SEMINARSKI RAD

REVIZIJE POSLOVANJA JAVNOG SEKTORA U KONTEKSTU DRŽAVNE REVIZIJE

SADRŽAJ

UVOD..........................................................................................................................................3

1. STANJE JAVNOG SEKTORA U REPUBLICI SRBIJI.................................................4

2. OSNOVNE KARAKTERISTIKE NADLEŽNOSTI I ODGOVORNOSTI JAVNOG PREDUZEĆA...................................................................................................................7

3. CILJEVI KOMPLEKSNE REFORME JAVNOG SEKTORA........................................9

4. AKTIVNI PRISTUP REFORMI JAVNOG SEKTORA..................................................13

4.1. Modeli privatizacije i tranzicionim zemljama......................................................16

4.2. Novi – javni mendžment.......................................................................................18

4.3. Outsourcing...........................................................................................................19

4.4. Javno – privatno partnerstvo.................................................................................21

5. ULOGA DRŽAVNE REVIZIJE U REFORMI JAVNOG SEKTORA...........................22

5.1. Osnovna saznanja o državnoj reviziji...................................................................23

5.2. Standardi sa područja rada državne revizije.........................................................25

5.3. Vrhovna revizorska institucija..............................................................................26

5.4. Ovlašćenja vrhovne revizorske institucije za reviziju javnog sektora..................27

5.5. Iskustva i nalazi Glavne službe za reviziju...........................................................28

5.6. Državna revizija javnih rashoda............................................................................29

LITERTURA.................................................................................................................................32

2

UVOD

Da bi se mogao obezbediti stabilan položaj i opstanak na tržištu, poslovanjem i razvojem preduzeća, u savremenim uslovima privređivanja potrebno je upravljati na adekvatan način, pri čemu racionalan proces upravljanja bazira na pouzdanosti, tj. realnosti i objektivnosti finansijskih informacija. Na obezbeđenje pouzdanosti tih informacija odnosi se, u prvom redu, uloga revizije, zbog čega je u razvijenim tržišnim ekonomijama, revizorska profesija vrlo razvijena.

S obzirom na činjenicu, da se revizija tradicionalno razmatra u kontekstu realnosti i objektivnosti finansijskih izveštaja, za takvu reviziju vrlo često se koristi izraz finansijska revizija. Međutim, za proces racionalnog upravljanja potrebne su, osim računovodstvenih informacija, i tazličite neračunovodstvene informacije (koje nemaju svoj finansijski iskaz), zbog čega se sve intenzivnije rezvija revizija poslovanja koja se (osim finansijskim izveštajima) mnogo detaljnije bavi kvalitetom celine poslovanja, pri čemu i neračunovodstvene informacije dobijaju značajnu ulogu.

Ovako opisanom revizijom poslovanja, usmereno na kvalitet poslovanja, u savremenim uslovima, bave se i eksterni komercijalni revizori i državni revizori, a ne samo interni revizori kako se, po pravilu, misli.

Od ostalih vrsta revizije, revizija poslovanja se, po pravilu, razlikuje po tome što je usmerena na informacije koje se odnose na identifikovanje mogućnosti za povećanje efikasnosti i ekonomičnosti, kao i za povećanje efektivnosti u poslovanju organizacije. Revizija poslovanja se razvila iz finansijske revizije, znači uključuje finansijsku reviziju, ali se proširuje i na ostale poslovne aktivnosti preduzeća.

Polazeći, dakle, od činjenice da je revizija poslovanja usmerena na celinu informacija neophodnih za proces upravljanja, najčešće se ovom vrstom revizije bave interni revizori, ali se revizijom poslovanja moraju baviti i eksterni, kao i državni revizori.

Za razlikovanje pojedinih vrsta revizije može se koristiti nekoliko kriterijuma, i to: organ koji provodi ispitivanje, zatim objekat ispitivanja i područje ispitivanja. Važno je naglasiti, prilikom razmatranja vrste revizije, da različite vrste revizije proizilaze iz specifičnih gledišta posmatranja, po pravilu, vrlo sličnog ili istog postupka revizije. Tako, na primer, reviziju finansijskih izveštaja mogu provoditi i eksterni i interni revizori. Prema prvom kriterijumu razlikujemo internu reviziju i eksternu reviziju. Revizija poslovanja i revizija finansijskih izveštaja se razlikuju prema tome šta se ispituje, odnosno prema kriterijumu objekta ispitivanja.

3

1. STANJE JAVNOG SEKTORA U REPUBLICI SRBIJI

Po mnogo čemu, javna preduzeća predstavljaju specifičan oblik preduzeća koja imaju, u obavljaju svoje delatnosti, posebno apostrofiranu odgovornost, i to, kako prema javnosti, tako isto i prema osnivaču. Pođe li se od činjenice da obavljaju delatnosti javnog preduzeća na neadekvatan način izaziva, po pravilu, nezadovoljstvo kod građana, uz čestu pojavu javnog reagovanja, sasvim je jasno da je na javnom preduzeću posebna odgovornost na informisanju javnosti o radu i poslovanju tih preduzeća.

Pokušaj definisanja javnih preduzeća otežava činjenica da su, u različitim zemljama, zatim, različitim delatnostima i granama u okviru pojedinačnih zemalja, potom i u različitim vremenskim periodima, između javnih preduzeća prisutne brojne razlike.

Upravo pomenute razlike direktno utiču na vrste i institucionalne oblike javnih preduzeća, zatim, na njihovu delatnost, potom na status koji imaju u privrednom sistemu, nakon toga, na instrumente putem kojih se reguliše njihovo funkcionisanje, isto tako, na njihovu ekonomsku efikasnost i sl.

Respektujući navedene činjenice, javno preduzeće bi se, generalno, moglo definisati kao preduzeće formirano s osnovnim ciljem obavljanja delatnosti od javnog (opšteg) interesa, pri čemu država, odnosno jedinica lokalne samouprave (kao njihov osnivač), vrši, u celosti ili delimično, ulogu „preduzetnika“.

Kao bitne zajedničke karakteristike javnih preduzeća mogu se navesti sledeće, i to: obezbeđenje proizvoda i usluga od elementarnog značaja za određenu zajednicu; monopolski ili neki drugi privilegovani status na tržištu stečen uz podršku vlasti; predmet su javnog regulisanja.

Javna preduzeća, u odnosu na ostala preduzeća, dobit stiču u prilično specifičnim okolnostima, jer svoje poslovne prihode ne mogu ostvarivati slobodnim formiranjem cena svojih proizvoda i usluga (bez prethodno dobijene saglasnosti od osnivača). To znači, dakle, da se dobit (koja bi opravdala uložena sredstva), ostvaruje vrlo pažljivim odmeravanjem (kalkulisanjem) cena proizvoda i usluga, vodeći računa, pri tome, o kupovnoj snazi stanovništva (kao krajnjeg korisnika).

Upravo iz navedenih razloga, poslovni rashodi su, kod javnih preduzeća, veći od poslovnih prihoda, tako da se negativna razlika pokriva subvencioniranjem iz budžeta, ili ostalih izvora. Ipak polazeći od činjenice da svojim poslovanjem i radom javna preduzeća daju logističku podršku poslovanju ostalih preduzeća, kao i svih ostalih pravnih lica koja obavljaju vanprivrednu delatnost, njihovo postojanje se sasvim opravdano.

4

Dosadašnjim procesima privatizacija i reformi javni sektor u Republici Srbiji nije praktično ni dodirnut. U javnom sektoru su, naime, usidreni ekonomska stabilnost i prepreke investicijama koje omogućuju reindustrijalizaciju i razvoj.

Kao celina, javni sektor obuhvata: državnu administraciju; javne službe (zdravstvo, obrazovanje, odbrana, bezbednost, socijalna mreža, kultura, sportska javna mreža i dr.), socijalne fondove (zdravstvo, penzoni fondovi...); korporativni sektor (javna državna i komunalna preduzeća); regulatorna tela; lokalnu upravu i administraciju; državnu imovinu i sistem upravljanja državnom imovinom, kao i sistem upravljanja gradskim građevinskim zemljištem i gradskom rentom.

Na sagledavanje celine prioriteta i povezanih zahvata u različitim ili u istim segmentima javnog sektora odnosi se, dakle, reforma javnog sektora. Tako, na primer, načini korporativizacije i privatizacije državnih i komunalnih preduzeća ne mogu se opredeliti a da se, pri tome, zanemari reforma penzijskog osiguranja.

Drugi primer neophodnosti povezanih zahvata u javnom sektoru predstavlja proces restitucije. Naime, veliki javni dug na način „debt to equity“ u sistemu reforme upravljanja gradskim građevinskim zemljištem mođe se izbeći, a simultano se mora garantovati ravnopravan i nediskriminativan odnos prema pravima restrucionara.

Povezanost reformi javnog sektora sa jedne i tržišta kapitala, sa druge strane, predstavljaju treći primer nužnosti povezanih zahteva u javnom sektoru. Javnim reformama je neposredno uslovljeno povećanje stranih investicija, kao i obima i šatolikosti domaće štednje. Isto tako, bez adekvatnih reformi u upravljanju državnom imovinom i gradskom rentom, nema ni neophodne i ozbiljnije redukcije javnih rashoda.

U javnom sektoru Republike Srbije sve dosadašnje reforme bile su samo paliativne ili kratkoročne, zbog čega nije snižen obim javne potrošnje (ni u relativnom ni u apsolutnom smislu), lako se kreiraju pritisci prema budžetu (na primer, po osnovu sindikalnih pritisaka za povećanjem plata u neracionalizovanim službama), gotovo je permanentna klima predizborne nediscipline.

Izlaskom na tržište kapitala javna preduzeća neće postati atraktivna za investitore zato što, između ostalog, nisu podigla svoj kapital, izostalo je čak i održavanje u smislu odgovarajućeg amortizacionog ekvivalenta. U mnogim segmentima javnog sektora administracija je nekontrolisano rasla, pri čemu nije ni postala efikasnija niti je profesionalizovana. Radi se o aglomeratima velikog broja zaposlenih koje nemaju odgovarajuće profile niti utilizovan i specijalizovan radni zadatak. Lokal – političkom voluntarizmu podležu u javećoj meri komunalna preduzeća.

Najgore bastione korupcije, divlje i nasilne privatizacije, otuđivanja državnog graževinskog zemljišta i uzurpacije privatne imovine i prava predstavlja upravljanje državnom imovinom,

5

gradskim građevinskim zemljištem i gradskom rentom, istovremeno, devastirajući efekti u gradskoj strukturi, gaženja prava države i građana, kao i kriminalne aktivnosti radi priznavanja ekstraprofita na račun tih prava, konstantna su posledica nediferenciarno opredeljene funkcije gradske rente, uz nediferencirano upravljanje i vlasnički status, koji su opterećeni nelegitimnim „svojinskim pravima“ i promenama vlasištva.

U višedacanisjkom zaostajanju za najbližim evropskim okruženjima je infrastruktura (energetska, magistralni putevi, železnica, mostovi, telekomunikacije) kao malo ili nimalo izmenjeno nasleđe sada već daleke prošlosti.

Kroz različite vidove distribucije rasipa se, u najvećoj meri, kapital koji država prikuplja u procesu privatizacije. U rukama nestabilnih i nekompetentnih upravljačkih piramida podređenih političkoj i finansijskoj nomenklaturi nestaje akumulacija javnih preduzeća i izostaje strukturiranje investicionih fondova.

Sve slabosti koje uzrokuju neopravdano i nekorisno trošenje, zatim, regresiju efikasnosti, kao i, istovremeno, nezadovoljstvo prekomernog broja zaposlenih, mogu se uočiti u javnom sektoru na svakom mestu.

Da bi se moglo pristupiti kreiranju povezane legislative i akcionog redosleda reformskog poteza koji bi omogućili prevladavanje barijera i otpora kako u samom javnom sektoru tako i šire, u društvu, primarni zadatak Republike Srbije je donošenje celovite i povezane strategije reforme javnog sektora.

**Primer: Uvođenje i primena interne revizije i kontrolinga u javnom sektoru u funkciji racionalnog koršćenja ograničenih javnih sredstava

Interna revizija poslovanja kod javnih preduzeća ili lokalnih zajednica koje se bave poslovanjem sa gradskim građevinskim zemljištem posle usvajanja novog Zakona o planiranju i izgradnji postaje izuzetno značajno kako sa aspekta organizacije ukupnog poslovanja tako i sa aspekta mesta i uloge interne revizije u ovim institucijama.

Značaj interne revizije kod poslovanja sa gradskim građevinskim zemljištem u Srbiji može se oceniti kroz nekoliko činjenica.

Prvo - Promene nastale u zakonodavnoj oblasti kojim se status gradskog građevinskog zemljišta bitno menja. Promene vlasničkih odnosa predviđenih Zakonom o planiranju i izgradnji povodom građevinskog zemljišta pretstavlja vrlo složenu organizacionu i finansijsku dimenziju ovih pitanja. Sama činjenica da će se dosadašnji korisnici gradskog građevinskog zemljišta masovno javljati da, koristeći zakonske mogućnosti pribavljanja zemljište uz obračun obaveza, i postanu titulari prava svojine na zemljištu koje koriste predpostavlja vrlo ozbiljne organizacione pripreme. Činjenica da stari Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“ br. 47/ 2003) nije

6

rešio brojna pitanja iz ove oblasti doveo je do usvajanja novog Zakona o planiranju i izgradnji sa brojnim sistemskim izmenama.

Drugo – Prema ordeđenim analizama Stalne konferencije gradova Srbije procenjeno je da se prihodi od poslovanja gradskim građevinskim zemljištem kod lokalnih zajednica opština u Srbiji kreću do 10% budžetskih prihoda godišnje. Novim Zakonom planirano je i značajno povećanje ovih prihoda.

Promena vlasničkih odnosa i finansijski obračuni koji će se masovno ugovarati sa lokalnim zajednicama ili institucijama koje su osnovane da se bave zemljištem, povećaće prihode lokalnih budžeta.

Treće – Poslovima građevinskog zemljišta organizovano se bavila lokalna samouprava ili institucije osnovane  za tu namenu. Obaveze predviđene Zakonom o planiranju i izgradnji predviđaju značajno proširenje obima poslovanja ovih institucija u delu finansijskog obračuna i prenosa zemljišta novim vlasnicima što pretpostavlja bolje organizovanje ovih poslova u opštinama i gradovima Srbije.

U pomenutim okolnostima organizaciona pitanja poslovanja sa građevinskim zemljištem postaju izuzetno značajna. Lokalne samouprave moraju u što kraćem roku da predlože odgovarajuća organizaciona rešenja, kako bi se ostvarila realizacija prava i obaveze korisnika gradskog građevinskog zemljišta predviđenih pomenutim zakonom.1

2. NADLEŽNOSTI I ODGOVORNOSTI JAVNOG PREDUZEĆA

Da bi preduzeće uspešno poslovalo I izvršilo planirane zadatke, neophodno je da u svom radu stalno I transportno pruže informacije relevantnim strukturama odgovornim za rad I naduranje javnog preduzeća, pri čemu se nadzor definiše kao detaljno I sistematsko nadgledanje izvršenja bilo kojeg posla ili zadatka odgovornog lica, ili druge aktivnosti preduzeća.

Osnovni cilj nadzora je da se otkriju I nadležnim organima prijave moguće prevare ili druge nezakonite aktivnosti, ted a se preduzmu mere za disciplinsko kažnjavanje i otpuštanje lica koja su u izvršavanju svojih poslova i radnih zadataka učinila povredu radne obaveze.

Nadzorni odbor i uprava (menadžment) su, u ispunjavanju svojih obaveza i odgovornosti, dužni podsticati na odgovorno korišćenje i kontrolu imovine resursa javnog peduzeća.

Organe javnog preduzeća, prema članu 4. Zakona o Javnim preduzećima, čine: skupština, nadzorni odbor i uprava (menadžment).

Skupština javnog preduzeća ima nadležnosti da:

1 www.dil.rs7

- Donosi statut,- Donosi poslovnik o radu i druge poslovne akte u skladu sa zakonom,

- Donosi etiški kodeks,

- Donosi plan poslovanja,

- Revidira plan poslovanja,

- Donosi program investicija za planski period,

- Imenuje i razrešava nadzorni odbor,

- Imenuje i razrešava odbor za reviziju,

- Odlučuje o trajnoj poslovnoj saradnji i povezivanju sa drugim preduzećima,

- Odlučuje o raspodeli godišnje dobiti i pokriću gubitka,

- Odlučuje o povećanju i smenjenju osnovnog kapitala,

- Odlučuje o osnivanju novih preduzeća,

- Odlučuje o drugim pitanjima u skladu sa zakonom i statutom preduzeća.

Drugi organ javnog peduzeća, odnosno nadzorni odbor je nadležan da:

- nadzire rad uprave,- donosi poslovnik o svim radu,

- predlaže statut, etički kodeks i druge akte skupštini,

- predlaže imenovanje i razrešenje članova odbora za reviziju,

- imenuje i razrešava članove uprave u skladu sa postupcima utvrđenim statutom i zakonom,

- donosi smernice o nabavci i vrši nadzor nad njihovim sprovođenjem,

- odobrava preporuke odbora za reviziju o raspodeli dobiti, te drugim pitanjima

- daje uputstva direktoru za sprovođenje istrage u vezi sa učinjenim nepravilnostima,

- donosi odluke o investiranju u skladu sa zakonom i statutom,

8

- obavlja i druge poslove utvrđene zakonom, statutom i aktima preduzeća.

Predsednik nadzornog odbora dužan je da odredi svakom članu nadzornog odbora konkretnu odgovornost za poštovanje i realizaciju relevantnih odredbi zakona koji reguliše rad internih kontrola.

Dužnost i odgovornost nadzornog odbora je da obezbedi:

- donošenje opštih akata kojima se utvrđuju operativni i funkcionalni aspekti rada organa preduzeća u skladu sa zakonom, statutom i etičkim kodeksom,

- donošenje pravilnika o disciplinskoj odgovornosti,

- uprava i nadzorni odbor dužni su i odgovorni za poštovanje akata preduzeća.

Zakonom je rgulisano da uprava preduzeća izražuje i nadgleda realizaciju trogodišnjeg plana poslovanja preduzeća u skladu sa međunarodnim računovodstvenim propisima i stadardima i revizijskim standardima Republike Srbije.

Direktor odelenja za internu reviziju dostavlja usvojeni plan poslovanja javnog peduzeća glavnom revizoru javnog sektora, a direktor javnog preduzeća isti dostavlja nadležnom ministarstvu.

Obaveza i odgovornost nadzornog odbora jeste da organizuje izradu verodostojnih računovodstvenih evidencija i finansijskih izveštaja, sačinjenih u skladu sa važećim zakonima o računovodstvu i reviziji, iz kojih je vidljiv finansijski položaj preduzeća, a koji se daju na uvid svim licima koja imaju legitiman interes u poslovanju preduzeća.

Odbor za reviziju dužan je da:

- imenuje eksternog revizora, imenuje direktora odelenja za internu reviziju na osnovu javnog konkursa za izbor najboljeg kvalifikovanog kandidata,

- razmotri godišnju studiju rizika i plan revizije u kojima su prikazane pojedinsoti u pogledu rizičnih područja i revizije koja će se izvršiti, te osigura da prijavljena pitanja budu bez odlaganja i na odgovarajući način korigovana,

- razmatra studiju rizika i plan revizije u sporazumu sa glavnim revizorom,

- obezbedi da odelenje za internu reviziju izvrši svoj posao u skladu sa planom revizije,

- obezbedi da interne kontrole budu adekvatne i da funkcionišu kako je predviđeno,

- podnosi nadzornom odboru sažete mesečne izveštaje o svojim sastancima svakog meseca,

9

- konsultuje se sa glavnim revizorom u pogledu nezavisne revizorske organizacije ili strukovno stručne grupe koja vrši stručno unutrašnje strukovno ocenjivanje odelenja za internu reviziju svake dve do tri godine,

- obezbedi da odelenje za internu reviziju obavlja svoje obaveze u skladu sa međunarodnim revizijskim standardima.

3. CILJEVI KOMLEKSNE REFORME JAVNOG SEKTORA

Na činjenicu da je EU napustila svetsku pozornicu kao ozbiljan spoljnopolitički igrač za period od najmanje deset godina (ako ne i mnogo duže), indiciraju, u prvom redu odbijanje Evropskog ustavnog ugovora od strane Francuske i Holandije (2005.godina) dok se irsko „ne“, od 12.06.2008. godine, definitivno smatra danom koji je odredio evropsku istoriju, odnosno odlučujućim udarcem ujedinjenoj i snažnoj Evropi.

Čitav niz posledica će se pojaviti zbog irskog „ne“. U EU prevladava mišljenje da ukoliko Irska sa svojim „ne“ ne ostane izolovana unutar EU, treba ozbiljno razmotriti mogućnost interne dezintergacije EU i formiranje dva tabora: EU integracija i EU zajedničkog tržišta. Drugim rečima, u okviru EU ponovo će se, de facto, pojaviti stara Evropska ekonomska zajednica i stari Evropski sporazum o slobodnoj trgovini.

Pomenuti dezintergisani procesi EU zatekli su našu zemlju na tek 1/3 pređenog puta ka punopravnom članstvu u EU, a tu smo se zatekli potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU. Naime, strateško opredeljenje Republike Srbije je da najkasnije do 2010.godine dobije, za našu zemlju veoma važan status za članstvo u EU, zbog činjenice što se tada otvaraju mogućnosti korišćenja predpristupnih fondova primarno u oblasti infrastrukture, ruralnog i regionalnog razvoja, te u oblasti ljudskih resursa. Prema očekivanjima, potpuno slobodna trgovina između Republike Srbije i EU bi trebalo, u svim oblastima, da počne od 01.07.2013.godine, pod pretpostavkom da ne prevlada mišljenje, iz perspektive Brisela, da bi postojeći problem bio samo još veći ukoliko bi i zajednica bila veća, odnosno ukoliko unutar EU ne bi postojala prevelika doza nesigurnosti da bi preveliko širenje samo po sebi ugrozilo njen „apsorpcioni kapacitet“, o kome se govorilo prilikom prijema Bugarske i Rumunije, što je tada nazvano „poslednjom fazom proširenja“.

Čitav niz povezanih ciljeva čini strukturu kompleksne reforme javnog sektora Republike Srbije, od kojih ćemo se zadržati na tri prioritetna cilja.

U prvom redu, strukturu imovine javnih preduzeća treba da optimizira korporativizacija i privatizacija državnih i komunalnih preduzeća, koja ja direktno povezana sa reformom fondova penzijskog osiguranja i potršnjom države. Mogućnost redukcije budžetskih transfera, smanjenje budžetskog tereta i iniciranje kapitalizacije fondova i njihove investicione funkcije bi se otvorile

10

alokacijom određenog procenta akcija javnih preduzeća u vlasništvo fondova penzijsko – invalidskog i socijalnog osiguranja. Samo izlaskom javnih peduzeća na tržište kapitala moguće je putem optimizacije imovinske strukture preduzeća voditi računa i neophodnoj potrebi velikih investicija u njima, uz napomenu da u tom pogledu vaučerske privatizacije i besplatne akcije nemaju nikakvog značaja.

Reforma zemljišta politike, odnosno upravljanje gradskom zemljom i gradskim građevinskim zemljištem (koja je moguća putem formiranja fondova gradskog zemljišta koji bi funkcionisali kao akcionarksa društva ili investicioni fondovi) predstavlja osnovni preduslov svih reformi, podržavanjem emancipacije penzijskih, socijalnih i zdravstvenih fondova od budžeta, portfolio fondova bio bi tako struktuiran, da bi se njihova delatnost sastojala u održavanju postojeće infrastrukture i izgradnje nove.

Najvažniji instrument optimalizacije korišćenja gradskog prsotora i najizdašniji izvor prihoda koji se usmeravaju u infrastrukturu i socijalne obaveze predstavlja gradska renta, koja još uvek nije kreirana. Jednostavan i efikasan pristup procesu restitucije (u kome bi suvlasnici u fondovima postali i restitucionari, a izbegla bi se opasna i distkrimatorna dominacija principa naturalne restitucije, kao i po osnovu restitucije kreiranja javnog duga države), obezbedila bi reforma upravljanja i vlasništva nad gradskim građevinskim zemljištem putem fondova gradskog građevinskog zemljišta.

I, na kraju, ukoliko je spregnuta sa korporativizacijom javnih preduzeća i reformom upravljanja gradskim građevinskim zemljištem, reforma državnog fonda PIO je moguća u smeru njegove kapitalizacije i ograničene funkcije investicionog fonda te, na taj način, emancipacije od državnog budžeta.

Primer: JAVNI SEKTOR, VOZ KOJI SRLJA U PROVALIJU

Bez sveobuhvatne reforme javnog sektora, Srbiju očekuje prilično mračan ekonomski scenarioUkoliko se uskoro ne pristupi sveobuhvatnoj reformi javnog sektora, ekonomski scenario koji očekuje Srbiju neće biti nimalo povoljan. Rastući spoljnotrgovinski deficit smanjiće višak u kapitalnom bilansu, a onda bi morale da se upotrebe devizne rezerve. Međutim, ni devizne rezerve ne mogu da održe stabilnost na duži rok. Čak i sa očuvanjem fiskalne discipline i stope inflacije, bez korenite reforme, Srbija bi se u najboljem slučaju mogla nadati stagnaciji, ali rastu sigurno ne. Bez ozbiljnog pokretanja reforme nije moguće krenuti napred, kao ni da se održi postojeći sistem, jer ovo je voz koji ide u provaliju.

Zbog čega je Srbiji potrebna reforma javnog sektora?

- Od oktobra 2000. u Srbiju je ulazilo dosta kapitala iz inostranstva. U prvih nekoliko godina, donacije iz inostranstva su bile značajne za dostizanje monetarne stabilnosti, ali i rešavanje problema duga koji je Srbija imala. Stvorena je osnova za priliv investicija po osnovu privatizacije, a taj kapital je omogućio vrlo visok trgovinski deficit. Ipak, trošenje bez štednje i pametnog investiranja dovelo nas je u situaciju da deficit konstantno raste i sada je dostigao je

11

16,5 odsto u GDP-u, što je glavni rizik buduće destabilizacije. Godišnji priliv kapitala je u 2006. i 2007. ukupno sedam milijardi dolara, 3,5 milijarde od kreditnih zaduženja i još toliko od stranih

direktnih investicija.To je onda omogućilo dosta komotan rast potrošnje i rast standarda. U svim tim godinama mi smo imali nestabilnu političku scenu sa čestim parlamentarnim izborima i zato je izostala celovita reforma javnog sektora.

Koji su osnovni elementi reforme?

- Ključne stvari su korporativizacija javnih preduzeća koja uključuje i privatizaciju. Do sada nije bilo ni strukturne reforme ovih preduzeća. Potrebna je i neophodna reforma socijalnih fondova, pre svega PIO fonda i fonda zdravstva, a trebalo bi da donese perspektivu u pogledu njihovog opstanka. Neodrživ je broj osiguranika u PIO fondu u odnosu na broj zaposlenih, što je posledica starenja stanovništva. Neophodna je i reforma koja se tiče upravljanja gradskim građevinskim zemljištem, a tu je i problem restitucije koji je najbliže povezan sa zemljišnom reformom. Sve javne službe, kao što su školstvo i zdravstvo treba da budu predmet jedne ozbiljne reformej avnog sektora.

Zašto do sada to nije ni započeto?

- Reforma je izostala, jer nije bilo političke stabilnosti i punih mandata dosadašnjih vlada, a sa druge strane učinjeno je dosta na povećanju standarda, privatizaciji društvenih preduzeća, pa se činilo da reforma koja se ne sprovodi i nije neka velika kočnica ukupnom napretku. Sada ona postaje kočnica, jer je ugrožen priliv direktnih investicija koje su preduslov daljeg privrednog rasta i zapošljavanja. Preporuka MMF je bila da država mora da obezbedi suficit u budžetu i to od dva do tri odsto, a da već u 2008. godini taj suficit bude bar jedan odsto. To se nije moglo postići, iako je budžet planiran restriktivno, ali sa deficitom od pola procenta GDP-a odnosno 14 ili 15 milijardi dinara. Osnovni razlog je to što je fiskalna politika ograničena i ne može smanjiti potrošnju bez prethodne reforme. Za reforme ova godina je izgubljena zbog izbora, ali u 2009. godini moralo bi da se počne sa značajnim smanjivanjem javne potrošnje uz paralelni plan akcija za kompletnu reformu.

Da li postoji neka strategija reforme javnog sektora u Srbiji?- Do sada su pravljene brojne strategije za razne stvari, ali nije i za javni sektor, a to je osnov svega. Nešto je rađeno, ali to su pojedinačni slučajevi koji na dugi rok i nemaju nekog efekta. Ne mogu reći da vlada nije svesna neophodnosti ovako nečega, ali to nikada nije bio prioritet. Uvek je bilo drugih stvari koje su bile važnije, kao i sada. Ipak činjenica je da je reforma javnog sektora preduslov svake druge, a to je posao države.

Šta ukoliko se u roku od godinu ili dve strategija ne donese, a samim tim ne počnu ni ozbiljnereforme javnog sektora u Srbiji?

- U tom slučaju nećemo održati sadašnji rast standarda i zarada, pa ni zapošljavanja, a u najboljem slučaju može se desiti da ostanemo na sadašnjem nivou. I ako se zadrži stabilnost, rast će sigurno biti usporen, a možemo doći i u fazu recesije i snižavanja standarda.

12

Šta treba da se uradi sa javnim preduzećima?

- Prvo je neophodno regulatorni okvir učiniti boljim i potrebno je doneti nove zakone pre privatizacije. Reforma podrazumeva promenu vlasničkog portfolija preduzeća i to tako da u ovim firmama u budućnosti udeo treba da imaju ne samo država i investitori već i socijalni fondovi. Preko korporativizacije se jedino može obezbediti izvor prihoda za socijalne fondove, kao što je PIO, jer oni ne mogu opstati sa sadašnjim doprinosima. Državni PIO fond konstantno je u situaciji da se sužava nivo doprinosa, a povećava udeo budžeta. Budžet sa svoje strane ne može da bude restriktivniji prema fondu, jer penzije moraju da se isplaćuju. Zato je neophodno stvoriti od njega investicioni fond koji će imati ograničenu lepezu investiranja ali pre toga on mora imati sopstveni portfolio i to mora biti sadašnja državna imovina, odnosno državna i komunalna preduzeća. Ljudi koji upravljaju ovim preduzećima moraju se hitno depolitizovati. To ne znači da država mora biti isključena iz ovih kompanija. Ako ne kao vlasnik ona treba da se javi kao kontrolor cena jer je reč o monopolima. Korporativizacija podrazumeva upravo i razbijanje tih vlasničkih struktura jer politizacija ne bi bila moguća u situaciji sa više različitih vlasnika.

Kako se podela besplatnih akcija uklapa u korporativizaciju javnih preduzeća?- Besplatne akcije nisu ništa drugo do trenutna potrošnja i klasičan sindrom srpske potrebe da se nešto podeli i potroši, a izostala je analiza koliko je to dobro na dugi rok. Niko se ne pita kako će da dobija penziju, već se sve odlaže za budućnost, troši se danas na račun generacija koje dolaze. Tako i postojeći nacrt o restituciji treba da kreira novi javni dug. Postavlja se pitanje zašto naša deca treba da plaćaju taj dug od 4,5 milijarde evra, a ovamo se deli državna imovina.

Kako bi funkcionisali ti socijalni fondovi?

- Ovi fondovi bi imali svoje akcije od kojih bi ubirali dividendu. Imali bi svoje akcije i u zemljišnim fondovima koji bi trebalo da se naprave od državne imovine. U isto vreme viškove para, kada ih bude, mogli bi ulagati u neke druge akcije ili državne papire od vrednosti. Tako bi se obezbedilo obnavljanje kapitala sa jedne strane, a sa druge da njihov kapital raste i da budu potpuno nezavisni od budžeta. Kako će se inače nadoknaditi manjak u budžetu za ove fondove, jer poreskih obveznika jednostavno nema. Jedino što se može, jeste da se prestane sa isplatama penzija i da se pretvore u javni dug, pa će to neko možda i da dočeka jednog dana.

Šta je sa imovinom u koju je PIO fond svojevremeno ulagao novac, a sada treba da se privatizuje?- To treba privatizovati jer bismo u tom slučaju imali profesionalni menadžment a novac od prodaje trebalo bi da ide u portfolio PIO fonda. To bi dalje omogućilo investiranje novca a samim tim i njegovo uvećanje. On bi mogao da se okamati i da se delimično relaksira budžet.2

4. AKTIVNI PRISTUP REFORMI JAVNOG SEKTORA

2 www.podunavac.com13

Suštinska nepoznanica jeste da li naš duboko polarizovani politički faktor ima potrebnu želju, volju i kapacitet da se ozbiljno pozabavi procesom privatizacije koji opasno klizi ka ambisu, tj.kapitalni poslovi po ovu zemlju obavljaju se po nekoj zbdra – zdola sklepanoj „koncepciji“, nepoznatoj dosadašnjoj ekonomskoj teoriji i praksi.

Nedostatak konsenzusa o strateškim principima razvoja, kao i unutrašnje političke okolnosti uzrokuju da i danas imamo otvorena ključna pitanja, i to: privatizaciju javnog sektora, restrukturiranja realnog i socijalnog sektora, liberalizaciju, monetarnu stabilnost i sl.

Naime, naše društvo tone u tranzicionu konfuziju i duboku polarizaciju koja ne može da izrodi jasnu i konzistentnu viziju daljeg razvoja. Unutrašnje konformacije, spoljnopolitička konfuzija, česti izbori i interesna pregrupisanja konstantno afirmišu populizam i elektički pristpu reformskoj politici. U Srbiji je, naime izostala tranzicija sistema vrednosti, bez čega je nemoguće zamisliti, a kamo li sprovesti adekvatne reforme. Kičmu tranzicionog procesa predstavlja privatizacija javnog sektora, tj.od svih reformskih procesa privlači najširu pažnju javnosti, jer se ne može zaustaviti. Naime, usporavanje institucionalne ima za posledicu ubrzavanje divlje, vaninstitucionalne privatizacije.

Primer:

U tranzitnim društvima, posebno pridruženim članicama za prijem u EU, najozbiljniji uslov za prijem je reforma  javnog sektora. Zašto je ta oblast u žiži interesovanja, ša pokriva, kako je Zapadni svet vidi i ocenjuje, koje su oblasti najkritičnije i zašto je toliko važna, i koje su osnovne tendencije razvoja? Odgovor na ta pitanja su fundamentalno važna jer gotovo sve demokratizacije, reforme i približavanje standrdima EU počiva upravo na reformi tog sektora. Zašto? Opšti je utisak da javni sektor u celini, posenbno institucije koje imaju direktan kontakt i servisiraju zahteve običnih građana su primer neuređenosti, neefikasnosti i korupcije.

Uzroci problema?

Zametak i osnovni uzrok neefikasnosti državnih, regionalnih i lokalnih institucija jeste odsustvo političkog konzensusa i strateškog jedinstva između osnovnih političkih partija, koje dovode do podele resora i vlasti i krhkih koalicinih partnersatava. Političke igre, podele i partnerstva su obično kratkog daha, tako da se politika i razvoj vodi na kratak rok i bez jedinstvene opšteprihvaćene koncepcije. Posledice takve politike su: (1) odsustvo strateških razvojnih planova; (2) dominantnost generalnih i uopštenih  akcionih planova razvoja; (3) slaba i neefikasnea organizaciona struktura; (4) donošenje odluka je često iracionalno i partijsko-politički obojeno; (5)  slaba i neadekvatna kadrovska politika  dovela je do toga da zaposleni nisu zadovoljni, motivisani i nisu priprelmljeni za nove izazove, posebno kada se radi o ICT i E –

14

Vladama, tj. elektronskom vođenju poslova; (6) programi i projekti su često loše projektovani i dizajnirani, i konačno (7) izvršenje i obavljanje poslova za građane je slabo i neefikasno.

Da bi se otklonili navedeni problemi i poremećaji i da bi se obezbedila demokratizacija društva, vladavina prava, razvoj preduzetništva i šansa da svaki građanin razvije sebe i preuzme brigu za sebe, svoju porodicu i razvoj zajednice, potreban je efikasan javni sektor.

Oblasti i poslovi koje treba unaprediti i menjati!

Prva i najčešća oblast s kojom se započinju reforme je tzv. Administartive capacity building koja podrazumeva unapređenje upravljačke i organizacione efikasnosti i reorganizaciju i prestruktuiranje javnog sektora, posebno organizaciona i funkcionalna poboljšanja, i efikasnije reagovanje na potrebe građana. Osim toga, taj proces uključuje i koordinaciju i povezivanje između različitih nivoa, međufunkcionalnu saradnju između različitih organizacionih delova, odelenja i timova; unpređenje kadrovskih i ljudskih resursa te poslova treninga i selekcije; unapređenje performanci zaposlenih podizanjem motivacije i zadovoljstva zaposlenih koji uključuje preispitivanje platnih nivoa, nagrada i promocije zaposlenih sa stanovišta profesionalne odgovornosti, poštenje i ličnog integriteta.

Druga oblast je Strenthening policy capacity, koja obično podrazumeva razvoj racionlanih i efektivnih odluka. Osim toga, to uključuje unpređenje procesa donošenja odluka uvodjenjem principa racionalnosti i primene standarda kvaliteta kojim se pokušava unprediti i definisati tok relevantnih i validnih informacijia za donošenje odluka i blagovremeno reagovanje. Da bi se obezbedila racionalnost u donošenju odluka mora se unaprediti i proces analize, tj. da se politički, socijalni i ekonomski okvir i uslovi analiziraju, posmtaraju  i kritički ocenjuju.   

Treća obalst je tzv. Institutionalna  reforma koja pre sveag podrazumeva da država, institucije i organi vlasti budu odgovorne građanima i da se ponašaju shodno zakonu, moralnim i etičkim principima. To podrazumeva i postovanje i vladavinu prava, transpaerntnost i otvorenost i ponašanje Vlasti spram intersa zemlje u celini i njenih građana. Ponašanje i delovanje institucija podleže stalnoj i permanentnoj kontroli od strane institucija koje su nezavisne, profesionalne i depolitizovane.

Četvrta oblast je tzv. Civil service downsizing koja podrazumeva efikasnije i efektivnije ponašanje uz manje budžetske rashode. To znači, da se javni sektor ponaša i meri po principima tržine ekonomje. Shodno tome, broj zaposlenih se mora smanjivati po meri efikasnosti privatnih firmi, i da se neki poslovi poveravaju javnim tenderima privatnim preduzećima. Naravno, otpušatnje i viškovi se moraju pripremiti, posebno mladji, za nove izazove i nove karijere u privatnom sektoru, adekvatnim treninzima i obrazovanjem. Za one koji ostaju poslovi i zarade se moraju posatviti na novim temeljima tako da se vrednuje rad i da se najbolji promovišu. Taj

15

proces aktivnosti znači uvođenje menadžmneta učinaka (performance management), praćenje i ocenjivanje zaposlenih (appraisal scheme), te promociju i nagrđivanje najboljih.

Navedeni i nagomilani problemi se moraju rešavati i EU, WB, EBRD preko programa i projekta nuditi novac, ekspertsku pomoć i modele za promene. Međutim, obracsi i modeli koji se nude često ne uspevaju zbog nerazumevanja loklanih uslova i okolnosti i odsustva efiksane zemlje domaćina

Jednostavna poruka jeste, da se za modele i principe tržišnih ekonomija koje se primenjuju u našim uslovima i u javnom sektoru, treba blagovremeno pripremati, tj. spremati najviđenije i najbolje zaposlene koji treba da ponesu i iznesu  teret promena. Sistemski pristup, metodičnost, znanje o funkcionisanju organizacija, organizacionim ponašanjima i kako i na koji način ukomponovati odnos i relacije između organizacije, timova i svakog zaposlenog je složen i komplikovan posao. Razvijanje lideskih i mendžerski veština i sposobnosti je fundamentalni zahtev za reformu i unapređenje javnog sektora. 3

4.1. Modeli privatizacije u tranzicionim zemljama

Strateška javna preduzeća i ogroman broj komunalnih preduzeća, što posebno brine, nisu ni otpočela proces privatizacije, restruktuiranja i reorganizacije. Koncepcijska pitanja, kada i kako privatizovati javni sektor potpuno su otvorena, a način na koji će se on transformisati bitno će odrediti kvalitet i dinamiku daljih privrednih reformi.

Tranzicione temlje, primenjivale su uglavnom dva modela privatizacije, pri čemu oba podrazumevaju da javna preduzeća ostanu otvorene korporacije prisutne na domaćim i inostranim berzama. Prvi koncept se svodi na međunardone tendere za prodaju (većinskog ili manjinskog) paketa akcija strateškom investitoru, uz podelu jednog dela kapitala zaposlenim i građanima primenom posebnih tehnika.

Drugi model se odnosi na inicijalnu javnu ponudu akcija. Trenutno stanje u Republici Srbiji govori da se ni jedan od ova dva modela ne razrašuje već je posebno omiljen model privatizacoje na osnovu „ad hoc“ pravila (po kojima se svako preduzeće prodaje na poseban način), nastao kao

3 www.meritum-international.org

16

oblik odstupanja od napred pomenuta dva modela. Privatizacijom jednog broja većih i značajnijih preduzeća „ad hoc“ modelom došlo je do čitavog niza afera koje su narušile ugled i kredibilitet zemlje u poslovnom svetu.

U ovom monetu potpuno je nejasno kako će biti privatizovana ostala javna preduzeća, a jedino je sigurno da je moguća kombinacija svih mogućih metoda privatizacije, što bi, po logici stvari, moglo da znači da Zakon o privatizaciji uopšte nije potreban.

Na ključno pitanje, zbog čega je donešena odluka da se najveća javna preduzeća privatizuju po „ad hoc“ metodu, moguće je nekoliko odgovora. Jedan od odgovora glasi, da se u Vladi primećuje odsustvo liderstva i ekonomske vizije zemlje.

Drugi razlog može biti panika vladajućoj eliti, naime privatizacija predugo traje, što je imalo za posledicu podizanje opšteg nivoa tizika, a to je, opet, stimulisalo potencijalne kupce da traže sve specifičnije uslove i sve više garancija. Naime, umesto da se preduzeća prodaju po jedinstvenom modelu, Vlada izlazi u susret kupcima koji sav rizik kupovine teže da prebace na Vladu.

Najzad, treći razlog može se nalaziti u korupciji. Tamo gde Vlada prodaje preduzeća po diskrecionim ovlašćenjim otvoren je širok prostor za korupciju. Naime, diversifikacija načina privatizacije stvara kod javnosti zabunu, jer ne može da se prati ko je, kada, kome šta prodao, zašto i po kojoj ceni, a onaj ko prodaje, u takvom haosu, sa kupcem može sasvim slobodno da sklapa dil kakav želi.

Pogubni efekti upravljanja našim javnim sektorom, od strane nacionalno, partijski i stranačko podobnog, ali zato nestručnog, nesposobnog i neefikasnog menadžmenta naših javnih preduzeća, mogli bi se anulirati, u najvećoj meri, uvođenjem normi i ponašanja karakterostičnih za preduzetnički sektor, tj.naglašavanjem uloge preduzetničkog sektora u obavljanju određenih usluga javnog sektora.

Primer (članak preuzet iz novina „Magazin“):

Paradoksalno je da ima novaca, a da se on ne investira. Morate dati signal stranim investitorima da se ovde investira, ako vi ne investirate nece ni stranci investirati. Umestoda se investira, na primer, u kupovinu vrednosnih papira javnih preduzeca EPS-a i NlS-, trosi se na putovanja, plasticne operacije i druge stvari

Privatizacija komercijalnog sektora je u zavrsnoj fazi.Problem je sto su ostala preduzeca koja imaju loseperformanse pa se ne dostinu cene koje predstavljajuadekvatnu nadoknadu. Najveci problem je vezan zaaktiviranje stecaja. Ima mnogo preduzeca koja ispunjavaju uslove za otpocinjanje stecajnogpostupka, ali se zbog socijalne ravnoteze ne praktikuje.Ostala je privatizacija javnih preduzeca takozvanog,,porodicnog srebra" privrede Srbije. Smatram da jeglavni fokus privatizacije vezan za javni sektor. Ukoliko bi cena elektricne energije bila na evropskom nivou,Elektroprivreda Srbije bi vredela vise od celokupnog realnog i finansijskog

17

sektora Srbije. Tu je pitanje da li treba izvrsiti privatizaciju ili treba izvrsiti kompleksnije mere rekonstrukcije. Moje misljenje je da javni sektor treba da ostane u znacajnoj meri u vlasnistvu drnave. Smatram da EPS treba da ostane najmanje 51 odsto u vlasnistvu drL ave. U pitanju je energija i jedan poligon za

privredni razvoj, to je strateski proizvod cija ce traznja rasti, a narocito za zemlju koja je opterecena spoljnim dugom od 15 milijardi dolara, kaze za Magazin Sustina je da se teziste tranzicione privrede mora okrenuti stvaranju uslova za povoljniji ambijent,atraktivan za strane direktne investicije. Taj ambijent nije dao dobre rezultate jer su kod nas straneinvesticije najnice u regionu. Ne monemo se baviti samo privatizacijon, vec uslovima za privlacenjeinvesticija.4

Primer (članak preuzet iz novina “Glas javnosti”):

"Telekom Srbija" ne treba prodavati, jer je on profitabilna firma i kad posluje kao državno preduzeće, a svi do sada izneti argumenti za njegovu prodaju su neodrživi, ocenio je juče ekonomski stručnjak Instituta za tržišna istraživanja - IZIT,Saša Đogović. Đogović je ukazao da "prodaja 'Telekoma' dolazi zbog loše i neodgovorne ekonomske politike iz prethodnog tranzicionog perioda, koja je izazvala neplansku i nekontrolisanu prodaju društvene i državne imovine i neproduktivno trošnje velikih sredstava, koja su dobijena od privatizacije".- Stav koji zastupa premijer da je sada najpogodnji trenutak za prodaju "Telekoma" polazi od teze da državna svojina nije najefikasniji oblik i da ne doprinosi održanju perfomansi jedne kompanije, a to je greška u startu - smatra Đogović.On je na konferenciji za štampu u IZIT-u podsetio da je "Telekom" ostvario profit, iako je u državnom vlasništvu, a s druge strane proširio je i svoje tržište u BIH i Crnoj Gori, znači postao je i regionalni igrač, iako je država neefikasna.- Državno preduzeće i te kako može dobro da posluje i to sve zavisi od strateškog promišljanja države o poslovanju kompanije koja je u njenom vlasništvu, pogotovo ukoliko je reč o kompaniji koja ima određene prirodne resurse - istakao je Dogović.Druga pogrešna teza je da država nema razvijenu korporativnu kulturu upravljanja, naveo je on, dodavši da državi treba dati vremena da to nauči.- Pri tome postavlja se pitanje da li država želi da promeni samu sebe - administraciju i upravu, da smanji korupciju i postane efikasnija i zaista servis građana i privrede ili ne želi, a ukoliko to ne želi, onda zaista i ne može da upravlja "Telekomom" - ukazao je Đogović.On smatra da ni argument "da idemo u komunistički sistem uređenja ukoliko imamo državno vlasništvo, nije održiv, jer se postavlja pitanje da li u Sloveniji, Nemačkoj, Švajcarskoj, Finskoj, Belgiji i Norveškoj, gde postoji državno većinsko vlasništvo nad telekomunikacijama, kao i u drugim sektorima, već vlada komunizam".5

4 www.vibilia.rs

5 www.infogo.biz18

4.2. Novi javni menadžment

S obzirom na sve rašireniju potrebu i trend provođenja reformskih procesa javnog sektora, neophodno je i u našim uslovima insistirati na konceptu novog javnog menadžmenta koje je neophodno posmatrati, s jedne strane, kao radikalnu reformu finansijskog upravljanja u javnom sektoru, i kojim se, s druge strane, eliminiše ekskluzivnost jedinica javnog sektora u pružanju svih javnih usluga.

Stimulisanje efikasnijeg upravljanja s ciljem postizanja boljih rezultata u poslovanju javnog sektora osnovna je karakteristika Novog javnog menadžmenta. Uvođenjem normi i ponašanja karakterističnih za preduzetnički sektor naglašava se uloga preduzetničkog sektora u obavljanju određenih usluga javnog sektora, na primer, u svrhu objedinjavanja upravljanja i efektivne upotrebe državne imovine, finansiranju investicija u infrastrukturu, te organizacionom i vlasničkom restrukturiranju delatnosti javnog sektora.

Novi javni menadžment je proces koji podržava sledeće ciljeve:

1. Poboljšanje delotvornosti i efektivnosti u javnom sektoru;2. Jačanje odgovornosti budžetskih korisnika i budžetskih korisnika prema korisnicima

odnosno kupcima usluga ili programa;3. Povećanje koristi uz smanjenje javnih izdataka;4. Jačanje menadžmenta državnih jedinica uz povećanje odgovornosti naspram korsnika.

U žarištu ovog koncepta posebno se ističe važnost finansijskog upravljanja u javnom sektoru. Uvoženjem tržišnih načela tj.ekonomskih zakonitosti i pravila dobrog ekonomisanja u javni sektor, zahteva u redefinisanje uloge javnog menadžmenta, koja podrazumeva prihavatnje odgovornosti za organizovano i efektivno delovanje u području upravljanja resursima i poslovanjem, a kontrole funkcije se više usmeravaju na maksimiziranje učinka u upravljanju ograničenim resursima.

Koncept Novog javnog menadžmenta, dakle, uključuje sledeće refrmske procese:

1. Repozicioniranje države i modifikovanje njene uloge u sistemu – država se tretira kao poslovni subjekt koji kontinuirano i učinkovito posluje,

2. Usklađivanje poslovanja opšte države s tržišnim kriterijumima ponašanja, tj.primenu „prakse dobrog ekonomisanja“, korištenja uotsourcinga za usluga javnom sektrou, privatizacija trgovačkih društava u državnom vlasništvu, te ulaganja u modelima javno – privatnog partnerstva

3. Poticanje efikasnijeg upravljanja ma osnovu procene učinaka, profesionalizacijom poslova kroz institucionalnu podršku, tj.osnivanjem novih, nezavisnih specijalizovanih agencija,

19

4. Reformisanje državnog računovodstevnog informacionog sistema u skladu sa praksom u preduzetničkom rečunovodstvu.

Proces uvođenja tržišnih kriterijuma ponašanja predstavlja ključni sadržaj skupa administrativnih i finansijskih reformi javnog sektora, zajednički objedinjenih konceptom „Novi javni menadžment“.

U određenom smislu ovaj se proces može smatrati i delimičnom privatizacijom javnog sektora. U tom smislu sve učestalije se korsti sintagma javno privatnog partnerstva koje se kao vrlo širok pojam može smestiti između tradicionalnih oblika obavljanja javnih poslova i privatizacije.

4.3. Outsourcing

Jedan od oblika razvijenije i sve više rasprostranjenije saradnje javnog i privatnog sektora u izvršavanju funkcije države, koji u značajnoj meri upućuju na svojevrsan oblik privatizacije obavljanja delatnosti koje su danas u ekskluzivnom domenu jedinica javnog sektora jeste outsourcing. Vrlo je raširen u poslovnom svetu, koji je globalizacijom dobio i novu ekonomsku dimenziju. Outsourcingom se, u javnom sektoru može smatrati ugovaranje ili prepuštanje delova poslova ili celih poslova privatnim subjektima uz preuzimanje ovlašćenja državne ili lokalne uprave u određenom delokrugu, funkciji ili procesu. Drugim rečima, javna administracija ostaje i dalje odgovorna za te poslove, ali ih više ne obavlja direktno.

Interpretacije outsourcinga su različite tako, na primer, u SAD-u za većinu ispitanih zvaničnika outsourcing je prepuštanje vladinih poslova privatnom sektoru. S druge strane, ima i tumačenja prema kojima outsourcing znači prepuštanje isključivo novih, budućih usluga privatnom sektoru, dok se postojeće usluge i podugovanja ne smatraju pravim outsourcingom.

Sa dva krucijalna aspekta, se mogu sagledati ciljevi uvođenja outsourcina, i to: gledište povećanja efikasnosti u pojedinim sredinama, s jedne strane, te aspekt transformacije, s druge strane. Vlade zemalja koje su usmerene na povećavanje efikasnosti vođene su ciljevima smanjivanja troškova te usmeravanjem sredstava u druge ključne projekte. Drugi pristup, transformacije unapred zacrtanih političkih ciljeva na osnovu kojih su pojedine stranke ili koalicije dobile izvore.

U razmatranju mogućnosti korišćenja outsourcinga potrebno je razlikovati poslove koji se mogu uključiti u outsourcing i poslova koji to ne mogu.

20

Poslovi se u osnovi dele na procesne i projektne. Obeležja procesnih poslova je njihovo ponavljanje u kraćem vremenskom razdoblju, standardizovani su, nisu kreativni, dokumentovani su te da ne odstupaju i ne menjaju se promenom ljudi koji ih obavljaju.

Za razliku od njih, projektni poslovi su jedinstveni, obavljaju se i događaju u dužem vremenskom razdoblju, otežana je njihova dokumentovost i standardizacija jer se ne ponavljaju uvek u istom obliku, zavise od osoba koje ih obavljaju i njihove kreativnosti.

Procesni poslovi u principu čine od 70% do 80% svih poslova bilo koje organizacije, dok na projektne poslove otpada ostalih 20% do 30%. S tog osnova, jasno je da je procesne poslove moguće prepustiti drugima, bez gubitka na kvalitetu i uz značajne napretke u efikasnosti i racionalizaciji. Svetska ekonomija beleži mnogo primera outsourcinga gde iza svetskih korporacija stoje anonimni izvršioci širom sveta, a mahom u zemljama s jeftinijom radnom snagom.

Osnovni cilj uvođenja outsourcinga u lokalne uprave bio bi povećanje efikasnosti i produktivnosti birokratije. Posebno kroz smanjivanje troškova poslovanja, putem outsourcinga pomoćnih procesnih poslova (čišćenja i održavanja prostorija, kuhinje i prehrana, fotokopiranje, održavanje web stranica, deo usluga iz komunalne oblasti, računovodstvo...) te kroz smanjivanje obima „nevažnih“ poslova čime se može poboljšati usluga do konačnih korisnika – građana.

U javnom sektoru outsourcinga se može posmatrati i kao eliminisanje sporednih poslova i time koncentrisanje na osnovne poslove i zadatke.

Firme na tržištu su visoko motivisane, profitno usmerene i efikasne te se outsourcingom može postići dobijanje kvalitetnijih i bržih usluga čime bi se podigao nivo zadovoljstva građana učinkom i delovanjem javnog sektora.

4.4. Javno – privatno partenrstvo

Saradnju između tela javne vlasti sa privatnim sektorom podrazumeva i javnom – privatno partnerstvo koje se počinje javljati 90-tih godina XX veka, zahvaljujući čitavom nizu okolnosti koje uključuju znatno veću spremnost države da u svoje projekte uključi privatne preduzetnike.

Javne – privatno partenrstvo podrazumeva različite oblike saradnje između subjekata javnog sektora i privatnog preduzetništva, čiji je cilj osigurati finansiranje, izgradnju, obnovu, upravljanje ili održavanje graževina ili pružanje usluga.

Pod pojmom javno – privatno partenrstvo danas se u užem smislu podrazumevaju kooperativni poduhvati u sklopu kojih javni i privatni sektori udružuju resurse i stručna znanja kako bi, kroz

21

prikladne alokacije resursa, rizika i nagrada, zadovoljili neku javnu potrebu. Tako privatni sektor može angažovati svoje resurse i veštine u pružanju usluga koje tradicionalno obezbeđuje javni sektor.

Pojam partnerstva naglašava novi kvalitet između države i predutenika, koji je znatno više uravnotežen kroz podele rizika i nagrada u odnosu na ranije uske ugovorne odnose iz područja javne nabavke.

Partnerstvo obuhvata dve dimenzije: stratešku i operativnu. Strateški nivo odnosi se na koordiniranje političkih ciljeva i određivanje prikladnih uloga svog partnera, a operativna se bavi realizacijom i provođenjem predviđenih projekata.

Mogućnosti koje stoje na raspolaganju za pružanje javnih usluga kreću se od neposrednog pružanja usluge države do potpune privatizacije, kada država sve odgovornosti, rizike i nagrade za pružanje usluge prenosi na privatni sektor. Unutar to spektra, javno – privatno partnerstvo možemo razvrstati u nekoliko grupa u zavisnosti od stepena uključenosti javnog i privatnog sektora i o alokaciji rizika.

Na izvestan način javno – privatno partnerstvo može se smatrati određenim oblikom privatizacije, no uz njega se ne vežu negativne konotacije.

Među izrazite prednosti javno – privatnog partenrstva naglašavaju se: generisanje novih izvora sredstava, nove infrastrukture i usluga, poticanje ekonomskog razvoja koji će rezultirati porastom fiskalnih prihoda, racionalnijem i boljem usmeravanju javnih presdstava. Kroz javno – privatno partenrstvo moguće je redefinisati i neposrednu ulogu države u ekonomskim procesima jer privatne specijalizovane firme mogu uspečnije istvariti složene projekte. Na taj se način da facto „usađuju“ elementi uspešnog privatnog sektora u odnosu na metode javnog sektora. Pored toga, javno – privatni sektor doprinosi povećanju produktivnosti javnih usluga i smanjuje veličinu države što je intencija savremenih kretanja.

Prednosti koje pruža saradnja sa privatnim sektorom ispoljavaju se kao:

- Brža izgradnja infratrukture;- Brža realizacija;- Manji ukupni troškovi;- Bolja alokacija rizika;- Kvalitetnija uluga;- Stvaranje dodatnih prihoda;- Efektivnije upravljanje.

Takođe je važno da je, uvodeći konkurenciju u javni sektor moguće uporediti pružanje javnih usluga sa tržišnim standardima kako bi se obezbedilo da se za uložena sredstva dobija najbolja vrednost.

22

Sa aspekta javnog sektora, ugovaranje projakata primenom javno – privatnog partnerstva treba koristiti samo ako osigurava veću korist od ulženog novca nego tradicionalni načini nabavke.

5. ULOGA DRŽAVNE REVIZIJE U REFORMI JAVNOG SEKTORA

Da bi se mogao obezbediti stabilan položaj i opstanak na tržištu, poslovanjem i razvojem preduzeća, u savremenim uslovima privređivanja potrebno je upravljati na adekvatan način, pri čemu racionalan proces upravljanja bazira na pouzdanosti, tj. realnosti i objektivnosti finansijskih informacija. Na obezbeđenje pouzdanosti tih informacija odnosi se, u prvom redu, uloga revizije, zbog čega je u razvijenim tržišnim ekonomijama, revizorska profesija vrlo razvijena.

S obzirom na činjenicu, da se revizija tradicionalno razmatra u kontekstu realnosti i objektivnosti finansijskih izveštaja, za takvu reviziju vrlo često se koristi izraz finansijska revizija. Međutim, za proces racionalnog upravljanja potrebne su, osim računovodstvenih informacija, i tazličite neračunovodstvene informacije (koje nemaju svoj finansijski iskaz), zbog čega se sve intenzivnije rezvija revizija poslovanja koja se (osim finansijskim izveštajima) mnogo detaljnije bavi kvalitetom celine poslovanja, pri čemu i neračunovodstvene informacije dobijaju značajnu ulogu.

Ovako opisanom revizijom poslovanja, usmereno na kvalitet poslovanja, u savremenim uslovima, bave se i eksterni komercijalni revizori i državni revizori, a ne samo interni revizori kako se, po pravilu, misli.

Od ostalih vrsta revizije, revizija poslovanja se, po pravilu, razlikuje po tome što je usmerena na informacije koje se odnose na identifikovanje mogućnosti za povećanje efikasnosti i ekonomičnosti, kao i za povećanje efektivnosti u poslovanju organizacije. Revizija poslovanja se razvila iz finansijske revizije, znači uključuje finansijsku reviziju, ali se proširuje i na ostale poslovne aktivnosti preduzeća.

Revizija poslovanja se definiše kao sistemski pregled aktivnosti organizacije, ili jednog njenog dela, u odnosu na specifične ciljeve u svrhu:

1) Procene uspešnosti,2) Identifikovanja mogućnosti za poboljšanja i3) Razvijanja preporuka za poboljšanje ili daljnje akcije. Pri razmatranju obuhvata revizije

poslovanja najčešće se razlikuju sledeće vrste revizije poslovanje:a) Funkcionalna revizija koja je usmerena na pojedine poslovne funkcije, kao što su, na

primer, nabavka, proizvodnja i sl.

23

b) Organizaciona revizija koja je usmerena na pojedine organizacione jedinice, kao šro su odelenja, filijale, podružnice i sl.

c) Specijalna revizija koja se provodi na poseban zahtev menadžmenta što uključuje vrlo rezličite revizije, kao što su, na primer, istraživanja neefikasnosti sistema elekttoničke obrade podataka, istraživanja prevare u nekoj poslovnici, priprema preporuka za sniženje određenih troškova i sl.

Polazeći, dakle, od činjenice da je revizija poslovanja usmerena na celinu informacija neophodnih za proces upravljanja, najčešće se ovom vrstom revizije bave interni revizori, ali se revizijom poslovanja moraju baviti i eksterni, kao i državni revizori.

5.1. Osnovna saznanja o državnoj reviziji

Za razlikovanje pojedinih vrsta revizije može se koristiti nekoliko kriterijuma, i to: organ koji provodi ispitivanje, zatim objekat ispitivanja i područje ispitivanja. Važno je naglasiti, prilikom razmatranja vrste revizije, da različite vrste revizije proizilaze iz specifičnih gledišta posmatranja, po pravilu, vrlo sličnog ili istog postupka revizije. Tako, na primer, reviziju finansijskih izveštaja mogu provoditi i eksterni i interni revizori. Prema prvom kriterijumu razlikujemo internu reviziju i eksternu reviziju. Revizija poslovanja i revizija finansijskih izveštaja se razlikuju prema tome šta se ispituje, odnosno prema kriterijumu objekta ispitivanja.

Prema području ispitivanja, razlikuju se komercijalna i državna revizija, koa je, posmatrano s gledišta organa koji je provodi, istovremeno i eksterna revizija jer je provodi nezavisna državna revizorska institucija, državni revizori, isto tako, često puta moraju vrlo intenzivno da se bave revizijom koja je usmerena na kvalitet poslovanja.

U procesu poslovnog odlučivanja, bez obzira na to o kojoj vrsti revizije se radi i bez obzira na to ko je obavlja, revizija je izuzetno značajna jer u značajnoj meri poboljšava kvalitet informacione osnove za upravljanje, zbog čega se i može naglasiti da je revizija jedna od krucijalnih pretpostavki uspešnog menadžmenta. U članu 2. Zakona o državnoj reviziji se ističe da se i državni revizori moraju baviti revizijom poslovanja:

1) revizija je, u smislu ovog Zakona, ispitivanje dokumenata, isprava, izveštaja sistema interne kontrole i interne revizije, računovodstvenih i finansijskih postupaka te drugih evidencija radi utvrđivanja da li finansijski izveštaji iskazuju istinit finansijski položaj i rezultate finansijskih aktivnosti u skladu sa prihvaćenim računovodstvenim načelima i standardima;

2) revizija je i postupak ispitivanja finansijskih transakcija koje predstavljaju državne rashode u smislu zakonskog korišćenja sredstava;

24

3) revizija obuhvata i davanja ocene o delotvornosti i ekonomičnosti obavljanja delatnosti, te davanja ocene o efektivnosti ostvarenja ciljeva programa.

Na ovaj način opisana revizija je, dakle, indicirala da je primarno pitanje upravo racionalnost poslovanja (koje ističe pitanja namenskog trošenja, kao i delotvornosti, ekonomičnosti i efektivnosti trošenja državnog novca. U državnu reviziju, prema Međunarodnoj organizaciji državnih revizorskih institucija – INTOSAI, je uključena revizija finansijske pravilnosti i revizija uspeha. Revizija finansijske pravilnosti, moglo bi se zaključiti, više je usmerena na formalnu ispravnost, dok se tevizija poslovanja, tj.revizija uspeha, odnosi na suštinsku ispravnost i obuhvata:

a) reviziju ekonomičnosti upravnih aktivnosti u skladu sa značenjem upravnih načela i prakse, te politikama uprave,

b) reviziju efektivnosti korišćenja ljudskih, finansijskih i drugih resursa, uključujući ispitivanje informacionih sistema, mera i uspeha te kontrolnih i drugih postupaka radi otklanjanja uočenih nedostataka, i

c) reviziju uspešnosti u odnosu na postignute ciljeve jedinice kod koje se obavlja revizija ostvarenih aktivnosti u poređenju sa nameravanim.

5.2. Standardi sa područja rada državne revizije

U najvećem broju zemalja, državni revizori prilikom izvođenja revizije koriste standarde revizije koje je izdala Međunarodna organizacija vrhovnih institucija za reviziju – INTOSAI i standarde revizije Međunarodne federaciije računovođa – IFAC, koje je izdao Odbor za Međunarodne standarde revizije i uveravanja – IAASB.

INTOSAI je doneo niz dokumenata na kojima se zasniva rad vrhovnih institucija za reviziju – SAI, širom sveta, kao i niz dokumenata koji su namenjeni poboljšanju rada administracije u celini. S obzirom na činjenicu, da je INTOSAI, u strateškom planu za period 2005-2010.godine, kao primarni cilj postavila uspostavljanje jednog sveobuhvatnog okvira profesionalnih standarda koji će biti relevantni za sve njene članice, Komitet za pprofesionalne standarde je spojio sve dokumente, postojeće i nove standarde i direktive, u jedan zajednički okvir, tj.dokument pod nazivom Međunardoni standardi vrhovnih institucija za reviziju – ISSAI. Na 19. Međunarodnom kongresu vrhovnih institucija za reviziju (koji je prema statutu INTOSAI najviši organ ove organizacije i čine ga sve njene članice), održanom u Meksiko Sitiju u novembru 2007.godine su i formalni usvojeni.

U navedenom novom dokumentu, došli je do sistematske klasifikacije svih postojećih i budućih dokumenata koja, zajedno sa novim nazivom treba da doprinese opštem unapređenju poznavanja

25

standarda i direktiva ali i da podrđi njihovu praktičnu upotrebu u INTOSAI zajednici, kao i u javnoj administraciji. Neophodno je takođe naglasiti da donošenje pomenutog okvira nije imalo uticaja na sadržaj već postojećih dokumenata. O implementaciji ISSAI odlučuje, u skladu sa svojim nadležnostima, SAI svake zemlje.

Fundamentalne principe revizije trenutno čine INTOSAI standardi revizije koji sadrže sledeće delove:

1) osnovni principi državne revizije sadrže pretpostavke revizije / opšte principe2) opšti standardi državne revizije: zahtev za kvalifikacijama, nezavisnost, sukob interesa,

sposobnost i dužna pažnja3) standardi područja rada državne revizije sadrže detaljnije smernice o planiranju,

dokazima, analitičkim procedurama, internoj kontroli i sl.4) Standardi izveštaja državne revizije sadrže standarde izveštavanja u finansijskoj reviziji

(mišljenja revizora) i izveštavanje o reviziji uspeha.

Drugim rečima, INTOSAI standardi revizije su nadogradnja IFAC standarda, koja se odnosi na specifičnost državne revizije koje, u prvom redu, podrazumevaju nadležnost Vrhovne revizorske institucije za izvođenje finansijske revizije i revizije uspešnosti, te na specifične probleme vezane za nezavisnost državnih revizora.

Pored navedenog, i jedni i drugi standardi uveževeju činjenice da u svakoj državi postoje zakoni i propisi koji se tiču prakse revizije finansijskih informacija, kao i postojanje nacionalnih standarda sa odreženim razlikama po formi i suštini.

Za razliku od IFAC standarda revizije, INTOSAI standardi revizije više imaju neku vrstu uloge „vodiča“ i sadrže osnovne postulate prema kojima se trebaju rukovoditi nacionalne vrhovne institucije za reviziju i državni revizori.

5.3. Vrhovna revizorska institucija

Jedan od ključnih segmenata u procesu reformi ustavnog, zakonodavnog i institucionalnog okvira u izgradnji državnog sistema u Republici Srbiji, ali i netaobilazan uslov priključenja Evropskoj uniji predstavljalo je uspostavljanje vrhovne revizorske institucije, tj.državne revizorske institucije, kao izuzetno važnog organa čije osnivanje i tazvoj treba da omogući uspostavljanje neophodne ravnoteže u odnosima uzmeđu zakonodavne i izvršne vlasti.

U Republici Srbiji, inspekcijski nadzor nad trošenjem javnih sredstava obavlja u manjem obimu služba za budžetsku inspeksciju i reviziju u okviru Ministarstva finansija. Prvi nivo nadzora subjekata koji korsite javna sredstva, tj.interna kontrola je tek u evolutivnoj fazi. Visok nivo

26

korupcije, zloupotreba javnih sredstava i visok stepen finansijskog kriminala, posledice su ambijenta sa slabom kontrolom i skoro nikakvim revizorskim funkcijama u Republici Srbiji.

Poslovi eksterne revizije predtsvljaju nove poslove u sistemu državne uprave, čija priroda zahteva njima prilagođen statusni i organizacioni oblik i pravila rada. Upravo iz navedenog razloga Državne revizorska institucija se osniva kao samostalan i nezavisan državni organ sa svojstvom isključivo zakonodavnoj vlasti, odnosno Skupštini, pri čemu je i ta odgovornost precizno uređena i ostavlja Instituciji visok stepen samostalnosti u radu, čime je vrhovnoj revizosrkoj instituciji data institucionalna nezavisnost u odnosu na Vldau i druge subjekte koji su predmet revizije.

Državna revizorska institucija je eksterna služba nezavisna od Vlade i ovlašćena da izveštava Skupštinu o upravljanju javnim sredstvima i o kvalitetu i verodostojnosti podataka o finansijama koje podnosi Vlada i ostali korisnici javnih sredstava. S druge strane, revizorski izveštaji državne revizorske institucije izuzetno su značajni za rad Vlade i državne uprave, pošto im sa nezavisnim i tačnim informacijama pomažu u donošenju odluka, regulisanju poslovanja javnog sektora u realizaciji politike u područjima za koja su nadležni.

U skladu sa odredbama Zakona o državnoj revizorskoj instituciji, Državna revizorska institucija je nadležna da vrši kontrolu svih subjekata koji koriste javna sredstva uključujući i Skupštinu, Vladu, lokalnu vlast i sve direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava (prema Zakonu o budžetskom sistemu i Zakonu o javnim prihodima i rashodima), javna preduzeća i privredna društva u kojima država ima učešće u kapitalu i upravljanju, Narodna Banka Srbije u delu poslovanja sa državnim budžetom i poslovne banke i štedionice u kojima država ima učešće u kapitalu i upravljanju, korisnike sredstava EU, donacija i sredstava pomoći međunarodnih organizacija, stranih vlada i nevladinih organizacija.

Revidiranom subjektu revizija je od koristi sa više gledišta. Naime, tokom revizije mogu da se pojave razni nedostaci i nepravilnosto, na koje revizor treba da upozori i da savetuje kako da se otklone. Zakonske odredbe daju mogućnost revidiranom subjektu da ispravi nepravilnosti u raznim fazama revidiranja tokom obavljanja revizije, ili po prijemu izveštaja o obavljenoj reviziji. Za revidirani subjekat je posebno važan poslerevizioni postupak u okviru kojeg je on prisiljen da preduzme određene radnje i da izvesti Državnu revizosrku instituciju u roku od najviše 90 dana od uručivanja izveštaja revidiranom subjektu. Ovim se povećava kvalitet revizije jer su u vrlo kratkom roku vidljivi rezultati rada DRI, dok Skupština putem revizionih izveštaja prati rezultate rada DRI i revidiranog subjekta.

5.4. Ovlašćenja Vrhovne revizorske institucije za reviziju javnog sektora

27

U najvažnije poslove i zadatke Državne revizorske institucije ubrajaju se:

- Obavljanje revizione nadležnosti Institucije,- Donošenje podzakonskih i drugih akata radi sprovoženja ovog zakona,- Sastavljanje i podnošenje izveštaja o obavljenoj reviziji u skladu sa odredbama ovog

zakona,- Savetodavna funkcija koja obuhvata: davanje preporuka, pomoć pri donošenju zakona i

propisa, učesvovanje na savetovanjima i seminarima o pitanjima javnih finansija i davanja predloga i mišljenja Skupštini,

- Utvrđivanje i objavljivanje standarda poslovanja korisnika javnih sredstava, izdavanja priručnika za reviziju i druge stručne literature od značaja za razvoj revizorske struke, saradnja sa međunarodnim revizorskim i računovodstvenim organizacijama za oblast javnog sektora,

- Utvrđivanje plana i programa za polaganje ispita za sticanje revizorskih zvanja u skladu sa ovim zakonom i u vezi sa tim obrazovanje ispitne Komisije; sprovođenje ispita, izadavanje profesionalnih sertifikata i vođenje Registra lica koja su stekla revizorska zvanja u skladu sa ovim zakonom;

- Ostali poslovi utvrđeni zakonom.

U skladu sa predlogom Zakona, DRI nema sopstvena ovlašćenja, administrativna i krivično pravna u pogledu sankcionisanja pravih entiteta koji su predmet revizije u postupku preduzimanja pravnih mera ispravljanja nezakonitih akata.

5.5. Iskustva i nalazi glavne službe za reviziju

Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srbije je izvršila u proteklom periodu reviziju kod 18 preduzeća sa većinskim državnim kapitalom i, po logici stvari sastavila isto toliko revizosrkih izveštaja. Pomenute revizije se tretiraju kao posebne revizije, zato što su, uglavnom, izvršene po zahtevima, koji se pretežno odnose na reviziju finansijskih izveštaja i reviziju poslovanja preduzeća, odnosno, da li su preduzeća uskladila svoje poslovanje sa pozitivnim zakonskim propisima, i da li si ista koristila poverene resurse na efikasan, ekonomičan i efektivan način.

Pomenute provedene revizije su indicirale na odrećene nezakonitosti, nepravilnosti, netačno i nepravilno sastavljanje i obelodanjivanje finansijskih izveštaja i poslovanja kod pojedinih revidiranih preduzeća. Te nepravilnosti uglavnom se odnose, kada je u pitanju funkcionisanje politika internih kontrola i kontrolnih postupaka, na nepoštovanje odredaba propisanih Zakonom o nabavkama robe, usluga i ustupanja radova, nepravilnosti kod investicionih ulaganja,

28

računovodstveni sistem u većini preduzeća nije pouzdana osnova za izveštavanje o poslovanja. Kod pojedinih preduzeća sastavljeni finansijski izveštaji ne daju tačnu i pouzdanu osnovu o stanju sredstava i izvora sredstava, poslovanja i rezultatima poslovanja, što je navedeno u revizorskom izveštaju.

Nalaz revizije, kojim je utvrđeno da se računovodstvena politika ne primenjuje pravilno i u potpunosti, razlog je za konstataciju da se računovodstveni sistem kod revidiranih javnih preduzeća ne može oceniti kao pouzdana osnova za finansijsko izveštavanje. Naime, u revidiranim preduzećima nije utvrđena ni obezbeđena kontrola nad primenom računovodstvene poltike. Preduzeća nisu propisala niti su utvrdila hodogram o vrsti, formi i kretanju dokumentacije koji je između ostalog, osnova za računodstveno obuhvatanje svih poslovnih događaja. Računovodstveno obuhvatanje poslovnih događaja ne vrši se na osnovu originalne dokumentacija koja potvrđuje nastanak poslovnog događaja. U preduzeću nije obezbeđeno praćene troškova po vrsti i mestu nastanka, te u skladu sa tim merenje ekonomičnosti i efikasnosti u korištenju raspoloživih resursa nije moguće izvršiti.

Glavnoj službi za reviziju javnog sektora, revidirana preduzeća su dostavila akcioni plan i program na otklanjanju nepravilnosti i provođenju aktivnosti da se utvrđeni niz nepravilnosti od strane Glavne službe za reviziju otklone. Akcioni plan, kao i progam mera za otklanjanje nepravilnosti sadrži konkretne radnje i mere koje je neophodno preduzeti u cilju otklanjanja nepravilnosti, nosioce aktivnosti i rokove u kojima je nužno preduzeti propisane radnje, polazeći pri tome od vrste delatnosti, ovlašćenjai obaveza nosilaca funkcije.

U okviru akcionog plana i programa, preduzeća su donela, dopunila ili izmenila svoja interna i normativna akta u cilju poboljšanja, unapređenja internih kontrola i internih kontrolnih postupaka a sve radi provođenja preporuka glavnog revizora. Donešen je Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti radnika kao poseban normativni akt koji je usklađen sa kolektivnim ugovorom.

Revidirana preduzeća ističu da su, između ostalog, donela pravilnik o javnim nabavkama, uputstva sa smernicama o nabavkama u preduzeću.

Nalazi revizije pokazuju da su pojedina preduzeća plan poslovanja donosila sa zakašnjenjem, obično krajem prvog kvartala ili početkom drugog kvartala tekuće poslovne godine, tako da donešeni plan poslovanja nije u funkciji upravljanja i izvršavanja postavljenih ciljeva i planiranih zadataka u proizvodnji, nabavci, prodaji i finansijama. Kao rezultat svega istaknutog, postavljani ciljevi i planirani zadaci koji se odnose na poslovanje preduzeća nisu ostvareni. U provođenju ove preporuke glavnog revizora, Skupština akcionara preduzeća je preduzela radnje i na vreme, odnosno, pre početka tekuće godine donela odluku o poslovnoj politici i planu rada i poslovanja preduzeća za tekuću godinu. Uprava preduzeća je donela plan nabavki za tekuću godinu, čime je otklonjen nedostatak koji je u svom izveštaju konstatovala revizija.

29

Revizija je u nekim nalazima iznela konstataciju da su pojedina preduzeća nepravilno izjasnila prihode, rashode, a time netačno prikazala i rezultate poslovanja. Stiče se utisak da je uprava, odnosno menadžment preduzeća u finansijskim izveštajima nepravilno iskazalo rezultate poslovanja, zato što je ispravno iskazivanje rezultat poslovanja dovelo do preduzimanja zakonskih mera s obzirom na to da preduzeće posluje sa gubitkom.

5.6. Državna revizija javnih rashoda

Danas skoro i ne postoji zemlja u svetu koja nema neki od oblika državnog nadzora nad javnim rashodima, koji je u najvećem broju zemalja sveta pod direktnim ili indirektnim ovlašćenjem parlamenta. Poseban doprinos sadašnjem stanju nadzora nad javnim rashodima, u kontekstu nastojanja svake zemlje da uspostavi i razvija parlamentarni ili drugi nadzor nad javnim rashodima, dala je, kako je već istaknuto, Međnarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija.

Prilikom donošenja standarda revizije javnih rashoda preuzeta je analogija komercijalne revizije (koja je nastala znatno pre revizije javnog sektora), upravo zato da proces obavljanja revizije javnih rashoda ne bi poprimio karakter različitih individualnih pristupa i imrovizovanih postupaka.

Neophodno je ukazati na neke značajnije aktivnosti, u kontekstu razmatranja standarda revizije javnoh rashoda, koje su prethodile njihovom donošenju. U Beču je održan sastanak Ekspertske grupe Organizacije ujedinjenih nacija, u periodu od 7. do 11. oktobra 1985.godine, na kome je analizirana uporedna praksa primene revizorskih standarda u članicama OUN-a.

Zatim, tokom 1987.godine, objavljen je izveštaj koji je sadržavao rezultate grupe eksperata UN-a o reviziji javnog sektora. Eksperti su zaključili da je neophodno da se formulišu jedinstveni standardi za državnu reviziju, kao i da nacionalne standarde revizije javnih reshoda moraju utvrditi same revizorske institucije, a ne zakoni koji bi doneli vlade.

Eksperti OUN-a su, nakon objavljivanja prethodno navedene analize pripremili brošuru u kojoj su odrađeni standardi za državnu reviziju.

Međutim, ukoliko se u postupku obavljanja revizije javnih rashoda pojavi nesaglasnost između stavova vrhovne revizorske institucije i državnog organa koji je predmet revizije, vrhovna revizorska institucija, kao nezavisna profesionalna organizacija, treba da bude arbitar i da zauzme pravan stav. Sa obzirom na to, da su danas sve veći zahtevi za odgovornošću onih organa i lica koji upravljaju javnim rashodima, to je izuzetno važno jer je neophodno da se ta odgovornost nadzire kako bi se poštovala u disponiranju rashoda.

30

Reviziji javnih rashoda, usled nepostojanja revizorske tradicije u našoj zemlji, nije posvećena skoro nikakva pažnja. Međutim, pođe li se od činjenice da nam je taj neizbeđan vid nadzora nerazvijen, da postoji previsoko učešće javne potrošnje u društvenom proizvodu, budžetski deficit, rast inflacije i potreba kodfikacije našeg zakonodavstva sa EU, paralelno sa razvojem revizije finansijskih izveštaja, neophodno je afirmisati i zakonski institucionalizovati reviziju javnih rashoda.

Ogromna nacionalna sredstva, u našoj zemlji, nisu predmet savremenog državnog nadzora, tj.predstavnički organ koji odobrava ogromna budžetska i druga sredstva za javne rashode, koja iznose oko 40% bruto društvenog proizvoda, nema sopstveni instrument nadzora. Upravo iz navedenih razloga, revizija javnih srashoda treba da nezavisno i objektivno doprinese da taj predstavnički organ bude adekvatno informisan o tome da li se poštuje iznos odobrenih sredstava i njihova struktura, kao i gde su i zašto nastale nepravilnosti u trošenju.

Tek postojanje revizije javnih rashoda predstavlja garanciju da će državni računovodstveni sistem, kao i javni rashodi biti predmet nezavisnog i stručnog nadzora, koji ne radi po intuiciji, već prilikom obavljanja svog posla primenjuje revizorske standarde, metode i postupke koji predstavljaju najveći domet teorije i prakse javnih rashoda.

31

LITERATURA

1) Prof. dr Slobodan V. Vidaković: „Revizija, osnova kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja“, Novi Sad 2009.

2) www.dil.rs

3) www.podunavac.com

4) www.meritum-international.org

5) www.vibilia.rs

6) www.infogo.biz

32