Slide 1

EKONOMIKA JAVNOG SEKTORAETVRTO PREDAVANJE

SISTEM I POLITIKA FINANSIRANJA JAVNOG SEKTORA

Opti pojam sistema - skup dijelova podsistema povezanih optom funkcijom u jednu cijelinu koji ini sistem kao to su: ekonomski, politiki, pravni, prirodni i drugi sistemi.

Politika je djelatnost u vezi sa dravom i opte dravnim poslovima (upravljanje i rukovoenje dravom).

Sistem i politika finansiranja javnog sektora obuhvata mjere i aktivnosti drave koja treba obezbijediti finansijska sredstva za normalno funkcionisanje dravne uprave, dravnih preduzea i javnih usluga na svojoj teritoriji

Javni sektor predstavlja dio ekonomije u vlasnitvu drave kojim upravljaju dravni organi i javna preduzea.

Javni sektor se finansira iz dva temeljna izvora, i to: - Javnih prihoda. - Raznih donacija, odnosno humanih oblika finansijske pomoi

U okviru javnih prihoda postoje dvije organizaciono - investicione forme i to: 1 - budet - javni fondovi BUDET U FINANSIJSKOJ TEORIJI I PRAKSI

Teorija i praksa savremenih drava poznaju brojne institucije javnih finansija. Tu svakako spadaju budeti, budetski fondovi, finansijski programi, posebni rauni i podrauni i slino.

Jedna od najznaajnijih i najvanijih finansijskih institucija je budet. Budet predstavlja osnovni, a u nekim sluajevima i jedini instrument prikupljanja javnih prihoda i finansiranja javnih rashoda u savremenim dravama.

Budet predstvalja instrument (upravni akt, zakon) kojim drava iskazuje svoje planirane prihode i rashode za odreeno vrijeme (obino 1 godinu). Rije budet (od lat. rijeci bulga = kona kesa, novanik).

Budet je sistematski i u brojkama izraen pregled dravnih prihoda i dravnih rashoda koji obiljeava cilj i odnos dravnih potreba i koji moe da poslui kao obavezan privredni plan za dravno ekonomisanje u buduem periodu ( budetskoj godini).

2Budet se donosi krajem tekue za narednu godinu i sadri bilans predvienih prihoda i rashoda.

Donosi ga najvie predstavniko tijelo drave i predstavlja jednu od najvanijih odluka koje takvo tijelo donosi.

Budet iskazuje sve programe drave koji imaju obiljeja rashoda kao i porezne izvore koji ine prihodnu stranu budeta.

FUNKCIJE BUDETA

Kako je budet kompleksan dokument (zakon) koji na specifian i vrlo odreen nain koristi elemente mnogobrojnih drugih zakona, bilo da je rije o javnim prihodima ili o javnim rashodima, normalno je da ima brojne funkcije.

Funkcije budeta vezane su za ciljeve koje drava eli i planira da ostvari kroz jednogodisnje djelovanje budeta. Smatra se da su osnovne funkcije budeta sljedee: 1) politika, 2) planska, 3) pravna, 4) ekonomska, 5) fmansijska i 6) kontrolna.

3 Politika funkcija budeta ogleda se u nainu na koji se budet donosi i njegovom uticaju na sve sfere ivota, rada i razvoja konkretne zemlje.Budet po pravilu donosi predstavniko tijelo, to podrazumijeva irok uticaj svih zainte-resovanih na voenje odgovarajue budetske politike.

Planska funkcija budeta sadrana je u samoj prirodi dokumenta koji se donosi krajem tekue godine za narednu godinu i sadri bilans predvienih rasoda i prihoda.Svako predvianje u osnovi znai planiranje ciljeva, sredstava i metoda, stoga budet predstavlja svojevrsni plan koji se zasniva i na elementima drugih planskih dokumenata.

Pravna funkcija budeta proizilazi iz same definicije budeta kao pravnog akta. Kako je budet zakon u znaajnom broju savremenih zemalja, to on proizvodi i odreene pravne posljedice, odnosno prava i obaveze.

Ekonomska funkcija budeta posebno je znaajna jer ista proizilazi iz instrumenata koje drava koristi za ostvarivanje ekonomskih ciljeva preko politike rashoda i prihoda, budui da direktno utie na raspodjelu drutvenog proizvoda.Ukupna javna potronja se preko budeta vezuje za ekonomsku politiku drave i ciljeve koje treba ostvariti u raspodjeli i preraspodjeli drutvenog proizvoda.Evidentna je direktna povezanost budeta s kretanjima u privredi, budui da budet ima neposredan uticaj na pojedine ekonomsko-politike mjere. Ovaj uticaj budeta dolazi do izraaja preko djelovanja prihoda i rashoda budeta na proizvodnju, potronju, cijene, investicije i slino.

4 U principu, ekonomske funkcije i efekti budeta dolaze do izraaja kroz dejstvo budeta na alokaciju resursa, kroz redistributivnu i stabilizacionu funkciju budeta.

U pogledu tzv. alokativnih funkcija treba naglasiti da je ova funkcija u velikoj mjeri preputena djelovanju trinih zakonitosti u savremenoj privredi. - esto se, meutim, razmatranje alokativne funkcije budeta vezuje za pravilniju alokaciju resursa izmedu privatnog i javnog sektora.

Redistributivna funkcija budeta ostvaruje se kroz dejstvo budeta na raspodjelu i preraspodjelu drutvenog proizvoda preko javnih prihoda, ali i preko raznih transfernih rashoda.

to se tie stabilizacione funkcije budeta, postoje razliita shvatanja. Klasina shvatanja su polazila od zahtjeva da je nuna budetska ravnotea i ista je bila vrlo usko tretirana, i to u prvom redu s take gledita pokria rashoda.

Finansijska funkcija budeta posljedica je usklaivanja obima rashoda i obima prihoda. Ta se funkcija ostvaruje stalnim traenjem ravnotee izmeu prihoda i rashoda.

5Kontrolna funkcija budeta ogleda se u kontroli predstavnikog tijela nad izvrnom vlau u fazi izvrenja budeta. Budui da je budet u neku ruku politiki program vlade, predstavniko tijelo preko budeta moe da ostvari usmjeravanje i kontrolu rada dravne uprave.

BUDETSKA NAELA Pri sastavljanju budeta, kao i u procesu njegovog izvrenja, primjenjuju se odreena naela koja su usvojena od strane fmansijske teorije i prakse. Budetska naela, koja inae mogu da budu statika i dinamika, brojna su, ali je opte prihvaeno nekoliko sljedeih: 1) naelo budetskog jedinstva, 2) naelo potpunosti ili univerzalnosti, 3) naelo tanosti i realnosti, 4) naelo budetske ravnotee, 5) naelo specijalizacije, 6) naelo trajanja, 7) naelo jasnoe i 8) naelo javnosti.

Naelo budetskog jedinstva iskazuje da svi javni prihodi, kao i svi javni rashodi, jedne politiko teritorijalne zajednice moraju da budu prikazani u jednom budetu.66Javni prihodi i javni rashodi mogu da budu prikazani u budetu na dva naina: metodom bruto budeta i metodom neto budeta.

Metoda bruto budeta se sastoji u ukupnom bruto iskazivanju svih javnih prihoda i svih javnih rashoda.

Metoda neto budeta podrazumijeva da se prethodno prebiju (odbiju) budetski prihodi od rashoda tako da se u budetu prikaze samo viak prihoda nad rashodima.

Budui da metod bruto budeta omoguuje potpunije i pravilnije sagledavanje veliine prihoda i rashoda drave isti ima daleko iru primjenu u praksi.

Naela potpunosti ili univerzalnosti pretpostavlja da su u budetu prikazani svi javni prihodi i svi javni rashodi.

Naelo tanosti ili realnosti podrazunijeva potrebu da se javni prihodi i javni rashodi koji se uskazuju u budetu to realnije i tanije iskau. To je jedan od imperativa korektne finansijske politike zemlje.

Naelo budetske ravnotee podrazumijeva da su javni rashodi u budetu uravnoteeni s javnim prihodima iskazanim u budetu. Ukoliko ne bude postignuto ravnotea nego se pojavi viak prihoda nad rashodima, doi e do pojave budetskog suficita.

7Ukoliko se pojavi viak rashoda nad prihodima doi e do pojave budetskog deficita.

Naelo specijalizacije postavlja kao imperativ da prihodi i rashodi u budetu moraju da budu iznijeti na bazi odreene specifikacije koja treba da omogui da se odobrena sredstva u budetu troe: u utvrenom iznosu,za utvrdenu svrhu iu okviru odreenog vremena.U prvom slucaju rije je o kvantitativnoj, u drugom o kvalitativnoj, a u treem o vremenskoj specijalizaciji.

Naelo trajanja budeta (ili periodinosti, odnosno godinjosti) znai da se budet donosi za odreeni vremenski period, a teorija i praksa su pokazali da je to period od jedne godine, pri emu se kalendarska godina i budzetska godina ne moraju poklapati.

Naelo jasnoe budzeta podrazumijeva na jedinstven nain grupisanje svih prihoda prema izvorima i svih rashoda prema njihovoj namjeni.

Naelo javnosti budeta podrazumijeva da se budt izloi javnosti preko irokog sistema sredstava javnog inforrnisanjaOvo naelo znai da se javnost upozna s vrstom i veliinom budetskih prihoda i rashoda, odnosno sa znaajnim djelom finansijske aktivnosti drave.8BUDETSKA PROCEDURA

Budetska procedura, ili budetski postupak predstavlja skup postupaka i poslova vezanih za: izradu budeta (budetska inicijativa, planiranje prihoda, planiranje rashoda i izrada predloga budeta), donoenje budeta (privremeno finansiranje i donoenje budeta), izvravanje budeta (nain izvravanja i izvrioci budeta) I kontrola budeta (redovna budetska kontrola i zavrsni raun budeta)

Inicijativa za izradu budeta je u najveem broju savremenih drzava poverena izvrnim dravnim organima, odnosno najviem dravnom izvrnom organu za obavljanje poslova iz oblasti javnih fmansija tj. ministarstvu flnansija.

Pri razmatranju budetske inicijative mora se posvetiti odgovarajua paznja metodologiji planiranja budetskih prihoda i rashoda.

U literaturi se obino navode dva osnovna metoda planiranja prihoda i rashoda: metoda direktnog procenjivanja i metoda automalskog procenjivanja.

Kod primjene metode direktnog procjenjivanja pri planiranju rashoda za osnovu se uzimaju podaci o izvrenim rashodima u poslednjoj budetskoj godini. 9Metoda automatskog procjenjivanja bazira se na podacima pretposlednje budetske godine.

U novije vrijeme u primjenu se uvodi i normativni metod.

Pravo pripreme budeta povjereno je organu uprave nadlenom za finansije, najee ministarstvu finansija.

Metoda automatskog procjenjivanja bazira se na podacima pretposlednje budetske godine.DONOENJE BUDETA Budet je zakonski akt koji se donosi prema proceduri propisanoj za donoenje zakonskih akata. To praktino znai da se o prijedlogu budeta koji je sainila vlada raspravlja u skuptini (parlamentu), uz potovanje propisane procedure i odreene tehnike.

Procedura, odnosno tehnika, moe biti razliita od zemlje do zemlje i zavisi od ureenja zemlje (dva skuptinska doma ili jedan).

Rasprava o prijedlogu budeta je u najveem broju sluajeva rasprava o politici vlade.

10Poto se zavre sve pojedinane i nacelne rasprave, kako po tjelima skupine tako i u plenumu, pristupa se glasanju o prijedlogu budeta.

Prijedlog o kojem se izjanjavaju poslanici moe da bude i obino jeste razliit od onoga koji je predloila vlada.

Utoku rasprave u budet se mogu ugraditi i brojne izmijene i dopune sa kojima se vlada treba usaglasiti.

Usvojeni budet se sastoji od opteg i posebnog dijela.

Opsti dio budeta, obino krai, sadri podatke o ukupnom iznosu prihoda i rashoda budeta, iznos budetske rezerve, prava i obaveze nadlenih organa u izvrsenju budeta i mjere za ouvanje budetske ravnotee.

U posebnom dijelu budeta, obicno veoma obimnom, navedeni su svi budetski prihodi prema izvorima, svi korisnici budetskih sredstava, kao i blia i detaljna namjena troenja sredstava koja su odreena konkretnim korisnicima.

1112PRIVREMENO FINANSIRANJE Kako je postupak donoenja budeta obiman i vremenski dugaak (traje oko 4 do 6 mjeseci) moe se dogoditi da se svi poslovi vezani za donoenje budeta ne zavre do kraja godine koja prethodi godini za koju se budet donosi. U torn sluaju mora se pristupiti privremenom fmansiranju da bi se obezbijedio kontinuitet u finansiranju javnih rashoda. Privremeno finansiranje se moze obavljati na bazi tzv. budetskih dvanaestina (mjesecnih iznosa). Finansiranje se realizuje na bazi budeta iz prethodne godine, ili na bazi prijedloga budeta (koji nije usvojen) za tekuu godinu .

Pored metoda budetskih dvanaestina primjenjuje se i metod rekondukcije budeta. Metod rekondukcije budeta se sastoji u prenosu ovlaenja iz prethodnog budeta na narednu godinu, ime se otvara mogunost kontinuiteta u finansiranju.

Trei metod je metod akontacije i sastoji se u davanju budetskih kredita korisnicima dok se novi budet ne usvoji. IZVRENJE BUDETA Kada skuptina usvoji budet i kada se on obnaroduje poinje nova faza u budetskom procesu, faza izvrenja budeta.

Izvrenje budeta se sastoji, s jedne strane, u prikupljanju prihoda, a s druge strane u finansiranju potreba dravnih organa i institucija, korisnika budetskih sredstava.

ZAVRNI RAUN BUDETA Zavrni raun budeta se donosi prema proceduri koja je veoma slina onoj koja vai za donoenje budeta.Zavrni raun predstavlja instrument kojim se na kraju godine iskazuju svi ostvareni prihodi i ukupan raspored sredstava u budetskoj godini koja je upravo istekla i za koju se donosi zavrni racun.

Zavrni racun budeta predstavlja rezultate budetskog poslovanja u protekloj godini. Znaaj zavrnog rauna se sastoji u tome to se predstavnikom tijelu daje mogunost da razmotri kako je izvrna vlast u praksi realizovala principe koje je ustanovila na poetku budetske godine.

1314BUDETSKA KONTROLA Poseban i veoma znaajan dio budetske procedure je svakako budetska kontrola. Budetska kontrola se posebno odnosi na fazu izvrenja budeta. Kontrole, koje su inae brojne, mogu se grupisati prema raznim kriterijumima i za razne svrhe i namjene. Najcee se spominju sljedee: (1) kontrola prema vremenu (prethodna ili naknadna), (2) kontrola prema metodu (dokumentarna ili terenska), (3) kontrola prema subjektima (kontrola naredbodavca i kontrola raunopolagaa) i 4) kontrola prema organima koji je vre (upravna, raunsko-sudska i politika).

U ekonomskoj literaturi se pravi razlika izmeu stvarnog budeta, strukturnog budeta i ciklinog budeta.

Stvarni ( ili realni ) budet predstavlja stvarne prihode i rashode drave.

Strukturni budet registruje koliki bi bili prihodi, izdaci i deficiti drave kako bi ekonomija poslovala na nivou potencijalne proizvodnje.

Ciklini budet je razlika izmeu stvarnog i strukturnog budeta.

BUDETSKI PRIHODI

Izvravanje brojnih i obimnih funkcija i zadataka koje u savremenim uslovima ima drava nuno nalaze postojanje odgovarajuih materijalnih sredstava.

Naime, da bi mogla uopte da pristupi izvravanju brojnih i obimnih javnih rashoda, savremena drava mora da raspolae odgovarajuim javnim prihodima.Javne prihode moemo definisati kao transakcije koje poveavaju neto imovinu drave na svim nivoima vlasti.Svaka transakcija oznaava ili razmjenu, ili transfer. Transakcija predstavlja razmjenu u situaciji kada jedna jedinica obezbjeuje dobra, usluge, imovinu ili rad drugoj jedinici i zauzvrat dobija dobra, usluge, imovinu ili rad u istoj vrijednosti.

Transakcije poput transfera definiu se kao transakcije kad jedna jedinica obezbjeuje drugoj jedinici dobra, usluge, imovinu, odnosno rad, a da pri tome u isto vrijeme ne dobija , nikakvo dobro, uslugu, imovinu, odnosno rad.

15Porezi i veina doprinosa za socijalno osiguranje predstavljaju obavezne transfere, dok su subvencije, donacije, socijalna pomo i drugo dobrovoljni transferi.

Prihodi drave, javni prihodi, imaju brojne karakteristike, od kojih valja navesti sljedee: da se ubiraju (iskazuju), po pravilu, u novcu, da se redovno (godinje ili u nekom drugom intervalu) ubiraju, da plaanje ne dovodi u pitanje postojeu imovinu (izuzetno, realni porezi na imovinu) i da slue podmirivanju trokova koji imaju opti karakter.

Najvaniji prihodi su : - porezi - takse - carine, - pristojbe16Porezi su najvanija stavka u punjenju budeta.

Porezi ine ak do 80 % svih budetskih prihoda. Porezi predstavljaju instrument javnih prihoda kojim drava, ukljuujui i nie forme politiko-teritorijalnih zajednica.Postoje dvije vrste poreza, i to:posredni (indirektni), npr.: porez na promet,neposredni (direktni), npr.: porez na dobit (profit).

Carine su oblik javnih prihoda koji drava ubire prilikom prelaza robe preko dravne granice.

Takse su vrsta javnih prihoda koji predstavlja novanu protivnaknadu za usluge koje ine organi drzavne administracije ili druga javno-pravna tijela fizikim ili pravnim licima.

1718 BUDETSKI RASHODI

Budetski rashodi su izdaci koje finansira drava iz javnih prihoda na ime pokria najrazliitih potreba drave.

Iz javnih rashoda mora seobezbijediti normalno funkcionisanje drave to znai da se mora obezbijediti finansiranje dravne uprave (dravni slubenici zaposleni u ministarstvima, parlamentu, dravnim agencijama).

Drava mora da vodi rauna i o unutranjoj i o spoljanjoj bezbjednosti, tako da su predmet finansiranja iz javnih rashoda policija i vojska.

Radi zatite javnog poretka iz javnih rashoda se finansiraju: sudstvo, tuilatvo, javni pravobranioci i sl.

U javne rashode takoe ukljuujemo rashode za finansiranje obrazovanja, kulture, fiziku kulturu, nauku, ekonomske intervencije i investicije, socijalnu sigurnost stanovnitva, ekologiju i brojne druge rashode.

19Osnovna struktura javnih prihoda i rashoda

Javni prihodiJavni rashodiPoreziRashodi za dravnu upravuTakseUnutranja i spoljna bezbjednostAkcizeSudstvo i tuilatvoCarineObrazovanjeDoprinosiZdravstvoPrihodi od kazniKulturaPrihodi od prodaje i upotrebe dravne imovineNaukaPrihodi od privatizacijeSportDonacijeEkonomske intervencijeJavni zajmoviInvesticijeKoncesijeEkologijaSocijalna politika20JAVNI FONDOVI

Javni fondovi su organizaciono-institucionalna forma za prikupljanje i distribuciju (rapodjelu) javnih prihoda.

Fondovi se osnivaju za jednu vrstu javne sluzbe (Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje - PIO, Fond za zapoljavanje, Fond za djeiju zatitu, Fond za nauno-istraivaki rad i sl.)

Princip funkcionisanja javnih fondova je u biti slian funkcionisanju budeta, jer se i kod jednog i kod drugog radi o prikupljanju i distribuciji javnih prihoda.

Javni fondovi se razlikaju od budeta po:namjeni prikupljenih prihoda: prihodi budeta se koriste u vie namjena, a prihodi fondova slue za pokrivanje strogo odreene namjene (za penzijsko i invalidsko osiguranje, za zapoljavanje, i td.);

Po tome to se budet bazira na porezima, carinama i taksama, a javni fondovi se u pravilu finansiraju po osnovu doprinosa (doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, doprinos za zapoljavanje itd.).21VELIINA JAVNOG SEKTORA

Veliina javnog sektora se mjeri veliinom javnih rashoda u odnosu na obim cjelokupne privrede.

Standardna mjera obima cjelokupne privrede jeste bruto domai proizvod (GDP), koji predstavlja vrijednost svih roba i usluga proizvedenih u jednoj zemlji u datoj godini.

Tokom posljednjih 50 godina uee javnog sektora se poveava a s tim i uee drutvenih rashoda u GDP-u

Uee javnog sektora u GDP-u savremenih zemalja se poveava, a poveani javni rashodi dovode do potrebe za poveanjem poreznih prihoda, to dovodi do promjena u poreznim sistemima.

Razlozi za poveavanje javnog sektora su:poveanje broja stanovnika, vei udio starog stanovnitva, proirenje nadlenosti drave, poveanje broja dravnih slubenika itd.

Danas javni sektor u savremenim dravama iznosi iznosi izmeu 30 - 50 %. pa i vie (prije 50 godina ovo ucee je iznosilo oko 10 %). U pojedinim dravama javni sektor zahvata ak i do 60 % GDP (Grka, panija, Italija) i druge zemlje.