

• é sistêmico, isto é, deve considerar a totalidade da empresa;

• é interativo, isto é, deve ser suficientemente flexível, para aceitar ajustamentos e correções;

• é uma locação (técnica) de recursos, isto é, visa ao emprego de recursos humanos e não-humanos da Empresa;

• é uma técnica cíclica, isto é, conforme é executado, permite avaliação e mensuração para novos planejamentos;

• é uma função administrativa que interage dinamicamente, com as demais, influenciando e sendo influenciado por todas elas;

• é uma técnica de coordenação, já que as atividades dos diferentes órgãos ou níveis operacionais são integradas e sincronizadas para a consecução dos objetivos finais;

• é uma técnica de mudança e inovação já que introduz, deliberadamente, mudanças e inovações dentro da Empresa.

14— CONCLUSÃO

Diríamos que Planejar é:

“decidir antecipadamente o que fazer, quando fazer e como fazer, escolhendo sempre a melhor alternativa”.

“que é uma função fundamental e dinâmica e considerada um dos melhores métodos para se administrar uma empresa”.

Concluindo:

“Planeja-se com o propósito de, lançando-se mão de dados e informações conhecidas, atuar sobre os recursos disponíveis, objetivando alcançar finalidades preestabelecidas

Cultura Organizacional Elementos da Cultura Organizacional

A cultura compreende um conjunto de propriedades do ambiente de trabalho, percebidas pelos empregados, constituindo-se numa das forças importantes que influenciam o comportamento. Compreende além das normas formais, também o conjunto de regras não escritas, que condi-cionam as atitudes tomadas pelas pessoas dentro da organização: por este motivo, o processo de mudança é muito difícil, exigindo cuidado e tempo. Para se obter uma mudança duradoura, não se tenta mudar pessoas, mas as restrições organizacionais que operam sobre elas. A cultura da organização envolve um conjunto de pressupostos psicossoci-ais como normas, valores, recompensas e poder, sendo atributo intrínse-co a organização.

Normas, valores, recompensa e poder.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 54

Normas: São padrões ou regras de conduta nos quais os membros da organização se enquadram. A norma é um padrão que as pessoas obedecem sem levar em conta o lado bem ou mau. As normas podem ser explícitas e as pessoas a elas se adequam conscientemente. Ex.: manuais, estatutos, regulamentos, etc. Podem as normas ser implícitas (subentendidas), como aquelas regras de conduta às quais as pessoas se conformam, mas não tem consciência. Quanto mais conformidade existir entre os dois tipos de normas, mais desenvolvida e eficaz será uma organização.

Valores: O conjunto daquilo que a força de trabalho julga positivo ou negativo numa organização constitui o sistema de valores da organiza-ção. Normas e valores inter relacionam-se, existindo, consequentemente, uma interdependência entre eles; os valores podem estar refletidos nas normas, mas pressupõem se a norma é boa ou ruim, uma vez que há avaliação. Refletem esses valores a sociedade onde se insere a organi-zação.

Recompensa: Segundo um postulado das ciências do comportamen-to: "as pessoas se comportam como uma função daquilo que recebem de recompensa ou reforço". Portanto, é indispensável, no desenvolvimento do trabalho, procurar identificar aos gerentes não só laurear os emprega-dos de excepcional rendimento, mas que também possa servir de esti-mulo aos menos dedicados.

Poder: Quem tem poder na organização? Até que ponto esse poder é distribuído? Qual o grau de centralização ou descentralização da autoridade? Quem determina as recompensas?

O entendimento desses quatro pressupostos à cultura da organiza-ção, é um ponto básico para o sucesso do diagnostico organizacional, geralmente naquelas intervenções onde se torna fundamental compre-ender como a organização funciona ao ponto de vista do comportamento humano.

CLIMA ORGANIZACIONAL

O C. O. refere-se ao ambiente interno que existe entre os participan-tes da empresa. Está intimamente relacionado com o grau de motivação de seus participantes. O termo clima organizacional refere-se especifi-camente às propriedades motivacionais do ambiente organizacional, ou seja, aqueles aspectos internos da empresa que levam à provocação de diferentes espécies de motivação nos seus participantes. Em termos mais práticos, o clima organizacional depende das condições econômi-cas da empresa, do estilo de liderança utilizada, das políticas e valores existentes, da estrutura organizacional, das características das pessoas que participam da empresa, da natureza do negocio (ramo de atividade da empresa) e do estagio de vida da empresa.

Clima versus Cultura Organizacional

É importante ressaltar que não são intercombináveis os conceitos de cultura e clima organizacional. O clima não aponta os modos instituciona-lizados de agir e de pensar.

O clima mapea o ambiente interno que varia segundo a motivação dos agentes. Aprende suas reações imediatas, suas satisfações e suas insatisfações pessoais: desenha um retrato dos problemas que a situa-ção do trabalho, a identificação como a organização e a perspectiva de carreira eventualmente provocam na cultura organizacional constituem sistemas de referencias simbólicas e moldam as ações de seus membros segundo um certo figurino. Ao servir de elo entre o passado e o presente, contribuem para a permanência e a coesão da organização. E diante das exigências que o ambiente externo provoca, formam conjunto de solu-ções relativas à sobrevivência, à manutenção e ao crescimento da orga-nização.

PROCESSO DECISÓRIO

A tomada de decisões é o núcleo da responsabilidade administrativa. O administrador deve continuamente decidir o que fazer, quem deve fazer, quando, onde e muitas vezes, como fazer. Seja ao estabelecer objetivos ou alocar recursos ou resolver problemas que surgem pelo caminho, o administrador deve ponderar o efeito da decisão de hoje sobre as oportunidades de amanhã. Decidir é optar ou selecionar dentre varias alternativas de cursos de ação aquela que pareça mais adequada.

As decisões são tomadas em resposta a algum problema a ser re-solvido, a alguma necessidade a ser satisfeita ou a algum objetivo a ser alcançado. As decisões envolvem um processo, isto é, uma sequência de passos ou fases que se sucedem. Dai o nome processo decisório para se descrever as sequências de fases que são quatro:

• Definição e diagnostico do problema: essa fase envolve a ob-tenção dos dados e dos fatos a respeito do problema., suas ralações com o contexto mais amplo, suas causas, definição e diagnostico.

• Processo de soluções alternativas mais promissoras: esta fa-se envolve a busca de cursos alternativos de ação possíveis e que se mostrem mais promissoras para a solução do problema, satisfação da necessidade ou alcance do objetivo.

• Análise e comparação dessas alternativas de solução: é a fa-se na qual as alternativas de cursos de ação são devidamente analisa-das, ponderadas e comparadas, no sentido de verificar os custos e os benefícios.

• Seleção e escolha da melhor alternativa como um plano de ação: a seleção e a escolha de uma alternativa de curso de ação impli-cam o abandono dos demais curso alternativos.

O tomador de decisão escolhe uma alternativa dentre varias outras. Se ele escolhe os meios apropriados para alcançar um determinado objetivo, a decisão é considerada racional.

O processo na empresa se caracteriza pelos seguintes aspectos:

• O tomador de decisões evita a incerteza e segue as regras padronizadas para tomar as decisões.

• Procura manter as regras estabelecidas pela empresa e so-mente a redefine quando sofre pressões.

• Quando o ambiente muda subitamente e novas estatísticas a-floram ao processo decisional, a empresa se mostra relativamente lento no ajustamento e tenta utilizar o seu modelo decisório atual a respeito do mundo para lidar com as condições modificadas.

A sua forma existem dois tipos de decisões: as decisões programá-veis e as não programáveis. As programáveis são aquelas tomadas de acordo com métodos e técnicas já estabelecidas, e as não programáveis constituem novidades e tendem a ser tomadas dentro de regras improvi-sadas exigindo esforços para definir e diagnosticar o problema ou situa-ção através da obtenção dos fatos e dos dados.

Quanto ao nível em que são tomadas:

• Decisões estratégicas: relacionada com o estabelecimento de ralações entre a empresa e o ambiente. São tomadas no nível institucio-nal.

• Decisões administrativas: relacionadas com o estabelecimen-to da estrutura e configuração organizacional da empresa. Tomadas no nível intermediário da empresa.

• Decisões Operacionais: relacionadas com a seleção e orien-tação dos níveis operacionais da empresa encarregadas de realizar a tarefa técnica.

As decisões podem ser tomadas dentro de três condições a saber:

• Incerteza: nas situações de decisão sob incerteza, o tomador de decisão tem pouco ou nenhum conhecimento ou informação para utilizar como base para atribuir probabilidades a cada estado de natureza ou evento futuro.

• Risco: o tomador de decisões tem informação suficiente para predizer os diferentes estados da natureza. Porem, a quantidade dessa informação e sua interpretação pelos diversos administradores pode atribuir diferentes probabilidades conforme sua crença ou intuição, expe-riência anterior, opinião, etc.

• Certeza: o administrador tem completo conhecimento das consequências ou resultados das varias alternativas de cursos de ação para resolver o problema.

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ESTILOS DE LIDERANÇA

Para fazer uma empresa ou departamento produzir resultados, o administrador deve desempenhar funções ativadores. Entre elas sobres-saem a liderança e o uso adequado de incentivos para obter motivação. A liderança é necessária em todos os tipos de organização humana. Principalmente nas empresas e em cada um de seus departamento. Ele é igualmente essencial em todas as demais funções de administração: planejamento organizacional, direção e controle. Porém, a liderança é mais relevante na função de direção menos aquela que toca mais perto as pessoa.

"Não se deve confundir liderança com direção. Um bom dirigen-te deve ser um bom líder e nem sempre um bom líder é um bom dirigente ."

A liderança é a capacidade de influenciar subordinados a fazer aquilo que devem fazer.

ORGANIZAÇÃO FORMAL E INFORMAL

O aspecto formal da organização abrange problemas de estruturas, normas, métodos e processos de trabalho, como concebidos pelos criadores da organização. Por outro lado, quase sempre o quadro real do comportamento e de reações apresentada pelos membros de uma organização se afasta, ligeira ou amplamente do plano formal de duas maneiras:

• O plano formal pode estar incompleto - pode não compreen-der integralmente o padrão de comportamento efetivamente seguido, e algumas partes do padrão de comportamento podem estar em contradi-ção com o plano.

Assim, emerge o outro angulo, a organização informal, que envolve o padrão de comportamento adotado - a maneira pela qual os membros da organização realmente se comportam, à medida que esses padrões não coincidem com o plano formal.

Segundo Chester Bernard, a organização formal é um sistema de atitudes ou de forças de duas ou mais pessoas, coincidentemente coor-denadas, enquanto a organização informal é um agregado de contatos e integrações pessoais e os agrupamentos de pessoas associadas.

A distinção entre a organização formal e a informal é que enquanto a primeira é uma organização planejada e a segunda constitui o resultado da interação espontânea dos membros da organização, o impacto das personalidades dos atores sobre os papeis que lhe foram destinados. Portanto, não existe organização formal sem a sua informal contraparti-da, pois o plano administrativo formal não pode nunca refletir adequada ou completamente a organização completa a qual se refere, pela razão obvia que de nenhum plano abstrato pode descrever exaustivamente uma totalidade empírica. Embora os objetivos de uma organização formal sejam mais explícitos, algumas vezes pode ocorrer que a estrutura informal tenha uma influencia tão penetrante que leve a uma definição da estrutura formal. Não se deve esquecer que as estruturas pode tornar-se um competidor em vez de um complemento da estrutura formal.

CONTROLE

Controlar é o exercício da função administrativa de restringir e regu-lar vários fatores, de modo que as obras e projetos sejam completados pela maneira porque foram planejados, organizados e dirigidos. Equivale a verificar se cada pessoa faz a coisa certa, no tempo certo, no lugar certo e com os recursos certos.

Certas pessoas se impressionam tanto com o significado de "contro-le" que usam o termo como um equivalente para "administração". Assim, muitas vezes deparamos com termos como "controle financeiro", "contro-le de material", "controle de qualidade" e "controle de pessoal". Nestes casos o controle recebe, realmente, o significado de administração; assim, controle financeiro é essencialmente administração financeira, controle de material e administração do material, etc.

Neste contexto, controle não tem significado tão amplo, porque essa palavra não implica o suficiente para garantir o seu uso como sinônimo de "administração".

Controle define uma parte bastante importante do trabalho de admi-

nistrição e consiste em medir o desempenho de subordinados para assegurar que os objetivos da empresa e os planos delineados para alcança-los, sejam realizados. É, pois, a função segundo a qual cada administrador, do presidente ao mestre, certifica-se de que aquilo que é feito está de acordo com o que se tencionava fazer.

ETAPAS DO PROCESSO DE CONTROLE

O processo básico de controle, onde quer que exista e qualquer que seja a coisa controlada, envolve 3 etapas:

1. estabelecer os padrões

2. medir o desempenho conforme esses padrões.

3. corrigir desvios em relação aos padrões e aos planos.

a. Estabelecimento de Padrões

Padrões são critérios estabelecidos mediante os quais os resultados reais podem ser medidos. Constituem a expressão de objetivos de planejamento da empresa ou departamento, em termos tais que a prática efetiva dos deveres pode ser medida em relação a esses objetivos.

Os padrões podem ser físicos e representar quantidades de produto, unidades de serviço, homens-hora, velocidade, volume dê rejeições, etc., ou podem ser formulados em termos monetários, tais como custos, rendas ou investimentos ou ainda, expressos em quaisquer outros ter-mos que medem o desempenho.

b. Avaliação de Desempenho

Se o padrão foi estabelecido apropriadamente e se há meios dispo-níveis para determinar com exatidão o que os subordinados estão fazen-do, a avaliação do desempenho real ou esperado é relativamente fácil.

Nos tipos de trabalho menos técnicos, não somente será difícil esta-belecer o padrão, como também será bastante trabalhosa a avaliação.

Por exempIo, não é fácil controlar o desempenho de um diretor de fi-nanças ou de um diretor de relações industriais, porque, raramente, se podem estabelecer padrões definidos e medir-se com exatidão o desem-penho. O superior desses administradores tende, muitas vezes, a confiar em padrões imprecisos, tais como, o estado financeiro da firma, o entusi-asmo e lealdade dos subordinados, a admiração dos colegas e o suces-so em geral do departamento (muitas vezes medido de maneira negativa pela ausência de provas de fracasso).

É importante, portanto, ressaltar que à medida que as tarefas se a-fastam da linha de montagem, da oficina ou da máquina de calcular o trabalho de controlar se torna mais complexo e muitas vezes, mais importante.

c. Correção dos Desvios

Se os padrões são estabelecidos para refletir a estrutura da organi-zação e se o desempenho é medido nesses termos, a correção dos desvios é acelerada, pois o administrador sabe exatamente onde, na designação individual ou grupal de tarefas, que medida corretiva deve ser aplicada.

A correção dos desvios no desempenho é o ponto em que o controle se utiliza e se confunde com as demais funções administrativas. O admi-nistrador pode corrigir retraçando seus planos ou modificando seu objeti-vo; ou então poderá corrigir o desvio exercitando sua função de organi-zar, mediante redistribuição das tarefas, novas designações de pessoal, melhor seleção e treinamento de subordinados, ou pelo último recurso para renovação de pessoal, a demissão.

Poderá ainda, corrigir por uma direção melhor, através de explica-ções mais detalhadas das tarefas, novas formas de incentivo ou lideran-ça mais enérgica.

AVALIAÇÃO – A aferição ou o julgamento d eficiência de uma ativi-dade administrativa.

3 Administração financeira e orçamentária. 3.1 Orçamento público. 3.2 Princípios orçamentários.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 56

3.3 Diretrizes orçamentárias. 3.4 SIDOR, SIAFI. 3.5 Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa. 3.6 Despesa pública: categorias, estágios. 3.7 Suprimento de fundos. 3.8 Restos a pagar. 3.9 Despesas de exercícios anteriores. 3.10 Conta única do Tesouro.

DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Seção I NORMAS GERAIS

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, funda-ções e demais entidades controladas pelo Poder Público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)

VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da Uni-ão, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.

§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.

§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.

§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controla-das, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Seção II DOS ORÇAMENTOS

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma re-gionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e pri-oridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerra-mento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs-tos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-ções instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, dire-ta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entida-des e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demons-trativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibi-lizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá-rias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da admi-nistração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repúbli-ca;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacio-nais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acom-panhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que so-bre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos pro-jetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os proveni-entes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 57

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con-gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamen-tárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da Repúbli-ca ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao proces-so legislativo.

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspon-dentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos espe-ciais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentá-ria anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori-zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos menciona-dos no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autori-zação legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprés-timos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exer-cício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orça-mento do exercício financeiro subsequente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida pa-ra atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos im-postos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta-dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera-ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qual-quer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentá-rias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imedia-tamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguin-tes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitu-cional nº 19, de 1998)

II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não fo-rem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fa-rá jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

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§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

ORÇAMENTO PÚBLICO NATUREZA JURÍDICA Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em

se estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudiosos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal legal.

Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa

esse instituto no mundo do dever ser. Régis Fernandes noticia que para León Duguit: “o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação

aos gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contribuinte e é geral e abstrata.”

Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e

Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista: “orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao

Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos." Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é

indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constitui-ção Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes.

Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em

sentido formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constituição Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle

das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras, as quais se acham inseri-das nos princípios orçamentános.

Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários,

sendo que na nossa concepção, os principais são: • Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade,

também denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre a um período limita-do de tempo (um ano), segundo os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período de vigência do orçamen-to denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.

• Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e não mais que um para cada exercício financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos.

• Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contem-plando todos os poderes e os respectivos órgãos da administra-ção direta e indireta (art. 165, § 5º, da Constituição Federal de

1988). • Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve

conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Po-deres da União, seus fundos. órgãos e entidades da administra-ção direta e indireta, já que o orçamento tem por escopo o pla-nejamento de todas as despesas e receitas públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988).

• Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o orça-mento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no dispositivo consti-tucional citado.

• Especificação: também denominado princípio da especializa-ção, este princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despesas devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa forma as despesas e receitas orça-mentárias devem ser discriminadas por unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de 17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, etc.

• Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art. 37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e notório).

• Equilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-dores, como uma regra não rígida, embora a ideia de equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais. Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos administradores públicos, pelo menos no Brasil.

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO Três são os tipos de orçamento previstos na Carta Magna de 1988, a

saber: Plano Plurianual: o primeiro tipo de orçamento estatuído na

Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, I, e § 1º, é o Plano Plurianual (PPA). O mesmo trata-se de um orçamento-programa. de médio prazo, com duração de quatro anos, iniciando sua contagem no segundo ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigência até o primeiro ano do mandato subsequente, de modo a proporcionar a continuidade da Administração Pública.

Trata-se de uni plano, onde são planejadas e ordenadas as ações

governamentais, visando alcançar os objetivos e metas fixados pelos governos Federal, Distrital, Estadual e Municipal.

Ex vi da Constituição Federal, a lei que instituir o PPA estabelecerá

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivas e metas da Administração Pública para as despesas de investimentos e as inversões financeiras e outras de natureza correlata, dispondo ainda sobre os programas de duração continua da, conforme dispõe o art. 12, § 5º, da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.

Há que salientar, por oportuno, que a teor do art. 167, § 1º da

Constituição Federal de 1988, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem a prévia inclusão no PPA, ou em lei específica que autorize a inclusão, sob pena de responsabilidade criminal do governante.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 59

A duração do PPA, interpreta-se o art. 165, § 1º da Constituição Federal de 1988, c/c o art. 35, § 2º, I, do ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), sendo que o plano plurianual, deverá ser enviado ao Legislativo até 4 (quatro) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da Sessão Legislativa.

Lei de Diretrizes Orçamentárias: o art. 165, § 2º, da Constituição

Federal preceitua que as diretrizes orçamentárias serão instituídas por lei de iniciativa do Poder Executivo. Esta lei compreende as metas e priori-dades da Administração Pública Federal, Distrital, Estadual e Municipal, tendo por finalidade nortear a elaboração dos orçamentos anuais dos entes políticos. Por orçamento anual, aqui, compreende-se aqueles, porventura preconizados no art. 165, § 5º, I, II e III, da Constituição Federal de 1988, quais sejam: orçamento fiscal; orçamento de investimentos das empresas e o orçamento da seguridade social, obedecidos as regras já estabelecidas no PPA, tratando-se, também, como o PPA, de um orçamento-programa, não operativo.

Igualmente, a LDO, disporá sobre as alterações da legislação

tributária e estabelecerá a política de apresentação das agências financeiras oficiais de fomento, ex vi do art. 165, § 2º da Constituição Federal de 1988.

A LDO, na verdade, corresponde a um pré-orçamento, já que cabe-

lhe, previamente, proceder a indicação das prioridades e dos critérios para feitura do orçamento anual (LOA).

O encaminhamento do projeto da LDO ao Legislativo se fará até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, sendo devolvido para sanção ao Executivo, até o encerramento do primeiro período da Sessão Legislativa, conforme dispõe o art. 35, § 20, II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias — ADCT.

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 4º estabelece que a Lei

de Diretrizes além de atender o disposto no § 2º do art. 165, da Constituição Federal de 1988, disporá também sobre equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e formas de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e também um anexo de metas fiscais, o qual integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

Lei Orçamentária anual: com previsão no art. 165, III § 5º da

Constituição Federal de 1988, a Lei Orçamentária Anual (LOA) ou simplesmente o orçamento anual, é um instrumento utilizado para estimar a receita e fixar a despesa, evidenciando a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, estabelecidos no PPA e na LDO, obedecendo ainda aos princípios orçamentários, e precipuamente, às recentes disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Constituição Federal determina que a Lei Orçamentária Anual

compreenderá o orçamento fiscal, de seguridade social e de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. No concernente ao Processo Legislativo, o projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional para apreciação, na forma do disposto no art. 166 e seus paragrafos da Constituição Federal.

Em que pese o princípio orçamentário da unidade, a Constituição

Federal de 1988 estabelece que a LO ou Lei de Orçamento Anual, será composta de três orçamentos, a saber:

Primus: o orçamento fiscal, referente aos três poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), bem como aos fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, autárquica e fundacional;

Secundus: o orçamento de investimento das empresas em que o Estado (União, Distrito Federal, Estados e Municípios) tenham participação na maioria do capital social, com direito a voto;

Tertius: o orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e os órgãos a ela vinculados, da

administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos com o dinheiro público.

Dessa forma a Lei de Orçamento Anual é um orçamento, com o qual

os Poderes Públicos e seus órgãos irão trabalhar durante o exercício financeiro, prevendo todas as receitas e fixando todos as despesas públicas, de molde a viabilizar o controle gerencial das ações governamentais.

CICLO ORÇAMENTÁRIO Segundo Heilio Kohama “o ciclo orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas

pelo processo orçamentário, estão consubstanciodas em elaboração, estudo e aprovação, execução e avaliação”.

Elaboração: consiste no estabelecimento de objetivos que possam

ser alcançados naquele período, levando-se em conta os recursos necessá rios à sua execução. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos humanos etc.

Cada unidade da Administração Pública, fará propostas parciais, em

formulário próprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas no exercício anterior; a despesa para o exercício em que a proposta esta sendo elaborada e a despesa para o exercício a que a proposta esta se referindo. O departamento contábil ou de arrecadação é o responsável por organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvam como base para a proposta de orçamento, levando-se em consideração e demonstrativo da arrecadação dos últimos 3 (três) anos (art. 30 da Lei n.4.320/64).

O Poder Executivo Federal deverá enviar o projeto de lei

orçamentária até 31 de agosto; sendo que, cm regra geral, os demais entes federados obedecem esta data limite. Contudo, se houver previsão nas Constituições Estaduais, ou nas Leis Orgânicas Municipais, esse limite poderá ser ampliado.

A proposta orçamentária, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de

março de 1964, deverá conter: Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo

encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de:

I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da divida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

II. Projeto de Lei de Orçamento; III. Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita

e despesa, constarão, cm colunas distintas e para fins de comparação:

a. a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;

b. a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; e. a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; d. a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; e. a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; f. a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados

por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.

Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.

Estudo e aprovação: Esta fase é exclusiva do Poder Legislativo,

onde o orçamento será discutido, sendo, posteriormente, devolvido ao

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 60

Poder Executivo. O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esclarece que: Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas

Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Ao se discutir a proposta orçamentária, se o Poder Legislativo,

quiser propor emendas, as mesmas só serão aprovadas se observados o disposto no art. 166, § 3º I, II e III, e § 4º da Constituição Federal de 1988.

Art. 166. (omissis) § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente serão aprovadas caso: I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de

diretrizes orçamentárias; II. Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os prove-

nientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotaçôes para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados,

Municípios e Distrito Federal; ou III. sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentarias não

poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Se a proposta orçamentária for aprovada pelo Poder Legislativo, a

mesma será enviada ao Poder Executivo para a sanção ou veto do seu Chefe.

Execução: esta se caracteriza na mobilização de recursos

humanos, materiais e financeiros para que sejam alcançados os objeti-vos propostos.

A execução orientar-se-á no orçamento aprovado. Avaliação: tem como função orientar a execução do orçamento.

Nesta fase ressalta-se a importância dos sistemas contábil e estatístico, de modo a exercer a controladoria da gestão financeira. Assim, através das informações obtidas junto a todos os setores da Administração Pública, o órgão encarregado do exercício do controle interno, deve proceder uma avaliação dos objetivos fixados nas Leis Orçamentárias (PPA – LDO – LOA), diagnosticando, prontamente, as modificações e os problemas surgidos quando de sua execução.

Esta avaliação, que na prática utiliza-se de dados obtidos junto à

contabilidade e o planejamento estatístico da Administração Pública, deve ser feita de forma ativa e simultânea, de modo a permitir o acompanhamento da execução orçamentária e o conhecimento da composição patrimonial, através de demonstrativos, cuja análise possibilitará a tomada de decisões por parte dos dirigentes estatais.

A propósito, convém trazer à lume, os ensinamentos de KOHAMA,

para quem: “A constatação do que realiza, e do que deixar de fazer, como é

obvio, restringir-se somente ao julgamento a posteriori. A avaliação deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora da execução fixar em bases consistentes as futuras programações, por isso esta fase é simultânea à execução, e a informação que fornece deve estar disponível quando dela se necessitar".

É oportuno destacar, também, que esta avaliação é de vital

importância para a condução dos negócios públicos, tanto que a Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de gestão, que obrigam os Administradores Públicos a procederem demonstrativos periódicos, de molde a publicizar a avaliação da execução orçamentária.

No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a

principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da

seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO:

• compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

• orientará a elaboração da LOA; • disporá sobre as alterações na legislação tributária; e • estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras

oficiais de fomento. SIDOR, SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Fe-

deral (SIAFI) Modalidade de acompanhamento das atividades relaciona-das com a administração financeira dos recursos da União, que centrali-za ou uniformiza o processamento da execução orçamentária, recorren-do a técnicas de elaboração eletrônica de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a supervisão do Tesouro Na-cional e resultando na integração dos procedimentos concernentes, essencialmente, à programação financeira, à contabilidade e à adminis-tração orçamentária.

Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) Conjunto de

procedimentos, justapostos entre si, com a incumbência de cuidar do processamento de cunho orçamentário, através de computação eletrôni-ca, cabendo sua supervisão à Secretaria de Orçamento Federal (SOF).

O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Fede-

ral (SIAFI) é o principal instrumento de administração orçamentária e financeira da União que oferece suporte aos órgãos centrais, setoriais e executores da gestão pública, tornando absolutamente segura a contabi-lidade da União. Ligados ao sistema encontram-se todos os órgãos da Administração Direta, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas, Soci-edade de Economia Mista e Órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário .

Por meio do SIAFI são obtidas as informações que subsidiam o Ba-

lanço Geral da União e os relatórios de execução do orçamento e de administração financeira, que compõem a demonstração das Contas apresentadas ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, em conformidade com a Constituição Federal. Encontra-se disponível, ainda, um serviço de troca de mensagens, que interliga cerca de 30 mil usuários em todo o Brasil agilizando a comunicação entre as Unidades Gestoras. Aos órgãos e entidades integrantes da Conta Única é oferecida a opção de "Darf Eletrônico", que elimina o trâmite da arrecadação e recolhimento dos tributos federais.

Principal usuário do SIAFI, o Tesouro Nacional é responsável pela

definição das normas de utilização do sistema, orientando e controlando as atividades dos gestores públicos que o utilizam. Compete ao Tesouro, ainda, arcar com os custos referentes a equipamentos, telecomunica-ções, desenvolvimento, manutenção e pessoal.

LEI No 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964.

Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do

Distrito Federal. Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a se-

guinte Lei; DISPOSIÇÃO PRELIMINAR Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabo-

ração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

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TÍTULO I Da Lei de Orçamento

CAPÍTULO I

Disposições Gerais Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e

despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o pro-grama de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento: I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do

Governo; II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Cate-

gorias Econômicas, na forma do Anexo nº. 1; III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legisla-

ção; IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administra-

ção. § 2º Acompanharão a Lei de Orçamento: I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos

fundos especiais; II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos ns. 6

a 9; III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Gover-

no, em termos de realização de obras e de prestação de servi-ços.

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclu-

sive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as o-

perações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros . (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas pró-

prias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais desti-

nadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento

pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. § 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a

outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a transferência. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo

para: I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obe-

decidas as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.

§ 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especìficamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridi-camente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.

§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no

tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orça-mento.

Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão

do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2.

§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, menciona-dos nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códi-gos decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4.

§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágra-fo anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da despesa, conforme estabelece o Anexo n. 5.

§ 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de códigos locais.

CAPÍTULO II Da Receita

Art. 9º Tributo e a receita derivada instituída pelas entidades de direi-

to publico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, desti-nado-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 10. (Vetado). Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômi-

cas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classi-ficáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de re-cursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balancea-mento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demons-tração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema: (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982)

RECEITAS CORRENTES Receita tributária Impostos

Taxas Contribuições de Melhoria Receita Patrimonial Receitas imobiliárias

Receitas de valôres Mobiliários Participações e Dividendos

Outras Receitas Patrimoniais Receita Industrial Receita de Serviços Industriais Outras Receitas Industriais Transferências Correntes Receitas Diversas Multa Contribuições

Cobrança da Dívida Ativa Outras Receitas Diversas

RECEITAS DE CAPITAL Operações de Crédito

Alienação de Bens Móveis e Imóveis Amortização de Empréstimos Concedidos Transferências de Capital Outras Receitas de Capital

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CAPÍTULO III Da Despesa

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias eco-

nômicas: DESPESAS CORRENTES Despesas de Custeio Transferências Correntes DESPESAS DE CAPITAL Investimentos Inversões Financeiras Transferências de Capital § 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para

manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

§ 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado.

§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as trans-ferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades benefi-ciadas, distinguindo-se como:

I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lu-crativa;

II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públi-cas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pas-toril.

§ 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planeja-

mento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações desti-nadas a:

I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou

entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a opera-ção não importe aumento do capital;

III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive ope-rações bancárias ou de seguros.

§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos

ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial-mente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discrimi-

nação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de Governo, obedecerá ao seguinte esquema:

DESPESAS CORRENTES Despesas de Custeio Pessoa Civil Pessoal Militar Material de Consumo Serviços de Terceiros Encargos Diversos Transferências Correntes Subvenções Sociais Subvenções Econômicas Inativos Pensionistas Salário Família e Abono Familiar Juros da Dívida Pública Contribuições de Previdência Social

Diversas Transferências Correntes. DESPESAS DE CAPITAL Investimentos Obras Públicas Serviços em Regime de Programação Especial Equipamentos e Instalações Material Permanente Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas

ou Entidades Industriais ou Agrícolas Inversões Financeiras Aquisição de Imóveis Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas

ou Entidades Comerciais ou Financeiras Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em

Funcionamento Constituição de Fundos Rotativos Concessão de Empréstimos Diversas Inversões Financeiras Transferências de Capital Amortização da Dívida Pública Auxílios para Obras Públicas Auxílios para Equipamentos e Instalações Auxílios para Inversões Financeiras Outras Contribuições. Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços

subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dota-ções a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á

no mínimo por elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) § 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com

pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos.

SEÇÃO I

Das Despesas Correntes

SUBSEÇÃO ÚNICA Das Transferências Correntes

I) Das Subvenções Sociais Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financei-

ras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objeti-vos, revelar-se mais econômica.

Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente fixados.

Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento fo-

rem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções.

II) Das Subvenções Econômicas Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas pú-

blicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orça-mento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.

Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções e-conômicas:

a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros ali-

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 63

mentícios ou outros materiais; b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produ-

tores de determinados gêneros ou materiais. Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qual-

quer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de sub-venções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

SEÇÃO II

Das Despesas de Capital

SUBSEÇÃO PRIMEIRA Dos Investimentos

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento

segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua

natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

SUBSEÇÃO SEGUNDA

Das Transferências de Capital Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimen-

tos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos.

Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcio-nal de aplicação.

TÍTULO II

Da Proposta Orçamentária

CAPÍTULO I Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária

Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminha-

rá ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:

I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívi-da fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justifi-cação da receita e despesa, particularmente no tocante ao or-çamento de capital;

II - Projeto de Lei de Orçamento; III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita

e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de com-paração:

a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores à-quele em que se elaborou a proposta;

b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a propos-ta;

c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior; e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados

por dotações globais, em termos de metas visadas, decompos-tas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa.

Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada uni-dade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respectiva legislação.

CAPÍTULO II

Da Elaboração da Proposta Orçamentária

SEÇÃO PRIMEIRA Das Previsões Plurienais

Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Qua-

dro de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio.

Parágrafo único. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital será anualmente reajustado acrescentando-se-lhe as previsões de mais um ano, de modo a assegurar a projeção contínua dos períodos.

Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital abrangerá: I - as despesas e, como couber, também as receitas previstas em

planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a re-giões ou a setores da administração ou da economia;

II - as despesas à conta de fundos especiais e, como couber, as re-ceitas que os constituam;

III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no Título X desta lei, com indicação das respectivas receitas, para as quais forem previstas transferências de capital.

Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Apli-

cação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se preten-dem obter com a realização de cada programa.

Art. 26. A proposta orçamentária conterá o programa anual atualiza-

do dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital.

SEÇÃO SEGUNDA

Das Previsões Anuais Art. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita con-

formidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa.

Art. 28 As propostas parciais das unidades administrativas, organi-

zadas em formulário próprio, serão acompanhadas de: I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no arti-

go 22, inciso III, letras d, e e f; II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a in-

dicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.

Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação or-

ganizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária.

Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente.

Art. 30. A estimativa da receita terá por base as demonstrações a

que se refere o artigo anterior à arrecadação dos três últimos exercícios, pelo menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.

Art. 31. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coor-

denadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias.

TÍTULO III Da elaboração da Lei de Orçamento

Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas

Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento

que visem a: a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo

quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 64

b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;

c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;

d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

TÍTULO IV

Do Exercício Financeiro Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele arrecadadas; II - as despesas nele legalmente empenhadas. Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas

mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processa-das das não processadas.

Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o or-

çamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no e-

xercício, quando a anulação ocorrer após o encerramento deste conside-rar-se-á receita do ano em que se efetivar.

Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou

não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação pró-pria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compul-sórios, contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabe-lecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorren-tes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obriga-ções legais. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributários. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

§ 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respecti-va atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978. (Parágrafo

incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979) § 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procurado-

ria da Fazenda Nacional. (Parágrafo incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)

TÍTULO V

Dos Créditos Adicionais Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não

computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja do-

tação orçamentária específica; III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevis-

tas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por

lei e abertos por decreto executivo. Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende

da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos: (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exer-cício anterior; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

II - os provenientes de excesso de arrecadação; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orça-mentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que ju-ridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las. (Veto rejei-tado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste arti-go, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extra-ordinários abertos no exercício.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Po-

der Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislati-vo.

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício fi-

nanceiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a es-

pécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível.

TÍTULO VI Da Execução do Orçamento

CAPÍTULO I

Da Programação da Despesa Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e

com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um qua-dro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.

Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá

aos seguintes objetivos:

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a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho;

b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a re-duzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do dis-

posto no artigo anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações extra-orçamentárias.

Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercí-

cio, observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamentária.

CAPÍTULO II Da Receita

Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o

estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autori-zação orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por motivo de guerra.

Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer

outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

Art. 53. O lançamento da receita, o ato da repartição competente,

que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedo-ra e inscreve o débito desta.

Art. 54. Não será admitida a compensação da observação de reco-

lher rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública. Art. 55. Os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das im-

portâncias que arrecadarem. § 1º Os recibos devem conter o nome da pessoa que paga a soma

arrecadada, proveniência e classificação, bem como a data a assinatura do agente arrecadador.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Os recibos serão fornecidos em uma única via. Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita ob-

servância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer frag-mentação para criação de caixas especiais.

Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta

lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas pró-prias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de opera-ções de crédito, ainda que não previstas no Orçamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

CAPÍTULO III Da Despesa

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade

competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos

créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976) § 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é ve-

dado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, as-sumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casos comprovados de calamidade pública. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos pra-

ticados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967. (Parágra-fo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. § 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dis-

pensada a emissão da nota de empenho. § 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante

não se possa determinar. § 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras,

sujeitas a parcelamento. Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denomina-

do "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dota-ção própria.

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordena-

do após sua regular liquidação. Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito

adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comproba-tórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. § 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços

prestados terá por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva

do serviço. Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autorida-

de competente, determinando que a despesa seja paga. Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em

documentos processados pelos serviços de contabilidade (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou

pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

Art. 66. As dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias

poderão quando expressamente determinado na Lei de Orçamento ser movimentadas por órgãos centrais de administração geral.

Parágrafo único. É permitida a redistribuição de parcelas das dota-ções de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada indispensável à movimentação de pessoal dentro das tabe-las ou quadros comuns às unidades interessadas, a que se realize em obediência à legislação específica.

Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude

de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precató-rios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicio-nais abertos para esse fim.

Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despe-

sas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a res-

ponsável por dois adiantamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) Art. 70. A aquisição de material, o fornecimento e a adjudicação de

obras e serviços serão regulados em lei, respeitado o princípio da con-

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 66

corrência.

TÍTULO VII Dos Fundos Especiais

Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas

que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou servi-ços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos

especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.

Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o sal-

do positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas

peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

TÍTULO VIII

Do Controle da Execução Orçamentária

CAPÍTULO I Disposições Gerais

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita

ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direi-tos e obrigações;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsá-veis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

CAPÍTULO II

Do Controle Interno

Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.

Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamen-

tária será prévia, concomitante e subsequente. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando insti-

tuída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.

Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária

ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75.

Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando fôr o caso, em ter-mos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.

Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalen-

tes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuí-das a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que fôr instituído para esse fim.

CAPÍTULO III

Do Controle Externo Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislati-

vo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orça-mento.

Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder

Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgâni-cas dos Municípios.

§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Le-gislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalen-te.

§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contado-res para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.

TÍTULO IX

Da Contabilidade

CAPÍTULO I Disposições Gerais

Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a si-

tuação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetu-em despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão

equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens ou dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços de contabilidade.

Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a

permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conheci-mento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos servi-ços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a inter-pretação dos resultados econômicos e financeiros.

Art. 86. A escrituração sintética das operações financeiras e patri-

moniais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas. Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos

de ajustes ou contratos em que a administração pública fôr parte. Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação

do devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do vencimento, quando fixada.

Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração

orçamentária, financeira patrimonial e industrial.

CAPÍTULO II Da Contabilidade Orçamentária e Financeira

Art. 90 A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o mon-

tante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponí-veis.

Art. 91. O registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acor-

do com as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos créditos adicionais.

Art. 92. A dívida flutuante compreende: I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; II - os serviços da dívida a pagar; III - os depósitos; IV - os débitos de tesouraria. Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício

e por credor distinguindo-se as despesas processadas das não proces-sadas.

Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de

natureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão também objeto de registro, individuação e controle contábil.

CAPÍTULO III

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 67

Da Contabilidade Patrimonial e Industrial Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter per-

manente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita caracterização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e administração.

Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens móveis

e imóveis. Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por

base o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elemen-tos da escrituração sintética na contabilidade.

Art. 97. Para fins orçamentários e determinação dos devedores, ter-

se-á o registro contábil das receitas patrimoniais, fiscalizando-se sua efetivação.

Art. 98. A divida fundada compreende os compromissos de exigibili-

dade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Parágrafo único. A dívida fundada será escriturada com individuação e especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.

Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados

como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração patrimonial e financeiro comum.

Art. 100 As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem

os resultados da execução orçamentária, bem como as variações inde-pendentes dessa execução e as superveniências e insubsistência ativas e passivas, constituirão elementos da conta patrimonial.

CAPÍTULO IV Dos Balanços

Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no

Balanço Orçamentário, no Balanço Financeiro, no Balanço Patrimonial, na Demonstração das Variações Patrimoniais, segundo os Anexos números 12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos constantes dos Anexos números 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17.

Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despe-

sas previstas em confronto com as realizadas. Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa

orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.

Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária.

Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as

alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.

Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará: I - O Ativo Financeiro; II - O Ativo Permanente; III - O Passivo Financeiro; IV - O Passivo Permanente; V - O Saldo Patrimonial; VI - As Contas de Compensação. § 1º O Ativo Financeiro compreenderá os créditos e valores realizá-

veis independentemente de autorização orçamentária e os valores nume-rários.

§ 2º O Ativo Permanente compreenderá os bens, créditos e valores,

cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa. § 3º O Passivo Financeiro compreenderá as dívidas fundadas e ou-

tros pagamento independa de autorização orçamentária. § 4º O Passivo Permanente compreenderá as dívidas fundadas e ou-

tras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resga-te.

§ 5º Nas contas de compensação serão registrados os bens, valores, obrigações e situações não compreendidas nos parágrafos anteriores e que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio.

Art. 106. A avaliação dos elementos patrimoniais obedecerá as nor-

mas seguintes: I - os débitos e créditos, bem como os títulos de renda, pelo seu

valor nominal, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câmbio vigente na data do balanço;

II - os bens móveis e imóveis, pelo valor de aquisição ou pelo custo de produção ou de construção;

III - os bens de almoxarifado, pelo preço médio ponderado das com-pras.

§ 1° Os valores em espécie, assim como os débitos e créditos, quando em moeda estrangeira, deverão figurar ao lado das correspon-dentes importâncias em moeda nacional.

§ 2º As variações resultantes da conversão dos débitos, créditos e valores em espécie serão levadas à conta patrimonial.

§ 3º Poderão ser feitas reavaliações dos bens móveis e imóveis.

TÍTULO X Das Autarquias e Outras Entidades

Art. 107. As entidades autárquicas ou paraestatais, inclusive de pre-

vidência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribu-ições para fiscais da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executi-vo, salvo se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo Poder Legislativo.

Parágrafo único. Compreendem-se nesta disposição as empresas com autonomia financeira e administrativa cujo capital pertencer, inte-gralmente, ao Poder Público.

Art. 108. Os orçamentos das entidades referidas no artigo anterior

vincular-se-ão ao orçamento da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, pela inclusão:

I - como receita, salvo disposição legal em contrário, de saldo posi-tivo previsto entre os totais das receitas e despesas;

II - como subvenção econômica, na receita do orçamento da bene-ficiária, salvo disposição legal em contrário, do saldo negativo previsto entre os totais das receitas e despesas.

§ 1º Os investimentos ou inversões financeiras da União, dos Esta-dos, dos Municípios e do Distrito Federal, realizados por intermédio das entidades aludidas no artigo anterior, serão classificados como receita de capital destas e despesa de transferência de capital daqueles.

§ 2º As previsões para depreciação serão computadas para efeito de apuração do saldo líquido das mencionadas entidades.

Art. 109. Os orçamentos e balanços das entidades compreendidas

no artigo 107 serão publicados como complemento dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a que estejam vinculados.

Art. 110. Os orçamentos e balanços das entidades já referidas, obe-

decerão aos padrões e normas instituídas por esta lei, ajustados às respectivas peculiaridades.

Parágrafo único. Dentro do prazo que a legislação fixar, os balanços serão remetidos ao órgão central de contabilidade da União, dos Esta-dos, dos Municípios e do Distrito Federal, para fins de incorporação dos resultados, salvo disposição legal em contrário.

TÍTULO XI

Disposições Finais Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério

da Fazenda, além de outras apurações, para fins estatísticos, de interes-

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se nacional, organizará e publicará o balanço consolidado das contas da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, suas autarquias e outras entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico, baseado em dados orçamentários.

§ 1º Os quadros referidos neste artigo terão a estrutura do Anexo n. 1.

§ 2 O quadro baseado nos orçamentos será publicado até o último dia do primeiro semestre do próprio exercício e o baseado nos balanços, até o último dia do segundo semestre do exercício imediato àquele a que se referirem.

Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo precedente, a Uni-

ão, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal remeterão ao mencio-nado órgão, até 30 de abril, os orçamentos do exercício, e até 30 de junho, os balanços do exercício anterior.

Parágrafo único. O pagamento, pela União, de auxílio ou contribui-ção a Estados, Municípios ou Distrito Federal, cuja concessão não decor-ra de imperativo constitucional, dependerá de prova do atendimento ao que se determina neste artigo.

Art. 113. Para fiel e uniforme aplicação das presentes normas, o

Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda atenderá a consultas, coligirá elementos, promoverá o intercâmbio de dados informativos, expedirá recomendações técnicas, quando solicita-das, e atualizará sempre que julgar conveniente, os anexos que integram a presente lei.

Parágrafo único. Para os fins previstos neste artigo, poderão ser promovidas, quando necessário, conferências ou reuniões técnicas, com a participação de representantes das entidades abrangidas por estas normas.

Art. 114. Os efeitos desta lei são contados a partir de 1º de janeiro

de 1964 para o fim da elaboração dos orçamentos e a partir de 1º de janeiro de 1965, quanto às demais atividades estatuídas. (Redação dada pela Lei nº 4.489, de 19.11.1964)

Art. 115. Revogam-se as disposições em contrário. Brasília, 17 de março de 1964; 143º da Independência e 76º da Re-

pública.

LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000.

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a respon-sabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a se-

guinte Lei Complementar:

CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públi-

cas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

§ 3o Nas referências: I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, es-

tão compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tri-

bunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fun-

dações e empresas estatais dependentes;

II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da

União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e

cada Município; II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social

com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de des-pesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluí-dos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de parti-cipação acionária;

IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de servi-ços, transferências correntes e outras receitas também corren-tes, deduzidos:

a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencio-nadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determi-nação constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos ser-vidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistên-cia social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.

§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os va-lores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.

§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

CAPÍTULO II

DO PLANEJAMENTO

Seção I Do Plano Plurianual

Art. 3o (VETADO)

Seção II Da Lei de Diretrizes Orçamentárias

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o

do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas

hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;

c) (VETADO) d) (VETADO) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resul-

tados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos

a entidades públicas e privadas; II - (VETADO) III - (VETADO) § 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de

Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nomi-nal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se

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referirem e para os dois seguintes. § 2o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e me-

todologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objeti-vos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercí-cios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores

públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza

atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de re-

ceita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fis-cais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.

Seção III

Da Lei Orçamentária Anual Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma com-

patível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da pro-gramação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e mon-tante, definido com base na receita corrente líquida, serão esta-belecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos

fiscais imprevistos. § 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou con-

tratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refi-nanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça-mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

§ 7o (VETADO) Art. 6o (VETADO) Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a cons-

tituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e

será transferido até o décimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços semestrais.

§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.

§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.

§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão no-tas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabili-dade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.

Seção IV

Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos

em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a pro-gramação financeira e o cronograma de execução mensal de desembol-so.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade es-pecífica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da re-

ceita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Pode-res e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretri-zes orçamentárias.

§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que par-cial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obri-gações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semes-tre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.

Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os benefi-

ciários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.

CAPÍTULO III

DA RECEITA PÚBLICA

Seção I Da Previsão e da Arrecadação

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na

gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos

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impostos. Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e le-

gais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do proje-to de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos de-mais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão des-

dobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Seção II

Da Renúncia de Receita Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natu-

reza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompa-nhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considera-da na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveni-ente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito pre-sumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquo-ta ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3o O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I,

II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o; II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos

respectivos custos de cobrança.

CAPÍTULO IV DA DESPESA PÚBLICA

Seção I

Da Geração da Despesa Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao

patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governa-

mental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em

que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem a-dequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anu-al e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de dire-trizes orçamentárias.

§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de do-

tação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de traba-lho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o e-xercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamen-tárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada

das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. § 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada ir-

relevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. § 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou exe-

cução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art.

182 da Constituição.

Subseção I Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa

corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normati-vo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o ca-put deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compen-sados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de recei-ta o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela cria-da por prazo determinado.

Seção II

Das Despesas com Pessoal

Subseção I Definições e Limites

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como

despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federa-ção com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e

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vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a reali-zada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constitui-

ção, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinquenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). § 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo,

não serão computadas as despesas: I - de indenização por demissão de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos à demissão voluntária; III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57

da Constituição; IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período an-

terior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18; V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Ro-

raima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;

VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, cus-teadas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados; b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da

Constituição; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vincula-

do a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, di-reitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exce-

der os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo,

incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Exe-

cutivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;

d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da Uni-ão;

II - na esfera estadual: a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de

Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de

Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo. § 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites

serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verifi-cadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da

publicação desta Lei Complementar. § 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão: I - o Ministério Público; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas

do Distrito Federal; d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do

Município, quando houver; III - no Poder Judiciário: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição; b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver. § 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a

cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.

§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).

§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 6o (VETADO)

Subseção II Do Controle da Despesa Total com Pessoal

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da des-

pesa com pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o

disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Consti-tuição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resul-te aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos

arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%

(noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a re-visão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de des-

pesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pes-

soal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de a-posentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educa-ção, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido

no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objeti-vo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)

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§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao re-

financiamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa

total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.

Seção III

Das Despesas com a Seguridade Social Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social

poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.

§ 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:

I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habili-tação prevista na legislação pertinente;

II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preser-

var o seu valor real. § 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saú-

de, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servido-res públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.

CAPÍTULO V

DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transfe-

rência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência finan-ceira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os desti-nados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, a-lém das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I - existência de dotação específica; II - (VETADO) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprés-

timos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida. § 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade di-

versa da pactuada. § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transfe-

rências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

CAPÍTULO VI

DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, co-

brir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabele-cidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco

Central do Brasil. § 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financi-

amentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.

Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa fí-

sica, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação.

Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamentária.

Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados re-

cursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer institui-ções do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário.

§ 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei.

§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de empréstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias.

CAPÍTULO VII

DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO

Seção I Definições Básicas

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as

seguintes definições: I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado

sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federa-ção, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tra-tados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;

II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Es-tados e Municípios;

III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em ra-zão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valo-res provenientes da venda a termo de bens e serviços, arren-damento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obriga-ção financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pa-gamento do principal acrescido da atualização monetária.

§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimen-to ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.

§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.

§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excede-rá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exer-cício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

Seção II

Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito

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Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Com-plementar, o Presidente da República submeterá ao:

I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;

II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.

§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas altera-

ções conterão: I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência

com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;

II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;

III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfe-ra de governo;

IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal. § 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também

poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração.

§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos.

§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadri-mestre.

§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, propos-ta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II do caput.

§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá enca-minhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites.

§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do or-çamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.

Seção III

Da Recondução da Dívida aos Limites Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapas-

sar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou exter-

na, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanci-amento do principal atualizado da dívida mobiliária;

II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empe-nho, na forma do art. 9o.

§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto

perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transfe-rências voluntárias da União ou do Estado.

§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.

§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.

§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de des-

cumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas.

Seção IV

Das Operações de Crédito

Subseção I Da Contratação

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites

e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendi-mento das seguintes condições:

I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei espe-cífica;

II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por an-tecipação de receita;

III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Fede-ral;

IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;

V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei

Complementar. § 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas,

no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades.

§ 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:

I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, di-reta ou indireta, do ônus deste;

II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Fe-deração, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;

III - (VETADO) § 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do

Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e exter-na, garantido o acesso público às informações, que incluirão:

I - encargos e condições de contratação; II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e

mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. § 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláu-

sula que importe na compensação automática de débitos e créditos. Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito

com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condi-ções e limites estabelecidos.

§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Com-plementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.

§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

§ 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou

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constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. 23.

§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao ex-cesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constitui-ção, consideradas as disposições do § 3o do art. 32.

Subseção II

Das Vedações Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida públi-

ca a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar. Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente

da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, funda-ção ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinancia-mento ou postergação de dívida contraída anteriormente.

§ 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:

I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição con-

cedente. § 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de com-

prar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades. Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição finan-

ceira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financei-ra controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.

Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tribu-

to ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;

II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;

III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou opera-ção assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou ser-viços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;

IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com for-necedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Subseção III

Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se

a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:

I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercí-cio;

II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano;

III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou in-dexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir;

IV - estará proibida: a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não inte-

gralmente resgatada; b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefei-

to Municipal. § 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas

para efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo definido no inciso II do caput.

§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas

por Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrôni-co promovido pelo Banco Central do Brasil.

§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamen-to e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.

Subseção IV

Das Operações com o Banco Central do Brasil Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central

do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às se-guintes:

I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no merca-do, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo;

II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição fi-nanceira ou não, de título da dívida de ente da Federação por tí-tulo da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;

III - concessão de garantia. § 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Le-

tras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas ope-rações de venda a termo.

§ 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira.

§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público.

§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.

Seção V

Da Garantia e da Contragarantia Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédi-

to internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabe-lecidos pelo Senado Federal.

§ 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragaran-tia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adim-plência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte:

I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do pró-prio ente;

II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao ga-rantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquida-ção da dívida vencida.

§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro in-

ternacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias.

§ 3o (VETADO) § 4o (VETADO) § 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Se-

nado Federal. § 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas

empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos.

§ 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por: I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à pres-

tação de contragarantia nas mesmas condições; II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei. § 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:

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I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às nor-mas aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente;

II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza fi-nanceira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação.

§ 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia

prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento.

§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.

Seção VI

Dos Restos a Pagar Art. 41. (VETADO) Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos

últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de des-pesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja sufici-ente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

CAPÍTULO VIII

DA GESTÃO PATRIMONIAL

Seção I Das Disponibilidades de Caixa

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão

depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição. § 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,

geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira.

§ 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:

I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em a-ções e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;

II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controladas.

Seção II

Da Preservação do Patrimônio Público Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alie-

nação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o finan-ciamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.

Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e

as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamen-te atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conser-vação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretri-zes orçamentárias.

Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentá-rias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do dis-posto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.

Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel ur-

bano expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.

Seção III

Das Empresas Controladas pelo Setor Público Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que

se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição.

Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços trimestrais nota explicativa em que informará:

I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, comparando-os com os praticados no mer-cado;

II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especifi-cando valor, fonte e destinação;

III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de emprés-timos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.

CAPÍTULO IX

DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO

Seção I Da Transparência da Gestão Fiscal

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos

quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Re-sumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também median-te: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – incentivo à participação popular e realização de audiências pú-blicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da socie-dade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e con-trole, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Inclu-ído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único

do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades ges-toras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pa-gamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório reali-zado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a recei-ta das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraor-dinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fica-

rão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demons-trativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto

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fiscal de suas atividades no exercício.

Seção II Da Escrituração e Consolidação das Contas

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade públi-

ca, a escrituração das contas públicas observará as seguintes: I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo

que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigató-ria fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;

II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas se-gundo o regime de competência, apurando-se, em caráter com-plementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de cai-xa;

III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjun-tamente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, in-clusive empresa estatal dependente;

IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;

V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhan-do, pelo menos, a natureza e o tipo de credor;

VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à ori-gem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ati-vos.

§ 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as opera-ções intragovernamentais.

§ 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públi-cas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.

§ 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de

junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.

§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Po-der Executivo da União nos seguintes prazos:

I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Es-tado, até trinta de abril;

II - Estados, até trinta e um de maio. § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá,

até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliá-ria.

Seção III

Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição

abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:

I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômi-ca, as:

a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;

b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo;

II - demonstrativos da execução das: a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previ-

são inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita reali-zada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a reali-zar;

b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da des-pesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício,

despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) despesas, por função e subfunção. § 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária

constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida.

§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2o do art. 51.

Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a: I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso

IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu de-sempenho até o final do exercício;

II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;

III - resultados nominal e primário; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art.

20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar.

§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acom-

panhado também de demonstrativos: I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constitui-

ção, conforme o § 3o do art. 32; II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral

e próprio dos servidores públicos; III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a

aplicação dos recursos dela decorrentes. § 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas: I - da limitação de empenho; II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate

à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.

Seção IV

Do Relatório de Gestão Fiscal Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares

dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:

I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão deci-

sório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;

III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Ad-ministração ou órgão decisório equivalente, conforme regimen-tos internos dos órgãos do Poder Judiciário;

IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autorida-

des responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.

Art. 55. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,

dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensi-

onistas; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o; II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ul-

trapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de de-

zembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma

das condições do inciso II do art. 41;

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3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;

4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empe-nhos foram cancelados;

c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.

§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III.

§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.

§ 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no § 2o do art. 51.

§ 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67.

Seção V

Das Prestações de Contas Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo inclui-

rão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.

§ 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito: I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos

Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, conso-

lidando as dos demais tribunais. § 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será profe-

rido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referi-da no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legisla-tivas estaduais e municipais.

§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas.

Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo

sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais.

§ 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.

§ 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto exis-tirem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de pare-cer prévio.

Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arre-

cadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Seção VI

Da Fiscalização da Gestão Fiscal Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribu-

nais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orça-mentárias;

II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar;

III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23;

IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para re-condução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;

V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Comple-mentar;

VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos munici-pais, quando houver.

§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referi-

dos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II

do art. 4o e no art. 9o; II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%

(noventa por cento) do limite; III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das ope-

rações de crédito e da concessão de garantia se encontram a-cima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites;

IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;

V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos progra-mas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos

dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.

§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39.

CAPÍTULO X

DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àque-

les previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.

Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escritu-

rados em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministério da Fazenda.

Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de

competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamen-

tária anual; II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação. Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cin-

quenta mil habitantes optar por: I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do se-

mestre; II - divulgar semestralmente: a) (VETADO) b) o Relatório de Gestão Fiscal; c) os demonstrativos de que trata o art. 53; III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo

de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Com-plementar.

§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realiza-da em até trinta dias após o encerramento do semestre.

§ 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pes-soal ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Municí-pio ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite definidos para os demais entes.

Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira

aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumpri-mento das normas desta Lei Complementar.

§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvi-mento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 78

eletrônico de amplo acesso público. § 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e va-

lores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Con-gresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições esta-belecidas nos arts. 23, 31 e 70;

II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limi-tação de empenho prevista no art. 9o.

Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.

Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplica-

dos no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.

§ 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acu-mulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.

§ 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional.

§ 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22.

§ 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até quatro quadrimestres.

Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da

política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:

I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação; II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na

alocação e execução do gasto público, na arrecadação de recei-tas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;

III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padro-nização das prestações de contas e dos relatórios e demonstra-tivos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, nor-mas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social;

IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos. § 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premia-

ção e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.

§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho.

Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do

Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previ-dência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

§ 1o O Fundo será constituído de: I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do

Seguro Social não utilizados na operacionalização deste; II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou

que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, pre-

vistas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Consti-tuição;

IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurí-dica em débito com a Previdência Social;

V - resultado da aplicação financeira de seus ativos; VI - recursos provenientes do orçamento da União.

§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social,

na forma da lei. Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime

próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.

Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com

pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enqua-drar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinquenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23.

Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fi-xado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23.

Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição,

até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anteri-or, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20.

Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos

referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corren-te líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Comple-mentar, até o término do terceiro exercício seguinte.

Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão

punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindica-

to é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescri-ções estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Comple-mentar nº 131, de 2009).

Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumpri-

mento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cin-quenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cin-quenta mil) habitantes. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão conta-dos a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo. (Incluído pela Lei Comple-mentar nº 131, de 2009).

Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos pre-

vistos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I do § 3o do art. 23. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publi-

cação. Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de

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1999. Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da Repú-

blica.

RECEITAS PÚBLICAS CONCEITO As despesas públicas têm, obviamente, de ser satisfeitas por recei-

tas. Uma noção meramente introdutória já está a nos indicar que receita é todo ingresso de dinheiro nos cofres de uma pessoa de direito público.

A primeira observação que cumpre ser feita acerca da receita é que

ela assume formas muito variadas no Estado Moderno. Já se foi o tempo cm que o Estado atuava como qualquer pessoa, isto é, valia-se dos recursos que pudesse obter pela exploração de seu patrimônio. Diante do fenômeno examinado no capítulo anterior, consistente no agigantamento das despesas do Estado, tornou-se imperioso o apelo para outras fontes de ingresso. Fundamentalmente. o que se passou é que o Estado veio, cada vez de forma mais acentuada, a lançar mão da sua força coercitiva para impor aos particulares o pagamento de quantias em dinheiro, independentemente de contraprestação de sua parte.

Antes, porém, de adentrarmos mais profundamente a classificação

das receitas, cumpre defini-las melhor. Antonio L. de Sousa Franco conceitua:

“As receitas públicas podem ser assim genericamente definidas corno qualquer recurso obtido durante um dado período financeiro, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo”

(Finanças públicas, cit., p. 272). Sainz de Bujanda é mais sintético e define receita pública como “as

somas de dinheiro que recebem o Estado e os demais entes públicos para cobrir com elas seus gastos”.

De qualquer sorte. o conceito de receita está muito atrelado à ideia

de ingresso ou, se quiser, de entrada. Sainz de Bujanda chama a atenção para o caráter dinâmico do ingresso, isto é, supõe ele um movimento de fora para dentro do patrimônio. Daí, ainda na sua feliz observação, o conceito de receita ser mais restringido que o de meio para a satisfação das necessidades públicas, que é mais amplo. São meios e não receitas, por exemplo, os bens que cm um momento dado pertencem ao Estado, sejam patrimoniais ou de domínio público, assim como as prestações pessoais estabelecidas por força de lei (o serviço militar, p. ex.).

Quando se fala cm receitas públicas, o qualificativo públicas, na

verdade, faz referência à natureza do ente que as recebe e não à qualidade em si da receita. Daí porque ser lícito afirmar que são receitas públicas as que são recebidas por uma pessoa pública e, reversamente. são privadas as receitas auferidas por urna pessoa jurídica de direito privado.

Quanto ao objeto das receitas, na sua concepção moderna ele há de

recair unicamente no dinheiro. Expressa-se, pois, em moeda. Não se pode esquecer que as receitas constituem uma das grandes divisões do orçamento, o qual, por sua vez, exprime-se em unidades monetárias. E oportuníssirna a advertência feita pelo grande mestre espanhol acerca do exato papel dos bens in natura e dos serviços pessoais que, embora integrando o patrimônio do Estado, não se constituem em receitas. Transcrevamo-lo nesse particular:

“No patrimônio do Estado e demais entes públicos, entendido no sentido amplo de conjunto de relações de caráter econômico de que estes entes são titulares, entram também bens ‘in natura’; por exemplo, adquiridos mediante expropriação ou mediante liberalidades ‘inter vivos’ ou ‘causa mortis’, incluindo serviços pessoais, como o militar. Porém a aquisição de tais bens e serviços, ainda que suponham um incremento patrimonial e constituam meios com os quais o Estado e os demais entes suprem suas necessidades, não constituem ingressos no sentido técnico nem são, portanto, objeto do Direito financeiro, mas de outras disciplinas

(Direito civil. político, administrativo etc.)” O mestre luso, Sousa Franco, demonstra como as receitas deixam

de fora algumas realidades afins, tais como: os chamados, em Portugal. recursos de tesouraria, as entradas de caixa vinculadas a fundo de garantia e as antecipações - — estas podem servir para pagamentos futuros, sé então dando origem à receita, por exemplo, os chamados “preparos” (Finanças públicas, cit., p. 272). O próprio autor fornece uma noção do que sejam os recursos de tesouraria:

“Entende-se de urna maneira geral que eles se limitam a antecipar as verdadeiras receitas públicas, que, por diversos motivos, não deram ainda entrada na caixa do Estado, sem representarem, no entanto, uma verdadeira receita, já que a sua natureza é meramente transitória. Trata-se, de alguma forma, de recursos momentâneos; o Estado contrai um empréstimo em Janeiro por conta das receitas de impostos a cobrar em Julho, só estas são receitas públicas, sendo as outras meras antecipações de tesouraria” (Finanças públicas, cit., p. 272). No Direito brasileiro essa modalidade de ingresso é tratada por empréstimo por antecipação de receitas.

Quanto aos referidos fundos de garantia, tratam-se de quantias que.

embora nas mãos do Estado, terão de ser devolvidas ao seu proprietário. uma vez que. corno o seu próprio nome indica, a passagem do numerário se deu meramente a título de garantia do cumprimento de determinada obrigação. São disso exemplos os depósitos ou cauções judiciais.

CLASSIFICAÇÃO Vejamos agora em que categorias fundamentais podem aglutinar-se

as diversas formas de receitas do Estado. São reconhecidas: as patrimoniais, as tributárias e as creditícias4.

Receitas patrimoniais Conceito Receitas patrimoniais são aquelas geradas pela exploração do pa-

trimônio do Estado (ou mesmo pela sua disposição), feitas segundo regras de direito privado, consequentemente sem caráter tributário. Com efeito, os Poderes Públicos desfrutam de um patrimônio formado por terras, casas, empresas, direitos, que são passíveis de serem adminis-trados à moda do que faria um particular, isto é, dando em locação, vendendo a produção de bens ou mesmo cedendo o imóvel ou o direito.

O que é importante notar é que, ao assim proceder, os Poderes

Públicos estão se valendo de técnicas de direito privado, o que implica o respeito integral à livre manifestação de vontade dos particulares. Não está presente nunca o caráter impositivo ou coercitivo próprio, sobretudo, das receitas tributárias. Não importa que essa submissão ao direito privado venha por vezes acompanhada da incidência também de normas de direito público, O Estado, na verdade, nunca pode praticar um ato integral e exclusivamente disciplinado pelo direito privado, porque a tutela dos interesses a que está voltado — de ordem coletiva — impõe o respeito a uma normatividade específica incumbida de assegurar o atingimento daquelas finalidades5. O que remanesce, sem dúvida, verdadeiro é que nas receitas patrimoniais há um predomínio bastante acentuado das normas de direito privado e a ausência do recurso à coerção.

Evolução histórica e significação atual Um perpassar de olhos pela história demonstra que, durante grande

parte dela, esses recursos patrimoniais desempenharam um papel quase exclusivo como fonte de receitas. Por muito tempo se confundiram o patrimônio do Estado com o do próprio rei, do que resultava. obviamente, uma confusão entre as finanças de um e de outro.

Na Idade Média assiste-se a uma privatização das instituições

políticas. e a soberania passa a confundir-se com o direito de propriedade, do que resulta um conceito dominical do Estado. Os bens da coroa continuam a confundir-se com os bens privativos do monarca. Nessa época, o próprio tributo tinha muito que ver com uma prestação paga pelo cultivo das terras do monarca, embora não estivesse ausente a ideia de contribuição ao rei na qualidade de titular do Poder Público.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 80

É durante a Idade Moderna que, diante do aumento das despesas públicas, os tributos passam a desempenhar um papel mais importante, relegando as receitas patrimoniais para um segundo plano. Com o advento das ideias liberais, o patrimônio público passa a ser malvisto, porque se via nele um obstáculo à livre circulação de riqueza. Sainz de Bujanda observa com muita propriedade que “Se julgou o Estado um mau administrador, que obtém de seus bens um rendimento inferior ao que se produziria em mãos dos particulares, e se estimou nociva toda intervenção do Estado na vida econômica.

Como consequência disso, foi produzida a legislação

desamortizadora e as receitas patrimoniais reduziram-se a sua mínima expressão”.

Na medida em que, como se sabe, as concepções puramente

liberais sofreram o impacto das ideias intervencionistas e socializantes, sobretudo no correr de século XX, as próprias receitas patrimoniais sofreram também o impacto dessas alterações. De um lado, a propriedade territorial perde a primazia de que desfrutava como fonte principal das receitas hauridas do patrimônio. Toma-lhe o lugar a riqueza mobiliária, a atividade industrial e comercial da Administração. Mas há um outro dado, muito provavelmente de maior relevância. É que as próprias receitas hauridas do domínio patrimonial na época do liberalismo eram apenas voltadas à obtenção de recursos financeiros. Debaixo do intervencionismo, passam a ser encaradas como instrumento de conformação da vida econômica nacional com vistas a finalidades predeterminadas. O Estado soma-se aos particulares na prossecução de determinadas atividades tidas como de interesse geral, e a obtenção de receitas ocorre apenas como consequência acessória do cumprimento de ditos fins.

Modalidades de receitas patrimoniais A exploração do patrimônio do Estado para a obtenção de receitas

pode derivar de três componentes fundamentais: do patrimônio mobiliário do imobiliário e do empresarial.

Patrimônio mobiliário É sempre encontrável no patrimônio dos Estados uma certa

quantidade de títulos representativos de crédito ou mesmo de parte do capital de empresas – ‘ações”. São múltiplas as razões que levam o Poder Público a deter esses papéis; por vezes é decorrente do direito sucessório. A ausência de herdeiros e legatários faz reverter ao patrimônio público os bens vacantes, e, dentre estes, podem figurar valores mobiliários cuja administração e exploração o Estado tem que cumprir.

Tem sido frequente nos tempos modernos a assunção pelo Estado

de parte do capital de empresas em situação de dificuldades financeiras. Isto efeito assim na suposição de que esta infusão de capital redunde num benefício de ordem social ou na preservação de uma empresa cujo objeto se considere de relevância coletiva. Não tem sido também infre-quente o comparecimento do Estado na composição de capitais com o propósito de desenvolver setores para os quais o capitalismo privado não estivesse em condições de assumir todos os riscos advindos do investi-mento.

Esses valores mobiliários acabam por render frutos que podem as-

sumir a forma de juros ou de dividendos, e o Estado a eles faz jus, embora seja de se notar que esse item representa, em regra, parcela muito pequena das rendas dos Estados.

Patrimônio imobiliário a) Patrimônio rural Historicamente, o domínio rural desempenhou papel importantíssimo

como fonte de receitas públicas. Tanto na Idade Média quanto na Moderna, traduziu-se em elemento gerador principal dos recursos públicos, só tendo perdido essa primazia a partir de fins do século XVIII, tanto por força do aumento crescente dos impostos quanto pelo fato de que os bens rurais foram na maior parte alienados durante o século XIX. Cabe, sem dúvida, aqui uma explicação das razões dessa alienação. Prende-se ela ao fato de que a visão liberal predominante no século passado não podia deixar de constatar que o Estado administra com

menor eficiência do que os particulares, quer quando age como agricultor, quer como industrial ou como comerciante.

Ora, não foi difícil extrair-se a conclusão de que, se fosse dada ao

Estado a incumbência de explorar a agricultura de subsistência, seguir-se-ia inexorável uma carestia da vida. Assim, ficava claro que a manutenção do domínio rural, ao fim e ao cabo, acabaria por prejudicar os interesses dos consumidores. Mas há também uma grande razão de ordem política, muito bem exposta por José Joaquim Teixeira Ribeiro: “A Revolução Francesa representou a vitória da burguesia contra as classes então privilegiadas: a nobreza e o clero. Mas qualquer revolução só vinga definitivamente quando encontra um forte apoio social que a sustente e defenda”.

Ora, a revolução liberal não podia encontrar esse apoio no

operariado, pois não era revolução dos trabalhadores; só podia encontrá-lo na própria burguesia, mas numa burguesia que precisava de ser reforçada através do número e da riqueza. E a venda dos bens do Estado em condições vantajosas para os compradores — isto é, a preços baixos - -— permitiria, precisamente, ou transformar em pequenos proprietários, em burgueses, muitos camponeses que não possuíam terras, ou enriquecer os que já as tinham” (Lições de finanças públicas, cit., p. 197-8).

É de notar-se que o Estado continuou no domínio das suas florestas.

E que, com relação a estas, considerou-se que não estavam presentes as mesmas razoes que levaram à privatização das terras agricultáveis. Veja-se o problema da eficiência. A crítica fundamental que se fazia era ao desinteresse do burocrata, pouco motivado para uma laboriosidade diligente. Ora, ponderou-se que na silvicultura esse possível desinteresse não levaria necessariamente ao malogro da exploração, dado o pequeno papel que nela representa a intervenção do homem: as árvores crescem por obra da natureza.

b) Patrimônio urbano O Estado possui, sem dúvida, um grande número de imóveis

urbanos. Tanto a União quanto os Estados-Membros e os Municípios necessitam de prédios para a realização dos serviços públicos ou mesmo para uso dos cidadãos, como os museus e centros de cultura. Estes imóveis, nada obstante o seu valor possa ser grande. não proporcionam rendimento expresso numa receita. A doutrina os denomina “patrimônio de uso”, para diferençá-lo do patrimônio de rendimento normalmente voltado à exploração sob regime de direito privado, gerador também de uma baixa rentabilidade produzindo uma menor utilidade social que o patrimônio de uso.

Patrimônio empresarial As receitas patrimoniais podem advir da assunção pelo Estado da

atividade empresarial. Foram diversas as razões que levaram os Poderes Públicos de urna posição de meros regulamentadores ou disciplinadores da atividade privada a urna outra, de gestores diretos da própria empresa. O Estado passou a criar entidades dessa natureza ou a assumir o controle de outras já existentes. Essa intervenção assume também uma variante, conforme a composição acionária esteja inteiramente nas mãos do Estado ou se apresente ela em associação com capitais particulares. A própria exploração da atividade industrial ou comercial pode assumir uma feição concorrencial ou monopolística.

Com relação ao monopólio, seu objetivo pode ser de duas ordens di-

ferentes: ou se trata de obter receitas, o que é feito mediante a fixação de preços que maximizem a receita, ou então o fim do monopólio reside na pretensão de melhor satisfazer as necessidades coletivas. Os mono-pólios fiscais — assim chamados aqueles que objetivam auferir receitas — foram sempre instrumentos de natureza tributária. De fato, recaindo normalmente sobre produtos de demanda muito generalizada, corno o tabaco, por exemplo, e levando em conta que os seus preços são bem acima daqueles que vigorariam sob o regime de concorrência, é óbvio que os Poderes Públicos resultam, destarte, investidos de uma fonte de receita.

Mas a utilização das empresas pelo Estado pode prestar-se a fins

bem diversos, inclusive chegando ao ponto de fixar preços sem

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pretensão de lucro. São explorações industriais e comerciais tidas por de utilidade pública. Os autores apontam diversas causas que levam o Estado a criar empresas dessa natureza. Uma delas é o propósito de evitar o monopólio que, na maioria das vezes, ocorre quando a atividade explorada demanda forte proporção de capitais fixos. Os transportes ferroviários, a distribuição de água. de energia elétrica etc, requerem, sem dúvida, uma forte conjugação de capitais fixos. O temor é que, se liberadas ao livre jogo da iniciativa privada, essas empresas se convertam em monopólios de fato ou cartéis.

Há hipóteses, de outra parte, em que o Estado exerce atividade in-

dustrial na suposição de estar cumprindo uma tarefa estratégica, o que vale dizer, uma influência decisiva na economia. Isso é muito frequente nas indústrias produtoras de energia e de matérias-primas essenciais, como a dos combustíveis, eletricidade, ferro c aço. há outras razões, que não seria o caso de registrá-las aqui. Todas se prendem a um viés desfavorável sob o qual é vista a iniciativa privada. Portanto, o problema deixa de ser econômico para ganhar uru matiz ideológico.

Encarada a questão de um ponto de vista tanto quanto possível neu-

tro, constata-se o seguinte: a rigor, não existem atividades que não possam ser prestadas pelos particulares mesmo quando demandantes de grandes capitais. Depende, é óbvio, do nível de desenvolvimento econômico do país. O perigo supostamente existente no exercício priva-do de certas indústrias não é comprovado pela experiência.

Ademais, caso malefícios possam surgir, tem-se demonstrado mais

eficiente o apelo a uma regulamentação da atividade ou, ao menos, a sua transformação em serviço público prestado, no entanto, por particulares, mercê de contratos de concessão. O que parece certo é que a tendência dominante nos últimos anos tem sido a de privatização. Do ponto de vista que nos interessa aqui, vale dizer, a atividade empresarial como fonte de receita do Estado, é forçoso reconhecer que o seu papel é muito pequeno, mesmo nos casos da exploração monopolista com fins fiscais; embora seja inegável o auferimento de recursos financeiros que daí advém, não é menos certo que esse mesmo objetivo também poderia ser utilizado, como de fato o é em muitos países, mediante uma forte tributação. No Brasil, por exemplo, os impostos cobrados sobre o álcool, sobre o fumo são extremamente elevados e certamente são muito mais rendosos para o Estado do que se este se abalançasse a montar indús-tria de cigarro ou mesmo destilaria de álcool.

Em síntese, o fator que mais tolheu o desenvolvimento das receitas

empresariais foi o fato capital da manifesta ineficiência da maioria das empresas do Estado. Quer se trate de empresa inserida em regime de economia coletivizada, quer se trate de entidade estatal atuante em economia de mercado, o fato é que o controle burocrático da empresa mostrou-se avesso a critérios de eficácia econômica.

RECEITAS TRIBUTÁRIAS Conceito As receitas tributárias são as mais importantes no Estado Moderno.

No dizer do lúcido Sousa Franco: “São receitas que o Estado obtém mediante o recurso ao seu poder

de autoridade, impondo aos particulares um sacrifício patrimonial que não tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer contrato com eles estabelecido, mas tem como fundamento assegurar a co-participação dos cidadãos na cobertura dos encargos públicos ou prosseguir outros fins públicos”

(Finanças públicas. cit., p. 273). Ninguém pode negar a importância do tributo, sobretudo na sua

modalidade de imposto, na atividade financeira do Estado. De fato, por sua própria natureza, o Poder Público volta-se para a realização de diversos serviços cujos benefícios não são divisíveis. São utilidades não suscetíveis de exclusiva imputação individual. Assim sendo, é de justiça que também a coletividade seja chamada a cobrir essas despesas mediante o pagamento do imposto. As características fundamentais deste são: a) A coatividade o que significa que o contribuinte é posto debaixo da obrigação de pagar o tributo sem consulta à sua vontade, mas por mera decorrência da lei. h) Inexistência de contraprestação — o devedor do imposto não tem qualquer direito de exigir uma

contraprestação do Estado. Vê-se obrigado a satisfazer ao imposto tão-somente por ter incorrido na prática de um ato ou mesmo numa mera situação descrita hipoteticamente na lei como geradora da obrigação tributária. Normalmente são situações ou atos que exprimem riqueza. c) A prestação que é feita ao Estado não é devida a título de sanção pela prática de algum ato ilícito. Este é um traço distintivo entre o tributo e as multas, já que estas podem ser consideradas receitas punitivas. Na verdade. não podem esconder alguma analogia com as receitas tributárias, uma vez que também não são voluntárias.

Ocorre, no entanto, que a multa tem modalidades e fundamentos

diversos. Ela objetiva evitar a prática de certos ilícitos. Daí por que a sua cobrança só se torna possível na medida em que haja um infrator. As finalidades do tributo são as de satisfazer as necessidades pecuniárias do Estado, embora seja sabido que sobretudo o imposto pode ter fins extrafiscais, isto é, o Estado dele se utiliza para objetivar metas de política econômica e mesmo programas de ação social. Não há negar-se que os fins financeiros estão sempre presentes. O Estado Moderno não pode viver sem tributo, que constitui, como vimos, a forma fundamental pela qual ele capta os recursos financeiros dos quais tem absoluta imprescindibilidade para manter-se e para realizar as suas metas.

O tributo é um conceito amplo que abarca diversas modalidades.

Dentre elas as mais importantes são o imposto e a taxa. São características do tributo: a) a coatividade, o que significa dizer que é cobrado por um ato de autoridade estatal independentemente da vontade do contribuinte; b) ter como finalidade o custeio dos encargos públicos.

Vimos que as modalidades fundamentais dos tributos são o imposto

e a taxa. No entanto, é forçoso reconhecer-se que em diversos países há a construção jurídica de outras modalidades que, sem perderem as características próprias de todo e qualquer tributo, possuem, ademais disso, uma ou mais notas particularizadoras que acabam por lhes conferir um papel jurídico próprio e autônomo.

Dentre essas modalidades, as mais consistentes juridicamente são

as denominadas contribuições especiais, encontráveis cm alguns países, inclusive no Brasil, que possui, ao menos, uma delas a contribuição de melhoria, O que caracteriza a contribuição especial é ela ter um dos dois fundamentos: ou o benefício gerado para o particular, resultante da atuação do Estado, causando-lhe uma valorização especial do imóvel, ou, então, a necessidade de indenizar a pessoa de direito público pela utilização fora do normal dos bens ou serviços públicos. E exemplo desta última modalidade o imposto existente em alguns países sobre a circulação de veículos pesados, que, obviamente, provocam maiores despesas de manutenção e reparação de estradas. Esta modalidade não é conhecida no Brasil.

Distinção entre contribuição de melhoria e taxa A distinção entre a contribuição especial na sua modalidade de

contribuição de melhoria e a taxa é um tanto sutil, mas rigorosamente precisável. Ouçamos a respeito o eminente Sousa Franco, que inicialmente salienta a semelhança que há nos fundamentos de ambas as contribuições especiais:

“O fundamento dos dois tipos de prestações é semelhante: ou há um benefício especial auferido por uma atuação que não é diretamente orientada para produzi-lo; ou há encargos especiais para o erário público, resultantes de uma atividade normal do contribuinte. É, pois, uma situação geral, individualizável e anormal, que justifica a imposição de uma prestação tributária” (Finanças públicas, cit., p. 489-90).

A seguir, passa a ferir o ponto que nos interessa, qual seja a

discriminação da taxa: “A satisfação individual é ocasional e indireta não é intencional e

diretamente conexa com os fins da atividade estadual que lhe dá origem (diversamente do que sucede com a taxa). Em relação ao imposto típico, há pois uma situação de satisfação especial; mas ela não resulta de uma contraprestação específica, imposta pela natureza de um serviço que só possa funcionar prestando satisfações individuais; daí que se não trate de uma taxa” (Finanças públicas, cit., p. 490).

Na contribuição de melhoria, pela realização de obras públicas fica

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muito clara a exposição feita pelo mestre português. O objetivo do Poder Público consiste na construção de uma ponte, por exemplo. No entretanto, embora não diretamente visado pelo Estado, há um subproduto da sua atividade que é uma valorização especial dos imóveis mais diretamente servidos pela ponte. Este aumento de valor, com caráter de especialidade, é uma característica essencial da contribuição de melhoria. Ela visa, pois. a captar, a transferir para a coletividade o rendimento econômico representado pela pias valia do imóvel, mas financiado com o dinheiro público. É portanto modalidade tributária com inegáveis fins extrafiscais que, lamentavelmente, no Brasil tem sido pouco utilizada.

A taxa Além dos impostos, os Estados podem custear as suas despesas de

forma coercitiva, mediante a utilização de taxas. Diz-se de forma coercitiva para tornar claro que as taxas fazem pane da atividade tributária do Estado. Nessas condições, tem que estar presente o caráter imperativo sempre encontrável nos tributos.

O traço discriminador por excelência da taxa está na circunstância

de que só é cobrável em existindo uma atividade do Poder Público que se volte diretamente a um destinatário específico. E perfeitamente discernível no conjunto da atuação do Estado aquele grupo de atividades que se voltam ao atingimento de um bem comum indivisível. Estas só são passíveis de serem financiadas por impostos. Mas, de outro lado, há prestações do Estado que, nada obstante fundarem-se na procura do atingimento de um bem coletivo, se concretizam mais acentuadamente em determinados indivíduos da coletividade. Se na manutenção das Forças Armadas não é possível determinar quem concreta e individualmente frui do serviço de defesa nacional, já no caso do serviço de transporte coletivo ou de distribuição de água e coleta de esgotos torna-se viável a determinação das pessoas que se relacionam com a prestação e até mesmo a quantificação com que o fazem. Não seria justo continuar a financiar esses serviços, cujos beneficiários são perfeitamente identificáveis, com rendas provenientes do sistema de impostos. Isto equivaleria a arrecadar de toda a coletividade em proveito apenas de alguns destinatários.

A taxa procura uma correspondência da quantia cobrada com o

custo da prestação ou atividade. Há, aqui, sem dúvida, um caráter remuneratório ou contraprestativo. No entretanto, não é esse o único fim visado por essa modalidade tributária. A taxa não visa tão-somente a colher uma prestação um serviço público prestado em que fica perfeitamente caracterizada a fruição da utilidade e o pagamento da taxa correspondente. Há, pelo menos, mais duas outras finalidades na cobrança da taxa. Uma é a voltada a obter uma compensação pecuniária pela utilização especial, pelos particulares, de certos bens públicos. Embora destinado a uma utilização coletiva. o Estado pode ceder o uso do seu patrimônio de forma exclusiva para determinadas pessoas, sempre, é óbvio, com vistas a uma finalidade pública. Nessas hipóteses, também são cobráveis, taxas que procuram, portanto. compensar o Estado do uso mais intenso ou específico feito de um bem do patrimônio público pelo particular.

O terceiro fim possível se revela naqueles casos em que a cobrança

de uma taxa visa a indenizar o Estado no exercício do seu poder de polícia ou de controle e regulamentação das atividades dos particulares. A obtenção de uma licença para construir, embora seja manifestação de uma das expressões do direito de propriedade, não deixa de acarretar um ônus especial para o Poder Público, que deverá examinar se o projeto de construção objetivado pelo proprietário se amolda às exigências feitas pelas normas vigentes. Este tipo de atividade também costuma ensejar a cobrança de uma taxa, pelas razões já acima aduzidas. Não seria justo atribuir à coletividade o custeio de um serviço que é suscitado pelo particular para resolver uma situação específica sua.

Conviria, ainda, chamar a atenção para dois pontos bastante

importantes. Inicialmente as taxas são uma fonte de receita tributária. Visam,

pois, a auferir recursos para os cofres públicos. Devem, em princípio, circunscrever-se a esse propósito, guardando uma relação de corres-

pondência entre a quantia cobrada e os gastos feitos pelo Poder Público. A ausência dessa equivalência. aproximada ao menos, isto é, a cobrança de taxas em montantes muito acima dos custos dos serviços, desnatura-as, convertendo-as em verdadeiros impostos.

Se a taxa tem uma natureza contraprestativa. deve guardar

consonância com os serviços objeto da contraprestação, o que não impede que se cobrem taxas tomando cm conta a capacidade contributiva do contribuinte. Isto tica claro quando, ao pagar-se pelo registro de um documento, a base de cálculo da taxa leva em conta o valor da operação jurídica consubstanciada na peça a ser registrada. Neste caso, as taxas passam a desempenhar um papel redistribuidor de renda. Cobra-se mais de quem está a externar uma maior capacidade contributiva. O custo do serviço, no entanto, remanesce o mesmo: Tanto faz registrar-se um documento relativo a um negócio jurídico de grande monta ou a unia operação de pequena monta. Registre-se, ainda uma vez, que as considerações aqui tecidas o são à luz do que é encontradiço no mundo. E óbvio que o regime jurídico último da taxa acaba por ser delineado pelo sistema jurídico sob o qual se qual. Para a compreensão da temática à luz da realidade brasileira, urge aguardarmos o momento oportuno do seu tratamento, que é na terceira parte desta obra, no capítulo próprio.

Distinção entre taxas e preços As taxas e os preços cobrados pelo Poder Público não deviam

prestar-se a confusões, visto que se trata de fenômenos jurídicos bem diversos. A taxa é uma modalidade tributária e, portanto. submetida à força coercitiva do Estado, que a cobra independentemente da vontade do contribuinte. Está submetida às garantias constitucionais, inclusive ao princípio da anterioridade e ao da legalidade. No Brasil, a Constituição fixalhe os pressupostos: pode haver a cobrança de taxa toda vez que houver o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis prestados. ao contribuinte ou postos a sua disposição (art.145. II).

Os preços constituem a contraprestação contratualmente assumida

de um serviço ou de uma coisa. Portanto, seus traços são nitidamente diferençados. Em primeiro lugar, o preço é voluntário. A sua fixação, em regra. depende da avença entre as partes e. em última análise, encontra seus parâmetros nas próprias leis de mercado. Quando se trata de vender coisas, o Estado não encontra dificuldade em determinar o instituto adequado; é o preço, sem qualquer qualificativo, o que permite concluir tratar-se do mesmo preço de direito privado e submetido às regras deste. Quando, no entretanto, de prestação de serviços se cuida, surge, de fato, uma área nebulosa, onde a doutrina hesita entre a taxa e um sucedâneo do preço privado, que seria o chamado preço público ou tarifa.

A razão fundamental do surgimento desta celeuma prende-se ao fato

de que a noção de serviço público se esvaneceu com o correr do tempo. Dentre outros motivos, porque o Estado passou a desempenhar atividade econômica em áreas muito distantes daquelas inicialmente assumidas, que. pela sua própria natureza, estavam a exigir um tratamento jurídico diferençado. Exemplos típicos seriam as linhas de ferro carris e de distribuição de gás por canalização. As próprias características técnicas do serviço, a excluírem a competitividade e a imporem o monopólio, estavam a convidar a adoção de um regime de exclusividade por parte do Estado.

Com a intervenção do Estado no domínio econômico, passou ele a

desempenhar uma série de atividades que, pelas suas próprias características tecnológicas, não impunham um regime de exclusividade e de monopólio estatal. Nem, tampouco, se traduziram em atividades de tal maneira sensíveis a continuidade da vida econômica c social que justificassem qualquer confusão com o serviço público. A assunção destas atividades deu-se por um misto de razões político-econômicas e mesmo ideológicas. O certo é que o instituto da taxa, como instrumento de arrecadação compulsória de recursos, era absolutamente inadequado para contraprestação de um serviço que, em si mesmo, nada tinha de público, a não ser o fato de estar sendo prestado pelo Estado, quer pela sua administração centralizada, quer por empresas públicas ou sociedades de economia mista. Tornou-se necessário. na verdade, para

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remunerar o serviço, aproveitar-se de um instituto de direito privado, o preço — agora tomado público, somente para revelar que a sua formação não se dava necessariamente por leis de mercado, mas encontrava a sua determinação em critérios de suposta conveniência pública ou de interesse coletivo. Mas os traços marcantes da voluntariedade e da dispensa à lei assim como do não-atendimento ao princípio da anterioridade são marcas inequivocamente distintivas do preço público.

De outra parte, um fenômeno inverso ocorria, qual seja a

transferência do serviço público para o exercício de particulares através de concessões e permissões. Daí certas atividades tidas como inevitavelmente da peculiaridade do ente estatal terem sido transformadas em operações exercidas por empresas particulares, se bem que regidas por um direito público que assegurava ao Estado uma ingestão na sua vida sem correspondência com o que ocorre no desempenho da atividade econômica própria do domínio privado.

Esta imbricação entre serviços que, originariamente, tinham notas de

distinção bem marcantes com atividades outras, mais ou menos identificadas ao próprio atuar das empresas privadas, tomou inevitavelmente difícil a demarcação de onde termina a taxa e de onde começa o preço público.

E bom notar, no entretanto, que, por mais difícil que por vezes se

torne a determinação da figura adequada, esta há de resultar dos critérios constitucionais a respeito e não do arbítrio do administrador. Esta assertiva encontra pleno respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Entre outros julgados em que o Supremo Tribunal Federal ocupou-se do assunto, cabe registrar aqui o RE n. 89.876-R.I (Tribunal Pleno), que teve como Relator o Sr. Ministro Moreira Alves. Nesta ocasião discutiu-se a constitucionalidade do Decreto n. 196, de 12 de novembro de 1975, do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, que instituiu “tarifa” de lixo. Desse julgado extraiu-se a seguinte ementa:

“Tarifa Básica de Limpeza Urbana. — Em face das restrições constitucionais a que se sujeita a

instituição da taxa, não pode o Poder Público estabelecer, a seu arbítrio, que à prestação de serviço público específico e divisível corresponde contrapartida sob a forma, indiferentemente, de taxa ou de preço público.

— Sendo compulsória a utilização do serviço público de remoção de lixo — o que resulta, inclusive, de sua disciplina como serviço essencial à saúde pública—, a tarifa de lixo instituída pelo Decreto n. 196, de 12 de novembro de 1975, do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, é, em verdade, taxa.

— Inconstitucionalidade do referido Decreto, uma vez que taxa está sujeita ao princípio constitucional da reserva legal.

Recurso extraordinário conhecido e provido”. A melhor forma de assumir uma posição — que possa fornecer um

parâmetro seguro para a separação das duas figuras jurídicas é levar em conta que a taxa só pode existir nas hipóteses em que a própria Constituição autoriza. Embora a polêmica seja de âmbito muito extenso, isto é, lavra na maioria dos países, é forçoso reconhecer-se que, no Brasil, ela ganha contornos muito específicos em razão do detalhamento a que a matéria tributária é submetida no próprio bojo da Constituição.

Assim sendo, é forçoso reconhecerem-se alguns parâmetros de

direito positivo sem os quais as questões no Brasil perdem a sua real significação. Embora o tema tenha de ser retomado nessa obra na parte dedicada ao Direito Tributário, não nos escusamos de avançar desde logo alguns pontos.

Assim sendo, taxa é uma modalidade tributária, consequentemente.

submetida às prerrogativas e as restrições que são próprias dos tributos. Só pode ser utilizada quando o Poder Público exerce o poder de polícia ou quando presta ao contribuinte um serviço público específico e divisível ou, ao menos, o coloca à sua disposição. Daí se segue que pode haver cobrança de taxa sem fruição efetiva do serviço. É o que a Constituição chama de “utilização potencial” (art. 145, II).

O preço público ou tarifa, por sua vez, é toda cobrança de um serviço efetivamente prestado, portanto fruído pelo particular que o contratou por um ato de vontade. Não pode haver, em consequência, preços públicos obrigatórios, é dizer, advindos de qualquer fator ou de qualquer consumo de serviços que não sejam decorrentes de urna manifestação voluntária do usuário. Não há possibilidade, pois, de cobrança de preço por serviço público potencial. A mera colocação em disponibilidade por ato de iniciativa do Poder Público não gera o direito da cobrança de tarifa. Se, contudo, o particular solicita o serviço, ingressa na relação jurídica, ainda que não venha a consumir propriamente a utilidade posta à sua disposição, é óbvio que a mera instalação do serviço já pode gerar o direito à cobrança de uma tarifa correspondente e compatível. E o caso dos telefones públicos. Obtida a ligação telefônica, ainda que o usuário dela não faça uso, deve pagar a tarifa correspondente à instalação da respectiva linha.

Receitas creditícias O terceiro grande grupo de receitas públicas é o das receitas

creditícias. Estas resultam da entrada do Estado no mercado financeiro. Fundamentalmente o crédito público resulta de uma relação bilateral voluntária em que o particular empresta dinheiro ao próprio Estado. Esta não deve confundirse, no Brasil, com o empréstimo compulsório. A Constituição trata a este como modalidade tributária, e não corno uma operação creditícia comum, precisamente por lhe faltar o caráter de voluntariedade.

O crédito público O crédito público inclui-se, sem dúvida, entre os meios de que

desfruta o Estado para obter fundos. Guarda, contudo, uma nítida diferença com as receitas tributárias. Estas não geram o dever de restituir as quantias havidas. No fundo, os empréstimos públicos não acrescem o patrimônio estatal porque a cada entrada de caixa corresponde o surgimento de um lançamento no passivo, de tal sorte que a operação se torna patrimonialmente neutra, o que levou Aliomar Baleeiro a afirmar que não se incluem os empréstimos entre as receitas ou, quando muito, são receitas impropriamente ditas.

O crédito público é hoje alimentado por operações voluntárias. Tem-

se tomado em muitos países um instrumento ordinário de suprimento dos cofres públicos. E preciso observar que se trata de recurso já utilizado na Antiguidade, quando duas notas chamavam muito a atenção; os juros altos da cobrança e as circunstâncias que cercavam sua celebração ou sua Cobrança. Eram frequentes as operações bélicas para forçar os devedores ao pagamento, do que resultavam, por vezes, autênticas chacinas.

Durante a Idade Média e até os primeiros séculos da Idade Moderna

praticou-se largamente o empréstimo público. No entretanto, havia uma abissal diferença entre essas operações e o que se entende, hodiernamente, por crédito público. Eram empréstimos feitos ao príncipe segundo à maior ou menor confiança que este despertasse aos burgueses enriquecidos. Eram obrigações pessoais do monarca e não se transferiam a seus herdeiros e sucessores. Aliomar Baleeiro dispõe muito bem sobre as consequências dessa falta de garantias: “Por isso os prestamistas exigiam juros onerosíssimos e garantias humilhantes, que iam desde o fio da barba sacratíssima de Sua Majestade. príncipes tomados como reféns, relíquias de santos. até o penhor da coroa, jóias ou a vinculação de certas rendas ao serviço de juros e amortizações da dívida’’ (Urna introdução à ciência. das finanças. cit., p. 434).

Não era de estranhar que o volume dessas operações acabava

sendo muito pequeno, ridículo mesmo, ante o volume da dívida pública das nações modernas. Baleeiro aponta além da causa já descrita outros fatores que impediam o crescimento do volume da dívida pública: “a) inexistência de vultosos capitais como expressão da riqueza mais ou menos generalizada:

b) doutrinas morais e religiosas infensas ao juro. que fora condenado

pela Igreja no Concílio de Viena (1311); c) insegurança jurídica e política numa fase histórica de absolutismo e de poder pessoal dos príncipes, cujo patrimônio não se distinguia do erário; d) precariedade dos sistemas

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financeiros da época, na qual os monarcas buscavam a maior parte de seus recursos nos rendimentos dominiais da terra ou de suas empresas e direitos regalianos; sem que os tributos representassem o papel precípuo, que lhes coube no mundo contemporâneo” (Urna introdução à ciência das finanças, ctt., p. 434-5).

Os empréstimos nessa época não se voltavam para melhorar as

condições de vida do povo, no mais das vezes financiavam a guerra. Era frequente o seu não-pagamento. De tudo, acabou por avivar-se o forte pensamento provindo de intelectuais contra o empréstimo público como processo financeiro. Há de notar-se que, já em época muito posterior, o pensamento liberal não viu com bons olhos o apelo ao crédito público.

Temia-se que os orçamentos crescessem desmesuradamente.

Ademais, como era da essência dessa corrente ideológica, tinha-se por mais produtivo o capital que remanescesse nas mãos dos particulares. Qualquer transferência sua para o Poder Público era tida como medida financeira da prodigalidade estatal e da falta de disciplina financeira.

O século XIX também encontrou razões para ver de maneira

negativa o crédito público. Tinha-se-o como uma forma de transferência de encargos das gerações presentes para as futuras. Sousa Franco admite a procedência dessa crítica na medida em que o emprego do empréstimo se não dirija a aplicações reprodutivas. Se, no entanto, adversamente, der origem a um aumento do rendimento nacional, também as gerações futuras dele se beneficiarão.

A situação no mundo atual é bastante diversa. Na verdade, o crédito

público assume na vida moderna dos Estados capitalistas uma importância sem precedente. Logo após a Segunda Grande Guerra, as operações com títulos da dívida pública tinham mais por finalidade exercer uni controle sobre a liquidez da economia. Era, portanto, um instrumento destinado a repercutir no equilíbrio entre a oferta e a procura. Na medida em que esta era muito alta, prenunciando uma inflação eminente, o Poder Público vendia títulos de sua responsabilidade, com o que recolhia parte da moeda circulante. Quando a conjuntura se mostrasse Contrária, é dizer. com tendências para uma fraca demanda, prenunciadora de uma recessão econômica, o Estado resgatava esses títulos. Com isso, injetava recursos monetários na economia, responsáveis por um incremento da procura de bens e serviços, estimulando, destarte, as atividades econômicas.

Modernamente, o crédito público se autonomizou. vale dizer, passou

a ser utilizado como fonte de financiamento das despesas estatais. Em razão da natureza do próprio Estado este crédito público ganhou características próprias que o distinguem do crédito privado. Essas circunstâncias são excelentemente expostas por Antonio L. de Sousa Franco (Finanças públicas, cit.. p. 274):

“ — enquanto o crédito privado assenta numa base real de confiança, a confiança que o prestamista aqui tem no Estado não deriva de garantias reais, mas da sua própria posição especial (de ser o Estado, em suma);

“ — o caráter público do devedor marca de uma forma essencial as relações de crédito, já que o devedor conserva faculdades que não seriam normais num devedor privado, como sejam, por exemplo, a de em certas circunstâncias poder alterar as condições do empréstimo”.

Atualmente a legitimidade abstrata do crédito público não sofre

contestações, mesmo porque, pela complexidade das economias modernas, as suas finalidades clássicas foram altamente alteradas. Mas isso já será melhor examinado no tópico seguinte.

Os empréstimos públicos Embora as expressões “crédito público” e “empréstimo público”

tenham muitas afinidades, não se confundem. A noção de crédito é mais ampla. Tem um duplo sentido, pois envolve tanto operações em que o Estado toma dinheiro como aquelas em que fornece pecúnia. O que está sempre presente é a dilação temporal, é dizer, trata-se de entrega de algo no presente cm troca de uma contraprestação no futuro. Já o empréstimo público é aquele ato pelo qual o Estado se beneficia de uma transferência de liquidez com a obrigação de restituí-lo no futuro, normalmente com o pagamento de juros. De outro lado, o empréstimo

público não se confunde com o privado. E um ato que tem regras próprias de direito público e inclusive abarca modalidades não encontráveis nos empréstimos privados.

Algumas classificações são formuladas pela doutrina a respeito dos

empréstimos públicos. Uma é a que os divide em forçados e voluntários. Os chamados em-

préstimos forçados são conhecidos no nosso Direito como empréstimos compulsórios. Depois de grande tergiversação a respeito, fixou-se a tese do seu caráter tributário. O mesmo não acontece, contudo, na generalidade dos países, que preferem ver neles como que um sucedâneo do imposto ou, como preferem outros, um empréstimo que implicitamente contém um imposto. De fato, essa figura é híbrida. Não há dúvida existir na contração do empréstimo um ato de autoridade que acarreta para o particular uma privação patrimonial. A só diferença existente em relação ao imposto é que neste não há promessa de reembolso, que é próprio do empréstimo forçado. O mesmo ato que institui o dever de fornecer uma soma a título de mútuo contempla a favor do destinatário do ato o direito de reaver esta quantia, inclusive com o pagamento de juros em montante conforme com as taxas vigorantes no mercado. E unia fórmula, portanto, que visa a captar recursos particulares sem contudo fazê-lo de forma definitiva e destituída de compensação, como ocorre nos impostos. No empréstimo forçado, resta ao emprestador o consolo de manter no seu patrimônio o direito de recuperar essa quantia.

O empréstimo forçado teve no passado grande voga, sendo voga,

anterior inclusive ao voluntário. Mais recentemente, contudo, tem sido defendido, mas com uma característica de instrumento excepcional apto para ser utilizado em economia de guerra ou então para captar excesso de liquidez no mercado.

Os empréstimos públicos, hoje, são eminentemente voluntários.

Resultam de um contrato de mútuo ou de aquisição de títulos públicos representativos da dívida, porém, estando sempre presente a espontaneidade. O mutuante empresta o dinheiro ao Estado em troca das contrapartidas: restituição do dinheiro no prazo avançado, percepção de juros ou de outras rendas e, conforme o caso, até mesmo correção monetária.

No contexto dos empréstimos voluntários, a doutrina costuma desta-

caí’ os chamados empréstimos patrióticos. A sua característica repousa na quase coação psicológica sob a qual eles são levados a efeito. São momentos de guerra externa ou civil e que despertam um sentimento patriótico responsável por um espírito de renúncia e generosidade para com a coisa pública não encontráveis cm época de normalidade. No mais, são autênticos empréstimos voluntários, sem nenhum regime jurídico especial que os individualize.

A respeito pronuncia-se Sousa Franco; “Entre os empréstimos volun-

tários costuma-se também autonomizar os chamados empréstimos patrióticos. que subscritores que eram emitidos em situações de grave crise nacional, apelando para os sentimentos patrióticos dos subscrito-res, e os voluntários stricto sensu’.

Os chamados empréstimos patrióticos, apesar das condições social-

mente prementes, de quase coação psicológica sobre os subscritores (v. g. durante a l.~ guerra mundial), são juridicamente empréstimos voluntários; não têm relevância especial, nem a sua motivação própria, nem uma certa pressão ou coação genérica social ou jurídico-política. O empréstimo patriótico deve assim considerar-se como exemplo histórico de realização, em situações de crise, de empréstimos voluntários, por formas que o mercado não tornaria fáceis nem adequados; nem pelo regime nem pela vontade constitutiva se autonomizam. O empréstimo voluntário é um acto jurídico bilateral, pelo qual o Estado ou outra pessoa colectiva pública recolhe fundos (dinheiro, activos financeiros, outros meios de liquidez, eventualmente, mesmo, coisas fungíveis), comprometendo-se a realizarem contrapartida diversos tipos de prestações. das quais a mais típica será o reembolso dos capitais. Para além desta (e às vezes em sua substituição) o devedor público compromete-se a pagar juros ou, em alternativa, apenas rendas”

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(Finanças públicas, cit., p. 520). São encontráveis, ainda, referências a empréstimos perpétuos e

temporários. A marca distintiva da perpetuidade reside no fato de não se prever a restituição do capital, mas tão-somente o pagamento pelo Estado, indefinidamente, de juros ou rendas, ou, ainda, dos dois conjuntamente.

Os empréstimos perpétuos são classificáveis em remíveis e

irremíveis. Dá-se o primeiro caso quando o Estado reserva para si a faculdade de efetuar o reembolso quando quiser. E, pois, perpétuo porque não obriga o Poder Público a resgatá-lo. Mas, se o desejar fazer, ele o pode. Já nos irremíveis não existe tal faculdade; o reembolso é impossível.

Uma conceituação cientificamente mais rigorosa leva a desqualificar

os empréstimos perpétuos como autênticos mútuos e identificá-los como rendas perpétuas. E a opinião de José Joaquim Teixeira Ribeiro, com a qual concordamos. Diz ele: ‘Daqui se conclui que os empréstimos perpétuos não são verdadeiros empréstimos.

Não o são os empréstimos irremíveis, uma vez que o Estado nem

sequer pode pagá-los; e não o são os empréstimos remíveis, uma vez que o Estado, embora possa, não tem de os pagar. Trata-se, antes, de duas espécies de rendas perpétuas, de juros que o Estado se obriga a satisfazer sem limite de tempo rendas, essas, urnas insusceptíveis, e outras susceptíveis, de remição” (Lições de finanças públicas. cit., p. 143).

Para o Estado, os empréstimos perpétuos remíveis são os mais van-

tajosos: permitem-lhe o resgate sem que a isso, no entanto, possa ser compelido. Nos empréstimos irremíveis. o ônus é perpétuo, e só pode haver a sua eliminação se houver acordo com os credores. Do ponto de vista do mutuante, há sempre a possibilidade de transferência do crédito, visto que tais empréstimos perpétuos são sempre representados por títulos da dívida pública negociáveis em bolsa. Portanto, para quem fornece o empréstimo há sempre essa possibilidade prática de recuperar o dinheiro pela cessão do título em bolsa. E óbvio que nessa operação o título terá que ser cotado, isto é, toma-se ele passível de uma avaliação de mercado em função do montante dos juros a que obriga no caso de serem fixos: se acima dos de mercado, o título sofre uma valorização; se abaixo, uma depreciação.

Há ainda alusão a empréstimos a curto e a longo prazo.

Normalmente se tem por de curto prazo os empréstimos com reembolso previsto dentro do período financeiro em que estão celebrados, enquanto os de longo prazo vencem em outro orçamento, isto é,já debaixo da vigência de uma peça orçamentária subsequente àquela sobre a qual foi contraída

A distinção de maior alcance é, sem dúvida, a que se faz entre

empréstimos internos e externos, embora deva dizer-se que a sua conceituação na doutrina não é pacífica. Não há acordo sobre o critério discriminador. Ora é apontado o local da celebração, ora a nacionalidade da moeda, ora, ainda, a qualidade dos contratantes se nacionais ou estrangeiros.

Em tese, o empréstimo pode ser externo por quaisquer dessas

razões. Do ponto de vista prático, contudo, o que mais conta é saber-se quando um empréstimo deixa de ser interno e ganha a condição de externo para o efeito de imputar-se-lhe um regime jurídico especial. Por isso se nos afigura mais conveniente a seguinte definição: externo é o contrato de mútuo em que o prestamista se encontra no estrangeiro e é normalmente celebrado em moeda não brasileira. Não importa a origem econômica do dinheiro, quiçá poderá ser até mesmo de brasileiros. Por vezes estes empréstimos são feitos anonimamente pela subscrição de bônus que o governo lança cm praças financeiras do exterior.

Portanto, quer-nos parecer que o local onde é feita a captação dos

recursos deva, necessariamente, ser no exterior, o que não significa que a assinatura do ato também aí deva se dar. Quanto à moeda, para países cujo meio circulante não é dotado de aceitação internacional, há

uma necessidade de proceder-se a contratação em moeda estrangeira, porque só nessas condições o prestamista se sentirá seguro.

É praticamente impensável o Brasil endividar-se em moeda nacional,

sujeita a todo o instante a desvalorizações, conversões, deflações etc. A consequência a se extrair é que o endividamento externo implica dificuldades para o seu resgate maiores do que o da dívida interna. Faz-se necessário uma operação intermediária, consistente no câmbio, é dizer, na conversão da moeda brasileira em divisa internacional. Em consequência, o país tem que obter essas moedas de conversibilidade ampla, e isso ele o pode fazer por uru superávit na sua balança comercial por recebimento de investimentos estrangeiros no país ou mesmo pela celebração de um outro empréstimo.

O endividamento internacional provoca por essa razão sérios

problemas. Por vezes, o país tem os recursos em moeda nacional, mas não tem condições de gerar a captação de moedas fortes, o que o coloca diante da contingência da moratória, quer declarada formalmente, quer de fato.

Os empréstimos internos suscitam, inegavelmente, muito menos

problemas por se encontrarem os emprestadores ou subscritores dos títulos públicos no território nacional e sujeitos à soberania do Estado. Podem sofrer nos limites da ordem jurídica constitucional medidas dilatadoras dos prazos de vencimento e até mesmo consequências advindas de práticas fundadas no poder de emitirem moedas. A própria inflação constitui. em muitos casos, meio pelo qual o Estado avilta o montante da sua dívida real. Em síntese, a insolvência internacional é muito mais facilmente atingida do que a nacional. Para evitar esta, o Poder Público desfruta de prerrogativas que não lhe são úteis do ângulo das relações internacionais.

Receita Extra Orçamentária Valores provenientes de toda e qualquer arrecadação que não figure

no orçamento e, consequentemente, toda arrecadação que não constitui renda do Estado. O seu caráter é de extemporaneidade ou de transitori-edade nos orçamentos.

Restituição Direito do contribuinte que pagou tributo indevidamente, a reaver o

valor pago. DÍVIDA ATIVA Dívida Ativa é o crédito da Fazenda Pública que, após esgotado o

prazo final para pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em pro-cesso administrativo regular, é remetido para a Procuradoria do Estado para inscrição e cobrança judicial. É formada por créditos tributários, provenientes do não pagamento de tributos e respectivos adicionais e multas, e de créditos não tributários, ou seja, qualquer crédito que, por determinação da lei, deva ser cobrado pelo Estado ou autarquias esta-duais.

A dívida pública Das operações de crédito, em que o Poder Público figura como

tomador do dinheiro, acaba por resultar uma dívida pública. Esta é, portanto, uma decorrência das operações creditícias. Daí que seus problemas, sua natureza, suas classificações apresentam, logicamente. estreita relação com o estudo do próprio empréstimo público.

O fato de o Estado ser responsável por débitos, muitas vezes

avolumados, gera problemas com repercussão na ordem econômica, financeira, política, quer se trate de uma dívida interna, quer externa.

Já vimos como o Estado nas operações de crédito interno dispõe de

instrumentos que não lhe são acessíveis no mercado externo. Do ponto de vista da administração destas dívidas, as mesmas diferenças se colocam. Convida recordá-las, pois, aqui. na boca do grande mestre das finanças públicas, que é José Joaquim Teixeira Ribeiro:

“Ora, tem muita importância ser interna ou externa a dívida dum país. Desde logo, porque não é igual o ónus que uma e outra acarretam, como veremos em breve. E, depois, porque há mais diferenças, nomeadamente as seguintes:

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Enquanto os encargos da dívida interna são geralmente satisfeitos

em moeda nacional, os encargos da dívida externa são satisfeitos, ou em ouro, ou em moeda que goze de confiança internacional, e que pode não ser, e quase sempre não é, a moeda do país devedor Compreende-se: os credores estrangeiros querem premunir-se contra as variações desfavoráveis dos câmbios e, portanto, exigem o pagamento dos juros e a amortização ou reembolso em moeda que lhes mereça confiança. Daí resultam estas consequências: primeiro, a dívida externa não assegura ao Estado devedor o benefício da desvalorização da moeda, ou pelo menos não lho assegura no mesmo grau que se tratasse de dívida interna sem garantia contra a desvalorização; segundo, a dívida externa, ao contrário do que sucede com a dívida interna, pode provocar ou agravar o déficit da balança de pagamentos, colocando eventualmente o país devedor em situação difícil para solver os seus compromissos internacionais. E o que nos acontece agora a nós.

Outra diferença, é esta de ordem política: sendo interna a dívida, o

Estado deve, na generalidade dos casos, aos seus cidadãos; mas, sendo externa, o Estado deve a cidadãos de outros países. Ora, o Estado goza de soberania perante aqueles, e não perante estes. E estes os credores estrangeiros — muitas vezes associam-se, constituindo grupos, que têm força, e, ainda quando não se associam. os seus interesses são defendidos pelos Governos dos respectivos países. Daí que, através dos empréstimos externos, se possa exercer pressão sobre os Estados devedores; daí que. também os Estados devedores se vejam frequentemente inibidos de efetuar, em relação aos empréstimos externos, certas operações que às vezes realizam. sendo internos: nomeadamente, a redução forçada do capital ou do juro” (Lições de finanças públicas. cit.. p. 166-7).

Outra classificação da dívida de aceitação bastante generalizada é a

de considerá-la ou dívida fundada ou flutuante. A dívida fundada é a resultante dos empréstimos temporários a médio e a longo prazo, compreendidos também os empréstimos perpétuos. O termo “fundada” decorre de uma circunstância histórica. Na Inglaterra, outrora, quando se emitiam empréstimos desta natureza. simultaneamente era instituído um fundo para fazer face aos ônus advindos da operação: aí compreendidos os juros co resgate do principal.

Quando a dívida fundada provém de empréstimos perpétuos, recebe

o nome de dívida consolidada. Dívida flutuante é a decorrente dos empréstimos a curto prazo. De

fato, o tesouro pode sentir necessidade, e isso se dá muito frequentemente. de fazer corresponder os ingressos públicos ao momento em que deverá ocorrer a despesa. Acontece, entretanto, que isto nem sempre é possível, porque o sistema arrecadador tem a sua cronologia própria, que não corresponde, necessariamente, àquela do desembolso.A diferença pode ser pequena. dois, três meses, mas, para que não ocorra a insolvência do Poder Público, cumpre antecipar as receitas, e isto é feito por intermédio dessas operações creditícias que dão lugar à chamada dívida flutuante. Ela flutua no sentido de que oscila muito rapidamente. Normalmente exige-se que a operação transcorra dentro do exercício financeiro, de molde a não haver saldo devedor a ser transferido para exercícios futuros. É uma dívida, portanto, precaríssima e que contabilmente está lastreada na previsão existente da arrecadação. Pode dar lugar à emissão de títulos representativos desse débito, por vezes chamados bilhetes do tesouro, como pode ser lastreada em abertura de crédito em conta corrente levada a efeito por instituições financeiras.

Formas de extinção da dívida pública Sendo a dívida pública, hoje, fundamentalmente composta de

obrigações a prazo e não-perpétuas, cumpre estudarem-se as formas pelas quais pode dar-se a satisfação do credor ou a extinção do débito.

Amortização A primeira delas e a mais natural, por ser a forma mais consentânea

com a natureza do vínculo obrigacional. E o pagamento na data do vencimento. Dá-se a esta operação o nome de “amortização”, que significa a diminuição do principal da dívida pública [10 montante

reembolsado ao credor. Mas nem sempre o Poder Público tem condições ou vê interesse no resgate da dívida em dinheiro. Pode, então, o Poder Público valer-se de uma alteração da dívida, de sorte a alterar-lhe o conteúdo, principalmente no que diz respeito ao prazo de vencimento. E importante notar que essas alterações hão de dar-se enquanto estiver vigente o empréstimo público.

Conversão A essa modalidade dá-se o nome de “conversão da dívida”. Pode ser

voluntária — quando os novos termos contratuais são atingidos mediante o respeito à vontade dos credores, que, se recusarem os termos da proposta, poderão permanecer na situação em que se encontravam. Forçada quando o Estado se vale de sua prerrogativa de, por meio de lei, alterar a relação de mútuo. Neste caso, não se toma em consideração a possível recusa dos prestamistas; daí o seu elo compulsório ou, como se disse, forçado.

E,finalmente, pode ser facultativa. Esta se dá quando se coloca o

credor diante da possibilidade de optar pelo recebimento do seu crédito ao par. isto é, pelo valor nominal, ou, então, preferir receber, em troca dos títulos que possua. outros, submetidos a cláusulas também novas e diversas.

A questão que pode ser posta é de saber-se até que ponto o Estado

pode exercer este poder de conversão no sentido de criar situações mais gravosas para o prestamista. A resposta é muito fácil no caso da conversão voluntária. Ela é sempre válida e legítima, visto que resulta do acordo livre das partes. No que diz respeito à conversão forçada, a matéria é bem mais intrincada. Não é possível uma resposta generalizadora” Será sempre necessário examinar-se o alcance das alterações introduzidas e a virtualidade que elas tenham de lesar o patrimônio do subscritor dos títulos públicos. Se tratar de diminuição dos juros ou do capital, afigurasse-nos isso impossível, por configurar-se autêntico confisco, lesando o princípio da propriedade (art. 5º XXII, da CF/88).

No entretanto, pode-se imaginar hipótese cm que a alteração não

respeite à expressão econômica do crédito, mas procure, tão-somente, unia dilação de prazo por motivos de interesse coletivo plenamente configurado. Ressalvado, pois, o direito à indenização, quer-nos parece que deva prevalecer aqui a regra do predomínio do interesse público sobre o individual. Aquele que empresta ao Poder Público o faz sabedor da existência de certas garantias. como, por exemplo, a impossibilidade de falência do Poder Público, mas, por outro lado, não poderá desconhecer que os Poderes Públicos têm privilégios e prerrogativas que visam o melhor asseguramento dos interesses da comunidade.

Repúdio Dentro de uma ordem jurídica em funcionamento regular é

inadmissível o repúdio da dívida. Entende-se por repúdio a rejeição ou, se preferirmos, a autodesoneração das obrigações decorrentes de um empréstimo, por razões de conveniência ou de validade jurídica. Sousa Franco observa muito bem tratar-se de uma declaração política ou administrativa. Não pode ser jurisdicional porque, nesta hipótese, haveria uma anulação e não um repúdio.

No campo externo, no passado, o repúdio foi invocado por governos

revolucionários que não se consideravam sucessores dos governos anteriores. Segundo eles, haveria, na verdade, a extinção de um Estado com a criação de outra Foi o que se deu com o acesso ao Poder pelo governo soviético, para quem os governos burgueses poderiam suceder-se entre si, mas um governo proletário nunca podia suceder a um governo burguês.

DESPESA PÚBLICA

1. CONCEITO Aliomar Baleeiro define despesa pública como sendo a aplicação de

certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente dentro de uma autorização legislativa para execução de fim a cargo do governo.

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 87

Comentemos, rapidamente, os termos dessa conceituação. Antes de mais nada, a despesa é, sem dúvida, uma aplicação, é dizer, uma perda de substância econômica do Poder Público feita com o propósito de saldar uma obrigação de pagar. O acerto há de ser em dinheiro, que é a forma usual pela qual se dá o resgate dos compromissos obrigacionais. O dinheiro é da essência das próprias despesas. Se houve o resgate da dívida por outros meios, já de despesa não se trata. E inegável que, historicamente, houve outras modalidades de o Estado saldar obrigações. Ora valia-se da concessão de honrarias, títulos, ora da faculdade de exigir pagamento direto do público, a requisição de hospedagem, de forragem para cavalos, feitas pelos reis em vilegiatura, o recebimento pelos juízes, no Brasil Colonial, de emolumentos e salários diretamente das partes. Todos esses são exemplos de uma realidade já caduca que o Estado de Direito não permitiu perdurar.

Há, assim, é certo, hipóteses de delegação de função pública ou de

serviço público em que o Estado se evade da obrigação de pagar, conferindo o direito de o concessionário cobrar-se diretamente do público. Ainda assim, a rigor, não se trata de uma efetiva despesa paga por outros meios. O que existe é a não-ocorrência do próprio encargo. Em síntese, pois, parece mais certo ficar-se com a afirmação de que a despesa pública se salda por um pagamento em dinheiro. Devem-se equiparar a este os títulos da dívida pública, visto que, por força da própria Constituição, há modalidades expropriatórias (reforma agrária e reforma urbana) cujo preço é pago mediante títulos da dívida pública.

Característica importante da despesa pública é que há de ser

sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação da despesa. Aliás, o art. 167, II, da Constituição da República proíbe a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Há, portanto, uma disciplina bastante estrita a regular a realização da despesa pública. Há mais ainda: a Constituição procura dirigir a realização da despesa para essa ou aquela finalidade. O art. 169 dispõe que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos na lei complementar n. 82 de 27 de março de 1995.

É preciso atentar-se bem para a diferença existente entre a

remuneração do serviço público pelo usuário — procedimento este ainda atual e correntio e a remuneração do próprio servidor diretamente pelo público. Esse último processo está em franca, senão absoluta, extinção. Não é mais aceitável o servidor receber diretamente do público. De qualquer sorte ainda as possíveis exceções são meramente aparentes, já que não se trata propriamente de despesas do Estado que sejam resgatadas por outros bens que não o dinheiro. O que existe como reminiscência de tempos históricos, em que esses procedimentos eram encontradiços, é que em algumas circunstâncias, muito excepcionais, a quantia paga é destinada ao servidor como forma de evitar que o Estado arque com os vencimentos totais ou parciais do seu agente. Exemplo dessa modalidade são as custas pagas pelas partes aos oficiais de justiça.

A despesa pública tem de ser feita por um ente público, é dizer, por

uma entidade que a qualquer título manipule receitas públicas. O Estado hoje tanto pode efetuar as suas despesas diretamente pela Administração centralizada quanto pela descentralizada. O art. 165, § 5º, II, da Constituição Federal diz que o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto constará da lei orçamentária anual. Assim, embora empresas dessa natureza não se rejam pelo direito público, o fato é que as suas despesas com investimentos recebem um tratamento orçamentário, o que, portanto, as alça à condição de despesas do próprio Poder Público.

Finalmente, a despesa há de ser sempre um dispêndio visando a

uma finalidade de interesse público. É certo que entram muitas variáveis na determinação pelo Estado de quais os fins que devem ser perseguidos e, consequentemente, custeados pelas despesas públicas . De qualquer forma — embora não se negue que haja sempre uma decisão política de gastar, que éexpressa, sobretudo na legislação orçamentária —, uma vez editada esta, o administrador há de ater-se

estritamente às autorizações constantes da lei. Os procedimentos que possam implicar desvios dessas finalidades são sempre passíveis de repressão, graduada conforme a gravidade do próprio desvio, que pode ir desde os meros desperdícios até a má gestão dos dinheiros públicos.

2. ASPECTOS DA FUNÇÃO ECONÔMICA DA DESPESA PUBLI-

CA Tem variado no tempo a visão acerca da natureza da despesa públi-

ca. Em primeiro lugar surgiu a concepção chamada por muitos de “clás-sica, que coincide com as posições dominantes no liberalismo do século XV Em função dessa ideologia liberal hegemônica entendia-se que o Estado deve restringir a sua atuação àquelas funções para as quais é chamado de forma inexorável. Por exemplo, a manutenção da segurança nacional o asseguramento da ordem interna eram alguns dos casos em que a atuação do Estado era tida por insubstituível. Em consequência, os gastos públicos, para os autores informados por esta ideologia, devem restringir-se assegurar estas funções. O mais importante ainda é que, para o pensamento estruturado segundo os parâmetros liberais, a ativi-dade estatal não é economicamente produtiva. Para essa corrente o Estado consome, no entretanto não produz. Para preencher este vazio ele subtrai recursos dos particulares que estariam, no fundo, em condi-ções de lhes dar uma aplicação mais conveniente. É nítida a prevenção contra a atuação do Estado, além do estritamente necessário. Sobretudo no que diz com as atividades do tipo comercial ou industrial, o Estado é visto como um mau administrador. Duverger chama a esse modelo de “Estado consumidor”. Normalmente é chamado na doutrina de Estado gendarme ou do laissez-faire.

A outra posição que começa a desabrochar depois da guerra de

l914-1918, mas que ganha plena aceitação no final da Segunda Guerra Mundial, é a de que o Estado não é um “mero consumidor”, mas sim um redistribuidor de riquezas. Nega-se nesta corrente que, do ponto de vista econômico, seja o Estado sempre ineficaz. Prega-se que em muitas hipóteses a atuação estatal pode ser mesmo mais produtiva que a da iniciativa privada. Ganha aceitação a imagem de Laufenburger, para quem o orçamento atua como um filtro econômico, atuando como se fora um aspirador capitando rendas pra logo em seguida passar a injetá-las novamente no mercado sob a modalidade de gastos públicos, os quais as expandem sobre toda a economia, oferecendo novas possibilidades de consumo e investimento. São ideias propugnadas por Keynes, Beve-ridge, Marchal. Ao Estado gendarme sucede o Estado -providência.

A grande novidade embutida nessa concepção era a de que o Esta-

do podia deter um controle da economia no que diz respeito às suas manifestações cíclicas, isto é, a ocorrência de desequilíbrios entre a oferta e a demo da geradores de inflação ou de recessão. Para Keynes, por exemplo, o papel econômico das despesas públicas era de vital importância como elemento de estimulação econômica para uma eco-nomia em recessão.

Se esta é caracterizada por uma insuficiência da demanda em face

da oferta, segundo ele, os Poderes Públicos deveriam, em tais circuns-tâncias, adotar orçamentos deficitários, para que o déficit público resul-tasse numa injeção de recursos financeiros no mercado que iriam robus-tecer uma demanda enfraquecida. E o que se pode chamar uma função estabilizadora. Ela não implica, necessariamente, a superação do libera-lismo. Não deixa de ser, entretanto, uma modalidade interventiva em que o Estado não se resigna, tão-somente, a observar o livre jogo das leis de mercado, mas procura sobre elas interferir. Constitui modalidade de assunção pelo Estado de um papel protagonizador na economia, que não encontraria cabida no pensamento dominante no século XIX.

Na hora que corre, caminha-se no sentido do revigoramento do pen-

samento liberal. Tanto nos países que haviam adentrado profundamente pelas sendas do marxismo, quanto nos ocidentais (informados pelo Welfare State), sente-se a preocupação em conter os gastos públicos, como forma de diminuir o perfil do Estado enquanto agente econômico e prestador de benefícios sociais.

É lógico que este retorno não pode ser completo. Nos países de

renda per capita elevada, subsiste ainda uma forte presença do Poder Público no atendimento dos casos de miséria, invalidez, velhice etc. Nos

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 88

Estados Unidos, por exemplo, cada cidadão americano recebe, em média, só a título de ajuda social, o equivalente à metade da renda per capita de cada brasileiro.

Nos países subdesenvolvidos, o problema se torna mais aflitivo, na

medida em que as carências de toda ordem aumentam e os recursos são mais escassos. Aqui cumpre determinar um ponto ideal de equilíbrio, onde, sem se deixar de atender as demandas mais agudas da socieda-de, não se olvide de alocar os meios necessários para a manutenção do desenvolvimento econômico, única via pela qual se pode chegar, se não à extirpação absoluta da pobreza (meta, no momento, ideal), ao menos à sua redução a proporções inexpressivas.

3. EVOLUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS Ficou muito conhecida a obra do alemão Adolf Wagner, elaborada

no final do século XIX, na qual sustentou a existência de uma verdadeira lei, que ganhou o nome de Lei de Wagner, segundo a qual haveria uma tendência insopitável nas sociedades modernas para o aumento das despesas públicas. A confirmação da absoluta procedência dessa supos-ta lei encontra dificuldades. De um lado, há o que os autores falam um aumento aparente das despesas públicas, que ninguém nega. Acontece, entretanto, que nem sempre é factível uma operação de conversão desse aumento aparente em aumento real, por falta de índices precisos de desvalorização da moeda desde o início do século até os nossos dias.

Para que se pudesse falar de um autêntico aumento real haveria de se descontar também aquele crescimento que se limitou a acompanhar o próprio desenvolvimento nacional, é dizer, o crescimento do produto nacional bruto. Além disso, também haveria de ser levada em conta a velocidade de crescimento da própria população.

Vamos de qualquer forma tomar por certo que pelo menos um au-

mento aparente das despesas públicas tenha ocorrido. É dizer, gasta-se, ao menos em termos monetários, muito mais do que no início do século. Para esse aumento aparente três causas são apontadas: a desvaloriza-ção monetária, a exigir um maior número de unidades monetárias para obter-se o mesmo poder de compra; o aumento da população; e o cres-cimento do produto nacional bruto. É evidente que se as despesas aumentaram na mesma proporção que cresceram, que a população, quer o produto nacional bruto, não houve uma maior participação do setor público na formação da renda nacional.

Para que haja um aumento real da despesa é necessário que esta

corresponda a unia maior participação do Estado no produto ou no rendi-mento nacional. Para muitos autores, a Lei de Wagner obteve confirma-ção no correr do século XX. Aceitam eles que, mesmo descontados os fatores acima referidos, que. certamente, falseiam as comparações, ainda assim subsiste um aumento real das despesas públicas, traduzido numa maior participação delas no produto nacional bruto. Cumpre que examinemos as causas desse aumento real.

3.1. Causas do aumento real das despesas públicas São apontadas como causas do aumento real das despesas as se-

guintes. 3. 1 .1. O progresso técnico e a cumulação de capital A criação de tecnologias inteiramente novas traduziu-se, sem dúvi-

da, numa possibilidade de maior satisfação das necessidades, tanto públicas quanto privadas. A esse processo correspondeu, inexoravel-mente, um aumento de encargos, não só na manutenção dos serviços, como também na formação dos capitais, muitas vezes volumosos, ne-cessários nessas áreas de tecnologia avançada. Como exemplo, citem-se as despesas com os armamentos.

3.1.2. A alteração do papel do Estado Não há dúvida de que durante todo o transcorrer do século XX no-

tou-se uma gradual assunção de novas funções pelo Estado, assim como o desenvolvimento de novas necessidades sociais cujo ônus recaiu sobre o Poder Público. É muito nítido o caso da segurança social, que, de atividade a cargo dos particulares ou de grupos sociais privados, passa, fundamentalmente, para a esfera da responsabilidade estatal. Em muitos campos no desenvolvimento social advindo de uma complexidade maior da organização societária emergem áreas inteiramente novas de

atuação que o Estado do século XIX não podia suspeitar. Citem-se dois exemplos, o desenvolvimento urbano, que contribuiu para a aceleração da estatização de certas necessidades, assim como acarretou o surgi-mento de problemas sem precedente, e, de outra parte, a necessidade de preservação ecológica que determinou, sem dúvida, uma intervenção do Estado, quer no sentido de distribuir equitativamente os custos da defesa ambiental e da qualidade de vida, quer na direção da tomada de medidas concretas para satisfação de necessidade nessa área.

3.1.3. A influência das guerras Os autores são muito incisivos em reservar um papel de destaque

para os conflitos mundiais de 1914-1918 e 1939-1945 nesse processo de aceleração do aumento das despesas públicas. E facilmente compreen-sível que a economia de guerra conduza a uma forte estatização tanto nos gastos quanto no controle das atividades sociais. Muito interessante nesse sentido é a observação de Sousa Franco:

“Os apelos ao patriotismo dos contribuintes permitiram, na situação

de emergência que caracterizava tais conflitos armados, elevar sensivel-mente a tributação e o nível das despesas públicas; e é sabido que, no domínio psicológico, se é difícil motivar os contribuintes para um aumen-to das despesas públicas, é menos difícil fazê-los esquecerem-se de reivindicar uma baixa do nível de gastos, depois de ter terminada a situação de emergência que provocara a elevação dos encargos públi-cos. É este o efeito de des1ocação~, que leva à transposição para níveis mais elevados de despesa, regressado o tempo de normalidade, do que os de antes da guerra” (Finanças públicas,).

3.1.4. Causas financeiras O grande financista português que acabamos de citar é muito claro

no exame desse fator: “As novas concepções financeiras tiveram também uma influência di-

reta num aumento das despesas públicas que foi extremamente facilitado pela revisão do pensamento clássico e pelo abandono da ortodoxia liberal, no que diz respeito, por exemplo, à rejeição consciente do equilí-brio orçamental, ao recurso crescente ao crédito público, às restrições da estrita legalidade fiscal e ao crescimento do patrimônio público.

O alargamento dos poderes dos Governos e a redução dos poderes

dos Parlamentos poderão ainda ser citados como fenômenos político- financeiros que contribuíram para o aumento geral das despesas públi-cas” (Sousa Franco, Finanças públicas).

3.2. Conclusões sobre a evolução das despesas públicas Uma avaliação do ocorrido no século XX permite extraírem-se algu-

mas conclusões para a compreensão do momento atual. Em primeiro lugar parece assistir razão àqueles que têm como certa a Lei de Wagner, pelo menos até um dado momento da evolução das despesas públicas. De fato, foram muitas as causas que levaram a um agigantamento do papel do Estado relativamente ao da sociedade. Para aí convergiram desde grandes concepções filosóficas e ideológicas até pequenos moti-vos de ordem tecnológica, passando por causas que vão desde a políti-ca, os interesses de classe, os segmentos da sociedade, até a própria organização das finanças públicas. No entretanto, o que esta experiência demonstra é que o processo exauriuse e, mais do que isso, tornou-se fonte de ineficiência, de tal sorte que tornou-se necessário, um pouco em toda a parte, regredir-se no avanço anteriormente feito. Em países a braços com inflações sempre crescentes têm sido uma constante nas políticas de combate ao surto inflacionário o chamado enxugamento do Estado. Daí imporem-se políticas de privatização que visam a devolver para as mãos da iniciativa privada empresas que, exploradas pelo Esta-do, só têm sido causa de aumento das despesas públicas e de geração de inflação.

Em síntese, portanto, esse final de século XX está à cata de uma re-

definição do nível ideal da despesa pública, assim como do seu perfil, é dizer, que setores deverão ser priorizados. Nesse particular. note-se, também, um retorno às funções clássicas do Estado, com prioridade para a segurança, o ensino, a saúde, assim como para outros itens, como de preservação ecológica e previdência social que, nada obstante não poderem ser tidos por fins clássicos do Estado, dele dependem de forma acentuada. Finalmente consigne-se o alijamento do Estado do campo

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econômico área na que mostra-se ineficiente e facilmente substituível com proveito pela iniciativa privada.

4. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS A classificação moderna das despesas públicas não acolhe certas

concepções do passado, como, por exemplo, a de que o Estado seja um parasita cujas despesas são improdutivas. Na verdade, todas elas visam a satisfazer necessidades coletivas. O Estado, sem dúvida, produz bens e, em consequência, gera Utilidades. Mesmo nos casos em que o indiví-duo não pode fruir diretamente do serviço (ex., manutenção de exército), ainda assim ele está dele se beneficiando de forma coletiva. Portanto, mesmo que não se possa avaliar economicamente esse bem, uma vez que ele não se presta a ser submetido às leis de mercado, ainda assim a sua avaliação pode ser feita por via do cálculo de seu custo.

Uma classificação que costuma ser feita é entre as despesas que se

limitam a criar utilidades e as despesas que, além disso, aumentam a capacidade produtora do país. As primeiras são chamadas “meramente produtivas” e as segundas, “reprodutivas”. Sobre estas últimas assim se manifesta José Joaquim Teixeira Ribeiro:

“Há despesas públicas, com efeito, que se traduzem no aumento da quantidade dos bens de produção duradouros, despesas que represen-tam investimento econômico em capital fixo, compreendido o capital humano (saúde, instrução e educação). Ora, aumentando o capital fixo ao dispor da economia do país, é claro que aumenta a respectiva capa-cidade produtora.

Assim sucede quando o Estado constrói edifícios para os serviços públicos, rasga estradas, lança pontes, irriga ou defende terrenos, difun-de instrução, cuida da saúde dos cidadãos capazes...” (Lições de finan-ças públicas).

As meramente produtivas são as que se limitam a criar utilidades a-

través dos serviços que o Estado presta. Exaurem-se aí, pois delas não emerge um aumento da capacidade de produção. São, por exemplo, os serviços de polícia, de segurança, prestados pelo Estado.

Outra classificação adotada é entre despesa-compra e despesa -

transferência. Despesas-compra são aquelas que são levadas a efeito toda vez que o Estado adquire produtos e serviços. São exemplos o pagamento dos funcionários, a compra de imóveis ou de material de consumo. A sua característica é criar rendimento, que passa a compor o rendimento nacional no período em que são realizadas.

Nas despesas-transferência, o Estado cinge-se a transferir poder de

compra. Ele nada adquire, simplesmente fornece subsídios, subvenções ou qualquer outra forma de auxílio financeiro que, no fundo, nada mais significam do que tomar dinheiro dos contribuintes para repassá-lo para outros cidadãos. Não geram, portanto, rendimento. Há, tão-somente, uma mudança de mãos dos rendimentos já criados; dos contribuintes o dinheiro vai para as mãos dos beneficiários, que, estes sim, ao compra-rem bens, estarão criando rendimento.

5. DISCIPLINA JURÍDICA DA DESPESA PÚBLICA A regra fundamental é que a realização de despesa depende de pre-

visao na lei orçamentária. O art. 167 da Constituição proíbe, taxativamen-te, a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (inc. II), assim como o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (inc. I). Daí resulta o princípio da legalidade: nenhuma despesa pode ser levada a efeito sem lei que a autorize e que determine o seu montante máximo. Note-se que a autorização para que se efetive a despesa não significa o dever de o administrador levá-la a efeito. Pode perfeitamente considerar não oportuna a sua realização. O controle dos limites máxi-mos permanece, contudo, firmemente enfeixado nas mãos do Legislati-vo. Basta que se considerem os seguintes dispositivos constitucionais, que vedam: “a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes” (art. 167, V); “a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa” (art. 167, VI); “a conces-são ou utilização de créditos ilimitados” (art. 167, VIl).

Consigne-se, ainda, a existência, na Lei Maior, de uma preocupação com a contenção de despesas, que é exibida, muito nitidamente, no art. 169, o qual estipula que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos na Lei Complementar n. 82/95. O mesmo propósito constritor é encontrável no art. 63, que proíbe, na sua tramitação legisla-tiva, o aumento de despesas, nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º (inc. I), assim como nos projetos sobre a organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (inc. II).

6. O PROCESSAMENTO DA DESPESA PÚBLICA Há diversas etapas a serem cumpridas para que a despesa se pro-

cesse regularmente. A primeira é o empenho da despesa8. O art. 60 da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, estatui que toda realização de despesa depende de prévio empenho. Trata-se, pois, de manifesto ato financeiro, sem cuja prática não se ultimará validamente a despesa. Excelente síntese do assunto é feita por José Afonso da Silva: “Consiste (o empenho) na reserva de recursos na dotação inicial ou no saldo existente para garantir a fornecedores, executores de obras ou prestado-res de serviços pelo fornecimento de materiais, execução de obras ou prestação de serviços. Segundo a Lei n. 4.320/64, o empenho de despe-sa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado (União, Estados ou Municípios) obrigação de pagamento, pendente, ou não, de implemento de condição (art. 58). Materializa-se pela emissão de um documento denominado nota de empenho, que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedu-ção desta do saldo da dotação própria (art. 61)” (Orçamento - programa no Brasil, Revista dos Tribunais, 1973).

O empenho não cria a obrigação jurídica de pagar, como acontece

em outros sistemas jurídico-financeiros. Ele consiste numa medida desti-nada a destacar, nos fundos orçamentários destinados à satisfação daquela despesa, a quantia necessária ao resgate do débito. O item orçamentário próprio resulta diminuído, visto que a quantia em questão lhe foi subtraída, quedando à espera da efetiva feitura do pagamento. Rudá de Andrade preleciona com brilho: “O empenho foi criado para controlar o emprego de uma dotação evitando anulações por falta de verba orçamentária ao pagamento a ser feito, proporcionando, ao mesmo tempo, às diversas repartições do Governo conhecerem, sucessiva e regularmente, as parcelas comprometidas pelas despesas já efetuadas, ou em perspectivas de liquidação ou pagamento” (Apontamento de ciência das finanças,, Rio de Janeiro, Konfino, ).

A segunda etapa na execução da despesa consiste na sua liquida-

ção, que vem a ser a verificação do direito adquirido pelo credor, em face dos títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, de con-formidade com o § 1º do art. 63 da Lei n. 4.320/64. Visa-se com a liqui-dação apurar:

I — a origem e o objeto do que se deve pagar; II — a importância exata a pagar; III — os comprovantes da entrega do material ou da prestação efe-

tiva do serviço a quem se deve pagar a importância, para ex-tinguir a obrigação.

Vista a liquidação por Alberto Deodato como constitutiva da obriga-

ção, é encarada, contudo, por José Afonso da Silva (aquele que, a nosso ver, melhor atinou com a sua natureza jurídica) de forma diametralmente oposta. Ao referir-se à liquidação, com peremptoriedade, assevera: “Não cria nada; verifica apenas se a obrigação nasceu efetivamente com o cumprimento das cláusulas contratuais, que são a fonte da obrigação e do direito que se verifica se foi adquirido” (Orçamento—programa no Brasil).

Segue—se a ordem de pagamento. Dela cuida o art. 64 da Lei n.

4.320/64. Consubstancia-se em despacho exarado por quem de direito (chefe do serviço de contabilidade, contador), veiculando determinação para que a despesa seja paga.

Finalmente, chega-se ao pagamento, ato para o qual se volta todo o

processamento da despesa. Com ele extingue-se a obrigação de pagar.

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A primeira vista pode parecer mera operação material consistente na transferência de dinheiro. A melhor doutrina, contudo, vislumbra no pagamento uma faceta jurídica, que decorre do art. 62 da Lei n. 4.320/64, que estipula só poder ser o pagamento da despesa ordenado após sua regular liquidação. Há, portanto, por parte de quem paga a necessidade de uma implícita manifestação jurídica expressa no juízo que formula acerca da regular liquidação. Não ocorrendo esta, deve sobrestar o pagamento, até que a questão se resolva definitivamente.

Há que se referir aqui o caso dos pagamentos levados a efeito por

força de sentença judiciária. Nestas hipóteses, o processamento segue o rito especial ditado pelo art. 100 e seus parágrafos da Constituição. Fica estipulado no seu § 1º que as pessoas de direito público, nos seus orçamentos, deverão providenciar a inclusão de verba necessária ao pagamento de seus débitos, para fazerem face aos precatórios judiciá-rios apresentados até 1º de julho. O pagamento deverá ocorrer até o final do exercício financeiro seguinte. É obrigatória a obediência rigorosa da ordem do recebimento dos precatórios, ressalvados tão-somente os créditos de natureza alimentícia, que gozam de preferência.

O § 2º do mesmo artigo disciplina a forma do pagamento, deixando

certo que as dotações orçamentárias serão consignadas ao Poder Judi-ciário, cabendo ao Presidente do Tribunal, que proferir a decisão exe-quenda, determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósi-to, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterição de seu direito de precedência. o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito.

A Emenda Constitucional n. 20. de 15 de dezembro de 1998, acres-

centou ao art. 100 o § 3º, que diz o seguinte: “O disposto no caput deste artigo. relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos paga-mentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sen-tença judicial transitada em julgado’’.

Empenho "O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente

que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição" (Art. 58 da Lei 4.320/64).

Apesar de o empenho não ser a fase inicial de uma despesa, pois

outros atos vão antecedê-lo, não há dúvida de que se constitui em uma das fases mais importantes. Nos comentários à Lei 4.320/64, os autores J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis, afirmam: "Na verdade, o empenho é uma das fases mais importantes por que passa a despesa pública, obedecendo a um processo que vai até o pagamento. O empe-nho não cria obrigação e, sim, dá início à relação contratual entre o Estado e seus fornecedores e prestadores de serviços". (grifo nosso)

Como se nota, o empenho é de suma importância na despesa públi-

ca. É uma garantia ao fornecedor e ao mesmo tempo um controle dos gastos. O empenho é o registro da despesa, o qual resulta na nota de empenho, sendo que a primeira via deve ser entregue ao fornecedor.

"Para cada empenho será extraído um documento denominado Nota de Empenho, que indicará o nome do credor, a especificação e a impor-tância da despesa, bem como a redução desta do saldo da dotação própria" (Art. 61 da Lei 4.320/64).

Nenhuma despesa poderá ser realizada sem o competente empenho

prévio, é o que estabelece o Artigo 60 da Lei 4.320/64, e complementan-do em seu Parágrafo 1º diz que "em casos especiais previstos na legisla-ção específica será dispensada a emissão da nota de empenho". Não se deve aqui confundir nota de empenho com empenho prévio. Existem despesas que, por sua natureza, dispensam a emissão de nota de em-penho. A fim de simplificar e regulamentar as normas gerais de Direito Financeiro para os pequenos municípios, foi expedido o Decreto-Lei 1875 de 15 de julho de 1981, que em seu artigo 4º estabelece os casos em que pode ser dispensada a nota de empenho.

Art. 4º - Observado o disposto no caput do artigo 60 da Lei 4.320/64,

é dispensada a emissão de nota de empenho, nas seguintes hipóteses: a) despesas relativas a pessoal e encargos;

b) contribuição para o PASEP; c) amortização, juros e serviços de empréstimos e financiamentos

obtidos; d) despesas relativas a consumo de água e energia elétrica, utili-

zação de serviços de telefone, postais e telégrafos e outros que vierem a ser definidos por atos normativos próprios;

e) despesas provenientes de transferência por força de manda-mento das Constituições Federal, Estaduais e de Leis Orgânicas de Municípios, e da execução de convênios, acordos e ajustes, entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionistas.

Nestes casos a nota de empenho será substituída pelos documentos

comprobatórios que deram origem ao empenho. Desnecessário se faz salientar que o empenho não poderá exceder o limite dos créditos orça-mentários liberados.

O empenho pode ser: • Ordinário: quando o valor do empenho é igual ao da compra ou

serviço e o pagamento pelo seu total, em uma única vez. • Por estimativa: quando não houver condições de se apurar o

valor correto da despesa. • Global: quando se conhece o valor total da despesa mas cujo

pagamento é feito parceladamente. DESPESA PÚBLICA Despesa pública é a aplicação (em dinheiro) de recursos do Estado

para custear os serviços de ordem pública ou para investir no próprio desenvolvimento econômico do Estado.

As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo,

através do ato administrativo chamado orçamento público. Exceção são as chamadas despesas extra-orçamentárias.

As despesas públicas devem obedecer aos seguintes requisitos: utilidade (atender a um número significativo de pessoas) legitimidade (deve atender uma necessidade pública real) discussão pública (deve ser discutida e aprovada pelo Poder

Legislativo e pelo Tribunal de Contas) possibilidade contributiva (possibilidade da população atender à

carga tributária decorrente da despesa) oportunidade hierarquia de gastos deve ser estipulada em lei Divide-se, no Brasil, em despesa orçamentária e despesa extra-

orçamentária. Despesa orçamentária Despesa Orçamentária é aquela que depende de autorização

legislativa para ser realizada e que não pode ser efetivada sem a existência de crédito orçamentário que a corresponda suficientemente.

Classificam-se em categorias econômicas as quais se dividem

conforme o esquema abaixo: Despesas correntes: - Despesas de custeio: destinadas à manutenção dos serviços

criados anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre outros gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e gastos com obras de conservação e adaptação de bens imóveis;

- Transferências correntes: são despesas que não correspondem a contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado e que são realizadas à conta de receitas cuja fonte seja transferências correntes. Dividem-se em:

- Subvenções sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, desde que sem fins lucrativos;

- Subvenções econômicas: destinadas a cobrir despesas de custeio de empresas públicas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

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Despesas de capital: - Despesas de investimentos: despesas necessárias ao

planejamento e execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente, constituição ou aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro, incluindo-se as aquisições de imóveis considerados necessários à execução de tais obras;

- Inversões financeiras: são despesas com aquisição de imóveis, bens de capital já em utilização, títulos representativos de capital de entidades já constituídas (desde que a operação não importe em aumento de capital), constituição ou aumento de capital de entidades comerciais ou financeiras (inclusive opreações bancárias e de seguros). Ou seja, operações que importem a troca de dinheiro por bens.

- Transferências de capital: transferência de numerário a entidades para que estas realizem investimentos ou inversões financeiras. Nessas despesas, inclui-se as destinadas à amortização da dívida pública. Podem ser:

- Auxílios: se derivadas da lei orçamentária; - Contribuições: derivadas de lei posterior à lei orçamentária. As categorias econômicas dividem-se em elementos que se dividem

em subelementos, que se dividem, por fim, em rubricas e sub-rubricas. Despesa extra-orçamentária Constituem despesa extra-orçamentária os pagamentos que não

dependem de autorização legislativa, ou seja, não integram o orçamento público. Se resumem a devolução de valores arrecadados sob título de receitas extra-orçamentárias.

Processamento da despesa pública Processamento da despesa é o conjunto de atividades

desempenhadas por órgãos de despesa com a finalidade de adquirir bem ou serviço.

O processamento da despesa envolve dois períodos ou estágios: a

fixação da despesa e a realização da despesa. Sobre a fixação da despesa, veja Orçamento público. Estágios da despesa Segundo a legislação vigente no Brasil, Lei 4.320/64, a despesa

passa pelas seguintes fases: Empenho; Liquidação; Pagamento. Porém, para João Angélico, autor do livro Contabilidade Pública, a

realidade do processamento da despesas engloba fases diferentes: Fixação da despesa: Estimativa da despesa Fase em que são estimadas as despesas para o exercício financeiro. Conversão das estimativas em orçamento as estimativas são

convertidas em Lei orçamentária anual. Realização da despesa: Programação da despesa É a programação dos gastos mensais de cada órgão vinculado ao

órgão gerenciador da despesa poderá dispor. Esta programação está intimamente relacionada com as flutuações da arrecadação durante o exercício financeiro. Subdivide-se em: Cronogram de desencaixes fixos; Projeção do comportamento da receita; Decreto normativo. Licitação É o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, entre

vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas para a aquisição de bem ou serviço.

Empenho É o ato emanado da autoridade competente que cria para o Poder

Público a obrigação de pagamento. Empenhar uma despesa consiste na emissão de uma Nota de Empenho. Divide-se em: Autorização; Emissão; Assinatura; Controle interno; Contabilização. Para entender melhor o que é o empenho Observa-se que o empenho é o verdadeiro criador de obrigação.

Todas as demais fases da despesa são dele dependentes, e seguem curso obrigatório após essa fase.

De fato, é o empenho que determina os termos do contrato.

Procurando compreender melhor o tema, podemos dizer que o empenho é o próprio contrato, podendo, inclusive, dispensar a elaboração de outro instrumento contratual em alguns casos. Com efeito, a Lei 8.666 de 1993, Estatuto das Licitações, dispõe que somente há obrigatoriedade de firmar contratos para contratações decorrentes de Concorrências e Tomada de Preços, ou nas hipóteses de dispensas e inexigibilidades cujos valores pactuados estejam compreendidos nos limites daquelas duas modalidades licitatórias. Além disso, independente do valor pactuado, na hipótese de compras de entrega imediata e integral, para as quais não resultem compromissos futuros, é igualmente dispensável o contrato. Nesses casos, quando o contrato é dispensável, o próprio empenho funcionará como o instrumento contratual, nos termos do artigo 62 da Lei 8.666/1993.

Os empenhos, por sua vez, podem ser subdivididos conforme a

forma de apuração do valor a ser empenhado. De fato, a despesa pública, como qualquer despesa, nem sempre se revela inteiramente previsível e certa, assumindo, por vezes, natureza bastante variável e estimativa, motivo pelo qual há que se distinguir tais espécies de despesas mediante a emissão de notas de empenho de natureza equivalente.

Em razão de tais diferenças os empenhos se subdividem em três

categorias: empenhos ordinários, empenhos estimativos, e empenhos globais.

Os empenhos ordinários destinam-se a constituição de despesas

cujos valores apresentam-se de forma exata, como ocorre na compra de determinado número de cadeiras.

Já os empenhos estimativos destinam-se à constituição de despesas

cujos valores não é possível determinar com exatidão, como ocorre na contratação de fornecimento de energia elétrica. Nesse exemplo tem-se como certo o objeto da contratação, o fornecimento de energia elétrica, mas em razão da demanda ser variável, não se pode precisar o quantitativo a ser fornecido.

Globais são os empenhos cujos valores podem ser conhecidos com

exatidão, mas cuja execução necessariamente ocorrerá de forma parcelada, como ocorre com nas contratações de serviços de vigilância. Nesses casos os contratos possuem valor exato, mas sua execução ocorrerá mês a mês, necessitando a execução de procedimentos de liquidação e pagamento com periodicidade mensal.

A Lei 4.320 de 1964 prevê que os empenhos devem observar restrita

relação com a execução orçamentária do exercício financeiro no qual foram constituídos, ficando adstrito aos créditos orçamentários a ele concedidos. Em outras palavras podemos dizer que o empenho terá vigência adstrita ao exercício financeiro, e limite de valor adstrito ao crédito orçamentário a ele destinado.

Todavia, cabe esclarecer que, embora seja o orçamento uma peça

rígida, não é imutável, e poderá sofrer alterações. Dessa forma, a Lei 4.320 de 1964, embora preveja que o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos, dispõe, em seu artigo 40, que o orçamento poderá sofrer alterações no decorrer do exercício financeiro, mediante a criação de créditos adicionais. De forma análoga, os empenhos que não forem liquidados durante o exercício em que foram

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 92

criados poderão ser inscritos em uma conta denominada Restos a Pagar, para que sejam liquidados no exercício subsequente. Todavia, essas são exceções a regra, motivo pelo qual somente são possíveis diante das hipóteses legais, e sob o crivo de decisões devidamente motivadas.

Os créditos adicionais classificam-se conforme as dotações às quais

estão vinculados. Créditos adicionais suplementares destinam-se ao reforço de dotações já existentes. O que é suplementar reforça o que já existe. Reforma um programa, um projeto, ou uma atividade que já está inserida no orçamento. Dessa forma se os recursos para tal programa for insuficiente, demandando seu acréscimo, o crédito será suplementar

Créditos adicionais especiais destinam-se à despesas para as quais

ainda não haja dotação orçamentária. Serve para possibilitar o desenvolvimento de ações que não estão previstos na Lei Orçamentária Anual. Dessa forma, o programa, a atividade, ou o projeto não existem. E para cria-los será necessário um crédito suplementar especial. Quando criados demandam créditos especiais, mas nos próximos exercícios, se regularmente incorporados no orçamento anual como projetos, ou como atividades, podem ser executados mediante créditos ordinários.

Por fim, os créditos adicionais extraordinários são como uma espécie

do gênero créditos adicionais especiais, criados em função da distinção de seu objeto, os quais ganharam relevo em face de tratarem-se de item de caráter urgente. Destinam-se às hipóteses de guerra, calamidade pública, e comoção interna, atendendo ao comando disposto no art. 167, § 3º da CRFB/88.

Liquidação Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por

base documentos comprobatórios do crédito, tendo por fim apurar a origem e o objeto do pagamento, a importância a ser paga e a quem ela deve ser paga a fim de que a obrigação se extingua. A liquidação terá por base o contrato, o ajuste ou acordo, a nota de empenho e os comprovantes de entrega do material ou da prestação do serviço. Dividi-se em: Recebimento da mercadoria ou do serviços; Inspeção e liberação; Laudo de medição; Atestado de prestação de serviço; Requisição de pagamento; Controle interno; Autorização de pagamento; Cheque. Suprimento É a fase da realização da despesa onde o Tesouro Público entrega

aos agentes pagadores os meios de pagamento para liquidar as obrigações já liquidadas.

Pagamento Fase onde o credor comparece diante do agente pagador, identifica-

se e recebe o numerário que lhe corresponde para que se extinga determinada obrigação. Dividi-se em: Liquidação da obrigação; Quitação do credor; Contabilização. Restos a pagar As despesas empenhadas mas não pagas até o último dia do

exercício financeiro são apropriadas como restos a pagar (também chamada resíduos passivos), devendo ser distinguidas as depesas processadas (liquidadas) das não processadas (ainda não liquidadas).

São considerados restos a pagar processados, aqueles oriundos

de despesas que já ultrapassaram a fase de autorização de pagamento, do estágio de liquidação da despesa.

CONTABILIZAÇÃO A contabilização (vide escrituração) da despesa pública se dá de

forma analítica e sintética. A escrituração analítica é feita em partidas simples no diário da

despesa prevista, empenhada e realizada, no caso das despesas orçamentárias.

As despesas extra-orçamentárias são escrituradas no diário do

movimento extra-orçamentário, também utilizando-se partidas simples. A escrituração sintética é feita no diário geral por totais mensais e

utilizando-se partidas dobradas. Despesas de Exercícios Anteriores As relativas a exercícios encerrados, para as quais o orçamento res-

pectivo consignava crédito próprio, com dotação suficiente para atendê-las, mas que não se tenham processado na época própria, bem como os restos a pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhe-cidos após o encerramento do exercício correspondente. Poderão ser pagos, à conta de dotação específica consignada no orçamento, discri-minada por elemento, obedecida, sempre que possível, a ordem cronoló-gica.

Ordenador de Despesa Qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho,

autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pelos quais responda.

Unidade Administrativa Segmento da administração direta ao qual a lei orçamentária anual

não consigna recursos e que depende de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho.

Unidade Orçamentaria O segmento da administração direta a que o orçamento da União

consigna dotações especificas para a realização de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder de disposição.

Suprimento de Fundos Art 45. Excepcionalmente, a critério do ordenador de despesa e sob

sua inteira responsabilidade, poderá ser concedido suprimento de fundos a servidor, sempre precedido do empenho na dotação própria às despe-sas a realizar, e que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, nos seguintes casos (Lei nº 4.320/64, art. 68 e Decreto-lei nº 200/67, § 3º do art. 74):

I - para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento em espécie; (Alterado pelo Decreto nº 2.289, de 4 de agosto de 1997.)

Il - quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e

III - para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas a-quelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabe-lecido em Portaria do Ministro da Fazenda.

§ 1º O suprimento de fundos será contabilizado e incluído nas contas do ordenador como despesa realizada; as restituições, por falta de aplicação, parcial ou total, ou aplicação indevida, constituirão anulação de despesa, ou receita orçamentária, se recolhidas após o encerramento do exercício.

§ 2º O servidor que receber suprimento de fundos, na forma deste artigo, é obrigado a prestar contas de sua aplicação, procedendo-se, automaticamente, à tomada de contas se não o fizer no prazo assinalado pelo ordenador da despesa, sem prejuízo das providências administrati-vas para a apuração das responsabilidades e imposição, das penalida-des cabíveis (Decreto-lei nº 200/67, parágrafo único do art. 81 e § 3º do art. 80).

§ 3º Não se concederá suprimento de fundos: a) a responsável por dois suprimentos; b) a servidor que tenha a seu cargo e guarda ou a utilização do

material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor;

c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e

d) a servidor declarado em alcance. Art 46. Cabe aos detentores de suprimentos de fundos fornecer indi-

cação precisa dos saldos em seu poder em 31 de dezembro, para efeito de contabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade pela sua

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aplicação em data posterior, observados os prazos assinalados pelo ordenador da despesa (Decreto-lei nº 200/67, art. 83).

Parágrafo único. A importância aplicada até 31 de dezembro será comprovada até 15 de janeiro seguinte.

Art 47. A concessão e aplicação de suprimento de fundos, ou adian-

tamentos, para atender peculiaridades militares, obedecerão a regime especial e de exceção estabelecidos em regulamento aprovado pelo respectivo Ministro de Estado

A conta única do Tesouro A Conta Única do Tesouro Nacional, mantida no Banco Central do

Brasil, acolhe todas as disponibilidades financeiras da União, inclusive fundos, de suas autarquias e fundações. Constitui importante instrumento de controle das finanças públicas,uma vez que permite a racionalização da administração dos recursos financeiros, reduzindo a pressão sobre a caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência e descentralização financeira e os pagamentos a terceiros.

O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que promoveu a

organização da Administração Federal e estabeleceu as diretrizes para Reforma Administrativa, determinou ao Ministério da Fazenda que im-plementasse a unificação dos recursos movimentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União, de forma a garantir maior economia operacional e a racionalização dos procedimentos relativos a execução da programação financeira de de-sembolso.

Tal determinação legal só foi integralmente cumprida com a promul-

gação da Constituição de 1988, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes nos diversos agentes financeiros, foram transferidas para o Banco Central do Brasil, em Conta Única centraliza-da, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financeiro do Tesou-ro.

As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Na-

cional em Conta Única foram estabelecidas pelo Decreto nº. 93.872, de 23 de dezembro de 1986.

BIBLIOGRAFIAS Contabilidade Pública – Heilio Kohama Curso De Direito Financeiro E De Direito Tributário Celso Ribeiro Bastos - Editora Saraiva – São Pauo – Sp Apostila De Direito Financeiro - Prof Luiz F. Maia

4 Ética no serviço público: comportamento profis-sional, atitudes no serviço, organização do traba-lho, prioridade em serviço.

Ética do exercício profissional

Casa que não tem pão, todo mundo briga e ninguém tem razão. Fa-lar em Ética sem pensar no contexto social, econômico e político, pode ser um bom discurso, mas ficará distante da real possibilidade de exercê-la. Falemos de Ética a partir das necessidades básicas do homem.

Todo ser humano, tem que ter suas necessidades atendidas para poder realizar algo maior. Vivemos um período quase de pré-recessão. Todos lutam por uma sobrevivência profissional, social e econômica que há muito tempo não ocorria na realidade brasileira. As pessoas disputam um lugar ao sol, de forma diferente de até então.

Poderemos analisar Ética a partir da primeira necessidade do ser humano, básica para a sobrevivência e que nunca estará completamente satisfeita, que visa suprir fome, sede e sono. Além de estar intrínseco é também estimulado pelo marketing do consumo. Beba isto, coma aquilo, que muitas vezes já não está mais ao alcance de muitos, com a mesma facilidade que ocorria anteriormente. Isto traz conflitos internos e sensa-ção de menos valia. Em seguida vem a necessidade de conforto, de ter casa e de se vestir bem. Junto a isto, estão também as necessidades psíquicas, tais como o temor do desconhecido, do novo, do não familiar, das mudanças que estão ameaçando a todos, a instabilidade econômica, o medo do futuro. Além das despesas para comer, vestir e morar, temos

preocupação com planos de saúde, aposentadoria, com a manutenção do próprio trabalho e, principalmente, o medo de se expressar, protestar, reivindicar.

O médico veterinário tem uma profissão que não atende ao homem diretamente, mas ao seu animal, que muitas vezes não pode contar com recursos para ser tratado. Entre comer, pagar as contas e levar seu animal de estimação ao veterinário, esta última situação será protelada ao máximo. É neste momento que outra necessidade básica do homem, além de atuante, acaba por gerar angústia e dúvida. Todos nós quere-mos afeto social.

Queremos pertencer, ter relações afetivas de maior duração com familiares, amigos, parentes e num refinamento maior, com nossos animais de estimação. Para este estágio de desenvolvimento humano, ter geladeira cheia, caderneta de poupança charme sexual para atrair parceiros é muito importante. Alimentar o animal, levá-lo ao veterinário, comparação, aplicar vacina, também faz parte deste momento. É neste estágio que o veterinário faz a sua clientela . Só que não tem a certeza da permanência e continuidade deste cliente porque dependerá da condição financeira, estabilidade de emprego e até uma sobra de caixa. O veterinário tem a sua garantia de sobrevivência nas mãos de um cliente que está tão inseguro quanto ele. Esta é a diferença que a socie-dade está vivendo agora . É uma insegurança em cascata.

Será que o veterinário, hoje, pode deixar de recorrer a todas as ma-neiras de atrair possibilidades de sobreviver economicamente, através dasd lojas tipo pet-shop? Falar de Ética clássica, aprendida nos bancos acadêmicos, diante de pressões econômicas excepcionais, merece mais ponderação. Ética precisa estar mais ligada à atitude do que nas ativida-des profissionais de veterinário ou comerciante e pet shop.

Hoje não se concebe mais uma clínica sem estar associada a um pet shop. Além de ser um reforço financeiro, mantém seu cliente no mesmo espaço físico. Isto gera uma certa rotina, acomodação e facilidade ao cliente.

Mas vamos além nas questões da necessidades de cada um. Um universitário, no geral chegou a obter tal formação acadêmica, por estar inserido num contexto sócio-econômico mais privilegiado. Na sociedade brasileira isto é regra com poucas exceções. Daí o desejo de status, próprio de classe que já superara os estágios anteriores. As pessoas e principalmente o profissional liberal não só deseja como precisa se destacar como um pessoa especial. Só mantém clientela, por diferencia-ção. No momento que o veterinário oferece um atendimento de menor qualidade, ou igual a qualquer outro concorrente, está e perigo de sobre-vivência profissional. Para isto o marketing do personalizado faz uma pressão quase insuportável. Na busca de status, as pessoas querem se mostrar com bom gosto, elegância e estética. O cliente também quer se sentir assim: especial, único, merecedor de toda atenção. A Ética tem que se coadunar com a realidade de todos que vivem num mesmo espaço social, cheio de pressões e exigências.

Poucos conseguem atingir o momento maior de atendimento às pró-prias necessidades que é o da realização pessoal, talvez a própria Ética. É o momento individual em que o sujeito pode amar sem interferir no outro. Pode ser curioso, alegre, otimista, inovador, ousado, humilde, justo tranquilo e principalmente com um verdade intrínseca inabalável.

Isto não quer dizer que podemos corromper as leis básicas de qual-quer profissão. A luta é pelo original, pelo diferenciado, não por uma concorrência baseada em abaixar preços, e muitas vezes atacar e dene-grir colegas, sem no entanto conhecê-la.

As pessoas hoje têm mais requinte da situação. Num primeiro mo-mento, parece que se deixou levar pelas aparências, mas num posicio-namento futuro, elas afastam-se das falsa situações. Gera-se desespero e na maioria das vezes para manter a situação anterior, corrompe-se. Quebra-se a Ética e se valores morais internos. Este é o perigo. Somente uma formação moral forte, concreta, pode manter o indivíduo em equilí-brio; no geral estamos dentro desta guerra.

por Dr. Fernando Cezar Patitucci

Ética no Serviço Público

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Jorge Teixeira da Silva; Letícia Clara Ribeiro; Antonio Carlos Mene-gon; Joyce de Castro Nunes; Vanderlei Dandrea; Ana Paula Rodrigues; Francisca Dantas; Polliane Tenório Neto; Márcia de Jesus silva; Rogério Chagas Pozo. Alunos do Curso de Direito da UMESP.

Este artigo, fruto de uma intensa atividade de reflexão escrita de to-dos nós, alunos do Curso de Direito da UMESP, surgiu da discussão que esteve presente no decorrer do semestre na disciplina: Cidadania, ética pública e ação cultural. Resolvemos escrever sobre os Serviços presta-dos ao público, devido aos abusos relatados pelos meios de comunica-ção presentes em nosso cotidiano pelo que Milton Santos chama de funcionários sem mandato, é sabido que muitas pessoas que confiaram no trabalho se decepcionaram. O presente texto pretende trabalhar estas ideias, de modo que possamos olhar através da perspectiva do direito, o desrespeito que vem ocorrendo as regra de conduta e da ética que requer o trabalho que os serviços públicos visam prestar.

O Direito que os cidadãos vêm adquirindo aos poucos, e que levou muito tempo para ser construído e respeitado vem, como sabemos, sofrendo com a grande dificuldade que a população enfrenta no dia a dia para fazer valer seus direitos que às vezes desaparecem porque não são postos em prática. A princípio, achamos que isto ocorra por falta de consciência dos próprios cidadãos seja por normas e desculpas de resolução posta por nossos governantes trazendo um efeito de omissão do papel de um cidadão e seus direitos. Estes efeitos citados são objeti-vados pelos governantes que enriquecem justamente através da igno-rância em relação aos direitos conquistados pela população o que gera um grande desrespeito para com os cidadãos e uma cultura que se perpetua.

Milton Santos, em seu trabalho: O espaço do cidadão mostra-nos que estes atos de desrespeito aos direitos e à representação que alguns dos funcionários públicos em relação à população, viola a moral, os direitos e principalmente, ataca a cultura dos cidadãos, dando a impres-são de que os serviços públicos podem ser algo negociável, quando o mesmo é inalienável.

Para que possamos esclarecer melhor nossas ideias, chegamos à questão da ética no serviço público. Mas, o que é "ética"?

Contemporaneamente e de forma bastante usual, a palavra ética é mais compreendida como disciplina da área de filosofia e que tem por objetivo a moral ou moralidade, os bons costumes, o bom comportamen-to e a boa fé, inclusive. Por sua vez, a moral deveria estar intrinsecamen-te ligada ao comportamento humano, na mesma medida, em que está o seu caráter, personalidade, etc; presumindo portanto, que também a ética pode ser avaliada de maneira boa ou ruim, justa ou injusta, correta ou incorreta.

Num sentido menos filosófico e mais prático podemos entender esse conceito analisando certos comportamentos do nosso dia a dia, quando nos referimos por exemplo, ao comportamento de determinados profis-sionais podendo ser desde um médico, jornalista, advogado, administra-dor, um político e até mesmo um professor; expressões como: ética médica, ética jornalística, ética administrativa e ética pública, são muito comuns.

Podemos verificar que a ética está diretamente relacionada ao pa-drão de comportamento do indivíduo, dos profissionais e também do político, como falamos anteriormente. O ser humano elaborou as leis para orientar seu comportamento frente as nossas necessidades (direitos e obrigações) e em relação ao meio social, entretanto, não é possível para a lei ditar nosso padrão de comportamento e é aí que entra outro ponto importante que é a cultura, ficando claro que não a cultura no sentido de quantidade de conhecimento adquirido, mas sim a qualidade na medida em que esta pode ser usada em prol da função social, do bem estar e tudo mais que diz respeito ao bem maior do ser humano, este sim é o ponto fundamental, a essência, o ponto mais controverso quando tratamos da questão ética na vida pública, á qual iremos nos aprofundar um pouco mais, por se tratar do tema central dessa pesquisa.

A questão da ética no serviço Público.

Quando falamos sobre ética pública, logo pensamos em corrupção, extorsão, ineficiência, etc, mas na realidade o que devemos ter como ponto de referência em relação ao serviço público, ou na vida pública em

geral, é que seja fixado um padrão a partir do qual possamos, em segui-da julgar a atuação dos servidores públicos ou daqueles que estiverem envolvidos na vida pública, entretanto não basta que haja padrão, tão somente, é necessário que esse padrão seja ético, acima de tudo .

O fundamento que precisa ser compreendido é que os padrões éti-cos dos servidores públicos advêm de sua própria natureza, ou seja, de caráter público, e sua relação com o público. A questão da ética pública está diretamente relacionada aos princípios fundamentais, sendo estes comparados ao que chamamos no Direito, de "Norma Fundamental", uma norma hipotética com premissas ideológicas e que deve reger tudo mais o que estiver relacionado ao comportamento do ser humano em seu meio social, aliás, podemos invocar a Constituição Federal. Esta ampara os valores morais da boa conduta, a boa fé acima de tudo, como princí-pios básicos e essenciais a uma vida equilibrada do cidadão na socieda-de, lembrando inclusive o tão citado, pelos gregos antigos, "bem viver".

Outro ponto bastante controverso é a questão da impessoalidade. Ao contrário do que muitos pensam, o funcionalismo público e seus servidores devem primar pela questão da "impessoalidade", deixando claro que o termo é sinônimo de "igualdade", esta sim é a questão chave e que eleva o serviço público a níveis tão ineficazes, não se preza pela igualdade. No ordenamento jurídico está claro e expresso, "todos são iguais perante a lei".

E também a ideia de impessoalidade, supõe uma distinção entre a-quilo que é público e aquilo que é privada (no sentido do interesse pes-soal), que gera portanto o grande conflito entre os interesses privados acima dos interesses públicos. Podemos verificar abertamente nos meios de comunicação, seja pelo rádio, televisão, jornais e revistas, que este é um dos principais problemas que cercam o setor público, afetando assim, a ética que deveria estar acima de seus interesses.

Não podemos falar de ética, impessoalidade (sinônimo de igualda-de), sem falar de moralidade. Esta também é um dos principais valores que define a conduta ética, não só dos servidores públicos, mas de qualquer indivíduo. Invocando novamente o ordenamento jurídico pode-mos identificar que a falta de respeito ao padrão moral, implica portanto, numa violação dos direitos do cidadão, comprometendo inclusive, a existência dos valores dos bons costumes em uma sociedade.

A falta de ética na Administração Publica encontra terreno fértil para se reproduzir , pois o comportamento de autoridades públicas estão longe de se basearem em princípios éticos e isto ocorre devido a falta de preparo dos funcionários, cultura equivocada e especialmente, por falta de mecanismos de controle e responsabilização adequada dos atos anti-éticos.

A sociedade por sua vez, tem sua parcela de responsabilidade nesta situação, pois não se mobilizam para exercer os seus direitos e impedir estes casos vergonhosos de abuso de poder por parte do Pode Público. Um dos motivos para esta falta de mobilização social se dá, devido á falta de uma cultura cidadã, ou seja, a sociedade não exerce sua cidada-nia. A cidadania Segundo Milton Santos " é como uma lei", isto é, ela existe mas precisa ser descoberta , aprendida, utilizada e reclamada e só evolui através de processos de luta. Essa evolução surge quando o cidadão adquire esse status, ou seja, quando passa a ter direitos sociais. A luta por esses direitos garante um padrão de vida mais decente. O Estado, por sua vez, tenta refrear os impulsos sociais e desrespeitar os indivíduos, nessas situações a cidadania deve se valer contra ele, e imperar através de cada pessoa. Porém Milton Santos questiona, se "há cidadão neste pais"? Pois para ele desde o nascimento as pessoas herdam de seus pais e ao longa da vida e também da sociedade, concei-tos morais que vão sendo contestados posteriormente com a formação de ideias de cada um, porém a maioria das pessoas não sabem se são ou não cidadãos.

A educação seria o mais forte instrumento na formação de cidadão consciente para a construção de um futuro melhor.

No âmbito Administrativo, funcionários mal capacitados e sem prin-cípios éticos que convivem todos os dias com mandos e desmandos, atos desonestos, corrupção e falta de ética tendem a assimilar por este rol "cultural" de aproveitamento em beneficio próprio.

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Se o Estado, que a principio deve impor a ordem e o respeito como regra de conduta para uma sociedade civilizada, é o primeiro a evidenci-ar o ato imoral, vêem esta realidade como uma razão, desculpa ou oportunidade para salvar-se, e , assim sendo, através dos usos de sua atribuição publica.

A consciência ética, como a educação e a cultura são aprendidas pelo ser humano, assim, a ética na administração publica, pode e deve ser desenvolvida junto aos agentes públicos ocasionando assim, uma mudança na administração publica que deve ser sentida pelo contribuinte que dela se utiliza diariamente, seja por meio da simplificação de proce-dimentos, isto é, a rapidez de respostas e qualidade dos serviços presta-dos, seja pela forma de agir e de contato entre o cidadão e os funcioná-rios públicos.

A mudança que se deseja na Administração pública implica numa gradativa, mas necessária "transformação cultura" dentro da estrutura organizacional da Administração Pública, isto é, uma reavaliação e valorização das tradições, valores, hábitos, normas, etc, que nascem e se forma ao longo do tempo e que criam um determinado estilo de atua-ção no seio da organização.

Conclui-se, assim, que a improbidade e a falta de ética que nascem nas máquinas administrativas devido ao terreno fértil encontrado devido à existência de governos autoritários, governos regidos por políticos sem ética, sem critérios de justiça social e que, mesmo após o advento de regimes democrático, continuam contaminados pelo "vírus" dos interes-ses escusos geralmente oriundos de sociedades dominadas por situa-ções de pobreza e injustiça social, abala a confiança das instituições, prejudica a eficácia das organizações, aumenta os custos, compromete o bom uso dos recursos públicos e os resultados dos contratos firmados pela Administração Pública e ainda castiga cada vez mais a sociedade que sofre com a pobreza, com a miséria, a falta de sistema de saúde, de esgoto, habitação, ocasionados pela falta de investimentos financeiros do Governo, porque os funcionários públicos priorizam seus interesses pessoais em detrimento dos interesses sociais.

Essa situação vergonhosa só terá um fim no dia em que a sociedade resolver lutar para exercer os seus direitos respondendo positivamente o questionamento feito por Milton Santos "HÁ CIDADÃOS NESTE PAÍS?" e poderemos responder em alto e bom som que " SIM. Há cidadão neste pais. E somos todos brasileiros.".

Finalizando, gostaríamos de destacar alguns pontos básicos, que baseado neste estudo, julgamos essenciais para a boa conduta, um padrão ético, impessoal e moralístico:

1 - Podemos conceituar ética, também como sendo um padrão de com-portamento orientado pelos valores e princípio morais e da dignidade humana. 2 - O ser humano possui diferentes valores e princípios e a "quantidade" de valores e princípios atribuídos, determinam a "qualidade" de um padrão de comportamento ético: Maior valor atribuído (bem), maior ética. Menor valor atribuído (bem), menor ética. 3 - A cultura e a ética estão intrinsecamente ligadas. Não nos referimos a palavra cultura como sendo a quantidade de conhecimento adquirido, mas sim a qualidade na medida em que esta pode ser usada em prol da função social, do bem estar e tudo mais que diz respeito ao bem maior do ser humano . 4 - A falta de ética induz ao descumprimento das leis do ordenamento jurídico. 5 - Em princípio as leis se baseiam nos princípios da dignidade humana, dos bons costumes e da boa fé. 6 - Maior impessoalidade (igualdade), maior moralidade = melhor padrão de ética.

Organização no trabalho

Os princípios da administração do tempo provocam excelência na organização no trabalho. Grande parte do retrabalho nas empresas e,

que aumenta consideravelmente os custos dos produtos, é decorrente da falta de organização no trabalho.

A organização no trabalho supõe um profissional que possui como característica predominante ser tático, não estratégico. Embora o estra-tégico (direção) é fator primordial na conquistas das metas, o tático torna possível o conjunto de procedimentos para a implementação (ação).

Percebe-se, inúmeras vezes, excelentes profissionais atuando em funções na empresa que não estão de acordo com suas características dominantes. Por exemplo: profissionais estratégicos atuando em funções táticas; profissionais táticos atuando em funções estratégicas; profissio-nais divergentes ocupando funções de trabalho que exigem acentuada convergência; profissionais intuitivos ocupando funções altamente racio-nais em seu trabalho.

Portanto, organização no trabalho não é apenas uma questão de procedimentos, uso correto de agenda e treinamentos adequados, mas, acima de tudo, de um casamento perfeito entre o profissional e a função que ocupa.

A briga por um espaço no mercado é acirrada e a necessidade de gerar resultado, gerar lucro e ser competitivo é elevada. O profissional que possui organização no trabalho conquista um grande espaço no mundo corporativo.

Fonte: http://www.methodus.com.br

DECRETO Nº 1.171, DE 22 DE JUNHO DE 1994 Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do

Poder Executivo Federal. 0 PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, e ainda tendo em vista o disposto no art. 37 da Constituição, bem como nos arts. 116 e 117 da Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e nos arts. 10, 11 e 12 da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992,

DECRETA:

Art. 1° Fica aprovado o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, que com este baixa.

Art. 2° Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta implementarão, em sessenta dias, as providências necessárias à plena vigência do Código de Ética, inclusive mediante a Constituição da respectiva Comissão de Ética, integrada por três servido-res ou empregados titulares de cargo efetivo ou emprego permanente.

Parágrafo único. A constituição da Comissão de Ética será comuni-cada à Secretaria da Administração Federal da Presidência da Repúbli-ca, com a indicação dos respectivos membros titulares e suplentes.

Art. 3° Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 22 de junho de 1994, 173° da Independência e 106° da República.

ANEXO

Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal

CAPÍTULO I

Seção I Das Regras Deontológicas

I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refleti-rá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, compor-tamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos.

II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o

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inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoan-te as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal.

III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

IV- A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalida-de, erigindo-se, como consequência, em fator de legalidade.

V - O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comuni-dade deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio.

VI - A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.

VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem a negar.

VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação.

IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem perten-cente ao patrimônio público, deteriorando-o, por descuido ou má vonta-de, não constitui apenas uma ofensa ao equipamento e às instalações ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligência, seu tempo, suas esperanças e seus esforços para construí-los.

X - Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a forma-ção de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço, não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desuma-nidade, mas principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos.

XI - 0 servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acúmu-lo de desvios tornam-se, às vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo imprudência no desempenho da função pública.

XII - Toda ausência injustificada do servidor de seu local de trabalho é fator de desmoralização do serviço público, o que quase sempre con-duz à desordem nas relações humanas.

XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organi-zacional, respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode receber colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nação.

Seção II Dos Principais Deveres do Servidor Público

XIV - São deveres fundamentais do servidor público:

a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou em-prego público de que seja titular;

b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastina-tórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribui-ções, com o fim de evitar dano moral ao usuário;

c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;

d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo;

e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços aperfeiçoando o processo de comunicação e contato com o público;

f) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se materializam na adequada prestação dos serviços públicos;

g) ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público, sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abs-tendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral;

h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de represen-tar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal;

i) resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contra-tantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benes-ses ou vantagens indevidas em decorrência de ações imorais, ilegais ou aéticas e denunciá-las;

j) zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específi-cas da defesa da vida e da segurança coletiva;

l) ser assíduo e frequente ao serviço, na certeza de que sua ausên-cia provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema;

m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrário ao interesse público, exigindo as providências cabíveis;

n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os métodos mais adequados à sua organização e distribuição;

o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum;

p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exer-cício da função;

q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação pertinentes ao órgão onde exerce suas funções;

r) cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem.

s) facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito;

t) exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses dos usuários do serviço público e dos jurisdicionados adminis-trativos;

u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei;

v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência deste Código de Ética, estimulando o seu integral cumprimen-to.

Seção III Das Vedações ao Servidor Público

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XV - E vedado ao servidor público;

a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;

b) prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos que deles dependam;

c) ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou infração a este Código de Ética ou ao Código de Ética de sua profissão;

d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;

e) deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;

f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, pai-xões ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores;

g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumpri-mento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providências;

i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimen-to em serviços públicos;

j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular;

l) retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público;

m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;

n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente;

o) dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana;

p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a em-preendimentos de cunho duvidoso.

CAPÍTULO II DAS COMISSÕES DE ÉTICA

XVI - Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público, deverá ser criada uma Comissão de Ética, encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe conhecer concretamente de imputação ou de procedimento susceptível de censura.

XVII -- Cada Comissão de Ética, integrada por três servidores públicos e respectivos suplentes, poderá instaurar, de ofício, processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passível de infringência a princípio ou norma ético-profissional, podendo ainda conhecer de consul-tas, denúncias ou representações formuladas contra o servidor público, a repartição ou o setor em que haja ocorrido a falta, cuja análise e delibe-ração forem recomendáveis para atender ou resguardar o exercício do cargo ou função pública, desde que formuladas por autoridade, servidor, jurisdicionados administrativos, qualquer cidadão que se identifique ou quaisquer entidades associativas regularmente constituídas.

XVIII - À Comissão de Ética incumbe fornecer, aos organismos encarregados da execução do quadro de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta ética, para o efeito de instruir e fundamentar promoções e para todos os demais procedimentos próprios da carreira do servidor público.

XIX - Os procedimentos a serem adotados pela Comissão de Ética, para a apuração de fato ou ato que, em princípio, se apresente contrário à ética, em conformidade com este Código, terão o rito sumário, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se a apuração decorrer de conhecimento de ofício, cabendo sempre recurso ao respectivo Minis-tro de Estado.

XX - Dada a eventual gravidade da conduta do servidor ou sua reincidência, poderá a Comissão de Ética encaminhar a sua decisão e respectivo expediente para a Comissão Permanente de Processo Disci-plinar do respectivo órgão, se houver, e, cumulativamente, se for o caso, à entidade em que, por exercício profissional, o servidor público esteja inscrito, para as providências disciplinares cabíveis. O retardamento dos procedimentos aqui prescritos implicará comprometimento ético da própria Comissão, cabendo à Comissão de Ética do órgão hierarquica-mente superior o seu conhecimento e providências.

XXI - As decisões da Comissão de Ética, na análise de qualquer fato ou ato submetido à sua apreciação ou por ela levantado, serão resumidas em ementa e, com a omissão dos nomes dos interessados, divulgadas no próprio órgão, bem como remetidas às demais Comissões de Ética, criadas com o fito de formação da consciência ética na presta-ção de serviços públicos. Uma cópia completa de todo o expediente deverá ser remetida à Secretaria da Administração Federal da Presidên-cia da República.

XXII - A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de censura e sua fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com ciência do faltoso.

XXIII - A Comissão de Ética não poderá se eximir de fundamentar o julgamento da falta de ética do servidor público ou do prestador de serviços contratado, alegando a falta de previsão neste Código, cabendo-lhe recorrer à analogia, aos costumes e aos princípios éticos e morais conhecidos em outras profissões;

XXIV - Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qualquer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporá-ria ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, as entidades paraestatais, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevaleça o interesse do Estado.

XXV - Em cada órgão do Poder Executivo Federal em que qualquer cidadão houver de tomar posse ou ser investido em função pública, deverá ser prestado, perante a respectiva Comissão de Ética, um com-promisso solene de acatamento e observância das regras estabelecidas por este Código de Ética e de todos os princípios éticos e morais estabe-lecidos pela tradição e pelos bons costumes.

DECRETO Nº 6.932, DE 11 DE AGOSTO DE 2009. Dispõe sobre a simplificação do atendimento público prestado ao cidadão, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma em do-cumentos produzidos no Brasil, institui a “Carta de Serviços ao

Cidadão” e dá outras providências. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe

confere o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição,

DECRETA:

Art. 1o Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal ob-servarão as seguintes diretrizes nas relações entre si e com o cidadão:

I - presunção de boa-fé;

II - compartilhamento de informações, nos termos da lei;

III - atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, certidões e documentos comprobatórios de regularidade;

IV - racionalização de métodos e procedimentos de controle;

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V - eliminação de formalidades e exigências cujo custo econô-mico ou social seja superior ao risco envolvido;

VI - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e procedimentos de atendimento ao cidadão e a propiciar melhores condições para o compartilhamento das informações;

VII - utilização de linguagem simples e compreensível, evitando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos; e

VIII - articulação com Estados, Distrito Federal, Municípios e ou-tros poderes para a integração, racionalização, disponibilização e simpli-ficação de serviços públicos prestados ao cidadão.

Art. 2o Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que necessitarem de documentos comprobatórios de regularidade de situa-ção do cidadão, atestados, certidões ou outros documentos comprobató-rios que constem em base de dados oficial da administração pública federal deverão obtê-los diretamente do respectivo órgão ou entidade.

Parágrafo único. Exclui-se da aplicação do disposto no caput:

I - comprovação de antecedentes criminais;

II - informações sobre pessoa jurídica; e

III - situações expressamente previstas em lei.

Art. 3o Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal não poderão exigir do cidadão a apresentação de certidões ou outros docu-mentos expedidos por outro órgão ou entidade do Poder Executivo Federal, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 2o. (Vigência)

§ 1o O órgão ou entidade deverá, quando necessário, juntar aos autos do respectivo processo administrativo versão impressa da certidão ou documento obtido por meio eletrônico.

§ 2o As certidões ou outros documentos que contenham infor-mações sigilosas do cidadão somente poderão ser obtidas por meio de sua autorização expressa.

§ 3o Quando não for possível a obtenção de atestados, certi-dões e documentos comprobatórios de regularidade de situação direta-mente do órgão ou entidade expedidora, os fatos poderão ser comprova-dos mediante declaração escrita e assinada pelo cidadão, que, em caso de declaração falsa, ficará sujeito às sanções administrativas, civis e penais aplicáveis.

Art. 4o No âmbito da administração pública federal, os órgãos e entidades gestores de base de dados oficial colocarão à disposição dos órgãos e entidades públicos interessados as orientações para acesso às informações constantes dessas bases de dados, observadas as disposi-ções legais aplicáveis e as diretrizes, orientações e procedimentos estabelecidos pelo Comitê Executivo do Governo Eletrônico, criado pelo Decreto de 18 de outubro de 2000.

Art. 5o No atendimento aos requerimentos do cidadão, os ór-gãos e entidades do Poder Executivo Federal observarão as seguintes práticas:

I - gratuidade dos atos necessários ao exercício da cidadania, nos termos da Lei no 9.265, de 12 de fevereiro de 1996;

II - padronização de procedimentos referentes à utilização de formulários, guias e outros documentos; e

III - vedação de recusa de recebimento de requerimentos pelos serviços de protocolo, salvo quando o órgão ou entidade for manifesta-mente incompetente.

§ 1o Na ocorrência da hipótese referida no inciso III, os serviços de protocolo deverão prover as informações e orientações necessárias para que o cidadão possa dar andamento ao requerimento.

§ 2o Após a protocolização do requerimento, caso o agente pú-blico verifique que o órgão ou entidade é incompetente para o exame ou decisão da matéria, este deverá providenciar a remessa imediata do requerimento ao órgão ou entidade competente.

§ 3o Quando a remessa referida no § 2o não for possível, o inte-ressado deverá ser comunicado imediatamente do fato para adoção das providências a seu cargo.

Art. 6o As exigências necessárias para o requerimento serão fei-tas desde logo e de uma só vez ao interessado, justificando-se exigência posterior apenas em caso de dúvida superveniente.

Art. 7o Não será exigida prova de fato já comprovado pela apre-sentação de outro documento válido.

Art. 8o Para complementar informações ou solicitar esclareci-mentos, a comunicação entre o órgão ou entidade e o interessado pode-rá ser feita por qualquer meio, inclusive comunicação verbal, direta ou telefônica, correspondência, telegrama, fax ou correio eletrônico, regis-trando-se a circunstância no processo, caso necessário.

Art. 9o Salvo na existência de dúvida fundada quanto à autenti-cidade e no caso de imposição legal, fica dispensado o reconhecimento de firma em qualquer documento produzido no Brasil destinado a fazer prova junto a órgãos e entidades da administração pública federal, quan-do assinado perante o servidor público a quem deva ser apresentado.

Art. 10. A juntada de documento, quando decorrente de disposi-ção legal, poderá ser feita por cópia autenticada, dispensada nova confe-rência com o documento original.

§ 1o A autenticação poderá ser feita, mediante cotejo da cópia com o original, pelo próprio servidor a quem o documento deva ser apresentado.

§ 2o Verificada, a qualquer tempo, falsificação de assinatura ou de autenticação de documento público ou particular, o órgão ou entidade considerará não satisfeita a exigência documental respectiva e, dentro do prazo máximo de cinco dias, dará conhecimento do fato à autoridade competente para adoção das providências administrativas, civis e penais cabíveis.

Art. 11. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que prestam serviços diretamente ao cidadão deverão elaborar e divulgar “Carta de Serviços ao Cidadão”, no âmbito de sua esfera de competên-cia.

§ 1o A Carta de Serviços ao Cidadão tem por objetivo informar o cidadão dos serviços prestados pelo órgão ou entidade, das formas de acesso a esses serviços e dos respectivos compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público.

§ 2o A Carta de Serviços ao Cidadão deverá trazer informações claras e precisas em relação a cada um dos serviços prestados, em especial as relacionadas com:

I - o serviço oferecido;

II - os requisitos, documentos e informações necessários para acessar o serviço;

III - as principais etapas para processamento do serviço;

IV - o prazo máximo para a prestação do serviço;

V - a forma de prestação do serviço;

VI - a forma de comunicação com o solicitante do serviço; e

VII - os locais e formas de acessar o serviço.

§ 3o Além das informações descritas no § 2o, a Carta de Servi-ços ao Cidadão deverá detalhar os padrões de qualidade do atendimento relativos aos seguintes aspectos:

I - prioridades de atendimento;

II - tempo de espera para atendimento;

III - prazos para a realização dos serviços;

IV - mecanismos de comunicação com os usuários;

V - procedimentos para receber, atender, gerir e responder às sugestões e reclamações;

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VI - fornecimento de informações acerca das etapas, presentes e futuras, esperadas para a realização dos serviços, inclusive estimativas de prazos;

VII - mecanismos de consulta, por parte dos usuários, acerca das etapas, cumpridas e pendentes, para a realização do serviço solici-tado;

VIII - tratamento a ser dispensado aos usuários quando do aten-dimento;

IX - requisitos básicos para o sistema de sinalização visual das unidades de atendimento;

X - condições mínimas a serem observadas pelas unidades de atendimento, em especial no que se refere a acessibilidade, limpeza e conforto;

XI - procedimentos alternativos para atendimento quando o sis-tema informatizado se encontrar indisponível; e

XII - outras informações julgadas de interesse dos usuários.

§ 4o A Carta de Serviços ao Cidadão será objeto de permanente divulgação por meio de afixação em local de fácil acesso ao público, nos respectivos locais de atendimento, e mediante publicação em sítio ele-trônico do órgão ou entidade na rede mundial de computadores.

Art. 12. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal de-verão aplicar periodicamente pesquisa de satisfação junto aos usuários de seus serviços e utilizar os resultados como subsídio relevante para reorientar e ajustar os serviços prestados, em especial no que se refere ao cumprimento dos compromissos e dos padrões de qualidade de atendimento divulgados na Carta de Serviços ao Cidadão.

§ 1o A pesquisa de satisfação objetiva assegurar a efetiva parti-cipação do cidadão na avaliação dos serviços prestados, possibilitar a identificação de lacunas e deficiências na prestação dos serviços e identificar o nível de satisfação dos usuários com relação aos serviços prestados.

§ 2o Os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal de-verão divulgar, anualmente, preferencialmente na rede mundial de com-putadores, os resultados da avaliação de seu desempenho na prestação de serviços ao cidadão, especialmente em relação aos padrões de qualidade do atendimento fixados na Carta de Serviços ao Cidadão.

Art. 13. O Programa Nacional da Gestão Pública e Desburocra-tização - GESPÚBLICA, instituído pelo Decreto no 5.378, de 23 de feve-reiro de 2005, colocará à disposição dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal interessados, gratuitamente, metodologia para elaboração da Carta de Serviço ao Cidadão e instrumento padrão de pesquisa de satisfa-ção.

Art. 14. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que prestam serviços diretamente aos cidadãos deverão envidar esforços para manter esses serviços disponíveis às Centrais de Atendimento ao Cidadão estaduais, municipais e do Distrito Federal.

Art. 15. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão po-derá dispor sobre a implementação do disposto neste Decreto, inclusive sobre mecanismos de acompanhamento, avaliação e incentivo.

Art. 16. O servidor civil ou militar que descumprir as normas contidas neste Decreto estará sujeito às penalidades previstas, respecti-vamente, na Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e na Lei no 6.880, de 9 de dezembro de 1980.

Parágrafo único. O cidadão que tiver os direitos garantidos nes-te Decreto desrespeitados poderá fazer representação junto à Controla-doria-Geral da União.

Art. 17. Cabe à Controladoria-Geral da União e aos órgãos inte-grantes do sistema de controle interno do Poder Executivo Federal zelar pelo cumprimento do disposto neste Decreto, bem como adotar as provi-dências para a responsabilização dos dirigentes e dos servidores que praticarem atos em desacordo com as disposições aqui estabelecidas.

Art. 18. Os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal te-rão prazo de cento e oitenta dias, após a publicação deste Decreto, para cumprir o disposto no art. 4o.

Art. 19. Este Decreto entra em vigor:

I - trezentos e sessenta dias após a data de sua publicação, em relação ao art. 3o; e

II - na data de sua publicação, em relação aos demais dispositi-vos.

Art. 20. Ficam revogados os Decretos nos 63.166, de 26 de a-gosto de 1968, 64.024-A, de 27 de janeiro de 1969, e 3.507, de 13 de junho de 2000.

Brasília, 11 de agosto de 2009; 188o da Independência e 121o da República.

TESTES DE ADMINISTRAÇÃO 01. Administração é o processo de tomar decisões sobre objetivos e utilização de recursos. É a administração que faz as organizações serem capazes de utilizar corretamente seus recursos e atingir seus objetivos. Dentro deste conceito que relatamos, é CORRETO afirmar sobre uma Organização que I. os objetivos e recursos são as palavras-chaves no processo de gestão. II. ela fornece os meios de subsistência para muitas pessoas. III. o seu desempenho é importante para clientes, usuários, funcionários, acionistas, fornecedores e para a comunidade em geral. IV. através do seu processo de gestão, ela passa a ser capaz de utilizar corretamente seus recursos e atingir seus objetivos. Assinale a alternativa CORRETA. A) Apenas os itens I e IV estão corretos. B) Apenas os itens I, II e III estão corretos. D) Todos os itens estão corretos. C) Apenas os itens II e IV estão corretos. E) Apenas o item IV está correto. 02. Os desafios da administração moderna residem na quebra de para-digmas que se impõem ao longo deste novo século. Neste sentido, podemos citar como paradigmas tradicionais o emprego e carreiras estáveis e grandes estruturas organizacionais. Diante do exposto, é correto afirmar, em contraposição aos paradigmas tradicionais, que os paradigmas do terceiro milênio correspondem, respectivamente, aos citados acima, como sendo A) ênfase na competitividade e Ética e responsabilidade social, cidadania empresarial. B) desemprego, empregabilidade, terceirização, economia informal, empreendedorismo e estruturas organizacionais enxutas. C) grupos de trabalhadores autogeridos e polivalentes com educação superior e ênfase na competitividade. D) ênfase na eficiência e ênfase na competitividade. E) classe operária em conflito com uma classe de patrões e gerentes e trabalhadores em serviços e do conhecimento e profissionais liberais mais numerosos que os operários clássicos. 03. Henry Fayol (1841 – 1925), engenheiro francês, um dos integrantes da Escola Clássica da Administração, diz que a Administração é uma atividade comum a todos os empreendimentos humanos e que sempre exige algum grau de planejamento, organização, comando, coordenação e controle. Para tanto, é CORRETO afirmar que a atividade de planeja-mento é A) algo a ser previsto. É o exame do futuro com vistas a traçar um plano de ação a médio e longo prazo. B) buscar inovação com vistas, apenas, ao atingimento das necessida-des de manutenção das organizações. C) a análise da rentabilidade das Organizações, visando fundamental-mente ao pagamento de suas dívidas. D) a recepção das informações através de pesquisa, para tratar, apenas, das ameaças que circulam ao redor das Organizações.

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E) algo que necessita ser realizado, apenas, nas Organizações de gran-de porte. 04. Na divisão do trabalho, temos o processo através do qual uma tarefa é dividida em partes ou unidades. As unidades de trabalho são chama-das genericamente de departamentos. O modo mais simples de depar-tamentalização é o que se baseia no critério funcional. Acerca desse critério, é CORRETO afirmar que é A) um critério de natureza geográfica em que cada unidade de trabalho corresponde a um território. B) caracterizado pelo fato de que as funções organizacionais são um conjunto de tarefas interdependentes, orientadas para um objetivo singu-lar. C) quando uma empresa atende a diferentes tipos de clientes, com necessidades muito diferentes. D) quando as atividades temporárias são realizadas por estruturas orga-nizacionais temporárias. E) quando a empresa trabalha com vários produtos ou serviços que apresentam diferenças importantes entre si. 05. A Administração possui cinco funções em seu processo de execução. Assinale a alternativa que corresponde a essas funções. A) Planejamento, organização, execução, controle e gestão de pessoas. B) Planejamento, funcionalidade, gestão de pessoas, atitude e feedback. C) Funcionalidade, atitude, rentabilidade, ética e responsabilidade. D) Rentabilidade, planejamento, execução, ética e gestão de pessoas. E) Responsabilidade, execução, atitude, rentabilidade e controle. 06. Segundo OLIVEIRA (1997, p. 33), “O planejamento é um processo desenvolvido para o alcance de uma situação desejada de um modo mais eficiente e efetivo, com a melhor concentração de esforços e recur-sos pela empresa”. A partir deste conceito, podemos identificar que a atividade de planejar está dividida em três tipos: A) estratégico, comportamental e funcional. B) estratégico, tático e operacional. C) circunstancial, funcional e comportamental. D) analítico, tático e funcional. E) estratégico, operacional e comportamental. 07. Na gestão administrativa de uma empresa, a atividade de liderança compreende atividades e competências dos administradores, tais como: A) coordenação, direção, motivação, comunicação e participação. B) motivação, delegação, subordinação, estagnação e comunicação. C) coordenação, delegação, insubordinação, coerência e inflexibilidade. D) comunicação, coerência, motivação, autoafirmação, autoritarismo. E) delegação, estagnação, comunicação, inflexibilidade e participação. 08. Segundo Maria Alice P. Moura, “Já faz tempo que a área de Recur-sos Humanos passou de um simples departamento de pessoal para um agente de transformações na organização, provocando mudanças e oferecendo sustentação das mesmas”. Nesse sentido, vemos que a autora retrata a visão do RH, atendendo um novo papel na organização. Assim, qual das alternativas abaixo NÃO condiz com esse novo papel do RH? A) Um órgão de parceria e comprometimento com a organização. B) Um órgão com uma visão em longo prazo. C) Um órgão consultivo. D) Um órgão que tem foco nas atividades e nos meios. E) Um órgão estratégico. 09. Considerando o processo de recrutamento interno, observe os itens abaixo. I. Dados básicos do funcionário. II. Resultados das avaliações de desempenho. III. Resultados de programas de treinamento e aperfeiçoamento. IV. Exames das análises e descrições de cargos. Assinale a alternativa CORRETA. A) Somente os itens I e II estão corretos. B) Somente os itens I, III e IV estão corretos. C) Somente o item II está correto. D) Todos os itens estão corretos.

E) Somente os itens II e III estão corretos. 10. Considerando a cultura de uma organização, assinale a alternativa CORRETA. A) Os valores culturais são pressupostos básicos, organizados aleatori-amente. B) O conceito de cultura concebido por Shein se refere a um modelo dinâmico, que é apreendido, transmitido e perpetuado. C) Os pressupostos básicos, normalmente inconscientes, determinam como os membros do grupo percebem, pensam e sentem. D) Para compreender a cultura de uma organização, é necessário inves-tigar a natureza e os relacionamentos humanos da organização. E) Os artefatos visíveis da cultura de uma organização, como crenças, comportamento das pessoas, rituais, mitos organizacionais expressados em documentos, não são difíceis de serem percebidos e interpretados pelos membros. 11. Ana Maria foi contratada como gestora de pessoas pela empresa SB Soluções Empresariais. Logo que chegou, precisou fazer a análise de todos os cargos existentes na organização. Nesse caso, para Ana Maria realizar a análise de todos os cargos existentes na empresa, é necessária a observação de alguns requisitos. Das alternativas abaixo, qual a que Ana Maria deve seguir para analisar os cargos da SB Solu-ções? A) Requisitos mentais e físicos. B) Requisitos mentais físicos e sociais. C) Responsabilidades e atribuições requeridas pelo cargo. D) Conhecimento do grau de responsabilidade do cargo. E) Requisitos mentais, físicos e responsabilidades envolvidas. 12. Segundo a teoria de liderança situacional, o líder deve A) ser voltado para a tarefa. B) selecionar o estilo de atuação mais adequada a cada situação. C) ser centralizador. D) envolver o grupo nas decisões e incentivar a participação. E) deixar o grupo atuar como desejar. 13. Existem dois tipos de recrutamento, o interno e o externo, e cada uma deles tem as suas vantagens. O recrutamento interno pressupõe que o gestor acredite que a pessoa com as características que ele deseja esteja na própria organização; já o externo, é necessário que o gestor busque candidatos no mercado. Sobre as vantagens do recrutamento interno, qual das alternativas abaixo NÃO condiz com a prática? A) Menor custo. B) Conhecimento prévio do perfil de desempenho do candidato. C) Inovação da composição das equipes de trabalho. D) Melhora do moral interno. E) Demonstração de valorização do pessoal que já compõe a empresa. 14. No processo seletivo, há uma margem de erros; por isso, deve-se adotar técnicas diferenciadas. Sobre as técnicas usadas em processos seletivos, assinale a alternativa que NÃO está CORRETA. A) Provas de conhecimentos. B) Análise de currículos. D) Testes psicológicos. C) Entrevistas. E) Técnicas motivacionais. 15. Com as mudanças no mercado de trabalho, a partir da globalização, os profissionais precisam de requisitos que são valorizados pelo mercado de trabalho. Dos itens abaixo, qual o que NÃO condiz com essas mudan-ças? A) Manter-se sempre atualizado. B) Estar aberto a novas oportunidades no mercado. C) Ser aberto a mudanças. D) Ter bastante dinamismo. E) Não ser especialista, buscando formação em várias áreas.

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16. Na abordagem sistêmica da organização, o equilíbrio dinâmico obtido através da autorregulação, mantendo certas variáveis dentro de limites, refere-se ao conceito de: A) Entropia B) Cibernética C) Negentropia D) Homeostasia E) Retroalimentação 17. No estudo do processo decisório, destaca-se a criação da “Teoria X” e “Teoria Y”, de McGregor, que explica o comportamento dos gerentes em função de suas expectativas com relação aos empregados. Conside-rando que o administrador adota a “Teoria X”, é correto afirmar que ele espera que cada um dos seus subordinados tenha como característica: A) perceber o trabalho como uma atividade prazeirosa B) evitar o trabalho quando possível C) ser automotivado D) ser esforçado E) ser criativo 18. O tipo de comportamento de liderança em que o gerente toma a decisão e tenta ganhar a aceitação por meio da persuasão,no continuum de liderança de Tannenbaum e Schmidt, está indicado em: A) Toma a decisão e a anuncia. B) Apresenta ideias e estimula perguntas. C) “Vende” a decisão e aguarda mudanças. D) Apresenta uma decisão possível e aceita discussão. E) Define o limite e solicita ao grupo a tomada de decisões. 19. A capacidade que tem uma pessoa de influenciar outras para o cumprimento de suas ordens é chamada de: A) poder B) valência C) hierarquia D) autoridade E) expectativa 20. Quando se deseja resolver problemas que envolvem questões impor-tantes da empresa, como missão, novos produtos e sobrevivência a longo prazo, utiliza-se o seguinte tipo de sistema de informação: A) tático B) básico C) estratégico D) operacional E) de conhecimento 21. O planejamento organizacional é uma das principais responsabilida-des dos gerentes. As declarações amplas sobre onde a organização quer estar no futuro definem A) seus planos estratégicos B) seus planos táticos C) suas metas operacionais D) suas metas estratégicas E) sua missão 22. O estabelecimento de padrões e a medida de desempenho corres-pondem a duas etapas de que função administrativa? A) Planejamento. B) Controle. C) Execução. D) Organização. E) Liderança. 23. A obrigação da administração organizacional de tomar decisões e medidas que realcem o bem-estar e os interesses da sociedade tanto quanto os da organização é uma definição de A) Ética. B) Código de Ética. C) Responsabilidade Social. D) Desempenho Social Corporativo. E) Dilema Ético.

24. A responsabilidade social corporativa pode ser subdividida em quatro categorias. Aquela que é orientada pelo desejo da organização de fazer contribuições sociais é a Responsabilidade A) Ética. B) Econômica. C) Discricionária. D) Legal. E) Formal. 25. O treinamento em que um funcionário mais experiente é emparelha-do com funcionário recém-chegado, ou menos experiente, para fornecer diretrizes, apoio e oportunidades de trabalho é chamado de: A) Instrução Programada. B) “Mentoring”. C) Treinamento em Sala de Aula. D) Treinamento por Computador. E) Treinamento de Orientação. 26. Entre as críticas feitas à Teoria das Relações Humanas, NÃO pode-mos apontar: A) concepção ingênua e romântica do operário. B) limitação do campo experimental. C) parcialidade das conclusões e ênfase nos grupos informais. D) inadequada visualização dos problemas das relações industriais. E) extremo racionalismo e pragmatismo na concepção da administração. 27. Entre as ferramentas de planejamento à disposição do administrador aquela que representa graficamente por meio de uma matriz a relação entre as atividades/decisões mais significativas de um projeto (formadas pelas linhas da matriz) e os principais cargos/áreas/funções envolvidas (as colunas), é A) o organograma linear B) o cronograma C) o funcionograma D) o fluxograma. E) a matriz funcional 28. Segundo Darryl F. Zanuck, fundador da 20th Century Fox,”se dois homens num mesmo trabalho concordam todo o tempo, então um deles não serve. Se eles discordam todo o tempo,então os dois não servem”. Para que o administrador selecione as pessoas certas, ele precisa: A) atender a três desafios, que se referem à ética, à oferta de mão-de-obra e a imposições organizacionais. B) diminuir o quociente de seleção para atrair mais candidatos. C) utilizar testes que avaliem a combinação provável entre os conheci-mentos dos candidatos e os requisitos do cargo. D) elaborar roteiros estruturados e não estruturados para a condução de entrevistas de seleção. E) criar um relacionamento relaxado com o candidato a emprego para facilitar o clima de comunicação. 29. Você é responsável pela execução de um programa de treinamento de uma organização e aprendeu que, quanto às técnicas a serem usadas neste treinamento, não existe uma que seja sempre a melhor. O melhor método depende da combinação de alguns fatores que precisam ser avaliados em cada situação, e entre os quais citam-se: I - efetividade em termos de custo; II - princípios de aprendizagem; III - medições subjetivas; IV - escalas de comportamento; V - adequação das instalações; VI - conteúdo desejado do programa; VII - preferências e capacidades do treinando e do treinador. Os fatores corretos são: A) I, IV, V e VI apenas. B) II, III, IV e VII apenas. C) II, III, VI e VII apenas. D) I, II, III, VI e VII apenas. E) I, II, V, VI e VII apenas.

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30. O Diretor geral do HOSPITAL MUNICIPAL DE UMA DETERMINADA CIDADE descreveu a um entrevistador o seu estilo de liderança como uma mistura de todos os estilos. "Em alguns momentos, sou um ditador, digo aos meus subordinados o que fazer. Em outros, sou um modelo de função, lidero pelo exemplo. Nesse ambiente, geralmente deixo que as pessoas participem ... Gosto muito da ideia da participação, mas numa situação crítica, automaticamente me torno autocrático." Este chefe defende a abordagem situacional da liderança. A justificativa correta para defender essa abordagem é a seguinte: A) o líder que tem poder de competência é respeitado porque possui conhecimentos ou certas habilidades nas quais as pessoas acreditam. B) não existem traços e comportamentos universalmente importan-tes,pois comportamentos eficazes variam de uma situação para outra e o líder deve primeiro analisar a situação e depois decidir o que fazer. C) a liderança através do poder de referência e de coerção exige fazer com que as tarefas sejam desempenhadas para garantir que a unidade de trabalho ou a organização atinjam suas metas. D) as características pessoais definem o poder legítimo de um líder e são consideradas mais importantes que o seu real comportamento na tomada de decisão. E) as características de personalidade de fato distinguem os líderes eficazes das outras pessoas pelo seu empenho, motivação, integridade, autoconfiança e conhecimento do negócio. 31. O Programa Zero Defeitos tem como filosofia básica fazer certo o trabalho na primeira vez. Esta técnica foi desenvolvida em que etapa da evolução da Qualidade? A) Era da Inspeção. B) Era do Controle Estatístico do Processo. C) Era da Gestão da Qualidade Total. D) Era dos Custos da Qualidade. E) Era da Garantia da Qualidade. 32. Essencialmente no último século, a Qualidade experimentou uma grande evolução. Corresponde a uma característica da Era da Gestão da Qualidade Total A) aplicação progressiva da Qualidade em todos os aspectos do negócio. B) exame, medida e teste de atributos de um produto para assegurar a sua Qualidade. C) reconhecimento da variabilidade dos processos industriais e utilização de técnicas estatísticas para o seu controle. D) ênfase na prevenção e a utilização de procedimentos que incluem conceitos, habilidades e técnicas gerencias. E) controle preventivo do produto, desde o inicio do projeto até o seu fornecimento aos clientes. 33. Todos os conceitos sobre Qualidade podem ser agrupados em cinco tipos de Enfoque. O enfoque onde a Qualidade é absoluta e universal-mente reconhecida, sendo sinônimo de “excelência nata”, denomina-se Enfoque A) baseado no produto. B) transcendental. C) baseado no usuário. D) baseado na fabricação. E) baseado no valor agregado. 34. A função administrativa de organizar envolve A) controle de limites de responsabilidades por indivíduos e departamen-tos visando melhor alocação de recursos. B) controle de recursos pelos departamentos com o objetivo de alcance das metas estratégicas da organização. C) atribuição de tarefas, agrupamento de tarefas em departamentos, e a alocação de recursos para os departamentos. D) melhor uso de máquinas pelos departamentos visando maior atualiza-ção dos recursos de parte da organização. E) escolha otimizada de pessoas para os departamentos de uma organi-zação com o objetivo de alcançar suas metas financeiras. 35. Proporcionar liderança está se tornando uma função administrativa cada vez mais importante. O conceito de liderança é definido como a função

A) da diretoria que busca estimular o alcance dos objetivos da organiza-ção por meio da persuasão ou não. B) de um determinado funcionário no gerenciamento dos recursos huma-nos visando o alcance das metas de um determinado departamento. C) de um grupo de funcionários na busca para desenvolver as ações proativas dos funcionários com o objetivo de alcance das metas organi-zacionais. D) administrativa que envolve o uso da influência pra motivar os funcio-nários a alcançarem as metas da organização. E) de parte da direção da empresa que busca desenvolver ações estra-tégicas junto aos funcionários com o objetivo do crescimento humano organizacional. 36. A característica da Entropia na Administração é definida como sendo A) a tendência de um sistema esgotar algumas de suas potencialidades, porém sem se regenerar. B) capacidade da empresa de realizar ajustes no processo de regenera-ção de suas potencialidades. C) habilidade da empresa para renovar seus processos administrativos estratégicos. D) capacidade da empresa em trabalhar seu sistema de feedback visan-do melhor seus processos administrativos. E) a tendência de um sistema exaurir-se e morrer. 37. Uma extensão contemporânea ao pensamento administrativo é a abordagem contingencial e que é definida como sendo A) conceito humanístico que envolve a capacidade da empresa em resolver problemas no seu dia-a-dia. B) uma extensão da perspectiva humanística em que a resolução bem-sucedida dos problemas organizacionais é vista como dependentes da identificação, pelo administrador, das variações importantes em cada caso. C) abordagem humanística dos processos de resolução de problemas no dia-a-dia das empresas. D) abordagem humanística da resolução de problemas administrativos emergenciais. E) conceito administrativo, segundo uma perspectiva humanística, de resolução das situações críticas das organizações. 38. Quais os componentes do ambiente geral das organizações? A) Interno / Externo / Operacional / Tático / Estratégico. B) Operacional / Tático / Estratégico / Cultural / Tecnológico. C) Internacional / Tecnológico / Sociocultural / Econômico / Político-legal. D) Interno / Externo / Cultural / Estratégico / Político-legal. E) Interno / Externo / Sociocultural / Político-legal / Tecnológico. 39. O que é Cultura? A) Um conjunto de valores, crenças, normas e leis nacionais que os membros de uma organização compartilham. B) Uma teia de relacionamentos entre alguns componentes de uma organização. C) Uma rede de relacionamentos regidos por valores por determinados componentes de uma organização. D) Um conjunto de valores, crenças, entendimentos e normas importan-tes que os membros de uma organização compartilham. E) Um conjunto de relacionamentos pessoais e profissionais entre alguns níveis de uma organização. 40. O que é uma joint venture? A) Parceria abrangendo os níveis operacional, tático e estratégico entre duas organizações. B) Relacionamento comercial estratégico entre duas organizações. C) Abordagem operacional, tática e estratégica na forma de condução dos negócios de uma organização. D) Conceito contemporâneo de realização de negócios internacionais entre grupos de empresas concorrentes. E) Envolve uma aliança ou um programa estratégico realizados por duas ou mais organizações. 41. Um líder cultural define e usa A) os sinais e símbolos para influenciar a cultura corporativa. B) os valores e as normas para influenciar a cultura corporativa.

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C) os valores, as normas e procedimentos na construção da cultura corporativa. D) a ética e os valores morais na construção da cultura corporativa. E) a ética, os valores morais e as normas no processo de construção da cultura corporativa. 42. O risco político de uma empresa é definido como sendo: A) O risco de perda do controle administrativo e financeiro devido a eventos e ações, com bases políticas partidárias, patrocinadas pelos governos concorrentes. B) O risco de perda dos ativos, de poder de ganhos ou do controle admi-nistrativo de uma empresa devido a eventos e ações, com bases políti-cas, patrocinadas pelos governos anfitriões. C) Situação de perda de parte do controle administrativo e financeiro devido a eventos não previstos de origem política partidária. D) Situação de dificuldade em controlar o processo de administração de uma empresa por conta de questões políticas as mais diversas. E) Situação de perca de controle do processo de gerenciamento da empresa por conta de situações não previstas e que tenham origem em questões de política do governo vigente. 43. No estudo das características culturais que influenciam as organiza-ções internacionais tem a atitude denominada de etnocentrismo que é definida como uma A) atitude marcada pela tendência de considerar a sua própria cultura como capaz de eliminar definitivamente à dos outros. B) visão marcada pela consciência da centralidade de sua cultura no mundo atual. C) atitude marcada pela tendência de considerar a sua própria cultura como sendo superior à dos outros. D) visão de mundo marcada pela consciência da eterna desigualdade sociocultural no mundo de hoje. E) perspectiva de centralidade de alguns países em relação a um peque-no grupo de outros países. 44. As corporações estão correndo para adotar códigos e desenvolver políticas socialmente responsáveis. E nesse contexto se apresenta a importância da ética, que é definida como A) código de princípios morais no gerenciamento dos relacionamentos de uma pessoa ou grupo. B) normas de conduta interpessoal de comportamento de uma pessoa ou grupo. C) normas de comportamento das atitudes de pessoas ou grupo em sociedade ao longo da história. D) normas de comportamento interpessoal a respeito do que é errado em sociedade ao longo história. E) código de princípios morais e valores que governam os comportamen-tos de uma pessoa ou grupo com respeito ao que é certo ou errado. 45. Qual a definição formal de Responsabilidade social? A) A obrigação da administração organizacional de tomar decisões e medidas que realçarão o bem-estar e os interesses da sociedade, tanto quanto as da organização. B) A responsabilidade da organização quanto ao bem-estar de parte dos seus stakeholders. C) As obrigações da organização em relação à sustentabilidade de parte dos seus stakeholders. D) As obrigações legais e morais da organização em relação a parte de seus stakeholders. E) As obrigações da empresa em relação ao meio em que está inserida em relação ao seu bem-estar. RESPOSTAS 01. D 11. E 21. D 31. E 41. A 02. B 12. B 22. B 32. A 42. B 03. A 13. C 23. C 33. B 43. C 04. B 14. E 24. C 34. C 44. E 05. A 15. E 25. B 35. D 45. A 06. B 16. D 26. E 36. E 07. A 17. B 27. A 37. B .

08. D 18. B 28. A 38. C 09. D 19. A 29. E 39. D 10. C 20. C 30. B 40. E .

TESTES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO Nos testes que se seguem, assinale: C – se a proposição estiver correta E – se a mesma estiver incorreta

Considerando os preceitos do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, julgue o item que se segue.

01. As ordens de superiores hierárquicos devem ser sempre atendidas, sem questionamento, em respeito à hierarquia nas relações de trabalho. Julgue os itens a seguir, acerca de trabalho em equipe. 02. Mesmo que todas as barreiras tenham sido ultrapassadas e o grupo seja muito coeso e homogêneo, ainda assim existe a possibilidade de esse grupo tornar-se resistente a mudanças e a opiniões discordantes. 03. No que se refere ao trabalho em equipe, é correto afirmar que quanto mais cooperativos forem os membros de um grupo, maior será a efetivi-dade deste grupo. 04. As equipes são vantajosas porque rompem a rigidez hierárquica das empresas baseadas em compartimentos, facilitam o processo de comu-nicação interna e reúnem pessoas com conhecimentos de várias áreas, aproximando-as. 05. O trabalho em equipe sempre gera maior produtividade, pois pessoas trabalhando em grupo são mais eficazes que indivíduos trabalhando isoladamente.

As diversas situações que se apresentam no atendimento ao públi-co requerem do servidor, cada vez mais, múltiplas competências. Acerca desse assunto, julgue os itens subsequentes.

06. O percentual de atendimentos completos no primeiro contato e o tempo gasto nesse atendimento são as principais medidas técnicas para avaliação da qualidade do atendimento ao público. 07. No atendimento ao público, o tratamento das informações baseia-se predominantemente no diagnóstico das exigências da situação apoiado nos critérios estabelecidos pela instituição, os quais orientam a tomada de decisão. 08. Em virtude da variabilidade de opções, um servidor efetivo que atende ao público deve atuar preponderantemente como executor de rotinas, o que implica identificar situações e seguir instruções. 09. No atendimento ao público, a omissão voluntária de informação ao cidadão que dela necessite constitui falta ética e comportamento negati-vo no relacionamento entre atendente e cidadão. 10. A atividade de atendimento ao público compreende, entre outras, ações rotineiras como as de solicitação, identificação, cotejamento, pesquisa, registro, emissão, orientação e arquivamento de informações, o que requer do atendente paciência, tolerância e presteza. Quanto ao Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, julgue os itens a seguir.

11. Compete ao Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal contribuir para a implementação de políticas públicas, tendo a transpa-

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rência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais para o exercício de gestão da ética pública. 12. A moralidade da administração pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre a manutenção da ordem constitucional. 13. É o equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, que consolida a moralidade do ato administrativo. 14. Tanto no exercício do cargo ou função quanto fora dele, a dignidade, o pudor, a eficácia, o zelo e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, já que refletirão a ideologia do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitu-des devem ser direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. 15. O referido código de ética criou o Tribunal de Ética, incumbindo-o de fornecer, aos organismos encarregados da execução do quadro de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta ética, para o efeito de instruir e fundamentar promoções e para todos os demais procedimentos próprios da carreira do servidor público. Acerca da qualidade no atendimento ao público, julgue os itens a seguir. 16. A qualidade do atendimento ao público fundamenta-se na prestação da informação correta, na cortesia do atendimento, na brevidade da resposta e na adequação do ambiente para a realização do atendimento. 17. A avaliação de satisfação do usuário deriva da mesma premissa que orienta o estabelecimento de padrões de qualidade pelas organizações públicas, ou seja, da necessidade de envolver a ótica do cidadão sobre as demandas de atendimento. 18. Para planejar um programa de atendimento ao público por um órgão público, é necessário investigar as experiências bem-sucedidas em organizações privadas e tentar reaplica-las na realidade da administra-ção pública. 19. O trabalho desenvolvido pelo funcionário que exerça a função de atendimento ao público deve ser considerado mera reprodução de pro-cedimentos padronizados. 20. O atendente, ao desempenhar seu trabalho, cria uma possibilidade de relação interpessoal que possibilita a aproximação entre a satisfação do cliente/cidadão e os objetivos da organização. A busca da gestão socialmente responsável tem exigido maior transparência das instituições, sejam públicas, sejam privadas, nas relações com seus fornecedores, funcionários e clientes. Tal atribu-to tem sido fundamental para a reputação das organizações, que devem explicitar à sociedade seus valores e a seu corpo funcional os padrões éticos e de conduta considerados adequados. Nesse contexto e à luz do Código de Ética Profissional do Servidor Público do Poder Executivo Federal, julgue os itens seguintes. 21. O agente público tem o dever de buscar o equilíbrio entre a legalida-de e a finalidade na tentativa de proporcionar a consolidação da morali-dade do ato administrativo praticado. 22. O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio. 23. De acordo com o referido código de ética, tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral.

24. Um servidor que permite que um processo não seja solucionado a contento pode ser acusado de usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa. 25. O referido código serve primordialmente para punir o comportamento não-ético do servidor público, já que possui caráter de obrigatoriedade. 26. O Decreto n. 1.171 de 1994 prevê a) a constituição de uma comissão de ética no âmbito da administração pública estadual. b) a constituição de comissões de ética em órgãos e entidades da admi-nistração pública federal. c) que a comissão fica constituída de membros do poder público. d) que as comissões sejam constituídas paritariamente. e) que o objetivo da comissão é instaurar processos de punição. 27. O Decreto nº. 1.171 de 22 de junho de 1994, que aprova o Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, traz em seu Anexo o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Sobre as questões éticas contidas nesse Código, julgue as afirmativas como verdadeiras (V) ou falsas (V): I. É dever fundamental do servidor público ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e mais vantajosa para o bem comum; II. É dever fundamental do servidor público ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público, sem qualquer espé-cie de preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhe dano moral; III. É dever fundamental do servidor público manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho; IV. O servidor permitir a formação de longas filas caracteriza-se como atitude contra a ética. Está correta a alternativa: a) V–V–V–V. b) V–V–F–F. c) V–V–V–F. d) F–F–F–F. 28. De acordo com o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n. 1.171, de 22.6.1994, são deveres fundamentais do servidor público: I. abster-se de exercer as prerrogativas funcionais do cargo de forma contrária aos legítimos interesses dos usuários do serviço público. II. quando estiver diante de mais de uma opção, escolher aquela que melhor atenda aos interesses do governo. III. exigir de seus superiores hierárquicos as providências cabíveis relati-vas a ato ou fato contrário ao interesse público que tenha levado ao conhecimento deles. IV. facilitar a fiscalização de todos os atos ou serviços por quem de direito. V. materializar os princípios éticos mediante a adequada prestação dos serviços públicos. Estão corretas a) as afirmativas I, II, III, IV e V. b) apenas as afirmativas I, III, IV e V c) apenas as afirmativas I, II, IV e V. d) apenas as afirmativas I e IV. e) apenas as afirmativas I, IV e V. 29. A autoridade submetida ao Código de Conduta da Alta Administra-ção, durante o exercício do cargo, não pode: I. realizar investimento em bens cujo valor possa ser afetado por decisão governamental a respeito da qual tenha informação privilegiada. II. gerir os próprios bens cujo valor possa ser afetado por decisão própria, do órgão ou do setor de atuação. III. prestar assessoria a empresa do setor de sua atuação.

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IV. exercer encargo de mandatário, mesmo que não remunerado e não implique a prática de atos de comércio ou quaisquer outros incompatíveis com o exercício do cargo. V. participar de congresso, com despesas pagas pelo promotor do even-to, se este tiver interesse em decisão a ser tomada pela autoridade participante. Estão corretas a) as afirmativas I, II, III, IV e V. b) apenas as afirmativas I, II, IV e V. c) apenas as afirmativas I, II, III e IV. d) apenas as afirmativas II, III, IV e V. e) apenas as afirmativas I, II, III e V. 30. O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto n. 1.171, de 22.6.1994, exalta alguns valores que devem ser observados no exercício da função públi-ca, a saber: I. verdade, como um direito do cidadão, ainda que contrária aos seus interesses ou da Administração. II. dignidade, que deve estar refletida em comportamentos e atitudes direcionados à preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. III. moralidade, representada pelo equilíbrio entre a legalidade e a finali-dade do ato. IV. decoro, que deve ser mantido pelo servidor não apenas no local de trabalho, mas, também, fora dele. V. cortesia, boa vontade e respeito pelo cidadão que paga os seus tributos. Estão corretas a) apenas as afirmativas II, III, IV e V. b) as afirmativas I, II, III, IV e V. c) apenas as afirmativas I, II, III e V. d) apenas as afirmativas I, III, IV e V. e) apenas as afirmativas III, IV e V. 31. Acerca das situações de conflito de interesse a que podem estar sujeitos os servidos públicos, em razão da função ou cargo público exercido, foram feitas as afirmativas a seguir. I - O servidor público deve comunicar a ocorrência de conflito de interes-se ao seu superior hierárquico. II - O servidor público, para resolver o conflito de interesse existente, pode transferir a propriedade dos bens relacionados ao referido conflito a sua esposa ou filhos. III - Haverá conflito de interesse quando o servidor público mantiver vínculo de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha interesse em sua decisão individual. IV- Haverá conflito de interesse quando o servidor público exercer ativi-dade na iniciativa privada que, pela sua natureza, implique utilização de informação inerente ao cargo público ocupado. Estão corretas as afirmativas a) I e III, apenas. b) II e IV, apenas. c) I, II e IV, apenas. d) I, III e IV, apenas. e) I, II, III e IV. Quanto ao Decreto nº 1.171/94, assinale C = certo ou E = errado 32. Das Regras Deontológicas I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoan-te as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal. III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na

conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo. IV- A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direi-to, como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se, como consequência, em fator de legalidade. V - O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunida-de deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio. VI - A função pública deve ser tida como exercício profissional e, por-tanto, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional. VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública, a serem pre-servados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem a negar. VIII -Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interes-sada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação. IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem perten-cente ao patrimônio público, deteriorando-o, por descuido ou má vonta-de, não constitui apenas uma ofensa ao equipamento e às instalações ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligência, seu tempo, suas esperanças e seus esforços para construí-los. X -Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do servi-ço, não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanida-de, mas principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos. XI - 0 servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acúmu-lo de desvios tornam-se, às vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo imprudência no desempenho da função pública. XII - Toda ausência injustificada do servidor de seu local de trabalho é fator de desmoralização do serviço público, o que quase sempre conduz à desordem nas relações humanas. XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacio-nal, respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode receber colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportu-nidade para o crescimento e o engrandecimento da Nação. 33. São deveres fundamentais do servidor público: a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou empre-go público de que seja titular; b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastina-tórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribui-ções, com o fim de evitar dano moral ao usuário; c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo; e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços aperfeiçoando o processo de comunicação e contato com o público; f) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se materializam na adequada prestação dos serviços públicos;

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g) ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público, sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abs-tendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal; i) resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contra-tantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benes-ses ou vantagens indevidas em decorrência de ações imorais, ilegais ou aéticas e denunciá-las; j) zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa da vida e da segurança coletiva; l) ser assíduo e frequente ao serviço, na certeza de que sua ausência provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrário ao interesse público, exigindo as providências cabíveis; n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os métodos mais adequados à sua organização e distribuição; o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum; p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exercício da função; q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação pertinentes ao órgão onde exerce suas funções; r) cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. s) facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito; t) exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses dos usuários do serviço público e dos jurisdicionados adminis-trativos; u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei; v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência deste Código de Ética, estimulando o seu integral cumprimen-to. 34. E vedado ao servidor público; a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem; b) prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos que deles dependam; c) ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou infração a este Código de Ética ou ao Código de Ética de sua profissão; d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material; e) deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister; f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superi-ores ou inferiores; g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumpri-mento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providências; i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em serviços públicos; j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular; l) retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público; m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de

seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de tercei-ros; n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente; o) dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; p) exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a empreen-dimentos de cunho duvidoso. 35. Das Comissões De Ética - Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou enti-dade que exerça atribuições delegadas pelo poder público, deverá ser criada uma Comissão de Ética, encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público, competindo-lhe conhecer concretamente de imputação ou de procedimento susceptível de censura. - À Comissão de Ética incumbe fornecer, aos organismos encarregados da execução do quadro de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta ética, para o efeito de instruir e fundamentar promoções e para todos os demais procedimentos próprios da carreira do servidor público. - A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de censura e sua fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com ciência do faltoso. - Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qual-quer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, as entidades paraestatais, as empre-sas públicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevaleça o interesse do Estado. Nas questões que se seguem, assinale: C – se a proposição estiver correta E – se a proposição estiver incorreta

36. A finalidade dos códigos morais é reger a conduta dos membros de uma comunidade, de acordo com princípios de conveniência geral, para garantir a integridade do grupo e o bem-estar dos indivíduos que o constituem. Assim, o conceito de pessoa moral se aplica apenas ao sujeito enquanto parte de uma coletividade.

37. Ética é a disciplina crítico-normativa que estuda as normas do com-portamento humano, mediante as quais o homem tende a realizar na prática atos identificados com o bem.

38. Moral -Conjunto de regras e prescrições a respeito do comportamento, estabelecidas e aceitas por determinada comunidade humana durante determinado período de tempo.

39. A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princí-pios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamen-tos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos.

40. A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administra-tivo.

41. A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direi-to, como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se, como consequência, em fator de legalidade.

42. O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio.

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43. A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portan-to, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.

44. Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública, a serem pre-servados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem a negar.

45. Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interes-sada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação. No trabalho em equipe, normas básicas asseguram a qualidade dos resultados e o bom clima entre os integrantes. Acerca desse tema, julgue os próximos itens. 46. A comunicação deve ser assertiva, o que significa, por exemplo, que uma pessoa pode falar algo muito desagradável para a outra, mas de maneira que não seja ameaçadora nem ofensiva. 47. Se, em um grupo de trabalho, quando um membro fala, outro habitu-almente o interrompe com piadas acerca do assunto ou com relato de caso irrelevante, a possibilidade de que esse grupo venha a funcionar como equipe eficaz será diminuída. 48. Um trabalho em equipe será tanto menos produtivo quanto mais o chefe do serviço definir os objetivos e metas, porque essa conduta reduz a criatividade do grupo.

No lindo e charmoso GP noturno de Cingapura, Felipe Massa poderia assumir a ponta do campeonato, caso ficasse à frente do adversário direto ao título da temporada 2008, o inglês Lewis Hamilton. No entanto, aconteceu uma falha na equipe. Na situação que se está ilustrando, a alegação de muitos foi de que a falha teria sido do mecânico-chefe da Ferrari, Federico Uguzzoni. O automobilismo é um dos maiores exemplos do trabalho de equipe bem-sucedido. O que é feito no pit-stop é um modelo de sincronia total e resultado de aperfeiçoamento permanente. A equipe sabe que muitas vezes é no pitstop que o piloto garante a sua vitória. Mesmo sendo modelo de trabalho de equipe, o automobilismo, como todos os esportes, pode errar. Além da parte emocional, também uma competência a ser constantemente trabalhada, é importante aceitar que a tecnologia está no top, mas não é infalível. O sistema eletrônico falhou nos boxes da equipe italiana, como pode ocorrer no sistema da empresa, do banco etc. Recentemente, a cidade de São Paulo e algu-mas outras do estado entraram em pânico, porque a Internet saiu do ar. O jovem piloto brasileiro Felipe Massa foi campeão ao chamar a respon-sabilidade para toda a equipe e, principalmente, ao convocar a energia de todos para a próxima corrida. Independentemente do resultado da prova, ele já mostrou que é vitorioso como líder, como parte de um time e como piloto que sabe do esforço de muitos para que ele possa subir no pódio. Internet: <www.ativo.com> (com adaptações).

Tendo o texto acima como referência inicial e considerando a multiplici-dade de aspectos que ele suscita, julgue os seguintes itens.

49. Uma equipe de trabalho é reconhecida como um conjunto de rela-ções dinâmicas e complexas que envolvem pessoas que são vistas e se veem como membros de um grupo relativamente estável, que interagem e compartilham técnicas, regras, procedimentos e responsabilidades, utilizadas para desempenhar tarefas e atividades com a finalidade de atingir objetivos mútuos. Tal situação é ilustrada no caso relatado no texto.

50. Para que uma equipe de trabalho funcione adequadamente, é neces-sário que o poder seja exercido de forma desigual entre os membros do grupo, como ilustrado no caso em tela.

51. Fatores psicológicos, como cortesia, presteza e tolerância, influenci-am negativamente a produtividade do grupo.

52. Nas equipes de trabalho, a responsabilidade é individual, apesar de o autor do texto argumentar o contrário.

53. O desempenho não é igual quando se está sozinho e quando se faz parte de uma equipe. Como ilustrado no texto em apreço, o desempenho na equipe, em qualquer circunstância, é sempre superior. 54. O trabalho em equipe se tornou parte essencial do modo como as organizações de hoje realizam suas atividades. Sobre equipes, é INCORRETO afirmar: a) Superam os indivíduos quando as tarefas realizadas exigem aptidões múltiplas, discernimento e experiência. b) São mais sensíveis e flexíveis a eventos variáveis do que os departa-mentos tradicionais ou outras formas de agrupamentos permanentes. c) Possuem capacidade para a rápida formação, deslocamento, mudan-ça de objetivos e dissolução. d) Equipes pequenas, com menos de doze membros, tendem a desen-volver a coesão, o comprometimento e a responsabilidade mútua, em níveis inferiores aos necessários para alcançar um desempenho elevado. e) Os estágios iniciais da formação de uma equipe demandam muito tempo em seu desenvolvimento, enquanto seus membros aprendem a trabalhar com a diversidade e a complexidade. FUNAPE UFPB/PRG/COPERVE CONCURSO PÚBLICO CAGEPA-2008 55. Sobre o estabelecimento de metas para as equipes de trabalho, é INCORRETO afirmar que as metas a) levam os indivíduos a um melhor desempenho. b) dissociam indivíduos que têm competências distintas. c) facilitam a comunicação no desenvolvimento do trabalho. d) mantêm as equipes concentradas em torno do foco. e) norteiam a obtenção de resultados a serem alcançados. 56. Sobre as equipes de trabalho no âmbito das organizações, é correto afirmar: a) Membros de equipes bem sucedidas dedicam pouco esforço e pouco tempo discutindo, definindo e estabelecendo um acordo em torno de uma missão, devido à harmonia e à sinergia elevada existente entre seus membros. b) Equipes eficazes possuem uma missão comum. c) A missão relevante não provê aos membros de uma equipe direção e comprometimento. d) Equipes de trabalho bem sucedidas não dispõem de pessoas para ocupar papéis-chave selecionadas segundo suas habilidades e preferên-cias, embora alguns indivíduos possam desempenhar múltiplos papéis. e) Os gerentes, ao harmonizar as preferências individuais com os papéis demandados pela equipe, limitam as chances de que seus membros trabalhem bem em conjunto. Acerca da qualidade no atendimento ao público, julgue os itens a seguir. Assinale: C = certo; E = errado 57. O trabalho desenvolvido pelo funcionário que exerça a função de atendimento ao público deve ser considerado mera reprodução de pro-cedimentos padronizados. 58. O atendente, ao desempenhar seu trabalho, cria uma possibilidade de relação interpessoal que possibilita a aproximação entre a satisfação do cliente/cidadão e os objetivos da organização. 59. A qualidade do atendimento ao público fundamenta-se na prestação da informação correta, na cortesia do atendimento, na brevidade da resposta e na adequação do ambiente para a realização do atendimento. 60. A avaliação de satisfação do usuário deriva da mesma premissa que orienta o estabelecimento de padrões de qualidade pelas organizações públicas, ou seja, da necessidade de envolver a ótica do cidadão sobre as demandas de atendimento. RESPOSTAS

01. E 02. C 03. E 04. C 05. E 06. C 07. C 08. E

11. C 12. E 13. C 14. E 15. E 16. C 17. C 18. E

21. C 22. C 23. C 24. C 25. E 26. B 27. A 28. B

31. D 32. C 33. C 34. C 35. C 36. C 37. C 38. C

41. C 42. C 43. C 44. C 45. C 46. C 47. C 48. E

51. E 52. E 53. E 54. D 55. B 56. B 57. E 58. C

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Noções de Administração A Opção Certa Para a Sua Realização 108

09. C 10. C

19. E 20. C

29. E 30. B

39.C 40. C

49. C 50. C

59. C 60. C

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