8ª Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política

Área Temática - Política e Economia

01 a 04 de agosto de 2012. Gramado, RS

Estabilidade Política e Gastos Públicos: Uma Análise de Painel dos Estados Brasileiros (1987 - 2010)

Ricardo Borges Gama Neto*

(Em desenvolvimento - Por favor não citar)

*. Professor Adjunto III do Departamento de Ciência Política (DCP) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).

2

Introdução

Este trabalho é uma pequena parte de uma pesquisa mais ampla sobre a economia

política do federalismo no Brasil e os determinantes políticos do gasto público estadual. O

cerne do trabalho busca analisar quais fatores explicam as escolhas governamentais em

termos de padrões de gasto público e a capacidade de um governo ser capaz de fazer seu

sucessor. Também busca-se compreender como o estabelecimento das regras hierárquicas de

controles fiscais rígidas1 pelo Congresso Nacional e o governo federal com a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2001, têm impactado nas estratégias dos governos

estaduais de implementar suas políticas públicas. A primeira parte desta pesquisa buscou

analisar o problema do ciclo eleitoral e foi apresentado no 7º Encontro da ABCP em Recife

(Gama Neto, 2010). A segunda parte desta pesquisa, que agora apresentamos, busca entender

o problema da manutenção do poder pelas elites políticas. Partimos de dois pressupostos: a)

de que o estabelecimento de políticas públicas pelos governos tem como objetivo garantir a

vitória no próximo pleito eleitoral (DOWNS, 1965) e b) de que os resultados destas políticas

(policy) são conseqüências não apenas do conflito político e das escolhas dos diversos atores

(politics), mas também do grau de institucionalização das regras do jogo (polity).

As unidades de análise da pesquisa são todos os estados brasileiros, e o espaço

temporal é o período compreendido entre 1987 a 2010. Nossa estratégia de trabalho é simples

e consiste em comparar a dinâmica de quatro tipos de gastos públicos (sociais, mínimo,

econômico e despesa de pessoal), todas como razões da Receita Corrente Líquida (LRF)2

antes e depois do estabelecimento da LRF e posteriormente realizar regressões logísticas

tendo como variável dependente: se uma elite foi capaz ou não de manter-se no controle da

administração estadual (depois de 1998 com o instituto da reeleição). A metodologia para

verificar a relação entre as variáveis dependentes e independentes dos modelos é a análise

estatística (gráficos e econometria de dados de painel), utilizando o software Stata 12. O

banco de dados possui mais de 600 observações, 27 estados para 23 anos não balanceadas.

Todas as conclusões apresentadas aqui devem ser consideradas como parciais, em

decorrência da pesquisa estar em desenvolvimento.

3

Instituições, Racionalidade e História

Instituições importam! Esta tem sido uma máxima da Ciência Política contemporânea.

Parte extensa da literatura em Ciência Política tem tido como modelo de análise teórica

alguma versão do neo-institucionalismo, especialmente os histórico e o de escolha racional3.

Douglas North (2002) entende que instituições devem ser vistas como “the rules of the game

in a society or, more formally, are the humanly devised constrains the shape human

interaction. In consequence they structure incentives in human exchange, whether political,

social, or economic. (...) Institutions reduce uncertainty by providing a structure to every day

life. (…) Institutions include any form of constraint the human beings devise to shape human

interaction” (p. 3-4). Instituições podem surgir idealmente por pura imposição ou acordo, mas

são uma mescla destes em diversos graus.

Atores políticos interagem levando em conta como as instituições (regras formais e

informais) restringem e moldam suas ações (questões como custos de transação e informação

limitada também são inerentes ao processo) com o objetivo de maximizar dentro de um

ranking de preferências dada sua escala de utilidades. A teoria da escolha racional é um

método de análise que tem como pressuposto a noção de que as ações coletivas e seus

resultados têm de ser compreendidos a partir das escolhas que os atores, indivíduos ou não,

fazem em uma determinada estrutura de oportunidades. O indivíduo4 procura escolher a

melhor estratégia de ação dada as suas crenças, preferências, conhecimento, expectativa em

relação aos outros atores e objetivo. Neste sentido, as escolhas individuais como unidade de

análise são fatores endógenos ao processo político e as instituições constituem a variável

interveniente capaz de explicar sua variabilidade. Sem negar a importância de fatores sociais

e econômicos na política, insiste-se que as instituições políticas têm lógica própria e que o

Estado não apenas é afetado e influenciado pelo sistema social, mas também o afeta (EVANS,

RUESCHEMEYER e SKOCPOL, 1979).

Outro conceito importante é o de organizações. North (2002) defende que estes

conceitos não devem ser confundidos, apesar de ambos proverem a estrutura da interação dos

atores5 são instâncias analíticas diferentes. Se instituições são as regras do jogo, as

organizações são os locais onde elas são criadas e implementadas. Partidos Políticos,

Parlamentos, Agências públicas, Sindicatos, etc, são alguns tipos de organizações, grupos de

4

indivíduos com objetivos comuns regidos por regras formais e informais. As organizações

têm um papel predominante na política e na economia, é no seu interior que são identificados

os problemas que serão integrados à agenda política, à elaboração, implementação e

avaliação das políticas públicas.

As instituições afetam diretamente a distribuição dos recursos de poder à disposição

dos atores políticos no interior das organizações, influenciando consequentemente no

resultado final da policy. Estratégias políticas são modeladas pelas regras que regem o jogo

das organizações políticas. Atores políticos vão analisar (mediadas por suas limitações

cognitivas e crenças), a distribuição de recursos e os constrangimentos impostos para

escolher os melhores meios de atingir seus objetivos.

Instituições não atuam isoladamente como entidades supra corpóreas no espaço.

Processos históricos, como uma ordem particular de eventos, determinam as pré-condições

que conduzem à política em uma determinada direção, que é um caminho excludente em

relação a outros (path dependency). Externalidades negativas e positivas atuam em diferentes

contextos produzindo arranjos específicos, possibilitando maior resistência a mudança ou

não. Como destaca Mahoney (2000), “within the framework of path dependence, scholars

often consider two dominant types of sequences. First, some path-dependent investigators

analyze self-reinforcing sequences characterized by the formation and long-term reproduction

of a given institutional pattern. Self-reinforcing sequences often exhibit what economists call

"increasing returns." (…). A second basic type of path-dependent analysis involves the study

of reactive sequences. Reactive sequences are chains of temporally ordered and causally

connected events. These sequences are "reactive" in the sense that each event within the

sequence is in part a reaction to temporally antecedent events” (p. 509).

O conflito político pode ser entendido como o resultado da conduta estratégica de

atores em situações históricas específicas e as mudanças institucionais alteram diretamente a

estrutura de incentivos à ação (custos e escolhas). O comportamento estratégico dos atores é

condicionado pela percepção de necessidade de mudança e dos custos e ganhos gerados pelas

alterações das regras (novos contratos). A imprevisibilidade das conseqüências da mudança

faz parte inerente do processo. Resistência de perdedores (quase sempre identificáveis) e

ganhadores (muitas vezes difusos) tornam os processos de mudança custosos. No interior das

estratégias de implementação das políticas públicas encontram-se endogeneizadas as

5

possíveis reações dos outros atores envolvidos no processo de mudança do status quo e a

dimensão intertemporal do custo de transações políticas. Person (2002), Alesina e Rosenthal

(1985) e Person e Tabellini (1990) observam que, as mesmas políticas públicas podem

apresentar resultados políticos (political outcomes) e econômicos variados como

conseqüência do timing dos processos e do meio ambiente institucional em que estão

inseridos. Esta situação faz com que, na grande maioria das vezes, os pontos de equilíbrio

sejam escolhas do tipo second best para todos os atores.

Democracia e Conflito Político

A democracia como regime político é valorizada por si. Sen (1999) afirma que, o fato

mais importante do século XX é a idéia da democracia como valor universal. Contudo, se há

uma unanimidade na importância da democracia como regime contraposto a sistemas

políticos não democráticos, sua definição é controversa. Democracia aqui é entendida no

sentido que Dahl (1972) da ao conceito de Políarquia, ou seja, regime político regido por

uma Constituição que garante a todos os cidadãos adultos, o direito de: formular suas

preferências, expressar individual ou coletivamente estas e ter suas demandas consideradas

pelo governo sem qualquer tipo de discriminação. Desta forma, as instituições políticas têm

de fornecer oito garantias constitucionais: liberdade de formar e associar-se a organizações,

liberdade de expressão, direito ao voto, elegibilidade aos cargos públicos, direitos dos líderes

de disputarem apoio político, fortes alternativas de informação, eleições livres e limpas e

instituições que tornem as políticas governamentais dependente do voto e de outras

manifestações de preferência.

Todas as democracias contemporâneas são regimes políticos fundados no estado de

direito e o processo de escolha dos governantes é realizado por meio de eleições livres e

limpas. Não existem duas democracias com o mesmo desenho institucional no mundo,

contudo, todas as democracias possuem as mesmas organizações (partidos políticos, justiça

independente, parlamentos e governos) e regras institucionais (estado de direito). A

legitimidade da democracia decorre de que seu funcionamento é resultado de um desenho

institucional que garante a existência conjunta de eleições, direitos individuais e mecanismos

de fiscalização e responsabilização pelos governantes das suas ações (accountability).

6

Política é inerentemente conflito! Nas democracias, estes conflitos são controlados por

regras que o institucionalizam em fronteiras legais rígidas. O principal destes limites é a

existência de normas legais que garantam a oposição que, ao vencer as eleições, assumam o

poder. O principal, mas não único, vetor de conflito é o caráter redistributivo. As políticas

públicas são os mecanismos através do qual os governos tentam equacionar as questões de

desigualdade socioeconômica e de recursos políticos no interior da sociedade. O gasto

público, dentre outros fatores, é resultado do conflito entre diversos grupos sociais pelo

controle dos recursos estatais6. Como os fundos governamentais são sempre limitados vis-à-

vis às exigências de alocação, onde se um ganha o outro naturalmente perde, é inevitável que

surgem atores descontentes com os resultados das políticas (policy). Políticas públicas, ao

mesmo tempo que resolve problemas sociais identificados na agenda pública, geram

perdedores e ganhadores. Contudo, em regimes democráticos, conflitos não são jogos de

soma zero! Por isto quase nunca existem perdedores totais e ganhadores totais.

A percepção da influência do processo de escolha sobre o gasto público, nas

diferentes arenas de políticas públicas, produziu diversas perspectivas sobre qual variável

dependente pode explicar as escolhas governamentais das políticas de gasto, em regimes

democráticos: ciclos políticos, partidos políticos e ideologia, fragmentação política,

mecanismos de controle fiscal, etc ... A literatura que analisa a relação entre instituições

políticas e gasto produziu em relação ao deficit fiscal diversas explicações.

Roubini e Sachs (1989), analisando a situação econômica e política dos países da

Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), observam que o

tamanho e a sustentação dos déficits das economias industriais desenvolvidas eram

diretamente influenciados pelo tipo de governo existente, se majoritário ou de coalizão. A

argumentação central é de que: governos apoiados por coalizões multipartidárias apresentam

grandes dificuldades em conseguir acordos para a implementação de programas de corte de

gastos. Eles demonstram que, apesar de todos concordarem com a necessidade de corte de

gastos, cada partido da coalizão possui interesses e bases eleitorais distintos. Como todos os

membros da coalizão possuem poder de veto sobre as decisões orçamentárias, isto faz com

que não exista um mecanismo de coordenação capaz de produzir uma solução cooperativa, o

corte de gastos.

Acosta e Coppedge (2001), analisando os determinantes políticos da disciplina fiscal

7

da América Latina, afirmam que o tamanho da coalizão presidencial, o grau de disciplina

partidária e lealdade para com o presidente, polarização ideológica no Congresso e a posição

ideológica do presidente impactam no processo de configuração dos gastos governamentais.

Contudo, advertem “none of them has a large or as certain an impact as all of then combined

in theoretically appropriate way” (p.30). Amorim Neto e Borsani (2004), seguindo de perto a

análise de Acosta e Coppedge (2001), afirmam que presidentes filiados a grandes partidos

políticos, com gabinetes ministeriais estáveis e mais à direita no continuum ideológico

tendem a produzir balanços fiscais mais positivos. A hipótese clássica de que o ciclo eleitoral

deteriora o resultado fiscal também foi confirmada.

Vários analistas têm chegado as mesmas conclusões sobre a relação entre falta de

apoio político e gastos públicos ao analisarem o caso brasileiro. Amorim Neto e Santos

(2001), investigando a disciplina partidária dos partidos políticos brasileiros no período de

1945 a 1964, argumentam que existe forte relação entre verbas orçamentárias alocadas pelos

partidos governamentais e disciplina partidária. Ames (2003) afirma que: “como o sistema

eleitoral tende a gerar deputados individualistas organizados em partidos, e como os

instrumentos tradicionais de disciplina partidárias são fracos, os presidentes e os integrantes

de suas bases de sustentação parlamentar precisam estar sempre reconstruindo maioria” (p.

294). O Executivo Federal é sempre obrigado a barganhar recursos e verbas orçamentárias

em troca de apoio legislativo.

Para institucionalistas fiscais como Kornai (1986), Alesina et all (1999), Weingast

(1995) dentre outros, em sistemas políticos onde os gabinetes e os presidentes possuem fortes

poderes de intervenção na execução do processo orçamentário, ou mesmo a própria estrutura

deste (como é implementado e executado) permite a possibilidade de veto ex-post. Os

parlamentares internalizam em suas ações os custos de elevar os gastos públicos. As regras

fiscais estruturam ex-ante os incentivos ao comportamento dos entes políticos

intergovernamentais. O grau de restrição ou rigor das normas fiscais e orçamentárias

determina a natureza dos constrangimentos às ações infligidas aos atores no jogo federativo.

Controles moderados ou flexíveis sobre o desempenho fiscal podem apresentar-se sob a

forma de determinações gerais acerca do tipo de despesas, ou ainda, critérios sobre o

endividamento global. Controles rígidos, por sua vez, estabelecem limites claros sobre os

níveis possíveis de gastos, e às vezes, sobre cada tipo específico de despesa, como por

8

exemplo, o pagamento de pessoal. Pode haver sistemas políticos onde as restrições fiscais ao

gasto apresentem-se como uma combinação dos dois tipos.

A natureza das normas institucionais condiciona os incentivos que regem as relações

federalistas. As restrições fiscais em federações podem apresentar duas situações ideais

opostas: a) restrições flexíveis - as regras estimulam os atores a adotar uma atitude

expansionista dos gastos públicos e b) restrições rígidas - estimulam os atores a ter um

comportamento inverso do anterior. Quanto mais “softs” as restrições fiscais, maior o espaço

de manobra na decisão alocativa dos governos, e quanto mais “hard”, menor a

discricionariedade dos governos nos gastos.

Federalismo e Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

Na história do federalismo brasileiro o estabelecimento da Lei de Responsabilidade

Fiscal (maio de 2000) é um marco divisório profundo, ele fecha um processo iniciado em

1994 pelo governo federal, no sentido de controlar a capacidade de endividamentos dos

estados. De 1987 a 1999, as unidades subnacionais sofreram crises financeiras cíclicas

causadas pela falta de regras institucionais que limitam-se à capacidade daqueles em se

endividar. Estas crises ocorriam sempre após as eleições estaduais (1986, 1990, 1994, 1998).

Em 1993, o governo federal identificou que o equacionamento definitivo do endividamento

estadual era uma condição necessária para o processo de estabilização macroeconômica, de

1994 a 2000 a administração Cardoso se viu em um lento e complexo embate político contra

vários governos estaduais, no sentido de privatizar e estabelecer regras claras e definitivas

que limitassem a capacidade dos estados de contrair dívidas.

Regras que permitiram a restrição aos gastos dos governos estaduais: a) Fundo Social

de Emergência (1993) - Permitiu à União reter vinte por cento de todas as receitas tributárias

do orçamento federal, deduzidas às transferências constitucionais aos estados e municípios;

b) Lei Camata (1995) - Estabeleceu como limite de gastos dos estados com pagamento de

pessoal 60% da Receita Líquida Corrente; c) Renegociação das Dívidas dos Estados (1997) -

O governo central condicionou os empréstimos para o financiamento de dívidas a um amplo

ajuste fiscal, patrimonial e cumprimento de metas pelos governos de estado; d) Privatização

dos Bancos Estaduais (1998) - Com o Programa de Redução da Atividade Bancária dos

9

Estados (PROES), o governo federal conseguiu impedir que os governos subnacionais

financiassem seus Tesouros, fugindo das restrições dos orçamentos estaduais, e d) A Lei de

Responsabilidade Fiscal (2000) - Estabeleceu controles rígidos sobre o gasto e o

endividamento dos estados, obrigando inclusive a geração de superávits primários.

A consolidação dos mecanismos fiscais de controle com a promulgação da LRF não

ocorreu sem resistências; Partidos de esquerda (Partido dos Trabalhadores, Partido Comunista

do Brasil e Partido Socialista Brasileiro) e políticos individualmente ingressaram no Supremo

Tribunal Federal (STF) com Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) contra a nova

norma. Outros, posteriormente, tentaram flexibilizar a regra tornando-a menos restritiva e

punitiva, como por exemplo o Projeto de Lei Complementar (PLC 92/08), que objetiva

restringir a aplicação de sanções a governos e poderes que ultrapassaram os limites máximos

da despesa com pessoal. Em determinados momentos, a flexibilização foi dada por

interpretações de organismos como Tribunais de Contas Estaduais (TCE).

Decisões tomadas por tribunais de contas de pelo menos 10 estados aumenta de forma irregular a capacidade de gasto com pessoal, ferindo a Lei de Responsabilidade Fiscal. A manobra fiscal consiste na exclusão do Imposto de renda (IR) da receita tributária de estados e municípios. Com isso, a despesa total com pessoal acaba sendo registrada pelo seu valor Líquido da folha de pagamento. (...) A polêmica surgiu há cerca de quatro anos, a partir de solicitações feitas por Tribunais de Justiça e pelo Ministério Público dos estados aos tribunais de contas. “Houve uma pressão desses órgãos sobre os tribunais de contas, porque eles estavam em situação difícil em relação ao limite de gastos com pessoal”, afirma a assessora de Defesa Profissional da Auditar, Lucieni Pereira. Ela lembra que o limite de gastos do Judiciário é de 6% da receita tributária, enquanto o limite do Ministério Público é de 2%. (...) Além do Imposto de renda dos servidores de estados e municípios, também pode ser descontado do cálculo o imposto pago na fonte por empresas prestadoras de serviços para esses poderes. Alguns tribunais de contas entendem que esse imposto pode ser descontado porque acaba retornando aos estados e municípios. (...). Posteriormente, foram tomadas decisões em outros 10 estados, entre eles Goiás, Paraná, Pará, Rio Grande do Sul, Piauí, Mato Grosso e Rio Grande do Norte. No caso do Rio Grande do Norte, foi apresentada uma segunda Adin, a 3.484. Quando essa Ação estava para ser julgada pelo STF, a norma aprovada pelo Tribunal de Contas do estado foi revogada. Após o arquivamento da Adin, a norma foi restabelecida pelo tribunal. (http://contabilidadepublica.wordpress.com/tag/lei-de-responsabilidade-fiscal/, acessado em 20 de junho de 2012).

A LRF consolidou uma mudança importante no padrão das relações federativas,

impactando na forma como os estados estruturam suas políticas de gastos, promovendo de

forma nunca antes vista accountability nas contas públicas estaduais e obrigando as unidades

federativas um rigoroso controle das despesas ao limitar a capacidade governamental de

10

aumentar despesas sociais e de investimento, afetando de forma indelével a lógica do ciclo

eleitoral.

O Resultado Primário por Receita Corrente Líquida foi negativo em quase todos

anteriores a 2000, com exceção de 1997 (média de 7,21% e mediana de 3,54%), como

conseqüência dos acordos de refinanciamento das dívidas estaduais (Lei 9496/97), um ano

depois (1998), em face do ciclo eleitoral, voltou a ser negativo em 15,81%. Em 2000 teve seu

melhor resultado positivo como decorrência da entrada em vigor da Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF)7. Depois de 2001 o Resultado Primário varia de 3,21% (2002) a 7,77% (2007 e

2008), desabando para 1% em 2009 e torna-se ligeiramente negativo em 2010 (- 0,69% ) com

conseqüência da redução do Imposto Sobre a Circulação de Mercadoria e Serviço (ICMS) e

da estratégia do governo federal contra a crise econômica8.

Um dos objetivos deste texto é apresentar e analisar se houve mudança de padrão dos

gastos públicos dos governos estaduais, tendo como ponto de inflexão a Lei de

Responsabilidade Fiscal (2000), comparando com a capacidade da elite política de manter-se

no poder. Quatro tipos de gastos públicos são analisados: econômico, mínimo, social e

despesa de pessoal todos como razão da Receita Corrente Líquida (RCL)

Quadro 1 - Funções do Estado por Área de Atuação

Fonte: Rezende (1996) e Fitipaldi, Costa e Medeiros (2010)

Gastos MínimosJudiciária

AdministraçãoDefesa Nacional

Segurança PúblicaRelações ExterioresEssencial à Justiça

Gastos SociaisAssistência SocialPrevidência Social

SaúdeSaneamento

EducaçãoCultura

Gastos EconômicosTrabalho

UrbanismoHabitação

AgriculturaOrganização Agrária

Industria Comércio e Serviços

ComunicaçõesEnergia

TransporteDesenvolvimento Regional

Direito da CidadaniaGestão Ambiental

Ciência e TecnologiaDesporto e Lazer

11

Os tipos de gasto apresentados no Quadro 1, mais a despesa de pessoal, foram

calculadas por razão da Receita Corrente Líquida dos anos de 1987 a 2010. No entender de

Flávio Rezende (1997), a partir da teoria dos bens públicos, os tipos de gasto podem ser

classificados em relação o tipo de natureza alocativa que pertencem. Desta forma, os mínimos

são considerados bens públicos puros (domínio exclusivo do estado), os sociais semi-

públicos (provisão de bens que natureza não monopolista, onde o estado pode competir com

soluções de mercado) e o econômico bens privados (atividades econômicas onde não há

necessidade do estado intervir diretamente). Junto com estes tipos de gasto, acrescentamos a

despesa de pessoal. Espera-se que a análise dos tipos de gasto permitam perceber as

mudanças de preferências dos governos estaduais quanto ao momento do estabelecimento das

regras hierárquicas, especialmente tendo como variável interveniente a necessidade de

melhorar as perspectivas eleitorais. Como este é um trabalho em andamento, destacamos a

necessidade de relativização dos resultados encontrados.

Gráfico 1 - Tipos de Gasto Público mais Despesa de Pessoal por RCL, 1987 a 2010

* gs_rcl = gasto social, ge = gasto econômico, gm = gasto mínimo e dp= despesa de pessoal

É perceptível a alteração no padrão de gastos e despesa de pessoal durante o período.

Há variação acentuada dos padrões alocativos entre os diferentes tipos durante todo os vinte

três anos de análise e, antes e depois do estabelecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal

12

(2001). O gasto social é relativamente estável desde meados dos anos 90, com pequenas

elevações, o que reflete basicamente as amarras constitucionais da educação (art. 212, 25%

das receitas dos estados). O gasto econômico no período anterior a 2000 tem uma trajetória

descendente, especialmente a partir de 1996 em decorrência do processo de privatização das

empresas estatais primeiro, as do setor elétrico e depois do setor bancário. A partir de 2000 há

uma clara estabilização do investimento público no setor. Os casos mais interessantes são o

gasto mínimo e a despesa de pessoal. A mediana do gasto mínimo cai de 65% em 2000 para

25%, depois de um processo de ascensão contínua que vinha desde 1992. Despesa de pessoal

varia bastante no período, tendo tido um valor de 67% em 1995 chegando a menos da metade

deste valor em 2001. A contenção de gasto com funcionários na maioria dos casos é muito

superior ao estabelecido pela legislação. Tal variação indica que a adequação das despesas

estaduais a LRF foi pode ter sido feito principalmente com estes dois tipos de gasto.

Depois de 2001 percebe-se uma clara estabilidade nos padrões de gastos, com uma

pequena exceção da despesa de pessoal. Cai de uma mediana de 40% em 2000 para 34% no

ano seguinte e eleva-se ao máximo de 53% para ficar estabilizada a partir de 2006. O desvio

padrão em todas as variáveis de gasto é acentuadamente inferior depois da LRF.

Tabela 1 - Desvio Padrão

Analisando individualmente, percebemos diferenças e similitudes nos padrões de

gasto dos estados em todo o período (1987 a 2010). A heterogeneidade socioeconômica,

geográfica e política dos estados não parece estabelecer padrões diferenciados de gastos, a

não ser nos casos dos estados criados a partir de 1990 e do Distrito Federal. Normas

constitucionais (Art. 235) determinam que os encargos financeiros para pagamento de

funcionários públicos são de responsabilidade da União até o sexto ano, quando o estado

assume 20%. A partir do sétimo ano, os encargos para pagamento de salários aumentam para

1987 a 1999

2000 a 2010

Despesa de Pessoal

15, 27

9,00

Gasto Social

11,62

8,30

Gasto Mínimo

22,95

14,06

Gasto Econômico

17,01

6,07

13

30% e depois do oitavo, passam a ser de responsabilidade total do estado. Este tipo de

desenho institucional, mais os recursos extras necessários à consolidação do novo ente

federativo, alteram bastante o padrão alocativo de gastos dos estados criados em comparação

aos antigos.

Gráfico 2 - Tipos de Gasto Público mais Despesa de Pessoal por RCL, 1987 a 2010.

Estados Selecionados

* gs_rcl = gasto social, ge = gasto econômico, gm = gasto mínimo e dp = despesa de pessoal

O gráfico 2 apresenta quatro estados de diferentes regiões onde encontramos

diferenças e similitudes importante no padrão de gastos. O fato que pode ser destacado é o

violento aumento do gasto mínimo, poucos anos antes do estabelecimento da LRF e sua

redução expressiva logo depois. Em Pernambuco e Espirito Santo, estados que sofriam de

forte crise fiscal, a redução dos gastos também é acentuada no investimento econômico e na

despesa de pessoal. No Acre, o gasto mínimo passou de 38% da Receita Corrente Líquida

em 1998 para 66% em 1999 e depois caiu para 20% em 2001. No Espírito Santo, os valores

foram de 67% em 1997 para 88% em 2000 e para 26,5% em 2001. Em Pernambuco o gasto

Acre

Pernambuco

Espirito Santo

Santa Catarina

14

mínimo subiu de 40% em 1997 e chegou a espantosos 130% em 2000, desabando para 18%

em 2001. No estado de Santa Catarina, a percentagem da RCL gasta com a máquina estatal

passou de 52% em 1998 para 96% em 2000, para 25% um ano depois. Os números

aparentemente indicam que o aumento do gasto mínimo foi uma estratégia de ciclo eleitoral.

Testes de correlação linear de Pearson (todos os estados) indicam que no ano de 1998 a

relação entre Resultado Primário e gasto mínimo foi de - 0,3986 e no ano de 2000 de 0,4394.

Níveis moderados e sinais invertidos.

Tabela 2 - Correlação de Pearson entre Resultado Primário e Tipos de Gasto Público e

Despesa de Pessoal

** a p<0,01 * p<0,05

Há significativa correlação linear entre Resultado Primário e as variáveis em análise

em ambos os períodos, quase todas ao nível de p < 0,01. No período 1987 a 2000, as

correlações foram todas negativas e em nível moderado. Dois fatos são importantes ao

analisar o período de 2001 a 2010 em comparação com o anterior: a) em todos os casos com

sinal negativos o valor do r de Pearson foi menor, o que indica menor impacto linear em

relação ao Resultado Primário e b) a forte mudança de sinal no gasto mínimo. A alteração

completa da relação linear e em nível moderado confirma a percepção surgida da análise dos

gráficos: o superávit primário dos estados foi conseguido, especialmente, mas não

exclusivamente, com a redução do gasto mínimo.

Continuidade Política, Resultado Primário e Gastos Públicos.

O objetivo principal deste texto é discutir se os padrões alocativos de gastos podem

ser considerados variáveis dependentes importantes na capacidade das elites políticas

estaduais de manter o controle do executivo. Das eleições diretas de 1982 a 1994 era vedado

a reeleição de governantes, depois de 1997 tal impedimento foi retirado por emenda a

1987 a 19992000 a 2010

Despesa de Pessoal

- 0,2947**- 0,1155*

Gasto Social

- 0,4436**- 0,2652**

Gasto Mínimo

- 0,3580**0,3159**

Gasto Econômico- 0,4735**- 0,2781**

15

constituição9. A permissão de recondução dos chefes dos executivos a um novo mandato foi a

única alteração institucional importante no funcionamento do sistema político brasileiro,

mesmo a Constituição 1988 não alterou as diretrizes gerais estabelecidas após o fim do

Estado Novo.

Com a reeleição, surgiram várias discussões sobre o impacto deste sobre a Lei de

Responsabilidade Fiscal e a performance fiscal de estados e municípios10. De uma forma

geral, duas questões são colocadas: o problema do resultado fiscal e o do ciclo eleitoral. Em

face do objetivo deste texto não será discutida esta literatura. Vamos apresentar alguns

elementos incipientes sobre a possibilidade de analisar se o padrão de gastos e despesa de

pessoal pode ser um instrumento de medição da probabilidade de um governo manter-se ou

não no poder. Metodologicamente, ante a impossibilidade de reeleição antes de 1997,

utilizamos os dados de Libanio e Menezes Filho (2003), incluindo dados sobre Tocantins e

Distrito Federal. Desta forma, sobrevivência é uma variável binária, se o governo eleito é

continuação do anterior ou se houve reeleição do governador (a partir de 1997)11. Algumas

observações devem ser realizadas: em diversos momentos encontramos situações onde a

criatura rebelou-se contra o criador, como por exemplo: Otomar Pinto e Neudo Campos

(RR) e Amazonino Mendes e Eduardo Braga (AM) e de cassações de mandato. No primeiro

caso, continuamos classificar os casos como continuação do antigo governo12, no segundo

não. Quando do afastamento do governador e posse do segundo lugar, o período a frente foi

considerado um novo governo13.

Primeiro, vamos apresentar os dados descritivos sobre as variáveis em análise,

destacando as relações entre continuidade política (sobrevivência) e Resultado Primário e

depois somando os tipos de diversos tipos de gasto.

Das 632 observações (anos vs estados) do banco de dados de painel, 48% foram

computados como continuidade política (sobrevivência). O PMDB foi o partido que teve

maior número de governos classificados como tendo esta característica 27 governos, sucedido

do PSDB 19, PFL e PSB 12.

É possível utilizar as variáveis de Resultado Primário e gasto público para mensurar a

capacidade dos governos estaduais de se manter no poder? Primeiro uma advertência: o que

pretende-se é perceber se os diferentes tipos de gastos e a situação fiscal do estado podem ser

variáveis explicativas para a sobrevivência de um governo, mas não afirmamos que sejam as

16

únicas. Qualidade de gasto, dinâmica política das campanhas, alianças políticas, carisma,

situação da economia, escândalos, etc ... também importam para a vitoria ou derrota de um

candidato. As regressões binárias de dados de painel com efeitos aleatórios14.

Tabela 4 - Regressão Logística de Dados de Painel com Efeitos Fixos - 1987 a 2010

Obs: Erro Padrão entre parênteses. *** p<0,01 ** p<0,05 * p<0,10

A tabela acima tenta medir se os diferentes tipos de gasto e Resultado Primário

podem ser utilizados como variáveis independentes para explicar ou não a capacidade dos

governos estaduais em vencer as próximas eleições. A estratégia de análise foi simples, o

primeiro modelo com todas as variáveis, depois retiramos Resultado Primário e em seguida

as que tinham maiores valores de p. A regressão logística tem como parâmetro de análise, a

característica que está sendo medida, ou seja, neste caso a capacidade do governo de vender o

próximo pleito eleitoral. Sinais positivos indicam aumento da probabilidade de vencer e

sinais negativos o contrário. Em todos os modelos a constante é estatisticamente significante,

o que demonstra a solidez do modelo. Despesa de pessoal e gasto mínimo surgiram nas

quatro regressões com sinal negativo e valor de p significativo, indicando aumento do

dispêndio destas variáveis que reduzem a probabilidade de vitória do governo nas próximas

eleições. Resultado Primário, Gasto social e econômico, ao contrário, não foram significante,

todos apresentaram valores do teste z muito baixos. Se o sinal pudesse ser levando em

Variáveis

Resultado Primário

Despesa de Pessoal

Gasto Social

Gasto Mínimo

Gasto Econômico

Constante

Wald ChiProb > Chi

Observações

Modelo 1- 0,004109

(0,0083576)- 0,0441788 ***

(0,0095917)0,0055039(0,011722)

- 0,0112157 **(0,0053346)0,0071827

(0,0081937)2,134816 ***(0,7246186)

36,260,0000

632

Modelo 2

----------

-0,431825 ***(0,0093613)0,0074169(0,110673)

- 0,109957 **(0,0053241)0,0089086

(0,0074033)1,949153 ***(0,6175117)

36,090,0000

632

Modelo 3

----------

- 0,0416133 ***(0,0090443)

---------

- 0,111372 **(0,0053139)

0,103819(0,0070762)

2,209298 ***(0,4835793)

35,690,0000

632

Modelo 4

----------

-0,0420073 ***(0,0090188)

----------

- 0,076443 *(0,0047058)

----------

2,292181 ***(0,480282)

34,110,0000

632

17

consideração o modelo seria bastante coerente em termos lógicos: se um governo aumenta o

Resultado Primário (é fiscalmente rigoroso) investe mais recursos com despesa de pessoal e

gasto com a máquina pública (mínimo) do que com social e investimento, ele reduz sua

probabilidade de ser vitorioso nas próximas eleições. Contudo, a análise dos resultados da

regressão logística não nos permite afirmar que variáveis podem influenciar na vitória de um

candidato do governo, apenas podemos fazer inferências descritivas acerca - neste momento

da pesquisa - daquelas que aparentemente podem influenciar na perda das eleições.

Conclusão

O objetivo deste texto é apresentar, mesmo que de forma inicial, a discussão de como

o estabelecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal impacta na preferencial alocativa de

gastos mínimo, social, econômico e com pagamento de funcionários dos governos estaduais

e se estes tipos de despesas podem ser utilizadas como variáveis explicativas da capacidade

de um governo fazer seu sucessor. De forma geral, percebe-se que a constituição de regras

hierárquicas de controle de orçamentário pelo governo federal e o Congresso Nacional

mudaram profundamente as preferências alocativas das administrações estaduais. O

Resultado Primário que durante vários anos foi negativo passa a positivo e ocorreu uma forte

redução dos gastos de uma maneira geral, especialmente com a manutenção da máquina

pública. Como preconiza, as instituições importam!

Buscou-se também medir a possibilidade do padrão de gasto ser uma medida efetiva

da capacidade das elites políticas nos governos de se manterem no poder, vencendo as

próximas eleições. Modelos de regressão logística demonstraram que esta possibilidade

existe, mesmo que de forma parcial, e que as variáveis despesa de pessoal e gasto mínimo

tem um impacto negativo na capacidade de um governo fazer seu sucessor. Gasto social e

gasto mínimo não tiveram valor de p significante.

18

Referência Bibliográfica

Acosta, Andrés e Coppedge, Michel. (2001), ‘Political Determinants of Fiscal Disciplines in

Latin America, 1979-1998’. International Congress of Latin America Studies Association.

Washington.

Alesina, Alberto et al. (1999), ‘Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America’.

Journal of Development Economics, vol. 59, nº 02, p. 253-73.

Ames, Barry. (2003), Os Entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. FGV.

Amorim Neto, Octavio e Borsani, Hugo. (2002), Os Determinantes políticos do

Comportamento Fiscal na América Latina. Mimeo. PNUD.

Dahl, Robert. (1972), Polyarchy. Yale University Press.

Down, Anthony (1965), An Economic Theory of Democracy. Harper and Row.

Evans, Peter: Rueschemeyer, Dietrich e Skocpol, Theda (1979), Bring The State Bach In.

Cambridge University Press.

Fitipaldi, Italo: Costa, Saulo e Medeiros, Cleitiane (2010). Reforma no Setor Público e

(re)definição do perfil alocativo do gasto governamental no Brasil. http://

cienciapolitica.servicos.ws/abcp2010/arquivos/12_7_2010_22_44_49.pdf, acessado em 10

de junho de 2012.

Gama Neto, Ricardo Borges (2010), Análise do Impacto da Lei de Responsabilidade Fiscal

nas Políticas Públicas dos Estados Brasileiros. http://cienciapolitica.servicos.ws/abcp2010/

arquivos/11_7_2010_11_28_18.pdf, acessado em 10 de junho de 2012.

Hall, Peter e Taylor, Rosemary (1996), ‘Political science and the three new institutionalism’.

Political Studies, vol. 44, nº 05, p. 936-957.

Kornai, Janos. (1986), ‘The Soft Budge Constraint’.Kyklos, vol. 39, nº 01, p. 3-30 .

Libânio, Rita de Cássia e Menezes Filho, Naércio A. Indicadores Socais e Desempenho nas

Eleições Estaduais. http://econpapers.repec.org/paper/anpen2003/f34.htm, acessado em 10 de

junho de 2012.

Mahoney, James (2000), ‘Path Dependence in Historical Sociology’. Theory and Society,

vol. 10, nº 04, p. 507-48.

Meneguin, Fernando e Bugarin, Maurício (2001), ‘Reeleição e política: um estudo dos

efeitos da reeleição nos gastos públicos’, Economia Aplicada, vol. 05, nº 03, p. 600-622.

19

Nakaguma, Marcos e Bender, Siegfried (2006), ‘A emenda da reeleição e a lei de

responsabilidade fiscal: impactos sobre ciclos políticos e performance fiscal dos estados

(1986-2002). Revista de Economia Aplicada, vol. 10, n–03, p.337-397

Nakaguma, Marcos e Bender, Siegfried (2010), ‘Ciclos Políticos e resultados eleitorais: um

estudo sobre o comportamento do eleitor brasileiro’. Revista Brasileira de Economia, vol. 64,

nº 01, p.3-24

North, Douglas (2002), Institutions, Institutional Change and Economic Performance.

Cambrigde University Press.

Perez, Paulo (2008), ‘Comportamento ou instituições? A evolução histórica do neo-

institucionalismo da ciência política’. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 23, nº 68,

p. 53-71.

Person, Torsten (2002), ‘Do Political Institution Shape Economic Policy?’ Econometrica,

vol. 70, no 03, p.883 -905.

Person, Torsten. e Tabelini, Guido. (1990), Macroeconomic Policy, Credibility and Politics.

Chur: Harwood Academic Publishers.

Rezende, Flávio (1996), ‘Descentralização, Gastos Públicos e Preferências Alocativas dos

Governos Locais no Brasil: (1980-1994)’. DADOS – Revista de Ciências Sociais. Rio de

Janeiro, v. 40, n.o 03, p. 413-40, 1997.

Roubini, Nouriel e Sachs, Jeffrey. (1989), ‘Political and economic determinants of budget

deficits in the industrial democracies’. European Economic Review, v. 33, p. 903- 38.

Sen, Amartya (1999), ‘Democracy as World Value’. Journal of Democracy, vol. 10, p. 3- 17.

Videira, Raphael e Matos, Enlinson (2011), ‘Ciclos políticos eleitorais e a interação espacial

de políticas fiscais entre os municípios brasileiros’. Economia Aplicada, vol. 15, nº 02, p.

259-286.

Weingast, Barry. (1995), ‘The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving

Federalism and Economic Growth’. Journal of Law, Economics and Organization, no 11,

p.1-31

20

1. Definida como regras que buscam restringir a capacidade dos estados de realizar gastos, limitando-os com sua possibilidade de extrair receita de sua jurisdição política (KONAI, 1986; QIAN E ROLAND, 1998; AHMAD e BROSIO, 2008).2.  O conceito de Resultado Primário (RP) utilizado foi estabelecido pela Portaria no 089/97 do Ministério da Fazenda, sendo a fórmula: receitas arrecadadas (RA), menos receitas financeiras (RF), operações de crédito (OC) e alienação de bens (AB), subtraído das despesas liquidadas (DL) e restos a pagar, excluídas as contas de serviços das dívidas (SD) mobiliária e contratual . Em termos matemáticos pode ser representada pela fórmula: RP = RA- (RF+OC+AB) – (DL+NP – SD). Em todas as análises, o RP será utilizado em proporção à Receita Corrente Líquida, ou seja, todas as receitas exceto as transferências correntes aos municípios. Defende-se que esta fórmula RP/RCL representa adequadamente a postura fiscal do estado, em relação aos gastos públicos, pois ela representa as receitas que o estado possui para gastar efetivamente, subtraídas as despesas não-financeiras3. Hall e Taylor (1996) e Perez (2008). 4.  Racionalidade individual significa perseguir nossos objetivos da maneira mais eficiente. Mas os homens vivem em uma sociedade e num mundo de recursos escassos, então, quando cada um persegue seus próprios objetivos, suas ações afetam outros homens. Além disso, estes homens nunca têm precisamente os mesmos objetivos que ele. Portanto, conflitos entre os homens surgem inevitavelmente (Down, 1965, p.161).5. “Like institutions, organizations, provide a structure to human interaction. Indeed when we examine the costs that arise as a consequence of the institutional framework we seem they are a result not only of that framework. Conceptually, what must be clearly differentiated are rules from the players. The purpose of the rules is to define the way the game is played. But the objective of the team within that set of rules is to win the game - by a combination of skills, strategy and coordination; by fair means and sometimes by foul means. Modeling the strategies and the skills of the team as it develops is a separate process from modeling the creation, evolution, and consequences of the rules” (DOUGLAS, 2002, p. 4).6. “O gasto público realizado por uma dada escala de governo, em um conjunto fixo de políticas públicas, em um dado ano fiscal, expressa com relativa precisão as preferências alocativas dos atores sociais. A composição e evolução da distribuição proporcional de recursos alocados por um governo traduz o tipo e a natureza do padrão de preferências alocativas de tal governo” (Rezende, 1997).7.  A LRF entrou em vigor logo depois de aprovada (05 de maio de 2000) por se tratar de uma Lei de Ordem Pública, que tem efeito imediato e geral sobre os atos e contratos quando de sua promulgação.8. - O Fundo de Participação dos Estados (FPE) é composto de 21% da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o Imposto de Renda (IR). Com a crise houve uma queda da arrecadação, além disso o governo federal promoveu uma forte redução no IPI para carros, motos, geladeiras, fogões, trigo, etc... Tudo isto teve um impacto muito negativo nos recursos a disposição dos governos estaduais.9.  Inciso quinto do artigo 14 reza que: “O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente”. 10. Como por exemplo: Meneguin e Bugarin, 2003; Nakaguma e Bender, 2006 e 2010; Videira e Matos, 2011, dentre outros. 11. Tal estratégia é questionada por Nakaguma e Beder (2010).12. Exceção do Rio de Janeiro em 2002 com o rompimento de Benedita da Silva com Anthony Garotinho.13. Com exceção do Tocantins, 2009, onde a Assembléia Estadual elegeu governador interino.14. Decido após execução do teste de Hausman.

Notas