Federalismo FiscalExplicando las estructuras verticales de los sectores públicos

Mario A. Pilatti*

2012

Material de estudio para la materia Finanzas Públicas.

Facultad de Economía y Administración.

Universidad Nacional del Comahue

*mariopilatti@gmail.com

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INDICE

Capítulo 1: Introducción

Capítulo 2: Asignación de funciones entre niveles de gobierno

El papel del sector público en la economíaLas fallas del mercado y el sector público como proveedor de bienes y serviciosCasos intermedios: la existencia de externalidades positivasBienes públicos nacionales y bienes públicos subnacionalesEl teorema de la descentralizaciónLa hipótesis de Tiebout

Capítulo 3: La descentralización de los sectores públicos en el mundo

Datos para mirar el mundoLa descentralización fiscal en el planetaDescentralización fiscal y nivel de desarrolloDescentralización fiscal y superficie territorialDescentralización fiscal y diseño político - institucional de los gobiernos

Capítulo 4: La tributación en las estructuras verticales de gobierno

Movilidad de factores y tributación subnacionalOtros elementos teóricos vinculados a la descentralización de la tributaciónLa imposición patrimonialOtras fuentes de recursos tributarios subnacionalesDesafíos para el financiamiento subnacional

Capítulo 5: Descentralización asimétrica y desequilibrio vertical

Disyuntivas de la descentralización públicaDescentralización asimétrica y desequilibrios verticales en los sectores públicos

Los países de la OCDELos países latinoamericanos

Desequilibrios verticales de los sectores públicos: una síntesisUn ejemplo cercano: Argentina 2006

Capítulo 6: Transferencias fiscales intergubernamentales

Diseños alternativos de transferencias intergubernamentales1. Transferencias no condicionadas2. Transferencias condicionadas3. Transferencias condicionadas con cofinanciamiento (Matching Grants)

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Los tipos de transferencias intergubernamentales en los países de la OCDE y enAmérica Latina

Los países de la OCDELos países latinoamericanos

¿Qué funciones cumplen los sistemas de transferencias intergubernamentales?1. Rol pasivo de las transferencias intergubernamentales: cerrando los

desequilibrios verticales2. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: transferencias

igualadoras3. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: logrando objetivos

nacionalesNuevos enfoques en materia de descentralización fiscal: advertencias sobre el diseñode los sistemas de transferencias intergubernamentales

Bibliografía

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Capítulo 1

Introducción

“El sistema federal se creó con la intención de combinar las diferentes ventajas que resultan dela magnitud y la pequeñez de las naciones”.

Alexis de Tocqueville: Democracy in America1

“Muchos funcionarios nacionales creen que darle recursos y poder a los gobiernossubnacionales es como darle whisky y las llaves del auto a adolescentes.”

Anwar Shah: A practitioner´s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers 2

Este trabajo intenta ser una síntesis de los elementos teóricos que se han ido desarrollando enel campo que habitualmente se denomina Federalismo Fiscal.

El objeto de nuestro estudio es la estructura vertical, por niveles, de los sectores públicos.

La denominación de este campo de análisis como Federalismo Fiscal deriva del hecho de queasí se tituló un libro fundante de la visión moderna de la cuestión, escrito por Wallace Oates ypublicado en 19723.

En algunos contextos la expresión Federalismo Fiscal se presta a equívocos, ya que parecieraremitir al federalismo como principio de organización política de un país. Esto no es así. Laexpresión remite a la organización vertical del sector público, independientemente de que laconstitución política sea federal o unitaria. En el texto utilizamos mucho la expresióndescentralización fiscal, que resulta más clara.

No es que la definición del principio de organización política de un país sea neutra. Es clarísimodesde la evidencia empírica que los países políticamente federales tienden a tener sectorespúblicos más descentralizados que los países unitarios. Pero también es cierto que dentro de lalista de los países fiscalmente más descentralizados del mundo aparecen países políticamenteunitarios y que poseen solo dos niveles de gobierno, como Dinamarca, Suecia, los Países Bajos.

Los sectores públicos son organizaciones complejas, compuestas por personas. Hay unatendencia a percibir el ámbito de lo público como algo monolítico y homogéneo. Tal vezcontribuyamos a esto los economistas cuando hablamos de gasto público, como si fuera unavariable de una única dimensión, decimos “el efecto multiplicador del gasto público”. ¿Quién

1 Citado por Oates, W. (1977), Pág.17.2 Shah, A. (2007), Pág. 18. La traducción es propia.3 Para redactar este trabajo las citas corresponden a la edición en español, aparecida en 1977.

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gasta? ¿El estado nacional, la provincia, la municipalidad? Aquí nuestro principal interés esdestacar estas dimensiones muchas veces ignoradas.

Muchas veces se tiende a pensar al estado como un actor-racional-unificado. Como si fuerauna persona, que además debe ser sabia, y además benevolente: un “rey” sabio y bueno. Elgabinete de cualquier gobierno –nacional, provincial, local- es en sí mismo una diversidad, haydistintas opiniones, hay simpatías y antipatías. Las decisiones que se generan en el seno deestas organizaciones complejas –decisiones colectivas- muchas veces no cumplen requisitosbásicos de racionalidad individual4. Muchas veces se juzga el desempeño público desde unavisión ingenua acerca de estas organizaciones. Esto nos priva de la posibilidad de asumircompromisos, en el sentido de tratar de mejorar el funcionamiento público. El enfoque propiodel análisis del Federalismo Fiscal implica avanzar en la comprensión de una dimensión de talcomplejidad.

Sin embargo este no es un texto sobre teoría política. La descentralización de los sectorespúblicos se puede justificar desde un planteo estrictamente político, apuntando a másparticipación ciudadana, a un mejor funcionamiento de la democracia. Pero no es el caso deeste trabajo. Este es un trabajo que analiza la descentralización fiscal desde el punto de vistade la teoría económica. Tratamos de buscar los argumentos a favor y en contra –los costos ybeneficios- de la descentralización pública, desde un punto de vista económico.

A veces las sociedades toman decisiones que entrañan costos económicos, basándose enplanteos netamente políticos. Esto puede ser bueno. No pretendemos que la cuestióneconómica sea la determinante, ni siquiera la dimensión más importante, para definir este tipode temas. Sí sostenemos que es bueno saber los costos económicos que pueden tener lasdecisiones, políticas o de cualquier índole. Eso es lo que tratamos de hacer en este trabajo, unareflexión teórica -con algunos elementos empíricos- sobre los procesos de descentralizaciónpública, tratando de precisar que es lo que hay para ganar y los riesgos que se corren, desde elpunto de vista de la teoría económica.

Creemos que la visión económica tiene cosas que aportar. El análisis del funcionamiento delas estructuras públicas verticalmente diferenciadas es un área muy viva dentro de la disciplinade la economía pública. Una virtud que puede rescatarse de este análisis es que nos ayuda aponer en perspectiva el contraste que producen las dos citas con las que iniciamos estaIntroducción. Mientras Tocqueville plantea lo que hay para ganar en un sistemadescentralizado de gobierno de varios niveles, la cita de Shah plantea con mucha crudezaciertos temores vinculados al mismo tema. Sintetizar el estado actual del conocimiento en estamateria nos debe permitir entender las dos afirmaciones.

Más allá de lo desarrollos teóricos, la cuestión de la descentralización fiscal, entendida comodarle poder y recursos a las instancias gubernamentales más próximas a la gente, está en laagenda pública. Los países más desarrollados presentan un grado de descentralización muyimportante, casi sin excepciones. En este contexto se detecta la existencia de una percepción

4 El resultado definitorio de esta cuestión se conoce como Teorema de la imposibilidad de Arrow. VerRosen, H. (2002), Capítulo 7; Stiglitz, J. (2000), Capítulo 7.

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intuitiva del problema, que tiende a plantear la cuestión en términos dicotómicos, como si setratara de optar entre autonomía local o sometimiento al centralismo. Es decir, entre algototalmente bueno y algo totalmente malo, con lo cual la opción se vuelve obvia.

Es que no se trata de optar entre algo absolutamente bueno y algo totalmente malo. Laconfiguración que asuma un sector público debe solucionar delicados equilibrios entre laautonomía y diversidad que derivan de la descentralización, y la necesaria unidad ycoordinación que requiere pertenecer a una unidad nacional. Esto requiere un diseño,requiere conocer beneficios y riesgos potenciales. Es un campo donde la reflexión teórica tienemucho para aportar.

La estructura del trabajo es la siguiente.

Primero se analizan los aportes teóricos referidos a teoría del Federalismo Fiscal desde el ladodel gasto público, esto es, la cuestión de la asignación de funciones entre niveles de gobierno(Capítulo 2). Aquí aparecen algunas buenas razones para pensar en un gobiernodescentralizado en dos o más niveles, junto a algunas limitaciones.

A continuación se recurre a la información que compila el FMI respecto a estructuras verticalesde gobierno, para efectuar una visión panorámica del estado de la descentralización fiscal en elmundo (Capítulo 3). Esta es la base de datos fiscales de mayor cobertura, que nos permitiótrabajar sobre una muestra de 73 países, de todos los continentes.

En el Capítulo 4, desarrollamos los elementos teóricos que tienen que ver con la cuestión delfinanciamiento público a nivel subnacional. Aquí reunimos elementos que tienen que ver tantocon la teoría de la tributación, como algunas lecciones derivadas de la práctica de laadministración tributaria. Quedan muy claros la complejidad y los riesgos de los procesos dedescentralización tributaria.

A continuación reunimos los elementos desarrollados anteriormente –descentralización degastos y de recursos públicos- y los contrastamos con evidencia empírica, proveniente de lasbases de datos de la OCDE y de fuentes latinoamericanas, para mostrar como la constante enel mundo ha sido una descentralización asimétrica de los sectores públicos, caracterizada poruna descentralización de gastos mucho mayor que la descentralización de recursos (Capítulo5). La implicancia de esta asimetría es que los sectores públicos se encuentran, en general, congrandes desequilibrios internos, que denominamos desequilibrios verticales. Los recursosestán mucho más centralizados que los gastos públicos, de manera que la consistencia internade los sectores públicos –gastos equilibrados con financiamiento, en cada uno de los niveles degobierno- se resuelve a través de grandes sistemas de transferencias fiscalesintergubernamentales.

Los elementos teóricos vinculados a las transferencias intergubernamentales, se exponen en elCapítulo 6. Se pasa revista a las distintas clases de transferencias que existen, identificando susefectos diferenciales. Se discute el rol que tienen las transferencias intergubernamentales enlas estructuras verticales de los gobiernos. ¿Son meramente una forma de equilibrarestructuras públicas desequilibradas o tienen un valor en sí mismas, como herramientas depolítica pública? Como las transferencias generan potentes incentivos al interior de los

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sectores públicos, introducimos sobre el final las visiones más recientes al respecto, derivadasde la denominada Nueva Economía Política, que justamente prestan atención a problemas deincentivos en el marco de diferentes diseños institucionales.

A pesar de la disconformidad que muchas veces sentimos respecto del funcionamiento estatal,la esfera de lo público sigue siendo un lugar privilegiado para construir soluciones colectivas,para que nuestras sociedades progresen, para lograr una mejor calidad de vida para todos.Definir la estructura vertical del sector público, las competencias y límites de los distintosniveles de gobierno, y sus formas de vincularse, es un tema primordial para cualquier país, quedetermina las posibilidades concretas de que todos vivamos mejor.

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Capítulo 2

Asignación de funciones entre niveles de gobierno

El papel del sector público en la economía

Para responder a la pregunta de qué funciones deben asignarse a los niveles de gobiernosubnacionales es conveniente comenzar planteando el panorama general, acerca de quefunciones se espera que desempeñe el sector público en su conjunto.

La respuesta a esta cuestión fue definida con precisión a mediados del siglo XX,fundamentalmente a partir de la publicación del libro de Richard Musgrave,The Theory ofPublic Finance [Musgrave, R. (1959)].

En este influyente texto se efectuó el planteo básico que se continúa utilizando hasta nuestrosdías. Musgrave planteó que las funciones del sector público se podían dividir en tres grandes“ramas”. La rama de servicios, que incluye la intervención estatal en la prestación de ciertosbienes y servicios en mercados donde la solución autónoma a la que lleva la actividad privadase aparta notoriamente de una buena solución desde el punto de vista social; la rama dedistribución, que incluye toda la actividad redistributiva del estado que intenta llegar a unadistribución del ingreso, la riqueza y las oportunidades “aceptable” por parte de la comunidad;y la rama de estabilización, que involucra toda la acción pública destinada a estabilizar laeconomía, es decir mantener un nivel de actividad económica que implique el pleno empleode los recursos –en especial del trabajo- y la estabilidad del nivel de precios.

Esta conceptualización recogía los aportes de diversos autores -notoriamente de PaulSamuelson y Kenneth Arrow5-, y con pequeñas variaciones mantiene vigencia hasta nuestrosdías6.

Cuando este planteo general se traslada a un esquema de un sector público multi – nivel seobserva rápidamente que tanto las políticas redistributivas como las de estabilizaciónpresentan severos inconvenientes para ser llevadas a cabo por niveles de gobiernodescentralizados.

Dado el carácter de economía muy abierta de cualquier jurisdicción subnacional –si bien esdifícil obtener estadísticas de importaciones y exportaciones de un estado o municipio, esindudable que los flujos comerciales entre jurisdicciones al interior de un país son enormes yconstantes- y el hecho de que no tengan la posibilidad de llevar adelante una políticamonetaria, ciertamente los niveles subnacionales de gobierno enfrentan severas limitacionespara desarrollar políticas que influencien de manera importante sus niveles de empleo y deprecios.

5 Ver Oates, W. (2005).6 Ver por ejemplo los manuales de Stiglitz, J. (2000) y Rosen, H. (2002) y el ensayo de divulgación de Salai Martín, X. (2005), Cap. 4.

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La misma gran movilidad que se verifica al interior de un país por parte de familias y empresas,constituye una limitación severa al desarrollo de políticas redistributivas. Un programa localque plantee una fuerte redistribución gravando diferencialmente a los sectores de altosingresos para sostener un flujo importante de transferencias redistributivas a los sectores máscarenciados, genera una situación muy inestable: los ricos podrían decidir abandonar estajurisdicción –dada la carga impositiva que deberían soportar- mientras que los pobres de otrasjurisdicciones se podrían sentir atraídos, con el objeto de gozar de los beneficios que seofrecen en esta localización. Una combinación explosiva.

De manera tal que rápidamente estamos en condiciones de afirmar que las funcionesredistributivas y de estabilización de la economía se deberían asignar al nivel de gobiernocentral o nacional7.

De modo que las principales funciones de los niveles de gobiernos subnacionales –es decir lasfunciones potencialmente descentralizables- debemos buscarlas en la denominada “rama deservicios”. Así entramos de lleno en lo que se conoce en el ámbito de la economía públicacomo las fallas de los mercados.

Las fallas del mercado y el sector público como proveedor de bienes y servicios

Hoy se reconoce universalmente que hay situaciones en las cuales los mercados no hacen biensu trabajo, en el sentido de que –en ciertas condiciones- el interés privado e individual de losagentes económicos, librados a su libre interacción, conduce a resultados que se apartan de loque podría considerarse deseable desde un punto de vista colectivo o social. La “manoinvisible” de Adam Smith -que llevaba a que los individuos persiguiendo intereses individualesy egoístas lograran resultados socialmente deseables- no funciona en estos casos y laintervención estatal para corregir estas fallas gana entonces fuerza8.

Los mercados fallan en el sentido planteado básicamente por dos tipos de cuestiones:

1. Existencia de poder monopólico (o monopsónico cuando el poder está del lado de loscompradores). Aquí, contrariando las hipótesis básicas del ideal de mercadoscompetitivos, hay agentes que tienen la posibilidad de administrar los resultados delmercado, volcando la balanza a su favor. Típicamente el resultado es un menor

7 Al menos al nivel de definición de las políticas generales en estas materias. Esto no quiere decir que losgobiernos subnacionales no puedan tener un papel en la implementación, por ejemplo, de las políticasredistributivas. De hecho funciones públicas típicamente descentralizadas en el mundo –como laeducación o la salud- tienen un fuerte impacto redistributivo.8 La existencia de las fallas del mercado es reconocida en la actualidad aún por las posicionesideológicamente más liberales. Otra cosa es que la intervención pública sea la solución para estos casos.En paralelo a la idea de las fallas del mercado, las posiciones más liberales sostienen que tambiénexisten las fallas del estado: la intervención pública sería tan deficiente que podría ser preferible aceptarlos resultados imperfectos de los mercados antes que condenar a la sociedad a padecer políticaspúblicas equívocas o mezquinas. En todo caso valga la referencia para prevenirnos de efectuarcomparaciones entre mercados “imperfectos” y estados “perfectos”. Justamente estas visiones tiendena resaltar las disfunciones estatales que resultan del juego político que necesariamente se da en suinterior. Ver Buchanan, J. (1980), Págs. 88 a 100; y Stiglitz (2000), Págs. 16 y siguientes.

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volumen de transacciones junto a precios más altos cuando se trata de podermonopólico y más bajos cuando se trata de poder monopsónico.

2. Problemas de bienes públicos. Hay ciertos bienes o servicios que no se consumenindividualmente sino de manera conjunta, es decir, que una vez que se consigue suprovisión todos los consumidores gozan del mismo nivel de prestación,independientemente de que cada uno pueda valorarla de manera diferente. Haymúltiples ejemplos que van desde la defensa nacional, la existencia de faros en lacosta, las emisiones de radio y televisión abierta, la disponibilidad de espacios públicosde recreación en las ciudades, etc. En muchos de estos casos resulta imposible excluirdel consumo a nadie: si el bien o servicio se ha de proveer, todos tendrán acceso almismo nivel de prestaciones. Es más, aunque se pudiera excluir del consumo a ciertaspersonas, esto no sería conveniente desde un punto de vista social: en general nocuesta nada que se agreguen nuevos consumidores y por tanto no habría motivos paraprivarlos de estos consumos9.

Las dos dimensiones que caracterizan a los bienes públicos son las mencionadas:consumo conjunto y/o imposibilidad de exclusión. En fin, hay toda una gama desituaciones que van desde bienes que se consumen conjuntamente hasta cierto punto,bienes cuya exclusión es posible pero es cara o no deseable por distintos motivos,bienes o servicios que generan notorios beneficios individuales pero que al mismotiempo generan beneficios al conjunto, etc.

En todos estos casos, los mercados fallan. El fracaso puede ser total y no generarseprovisión de los mismos en absoluto, o parcial, y en estos casos aunque aparezca unaprovisión privada esta será insuficiente, evaluada desde un punto de vista colectivo.

Los resultados ideales de los mercados competitivos tienen chances de darse cuandoestamos ante bienes privados: el consumo es básicamente individual y es fácil excluirdel consumo al que no está dispuesto a pagar un precio. En el caso de los bienespúblicos, al no poder identificar claramente a los beneficiarios, ni tener forma decuantificar la valoración de cada uno por este tipo de bienes, y/o no poder excluir anadie del consumo, resulta imposible manejar su provisión a través del mecanismo delos precios. Es así que el estado debería hacerse cargo de su provisión –total oparcialmente- desvinculando el acceso al consumo del pago de un precio. Para ello elestado tiene la posibilidad de recurrir al financiamiento indirecto: se recaudan tributospara alimentar un presupuesto público desde donde se solventan este tipo deprestaciones.

9 En muchos casos estos bienes o servicios están sujetos a problemas de congestión: más allá de ciertonivel de consumo deja de ser cierto que adicionar más consumidores no tenga costos. Muchas vecesestos costos no “pasan por el mercado” pero indudablemente existen, es el caso de un espacio público –un parque o una playa- que es utilizado al mismo tiempo por un número tal de personas que losbeneficios que se obtienen de su uso empiezan a decrecer. En estos casos agregar un nuevo consumidortiene un costo: el costo de la congestión del bien público que se reparte entre todos los usuariosanteriores, que ahora están peor.

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En los dos casos señalados los mercados fallan, se fortalece entonces la posibilidad de que laprestación de los bienes y servicios involucrados requiera de políticas públicas.

Estas políticas pueden ser de diversos tipos. Pueden implicar la formación de una dependenciao empresa pública para brindar directamente las prestaciones a la comunidad, o pueden pasarpor la regulación de empresas privadas existentes o convocadas desde el estado a través dealgún proceso de concesión de servicio público.

Un caso incluido dentro de las fallas del mercado y que amerita que nos detengamos en él porla importancia que tiene en el análisis de los procesos de descentralización son los bienes oservicios que presentan externalidades positivas. A ellos dedicamos la sección siguiente.

Casos intermedios: la existencia de externalidades positivas

Hay algunos bienes10 que pueden ser provistos por los mercados, pero que poseen cualidadesque los sitúan en una posición intermedia: tienen características de bienes privados y tienencaracterísticas de bienes públicos11.

Estos bienes son tales que generan beneficios importantes a los individuos, de manera que vanpor ellos a los mercados y los adquieren –en este sentido tienen características de bienesprivados- pero al hacerlo, los individuos que los consumen generan beneficios al resto de laspersonas de la comunidad –beneficios que son disfrutados conjuntamente, que trascienden alcomprador y se derraman en la comunidad-, y en este sentido tienen la característica deconsumo conjunto propia de los bienes públicos.

Abundan los ejemplos: la educación, genera beneficios individuales que hace que losindividuos la demanden en el mercado, pero vivir en una sociedad con un mayor nivel deeducación genera un mayor bienestar general, que trasciende a la persona que decidióeducarse. Las vacunas, son otro buen ejemplo. La gente compra vacunas, hay un beneficioindividual importante al prevenirse de contraer alguna enfermedad, pero al hacerlo baja laprobabilidad de contagio de toda una comunidad y se benefician todos sus miembros. Losespacios verdes: hay gente que desarrolla y cuida espacios verdes que son disfrutados pormuchas personas.

Este derrame de beneficios más allá de la persona que decide –y financia- algún consumo es loque se denomina externalidad positiva.

Cuando estamos ante bienes que tienen asociadas importantes externalidades positivas, losmercados generarán una cierta provisión, sin ninguna intervención pública. El problema es quelos niveles de provisión resultantes serán menores de los socialmente deseables: ocurre quelas personas que deciden “comprar” educación, o vacunas, o espacios verdes lo hacenconsiderando solo una parte de los beneficios que estos consumos generan desde el punto de

10 A partir de aquí usaremos la expresión bienes para referirnos indistintamente a bienes y servicios, esdecir cuando digamos bienes públicos estaremos haciendo alusión tanto a bienes como servicios.11 Por eso algunos autores los llaman bienes mixtos, ver por ejemplo Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992),Pág. 60 y siguientes.

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vista social, es decir, valorando, fundamentalmente, los beneficios que ellos son capaces deapropiarse -y esto es suficiente para que los adquieran- pero no los beneficios que sederraman sobre el conjunto de la comunidad o el país.

Por eso este tipo de bienes están incluidos en lo que en la sección anterior denominamosproblemas de bienes públicos. En estos casos se requiere de la intervención pública parapotenciar estos consumos, buscando aumentar este tipo de actividades, de manera dellevarlas hasta un nivel de consumo que de cuenta de los beneficios privados –apropiables porlos individuos- y los sociales –que se derraman sobre el conjunto-.

La receta clásica para manejar estas cuestiones son los subsidios. La magnitud de los subsidiosen cada caso dependerá de la dimensión que se le dé al componente de bien público –laexternalidad positiva- asociada a cada bien en particular, cuestión valorativa que en definitivase resuelve a través del proceso político. Perfectamente puede llegarse a la provisión gratuita,como ocurre en muchos casos con la educación y las vacunas12.

Bienes públicos nacionales y bienes públicos subnacionales

La esencia de la cuestión de la descentralización y la estructura gubernamental multinivel pasapor reconocer que existen distintos tipos de bienes públicos en función del ámbito geográficode cobertura de sus beneficios.

Por una parte están los bienes públicos nacionales, que son aquellos que benefician a todos losciudadanos de un país. Aquí encontramos a las funciones clásicas de los estados: la defensa, larepresentación exterior, la generación de un sistema jurídico - legal y judicial.

Por otra parte podemos hablar de bienes públicos subnacionales, cuando el ámbito geográficosobre el que irradian sus beneficios solo alcanza un área regional o local. Semáforos yprotección contra incendios son claramente bienes públicos subnacionales, de alcance local;un centro de formación para el trabajo, o un centro deportivo de cierta envergadura, podríanconceptualizarse como bienes públicos subnacionales, de alcance regional.

En el caso de los bienes públicos nacionales es conveniente que su prestación esté a cargo delnivel central o nacional. Tomemos el caso de la defensa, que es un bien público “puro”, en elsentido que posee de manera absoluta las propiedades que caracterizan a estos bienes: suconsumo es conjunto entre todos los habitantes de un país y la exclusión de alguien esimposible. Es posible imaginar que la función de defensa nacional sea descentralizada, es decirque la lleven a cabo, por ejemplo, los estados integrantes de una nación (o provincias, odepartamentos). Esto no solo planteará un grave problema de coordinación sino que ademásresulta sumamente improbable que se alcance un nivel adecuado del gasto en defensa.

12 También existen las externalidades negativas, cuando una actividad genera un costo a la sociedad queno es percibido por el causante. El ejemplo típico es el daño ambiental producido por alguna actividadproductiva. El costo social de la contaminación no aparece en ninguna contabilidad de costos, aquí elestado debe intervenir para hacer notar este costo, por lo cual se recomienda aplicar un impuesto alcontaminador.

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Esto porque cuando cada gobierno subnacional evalúe el esfuerzo a efectuar en materia dedefensa, considerará los beneficios que de él se deriven hacia sus propios habitantes, sin teneruna visión de conjunto. Lo que gaste en defensa cada jurisdicción subnacional generará unaexternalidad positiva sobre las demás. Y como ocurre con las externalidades positivas, el nivelde provisión elegido no será el adecuado para el conjunto.

Además, dadas las características de los bienes públicos, se genera una situación conocidacomo el problema del polizón (o bien el problema del free rider). Como el consumo del bienpúblico es conjunto y no se puede excluir a nadie de sus beneficios, se genera una tendencia aactuar como usuario gratuito: tratar de aprovechar lo beneficios del bien público sin aportarpara su financiamiento, o bien aportando menos de lo que uno realmente valora los beneficiosdel bien en cuestión. Esta es una de las causas por las cuales la provisión de un bien públicolibrada al mercado será en el mejor de los casos insuficiente y es una de las claves paracomprender el origen de la imposición y de que las sociedades admitan que los estadoscoactivamente puedan reclamar a sus ciudadanos un aporte –vía tributación- para financiar,de modo indirecto, una provisión adecuada de bienes públicos.

Así las cosas, si estamos ante la presencia de un bien público de alcance nacional, seráconveniente que su provisión esté a cargo del nivel de gobierno nacional.

¿Qué pasa con los bienes públicos de naturaleza regional o local? Más allá de fundamentosmás o menos discursivos que tienen que ver con la cercanía de los decisores públicos a losciudadanos y las consiguientes mayores posibilidades de control político de los mismos -queson parte de esta cuestión- hay un resultado teórico que fue determinante de lo que se puededenominar la primer generación de teorías sobre el federalismo fiscal. Se trata del resultadoconocido como teorema de la descentralización [Oates, (1977)].

El teorema de la descentralización

Esta proposición establece que para el caso de un bien público cuyos beneficios alcanzan a unsubconjunto geográfico de la población nacional –es decir un bien público subnacional- serásiempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que su provisión esté a cargo de nivelessubnacionales de gobierno, que la provisión por parte del nivel de gobierno central decualquier nivel prefijado y uniforme de dicho bien, sobre todo el territorio nacional.

La intuición subyacente a este resultado es bastante clara. Si es posible que un gobiernosubnacional atienda a los residentes de su jurisdicción proporcionándoles la cantidad –eventualmente la calidad- del bien público que esos residentes prefieren ¿porque“condenarlos” a la uniformidad de provisión que significaría centralizar las decisiones? Lasvariaciones que habrá entre jurisdicciones respecto a la provisión del bien público reflejaránlas diferencias de gustos o necesidades de sus residentes, lo cual les permitirá estar mejor,salvo en el caso en donde no hubiera diferencias entre jurisdicciones: en ese caso se impondríala provisión uniforme, sea ésta administrada centralizada o descentralizadamente.

Una condición previa a la formulación del “teorema” es que no haya diferencias significativasde costos entre la provisión centralizada y descentralizada. Es decir, si hubiera grandes

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economías de escala asociadas a la producción del bien público –costos unitarios que bajen amedida que se incrementa el nivel de producción- podría ser conveniente la provisióncentralizada, a pesar del carácter descentralizado del consumo del bien.

Un corolario del “teorema” es que la descentralización tendrá mayores beneficios potencialescuanto mayores sean las diferencias en las preferencias –o necesidades- entre jurisdicciones,que determinan sus demandas por bienes públicos. La base de las ganancias de bienestarderivadas de la provisión descentralizada está en la diversidad al interior de un país. Estadiversidad tiene un cauce para manifestarse con la provisión descentralizada, y es canceladapor la uniformidad propia de la centralización.

Ahora bien, el teorema supone que hay una coincidencia plena entre el ámbito geográficosobre el cual tiene jurisdicción el gobierno subnacional y el ámbito sobre el cual irradian losbeneficios del bien público subnacional. Difícilmente sea esta la situación, máxime cuando enla realidad hay un conjunto importante de bienes públicos subnacionales que tendránseguramente ámbitos geográficos de influencia distintos. Esta no coincidencia implicaráexternalidades positivas entre jurisdicciones subnacionales, es decir, que parte de los bienespúblicos provistos por un gobierno subnacional beneficiarán a otras jurisdicciones, empezandopor las vecinas.

Estas externalidades interjurisdiccionales se denominan efectos derrame (o spillovers, eninglés) y plantean un problema para la descentralización, ya que implicarán una provisióninsuficiente del bien público, desde una perspectiva más general, como ocurre en presencia deexternalidades positivas. Parte del esfuerzo de sostener un cierto nivel de gasto público a nivelsubnacional se derrama hacia otras jurisdicciones, cuyos contribuyentes gozarán de unaexternalidad positiva, basada en el esfuerzo de la jurisdicción que provee el bien público.

Dada esta no correspondencia, la medida indicada por la literatura es que el gobierno centraldebería generar algún tipo de transferencias (o subsidios) para potenciar aquellas actividadesen las que se verifiquen efectos derrame entre jurisdicciones. Naturalmente estas deberían sertransferencias condicionadas a la mayor prestación de estas actividades.

En definitiva el teorema de la descentralización favorece asignar la provisión de bienespúblicos subnacionales al nivel más bajo de gobierno que sea posible, tratando de que lajurisdicción del gobierno subnacional coincida con el área de influencia sobre la cual seextienden los beneficios de los bienes públicos y sujeto a que no existan grandes economías deescala que justifiquen –por el lado de los costos- la producción y provisión centralizada. Comola coincidencia entre áreas de gobierno y población beneficiada no será perfecta –al menos nopara todos los bienes públicos- habrá efectos derrame entre jurisdicciones, que deberán seratendidos por el gobierno nacional a través de transferencias condicionadas.

La base de las ganancias potenciales del proceso descentralizador está en la diversidad de lasdemandas de los distintos conjuntos de la población nacional, que puede ser atendida yrespetada con la provisión descentralizada.

Una ventaja adicional de la descentralización de funciones, que también tiene como base ladiversidad que permite un sistema descentralizado, es la posibilidad de acelerar la innovación

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y mejora en las tecnologías y modos de organización propias de la prestación de los bienespúblicos. Muchos gobiernos subnacionales buscando resolver problemas similares deprestación de bienes y servicios públicos implican la posibilidad de experimentar distintasalternativas, que se encuentren más rápido las mejores prácticas y tecnologías y que, aldifundirse, permitan una más rápida mejora del sector público en su conjunto.

La hipótesis de Tiebout

Un breve artículo escrito por Tiebout en 1956 jugó un papel importante en la literaturareferida a las finanzas públicas locales [Tiebout (1956)]. Este artículo no supuso una visiónnormativa de los procesos de descentralización -en el sentido de indicar que característicasdebería tener la división de funciones entre gobiernos centrales y subnacionales, como si lohizo el teorema de la descentralización- sino que implicó una visión positiva delfuncionamiento de los gobiernos locales, una afirmación de cómo podría ser que funcione elmundo, sujeta a ciertas hipótesis iniciales.

Por esos años había madurado la descripción teórica del problema que plantean a lassociedades la existencia de bienes públicos –en el sentido señalado anteriormente en estetrabajo- y esta descripción generó un resultado descorazonador: si bien existía un nivel óptimode provisión de bienes públicos –como se había probado teóricamente- no había ningúnmecanismo que permitiera que estos niveles óptimos de provisión se revelen, y pudieran seroperativos. En efecto, a causa de las propiedades de consumo conjunto e imposibilidad deexclusión, propias de estos bienes, más bien predominaban situaciones como el problema delpolizón, en la cual los individuos intentan actuar como usuarios gratuitos de los bienespúblicos. La única aproximación posible a la determinación de los niveles deseados deprovisión –y consumo conjunto- de bienes públicos se daría a través del proceso político, yesta aproximación sería sumamente imperfecta, habida cuenta de la cantidad de bienespúblicos sobre los cuales había que decidir y la naturaleza misma de los procesos político –electorales.

Tiebout afirmó que la indeterminación acerca de las cantidades deseadas de bienes públicosera válida únicamente en relación a los gastos del nivel de gobierno central, pero que si setrataba de bienes públicos locales, existía un mecanismo que permitía que las sociedadesrevelaran sus preferencias, y los gobiernos locales se verían presionados a proporcionar losniveles deseados por las distintas comunidades de manera eficiente. La afirmación resultaatractiva ya que implica que a nivel local se podría generar una situación similar a la que se daen los mercados (competitivos) de bienes privados, donde las personas revelan suspreferencias cuando van y compran un determinado bien o servicio, y las empresas se venforzadas a seguir el patrón de preferencias de los compradores y producir de manera eficiente.

Tiebout presentó un modelo teórico de un país en el que existían muchas comunidades y loshabitantes de ese país podían trasladarse de una a otra con mucha facilidad. En estascondiciones aparecía un mecanismo a través del cual los ciudadanos revelaban a los gobiernoslocales sus gustos en relación a los bienes públicos por ellos provistos: las migraciones. Lasfamilias que no estuvieran conformes con la combinación de bienes públicos y tributos de una

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localidad simplemente se trasladarían a otra comunidad que les ofreciera una combinaciónmás próxima a sus preferencias, en este sentido se afirmó que las personas “votan con suspies” y manifiestan con sus decisiones de radicación sus preferencias por los bienes públicos.Las localidades que no hicieran bien las cosas perderían población, las que las hicieran bienatraerían población. Es más, la gente tendería a agruparse en comunidades más o menoshomogéneas: los amantes del ambiente sano, terminarían viviendo juntos, en comunidadesque pagarían relativamente altos impuestos locales y destinarían un presupuesto importante ala preservación del ambiente, etc.

Desde su publicación el artículo de Tiebout recibió mucha atención y motivó gran cantidad detrabajo empírico. Las evidencias de que el mundo funcione como planteó Tiebout no son enabsoluto concluyentes. No obstante el planteo continúa siendo atractivo, dado que apunta aresolver nada menos que el problema de la cantidad y calidad de bienes públicos locales quese deberían proveer; tal vez sea por esto que en aún en textos modernos de economía públicase continúan destacando estas ideas como centrales para el análisis de las finanzas públicaslocales13.

Por otra parte, la idea de una “descentralización competitiva”, que genere una presión sobrelos gobiernos locales para que actúen eficientemente, se aproxima a la visión intuitiva de quela cercanía entre gobierno y ciudadanos –propia de los gobiernos locales- puede jugar un rolde importancia en la generación de un mayor control político de la ciudadanía sobre losgobernantes. Esta cuestión de la necesidad de generar un mayor control político, a partir de laproximidad entre representantes y electores, reaparecerá de otra manera en las visiones máscontemporáneas de la llamada segunda generación de teorías del federalismo fiscal, a las quenos referiremos más adelante en este trabajo.

13 Por ejemplo, es el caso de Stiglitz, J. (2000), Capítulo 22.

17

Capítulo 3

La descentralización de los sectores públicos en el mundo

Para tener una visión de cómo se configuran los sectores públicos en sentido vertical en elmundo recurriremos a una serie de fuentes, tratando de obtener lo mejor de cada una deellas.

La fuente de mayor cobertura –en cuanto al número de países- es la base de datos del FMIllamada Government Finance Statistics Yearbook, recurriremos a ella para una panorámica dela descentralización en el mundo. Aprovecharemos en esta oportunidad el hecho de querecientemente los técnicos del FMI han elaborado un par de trabajos que facilitan el acceso ala información y los usaremos intensamente [Dziobek, et al (2011 a) y (2011 b)].

La descentralización fiscal en el mundo

A partir del trabajo de Dziobek, et al. (2011 b) es posible obtener información proveniente delas bases del FMI referida a la estructura vertical de los gobiernos de 73 países del mundo.

En base a esta información construimos un buen indicador de descentralización fiscal: elcociente del gasto ejecutado por los niveles de gobierno subnacionales en relación al gastopúblico del conjunto del gobierno (denominado Gobierno General), es decir la proporción delgasto público total de cada país que es responsabilidad de los niveles subnacionales14.

La información se presenta en el cuadro N° 1, y hace referencia a la situación alrededor del año2008 (se indica el año en cada caso). Los países fueron agrupados por continente, dividiendo aAmérica en sus tres componentes y a Europa en sus porciones Occidental y Oriental. Seincluyeron en el cuadro dos indicadores adicionales por país: el Índice de Desarrollo Humano(IDH) para el año 2011 -tratando de tener una medida homogénea del nivel de desarrollo, quetrascienda la mera comparación de los PBI per cápita- y la superficie del territorio –dada supresumible relación con la necesidad de descentralizar los gobiernos, cuando se debe atenderun territorio muy extenso-.

14 Para poder hacer este cálculo es imprescindible que previamente se proceda a una consolidación delgasto público. Como en las estructuras verticales de los gobiernos son habituales las transferencias –normalmente de los niveles superiores o centrales, a los niveles más bajos o subnacionales- es necesariono computar las transferencias como gasto del nivel de gobierno que las genera (central) ya que estosfondos aparecerán como gasto público subnacional, cuando el nivel de gobierno receptor ejecuteacciones con esta fuente de financiamiento.

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Cuadro N° 1La descentralización fiscal en el planetaDatos base para 73 países

PaísIndice deDesarrollo

Humano 2011

Superficie delterritorio

(miles de Km2)

Año deinformación

fiscal

Indicador dedescentralización

fiscal *

Africa (6 casos)Sudáfrica 0,619 1.219,1 2007 52,4%Marruecos 0,582 446,6 2008 7,6%Mauricio 0,728 2,0 2007 5,8%Lesoto 0,450 30,4 2006 1,4%Egipto 0,644 1.001,5 2006 0,0%Seychelles 0,773 0,5 2005 0,0%Promedio descentralización 11,2%

América del Norte (2 casos)Canadá 0,908 9.984,7 2007 73,9%Estados Unidos 0,910 9.826,7 2008 48,8%Promedio descentralización 61,3%

América Central (3 casos)Honduras 0,625 112,5 2008 13,3%El Salvador 0,674 21,0 2008 9,6%Costa Rica 0,744 51,1 2008 4,0%Promedio descentralización 9,0%

América del Sur (6 casos)Bolivia 0,663 1.098,6 2007 44,8%Argentina 0,797 2.780,4 2004 43,3%Perú 0,725 1.285,2 2008 38,0%Colombia 0,710 1.138,9 2005 36,5%Paraguay 0,665 406,8 2008 9,9%Chile 0,805 756,1 2008 9,0%Promedio descentralización 30,2%

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Cuadro N° 1 (continuación)La descentralización fiscal en el planetaDatos base para 73 países

Asia (16 casos)India 0,547 3.287,3 2005 56,3%Kazajistán 0,745 2.724,9 2008 51,0%Corea 0,897 99,7 2007 41,1%Tayikistán 0,607 143,1 2004 33,5%Georgia 0,733 69,7 2008 19,3%Tailandia 0,682 513,1 2007 18,5%Israel 0,888 22,1 2008 12,0%Jordania 0,698 89,3 2008 8,1%Irán 0,707 1.648,2 2007 7,0%Mongolia 0,653 1.564,1 2008 6,6%Chipre 0,840 9,3 2008 4,4%Bután 0,522 38,4 2003 0,0%China RP Hong Kong 0,898 1,1 2006 0,0%Kuwait 0,760 17,8 2007 0,0%Maldivas 0,661 0,3 2008 0,0%Singapur 0,866 0,7 2007 0,0%Promedio descentralización 16,1%

Rusia 0,755 17.098,2 2008 40,2%

Europa Occidental (19 casos)Dinamarca 0,895 43,1 2008 64,3%Suiza 0,903 41,3 2008 55,0%España 0,878 505,4 2008 49,9%Suecia 0,904 450,3 2008 47,1%Finlandia 0,882 338,1 2008 40,3%Alemania 0,905 357,0 2008 37,5%Bélgica 0,886 30,5 2008 37,1%Países Bajos 0,910 41,9 2008 34,2%Noruega 0,943 323,8 2008 33,0%Italia 0,874 301,3 2008 31,8%Austria 0,885 83,9 2008 30,8%Reino Unido 0,863 243,6 2008 28,1%Islandia 0,898 103,0 2008 24,1%Francia 0,884 643,8 2008 20,9%Irlanda 0,908 70,3 2008 18,8%Portugal 0,809 92,1 2008 13,3%Luxemburgo 0,867 2,6 2008 12,9%Grecia 0,861 132,0 2008 5,4%Malta 0,832 0,3 2008 1,3%Promedio descentralización 30,8%

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Cuadro N° 1 (continuación)La descentralización fiscal en el planetaDatos base para 73 países

Europa Oriental (18 casos)Bielorrusia 0,756 207,6 2008 35,4%Polonia 0,813 312,7 2008 31,3%Ucrania 0,729 603,6 2008 28,8%Estonia 0,835 45,2 2008 27,5%Rumania 0,781 238,4 2008 25,6%Lituania 0,810 65,3 2008 24,7%Letonia 0,805 64,6 2008 24,7%Moldavia 0,649 33,9 2008 24,5%Hungría 0,816 93,0 2008 23,0%República Checa 0,865 78,9 2008 21,2%Bulgaria 0,771 110,9 2008 19,3%Serbia 0,766 77,5 2008 18,3%Eslovaquia 0,834 49,0 2008 17,0%Eslovenia 0,884 20,3 2008 16,6%Croacia 0,796 56,6 2008 13,5%Bosnia y Herzegovina 0,733 51,2 2007 13,1%Macedonia 0,728 25,7 2008 12,6%Armenia 0,716 29,7 2008 5,5%Promedio descentralización 21,3%

Oceanía (2 casos)Australia 0,929 7.741,2 2007 47,1%Nueva Zelanda 0,908 267,7 2006 9,3%Promedio descentralización 28,2%

* Gasto subnacional en proporción del gasto del gobierno general.Fuentes:* Indice de Desarrollo Humano 2011: Informe sobre Desarrollo Humano 2011 , PNUD.Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Pa%C3%ADses_por_%C3%ADndice_de_desarrollo_humano* Superficie del Territorio: CIA World Factbook 2008Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Pa%C3%ADses_por_superficie* Grado de descentralización Fiscal: elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b)

21

La descentralización fiscal en el planeta

El panorama que surge indica que América del Norte es la región más descentralizada delplaneta. En nuestra muestra de países no se incluye a México y esta apreciación refleja lasituación de Canadá y Estados Unidos –países sumamente descentralizados-, pero recurriendoa otras fuentes queda claro que México también es un país con un grado importante dedescentralización fiscal, de modo que esta afirmación se sostiene con toda generalidad.

También la Federación de Rusia presenta un nivel importante de descentralización fiscal. Estepaís se presenta fuera de las clasificaciones continentales ya que es el país más extenso delmundo y abarca partes importantes de Europa y Asia.

En tercer lugar aparece Europa Occidental. De los 19 países que conforman nuestra muestra ypertenecen a esta región, solo cinco presentan un indicador de descentralización menor al20%: Malta, Luxemburgo, Irlanda, Portugal y Grecia.

América del Sur presenta un grado de descentralización fiscal promedio parecido al de EuropaOccidental. A pesar de que la muestra de seis países contiene dos países escasamentedescentralizados como Chile y Paraguay, predomina el importante papel de los gobiernossubnacionales en Argentina, Bolivia, Perú y Colombia15. La muestra no incluye a Brasil, país queocupa buena porción del territorio sudamericano y que presenta un nivel importante dedescentralización.

En el caso de Oceanía, el grado promedio de descentralización fiscal refleja a un paíssumamente descentralizado como Australia y uno con un nivel importante de centralizacióncomo Nueva Zelanda.

En el caso de Europa Oriental se advierte una baja descentralización fiscal promedio, sin casosextremos: los países más descentralizados del área no lo son tanto –los de mayor superficie,Bielorrusia, Polonia, Ucrania- y el único caso de alta centralización lo constituye Armenia.

En Asia, si bien se encuentran algunos países con un grado importante de descentralizaciónfiscal –India, Kazajistán, Corea, Tayikistán-, predominan las situaciones de gran centralización.

De los seis países africanos que componen nuestra muestra el único que exhibe un elevadogrado de descentralización es Sudáfrica –superior al 50%- el resto de los países estánfuertemente centralizados.

Finalmente, los tres países de Centroamérica presentan una muy baja descentralización fiscal.

En síntesis, la descentralización fiscal predomina en Norteamérica, Europa Occidental, Rusia,Australia y Sudamérica. Con algunas excepciones -que trataremos de explicar- este no es elcaso en Europa Oriental, Asia, África y Centroamérica.

15 La base de datos del FMI expone un grado de descentralización fiscal muy importante en Bolivia, Perúy Colombia, mucho mayor que el que resulta de las estadísticas locales. Tal vez esto se deba a lasdiferentes definiciones de los niveles de gobierno. La base del FMI considera a estos tres países comoposeedores de tres niveles de gobierno, como se comenta más adelante.

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Cuadro N° 2

La descentralización fiscal en el planetaDatos resumen

Continente / RegiónCantidad depaíses en la

muestra

Indicador dedescentralización

fiscal *

América del Norte 2 61,3%Rusia 1 40,2%Europa Occidental 19 30,8%América del Sur 6 30,2%Oceanía 2 28,2%Europa Oriental 18 21,3%Asia 16 16,1%Africa 6 11,2%América Central 3 9,0%

Total 73 23,6%

* Gasto subnacional en proporción del gasto del gobierno general. Promedios simples por grupos de países.Fuente: elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b).

Descentralización fiscal y nivel de desarrollo

Si bien descentralización fiscal no es sinónimo de desarrollo, es indudable que los paísesdesarrollados están mayoritariamente muy descentralizados.

Si tomamos los 10 países de nuestra muestra que en 2011 alcanzaron un IDH superior a 0,9, sunivel de descentralización promedio supera el 40%, lo que quiere decir que –en promedio- losniveles de gobierno subnacionales ejecutan poco menos de la mitad del gasto público total.

Este grupo de países desarrollados está compuesto por Noruega, Australia, Estados Unidos,Países Bajos, Canadá, Irlanda, Nueva Zelanda, Alemania, Suecia y Suiza. Los que bajan elpromedio de descentralización son Nueva Zelanda e Irlanda que presentan indicadores dedescentralización fiscal del 9,3 y 18,8%, respectivamente. En los ocho países restantes losniveles de gobierno subnacionales son responsables de más de un tercio del gasto público.

Si tomamos ahora el conjunto de países de nuestra muestra con un IDH de entre 0,8 y 0,9,encontramos un conjunto de 27 países. El promedio del indicador de descentralización fiscalpara este subconjunto da 23%. Aquí encontramos países de medianos a pequeños en cuanto asuperficie de su territorio –los de mayor superficie son Chile y Francia- y, si bien hay países degran descentralización –Dinamarca, España, Corea, Finlandia-, hay nueve casos de paísesterritorialmente muy pequeños –menos de 100.000 km2- y de escasa descentralización.

23

El grupo de países con un IDH de entre 0,7 y 0,8 presenta un promedio del indicador dedescentralización fiscal del 21%. Este es un grupo muy heterogéneo en el que encontramospaíses muy grandes territorialmente –Rusia, Argentina, Kazajistán, Irán- y países muypequeños.

Finalmente, los 16 países con un IDH menor a 0,7 presentan un indicador de descentralizaciónfiscal promedio de 18%.

La relación entre desarrollo y descentralización es tenue y requiere cualificaciones pero resultaclaro que los países desarrollados están mayoritariamente descentralizados fiscalmente. Lainversa no es cierta: hay países muy descentralizados y que están muy atrás en un ranking dedesarrollo –países como India, Sudáfrica o Bolivia-.

Cuadro N° 3

Descentralización fiscal y Desarrollo HumanoPromedios simples por grupos de países

Tramos del IDHCantidad depaíses en la

muestra

Indice deDesarrollo

Humano 2011

Indicador dedescentralización

fiscal *

Países con IDH mayor a 0,9 10 0,913 40,5%Países con IDH entre 0,8 y 0,9 27 0,858 22,7%Países con IDH entre 0,7 y 0,8 20 0,748 20,9%Países con IDH menor a 0,7 16 0,621 17,9%

Total 73 0,783 23,6%

* Gasto subnacional en proporción del gasto del gobierno general.Fuentes: ver Cuadro N° 1.

Desarrollo y superficie territorial

La extensión del territorio es una dimensión vinculada a la cuestión de la descentralización delos sectores públicos desde el origen mismo del planteo de la cuestión, por parte de la teoríapolítica clásica. Como afirmó Jonathan Rodden:

Al menos desde Montesquieu, los teóricos del federalismo lo han visto como una solución a undesafío básico –como extender un gobierno efectivo más allá de los límites de la ciudad –estado. Para Rousseau, un buen gobierno no era posible en países de gran población y vasto

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territorio, sin alguna forma de federalismo. James Madison vio al federalismo como una formade proveer bienes colectivos cubriendo un gran territorio sin sacrificar el control político local16.

Nuestro mundo está formado por algunos países de gran superficie –hay 30 países que tienenun territorio de más de 1.000.000 de km2- y muchísimos países de territorio muy pequeño.Para tener una base de comparación: en el listado de países según superficie del CIA WorldFactbook 2008, Uruguay -con una superficie de 176.215 km2- aparece en el orden 91 de untotal de 247, es decir hay 90 países de mayor superficie territorial que Uruguay y 156 paísesmás pequeños.

Si agrupamos los 73 países de nuestra muestra según grandes tramos de superficie territorialse observa una relación directa entre territorio y descentralización, es decir, a mayor territorio,mayor descentralización.

Cuadro N° 4

Descentralización fiscal y superficie territorial

Tramos de superficie delterritorio

Cantidad depaíses en la

muestra

Cantidad depaíses en el

mundo

Indicador dedescentralización

fiscal *

Más de 1.000.000 de km2 14 30 39,0%Entre 300.000 y 1.000.000 de km2 13 43 28,1%Entre 100.000 y 300.000 de km2 9 35 21,5%Entre 50.000 y 100.000 de km2 14 21 19,6%Menos de 50.000 km2 23 118 14,9%

Total 73 247 23,6%

* Gasto subnacional en proporción del gasto del gobierno general. Promedio simple por grupos de países.Fuentes: ver Cuadro N° 1.

Sin embargo, la relación está muy lejos de ser clara y mucho menos lineal: hay tres países consuperficies de más de 1.000.000 de km2 que presentan un grado muy importante decentralización fiscal, es el caso de Irán, Mongolia y Egipto. Por otra parte, hay países depequeña superficie que exhiben un grado notable de descentralización. Claramente es lasituación de países del norte de Europa occidental: Dinamarca, Suiza, Bélgica y los Países Bajosposeen territorios de menos de 50.000 km2 y presentan un grado notable de descentralización,con los niveles subnacionales de gobierno ejecutando más de un tercio de su gasto público –ymás de la mitad en los casos de Dinamarca y Suiza-.

16 Rodden, J. (2004), la traducción es propia.

25

Indudablemente, hay una relación más compleja entre las variables que seleccionamos paraefectuar el análisis, los países grandes y centralizados presentan Índices de Desarrollo Humanorelativamente bajos, mientras que los países pequeños y descentralizados se encuentran entrelos de mayor desarrollo humano del mundo17.

El hecho de que Norteamérica aparezca como la región de mayor descentralización fiscal delmundo refleja –en alguna medida- la gran superficie territorial de los países que la componen.Algo similar se advierte al observar la gran descentralización fiscal que presentan Rusia yAustralia, también aplicable a América del Sur donde los países más grandes presentan unimportante grado de descentralización. Aún en las regiones del planeta de menordescentralización se observa que los países de mayor territorio tienden a estar másdescentralizados, es el caso de Sudáfrica en el continente africano; de India y Kazajistán enAsia; de Ucrania, Polonia, Rumania y Bielorrusia en Europa Oriental. Por otra parte, la escasadescentralización fiscal de Centroamérica refleja, en alguna medida, la pequeña superficie delos países que la componen.

Una observación que surge de los datos es una aparente tendencia centralizadora de los paísesárabes. Todos los países árabes incluidos en nuestra muestra –Egipto, Marruecos, Irán,Jordania, Kuwait- presentan un elevado grado de centralización fiscal, independientemente delos tamaños de sus territorios.

En definitiva, se trata de una relación compleja entre variables, en la que pueden estarjugando otros factores no considerados en nuestro análisis, como los culturales18.

Descentralización fiscal y diseño político - institucional de los gobiernos

Sin abandonar la visión de nuestro análisis, que es el estudio de la descentralización fiscaldesde un punto de vista fundamentalmente económico, en esta sección intentaremos llamarla atención sobre un fenómeno fundamentalmente político. Se trata de aprovechar nuestraincursión a las bases de datos del FMI para hacer otro tipo de lectura, buscando generar algúnaporte a ciertos debates contemporáneos.

Básicamente se trata de reunir algunos elementos relacionados a la cuestión de la vinculaciónentre descentralización fiscal y cantidad de niveles de gobierno.

Un resultado clásico es que los países con una constitución federal tienden a ser másdescentralizados que los países con una constitución unitaria19. Esto parece ser un resultadonatural: los países federales tienen tres niveles de gobierno, lo que supone un nivel intermedio

17 Se intentó capturar esta relación más compleja a través de alguna relación estadística que permitierareflejar la influencia de las variables en discusión de manera conjunta, sin obtener resultadosimportantes, que merezcan un comentario (los R2 son muy bajos). Optamos entonces por estapresentación descriptiva.18 De hecho se ha tratado de explicar el grado de descentralización utilizando variables como el grado defraccionamiento étnico, o el nivel de democracia de los países. Ver Panizza (1999) y Dziobek, et al. (2011a).19 Ver, por ejemplo, OCDE (2003) o Dziobek, et al. (2011 a).

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–conformado por estados, provincias, länders, entre otras denominaciones- al que se leasignan funciones.

La gran mayoría de los países del mundo tienen una constitución unitaria. Las constitucionesfederales son propias –pero no exclusivas- de los países con grandes territorios. En nuestramuestra de 73 países tenemos solo once países con constituciones federales: Alemania,Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, India, Rusia, Suiza y Sudáfrica. Elpromedio simple del indicador de descentralización fiscal para estos once países es de 47,5%:los niveles subnacionales ejecutan en promedio cerca de la mitad del gasto público total. Lassituaciones nacionales varían desde Canadá –el país más descentralizado del mundo- a Austria,donde los niveles de gobierno subnacionales ejecutan apenas algo más del 30% del gastopúblico.

Pero, por otra parte, tenemos la experiencia de países de constitución unitaria que –con solodos niveles de gobierno- han desarrollado un grado importantísimo de descentralización fiscal:el caso emblemático es el de los países nórdicos, que además poseen territorios relativamentepequeños.

Además de los once países de constitución federal, el FMI [Dziobek, et al. (2011 b)] reconoce laexistencia de un nivel de gobierno intermedio a cinco países de constitución unitaria. Estospaíses son: Bolivia, Colombia, España, Paraguay y Perú. Más allá de las precisionesmetodológicas, el hecho de presentar el nivel intermedio con datos de gasto público estáhablando de que en estos países –más allá de su constitución política- hay procesospresupuestarios descentralizados que permiten efectuar esta diferenciación en términosfiscales20.

De estos cinco países, cuatro han alcanzado un importante grado de descentralización fiscal,siendo la única excepción el caso de Paraguay.

Los cinco países unitarios que han desarrollado un tercer nivel de gobierno han pasado porreformas constitucionales relativamente recientes en donde ha tenido un peso importante elconcepto de descentralización21. Pareciera que el desarrollo del tercer nivel de gobierno –enestos casos el intermedio- tiene como objetivo lograr un avance en el nivel dedescentralización política y económica, cosas que otros países han logrado con solo dosniveles, como recién hemos comentado.

20 Un caso aparentemente en sentido contrario es el de Chile, en donde se pueden reconocer inclusocuatro instancias gubernamentales o políticas –central, regional, provincial y local- pero fiscalmente solose diferencian las dos típicas de los países unitarios, es decir, la central y la local.21 España: 1978; Colombia: 1991; Paraguay: 1992; Perú: 1993; Bolivia: 2009.

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Cuadro N° 5

Países de la muestra que tienen 3 niveles de gobierno

PaísIndice deDesarrollo

Humano 2011

Superficie delterritorio

(miles de Km2)

GastoSubnacional /Gasto Público

total

OrganizaciónPolítica

Conformación del nivel degobierno intermedio

Conformación del nivellocal de gobierno

Canadá 0,908 9.984,7 73,9% Federal10 provincias más 3territorios

s/d

India 0,547 3.287,3 56,3% Federal 28 estados y 2 territorios s/dSuiza 0,903 41,3 55,0% Federal 26 cantones 2600 comunas

Sudáfrica 0,619 1.219,1 52,4% Federal 9 provincias

46 municipalidades dedistrito, 231municipalidades locales y 6munic. metropolitanas

España 0,878 505,4 49,9% Unitario17 comunidadesautónomas

más de 9000municipalidades y otrasautoridades locales

Estados Unidos 0,91 9.826,7 48,8% Federal 50 estados 89.476 gobiernos localesAustralia 0,929 7.741,2 47,1% Federal 6 estados y 2 territorios 557 municipios

Bolivia 0,663 1.098,6 44,8% Unitario9 prefecturasdepartamentales

9 municipalidades decapitales departamentalesmás 318 municipalidades.

Argentina 0,797 2.780,4 43,3% Federal23 provincias y 1 ciudadautónoma

2221 municipios

Rusia 0,755 17.098,2 40,2% Federal

83 "sujetos federales" (21repúblicas, 9 territorios, 46provincias, 5 distritosautónomos y 2 ciudadesfederales)

s/d

Perú 0,725 1.285,2 38,0% Unitario 25 gobiernos regionales194 provincias subdivididasen 1836 distritos

Alemania 0,905 357,0 37,5% Federal 16 länder15.000 municipios yasociaciones municipales

Bélgica 0,886 30,5 37,1% Federal 10 provincias589 comunas más áreametropolitana de Bruselas

Colombia 0,71 1.138,9 36,5% Unitario32 departamentos y 1distrito capital

1120 municipios

Austria 0,885 83,9 30,8% Federal 8 estados 2358 municipios más Viena

Paraguay 0,665 406,8 9,9% Unitario 17 gobiernos regionales 231 municipalidades

Fuente: elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b), e información general sobre estos países.

Datos sobre el gobierno

En el caso de España, la cuestión de las autonomías -que ocupa un lugar importante en laConstitución de 1978- refleja un antiguo proceso que involucra identidades que tienen que vercon aspectos tan profundos y básicos de la cultura como la lengua.

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En los otros cuatro casos se trata de países sudamericanos, tres de ellos con territorios muyextensos: Perú, Colombia y Bolivia son parte del grupo de 30 países que tienen superficies demás de un millón de km2. 22

En el caso de Paraguay –con un territorio mucho menos extenso- a pesar de que laconstitución de 1992 establece que “constituye un Estado social de derecho, unitario,indivisible, y descentralizado” y que se ha organizado en 17 departamentos, además de susmás de 200 municipios, el indicador de descentralización del gasto público no llega a alcanzarel 10%, es decir, presenta un importante nivel de centralización fiscal.

En el otro extremo, hay un grupo de países que se manejan con un único nivel de gobierno. Ensu gran mayoría se trata de países de territorio muy pequeño y naturalmente presentan uníndice de descentralización de cero.

Cuadro N° 6

Países que tienen 1 único nivel de gobierno

PaísIndice deDesarrollo

Humano 2011

Superficie delterritorio

(miles de Km2)

Bután 0,522 38,4Egipto 0,644 1.001,5Kuwait 0,760 17,8Maldivas 0,661 0,3Seychelles 0,773 0,5Singapur 0,866 0,7

Fuente: elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b).

De los seis países que en el estudio mencionado aparecen como de un solo nivel de gobierno,llama la atención el caso de Egipto, que con una gran superficie territorial, parece manejarsecon meras delegaciones administrativas de un gobierno central.

Los restantes cinco países tienen una superficie tan pequeña que parece ser esta la razóninmediata para que hayan optado por concentrar en una única instancia gubernamental latotalidad de las funciones que se espera se brinden desde el sector público.

La cuestión del “diseño” de los niveles de gobierno no es neutra. La teoría de ladescentralización indica que lo deseable es que el gobierno sea llevado tan abajo como sea

22 Tal vez el importante nivel de descentralización fiscal que surge de la base del FMI para estos trespaíses de Sudamérica -mayor al que surge de información regional- tenga que ver con una mayorclaridad en la percepción del nivel de gobierno intermedio en esta fuente.

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posible a condición de que queden internalizados los beneficios del gasto público –y seanaprovechadas las eventuales economías de escala que existieran-. La existencia de tres nivelesde gobierno sugiere que hay una cantidad importante de bienes públicos que tienen unalcance “regional”, es decir, menor que el nacional, pero mayor que el meramente local. Esmás, hay experiencias como las de los distritos escolares en Estados Unidos que sugieren quese efectúa un esfuerzo para generar un nivel de gobierno exclusivo para la educación –que esuno de los servicios públicos más importantes dentro de las experiencias de descentralizaciónde gastos públicos- que en oportunidades tiene una cobertura territorial que no coincide nicon el nivel intermedio o estatal, ni con el nivel inferior o local.

En el mundo tenemos todos los casos posibles: uno, dos o tres niveles de gobierno. Si bien lostres niveles de gobierno son propios de los estados con constituciones federales, tambiénhemos detectado la existencia de experiencias de estados con una constitución unitaria, quehan generado sus tres niveles de gobierno.

Finalmente, es de aclarar que la descentralización de las políticas públicas, puede ser un valoren sí mismo, con relativa independencia de la eficiencia económica. Es interesante una lecturade los procesos descentralizadores desde el punto de vista de la teoría económica,básicamente porque hay varios mensajes importantes que surgen de él. Pero la decisión deavanzar en un proceso de descentralización pública puede responder a otras determinaciones,como las ventajas que una mayor participación política puede tener en la conformación de lascomunidades. En este caso se deberá evaluar que tipos de costos se está dispuesto a asumirpara alcanzar una situación de mayor participación e involucramiento de las comunidades enlas decisiones públicas.

30

Capítulo 4

La tributación en las estructuras verticales de gobierno

Hasta aquí hemos encontrado buenas razones para la descentralización fiscal por el lado delgasto público: hay funciones que pueden descentralizarse y que –desde un punto de vistanormativo- es conveniente descentralizar. Esta afirmación, que podría fundamentarse desdeun punto de vista meramente político, recibe un apoyo desde la teoría económica a través deldenominado teorema de la descentralización. Es decir, que habría razones netamenteeconómicas para descentralizar funciones –en la medida que los bienes y servicios públicostengan un ámbito de cobertura menor al nacional y no existan importantes economías deescala en su producción- basadas en que permitir que se manifieste la diversidad que pudieraexistir dentro de un país permitiría mejorar el nivel de bienestar del conjunto, para un mismonivel de esfuerzo de sostenimiento del sector público. La provisión centralizada de los bienes yservicios públicos condenaría a la sociedad a un nivel de uniformidad que reduce el bienestardel conjunto23.

Este resultado va en línea con valores verdaderamente modernos, que hacen eje en ladiversidad, como parte de la riqueza de la existencia humana. Pero esta coincidencia esmeramente casual, aquí estamos tratando la descentralización pública desde un punto de vistaestrictamente económico.

Más allá de este resultado, tenemos la evidencia de que la mayoría de las economíasdesarrolladas han optado por mantener sectores públicos ampliamente descentralizados.Además de poder percibir cierta relación entre descentralización fiscal y desarrollo –medido através del Índice de Desarrollo Humano- el hecho de que la descentralización caracterice aEuropa Occidental, Norte América, Australia –podríamos agregar a Japón y Corea- transmiteun mensaje potente en la medida que se trata de países a los cuales se suele referenciar, porsu organización y nivel de vida de su población.

Dado este estado de cosas es necesario plantearse ahora como se sostiene esta actividadpública descentralizada. Es la fatalidad del análisis económico del sector público: detrás de losprogramas de gasto público viene el cobrador de impuestos.

El financiamiento público se basa en la tributación. Dado el tipo de cosas que las sociedadesmodernas esperan que lleven a cabo los sectores públicos –incluida la búsqueda de unadistribución del ingreso y las oportunidades “aceptable”- se hace necesario un mecanismo definanciación indirecto, que no pase por el mercado. Estas necesidades son tan importantes quelas sociedades aceptan entregar poder de coacción al estado para que nos obligue a cada uno

23 Técnicamente se trataría de permanecer en un punto subóptimo en el sentido de Pareto.

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a colaborar a través de la imposición, es decir a que coactivamente nos obligue a compartirnuestros ingresos y nuestro esfuerzo24.

Cuando se plantea la existencia de lo público como una estructura vertical, de niveles degobierno, aparecen posibilidades que no se visualizan cuando se trata al sector público comouna unidad monolítica, sin capas. No solo se deberá lograr obtener el financiamiento de latotalidad del gasto público, sino que necesariamente se deberá hacer coincidir la asignación defunciones entre niveles de gobierno, con los recursos necesarios para solventarla. Esto noslleva al análisis de la tributación en el marco de sectores públicos verticalmente diferenciados,es decir a la cuestión de la descentralización tributaria.

Movilidad de factores y tributación subnacional

Una característica central en el análisis de la tributación subnacional es que debemos partir deuna situación en la que hay una gran movilidad de factores de la producción, y en general detoda la actividad económica. Esta es una característica que deviene de la propia existencia delas fronteras nacionales: al interior de los países hay una importante libertad y facilidad dedesplazamiento. Claramente hay muchas más facilidades para la movilidad que a nivelinternacional.

A nivel de la teoría económica se demuestra que la determinación de quienes soportan lacarga efectiva de los impuestos25 tiene que ver con lo que se denomina elasticidades precio, delas ofertas y las demandas. Una alta elasticidad precio significa que ante una cierta variacióndel precio habrá una gran reacción en las cantidades demandadas u ofrecidas. Loscompradores dejarán de comprar cantidades importantes ante un cierto incremento deprecios (alta elasticidad precio de la demanda), o bien, los vendedores dejarán de vendercantidades relevantes ante una cierta caída de precios (alta elasticidad precio de la oferta).Una alta elasticidad precio, significa que uno tiene opciones, que puede dejar de comprar anteuna suba de precios, o que puede dejar de vender ante una baja de precios. Naturalmente unaalta elasticidad precio de oferta o demanda implica una especie de protección contra lascargas impositivas: si los vendedores intentan trasladar el impuesto a los compradores, sequedarán sin vender si están ante una demanda de alta elasticidad precio, y la inversa tambiénes cierta.

La cuestión es que a nivel subnacional la fácil movilidad de la actividad económica setransforma en alta elasticidad precio, en particular de la oferta de capital. Los inversoresinvertirán en una cierta zona geográfica, si allí pueden obtener al menos tanta rentabilidadcomo en otra.

24 O incluso nuestro tiempo vital, como ocurre en los países que mantienen el servicio militarobligatorio.25 El que soporta la carga efectiva de la imposición normalmente difiere del responsable legal de pagarel impuesto. Si se aplica un impuesto del t % a la venta de un determinado artículo, el responsable legalde pagar el impuesto será el vendedor, pero si este logró aumentar sus precios a consecuencia delimpuesto, una parte o toda la carga la soportarán los compradores.

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Si un gobierno local o regional intenta aumentar la carga impositiva sobre el capital (o biensobre su rentabilidad) verá que el flujo de inversiones hacia su jurisdicción disminuye. Estemenor nivel de inversión persistirá hasta que las perspectivas de rentabilidad se vuelvan aemparejar con el conjunto del territorio. El capital es particularmente móvil.

Pero, si a consecuencia del menor stock de capital se produjera además una baja de salarios –los trabajadores son menos productivos porque ahora tienen un menor stock de capital quelos complemente- es posible que también se genere emigración de mano de obra, si lostrabajadores no están dispuestos a aceptar un salario menor que en otros lugares del territorionacional. Igual situación ocurriría si una región intenta gravar diferencialmente los salarios ogenera una imposición sobre los consumos que deteriora el poder de compra de éstos.

La movilidad del trabajo en el territorio es mayor o menor según países y diferentes pautasculturales. Puede llevar un cierto tiempo el proceso emigratorio, pero persistirá en la medidaque exista un diferencial de salarios en contra de la región. El trabajo es ciertamente móvildentro de un país.

Con menos capital y menos mano de obra, con el tiempo bajará el precio de la tierra de laregión que inicialmente aumentó localmente la imposición al capital. La tierra es un factorinmóvil, sus dueños no tienen opción y son los que terminarán soportando el impuesto.

Este relato sirve para ilustrar las limitaciones de la imposición a nivel subnacional, debidas a laalta movilidad de los factores de producción. La actividad económica se desplaza en elterritorio, las bases imponibles son muy sensibles a la presión tributaria.

La movilidad no es inmediata pero existe. Cuanto más largos sean los plazos que seconsideren, mayores efectos generarán los impuestos diferenciales a nivel subnacional entérminos de reubicación de las bases imponibles afectadas. Para decirlo técnicamente: laselasticidades precio son mayores cuando se espera el tiempo necesario para que los agenteseconómicos efectúen sus ajustes.

Incluso la inversión en construcciones es sensible a este tipo de tratos diferenciales. Si segravan diferencialmente los alquileres, se verá que –con el tiempo- disminuye el ritmo de laconstrucción y se destinan menos fondos al mantenimiento de las construcciones existentes.Este es el motivo del fracaso de muchas políticas de control de alquileres: con el tiempo cae laoferta de unidades, y, o bien se permite que los alquileres vuelvan a subir o se genera undéficit habitacional permanente.

De aquí se deriva una recomendación general acerca de la imposición a nivel subnacional: sedeberían gravar bases imponibles inmóviles. Esto implica que la tributación descentralizablepor excelencia es la que recae sobre los patrimonios, y dentro de estos particularmente la quegrava la tierra, habida cuenta de la gran cantidad de experiencias de alta movilidad de losautomotores –para dar un ejemplo fácil de constatar- en respuesta a tratos impositivosdiferenciales.

La movilidad de actividad económica en el territorio inducida fiscalmente es mala porque llevaa una asignación ineficiente de recursos. Lo socialmente conveniente es que la actividad

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económica se radique en el espacio territorial siguiendo consideraciones de eficiencia y no queesta decisión responda a la posibilidad de eludir el pago de tributos subnacionales26.

La otra consecuencia habitual de la tributación descentralizada que percute sobre basesimponibles móviles, es que se desaten guerras tributarias entre las jurisdiccionessubnacionales con capacidad de definir la imposición a nivel local o regional. Las distintasjurisdicciones pueden intentar competir entre sí en la atracción de inversiones y/o actividadeconómica, otorgando ventajas diferenciales en materia tributaria, con resultados calamitosos.El resultado de estos episodios suele ser una baja general de la imposición que redunda enbeneficios para las empresas y condena a las sociedades a niveles de gasto público inferiores alo que hubiera sido deseable.

Otros elementos teóricos vinculados a la descentralización de la tributación

Otra característica que se debería tratar de preservar en la definición de la tributaciónsubnacional es que las bases imponibles a descentralizar estén lo más uniformementedistribuidas en el territorio, de manera que todas las jurisdicciones puedan obtenerfinanciamiento gravándolas, y se evite la generación de desequilibrios horizontales27.

Por otra parte, debería tratarse de que los tributos asignados a niveles subnacionales seantales que su recaudación no esté sujetas a grandes fluctuaciones cíclicas. Esto debido a que lasfunciones típicamente descentralizables –educación, salud, servicios urbanos- no presentandemandas que varíen con el ciclo económico sino que tienden a ser estables en el tiempo.

Todas estas consideraciones conducen a privilegiar la tributación sobre la base de lospatrimonios –en particular la propiedad de la tierra- como las mejores bases imponibles aasignar a niveles de gobierno subnacionales.

Más aún, hay consideraciones de carácter bastante general que sugieren que no esconveniente la descentralización de la tributación sobre las otras bases imponibles generales:los ingresos y los consumos.

Una implicancia de la gran distribución de funciones entre niveles de gobierno -lasdenominadas tres ramas de Musgrave- en la que las funciones de redistribución del ingreso yestabilización macroeconómica deberían permanecer centralizadas, es que resultaconveniente que la imposición sobre la base ingresos permanezca en el nivel central degobierno. Esto porque la imposición sobre los ingresos tiene un rol central en materiaredistributiva y también tiene características sumamente deseables en materia de

26 Esto no quiere decir que no se puedan –o deban- implementar regímenes promocionales para lograrotros objetivos como una ocupación equilibrada del territorio, otorgando ventajas fiscales en ciertaszonas. En estos casos se requerirán acuerdos más generales que una mera decisión de un gobiernoregional o local y siempre es conveniente hacer explícitos los costos tributarios involucrados. Más sobremovilidad de la actividad económica fiscalmente inducida en el Capítulo referido a transferenciasintergubernamentales.27 Esta cuestión es particularmente relevante en países que tienen yacimientos minerales o dehidrocarburos fuertemente localizados en una porción de su territorio.

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estabilización macroeconómica, dadas sus propiedades como estabilizador automático delciclo económico28.

En relación a la base imponible consumo –a la que también se aplican las consideracionesefectuadas sobre movilidad a nivel subnacional- se podría pensar que impuestos diseñadossegún el principio de destino –es decir, se grava únicamente en la jurisdicción donde seproduce la venta final del bien o servicio-, si bien podrían generar una relocalización detransacciones -buscando comprar en donde haya una menor carga impositiva-, estas tendríanun efecto menor sobre la eficiencia económica. Es el caso de un impuesto general que gravelas ventas minoristas, el caso típico de los Estados Unidos, donde este impuesto aporta buenaparte del financiamiento de estados y gobiernos locales.

Ahora bien, el hecho es que en los sistemas tributarios modernos reina el IVA como el principalimpuesto general al consumo. Durante el siglo XX la aplicación del IVA se extendióuniversalmente, y la persistencia del impuesto a las ventas minoristas en Estados Unidos esclaramente una excepción.

No es este el lugar para desarrollar el tema, pero el IVA tiene una serie de ventajas,fundamentalmente en materia de administración tributaria, que lo han hecho triunfar sobrelos otros tipos de impuestos generales a los consumos. Esto porque tienen las ventajas delimpuesto a las ventas minoristas y es mucho más fácil de recaudar29.

El IVA es un impuesto difícil de descentralizar. Opera a través de un sistema de créditos ydébitos fiscales que atraviesan todas las cadenas productivas y comerciales. Como estascadenas implican la mayoría de las veces a varias jurisdicciones subnacionales, resulta unadistribución de créditos y débitos fiscales entre las mismas que obligaría a complejosmecanismos de compensación entre jurisdicciones para hacer factible su funcionamientodescentralizado. La experiencia de Brasil –que tiene un IVA descentralizado- es testimonio deesta complejidad30.

Estas consideraciones de carácter general reafirman a los impuestos patrimoniales como lospotencialmente descentralizables.

28 La mera existencia de imposición proporcional sobre los ingresos achica los valores de losmultiplicadores macroeconómicos, esto se ve potenciado cuando se añaden estructuras de alícuotasque crecen por tramos, como es habitual en la imposición sobre ingresos de personas físicas.29 Ver Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992), Págs. 496 y siguientes.30 Ver Lousteau, M. (2003), Pág. 62, y en el mismo sentido, aunque en otro contexto Boadway R. (2007),Pág. 63.

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La imposición patrimonial

Un primer problema que plantea basar la tributación subnacional en la imposición patrimoniales que esta es una base imponible sumamente débil, en cuanto a su capacidad de generarrecaudación y, por tanto, financiamiento subnacional.

En el caso de los países federales de la OCDE, la recaudación sobre los patrimonios –o biensobre la propiedad, como lo denomina su clasificación de impuestos según bases imponibles-involucra apenas algo más del 7% de la recaudación total, destacando Estados Unidos yCanadá por obtener de esta fuente un poco más del 10% de sus recaudaciones totales.

Cuadro N° 7

Países Federales de la OCDE: Estructura de la recaudación total por impuestoAño 2009. En % de la recaudación total

Renta &utilidades

Seguridadsocial Nómina Propiedad Bienes &

servicios Otros Total

Alemania 29,0% 38,9% 0,0% 2,3% 29,8% 0,0% 100,0%Austria 28,0% 34,9% 7,0% 1,3% 28,2% 0,6% 100,0%Bélgica 34,2% 33,7% 0,0% 6,7% 25,4% 0,0% 100,0%Suiza 47,1% 24,0% 0,0% 7,4% 21,5% 0,0% 100,0%Canadá 47,3% 15,6% 2,2% 11,1% 23,8% 0,0% 100,0%Estados Unidos 40,6% 27,2% 0,0% 13,7% 18,5% 0,0% 100,0%Australia 56,1% 0,0% 5,2% 9,6% 29,1% 0,0% 100,0%Promedio 40,3% 24,9% 2,1% 7,4% 25,2% 0,1% 100,0%

Fuente: elaborado en base a la base OCDE.Stat.Extract

En el caso de los países unitarios de la OCDE se da una situación similar, o aún más extrema, yaque estos impuestos implican apenas el 5% de la recaudación total promedio. Aquí los casos adestacar son los de Reino Unido, Corea y Japón donde los recursos de este origen representanalgo más del 10% de las recaudaciones totales.

En realidad las estructuras tributarias modernas están fuertemente concentradas en laimposición base ingresos, las contribuciones a la seguridad social y el IVA. Si sumamos larecaudación proveniente de estas tres fuentes para el año 2009 tenemos una participaciónpromedio del 78% en la recaudación de los países federales de la OCDE –incluyendo a EstadosUnidos que no tiene IVA-, cifra que llega al 80% en el caso de los países unitarios.

Dada la conveniencia ya expuesta de mantener la imposición a los ingresos centralizada, lasdificultades para descentralizar el IVA y el hecho de que los sistemas previsionalesnormalmente se mantienen en el nivel de gobierno central, realmente las bases imponiblesdescentralizables están asociadas a una porción menor de la recaudación.

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Cuadro N° 8

Países Unitarios de la OCDE: Estructura de la recaudación total por impuestoAño 2009. En % del PBI

Renta &utilidades

Seguridadsocial Nómina Propiedad Bienes &

servicios Otros Total

Dinamarca 61,4% 2,1% 0,5% 4,0% 32,1% 0,0% 100,0%Finlandia 36,0% 29,9% 0,0% 2,6% 31,4% 0,1% 100,0%Islandia 47,3% 9,0% 0,5% 6,5% 35,5% 1,2% 100,0%Noruega 45,8% 23,4% 0,0% 2,9% 27,8% 0,0% 100,0%Suecia 35,4% 24,5% 8,5% 2,4% 29,0% 0,1% 100,0%España 30,1% 39,6% 0,0% 6,5% 23,3% 0,6% 100,0%Francia 20,8% 39,4% 3,2% 8,1% 25,1% 3,5% 100,0%Grecia 25,5% 34,4% 0,0% 4,1% 36,0% 0,0% 100,0%Irlanda 36,5% 20,2% 0,8% 5,9% 36,6% 0,0% 100,0%Italia 32,8% 31,8% 0,0% 6,2% 24,4% 4,8% 100,0%Luxemburgo 35,5% 30,0% 0,0% 6,7% 27,6% 0,1% 100,0%Países Bajos 28,3% 36,3% 0,0% 3,9% 31,0% 0,5% 100,0%Portugal 28,2% 29,4% 0,0% 3,8% 38,0% 0,7% 100,0%Reino Unido 38,8% 19,8% 0,0% 12,3% 29,1% 0,0% 100,0%Eslovaquia 18,0% 43,9% 0,0% 1,5% 36,7% 0,0% 100,0%Eslovenia 20,7% 40,1% 0,2% 1,6% 37,4% 0,0% 100,0%Estonia 21,1% 36,8% 0,0% 1,0% 41,2% 0,0% 100,0%Hungría 24,6% 31,4% 1,4% 2,1% 39,9% 0,6% 100,0%Polonia 21,9% 35,8% 0,8% 3,9% 37,1% 0,5% 100,0%República Checa 21,0% 44,2% 0,0% 1,1% 33,7% 0,0% 100,0%Turquía 24,1% 24,5% 0,0% 3,6% 45,7% 2,1% 100,0%Corea 28,7% 22,9% 0,3% 11,7% 32,0% 4,5% 100,0%Israel 29,9% 17,1% 4,1% 9,7% 39,2% 0,0% 100,0%Japón 29,6% 40,9% 0,0% 10,1% 19,1% 0,3% 100,0%Nueva Zelanda 56,8% 0,0% 0,0% 6,7% 36,6% 0,0% 100,0%Promedio 31,9% 28,3% 0,8% 5,1% 33,0% 0,8% 100,0%

Fuente: elaborado en base a la base OCDE.Stat.Extract

Una situación similar se verifica en América Latina. Más allá de una diferencia general, dadoque en Latinoamérica la recaudación está fuertemente centrada en la imposición al consumo –alrededor del 50% de la recaudación total- con un menor desarrollo de la base ingresos. Laimposición patrimonial representa apenas un 5% de la recaudación de los países federaleslatinoamericanos31 y algo más del 3% de la de los países unitarios. Aquí destaca Colombia quelogra recaudar casi un 9% de sus recursos tributarios de esta fuente y en alguna medida elUruguay, dado que no se incluye en esta información la recaudación de los impuestosadministrados a nivel subnacional –los Departamentos uruguayos recaudan los impuestossobre la propiedad inmobiliaria y de vehículos- sino solo el impuesto al Patrimonio Netorecaudado por el gobierno nacional.

También aquí se advierte una gran concentración de la recaudación en los “tres pilaresmodernos de la recaudación” –ingresos, contribuciones a la seguridad social e IVA- que enpromedio para el conjunto de los países llega al 76%, siendo más aguda la misma en los paísesunitarios.

31 La información del Cuadro N° 9 exagera la importancia de la imposición patrimonial en Argentina, yaque allí se incluye un impuesto a los créditos y débitos bancarios que explica dos tercios de larecaudación a la propiedad. Además de ser un impuesto no recomendable, ya que desalienta labancarización, no es un tipo de imposición patrimonial descentralizable.

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Cuadro N° 9

Países de LatinoaméricaIngresos tributarios en las principales partidas en porcentaje del total de Ingresos tributarios*. Año 2009

Renta &utilidades

Seguridadsocial Nómina Propiedad Bienes &

servicios Otros Total

Países FederalesArgentina 15,8% 21,5% 0,0% 9,2% 52,0% 1,5% 100,0%Brasil 22,7% 26,6% 2,4% 3,4% 44,1% 0,7% 100,0%México 28,6% 16,7% 1,5% 1,7% 50,2% 1,3% 100,0%Promedio 22,4% 21,6% 1,3% 4,8% 48,8% 1,2% 100,0%

Países UnitariosChile 31,1% 8,3% 0,0% 4,8% 55,9% 0,0% 100,0%Colombia 31,8% 11,7% 0,0% 8,7% 42,8% 5,0% 100,0%Costa Rica 19,6% 28,5% 4,3% 1,4% 46,1% 0,1% 100,0%República Dominicana 25,6% 0,5% 0,0% 4,0% 69,5% 0,5% 100,0%El Salvador 32,0% 12,1% 0,0% 0,5% 55,5% 0,0% 100,0%Guatemala 25,8% 15,2% 0,0% 1,5% 55,8% 1,6% 100,0%Perú 36,3% 10,6% 0,0% 3,3% 45,5% 4,3% 100,0%Uruguay 23,8% 24,3% 0,0% 6,3% 45,6% 0,1% 100,0%Venezuela 38,6% 6,7% 0,0% 0,2% 54,6% 0,0% 100,0%Promedio 29,4% 13,1% 0,5% 3,4% 52,4% 1,3% 100,0%

* Las cifras excluyen los ingresos de gobiernos locales en Argentina, República Dominicana, El Salvador,Uruguay y Venezuela dado que los datos no están disponibles.

Fuente: OECD/CEPAL/CIAT (2011), pag. 54.

Adicionalmente los impuestos patrimoniales son costosos de administrar. En el caso de laimposición sobre la tierra implican generar y mantener bases catastrales actualizadas.

Además son impuestos impopulares y políticamente complejos. Si bien la “visibilidad” de losimpuestos es un rasgo deseable32, la realidad es que la tributación tiende a basarse enimpuestos no visibles, máxime en Latinoamérica en donde la recaudación está fuertementebasada en la imposición al consumo. Por otra parte la generalización de las retenciones en lafuente de los impuestos sobre los ingresos, tiende a invisibilizar también a estos impuestosdirectos. El hecho es que los impuestos patrimoniales, representando una porción muypequeña de las recaudaciones, son generadores de grandes rebeliones tributarias. Laexplicación de esto no es otra que la gran visibilidad de este tipo de tributación y el hechorechazado de tener que ir a un organismo recaudador a cumplimentar el pago. En contextosinflacionarios revaluar los patrimonios sujetos a tributación resulta costoso tanto en términoseconómicos como políticos. Todos estos factores conspiran contra el crecimiento y aún contrael mantenimiento de los niveles de recaudación de este origen.

32 Ver Stiglitz, J. (2000), Págs. 493 y 494.

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Otras fuentes de recursos tributarios subnacionales

Siendo la base patrimonial la recomendable para descentralizar la tributación, y considerandoque las recaudaciones provenientes de la misma son modestas, la literatura tradicional planteacomo fuentes alternativas, o complementarias, de financiamiento subnacional, la aplicación detributos basados en el principio del beneficio, que es tratar de aplicar la lógica del mercado alos bienes provistos por los gobiernos subnacionales, es decir: el que usa los bienes y serviciosproporcionados por los gobiernos subnacionales, que pague. Esto remite básicamente a lastasas y las contribuciones por mejoras33.

Este tipo de tributos no tendría efectos negativos en términos de movilidad de actividadeconómica fiscalmente inducida. Al haber una vinculación bastante estrecha entre los pagos yciertos beneficios se produce una suerte de compensación que no es percibida como unaumento de la presión tributaria general, de modo que no se desplegará el esfuerzo necesariopara eludir el pago de tributos vía una relocalización en el territorio.

No obstante, este tipo de financiamiento tiene un alcance sumamente acotado por una seriede razones. En primer lugar la propia naturaleza de los bienes provistos por los gobiernossubnacionales que hace difícil determinar claramente el usuario o destinatario de laprestación. Cabe recordar que una de las características de los bienes públicos es su consumoconjunto o no rival34. En segundo lugar, una buena porción de los bienes provistos desde elnivel subnacional tienen un fuerte impacto distributivo –educación, salud- que haceimpracticable el cobro a través de este tipo de tributos.

En particular las contribuciones por mejoras –o para obras públicas o participación enplusvalías, según sus distintas denominaciones- generaron un expectativa importante ydebieran enfatizarse como medio de financiamiento básicamente local. A pesar de queColombia posee una experiencia importante en la aplicación de estos instrumentos parafinanciar el desarrollo urbano, y se registran experiencias interesantes en países como Ecuadory Perú, hay toda una serie de dificultades de administración tributaria -y también políticas- quehan impedido que estos instrumentos de financiación hayan dado a la fecha los resultadosesperados35.

Desafíos para el financiamiento subnacional

Así las cosas, la teoría nos conduce a una situación en la cual los gobiernos subnacionales sequedan con modestas bases imponibles para gravar, lo que preanuncia dificultades para ladescentralización tributaria y, consiguientemente, dificultades para el financiamientosubnacional.

En principio es llamativo el contraste con el análisis teórico de la descentralización defunciones –realizado antes- donde rápidamente aparecían cosas para ganar. Cuando

33 Ver Gramlich, E. (1993), Págs. 230 y siguientes.34 Ver Capítulo 2 de este trabajo.35 Ver Goméz Sabaini y Jiménez (2011), pags. 24 y 25.

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analizamos la descentralización de la tributación todas son advertencias, posibilidades deproblemas.

¿Hay algo para ganar con la descentralización tributaria?

Vamos a responder con una cita textual de Robin Boadway:

La cuestión de la descentralización de la recaudación deriva principalmente del deseo de quelas regiones tengan alguna responsabilidad en el financiamiento de sus gastos con recursospropios; descentralizar la recaudación de recursos no mejora la eficiencia per se. Al contrario,una administración tributaria centralizada y un sistema tributario nacional uniforme aumentanla eficiencia. Pero se argumenta que se incrementa la responsabilidad política de los gobiernosregionales en la medida en que se les requiere recaudar sus propios recursos para financiar susprogramas de gastos.

Sin embargo, este incremento en la responsabilidad política –que de ninguna manera está clarocuán grande es- se obtiene con un costo. La discrecionalidad regional para elegir impuestospuede llevar a ineficiencia e inequidad36.

Es decir, que la descentralización tributaria no tiene una justificación en sí misma, sino quederiva de la descentralización del gasto público.

Lo que hay para ganar es responsabilidad política (accountability): dado que el gasto sedescentraliza, es de interés que los gobiernos subnacionales tengan responsabilidadrecaudatoria para que perciban el costo de oportunidad de los fondos públicos, es decir loscostos sociales -y políticos- que implica un aumento de su gasto público.

Detrás de esta visión es fácil darse cuenta que se encuentra la corriente de análisisdenominada Public Choice, y su idea predominante de que los gobiernos tienden a utilizar losimpuestos con el fin de maximizar los recursos apropiados al sector privado37. Esta es la basede la noción de correspondencia fiscal, principio ortodoxo en esta materia, que establece quehay que hacer coincidir las responsabilidades de ejecución de gastos con las responsabilidadesrecaudatorias, para evitar comportamientos dispendiosos en el sector público.

Indudablemente es bueno que tanto los decisores políticos, como los electorados, perciban elcosto real de los incrementos del gasto público, de otro modo pueden darse comportamientosoportunistas de la clase política subnacional –incrementar desmedidamente sus gastos paraobtener rédito electoral, mientras los costos se trasladan a otras jurisdicciones- o ilusión fiscalde parte del conjunto de las comunidades, que perciben que aumentar el gasto público localentraña únicamente beneficios. En ambos casos se tenderá a incrementar de maneradesmedida el gasto público local.

Esta forma de ver las cosas es retomada en las últimas décadas por parte de la llamada teoríadel federalismo fiscal de segunda generación38. El autor citado –editor de un libro sobre

36 Boadway, R. (2007), Pág. 58. La traducción es propia.37 Idea denominada por Musgrave y Musgrave (1992), cap. 7, la hipótesis Leviatán. El clásico de estacorriente de pensamiento es Brennan, G. y Buchanan, J. (1980).38 Ver Oates (2005) y las referencias incluidas en el Capítulo 6 de este trabajo.

40

transferencias intergubernamentales publicado por el Banco Mundial- pone en duda lamagnitud de estas ganancias en materia de responsabilidad política y prefiere destacar lasamenazas que se encuentran detrás de la descentralización tributaria.

El contraste con lo sostenido respecto de la descentralización del gasto público no podría sermayor: mientras la descentralización del gasto implica ganancias en el bienestar debidas a laposibilidad de diversidad, la eficiencia y la equidad desde el lado tributario se verá fortalecidapor la uniformidad.

Es que la descentralización tributaria genera rápidamente problemas. Por ello es común quelos países que descentralizan tributos deban generar rápidamente instancias de armonizacióntributaria, que necesariamente recortan la autonomía tributaria de los gobiernossubnacionales.

Vale la pena recordar en esta instancia que la descentralización de tributos puede implicardistintos grados de autonomía fiscal. Es que esta descentralización puede incluir toda unagama de posibilidades, que van desde que los gobiernos subnacionales puedan decidir crear oeliminar un impuesto, a que solo se encarguen de recaudar un impuesto completamentelegislado a nivel central39.

Para finalizar esta sección resta apuntar un argumento adicional contrario a ladescentralización tributaria, que no se vincula con ningún tributo en particular. Pareciera queexisten ventajas importantes en la centralización de la función recaudadora que tienen que vercon la existencia de economías de escala y de alcance (scope). Esto quiere decir querecaudando desde una agencia central todos los impuestos, se pueden obtener costos porpeso recaudado inferiores que si se encarga de esta tarea a varias agencias. De este modo ladescentralización tributaria también podría implicar mayores costos de administración delsistema, o alternativamente ineficiencias derivadas, por ejemplo, de las diferentes bases dedatos que existirían, que complicarían tareas como las de inteligencia tributaria.

39 Pasando por casos intermedios como fijar alícuotas sobre bases imponibles “armonizadas”, oúnicamente administrar la exenciones a determinado impuesto legislado en el nivel superior. VerBlöchliger y Rabesona (2009).

41

Capítulo 5

Descentralización asimétrica y desequilibrio vertical

El propósito de este Capítulo es revisar, a la luz de los datos para un conjunto importante depaíses del mundo, como se han plasmado en la realidad de la descentralización fiscal, lastendencias y determinaciones teóricas que hemos analizado previamente.

El objetivo es tener una idea concreta de la forma que asumen las estructuras verticales de losgobiernos en la experiencia empírica.

Se trata de analizar cómo han avanzado los procesos descentralizadores dentro de los sectorespúblicos: cuan descentralizados están los gastos hacia los gobiernos subnacionales y como se“cierra” el financiamiento en estas estructuras verticales.

Es que al poner el énfasis en la composición interna de los gobiernos en sus distintos niveles,aparecen nuevas posibilidades: no solo se requiere obtener el financiamiento necesario paracubrir la totalidad del gasto público de un país, sino que los recursos globales deben llegar acada nivel de gobierno en proporción a las tareas que se le hubieran encomendado y quedeterminan el tamaño de cada presupuesto.

Para lograr estos objetivos utilizaremos la información reunida en la OECD FiscalDecentralisation Database, que reúne información fiscal referida a unos 30 países,mayoritariamente europeos y de América del Norte, y como su nombre lo indica está pensadapara el seguimiento de la cuestión de la descentralización fiscal. Esta fuente nos remiteentonces a un entorno de países bastante desarrollados y –dado el predominio en la muestrade países de Europa Occidental y Norte América- también bastante descentralizados en lofiscal, como quedó claro en la presentación basada en datos del FMI.

Junto a esta base de datos, incluiremos en nuestro análisis -de la manera más próxima posible-la información disponible referida a los países latinoamericanos, de manera de aproximarnos anuestra realidad más inmediata40.

Disyuntivas de la descentralización pública

El análisis teórico de la descentralización de cada lado del presupuesto público plantea unagudo contraste. Mientras rápidamente se apuntan ventajas asociadas a la descentralización

40 No existe una base de datos fiscales permanente que permita seguir la evolución de las estructurasverticales de los gobiernos latinoamericanos. Particularmente difícil resulta obtener informaciónreferida al gasto público por países, hay un poco más de formalización y continuidad en lo que tiene quever con los recursos. Dadas estas limitaciones incluiremos en nuestro análisis a 9 o 10 paíseslatinoamericanos –según la disponibilidad de datos- a partir de información elaborada en estudiosparticulares.

42

de funciones públicas41, el análisis de la recaudación de impuestos a nivel subnacional es unasucesión de advertencias respecto de los problemas que puede traer aparejados ladiscrecionalidad regional o local sobre los tributos.

Finalmente, de acuerdo a la teoría tributaria, las bases imponibles descentralizables terminansiendo escasas, vinculadas a la imposición patrimonial o a la utilización del principio delbeneficio –tasas, contribuciones por mejoras- privando a los niveles subnacionales de gravarlas principales bases imponibles modernas –los ingresos, los consumos- y, por tanto, definanciar autónomamente un nivel importante de gasto público.

Es que no existen ventajas derivadas directamente de la descentralización tributaria. Lasventajas de descentralizar impuestos derivan, en todo caso, de la previa descentralización delgasto público.

Esto no debería asombrar: en general la imposición es una consecuencia del gasto público42.

La idea de hacer coincidir responsabilidades en materia de ejecución de gastos conresponsabilidades recaudatorias – la denominada correspondencia fiscal- tiene que ver con losincentivos que se generan en un escenario como el de los sectores públicos, atravesados por elproceso político. Se trata de un problema de incentivos en el marco del juego político –democrático43.

Es que si abandonamos las visiones ingenuas del funcionamiento del estado e incorporamoshipótesis bastante generales, del estilo: a los políticos les interesa mucho ganar elecciones, seabre la posibilidad de que estos objetivos –que en principio no son compartidos por elconjunto de la comunidad, que ve en el proceso electoral un medio, más que un fin en símismo- determinen conductas que terminan siendo negativas para el conjunto.

41 Ventajas de naturaleza económica, vinculadas con un mayor bienestar de la sociedad y que derivanbásicamente del denominado teorema de la descentralización, de esto tratamos aquí. Las ventajas delos procesos descentralizadores pueden fundamentarse en otro tipo de consideraciones de naturalezapolítica o filosófica, que privilegiarán valores como la autonomía, la autodeterminación, el mejorfuncionamiento democrático, etc. Todos estos planteos pueden resultar interesantes y legítimos pero,en principio, exceden los límites de este trabajo.42 La imposición es la cara negativa del funcionamiento público, una parte especialmente compleja delos contratos sociales. Se trata de darle a una entidad supra – individual, la posibilidad de que dispongade parte de nuestros ingresos, de nuestro esfuerzo, de nuestra vida. Esto se justifica en la existencia deimportantes funciones que esperamos se ejecuten desde este ámbito, el ámbito de lo público. Estasfunciones –provisión de bienes públicos, redistribución de ingresos- requieren un financiamientoindirecto, distinto del cobro de un precio, y esta es la razón por la cual existe la imposición y elotorgamiento de poder coactivo a las instancias estatales para obtener una financiación que permitasostener las funciones públicas. Por eso los principios de la tributación en cada país están muynormados e inscriptos en la parte más dura de los cuerpos legales, habitualmente en las constituciones.Se trata de evitar los excesos y que este mecanismo –de por sí peligroso- sea utilizado para obtenerventajas individuales o sectoriales.43 Por eso el tema es tratado actualmente en el marco de las teorías denominadas Nueva EconomíaPolítica, que hacen énfasis en los incentivos que se generan en los sistemas sociales, con una visiónbásicamente económica pero introduciendo algunas hipótesis bastante generales que permiten modelarproblemas de incentivos.

43

Indudablemente es bueno que se perciban los costos derivados de las decisiones de gastopúblico. Esto puede amortiguar las demandas sociales y puede hacer más prudentes a losdecisores públicos.

Esta es la base teórica que alienta el denominado principio de correspondencia fiscal: que seanlos mismos decisores los que inciden sobre ambos lados del presupuesto. Que el que gastapague la cuenta. Que el que inaugura una obra pública tenga que enfrentar también a lapoblación para recaudar los fondos necesarios para solventarla.

Este es un principio sano, aunque su aplicación tiene costos. O bien se descentralizanimpuestos mucho más allá de las recomendaciones teóricas -con todas las dificultades queesto implica-, o bien se resigna descentralización de gastos públicos, y se pierden las ventajaspotenciales que esto tiene.

Como veremos a continuación, la gran mayoría de las sociedades nacionales han optado porprofundizar la descentralización de sus gastos más allá del principio de correspondencia fiscal.Han descentralizado bases imponibles mucho más allá de lo inicialmente recomendable y -siendo esto insuficiente para garantizar el financiamiento de sus niveles de gobiernosubnacionales- han diseñado importantes sistemas de transferencias intergubernamentalespara hacer coincidir las atribuciones de gasto público con los recursos necesarios parasolventarlos44.

Descentralización asimétrica y desequilibrios verticales en los sectores públicos

Para captar el patrón de descentralización fiscal predominante en el mundo trabajaremos conun par de indicadores sintéticos que es posible calcular en base a la información disponible.

Por el lado del gasto público trabajaremos sobre la base de la proporción del gasto públiconacional consolidado que es ejecutado por los niveles de gobierno subnacionales en cada país:el mismo indicador que utilizamos cuando dimos una panorámica de la descentralización fiscalen el mundo a partir de las bases de datos del FMI45.

Por el lado de los recursos utilizaremos un indicador simétrico: la proporción de los recursostributarios totales que son recaudados por los niveles subnacionales46.

44 Esto no significa que las transferencias intergubernamentales sean siempre una mera derivación deldesequilibrio vertical. Estas pueden jugar un rol activo –es decir, ser en sí mismas instrumentos depolítica- como sostendremos en el Capítulo siguiente de este trabajo.45 No obstante, como las fuentes de datos son distintas los indicadores no siempre coinciden. Enparticular hay diferencias notorias en relación a los datos referidos a Latinoamérica. Tal como seseñalara no hay bases permanentes de datos que permitan apreciar la estructura vertical de los sectorespúblicos latinoamericanos, para hacerlo hemos recurrido a trabajos específicos sobre los países denuestra región que utilizan criterios distintos a los de las bases del FMI.46 De esta manera centramos el análisis en los recursos públicos por excelencia que son los tributarios,dejando de lado algunos recursos propios –los no tributarios- que podrían tener importancia en casosaislados. Las otras fuentes privilegiadas de recursos subnacionales son las transferencias, de las que nosocuparemos más adelante. Los recursos no tributarios pueden ser de importancia cuando los paísesposeen yacimientos minerales o de hidrocarburos, dado que las regalías asociadas a su explotación

44

En una situación “ideal” de correspondencia fiscal, ambos indicadores deberían tener valoressimilares: se ejecuta un 30% del gasto público y se recauda un 30% de los recursos tributarios.Es la forma directa de que cada nivel de gobierno cierre su presupuesto, sin que sea necesarioun proceso de redistribución de recursos al interior del sector público. Una situación de plernacorrespondencia fiscal.

Adelantando los resultados podemos decir que el mundo no funciona de esta manera, que ladescentralización fiscal es fuertemente asimétrica, que los sectores públicos presentantípicamente desequilibrios internos entre gastos y recursos (denominados desequilibriosverticales) y que los presupuestos de cada nivel de gobierno se balancean vía importantesmecanismos de transferencias de recursos entre niveles de gobierno.

Los países de la OCDE

Aprovechando la importante disponibilidad de datos acerca de países de la OCDE, respecto alas estructuras verticales de sus gobiernos, que se publica en la OECD Fiscal DecentralisationDatabase, podemos examinar el carácter asimétrico que ha tenido la descentralización fiscalen un conjunto importante de países.

Los gráficos que siguen presentan la evolución de los indicadores de descentralización del ladodel gasto público y de los recursos tributarios durante el período 1995 – 2009 para los paísesde la OCDE, divididos en países políticamente federales y países unitarios47.

La línea superior expresa la relación gasto público subnacional a gasto público consolidadototal –denominado indistintamente gasto del gobierno general- para los seis países federalesde la OCDE, de los que se dispone de la información. Hay una gran estabilidad en esta relaciónen los últimos 15 años, y en estos seis países el ratio mencionado arroja un promedio simplede alrededor del 45%. Se trata de países sumamente descentralizados donde los dos niveles degobierno subnacionales ejecutan en conjunto, poco menos de la mitad del gasto público.

La línea inferior presenta la evolución de la relación recursos tributarios subnacionales arecursos tributarios totales de cada país en el mismo período. También aquí se aprecia unaimportante estabilidad en torno a un valor del 32% o 33%.

Las barras incluidas debajo del gráfico muestran la diferencia entre ambos indicadores que,naturalmente, tiene una tendencia estable, alrededor de un valor del 13%. Este es un indicadordel desequilibrio vertical promedio, en el sentido de que expresa la diferente participación enla ejecución de gastos de los niveles de gobierno subnacionales respecto de su participación enla generación de recursos.

habitualmente no son consideradas tributos. Según Gómez Sabaini y Jiménez (2011), pág. 16, losrecursos no tributarios representaban alrededor del 25% de los recursos propios de los niveles degobierno subnacional de los países latinoamericanos hacia 2008.47 Los Gráficos N° 1 y 2, presentan los promedios simples de los indicadores de descentralización por ellado del gasto público y de los recursos tributarios para seis países federales y 21 países unitarios de laOCDE. Los países incluidos son los listados en el Cuadro Nº 10, más adelante.

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Gráfico N° 1

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Desequilibrio vertical en el tiempoPaíses Federales de la OCDE - Promedios simples

Diferencia Gastos Recursos

Lo que muestra este gráfico es que la descentralización fiscal en este conjunto de países hasido fuertemente asimétrica, con un nivel de descentralización mucho más profundo por ellado del gasto que de los recursos. Esto implica –forzando un poco la lectura de losindicadores- que en estos países los niveles de gobierno subnacionales solo logran recaudaralgo así como un 72% de lo que gastan, en promedio.

A continuación se presenta el mismo gráfico para un conjunto de 21 países unitarios de laOCDE.

Estos países tienen una menor descentralización fiscal promedio que los países federales,ejecutando desde los niveles subnacionales –normalmente uno solo- algo así como un 27% delgasto público total.

Por el lado de los recursos tributarios la recaudación subnacional representa, en promediopara los 21 países, aproximadamente un 13% de los recursos tributarios totales.

La diferencia entre ambos –reflejada en las barras inferiores del gráfico- se encuentra tambiénalrededor del 13%. Si bien este valor es igual al encontrado en el caso de los países federalesde la OCDE, implica un desequilibrio vertical mucho mayor, ya que implicaría –forzandonuevamente la lectura de estos datos- que estos países generan en sus niveles subnacionalesalgo menos de la mitad de los recursos que necesitan para solventar su gasto (27% departicipación en el gasto público versus 13% de participación en la generación de recursostributarios).

46

Gráfico N° 2

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Desequilibrio vertical en el tiempoPaíses Unitarios de la OCDE - Promedios simples

Diferencia Gastos Recursos

La descentralización fiscal ha sido fuertemente asimétrica también en los países unitarios de laOCDE, quienes presentan un desequilibrio vertical promedio mayor que los países federales, apesar de estar mucho menos descentralizados por el lado del gasto público.

En el Cuadro Nº 10 presentamos los datos por países –para los 6 federales y los 21 unitariosincluidos en estos gráficos- referidos al año 2008.

En base a los dos indicadores de descentralización que venimos utilizando y que figuran en lascolumnas [1] y [2] del Cuadro N° 10, podemos elaborar un par de indicadores del desequilibriovertical de cada uno de los sectores públicos nacionales.

El desequilibrio vertical absoluto lo definimos como la diferencia entre los valores de losindicadores de descentralización de gasto público y recursos. El desequilibrio vertical absolutopromedio se ubica entre 13% y 14% tanto para países federales como unitarios de OCDE, talcomo vimos en los Gráficos anteriores, al observar la diferencia entre las líneas que mostrabanla evolución temporal de los indicadores de descentralización.

Dentro de estos promedios hay diferentes situaciones nacionales. Dentro de los paísesunitarios de la OCDE hay mucha heterogeneidad, con casos extremos como los de Dinamarca ylos Países Bajos, que presentan un desequilibrio vertical absoluto de más de 30 puntosporcentuales, resultado de una gran descentralización de gastos sin correlato por el lado de losrecursos tributarios. En el otro extremo tenemos el caso de Islandia, un país –el único de lamuestra- que se encuentra en una situación de correspondencia fiscal, a pesar de tener gastosrelativamente descentralizados. Los otros valores pequeños de desequilibrio vertical absolutolos encontramos en los casos de Grecia, Israel, Nueva Zelanda y Eslovaquia, todos países con

47

un nivel de descentralización de sus gastos públicos pequeño, muy inferior al promedio deestos países.

Cuadro N° 10

Países de la OCDE: indicadores de descentralización de gastos y recursosAño 2008

Gastos subnacionales /Gasto gob. General

Recursos tributariossubnacionales /

recursos trib. Totales

Desequilibriovertical absoluto

Desequilibriovertical relativo

[1] [2] [3] = [1] - [2] [4] = [3] / [1]

Países FederalesAlemania 37,2% 30,9% 6,3% 17,0%Austria 31,2% 19,5% 11,7% 37,5%Bélgica 37,0% 20,5% 16,5% 44,7%Suiza 56,9% 39,8% 17,0% 30,0%Canadá 65,4% 48,2% 17,1% 26,2%Estados Unidos 48,9% 36,0% 12,9% 26,3%Promedio simple 46,1% 32,5% 13,6% 30,3%

Países UnitariosDinamarca 64,1% 24,8% 39,3% 61,4%Finlandia 40,7% 22,0% 18,8% 46,1%Islandia 24,1% 25,9% -1,8% -7,6%Noruega 32,9% 11,8% 21,1% 64,0%Suecia 47,7% 34,7% 13,0% 27,3%España 49,9% 31,2% 18,7% 37,4%Francia 20,9% 12,1% 8,8% 41,9%Grecia 5,5% 0,8% 4,7% 85,5%Irlanda 17,5% 2,6% 14,9% 85,2%Italia 31,6% 16,1% 15,5% 49,0%Luxemburgo 12,0% 4,5% 7,5% 62,3%Países Bajos 33,9% 3,3% 30,7% 90,3%Portugal 15,5% 6,6% 8,9% 57,6%Reino Unido 28,0% 4,8% 23,3% 82,9%Eslovaquia 17,2% 11,6% 5,6% 32,4%Eslovenia 20,4% 8,9% 11,5% 56,3%Estonia 27,5% 15,4% 12,1% 44,2%Hungría 23,3% 6,4% 16,8% 72,4%República Checa 26,4% 14,5% 11,9% 45,0%Israel 12,3% 7,5% 4,8% 39,3%Nueva Zelanda 11,9% 6,3% 5,6% 47,1%Promedio simple 26,8% 12,9% 13,9% 53,3%

Fuente: elaborado con información de la OECD Fiscal Decentralisation Database .

En el caso de los países federales de la OCDE, el menor desequilibrio vertical absoluto lopresenta Alemania (6,3%), mientras que los mayores valores corresponden a Canadá y Suiza,que se ubican en torno al 17%.

Un indicador útil para conceptualizar la magnitud del desequilibrio vertical en las distintassituaciones nacionales es el que denominamos desequilibrio vertical relativo, y se ofrece en lacolumna [4] del Cuadro anterior. Este indicador se define como el desequilibrio verticalabsoluto, dividido por nuestro indicador de descentralización de gastos. Tiene una gran

48

riqueza conceptual dado que se vincula directamente con la auto – sustentabilidad de losniveles subnacionales, cosa que se puede pasar por alto al observar el indicador absoluto.

Por ejemplo, veamos el caso de Grecia. Este país presenta un indicador de desequilibriovertical absoluto muy bajo, del 4,7%. Pero ocurre que el gasto público subnacional en Greciaestá sumamente centralizado –es solo un 5,5% del gasto público total- de manera que estadiferencia de algo menos de cinco puntos en la descentralización de gastos y recursos, generaun indicador de desequilibrio vertical relativo del orden del 86%, cuya interpretación es que elnivel subnacional griego solo puede financiar con recursos propios apenas un 14% de su(exiguo) gasto. Es que estamos ante un país con un patrón de gastos públicos centralizado quepresenta una centralización aún mayor de la recaudación de recursos tributarios.

Tal como se anticipó cuando analizamos los gráficos con las series de tiempo –período 1995 a2009- los países unitarios de la OCDE presentan un desequilibrio vertical relativo superior a lospaíses federales, los valores promedio son 53,3% -unitarios- y 30,3% -federales-.

Esto indica que los países federales de la OCDE han logrado neutralizar su importanteasignación de funciones a los niveles de gobierno subnacionales a través de una importantedescentralización de las capacidades recaudatorias.

Los mayores desequilibrios verticales relativos los presentan los Países Bajos (90%), Grecia(86%), Irlanda (85%) y el Reino Unido (83%). Cabe hacer notar que estos dos últimos países sonlos únicos de la muestra que mantienen sus niveles subnacionales recaudando únicamenteimpuestos patrimoniales –es decir, siguen a rajatabla las prescripciones de la teoría de latributación a nivel subnacional, permitiendo que se grave a ese nivel solo las bases imponiblesmenos móviles- y lo pagan con un desequilibrio vertical mayúsculo, en el cual más del 80% delgasto subnacional no logra ser financiado con recursos tributarios subnacionales.

Sacando el caso ya comentado de Islandia, que se encuentra en una situación decorrespondencia fiscal, los menores desequilibrios verticales relativos los presentan tres paísesfederales -Alemania (17%), Canadá (26%) y Estados Unidos (26%)- y Suecia (27%). En esteúltimo caso el resultado se explica por la profunda descentralización de la imposición sobre losingresos, que es manejada prácticamente en exclusividad por el nivel subnacional.

Es decir que los desequilibrios verticales, en el sentido de que los gastos están másdescentralizados que los recursos son una característica prácticamente general de los paísesacerca de los cuales contamos con datos.

Los países latinoamericanos

Ahora, en el Cuadro Nº 11 presentamos un análisis similar referido a los países deLatinoamérica. Con una gran limitación en lo que hace a datos de gastos de los nivelessubnacionales, utilizaremos la información sobre estructuras verticales de gasto públicoreferidas al promedio 2001 – 2007.

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Cuadro N° 11

Países de Latinoamérica: indicadores de descentralización de gastos y recursosGastos: promedio 2001 - 2007. Recursos: Año 2008.

Gastos subnacionales /Gasto gob. Geberal

Recursos tributariossubnacionales /

recursos trib. Totales

Desequilibriovertical absoluto

Desequilibriovertical relativo

Promedio 2001 - 2007 2008[1] [2] [3] = [1] - [2] [4] = [3] / [1]

Países FederalesArgentina 45,3% 14,3% 31,0% 68,4%Brasil 32,3% 29,7% 2,6% 8,0%México 37,2% 6,7% 30,5% 81,9%Promedio simple 38,3% 16,9% 21,3% 52,8%

Países UnitariosBolivia 24,4% 4,1% 20,3% 83,0%Chile 8,8% 5,6% 3,2% 36,2%Colombia 24,7% 13,9% 10,8% 43,8%Costa Rica 3,1% 3,7% -0,6% -19,5%Ecuador 15,7% 2,5% 13,2% 84,3%Perú 12,2% 1,2% 11,0% 90,3%Promedio simple 14,8% 5,2% 9,6% 53,0%

Fuentes: elaborado en base a Jiménez y Podestá (2009) y Gómez Sabaini y Jiménez (2011).

En este caso el desequilibrio vertical absoluto es mucho mayor en los países federales que enlos unitarios, promediando un 21% para los primeros y un 10% para los otros. No obstante,dadas las profundas diferencias en los niveles de descentralización de gastos, el desequilibriovertical relativo en promedios, es similar en ambos grupos, en torno al 53%. Es un valor alto,mayor al de los países federales de la OCDE y similar al promedio de los países unitarios deeste grupo.

Brasil presenta un desequilibrio vertical relativo bajo para el nivel de descentralización de sugasto público. Esto es el resultado de un nivel menor de descentralización de gastos que losotros países federales latinoamericanos y de un complejo sistema de tributación al consumo,que permite a sus niveles subnacionales recaudar una porción significativa de los recursostributarios totales. Argentina, que es el país más descentralizado en materia de gasto públicode Latinoamérica, presenta un gran desequilibrio vertical, evidenciando que no pudo –o noquiso- acompañar con descentralización tributaria su descentralización de funciones. Méxicopresenta un agudo desequilibrio vertical, fruto de una importante centralización en materiatributaria.

En el caso de los países unitarios de Latinoamérica, Costa Rica se presenta en una situación decorrespondencia fiscal, pero es un país fuertemente centralizado. Los países unitarios que máshan descentralizado gastos presentan agudos desequilibrios verticales relativos: Ecuador(84%), Bolivia (83%). Colombia ha logrado atenuar esto a través de la descentralización de laimposición sobre los consumos.

50

De manera que también en Latinoamérica se repite el patrón que verificamos en la OCDE:descentralización asimétrica, con gastos mucho más descentralizados que los recursos, y sucorrelato en términos de importantes desequilibrios verticales.

Desequilibrios verticales de los sectores públicos: una síntesis

Una forma de sintetizar este panorama general es a través de un dispositivo gráfico, que hasido utilizado por Lousteau (2003).

Se trata de graficar en un plano definido por los dos indicadores de descentralización fiscal quevenimos utilizando (de gastos y recursos) la situación de todos y cada uno de los países acercade los cuales tenemos información. Allí presentamos las observaciones expuestas en loscuadros anteriores para el año 2008, referidas a los 6 países federales de la OCDE, los 21unitarios, y los 9 latinoamericanos, es decir que contamos con una muestra de 36 países. Cadapunto expresa la posición de uno de estos 36 países.

La línea recta que forma una bisectriz muestra una situación ideal en la cual ladescentralización de gastos (eje horizontal) es acompañada exactamente por igualdescentralización de recursos tributarios (eje vertical), es decir que es la línea decorrespondencia fiscal plena, que mostraría una descentralización fiscal completamentesimétrica, tanto del lado del gasto como de los recursos. Como se indicara, esta es la situaciónde Islandia en la OCDE y de Costa Rica en Latinoamérica. En el caso latinoamericano lacorrespondencia fiscal se da en un marco de aguda centralización fiscal –de hecho es el paísmenos descentralizado de la muestra-, en el caso europeo con una descentralización de gastosimportante, del orden del 24%.

Gráfico N° 3

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0%

Rec.

Trib

. sub

naci

onal

es /

Rec

. Trib

. tot

ales

Gasto subnacional / Gasto consolidado total

Desequilibrio vertical. 36 países. Año 2008

Federal OCDE Unitario OCDE América Latina

51

El hecho de que todos los países se encuentren por debajo de la bisectriz muestra lageneralidad de los desequilibrios verticales. Los otros dos puntos más cercanos a la bisectrizmuestran la situación de Chile –con una muy baja descentralización de gastos- y de Brasil, conuna descentralización de gastos del 32%.

De manera que hasta donde podemos reflejar lo que ocurre en el mundo, estamos ante unasituación de descentralización asimétrica general, donde los desequilibrios verticales son lanorma y no la excepción.

Esto indica que los países han privilegiado la descentralización de gastos en sus estructurasverticales de gobierno, sin poder –o querer- acompañar estos procesos por unadescentralización de recursos tributarios de similar magnitud. Es por ello que a veces se afirmaque en materia de descentralización fiscal manda el lado del gasto48, es decir que se deberíadefinir en qué nivel de gobierno es conveniente depositar las funciones y luego encontrar lamejor manera de financiarlo dentro de la estructura vertical de gobierno.

El correlato de esta situación no es otro que una generalización de sistemas de transferenciasintergubernamentales, con el objetivo de reacomodar los recursos dentro de la estructuravertical de los gobiernos.

Más exactamente este mundo de gastos descentralizados y recursos centralizados “cierra” consistemas de transferencias verticales descendentes, donde un sector público que se encuentreglobalmente en equilibrio fiscal deberá, a través de estas transferencias, redistribuir losrecursos públicos de manera que estos se encuentren con las responsabilidades de gastos.

Un ejemplo cercano: Argentina 2006

Un ejemplo próximo de desequilibrio vertical de magnitud es el caso de Argentina. El año 2006es un buen año para el análisis, ya que el sector público consolidado se encontraba cerca delequilibrio fiscal.

Las provincias argentinas ejecutaban por entonces algo más del 45% del gasto consolidado yrecaudaban cerca de un 15% de los recursos tributarios. Esto implicaba un desequilibriovertical absoluto de unos 31 puntos, y un desequilibrio vertical relativo del 67%. La situaciónpuede presentarse a través del siguiente gráfico.

48 O bien “finance follows function” como dicen Boadway y Shah en la introducción de su libro de 2007(Pág. XXVII). Ver además Cetrángolo, O. (2007), Pág. 11.

52

Gráfico N° 4

0

5

10

15

20

25

Nacional Provincial

% d

el P

BI

Desequilibrio vertical. Argentina 2006

Gasto Consolidado Recaudación

SuperavitNacional

7,1% del PBI

Def icitProvincial9,7% del

PBI

De manera que un sector público globalmente equilibrado presentaba un agudo desequilibriointerno. Este desequilibrio se cerraba a través de un importante sistema de transferenciasverticales descendentes, a través del cual se transferían recursos desde el gobierno central alos gobiernos provinciales por cerca de 7 puntos del PBI.

Este sistema es el de la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, una ley que secomenzó a aplicar durante el año 1988 y que con fuertes modificaciones introducidas en ladécada del 90 continúa vigente hasta la fecha.

53

Capítulo 6

Transferencias fiscales intergubernamentales

Las transferencias entre niveles de gobierno son una constante en todos los sectores públicos,sean estos de países políticamente federales o unitarios. Esto es lo mismo que decir que lasestructuras verticales de gobierno son estructuras desequilibradas, en el sentido de que laasignación de responsabilidades de ejecución de programas de gastos –que determinan eltamaño del gasto público por nivel de gobierno- no coincide con las responsabilidades –oposibilidades- de obtención directa de recursos públicos.

La única manera de darle consistencia a estos sistemas internamente desequilibrados es através de una redistribución de los recursos públicos totales, de manera de que coincidan lasnecesidades de gasto con los recursos que los financien.

Las transferencias pueden ser efecto o causa de los desequilibrios verticales.

Un patrón de asignación de responsabilidades que delegue importantes funciones a nivelsubnacional, sin un avance similar en materia de descentralización tributaria, llevará a unaestructura vertical desequilibrada que requerirá de un flujo de transferencias internas paradarle consistencia.

Pero también puede pasar que un patrón de descentralización pública –que asigneresponsabilidades a los niveles subnacionales en los dos lados de los presupuestos- redunde ensituaciones de inequidad horizontal dentro de los países, que requieran de transferenciasigualadoras para compensar a regiones que tengan una capacidad tributaria relativa menor, omayores necesidades o costos vinculados a la provisión de una cierta canasta de serviciospúblicos. En este caso las transferencias se constituirán en causa del desequilibrio vertical. Lomismo ocurrirá cuando se diseñen sistemas de transferencias cuyo objeto sea impulsar a losgobiernos subnacionales a alcanzar ciertos objetivos nacionales, no siempre claramentevisualizados desde el nivel regional o local.

Las transferencias fiscales intergubernamentales pueden diseñarse de diferentes maneras,cada una con efectos diferentes sobre el funcionamiento del sector público en su conjunto. Loque es indudable es que los efectos sobre los incentivos al interior del sector público seránpotentes.

Es absolutamente necesario prevenir que los sistemas de transferencias intergubernamentalesalienten conductas dispendiosas en los niveles receptores, o tendencias a déficits crecientes.También es necesario que los flujos de transferencias den un margen para incentivar elcumplimiento de objetivos nacionales en materia de servicios públicos y distribución delingreso.

Un buen diseño de los sistemas de transferencias debe entonces resolver delicados equilibriosentre permitir que se manifieste la diversidad propia de sistemas descentralizados, en la cual

54

se basan las ganancias potenciales de la descentralización fiscal, y generar los mecanismos decoordinación y armonización que requiere el alcance de objetivos generales.

Diseños alternativos de transferencias intergubernamentales

1. Transferencias no condicionadas

Una primer gran división del tipo de transferencias intergubernamentales es entre aquellasque son condicionadas y aquellas que no lo son (también denominadas transferencias depropósito general).

Las transferencias sin condicionamientos son la que hacen máxima la autonomía local,proveyendo un refuerzo presupuestario general a los niveles de gobierno receptores. El nivelde gobierno otorgante se limita a transferir los fondos, sin tener ninguna influencia en eldestino que se les dará a los mismos.

Gráfico Nº 5Efecto de una transferencia intergubernamental no condicionada

Para el gobierno receptor generan únicamente un “efecto ingreso”, es decir un traslado de surestricción presupuestaria que refleja la mayor disponibilidad de recursos, manteniendo plenalibertad para definir el destino de los fondos, por lo que permitirá al receptor hacer máximo el

A

C

Gasto en el bien público X

Gastoen otrosbienespúblicos

B DA

0

55

bienestar derivado del uso de los mismos49. Esto se advierte en el Gráfico Nº 5: la restricciónpresupuestaria del gobierno receptor antes de la transferencia es AB, con la transferencia estase traslada hacia la derecha en la magnitud de la misma (AC = BD), generando la nuevarestricción presupuestaria CD.

El receptor mantiene plena libertad para asignar los fondos recibidos, lo que puede incluirliberar fondos de los residentes de la jurisdicción receptora para que incrementen su consumode bienes privados, a través de un “alivio fiscal” (tax relief), es decir bajando la presióntributaria local. En efecto, dada la ausencia de condicionamientos, estas transferencias son lasmenos estimulantes del gasto local: típicamente incrementan el gasto local en menos de $0,50por cada $1 recibido50. La diferencia queda disponible como alivio fiscal para loscontribuyentes del nivel subnacional. Es decir que normalmente la asistencia incondicionadase asigna tanto a aumentar el gasto en bienes públicos como en bienes privados, en esteúltimo caso a través de una reducción de la presión tributaria propia del nivel de gobiernoreceptor.

Típicamente estas transferencias están legisladas, aunque puede haber discrecionales. En elcaso de América Latina -donde son muy frecuentes- muchas veces responden a fórmulas quedeterminan participaciones sobre toda o parte de la recaudación de impuestos nacionales.

2. Transferencias condicionadas

También llamadas transferencias de propósito específico, proveen incentivos a los gobiernosreceptores para que desarrollen ciertos programas o actividades.

Pueden estar legisladas y ser regulares o bien ser discrecionales.

El Gráfico Nº 6 presenta los efectos de una transferencia condicionada que no tiene requisitode cofinanciamiento por parte del receptor. Los efectos son idénticos a los de unatransferencia no condicionada, salvo que se debe asignar al bien público objeto de lacondicionalidad, como mínimo, un monto igual a la transferencia: la restricción presupuestariadel gobierno receptor se desplaza de la original AB a la derecha, en el monto de latransferencia (AC). La nueva restricción presupuestaria es ACD, dado que es necesario –paracumplir con la condicionalidad- gastar al menos el monto 0E (=AC) en el bien público objeto dela asistencia. Esto implica que no es posible el tramo más alto de la nueva restricciónpresupuestaria lineal, de allí su “quiebre” en el punto C.

49 Los efectos de la percepción de transferencias se ven en la restricción presupuestaria del receptor,que ahora dispone de más fondos. No entraremos aquí en la espinosa cuestión de las curvas deindiferencias sociales, solo supondremos que de alguna manera estas existen, expresan las preferenciasde la comunidad receptora y tienen la forma habitual (son convexas hacia el origen).50 Ver Shah (2007), Págs. 2 y 3.

56

Gráfico Nº 6Efecto de una transferencia intergubernamental condicionada sin cofinanciamiento

Hay un tipo de transferencias intergubernamentales fronterizo entre las condicionadas y las nocondicionadas, denominadas transferencias condicionadas en bloque, que aportan fondos quedeben ser destinados a un área general de la actividad pública subnacional –por ejemplo:educación- permitiendo discrecionalidad al receptor respecto de su uso específico.

La condicionalidad puede establecerse sobre la base de insumos (input – based conditionality)o de resultados o productos (output – based condicionality). Las primeras especifican que tiposde gasto pueden ser financiados con estos fondos, son limitativas del accionar del receptor ysuelen ser improductivas. En tanto que las transferencias condicionadas basadas enresultados, requieren que se alcancen ciertos objetivos, dejando en libertad al receptor paraelegir los mejores medios para lograrlos. Implican establecer un sistema de premios y castigosbasado en la consecución de resultados, lo cual requiere que el monto de las transferenciasdeba ser revisado periódicamente y eventualmente reasignado entre todos los receptores, enfunción de su eficacia para alcanzar los objetivos definidos. Pueden impulsar que los fondos seapliquen a los objetivos establecidos por el otorgante, preservando la autonomía local.

Los fondos de transferencias condicionadas que no se basan en resultados pueden serderivados hacia otras actividades distintas a las planteadas como condición. En efecto, cuandoun gobierno receptor ya venía gastando en una determinada actividad un volumensignificativo, recibir una transferencia condicionada a esa actividad por un monto menor al queya se venía destinando a ella, puede simplemente trasladar gasto propio que ahora sereemplaza por los importes recibidos como transferencia. En este caso la transferencia, a pesarde tener un condicionamiento, opera como una transferencia no condicionada, dejando enlibertad al receptor para decidir su aplicación. Es decir, se genera nuevamente un efecto

AC

Gasto en el bien público objeto de la condicionalidad

Gastoen otrosbienespúblicos

B DA

0 E

57

ingreso, quedando el receptor en libertad de asignar los mayores fondos, que incluso puedendestinarse a proporcionar alivio fiscal a sus contribuyentes, vía una baja de la presión tributarialocal.

A estos traslados de fondos condicionados se hace alusión a veces como efecto fungibilidad delas transferencias. Aparentemente, y ya en terreno empírico, estos traslados no serían tanfáciles debidos a una serie de causas -de naturaleza política o burocrática- que tienen que vercon lo que en este campo se conoce como efecto papel matamoscas (flypaper effect), queestablece que el dinero derivado de transferencias tiende a quedarse en el lugar que primero“aterriza”51.

3. Transferencias condicionadas con cofinanciamiento (Matching Grants)

Este tipo de transferencias es una variante dentro del conjunto de las transferenciascondicionadas. También reciben el nombre de Programas de costos compartidos otransferencias condicionadas equivalentes.

Su característica fundamental es que requieren que el receptor financie una cierta proporciónde los fondos requeridos por el programa de gastos -que es objeto de la condicionalidad- conrecursos propios.

El acceso y el monto de las transferencias están supeditados al monto de los aportes de fondospropios. Funciona como si por cada peso gastado en la actividad, el nivel de gobiernootorgante de la transferencia repusiera una determinada cantidad, que depende de la tasa decofinanciamiento estipulada. Por ejemplo, si el nivel otorgante establece que acompañará conun cofinanciamiento del 33,3% -por cada $3 aportados por el receptor, el otorgante aportará$1- termina subsidiando a la actividad en un 25%, ya que por cada $4 gastados en la misma,uno será aportado vía transferencias. Para el nivel de gobierno receptor, esto implica unsubsidio a la actividad del 25%, o bien, una baja del costo de prestación del 25%, manteniendotodo lo demás constante.

Este caso está representado en el Gráfico Nº 7, a partir de la restricción presupuestaria sintransferencia AB, un cofinanciamiento del 33,3% lleva la restricción a la línea AC (donde BC =1/3 0B). Si el cofinanciamiento fuera del 100% -por cada peso gastado por el gobiernoreceptor, el otorgante acompaña con otro peso- la nueva restricción presupuestaria sería AD, yel otorgante cubre el 50% del costo de prestación del bien o servicio (aquí 0B = BD).

En este caso el receptor percibe no solo un efecto ingreso –tiene más fondos, lo que relaja surestricción presupuestaria- sino que además hay un efecto sustitución: la actividad sujeta a lacondicionalidad de la transferencia resulta más barata respecto del resto de las actividadesque el receptor lleva adelante. Ambos efectos –ingreso y sustitución- alientan un mayor nivelde gasto en dicha actividad. Esto es así porque además, el acceso al subsidio depende del gastopropio en la actividad asistida: en un extremo si el gobierno receptor decidiera no prestar en

51 Al respecto puede verse Stiglitz (2000), Pág. 669.

58

absoluto este servicio, no recibiría nada en concepto de transferencia (se mantendría en elpunto A del Gráfico Nº 7).

Gráfico Nº 7Efecto de una transferencia intergubernamental condicionada y cofinanciada

AB: restricción presupuestaria del gobierno receptor sin subsidio.AC: restricción presupuestaria del gobierno receptor con una tasa de cofinanciamiento del 33,3% por parte delotorgante, es decir un subsidio del 25% del costo de prestación.AD: restricción presupuestaria del gobierno receptor con una tasa de cofinanciamiento del 100% por parte delotorgante, es decir un subsidio del 50% del costo de prestación.

Este tipo de transferencias son las más potentes para inducir a los niveles de gobierno demenor nivel (los receptores) a incrementar el gasto en la función a la que se destina laasistencia del nivel de gobierno superior (otorgante).

Las transferencias condicionadas y con cofinanciamiento se pueden plantear con final abierto(open ended) o final cerrado (closed ended). En el primer caso el otorgante está dispuesto aacompañar cualquier nivel de gasto que el receptor esté dispuesto a cofinanciar, mientras queen el segundo caso el acompañamiento del otorgante llega hasta cierto nivel de gastopreviamente definido. Las transferencias cofinanciadas de final cerrado le permiten alotorgante tener un mayor control de su propio presupuesto. Este tipo de transferencias sonmuy comunes en los países industrializados y casi inexistentes en los países en desarrollo.

Las transferencias condicionadas y cofinanciadas de final abierto son las más potentes yrecomendadas para estimular la provisión de bienes y servicios públicos desde los niveles degobierno nacional cuando la prestación a nivel subnacional está asociada a efectos derrame52

52 Es decir, externalidades positivas entre jurisdicciones subnacionales, debido a que el ámbitogeográfico de cobertura de los bienes públicos subnacionales no coincide con –supera a- la jurisdicción

A

Gasto en el bien público objeto de la condicionalidad

Gastoen otrosbienespúblicos

B C0 D

59

entre jurisdicciones. Estas son las transferencias tradicionales recomendadas en el marco de lateoría de la descentralización fiscal, para evitar un problema explícitamente reconocido desdeel planteo mismo del teorema de la descentralización. La evidencia indica que en los países dela OCDE, en donde este tipo de transferencias son habituales, los montos involucrados han idomucho más allá de lo que podrían explicar las externalidades interjurisdiccionales53.

Un inconveniente de las transferencias cofinanciadas es que los requisitos para acceder a lasmismas –los montos a gastar para tener acceso al cofinanciamiento del otorgante- puedenresultar gravosos para jurisdicciones subnacionales de capacidad fiscal limitada, planteando unproblema de equidad horizontal en el acceso a los fondos. En estos casos puede ser deseablegraduar la tasa de cofinanciamiento, en relación inversa a la capacidad fiscal per cápita de cadajurisdicción. Es decir, que el otorgante acompañe con una proporción mayor el esfuerzo de lasjurisdicciones receptoras de menor capacidad fiscal.

Aún en el caso de transferencias cofinanciadas no se debe descartar que una porción de losfondos transferidos desde el nivel de gobierno otorgante sean destinados a otros fines, através de la denominada fungibilidad de las transferencias54. De todos modos el requisito decofinanciamiento le brinda al otorgante un mayor grado de control ya que requiere de laacreditación de aplicación de fondos por parte del receptor de transferencias.

Los tipos de transferencias intergubernamentales en los países de la OCDE y en AméricaLatina

Los países de la OCDE

En base a un trabajo realizado por técnicos de la OCDE recientemente55, es posible acceder alas características generales que presentan los sistemas de transferenciasintergubernamentales en cuatro países federales del grupo y catorce países unitarios. Lainformación que se presenta a continuación fue reunida a partir a partir de cuestionariosenviados a los países durante el año 2008 y hace referencia a la situación en 2006.

del gobierno que tiene la responsabilidad de ejecutar el gasto, llevando esto a una provisión insuficientedesde el punto de vista del conjunto nacional.53 Ver Blöchliger y Petzold (2009), Págs. 14 y siguientes.54 Si el efecto ingreso es suficientemente grande y domina al efecto sustitución, la transferencia puedeaumentar el consumo de otros bienes y servicios distintos del incluido en el condicionamiento, incluidosbienes privados a través de “alivio fiscal” en la jurisdicción receptora. Los estudios empíricos muestranque normalmente el gasto en la actividad sujeta a condicionalidad aumenta menos que el volumen de latransferencia cofinanciada. Ver Shah (2007), Págs. 7 a 9.55 Blöchliger y Rabesona (2009).

60

Cuadro N° 12

Países Federales de la OCDE: composición según tipo de las transferencias fiscales intergubernamentalesAño 2006. En % del total de transferencias recibidas

Nocofinanciadas

Cofinanciadas

Nivel IntermedioAustria 29,7 51,7 18,6 100,0 91,3 8,7 100,0Bélgica 0,0 1,3 98,7 100,0 100,0 0,0 100,0Suiza 0,0 74,3 25,7 100,0 100,0 0,0 100,0Australia 37,3 56,7 6,0 100,0 6,0 94,0 100,0Promedio simple 16,8 46,0 37,3 100,0 74,3 25,7 100,0

Nivel LocalAustria 40,4 41,6 18,0 100,0 98,0 2,0 100,0Bélgica 0,0 50,0 50,0 100,0 100,0 0,0 100,0Australia 2,8 15,6 81,6 100,0 81,6 18,4 100,0Promedio simple 14,4 35,7 49,9 100,0 93,2 6,8 100,0

Fuente: Blöchlinger, H. y Rabesona, J. (2009) Pág. 18

Condicionadas NoCondicionadas

Total Obligatorias Discrecionales Total

En los países federales de la OCDE para los que contamos con información, se verifica un claropredominio de las transferencias obligatorias, es decir que responden a legislación específica.Este es un atributo deseable, ya que dota de previsibilidad a una parte sensible delfinanciamiento subnacional. El caso que escapa a esta norma según los datos expuestos esAustralia, aunque esta información debe relativizarse dada la existencia de una instancia nopartidista denominada Commonwealth Grants Commission que fiscaliza el manejo del sistemade transferencias igualadoras de este país.

Es llamativo el nivel de condicionalidad -superior al 60%- en las transferencias destinadas a losniveles de gobiernos intermedios, y menor en el caso de las destinadas a gobiernos locales,donde llega al 50%.

Es de destacar la generalidad del uso de transferencias condicionadas y cofinanciadas, quesalvo en el caso de las destinadas a los niveles intermedios belgas, existen en todos los casos.

En el caso de los países unitarios de la OCDE, también predominan las transferencias legisladas–excepciones: Turquía y la República Checa-. Las transferencias condicionadas y nocondicionadas representan aproximadamente la mitad cada una en promedio para esteconjunto de países. Dentro de las condicionadas, también se reparten por mitades las querequieren cofinanciamiento local y las que no. En esta muestra también se observa lo habitualde las exigencias de cofinanciamiento por parte de los gobiernos receptores.

61

Cuadro N° 13

Países Unitarios de la OCDE: composición según tipo de las transferencias fiscales intergubernamentalesAño 2006. En % del total de transferencias recibidas

Nocofinanciadas

Cofinanciadas

Finlandia 3,6 5,8 90,6 100,0 95,8 4,2 100,0Noruega 33,5 9,6 56,9 100,0 66,5 33,5 100,0España. Nivel intermedio 14,9 2,8 82,3 100,0 96,0 4,0 100,0España. Nivel local 2,1 35,0 62,9 100,0 100,0 0,0 100,0Francia 3,6 8,8 87,6 100,0 94,5 5,5 100,0Grecia 0,0 77,0 23,0 100,0 100,0 0,0 100,0Irlanda 88,3 0,0 11,7 100,0 88,3 11,7 100,0Italia. Nivel intermedio 25,3 4,5 70,2 100,0 79,8 20,2 100,0Italia. Nivel local 62,0 0,0 38,0 100,0 62,0 38,0 100,0Luxemburgo 0,0 100,0 0,0 100,0 100,0 0,0 100,0Países Bajos 0,0 48,4 51,6 100,0 100,0 0,0 100,0Portugal 16,1 0,0 83,9 100,0 83,9 16,1 100,0Hungría 15,9 46,7 37,4 100,0 83,0 17,0 100,0República Checa 87,6 12,4 0,0 100,0 12,4 87,6 100,0Turquía 57,0 0,0 43,0 100,0 0,0 100,0 100,0Corea 0,0 27,4 72,6 100,0 72,6 27,4 100,0Promedio simple 25,6 23,7 50,7 100,0 77,2 22,8 100,0

Fuente: Blöchlinger, H. y Rabesona, J. (2009) Pág. 18

Total Obligatorias Discrecionales TotalCondicionadas No

Condicionadas

Los países latinoamericanos

En el caso de los países latinoamericanos56 el sistema más habitual es el de reparto de recursos(revenue sharing), en este caso el fondeo predominante son la totalidad de los recursos delgobierno central o la recaudación de un conjunto de los impuestos más importantesrecaudados por este nivel, siendo habitual también la aplicación de fórmulas o porcentajes,para determinar el volumen de transferencias.

A continuación se presentan las características de un gran número de sistemas analizados,clasificados según los siguientes atributos: origen de los fondos, mecanismo de transferencias,tipo de asignación y destino de los programas.

Hay un buen número de transferencias no condicionadas, pero también hay diversasexperiencias en materia de transferencias condicionadas. Prácticamente no existen lastransferencias condicionadas que además requieran cofinanciamiento.

Dentro de los condicionamientos destacan las transferencias orientadas a sostener gastos decapital; también hay experiencias de transferencias destinadas específicamente a funciones deimportancia desempeñadas por los niveles subnacionales -como salud y educación- y acontener a grupos sociales vulnerables.

56 Para una descripción de los sistemas de transferencias intergubernamentales en los principales paísesde la región se puede consultar Jiménez y Podestá (2009), Págs. 22 a 35.

62

Cuadro N° 14

Características de los sistemas de transferencias en América Latina(sobre la base de 77 sistemas analizados)

Origen de los fondosPorcentaje de impuestos nacionales 40 51,9%Monto fijo 3 3,9%Monto variable (por costo de servicio) 5 6,5%Partida presupuestaria 15 19,5%Otros 14 18,2%Total 77 100,0%

Mecanismos de transferenciasDiscrecional 29 37,7%Automático 48 62,3%Total 77 100,0%

Tipo de asignaciónLibre disponibilidad 38 49,4%Asignación sectorial 39 50,6%Total 77 100,0%

DestinoGobiernos nivel intermedio 37 48,1%Gobiernos locales 40 51,9%Total 77 100,0%

Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

Número de sistemas

En un trabajo reciente, de contenido muy crítico57, se señala que en América Latina, engeneral, los sistemas de transferencias intergubernamentales están mal diseñados: los grandessistemas de reparto de recursos entre niveles de gobierno tienen múltiples objetivos, dentrode los cuales suele haber un componente de igualación entre regiones o localidades. Sinembargo esta intención igualadora no descansa en la compensación de distintas capacidadestributarias regionales –en función de diferenciales en las bases imponibles potenciales percápita- sino que incorporan algunas aproximaciones generales a las diferencias en la demanda,es decir, a los diferentes niveles de necesidades por regiones, tales como población, pobreza, osimplemente coeficientes fijos por grandes regiones con un componente ampliamenteredistributivo –el caso de Brasil-, etc.

Las grandes disparidades regionales dentro de los países –el llamado desequilibrio horizontal-conspirarían, en primer lugar contra la propia descentralización, ya que descentralizar laimposición expondría en toda su dimensión las diferenciales internas, manifestadas encapacidades recaudatorias muy disímiles; y en segundo lugar, contra la implementación desistemas de transferencias igualadoras explícitas y basadas en indicadores objetivos. En efecto,es un tema recurrente las grandes diferencias internas en los países de la región, manifestadas

57 Martínez – Vazquez y Sepúlveda (2011).

63

–por ejemplo- en los distintos niveles de producto por habitante en las jurisdiccionessubnacionales. Mientras que los países desarrollados presentan diferencias relativamentepequeñas entre el producto por habitante de la jurisdicción subnacional más rica y la máspobre – Estados Unidos: 1,85; Australia: 1,64; Canadá: 2- en América Latina estos valorestrepan a valores superiores a 5 y a veces hasta a 1058.

Otra preocupación habitual en los textos que examinan la experiencia latinoamericana enmateria de transferencias intergubernamentales es el hecho de que existan en muchos paísessistemas de transferencias basados en algún tipo de imposición sobre los recursos naturales.Esto resulta en una variabilidad muy grande de los flujos de recursos que llegan a los nivelessubnacionales que pasan a depender de una variable tan volátil e incontrolable como losprecios internacionales de los commodities59. Como además la distribución interna de estosrecursos suele hacerse sobre la base del origen –es decir privilegiando a las regionesproductoras- esto genera, o potencia, problemas de equidad horizontal dentro de los países.

¿Qué funciones cumplen los sistemas de transferencias intergubernamentales?

La generalidad e importancia de los sistemas de transferencias intergubernamentales en elmundo no es otra cosa que la contracara de los desequilibrios verticales –tambiéngeneralizados e importantes-, producto de los procesos de descentralización fuertementeasimétricos que han transitado los distintos sectores públicos.

Ahora, con algunos elementos teóricos que hemos venido sumando, trataremos de explicar elpapel de las transferencias intergubernamentales en las estructuras verticales de los sectorespúblicos.

Los desequilibrios verticales existen y están generalizados. Los presentan los paísesdesarrollados y los países en vías de desarrollo, los países unitarios y federales, los países congran descentralización de gastos y los países fiscalmente centralizados. Pero las relacionescausales involucradas pueden ir en dos sentidos.

Por una parte, el desequilibrio vertical mismo puede ser la causa de los flujos de transferenciasintergubernamentales. Esto quiere decir que la descentralización fiscal asimétrica, resultadodel deseo de descentralizar funciones y la imposibilidad o renuencia a descentralizar recursos,llevó a una brecha que necesariamente requiere de dichas transferencias para hacer viable laexistencia del sector público, en todos sus niveles. Esto nos remite a un rol pasivo de lastransferencias intergubernamentales, que solo son una adaptación a los resultados de ladescentralización asimétrica.

Pero, por otra parte, puede ser que las transferencias intergubernamentales estén destinadasa cubrir ciertas funciones, valoradas en sí mismas, en cuyo caso éstas tienen un rol activo y

58 Los valores no son coincidentes entre distintas fuentes, probablemente a causa de la precariedad dela contabilidad social a nivel subnacional. No obstante toda la evidencia tiene el mismo sentido. VerCetrángolo (2007), Pág. 19; Martínez – Vazquez y Sepúlveda (2011), Pág. 14; Lousteau (2003), Págs. 170y siguientes.59 Ver Jiménez y Podestá (2009), Págs. 31 y siguientes. Martínez – Vazquez y Sepúlveda (2011), Pág. 10.

64

determinan el tamaño de los desequilibrios verticales. Se generan primero las transferencias,luego se concretan en más gasto subnacional, y determinan así el tamaño de los desequilibriosverticales.

En el primer caso, desequilibrio vertical implica transferencias, en el segundo, lastransferencias implican desequilibrios verticales. En el primer caso estamos ante un rol pasivode las transferencias, en el segundo caso ante un rol activo60.

El rol pasivo es simplemente permitir cerrar el desequilibrio vertical. Además plantearemosque las transferencias intergubernamentales pueden estar orientadas a cumplir dos rolesactivos: contribuir a la igualación entre regiones o localidades al interior de los países ycoadyuvar a que se puedan cumplir objetivos nacionales a lo largo y a lo ancho de todo elterritorio.

1. Rol pasivo de las transferencias intergubernamentales: cerrando losdesequilibrios verticales

En este papel las transferencias intergubernamentales se justifican simplemente porque esimprescindible dar consistencia a un sistema desequilibrado internamente. El deseo dedescentralizar funciones en los sectores públicos prevalece sobre las dificultades dedescentralizar impuestos –lo que denominamos descentralización asimétrica- resultando undesequilibrio interno.

La viabilidad de un sector público pasa en primer término porque sea capaz de obtener losrecursos públicos necesarios para sostener sus gastos, esto determina la presión tributaria enuna economía. Pero cuando el interés está puesto en la estructura vertical de los sectorespúblicos aparece otra condición de viabilidad: los recursos públicos deben estar en los nivelesde gobierno que ejecutan los gastos, es decir, que además del equilibrio presupuestario globaldel sector público, hay que lograr su equilibrio interno. Como los recursos tienden a quedarcentralizados, la descentralización del gasto requiere de transferencias internas que permitanel equilibrio en cada uno de los niveles de gobierno.

Las transferencias no tienen un fin en sí mismas, sino que son una consecuencia deldesequilibrio vertical. Ahora bien, esto no significa que sean neutras. Un flujo de recursos demagnitud, en sentido descendente, al interior de los sectores públicos, genera una serie deconsecuencias, que no son otra cosa que la suma de las respuestas de los actores involucrados,al esquema de incentivos que producen las referidas transferencias.

El problema básico desde esta perspectiva es que se rompe el vínculo entre el que detenta ladecisión respecto del gasto público y el que tiene la responsabilidad de recaudar los recursosnecesarios para solventarlos. Esto puede tener consecuencias tanto en los decisores políticoscomo en las comunidades receptoras de transferencias: se deja de percibir el costo social deun incremento del gasto público, por tanto se alientan las conductas dispendiosas, favorables a

60 Seguimos en este caso el planteo efectuado por Boadway (2007).

65

una continua expansión del gasto público –subnacional, en este caso-, en el marco de lo quesuele llamarse ilusión fiscal.

Al comentar los aspectos teóricos de la descentralización tributaria ya hemos expuesto laimportancia de que se perciba el verdadero costo marginal de los recursos públicos61, y lospeligros –en términos de pérdida de responsabilidad política- que puede conllevar la pérdidadel vínculo entre decisiones de gastos y recursos públicos. De hecho la razón primordial –sinola única- para avanzar en descentralización tributaria era no perder este vínculo.

Planteado de esta manera, las sociedades deben debatir las ventajas que pueden resultar deuna mayor descentralización de funciones contra los posibles costos vinculados a ladescentralización tributaria y/o a los incentivos que genere un crecientemente importantesistema de transferencias intergubernamentales. Si bien esta es una cuestión valorativa, queno tiene una resolución empírica definida, la posición predominante en la literatura académicaes contraria a generalizar transferencias no condicionadas hacia los gobiernos subnacionalescon el único fin de resolver los desequilibrios verticales.

Por ejemplo Anwar Shah62 sostiene que hay cuatro causas que incrementan los desequilibriosverticales: una asignación inapropiada de responsabilidades, la centralización de la tributación,las guerras tributarias entre los gobiernos subnacionales, y la falta de “espacio tributario” paralos niveles de gobierno inferiores, debida a las altas cargas tributarias impuestas por losgobiernos centrales. Sostiene que es preferible atacar estas causas como forma de remediarlos desequilibrios verticales, y solo como un último recurso recurrir a esquemas de reparto derecursos o transferencias no condicionadas basadas en fórmulas.

2. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: transferenciasigualadoras

Suponiendo que no existiera un desequilibrio vertical en la estructura pública, habría quecrearlo, para atender la necesidad de igualación inter – regional al interior de un país.

La equiparación de las regiones de un país puede justificarse tanto política comoeconómicamente.

Desde una óptica política, la existencia de importantes disparidades regionales ocasionainevitables dificultades políticas al interior de los países, generando fuerzas centrífugas quepueden llegar incluso a amenazas de secesión63.

Desde una óptica económica, la existencia de mecanismos de igualación entre regiones sejustifica tanto desde un punto de vista de eficiencia como de equidad.

61 Ver las secciones denominadas “Desafíos para el financiamiento subnacional” en el Capítulo 4 de estetrabajo y “Disyuntivas de la descentralización pública”, en el Capítulo 5.62 Shah (2007), Págs. 17 a 19.63 Ver Shah (2007), Pág. 19.

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La cuestión de equidad se plantea porque, en general, el concepto de ciudadanía nacionalimplica que personas iguales, en iguales circunstancias, sean tratadas de manera similar por elsector público al interior del país. Un concepto básico de equidad horizontal.

La cuestión de eficiencia se plantea porque las disparidades en materia fiscal a nivel regionalgeneran migraciones fiscalmente inducidas que son contrarias a la eficiencia del sistemaeconómico nacional.

El concepto clave aquí es el de beneficio fiscal neto, definido como la diferencia entre losbeneficios derivados del gasto público, menos los costos derivados de la carga impositiva. Estoimplica una aproximación a la ganancia de bienestar neta obtenida por cada individuo comoresultado del funcionamiento del sector público. Para el problema que nos interesa lorelevante son los beneficios fiscales netos de las distintas regiones, al interior de un país. Esdecir, los beneficios fiscales netos derivados de la acción de los sectores públicossubnacionales.

Las personas toman sus decisiones de radicación en base a múltiples variables, pero unavariable central es su perspectiva de ingresos en distintos puntos geográficos del país deresidencia64. La distribución de población resultante refleja de alguna manera la necesidad decontar con mano de obra en las distintas localizaciones, lo que está en alguna relación con lapotencialidad productiva de la mano de obra en las distintas regiones. Esta distribución depoblación, determinada por las fuerzas de mercado en un proceso de mediano – largo plazo,es en principio eficiente: la gente tiende a trasladarse hacia localizaciones en las cuales suactividad será más productiva.

Lo que ocurre es que en el cálculo individual –la decisión individual de migrar o no- no soloentran los ingresos derivados de la actividad privada en cada una de las regiones, sino tambiénlos beneficios fiscales netos en cada localización. Por este motivo, grandes disparidadesfiscales entre regiones tenderán a generar o potenciar los flujos migratorios, no ya vinculadosa la productividad del trabajo en cada localización, sino al acceso a servicios públicossubnacionales netos de la carga tributaria subnacional en cada lugar del territorio.

Esto es lo que se conoce como migraciones fiscalmente inducidas, que conspiran contra laeficiencia del sistema económico de una nación y por tanto deberían evitarse.

Un agravante de esta cuestión es que las disparidades fiscales entre regiones aumentancuando aumenta la descentralización, particularmente la descentralización tributaria. Al haberuna mayor asociación de los recursos públicos de cada región a su propia disponibilidad debases imponibles, diferencias que antes no se percibían pasan a explicitarse en la distintacapacidad de cada región de obtener recursos tributarios propios65.

De manera que la existencia de un sistema de transferencias intergubernamentales destinadoa la igualación –de los beneficios fiscales netos entre regiones- tiene una justificación en sí

64 Estrictamente hablando la decisión estaría influida por la diferencia entre los valores presentes de losingresos futuros en el lugar de destino y el de origen del migrante potencial –en ambos casos se trata devalores “esperados”-, menos los costos de traslado.65 Una exposición clara de esta temática pensando en los países de la OCDE puede encontrarse enBlöchliger y Petzold (2009), Págs. 11 y siguientes.

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misma, como una herramienta de política económica, más allá de la preexistencia de undesequilibrio vertical en el sector público.

Las diferencias inter-regionales en los beneficios fiscales netos responden, en realidad, tanto adiferencias en la disponibilidad de bases imponibles per cápita, como a diferentes necesidadesde gasto público entre regiones.

Las diferencias vinculadas al gasto pueden tener origen tanto en distintos niveles derequerimientos -originados en distintas composiciones de la población, por ejemplo-, como endiferenciales de costos de prestación de los servicios entre regiones.

En términos generales es más fácil compensar diferenciales en bases imponibles quediferencias del lado del gasto. Normalmente es más accesible la información sobre basesimponibles que los indicadores de costos y necesidades que implica corregir las diferencias dellado del gasto. Lo más habitual en la experiencia internacional es que se corrijan las diferenciasde potencialidad recaudatoria –per cápita- derivadas de las diferentes bases imponiblesregionales. Al hacerlo debe tenerse especial cuidado en definir las transferencias en función derecaudaciones potenciales y no recaudaciones efectivas, para no generar un incentivo negativorespecto de la recaudación subnacional66.

Un sistema de transferencias igualadoras debería basarse en transferencias de libredisponibilidad. De esa manera se logra poner a todas las jurisdicciones subnacionales en ciertaigualdad de condiciones iniciales a la vez que se permite que cada una exprese sus diferenciasen términos de preferencias locales. Esta combinación concilia de alguna manera la exigenciade cierta igualdad básica de condiciones, sin ahogar la diversidad regional que está en la basede las ventajas de la descentralización de funciones en los sectores públicos. Es decir, que elobjetivo del sistema de transferencias igualadoras debería ser igualar la capacidad de cadaregión de brindar niveles comparables de servicios públicos por habitante a tasas deimposición comparables, pero sin obligar a las regiones a implementar estas políticas.

Un sistema de esta naturaleza no requeriría necesariamente transferencias verticalesdescendentes, es decir, no sería teóricamente necesario que el gobierno central disponga deuna bolsa de fondos para distribuir entre las regiones: un sistema que podemos denominarpaternal. Sería suficiente implementar un sistema en el cual las regiones más aventajadastransfieran fondos a las regiones con menor capacidad fiscal, es decir un sistema fraternal. Eneste caso las transferencias igualadoras no implicarían ningún desequilibrio vertical.

Los sistemas de redistribución horizontal son poco habituales en el mundo. Podríamosmencionar el caso de los Länders alemanes o los niveles locales daneses. Más cerca a nuestrarealidad encontramos el Fondo Común Municipal chileno, pero son excepciones, y no la regla.La causa directa es su falta de viabilidad política.

Otra opción no viable es que el gobierno central grave a tasas más altas a las regiones conmayor capacidad fiscal, para fondear de esa manera las transferencias destinadas a lasregiones con una potencialidad recaudatoria menor al promedio. En este caso además de la

66 Una exposición muy completa de la problemática de diseño de sistema de transferencias igualadoraspuede encontrarse en Shah (2007), Págs. 20 y siguientes.

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inviabilidad política, muchas veces se encuentran disposiciones constitucionales que impidencrear impuestos que traten diferencialmente a diferentes regiones geográficas.

La solución habitual es recurrir a un sistema que se denomina sistema de igualación bruta, queimplica que el nivel de gobierno central recaude suficientes fondos a lo largo y lo ancho detodo el territorio de manera que con esos fondos pueda sostener transferencias a todas lasregiones que implícitamente igualen sus potenciales de provisión de servicios públicoslocales67.

En este caso todas las regiones recibirán transferencias –incluso la que detente una mayorpotencialidad recaudatoria- y estas transferencias determinarán una parte del desequilibriovertical.

3. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: lograndoobjetivos nacionales

“La descentralización fiscal, para ser efectiva, requiere de un gobierno central razonablementefuerte –con suficiente poder y firmeza como para resistir demandas no convenientesprovenientes de los niveles inferiores de gobierno68”.

Una de las mayores disyuntivas a la que nos enfrenta la descentralización fiscal es la que seplasma en esta cita de Oates.

Lo cierto es que el aprovechamiento de las ventajas de un gobierno descentralizado -que sebasan en que la diversidad existente entre las comunidades, se manifieste- requiere también, yal mismo tiempo, de una instancia superior que coordine y contenga. Al mismo tiempo que lascomunidades locales o regionales son diversas, pertenecen al todo nacional, que las unifica através de esta pertenencia. El balance entre diversidad – autonomía y homogeneidad –pertenencia, es una cuestión delicada que cada sociedad debe resolver. La resolución eseminentemente política.

No obstante, y sin pretender avanzar en una posible solución a esta disyuntiva, podemos ydebemos señalar un rol activo más de los sistemas de transferencias intergubernamentales,que tiene que ver con dar una cierta fortaleza a los gobiernos centrales para que se puedanresolver armónicamente una serie de conflictos que surgen naturalmente en todas lassociedades, y que se potencian con el avance de un proceso descentralizador en materia fiscal.El balance es delicado, ya que el poder del gobierno central puede ser utilizado de maneraabusiva o en áreas donde no tiene justificación, y de esa manera desvirtuar el espíritu y lasbondades de la descentralización fiscal.

A continuación plantearemos algunos motivos para pensar que el nivel de gobierno centraldebe tener una cierta capacidad de coordinación de los gobiernos subnacionales, para lo cualpuede ser una herramienta efectiva la existencia de cierto desequilibrio vertical y las

67 Ver Boadway (2007), Pág. 61.68 Oates (2005), Pág. 364. Traducción propia.

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consiguientes transferencias, de modo de acrecentar el interés de los miembros de los nivelesinferiores de gobierno de coordinar y acordar soluciones de conjunto.

Este argumento implica que sea una política adecuada la existencia de cierto nivel dedesequilibrio vertical y las consiguientes transferencias –que en este caso serán mayormentecondicionadas- que lleguen a todos los gobiernos subnacionales, independientemente de queexista o no un cierto defasaje vertical entre gastos y recursos, producto de un proceso dedescentralización asimétrica.

Los tres motivos son: i. Alcanzar y mantener ciertos estándares nacionales de ciertos serviciospúblicos; ii. Armonizar políticas; y iii. Prevenir ineficiencias al interior de los países.

i. Alcanzar y mantener ciertos estándares nacionales de ciertos servicios públicos

Ya hemos señalado que si bien las políticas distributivas debieran ser competencia del nivel degobierno central, las funciones que desempeñan los niveles de gobierno subnacional tienen unimportante impacto distributivo69. Educación, salud, programas de contención social, soncomponentes esenciales del gasto subnacional. En la medida que el gobierno central estéinteresado en la equidad en el contexto nacional, estará interesado en garantizar estándaresmínimos para estos servicios en todo el territorio.

Los estándares nacionales pueden estar definidos de manera más o menos general einvolucrar dimensiones tales como acceso universal, amplitud de las coberturas y movilidad delos beneficios –que una persona no pierda sus derechos a recibir prestaciones por desplazarsedentro del territorio nacional-.

Definidas las prioridades y sus respectivos estándares -de la manera más abierta ytransparente posible-, la consecución de estos objetivos nacionales se puede fortalecer através de transferencias condicionadas, que debieran ser lo menos intrusivas posible.Transferencias condicionadas en bloque y sin cofinanciamiento destinadas a los sectorespriorizados, constituyen una vía flexible y muy utilizada. Otra vía es la de transferenciascondicionadas a resultados –sin cofinanciamiento- que permiten fijar claramente losestándares nacionales, manteniendo la posibilidad de que cada jurisdicción subnacional puedabuscar la fórmula más adecuada a su contexto para alcanzar los objetivos generales.

ii. Armonizar políticas

La descentralización y mayor autonomía subnacional requieren a veces acciones dearmonización en ciertas áreas.

69 Ver el Capítulo 2. El planteo original de Musgrave (1959) de las tres ramas de la actividad estatal(servicios, distribución y estabilización) suponía de alguna manera que estas problemáticas eranseparables. Esto implicaba que las temáticas distributivas se resolvieran a través de transferencias osubsidios, y que una vez resuelta la cuestión de la equidad los individuos salgan a los mercados aprocurarse los bienes y servicios que deseen. El estado debía ocuparse únicamente de cuestiones deeficiencia para problemas de la rama de servicios, y tratar separadamente las problemáticasdistributivas. La realidad no funciona de esta manera: en los hechos los gobiernos subnacionales, por lanaturaleza de las cosas de que se ocupan, juegan un rol importante en materia de distribución delingreso.

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Un área donde claramente ocurre esto es con las políticas tributarias, como ya hemosseñalado oportunamente70. El balance aquí es nuevamente delicado, dado lo positivo de quelos gobiernos subnacionales posean decisión también en materia tributaria, buscando tantoasociar estas con las decisiones de gastos, como permitir que se manifieste la diversidad depreferencias al interior del país. El equilibrio pasa en muchos casos por una armonización debases tributarias, dejando a las jurisdicciones subnacionales la libertad de definir alícuotas y/oexenciones.

Los gastos también pueden ser armonizados. Como señaláramos recién, en educación, salud yotras prestaciones sociales, puede ser conveniente un nivel de armonización que facilite eltraslado dentro del territorio.

Finalmente, es posible y conveniente armonizar regulaciones de productos y servicios que sonaltamente móviles dentro del territorio, alcanzando áreas muy diversas como puede serregulaciones ambientales, bromatológicas, vinculadas a los mercados laborales, etc.

En todos estos casos las cosas se simplifican mucho si el nivel de gobierno central juega un rolde coordinador, genera los ámbitos de discusión y ayuda a sentar a la mesa al conjunto de lasjurisdicciones subnacionales. Estos roles del gobierno central se ven fortalecidos si losgobiernos de menor nivel tienen interés en mantener una relación fluida.

iii. Prevenir ineficiencias al interior de los países

Es posible que aparezcan prácticas desleales que impidan la libre movilidad de factores oproductos al interior de los países, limitando el tamaño del mercado nacional y disminuyendolos beneficios potenciales del área de libre comercio interna a los países. Una especie deproteccionismo interno. En estos casos puede ser necesario renegociar –en un paralelo conprácticas que son habituales en el caso del comercio exterior- para evitar que se mantenganeste tipo de barreras artificiales. Nuevamente puede ser necesario y conveniente que ungobierno central firme pueda coordinar las soluciones a estas diferencias.

De manera que la existencia de transferencias verticales y descendentes entre niveles degobierno no son solamente una derivación de los procesos de descentralización asimétrica y sucorrelato de desequilibrios verticales. Hemos apuntado dos grandes motivos –igualación entreregiones y necesidad de alcanzar ciertos objetivos nacionales- que justifican la existencia detransferencias por su propio valor como instrumentos de política económica, y en este sentidoel desequilibrio vertical resultante aparece jugando un rol activo, no como mera consecuenciade la decisión de descentralizar los gastos públicos.

70 Ver la última sección del Capítulo 4 de este trabajo.

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Nuevos enfoques en materia de descentralización fiscal: advertencias sobre el diseño de lossistemas de transferencias intergubernamentales

En esta breve sección intentaremos dejar algunas pistas acerca de lo que dio en llamarseTeorías del Federalismo Fiscal de segunda generación71, su visión sobre las estructurasverticales de los sectores públicos y los consiguientes desequilibrios verticales, y algunasadvertencias que surgen de estos aportes respecto del diseño de los sistemas detransferencias verticales.

Las transferencias en los sectores públicos implican un gran flujo de recursos que circula por suestructura vertical. Ya sean resultado pasivo de un desequilibrio vertical o sean elementosactivos de un diseño de políticas, generan poderosos incentivos. Por eso mismo hay toda unavariedad de diseños posibles de sistemas de transferencias –condicionadas según distintostipos de requerimientos o no condicionadas, cofinanciadas o no, legisladas o discrecionales,etc.- que en todos los casos implican una influencia distinta sobre los incentivos, dentro de laestructura pública.

En estas condiciones el tema resulta naturalmente atractivo para el conjunto de enfoquescontemporáneos que recibe el nombre Nueva Economía Política, que -en una importanteaproximación entre la ciencia económica y la ciencia política- centran su interés en problemasde diseño institucional, los incentivos que de éstos resultan, y los resultados que en definitivageneran, trabajando en general en escenarios de información imperfecta72.

Una de las diferencias más importantes entre estos enfoques y los enfoques clásicos –los de lateoría de primera generación- es el hecho de que estos últimos partían de la base de que losdecisores públicos –políticos y burócratas- tenían como objetivo prioritario y excluyente laconsecución del bien común. Las teorías de segunda generación acusan de ingenuo omecanicista a este enfoque, por dejar completamente afuera a la política73 y parten de unavisión en la cual los participantes del proceso político –ciudadanos, políticos y burócratas-tienen sus propios objetivos –egoístas- que perseguir en el marco de las restricciones que lesgeneran las instituciones y las “reglas del juego político”. En esta visión los políticos sontípicamente maximizadores de votos, sujetos a las restricciones del proceso político; losburócratas maximizadores de los presupuestos de sus áreas; y los ciudadanos – electorestratan de hacer máximos los beneficios fiscales netos que derivan del accionar del sectorpúblico.

71 Ver Oates (2005).72 Para una exposición más acabada de los contenidos y enfoques de la Nueva Economía Política ver laIntroducción del libro de Saiegh y Tommasi (1998).73 Ver, por ejemplo, Inman y Rubinfeld (1997) que denominan –con una connotación despectiva-“federalismo económico” a los aportes de la primera generación. Otro documento crítico del enfoquetradicional, que trasluce un gran desencanto por la divergencia entre los postulados del enfoquenormativo y la realidad, buscando superarla a través de los nuevos enfoques de economía política es elde Rodden (2004).

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Estos enfoques aplicados a la cuestión de la descentralización fiscal arrojan nuevasperspectivas y resultados diferentes.

Por ejemplo, las ventajas de la descentralización de funciones no derivan ya excluyentementede la diversidad existente entre regiones o localidades. Tommasi y Weinschelbaum (2007)plantean la disyuntiva descentralización – centralización como un equilibrio entre las mayoresposibilidades de control político (accountability) que generaría la descentralización versus lasganancias que acarrearía la centralización, al permitir internalizar los efectos derrame –oexternalidades entre jurisdicciones subnacionales-. Utilizando un modelo de principal –agente74, donde los ciudadanos son los principales y los políticos sus agentes, llegan a laconclusión de que cuando hay problemas de coordinación entre los ciudadanos para controlaral gobierno, la descentralización se justifica aunque las preferencias de todos los ciudadanosfueran las mismas, porque esto permite aumentar el control de la ciudadanía sobre losdecisores políticos.

Se han desarrollado esfuerzos para conceptualizar las conformaciones verticales de los estadosen el marco de las teorías de los contratos incompletos, que generan permanentesoportunidades para el desarrollo de oportunismo por parte de algunas de las partesinvolucradas75, apuntando a diseños institucionales más adecuados para canalizar estaspotenciales disfunciones.

Otra línea de análisis, particularmente relevante en el contexto de las transferenciasintergubernamentales, es la que plantea que ciertos diseños institucionales, en el marco de unsector público verticalmente diferenciado, pueden generar un ambiente en el cual los nivelessubnacionales de gobierno se dediquen a explotar la bolsa de recursos comunes76 constituidapor los recursos del gobierno central. Se genera así una tendencia a la sobre-expansión delgasto público, con cada gobierno subnacional tratando de trasladar al conjunto nacional lacarga de sus gastos locales77. La clave en estos casos es la capacidad del nivel de gobiernocentral de generar un compromiso creíble respecto a que no acudirá a efectuar un salvataje ala jurisdicción subnacional que se precipite en una crisis fiscal. Es lo que en la discusiónacadémica se plantea como restricciones presupuestarias blandas y duras. Lo interesante delplanteo es que las conductas fiscales perversas no dependen de otra cosa que del diseñoinstitucional, es éste diseño el que genera una tendencia a las crisis fiscales y el aumento deldéficit, y no las personas que toman decisiones en este escenario.

74 Estos modelos se desarrollaron en el ámbito de la teoría de la organización industrial. El problema quese plantea es que un principal (típicamente los dueños de una empresa) encomiendan a un agente(típicamente un gerente contratado) una tarea y, en un contexto de información imperfecta, no tienenforma de medir con exactitud el esfuerzo que éste despliega. Se trata de encontrar el mejor esquema deincentivos para que los deseos del agente coincidan con los del principal, de manera de poder escribir elmejor contrato entre las partes.75 Por ejemplo en Iaryczower, M.; Saiegh, S.; y Tommasi, M. (2001).76 Esto remite a los clásicos problemas de recursos comunes, como el pastoreo en tierras de acceso librey uso común. El resultado en estos casos -sin mediar alguna instancia que vea el conjunto del problemay genere limitaciones al acceso a los recursos comunes- es claramente antisocial, con un exceso de usode los recursos comunes.77 Un artículo muy sugerente inspirado en la situación argentina es el de Sanguinetti (1994), donde sedesata un juego perverso que depende básicamente del diseño institucional en el que se produce lainteracción entre niveles de gobierno.

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De manera global estos desarrollos, basados en los incentivos que generan las estructurasverticales de gobierno recorridas por grandes flujos de transferencias, terminan planteandouna severa preocupación respecto de los desequilibrios verticales, y una fuerte insistencia enla importancia de los recursos propios como fuentes de financiamiento de los presupuestosdescentralizados. Una especie de retorno a la receta clásica de la correspondencia fiscal: quecada uno recaude para cubrir sus propios gastos.

Este planteo estaba más o menos implícito en la primer generación de teorías del federalismofiscal, y en general predominó como juicio respecto de las transferencias de naturaleza pasiva,destinadas simplemente a cubrir los resultados de los procesos de descentralización públicaasimétrica. Pero ahora recobra importancia, en un mundo donde los grandes desequilibriosverticales son la regla y no la excepción.

Más allá del debate académico, es claro que hay que tener muy presente en el diseño de lossistemas de transferencias los incentivos que se generan. Los incentivos son importantes ypueden generar resultados claramente antisociales. Esta preocupación se ve reflejada conclaridad en las recomendaciones contemporáneas respecto del diseño de transferenciasintergubernamentales78.

78 Ver por ejemplo, Blöchliger, H. y Petzold, O. (2009), especialmente Págs. 16 a 18 y Shah, Anwar(2007), Págs. 48 a 51.

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