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Quarta-feira, 28 de Novembro de 2012.

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IdentificaçãoAcórdão 2006/2012 - Plenário

Número Interno do DocumentoAC-2006-29/12-P

Grupo/Classe/ColegiadoGRUPO I / CLASSE V / Plenário

Processo012.153/2012-5

NaturezaRelatório de Auditoria

EntidadeEntidade: Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - MMA

InteressadosInteressado/Responsáveis:3.1. Interessado: Congresso Nacional

SumárioFISCOBRAS 2012. ACHADOS CLASSIFICADOS COMO OUTRAS IRREGULARIDADES.

ARQUIVAMENTO

AssuntoRelatório de Auditoria

Ministro RelatorWEDER DE OLIVEIRA

Representante do Ministério Públiconão atuou

Unidade Técnica1ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-1)

Advogado Constituído nos Autosnão há

Relatório do Ministro RelatorTrata-se de auditoria realizada no Instituto Chico Mendes de Conservação da

Biodiversidade (ICMBio), no período compreendido entre 30/4/2012 e 1/6/2012, em cumprimento ao Acórdão 2382/2011 - TCU - Plenário e com o objetivo de fiscalizar a contratação de "serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, em todo território nacional", objeto do edital de concorrência SRP 1/2012.

Transcrevo a seguir o relatório da 1ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-1):"1 - APRESENTAÇÃOEste relatório versa sobre a fiscalização realizada no Edital de Concorrência SRP nº

1/2012, do Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade - ICMBio, que teve como objeto a contratação de serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, em todo território nacional.

Importância socioeconômicaO Brasil, por abrigar a maior biodiversidade do mundo, tem uma responsabilidade muito

grande nesta área. E por ser um dos países signatários da Convenção da Diversidade Biológica, assumiu o compromisso de destinar, sob a forma de Unidades de Conservação (UCs), 30% do bioma Amazônia e 10% dos demais biomas (Pampa, Pantanal, Caatinga, Cerrado e Mata Atlântica e os ecossistemas Marinhos e Costeiros), sendo computadas para isso também as UCs estaduais, municipais e particulares.

Cabe ao ICMBIO executar as ações do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, podendo propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar e monitorar as Unidades de Conservação instituídas pela União.

Cabe ao instituto ainda fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das Unidades de Conservação federais. Popularmente conhecidas como parques e reservas, as 310 Unidades de Conservação federais geridas pelo Instituto Chico Mendes são áreas de rica biodiversidade e beleza cênica.

Criadas por Decreto presidencial ou Lei, essas unidades estão divididas em dois grandes grupos: o de Proteção Integral e o de Uso Sustentável. Os parques nacionais são a mais popular e antiga categoria de Unidades de Conservação. Seu objetivo, segundo a legislação brasileira, é preservar ecossistemas de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas, realização de atividades educacionais e de interpretação ambiental, recreação e turismo ecológico, por meio do contato com a natureza.

O Instituto possui 11 Centros de Pesquisa e Conservação. Eles se constituem em unidades descentralizadas da autarquia às quais compete produzir, por meio da pesquisa científica, o ordenamento e a análise técnica de dados, o conhecimento necessário à conservação da biodiversidade, do patrimônio espeleológico (cavernas) e da sociobiodiversidade associada aos povos e comunidades tradicionais.

Segundo o órgão, 'os estudos técnicos a serem contratados são de primordial importância para assegurar a implementação das principais atribuições do Instituto Chico Mendes dentre elas, abrir novos atrativos em diversos parques, estabelecendo regras claras, favorecendo as pessoas que querem visitar os parques de forma consciente e respeitando as normas necessárias para a conservação das unidades.'

Dessa forma, os estudos e projetos de obras a serem contratados pelo ICMBio representam um avanço no aperfeiçoamento gerencial do patrimônio natural brasileiro e para o desenvolvimento de suas potencialidades de maneira a promover a conservação da biodiversidade, em particular se considerado que o Brasil ganhará ainda mais visibilidade internacional por meio dos eventos esportivos que sediará em breve: Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos de 2016.

2 - INTRODUÇÃO2.1 - Deliberação que originou o trabalhoEm cumprimento ao Acórdão 2382/2011 - Plenário, realizou-se auditoria no Instituto

Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, no período compreendido entre 30/4/2012 e 1/6/2012.

As razões que motivaram esta auditoria foram a alta materialidade dos valores

envolvidos na contratação dos serviços especializados de engenharia e arquitetura e a importância socioeconômica que as obras resultantes dos estudos e projetos terão nas 310 UCs do ICMBio, em todo o país.

2.2 - Visão geral do objetoO edital da Concorrência SRP 01/2012 do Instituto Chico Mendes de Conservação da

Biodiversidade - ICMBio previa a divisão do objeto em 5 lotes de acordo com a região geográfica do país (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste) e contemplava a seguinte relação de serviços que seriam executados:

- planejamento das atividades;- levantamentos cartográficos e topográficos;- sondagem geotécnica de terreno;- plano de manejo;- inventário florestal;- plano de recuperação de áreas degradadas;- estudos urbanísticos;- projetos geométricos viários;- projeto de solução de pavimentação ;- projetos arquitetônicos;- cadastro de unidades existentes;- projeto de sinalização e comunicação visual;- projetos de paisagismo;- projetos de instalações prediais;- projetos de fundações e estruturas;- projetos de obras de arte especiais;- projeto de drenagem pluvial;- projeto de proteção e iluminação;- projetos especiais;- caderno de especificação de materiais e serviços, planilha de custos e cronograma da

obra;- laudos e vistorias técnicas.2.3 - Objetivo e questões de auditoriaA presente auditoria teve por objetivo fiscalizar a contratação de serviços técnicos

especializados de Engenharia e Arquitetura para o ICMBio - MMA.A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão

sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:1) Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do

empreendimento?2) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?3) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e

preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?4) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os

valores de mercado?5) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada?6) O procedimento licitatório foi regular?2.4 - Metodologia utilizadaForam seguidas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade, sendo utilizadas as

seguintes técnicas de auditoria:- análise documental;- pesquisa em sistemas informatizados;- confronto de informações e documentos; e- comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina.A análise documental deteve-se ao processo administrativo da Concorrência Pública SRP

n. 1/2012 - ICMBio.Foram realizadas entrevistas com integrantes do ICMBio para colher informações sobre o

edital. Foram expedidos ofícios de requisição de documentos/informações ao órgão, bem como foi analisado o edital e demais documentações pertinentes à concorrência.

2.5 - Volume de recursos fiscalizadosO volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 87.967.278,37. Esse

montante corresponde ao valor do orçamento de referência do edital, uma vez que à época da execução da fiscalização o objeto se encontrava em fase de licitação, contudo em 29/5/2012 o certame fora revogado.

2.6 - Benefícios estimados da fiscalizaçãoEntre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a melhoria dos

processos internos do Instituto Chico Mendes de Conservação e Diversidade - ICMBio, diante da identificação de irregularidades no edital e na planilha orçamentária, que ensejaram a expedição de ciência ao Instituto, relatando as falhas, a fim de que não voltem a ocorrer em licitações futuras, além do incremento da expectativa de controle.

3 - ACHADOS DE AUDITORIA3.1 - Ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamente

recomendável.3.1.1 - Tipificação do achado:Classificação - outras irregularidades (OI)3.1.2 - Situação encontrada:O edital da Concorrência SRP 01/2012 do Instituto Chico Mendes de Conservação da

Biodiversidade - ICMBio, cujo objeto era a contratação de serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, em todo território nacional, previa que os serviços deveriam ser realizados de acordo com as especificações constantes no Projeto Básico, Anexo I do Edital. O valor total orçado era de R$ 87.967.278,37, sendo dividido em 5 lotes, de acordo com a região geográfica do país (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste). Cada lote contemplava a execução de 30 serviços. Esses serviços podem ser segregados em pelo menos 3 naturezas distintas. Sendo assim, o ICMBio deixou de parcelar o objeto da licitação em tantas parcelas quantas se comprovassem técnica e economicamente viáveis, o que contraria o art. 23, §1º da Lei nº 8.666/93.

A natureza dos serviços a serem contratados é elencada a seguir:(i) Elaboração de planos de necessidade, etapa anterior aos estudos de viabilidade

técnica, econômica e ambiental (EVTEA):- Item 1 - Planejamento de atividades;(ii) Elaboração de relatórios fotogramétricos e topografia, serviço especializado que

caracteriza o estudo preliminar (levantamento de informações básicas), necessárias ao EVTEA e projetos subsequentes:

- Itens 2 a 10;(iii) Elaboração de projetos de Arquitetura e Engenharia, objetivando licitação para

contratação das obras:- Itens 11 a 30.Apesar de a divisão dos lotes da licitação ter sido feita por região, considera-se que os

serviços que seriam contratados são de naturezas distintas, abrangendo especialidades do mercado de engenharia que não necessariamente são encontradas em uma única empresa. Desta forma, o ICMBio deixou de parcelar o objeto da licitação em tantas parcelas quantas se comprovassem técnica e economicamente viáveis, o que contraria o art. 23, §1º da Lei nº 8.666/93 e a Jurisprudência do TCU.

Os serviços de fotogrametria e topografia são executados por empresas especializadas, constituindo-se um nicho de mercado bem definido. Da mesma forma, existe grande quantidade de empresas no mercado especialistas na elaboração de projetos de arquitetura e engenharia. Contudo, observa-se que poucas empresas no Brasil possuem expertise na execução de todas estas atividades simultaneamente, o que reduz o caráter competitivo da licitação. Prova disso, é que na fase interna da licitação, quando foram solicitadas cotações de preços no mercado para 67 empresas, apenas 2 apresentaram suas propostas.

Acrescenta-se o fato de que, nessa licitação, também estaria sendo contratado o planejamento das atividades, o que contemplava a elaboração do plano de necessidades do órgão. A contratação do plano de necessidades juntamente com os demais projetos se constitui irregularidade, que é detalhada no achado específico 'Deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária do Edital / Contrato / Aditivo.'

É pacífico o entendimento neste Tribunal, conforme exarado na súmula 247/2004 de que é obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não

haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala. Tal entendimento tem o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

Questionado, por meio Oficio 02-517/2012- TCU-Secob-1 de 22 de maio de 2012, sobre os estudos que deveriam comprovar a inviabilidade técnica e econômica para a contratação em tantas parcelas quantas fossem necessárias, o ICMBio sustentou que, do ponto de vista da eficiência técnico-econômica, seria mais satisfatório licitar o objeto integralmente. Isso porque a manutenção da qualidade do serviço poderia ser melhor acompanhada, visto que seria possível, a um só tempo, o gerenciamento: (i) da execução do objeto, (ii) da interação entre as diferentes fases, (iii) da observância dos prazos, bem como (iv) da facilidade em concentrar responsabilidades pela execução do serviço em uma só pessoa, o que repercutiria em garantia de resultados. Além disso, o Instituto argumentou que haveria um considerável ganho à Administração no que tange à economia de escala, que, aplicada na execução de determinado serviço, geraria aumento de quantitativos e, por consequência, redução de preços, a congratular o princípio da economicidade.

Em 25/5/2012 o ICMBIO, por meio da Nota Técnica nº 07/2012 -CGATI/DIPLAN/ICMBio, encaminhou documentação comprobatória quanto à revogação da licitação, em que destaca-se:

(...)'Assim, após sucessivos debates realizados com a área técnica demandante e com a

equipe de auditoria, vislumbrou-se que o objeto a ser licitado pode ser dividido não só por região (tal como está) como também, por área de atuação, cita-se como exemplo: planejamento de atividades, elaboração de estudos fotogramétricos e topografia, e, elaboração de projetos de arquitetura e engenharia.

A solução supracitada exige um estudo mais aprofundado, a fim de que a um só tempo seja alcançado os postulados da economicidade e da competitividade, que são inerentes aos procedimentos licitatórios.'

Anexo à nota técnica, foi encaminhada comprovação da revogação do certame conforme publicação no Diário Oficial da União n. 112, Seção 3, página 146, de 29/5/2012.

Desta forma observou-se que a licitação tal como estava sendo conduzida não estava respaldada pela lei, já que se constatou a ausência do parcelamento, bem como qualquer estudo motivando a decisão de não parcelar, em discordância com o art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/93 e a Jurisprudência do TCU.

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:(OI) - Edital 01/2012, 1/3/2012, CONCORRÊNCIA, Contratação de serviços técnicos

especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos.

3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:Deficiências de controles - Inobservância da legislação que regulamenta a contratação de

obras públicas e da jurisprudência deste Tribunal de Contas da União.3.1.5 - Critérios:Lei 8666/1993, art. 23Súmula 247/2004, TCU3.1.6 - Evidências:Resp Of 02-517 - OFICIO 266, folhas 1/8.Processo Administrativo- Concorrência SRP 01-2012 - Processo Administrativo-

Concorrência SRP 01-2012 - Cotação de preços, folhas 90/137.CC _n_ 01_2012_ Projetos_ Arquitetura, folhas 1/165.Publicação no DO da revogação da licitação.3.1.7 - Conclusão da equipe:Considerando que o certame foi revogado e que o ICMBio se comprometeu a empreender

estudo técnico aprofundado acerca da melhor forma de parcelar a futura licitação, conclui-se pela necessidade de dar ciência ao ICMBio de que a ausência do parcelamento da licitação em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala, configura irregularidade, por afronta ao art. 23, §1º da Lei nº 8.666/93 e à jurisprudência desta Corte de Contas, consolidada por meio da Súmula TCU 247/2004.

3.2 - Deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária

do Edital / Contrato / Aditivo.3.2.1 - Tipificação do achado:Classificação - outras irregularidades (OI)3.2.2 - Situação encontrada:O orçamento do edital da Concorrência SRP 01/2012 do Instituto Chico Mendes de

Conservação da Biodiversidade - ICMBio, cujo valor é de aproximadamente R$ 88 milhões, está em desacordo com os preceitos da Lei 8.666/93 no que tange os aspectos: (i) o órgão se baseou em estimativas preliminares para definir o escopo da contratação sem memórias de cálculos, em desconformidade com o art. 6º, inciso IX; (ii) preços adotados na licitação não estão fundamentados (pesquisa de todos os preços com apenas 2 empresas), com composições de custos unitários feitas posteriormente à licitação; e (iii) fórmula do somatório das planilhas incorreta.

1 - O órgão se baseou em estimativas preliminares para definir o escopo da contratação sem memórias de cálculos, em desconformidade com o art. 6º, inciso IX;

De acordo com a publicação 'Obras Públicas - Recomendações básicas para a Contratação e Fiscalização de Obras de Edificações Públicas' desta Corte de Contas (2009), a elaboração do programa de necessidades trata-se de fase preliminar à licitação, que é anterior à elaboração dos estudos fotogramétricos, topográficos e da elaboração dos projetos de Arquitetura e Engenharia. Nessa etapa, o órgão deve levantar suas principais necessidades, definindo o universo de ações e empreendimentos que deverão ser relacionados para estudos de viabilidade. Definido o empreendimento, é necessário iniciar os preparativos para a contratação.

No entanto, o edital conforme elaborado descumpre esta regra básica para contratação de serviços de engenharia no âmbito da administração pública, uma vez que agrupa na mesma contratação (i) a elaboração do plano de necessidades e (ii) dos projetos de engenharia e arquitetura que seriam executados em decorrência das necessidades levantadas. Desta forma, observa-se que os quantitativos apresentados nas planilhas orçamentárias da licitação revogada são meramente fictícios, pois os quantitativos deveriam ter como embasamento o plano de necessidades do órgão, cuja elaboração deveria anteceder à contratação dos projetos.

Ademais, ao se contratar com uma única empresa a responsabilidade pela definição das necessidades e pela consequente elaboração dos projetos para atender a essas necessidades, pode-se ter uma situação de conflito de interesses, pois a empresa pode indicar necessidades de projetos em dimensões superiores à necessária, com a intenção de auferir maiores ganhos, uma vez que, conforme os critérios do edital, estaria sendo remunerada de acordo com a área projetada.

2 - Preços adotados na licitação não estão fundamentados (pesquisa de todos os preços com apenas 2 empresas); composições de custos unitários feitas posteriormente à licitação;

Conforme análise do processo administrativo referente à contratação, o ICMBio solicitou orçamentos completos para mais de 60 empresas de engenharia, com vistas a obter os preços de referência da licitação. No entanto, apenas 2 empresas enviaram suas cotações de preços, para os diversos serviços a serem contratados, o que representa um número aquém do necessário para bem fundamentar os preços de uma licitação de tamanha materialidade. Vislumbra-se que se a cotação tivesse sido feita de acordo com os nichos de mercado específicos, o ICMBio teria tido maior sucesso nas respostas.

Apesar da especificidade dos serviços previstos na contratação, foi feita análise expedita da planilha orçamentária e foi constatado que alguns dos serviços listados possuem referencial nos sistemas oficiais de preços, quais sejam Sinapi e Sicro, além de sistema de custos mantido pela Codevasf. Contudo, o ICMBio não observou os referenciais. Exemplifica-se os serviços a seguir:

- cadastro de Redes - Valor do edital (m) R$ 8,25, Valor referencial(m) R$ 0,65 - Sinapi 73682

- cadastro de poços de visita - Valor do edital (unid) R$ 155,75- Valor referencial (unid) R$ 4,62 - Sinapi 73682

- sondagem a trado - Valor do edital (m) R$ 68,60, Valor referencial (m) R$ 37,24 -Codevasf 4

Além disso, as composições de custos unitários foram feitas posteriormente às cotações de preços, constituindo-se de mera peça formal, uma vez que os coeficientes e preços adotados apresentam diversas incongruências, tais como excesso de mão de obra em atividades de consultoria, e grande discrepância em relação aos valores constantes no Sinapi.

3 - Fórmula do somatório das planilhas incorreta.Observou-se que as planilhas orçamentárias constantes no edital possuem erros no que

se refere às fórmulas utilizadas. O somatório dos custos unitários apresentados não condiz com os

valores finais apresentados no edital.Questionado por meio do Ofício n. 2-517/5012-TCU/SECOB-1, o órgão informou que, de

fato, o equívoco sinalizado pela equipe de auditoria procede e que, nesse sentido, as providências a serem adotadas compreenderão a republicação do edital com a correção da fórmula que indica o somatório. Considerando as providências adotadas pelo órgão, não se propõe medida adicional sobre este ponto.




obras públicas e da jurisprudência deste Tribunal de Contas da União.3.2.5 - Critérios:Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea f; art. 7º, § 2º, inciso IILei 12465/2011, art. 125, § 2º; art. 125, caput3.2.6 - Evidências:Resp Of 02-517 - OFICIO 266, folhas 1/8.Oficio 02-192-2012 - Questionário ICMBio, folhas 1/2.Processo Administrativo- Concorrência SRP 01-2012 - Processo Administrativo-

Concorrência SRP 01-2012 - pesquisa de preços, folhas 90/137.CC _n_ 01_2012_ Projetos_ Arquitetura, folhas 1/165.3.2.7 - Conclusão da equipe:Considerando que o certame foi revogado, conclui-se pela necessidade de dar ciência ao

ICMBio de que: (i) a ausência de memória de cálculos, de quantitativos configura irregularidade, por afronta à legislação vigente e à jurisprudência desta Corte de Contas; (ii) a não comprovação de adequação dos custos dos serviços apresentados na planilha orçamentária, em relação ao mercado, seja pelo uso do Sinapi, do Sicro ou ampla pesquisa de mercado, ofende ao art. 125, caput e §2º, da lei 12.465/2011.

3.3 - Utilização indevida de Sistema de Registro de Preços para licitar obras ou projetos de engenharia.

3.3.1 - Tipificação do achado:Classificação - outras irregularidades (OI)3.3.2 - Situação encontrada:O edital da Concorrência SRP 01/2012 do Instituto Chico Mendes de Conservação da

Biodiversidade - ICMBio, cujo objeto seria a contratação de serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, previa a contratação destes serviços por Sistema de Registro de Preços (SRP), o que ofende a legislação vigente. A licitação instruída para o registro de preços, antes de tudo, deverá observar o art. 15, inciso II, da lei n. 8.666/93 e ao Decreto nº. 3.931/2001, que Regulamenta o Sistema de Registro de Preços, no âmbito da administração pública federal.

De acordo com os artigos 1º e 2º do citado Decreto, o SRP deve ser utilizado para as contratações de serviços e aquisições de bens, preferencialmente nas seguintes hipóteses:

a) quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes, ou seja, aquisições de bens e contratações de serviços rotineiros, a exemplo das aquisições de material de consumo e serviços de vigilância ou de limpeza;

b) quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;

c) quando conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento de diversos órgãos ou entidades, ou a programas de governo; e,

d) quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

Observa-se que o principal motivo que o ICMBio alegou para a adoção do SRP seria a impossibilidade de identificar, previamente, o quantitativo que satisfará a necessidade administrativa. No entanto, considera-se que o SRP é adequado àquelas compras e serviços mais simples e rotineiros, ou seja, que podem ser individualizados por meio de descrição simplificada e sucinta, sem

complexidades, o que não se verifica na pretensa contratação, cujo escopo tratava de serviços técnicos especializados.

A elaboração de um projeto de engenharia e arquitetura envolve alta atividade intelectual e resulta em produto único, não passível de repetição. Sendo assim, justamente por ser especializado, o projeto de um órgão dificilmente pode ser replicado para outro.

A jurisprudência deste Tribunal traz em seu bojo a impossibilidade legal de utilizar registro de preços para obras e serviços de engenharia, conforme voto condutor do Acórdão nº. 296/2007- TCU - 2ª Câmara.

'Acórdão nº. 296/07 - Segunda Câmara. Voto. Nessas circunstâncias, tenho que o SRP seria inaplicável à presente situação, vez que o objeto da licitação consiste, em realidade, na contratação de empresa para execução de obras de engenharia. Assim, considero de bom alvitre determinação à Eletroacre para que observe as condições previstas nos incisos do art. 2º do Decreto nº. 3.931/2001 para a utilização do SRP, bem como a falta de previsão legal para a contratação de obras, por meio dessa sistemática. (...)'

ACÓRDÃO. 9.3. determinar à Companhia de Eletricidade do Acre - Eletroacre que, com respeito à utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP), observe o seguinte: 9.3.1. não há amparo legal para adoção desse procedimento para contratação de obras de engenharia; 9.3.2. atente as condições previstas nos incisos I a IV do art. 2º. do Decreto nº. 3.931/2001, caso opte pela utilização do SRP.

A decisão em tela se assemelha àquela que envolve a contratação de serviços de engenharia por meio de pregão. A esse respeito, a jurisprudência predominante é no sentido de que os serviços intelectuais não podem ser considerados comuns, muito menos repetitivos, a exemplo dos Acórdãos nº 1.615/2008-Plenário, nº 2545/2008-Plenário e nº 1815/2010-Plenário.

Desta forma, pela pertinência da matéria, conclui-se que não há previsão legal para a utilização do SRP para serviços de engenharia de natureza consultiva, cujos padrões de qualidade e desempenho não estejam objetivamente definidos nas normas técnicas, tampouco especificados detalhadamente os serviços que a empresa deverá realizar.




obras públicas e da jurisprudência deste Tribunal de Contas da União.3.3.5 - Critérios:ACÓRDÃO 296/2007, TCU, 2ª CâmaraACÓRDÃO 1615/2008, TCU, PlenárioACÓRDÃO 2545/2008, TCU, PlenárioACÓRDÃO 1815/2010, TCU, PlenárioDecreto 3931/2001, art. 2ºLei 8666/1993, art. 15, inciso II3.3.6 - Evidências:Publicação no DO da revogação da licitação, folhas 1/4.CC _n_ 01_2012_ Projetos_ Arquitetura, folhas 1/165.3.3.7 - Conclusão da equipe:Considerando que o certame foi revogado, conclui-se pela necessidade de dar ciência ao

ICMBio de que a utilização do Sistemas de Registro de Preços para a execução de obras e serviços de engenharia, tais como projetos, consultorias, estudos de topografia, ofende ao art. 2º, do Decreto 3.931/2001.

4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAISUma vez que as obras associadas ao objeto da fiscalização seriam realizadas em todos

os estados da federação (não sendo possível efetuar a escolha do relator pela localização geográfica), a definição da relatoria do processo foi feita conforme a distribuição do processo de contas do ICMBio, sendo assim, não foi atendido ao disposto no art. 18-A da Resolução-TCU n. 175, de 25/5/2005.

Após reunião realizada com os gestores do ICMBio na data de 25/5/2012, na qual foram expostos os achados da equipe de auditoria, a autarquia decidiu anular o processo licitatório objeto desta fiscalização, conforme Nota Técnica n. 07/2012 -CGATI/DIPLAN/ICMBio, juntado aos autos, de 25/5/2012. A anulação foi publicada no Diário Oficial da União n. 103, Seção 3, página 146, de

29/5/2012, demonstrando boa vontade da autarquia na revisão dos aspectos questionados pela equipe de auditoria, de maneira que a expedição de ciência ao ICMBio, relatando as falhas, se mostra suficiente para que o novo certame se alinhe à legislação vigente e ao entendimento deste Tribunal.

Diante disso, os achados de auditoria originalmente classificados como irregularidades graves tiveram sua classificação alterada para 'outras irregularidades', dada a perda do objeto em decorrência da anulação da Concorrência Pública SRP 1/2012- ICMBio.

5 - CONCLUSÃOAs seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:Questão 2 Ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamente

recomendável. (item 3.1)Questão 3 Deficiência na apresentação das informações constantes da planilha

orçamentária do Edital / Contrato / Aditivo. (item 3.2)O achado 3.3 'Utilização indevida de Sistema de Registro de Preços para licitar obras ou

projetos de engenharia' não foi decorrente da investigação de questões de auditoria da matriz de planejamento.

Não foram constatados achados decorrentes das demais questões propostas para esta auditoria.

Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a melhoria dos processos internos do Instituto Chico Mendes de Conservação e Diversidade - ICMBio, diante da identificação de irregularidades no edital e na planilha orçamentária, que ensejaram a expedição de ciência ao Instituto, relatando as falhas, a fim de que não voltem a ocorrer em licitações futuras, além do incremento da expectativa de controle.

6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTOProposta da equipeAnte todo o exposto, e considerando a revogação da Concorrência SRP 01/2012 -

ICMBio, conforme publicação no Diário Oficial da União n. 103, de 29/5/2012, propõe-se:5.1) dar ciência ao Instituto Chico Mendes de Conservação e Diversidade - ICMBio - MMA

de que:a) a ausência do parcelamento da licitação em tantas parcelas quantas se comprovarem

técnica e economicamente viáveis, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala, configura irregularidade, por afronta ao art. 23, §1º, da lei 8.666/93 e à jurisprudência desta Corte de Contas, consolidada por meio da Súmula TCU 247/2004. (3.1)

b) a ausência de memória de cálculos de quantitativos configura irregularidade, por afronta ao art. 6º, inc. IX, da lei 8.666/1993 e à jurisprudência desta Corte de Contas; (3.2)

c) a não comprovação da adequação dos custos dos serviços apresentados na planilha orçamentária aos patamares de mercado, seja pelo uso do Sinapi, do Sicro ou ampla pesquisa de mercado, ofende ao art. 125, caput e §2, da lei 12.465/2011 e jurisprudência desta Corte; (3.2)

d) a utilização do Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15, §2º, da lei 8.666/93, para a execução de obras e serviços de engenharia, tais como projetos, consultorias, estudos de topográficos, ofende ao art. 2º do Decreto 3.931/2001, bem como jurisprudência do TCU. (3.3)

5.2) arquivar o presente processo."O diretor da Secob-1 (fls. 846/877) manifestou concordância com as propostas lançadas

pela equipe de auditoria, nos seguintes termos:"1. O Edital de Concorrência SRP n. 01/2012, publicado em 27/3/2012 pelo Instituto

Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Ministério do Meio Ambiente (ICMBio/MMA), tem como objeto a contratação de "serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, em todo território nacional". O valor total orçado pela Administração foi da ordem de R$ 88 milhões, e entrega das propostas de preços estava marcada para o dia 22/5/2012, exigindo atuação tempestiva do controle.

2. Cabe destacar que o edital foi selecionado para auditoria por conta do elevado montante financeiro envolvido na contratação de uma única empresa para a realização de diversos serviços de engenharia em todas as mais de trezentas unidades do ICMBio distribuídas pelo país, além da falta de clareza do instrumento convocatório em relação a quais obras serão atendidas com a referida contratação de projetos. Por esse motivo, não foi possível efetuar a escolha do relator pela

localização geográfica, conforme disposto no art. 18-A da Resolução-TCU n. 175, de 25/5/2005, de modo que a definição da relatoria se deu conforme a designação da lista de unidades jurisdicionadas, selecionando-se o relator das contas do ICMBio.

3. Por meio de um cálculo expedito, no qual se considera que os projetos representam, em média, 5% do valor de uma obra de edificação, é possível inferir que as obras que serão originadas pelos projetos envolvidos na contratação do ICMBio podem envolver recursos superiores a R$ 1,7 bilhão. Tendo em vista que, nas fiscalizações de obras, é muito comum se encontrarem apontamentos relacionados à má qualidade dos projetos, notadamente sobrepreços e superfaturamentos originários de termos aditivos, mostra-se patente a relevância da fiscalização em tela.

4. Antes mesmo do encerramento dos trabalhos da equipe de auditoria, o ICMBIO, encaminhou, em 25/5/2012, documentação comprobatória quanto à REVOGAÇÃO da licitação, ressaltando as providências que pretende tomar para a futura publicação do novo certame, escoimado dos vícios apontados pela equipe de auditoria, dentre as quais pode ser destacado o aprofundamento dos estudos para o parcelamento do objeto, objetivando a economicidade da contratação:

'Assim, após sucessivos debates realizados com a área técnica demandante e com a equipe de auditoria, vislumbrou-se que o objeto a ser licitado pode ser dividido não só por região (tal como está) como também, por área de atuação, cita-se como exemplo: planejamento de atividades, elaboração de estudos fotogramétricos e topografia, e, elaboração de projetos de arquitetura e engenharia.

A solução supracitada exige um estudo mais aprofundado, a fim de que a um só tempo seja alcançado os postulados da economicidade e da competitividade, que são inerentes aos procedimentos licitatórios.'

5. Cabe destacar que a documentação apresentada, notadamente a publicação da revogação no Diário Oficial da União (n. 112, Seção 3, página 146, de 29/5/2012) comprova a imediata tomada de providências por parte do gestor, o qual, de ofício e de forma tempestiva, agiu na busca de solução efetiva para os problemas detectados. Tal conduta se alinha com aquela esperada do gestor diligente, conforme ilustrado no Relatório nº 1/COI, de 2011, de autoria da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional (págs. 5/6):

'10. Operado pela CMO há 15 anos, com o auxílio do TCU, a sistemática amadureceu, aperfeiçoou-se e tem revelado resultados bastante positivos como pode ser comprovado pelo elevado número de repactuações, REVOGAÇÕES de instrumentos contratuais e INSTAURAÇÃO DE NOVOS PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS, sempre com o objetivo de ESCOIMAR OS VÍCIOS inicialmente apontados pelos órgãos de controle.

(...)15. O elevado grau de saneamento das pendências remanescentes (77%) evidencia que

A PERSPECTIVA DE INTERRUPÇÃO DO FLUXO FINANCEIRO para os empreendimentos, aliada a ação direta desta Comissão junto aos gestores constitui INSTRUMENTO DE CONTROLE PODEROSO PARA A BOA GESTÃO DE OBRAS E SERVIÇOS nos quais foram identificados indícios de irregularidades graves, na medida em que MOTIVA OS ENVOLVIDOS A BUSCAREM SOLUÇÃO PARA OS PROBLEMAS DETECTADOS.'

6. Diante do exposto, manifesto concordância com as propostas lançadas pela equipe de auditoria."

É o relatório

Voto do Ministro RelatorPROPOSTA DE DELIBERAÇÃOEm auditoria realizada pela Secob-1 no edital de concorrência SRP 1/2012 do Instituto

Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade - ICMBio, que teve como objeto a contratação de "serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, em todo território nacional", a equipe técnica apontou a existência de irregularidades, todas classificadas como "outras irregularidades (OI)".

O relatório consigna os seguintes achados de auditoria:"Ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamente recomendável;Deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária do

edital/ contrato/aditivo;Utilização indevida do sistema de registro de preços para licitar obras ou projetos de

engenharia".Segundo a unidade técnica, o valor estimado da contratação era da ordem de R$ 88

milhões. O objeto foi dividido em 5 lotes geográficos (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste), cada lote contemplando a execução de 30 serviços.

A modelagem da licitação levaria à disputa por lotes geográficos. O vencedor de cada lote seria contratado para executar os seguintes serviços na respectiva região geográfica: elaboração planos de trabalho, levantamentos planialtimétricos por aerofotogrametria, serviços topográficos, sondagem geotécnica do terreno, inventário florestal (inventário florístico/fitossociológico, identificação de espécies), plano de recuperação de áreas degradadas, estudos urbanísticos (planos de uso e ocupação do solo, projetos urbanísticos), projetos geométricos viários, projetos de solução de pavimentação, projetos arquitetônicos, cadastro de unidades existentes, projetos de sinalização e comunicação visual, projetos de paisagismo, projetos de instalações prediais, projetos de estrutura e fundações, projetos e obras de arte especiais, projetos de drenagem pluvial, projetos de proteção e iluminação, projetos especiais, caderno de especificação de materiais e serviços, planilha de custo e cronograma da obra, laudos e vistorias técnicas.

A equipe de auditoria entende que os serviços a serem contratados poderiam ser segregados em pelo menos 3 naturezas distintas: (i) elaboração de planos de necessidades; (ii) elaboração de relatórios fotogramétricos e topografia; (iii) elaboração de projetos de arquitetura e engenharia.

O não parcelamento do objeto da licitação em tantas parcelas quantas se comprovassem técnica e economicamente viáveis reduz o caráter competitivo da licitação e contraria o art. 23, §1º, da Lei 8.666/1993.

No caso em questão, claramente, há possibilidade de parcelamento.Muito provavelmente, poucas empresas reuniriam condições de prestar todos esses

serviços simultaneamente. Observa a unidade técnica, a esse respeito, que na fase interna da licitação foi solicitada cotação de preços para 67 empresas mas apenas duas apresentaram cotações.

Foram encontradas, também, deficiências na definição dos preços unitários balizadores do julgamento da proposta de preços. Sobre a planilha orçamentária, a equipe observa que está em desacordo com os preceitos da Lei 8.666/1993 no que tange aos seguintes aspectos: (i) o órgão se baseou em estimativas preliminares para definir o escopo da contratação, sem memórias de cálculos, em desconformidade com o art. 6º, IX; (ii) os preços adotados como referência não estão adequadamente fundamentados (pesquisa de todos os preços com apenas duas empresas), com composições de custos unitários feitas posteriormente à licitação; e (iii) fórmula do somatório das planilhas incorreta.

Na visão da equipe, os quantitativos apresentados nas planilhas orçamentárias da licitação revogada seriam fictícios, considerando que o plano de necessidades da entidade foi contratado juntamente com os projetos de engenharia e arquitetura que seriam executados para suprir tais necessidades.

Conforme detalhado no relatório precedente (item 3.2.2), também não foi comprovada a conformidade dos custos dos serviços apresentados na planilha orçamentária com os preços de mercado, seja utilizando os referenciais dos sistemas Sinapi ou Sicro, ou os obtidos por meio de ampla pesquisa de preços. Além disso, as composições de custos unitários, feitas posteriormente às cotações de preços, apresentam diversas incongruências, tais como excesso de mão de obra em atividades de consultoria e grande discrepância em relação aos valores constantes no Sinapi.

No que se refere à utilização de sistema de registro de preços (SRP) para contratar obras ou projetos de engenharia, a equipe sustenta que não há amparo no art. 2º do Decreto 3.931/2001. Nesse sentido, cita precedente deste Tribunal (Acórdão 296/2007-TCU-2ª Câmara), entre outros.

Esse conjunto de falhas procedimentais e de modelagem da licitação, poderia levar este Tribunal a determinar a anulação do certame. No entanto, o exame de tal possibilidade não se faz necessário, pois o ICMBio, diante dos questionamentos levantados pela equipe de auditoria, decidiu revogar a licitação.

Conforme relatou a equipe da Secob-1, a autarquia encaminhou, em 25/5/2012, antes do encerramento dos trabalhos de auditoria, documentação comprobatória da revogação da licitação, destacando as providências que pretende adotar quando da realização do novo certame. Dentre essas providências, o aprofundamento dos estudos para o parcelamento do objeto foi destacado na nota técnica 07/2012-CGATI/DIPLAN/ICMBio:

''Assim, após sucessivos debates realizados com a área técnica demandante e com a equipe de auditoria, vislumbrou-se que o objeto a ser licitado pode ser dividido não só por região (tal

como está) como também, por área de atuação, cita-se como exemplo: planejamento de atividades, elaboração de estudos fotogramétricos e topografia, e, elaboração de projetos de arquitetura e engenharia.

A solução supracitada exige um estudo mais aprofundado, a fim de que a um só tempo seja alcançado os postulados da economicidade e da competitividade, que são inerentes aos procedimentos licitatórios.''

Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 1 de agosto de 2012.

Weder de OliveiraRelator

AcórdãoVISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada no Instituto Chico

Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), no período compreendido entre 30/4/2012 e 1/6/2012, em cumprimento ao Acórdão 2382/2011 - TCU - Plenário e com o objetivo de fiscalizar a contratação de "serviços técnicos especializados de consultoria, engenharia e arquitetura na elaboração de estudos, projetos, orçamentos, cronogramas de obras/serviços e laudos técnicos, em diversas unidades de conservação federais administradas pelo ICMBio, em todo território nacional", objeto do edital de concorrência SRP 1/2012.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. encaminhar cópia desta deliberação, bem como da instrução da unidade técnica (peça 19) ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio);

9.2. encerrar o processo e arquivar os autos

Quorum13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Aroldo

Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos

Bemquerer Costa.13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira

(Relator)

PublicaçãoAta 29/2012 - PlenárioSessão 01/08/2012Dou vide data do DOU na ATA 29 - Plenário, de 01/08/2012

Referências (HTML)Documento(s):judoc/Acord/20120807/AC_2006_29_12_P.doc

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