Š lj e nj e - ombudsmanČlan 72 ustava propisuje: porodica uživa posebnu zaštitu. roditelji su...

Kabinet Zaštitnika

020/241-642

Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395

Fax: 020/241-642

E-mail: [email protected]

www.ombudsman.co.me

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević br.3

Broj: 132/16

Podgorica, 30.06.2016. godine

DK/DK

Na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list

CG", br.42/11 i 32/14), nakon sprovedenog ispitnog postupka po pritužbi S.K, iz Rožaja,

Zaštitnik donosi sljedeće:

M I Š LJ E NJ E

I UVOD

Dana 09.02.2016. godine Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne gore primio je pritužbu S. K,

koja se odnosi na nejednak tretman u pogledu ostvarivanja prava utvrđenog čl. 3 i 4 Zakona

o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti (Sl.list CG br. 42/2015), koji je

stupio na snagu 6. avgusta 2015, a u primeni je od 1. januara 2016. godine. Ovim izmjenama

Zakon o socijalnoj i dječijoj zaštiti (u daljem tekstu: ZSDZ) dopunjen je novim odredbama

sadržanim u čl. 54a i 54b, kojima je utvrđeno pravo na doživotnu naknadu po osnovu rođenja

troje ili više djece kao jedno od materijalnih davanja svrstano u domen dječije zaštite.

Podnositeljka u pritužbi ukazuje da je u ostvarivanju prava na doživotnu naknadu po osnovu

rođenja djece izložena nejednakom tretmanu i ističe da ni sam Zakon ne “pruža jednake

mogućnosti”. Po navodima iz pritužbe, u postupku ostvarivanja ovog prava od podnositeljke

pritužbe traženo je da kao dokaz dostavi "potvrdu staža osiguranja", koju izdaje Fond PIO.

Zbog tako postavljenog zahtjeva podnositeljka se, kako tvrdi, nalazi u podređenoj situaciji jer

u radnoj knjižici ima upisano 25 godina radnog staža kod istog poslodavca, ali joj poslodavac

od 2012. godine nije uplaćivao poreze i doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje. Istakla

je da je sa poslodavcem postigla sporazum, te da je ovaj spreman da joj uplati doprinose

zaključno sa danom sporazumnog raskida radnog odnosa, kako bi mogla da ostvari pravo na

doživotnu nadoknadu predviđenu gore pomenutim Zakonom. U pritužbi navodi da je tokom

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br. 3

2

novembra 2015. godine pred Agencijom za mirno rješavanje radnih sporova pokrenula

postupak radi rješavanja pitanja uplate doprinosa.

Zaštitnik najprije ukazuje da je još prije prijema navedene pritužbe i on, kao i opšta javnost,

iz medija saznao da su pojedine političke partije podnijele inicijativu za ocjenu ustavnosti i

zakonitosti odredbi čl. 54a i 54bZSDZ, te obavjestio javnost o svojoj spremnosti da u toku

postupka pred Ustavnim sudom iznese svoj stav prema spornim zakonskim rješenjima.

Informaciju da je pred Ustavnim sudom pokrenuta inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti

odredbi čl. 54a i 54 ZSDZ Zaštitnik je kasnije dobio i od Ustavnog suda Crne Gore, nakon čega

je koristeći svoje zakonsko ovlaščenje, pripremio analizu normi radi sagledavanja

materijalnopravnih i procesnih aspekata postupanja u predmetima koji se tiču spornih

zakonskih odredbi.

Posle prijema prve pritužbe koja se tiče odredaba iz čl. 54a i 54b ZSDZ, Zaštitnik se obratio

Ustavnom sudu Crne Gore kako bi utvrdio da li je ovaj sud pokrenuo postupak za ocjenu

ustavnosti i zakonitosti spornih odredbi, odnosno da li je sam postupak okončan i ako jeste

na koji način. Ustavni sud je dostavio obavještenje da je u toku prethodni postupak u kome

ovaj sud ispituje postojanje procesnih pretpostavki i da pribavlja relevantne podatke. Imajući

u vidu značaj i posljedice priznavanja prava na doživotnu novčanu naknadu po osnovu rođenja

djece koje važeći Zakon garantuje ženama korisnicama ovog prava, kao i kontraverzne

stavove koji su povodom novih zakonskih rješenja u javnosti izraženi, Zaštitnik je ocjenio da

bi Ustavni sud Crne Gore, u čijoj je isključivoj nadležnosti da ocjenjuje saglasnost zakona sa

Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, mogao meritorno odlučiti o

ustavnosti i zakonitosti spornih zakonskih odredaba. Saglasno tome, zastao je sa postupkom

po pritužbama do okončanja postupka pred Ustavnim sudom, što je bilo racionalno i

svrsishodno kako bi se izbjeglo eventualno donošenje različitih meritornih odluka. Zaštitniku

je, međutim, upućeno još nekoliko novih pritužbi u kojima se ukazuje na diskriminatorni

karakter zakonskih odredaba iz čl. 54a i 54b ZSDZ i njihovu nejednaku primjenu.

Naime, pored pritužbe S.K, Zaštitniku je podnijeto i sedam drugih pritužbi u kojima su stranke

eksplicitno ili po traženju Zaštitnika dale saglasnost za podnošenje pritužbe NVO „Centar za

ženska prava“ iz Podgorice, a u kojima se ukazuje na diskriminatorni karakter uslova utvrđenih

odredbama čl. 54a i 54. ZSDZ, kojima je ženama priznato pravo na doživotnu naknadu po

osnovu rođenja djece. Imajući u vidu činjenicu da Zaštitnik nije dobio informaciju da je Ustavni

sud Crne Gore pokrenuo postupak po inicijativi za ocjenu saglasnosti spornih odredaba ZSDZ,

te da ne postoje smetnje za sprovođenje postupka po pritužbama u smislu člana 21 stav 1

tačka 1 Zakona o zabrani diskriminacije, Zaštitnik je odlučio da sprovede postupak po

pritužbama i da svoje mišljenje.

II RELEVANTNO PRAVO


3

Ustavom Crne Gore(Službeni list CG br.1/2007) u članu 8 propisano je da je zabranjena svaka

neposredna ili posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu.

Član 17 Ustava garantuje:

Prava i slobode ostvaruju se na osnovu Ustava i potvrđenih međunarodnih sporazuma.

Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo.

Član 18

Država jemči ravnopravnost žene i muškarca i razvija politiku jednakih mogućnosti.

Član 72 Ustava propisuje:

Porodica uživa posebnu zaštitu.

Roditelji su obavezni da brinu o djeci, da ih vaspitavaju i školuju.

Djeca su obavezna da se staraju o svojim roditeljima kojima je potrebna pomoć.

Djeca rođena van braka imaju ista prava i obaveze kao i djeca rođena u braku.

Član 73 Ustava propisuje

Majka i dijete uživaju posebnu zaštitu.

Država stvara uslove kojima se podstiče rađanje djece.

Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima UN (1948) u članovima 1. i 2. svim ljudima jemči

slobodu i jednakost u dostojanstvu i pravima, bez obzira na"bilo kakvu razliku kao što je rasa,

boja kože, pol, jezik, vjera, političko ili neko drugo opredjeljenje, nacionalno ili društveno

porijeklo, vlasništvo, rođenje ili neki drugi status".

Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima UN(1966) u čl. 2 garantuje:

Države članice ovog Pakta obavezuju se da poštuju i da jamče prava priznata u ovom Paktu

svim pojedincima koji se nalaze na njihovoj teritoriji i potpadaju pod njihovu vlast bez ikakvog

razlikovanja, naročito u pogledu rase, boje kože, spola, jezika, vjeroispovijesti, političkog ili

svakog drugog ubjeđenja, nacionalnog ili društvenog porijekla, imovine, rođenja ili drugog

statusa.

Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima UN (1966) u čl.2, st.2

određuje:


4

Države članice ovog pakta obavezuju se da garantiraju da će sva prava koja su u njemu

formulirana biti ostvarivana bez ikakve diskriminacije zasnovane na rasi, boji, spolu, jeziku,

političkom ili kakvom drugom mišljenju, nacionalnom ili socijalnom porijeklu, imovinskom

stanju, rođenju ili kakvoj drugoj okolnosti.

Takođe, u Članu 9 ovog Pakta propisano je:

Države članice ovog pakta priznaju pravo svakom licu na socijalno obezbjeđenje, uključujući

tu i socijalno osiguranje.

Isti Pakt u čl.10 u pogledu obaveza države članice priznaje da:

(...) Treba da bude pružena posebna zaštita majkama za razumno vrijeme prije i poslije

rođenja djece. Zaposlene majke treba da uživaju, za vrijeme ovog perioda, plaćeno odsustvo

ili odsustvo uz odgovarajuća davanja iz socijalnog osiguranja.

Treba preduzeti posebne mjere zaštite i pomoći u korist djece i mladih, bez ikakve

diskriminacije iz rodbinskih ili drugih razloga...

Evropska Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950) u članu 14

propisuje „Uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje se bez

diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovest,

političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom

manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.“

Protokol 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u čl.1

propisuje opštu zabranu diskriminacije:

1. Svako pravo koje zakon predviđa ostvarivaće se bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao

što je pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili

socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovinsko stanje, rođenje ili

drugi status.

Zakon o zabrani diskriminacije („Sl.list CG“ br. 46/10 i 18/14) u članu 2, st.1 propisuje:

„Zabranjen je svaki oblik diskriminacije, po bilo kom osnovu. Diskriminacija je svako

neopravdano, pravno ili faktičko, neposredno ili posredno pravljenje razlike ili nejednako

postupanje, odnosno propuštanje postupanja prema jednom licu, odnosno grupi lica u odnosu

na druga lica, kao i isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na

druga lica, koje se zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti, društvenom ili etničkom

porijeklu, vezi sa nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom zajednicom, jeziku,


5

vjeri ili uvjerenju, političkom ili drugom mišljenju, polu, rodnom identitetu, seksualnoj

orijentaciji, zdravstvenom stanju, invaliditetu, starosnoj dobi, imovnom stanju, bračnom ili

porodičnom stanju, pripadnosti grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili

drugoj organizaciji, kao i drugim ličnim svojstvima.

Isti Zakon propisuje u članu 11:

“Diskriminacijom u oblasti pružanja javnih i privatnih dobara i usluga, po nekom od osnova iz

člana 2 stav 2 ovog zakona, smatra se:

1) otežavanje ili onemogućavanje pružanja dobara i usluga;

2) odbijanje pružanja dobara i usluga;

3) uslovljavanje pružanja dobara i usluga uslovima koji se ne traže od drugih lica ili grupe

lica;

4) namjerno kašnjenje ili odlaganje pružanja dobara i usluga, iako je lice ili grupa lica

zatražila i ispunila uslove za blagovremeno pružanje dobara i usluga prije drugih lica ili

grupe lica.”

Zakon o socijalnoj i dječijoj zaštiti ("Službeni list CG", br. 27/2013, 1/2015, 42/2015, 47/2015)

u članu 7 u okviru principa socijalne i dječije zaštite između ostalog propisuje:

Socijalna i dječja zaštita se zasniva na principima:

1) uvažavanja integriteta i dostojanstva korisnika socijalne i dječje zaštite koja se zasniva na

socijalnoj pravdi, odgovornosti i solidarnosti, koja se pruža uz poštovanje fizičkog i psihičkog

integriteta, bezbjednosti, kao i uz uvažavanje moralnih, kulturnih i religijskih ubjeđenja, u

skladu sa zajemčenim ljudskim pravima i slobodama;

2) zabrane diskriminacije korisnika po osnovu rase, pola, starosti, nacionalne pripadnosti,

socijalnog porijekla, seksualne orijentacije, vjeroispovijesti, političkog, sindikalnog ili drugog

opredjeljenja, imovnog stanja, kulture, jezika, invaliditeta, prirode socijalne isključenosti,

pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili drugog ličnog svojstva…

Isti Zakon u čl. 40 propisuje:

Osnovna materijalna davanja iz dječje zaštite su (pored ostalih):

“6) naknada po osnovu rođenja djeteta;

6a) naknada po osnovu rođenja troje ili više djece…”

Članovima 54a i 54b istog Zakona propisano je:


6

Član 54a

Žena koja rodi troje ili više djece ima pravo, ukoliko to želi, na doživotnu mjesečnu naknadu

u visini 70% prosječne neto zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini

ostvarivanja tog prava.

Pravo iz stava 1 ovog člana stiče žena koja rodi troje djece i ostvari najmanje 25 godina radnog

staža, odnosno žena koja rodi četvoro ili više djece i ostvari najmanje 15 godina radnog staža.

Pravo iz stava 1 ovog člana ne može se koristiti za vrijeme trajanja radnog odnosa i isključuje

mogućnost istovremenog korišćenja prava na penziju.

Za vrijeme korišćenja naknade korisnici prava iz stava 1 ovog člana pripada pravo na

zdravstveno osiguranje.

Član 54b

Žena koja rodi troje i više djece ima pravo, ukoliko to želi, na doživotnu mjesečnu naknadu u

visini od 40% prosječne neto zarade u Crnoj Gori, ostvarene u godini koja prethodi godini

ostvarivanja tog prava.

Pravo iz stava 1 ovog člana stiče žena koja rodi troje ili više djece, a koja se nalazi na evidenciji

Zavoda za zapošljavanje najmanje 15 godina.

Zakon o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore (Sl.list CG br. 42/11 i 32/14) u članu 27

propisuje:

„Zaštitnik je institucionalni mehanizam za zaštitu od diskriminacije“.

U istom Zakonu, u čl.41 stoji:

Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i sloboda Zaštitnik/ca daje mišljenje o

tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do povrede ljudskih prava i sloboda.

Kad Zaštitnik/ca utvrdi da je došlo do povrede ljudskih prava i sloboda, mišljenje sadrži i

preporuku o tome šta treba preduzeti da bi se povreda otklonila, kao i rok za njeno

otklanjanje.

ANALIZA I OCJENA ZAŠTITNIKA


7

U pritužbi podnositeljka ukazuje da je u postupku ostvarivanja prava izložena nejednakom

tretmanu, kao i to da ni sam ZSDZ "ne pruža jednake mogućnosti".

S obzirom na predmet ove pritužbe, Zaštitnik je najprije analizirao zakonske uslove pod

kojima je ženama priznato pravo na doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu rođenja djece

sa aspekta propisa o zabrani diskriminacije, a potom je razmotrio osnovanost same pritužbe

u dijelu koji se odnosi na nejednak tretman podnositeljke pritužbe kod samog postupka za

ostvarivanje prava na novčanu naknadu po osnovu rođenja djece, a koji sprovodi nadležni

centar za socijalni rad. Zato se ova analiza i ocjena sastoji iz dva dijela: prvi dio posvećen je

analizi uslova propisanih čl. 54a i 54b ZSDZ, dok se drugi dio analize odnosi na aspekt pritužbe

koji se tiče povreda prava na ravnopravnost u samom postupku ostvarivanja prava na

doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu rođenja djece.

a) Analiza i ocjena uslova propisanih čl. 54. i 54b ZSDZ

Da bi ispitao da li priznavanje zakonskog prava na doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu

rođenja djece i uslova pod kojima se ona ostvaruje predstavlja neopravdano pravljenje razlike

među ženama u smislu člana 2 stav 2 Zakona o zabrani diskriminacije, Zaštitnik je primijenio

standardni test diskriminacije. Primjena ovog testa omogućila je da se utvrdi da li za navedeno

razlikovanje postoji objektivno i razumno opravdanje, polazeći od stava da se „postojanje

takvog opravdanja mora cijeniti u odnosu na cilj i posljedice razmatrane mjere, uz uzimanje u

obzir načela koja najčešće preovlađuju u demokratskim društvima“, kako to u brojnim

presudama naglašava Evropski sud za ljudska prava1. Saglasno tome, Zaštitnik je ispitao:

da li se žene, s obzirom na propisane uslove kojima zakon ne priznaje pravo na

doživotnu mjesečnu naknadu, nalaze u analognoj situaciji prema onoj u kojoj se nalaze

žene kojima zakon priznaje ovo pravo;

da li je cilj koji se postiže zakonskom mjerom legitiman i opravdan i

da li postoji srazmjernost između upotrijebljenih sredstava i cilja čijem se ostvarenju

težilo.

Prema uslovima pod kojima je čl. 54a i 54b ZSDZ ženama priznato pravo na doživotnu

mjesečnu naknadu po osnovu rođenja djece, ovo pravo pripada sljedećim kategorijama žena:

– ženama koje su rodile troje i više djece i imaju najmanje 25 godina radnog staža,

– ženama koje su rodile četvoro i više djece i imaju najmanje 15 godina staža, i

– ženama koje su rodile troje i više djece, a nalaze se na evidenciji Zavoda za

zapošljavanje najmanje 15 godina.

1Belgijski lingvistički slučaj, Aplikacija broj 1474/62; presuda od 23.jula,1968 B, par. 10

http://hudoc.echr.coe.int/eng#


8

Imajući u vidu zakonske uslove, očigledno je da pravo na doživotnu mjesečnu naknadu po

osnovu rođenja nije priznato svim drugim kategorijama žena koje ne ispunjavaju zakonske

uslove u pogledu broja rođene djece ili godina staža, odnosno godina provedenih u statusu

nezaposlenih lica na evidenciji Zavoda za zapošljavanje i državljanstva, i to:

– zaposlene žene koje su rodile manje od troje djece, a imaju 25 ili više godina radnog

staža;

– zaposlene žene koje su rodile troje djece, a imaju manje od 25 godina radnog staža;

– zaposlene žene koje su rodile manje od četvoro djece, a imaju 15 i više godina radnog

staža;

– zaposlene žene koje su rodile četvoro i više djece, a imaju manje od 15 godina radnog

staža;

– nezaposlene žene koje su rodile manje od troje djece, a nalaze se na evidenciji Zavoda

za zapošljavanje 15 ili više godina;

– nezaposlene žene koje su rodile troje i više djece, a nalaze se na evidenciji Zavoda za

zapošljavanje manje od 15 godina;

– žene koje su rodile troje i više djece, a nikada nisu bile na evidenciji Zavoda za

zapošljavanje zato što rade u neformalnoj ekonomiji, radno su angažovane u

porodičnim preduzećima ili na poljoprivrednim gazdinstvima kao pomažući članovi ili

pak iz nekih drugih razloga.

Budući da, saglasno čl. 5. ZSDZ, pravo iz čl. 54a i 54b ZSDZ priznato ženama mogu ostvariti

samo crnogorske državljanke sa prebivalištem na teritoriji države, iz ostvarivanja ovog prava

isključene su (pored već navedenih kategorija žena) i sve žene koje nijesu crnogorske

državljanke (imaju stalni boravak u Crnoj Gori, doprinose stopi nataliteta u braku sa

crnogorskim državljaninom ili na drugi način), nezavisno od toga da li ispunjavaju ili ne

ispunjavaju uslove u pogledu broja rođene djece i godina radnog staža, odnosno godina

provedenih u statusu nezaposlenog lica na evidenciji Zavoda za zapošljavanje .

Iako među navedenim kategorijama uskraćenih žena postoje razlike, svaku kategoriju

isključenih čine žene koje su rodile jedno ili više djece. Uzimajući u obzir činjenicu da je cilj

priznavanja prava na doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu rođenja djece zaštita

materinstva i podsticanje fertiliteta (jer je u samom obrazloženju Predloga Zakona navedeno

da se „Ovim zakonom objezbeđuje [...] i materijalna naknada [...] ženama koje rode troje i više

djece u cilju zaštite materinstva i obezbjeđivanja pozitivnih demografskih trendova"), može se

zaključiti da se sve isključene žene iz gore nevedenih kategorija nalaze u situaciji analognoj

onoj u kojoj se nalaze i žene kojima zakon priznaje pravo na doživotnu mjesečnu naknadu.

Da bi utvrdio da li je dopušteno pravljenje razlike među ženama koje su rodile djecu u pogledu

priznavanja prava na doživotnu mjesečnu naknadu, Zaštitnik je ispitao legitimnost cilja radi

čijeg je ostvarivanja ženama priznato ovo pravo. Kao što je naprijed navedeno, cilj priznavanja

prava na doživotnu mjesečnu naknadu jeste zaštita materinstva i obezbjeđivanje“pozitivnih


9

demografskih trendova", tj. podsticanje fertiliteta, kao jedne od ključnih determinanti

demografskog razvoja.

Što se tiče zaštite materinstva koji je naveden kao prvi cilj, on je sam po sebi legitiman, ali je

u kontekstu prava na novčanu naknadu po osnovu rođenja djece on bez značaja, jer samo

pravo nije ni na koji način povezano sa zaštitom materinstva, s obzirom da bi ova zaštita mogla

obuhvatati samo mjere namijenjene zaštiti žena za vrijeme trudnoće i u određenom periodu

posle porođaja.

Kada je u pitanju drugi cilj - "obezbjeđivanja pozitivnih demografskih trendova" - on je bez

ikakve sumnje legitiman pod uslovom da su takvi demografski trendovi i prognoze u ovoj

oblasti prisutni na području cijele Crne Gore. Naime, istraživanja pokazuju2 da je trend niskog

i negativnog prirodnog priraštaja evidentan već duži niz godina, te da je osnovno i

najnepovoljnije obilježje savremenog demografskog razvoja Crne Gore upravo nedovoljno

rađanje, ali u pojedinim područjima države, dok se pak za neka druga područja to ne bi moglo

reći.

Prema procjenama Zavoda za statistiku, do 2020. godine Crna Gora će biti područje pozitivnog

prirodnog priraštaja, ali će kasnije biti izražena pojava negativnog prirodnog priraštaja, koja

se može izbjeći jedino ukoliko bi bio ostvaren visoki fertilitet.3 Imajući to u vidu, očigledno je

da broj novorođene djece postaje značajno pitanje od opšteg interesa i opravdan je predmet

državne intervencije. U vezi sa tim, Zaštitnik konstatuje da je prema podacima Zavoda za

statistiku Crne Gore4 stopa prirodnog priraštaja za 2014. godinu u Crnoj Gori iznosila 2,4, dok

je za 2015. godinu stopa prirodnog priraštaja iznosila 1,7. Demografski indikatori za period od

2010 - 2014 godine u pojedinim opštinama Crne Gore (Andrijevica, Cetinje, Danilovgrad,

Kolašin, Mojkovac, Pljevlja, Plužine, Šavnik)5 ukazuju da je zabilježena negativna stopa

prirodnog priraštaja, bez date analize stanja i razloga ove pojave (npr.da li su u pitanju

migratorna kretanja ili nešto drugo). Kako su za donošenje Zakona kao relevantni podaci uzeti

oni za 2014. godinu, to se iz Statističkog godišnjaka Crne Gore za 2015.godinu (koja obrađuje

podatke za prethodnu godinu) zapaža da je u praćenoj godini bila sljedeća stopa prirodnog

priraštaja u pojedinim opštinama sa negativnim indeksom: Andrijevica -1,2; Cetinje -3,0;

Danilovgrad -0,2; Kolašin -3,0; Mojkovac -4,5; Pljevlja -6,7; Plužine -11,8; Šavnik -9,5.

Međutim, u isto vrijeme u pojedinim opštinama bilježi se znatno veća stopa prirodnog

priraštaja: Podgorica 6,2; Rožaje 7,3; Tivat 5,2. Iz ovoga se može zaključiti da socijalna davanja

2Rašević, M. Fertilitet i reproduktivno zdravlje stanovništva Republike Crne Gore, UNICEF, Podgorica, 2001. 3Projekcije stanovništva Crne Gore do 2060. godine sa strukturnom analizom stanovništva Crne Gore, Zavod za Statistiku, 2014, http://www.monstat.org/userfiles/file/publikacije/Demografska%20analiza%20-%20za%20sajt%2028%20%20mart.pdf (6. 6. 2016. godine) 4http://www.monstat.org/cg/page.php?id=52&pageid=52 (06.06.2016. godine) 5http://www.monstat.org/userfiles/file/publikacije/godisnjak%202015/II%20pregled.pdf (06.06.2016. godine) Statistički godišnjak Crne Gore 2015, str. 227 i 228


10

u cilju podsticanja rađanja nijesu podjednako opravdan instrument za sva područja Crne

Gore.

Da bi se odgovorilo na pitanje da li postoji srazmjernost između konkretne zakonske mjere

(priznavanja prava na doživotnu mjesečnu naknadu ženama koje su rodile troje i više djece) i

pronatalnog cilja čijem je ostvarivanju ona namijenjena, potrebno je ispitati da li su sredstva

upotrijebljena radi ostvarivanja cilja primjerena i neophodna, tj. da li postoje manje

restriktivna sredstva koja se mogu upotrijebiti radi ostvarivanja tog cilja. Evidentno je da je

priznavanje prava na novčanu naknadu po osnovu rođenja djece usmjereno na podsticanje

fertiliteta, pa u tom kontekstu treba ocjenjivati postojanje srazmernosti kada se to tiče

konkretne mjere za koju se zakonodavac opredijelio. To podrazumijeva da se najprije ispitaju

uslovi za ostvarivanje prava na doživotnu mječenu naknadu po osnovu rođenja.

Zaštitnik stoji na stanovištu da bi uslov u pogledu broja rođene djece bio prihvatljiv kada bi se

radilo o pronatalnim mjerama koje su usmjerene na pružanje podrške porodicama koje

podižu djecu, kao što su finansijska davanja porodici kojima se pokriva dio ekonomskog tereta

podizanja djece, sistem poreskih olakšica, mjere za usklađivanje rada i roditeljstva i sl, a koje

bi se dodatno unapređivale prema broju rođenja u porodici. Bilo bi čak opravdano da se

pojedine od takvih mjera uvedu samo za porodice viših redova rođenja, vodeći računa o tome

da, prema preporuci Svjetske zdravstvene ogranizacije, treba stimulisati rađanje najviše

četvoro dece, jer trudnoća petog reda prema nekim istraživanjima može ugroziti zdravlje i

majke i djeteta.

Kada je u pitanju uslov u pogledu broja godina radnog staža, odnosno broja godina

provedenih u statusu nezaposlenog lica na evidenciji Zavoda za zapošljavanje, ovaj uslov je

potpuno proizvoljan i bez ikakvog je objektivnog i razumnog opravdanja, naročito imajući u

vidu društveni položaj žena, njihov položaj na tržištu rada i sveukupnu situaciju u društvu.

Nejednakosti žena koju zakonski uslovi izazivaju dodatno doprinosi i činjenica da zakon ne

dopušta mogućnost da se godine radnog staža i godine provedene u statusu nezaposlenog

lica na evidenciji Zavoda za zapošljavanje zbrajaju. Zato su u nejednak položaj stavljene žene

koje su rodile troje i više dece i koje su usled strukturnih i drugih promjena u privrednim

subjektima i ustanovama izgubile posao prije nego što su stekle 25 godina radnog staža, a

koje zbog opštepoznatih problema u vezi sa zapošljavanjem žena starijeg životnog doba

nemaju mogućnost da se zaposle i ostvare traženi uslov.

U cilju utvrdjivanja postojanja srazmjernosti koji bi nejednak tretman činio opravdanim,

Zaštitnik je ispitao da li je mjera iz čl. 54a i 54 b ZDZSDZ primjerena i neophodna, a to znači da

li je njome uopšte moguće ostvariti željeni pronatalni cilj ("obezbjeđivanja pozitivnih

demografskih trendova"), te da li bi se ovaj cilj mogao ostvariti na manje restriktivan način,

odnosno tako da posljedice navedene mjere budu opravdane i prihvatljive u demokratskom

društvu, prevashodno imajući u vidu ustavna načela na kojima je zasnovan pravni poredak

Crne Gore.


11

U vezi sa tim, Zaštitnik konstatuje da u kreiranju pronatalne populacione politike državi stoji

na raspolaganju čitav niz različitih mjera koje dugoročno mogu da promijene reproduktivno

ponašanje stanovništva i usmjere ga u željenom pravcu, što potvrđuju neka upredna

istraživanja. Iako Zaštitnik nije nadležan da ocjenjuje cjelishodnost mjera populacione

politike, on nalazi potrebnim da ukaže na iskustva razvijenih demokratskih zemalja koje u

rješavanju problema niskog fertiliteta primjenjuju tzv.indirektni pristup, sprovođenjem

odgovarajuće politike prema porodici, odnosno niza relevantnih politika u oblasti

obrazovanja, socijalne sigurnosti, stanovanja, zapošljavanja, planiranja porodice, promocije

reproduktivnog zdravlja, borbe protiv neplodnosti, mjera koje vode ka zdravom materinstvu

i dr., kojima se stvaraju uslovi koji stimulativno utiču na rađanje. Za koje će se mjere država

opredijeliti, zavisi od toga šta su ključni uzroci niskog fertiliteta i na koji način se oni mogu

ukloniti, imajući u vidu da je reproduktivno ponašanje uslovljeno mnogim psihološkim,

socijalnim i ekonomskim činiocima. U svakom slučaju, imajući u vidu da niske reproduktivne

norme imaju legitimitet i da spadaju u kategoriju dugoročnih fenomena, sadržina i priroda

pronatalnih mjera mora biti takva da se njima može postići željeni rezultat.

Nadalje, obzirom da je mjera usmjerena na povećanje rađanja, ona može ostvariti željeni

rezultat samo ako je dugoročna, tj. ako objektivno postoji izvjesnost da će nove generacije

žena u reproduktivnom dobu moći da računaju na njihovu primjenu i time budu podstaknute

na rađanje većeg broja djece. Takva izvjesnost međutim ne postoji, jer se zakonom u bilo kom

trenutku može ukinuti pravo na mjesečnu naknadu ili smanjiti visina naknade, obzirom da to

direktno zavisi od budžetske održivosti i ravnoteže. Zbog toga je teško očekivati da

priznavanje prava na doživotnu naknadu ženama koje su rodile troje i više djece ostvari

dugoročni efekat, tj. da zaista utiče na usvajanje viših reproduktivnih normi i povećanje stope

fertiliteta. Zato ova mjera prije predstavlja svojevrsnu nagradu generaciji žena koje su već

rodile troje i više dece i koje su, imajući u vidu uslove u pogledu godina radnog staža, odnosno

godina provedenih u statusu nezaposlenih lica, uglavnom pri kraju ili van svog reproduktivnog

perioda. Imajući u vidu sve navedene činjenice, može se zaključiti da priznavanje prava na

doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu rođenja troje i više djece ne predstavlja mjeru kojom

se može ostvariti planirani cilj.

Sa druge strane, u sagledavanju srazmjernosti Zaštitnik je ispitao da li bi pronatalni cilj mogao

biti ostvaren na manje restriktivan način, tj. tako da posljedice navedene mjere budu

opravdane i prihvatljive u demokratskom društvu. U vezi sa tim, Zaštitnik konstatuje da ni

jedna pronatalna mjera koju država uvodi ne smije ugroziti fundamentalna ljudska prava

pojedinaca, uključujući i pravo na jednak tretman i nediskriminaciju. Analiza uslova pod

kojima žene ostvaruju pravo na doživotnu mjesečnu naknadu po osnovu rođenja troje ili više

djece, utvrđenih odredbama čl. 54a i 54 b Zakona pokazuje da su posledice njihove primjene

neprihvatljive, jer ovo pravo u potpunosti uskraćuje ženama koje su u suštinski istom položaju

kao i žene kojima je ono priznato.


12

Prilikom sagledavanja posljedica mjera iz čl. 54a i 54b ZDZSDZ potrebno je imati u vidu da

priznavanje prava na doživotnu naknadu ženama koje su rodile troje i više djece promoviše

rodne stereotipe, podržava kult žene-majke i šalje poruku ženama koje iz bilo kog razloga nisu

rodile troje i više djece da su manje vrijedne. To je suprotno principu rodne ravnopravnosti

proklamovanom u čl. 18. Ustava Crne Gore, čije sprovođenje podrazumijeva uklanjanje

rodnih stereotipa o društvenoj ulozi žena. S druge strane, priznavanjem prava na doživotnu

naknadu po osnovu rođenja troje i više djece ženama se posredno šalje poruka da isključivo

od njih zavisi rađanje, čime se ignorišu stvarni uzroci niskog fertiliteta. Ne treba zanemariti ni

činjenicu da će ova mjera, imajući u vidu socio-ekonomsko stanje, uticati da mnoge žene budu

isključene iz procesa rada, umjesto da se, u skladu sa politikom jednakih mogućnosti, na čije

vođenje državu obavezuje Ustav Crne Gore i međunarodni standardi, odgovarajućim merama

podstiče uspostavljenje balansa izmedju profesionalnog i porodičnog života za žene i

muškarce.

Konačno, upravo imajući u vidu nepovoljno socio-ekonomsko stanje, ova mjera na izvjestan

način ugrožava i jedno od fundamentalnih prava u oblasti humane reprodukcije: da svi parovi

i pojedinci imaju fundamentalno pravo da slobodno i odgovorno odluče o broju djece i

vremenu njihovog rađanja i da imaju informacije, obrazovanje i sredstva da to planiraju i

učine.6

Analizom uslova i posljedica koje mjere propisane čl. 54a i 54b ZDZSDZ proizvode u odnosu

na žene koje ne ispunjavaju zakonske uslove za ostvarivanje prava na doživotnu naknadu po

osnovu rođenja, može se zaključiti da je ovakva situacija suprotna principu nediskriminacije,

utvrđenom u čl. 8. Ustava Crne Gore i Zakonu o zabrani diskriminacije kojim je u čl. 2.

zabranjen svaki oblik diskriminacije po bilo kom osnovu, uključujući i porodično stanje i/ili

neki drugi lični status.

b) Analiza i ocjena postupanja nadležnog organa po zahtjevu podnositeljke pritužbe

Povodom navoda iz pritužbe koji se odnose na nejednak tretman kojem je podnositeljka

pritužbe izložena u postupku za ostvarivanje prava na doživotnu naknadu po osnovu rođenja

djece pred Centrom za socijalni rad, Zaštitnik je utvrdio da podnositeljka pritužbe ispunjava

uslov u pogledu broja rođene djece i da ima 25 radnog staža sa punim radnim vremenom, ali

nije mogla da ostvari pravo na doživotnu mjesečnu naknadu jer je prilikom podnošenja

zahtjeva za ostvarivanje prava od nje traženo da radni staž u trajanju od 25 godina dokaže

6Univerzalna deklaracija o pravima čoveka, usvojena na zasedanju Generalne skupštine UN 1948 godine, Pakt o građanskim i političkim pravima, 1966, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravim, 1966, Zaključci svetske konferencije o stanovništvu u Kairu 1994.


13

potvrdom Fonda PIO. Ona to nije mogla da učini jer joj poslodavac, kod koga je u cjelini

ostvarila radni staž od 2012.godine, nije uplaćivao doprinose za penzijsko i invalidsko

osiguranje.

U sagledavanju osnovanosti pritužbe S.K. sa aspekta propisa o zabrani diskriminacije, Zaštitnik

najprije konstatuje da je, shodno članu 54a stav 2. ZSDZ, kao uslov za priznavanje prava na

doživotnu mjesečnu naknadu propisan “radni staž”, a ne “staž osiguranja”. Iako važećim

propisima pojam “radni staž” nije definisan, jasno je da se on razlikuje od pojma “staž

osiguranja”, koji se kao kategorija koristi za utvrđivanje dužine penzijskog staža. Radi

tumačenja ova dva različita pojma koja nemaju istu sadržinu i značenje treba naglasiti da “staž

osiguranja” predstavlja vrijeme koje je osiguranik proveo na radu po osnovu koga je bio

obavezno osiguran i za koje je uplaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, a javlja

se kao staž koji se računa u efektivnom trajanju i staž koji se računa u uvećanom trajanju,

kako je to propisano u čl. 61, 62. i 69. važećeg Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju7

(u daljem tekstu ZPIO).

Uvidom u Pravilnik o dopunama pravilnika o bližim uslovima za ostvarivanje osnovnih

materijalnih davanja iz socijalne i dječje zaštite ("Službeni list Crne Gore", br. 068/15 od

08.12.2015), Zaštitnik je utvrdio da je članom 32a ovog akta propisano da se uz zahtjev za

ostvarivanje prava na naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece prilaže “za lice iz člana

54a Zakona, izvod iz knjige rođenih za djecu, dokaz o radnom stažu kod Fonda penzijskog i

invalidskog osiguranja Crne Gore, dokaz da nije obveznik osiguranja kod Poreske uprave i

dokaz da ne koristi pravo na penziju”. Ovo pravilo jasno ukazuje da se kao jedini dokaz o dužni

radnog staža može koristiti potvrda Fonda PIO. Propisivanje da se radni staž isključivo

dokazuje potvrdom Fonda PIO u suštini znači da se u pogledu ispunjenosti uslova koji se tiče

dužine radnog staža “radni staž” poistovjećuje sa “stažom osiguranja”. Treba, međutim, imati

u vidu da Fond PIO vodi evidenciju o stažu osiguranja, pa se potvrdom koju izdaje radni staž

može posredno dokazati samo ako je on u cjelokupnom trajanju “pokriven” stažom

osiguranja. To međutim nije slučaj kada je radni staž kraći od staža osiguranja, kada se dio

radnog staža koji nije “pokriven” stažom osiguranja može dokazati nekom drugom javnom

ispravom (na primjer, radnom knjižicom), što odredba iz čl. 32a Pravilnika Ministarstva rada i

socijalnog staranja isključuje.

Nesumnjivo je da prilikom utvrđivanja uslova za ostvarivanje prava na doživotnu novčanu

naknadu koji se tiče radnog staža tumačenje pojma „radni staž“ u značenju pojma „staž

osiguranja“ stavlja u nejednak položaj zaposlene žene koje ispunjavaju uslove u pogledu broja

rođene djece i godina radnog staža, a koje zbog neuplaćivanja doprinosa za penzijsko i

7 Sl. list RCG, br. 54/2003, 39/2004, 61/2004 - odluka US, 79/2004, 81/2004 - ispr., 29/2005 - dr. zakon, 14/2007 - odluka US i 47/2007 i "Sl. list CG", br. 12/2007 - dr. zakon, 13/2007 - dr. zakon, 79/2008, 14/2010, 78/2010, 34/2011, 40/2011 - dr. zakon, 66/2012, 39/2011 - dr. zakon, 36/2013 - dr. zakon, 38/2013, 61/2013, 6/2014 - ispr., 60/2014, 10/2015, 44/2015 - odluka US i 42/2016


14

invalidsko osiguranje od strane poslodavaca imaju kraći staž osiguranja od godina radnog

staža (u odnosu na žene koje ispunjavaju uslove u pogledu broja djece i koje imaju staž

osiguranja isti ili duži od radnog staža). Naime, takvim tumačenjem zaposlenim ženama koje

zbog neuplaćivanja doprinosa imaju staž osiguranja kraći od radnog staža, uskraćena je

mogućnost da ostvare pravo na doživotnu novčanu naknadu po osnovu rođenja djece. To

naročito štetno pogađa žene koje su bile zaposlene u privrednim subjektima, a koje su dio

radnog staža ostvarile radom u onim pravnim licima koja su u međuvremenu prestala da

postoje usljed stečaja ili likvidacije, jer više ne mogu ni sudskim putem da ostvare pravo na

uplatu doprinosa.

Zaštitnik ukazuje i na činjenicu da bi poistovjećivanjem pojmova „radni staž“ i „staž

osiguranja“ bile privilegovane žene koje imaju staž osiguranja kraći od radnog staža, a to su

sve one žene kojima je pod zakonom propisanim uslovima priznato pravo na tzv. staž sa

uvećanim trajanjem osiguranja ili neki drugi oblik priznavanja vremena koje nije efektivno

provedeno na radu. Naime, prema čl. 66. ZPIO u staž osiguranja u efektivnom trajanju računa

se i vrijeme provedeno na stručnom usavršavanju ili specijalizaciji, vrijeme koje je lice provelo

u inostranstvu kao bračni drug osiguranika na službi u inostranstvu kod našeg poslodavca ili

na osnovu međunarodnog ugovora i u drugim zakonom propisanim slučajevima (tzv.

produženo osiguranje). Saglasno tome, pravo na doživotnu novčanu naknadu po osnovu

rođenja djece mogla bi da ostvari i zaposlena žena koja je rodila troje djece i ima 25 godina

staža osiguranja, od kojih je 10 godina staža osiguranja ostvarila po osnovu boravka u

inostranstvu kao supruga osiguranika na službi u inostranstvu, kod domaćeg poslodavca ili na

osnovu međunarodnog ugovora (čl. 66. st. 1. tačka 5. ZPIO) i tri godine staža osiguranja po

osnovu stručnog usavršavanja (čl. 66, st. 1. tačka. 1. ZPIO). Iako je efektivno radila samo 12

godina, ona bi ostvarila pravo na doživotnu novčanu naknadu po osnovu rođenja troje djece,

dok bi ovo pravo bilo uskraćeno zaposlenoj ženi koja je, na primjer, rodila šestoro djece i

aktivno je radila punih 25 godina, ako je njen staž osiguranja kraći od radnog staža jer joj

poslodavac nije uplaćivao doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje, pri čemu možda za

to nije ni znala, niti je na to mogla da utiče.

Nepovoljan položaj u pogledu ostvarivanja prava na doživotnu naknadu po osnovu rođenja

troje i više djece u koji su stavljene zaposlene žene koje imaju 25 godina radnog staža, a kraći

staž osiguranja, ilustruje i činjenica da se ovo pravo priznaje nezaposlenim ženama koje su

rodile isti broj djece, a nalaze se na evidenciji Zavoda za zapošljavanje najmanje 15 godina.

Zbog činjenice da su bile zaposlene i aktivno radile 25 godina, zaposlene žene koje su rodile

troje i više djece, a čiji je staž osiguranja zbog neuplaćivanja doprinosa od strane poslodavca

kraći od radnog staža, u izvjesnom smislu su kažnjene, jer će im biti uskraćeno pravo na

doživotnu naknadu po osnovu rođenja, dok će ono biti priznato ženama koje su rodile isti broj

djece, a nijesu bile zaposlene pod uslovom da su 15 godina bile na evidenciji Zavoda za

zapošljavanje.


15

Princip proporcionalnosti nalaže da kod svake derogacije prava postoji balans između

zahtjeva jednakog tretmana i cilja čijem se ostvarivanju teži. Saglasno tome, ostvarivanje cilja

ne smije da vodi ka diskriminatornom rezultatu, koji je neprihvatljiv u demokratskom društvu.

Imajući to u vidu, Zaštitnik stoji na stanovišu da uskraćivanje prava na novčanu naknadu po

osnovu rođenja troje i više djece zaposlenim ženama koje ispunjavaju uslove u pogledu broja

djece i godina radnog staža, a čiji je staž osiguranja bez njihove krivice kraći od njihovog

radnog staža, predstavlja nedopuštenu diskriminaciju ove kategorije žena na osnovu

njihovog ličnog statusa. Upravo ovoj kategoriji pripada i podnositeljka pritužbe, koja je

diskriminisana nedopuštenim uskraćivanjem prava na doživotnu mjesečnu naknadu po

osnovu rođenja, odnosno po osnovu materinstva putem različitog tretmana radno-pravnog

statusa koji je ostvarila.

Polazeći od navedenog Zaštitnik

P R E P O R U Č U J E

Ministarstvu rada I socijalnog staranja u Vladi Crne Gore I Skupštini Crne Gore da

otklone suštinsku nejednakost prema različitim kategorijama žena koje su

obuhvaćene spornim odredbama Zakona o socijalnoj i dječijoj zaštiti radi zaštite

materinstva I podsticaju jačanju demografskih trendova u državi. Pri tome nužno je

uspostaviti odgovarajući 15ystem zasnovan na antidiskriminatornom pristupu,

odnosno legitimnosti različitog postupanja, ostvarenju određenog cilja u javnom

interesu, te proporcionalnosti primijenjenih sredstava u odnosu na cilj koji se želi

postići (podsticaj natalitetu I prirodnom priraštaju)

Skupštini Crne Gore da prilikom projektovanja i donošenja zakonodavnih akata, a

Ministarstvu rada I socijalnog staranja u Vladi Crne Gore kod donošenja

podzakonskih akata radi sprovođenja zakona, koriste anti-diskriminatorni pristup I

test zaštite od diskriminacije koji je primijenjen I u ovom mišljenju, kao I da ustanove

poseban senzitivni pristup u tretmanu pojedinih ranjivih grupa, koje su kao takve

prepoznate u domaćem pravnom poretku I međunarodnom ugovornom pravu.

Ministarstvu rada I socijalnog staranja u Vladi Crne Gore da usaglasi sa zakonom

odredbe Pravilnika o dopunama pravilnika o bližim uslovima za ostvarivanje osnovnih

materijalnih davanja iz socijalne I dječje zaštite (“Službeni list Crne Gore”, br. 068/15

od 08.12.2015), kojima se ne može umanjivati nivo prava propisan zakonom I uskladi

praksu prilikom tretmana korisnica naknade kada su u pitanju faktičke situacije koje

dovode do suštinske nejednakosti u ostvarivanju prava


16

Saglasno navedenim preporukama, Skupština Crne Gore i Ministarstvo rada i socijalnog

staranja u Vladi Crne Gore dostaviće Zaštitniku obavještenje o mjerama koje planiraju

preduzeti u vezi sa izvršenjem preporuke u roku od 60 dana od dana prijema ovog mišljenja.

ZAMJENIK ZAŠTITNIKA

LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE

mr Siniša Bjeković, s.r.

Š lj e nj e - ombudsmanČlan 72 ustava propisuje: porodica uživa posebnu zaštitu. roditelji su...

Documents