acordão 412.2007 - cgu e projeto sorteio

Segunda-feira, 11 de Maro de 2013.

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Expresso de Pesquisa:Pesquisa em formulrio - documento nmero: 412, ano dodocumento: 2007

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Identificao

Acrdo 412/2007 - Plenrio

Nmero Interno do Documento

AC-0412-11/07-P

Grupo/Classe/Colegiado

Grupo II / Classe II / Plenrio

Processo

015.390/2005-1

Natureza

Solicitao do Congresso Nacional

Entidade

Entidades: Controladoria-Geral da Unio (CGU) e Secretaria Federal de Controle Interno(SFCI)

Interessados

Responsveis: Jorge Hage Sobrinho - Ministro de Estado do Controle e Transparncia (CPF000.681.015-20) e Valdir Agapito Teixeira - Secretrio Federal de Controle Interno (CPF 128.478.361-87)

Interessado: Senado Federal

Sumrio

SOLICITAO DO CONGRESSO NACIONAL. AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL.AVALIAO DA ATUAO DO CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL NA FISCALIZAO DEIRREGULARIDADES E DESVIOS DE RECURSOS PBLICOS. DETERMINAO E RECOMENDAES.MONITORAMENTO.

Assunto

Solicitao do Congresso Nacional

Ministro Relator

UBIRATAN AGUIAR

TCU - Portal de Pesquisa Textual http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?p=1&doc=2&tem...

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Unidade Tcnica

SECEX-6 - 6 Secretaria de Controle Externo SEPROG - Sec. de Fisc. de Aval. de Prog. deGov.

Relatrio do Ministro Relator

Cuidam os autos de Auditoria de Natureza Operacional (ANOp), oriunda de Solicitao doSenado Federal, realizada na Controladoria-Geral da Unio (CGU) e na Secretaria Federal de ControleInterno (SFCI), em cumprimento ao Acrdo n 2.251/2005 - Plenrio, cujo objeto foi assim delimitado:

analisar a atuao do sistema de controle interno na fiscalizao de irregularidades e desviosde recursos pblicos, considerando-se as atribuies, competncias e instrumentos de controle do referidorgo em relao sua capacidade operacional e alocao de recursos entre as diferentes aes decontrole (subitem 9.2 da deliberao).

2. Transcrevo, a seguir, o relatrio dos Analistas Horcio Saboia Vieira (Coordenador), daSecretaria-Adjunta de Fiscalizao - Adfis, Adriana Monteiro Vieira, da 6 Secretaria de Controle Externo -Secex e Carmen Pereira Rego Meireles, da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas deGoverno - Seprog (fls. 120/181), que contou com a aprovao do Diretor-Tcnico de Metodologia deFiscalizao (fl. 182) e do titular da Adfis (fl. 182):

1. IntroduoAntecedentes1.1. Esta auditoria origina-se de pedido aprovado pelo Plenrio do Senado Federal, ao

apreciar requerimento do Senador Csar Borges(1) , em que solicita auditoria na Controladoria-Geral daUnio (CGU) para verificar a adequabilidade dos critrios de seleo de aes de controle no mbito doSistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

--------------------(1) Requerimento n. 923/2005, fls. 02--------------------1.2. Nesse sentido, por meio do Acrdo n?. 2.251/2005-TCU-Plenrio, Sesso de

13/12/2005, foi determinada a realizao de auditoria de natureza operacional na Secretaria Federal deControle Interno, com o objetivo de analisar a atuao do sistema de controle interno na fiscalizao deirregularidades e desvios de recursos pblicos, considerando-se as atribuies, competncias einstrumentos de controle do referido rgo em relao sua capacidade operacional e alocao derecursos entre as diferentes aes de controle. A auditoria foi includa no Plano de Auditorias para oprimeiro semestre de 2006, aprovado pelo Acrdo n 2.308/2005 - Plenrio.

Identificao do objeto de auditoria1.3. A princpio, o referido Acrdo n?. 2.251/2005 definiu como objeto desta auditoria a

Secretaria Federal de Controle Interno (SFC). Posteriormente, contudo, por fora do Despacho do MinistroRelator s fls. 45, o objeto foi estendido Controladoria-Geral da Unio.

Objetivos e escopo da auditoria1.4. O principal objetivo da auditoria foi analisar a atuao do controle interno do Poder

Executivo Federal na fiscalizao de irregularidades e desvios de recursos pblicos, considerando-se asatribuies, as competncias e os instrumentos de controle disponveis em relao sua capacidadeoperacional e aos critrios utilizados para a alocao de recursos entre as diferentes aes de controle.

1.5. Assim, foram verificados o planejamento das aes de controle; a pertinncia doscritrios de hierarquizao adotados; a alocao de recursos humanos na fiscalizao das unidades daAdministrao Pblica Federal e dos programas de governo; a atuao da CGU na identificao deirregularidades graves e desvios na aplicao dos recursos pblicos federais; bem como o impacto doPrograma de Sorteios na estratgia de ao da Controladoria e junto sociedade.

Estratgia metodolgica1.6. A equipe formulou trs questes de auditoria, listadas abaixo, com o intuito de detalhar o

objetivo e nortear a execuo dos trabalhos.- Os critrios aplicados pela CGU na seleo das aes de controle levam alocao de

esforos proporcionalmente materialidade dos recursos envolvidos?


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- As aes de auditoria e fiscalizao da SFC tm contribudo para identificar irregularidades edesvios nos rgos do Poder Executivo Federal ?

- Quando da identificao de desvios ou danos ao errio, os trabalhos de auditoria tmreunido os elementos necessrios para imputao do dbito?

1.7. A metodologia empregada pela equipe contemplou os seguintes procedimentos:- realizao de entrevistas com dirigentes e tcnicos da CGU, com vistas a conhecer sua

estrutura e atuao;- promoo de encontros de trs grupos focais compostos por coordenadores de rea da SFC,

para discusso dos assuntos abordados nas questes de auditoria;- realizao de pesquisa junto aos dirigentes do TCU nos estados, mediante aplicao de

questionrio encaminhado por correio eletrnico;- anlise dos relatrios de fiscalizao do Programa de Sorteios, por meio de amostragem

estatstica que permitiu inferncias vlidas para avaliao do universo auditado, com a aplicao do TesteQuiquadrado, com vistas a avaliar a incidncia de vis poltico-partidrio no mecanismo do sorteio; e

- levantamento de dados, em meio magntico, junto aos sistemas informatizados da CGU,em especial o Sistema Ativa, os quais foram analisados com o uso de programas especficos, a exemplo doAccess e Audit Command Language (ACL).

1.8. Alm dos dados obtidos nos trabalhos de campo, para responder s questes deauditoria a equipe pesquisou legislao relativa ao sistema de controle interno, notadamente no que tange atuao da CGU e da SFC, bem como ao Programa de Sorteios. Consultou, ainda, estudos acadmicosque investigaram a sistemtica dos sorteios pblicos utilizada pela CGU e textos tcnicos sobre atuao docontrole no Brasil e em diferentes pases.

Viso geral1.9. A Constituio Federal, no seu artigo 74, prev que os Poderes Legislativo, Executivo e

Judicirio mantero sistema de controle interno com a finalidade de avaliar os programas de governo e aexecuo oramentria, avaliar a gesto pblica e a aplicao de recursos federais, controlar as operaesde crdito da unio e apoiar o controle externo no exerccio de sua misso.

1.10. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, disciplinado pelos artigos 19a 37 da Lei n. 10.180/2001, c/c os artigos 17 a 20 da Lei n. 10.683/2003, confere CGU o papel dergo central. Cabe Controladoria assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica nodesempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo,sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno e ouvidoria. Mais recentemente, coma publicao da Lei n 11.204/2005, as atividades de correio e preveno e de combate corrupoforam adicionadas s demais atribuies. A evoluo institucional da CGU est explicitada a seguir.

1.11. Para fins deste trabalho, importa destacar que, em 20/06/2003, por intermdio daPortaria-CGU n. 247, foi institudo, sob coordenao operacional da SFC, o Programa de Fiscalizao apartir de Sorteios Pblicos, voltado fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos federais alocados nosmunicpios sorteados. A iniciativa afetou a sistemtica de avaliao de programas vigente e inauguroucampo de atuao at ento indito no mbito do controle interno: o combate corrupo e a mobilizaosocial para o controle da aplicao de recursos federais. Em 2004, a experincia dos sorteios foi estendidapara os estados brasileiros.

Histrico1.12. A arquitetura atual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal resulta

da evoluo institucional da extinta Corregedoria-Geral da Unio e das seguidas transformaes pelasquais passou a Secretaria Federal de Controle Interno, at ento subordinada ao Ministrio da Fazenda, apartir de 1999.

1.13. A Corregedoria-Geral da Unio, criada pela Medida Provisria n. 2.143-31/2001 comorgo integrante da Presidncia da Repblica, tinha como misso dar andamento s representaes oudenncias relativas leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico. A seu titular foi conferido o statusde Ministro de Estado.

1.14. Com a edio do Decreto n. 4.113/2002, a SFC, ento rgo central do Sistema deControle Interno do Poder Executivo Federal e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI)deixaram a estrutura do Ministrio da Fazenda para serem incorporadas da Casa Civil da Presidncia da


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Repblica.1.15. O Decreto n. 4.177/2002, por seu turno, transferiu a SFC e a CCCI da Casa Civil da

Presidncia da Repblica para a Corregedoria-Geral da Unio, assim como as atividades de controleinterno e auditoria pblica. Paralelamente, o normativo atribuiu CGU as competncias de ouvidoria-geralanteriormente afetas ao Ministrio da Justia.

1.16. A Medida Provisria n. 37/2002 transformou a Corregedoria-Geral da Unio emControladoria-Geral da Unio. Ao titular do rgo foi outorgada a condio de Ministro de Estado.

1.17. Em 16/07/2002, o Decreto n. 4.304 promoveu profunda reformulao no Sistema deControle Interno do Poder Executivo Federal, conferindo Controladoria-Geral da Unio a condio dergo Central do Sistema. SFC, por sua vez, coube o desempenho das funes operacionais da CGU,alm das atividades de controle interno em todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal,excetuados os entes jurisdicionados ao controle setorial (Presidncia da Repblica, Ministrio da Defesa eMinistrio das Relaes Exteriores).

1.18. O Congresso Nacional, ao aprovar a MP n. 37/2002, convertendo-a na Lei n.10.539/2002, retirou os artigos que alteravam a denominao do rgo, o qual, a partir daquela data,retomou a designao original de Corregedoria-Geral da Unio.

1.19. A Medida Provisria n.103/2003, posteriormente convertida na Lei n. 10.683/2003,que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, transforma novamente aCorregedoria-Geral da Unio em Controladoria-Geral da Unio e estabelece a forma e o rol decompetncias que atualmente regulam a atuao da CGU, rgo integrante da estrutura da Presidncia daRepblica, cujo titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia.

1.20. Com as modificaes introduzidas pela Lei n. 11.204/2005, a CGU tem suacompetncia ampliada, em especial no que concerne s novas atribuies atinentes defesa do patrimniopblico, preveno e ao combate corrupo, auditoria pblica, correio, s atividades de ouvidoriae ao incremento da transparncia da gesto, no mbito da administrao pblica federal.

Competncias e Estrutura Atuais1.21. O arcabouo jurdico que disciplina o sistema de controle interno e, por conseguinte, as

competncias e atividades da CGU, compe-se de cinco peas bsicas:- a Constituio Federal de 1988 (artigos 70 e 74), que delimita o papel, o carter sistmico e

as finalidades do controle interno;- o Decreto n. 3.591/2000, que dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder

Executivo Federal. Esse decreto regulamentou os captulos relativos ao Controle Interno da MedidaProvisria n. 2.036-82/2000, convertida na Lei n. 10.180/2001, que organiza e disciplina, entre outros, oSistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal;

- a Lei n. 10.683/2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dosMinistrios e d outras providncias; e

- o Decreto n. 5.683/2006, que aprova a estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativodos Cargos em Comisso e das Funes gratificadas da CGU .

1.22. Nos termos do art. 70 da Constituio Federal de 1988, compete ao Congresso Nacional(mediante controle externo) e ao sistema de controle interno de cada Poder a fiscalizao contbil,financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta eindireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia dereceitas. As finalidades precpuas do sistema de controle interno esto especificadas no art. 74:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dosprogramas de governo e dos oramentos da Unio;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gestooramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como daaplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos ehaveres da Unio;

IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.


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1.23. Para o desempenho de suas funes, a CGU, rgo central do Sistema de ControleInterno do Poder Executivo Federal, correio e ouvidoria, dispe da seguinte estrutura organizacional:

I - rgos de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado:a) Gabineteb) Assessoria Jurdica; ec) Secretaria-Executiva:1. Diretoria de Desenvolvimento Institucional;2. Diretoria de Gesto Interna; e3. Diretoria de Sistemas e Informao.II - rgos especficos singulares:a) Secretaria Federal de Controle Interno:1. Diretoria de Auditoria da rea Econmica;2. Diretoria de Auditoria da rea Social;3. Diretoria de Auditoria da rea de Infra-Estrutura;4. Diretoria de Auditoria da rea de Produo e Emprego;5. Diretoria de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle; e6. Diretoria de Auditoria de Pessoal e de Tomada de Contas Especial.b) Ouvidoria-Geral da Unioc) Corregedoria-Geral da UnioCorregedoria-Geral Adjunta da rea Econmica;Corregedoria-Geral Adjunta da rea de Infra-Estrutura; eCorregedoria-Geral Adjunta da rea Social.d) Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas:Diretoria de Informaes Estratgicas; eDiretoria de Preveno da Corrupo.III - unidades descentralizadas: Controladorias Regionais da Unio nos Estados;IV - rgos colegiados:a) Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo;b) Comisso de Coordenao de Controle Interno; ec) Comisso de Coordenao de Correio.1.24. Conforme informado no Relatrio de Gesto de 2005, at dezembro daquele exerccio a

CGU contava com 2.019 servidores, distribudos pelas categorias funcionais abaixo discriminadas (Quadro01). Em 2006, contudo, visando compor o quadro de pessoal do rgo de sorte a fazer face s demandascrescentes, foi autorizada a realizao de novo concurso pblico para preenchimento de 300 cargos vagosde Analista de Finanas e Controle, pela Portaria n 335/2005, do Ministro de Estado do Planejamento,Oramento e Gesto. O concurso foi conduzido em 2006 e os candidatos aprovados j tomaram posse emjunho do corrente.

Quadro 01 - Quadro de Servidores da CGUVIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL* A Secretaria de Preveno e Combate Corrupo est em processo de organizao,

portanto no foi includa.Fonte: Dados de 2005 extrados do Sistema AtivaAspectos Oramentrios1.25. As freqentes mudanas na estrutura organizacional da Controladoria, como

anteriormente relatado neste documento, refletem-se na evoluo oramentria do rgo. Com efeito,no obstante tornar-se unidade oramentria em 2003, somente a partir de 2004 a CGU passa a dispor decrdito oramentrio prprio consignado no Oramento Geral da Unio. Finalmente, no exerccio de 2005,consolidou-se efetivamente como Unidade Oramentria, detentora de recursos capaz de honrar suasprprias despesas.

1.26. Os valores atualmente alocados CGU esto afetos aos programas 0089 - Previdnciade Inativos e Pensionistas da Unio; 1004 - Gesto de Polticas na rea da Presidncia da Repblica (at2005 era denominado Gesto de Polticas de Governo) e 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate Corrupo (at 2005 chamava-se Avaliao da Gesto dos Administradores de Recursos Pblicos Federais


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e, em 2006, incorporou o programa 0750).1.27. O mais relevante dos programas, 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate

Corrupo, composto das seis aes apresentadas no Quadro 2.Quadro 02 - Aes do Programa 1173 - Controle Interno, Preveno e Combate CorrupoAo Programa % de execuo em 20052272 Gesto e Administrao do Programa-Nacional 99,454994 Avaliao da Gesto de Projetos de Financiamentos e de Cooperao Tcnica com

Organismos Internacionais -Nacional 87,774995 Controle da Execuo dos Programas do Plano Plurianual -Nacional 87,924996 Fiscalizao de Aplicao de Recursos Pblicos em reas Municipais- Nacional 91,886430 Avaliao da Gesto dos Administradores Pblicos Federais -Nacional 90,156430 Avaliao da Gesto dos Administradores Pblicos Federais -Transparncia Brasil -

Nacional 98,06Fonte: Siafi1.28. No Relatrio de Gesto da CGU de 2005, ressaltado o desempenho da ao Avaliao

da Gesto dos Administradores de Recursos Pblicos Federais pertencente ao Programa Avaliao daGesto dos Administradores de Recursos Pblicos, com 90,15% de execuo, o que reflete o esforo dorgo para cumprir suas atribuies constitucionais. O valor total executado do Programa 1173correspondeu a R$ 11.622.253,00.

1.29. O Quadro 03, a seguir, demonstra a evoluo dos recursos oramentriosdisponibilizados para a CGU, a partir do exerccio de 2003. Observa-se tendncia de crescimento dosvalores alocados, principalmente no binio 2003-2004, o que indica implementao de poltica defortalecimento do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

Quadro 03 - Dotao/Execuo Oramentria total por ano da CGU, no perodo 2003 a2006,em R$

Ano Dotao Oramentria Crdito Empenhado e Liquidado % Execuo Oramentria2003 N 77.520.683,26 N2004 172.310.587,10 157.217.022,14 91,242005 206.636.391,44 183.671.179,79 88,882006 235.106.534,00 (-) (-)Fontes: CGU - Dados referentes ao Oramento, Pessoal e Equipamentos, em resposta

Auditoria de Macroavaliao procedida pelo TCU; Projeto de Lei n 40/2005 - Estima a receita e fixa asdespesas da Unio para o exerccio de 2006.

N = perodos que no constam da resposta encaminhada pela CGU.Respostas s Questes de Auditoria2. Adeqabilidade dos critrios de hierarquizao e priorizao das aes de controle2.1. A anlise desta questo de auditoria abordou trs vertentes. Na primeira, foram

identificados, com base em normativos da CGU, os critrios de hierarquizao de aes de controle,seguindo-se cotejo desses com as prticas internacionais.

2.2. A segunda tratou da distribuio da fora de trabalho nas diversas linhas de atuao dorgo. Para tanto, foram levantados os quantitativos de horas/homem alocados nas aes de controledesenvolvidas junto s Unidades Jurisdicionadas, a partir de 2001, para verificar como a CGU estempregando seus recursos humanos. Tambm foi examinado o impacto da introduo do Programa deSorteios Pblicos na alocao da fora de trabalho do rgo.

2.3. Na terceira vertente, foram realizados testes estatsticos para aferir se a prtica dossorteios pblicos incorreu em algum vis quanto materialidade dos recursos envolvidos e quanto composio poltico-partidria das administraes municipais.

A situao prvia ao Programa de Sorteio Pblico revela aderncia ao plano estratgicoadotado pela CGU

2.4. Entre as competncias constitucionais do sistema de controle interno (art. 74 da CF),insere-se a avaliao do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, bem como da execuodos programas de governo e dos oramentos da Unio. Com vistas a estabelecer estratgia paradesempenhar essas atribuies, a CGU vem desenvolvendo, desde sua criao, metodologia especfica de


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planejamento de suas aes de controle, incorporando a experincia e o conhecimento acumulados pelaSFC na rea de acompanhamento de programas pblicos federais.

2.5. A elaborao do planejamento estratgico para o direcionamento do controle interno doPoder Executivo Federal tinha como principal normativo legal, at 2003, a IN-SFC-MF n 1/2001, quedefine as diretrizes para o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Em 23/06/2003, com apublicao da Portaria-CGU n 247/2003, o controle interno incorpora aspectos voltados ao combate fraude e a corrupo, traduzido no maior rigor no acompanhamento da aplicao dos recursos pblicosfederais por administraes municipais, com a instituio, em carter permanente, do mecanismo desorteios pblicos para a escolha dos municpios a serem auditados.

2.6. Note-se que, anteriormente vigncia da mencionada portaria, a ao fiscalizadora daSFC j alcanava a esfera municipal, com a implementao das avaliaes de programas de governo. Aintroduo da sistemtica dos sorteios, contudo, promoveu duas mudanas essenciais, quais sejam:

- o dimensionamento da amostra passou a calcar-se na capacidade operacional da CGU, semconsiderao quanto ao porte e abrangncia dos programas - antes, a amostra de municpios a seremfiscalizados era dimensionada e composta com o objetivo de permitir avaliar determinados programaspr-selecionados no processo de hierarquizao; e

- a nfase das aes de controle deslocou-se para avaliao da aplicao os dos recursos daUnio por parte dos municpios, ainda que os resultados dessa aes continuem sendo teis, em algumamedida, para avaliar programas do governo federal - antes dos sorteios as fiscalizaes dos municpiosvisavam avaliar aspectos relevantes dos programas (o foco era a avaliao de programas).

2.7. Conforme a referida Instruo Normativa, a planificao dos trabalhos do controleinterno deve observar os seguintes procedimentos principais: o mapeamento das polticas pblicas daAdministrao Pblica, de modo a evidenciar sua importncia estratgica; a hierarquizao dos programasou programao de governo; o detalhamento das aes dos programas essenciais; a elaborao do planoestratgico para acompanhamento da ao selecionada; e, por fim, o plano operacional doacompanhamento. Com esse mecanismo, almeja-se amealhar conhecimento e informaes consistentessobre o objeto a ser fiscalizado que propiciem tambm o desenvolvimento de outras estratgias decontrole.

2.8. No documento Metodologia de Planejamento - Acompanhamento da Execuo deProgramas de Governo(2) , pode-se encontrar a descrio das quatro etapas do processo acima referido,conforme sntese a seguir:

.....(2) Metodologia de Planejamento - Acompanhamento da Execuo de Programas de

Governo, produzido pela Diretoria de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle - DC daCoordenao-Geral de Planejamento e Avaliao, verso de 2006.

.....1) Mapeamento das polticas pblicas de cada Ministrio, com identificao dos macro-

objetivos, das origens e volumes de recursos previstos, dos agentes responsveis e interfaces;2) Hierarquizao dos Programas baseada em critrios polticos e estratgicos que

possibilitem estabelecer a relevncia relativa de cada um em relao ao projeto global de governo, bemcomo na materialidade e na criticidade;

3) Priorizao dos Programas e das Aes Governamentais que sero objeto de aes decontrole, a partir da importncia relativa estabelecida na hierarquizao, considerando, ainda, asprioridades institucionais e a capacidade operacional existente e a oportunidade da atuao; e

4) Elaborao da Documentao Bsica das aes priorizadas, que envolve:4.1) Relatrio de Situao (RS) - levantamento amplo de dados a respeito da ao de

governo, incluindo o fluxo idealizado e/ou usual das suas fases de implementao, execuo e controleadministrativo e social.

4.2) Plano Estratgico (PE) - definio da estratgia para atuao do Controle Interno,destacando-se as divises da ao de governo estabelecidas para facilitar a abordagem, a identificao dasetapas ou pontos considerados fundamentais para sua implementao e os procedimentos a seremadotados para verificao dos mencionados pontos.

4.3) Plano Operacional (PO) - definio das aes de controle a serem realizadas para cada


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diviso a ser abordada, tomando-se como base os procedimentos definidos no PE.2.9. Ressalte-se, por oportuno, que os dados relativos aos critrios de priorizao,

organizados e mantidos pelas Coordenaes-Gerais, encontram-se armazenados no sistema de informticacorporativo da Controladoria denominado ATIVA, o que contribui para a execuo dos trabalhos defiscalizao e auditoria pelas unidades da CGU de maneira sistematizada e lgica.

2.10. A ttulo de esclarecimento, o Sistema Corporativo ATIVA, criado em outubro de 1995 ealterado, pela ltima vez, em 2002, oferece suporte s aes de controle executadas pela SFC. O ATIVApermite acesso a ampla gama de informaes da gesto pblica federal por estar interligado com outrossistemas de grande porte como o Sistema Integrado de Administrao Finaceira - Siafi e o SistemaIntegrado de Administrao de Recursos Humanos - Siape. Atualmente, compete Diretoria de Sistemasda CGU a gerncia do ATIVA. Utilizam o Sistema, 28 coordenaes de rea (sediadas em Braslia),demandando tarefas, e 26 unidades nos estados, executando.

2.11. Aps hierarquizados, os programas e as programaes so classificados segundo oentendimento dos coordenadores-gerais e a aplicao de critrios claros que definem a relevncia, acriticidade e a materialidade relativa. Como Programas entende-se o conjunto de polticas pblicasprevistas nos oramentos Fiscal, da Seguridade e de Investimentos, materializadas em Aes (atividades -projetos - operaes especiais) implementadas pelos trs nveis de governo. A Programao, em linhasgerais, envolve outros recursos disponveis em fundos constitucionais de financiamento.

2.12. A mencionada Instruo Normativa, ainda vigente, estabelece critrios de relevnciavisando hierarquizao dos programas e programaes de governo que passam a ser classificados nasseguintes categorias: essenciais, relevantes e coadjuvantes. Os essenciais so sistematicamenteacompanhados, pois a eles aplicam-se os critrios obrigatrios. Os relevantes possuem os critriosobrigatrios ou os no obrigatrios, mas com alta relevncia. Os coadjuvantes no possuem os atributosobrigatrios. A definio da relevncia do Programa fundamenta-se, portanto, na percepo e nojulgamento, realizados pelas coordenaes-gerais de cada pasta ministerial, do conjunto de critriosdefinidos.

2.13. Para priorizar os programas a serem acompanhados, a Controladoria adota critriosque aquilatam o nvel de risco do programa com base em trs variveis: materialidade, relevncia ecriticidade. A primeira dimenso avaliada relaciona-se diretamente dotao oramentria do programa,que pode ser considerada de alta, mdia ou baixa materialidade. O atributo da relevncia est associadoao aspecto poltico das escolhas governamentais, tendo como referncia os planos estratgicos e asprioridades da Presidncia da Repblica. A terceira varivel, por seu turno, agrega o elemento risco classificao do programa, pois leva em conta fragilidades j detectadas em relatrios do controle interno,constataes e denncias. Anualmente so definidos os critrios a serem adotados no planejamento do anoseguinte.

2.14. Para o exerccio de 2005, por exemplo, nos termos da Nota Tcnica DG/SFC/CGU n306/2005, foram considerados como critrios para acompanhamento dos programas:

- obrigatrios: prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias, includos na MensagemPresidencial do Plano Plurianual e nas Metas presidenciais; e

- no obrigatrios: coadjuvante, includos na Mensagem Presidencial de abertura da SessoLegislativa; percentual de participao no oramento; recursos externos e prioridade de controle.

2.15. Outro ponto relevante da metodologia de planejamento da CGU para a priorizao dasaes de controle consiste na definio de controles sistemticos e controles assistemticos. Ainda deacordo com o documento da SFC, no controle sistemtico, as aes do controle so definidas e executadascom base em processo consistente de planejamento (ou seja, pressupe a existncia de RS, PE e PO),capazes de atribuir um padro de cobertura e segurana compatveis com as caractersticas eespecificidades do objeto auditado, ou seja, a poltica pblica.

2.16. O controle assistemtico, por sua vez, contempla situaes excepcionais, isto , averificao de questes pontuais, tais como denncias e solicitaes de autoridades, ou aspectos que, porqualquer razo, a CGU entenda necessrio averiguar, dispensando-se os procedimentos completos deplanejamento, com amplo levantamento de dados e definio de estratgias, como condio para adeflagrao de aes de controle. Assim, os programas essenciais so, via de regra, acompanhados deforma sistemtica. J com relao queles considerados relevantes as aes de controle so menos


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intensas, o mesmo ocorrendo com os coadjuvantes.2.17. No que concerne aos procedimentos para a execuo do planejamento propriamente

dito, aps definidas, as aes de controle so levadas a efeito por meio de Ordens de Servio (OS)propostas pelas Coordenaes-Gerais da SFC em Braslia e emitidas, de forma centralizada, pela Diretoriade Planejamento e Coordenao das Aes de Controle da SFC. As OS so, ento, encaminhadas sControladorias Regionais da Unio, nos vinte seis estados, para serem executadas. A consolidao dosrelatrios de fiscalizao , posteriormente, elaborada pelas coordenaes-gerais. Cada OS, devidamenteregistrada no Sistema ATIVA, classificada como sistemtica ou assistemtica, em consonncia com aconceituao acima descrita.

2.18. A partir das discusses havidas no mbito dos grupos focais, quando abordou-se oprocesso de planejamento voltado ao acompanhamento de programas de governo, pode-se depreenderque a metodologia adotada pela CGU, ainda em processo de amadurecimento, trouxe benefciossignificativos para a efetividade do Controle. Entre eles, destaca-se o conhecimento macro da execuodos programas, principalmente nos casos daqueles que se encontram menos pulverizados por diversosmunicpios, bem como a inferncia de aspectos relativos execuo do programa avaliado, a partir dasamostras analisadas, com base na utilizao de mtodos estatsticos consistentes, possibilitando uma visosistmica das polticas pblicas(3) .

.....(3) Nota Tcnica: os mtodos estatsticos permitem a estimao de parmetros escolhidos

em um universo estudado com base no exame de amostras, processo conhecido como inferncia. Paraefeito deste trabalho, importante notar que as inferncias somente so vlidas quando a amostra dimensionada e extrada com a observncia dos mtodos estatsticos. Uma amostra que no observe taiscritrios no serve de base para a formulao de incluso vlidas para o todo. .....

2.19. Os participantes opinaram, ainda, que a experincia acumulada nas atividades deavaliao de programas, com base na metodologia de planejamento acima descrita, permitiu o acmulode conhecimento sobre os principais programas governamentais, notadamente nas reas social e desade, o que contribuiu para a implementao do Programa de Sorteios Pblicos, cujo enfoque tambmrecai sobre a execuo dos programas de governo na esfera municipal.

Os critrios embutidos na metodologia de planejamento do acompanhamento da execuodos programas de governo se coadunam com as normas internacionais

2.20. A metodologia de planejamento estratgico para seleo de reas a serem fiscalizadaspela CGU guarda consonncia com diretrizes recomendadas por organizaes internacionais e prticasadotadas por instituies de controle externo visitadas por analistas do TCU, no ano de 2004, em trabalhode levantamento comparativo das melhores prticas internacionais (benchmarking) conduzido pelaSecretaria Adjunta de Fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio.

2.21. No documento intitulado Normas de Auditoria, a Intosai (International Organization ofSupreme Audit Institutions), organizao internacional que congrega entidades fiscalizadoras superiores(EFS) de cerca de 160 pases, fixa parmetros para as auditorias de desempenho conduzidas pelas EFSque, por analogia, podem ser aplicadas a entidades de fiscalizao do setor pblico com modus operandisimilares como, por exemplo, a CGU. Ressaltamos, ainda, que, em que pese a Intosai ter desenvolvidotais critrios tendo em vista a realizao de auditorias de desempenho, eles afetam precipuamente a etapade planejamento, e servem para apontar reas, temas ou entidades, sendo teis para o balizamento deaes de controle de modo geral.

2.22. Esse marco referencial explicitado na publicao Diretrizes de Aplicao das Normasde Auditoria Operacional - Normas e diretrizes para a auditorias operacionais baseadas nas Normas deAuditoria e Experincia Prtica da Intosai(4) , elaborada por grupos de trabalho no mbito daOrganizao. Nesse documento so consolidadas orientaes para a aplicao das normas. No captulo deplanejamento estratgico, especial nfase dada ao processo de seleo de temas para a auditoria, combase em critrios previamente definidos, onde a dimenso risco ocupa posio de destaque.

.....(4) DIRECTRICES DE APLICACIN DE LAS NORMAS DE AUDITORA DEL RENDIMIENTO -

Normas y directrices para la auditora del rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la experienciaprctica de la INTOSAI - Aprovado em Reunio do Comit de Normas de Auditoria da Intosai em Bratislava


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(2003).......2.23. Como critrios gerais para a seleo de programas ou reas a serem auditadas, o

referido documento sugere: o valor potencial agregado pelos trabalhos de auditoria, em termos deconhecimento do objeto auditado e da avaliao do programa/rea, a importncia do problema a serabordado e os riscos e incertezas da rea. Nesse terceiro critrio, est embutido o conceito dematerialidade, pois maiores riscos podem estar associados a volume significativo de recursos pblicosaplicados nos programas governamentais.

2.23. Na esteira das recomendaes formuladas pela Intosai para o planejamento de aesde controle, os relatrios de benchmarking elaborados sob a coordenao da Adfis(5) revelam que amaioria das EFS visitadas utiliza o componente risco em seu planejamento estratgico para a rea defiscalizao da aplicao dos recursos pblicos de seus respectivos pases.

....(5) Equipes de Analistas de Finanas e Controle Externo do TCU realizaram visitas aos

Tribunais de Contas da Blgica, Espanha, Itlia, Frana e Alemanha, bem como s EFS dos Estados Unidos,Holanda e Austrlia, nas quais realizaram levantamentos sobre questes do controle, incluindo o itemPlano de Fiscalizao.

.....2.25. Nesse sentido, podem ser citados, a ttulo de ilustrao, o uso de critrios de

materialidade, importncia nacional, sensibilidade poltica e anlise de risco pela Australian National AuditOffice, EFS australiana; a utilizao dos critrios de materialidade e risco do objeto de auditoria,considerando os achados anteriormente apurados, pelo Bundesrechnunshof, Tribunal de Contas daAlemanha; a elaborao de lista de entidades de alto risco, utilizada pelo Government AccountabilityOffice, EFS dos Estados Unidos da Amrica, para nortear suas auditorias de iniciativa prpria; bem como osparmetros de pontuao para seleo de reas a serem auditadas, entre os quais esto a importncia dotema e a materialidade, utilizados pelo Tribunal de Contas da Blgica.

2.26. Portanto, do exame da documentao analisada, conclui-se que os critrios derelevncia empregados pela CGU para a hierarquizao dos programas de governo a serem avaliadosseguem padres adotados, em nvel internacional, na rea do controle da gesto pblica. Contudo, comoser demonstrado adiante, a introduo do Programa de Sorteios Pblicos provocou interrupo naaplicao prtica desses critrios.

O sorteio contribuiu para a universalizao da expectativa do controle e para oaprimoramento do controle social

2.27. O Programa de Sorteios Pblicos, adotado como ferramenta de fiscalizao pelaControladoria, a partir da edio da Portaria-CGU n 247/2003, tem contribudo para a universalizao daexpectativa do controle bem como para aproximar a CGU da sociedade civil, por meio da atuao juntoaos conselhos sociais, autoridades locais e muncipes. Assim, logrou avanar no sentido de atingir osprincipais objetivos propostos, qual sejam, o desestmulo m-gesto dos recursos pblicos federais, pormeio do combate corrupo, e o fortalecimento do controle social.

2.28. Os participantes dos grupos focais acordaram quanto importncia do Programa deSorteios Pblicos para o aumento da expectativa de controle. Na medida que a GCU se torna maispresente junto ao cidado, divulga os relatrios de fiscalizao dos sorteios via Internet e articula-se comdiferentes rgos pblicos responsveis pelo controle da aplicao dos recursos federais, a exemplo doMinistrio Pblico Federal e dos Estados, da Advocacia-Geral da Unio, do Tribunal de Contas da Unio, doMinistrio da Justia, da Polcia Federal, da Receita Federal e do Conselho de Controle de AtividadesFinanceiras (COAF), visando agilizao dos processos de apurao/responsabilizao, cresce a percepode que os gestores sero responsabilizados pelos seus atos.

2.29. Em que pese o posicionamento expresso nos grupos focais, a equipe entende que, noque diz respeito articulao entre a CGU e o TCU, a utilidade dos relatrios das fiscalizaes realizadassob o manto do Programa de Sorteios para o exerccio do controle externo pelo TCU ainda deixa muito adesejar, conforme ser exposto em detalhes no captulo 4.

2.30. Existem, ainda, algumas evidncias que apontam nessa direo. Por ocasio dosdebates, foi lembrado, por vrios coordenadores que, aps a implantao do Programa de Sorteios


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Pblicos, houve aumento significativo do nmero de denncias e representaes que deram entrada naControladoria. De fato, somente no decorrer do exerccio de 2005, a Coordenao-Geral de Dilignciasprocedeu triagem de mais de 7.500 denncias recebidas, nos ltimos anos, na CGU. Alm disso, oPrograma propiciou ao mais coordenada da Polcia Federal e do Ministrio Pblico com a CGU. Essaestratgia conjunta de trabalho tida como fundamental para contribuir para a mudana de cultura dapopulao quanto preservao do patrimnio pblico.

2.31 Dessarte, a CGU tem envidado esforos no sentido de aperfeioar os canais formais deinterao com aqueles rgos. No que tange ao Ministrio Pblico (MP), foram assinados convnios cujoobjeto ampliar a articulao, a integrao e o intercmbio entre as partes, visando efetividade naproteo do patrimnio pblico. Assim, foi celebrado o Convnio n 3/2004 com o Ministrio PblicoFederal, em 19/02/2004, bem como outros convnios especficos com ministrios pblicos estaduais com omesmo propsito.

2.32 Mesmo que ainda em fase incipiente, a CGU realiza o acompanhamento dos resultadosdo controle por meio de sistema informatizado de monitoramento dos desdobramentos das aes decontrole, no mbito de outros rgos, inclusive do Ministrio Pblico, denominado Sistema deAcompanhamento de Resultados (SAR), criado em fevereiro de 2004. Nele, so registradas as medidasjudiciais tomadas pelos membros do MP, com base em informaes fornecidas pelos rgos estaduais efederal, visando elaborar e tornar disponveis relatrios gerenciais sobre a instaurao, o andamento e aconcluso de processos administrativos disciplinares e similares. O acompanhamento envolve, ainda, osdesdobramentos dos trabalhos da CGU em outros rgos externos como o Poder Judicirio, o TCU, aAdvocacia-Geral da Unio bem como a Polcia Federal - a partir dos dados contidos emdocumentos/processos da Controladoria e das informaes fornecidas pelos respectivos rgos parceiros.

2.33 Contudo, existem algumas restries que prejudicam o resultado final da consolidaodas informaes que permitiriam uma avaliao mais acurada do impacto das fiscalizaes do Programade Sorteios Pblicos junto ao Poder Judicirio. Entre as restries, destacam-se a dificuldade de obtenode informaes dos rgos externos (ministrios pblicos estaduais, promotores municipais) e a obtenode informaes incompletas, inconsistentes ou intempestivas.

2.34 Outro aspecto digno de registro, diz respeito s aes legais impetradas no judicirio porprefeituras, ou associaes de prefeituras, com o objetivo de impedir a continuidade do Programa deSorteios Pblicos. Deveras, desde a entrada em vigor da Portaria - CGU n 247/03, foram impetradas seteaes judiciais junto ao Superior Tribunal de Justia.(6) Elas refletem a insatisfao de alguns gestoresmunicipais com o Programa, principalmente no que se refere cobertura dos meios de comunicao e publicao dos resultados no site da CGU na Internet. Todas as aes impetradas, em sede de mandado desegurana, tiveram denegado o pedido de liminar.

....(6) Duas impetradas por associaes de municpios: a Unio dos Municpios da Bahia, que

representa 407 municpios, e a Federao dos Municpios do Maranho, representando 213......2.35. Segundo esclareceu o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, Sr. Jorge

Hage Sobrinho, em sua manifestao de fls. 47 a 57, uma das trs principais diretrizes da Controladoria,desde 2003, tem sido a nfase no controle social, traduzida em quatro vertentes da atuao:

- ampliao do acesso da populao s informaes sobre a gesto governamental;- capacitao dos agentes pblicos para o controle social;- estmulo articulao com a sociedade civil; e- estmulo ao debate sobre as polticas pblicas de combate corrupo.2.36. Algumas iniciativas importantes nessa direo, nas quais busca-se estimular a

participao social, vem sendo implementadas pela CGU. No mbito da Ao de Preveno Corrupo,por exemplo, a Diretoria de Desenvolvimento Institucional da CGU (Gerncia de Desenvolvimento deProjetos) tem conduzido estudos a partir dos dados obtidos com a implementao do Programa de Sorteioscom vistas a implementar projetos que promovam a melhoria da gesto pblica.

2.37. Criado em novembro de 2003, a partir das constataes verificadas nos trabalhos defiscalizao das administraes municipais, o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico um dos principaisprodutos dessa linha de ao institucional. Com base nas anlises das constataes dos relatrios iniciais


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do Programa de Sorteios, os tcnicos da CGU concluram que, muitas vezes, as irregularidades apuradasnos municpios refletem falta de informao e de qualificao dos agentes pblicos municipais, nonecessariamente m-f. Constataram, ainda, deficincias na organizao e atuao dos mecanismos decontrole social. Assim, foi desenhada estratgia especfica para minimizar as fragilidades observadas, tantodo ponto de vista do gestor como da sociedade civil.

2.38. Com o objetivo explcito de fomentar o controle social e oferecer a capacitao aagentes pblicos municipais, o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico contempla as seguintes aes:educao presencial, educao a distncia, fomento formao de acervos tcnicos, apoio aodesenvolvimento dos controles internos municipais e cooperao interministerial. Para facilitar acomunicao com a sociedade, foi elaborada a cartilha Olho vivo no dinheiro pblico(7) , na qual, emlinguagem clara e por meio de ilustraes, explicado o funcionamento de alguns programas do governofederal de ampla capilaridade, principalmente das reas de sade e educao. Em 2005, foram distribudosmais de um milho de unidades da cartilha, com o propsito de estimular os cidados a fiscalizar aaplicao dos recursos pblicos e participar mais ativamente da gesto pblica.

....(7) Publicao da Controladoria-Geral da Unio, 2004....2.39. Segundo informado no Relatrio de Gesto da CGU do exerccio de 2005, o Programa

Olho Vivo no Dinheiro Pblico promoveu atividades de educao presencial voltadas para agentes pblicosmunicipais, conselheiros e lideranas comunitrias onde foram abordados, entre outros, contedos comolicitaes, contratos, convnios, funcionamento e responsabilidades dos conselhos municipais noacompanhamento da aplicao dos recursos federais pelos municpios. Assim, naquele perodo, foramqualificados 504 agentes municipais, 492 conselheiros e 317 lideranas, atingindo um total de 73municpios, contemplando todas as regies do pas.

2.40. Em 2005, no mbito desse Programa, foi tambm lanado o Manual para AgentesMunicipais, denominado Gesto de Recursos Federais, com o objetivo de orientar os agentes municipaisrelativamente aos procedimentos necessrios para a obteno, aplicao e controle de recursos pblicosfederais, abordando aspectos conceituais, formalidades e cuidados quanto aplicao de recursostransferidos mediante convnios e contratos de repasse, transferncias automticas e fundo a fundo. Atdezembro de 2005, j haviam sido distribudos cerca de 30 mil unidades do Manual.

2.41. A Controladoria lanou, ainda, por meio da Portaria-CGU n 363, de 06/06/06, oPrograma de Fortalecimento da Gesto Municipal a partir de Sorteios Pblicos, que prev a realizao devrias atividades em municpios brasileiros com populao de at 50.000 habitantes, entre elas seminriose oficinas, disponibilizao de acervos tcnicos, cursos de educao distncia. Podero participar doPrograma somente as prefeituras j auditadas pela CGU, mediante inscrio. A seleo ser feita mediantesorteio pblico.

O sorteio no impactou significativamente a alocao de horas/homem em aes de controlejunto s Unidades Jurisdicionadas

2.42. Para responder s indagaes contidas no pedido de auditoria formulado pelo SenadoFederal, faz-se necessrio examinar se a alocao dos recursos humanos da CGU, nas diferentes linhas deatuao do rgo, sofreu algum tipo de deslocamento significativo que implicasse a concentrao deesforo fiscalizatrio nos municpios em detrimento do exerccio do controle interno junto s demaisunidades jurisdicionadas (UJs). Considerando-se que a SFC constitui o brao executivo da CGU no que dizrespeito funo de controle interno, focalizamos a anlise na distribuio da fora de trabalho daSecretaria.

2.43. Com esse desiderato, foram realizados levantamentos acerca da distribuio da forade trabalho da SFC, no perodo de 2001 a 2005, que resultaram nas Tabelas de 1 a 6 (Anexo II). Elasmostram a evoluo das HH alocadas em cada tipo de atividade, visando explicitar como a CGU vemdistribuindo sua fora de trabalho entre as diversas linhas de atuao do controle interno. A Tabela 1resume dados que esto apresentados extensivamente na Tabela 6, que contm, ainda, notas explicativas.

2.44. Cabe aqui, com vistas a clarificar os resultados apurados, a definio mais precisa dealgumas expresses empregadas no mbito da SFC e neste Relatrio. O termo aes de controle abarcatodas as aes desenvolvidas nas diversas linhas de atuao da Secretaria. A palavra auditoria, por seu


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turno, designa as aes de controle especificamente voltadas para a avaliao da gesto dos recursospblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados (inciso XVII, art. 10 doDecreto n 5.683/2006) e desdobra-se nas seguintes categorias: de gesto, de acompanhamento degesto, operacional, contbil e de processos de TCE. A expresso anlise de atos de pessoal compreendeas aes de controle relativas a todas as despesas com pessoal, sejam as despesas correntes com folha depagamento, sejam as concernentes s aposentadorias e penses.

2.45. J fiscalizao abrange as aes de controle voltadas avaliao dos programas degoverno (inciso XV, idem) e, conforme a origem da solicitao, subdivide-se da forma abaixo: demanda desorteio estadual, sorteio municipal e interna; outras demandas; e demanda em branco(8) . importantedestacar que as fiscalizaes de demanda interna concentram as aes de controle delineadas paraavaliao de programas, segundo a metodologia desenvolvida pela SFC desde 2001, descrita no item 2.8deste relatrio.

....(8) Demandas com origem no registrada no Sistema Ativa.....2.46. Por seu turno, as tabelas 2 a 6 foram obtidas, mediante o uso do software ACL, a partir

dos arquivos eletrnicos extrados do sistema ATIVA fornecidos pela prpria CGU. Nelas, esto listadas asUJs da CGU, em cotejo com o respectivo quantitativo de horas homem alocados em aes de controle, emordem decrescente, de modo a evidenciar em que UJs concentra-se o esforo fiscalizatrio do rgo.Note-se que cada tabela apresenta a alocao acumulada de pelo menos 50% da fora de trabalho.

2.47. A Tabela 4 descortina as diferentes aes de controle interno realizadas pela SFC,reunidas em trs agrupamentos: Auditorias, Fiscalizaes e Outras Atividades. Releva notar que, de acordocom a Observao n. 2, aposta no rodap da tabela, os dados relativos a HH de 2001 a 2003 so deconfiabilidade restrita. Ademais, no cmputo geral no foram consideradas atividades tais comotreinamentos internos e externos, elaborao de notas tcnicas e planejamento geral das atividades,dentre outras, que tambm ocupam a fora de trabalho do rgo.

2.48. A primeira linha da referida tabela registra a atuao da SFC na modalidade Auditoriade Avaliao de Gesto, que se refere ao processo de certificao das contas, para posterior envio ao TCUcom vistas ao julgamento. Trata-se de atividade anual de carter obrigatrio, que no sofreu mudanassignificativas no perodo examinado. Portanto, a introduo do Programa de Sorteios no causou impactosperceptveis nessa linha de atuao da SFC. Observa-se que, em 2004, houve reduo no nmero dessasauditorias, provavelmente em decorrncia das orientaes emanadas da Deciso Normativa TCU n.49/2002, posteriormente revogada pela IN-TCU n. 47/2004.(9) , posteriormente revogada pela IN-TCUn. 47/2004. ....

(9) Normativo do TCU que implantou sistemtica de tomada de contas de forma consolidada,reduzindo-se, assim, a quantidade de processos a serem encaminhados ao Tribunal. ....

2.49. Ainda na referida Tabela, encontram-se os dados relativos auditoria deAcompanhamento de Gesto, modalidade de ao de controle interno que gera informaes para oexame das contas anuais, em complemento s auditorias de gesto. Por meio dessas auditorias, a SFCbusca realizar o acompanhamento concomitante da gesto pblica, de modo a conferir carter tempestivoaos desdobramentos das aes de controle interno. Os dados da Tabela indicam, tambm, que asauditorias operacionais tm nvel pouco significativo de alocao de HH, refletindo baixa priorizao dessetipo de ao de controle. Ressalte-se que a execuo dessas trs modalidades de auditoria visam darcumprimento aos incisos II e IV do art. 74 da Constituio Federal.

2.50. As Auditorias Contbeis, ltima modalidade do primeiro grupo, so aquelas realizadasem contratos de operaes de crdito e de acordos de cooperao com organismos internacionais, ematendimento ao disposto no inciso III do art. 74 da CF. Note-se que, no perodo examinado, houvetendncia de crescimento da alocao de HH nessas auditorias, com a nica exceo do exerccio de 2003.

2.51. No grupamento seguinte da Tabela 6, foram registrados os dados referentes sfiscalizaes da SFC, classificadas conforme a origem da demanda. Do exame dos nmeros apurados,destaca-se o significativo peso das fiscalizaes realizadas em razo dos sorteios, a partir de 2003.Naquele ano, quando do lanamento do Programa, foram realizadas 13.695 fiscalizaes decorrentes dossorteios de municpios, correspondente a 68,3% do total. Em 2004, esse percentual subiu para 91,0%,


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apresentando, em seguida, ligeiro declnio, para 88,5%, em 2005.2.52. No que concerne quantidade de HH voltadas s fiscalizaes do sorteio, a Tabela 7.3

(Anexo II) mostra sua evoluo, no perodo de 2004 a 2005. Observa-se que houve ligeiro aumento de umano para outro, de 412.568 para 471.395. Esses montantes correspondem respectivamente a 26,4% e28,3% do total de HH alocados pela SFC em todas as suas aes de controle.

2.53. Assim, v-se que a implantao do programa de sorteios induziu mudana substancialnas aes de controle do tipo fiscalizao, destinadas originalmente a acompanhar a execuooramentria e os programas de governo, pois passam a responder por cerca de 90% do esforo decontrole interno nessa modalidade, substituindo quase por completo as fiscalizaes antes provenientes dedemanda interna.

2.54. No tocante s auditorias em processos de Tomadas de Contas Especiais, v-se que ototal auditado no binio 2004/2005 (1.246 e 1.631 TCEs, respectivamente) compatvel ou mesmosuperior em cotejo com a situao antecedente (1.165 TCEs em 2001 e 928 em 2002). Anlise idnticapode ser feita em relao aos atos de pessoal .

2.55. As Tabelas 1 a 5, por seu turno, registram as UJs nas quais a SFC mais vem alocandoseu esforo de trabalho, nos perodo de 2001 a 2005. Nas primeiras posies dessas tabelas, aparecemcom freqncia os programas e fundos destinados educao, sade e assistncia social. Nesseaspecto, o Programa de Sorteios no mudou essencialmente o enfoque das aes, haja vista a semelhananas UJs priorizadas antes e depois dos sorteios. Pode-se destacar, por exemplo, a Diretoria Executiva doFundo Nacional de Sade, que figura na primeira ou na segunda posio em todas essas tabelas, e oFNDE, que aparece nas cinco primeira posies em todos os exerccios.

2.56. Em concluso, considerando as competncias constitucionais do sistema de controleinterno, as anlises acima desenvolvidas demonstram que, com a introduo do Programa de Sorteios,somente a vertente relativa avaliao dos programas de governo (inciso I, art. 74, CF) sofreu mudanasubstancial. Com efeito, resultou comprovado que as fiscalizaes oriundas dos sorteios passaram arepresentar quase a totalidade das aes de controle desse tipo, em contraposio situao anterior,quando a maior parte das fiscalizaes era delineada de modo a atender metodologia de avaliao deprogramas.

2.57. Quanto ao aspecto qualitativo, a introduo do Programa promoveu mudana noenfoque das aes de fiscalizao, pois passou a focalizar a atuao do gestor municipal custa de reduona capacidade de avaliar a execuo dos programas pblicos federais, conforme exposto maisdetalhadamente no subitem 2.6.

2.58. No tocante s demais competncias constitucionais do sistema de controle interno,verificou-se que os sorteios no produziram efeitos perceptveis. As demais linhas de ao do controle(certificao das contas anuais, despesas e atos de pessoal, tomadas de contas especiais, operaes decrdito envolvendo a unio) mantiveram-se em nveis semelhantes e no houve registro de alteraessignificativas em relao s UJs contempladas com maior nmero de HH.

Reduo do percentual de execuo das aes planejadas aps a introduo do Programa deSorteios

2.59 Como descrito nos itens 2.16 e 2.17, as OS sistemticas guardam correlao direta comas etapas de planejamento, as assistemticas no. O Quadro 04 apresenta a evoluo temporal, noperodo de 2001 a 2005, das quantidades de Ordens de Servio executadas pela SFC em ambas ascategorias. Tendo em vista que o Programa de Sorteios foi implantado em 2003, observa-se que, nos doisexerccios precedentes, o percentual de OS registradas como sistemticas foi de 80% (2001) e 76%(2002); nos dois subseqentes elas tiveram queda de 4% (2004) e 1% (2005) respectivamente.

Quadro 04 - Percentual de Ordens de Servio Sistemtica & AssistemticaOrdens de Servio 2001 2002 2003 2004 2005QTDE % QTDE % QTDE % QTDE % QTDE %Sistemtica 13.572 80,36 14.417 76,24 5.002 21,51 661 3,80 136 1,16Assistemtica 3.316 19,64 4.493 23,76 18.248 78,49 16.716 96,20 11.578 98,84Total 16.888 100,00 18.910 100,00 23.250 100,00 17.377 100,00 11.714 100,00Fonte: SFC2.60. Assim, no resta dvida de que o Programa de Sorteios reduziu significativamente o


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liame entre as aes de controle executadas pela SFC (consubstanciadas nas OS) e as etapas deplanejamento. Ou seja, ainda que a SFC venha adotando critrios de hierarquizao consentneos com asprticas encontradas em outras entidades voltadas para auditoria e com as normas da INTOSAI, taiscritrios pouco repercutem na definio do escopo da maioria das aes de controle de fato executadas.

2.61. Essa mudana explica-se pela alterao das rotinas de trabalho devido introduo doPrograma de Sorteios. Anteriormente, as OS eram emitidas com base na metodologia de avaliao deprogramas. Conforme esse processo de trabalho, a seleo dos municpios a serem fiscalizados visavacompor amostra definida com base em parmetros estatsticos. As OS eram elaboradas com foco naavaliao das aes integrantes dos programas. Contudo, com a implantao do Programa de Sorteios,houve mudana no critrio de escolha dos municpios, dificultando a obteno de amostras quepermitissem inferncias estatsticas. Como a dinmica trazida pelo Programa prev curto perodo detempo entre a realizao dos sorteios e a execuo das fiscalizaes, as Coordenaes da SFC em Brasliatm que emitir as OS rapidamente, resultando em alta incidncia de OS na categoria assistemtica.

2.62 O grupo focal realizado com coordenadores da CGU(10) corroborou esse entendimento.Vrios participantes opinaram que, com o Programa de Sorteios, a estratgia de avaliao de programassofreu alteraes. Houve ponderaes no sentido de que o sorteio impingiu maior objetividade sfiscalizaes, vez que volta-se para a deteco de fraude ou desperdcio, bem como induziu celeridade aostrabalhos. Contudo, a nova abordagem metodolgica no substitui totalmente a anterior, pois no permiteinferncias sobre os programas avaliados. Prevaleceu a convico de que a robustez metodolgica anteriorera inquestionvel e que a prtica atual focaliza mais a atuao do municpio do que o acompanhamentoda gesto dos programas governamentais. ....

(10) Ver AnexoV ....As empresas estatais e os municpios acima de 500 mil habitantes no tm sido priorizados na

programao das aes de controle nem antes nem depois do Programa de Sorteio2.63 A solicitao formulada pelo Senado Federal suscita a hiptese de que a CGU teria

passado a concentrar seus esforos na fiscalizao de prefeituras (atualmente sob a forma do Programa deSorteios) em detrimento de outras reas ou entidades que gerenciam recursos mais vultosos, a exemplodas estatais. Para examinar essa questo, a equipe realizou levantamento das unidades jurisdicionadas(UJs) nas quais a CGU tem alocado mais horas-homem (HH) em aes de controle, abrangendo o perodoanterior e posterior introduo do Programa. Como o questionamento envolve o conceito dematerialidade, torna-se relevante verificar ainda se o prprio sorteio no apresenta algum vis quanto aesse aspecto.

2.64. As Tabelas 01 a 07, no Anexo II deste Relatrio, foram compiladas a partir de dadosobtidos do ATIVA. Para cada exerccio, foram levantadas as quantidades de OS correspondentes a cada UJe somadas as horas/homem despendidas na sua execuo. As tabelas identificam as UJs com maiornmero de HH alocadas pela CGU, na ordem decrescente, no perodo de 2001 a 2005. Ressalte-se que osdados referentes aos exerccios de 2001 e 2002, segundo a CGU, apresentam algum grau de impreciso, eque as HH referentes aos sorteios esto includas.

2.65. De plano, observa-se que a presena das entidades da administrao indireta nasreferidas tabelas pouco significativa. De fato, instituies que movimentam grandes volumes derecursos, a exemplo da Petrobrs, da Caixa Econmica Federal, da Empresa Brasileira de Correios eTelgrafos, do Banco do Nordeste do Brasil, entre outras, com a possvel exceo do Banco do Brasil, nofiguram entre aquelas que receberam maior quantidade de HH. O nico exerccio que registrou um nmeroexpressivo de empresas estatais no grupo das mais fiscalizadas foi o de 2003.

2.66. Outro aspecto digno de nota, diz respeito aos critrios utilizados para a escolha dosmunicpios que participam dos sorteios, com base no tamanho da populao. Nesse sentido, foi levantado onmero de municpios includos no Programa de Sorteios desde a sua criao (Tabela 10, Anexo II). No 1Sorteio, que teve o carter de experincia-piloto, foram fiscalizados apenas cinco municpios, compopulao de at 20 mil habitantes, sendo um por regio geogrfica. Desde ento, a quantidade demunicpios fiscalizados cresceu, chegando a atingir o nmero total de 60. O critrio de corte relativo populao para a participao dos municpios no Programa tambm vem sofrendo alteraes, hoje oPrograma de Sorteios j alcana cidades com at 500 mil habitantes.

2.67. Cabe destacar que o Programa sempre deixou de incluir os municpios mais populosos,


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sendo que, nas suas ltimas edies, foram excludos aqueles com populao acima de 500 mil habitantes.Nas tabelas a seguir, esto totalizados, segundo dados levantados pela CGU, a pedido da equipe deauditoria, os valores transferidos pela Unio a

esses municpios, nos exerccios de 2004 e 2005.Quadro 05 - Valores transferidos a municpios que no integram o sorteioMunicpio Total 2004 Total 2005Belem 527.996.624,85 535.063.241,11Belo Horizonte 1.115.583.296,42 1.141.824.784,47Campinas 278.839.691,55 301.014.561,61Campo Grande 281.344.309,07 307.185.286,57Contagem 105.362.186,59 121.496.738,78Cuiaba 236.780.857,55 247.842.385,77Curitiba 617.046.459,32 653.313.180,47Duque de Caxias 124.041.902,81 141.922.052,56Feira de Santana 120.870.075,97 148.561.546,49Fortaleza 854.844.146,44 974.518.751,80Goiania 524.896.787,30 509.006.744,48Guarulhos 145.931.629,18 178.535.821,04Jaboatao dos Guararapes 83.800.317,35 92.917.007,35Joo Pessoa 361.426.620,77 456.331.867,89Juiz De Fora 133.051.590,92 138.002.437,03Macei 392.562.083,63 488.792.331,27Manaus 302.579.611,90 388.292.941,86Natal 337.978.839,94 420.946.945,21Nova Iguau 165.542.022,79 169.244.892,29Osasco 78.050.568,99 86.369.026,74Porto Alegre 744.310.022,96 729.080.355,08Recife 619.804.705,87 713.650.856,29Ribeiro Preto 93.724.738,96 100.323.075,99Rio de Janeiro 1.641.979.944,08 1.395.069.082,02Salvador 519.241.721,71 633.350.631,69Santo Andr 86.669.629,38 92.990.063,01So Bernardo do Campo 98.153.166,62 102.988.722,31So Gonalo 78.173.296,12 93.025.641,24So Jos dos Campos 102.963.904,37 109.260.480,38So Luis 493.540.558,28 556.584.235,99So Paulo 2.170.365.194,32 2.054.379.586,75Sorocaba 94.626.433,88 102.653.724,45Teresina 535.658.438,42 534.816.415,45Uberlndia 120.604.128,95 138.841.676,10Total 14.188.345.507,26 14.858.197.091,54Fonte: CGU2.68. Embora sejam poucos os municpios excludos dos ltimos sorteios, eles recebem

elevadas somas de valores transferidos pela Unio, conforme mostra o Quadro 05. Nos exerccios de 2004e 2005, o total a eles repassado ultrapassou a cifra dos R$ 14 bilhes, sobremodo expressiva em termosoramentrios, tendo em vista que alguns programas de governo recebem recursos em montante inferiore que esses nmeros so significativos pelo seu prprio valor absoluto.

2.69. Para efeito de comparao, importantes programas do Governo Federal, como oTransferncia de Renda com Condicionalidades - Bolsa Famlia e o Ateno Bsica em Sade, tiveram,em 2005, dotaes oramentrias inferiores a R$ 14 bilhes (R$ 6,7 e R$ 5,4 bilhes, respectivamente).Assim, avanando nessa linha argumentativa, pode-se concluir que, do ponto de vista da materialidade dosvolumes de recursos fiscalizados, excluir esse grupo de municpios do Programa de Sorteios equivale adeixar de acompanhar a execuo de programas relevantes em sua totalidade.


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2.70. Informaes complementares sobre esses municpios, relativas aos aspectospopulacional, poltico-partidrio e administrativo, foram includas nas Tabelas 08 a 09.

2.71. Por meio do Ofcio de Requisio n. 07-316/2006, a CGU foi instada a apresentaresclarecimentos acerca dos critrios utilizados para a excluso de municpios dos sorteios com base notamanho da populao. Em resposta, foi emitida a Nota Tcnica n. 827 DCOPE/DC/SFC/CTU/PR (fls.58/60), de onde transcrevemos o trecho abaixo:

Conforme demonstrado, ao se fixar como universo do sorteio os municpios com populao deat 500.000 habitantes, a Controladoria-Geral da Unio est trabalhando com um ndice de 99% dosmunicpios brasileiros.

Agregando os dados expostos nos itens 3 e 4 da presente Nota, pode se depreender que oPrograma de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, implementado no exerccio de 2003, vem evoluindoe a CGU tem tentado aprimorar a metodologia de trabalho utilizada de forma a abranger, cada vez mais, aquantidade de municpios a serem sorteados para fiscalizao.

De forma coerente, o Programa foi iniciado em uma quantidade menor de municpios,contemplando os de menor populao, possibilitando s equipes de fiscalizao maior aprofundamento dostrabalhos e maior familiaridade com o prprio Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, cujosobjetivos centram-se na garantia da observncia do Princpio Constitucional da Impessoalidade, naconscientizao e estmulo sociedade para o controle dos gastos pblicos e na inibio e dissuaso dacorrupo.

Nesse sentido que a CGU, aps as experincias realizadas e o conhecimento adquirido, tempor meta atingir a totalidade dos municpios brasileiros. Para tanto, vem buscando aumentar suacapacidade operacional, tanto em relao a servidores quanto estrutura logstica.

CONCLUSOConforme demonstrado, a CGU no vem utilizando critrios para excluir municpios do

Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, ao contrrio vem, cada vez mais, incluindomunicpios no universo a ser selecionado, sem perder de vista a capacidade operacional e a necessidade deaprimoramento do Programa

Agregue-se a isso o fato de que, ao contemplar inicialmente municpios menores, cumpre-seum dos objetivos essenciais do Programa, qual seja o de levar s comunidades mais distantes e commenor acesso informao, noes de controle social e conscincia acerca da necessidade de participaona gesto da coisa pblica

2.72. A argumentao da CGU quanto aos critrios utilizados para a seleo dos municpiosfiscalizados no Programa de Sorteios revela-se pertinente, vez que o Programa vem abrangendo nmerocrescente de municpios, abarcando hoje 99% do total. Contudo, a competncia fiscalizadora da CGU, semelhana da jurisdio do TCU, estende-se execuo da totalidade da despesa da Unio, sejadiretamente ou mediante transferncia, ajuste ou convnio. Nessa perspectiva, cabe reiterar que sosignificativos os valores transferidos pela Unio para os municpios hoje fora dos sorteios.

2.73. Assim, seria conveniente estender os sorteios aos municpios com populao superior a500 mil habitantes, no em razo do nmero de municpios envolvidos (apenas 34), mas em virtude dovolume de recursos federais que recebem. Em acrscimo, vale lembrar que esses municpios juntosagregam cerca de 52 milhes de brasileiros (Tabela 08), correspondentes a cerca de 29% da populao,que so os potenciais beneficiados com os repasses da Unio.

2.74. Para fins deste trabalho, h ainda outro aspecto relevante no que diz respeito aosmunicpios excludos do Programa de Sorteios: a distribuio das foras poltico-partidrias nessasadministraes municipais. Na Tabela 09, encontram-se os resultados do clculo do nmero de prefeiturasque cada partido poltico detm hoje, considerando duas vertentes: a primeira, mostra o percentual dopartido no pas como um todo e a outra o percentual no conjunto dos municpios que esto fora Programade Sorteios, segundo os dois ltimos critrios de corte. Verifica-se que essas propores diferemsignificativamente entre si, evidenciando que h partidos com maior representatividade nas cidadesmaiores e outros nas menores.

2.75. Em conseqncia, infere-se que a atuao da CGU tende a ser menos intensa emrelao aos partidos que tm maior concentrao eleitoral nas grandes cidades. A incluso de todos osmunicpios no Programa de Sorteios eliminaria afinal essa diferena.


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2.76. Ainda no sentido de explorar a possibilidade de influncia partidria na escolha dosmunicpios a serem includos dos sorteios, a equipe aplicou o teste estatstico Qui-quadrado, no total daamostra, para averiguar a eventual existncia de algum vis poltico-partidrio nesse mecanismo ou, ahiptese inversa, se os resultados obtidos so de fato aleatrios.

2.77. Para tanto, foi computada a freqncia com que as prefeituras administradas por cadapartido poltico foram escolhidas nos sorteios de n.s 15 a 20, no total de 360 municpios. Em seguida,foram calculadas as freqncias que seriam as esperadas, caso essa amostra reproduzisse com exatido aspropores das freqncias existentes no universo sorteado, e, por fim, foi realizado teste doQui-quadrado para verificar se as diferenas entre as freqncias observadas e as esperadas podem seratribudas aleatoriedade. Os dados completos sobre esse teste esto no Anexo V.

2.78. O resultado mostrou que, com 95% de certeza, devemos aceitar a hiptese de queessas diferenas so de fato aleatrias, o que afasta a hiptese alternativa de que poderia haver algumtipo de direcionamento com vis poltico nesse mecanismo.

2.79 Conclui-se que h necessidade de crescimento da atuao da CGU, tanto no tocante sentidades de maior porte da administrao indireta quanto em relao aos municpios ainda noalcanados pelos sorteios. As primeiras porque tm sido contempladas com reduzidos quantitativos de HHdestinados sua fiscalizao, se ponderada a materialidade dos recursos envolvidos, os municpiosreferidos, em vista do expressivo montante de recursos a eles transferidos pela Unio e do numerosocontingente populacional que neles reside.

3- Contribuio da SFC para a identificao de falhas graves, desvios e fraudes3.1 A segunda questo busca avaliar se as estratgias de fiscalizao adotadas pela CGU tm

permitido a identificao de desvios e irregularidades no mbito do Poder Executivo Federal. Com essepropsito, examinaram-se os resultados das fiscalizaes relativas ao Programa de Sorteios, com o uso datcnica de amostragem estatstica, em que se apurou a freqncia de deteco de falhas graves e dbitos.Alm disso, para fins de anlise comparativa, foram extrados dados do Sistema ATIVA referentes sirregularidades mdias e graves bem como aos desvios apurados no mbito das aes de controleconduzidas pela SFC.

3.2. Cumpre salientar, por oportuno, que a contribuio da SFC para a identificao de falhasgraves e desvios apresentou avanos significativos a partir da realizao das operaes especiais emconjunto com a Polcia Federal e o Ministrio Pblico. Apresenta-se, ao final desta seo, sumrio dosprincipais resultados dessa estratgia de atuao. Passa-se descrio dos achados relativos a essaquesto.

Baixa freqncia de falhas graves/irregularidades em aes do controle, outras que noaquelas associadas ao Programa de Sorteio

3.3. O inteiro teor dos relatrios das fiscalizaes e das auditorias da SFC rotineiramenteinserido no Sistema ATIVA, com exceo daqueles do Programa de Sorteios, que somente passaram a serintegralmente includos no sistema partir de 2006. Ao serem registradas no ATIVA, as constataesobservadas pelos auditores da SFC so descritas e classificadas em categorias previamente determinadase indexadas, de modo a padronizar os relatrios. O Quadro 06 contm a lista de constataes atualmenteutilizada pela SFC.

Quadro 06 - Tipos de constataes - SFCCdigo ATIVA Descrio50 00 00 Constatao Sem Impacto50 03 00 Falha Formal Sem Impacto51 00 00 Impropriedade51 01 00 Falhas Mdias52 00 00 Irregularidade52 01 00 Falhas Graves52 02 00 Excessos/Desperdcios52 03 00 Prejuzos52 04 00 Desvios/Fraudes53 00 00 Informao/Comentrio53 01 00 Informao


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53 02 00 Comentrio3.4. Apesar de no terem sido obtidas descries mais detalhadas das constataes supra, a

equipe entende que elas so auto-explicativas o suficiente para dar uma idia geral da freqncia com queos problemas mais srios so identificados nas auditorias e fiscalizaes no includas nos sorteios.

3.5. Com vistas a obter a distribuio da freqncia de falhas graves, prejuzos, desvios efalhas mdias nas constataes registradas pela SFC, foram extrados os dados referentes a todas asOrdens de Servio executadas pela SFC no perodo de 2001 a 2005, com os respectivos relatrios. Foiento elaborado o Quadro 07 abaixo, onde est calculado o percentual de OS cujos relatrios contmconstataes com situaes de maior gravidade. .

Quadro 07 - Classificao das constataesConstatao 2001 2002 2003 2004 2005Falha Grave (%OS) 0,63 % 1,52 % 1,60 % 1,81 % 1,74 %Prejuzo (%OS) 0,11 % 0,15 % 0,14 % 0,22 % 0,36 %Desvio (%OS) 0,03 % 0,07 % 0,07 % 0,11 % 0,12 %Falha Mdia(%OS) 0,01 % 0,04 % 0,13 % 0,10 % 9,36 %Fonte: CGU3.6. V-se que so bastante reduzidos os percentuais de ocorrncia de irregularidades (falhas

graves, prejuzos e desvios). Ainda que haja imprecises no Quadro 07, os nmeros ali espelhados nodeixam dvida quanto ao baixo potencial de identificao de falhas graves, prejuzos e desvios nasauditorias e fiscalizaes sob comento.

3.7 Esses percentuais evidenciam a quase total ineficcia das auditorias de gesto para ocombate s fraudes e aos desvios de recursos pblicos, deficincia essa que necessariamente se transmite etapa de julgamento das contas anuais, a cargo do TCU, uma vez que o relatrio do controle interno pea de grande importncia na formulao do juzo de mrito das contas.

3.8. H que se ponderar que as estratgias de controle da SFC especialmente concebidaspara combater fraudes e desvios foram o Programa de Sorteios e as Operaes Especiais, de modo queno chega a causar espcie a baixa efetividade das demais aes de controle para esse mister. Emcontraste, como se ver no captulo 4, as fiscalizaes oriundas dos sorteios pblicos revelaram-sedetentoras de elevado potencial para identificar falhas graves e desvios.

3.9. As auditorias e operaes especiais realizadas pela CGU tambm tm contribudo para aidentificao de falhas graves, desvios e fraudes. Essas aes de controle so conduzidas em articulaocom a Polcia Federal e com o Ministrio Pblico, com vistas a desbaratar rapidamente os esquemasmontados para desviar recursos pblicos. A seguir, a ttulo de ilustrao, transcrevemos trecho doRelatrio de Gesto da CGU, referente ao exerccio de 2005, que trata do tema.

Para algumas das aes de controle relacionadas acima, foram realizadas auditoriasespeciais e, por vezes, operaes especiais em conjunto com o Departamento da Polcia Federal - DPF/MJe o Ministrio Pblico, tanto Federal como Estadual. Merecem destaque as seguintes:

Auditoria Especial nos Correios. Os trabalhos de Auditoria Especial realizados na Empresa deCorreios e Telgrafos - ECT foram distribudos por natureza de objetos contratuais (licitao e execuofsico-financeira de contratos) em obras e servios de engenharia, equipamentos e servios (Tecnologia daInformao-TI), fornecimentos e servios em geral, inclusive de transporte de carga postal via area e desuperfcie, aluguel de imveis e outras.

Foram examinados 257 processos licitatrios e contratos de um total de 632, abrangendo osexerccios de 2003 a 2005, no montante financeiro de R$ 8.378.235.613,23. Dos exames realizados foramregistradas 188 Constataes, as quais geraram 319 Recomendaes, destas 146 indicaram a necessidadede aprimoramento de procedimentos, 110 registraram a necessidade de apurao de responsabilidade, 46continham pedidos de informaes e 17 indicaram valores a serem recuperados (perdas potenciais) nomontante de R$ 152 milhes.

Das recomendaes formuladas pela CGU, 190 encontram-se em andamento, 127 foramobjeto de recurso (Informaes Complementares com pedido de efeito suspensivo) e 22 consideradasesclarecidas. Foram instaurados 14 processos de sindicncias em decorrncia de tais recomendaes.

Operao Guabiru. Realizada em parceria com a Polcia Federal desmontando esquema defraude e desvio de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE (merenda escolar)


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em 11 municpios do Estado de Alagoas. Os resultados da auditoria revelaram vrias irregularidades emprocessos licitatrios, de pagamentos a fornecedores e de distribuio dos bens e servios adquiridos.

Operao Pororoca. Em parceira com a Policia Federal, verificou-se irregularidades emprocessos licitatrios e na execuo dos contratos referentes construo do Hospital do Cncer, Hospitalde Especialidades e Polcia Tcnica, no municpio de Macap-AP; nas obras de terraplenagem,pavimentao, drenagem e sinalizao horizontal na orla da cidade e em vias pblicas da sede doMunicpio de Oiapoque/AP; e, ainda, no municpio de Santana-AP, mais especificamente nos convnios doCanal do Paraso, nos quais se verificou que a obra encontrava-se inacabada, apesar de ter havido,inclusive, sobreposio de recursos de convnios mesma, bem como no Porto de Santana, onde foidesviado da conta do convnio o valor de R$ 4.167.051,50, sem que houvesse qualquer execuo doobjeto avenado no contrato.

Operao Confraria. Trabalho realizado em conjunto com o Ministrio Pblico Federal e aPolcia Federal, onde foi apurado um prejuzo potencial de R$ 12.449.410,18 resultante de irregularidadesdetectadas em 13 obras realizadas pela Prefeitura Municipal de Joo Pessoa com recursos federais.

(...)Fiscalizao realizada no Municpio de guas Belas/Pe. Consistiu na anlise da aplicao dos

recursos federais repassados ao municpio por meio de Convnios, Contratos de Repasse e TransfernciasVoluntrias, onde foram constatadas irregularidades e impropriedades, no que tange contratao defornecedores de bens/servios com utilizao de recursos federais, principalmente na rea da Educao.Com efeito, seja com recursos do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), Programa deEducao de Jovens e Adultos, Programa Dinheiro Direto na Escola, os auditores verificaram, dentre outrosfatos, indcios de adulterao de certides, ausncia de registro de entrada nos fornecedores, demercadorias supostamente entregues Prefeitura; inexistncia efetiva de empresas nos locais declaradoscomo sede, fatos que se constituem em indcios da existncia de conluio entre os scios e representantesdessas firmas os integrantes do Poder Pblico Municipal. Os fatos constatados apontam para um prejuzopotencial de R$ 2.849.496,60.

Fiscalizao realizada no Municpio de Itaba/PE. Teve como objetivo analisar a aplicao dosrecursos federais no municpio, sob a responsabilidade de rgos federais, estaduais, municipais ouentidades legalmente habilitadas. As aes de controle realizadas evidenciam situaes de irregularidadesgraves na aplicao dos recursos federais. H situaes em que os objetos pactuados foram executados deforma incompleta; pagamentos por servios no prestados; pagamentos antecipados; licitaesfraudulentas; simulao de licitao; movimentao bancria irregular; cheques destinados ao pagamentode fornecedores sendo descontados pelos gestores municipais; falta de merenda nas escolas; falta deevidncias de que os programas efetivamente esto funcionando; falta de evidncias de que asmercadorias/produtos adquiridos realmente so recebidos pela prefeitura e distribudo clientela dosprogramas. Os fatos constatados apontam para um prejuzo potencial de R$ 1.583.435,30.

3.10. Essas informaes demonstram o grande potencial das aes do controle interno dessanatureza no combate de desvios e fraudes. H que se ponderar, todavia, que o ressarcimento ao erriodepende de ao complementar do TCU, no exerccio de sua competncia constitucional de julgar as contasdos que gerenciam recursos pblicos. Essa prestao jurisdicional visa tanto a condenao em dbito comotambm, por via reflexa, o impedimento de o gestor faltoso concorrer a cargos eletivos. Mais ainda, abrecaminho para possvel aplicao de outras sanes, a saber: cominao de multa; impedimento paraexerccio de cargo em comisso ou funo pblica no mbito da administrao pblica federal;impedimento de licitante fraudador para participar de licitaes junto administrao pblica federal;decretao de indisponibilidade dos bens de responsveis por dbitos. O uso rigoroso desse amplo leque demedidas representa relevante contribuio para preveno e dissuaso dos ilcitos perpetrados contra oscofres pblicos.

3.11. Como ser analisado no captulo seguinte, necessrio que sejam levantados oselementos indispensveis para o julgamento dos responsveis, sob pena de se fortalecer a cultura daimpunidade.

4. Consistncia dos achados para a responsabilizao por dbitos junto ao Errio4.1 Nesta ltima questo avalia-se a efetividade do trabalho da CGU no tocante

responsabilizao dos causadores de desvios e de danos ao errio, vez que um dos objetivos do Programa


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de Sorteios precisamente o combate fraude. Para tanto, a equipe analisou, por amostragem, relatriosde fiscalizao do Programa elaborados por auditores da SFC, cujas constataes apontaram parapotenciais dbitos. O exame da amostra envolveu avaliao da consistncia legal da responsabilidadeatribuda, com base em critrios adotados na matriz de responsabilizao utilizada pelo TCU.

Os relatrios dos sorteios no tm reunido elementos necessrios imputao de dbito4.2 Tendo em vista que os sorteios so conduzidos com base na escolha aleatria dos

municpios, a equipe decidiu adotar critrio similar para construo da amostra. Assim, foram selecionadosaleatoriamente 182 municpios, dentre os 981 fiscalizados nos primeiros 19 sorteios. Os relatrios dovigsimo sorteio ainda no se encontravam disponveis poca do exame. O tamanho da amostra foidimensionado para nvel de confiana de 95%, padro usual em testes estatsticos. O Anexo IV contminformaes mais detalhadas dos procedimentos e critrios adotados para a seleo e anlise da amostra.

4.3 Os relatrios integrantes do conjunto da amostra foram examinados pela equipe com ointuito de identificar, em cada um deles, as seguintes variveis:

a) ocorrncia de pelo menos uma falha grave (ver tabela de falhas graves no Anexo IV); eb) ocorrncia de dbito em potencial.4.4 Em caso de dbito potencial, examinaram-se trs aspectos:c.1 - se o dbito foi quantificado;c.2 - se o responsvel foi identificado; ec.3 - se foi demonstrado o nexo causal entre a conduta do responsvel e o dbito apurado.4.5 O quadro abaixo registra os resultados do teste amostral.Quadro 08 - Anlise da amostraVIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL4.6 Da anlise dos resultados, concluiu-se que h potenciais dbitos em 33% dos relatrios da

amostra. A margem de erro do teste foi de 3%, para mais ou para menos, em relao s falhas graves eaos dbitos potenciais. Pode-se inferir, com 95% de certeza, que nas fiscalizaes realizadas sob a gidedos sorteios foram apontados potenciais dbitos em uma faixa de 30 a 36% dos municpios auditados; em37 a 43% do total foram identificadas falhas graves.

4.7 Ora, quando se levam em conta as falhas graves e os dbitos, observa-se que, em 54%dos municpios fiscalizados, houve incidncia de pelo menos uma dessas duas irregularidades. No entanto,apenas 3% dos relatrios produzidos pela SFC reuniam os elementos necessrios para imputao dedbito.

4.8 Depreende-se, do exame dos resultados obtidos, que as fiscalizaes conduzidas sob agide do Programa de Sorteios tm demonstrado elevada capacidade de identificar falhas graves e dbitos(54% dos municpios auditados), no mbito da aplicao dos recursos da Unio na esfera Municipal, emconsonncia com os objetivos para os quais o Programa foi criado. Ademais, na leitura dos relatrios daamostra, a equipe verificou que a SFC, via de regra, emite notas tcnicas aos rgos/entidadesrepassadores dos recursos aos municpios, relatando as constataes observadas, com vistas aoaperfeioamento da gesto pblica.

4.9 importante frisar que esses resultados evidenciam que o Programa de Sorteios inovouno apenas no mecanismo de escolha dos municpios, mas trouxe tambm novo enfoque aos objetivos dasfiscalizaes, que passam a se voltar para o combate s fraudes e aos desvios. Eis, portanto, a razo de asfiscalizaes do Programa de Sorteios serem prdigas na identificao de irregularidades graves e desvios,em contraste com o desempenho das demais linhas de atuao da CGU nesses quesitos (ver Quadro 07).

4.10. Releva notar, entretanto, que tambm incumbe ao Sistema de Controle Interno doPoder Executivo Federal, por fora de preceito constitucional, apoiar o controle externo, o qual tem entresuas competncias julgar os responsveis por danos ao errio. Nessa perspectiva, os dados exibidos noquadro supra evidenciam significativa fragilidade nos trabalhos realizados sob a gide dos sorteiosrelativamente obteno de evidncias suficientes para fundamentar a atuao judicante do TCU.

4.11. Em que pese a competncia legal desta Corte pa

acordão 412.2007 - cgu e projeto sorteio

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