o federalismo orçamental e a descentralização política (versão final)

5/17/2018 O Federalismo Or amental e a Descentraliza o Pol tica (vers o final) - slide...

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INSTITUTO POLITÉCNICO DE SANTARÉMESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E TECNOLOGIA DE SANTARÉM

O FEDERALISMO ORÇAMENTAL E ADESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA NUM CONTEXTO DE

SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Projeto Aplicado da Licenciatura emAdministração Pública

Humberto Carlos da Costa das Neves

OrientadorProfessor Adjunto Convidado Pedro Oliveira

Santarém2012



2

À Memória do meu Pai!

À minha mãe, que tem sido um pilar essencial

desde sempre!

A todos aqueles que partilharam comigo, ao

longo de três anos, alegrias e tristezas, risos e

lágrimas, euforias e deceções!



3

Agradecimentos

Em primeiro lugar, agradeço aos meus amigos que me incentivaram a prosseguir os estudos eque, desde 2008, me deram a força necessária e me ajudaram a levar por diante este desafio.

Agradeço ao corpo docente da Escola Superior de Gestão e Tecnologia do Instituto

Politécnico de Santarém com quem eu tive o privilégio de contactar ao longo destes três

últimos anos, o facto de me ter proporcionado a aquisição de conhecimentos, não só ao nível

das matérias lecionadas nas diferentes unidades curriculares mas, também pelo convívio e

pelas conversas menos formais que se estabeleceram.

Em particular, ao Dr. Pedro Oliveira, a disponibilidade imediata para ser o orientador do

presente trabalho, tendo a sua forma de lecionar, de abordar e expor os assuntos influenciado

na escolha do tema para o presente trabalho.

Parte deste trabalho não teria sido possível sem a preciosa colaboração de duas

individualidades de convicções fortes quando toca a defender os seus pontos de vista. O meu

muito obrigado ao Dr. Miguel Relvas e ao Dr. Silvino Sequeira por se terem mostrado

disponíveis a dar o seu contributo e, dessa forma, a enriquecerem o presente relatório.

Last, but not the least , um agradecimento especial a todos os colegas que, depois de três anos

de convívio quase diário, se tornaram grandes amigos e que, nos momentos mais conturbados,

me ajudaram a não perder a força e a levar este barco a bom porto.



4

Resumo

No processo de construção europeia, a ideia de federalismo foi sempre recusada pelos

sucessivos dirigentes políticos. No entanto, a crise que a Europa vive desde 2008 e a

incapacidade dos atores políticos e das instituições europeias em lidarem com a mesma, está acolocar em causa a sobrevivência da moeda única e, consequentemente, do projeto europeu tal

como o conhecemos até hoje.

Perante este cenário, algumas vozes têm alertado para a necessidade dum governo económico

europeu. Será que os líderes europeus estarão dispostos a adotar o federalismo orçamental

como uma possível solução para esta crise? Será esse o primeiro passo para uma integração

europeia mais profunda? Estarão os Estados-membros da União Europeia dispostos a abdicar

das suas soberanias?Estando o federalismo orçamental associado à descentralização política e ao desenvolvimento

económico, será esse o caminho a seguir por Portugal para ultrapassar a crise em que se

encontra?

Palavras-chave: Finanças Públicas; Federalismo Orçamental; Descentralização Política

Abstract

In the European construction process, the idea of federalism has always been rejected by

successive political leaders. However, the crisis that Europe has been living since 2008 and

the inability of political actors and EU institutions in dealing with it, is putting into question

the euro survival and, consequently, the european project as we know it today.

Given this scenario, some voices have pointed out the need for a european economic

government. Are European leaders willing to adopt the fiscal federalism as a possible solution

to this crisis? Will this be the first step to a deeper european integration? Are the member

states of the EU willing to give up their sovereignty?

Being the fiscal federalism associated to the decentralization policy and economic

development, will this option be the best way for Portugal to overcome the crisis in which is

in?

Key words: Public Finance; Fiscal Federalism; Political Decentralization



5

Índice

Agradecimentos ....................................................................................................................................... 3 Resumo .................................................................................................................................................... 4 Abstract ................................................................................................................................................... 4

Índice ....................................................................................................................................................... 5 Índice de Quadros .................................................................................................................................... 6 Índice de Figuras ..................................................................................................................................... 6 Índice de Apêndices ................................................................................................................................ 6 Índice de Anexos ..................................................................................................................................... 6 Lista de abreviaturas ................................................................................................................................ 7 1. Introdução ....................................................................................................................................... 8 2. Funções, Modelos de Estado e Teorias de Finanças Públicas ...................................................... 10

2.1. Análise Normativa e Análise Positiva ................................................................................... 11 2.2. As funções do sector público ................................................................................................. 13 2.3. Os modelos de Estado ........................................................................................................... 15

2.3.1. O Estado Mínimo .......................................................................................................... 16 2.3.2. O Estado Providência .................................................................................................... 18 2.3.3. O Estado Imperfeito ...................................................................................................... 20

2.4. Teorias das finanças públicas ................................................................................................ 22 2.4.1. Finanças Clássicas ......................................................................................................... 22 2.4.2. Finanças Intervencionistas............................................................................................. 22 2.4.3. Constitucionalismo Financeiro ...................................................................................... 23

3. A globalização e as finanças públicas portuguesas ...................................................................... 25 3.1. A evolução da economia e das finanças públicas portuguesas .............................................. 25 3.2. A globalização e os seus efeitos na economia portuguesa .................................................... 34

4. O Federalismo Orçamental e a Descentralização Política ............................................................ 40 4.1. A construção europeia e a inexistência de federalismo ......................................................... 40 4.2. Federalismo orçamental: próximo passo na integração europeia? ........................................ 44 4.3. E em Portugal, que descentralização política? ...................................................................... 48

5. Conclusão ..................................................................................................................................... 59 Referências Bibliográficas .................................................................................................................... 61 Apêndices .............................................................................................................................................. 65 Anexos ................................................................................................................................................... 76



6

Índice de Quadros

Quadro 1 - Enquadramento das Análises Positiva e Normativa nas funções do Estado ....................... 12

Índice de FigurasFigura I - PIB per capita a preços constantes (base=2006) Variação anual (1961-1973) ..................... 27 Figura II - Receitas e Despesas das Administrações Públicas entre 1947-1973 (milhões de euros) ..... 27 Figura III - Receitas e Despesas das Administrações Públicas entre 1974 e 1985 (milhões de euros) . 28 Figura IV - PIB per capita a preços constantes (base=2006) (Variação anual 1974-1985) .................. 29 Figura V - PIB per capita a preços constantes (base=2006) (Variação anual 1986-2010) .................... 33 Figura VI - Receitas e Despesas das Administrações Públicas entre 1986 e 2010 (milhões de euros) . 34 Figura VII - Variação dos custos unitários de trabalho em Portugal e na UE (1996-2010) .................. 37 Figura VIII - Produtividade por trabalhador (UE 27=100) (2008) ........................................................ 37 Figura IX - Formação Bruta de Capital Fixo na UE em % do PIB (2005 e 2009) ................................ 38 Figura X - Peso das despesas públicas dos governos sub-nacionais na despesa das administraçõespúblicas.................................................................................................................................................. 47 Figura XI - Níveis de Governo .............................................................................................................. 49 Figura XII - As "Regiões Plano" de 1967 (esquerda) e as atuais CCDR's (direita) .............................. 54

Índice de Apêndices

Apêndice 1 - Instituições da UE (composição, funcionamento e funções) ........................................... 66 Apêndice 2 - Entrevista ao Dr. Miguel Relvas ...................................................................................... 67 Apêndice 3 - Entrevista ao Dr. Silvino Sequeira ................................................................................... 71

Índice de Anexos

Anexo I - Gastos Sociais: dados agregados (a preços constantes, moeda nacional, em milhões) ......... 77 Anexo II - Finanças clássicas, finanças intervencionistas e constitucionalismo financeiro .................. 78 Anexo III - Classificação económica das despesas ............................................................................... 79

Anexo IV - Classificação económica das receitas ................................................................................. 80 Anexo V - Desemprego em Portugal: taxas e variação anual (1960-2011) .......................................... 81 Anexo VI - Taxa de Inflação (Taxa de Variação - Índice de Preços no Consumidor) (1960-2010) ..... 82 Anexo VII - Balança Comercial (1960-2010) (Média das taxas de crescimento nacionais ponderadascom valores atuais) ................................................................................................................................ 83 Anexo VIII - Variação Anual do Índice de Preços no Consumidor (2001-2010) ................................. 84 Anexo IX - Taxas de Juro Mensais do BCE (2007-2009) ..................................................................... 85 Anexo X - Variação Anual do PIB per capita a preços correntes (2003-2010) .................................... 86 Anexo XI - Vantagens e desvantagens da regionalização ..................................................................... 87



7

Lista de abreviaturas

AMECO Annual Macro-Economic Database of the European Comission

BCE Banco Central Europeu

CCDR Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional

CE Comissão Europeia

CECA Comunidade Europeia do Carvão e do Aço

CEE Comunidade Económica Europeia

CP Comboios de Portugal

CRP Constituição da República Portuguesa

EFTA European Free Trade Association

ENDS Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável

EUROATOM Comunidade Europeia da Energia Atómica

FCM Fundo de Coesão Municipal

FEF Fundo de Equilíbrio Financeiro

FGM Fundo de Gestão Municipal

FMI Fundo Monetário Internacional

FSM Fundo Social Municipal

IDE Investimento Direto Estrangeiro

IMI Imposto Municipal sobre Imóveis

IMT Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de ImóveisIMV Imposto Municipal sobre Veículos

INE Instituto Nacional de Estatística

IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas

IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares

IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado

ME Memorando de Entendimento

OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico

OE Orçamento de EstadoPEC Pacto de Estabilidade e Crescimento

PIB Produto Interno Bruto

PIENDS Plano de Implementação da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável

REFER Rede Ferroviária Nacional

SEE Sector Empresarial do Estado

SME Sistema Monetário Europeu

UE União Europeia

UEM União Económica e Monetária



8

1. Introdução

O facto de estar se a redigir este relatório significa que chegou ao final uma etapa de

três anos. Foram seis semestres letivos nos quais se procurou assimilar e entender, da melhor

forma possível, os assuntos lecionados nas diferentes unidades curriculares. Há aquelas quecaptam mais atenção dos alunos. Ou porque se gosta dos temas abordados, ou porque o

docente conseguiu cativar pela sua forma de expor e de abordar as matérias ou, então, porque

as duas razões anteriores se conjugaram. A escolha do tema para o presente relatório deriva,

fundamentalmente, desta última.

O discurso proferido por Winston Churchill, em 1946, na Universidade de Zurique,

dirigido à juventude académica apelava, de forma bem clara, para a união dos países europeus

e é visto como o propulsor para a construção europeia que se iria iniciar poucos anos depois:«Devemos criar uma espécie de Estados Unidos da Europa.»1. Com estas palavras, Churchill

invocava algo bem diferente do que foi a construção europeia até aos nossos dias: a existência

de uma federação de Estados.

Esta ideia de criar, na Europa, um Estado Federal, não foi levada a cabo. O processo

de construção europeia acabou por assentar, basicamente, em ideais económicos

marcadamente liberais, como a abolição de taxas aduaneiras, o comércio livre, a liberdade de

circulação de pessoas, de bens e de capitais. A criação dos Estados Unidos da Europa

pressupunha, para além desses ideais, a comunhão de outros, nomeadamente, de cariz

político, como a subordinação a uma única Constituição o que, se tivermos em linha de conta

o processo anterior à assinatura do Tratado de Lisboa (2007), é uma tarefa verdadeiramente

hercúlea.

No entanto, a crise financeira de 2008 e as repercussões que, passados três anos, ainda

se fazem sentir, colocaram a Europa numa encruzilhada quanto ao seu futuro. O projeto da

união económica e monetária foi abalado e a problemática das dívidas soberanas e dos

excessivos défices orçamentais dos países periféricos levam a que responsáveis europeus

defendam a existência de um federalismo orçamental. Foi o próprio presidente do BCE, Jean-

Claude Trichet que, em Julho de 2011 alertou a União Europeia para a necessidade de

«responder à crise com uma “federação flexível” na qual haveria lugar para um novo cargo de

governação, um ministro federal das Finanças na zona euro» (Público, 2011).

É perante este contexto de incerteza política, económica e financeira que se irá

desenvolver o presente trabalho, tendo como objetivo principal procurar responder a uma

1 In Europa - A história da União Europeia, acedido a 9 de Julho de 2011 em http://europa.eu/about-eu/eu-history/1945-1959/foundingfathers/churchill/index_pt.htm



9

questão principal: num contexto de crise, em que se torna necessário proceder a restrições

orçamentais com vista a promover a sustentabilidade das finanças públicas, será possível a

existência de federalismo orçamental? Dado que esta teoria pressupõe a descentralização

política, qual o caminho a seguir em Portugal? Criar regiões administrativas ou reforçar as

competências e atribuições dos municípios e promover a associação entre si?

Para tal, adotou-se uma metodologia qualitativa recorrendo à leitura e análise de

bibliografia relacionada com os temas em debate (finanças públicas, federalismo orçamental e

descentralização administrativa) e à técnica da entrevista indireta e estruturada.

Complementarmente procedeu-se à recolha e análise de dados estatísticos junto de diversas

entidades, nacionais e internacionais.

Relativamente à redação, o presente relatório está escrito segundo as normas do novo

Acordo Ortográfico. Excetuam-se as citações de textos escritos anteriormente à entrada em

vigor do mesmo que, por uma questão de autenticidade, serão transcritas na versão original.

No que se refere à estrutura do presente relatório, ele está dividido em cinco capítulos.

O primeiro consiste na presente introdução, onde são formulados os objetivos a atingir e os

métodos utilizados para tal. No segundo, explanar-se-ão as diferentes teorias de finanças

públicas, modelos de Estado e como aquelas se articulam com as diversas funções deste. No

capítulo três, depois de um breve enquadramento histórico, será analisada a evolução das

contas públicas portuguesas, com especial incidência no período pós-25 de Abril de 1974,

bem como o processo de globalização e seus reflexos na economia e nas finanças públicas. O

quarto capítulo conta com a opinião de duas individualidades políticas da região de Santarém,

reconhecidas a nível nacional pelas suas posições enquanto defensores da regionalização e do

supramunicipalismo, respetivamente, o Dr. Silvino Sequeira2 e o Dr. Miguel Relvas3. Com as

suas opiniões procura-se clarificar a discussão em torno da melhor opção em termos de

descentralização administrativa. A terminar, apresentam-se as conclusões com base nas

questões levantadas e nas respostas obtidas.

2 Foi Presidente da Câmara Municipal de Rio Maior entre 1986 e 2009, tendo exercido, entre 1995 e 1996, asfunções de Governador Civil de Santarém. Entre 2007 e 2008, foi Gestor da Comissão Diretiva do ProgramaOperacional do Alentejo (QREN). Foi, ainda, deputado entre 1983 e 1985 e em 1995. É licenciado em Históriapela Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa.3 Presentemente é Ministro-adjunto e dos Assuntos Parlamentares do XIX Governo Constitucional. É Presidente

da Assembleia Municipal de Tomar, cargo que exerce desde 1997. Foi Secretário de Estado da AdministraçãoLocal do XV Governo Constitucional (2002-2004). Foi deputado nas legislaturas compreendidas entre 1985 e2009. É licenciado em Ciência Política e Relações Internacionais pela Universidade Lusófona.



10

2. Funções, Modelos de Estado e Teorias de Finanças Públicas

Desde há quase dez anos a esta parte que as finanças públicas nacionais têm sido tema

para discussões calorosas e controversas. Entre o célebre discurso da “tanga”4 e o desabafo do

“desvio colossal”5

passou-se quase uma década, durante a qual Portugal conheceu cincoGovernos com políticas públicas díspares entre si, visando colocar as finanças públicas

nacionais em ordem, numa rota de sustentabilidade.

Não sendo a sustentabilidade das finanças públicas assunto para dissertar neste

capítulo serve, todavia, de ponto de partida para a abordagem que aqui se pretende realizar.

Em função da delicadeza das matérias que envolvem, as finanças públicas regem-se por uma

lógica não apenas de teoria económica mas, também, de ciência política. Com a teoria

económica, nomeadamente ao nível do papel do sector público, ponderam-se três questõesessenciais: o que produzir? Como produzir? E para quem produzir? Em matéria de ciência

política, releva o facto das respostas a estas questões serem tomadas «através do

funcionamento de um processo político» (Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2009, p. 4), e

serem vistas como um meio ao dispor do Estado «para satisfazer as necessidades coletivas

sempre que o livre funcionamento dos mercados (…) seja incapaz de, por si próprio, as

promover adequadamente» (Fernandes, 2008, p. 17).

Para se proceder ao estudo das finanças públicas recorre-se, segundo os autores

consultados, a dois tipos de análise: a normativa e a positiva. Este estudo não é mais do que

considerar atender a quatro questões que Pereira et al. (2009, pp. 4-5) elenca desta forma:

«1. Quais os efeitos da manipulação de certas variáveis instrumentais

(política orçamental) na prossecução de objectivos?»

«2. Quais os efeitos de alterações em variáveis estruturais (regras e

instituições) na implementação das políticas públicas?»

«3. Qual deve ser a intervenção do Estado na economia, nomeadamente na

sua vertente financeira (receitas e despesas públicas)?»

«4. Quais devem ser as regras e instituições a operar no sector público de

forma a implementar as políticas públicas?»

4 Expressão usada em 16 de Abril de 2002 pelo então Primeiro-Ministro de Portugal, Durão Barroso, aquando dadiscussão, na Assembleia da República, de um programa de emergência, referindo-se ao anterior governo doPartido Socialista: «Os senhores [do PS] deixaram Portugal de tanga» (Público, 2002).5 Afirmação atribuída ao Presidente do PSD e Primeiro-Ministro de Portugal, Pedro Passos Coelho, durante umareunião do Conselho Nacional do PSD realizada a 12 de Julho de 2011, referindo-se à diferença existente entreas metas estabelecidas pelo anterior Governo e o que realmente tinha sido efetuado (Diário de Notícias, 2011).



11

A análise positiva procura responder às duas primeiras questões e a análise normativa

às duas últimas. Desenvolveremos esta distinção no próximo subcapítulo.

2.1. Análise Normativa e Análise Positiva

Convém, assim, diferenciar estes dois tipos de análise. Ao efetuar-se uma análise

positiva, isto é, uma análise técnica, quantificada e objetiva, o que está em causa é, como

refere Pereira et al. (2009, p. 5), «medir e avaliar as consequências, em certas variáveis

objectivo, de alterações em uma ou mais variáveis instrumentais ou estruturais». Por seu lado,

a análise normativa, baseada em critérios de eficiência e de equidade, é uma análise

subjectiva, pois tem como principal fim «produzir juízos de valor», nomeadamente sobre aspolíticas públicas adoptadas ou a adoptar e a «valorar as suas consequências previsíveis»

(Pereira et al., 2009, p. 5).

Para melhor enquadrarmos estes dois tipos de análise recorremos a uma notícia

publicada no jornal Público, de 26 de Junho de 2011, que nos dá conta da intenção do anterior

governo em avançar com o encerramento de 800 quilómetros de via-férrea, ficando esta

restringida «basicamente ao eixo Braga-Faro, Beira Alta e Beira Baixa», sendo que as

«restantes linhas seriam amputadas ou desapareceriam», nomeadamente em regiões dointerior como são o caso de Trás-os-Montes e do Alentejo. A notícia avança, ainda, que este

documento foi entregue à Troika6 BCE/CE/FMI, «como uma medida eficaz de redução da

despesa pública», já que a mesma teria «um forte impacto» nas contas de duas empresas do

Sector Empresarial do Estado (REFER e CP)7.

À luz das análises positiva e normativa e relacionando estas com as funções do Estado

(afetação, redistribuição e estabilização), que abordaremos a seguir, é possível identificar os

fundamentos da intervenção pública no caso concreto. O Quadro 1 pretende resumir essesmesmos fundamentos.

6 Troika é uma palavra de origem russa usada, normalmente, para designar algo que é composto por trêsindividualidades ou entidades.7 No decurso da elaboração deste trabalho, o atual Governo português aprovou em reunião do Conselho deMinistros, o Plano Estratégico dos Transportes (Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2011), que

«concretiza um conjunto de reformas estruturais a implementar no sector dos transportes e das infraestruturas,enquadradas pelo princípio basilar de que os recursos públicos disponibilizados pelos contribuintes portuguesessão limitados»



12

Quadro 1 - Enquadramento das Análises Positiva e Normativa nas funções do Estado

Função/Análise PositivaNormativa

Eficiência Equidade

Afetação

Reduzir prejuízos de

exploração no SEE Decisão eficiente Decisão neutra.

Redistribuição

Redução do “cabaz de bens ou

serviços públicos” ao dispor

dos cidadãos das regiões

afetadas.

À falta de

alternativa, não é

eficiente.

Não é uma decisão

equitativa.

Estabilização

Contenção da despesa pública,

em ordem a respeitar os

critérios de consolidaçãoorçamental

Decisão eficiente. Decisão equitativa.

Fonte: Adaptado de Oliveira (2009).

Constata-se, assim, que a intenção do anterior Governo (e do atual) é, neste caso

concreto, reduzir os prejuízos operacionais no SEE, através de uma afetação eficiente dos

recursos económicos.

Do ponto vista normativo admite-se que esta decisão seja eficiente em termos da

afetação na medida em que favoreça a utilização racional de recursos escassos com fins ouusos alternativos, sendo neutra em termos de equidade no cenário de ser assegurada uma

alternativa eficaz às populações afetadas, em termos de acessibilidade a serviços localizados

nos principais aglomerados urbanos; caso contrário, seria injusta. No que se refere à

redistribuição, e se não existir uma alternativa, ela não será eficiente, dado que os utentes

afetados pela medida pagam os mesmos impostos ao Estado, salvaguardando situações

específicas (por falta de discriminação positiva de natureza territorial) mas ficariam privados

das respetivas contrapartidas por ação coerciva daquele, não sendo, também, equitativa,porque geraria discriminação negativa em termos sociais e regionais, no acesso a bens

públicos. Esta medida contribuiria, em termos de estabilização económica, para uma maior

contenção da despesa pública, pelo que seria eficiente ao poupar recursos com vista a reforçar

a capacidade financeira do Estado em responder a problemas socioeconómicos, sobretudo

num contexto de recessão económica. E seria equitativa, porque pretenderia assegurar uma

situação orçamental próxima do equilíbrio, de modo a implementar uma política orçamental

anti cíclica, visando acautelar às futuras gerações o mesmo nível de qualidade e quantidade de

bens públicos.



13

Mas, do que se trata quando falamos em eficiência e em equidade?

Falamos de eficiência quando se pretende «afectar os recursos económicos de forma

óptima» (Pereira et al., 2009, p. 8). No entanto, deve-se ter em conta que, ao melhorar o bem-

estar de um determinado agente económico tal pode provocar a diminuição desse mesmo

bem-estar noutro agente económico. Tal possibilidade remete a nossa atenção para os

princípios fundamentais da economia do bem-estar social, nomeadamente para o Princípio de

Pareto8, sendo que a não existência de eficiência se pode ficar a dever a quatro condições:

existência de externalidades positivas ou negativas; estarmos na presença de bens públicos;

existir informação assismétrica ou monopólios naturais; e existir uma insuficiente provisão

privada de infraestruturas colectivas.

Já a equidade remete-nos para uma abordagem relacionada com a determinação dos

«efeitos da distribuição da carga fiscal e dos benefícios da despesa pública no bem-estar

social» (Pereira et al., 2009, p. 7). Isto é, não se trata só de equidade na cobrança de impostos

mas, também, na forma como estes são redistribuídos em prol do bem-estar social. Como nos

diz Sanches (2010, p. 15), «a justiça na tributação e a justiça na distribuição têm a mesma

importância».

Importa, agora, abordar com maior profundidade, as funções do sector público. É isso

que faremos de seguida.

2.2. As funções do sector público

É comummente aceite, na atualidade, a categorização das funções do sector público

(ou funções económicas do Estado) referidas anteriormente (afetação, distribuição9 e

estabilização), realizada por Musgrave (Pereira et al., 2009).

Uma vez que os recursos económicos são, por definição, escassos, compete ao Estado

afectá-los de forma eficiente. A função afetação é desempenhada pelo Estado quando omercado (leia-se, os agentes económicos privados) não o consegue realizar eficientemente.

Ora, a não existência de eficiência, como atrás se pode verificar, deriva de falhas de mercado.

Assim, o Estado intervem através da provisão de bens e serviços de interesse colectivo, não

sujeitos à exclusão do mercado. Isto é, coloca ao dispor da população bens e serviços que,

muito dificilmente, o sector privado disponibilizaria. Actua, ainda, através da atribuição de

8 O Princípio de Pareto define que «uma economia é eficiente na utilização dos seus recursos sempre que sejaimpossível, através de reafectações no consumo entre indivíduos, ou de fatores de produção entre indústrias,

aumentar o nível de bem-estar de alguém sem diminuir o bem-estar de outrem» (Fernandes, 2008, p. 55)9 Alguns autores referem-se a esta função denominando-a de “redistribuição” ou “redistributiva”, pelo que aolongo do presente relatório aparecerão as várias denominações utilizadas.



14

subsídios ou da aplicação de impostos às actividades privadas, consoante queira incentivar ou

desincentivar as mesmas criando, conforme o caso, externalidades positivas ou negativas, e

regulando de determinados mercados, nomeadamente aqueles onde é susceptível ocorrerem

situações de oligopólio ou de monopólio, levando a que o Estado intervenha com o intuito de

corrigir as limitações à concorrência.

A função distribuição dirige-se à forma como os bens públicos produzidos são

distribuídos pelos membros de uma sociedade, relacionando-se de forma directa com

conceitos como a equidade e, também, com os trade-offs10 existentes entre equidade e

eficiência. Como refere Fernandes (2008, p. 22), «a eficiência económica é uma condição

necessária mas não suficiente para a maximização do bem-estar social».

Ao actuar neste domínio, segundo uma concepção moderna norteada pelo princípio do

“Estado Providência” (secção 2.3.2), o Estado visa, sobretudo, distribuir de forma justa e

equitativa, o rendimento e a riqueza criados que, de outra forma, não seria possível. Mas,

também pretende colocar à disposição de todos, bens e serviços que concorram «para uma

maior igualdade de oportunidades» (Pereira et al., 2009, p. 13). Tal concepção prende-se,

fundamentalmente, com o facto de existirem bens de mérito11 que, sendo predominantemente

de natureza privada, devem estar ao alcance de todos. Caso se demitisse formalmente dessa

responsabilidade, o Estado estaria a contribuir para o aumento de situações de injustiça social

e de desigualdade de oportunidades. Inserem-se neste tipo de bens de mérito, entre outros, as

vacinas. Existindo um Plano de Nacional de Vacinação, que é obrigatório, o Estado suporta

integralmente o custo das vacinas promovendo, desta forma, a toda a população, igualdade de

acesso a este cuidado de saúde. Não havendo intervenção do Estado, as vacinas, que são

dispendiosas, ficariam inacessíveis a uma franja da população que não possui recursos para

atender a esse cuidado.

Dado que as economias nacionais têm de enfrentar ciclos, passando de situações de

expansão económica para situações de recessão de forma bastante rápida (Fernandes, 2008),os Estados utilizam a função estabilização de modo a garantir um crescimento sustentado da

economia, atingir a situação de pleno emprego dos factores de produção, nomeadamente do

factor trabalho e, simultaneamente, a estabilidade de preços. Isso será conseguido se, face a

10 Existe um trade-off quando se reduz ou se abre mão de um ou mais resultados desejáveis em troca de aumentoou a obtenção de outros resultados desejáveis, a fim de maximizar o retorno total ou eficácia em determinadascircunstâncias.11 Bens de mérito são, essencialmente, bens de natureza privada mas que o Estado coloca à disposição de todos e

que não seriam consumidos «por livre iniciativa do consumidor, e de cujo ato de consumir beneficiará nãoapenas o próprio, mas também outros indivíduos que com ele se relacionem, senão mesmo a sociedade como umtodo» (Matias, 1995, p. 10)



15

elevados níveis de despesa pública, os Estados aumentarem a carga fiscal. Caso contrário, o

recurso ao endividamento conduzirá ao acréscimo das taxas nominais de juro12 e,

consequentemente, a um aumento da dívida soberana, pelo que a função estabilização está

intimamente relacionada com a política orçamental. Fernandes (2008, p. 24) alude aos

instumentos que os Estados têm à sua disposição para estabilizar os ciclos económicos. Os

discricionários, que surgem «quando as medidas adoptadas para corrigir os desiquilíbrios

macroeconómicos resultam de deliberações expressas», e os automáticos, «que correspondem

ao funcionamento dos estabilizadores automáticos incorporados no tecido económico», e que

actuam sem necessidade de uma deliberação nesse sentido.

Como veremos no subcapítulo seguinte, a cada modelo de Estado cabe,

predominantemente, uma função económica.

Apesar destas funções permanecerem actuais, a visão compartimentada que

Musgrave13 tinha das mesmas não faz sentido nos dias de hoje, uma vez que todas elas se

entrelaçam entre si nas políticas desenvolvidas pelos diversos governos (Stiglitz, 2000).

2.3. Os modelos de Estado

Para que possamos abordar os modelos de Estado e as teorias de finanças públicas

convém, em primeiro lugar, caracterizar sumariamente os diferentes sistemas económicos,pois o papel que o Estado exerce em cada um deles é completamente distinto. Podemos, assim

considerar os seguintes sistemas económicos fundamentais: (i) o sistema socialista, onde

existe uma planificação da economia e no qual o Estado é o detentor da quase totalidade dos

meios de produção; (ii) o sistema capitalista, em que os fatores de produção estão na posse

dos privados, não havendo qualquer intervenção estatal; (iii) o modelo de economia mista,

onde não há planificação, os meios de produção são privados mas o Estado intervém nos

mercados por razões de eficiência económica e ética social. Sendo este último, o modeloeconómico existente em Portugal e nos restantes países da União Europeia, é nele que a

análise dos temas deste capítulo assentará.

O estudo dos modelos ou teorias de Estado está, como veremos ao longo deste

subcapítulo, intimamente relacionado com as teorias de finanças e, ao longo dos tempos tem

procurado responder a três questões que Pereira et al. (2009) enuncia: (i) Qual a razão para a

existência de um Estado? (ii) Qual a dimensão que o sector público deve ter? (iii) Como se

12 As taxas nominais de juro são as praticadas “à vista”, no mercado, independentemente da taxa de inflação.13 Richard Abel Musgrave foi um célebre economista e um dos principais autores da teoria contemporânea dasfinanças públicas. Das obras por si publicadas, destaca-se The Theory Of Public Finance (1959).



16

deve compor a despesa pública? As respostas a estas questões poderão direcionar-nos para

três modelos distintos: o Estado mínimo ou liberal, o Estado Providência ou Estado Social e o

Estado Imperfeito.

2.3.1. O Estado Mínimo

Em contraponto à teoria mercantilista14 que vigorou entre os séculos XVI e XVII

surge, no século seguinte, a ideia de que os Estados não deveriam intervir nas economias e

que o seu papel se deveria limitar a criar condições para que os mercados funcionassem

naturalmente, prover a existência de um conjunto de bens e serviços públicos e colocar, ao

dispor dos privados, um conjunto de infraestruturas necessárias ao desenvolvimento da

economia (Pereira et al., 2009). O precursor desta corrente foi o economista e filósofo escocêsAdam Smith que, através da obra A Riqueza das Nações (1776), se esforçou por demonstrar

como a concorrência e a prossecução do lucro conduziriam os indivíduos, ainda que

involuntariamente a servir o interesse público (Stiglitz, 2000). Expoente máximo desta ideia é

a afirmação «não é da benevolência do talhante, do cervejeiro ou do padeiro que esperamos o

nosso jantar, mas da sua preocupação pelo seu próprio interesse» (Adam Smith citado por

Bento, 2011, p. 16).

A defesa deste modelo de Estado Mínimo (também conhecido como Estado liberal)ocorreu em duas épocas distintas. A primeira, nos séculos XVIII e XIX, através de Adam

Smith, David Ricardo e John Stuart Mill, sendo considerado um modelo bastante vanguardista

para a época, já que o sistema tributário dos Estados assentava, essencialmente, nos impostos

alfandegários, não havendo impostos sobre o rendimento (Pereira et al., 2009). Ao apelar à

não intervenção do Estado na economia, tal corrente implicaria uma redução substancial

daqueles impostos. Ora, se os impostos visam satisfazer as necessidades financeiras do

Estado, quanto menor for o peso do Estado na sociedade, menos impostos serão cobrados. É,neste âmbito que outro economista liberal, Jean Baptiste Say, citado por David Ricardo (1978,

[1871], p. 278), afirmaria «que o melhor de todos os planos financeiros consiste em gastar

14 O mercantilismo é uma teoria económica posta em prática na Europa, entre os séculos XVI e XVII. Assentavana ideia de que a riqueza dos países dependia da quantidade de metais preciosos que estes conseguiam acumular.Uma vez que, à época, os pagamentos efetuados eram através de ouro e prata, essa acumulação de metaispreciosos significava, também, um saldo favorável na Balança Comercial.Esta teoria económica atingiu o seu máximo em França, no reinado de Luís XIV, através do seu Ministro Jean-

Baptiste Colbert, com a criação de medidas restritivas às importações, nomeadamente, elevadas taxasalfandegárias, assistindo, em simultâneo, a uma intervenção do Estado na economia, quer através da criação deindústrias (manufaturas), quer através de incentivos aos particulares.



17

pouco e o melhor de todos os impostos é o que proporciona menores receitas» (David Ricardo

citado por Pereira et al., 2009, p. 21).

A segunda época de defesa deste modelo foi já no século XX, tendo como principal

defensor Robert Nozick, um filósofo político norte-americano que, com a sua obra Anarchy,

State and Utopia (1974), atribui uma grande importância à liberdade individual. Para Nozick,

o Estado deve-se limitar «às funções restritas de protecção contra a força, roubo, a fraude, de

fiscalização do cumprimentos de contratos», sendo que uma maior intervenção do Estado

«violará os direitos individuais das pessoas a serem forçadas a fazer certas coisas» (Nozick,

1974, p. 9). Assim, o Estado não poderá usar instrumentos compulsivos com o propósito de

obrigar os cidadãos a ajudarem outros, ou de não permitir determinadas actividades aos

cidadãos para o próprio bem ou sua protecção.

A defesa do Estado Liberal protagonizado por Nozick pode assentar, segundo Pereira

et al. (2009, p. 23), em três razões: (i) «a ideia da existência de direitos invioláveis dos

indivíduos»; (ii) «uma teoria sobre a criação de desigualdades»; e (iii) «a noção de Estado

como associação voluntária de indivíduos».

A primeira razão decorre dos primórdios do liberalismo, principalmente de John

Locke e de Stuart Mill, pois cada um é dono de si próprio e não pertença de outrem.

A segunda relaciona-se com o facto de os indivíduos não serem iguais e poderem, a

partir das mesmas «condições objectivas e subjectivas» (Pereira et al., 2009, p. 23) fazerem

uso distinto dos seus rendimentos. Por exemplo, um indíviduo pode ter uma propensão para

gastar todo o seu rendimento enquanto que outro prefere poupar. Esta poupança irá originar

uma possibilidade de investimento e, assim, de aumentar os seus rendimentos. Enquanto um

(o consumista) irá manter sempre o mesmo rendimento, o outro (o aforrador) irá aumentar o

seu. Daqui poderá concluir-se que as desigualdades foram criadas pelas escolhas individuais,

voluntariamente realizadas, pelo que o Estado não deverá tratar estes indivíduos de forma

distinta.A terceira e última razão deriva do facto de Nozick imaginar que os indivíduos

começam por se organizar em associações protectoras com o intuito de assegurar a sua

própria segurança, concorrendo essas associações para a existência do Estado Mínimo.

As ideias preconizadas por Nozick estão na base de que o Estado se deve restringir,

apenas e só, à sua função de afectação e como prestador e fornecedor de serviços públicos,

abstraindo-se de promover a redistribuição do rendimento (função redistributiva), pelo que o

peso do sector público nesta concepção de estado não deve ir além dos 15% do produtointerno bruto (Pereira et al., 2009).



18

2.3.2. O Estado Providência

Ao contrário dos defensores do Estado Mínimo, os apologistas do Estado Providência

(também denominado de Estado Protetor, Estado de Bem-Estar ou, na versão anglo-saxónica,

“Welfare State”), defendem que o Estado deve promover a redistribuição do rendimento pois,

só assim, é possível «alcançar os objectivos de uma sociedade justa» rejeitando que o sector

público tenha meramente «um carácter residual» (Pereira et al., 2009, p. 24). Neste sentido, os

orçamentos de um Estado Providência deverão dedicar entre 40% a 60% a despesas de

investimento e a despesas sociais (idem, p. 38). Por outro lado, e apesar de acreditarem que os

mercados são importantes por promoverem uma afectação eficiente dos recursos disponíveis,

consideram que os mesmos não são justos nem conduzem a uma afectação «socialmentedesejável» dos recursos (ibidem, p. 24).

Podemos encontrar uma definição bastante completa do que é o Estado Providência na

obra de Asa Briggs, The Welfare State in Historical Perspective (1961) e que, dada a sua

importância, se optou por transcrever na versão original:

«A welfare state is a state in which organized power is deliberately used

(through politics and administration) in an effort to modify the play of market forces in at least three directions – first, by guaranteeing individuals and

families a minimum income irrespective of the market value of their work or

their property; second, by narrowing the extent of insecurity by enabling

individuals and families to meet certain ‘social contingencies’ (for example,

sickness, old age and unemployment) which lead otherwise to individual and

families crises; and third, by ensuring that all citizens without distinction of

status or class are offered the best standarts available in relation to a certainagreed range of social services» (Briggs, 2006)

Depreende-se destas linhas que o Estado Providência deve atuar em três perspetivas

distintas: (i) garantindo um rendimento mínimo aos indivíduos e às famílias, independente do

valor de mercado do seu trabalho ou da sua propriedade; (ii) reduzindo os riscos em certas

contingências sociais como a doença, a reforma por velhice e o desemprego; (iii) oferecendo a

todos os cidadãos, independentemente da sua classe social, um leque de serviços sociais aos

melhores níveis.



19

Constata-se, assim, que a função de redistribuição do rendimento desempenha um

grande papel no Estado de Bem-Estar e que se relaciona com a teoria do utilitarismo15. Como

refere Pereira et al. (2009, p. 25), a título de exemplo, «se a utilidade de um euro adicional

para um indivíduo pobre é muito superior à desutilidade de um euro a menos para um

indivíduo rico, transferir um euro do segundo para o primeiro fará aumentar o bem-estar

social». Uma vez que os mercados, apesar de poderem funcionar de forma eficiente, não são

capazes de promover a redistribuição do rendimento, terá que ser o Estado a desempenhar

esse papel, quer através da cobrança de impostos, quer pela atribuição de prestações sociais,

respondendo, assim, aos dois primeiros pressupostos de Briggs.

A oferta de serviços (ou bens) sociais a todos os cidadãos, nomeadamente aos mais

desfavorecidos, é uma tarefa do Estado pois estes não dispõem de possibilidades de poder

usufruir dos mesmos sem a intervenção do Estado.

Apesar do Estado Providência ter tido o seu apogeu a partir da Grande Depressão e,

sobretudo, após a II Guerra Mundial, não nos podemos esquecer do papel desempenhado pelo

chanceler alemão Bismarck (1815-1898). Se atentarmos aos três princípios enunciados por

Briggs e ao que o estadista alemão realizou enquanto esteve no poder concluímos ter sido um

dos precursores do Estado Social, já que foi da sua responsabilidade a criação de várias

prestações sociais que, só mais tarde, viriam a ser implementadas noutros países: o subsídio

de doença (1883), a lei de acidentes de trabalho (1884) e as pensões de reforma (1889).

Contudo, é a Grande Depressão causada pelo crash da bolsa em Wall Street que

consciencializa os Estados para a importância da proteção aos mais desfavorecidos e que teve

em Keynes (1883-1946) um acérrimo defensor do papel intervencionista do Estado numa

economia caracterizada pela adoção de medidas de índole fiscal e monetária, originando o

enfraquecimento dos efeitos desfavoráveis dos ciclos económicos.

Este modelo de estado expandiu-se após a II Guerra Mundial e acompanhou o

crescimento económico que se lhe seguiu, durante quase três décadas. É a partir da criseeconómica decorrente dos choques petrolíferos da década de 1970 que alguns governantes

começam a questionar a manutenção do Estado Social, principalmente a Primeira-Ministra

britânica, Margaret Tatcher, que implementou uma política restritiva dos benefícios sociais,

uma vez que o Estado tinha deixado de ter condições económicas para sustentar o modelo

Estado Providência.

15 O utilitarismo é uma doutrina filosófica que avalia, de forma moral, as ações pelo seu carácter vantajoso (ou

não) das suas consequências (Cabral R. , s.d.). Na atualidade, pode-se afirmar que o utilitarismo é «uma teoriaque permite avaliar o efeito de certas acções no bem-estar social a partir da soma das variações de bem-estar(benefícios menos custos) em todos os indivíduos resultantes dessas acções» (Pereira et al., 2009, p. 25).



20

No entanto, e apesar de poder parecer um contrassenso, certo é que a generalidade dos

países da OCDE tem vindo a aumentar os gastos com políticas sociais, não só em

percentagem do PIB mas, também, em valores absolutos (Anexo I).

No caso particular de Portugal, a implementação do Estado Providência só ocorreu,

efetivamente, após a Revolução do 25 de Abril de 1974. Apesar de antes de 1974 já existirem

prestações sociais, como o subsídio por doença e as pensões de reforma, os mesmos não

estavam acessíveis à generalidade da população. Por outro lado, o subsídio de desemprego só

foi criado em 1975 e o acesso da população aos cuidados de saúde, através do Serviço

Nacional de Saúde, só foi possível a partir de 1979.

2.3.3. O Estado Imperfeito

O que conhecemos de Estado Mínimo e de Estado Providência baseia-se em

conceções teóricas criadas ao longo dos tempos e que foram postas em prática, com maiores

ou menores adaptações. Por isso, como refere Pereira et al. (2009, p. 28), tratam-se de

«abordagens normativas» que, por vezes, não correspondem à realidade dos factos. A questão

que se coloca, aqui, é saber se os Estados visam sempre o interesse público ou se, com o

poder coercivo que detêm (principalmente na cobrança de impostos), se podem transformar

em “monstros” que necessitam cada vez mais de recursos financeiros para se satisfazerem a sipróprios.

Um dos exemplos de Estado Imperfeito é o Estado Leviatã16, preconizado pelo

filósofo inglês Thomas Hobbes na obra Leviatã ou Matéria, Forma e Poder de um Estado

Eclesiástico e Civil, publicada em 1651, e que é considerada como precursora do contrato

social abordado, mais tarde, por John Locke e por Jean-Jacques Rosseau. Hobbes parte do

princípio de que, sendo o egoísmo uma característica humana e que todos os homens

competem entre si, é necessário a existência de um “contrato social” que assegure a existênciade paz e que deve ser uma pessoa ou um grupo de pessoas a zelarem para que o mesmo seja

cumprido, punindo quem não o faça, exercendo, assim, uma função de soberania.

No entanto, a análise que Hobbes faz do papel do soberano (ou do Estado) leva-o a

concluir que essa personagem terá a tendência para possuir cada vez mais poderes, tornando-

se num “monstro” que cresce sem parar, às custas dos impostos pagos pelos cidadãos. Esta

visão preconizada por Hobbes, ainda que levada ao extremo, assemelha-se em muito ao que

16 Leviatã era uma criatura descrita no Antigo Testamento (Livro de Job) que habitava os mares e quepermaneceu no imaginário dos marinheiros europeus da Idade Moderna.



21

se tem vindo a assistir nos últimos tempos. Aliás, já desde os anos 70 do século XX que

alguns economistas preconizaram uma versão mais moderada da teoria de Hobbes. Entre

estes, destacam-se James Buchanan que, com Gordon Tullock, desenvolveu a teoria da

Escolha Pública, o que lhe valeu o Prémio Nobel da Economia em 1986.

A teoria da Escolha Pública deriva da forma como o processo político funciona,

partindo do princípio que os indivíduos nele envolvidos procuram satisfazer os seus próprios

interesses, ocorrendo, assim, falhas de governo. Na abordagem que faz desta temática, Pereira

et al (2009, p. 32) enuncia quatro dessas falhas: (i) a atribuição de benefícios fiscais a

determinados agentes económicos irá provocar que outros agentes económicos procurem

usufruir desses benefícios (rent seeking ou teoria da procura de rendas); (ii) os executores

políticos não deterem toda a informação sobre como os dinheiros públicos devem ser gastos

eficazmente pela administração pública (teoria da burocracia); (iii) as decisões políticas

estarem dependentes de ciclos eleitorais, o que originará uma gestão da economia em função

desses mesmos ciclos e não da função estabilização; e (iv) a participação em eleições dos

adultos de agora implicarem escolhas públicas que redundem em défices que serão pagos

pelas gerações vindouras e que não tiveram participação eleitoral.

A teoria da Escolha Pública, enquanto corrente de pensamento, encontra-se nos

antípodas da economia do bem-estar, traduzida pelo modelo de Estado Providência. Enquanto

que esta última defende a intervenção do Estado na economia como forma de colmatar as

falhas de mercado, a primeira «veio clarificar “os fracassos de governo” e os limites da

intervenção desse mesmo Estado» (Pereira, s.d., p. 3).

O chamado Estado Imperfeito deriva do facto dos Estados deterem o monopólio «com

poderes exclusivos de tributação, de emissão de licenças, de regulação da competição»

(Pereira et al., 2009, p. 31) existindo, ainda, a possibilidade das maiorias eleitas

democraticamente nem sempre zelarem pelo interesse comum. Isto irá levar a que os Estados

usem do poder tributário que detêm para cobrarem cada vez mais impostos.Perante estas evidências, economistas como Brennan e Buchanan, entre outros,

defendem a instituição de «restrições de natureza constitucional» que limitem, tanto a dívida

pública como o défice orçamental, evitando «a tomada de decisão discricionária pelos poderes

públicos» (Pereira et al., 2009, p. 31). Como veremos à frente, esta posição assenta que nem

uma luva na teoria do Constitucionalismo Financeiro e que, ultimamente, tem sido defendida

por alguns políticos europeus como forma de colocar um travão à deterioração orçamental que

afecta os países a Zona Euro. Estes autores recuperam, ainda, a ideia de Hobbes de um



22

contrato social a celebrar entre os cidadãos e os Estados, em que haveriam cedências de parte

a parte.

2.4.

Teorias das finanças públicasA par das funções e dos modelos de Estado, este capítulo dedica, também, atenção às

teorias sobre as finanças públicas: as finanças clássicas, as finanças intervencionistas e o

constitucionalismo financeiro.

2.4.1. Finanças Clássicas

A teoria das Finanças Clássicas está associada ao Estado Mínimo, cujas origens

remontam aos finais do século XVIII/inícios do século XIX e caracteriza-se pela existência de

um sector público com um peso bastante reduzido, sem qualquer atividade empresarial,

cingindo-se a intervenção do Estado à construção de infraestruturas e àquilo que conhecemos

hoje como funções de soberania: defesa nacional, segurança, criação de legislação e

administração da justiça. Ao disponibilizar à população estes bens e serviços que os privados

muito dificilmente disponibilizariam, o Estado dá uma grande ênfase à função afetação.

Face à fraca intervenção do sector público na economia, os seus orçamentos são

reduzidos ou neutros do ponto de vista da proteção social às populações carenciadas, não

ultrapassando, como atrás já foi referido, os 10/15 por cento do PIB, privilegiando como fonte

de receitas, a cobrança de impostos e nunca o recurso à dívida pública. Por isso, são

equilibrados e os saldos orçamentais não apresentam défices.

2.4.2. Finanças Intervencionistas

Ao contrário do postulado na teoria das Finanças Clássicas, a teoria das FinançasIntervencionistas sugere, tal como o próprio nome indica, uma maior intervenção do Estado

na economia, surgindo associada ao modelo de Estado Providência, e que teve em John

Maynard Keynes, através da sua obra de referência Teoria Geral do Emprego, do Juro e da

Moeda (1936), o seu principal impulsionador. O objetivo era regular a economia privada, uma

vez que considerava não existir autorregulação nos mercados, o que era gerador de

desigualdades sociais e de repartição dos rendimentos. Para promover o esbatimento destas

desigualdades, o Estado devia dar particular importância à função redistribuição, bem como àde estabilização.



23

Face à maior intervenção na economia, os seus orçamentos são bastante mais amplos,

entre 40 a 60 por cento do PIB, com uma grande componente de despesas sociais: educação,

saúde, segurança social e, também, de despesas de investimento, não importando que os

mesmos se apresentem desequilibrados, isto é, que apresentem défices, sendo que o

financiamento do Estado é efetuado, não só através de impostos mas, também, através do

endividamento público e da emissão de moeda.

Keynes defende mesmo que a intervenção do Estado é necessária para «relançar a

procura efectiva», mesmo que isso implique despesa pública «improdutiva» (Pereira et al.,

2009, p. 34), desde que se cumpra a “regra de ouro das finanças públicas”17. Aliás, Keynes

defende a existência de uma política económica anti cíclica: em períodos de crescimento

económico, os saldos orçamentais deverão ser superavitários (ou de défices reduzidos) para

que, em períodos de recessão, possam ocorrer défices a partir de políticas orçamentais

expansionistas com vista a impulsionarem a retoma do crescimento.

2.4.3. Constitucionalismo Financeiro

Se as Finanças Clássicas e as Finanças Intervencionistas decorrem, respetivamente,

dos modelos de Estado Mínimo e de Estado Social, o Constitucionalismo Financeiro

relaciona-se com o modelo de Estado Imperfeito.Os defensores desta teoria constataram que, para além do peso do sector público nas

economias ser excessivo (Pereira et al., 2009, refere a título de exemplo que, em determinados

países do Norte da Europa, esse peso ultrapassa dos 60% do PIB), também a dívida pública e

os seus juros assumiam, cada vez mais, uma maior importância na componente da despesa

constituindo, assim, um fracasso dos governos. Como tal, isso originou que esta teoria se

focasse em restringir as «actividades dos governos democráticos, quer de natureza

constitucional, quer no que toca às regras e procedimentos das decisões políticasdemocráticas» (Pereira et al., 2009, p. 35) pois, sem essas regras, os Estados tenderiam a

apresentar saldos orçamentais altamente deficitários.

Com a crise que a Zona do Euro tem vindo a viver, sobretudo devido às dívidas

soberanas e aos excessivos défices orçamentais dos países periféricos, muito se tem falado,

ultimamente, da inclusão de limites orçamentais nas constituições de cada Estado-Membro.

17 Segundo Pereira et al. (2009, p. 463), a “regra de ouro das finanças públicas” define que «o valor do défice

orçamental não deverá ser superior ao valor das despesas de investimento (essencialmente as despesas decapital)». Esta definição tem em linha de conta o facto destas despesas serem «necessárias para criar infra-estruturas e potenciar o desenvolvimento e crescimento económico».



24

Aliás, esta proposta não é recente e até já se encontra plasmada no Tratado da União

Europeia, através do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que exige aos Estados-membros da

Zona do Euro o cumprimento de dois requisitos: (i) défice orçamental inferior a 3% do PIB e

(ii) dívida pública inferior a 60% do PIB.

A teoria do Constitucionalismo Financeiro atribui principal importância à função

afetação, sendo os recursos afetados de modo eficiente. Relativamente aos seus orçamentos,

são relativamente reduzidos, situando-se entre os 20% e os 30% do PIB, nomeadamente

através de despesas de investimento e sociais gerais. O financiamento é realizado através de

impostos, não excluindo a possibilidade de recurso ao endividamento, desde que este seja

controlado através de restrições.

O Anexo II resume, de uma forma simples e sintética, as relações entre os diferentes

modelos de Estado e as teorias de finanças públicas aqui referidos.



25

3. A globalização e as finanças públicas portuguesas

A globalização é um tema que tem vindo a despertar fortes polémicas em todo o

mundo, podendo ser vista como um dos marcos definidores da sociedade atual, envolvendo

um conjunto de relações (políticas, económicas, sociais ou culturais) e que vem agitar, deforma mais ou menos rigorosa, os aspetos sociais e mentais dos indivíduos e das sociedades.

Uma das áreas onde a globalização mais se faz sentir é na economia e, por via desta,

nas finanças públicas18 de cada Estado. É o que veremos ao longo deste capítulo, no qual

procederemos a uma análise da evolução das finanças públicas nacionais desde meados do

século XX até aos nossos dias e, posteriormente, refletiremos de que forma a globalização

influencia, ainda que indiretamente, as finanças públicas nacionais.

Apesar de as despesas poderem ser classificadas através de três critérios diferentes(orgânico19, funcional20 e económico21), as receitas só o podem ser apenas segundo o critério

económico. Assim, adotaremos este critério para proceder à análise, ao longo do presente

trabalho, das finanças públicas nacionais. Os anexos III e IV contêm a identificação e a

síntese de cada uma das rúbricas de despesa e de receita sob a perspetiva económica.

3.1. A evolução da economia e das finanças públicas portuguesas

Como vimos no início do capítulo 2, as finanças públicas estão intimamente

relacionadas com a economia. Se esta tiver um desempenho positivo, com todos os

indicadores macroeconómicos (consumo privado, investimento, emprego) positivos, as

finanças públicas tenderão a seguir um caminho para a sustentabilidade. Se a economia

estiver em estagnação ou em recessão, tende haver uma deterioração dos mesmos o que

originará um maior esforço do Estado, quer para tentar alavancar a retoma económica através

de um maior investimento público, quer para acudir, em termos sociais, àqueles que se viram

18 Conjunto das receitas arrecadadas pelo Estado e das despesas efetuadas pelo mesmo com vista à satisfação dasnecessidades coletivas, sendo concretizada, no caso de Portugal, através da elaboração de um Orçamento deEstado, que é um «documento apresentado sob a forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de todas asreceitas e de todas as despesas do Estado, proposta pelo Governo e autorizadas pela Assembleia da República, eantecipadamente previstas para um horizonte temporal de um ano» (Pereira et al., 2009, p. 405).19 A despesa pública é classificada «por departamentos da administração pública», normalmente, «por“Ministérios”» (Pereira et al., 2009, p. 421)20 A despesa pública é «desagregada pelos diferentes domínios de intervenção do Estado – as designadas funçõese subfunções, a que correspondem finalidades específicas» (Pereira et al., 2009, p. 421). Desde 1995 que vigoraem Portugal o esquema proposto pelo Fundo Monetário Internacional (FMI): 1. Funções gerais de soberania; 2.

Funções Sociais; 3. Funções Económicas; 4. Outras Funções.21 Este tipo de classificação permite, para além da separação em despesas correntes e despesas de capital, «umadivisão em doze agrupamentos económicos» (Pereira et al., 2009, p. 422)



26

em situação de desemprego. É com base nesta relação que prosseguiremos o presente

trabalho.

Se atendermos à história das nossas finanças públicas e às diversas crises financeiras

em que Portugal esteve emerso, talvez acabaremos por concordar com a afirmação proferida

por Armindo Monteiro22 em 1921 e citada por Pereira (2011, p. 75): «A história do défice é a

história das finanças portuguesas».

Tanto o final da Monarquia, como a I República, são períodos marcados pela

instabilidade política e por sucessivas crises financeiras. Com o golpe militar de 28 de Maio

de 1926, há uma tentativa de por cobro a esta situação, mas é só com a chegada de Oliveira

Salazar ao poder (primeiro como Ministro das Finanças e, depois, como Presidente do

Conselho), que as contas públicas portuguesas encontram o caminho da sustentabilidade

apesar de, nos anos da II Guerra Mundial (1939-1945), as mesmas terem apresentado défices.

A partir da década de 1950 e até 1973 viveu-se o «período de mais forte crescimento

económico registado em toda História de Portugal» (Amaral, 2010, p. 23), originando um

equilíbrio sustentado das nossas contas públicas (Figura I).

A este crescimento económico não é alheia a forte industrialização que ocorreu a partir

de então. Em vinte e três anos (1950-1973), e ainda segundo o mesmo autor, houve um

decréscimo em cerca de 50% da população activa no sector primário que transitou para os

sectores secundário e terciário, sectores estes que viram, também, aumentar o seu peso na

criação de riqueza (indústria, de 34% para 41% do PIB; serviços, de 38% para 47% do PIB).

Constatamos, assim, que a sustentabilidade das finanças públicas durante o Estado

Novo está, em parte, relacionada com o crescimento económico proporcionado pela

industrialização ocorrida a partir de meados do século XX (Figura II) e só em dois anos deste

período se registaram necessidades de financiamento23 (1949 e 1963). Para além disso, a

capacidade de financiamento ocorrida nos restantes anos foi largamente superior às

necessidades registadas naqueles dois anos. E, como veremos a seguir, foi algo que nuncamais aconteceu na nossa história.

22 Armindo Monteiro foi um professor universitário com especialização em Finanças Públicas, empresário,diplomata e político, que desempenhou importantes funções durante o regime do Estado Novo.23 Encontramos uma definição de “necessidades de financiamento” em Pereira et. al (2009, p. 509) como sendo o

resultado da soma do défice orçamental e das amortizações da dívida pública, subtraída das receitas deprivatizações e das vendas de património, e «são, na prática, o montante total de novas emissões de dívidapública a que o Estado tem que recorrer no ano em causa”».



27

Figura I - PIB per capita a preços constantes (base=2006)Variação anual (1961-1973)

Fonte: Pordata

A partir de 1974, o cenário inverteu-se e Portugal tem apresentado, desde então,

necessidades de financiamento sucessivas, não se vislumbrando qualquer reação para inverter

a situação de uma forma sustentada. Aliás, a tendência é precisamente em sentido contrário

(Figura III).

Figura II - Receitas e Despesas das Administrações Públicas entre 1947-1973(milhões de euros)

Fonte: Banco de Portugal, Séries Longas para a Economia Portuguesa Pós II Guerra Mundial

O que leva um país, depois de um período de crescimento económico, em que as

contas públicas se apresentaram controladas e sustentáveis para uma situação de descontrole

orçamental?

Devemos ter em atenção que, se por um lado houve um forte crescimento económico

neste quase quarto de século, reduzindo o atraso da nossa economia face às economiaseuropeias, por outro registou-se uma divergência no que toca ao modelo de Estado

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Receita total

Despesa total

Capacidade (+) Necessidade (-) de

financiamento



28

implementado. Ao passo que a Europa ocidental do pós-II Guerra Mundial adotou o modelo

do Estado Providência, em Portugal não houve grandes preocupações com os problemas

sociais. Como nos diz Amaral, democracia e preocupações sociais são indissociáveis, uma

vez que «o sufrágio universal constitui o grande motor do crescimento das políticas sociais»

(idem, p. 25).

Figura III - Receitas e Despesas das Administrações Públicas entre 1974 e 1985(milhões de euros)

Fontes: Banco de Portugal, Séries Longas para a Economia Portuguesa Pós II Guerra Mundial e Pordata

Com o fim do Estado Novo, há uma inversão, tanto na tendência da economia (que

regride), como no modelo de Estado com a implementação de medidas de carácter social que,

em conjunto com as políticas levadas a cabo no período pós-revolução, terão uma influência

negativa nas finanças públicas.

A queda do PIB per capita registada em 1974 acentua-se, de forma bastante

pronunciada, em 1975 (-8,64%) e 1976 (-0,52%) (Figura IV) e que, segundo o autor que

temos vindo a referir, se ficou a dever à conjugação de variados fatores.

Desde logo, o choque petrolífero iniciado em 1973 e que originou uma crise nas

economias desenvolvidas, bastante dependentes desta matéria-prima. Na economia

portuguesa, isso refletiu-se na «deterioração dos termos de troca24», em que os preços das

exportações relativamente aos das importações «caíram acentuadamente, o que colocou uma

forte pressão sobre a balança de pagamentos» (ibidem, p. 28).

24 Termos de troca é uma expressão usada em economia que relaciona o valor das importações e das exportações.

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29

Figura IV - PIB per capita a preços constantes (base=2006)(Variação anual 1974-1985)

Fonte: Pordata

Depois, a instabilidade política, económica e social que se viveu após o 25 de Abril de

1974. Passou-se duma época onde imperava a restrição às liberdades individuais para uma em

que as manifestações, as greves e a reivindicações, quer por melhores salários, quer por

menos horas de trabalho, passaram a ser uma constante. Tendo em linha de conta a conjuntura

económica que se vivia à data, em que os custos das matérias-primas e da energia sofriam

aumentos significativos devido à subida do preço do petróleo, faria todo o sentido que, para

tornar a economia nacional mais competitiva, o custo do fator trabalho sofresse uma redução.

No entanto, só em 1975, os salários registaram um aumento «próximo de 30%» (ibidem, p.

28).

Para agravar ainda mais a situação económica nacional, Portugal teve que acolher, em

virtude do conturbado processo de descolonização, um número significativo25 de

“retornados”26.

A conjugação de todos estes eventos levaram a que a economia portuguesa entrasse

num processo de contração, afetando o «investimento e a produtividade» e levando a que

muitas empresas se tornassem «inviáveis» e outras perdessem competitividade no mercado

25 José Medeiros Ferreira, responsável pelo VIII volume da “História de Portugal” cita os dados do INEresultantes dos Censos de 1981, para afirmar que o número de retornados foi de 505.078 (vide “Adescolonização: seu processo e consequências”, 1994, p. 86).26 Termo utilizado para definir os portugueses que, estando fixados nas ex-colónias africanas, se viram forçados

a regressar a Portugal após o processo de descolonização. Em rigor, para muitos não se tratou de um regressomas, sim, de conhecer a Metrópole pela primeira vez nas suas vidas. Falamos da segunda geração de portuguesesnascidos nas ex-colónias, habituados a respirar liberdade.

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30

externo. Em face disto, os níveis de desemprego aumentaram27 de 1,5% em 1973 para 5% em

1975 (ibidem, p. 28).

A par do agravamento das condições económicas para as empresas, há que referir,

ainda, o processo de nacionalizações28 ocorrido em 1975, que levou à estatização de sectores

vitais da economia nacional: banca, seguros, siderurgia, construção e reparação naval,

cimentos, celulose, produtos químicos e petroquímicos, originando o desmantelamento dos

grandes grupos económicos criados no regime anterior assistindo-se, em simultâneo, ao

movimento da ocupação de terras nomeadamente no Ribatejo, Alentejo e Algarve, naquilo

que viria a ser conhecido como o processo da “Reforma Agrária”29.

Ao nível laboral e, para além do extraordinário aumento dos salários reais atrás

referido, este período também foi fértil em outras mudanças, com a introdução duma

remuneração mínima mensal30, o direito à greve31, o alargamento do período de férias, a

redução das horas de trabalho, bem como, a implementação dos décimo terceiro e décimo

quarto meses nas remunerações dos trabalhadores.

De salientar, ainda, a promulgação da Constituição da República Portuguesa que

assumiu uma tendência marcadamente ideológica, dando cobertura legal a muito do que atrás

foi descrito: as nacionalizações e a restrição à iniciativa privada dos sectores nacionalizados, a

reforma agrária, as leis laborais e, sobretudo, a institucionalização do Estado Providência,

consagrado nos artigos 63.º (Segurança Social) e 64.º (Saúde). Após sete revisões

constitucionais (a última ocorreu em 2005) e de alterações registadas na redação deste

articulado, os princípios gerais do Estado Providência mantêm-se inalterados.

Com a normalização da situação política, Portugal entra no caminho da democracia

consolidada. No entanto, isso não significou uma estabilização da economia. Nos anos que se

seguiram, esta ressentiu-se das mudanças ocorridas no período pós-revolução, oscilando

«entre acentuados ciclos contrários de expansão e contracção» (Amaral, 2010, p. 30). Na

opinião deste autor, isso ficou-se a dever àquilo que Pereira et al. (2009) refere como uma

27 Segundo Amaral (2010, p. 28), o desemprego em Portugal passou de 1,5% em 1973 para 5% em 1975. Noentanto, os dados estatísticos disponibilizados pela AMECO mostram taxas de desemprego diferentes: 2,6%(1973), 1,7% (1974) e 4,4% (1975).28 Termo utilizado para definir a criação de um monopólio estatal sobre a exploração de determinado recursonatural ou à aquisição, eventualmente obrigatória, pelo Estado, de empresas privadas ou da totalidade de sectoresda economia, anteriormente controlados por privados, de modo que passem a ser propriedade pública.29 Movimento de transformação das estruturas agrárias concretizado, sobretudo, através da distribuição de terraspelos trabalhadores, à margem de uma negociação voluntária com os proprietários, a quem são confiscadas asrespetivas terras por motivos ideológicos.30 O salário mínimo nacional foi introduzido em Portugal através do Decreto-Lei n.º 217/74, de 27 de Maio

(Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social).31 O direito à greve está consagrado na Constituição da República Portuguesa (art.º 57.º) e foi regulamentado,inicialmente, pela Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto.



31

falha de governo: as decisões políticas estarem dependentes de ciclos eleitorais, originando

uma gestão da economia em função desses mesmos ciclos e não da estabilização

macroeconómica. Foi o que aconteceu quando os governos usaram «a banca nacionalizada e

as empresas públicas para expandirem a economia ou conterem o desemprego»,

nomeadamente nos períodos 1976-1978 e 1980-1983, sucedendo-lhes períodos de contração

económica (1978-1980 e 1983-1985) (Amaral, 2010, p. 31).

Curiosamente (ou não), foi nestes dois períodos de contração económica que Portugal

se viu obrigado a recorrer a assistência financeira. A economia portuguesa registava, por esta

altura, grandes debilidades. O desemprego aumentava significativamente32, a inflação atingia

taxas recorde33, o défice da balança comercial era cada vez maior, tendo aumentado, entre

1975 e 1977, 41 por cento34. E nem as subidas das taxas de juro35 nem a desvalorização

monetária do escudo36 permitiu inverter esta tendência.

A primeira intervenção do FMI, datada de 1978, tinha como objetivo principal reduzir

os défices e a acentuada subida do desemprego e dos preços da energia, associados a uma

forte pressão dos preços (FMI, 2011). Para isso, deveria existir, a par dos estímulos dados à

política económica, uma política orçamental rigorosa, que fosse disciplinadora dos gastos

públicos. Apesar da disciplina orçamental exigida não ter sido total, o certo é que Portugal

conseguiu reduzir o défice na balança comercial.

No início da década de 1980, o défice orçamental volta a aumentar devido à existência

de um calendário eleitoral. Segundo Amaral (2010, p. 33), isto ficou-se a dever ao facto do

governo ter adoptado «uma política orçamental expansionista, combinada com uma subida

generalizada dos salários e uma revalorização da moeda». Apesar desta política ter melhorado

as condições de vida dos portugueses, a mesma teve um impacto negativo ao nível da

competitividade das exportações, aumentando o volume e o custo das importações, a que se

acresce o impacto negativo do novo choque petrolífero ocorrido em 1979, que provocou o

encarecimento das matérias-primas, resultando num agravamento do défice comercial.

32 Informação disponível no Anexo V.33 Informação disponível no Anexo VI.34 Informação disponível no Anexo VII.35 A subida das taxas de juro, tornando o crédito mais caro, implica que haja uma retração na obtenção domesmo, levando a uma diminuição no consumo. Uma vez que o saldo da balança comercial de Portugal erabastante deficitário, esta medida tinha como intuito final, reduzir as importações e, deste modo, atenuar o déficeda balança comercial. Isso está patente no Anexo VI, nos anos de 1978 e 1979, em que se regista, de facto, umadiminuição das importações.36 Em termos de políticas económicas, Portugal possuía, até à sua adesão ao Euro, a faculdade de usar três tiposde políticas: a monetária, a cambial e a orçamental, recorrendo assiduamente à política cambial (desvalorizando

o escudo) para tornar as suas exportações mais competitivas e, dessa forma, procurar atenuar o saldo deficitárioda balança comercial. A partir de 1977 e até 1990, os sucessivos governos adotam o mecanismo do crawling

peg, passando a desvalorização monetária a ser constante (3% ao ano) e definida nos Orçamentos de Estado.



32

Face a esta nova deterioração económica, a que se juntaram taxas de juro da dívida

cada vez elevadas, a economia nacional entrou em recessão e Portugal vê-se na eminência de

uma bancarrota, sendo obrigado a solicitar, de novo, assistência financeira internacional. Em

contrapartida, foram exigidas medidas de austeridade bem mais violentas que as de 1978:

aumento dos preços dos bens, aumento das taxas de juro e uma forte restrição ao crédito

bancário, uma grande desvalorização da moeda e o aumento da carga fiscal.

Como seria de esperar, estas medidas de austeridade tiveram um impacto negativo no

desempenho da economia, com o PIB a registar um crescimento negativo em 1984, o

desemprego a aumentar, bem como a inflação que atinge em 1984 o valor mais alto de que há

memória: 29,3%. E, se por um lado se conseguiu reduzir, uma vez mais, o défice da balança

comercial, o problema orçamental continuou a subsistir, com o défice orçamental a atingir,

também, o valor mais elevado até então, próximo dos 10 por cento (Amaral, 2010, pp. 33-34).

Em 1985, Portugal adere à CEE. Tal irá permitir o desenvolvimento do país, através

da vinda dos fundos comunitários que possibilitarão a recuperação económica. A partir de

1986, a economia nacional começa a recuperar da austeridade ocorrida nos anos anteriores e

entra numa era de prosperidade e de desenvolvimento que há muito não se via. No entanto,

Portugal viu-se obrigado a abandonar as políticas protecionistas que existiam à data,

permitindo a livre circulação de bens e serviços e, mais tarde, de capitais e pessoas.

Esta era de prosperidade e de desenvolvimento não será muito longa e durará até 1992.

Apesar disso, a riqueza nacional registou crescimentos entre os 5% e os 8% (entre 1986 e

1990) e na ordem dos 3% (1991 e 1992) (Figura V). Para este crescimento contribuíram a

queda no preço do petróleo em «cerca de 50% entre 1984 e 1986» e o fim do ajustamento

orçamental a que Portugal esteve obrigado após a intervenção do FMI, a integração de

Portugal na CEE que «abriu às exportações do país as portas e enorme e próspero mercado

europeu» e, também, o aumento do IDE para valores próximos dos 4% do PIB. É uma época

em que, através dos fundos comunitários, se investe «em infra-estruturas» e na«requalificação da mão-de-obra» (idem, p. 36).

Em termos políticos, esta época é caracterizada pela estabilidade decorrente da

existência de governos com apoio parlamentar maioritário, o que permitiu a concretização de

reformas estruturantes, nomeadamente ao nível do trabalho, e da abertura de sectores até

então vedados à iniciativa privada. De referir, ainda, a revisão constitucional de 1989 que veio

permitir a reprivatização de empresas que se encontravam na esfera pública, nomeadamente

no sector da banca e dos seguros.



33

O abrandamento no crescimento do PIB per capita registando no início da década de

1990 culmina, em 1993, num crescimento negativo, fruto da crise internacional iniciada em

1992 e que se prolongará até 1994. Para além da crise, há que ter em linha de conta que, a

partir de 1992, Portugal passa a fazer parte do SME. Esta adesão irá conduzir à

implementação das «medidas necessárias para abolir o escudo», tornando «Portugal um dos

fundadores da UEM» (Amaral, 2010, pp. 39-40), que passaram pela redução das taxas de

inflação e de juros, nivelando-as com as existentes nos países parceiros de Portugal no SME

e, também, pela estabilidade cambial do escudo através duma «política monetária restritiva»

(idem, p. 40). A adopção estas medidas contribuiram para o fraco desempenho da economia

portuguesa nesse início de década.

Figura V - PIB per capita a preços constantes (base=2006)(Variação anual 1986-2010)

Fonte: Pordata

O crescimento económico volta a ser retomado em 1994 e prolongar-se-á até ao virar

do século. Facilitada pela redução nas taxas de juro, a recuperação económica fez-se, não

através do «contributo das exportações», mas pela «procura interna» (consumo privado e

investimento público), «com principal impacto no sector não-transacionável» (ibidem, p. 41).

Com a entrada de Portugal na UEM (1999), a economia portuguesa irá deteriorar-se. A

primeira década deste século foi caracterizada por fracos crescimentos do produto e,

inclusive, por decréscimos do mesmo (Figura V). Podemos apontar como principais causas

desta realidade a adesão à moeda única e a impossibilidade de fazer uso da política monetária,

com a consequente perda de competitividade das nossas exportações, e um reduzido

crescimento da produtividade. A isto, acresce-se um aumento do endividamento, quer por

parte das famílias e das empresas, quer do sector público (Estado e o seu sector empresarial).

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34

O fraco desempenho da economia nesta década, associado a um maior endividamento

público e a um maior esforço do Estado para fazer face aos seus compromissos sociais, irá

levar a que as necessidades de financiamento (bem como os défices orçamentais) sejam cada

vez maiores (Figura VI) violando, inclusive, o limite imposto pelo PEC.

Figura VI - Receitas e Despesas das Administrações Públicas entre 1986 e 2010(milhões de euros)

Fontes: Banco de Portugal, Séries Longas para a Economia Portuguesa Pós II Guerra Mundial e Pordata

A deterioração da economia e das finanças públicas portuguesas registadas nos

últimos anos levaram a que os juros cobrados pela emissão de dívida pública fossem cada vez

mais elevados, até um ponto que se tornaram insuportáveis, razão pela qual o Governo se viu

obrigado a recorrer a um programa de assistência financeira.

3.2. A globalização e os seus efeitos na economia portuguesa

Como referimos no início deste capítulo, a globalização é um processo que envolve

um conjunto de relações políticas, económicas, sociais ou culturais, entre outras, e que teve

em Portugal «a primeira “nação globalisadora”», no século XV, com os Descobrimentos(Pereira, 2007, p. 1), contemporizando a globalização económica e financeira em três etapas,

que ele chama «três vagas da globalização» (idem, p. 4), distintas entre si, mas que têm na

inovação tecnológica, o seu denominador comum. Segundo o autor, encontramo-nos na

terceira vaga, que começou com o final da II Guerra Mundial e que se acentuou «a partir dos

anos setenta com o abandono do padrão ouro37 em 1973», o que facilitou «a eliminação dos

37 O “padrão ouro” foi um sistema monetário criado no século XIX e que consistia na adoção por parte das

instituições financeiras de um preço fixo da sua moeda em relação ao ouro. Em 1944, foi definido um outropadrão, o “padrão ouro-dólar” que ficou conhecido como o Sistema de Bretton Woods e ao qual os EstadosUnidos da América viriam a renunciar em 1973.

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35

controlos dos fluxos de capital». Esta fase caracteriza-se por três ocorrências que aparecem

ligadas entre si: liberalização do comércio, com uma «maior abertura dos mercados»; «a

liberalização das trocas comerciais e financeiras», cada vez menos reguladas; e importância

das tecnologias da informação e da comunicação.

A adesão de Portugal à CEE trouxe, para além da possibilidade de acesso aos fundos

comunitários necessários ao desenvolvimento do país, a livre circulação de mercadorias. Se

por um lado, Portugal deixou de poder impor restrições às importações, por outro passou a

dispor de um enorme mercado para as suas exportações. À medida que a UE foi crescendo

com os sucessivos alargamentos, o mercado para as exportações portuguesas foi-se tornando

maior mas, simultaneamente, mais competitivo.

Perante esta situação, tornou-se imperioso que as empresas portuguesas aumentassem

os seus níveis «de produtividade e de competitividade», através da alteração ao modelo

económico desenvolvido ao longo das últimas décadas assente, sobretudo, na utilização de

mão-de-obra barata e pouco qualificada. Para que pudesse haver um aumento dos níveis de

produtividade e de competitividade, o modelo económico terá que se basear «na criação de

valor acrescentado através da inovação, da tecnologia, da investigação e desenvolvimento, da

logística, da comercialização, da promoção e da intermediação» (Pereira, 2007, pp. 10-11), o

que só poderá vir a acontecer se, em conjunto com um «crescimento mais rápido da

produtividade», existir uma forte aposta «nos sectores de bens transaccionáveis38», com vista

à «criação de emprego» (idem, p. 11). Aliás, um dos objectivos da ENDS 2015 é o de

assegurar «crescimento mais rápido da economia portuguesa (…) assente num crescimento

mais significativo da produtividade associado a um forte investimento nos sectores de bens e

serviços» (2007, p. 5).

Fazendo uma retrospectiva histórica do desenvolvimento económico de Portugal, este

assentou principalmente, nas décadas de 1950 e de 1960, na «acumulação de capital físico39»

(Pereira, 2007, p. 14). Ainda assim, a economia portuguesa cresceu a um bom ritmo, levandoa que houvesse «uma forte convergência com os países europeus mais desenvolvidos» (idem,

p. 11). No entanto, este modelo de crescimento foi atingindo a saturação, resultando num

«fraco crescimento da produtividade total dos factores» (ibidem, p. 14). Apesar disso, não

38 Bens e serviços passíveis de serem vendidos nos mercados internacionais. As suas exportações possibilitam aobtenção de riqueza, permitindo dimensionar as suas indústrias para um mercado mais vasto, com consequentesganhos de eficiência derivados de economias de escalas. Para além disto, permite a criação de emprego sendo,também, uma fonte de cobrança de impostos.39 Luís Brites Pereira (2007, p. 11) refere «os factores de crescimento da economia são decompostos em

trabalho, capital físico, capital humano e produtividade total dos factores». Ao capital físico corresponde «oinvestimento em infra-estruturas, maquinaria e equipamento». Isto é, são activos não humanos utilizados naprodução.



36

houve qualquer intenção de alterar o mesmo e, como consequência registou-se uma

diminuição no ritmo de crescimento do sector secundário, principalmente das indústrias

transformadoras (ibidem, p. 14).

Ultimamente, o crescimento económico português tem-se baseado, essencialmente, em

«indústrias de trabalho intensivo, com baixo grau de sofisticação e pouco competitivas,

assentando em baixo custos de mão-de-obra», dando-se pouco relevância ao capital

humano40. Em contra-ponto com o que acontece na maioria dos países desenvolvidos.

A OCDE dá um grande ênfase àquilo que denomina como “economia baseada no

conhecimento” (ou “knowledge-based economy”). No relatório Knowledge-Based Economy,

de 1996, esta organização refere que o termo utilizado «resulta de um maior reconhecimento

do papel do conhecimento e da tecnologia no crescimento económico» (p. 9), pois «o

conhecimento é hoje reconhecido como o fio condutor da produtividade e do crescimento

económico, levando a um novo enfoque sobre o papel da tecnologia da informação e da

aprendizagem no desempenho económico» (idem, p. 3).

No entanto, em Portugal, importantes camadas da população de empresas persistem

em não alterar o modelo económico assente nos baixos custos salariais. O grosso das nossas

exportações derivam de indústrias que se «caracterizam por baixa evolução tecnológica e

pouco valor acrescentado» (Pereira, 2007, p. 14), o que as torna pouco competitivas. A

escassa utilização de tecnologia no processo produtivo implica, por um lado, custos unitários

de trabalho41 mais elevados e, por outro, índices de produtividade no trabalho42 mais baixos.

Até meados desta década, os aumentos salariais dos trabalhadores portugueses têm

sido superiores aos aumentos de produtividade verificados. De 2006 até ao presente, regista-

se uma tendência de diminuição deste indicador, ainda que em 2008 Portugal apresente uma

variação superior à UE27 (Figura VII).

40 Para Luís Brites Pereira (2007, p. 11) o capital humano «mede a qualidade da força de trabalho, determinadapela educação, qualificação profissional, saúde e motivação para o trabalho» A OCDE (Keeley, 2007, p. 29)define capital como «os conhecimentos, habilidades, competências e atributos incorporados em indivíduos quefacilitam a criação de bem-estar pessoal, social e económico».41 Os custos unitário do trabalho relacionam a remuneração por empregado com o PIB por emprego total epermite avaliarmos o grau de associação entre a remuneração dos empregados e a produtividade do trabalho, isto

é, da relação entre o que se paga em média a cada trabalhador e a produção média por trabalhador. (INE)42 A produtividade no trabalho é rácio entre o PIB expresso em unidades do poder de compra e o número depessoas empregadas ou número de horas efetivamente trabalhadas. (INE)



37

Figura VII - Variação dos custos unitários de trabalho em Portugal e na UE (1996-2010)

Fonte: INE

Relativamente à produtividade por trabalhador, verificamos que Portugal foi

ultrapassado, para além doutros, por países oriundos do leste europeu, cuja adesão à União

Europeia data de 2004 (Chipre, República Checa, Hungria, Malta, Eslovénia e Eslováquia),

tendo sido um dos países que apresentou, em 2008, um dos mais baixos índices de

produtividade por trabalhador (Figura VIII).

Figura VIII - Produtividade por trabalhador (UE 27=100)(2008)

Fonte: INE

Como não tem havido uma aposta clara no sector dos bens transacionáveis, o

crescimento da economia portuguesa tem sido efetuado, nos últimos anos, com base no

consumo, com especial incidência no consumo público (de 1985 até 2010, o consumo público

em percentagem do PIB aumentou cerca de 52%43). O crescente consumo, público e privado,

43 Segundo dados estatísticos disponibilizados em www.pordata.pt.

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B u l g á r i a

R o m é n i a

L e t ó n i a

E s t ó n i a

L i t u â n i a

P o l ó n i a

P o r t u g a l

R e p ú b

l i c a C h e c a

H u n g r i a

E s l o v á q u i a

C h i p r e

E s l o v é n i a

M a l t a

D i n a m a r c a

E s p a n h a

A l e m a n h a

G r é c i a

I t á l i a

R e i n o U n i d o

F i n l â n d i a

H o l a n d a

S u é c i a

Á u s t r i a

F r a n ç a

B é l g i c a

I r l a n d a

L u

x e m b u r g o



38

tem originado um problema de endividamento do Estado e dos agentes económicos. Este

consumo deveria ter sido acomodado pelo aumento da produtividade dos fatores (trabalho,

capital físico, capital humano e produtividade total dos fatores), o que não veio a acontecer,

apesar de, como nos diz Pereira (2007, p. 16), Portugal ser um «dos países que mais investe».

O problema tem residido, não na inexistência de investimento mas, sim, «na qualidade e

destino do mesmo», já que este tem sido feito em capital físico (sobretudo, no sector da

construção) e não em sectores que impliquem a utilização de tecnologia (maquinaria,

equipamento, software).

Portugal tem, no entanto, realizado alguns progressos no que toca ao seu

posicionamento perante os parceiros da União Europeia em matéria de investimento. Apesar

de ainda se encontrar acima da média dos 27 países, nota-se que foi feito um esforço, nos

últimos anos, para alterar a tipologia de investimentos (Figura IX).

Figura IX - Formação Bruta de Capital Fixo na UE em % do PIB(2005 e 2009)

Fonte: EUROSTAT

Portugal tem assistido, por outro lado, ao fenómeno da terciarização da economia. Isto

é, a uma cada vez maior importância do sector dos serviços na nossa economia em detrimento

dos outros sectores. Isso tanto pode ser verificado através da quota de cada sector no valor

acrescentado bruto44, como na população empregada45.

44 O valor acrescentado bruto é «o valor bruto da produção deduzido do custo das matérias-primas e de outrosconsumos no processo produtivo» (Instituto Nacional de Estatística)45 Segundo o documento Os Serviços Transaccionáveis na Economia Portuguesa, «o peso relativo do VAB dosector terciário no total da economia terá aumentado [entre 1995 e 2006] cerca de 7 pontos percentuais situando-

se, em 2006, perto dos 73%», ao passo que no emprego o «aumento terá sido próximo dos 6,4 p.p.representando, em 2006, cerca de 60%». O sector secundário foi o que registou, neste período, a maiordiminuição no VAB e no emprego: «cerca de 4,2 p.p e 4,8 p.p., respectivamente» (Catarino & Claro, 2009, p. 8).

0

5

10

15

20

25

30

35

R e i n o U n i d o

A l e m a n h a

S u é c i a

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B u l g á r i a

R e p ú b l i c a

E s l o v á q u i a

I r l a n d a

E s p a n h a

L e t ó n i a

2005 2009



39

Para Pereira (2007, p. 16), «Portugal está a enfrentar um processo de

desindustrialização» parecido com o que aconteceu em outros países «mas com a agravante de

o mesmo ser acompanhado de níveis de PIB per capita relativamente reduzidos e sem a

existência de uma indústria sólida e sustentável a longo prazo», prejudicando gravemente a

produção de bens transacionáveis e originando um maior endividamento da nossa economia e

deterioração da nossa balança comercial. Apesar das exportações terem crescido mais que as

importações, isso não foi suficiente para atenuar o défice da balança comercial que, entre

1996 e 2010, se agravou cerca de 72% (Pordata, 2011). O maior crescimento das exportações

deve-se à exportação de serviços e não de bens, o que não deixa de ser mais um indicador da

terciarização da economia nacional.

Por outro lado, e no que se refere às exportações, as mesmas têm registado uma perda

da sua quota. Tendo como base o artigo Quotas de Mercado das Exportações Portuguesas:

Uma Análise nos Principais Mercados de Exportação46 (Cabral & Esteves, 2006, p. 54), «as

exportações portuguesas registaram uma significativa perda acumulada de quota global no

período 2000-2005, 16.2 por cento» para a generalidade dos 96 mercados estudados,

indiciando «uma redução da competitividade externa da economia portuguesa». Em termos

sectoriais, «as perdas efectivas de quota de mercado não foram tão generalizadas»,

registando-se «alguns ganhos, embora reduzidos» nos «sectores ditos tradicionais como

têxteis, vestuário e calçado», sectores estes que incorporam pouca especialização e que são

férteis em mão-de-obra intensiva e baixos custos salariais.

Pereira (2007, p. 18) vai de encontro a esta análise, ao afirmar que «existe perda de

quota de mercado ou a manutenção do status quo em vários destinos tradicionais» e

relativamente à análise sectorial, «prevaleceu a tendência de perda de quota de mercado no

período 1998-2003: 10 dos 18 sectores, entre os quais os quatro mais representativos (42,1%

do total), registaram perdas». Um país em que a maioria da população activa e grande parte da

riqueza produzida são originárias do sector terciário tem, forçosamente, de recorrer àimportação, tanto de bens alimentares, como de produtos manufacturados, o que provoca um

défice crónico na balança comercial.

46 O artigo em causa «analisa a evolução das quotas de mercado das exportações portuguesas numa amostraconstituída pelos principais mercados de exportação, considerando explicitamente a influência da especializaçãosectorial e geográfica do país sobre o comportamento agregado das quotas», tendo os autores dissecado «avariação percentual da quota total das exportações portuguesas (…) em três principais parcelas aditivas eanaliticamente interpretáveis: um efeito quota de mercado, traduzindo as variações efectivas de quota em cada

mercado individual país/produto, e dois termos adicionais que analisam em que medida a distribuição pormercados geográficos e a composição por produtos das exportações afectaram a evolução da quota total» (Cabral& Esteves, 2006, p. 53).



40

4. O Federalismo Orçamental e a Descentralização Política

Em quase 60 anos de projeto de construção europeia, o federalismo tem sido colocado

à margem. Com a preocupante crise financeira que a Europa atravessa atualmente, há quem

defenda a existência de um federalismo orçamental, através da criação de um governoeconómico para a União Europeia.

A nível nacional, face à grave crise económica, financeira e orçamental que os

Portugueses enfrentam, a descentralização política47 (seja através do reforço de competências

dos municípios, seja através da regionalização) poderá ter de aguardar por melhores dias.

Sobre esta matéria daremos conta dos testemunhos privilegiados do Dr. Miguel Relvas e do

Dr. Silvino Sequeira, recolhidos através de entrevistas que gentilmente nos concederam para a

realização deste trabalho (Apêndices 2 e 3, respetivamente).

4.1. A construção europeia e a inexistência de federalismo

A Europa unida, tal como a conhecemos hoje, é o resultado de um longo processo que

se iniciou logo após o final da II Guerra Mundial com o intuito de evitar que o “Velho

Continente” fosse, uma vez mais, abalado por um conflito armado, cujas proporções seriam

bem mais catastróficas.

No entanto, os políticos europeus dessa época queriam ir para além da simples

cooperação em áreas como os direitos humanos, a democracia ou o direito. Pretendiam que a

cooperação fosse, também, económica. Ou melhor, que houvesse uma integração económica

entre os países europeus, permitindo a estes atingir quatro grandes objetivos: (i) aumentar a

produção como consequência da especialização realizada de acordo com a dotação de fatores

de cada país; (ii) aumentar a produção através de um melhor aproveitamento de economias de

escala; (iii) melhorar a eficiência provocada pelo aumento de concorrência; (iv) provocarmudanças na quantidade e na qualidade dos fatores de produção.

47 Segundo Pereira et al. (2009, p. 319), «a descentralização política baseia-se na repartição do poder político,democraticamente legitimado, entre o governo central, os governos regionais e locais e concretiza-se natransferência para essas entidades de atribuições e competências acrescidas», sendo os seus titulares «agentes daspreferências dos cidadãos dos respectivos territórios», justificando-se, deste modo, «a autonomia decisora dos

entes públicos regionais e locais». A descentralização política está também relacionada «com a estrutura verticalde governo e é o objecto central da teoria do federalismo orçamental» (idem, p. 320), e que se encontrarepresentada na Figura X.



41

Conforme foi teorizado por Jacob Viner na sua obra The Customs Union Issue (1950),

a integração económica de vários países é efetuada através de uma hierarquia de estádios, que

diferem entre si pelo grau de integração existente.

Uma zona de comércio livre, tal como a EFTA, é o estádio mais baixo de integração

económica, pois tem como único objetivo estimular o comércio entre os países integrantes na

mesma. No patamar seguinte surge a união aduaneira que, para além de promover o comércio

entre os países membros, estabelece entre si uma pauta aduaneira comum para as importações

originárias de países que não façam parte dela. Segue-se o mercado comum que, para além

das características existentes na zona de comércio livre e na união aduaneira, acresce a

liberdade de circulação de capitais, de mão-de-obra e, também, a liberdade de

estabelecimento. A união económica e monetária é o estádio mais complexo de integração

económica pois, a juntar ao já referido, exige a adoção de políticas comuns, bem como a

criação de instituições adequadas à implementação das mesmas.

Depois de Robert Schuman48 ter proposto que a França e a então República Federal da

Alemanha49 deveriam partilhar os recursos comuns do carvão e do aço com outros países da

Europa surge, em 1951, a CECA que integra, para além destes dois países, a Bélgica, a

Holanda, o Luxemburgo e a Itália. De resto, é este núcleo de seis países que, em1957 estará

na génese da CEE e da EUROATOM. Se a CECA é uma união aduaneira entre aqueles seis

países, a CEE instituiu o mercado comum. Aliás, durante muitos anos, CEE e mercado

comum eram sinónimos.

Ao longo dos anos, primeiro a CEE e, depois, a UE50, foram sofrendo sucessivos

alargamentos, com a inclusão de outros países, contando presentemente, com 27 Estados-

membros.

Em termos políticos, a UE é composta por quatro grandes instituições: Conselho

Europeu, Parlamento Europeu, Conselho da União Europeia e Comissão Europeia, que se

48 Robert Schuman foi Ministro dos Negócios Estrangeiros francês entre 1948 e 1953 e é tido, a par de JeanMonet, Konrad Adenauer, Winston Churchill e de outros, como um dos impulsionadores da construção europeia.49 Recorde-se que a reunificação alemã se dá em 1989, marco fundamental para ultrapassar os fantasmas de doisconflitos mundiais em pleno século XX, sob a batuta de líderes europeus carismáticos como o Chanceler HelmutKöhl, o Presidente da República Francesa François Miterrand, a Primeira-ministra britânica Margaret Tatcher eo próprio Presidente Mikhail Gorbachev (o mentor da ‘Perestroika’) ao encurtar o distanciamento ideológicoentre a ‘Nomenklatura’ da então designada União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e os governosda Europa Ocidental.50 A designação “União Europeia” substituiu a anterior denominação (Comunidade Económica Europeia) a partir

da assinatura do Tratado de Maastricht (1992) que estabeleceu as regras para a criação da moeda única e,consequentemente para a implementação da União Económica e Monetária. Já antes, em 1986, tinha sidoassinado o Ato Único Europeu que instituía o “Mercado Único”.



42

articulam entre si, num quadro de equilíbrio de competências, estando a lógica do poder no

seio da UE assente na cooperação entre estas mesmas instituições51.

Apesar disso, certo é que as decisões têm sido tomadas, segundo Rui Alves, num

«quadro de acordos intergovernamentais», transferindo o poder de decisão da Comissão

Europeia para o Conselho Europeu. Este tipo de actuação é o oposto da que seria de esperar

dum modelo federalista, que presume a existência de «um governo central e diversos

governos nacionais e regionais» (Alves, 2000, p. 24)52.

Mas, o que é o federalismo? Trata-se de um «sistema governativo que consiste na

reunião de vários estados numa só nação, conservando cada um deles a sua autonomia em

negócios que não pertencem ao interesse comum» (Porto Editora, s.d.) e que tem, nos Estados

Unidos da América, um dos casos de maior sucesso.

Foi para isto que Churchill apelou mas, como é sabido, não produziu os seus frutos,

sendo visto com muito ceticismo pelos sucessivos líderes europeus. Aliás, na Europa, como

refere Viriato Soromenho-Marques (2008, p. 1), «o federalismo tornou-se num tema quase

maldito, ou pelo menos objecto de forte reserva mental em todos os debates políticos». No

entanto, para este autor, a construção europeia tem apresentado «uma natureza dualista,

oscilando entre uma tendência federal e um impulso interestadual» (idem, p. 6). Para ele, a

vertente federalista deriva, essencialmente, do facto da UE (instituições, legislação e ação

política) não resultar «de uma simples agregação desordenada de contributos nacionais»

devendo, por isso, ser percecionada como «constituindo uma esfera própria, com uma

identidade e densidade específicas». E é essa identidade específica que, recusando a visão «de

que a União seja apenas uma colecção de egoísmos dos Estados nacionais», tem «na proposta

de cidadania europeia» um dos mais importantes sinais (ibidem, p. 7).

No entanto, quando se trata da «visão intergovernamental», esta abstrai-se do que for

para além do «estrito controlo por parte dos governos nacionais». A existência de uma

Constituição nunca foi aceite por esta corrente uma vez que há uma relação direta entre «leifundamental e o conceito de nação, entendido como uma certa identidade de língua, tradições

e cultura, em sentido amplo» (ibidem, p. 7).

É esta «visão intergovernamental» que tem prevalecido até à atualidade. Os líderes

europeus têm receio de que, ao adotarem um sistema federalista estejam a contribuir para uma

51 A composição, o funcionamento e as funções de cada uma destas instituições encontram-se resumidos noApêndice 1.52 Apesar deste texto já ter onze anos, é possível constatar, com as sucessivas notícias que têm vindo a ser

publicadas, e que dão conta das movimentações dos Chefes de Estado e de Governo (nomeadamente, oPresidente francês e a Chanceler alemã), no sentido de encontrarem soluções para a actual crise, quando essepapel deveria ser desempenhado pelo Presidente da Comissão Europeia.



43

perda de identidade própria dos seus países enquanto Estados soberanos. Só que a atual crise

financeira que tem afetado a Zona Euro, e que não se restringe apenas aos países com

problemas orçamentais, tem provado que esta visão não é a melhor solução para se resolver a

crise. A Europa deve falar a uma só voz e não ter os líderes dos Estados-membros a pugnarem

pelos interesses nacionais.

Desde que foi adotada a moeda única, a UE encontra-se no mais elevado patamar de

integração económica, a união económica e monetária, que exigiu (e exige) a adoção de

políticas comuns, bem como a criação de instituições adequadas à sua implementação. No

entanto, há quem defenda53, que esta integração deveria ir mais além, permitindo a criação de

um governo económico europeu, ou seja, para a implementação do federalismo orçamental.

A crise financeira de 2008, com origem no subprime, nos Estados Unidos da América,

rapidamente se alastrou à escala mundial e a Europa não foi exceção. Aliás, as suas

repercussões ainda se fazem sentir.

Em termos macroeconómicos, o ano de 2008 foi caracterizado por uma subida

significativa dos preços na Zona Euro e na UE54, o que levou o BCE, numa tentativa de

atenuar esta pressão inflacionista, a aumentar a sua taxa de juro de referência para valores que

chegaram a atingir os 5,25 p.p.55. Perante o agravamento das condições económicas dos

países da Zona Euro, o BCE reconsiderou a sua principal prioridade de garantir a estabilidade

dos preços reduzindo, a partir do segundo semestre de 2008, a taxa de juro de referência. No

entanto, esta redução das taxas de juro do BCE não foi suficiente para revitalizar o

crescimento económico, ocorrendo em 2009 uma recessão económica, com a variação do PIB

per capita na Zona Euro e na UE a atingir valores negativos56.

A crise financeira originou uma crise económica. Esta, por sua vez, veio demonstrar

que as economias mais débeis da Zona Euro não estavam preparadas para a enfrentar e,

rapidamente se transformou em crise orçamental. Crescimentos do produto residuais ou

negativos, défices orçamentais e dívidas públicas que ultrapassaram, em muito, os limitesimpostos pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento57 e a incapacidade, por parte dos atores

53 São várias as personalidades europeias que, nos últimos tempos, perante a crise das dívidas soberanas queafetam a Zona Euro têm defendido a existência de federalismo orçamental, das quais se destaca, pelo seu pesoinstitucional, o então Presidente do BCE, Jean-Claude Trichet que, por várias vezes, tem alertado para essanecessidade. São disso exemplo, entre outras, as notícias “Trichet quer federalismo orçamental na Europa”(Diário Económico, 2010) e “Trichet defende um único ministro das Finanças europeu” (Dinheiro Vivo, 2011).54 Informação disponível no Anexo VIII.55 Informação disponível no Anexo IX.56 Informação disponível no Anexo X.57 O Pacto de Estabilidade e Crescimento define limites aos défices orçamentais e às dívidas públicas dosEstados-membros que fazem parte da UEM: 3% do PIB e 60% do PIB, respetivamente.



44

políticos da União Europeia, em resolver o problema das dívidas soberanas que afeta um

conjunto de países da Zona Euro, estão a colocar em causa a sobrevivência da moeda única e,

consequentemente, do projeto europeu tal como o conhecemos até hoje.

Por isso, não será de estranhar, como aliás já foi referido, que diversas personalidades

venham clamar pela existência um governo económico na Europa. Ou seja, que se institua, na

UE, o federalismo orçamental58.

4.2. Federalismo orçamental59: próximo passo na integração europeia?

Ao contrário do que se possa julgar, federalismo orçamental e federalismo são

conceitos distintos. Segundo Oates60 (1999), este último aparece ligado à ciência política,

referindo-se a um sistema político com uma Constituição que garante alguma margem deautonomia e de poder, tanto para o nível central como para os níveis descentralizados de

governo, ao passo que federalismo orçamental se interliga com as questões relacionadas com

a estrutura vertical do sector público. Ou, como afirmam Pereira et al. (2009, p. 315),

«analisa, quer do ponto de vista normativo quer positivo, as atribuições e competências de

diferentes níveis de governo (ou de administração), assim como as relações financeiras inter-

governamentais em Estados federados e unitários», pelo que será conveniente «definir quais

as atribuições, competências e recursos que devem ser afectados a cada nível de governo equais as transferências entre os vários níveis».

Assim, quando se aborda esta temática, há que efetuar uma análise dos pontos de vista

normativo e positivo. Relativamente à análise normativa, Pereira et al. apelida-a de

«estrutura vertical de governo» e sintetiza-a em duas questões: (i) «quantos níveis de

administração deverão existir?»; e (ii) «deverão existir mais regiões (ou municípios) de menor

dimensão, ou menos de maior dimensão?» (idem, p. 317). Não deixa de ser curioso o facto

58 No decurso da redação deste trabalho, vários Estados-Membros da UE foram alvos preferenciais dosmercados. Depois da Grécia, Irlanda e Portugal, os estes voltaram-se para a Itália e para Espanha, que passarama pagar juros mais elevados pelos seus títulos de dívida pública. Na semana que antecedeu a Cimeira de Chefesde Estado e de Governo da UE de 8 e 9 de Dezembro de 2011, e quando já havia rumores do colapso da moedaúnica, a agência de notação financeira Standard & Poor’s resolveu colocar vários países sob vigilância, incluindoa França e a Alemanha. Para aliviar esta pressão foram aprovadas, na Cimeira dos Chefes de Estado e deGoverno da UE, entre outras medidas, «uma nova regra orçamental» que inclui um novo limite para o «déficeestrutural anual» (0,5% do PIB nominal) e a imposição desse mesmo limite «nos ordenamentos jurídicosnacionais dos Estados-Membros a nível constitucional ou equivalente» (Conselho Europeu, 2011).59 É frequente encontrar, em bibliografia relacionada com este tema, a designação de federalismo fiscal, pois umdos aspetos principais desta teoria tem a ver com a utilização de mecanismos de política fiscal e orçamental.60 Economista norte-americano que, em 1972, publicou o livro “Fiscal Federalism”, onde explora a atribuição de

funções para os diferentes níveis de governo num sistema federal, o fornecimento de bens públicos locais, odesenho das transferências intergovernamentais, bem como a estrutura dos sistemas de receitas locais. Temtrabalho, nestas matérias, com várias instituições internacionais, entre as quais a UE e a OCDE.



45

desta última questão estar na ordem do dia, em Portugal, por via da reforma administrativa

que o atual governo terá que levar a cabo até ao final do segundo semestre de 2012 61.

Ainda do ponto de vista normativo e, independentemente da configuração adotada, a

teoria do federalismo fiscal responde a outras questões (Pereira et al., 2009, p. 318): (i) quem

deve desempenhar as funções afetação, redistribuição e estabilização; (ii) que instrumentos

fiscais deverão ser colocados à disposição dos diferentes níveis de governo; (iii) como

deverão ser efetuadas as transferências entre os mesmos; e (iv) de que forma será possível a

redistribuição dos recursos entre as regiões mais e menos prósperas? As respostas a estas

questões encontram-se nos parágrafos seguintes.

Para Oates (1999), o federalismo orçamental, enquanto teoria, afirma que, tanto a

função estabilização económica como a função redistribuição de rendimento devem, nos

casos de descentralização, permanecer na esfera de competências do governo central. Isto

porque, relativamente à primeira, os níveis mais baixos de governo estão limitados em termos

de mecanismos de controlo macroeconómico e terão muita dificuldade, numa economia

aberta ao exterior, em controlar a ausência das políticas monetária e cambial. No que se refere

à função redistribuição, esta teoria desaconselha a sua descentralização, já que isso poderia

significar a ocorrência duma migração em ambos os sentidos: no caso de governos regionais

com um forte pendor para a redistribuição dos rendimentos, isso iria provocar um movimento

migratório com a saída dos mais ricos e a entrada dos mais pobres, colocando em causa a

sustentabilidade da política de redistribuição pois, aqueles que poderiam contribuir com os

seus impostos tinham migrado para outra região62. Deste modo, e como afirma Alves (2008,

p. 116), «a neutralidade geográfica da tributação seria um argumento favorável à

centralização da função redistribuição».

Tendo em conta que a função afectação se relaciona com a provisão de bens e

serviços, nomeadamente nos casos em que existem falhas de mercado, fará todo o sentido que

esta função seja da responsabilidade dos governos sub-nacionais. Isto porque «adescentralização permitiria mais facilmente aplicar regras de custo-benefício aos serviços

61 Ponto 3.45 do Memorando de Entendimento sobre as Condições Específicas de Política Económica assinadoentre Portugal e as instituições internacionais (FMI/CE/BCE): « Reorganise local government administration.There are currently 308 municipalities and 4,259 parishes. By July 2012, the government will develop aconsolidation plan to reorganize and significantly reduce the number of such entities. The Government willimplement these plans based on agreement with EC and IMF staff. These changes, which will come into effect bythe beginning of the next local election cycle, will enhance service delivery, improve efficiency, and reducecosts» (Ministério das Finanças, 2011).62 Esta questão está intimamente relacionada com o Modelo de Tiebout (1956) o qual, entre outras conclusões,afirma que «os consumidores-votantes irão residir nos municípios cujo padrão de despesa e impostos locais,mais se adequam às suas preferências e rendimentos» (Pereira et al., 2009, p. 330).



46

públicos». Como afirma Rui Baleiras (2005, p. 651), se um bem ou serviço público for

consumido em diferentes «jurisdições da população total» e o custo marginal da sua produção

for igual tanto para governo central como para os governos locais, então será preferível que

sejam estes a proverem os mesmos pois será «pelo menos tão barato quanto o fornecimento

pelo governo central de uma qualquer quantidade igual em todas as jurisdições». Por outro

lado, há que ter em conta a existência de «pressões políticas (…) que restringem a capacidade

dos governos centrais em promover a discriminação regional de taxas». Ainda outro aspeto a

favor da descentralização é que esta «permitiria facilitar o processo de decisão política» já

que, ao ser tomada mais próxima dos eleitores e contribuintes, «seria mais sensível à

procura», aumentando, assim o bem-estar daqueles (Alves, 2008, p. 113).

A teoria do federalismo fiscal dá importância relevante aos instrumentos que se

encontram à disposição dos diferentes níveis de governo para a realização das funções a que

estão acometidos. Para além da possibilidade da cobrança de impostos e da emissão de dívida,

num sistema federal há lugar a transferências de fundos entre os vários níveis de governo,

aquilo que Oates (1999) chama de transferências intergovernamentais. Um nível de governo

podem gerar receitas fiscais em excesso e, posteriormente transferir esse excedente para outro

nível de governo com vista a financiar parte do orçamento deste último. Por isso, é de

relevante importância «a definição da estrutura vertical de impostos e transferências (…) quer

ao nível do sistema fiscal quer ao nível dos incentivos que fornece para a tomada de decisão

ao nível do sector público» (Alves R. , 2008, p. 119).

Segundo Musgrave (1983), citado por Alves (2008, pp. 119-120), os governos centrais

deveriam ver-lhes atribuídos «os impostos com taxas bastante progressivas» e «os impostos

cuja base se encontre assimetricamente distribuída entre diferentes áreas geográficas». Os

níveis inferiores de governo «teriam competências nas áreas respeitantes a impostos com base

de tributação relativamente imóvel entre regiões e a impostos incidindo sobre benefícios

regionais específicos».Por outro lado, as transferências intergovernamentais são um indispensável

mecanismo «de política económica no quadro do federalismo fiscal» (idem, p. 120), podendo

adoptar dois formatos diferentes: «“condicionais”, incorporando diversos tipos de restrições

ao seu uso pelos receptores» e «“incondicionais”, isto é, utilizáveis pelos receptores de acordo

com os seus próprios interesses» (ibidem, p. 120). A utilização das primeiras deve ocorrer

«quando o fornecimento de bens e serviços públicos numa dada jurisdição beneficia os

residentes em outras jurisdições» e as segundas deverão ser utilizadas com o objectivo de



«igualização fiscal», através

jurisdições menos favorecidas

As transferências inte

sistema fiscal global mais efi

cargo do governo central. Ass

de níveis descentralizados de

(ibidem, p. 121).

Da análise positiva à

do desenvolvimento económi

examinar dados internacionai

chamou à atenção foi o fact

países industrializados e os

próprio (1985) e em que

desenvolvimento), Oates con

eram, respetivamente, 65 e 8

para o segundo grupo de paíse

Estas conclusões reme

refere como indicadores usad

entidades sub-nacionais (go

administrações públicas» e «

das receitas das administraçõe

Figura X - Peso das despesas p

Fo

Da análise à Figura X,

geral, a descentralização polítde cada um destes países, no

da «canalização de fundos de jurisdiçõ

» (ibidem, p. 120).

governamentais podem, ainda, favorecer a

iente e equitativo» desde que a tributação

im, este pode agir como «“agente colector d

governo», transferindo essas verbas sob a f

eoria do federalismo fiscal há que dar espec

o associado à descentralização. Oates (199

s transversais à estrutura intergovernament

de existir um contraste no grau de desce

países em desenvolvimento. Num estudo

foram analisados 43 países (18 industri

luiu que os gastos dos governos centrais

por cento. E que, em termos de receita pú

s, um valor superior a 90 por cento.

tem-nos para Pereira et al. (2009, pp. 315-31

s para aferir o grau de descentralização: «o

ernos regionais, locais), no total da de

rácio das receitas dessas mesmas entidades

s públicas».

blicas dos governos sub-nacionais na despesa das admin

te: Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos (2009, p. 316).

constata-se «que a descentralização económ

ica». Tendo em conta os índices de desenvoleadamente o PIB per capita (OCDE, 2010)

47

s mais ricas para

existência «de um

rogressiva esteja a

impostos” a favor

orma incondicional

ial ênfase à questão

9) refere que, após

al, o que mais lhe

tralização entre os

desenvolvido pelo

lizados e 25 em

m despesa pública

lica, esta apresenta

6) e para o que ele

rácio da despesa de

pesa efectiva das

em relação ao total

istrações públicas

ica acompanha, em

imento económico, podemos chegar à



48

mesma conclusão que Oates: os países mais desenvolvidos são os que apresentam maiores

rácios de despesa pública descentralizada.

Retomemos, agora, a abordagem realizada no subcapítulo anterior, relativa à ausência

de federalismo na União Europeia.

A partir do momento em que os Estados-membros da UE que fazem parte da Zona

Euro estão impedidos de usar as políticas monetária e cambial e, dessa forma proceder a um

controlo macroeconómico, faria todo o sentido a existência um governo central que

assegurasse a função estabilização, de forma a garantir, como já foi referido o Capítulo 2 «um

crescimento sustentado da economia, atingir a situação de pleno emprego dos factores de

produção, nomeadamente do factor trabalho e, simultaneamente, a estabilidade de preços»

Há autores da opinião de que a função estabilização pode «funcionar a todos os níveis

de governo» desde que, para isso, e à semelhança do que acontece com as políticas monetária

e cambial, o governo central estabeleça «linhas de coordenação fundamentais». Bastaria que

este, através da sua actuação, facilitasse a obtenção de estabilidade «mediante a adopção de

políticas fiscais e orçamentais próprias e/ou mediante a coordenação entre os vários níveis de

poder» (Spahn, 1994 citado por Alves, 2008, p. 118).

Para Alves, uma situação mais complicada de analisar seria a reacção dos vários níveis

de governo perante a ocorrência de «choques regionais assimétricos» (idem, p. 118),

remetendo a explicação para Gramlich (1987). Segundo este autor, e considerando um choque

temporário, bastaria que a resposta ao mesmo tivesse origem num nível inferior de governo,

pois seria mais eficiente do que uma intervenção do governo central, afirmando que «estariam

melhor colocados para responder tempestivamente as causas e os efeitos das perturbações

exógenas» admitindo, no entanto, que os níveis inferiores de governo viessem a ser ajudados

«na adopção de políticas de estabilização, no que seria um argumento adicional a favor de um

certo grau de centralização orçamental» (Alves R. , 2008, p. 118).

4.3. E em Portugal, que descentralização política?

Como vimos anteriormente, a propósito do estudo efetuado por Oates (1985), a

descentralização política relaciona-se com o desenvolvimento económico no sentido de,

quanto maior for o índice de descentralização, maior será o desenvolvimento da economia de

um país ou de uma região. Aliás, isso foi constatado pela análise realizada à Figura X. Se

atentarmos à despesa pública de 2010, cujos dados constam do Relatório do OE 2011, o rácio

da despesa pública local e regional no total da despesa efetiva das administrações públicas é



49

de apenas 13%. No Reino Unido, no mesmo ano, esse rácio foi de 26% (Chantrill, s.d.). No

entanto, como refere Pereira et al. (2009, p. 317), tem-se verificado «uma progressiva

descentralização de competências para as autarquias locais».

Figura XI - Níveis de Governo

Fonte: Baleiras (2005, p. 641).

No caso concreto de Portugal, a divisão administrativa está consagrada

constitucionalmente e compreende a existência de autarquias locais, que a lei fundamental

define como sendo «as freguesias, os municípios e as regiões administrativas» (n.º1, artigo

236º da CRP). Sobre estas últimas, dissertaremos mais à frente, neste sub-capítulo.Transpondo a Figura XI para a realidade nacional diremos que, no primeiro nível,

existem atualmente 308 municípios e 4.259 freguesias, cada um deles dotado de órgãos com

competências para realizar as atribuições que lhe estão atribuídas por lei, possuindo

património e finanças próprios. No segundo patamar, e ainda que não existam regiões

administrativas, consideraremos as regiões autónomas dos Açores e da Madeira, detentoras de

um regime político-administrativo próprio, existindo também, em cada um delas, freguesias e

municípios. Por último teremos no topo o governo central, do qual são delegadas atribuiçõespara os níveis inferiores. Para além destes, há que ter em conta com uma entidade

supranacional, que superintende todos os outros níveis de governo, que é a UE. Mas, como

nos diz Baleiras (2005, p. 642), não é o número de «níveis da administração subnacional ou

do número de unidades de governo em cada um desses níveis» que «nos informa quanto à

amplitude da descentralização orçamental».

Portugal tem sido, ao longo dos tempos, salvo raras exceções, um país onde tem

imperado o centralismo.



50

O regime democrático trouxe uma perspetiva mais descentralizadora do poder,

sustentada pela Constituição e reforçada pela autonomia que foi dada ao poder local. Aliás,

em Portugal sempre houve uma forte tradição municipalista. «Somos um País

tradicionalmente municipalista e simultaneamente um dos mais centralistas da Europa», é

como o Ministro-Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, Dr. Miguel Relvas, sintetiza

Portugal em termos de descentralização política.

Sendo um tema que tem estado na ordem do dia de há uns anos a esta parte existem,

no entanto, divisões quanto à forma como a mesma deve ser realizada. Por um lado, estão

aqueles que defendem um reforço das atribuições dos municípios e, até mesmo, o

desenvolvimento de competências ao nível supramunicipal (Áreas Metropolitanas e

Comunidades Intermunicipais); pelo outro, os apologistas do processo de regionalização,

dando corpo ao que está definido constitucionalmente.

Independentemente da forma adotada para se proceder à descentralização política, há

que ter em conta que a mesma implica a definição de atribuições, competências e recursos que

serão afetados ao nível inferior de governo, bem como as transferências entre os diferentes

níveis de governo.

No caso das autarquias locais, a definição de atribuições e de competências63, bem

como dos seus recursos, está consagrada na Lei nº. 159/99, de 14 de Setembro, que no seu

artigo 1.º «estabelece o quadro de transferências de atribuições e competências para as

autarquias locais64», fixando limites à atuação, tanto da administração central, como da

administração local, «concretizando os princípios da descentralização administrativa e da

autonomia do poder local». Ao actuar neste domínio, o legislador pretendeu afirmar «o

reforço da coesão nacional e da solidariedade inter-regional» e fomentar «a eficiência e a

eficácia da gestão pública», assegurando a realização «do princípio da subsidiariedade 65» (n.º

2, art.º 2.º, Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro).

Relativamente às atribuições passíveis de transferência do poder central para asautarquias locais, elas correspondem a uma diversidade de domínios de atuação e são, na sua

maioria, atribuições onde predomina a função afetação, «embora haja alguma latitude para

63 Por vezes há alguma confusão no uso das expressões “atribuições” e “competências”, levando-se a crer queambas significam o mesmo. Importa, pois, esclarecer esse equívoco. “Atribuições” são os fins a que, neste casoos governos (central e locais), devem prosseguir; “competências” são os poderes que os órgãos desses governosdetêm para poderem concretizar os fins (“atribuições”).64 A lei em apreço prevê a transferência de atribuições e de competências não só para os municípios mas,também, para as freguesias.65 O princípio da subsidiariedade estipula que as atribuições e competências devem «ser exercidas pelo nível deadministração melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficácia e proximidade aos cidadãos» (n.º2, art.º 2.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro).



51

opções redistributivas por parte dos autarcas – por exemplo, ao nível da promoção de

habitação social» (Baleiras, 2005, p. 661). Os domínios de atuação compreendem áreas que

vão desde o equipamento rural e urbano, à educação, aos tempos livres e desporto, à saúde e

ação social, à proteção civil, ao ordenamento do território e urbanismo, entre outras.

Importa referir que, desta lista, existem atribuições partilhadas por ambos os níveis de

governo, como são os casos da saúde e da educação, onde «o Estado [governo central] tem

uma intervenção determinante», sendo conveniente circunscrever «a esfera de

responsabilidade» dos governos locais (Baleiras, 2005, p. 660).

Perante um enorme conjunto de responsabilidades passíveis de serem levadas a cabo

pelos governos locais, torna-se imperioso diferenciar a capacidade de cada município em

levar a cabo as atribuições de modo eficaz. Um pequeno concelho do interior não terá a

mesma «capacidade administrativa» que, por exemplo, Lisboa, pelo que a lei prevê uma

distinção clara entre os municípios que reúnem «condições objectivas» para as levarem a cabo

e os que não as possuem66. Na opinião de Baleiras (idem, p. 662), esta diferenciação é um

claro sinal que o governo central está a dar para a promoção do associativismo municipal

pois, quando «por razões de escala ou de externalidades interjurisidicionais, não for

recomendável para um governo local isoladamente, pode ser adequado (entenda-se eficiente)

para um conjunto de municípios vizinhos».

Miguel Relvas, um dos principais impulsionadores da criação das Grandes Áreas

Metropolitanas67 e das Comunidades Urbanas68 quando exerceu funções de Secretário de

Estado das Autarquias Locais no XV Governo Constitucional, é um acérrimo defensor do

associativismo municipal: «Ao nível local, quando se fala de desenvolvimento estratégico

também é fulcral ganhar escala de actuação. Os Municípios têm um papel essencial de

conduzir e desenvolver políticas de proximidade mas é necessário, quando se fala de

desenvolvimento estratégico, traçar políticas numa escala intermunicipal», pelo que as atuais

66 O artigo 6.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, procede à distinção entre transferências «universais» e «nãouniversais».67 A Lei n.º 10/2003, de 13 de Maio, define as Grandes Áreas Metropolitanas como «pessoas colectivas públicasde natureza associativa e de âmbito territorial», cujo objetivo principal seria «a prossecução de interessescomuns aos municípios que as integram». A sua constituição dependia do cumprimento, em simultâneo de trêscritérios: contiguidade territorial entre os municípios, que não poderiam ser em número inferior a nove e, cujapopulação teria de ser igual ou superior a 350.000 habitantes. Presentemente existem duas Áreas Metropolitanas:a de Lisboa e a do Porto.68 As Comunidades Urbanas foram reguladas pela Lei n.º 11/2003, de 13 de Maio, que as considera da mesmaforma que as Grandes Áreas Metropolitanas. A diferença entre as duas reside nos critérios para a suaconstituição que, no caso das Comunidades Urbanas, são de três municípios e de 150.000 habitantes.



52

Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais69 «serão a base para desenvolver

competências supramunicipais» adiantando, ainda, que este «é um dos eixos principais da

Reforma da Administração Local», considerando-o como «um passo muito importante» para

a promoção da descentralização política.

Como já foi referido anteriormente no subcapítulo anterior, uma das medidas

acordadas entre o Governo português e a entidades internacionais no âmbito do pacote de

assistência financeira, é a reforma administrativa que prevê a redução do número de

freguesias e de concelhos, com o objetivo de melhorar os serviços, aumentar a eficiência e

reduzir os custos.

Dando concretização a esta medida, o atual Governo apresentou, em Setembro de

2011, o Documento Verde da Reforma da Administração Local que, na opinião de Miguel

Relvas, «vai muito além do ponto do ME». Na realidade, e no que toca à administração local,

o ME refere apenas que o Governo deve desenvolver um plano para reorganizar e reduzir,

significativamente, o número de autarquias. A pretensão do Executivo é ir além «da

reorganização do território», abrangendo outras áreas como «o sector empresarial local,

gestão municipal e intermunicipal e democracia local» pretendendo-se, com isso, iniciar um

novo ciclo em termos de políticas autárquicas, dirigidas às pessoas. Como afirma o

governante, deverá existir «uma nova era da administração local, ligada à inovação social, ao

empreendedorismo e competitividade territorial», deixando para trás as políticas que

caracterizaram este período de consolidação do poder local.

Tendo sempre presente que o federalismo orçamental promove a descentralização

política, esta descentralização deve ser acompanhada de verbas que possibilitem aos governos

sub nacionais (no caso português, as autarquias locais) desempenharem as atribuições que

lhes foram delegadas. Isto remete para o financiamento das autarquias locais. Ou seja, que

meios financeiros estão à disponibilidade dos governos locais para prosseguirem os fins a que

se propõem?As finanças locais passaram a ser reguladas por legislação a partir de 1979 a qual,

segundo Camões (2005, p. 3), «contribuiu decisivamente para concretizar os princípios de

autonomia do poder local definidos na Constituição de 1976». Desde então, a lei das finanças

locais já conheceu cinco versões, sendo que a última, datada de 2007, veio reforçar a

autonomia financeira das autarquias locais, incrementar a descentralização, instituir um novo

69 A Lei n.º 45/2008, de 27 de Agosto, que estabelece o regime jurídico do associativismo municipal, veio

revogar as Leis nºs. 10/2003 e 11/2003, introduzindo alterações ao nível das Comunidades Urbanas que sepassaram a denominar Comunidades Intermunicipais, correspondendo a «unidades territoriais definidas combase nas NUTS III», desaparecendo os critérios relativos ao número de municípios e à população residente.



53

paradigma de governação municipal, promover a coesão e, simultaneamente, firmar o rigor

municipal.

No que se refere às receitas das autarquias locais, devemos distinguir entre as receitas

próprias e as transferências que são efectuadas pelo governo central, a que a lei denomina de

«repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locaias».

Nas receitas próprias encontramos, desde logo, os «impostos municipais»,

nomeadamente o IMI, o IMT e o IMV, bem como a possibilidade da cobrança de derramas às

pessoas colectivas que apresentem lucros tributáveis. Para além disso, existe também a

«cobrança de taxas e preços» que resultem «da concessão de licenças e da prestação de

serviços». Acresce-se, ainda, outras receitas próprias de menor expressão (art.º 10.º, Lei n.º

2/2007, de 15 de Janeiro). Relativamente às transferências do governo central para as

autarquias locais, elas revestem-se de três formas: o FEF70, o FSM71 e uma participação

variável de 5% no IRS dos habitantes de cada concelho72.

A Lei das Finanças Locais é um instrumento que, para além de impor a disciplina

orçamental aos governos locais, serve também de veículo para as transferências

intergovernamentais, tão importantes que são na teoria do federalismo orçamental. Para

Pereira et al. (2009, p. 345), existem três razões para que se efectuem transferências

intergovernamentais.

Primeiro, visam o equilíbrio financeiro vertical, dado que o governo central gera

receitas fiscais em excesso para as atribuições e competências que possui, procedendo à

distribuição do excedente para os governos locais. Depois, porque fomentam o equilíbrio

financeiro horizontal, através da redistribuição de recursos para os municípios mais

desfavorecidos, promovendo desta forma, a equidade no território. E, finalmente, porque por

uma questão de eficiência, procuram desvirtuar as escolhas dos municípios, para que estas

vão ao encontro das «preferências dos níveis de governo “superiores”», promovendo

externalidades positivas em municípios limítrofes e, também, assegurando a comparticipaçãodos governos superiores (governo central e UE) «em competências partilhadas entre vários

níveis de administração».

70 O FEF «é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita proveniente» do IRS, do IRC e do IVA (alíneaa), n.º 1, art.º 19.º, Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro).71 O FSM «corresponde às despesas relativas às atribuições e competências transferidas da administração centralpara os municípios» (alínea b), n.º 1, art.º 19.º, Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro).72 De acordo com a Lei das Finanças Locais, os municípios têm direito a 5% do IRS cobrado aos sujeitos

passivos aí residentes. Esta participação é variável pois, por proposta do Executivo Municipal, a AssembleiaMunicipal pode deliberar um valor inferior, o qual poderá, inclusivamente, ser 0%. Isto é, o município abdicariadesta receita, o que, em último caso, poderá configurar um caso de concorrência fiscal entre municípios.



Embora a lei fundam

foram instituídas, sendo e

descentralização que a Cons

objeto, também, da publicaçã

instituição das regiões admi

(1998), este tema continua a

forma de se proceder a uma d

Luís Valente de Olivei

tem abordado este tema, defi

de descentralização73 e de des

harmonioso de um território e

(i) «atenuação de disparidade

administrativa que lhe presta

definição e na concretização

assegurar a sua distribuição j

têm na sua génese, segundo S

Imagem XII dá-nos conta da

Coordenadoras de Desenvolvi

Figura XII - As

73 Para Oliveira (2005, p. 702), «uniformidade das formas de tratamque a variedade das respostas condu74 O mesmo autor define desconce

inferior o desempenho de funçõesinstância central que a ele precede(Oliveira, 2005, p. 702).

ntal prever a sua existência, as regiões ad

ta a «reforma que faltava para conclu

ituição de 1976 definiu» (Santos, 1998,

de uma lei quadro (Lei n.º 56/91, de 13 de

istrativas ter sido rejeitada pelos portugu

despertar o interesse de muitos que cree

scentralização política.

ra, ex-ministro do Planeamento e um dos ac

e regionalização como «um exercício conj

concentração74», cujo principal objectivo é

da população que nele habita», através de t

s de nível e de qualidade de vida»; (ii) « e

serviços e que a apoia»; (iii) «participaçã

os planos e dos projectos que hão-de fazer

sta e promover a sua qualidade de vida» (

ntos (1998), as “regiões plano” dos finais d

semelhança entre essas “regiões plano” e as

mento Regional.

"Regiões Plano" de 1967 (esquerda) e as atuais CCDR's (direit

Fonte: Adaptado de A Baixa do Porto (2007)

escentralização implica que a instância que o faznto das solicitações dos Cidadãos à Administração,

z a um aumento da satisfação dos Cidadãos».ntração como «a operação que transfere para órgã

que, desse modo, ficam mais próximas dos seus deresponsabilidade pela definição das normas segund

54

inistrativas nunca

ir o processo de

. 885), tendo sido

Agosto). Apesar da

eses em referendo

ser esta a melhor

adémicos que mais

gado de operações

o desenvolvimento

rês visões distintas:

ficácia da máquina

o dos Cidadãos na

rescer a produção,

005, p. 702) e que

década de 1960. A

actuais Comissões

)

não só não insiste nacomo entende também

s de nível hierárquico

tinatários, mantendo aas quais tudo é feito»



55

É neste sentido que Silvino Sequeira afirma que «a regionalização está feita com as

cinco CCDR’s e as Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto».

Tendo em linha de conta que Portugal é um país com uma tradição «manifestamente

centralizadora» (Oliveira, 2005, p. 701) mas que, por outro lado, existem defensores da

regionalização, têm-se esgrimido, ao longo dos últimos tempos, argumentos pró e contra este

processo. Santos (1998, p. 889) sintetiza as razões para a existência de regiões administrativas

em Portugal: (i) «aumentar a democraticidade das decisões e a participação das populações,

garantindo maior número de órgãos eleitos»; (ii) «aumentar a eficácia, localizando as

decisões e aliviando a sobrecarga administrativa do aparelho de Estado através de maior

descentralização, ou seja, assegurar a partilha vertical de poderes». Para além destas, existem

outras vantagens e, também, desvantagens (Anexo XI). Deste vasto conjunto de argumentos

favoráveis e contrários à regionalização, destacamos os que nos parecem ser os mais

importantes.

Desde logo, o aumento da eficiência das decisões públicas pois, como já referimos

atrás (subcapítulo 4.2), a teoria do federalismo orçamental defende que a função afectação

seja uma reponsabilidade dos níveis de governo inferiores pois, como afirma Santos (1998, p.

890), «adequa a provisão de bens/serviços (com incidência de benefícios à escala regional) às

preferências das populações abrangentes». Para além disso, este aumento da eficiência é

confirmado pelo facto da «provisão pública à escala regional» ir ao encontro das

«preferências das populações que dela usufruem e que também contribuem para suportar os

custos respectivos» (idem, p. 891). Por outro lado, a afectação dos recursos públicos por um

governo de nível hierárquico inferior promove o princípio da subsidiariedade75.

Um exemplo, não da eficiência da utilização dos recursos públicos, mas do seu oposto,

é nos dado por Silvino Sequeira: «Como sabe, no distrito de Santarém, temos um hospital em

Torres Novas, um hospital em Tomar e outro em Abrantes (para além do hospital que temos

em Santarém). Ora, eu pergunto: se estas verbas, em vez de serem geridas por um governocentral fossem geridas por um governo regional, se se ia gastar o que se gastou na construção

de três hospitais que distam dezenas de quilómetros uns dos outros?».

A existência de uma burocracia excessiva ao nível da Administração Central é outro

dos argumentos esgrimidos pelos defensores da regionalização. Atente-se a outro exemplo

dado pelo ex-Presidente da Câmara Municipal de Rio Maior: «Juntamente com o NERSANT,

75 A Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro define este princípio da seguinte forma: «as atribuições e competências»

devem «ser exercidas pelo nível da administração melhor colocado para as prosseguir com racionalidade,eficácia e proximidade aos cidadãos» (n.º 2, art.º 2.º). Ou seja, se determinada tarefa é melhor realizada pelonível inferior de governo, então não deverá ser realizada pelo nível superior.



56

andámos oito anos, para aprovar num terreno aquilo que de facto existia no terreno e não

aquilo que uma carta geográfica de 1948 dizia que existia [um curso de água que, com a

plantação intensiva de eucalipto, secou]. O que é que isto teve como consequência? Centenas

de empresas que se queriam fixar na Área de Localização Empresarial de Rio Maior, que

apresentaram a sua candidatura a quem de direito, não o puderam fazer porque não havia Área

de Localização Empresarial.»

No entanto, como afirma Santos (1998, p. 892), a redução da burocracia só é possível

se (i) se operar «uma reforma administrativa no aparelho central» e (ii) se «os serviços

extintos ou transferidos não sejam substituídos por uma pesada burocracia ao nível regional».

Relativamente ao facto da burocracia poder estar associada a uma «maior ou menor actividade

das clientelas políticas» (idem, p. 892), ela recorre a um artigo de Brandão Alves (1998)

publicado no jornal Expresso para concluir que a clientela política «não tem necessariamente

que aumentar» com o processo de regionalização. Das palavras de Silvino Sequeira, a

propósito do exemplo da construção de três hospitais no norte do distrito de Santarém,

podemos depreender que essa clientela política é mais expressiva quando as decisões são

tomadas por uma Administração Central: «Isto foi decidido por uma Administração Central,

ao sabor das maiorias políticas de então: se é o PS que está no poder, vai para um sítio; se é o

PSD, vai para outro sítio». Aliás, isto vai de encontro ao descrito no capítulo 2, a propósito

das falhas de governo e de como estes actuam consoante os ciclos eleitorais.

Mas a gestão pelos ciclos eleitorais não se faz apenas no governo central; ela também

ocorre a nível local. Pelo que, ao existir um nível de administração intermédio pode «gerar

eventualmente outros ciclos ou ampliar os ciclos municipais» (Santos, 1998, p. 892).

Os que não são favoráveis à regionalização argumentam, também, com a possibilidade

de uma maior instabilidade, com a «perda de coesão nacional» e com «o aumento da

ingovernabilidade» (idem, p. 892). Relativamente à primeira, é um facto que em Portugal não

existem «diferenças de ordem cultural, étnica, linguística» (ibidem, p. 889), como acontece,por exemplo, em Espanha, pelo que é apontada como uma das razões para que não se avance

com a regionalização. Quanto à possibilidade de um acréscimo da ingovernabilidade, isso

poderá ocorrer quando houver «necessidade de consultar as regiões (…) em assuntos de

política sectorial, de desenvolvimento ou outras que tenham implantação ou repercussões

regionais» (ibidem, p. 892).

No entanto, a existência de regiões administrativas poderá permitir «utilizar de forma

mais sistemática e coerente as potencialidades que a UE oferece para a correcção dasassimetrias existentes entre as diversas regiões europeias» (ibidem, p. 893). A propósito da



57

reorganização administrativa, e numa perspectiva de coesão territorial e social, Silvino

Sequeira aborda mais um caso prático na sua longa experiência enquanto autarca: a existência

de três freguesias no seu concelho que, pela dimensão de cada uma, não permite possuirem

equipamentos na área de educação, da saúde e do apoio social. «Para estas populações em

conjunto poderíamos ter, ao abrigo dos fundos de coesão social e territorial, comparticipação

financeira para concretizar este tipo de equipamentos», pelo que a junção de freguesias, ao

promover economias de escala, permitiria o acesso a fundos comunitários que, isoladamente,

não teriam acesso e passear-se-á o mesmo com a regiões. Mas, os oponentes à regionalização

creem que a existência de regiões possa «enfraquecer a nossa [de Portugal] posição negocial

face à União Europeia» (Santos, 1998, p. 893).

Há, também, que ter em conta que, se a existência de regiões possibilita «a redução

das desigualdades entre regiões», permitindo «um processo de desenvolvimento mais

equilibrado», ela têm que se transformar em «sujeitos activos no processo de

desenvolvimento e não apenas como espaços físicos» (idem, p. 894).

Um dos aspectos mais relevantes é saber qual será o custo, para os contribuintes, da

existência de regiões e como será feito o seu financiamento. A autora que temos vindo a

referir apresenta, no seu artigo, um estudo no qual conclui que a implementação de regiões

traria, à data (1998), «um acréscimo de despesas administrativas» que rondariam «quase 5

milhões de contos [ou seja, quase 25 milhões de euros]» face aos custos efectuados com as

CCDR’s e governos civis (ibidem, p. 895). Das pesquisas realizadas no âmbito deste assunto,

não nos foi possível encontrar dados fidedignos que permitam contrapor este estudo. No

entanto, julgamos que o mesmo poderá estar desfasado da realidade actual porquanto

assentava no pressuposto da existência de oito regiões (as que foram objecto do referendo em

1998).

Relativamente ao financiamento das regiões administrativas esse seria, na sua maioria,

realizado através de transferências do OE pois estas, à semelhança do que ocorre com osmunicípios, teriam um fraco poder tributário. As receitas provenientes do OE seriam uma

forma de «solucionar o potencial conflito entre descentralização (regionalização) e o objectivo

da equidade horizontal», pois as assimetrias entre regiões levariam a que as mais pobres não

pudessem «oferecer os mesmos níveis/preço e qualidade e de provisão públicos sem recurso à

imposição de maior carga fiscal» (ibidem, p. 896). Por outro lado, as transferências da

administração central para as regiões evitaria «as ineficiências na afectação interjurisdicional

de recursos gerada pela existência de diferenças nas taxas dos impostos» (ibidem, p. 896).



58

Apesar destes aspectos positivos, a realização de transferências para as regiões

traduzem-se num acréscimo de custos para a administração central e, consequentemente, para

os contribuintes. Outro aspecto negativo prende-se com o facto de reduzir «a

responsabilização dos eleitores locais e dos autarcas», podendo levar a uma «ineficiência

produtiva» (ibidem, p. 896). Isto é, a redução do «custo da provisão pública para os

contribuintes/residentes duma dada região, induz ao sobreconsumo», uma vez que estes, ao

não terem que suportar uma carga fiscal maior, tenderão a aumentar a «procura local»,

originando um «aumento das despesas locais» (ibidem, p. 896).

Como já referimos atrás, haverá uma fraca autonomia das regiões no que toca à

cobrança de impostos. As receitas próprias seriam muito similares às que estão consagradas

aos municípios: taxas, preços, tarifas, derramas regionais e possibilidade de contração de

empréstimos. No entanto, estas duas últimas «levantam algumas questões» (ibidem, p. 897).

Primeiro, «a criação de derramas regionais» não exclui «a hipótese de poder acarretar a

substituições de alguns impostos locais», sendo que o «grau de discricionariedade» da região

«na fixação das taxas teria de ser muito pequeno ou numo», a fim de não promover

concorrência fiscal inter-regiões e evitando, dessa forma «distorções na afecta/localização dos

recursos» (ibidem, p. 897). Há, ainda que ter em conta que a cobrança deste tipo de imposto

pelas regiões levaria a um aumento da «carga fiscal sobre os contribuintes», a qual poderia ser

aliviado com uma redução «do IRC nacional» o que, poderia levar a um agravamento do

défice orçamental (ibidem, p. 897). No que toca aos empréstimos, e também como está

definido na Lei de Finanças Locais, seria imposto um limite do endividamento. Mesmo assim,

haveria sempre «a possibilidade de crescimento da dívida garantida pelo Estado» (ibidem, p.

897).



59

5. Conclusão

O presente relatório abordou a temática do federalismo orçamental que, enquanto

teoria, procede a uma análise das «atribuições e competências de diferentes níveis de governo

(ou de administração), assim como as relações intergovernamentais em Estados federados eunitários» (Pereira et al., 2009, p. 315), tentando perceber se é possível colocar esta teoria em

prática e, simultaneamente, promover a sustentabilidade das finanças públicas.

Da análise positiva efetuada à teoria do federalismo orçamental é possível concluir a

existência de uma relação entre o desenvolvimento económico e a descentralização. Num

estudo por si realizado em 1985, Oates concluiu que os países mais desenvolvidos eram os

que apresentavam um maior rácio de despesa pública pelas entidades sub-nacionais. Isto é, os

países mais desenvolvidos eram, simultaneamente, os mais descentralizados.Perante este facto, Portugal que é, nas palavras de Miguel Relvas, um dos países mais

centralistas da Europa, deve seguir um caminho rumo a uma maior descentralização. Mas em

que moldes: reforçar as atribuições e competências dos municípios e incentivando a sua

associação ou instituir as regiões administrativas?

Não sendo uma questão com resposta objetiva, não deixa de ser sintomática uma certa

preferência dos sucessivos governos pelo reforço de competências dos municípios, uma vez

que na história do nosso regime democrático pós-25 de Abril apenas um governo (XIII

Governo Constitucional), optou pela implementação de regiões administrativas. Ainda assim,

não foi sido bem-sucedido, já que o processo de regionalização foi rejeitado em referendo.

Por isso, e apesar da existência de algumas vozes que vão exigindo a implementação

de regiões administrativas, o certo é que se caminhará, pelo menos no curto prazo, para o

supramunicipalismo. Segundo Baleiras (2005), é o próprio legislador que, ao criar a lei que

estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais,

promove o associativismo municipal, concedendo aos municípios de menor dimensão a

possibilidade associação para levarem a cabo competências que, isoladamente, não seria

possível.

Também a nível europeu, a questão do federalismo orçamental tem vindo a ganhar

adeptos. Muito por culpa da grave crise financeira, económica e orçamental que afeta a UE e,

principalmente, os Estados-membros da área do euro. Tendo em atenção a análise normativa

desta teoria, em que a função estabilização económica ficaria sob a alçada dum governo

central, faria todo o sentido a existência dum governo europeu. Isto porque os governos



60

nacionais estão, presentemente, bastante limitados no que se refere à utilização de

mecanismos de controlo macroeconómico, nomeadamente as políticas monetária e cambial.

No que se refere às finanças públicas, devemos ter presente que o desempenho

positivo da economia é uma condição essencial para a sua sustentabilidade. No caso de

Portugal, onde impera um sistema de economia mista e no qual o Estado desempenha um

importante papel ao nível da afectação e da redistribuição de rendimentos, esta questão

assume uma importância relevante pois, em situações de crise económica, é exigido ao Estado

um maior esforço, não só para impulsionar o crescimento económico através do investimento

público, como também para acudir, em termos sociais, os que se viram em situações de

desemprego.

Perante a análise efetuada à variação do PIB per capita e à evolução das receitas e das

despesas das administrações públicas, podemos concluir que, até 1973, a economia

portuguesa registou um período de crescimento inigualável na sua história mantendo,

simultaneamente, um equilíbrio das finanças públicas que, entre o início da década de 1950 e

1973, apresentaram sucessivos superavits orçamentais (à exceção de 1963). A partir de 1974,

os ciclos económicos em Portugal tem variado entre períodos de maior ou menor recessão e

de crescimento mas, no que toca às finanças públicas, estas têm registado uma tendência

contrária à ocorrida até então, e que se agrava em situações recessão.

Depois de um período de grande instabilidade que se seguiu ao 25 de Abril de 1974, e

no qual o modelo económico foi completamente alterado, a adesão de Portugal à CEE surgiu

como uma oportunidade de retomar o crescimento. Principalmente, pelas oportunidades que

um mercado como o da então CEE permite em termos de exportações. No entanto, apesar

dessas oportunidades, os sucessivos alargamentos vieram provar que Portugal possuía um

grave problema em termos de produtividade e de competitividade, em virtude do modelo

económico assentar em mão-de-obra barata e pouco qualificada, tendo sido ultrapassado por

vários países do leste europeu em termos de produtividade por trabalhador.Nos últimos anos, a não aposta no sector dos bens transacionáveis levou a que o

crescimento económico fosse concretizado com base no consumo, público e privado, o que

criou um grave problema de endividamento. Seria possível colmatar esta realidade com o

aumento da produtividade dos fatores, o que não veio a acontecer. Apesar de Portugal ser dos

países onde mais se investe, este investimento não tem sido reprodutivo. Por outro lado,

enfrentamos um processo de desindustrialização que, a par do prejuízo para a produção de

bens transacionáveis, tem agravado o endividamento do país e deteriorado o saldo da nossabalança comercial.



61

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Apêndices



Apêndice 1 - Instituições da UE (composição, funcionamento e funções)

Órgão Composição Funcionamento

Conselho

Europeu

- Chefes de Estado ou de Governodos Estados-membros.

- Presidente da Comissão Europeia.

- Entre duas a quatro reuniões por ano,

com duração de um ou dois dias.

- Definir as

Europeia.

ParlamentoEuropeu

- 736 Deputados, eleitos por sufrágiodireto, secreto e universal e que seencontram agrupados por famíliaspolíticas.

- Comissões: 20 comissões permanentes- Plenário: reuniões realizam-se emEstrasburgo (sede do Parlamento Europeu)e, também, em Bruxelas.

- Controlo Europeia).- Elaborar - Aprovar oconjunto co

Conselho da

União Europeia(ou Conselho de

Ministros daUnião Europeia)

- Ministros dos Estados-membros de

cada área sectorial.- A presidência é assegurada com arotatividade semestral dos Estados-membros.

- As decisões do Conselho de Ministrossão tomadas por maioria qualificada.- A cada Estado-membro é atribuído umnúmero de votos consoante a sua

população (quanto maior for o número dehabitantes, mais votos tem)- Maioria qualificada implica:a) maioria dos 27 Estados-membros (porvezes é exigida uma maioria de doisterços);b) pelo menos 255 votos dos 345 totais

- Adotar ouconjunto co- CoordenaEstados-me

- Celebrar a- Aprovar oconjunto co- Desenvolcomum.- Coordenae de assunt

ComissãoEuropeia

- 27 Comissários escolhidos pelosgovernos dos 27 Estados-membros- Presidente da Comissão Europeia é

escolhido através de acordo entretodos os Estados-membros.

- Preparar n- Gerir o orEuropeia.- Zelar pelo

Fonte: Elaboração própria com base em informação recolhida de http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/index



67

Apêndice 2 - Entrevista ao Dr. Miguel Relvas

1. Um dos pontos que distinguem este governo dos seus antecessores é o facto estar a

promover uma reforma do papel do Estado e da sua intervenção na economia. Após este

processo estar concluído, qual será a missão do Estado? Continuaremos a ter o chamado

“Estado Social” ou passaremos a ter um “Estado Liberal”? Ou será que existe um meio-

termo entre os dois?

«O Estado, hoje, consome 50% da riqueza anual produzida por todos os Portugueses. O

Estado não deve ter classificadores, o Estado tem funções de soberania e deve ter como

principal objetivo, criar a ambiência necessária para que a Sociedade Portuguesa se afirme e

possa criar riqueza e emprego.

Não é possível ter um Estado que faz de conta que está tudo bem e continue a empurrar os

graves problemas para as próximas gerações.

É essencial que o Estado seja reformado, de modo a torna-lo mais eficiente e mais eficaz. Não

é possível manter o atual nível de impostos aos cidadãos e às empresas, asfixiando a

economia, e, ao mesmo tempo, manter duplicações de funções e desperdícios na máquina da

administração pública central, regional e local.

Esse modo artificial de gerir o Estado tem conduzido Portugal à pobreza. Na última década,

Portugal foi um dos Países do mundo que menos cresceu economicamente. Como

consequência direta, a taxa de desemprego não pára de crescer, agravando ainda mais alguns

problemas sociais.

Portanto, precisamos de um Estado que cumpra as suas funções, também sociais, de forma

sustentável, que ultrapasse bloqueios e que liberte o que há de melhor na Sociedade

Portuguesa.

Como é possível continuar a deixar sair os nossos melhores talentos para outros países, tendo

investido como nunca numa geração que acrescentaria competitividade a Portugal? Issoacontece porque Portugal não consegue gerar as dinâmicas sociais e económicas para criar

oportunidades para estes jovens. Estamos a queimar o futuro. Teremos de fazer diferente para

obter resultados diferentes, com coragem, com capacidade de ouvir e com a determinação

necessária para implementar a reforma do Estado.»

2. Enquanto Secretário de Estado da Administração Local (2002-2004), foi o principal

responsável pela legislação que criou as Grandes Áreas Metropolitanas e as



68

Comunidades Urbanas, e tem sido um defensor do reforço do municipalismo em

detrimento da regionalização. Que razões o levaram a defender este modelo?

«Somos um País tradicionalmente municipalista e simultaneamente um dos mais centralistas

da Europa.

Se analisarmos o Território Nacional percebemos que o desequilíbrio tem aumentado,

agravando problemas que começam a ser sistémicos. Por um lado, temos o Interior em

desertificação e, por outro, as áreas metropolitanas saturadas com problemas sociais

crescentes.

Nos Censos de 2011, referentes à evolução da última década, constatamos que dois terços do

território nacional perdem população e tem indicadores de envelhecimento assustadores. Este

é um problema difícil mas estratégico que Portugal deverá colocar na agenda política. Ao

nível Central falta integrar políticas sectoriais e definir uma estratégia para estes territórios,

ultrapassando o bloqueio orgânico de “dividir” o território em sectores sem políticas que

sirvam uma visão.

Ao nível local, quando se fala de desenvolvimento estratégico também é fulcral ganhar escala

de atuação. Os Municípios têm um papel essencial de conduzir e desenvolver políticas de

proximidade mas é necessário, quando se fala de desenvolvimento estratégico, traçar políticas

numa escala intermunicipal.

As Comunidades Urbanas deram lugar a um modelo de Comunidades Intermunicipais e Áreas

Metropolitanas, no primeiro governo do PS, e sobre isso, dizemos que não vamos partir de

uma folha de papel em branco.

Essas CIM e AM serão a base de partida para desenvolver competências supramunicipais.

Esse é um dos eixos principais da Reforma da Administração Local e é um passo muito

importante, também, para descentralizar políticas do Estado Central.

Portugal vive um momento muito especial e não precisa de mais Estado. Precisa de melhor

Estado. A regionalização não é um tema e não dever ser bloqueador de uma reformaambiciosa e estrutural para Portugal como é a Reforma que estamos a desenhar para o Poder

Local.»

3. Uma das medidas constantes no Memorando de Entendimento com a troika é a

reforma administrativa, pela qual deverão ser reduzidos os números de municípios e de

freguesias, com vista a “melhorar os serviços, aumentar a eficiência e a reduzir os

custos”. Não teme que esta redução e, consequente concentração dos serviços, acabe por



69

não ter os frutos desejados, nomeadamente na melhoria dos serviços e no aumento da

eficiência?

«A reforma administrativa é constituída por 4 eixos estruturantes: O sector empresarial local,

a reorganização do território, a gestão municipal e intermunicipal e a democracia local. Daqui

resultarão quatro outputs principais que serão uma nova uma nova lei para o Sector

Empresarial Local, um novo mapa autárquico, reforço formal de competências dos níveis

intermunicipais e democracia local.

Portanto, a reforma possui uma visão estratégica para o poder local que vai muito além do

ponto do ME que refere.

O poder local dos últimos 35 anos teve um papel essencial na qualidade de vida das

comunidades, construindo infraestruturas básicas, equipamentos culturais, desportivos e

escolares, requalificando o espaço público. Esse ciclo deverá dar lugar a uma nova era da

administração local, ligada à inovação social, ao empreendedorismo e competitividade

territorial. Trata-se de novos desideratos para os quais necessariamente terão de existir novas

abordagens e metodologias.

Além do referido, num tempo de dificuldades económicas e financeiras, é importante manter

o nível de prestação de serviços públicos e ter simultaneamente sustentabilidade financeira.

Essa equação é central. Para ser resolvida é necessário que o paradigma de gestão mude,

conforme abordado no ponto anterior.

O território também deve estar no centro desse novo modelo de gestão. O mosaico

administrativo pode e deve ser mudado, sem preconceitos, tendo em vista a manutenção do

serviço público e dando maior racionalidade à sua gestão.

Temos mais de 4 milhares de freguesias. Este também é o tempo de reorganizar

administrativamente e tornar a gestão de território mais eficaz, diferenciando de forma muito

clara as suas especificidades mais urbanas ou mais rurais. Este não pode ser um tema tabu e

não deve ser tratado com demagogia.»

4. Por causa da deterioração das finanças públicas de vários Estados-membros, um dos

temas na ordem do dia, no panorama europeu, é o federalismo. Considera ser possível a

existência de federalismo apenas ao nível orçamental ou isso só será possível se houver

uma maior integração, se a Europa caminhar para uma federação? É possível almejar

esse objetivo? Na sua opinião, que vantagens e desvantagens se podem encontrar num

modelo federalista?



70

«A Europa é uma região do mundo que sob o ponto de vista do seu modelo social e

económico, apesar do momento de crise e do problema das dívidas soberanas, ainda é uma

referência.

Com a moeda única, os países europeus com a sua identidade cultural muito própria,

estabeleceram um princípio básico de atuação, enquanto bloco económico e financeiro.

A Europa tem desenvolvido várias políticas de coesão, de modo a equilibrar as diferenças

entre os seus estados membros, ainda há muito caminho a realizar mas, porventura é nestes

tempos de maior inquietude que é importante refletir sobre o futuro.

Os Estados Europeus são soberanos, deverão manter autonomia política e económica mas,

num mundo assumidamente globalizado, é negar evidências se dissermos que tudo pode ficar

como está.»

5. Reportando para o nível nacional e tendo em conta o que se passou na Região

Autónoma da Madeira, fará sentido falar-se de federalismo orçamental em Portugal?

Isto é, ser o Governo central a elaborar os orçamentos das regiões autónomas?

«Pensamos que os princípios autonómicos devem ser respeitados dentro de regras e princípios

estabelecidos no nível nacional. Os vários problemas registados na administração pública, e

não só nas regiões autónomas, também reforçaram a necessidade de monitorização e controlo.

Os princípios básicos de administração pública baseados na transparência são fundamentais e

este é um código de atuação que devemos exercitar, cada vez mais.»

6. Faz sentido a existência de limites ao défice orçamental e à dívida pública na

Constituição Portuguesa?

«Essa é uma matéria que necessita de acordo parlamentar. Registo aqui que a Espanha não

revia a sua constituição há quase duas décadas e, por causa deste tema e dos riscos

provenientes dos mercados financeiros, decidiu colocar esta limitação na sua LeiConstitucional. Nestas matérias deverá haver sobretudo sentido de Estado e muita atenção

para os problemas de vêm de fora mas que nos podem afetar fortemente.»



71

Apêndice 3 - Entrevista ao Dr. Silvino Sequeira

1. Enquanto autarca, sempre defendeu a criação das regiões administrativas, que aliás

se encontram previstas na Lei fundamental (a Constituição Portuguesa). Que motivos o

levaram a tomar essa posição e a não optar antes por uma maior descentralização de

competências do Governo central para os municípios? Na sua óptica, que benefícios

decorreriam dum processo de regionalização?

«Em primeiro lugar, não quero questionar o número de regiões, até porque penso que a

regionalização está feita com as cinco Comissões de Coordenação de Desenvolvimento

Regional (CCDR) e as Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto. Os motivos que me levaram

foi toda a minha vivência de vida pública: os anos que estive como vereador, os anos em que

fui Presidente de Câmara, a minha passagem, quer pelo Governo Civil, pela Assembleia da

República, pela gestão de fundos comunitários foram, com o tempo, dando-me mais razões

para ser um acérrimo defensor da regionalização. E uma regionalização que assenta em dois

pressupostos. Há competências que estão na Administração Central e que deveriam estar

próximas das populações. Próximas das populações significa proximidade com o poder local.

Eu costumo dar como exemplo da defesa deste poder regional a minha vivência como

Governador Civil. Como sabe, no distrito de Santarém, temos um hospital em Torres Novas,

um hospital em Tomar e outro em Abrantes (para além do hospital que temos em Santarém).

Ora, eu não que estas verbas, em vez de serem geridas por um governo central fossem geridas

por um governo regional, se ia gastar o que se gastou na construção de três hospitais que

distam dezenas de quilómetros uns dos outros. Isto foi decidido por uma Administração

Central, ao sabor das maiorias políticas de então: se é o PS que está no poder, vai para um

sítio; se é o PSD, vai para outro sítio. Outro exemplo, como Presidente de Câmara.

Juntamente com o NERSANT, andámos oito anos, para aprovar num terreno aquilo que de

facto existia no terreno e não aquilo que uma carta geográfica de 1948 dizia que existia [umcurso de água que, com a plantação intensiva de eucalipto, secou]. O que é que isto teve como

consequência? Centenas de empresas que se queriam fixar na Área de Localização

Empresarial de Rio Maior, que apresentaram a sua candidatura a quem de direito, não o

puderam fazer porque não havia Área de Localização Empresarial. Havia potencial de

desenvolvimento económico, que corresponderia a cerca de 1.000 postos de trabalho e que

não foi aproveitado. Se houvesse um poder regional sensível à importância que tinha para a

região uma área de localização empresarial, com certeza que não estaríamos oito anos àespera, com certeza que se tinham sedeado mais unidades industriais na região, com certeza



72

que haveria mais emprego para as pessoas viverem nesta região. Estes são exemplos muito

pequenos mas que são sintomáticos.»

2. É sabido que o atual governo anuncia um programa reformista do Estado e da sua

intervenção na economia. Após este processo estar concluído, considera possível o

Estado tornar-se mais eficiente no exercício da sua função social? Continuaremos a ter o

chamado “Estado Social” ou passaremos a ter um “Estado Liberal”?

«Considero que temos cada vez menos “Estado Social” e temos cada vez mais um “Estado

Não Social”. Chame-lhe liberal, chame-lhe aquilo que quiser.

Em 2009, quando me recandidatei a Presidente de Câmara, era nossa intenção avançarmos

com uma reorganização administrativa do concelho de Rio Maior. Com a mesma perceção

que, há vinte anos, me levou a promover, enquanto deputado, a criação de freguesias em

vários concelhos do distrito de Santarém, também há dois anos percebi que o nosso concelho

se deveria reorganizar administrativamente, com base num princípio de coesão, territorial e

social. Por exemplo: temos aqui três freguesias [Marmeleira, Assentiz e Arrouquelas] que são

contíguas territorialmente. Cada uma destas freguesias, por si, não pode ter centros escolares

porque não têm alunos suficientes; mas, as três juntas já podem ter centros escolares. Cada

uma, isoladamente, não tem condições para ter uma creche; mas as três em conjunto, têm. O

mesmo acontece em serviços de apoio à terceira idade e à saúde. Para estas populações em

conjunto poderíamos ter, ao abrigo dos fundos de coesão social e territorial, comparticipação

financeira para concretizar este tipo de equipamentos. Poderíamos ter uma rede de transportes

que seria usada pelos utentes dos estabelecimento de ensino (centro escolar e creche) e,

também, ao idosos. As populações não perderiam nada, porque teriam acesso a equipamentos

que, presentemente, não dispõem. Agora, com esta tentativa de juntar freguesias, as pessoas

têm um sentimento de perda. Se se conseguisse evitar este sentimento, as pessoas aderiam

mais facilmente à anexação de freguesias. Com propostas como esta que lhe falei, nósestaríamos a cimentar o “Estado Social” pois, apesar de estarmos a aumentar o território, as

pessoas estavam a contribuir para a coesão social desse território.»

3. Conhecendo-se a sua posição favorável no passado recente em matéria de

contratualização, face aos pareceres do Tribunal de Contas acerca de negócios ruinosos

para o erário público decorrentes de parcerias público-privadas mantém a mesma

posição?



73

«Esta contratualização que fala é diferente daquela que eu vivi enquanto Presidente de

Câmara. Nessa, os fundos comunitários eram geridos pelas Associações de Municípios, com

fiscalização das CCDR’s. Mas, apesar de nunca ter estado envolvido em parcerias público-

privadas, deixe-me dar-lhe a minha opinião que é positiva, pelo facto de ter vivido uma

indiretamente.

Como Presidente de Câmara, lutei para Rio Maior tivesse a A15. O que é a A15? Penso que é,

até à data, a única ligação que existe entre a A1 e a A8. Isto não era inocente porque

pressupunha que, para depois da ligação rodoviária, iríamos para a ligação da linha férrea

entre a linha do Norte e a linha do Oeste. Isto porque, na altura, falava-se da construção do

novo aeroporto na Ota.

Eu penso que é muito importante para um país que se queira desenvolver, ter um conjunto de

infraestruturas que, o Estado sozinho, não poderia, de modo algum, suportar. E, apesar das

questões que agora se levantam quanto às estimativas de tráfego que foram inflacionadas,

ninguém se lembra de quantas pessoas receberam salários ao fim do mês enquanto estas

estradas estavam a ser construídas. As pessoas esquecem-se da dinâmica que estas obras dão

ao tecido empresarial das regiões. E, se depois não houve um aproveitamento consequente

disto, foi por incapacidade do poder central se abrir e permitir, na sua perda de importância,

que essa importância fosse distribuída pelo resto do país, para termos dinamismo.

Por isso, sou favorável às parcerias público-privadas quando, através delas se obtêm meios

que signifiquem melhorar as infraestruturas do país e, portanto, proporcionar

desenvolvimento.»

4. Como encara a redução dos municípios e das freguesias como consta no “Memorando

de Entendimento” com a ‘Troika’? Acredita que possa efetivamente vir a melhorar os

serviços, aumentar a eficiência e reduzir os custos?”

«Tenho muitas dúvidas, especialmente nas freguesias rurais. A minha experiência diz-me quea maioria dos presidentes de Juntas de Freguesia não recebem vencimentos elevados, a não

ser os que estão a tempo inteiro. Mas isso não se aplica às freguesias mais pequenas. Aquilo

que auferem, pouco mais dá do que para as despesas de combustível. Por isso, não me falem

em “economias de escala” porque, com a existência de freguesias maiores, é que vão ter de

pagar vencimentos, levando a um acréscimo dos custos.

E, quando existem problemas que precisam de ser solucionados, as populações procuram as

juntas de freguesia e não as câmaras municipais. Por outro lado, não nos podemos esquecer



74

que as freguesias a serem anexadas são aquelas que têm contiguidade geográfica, o que pode

originar conflitos porque ainda existe muita rivalidade entre freguesias vizinhas.

Concordo, sim, que se faça esta junção mas, apenas, nos grandes meios urbanos. Muitas das

vezes desconhece-se os limites territoriais, para além de não haver a afetividade que existe no

meio rural. Aqui, só considero que se deva avançar nos casos em que for de livre e espontânea

vontade das populações. Agora, por imposição da troika, num clima de tensão social em que

vivemos, na minha opinião, pode agravar ainda mais essa tensão.

Quanto aos municípios, não acredito que avance uma única junção de municípios. Posso

questionar se faz sentido a existência de concelhos de pequena dimensão; e, provavelmente,

não faz. Mas estas questões não podem impostas “de cima”.»

5. Perante a preocupante situação financeira em que o país se encontra, vendo-se na

necessidade de recorrer ao empréstimo urgente junto da ‘Troika’ (equacionando,

inclusive, o Primeiro-Ministro a hipótese de um 2º pedido), faz sentido pensar-se em

promover uma maior descentralização de competências do Governo Central para as

autarquias, tendo em linha de conta que essas competências deverão ser acompanhadas

de meios financeiros?

«Eu creio que sim, até porque esta transferência de competências não implica um acréscimo

dos custos associados. Penso, aliás, que é mais fácil gerir quem tem política de proximidade,

quem está perante as situações de facto do que quem gere à distância. Para mim, e pela

experiência que tenho enquanto Presidente de Câmara, um euro é mais bem gerido pelas

autarquias do que pela Administração Central, porque os autarcas têm um maior e melhor

conhecimento das realidades.»

6. Por causa da deterioração das finanças públicas de vários Estados-membros, um dos

temas na ordem do dia, no panorama europeu, é o federalismo. Considera ser possível aexistência de federalismo apenas ao nível orçamental ou isso só será possível se houver

uma maior integração, se a Europa caminhar para uma federação? É possível almejar

esse objetivo? Na sua opinião, que vantagens e desvantagens se podem encontrar num

modelo federalista?

«Um dos problemas que a Europa tem, nos dias de hoje, é a “desindustrialização”. Por

exemplo, há quinze anos atrás, as taxas de desemprego na Itália eram reduzidas e, hoje, tem o

desemprego que tem. Isto porque se deslocalizaram unidades industriais para territórios ondea mão-de-obra era mais barata. Mas, agora, estamos a sofrer as consequências disso. A parte



75

financeira, a parte orçamental sobrepuseram-se a tudo o resto. Antes das deslocalizações das

unidades industriais dever-se-ia ter pensado nas consequências que essas deslocalizações

trariam, nomeadamente em termos de postos de trabalho. Julgo, também, que daqui a alguns

anos, a Europa terá que adotar medidas protecionistas, em que todas as importações do Resto

do Mundo deverão ser taxadas, para promover o desenvolvimento interno dos Estados-

membros.

Eu penso que, para haver uma federação, tem que existir, em primeiro lugar, uma decisão

política por parte das pessoas e, depois, tudo o resto (por exemplo, os orçamentos) terá que se

subordinar. Mas, desde que se privilegie a política e as pessoas Sou frontalmente contra a esta

primazia do orçamento face às pessoas.»

7. Na sua opinião, faz sentido a existência de limites ao défice orçamental e à dívida

pública na nossa Constituição?

«Quando se afirma que a primazia é o financeiro e o orçamental, tudo isto é possível. Eu

entendo, como disse atrás, que o principal foco deve ser o bem-estar das pessoas, a realização

das pessoas. Para mim, a inclusão destes limites na Constituição é um atestado de

incapacidade, de menoridade para nós, que elegemos os governos. Então, se houver uma

catástrofe, em que o governo tenha de gastar mais do que o limite, isso não pode acontecer. É

claro que, situações como esta, podem ser excecionadas. Mas, para isso, tem que haver

alguém que confirme a exceção. Então, nós como nação, não temos o direito que, dado a uma

circunstância anormal, assumimos que teve-se de gastar mais, mas que nos próximos tempos

vamos por as contas em dias? Têm que ser outros? Que autoridade têm, por exemplo, a

Chanceler alemã e o Presidente francês, quando for dos primeiros a violar os limites do Pacto

de Estabilidade e Crescimento? Tudo o que implica perda de soberania é passar atestados de

menoridade.»



Anexos



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Anexo I - Gastos Sociais: dados agregados (a preços constantes, moeda nacional, em milhões)

Ano1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007

País

Austrália 38.458 52.611 65.497 94.868 122.785 138.431 139.962 144.494

Áustria 29.229 33.264 38.433 47.571 55.462 61.455 62.754 63.762

Bélgica 39.021 45.282 50.375 57.546 64.084 72.106 73.959 75.913Canadá 84.337 119.737 145.492 166.776 178.432 209.236 213.813 216.511

Chile .. .. .. .. .. .. .. ..

República Checa .. .. 342.346 369.593 433.385 513.702 535.237 560.288

Dinamarca 201.895 216.693 251.742 325.019 332.269 374.792 378.580 377.956

Estónia .. .. .. .. .. .. .. ..

Finlândia 14.410 20.433 25.997 32.109 32.025 39.123 40.527 41.072

França 194.031 262.367 294.744 357.665 399.487 453.443 457.472 465.171

Alemanha 271.462 295.907 335.854 499.752 547.781 578.617 574.242 567.267

Grécia 10.341 16.235 17.807 19.946 26.105 34.824 36.898 38.596

Hungria .. .. .. .. 2.712.277 3.666.095 3.842.175 3.879.479

Islândia .. .. 73.041 81.919 104.253 137.741 140.017 136.389

Irlanda 6.145 8.915 7.859 10.357 13.934 21.576 22.717 24.849

Israel .. .. .. .. .. .. .. ..

Itália 144.230 181.459 203.023 215.691 277.166 310.916 318.613 320.376

Japão 29.882.535 39.674.364 50.878.593 68.917.594 83.210.168 100.266.545 101.567.956 104.534.541

Coreia do Sul .. .. 9.058.539 15.183.377 28.944.651 48.446.005 58.221.262 62.852.431

Luxemburgo 1.713 1.895 2.576 3.391 4.352 6.035 6.003 6.064

México .. 68.293 139.418 199.821 319.075 453.000 482.731 516.267

Holanda 60.859 65.784 78.245 81.608 82.683 92.417 93.686 96.280

Nova Zelândia 12.339 14.966 18.996 19.200 22.430 25.703 27.113 27.087

Noruega 135.324 168.085 229.644 287.826 315.589 358.819 345.615 361.222Polónia .. .. 76.599 129.297 152.580 182.161 191.186 194.493

Portugal 6.838 7.274 11.870 17.020 23.973 30.274 30.763 30.929

Eslováquia .. .. .. 4.949 5.581 6.459 6.865 7.449

Eslovénia .. .. .. .. .. .. .. ..

Espanha 55.686 68.263 95.411 110.338 128.798 158.437 164.757 172.066

Suécia 401.987 478.254 556.864 610.471 644.119 752.402 766.648 761.157

Suíça 42.050 48.261 51.070 66.615 75.320 90.938 89.585 89.597

Turquia 2.255 2.777 6.603 7.618 .. 20.557 22.230 24.404

Reino Unido 95.540 126.783 126.875 165.397 182.723 228.802 232.767 239.476

Estados Unidos 676.891 782.980 946.319 1.223.251 1.416.759 1.752.647 1.819.194 1.881.450

Fonte: OCDE (2008).



78

Anexo II - Finanças clássicas, finanças intervencionistas e constitucionalismo financeiro

FINANÇASCLÁSSICAS

FINANÇASINTERVENCIONISTAS

CONSTITUCIONALISMOFINANCEIRO

Modelo deEstado

Estado Mínimo:

Laissez-faire, commínima intervençãona atividade privadae primado doparlamentarismo.

Estado de bem-estar:

visando “corrigir” e regulareconomia privada, comrelevância do poderexecutivo.

Estado imperfeito: fracassosdo Estado. Federalismopolítico como forma delimitar o poder executivo.

Relação com osmercados

Mercadoautorregulado,como processo justoe quase eficiente,com algunsfracassos demercado.

Mercado não autoregulado e reprodutor dasdesigualdades.

Funções

Atividadefinanceira doEstado limitada aoquadro orçamental eà função afetação.

Ênfase na política deredistribuição (derendimento e de igualdadede oportunidades) e nafunção de estabilização,para além da afetação.

Ênfase no papel do Estado naafetação eficiente derecursos e redistribuiçãogeneralista.

Orçamento

Reduzido (10%-15% do PIB),essencialmente

despesasadministrativas ereceitas efetivas(impostos, receitaspatrimoniais).

Mais amplo (40-60% doPIB), com despesas de

capital relevantes assimcomo despesas “sociais”;intervencionista, produtivoe desequilibrado senecessário.

Relativamente reduzido

(20-30% do PIB): despesasde capital e despesas sociaisgerais.

Regrasorçamentais

Orçamento neutro eequilibrado (i. e.,sem défices).

Não é dada importância aregras orçamentais àexceção da “regra de ouro”.

Defesa de regras de naturezaconstitucional (orçamentoequilibrado).

Financiamento

Financiamento porimpostos,

condenando-se oendividamentopúblico e a criaçãode moeda.

Financiamento por

impostos, com recurso aocrédito e admite-se aemissão de moeda.

Financiamento sobretudo

através de impostos eendividamento (comrestrições).

Fonte: Adaptado de Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos (2009, p. 38).



79

Anexo III - Classificação económica das despesas

Tipo de despesa e agrupamento

económicoRubricas (síntese)

Corrente

01 – Despesas com o pessoal Remunerações permanentes (salários e pensões) e variáveis (horas

extraordinárias e ajudas de custo) e despesas com a proteção social

dos funcionários.

02 – Aquisição de bens e serviços Despesas com bens de consumo (duráveis ou não) e com a

aquisição de serviços.

03 – Juros e outros encargos Juros e outros encargos correntes da dívida pública.

04 – Transferências correntes Importâncias a entregar a organismos ou entidades para financiar

despesa corrente sem que haja qualquer contraprestação direta para

com o organismo dador.

05 – Subsídios Fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para empresas

públicas ou privadas.

06 – Outras despesas correntes Dotação provisional (verba inscrita no orçamento do Ministério das

Finanças para despesas correntes não previstas e inadiáveis).

Capital

07 – Aquisição de bens de capital Despesas de investimento e com contratos de locação financeira.

08 – Transferências de capital Transferências com características acima descritas, mas aqui

destinadas a financiar despesas de capital.

09 – Ativos financeiros Aquisição de títulos de crédito (obrigações, ações, etc.) e concessão

de empréstimos.

10 – Passivos financeiros Pagamentos decorrentes da amortização de empréstimos ou da

execução de avales ou garantias.

11 – Outras despesas de capital Dotação provisional (destinada a fazer face a despesas de capital

não previstas e inadiáveis)

12 – Operações extraorçamentais Operações que não são consideradas despesa orçamental, mas com

expressão na tesouraria.

Fonte: Pereira et al. (2009, p. 423).



80

Anexo IV - Classificação económica das receitas

Tipo de receita e capítulo Rubricas (síntese)

Corrente

01 – Imposto diretos Receitas provenientes da tributação do rendimento.

02 – Impostos indiretos Receitas provenientes da tributação sobre a produção, a venda, a

compra ou a utilização de bens e serviços.

03 – Contribuições para a Segurança

Social, CGA e ADSE

Receitas provenientes da aplicação de taxas às remunerações dos

trabalhadores.

04 – Taxas, multas e outras

penalidades

Receitas provenientes da emissão de licenças, prestação de serviços

e aplicação de multas por transgressão da lei.

05 – Rendimentos de propriedade Receitas provenientes do rendimento de ativos financeiros e rendas

de ativos não produtivos (direitos de autor, patentes).

06 – Transferências correntes Recursos financeiros obtidos sem qualquer contrapartida, destinados

ao financiamento de despesas correntes.

07 – Venda de bens e serviços Receitas obtidas com o produto da venda de bens e da prestação de

serviços.

08 – Outras receitas correntes Capítulo com carácter residual

Capital

09 – Venda de bens de investimento Receitas provenientes da venda de bens de capital (terrenos,

edifícios, outros).

10 – Transferências de capital Recursos financeiros obtidos sem qualquer contrapartida, destinados

ao financiamento de despesas de capital.

11 – Ativos financeiros Receitas provenientes da venda de títulos de crédito e do reembolso

de empréstimos.

12 – Passivos financeiros Receitas provenientes da emissão de obrigações e empréstimos

contraídos.

13 – Outras despesas de capital Capítulo com carácter residual.

Outras receitas

14 – Recursos próprios comunitários Receitas cuja cobrança está subjacente à adesão de Portugal à EU.

15 – Reposição não abatidas nospagamentos

Receitas resultantes das entradas de fundos devidas a pagamentosindevidos ocorridos em anos anteriores.

16 – Saldo da gerência anterior Saldos de gerência que constituem receita dos serviços.

17 – Operações extra orçamentais Operações que não são consideradas receita orçamental, mas com

expressão na tesouraria.

Fonte: Pereira et al. (2009, p. 425).



81

Anexo V - Desemprego em Portugal: taxas e variação anual (1960-2011)

Ano Taxa Variação Ano Taxa Variação1960 1,7 - 1986 8,8 -3%1961 2,1 24% 1987 7,2 -18%

1962 2,3 10% 1988 5,8 -19%1963 2,4 4% 1989 5,2 -10%1964 2,5 4% 1990 4,8 -8%1965 2,5 0% 1991 4,2 -13%1966 2,5 0% 1992 4,1 -2%1967 2,5 0% 1993 5,5 34%1968 2,6 4% 1994 6,8 24%1969 2,6 0% 1995 7,2 6%1970 2,6 0% 1996 7,2 0%1971 2,5 -4% 1997 6,7 -7%

1972 2,5 0% 1998 5 -25%1973 2,6 4% 1999 4,5 -10%1974 1,7 -35% 2000 4 -11%1975 4,4 159% 2001 4,1 2%1976 6,2 41% 2002 5,1 24%1977 7,3 18% 2003 6,4 25%1978 7,9 8% 2004 6,7 5%1979 7,9 0% 2005 7,7 15%1980 7,6 -4% 2006 7,8 1%1981 7,3 -4% 2007 8,1 4%1982 7,2 -1% 2008 7,7 -5%1983 8,2 14% 2009 9,6 25%1984 8,9 9% 2010 11 15%1985 9,1 2% 2011 12,3 12%

Fonte: AMECO (2011).



82

Anexo VI - Taxa de Inflação(Taxa de Variação - Índice de Preços no Consumidor)

(1960-2010)

AnoTotal Geral(excluindoHabitação)

AnoTotal Geral(excluindoHabitação)

1960 2,7 1986 11,71961 1,9 1987 9,41962 2,6 1988 9,61963 1,8 1989 12,61964 3,5 1990 13,41965 3,4 1991 11,41966 5,3 1992 8,91967 5,3 1993 6,5

1968 6,0 1994 5,21969 9,0 1995 4,11970 6,4 1996 3,11971 11,9 1997 2,21972 10,6 1998 2,71973 13,1 1999 2,31974 25,1 2000 2,81975 15,2 2001 4,41976 20,0 2002 3,5

1977 27,4 2003 3,31978 22,0 2004 2,31979 24,2 2005 2,21980 16,6 2006 3,11981 20,0 2007 2,41982 22,4 2008 2,51983 25,5 2009 -11984 29,3 2010 1,31985 19,3

Fonte: PORDATA (2011)

Fonte de Dados: INE - Índice de Preços no Consumidor (IPC)



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Anexo VII - Balança Comercial (1960-2010)(Média das taxas de crescimento nacionais ponderadas com valores atuais)

Ano Exportações Importações Saldo ∆∆∆∆ Saldo

Ano Exportações Importações Saldo ∆∆∆∆ Saldo

1960 1,62656 1,71917 -0,09261 - 1986 12,13961 11,77779 0,36182 -73%1961 1,64955 2,31246 -0,66291 616% 1987 13,36996 15,00516 -1,6352 -552%1962 2,01928 2,08338 -0,0641 -90% 1988 14,52411 18,25253 -3,72842 128%1963 2,0836 2,2518 -0,1682 162% 1989 17,2397 19,80323 -2,56353 -31%1964 2,45906 2,56726 -0,1082 -36% 1990 19,47679 22,9957 -3,51891 37%1965 2,6795 2,99181 -0,31231 189% 1991 19,56464 24,91879 -5,35415 52%1966 2,80073 3,24036 -0,43963 41% 1992 20,62998 27,65818 -7,0282 31%1967 3,10033 3,58111 -0,48078 9% 1993 20,89892 27,23387 -6,33495 -10%1968 3,3488 4,25116 -0,90236 88% 1994 23,08592 30,11102 -7,0251 11%1969 3,76365 4,43262 -0,66897 -26% 1995 26,22293 32,95235 -6,72942 -4%1970 4,01745 4,9848 -0,96735 45% 1996 28,10447 34,87772 -6,77325 1%1971 4,32223 5,58679 -1,26456 31% 1997 30,10388 38,52755 -8,42367 24%1972 4,80093 6,20247 -1,40154 11% 1998 32,60938 44,17743 -11,56805 37%1973 5,39968 6,9834 -1,58372 13% 1999 33,85797 48,15531 -14,29734 24%1974 5,12955 7,4857 -2,35615 49% 2000 36,8388 50,8321 -13,9933 -2%1975 4,39066 5,80938 -1,41872 -40% 2001 37,50571 51,33647 -13,83076 -1%1976 4,38123 6,19493 -1,8137 28% 2002 38,54512 51,09799 -12,55287 -9%1977 4,60846 7,00191 -2,39345 32% 2003 39,94395 50,8677 -10,92375 -13%1978 5,07603 7,04741 -1,97138 -18% 2004 41,57871 54,72653 -13,14782 20%1979 6,48858 7,64313 -1,15455 -41% 2005 41,67525 55,96829 -14,29304 9%1980 7,211 9,16504 -1,95404 69% 2006 46,50534 59,983 -13,47766 -6%1981 7,16831 9,76856 -2,60025 33% 2007 50,0295 63,29102 -13,26152 -2%1982 7,51474 10,34219 -2,82745 9% 2008 49,98329 64,77155 -14,78826 12%1983 9,07748 9,67152 -0,59404 -79% 2009 44,19399 57,90685 -13,71286 -7%

1984 10,37917 9,47105 0,90812 -253% 2010 48,06568 60,91348 -12,8478 -6%1985 11,2426 9,90998 1,33262 47%

Fonte: AMECO (2011)



84

Anexo VIII - Variação Anual do Índice de Preços no Consumidor (2001-2010)

PAÍS/ANO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010União Europeia (27 países) 3,2 2,5 2,1 2,3 2,3 2,3 2,4 3,7 1,0 2,1Zona Euro (17 países) 2,4 2,3 2,1 2,2 2,2 2,2 2,1 3,3 0,3 1,6Bélgica 2,4 1,6 1,5 1,9 2,5 2,3 1,8 4,5 0,0 2,3Bulgária 7,4 5,8 2,3 6,1 6,0 7,4 7,6 12,0 2,5 3,0República Checa 4,5 1,4 -0,1 2,6 1,6 2,1 3,0 6,3 0,6 1,2Dinamarca 2,3 2,4 2,0 0,9 1,7 1,9 1,7 3,6 1,1 2,2Alemanha 1,9 1,4 1,0 1,8 1,9 1,8 2,3 2,8 0,2 1,2Estónia 5,6 3,6 1,4 3,0 4,1 4,4 6,7 10,6 0,2 2,7Irlanda 4,0 4,7 4,0 2,3 2,2 2,7 2,9 3,1 -1,7 -1,6Grécia 3,7 3,9 3,4 3,0 3,5 3,3 3,0 4,2 1,3 4,7Espanha 2,8 3,6 3,1 3,1 3,4 3,6 2,8 4,1 -0,2 2,0França 1,8 1,9 2,2 2,3 1,9 1,9 1,6 3,2 0,1 1,7Itália 2,3 2,6 2,8 2,3 2,2 2,2 2,0 3,5 0,8 1,6

Chipre 2,0 2,8 4,0 1,9 2,0 2,2 2,2 4,4 0,2 2,6Letónia 2,5 2,0 2,9 6,2 6,9 6,6 10,1 15,3 3,3 -1,2Lituânia 1,6 0,3 -1,1 1,2 2,7 3,8 5,8 11,1 4,2 1,2Luxemburgo 2,4 2,1 2,5 3,2 3,8 3,0 2,7 4,1 0,0 2,8Hungria 9,1 5,2 4,7 6,8 3,5 4,0 7,9 6,0 4,0 4,7Malta 2,5 2,6 1,9 2,7 2,5 2,6 0,7 4,7 1,8 2,0Holanda 5,1 3,9 2,2 1,4 1,5 1,7 1,6 2,2 1,0 0,9Áustria 2,3 1,7 1,3 2,0 2,1 1,7 2,2 3,2 0,4 1,7Polónia 5,3 1,9 0,7 3,6 2,2 1,3 2,6 4,2 4,0 2,7Portugal 4,4 3,7 3,3 2,5 2,1 3,0 2,4 2,7 -0,9 1,4

Roménia 34,5 22,5 15,3 11,9 9,1 6,6 4,9 7,9 5,6 6,1Eslovénia 8,6 7,5 5,7 3,7 2,5 2,5 3,8 5,5 0,9 2,1Eslováquia 7,2 3,5 8,4 7,5 2,8 4,3 1,9 3,9 0,9 0,7Finlândia 2,7 2,0 1,3 0,1 0,8 1,3 1,6 3,9 1,6 1,7Suécia 2,7 1,9 2,3 1,0 0,8 1,5 1,7 3,3 1,9 1,9Reino Unido 1,2 1,3 1,4 1,3 2,1 2,3 2,3 3,6 2,2 3,3

Fonte: EUROSTAT (2011).



85

Anexo IX - Taxas de Juro Mensais do BCE (2007-2009)

Período Taxa JuroJan-07 4,50Fev-07 4,50Mar-07 4,75

Abr-07 4,75Mai-07 4,75Jun-07 5,00Jul-07 5,00Ago-07 5,00Set-07 5,00Out-07 5,00Nov-07 5,00Dez-07 5,00Jan-08 5,00

Fev-08 5,00Mar-08 5,00Abr-08 5,00Mai-08 5,00Jun-08 5,00Jul-08 5,25Ago-08 5,25Set-08 5,25Out-08 4,25Nov-08 3,75

Dez-08 3,00Jan-09 3,00Fev-09 3,00Mar-09 2,50Abr-09 2,25Mai-09 1,75Jun-09 1,75Jul-09 1,75Ago-09 1,75Set-09 1,75

Out-09 1,75Nov-09 1,75Dez-09 1,75

Fonte: EUROSTAT (2011).



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Anexo X - Variação Anual do PIB per capita a preços correntes (2003-2010)

PAÍS/ANO ∆∆∆∆ 04/03 ∆∆∆∆ 05/04 ∆∆∆∆ 06/05 ∆∆∆∆ 07/06 ∆∆∆∆ 08/07 ∆∆∆∆ 09/08 ∆∆∆∆ 10/09União Europeia (27 países) 4,83% 3,69% 5,33% 5,49% 0,00% -6,00% 3,83%Zona Euro (17 países) 3,39% 3,28% 4,37% 4,94% 1,81% -3,56% 2,21%Bélgica 5,26% 3,57% 4,14% 4,64% 2,21% -2,47% 3,49%Bulgária 8,33% 15,38% 13,33% 17,65% 15,00% 0,00% 4,35%República Checa 8,43% 13,33% 12,75% 11,30% 15,63% -8,78% 5,19%Dinamarca 4,29% 4,93% 4,96% 3,73% 1,92% -5,18% 4,71%Alemanha 2,31% 1,50% 4,07% 4,98% 2,03% -3,65% 4,48%Estónia 12,50% 15,28% 20,48% 20,00% 1,67% -15,57% 3,88%Irlanda 4,82% 6,22% 6,36% 4,07% -6,90% -11,36% -2,79%Grécia 7,05% 4,19% 7,47% 6,42% 4,02% -0,97% -1,95%Espanha 5,91% 6,60% 6,67% 4,91% 1,70% -4,60% 0,00%França 3,52% 3,02% 4,03% 4,23% 1,69% -2,66% 1,71%Itália 3,02% 2,09% 3,28% 3,17% 0,77% -3,82% 1,59%

Chipre 5,59% 5,29% 6,15% 6,84% 6,40% -2,31% 2,37%Letónia 11,63% 16,67% 25,00% 31,43% 9,78% -18,81% -2,44%Lituânia 10,42% 15,09% 16,39% 19,72% 14,12% -17,53% 5,00%Luxemburgo 4,90% 8,67% 10,12% 8,77% 3,46% -6,93% 5,72%Hungria 10,96% 8,64% 1,14% 11,24% 6,06% -13,33% 6,59%Malta -0,88% 5,31% 5,04% 6,40% 6,77% -0,70% 4,96%Holanda 2,72% 4,30% 5,08% 5,44% 3,72% -4,42% 2,31%Áustria 3,61% 3,83% 5,03% 5,43% 2,73% -2,95% 3,65%Polónia 6,00% 20,75% 10,94% 15,49% 15,85% -14,74% 14,81%Portugal 3,65% 2,82% 3,42% 5,96% 1,25% -1,85% 1,89%

Roménia 16,67% 32,14% 21,62% 28,89% 12,07% -15,38% 3,64%Eslovénia 5,43% 5,88% 7,64% 10,32% 7,60% -5,98% 0,00%Eslováquia 14,55% 12,70% 16,90% 22,89% 16,67% -2,52% 4,31%Finlândia 4,30% 3,09% 5,00% 7,94% 2,65% -6,88% 3,38%Suécia 4,18% 1,85% 6,06% 5,43% -2,17% -13,30% 18,21%Reino Unido 7,25% 3,04% 5,57% 4,66% -13,06% -13,65% 8,30%United States -4,13% 5,54% 3,79% -4,78% -5,90% 1,88% 8,62%Japan -1,02% -1,03% -5,23% -8,09% - - -

Fonte: Elaboração própria com base em dados disponibilizados pelo EUROSTAT (2011).



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Anexo XI - Vantagens e desvantagens da regionalização

Vantagens Desvantagens

Aumenta a participação política das populações;

reforça a democracia.

Redução da coesão nacional.

Aumenta a eficiência das decisões públicas. Cria custos acrescidos.

Permite tirar maior proveito das ajudas e

incentivos da UE destinados às regiões.

Pode enfraquecer a posição negocial de Portugal

na UE.

Reduz a burocracia do aparelho central,

permitindo que este esteja mais liberto para as

políticas nacionais.

Maior dificuldade em prosseguir objectivos de

estabilização macroeconómica e criação de

ingovernabilidade.

Permite um maior controle das populações sobre

a actividade política.

Cria uma nova classe política para satisfazer

clientelas partidárias.

O nível intermédio de decisão cria mecanismos

de diálogo e concertação entre municípios.

Pode agravar conflitos entre se a partição não for

adequada.

Processo inevitável como consequência e factor

do desenvolvimento.

Processo imposto, que não deriva naturalmente

de interesses comuns.

Fomenta o desenvolvimento: favorece planos de

ordenamento e desenvolvimento regionais.

Pode atrasar desenvolvimento das regiões que

agruparem apenas municípios pobres.

Processo irreversível; salto no escuro.

Fonte: Santos (1998, p. 890)

o federalismo orçamental e a descentralização política (versão final)

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