Ympäristölupaviranomaisen lupaharkinta hallinto-oikeudelli-

sen harkintavaltaopin näkökulmasta

Itä-Suomen yliopisto

Oikeustieteiden laitos

Hallinto-oikeuden pro gradu -

tutkielma

3.5.2018

Tekijä: Juho Loukiala

Ohjaaja: Toomas Kotkas

II

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Juho Loukiala

Työn nimi

Ympäristölupaviranomaisen lupaharkinta hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin näkö-

kulmasta

Pääaine

Hallinto-oikeus Työn laji

Pro gradu-tutkielma Aika

3.5.2018 Sivuja

XII + 83

Tiivistelmä

Harkintavaltaoppi on ollut vuosikymmeniä oikeustieteilijöiden mielenkiinnon kohteena erityi-

sesti hallinto-oikeudellisessa traditiossa. Harkintavaltaopin perusteet kulminoituvat ajatukseen,

jossa viranomaisen hallinnollinen päätöksenteko perustuu aina joko oikeusharkintaan eli sidot-

tuun harkintaan tai tarkoituksenmukaisuusharkintaan eli vapaaseen harkintaan. Viimeaikaisessa

tutkimuksessa tämä jaottelu on saanut kritiikkiä sen soveltuvuudesta moderneihin hallintotoi-

mintaa ohjaaviin säännöksiin.

Tutkimuksessa tarkastelen ympäristölupalainsäädännön ja siihen sisältyvän lupaharkinnan luon-

netta tästä perinteisestä näkökulmasta. Näiden perinteisten lähtökohtien valossa hallintotoiminta

on muuttunut niin, että yhä enemmissä määrin ympäristölupaviranomaiset ovat käytännön työs-

sään tekemisissä yhä laajempien ja intresseiltään ristikkäisempien tapausten kanssa. Hallinnon

lainalaisuus on laajentunut koskemaan laajempaa joukkoa oikeuslähteinä huomioitavaa normi-

kokonaisuutta sekä intressipiiri niin asianosaisten kuin suojeltavien oikeushyvien suhteen on

monipuolistunut.

Tutkimuksen yhtenä havaintona on, että harkintavaltaoppi ahtaan dikotomisesti ymmärrettynä

ei palvele enää modernin oikeusvaltion tarpeita, mutta samalla se kuitenkin kuvaa hyvin lupa-

harkinnan peruskysymyksen asettelua. Toisena tutkimuksen havaintona on, että ympäristönsuo-

jelulainnormeista on eroteltavissa ympäristölupaviranomaisen lupaharkinnan kannalta useita eri

harkinnanlajeja, jotka perustuvat harkinnanpäämäärien erottelulle.

Avainsanat

harkintavalta, oikeusturva, hallinnon lainalaisuus, ympäristölupaharkinta, oikeusharkinta, ympäristöoikeuden

ominaispiirteet, ratkaisutoiminta

III

Sisällys LÄHTEET ............................................................................................................................ V

1 JOHDANTO ....................................................................................................................... 1

1.1 Hallinto muutoksessa ............................................................................................. 1

1.2 Tutkimuskysymys ja aiheen rajaus ........................................................................ 4

1.3 Tutkielman oikeudellinen sijainti ja tutkimusmetodi ............................................. 7

2 HARKINTAVALTAOPPI – HALLINTO-OIKEUDEN SUURI KYSYMYS ................. 9

2.1 Oikeusturvan perusta hallinnossa ........................................................................... 9

2.1.1 Hallinnon valtiosääntö oikeusturvan takeena ............................................ 9

2.1.2 Hallintolaki harkintavallan väärinkäytön rajoittajana ............................. 13

2.2 Harkintavallan rajoitusperiaatteet ........................................................................ 14

2.2.1 Hallinnon periaatteet harkinnan perustana .............................................. 14

2.2.2 Hyvän hallinnon harkintavaltaa rajoittavat periaatteet ............................ 15

2.3 Hallinto-oikeudellinen harkintavaltaoppi............................................................. 19

2.3.1 Merikoskelainen harkintavaltaoppi ......................................................... 19

2.3.2 Harkintavaltaopin kehitys ja nykytila ...................................................... 21

2.4.4 Schindlerin harkinnanlajit ........................................................................ 24

2.4.5 Hallintoviranomainen ympäristölainsäädännön soveltajana ................... 25

3 MODERNIN YMPÄRISTÖOIKEUDEN LUPAHARKINNAN ERITYISPIIRTEET .. 28

3.1 Ympäristöoikeuden ominaispiirteet ..................................................................... 28

3.1.1 Muuttuva ympäristö ja oikeus ................................................................. 28

3.1.2 Moninaiset intressit .................................................................................. 31

3.1.3 Etujen verkostot ....................................................................................... 32

3.1.4 Arvot ja arvostukset ................................................................................. 34

3.2 Ympäristöoikeuden oikeuslähdeopilliset painotukset .......................................... 35

3.2.1 Voimistunut ylikansallinen sääntely ........................................................ 35

3.2.2 Joustavat normit ja soft law ..................................................................... 39

IV

3.2.3 Yleiset ympäristöperiaatteet harkinnan rajaajina..................................... 42

3.3.4 Pilaantumisen ehkäisemisen periaatteet harkinnan rajaajina ................... 44

3.3 Ympäristöoikeudellinen päätöksenteko ............................................................... 46

3.3.1 Syllogistinen ratkaisu .............................................................................. 46

3.3.2 Tavoiterationaalinen ratkaisumalli .......................................................... 48

3.3.3 Perusteluvelvoite...................................................................................... 52

3.4 Ympäristölupa ...................................................................................................... 54

3.4.1 Ympäristölupa hallinnollisena ohjauskeinona ja käsitteenä .................... 54

3.4.2 Ympäristönsuojelulain yleiset tavoitteet ja toimivalta ............................ 56

3.4.3 Ympäristönsuojelulain luvanvaraisuus .................................................... 58

4 YMPÄRISTÖLUPAHARKINTA .................................................................................... 60

4.1 Lupaharkinnan perusteet ...................................................................................... 60

4.1.1 Lupaedellytyksiä koskeva harkinta.......................................................... 60

4.1.2 Lupamääräyksiä koskeva harkinta ........................................................... 63

4.2 Ympäristölupaharkinnanlajit ................................................................................ 66

4.2.1 Yksittäistapauksellinen harkinta .............................................................. 66

4.2.2 Sopeuttamisharkinta ................................................................................ 69

4.2.3 Asiantuntijaharkinta ................................................................................. 70

4.2.4 Poliittinen harkinta................................................................................... 71

4.2.5 Liikkeenjohdollinen harkinta ................................................................... 72

4.2.6 Teknistaloudellinen harkinta ................................................................... 73

4.2.7 Sijoituspaikkaharkinta ............................................................................. 76

5 YHTEENVETO ............................................................................................................... 79

V

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis:

– Oikeussäännösten tulkinnasta. Helsinki 1982.

– Laintulkinnan teoria: Yleisen oikeustieteen oppikirja. Juva 1989.

Brusiin, Otto: Tuomarin harkinta normin puuttuessa. Vammala 1938.

Aer, Janne: Veli Merikoski ja kysymys hallinnollisesta harkintavallasta. Oikeustiede Ju-

risprudentia. 2005:XXXVIII, s.7

Ahonen, Johanna:

– Yhdyskuntien jätevesien typenpoistotarpeen arvioinnista juridiikan ja ympäristön-

suojelun ristipaineessa. Teoksessa: Tapio Määttä (toim.): Ympäristöpolitiikan ja -

oikeuden vuosikirja. Joensuu 2013 s. 123–209.

– Teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoinen – yhdyskuntien jätevedenpuhdista-

moiden typenpoistomääräykset muutoksenhaun kohteena. Teoksessa: Tapio Määttä

(toim.): Ympäristöpolitiikan ja –oikeuden vuosikirja 2014. Joensuu 2014 s. 189–

244.

– Tosiseikkojen arviointi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perusteluissa –

esimerkkinä yhdyskuntien jäteveden-puhdistamojen typenpoisto. Oikeus 2015(44);

4: 444–465.

– Valvontaviranomainen yleisen edun valvojana ympäristölupaprosessissa – esimerk-

kinä jätevedenpuhdistamoiden typenpoisto. YJ 2-3/2015 s. 6–51.

Belinskij, Antti – Paloniitty, Tiina – Soininen, Niko: Tulkinnan arvosidonnaisuus ympäristö-

oikeudessa. LM 5/2015 s. 613–633. (Belinskij ym.)

Hautamäki, Veli-Pekka: Hyvän hallinnon toteuttaminen. Helsinki 2004.

Heinilä, Aleksi: Oikeus rakentaa. Tutkimus suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätök-

senteosta maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä.

VI

Hepola, Matti: Oikeusvoimaopin transformaatio. Siviiliprosessioikeudellisen oikeusvoima-

opin muuttuminen ja siirtyminen hallinto- ja ympäristöoikeuteen ympäristöluvan py-

syvyyden kannalta. Helsinki 2005.

Hollo, Erkki:

– Ympäristöoikeus. Helsinki 1991.

– Ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojeluoikeus. Helsinki 2004.

– Mitä on lupa, mihin se tarvitaan ja mihin se oikeuttaa? YJ 2-3/2016 s. 3–5.

Husa, Jaakko – Pohjolainen, Teuvo: Julkisen valan oikeudelliset perusteet – johdatus julkis-

oikeuteen. Helsinki 2009.

Klami, Hannu: Ihmisen säännöt. Tutkimus oikeuden olemuksesta, synnystä ja toiminnasta.

Turku 1983.

Konstari, Timo: Harkintavallan väärinkäytöstä: tutkimus tarkoitussidonnaisuudesta hallinto-

viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaatteena. Vammala 1979.

Kokko, Kai: Biodiversiteettiä turvaavat oikeudelliset periaatteet ja mekanismit. Jyväskylä

2003.

Kotkas, Toomas: Hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin päivitys kotimaisen sosiaalioi-

keudellisen lainsäädännön valossa. LM 6/2011 s. 1130–1151.

Kulla, Heikki:

– Asianmukaisen käsittelyn vaatimus hallintomenettelyssä. LM 6–7/1998 s. 1144–

1151

– Pragmatismi hallinto-oikeudessa. LM 4/1999, s. 1995.

– Sääntelyharkinnasta. Edilex 2013.

Kumpula, Anne:

– Ympäristö oikeutena. Jyväskylä 2004.

–. Suunnitelmien ja ohjeiden ympäristöarviointi vuorovaikutteisen osallistumisen uu-

det haasteet. Teoksessa: Lohi, Tapani (toim.): Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus,

Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945-28/12-2005, Helsinki 2005, s. 207–220.

VII

– Ympäristönsuojelu. Teoksessa Ari Ekroos – Anne Kumpula – Kari Kuusiniemi –

Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeuden pääpiirteet. 3. painos, 2012, s. 543–632.

– Ympäristönsuojelulaki. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Eksroos – Anne Kumpula

– Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Toinen uudistettu painos. Helsinki 2013, s.

1323–1552.

Kuusiniemi, Kari:

– Ympäristölupa. Toinen uudistettu painos. Helsinki 1995.

– Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede-Jurisprudentia

XXXIV. Helsinki 2001, s. 155–306.

– Ympäristöoikeus oikeudenalana. Teoksessa Ari Ekroos – Anne Kumpula – Kari

Kuusiniemi – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeuden pääpiirteet. 3. painos. Sanoma

Pro Oy 2012.

– Ympäristöoikeus oikeudenalana. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Eksroos – Anne

Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Toinen uudistettu painos. Helsinki

2013, 49–106.

– Ympäristöllisen päätöksenteon erityispiirteistä. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari

Eksroos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Toinen uudistettu

painos. Helsinki 2013, 185–206.

– Ympäristöoikeuden kansainväliset kytkennät. Teoksessa Kari Kuusiniemi – Ari Eks-

roos – Anne Kumpula – Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Toinen uudistettu pai-

nos. Helsinki 2013, 237–286.

Kössi, Sini: Teollisuuden päästödirektiivi erityisesti BAT-päätelmien sitovuuden näkökul-

masta. Edilex 2011.

Laakso, Seppo: 8 luku: Päätöksenteko ja päätös. Teoksessa Seppo Laakso – Outi Suviranta

– Veijo Tarukannel: Yleishallinto-oikeus. Jyväskylä 2006, s. 215–254.

Pärnänen, Sinikka: Vesistöjen ennallistaminen uiton jälkeen. Sastamala 2012.

Merikoski, Veli: Vapaa harkinta hallinnossa. Vammala 1958.

Mäenpää, Olli:

VIII

– Hallintolupa. Helsinki 1992.

– Hallinto ja oikeus. Forum Iuris 2010.

– Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4., uudistettu painos. Porvoo 2012.

– Hallinto-oikeus. Helsinki 2013.

Määttä, Tapio:

– Ympäristöoikeuden monitieteisyyden haaste. Oikeustieteen kolmannen tehtävän

hahmottelua. LM 6/2004, s. 1097–1107.

– Soft law kansallisen oikeuden oikeuslähteenä. Tutkimus oikeudellisen ratkaisun nor-

mipremissin muodostamisen perusteista ympäristöoikeudessa. Oikeustiede Ju-

risprudentia 38 (2005), s. 337–460. (Määttä 2005a)

– Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ympäris-

töoikeudessa. Teoksessa: Lohi, Tapani (toim.): Kaavoitus, rakentaminen, varalli-

suus, Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945-28/12-2005, Helsinki 2005, s. 265–296.

(Määttä 2005b)

– Lainsäätäjän kunnioittamisasenne, tavoitteellinen laintulkinta ja lakien tavoitesään-

nökset vallitsevassa tuomarinideologiassa: Teoksessa Auri Pakarinen – Anna Hyvä-

rinen – Kaijus Ervasti (toim.) Turku 2011.

– Lakien väliset suhteet oikeudellisen ratkaisun teorian haasteena: ristiriita-ajattelusta

yhteensovittamismalliin. LM 2/2013 s. 171–191.

– Metodinen pluralismi oikeustieteessä – ympäristöoikeudellisen tutkimuksen suun-

taukset ja menetelmät. Edilex 2015/45.

– Ympäristöoikeudellisen ratkaisun teorian rakenneosat ja ominaispiirteet. LM 7–

8/2016, s. 1028–1053.(Määttä – Soininen)

Niemivuo, Matti: Hyvän hallinnon perusteet. Teoksessa Matti Niemivuo – Kirsi Kuusikko –

Marietta Keravuori-Rusanen: Hallintolaki. Toinen uudistettu painos. Porvoo 2010.

Ranta, Jouni: Varautumisperiaate ympäristöoikeudessa. Saarijärvi 2010.

Sajamaa, Seppo: Argumentaatio oikeudellisessa tutkimuksessa. Teoksessa Tarmo Miettinen

(toim.): Oikeustieteellinen opinnäytetyö. 2. painos Joensuu 2004, s. 17–46.

IX

Salila, Jari: Lupaharkinta ja lupamääräykset. Teoksessa Kari Kuusiniemi (toim.): Ympäris-

tönsuojelulainsäädäntö. Porvoo 2015. s. 131–192.

Saraviita, Ilkka: Perustuslaki. 2. painos. Helsinki 2011.

Schindler, Benjamin: Verwaltungsermessen. Gestaltungskompetenzen der öffentlichen Ver-

waltung ider Schweiz. Zürich/St. Gallen 2010.

Seppälä, Mika: Ympäristöluvan tarve ja lupaviranomaiset. Teoksessa Kari Kuusiniemi

(toim.): Ympäristönsuojelulainsäädäntö. Porvoo 2015. s. 47–130.

Siltala, Raimo: Oikeustieteen tieteenteoria. Helsinki 2003.

Sipponen, Kauko: Lainsäädäntövallan delegoiminen: tutkimus lainsäädännön teoriasta ja oi-

keussääntöjen hierarkiasta. Suomalainen lakimiesyhdistys. Helsinki 1965.

Soininen, Niko:

– Ympäristöoikeudellisen intressivertailun systematisointia. LM 1/2012 s. 102–124.

– Vesioikeudellinen perusteluvelvollisuus. Tutkimus vesilain intressivertailuperuste-

lujen oikeudellisista edellytyksistä. Helsinki 2016.

Strömberg, Håkan:

– Allmän förvaltningsrätt. Nionde upplaga. Lund 1978.

– Allmän förvaltningsrätt. Under medverkan av Bengt Lundell. Upplaga 22:1. Malmö

2003.

Suviranta, Outi: Hallintovalitus, hallintotoiminnan tuomioistuinkontrolli ja tuomioistuimen

ratkaisuvalta. DL 2/2005 s. 231-247.

Syrjänen, Jussi: Tuomarin harkinnan rajat – irti legalismin taakasta. Oikeustiede-Jurispru-

dentia 2012:XLV s. 335.

Syrjänen, Olavi: Harkinta ja joustavat normit. LM 3/2000 s. 407-411.

Tolonen, Hannu:

– Oikeuslähdeoppi. Helsinki 2003.

Tuori, Kaarlo:

– Kriittinen oikeuspositivismi. Vantaa 2000.

X

– Oikeuden ratio ja voluntas. Vantaa 2007.

Waris, Emil: Ennallistaminen korjaamalla- ympäristövaikutusdirektiivin mukainen uuden

sukupolven ennallistamisvastuu. Edilex 2009.

Warsta, Matias:Ympäristölupajärjestelmän kustannustehokkuudesta toiminnanharjoittajan

ja hallinnon näkökulmasta – esimerkki toimialoina metsäteollisuus ja turvetuotanto.

YM 2/2008, s. 53-117.

Westerlund, Staffan: Rätt och miljö. Stockholm 1988.

VIRALLISLÄHTEET

HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten

muuttamisesta.

HE 84/1999 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön

uudistamiseksi.

HE 72/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain

muuttamisesta.

HE 214/2013 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden

siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

HE 230/2014 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhaku-

säännösten tarkistamisesta.

INTERNET-LÄHTEET

Iltalehti: Sääntö-Suomi iski jälleen: Roskien kerääminenkin kielletty. Päivitetty 20.8.2015.

[http://www.iltalehti.fi/uutiset/2015082020207877_uu.shtml] (24.3.2018)

Turun Sanomat: Turun lentoasema jo 15 vuotta ilman ympäristölupaa. Päivitetty 20.7.2015.

[http://www.ts.fi/uutiset/paikalliset/796448/Turun+lentoasema+jo+15+vuotta+il-

man+ymparistolupaa]. (24.3.2018)

Yleisradio: Newsweek: Suomi maailman paras maa. (16.8.2010). [https://yle.fi/uuti-

set/newsweek_suomi_maailman_paras_maa/5615194]. (24.3.2018)

XI

OIKEUSTAPAUKSET

Korkein hallinto-oikeus

KHO 12.9.1952 T 4175

KHO 1983 A II 151

KHO 1998:29

KHO 2001:12

KHO 2004:72

KHO 2005:23

KHO 2005:70

KHO 2013:74

KHO 2006:101

KHO 2014:142

KHO 2014:176

KHO 2015:117

Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset

EOA 5311/4/14 (30.11.2015): Oikeusasiamiehen ratkaisu 30.11.2015 valituksen hylkäämi-

sen tai tutkimatta jättämisen ero hallinto-oikeudessa.

LYHENNELUETTELO

A asetus

BAT Best Available Technique

BEP Best Enviromental Practice

EOA eduskunnan oikeusasiamies

XII

EU Euroopan unioni

EY Euroopan yhteisöt

HE Hallituksen esitys

HL Hallintolaki 434/2003

IPPC-direktiivi Neuvoston direktiivi 96/61/EY ympäristön pilaantumisen ehkäi-

seminen

LM Lakimies, Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen aikakauskirja

JäteL jätelaki 646/2011

KHO korkein hallinto-oikeus

KYSL kumottu ympäristönsuojelulaki 86/2000

LSL luonnonsuojelulaki 1096/1996

PL Suomen perustuslaki 731/1999

VL vesilaki 587/2011

VNA valtioneuvoston asetus

vp. valtiopäivät

YJ Ympäristöjuridiikka. Suomen ympäristöoikeustieteen seuran ai-

kakausilehti

YSL ympäristönsuojelulaki (527/2014)

YVA ympäristövaikutusten arviointi

1

1 JOHDANTO

1.1 Hallinto muutoksessa

Kesällä 2015 Suomeen valitun uuden hallituksen kärkihankkeina ovat olleet suuret raken-

teelliset uudistukset sekä normien purkaminen ja sitä kautta hallinnon ja byrokratian suju-

voittaminen. Suomen ja Euroopan taloudellisen tilanteen on todettu olevan niin huono, että

säädösten karsimista on tehty mentaliteetilla ”vaikka läpi harmaan kiven”. Byrokratian jäyk-

kien rakenteiden purkaminen ja sitä kautta hallinnon sujuvoittaminen on saanut vahvaa kan-

natusta yli puoluerajojen, minkä lisäksi kansalaisten keskuudessa normien purkaminen on

ollut hyvin suosittu ja hyväksytty työkalu. Eikä tämä sinänsä ihme olekaan, kun harva sen

päivä mediassa on poleemisesti kirjoitettu, kuinka sääntösuomi – niin kuin siitä leikkisästi

leikkiä lasketaan – iskee jälleen. Milloin viranomainen on kieltänyt roskien keräämisen sa-

kon uhalla1, tai kuinka lentoaseman ympäristöluvan päätöksentekeminen on kestänyt yli 15

vuotta2.

Monet asiantuntijat ovat julkisesti kertoneet, kuinka juuri liika byrokratia ja hallinnon jäyk-

kyys sekä hitaus ovat syy siihen, miksi Suomen talous laahaa, ja tästä syystä liika byrokratiaa

tulisikin karsia merkittävästi. Laajasti säädellyn hallinnon rakenteita ja ”sääntelyä sääntelyn

vuoksi” on luonnollisesti tarkasteltava kriittisesti ja sääntelyllä on varmasti myös taloutta

jarruttavia piirteitä. Väitän kuitenkin samalla, että juuri tämä hallinnon tarkka sääntely ja

hallinnon tiukka lakisidonnaisuus ovat yksi syy Suomen menestykseen kansainvälisissä tut-

kimuksissa3 ja siihen, että pohjolaan on saatu synnytettyä menestystarina.

Normien karsimisessa tulee kuitenkin samalla turvata hallinnolle selkeät säännöt siitä,

kuinka viranomaisen tulee soveltaa enemmän tai vähemmän harkintamarginaalia sisältäviä

eksakteja tai joustavia normeja kuitenkin niin, että hallinnon asiakkaalla säilyy luottamus

viranomaisen päätöksentekoon, ja niin, ettei kansalaiselle synny mielikuvaa siitä, ettei Suo-

messa voida kattavasta sääntelystä huolimatta kerätä roskia ilman viranomaisen kieltoa.

Suomalaisilla tuntuu olevan automaationa ajatus ja vaatimus siitä, että Suomessa on puhdas

luonto. Vaarana voikin olla, että yleisesti ei kuitenkaan käsitetä sitä, että juuri lainsäädän-

1 [http://www.iltalehti.fi/uutiset/2015082020207877_uu.shtml]. 2 [http://www.ts.fi/uutiset/turun+seutu/796448/Turun+lentoasema+jo+15+vuotta+ilman+ymparistolupaa]. 3 [http://yle.fi/uutiset/newsweek_suomi_maailman_paras_maa/5615194].

2

nöllä ja tosiasiallisella hallintotoimella on keskeinen asema siinä, että luonto jatkossakin py-

syy puhtaana kuitenkin niin, että samalla voidaan harjoittaa kannattavaa ja kestävää talou-

dellista toimintaa.4

Suomalaisen yhteiskunnan ja oikeuskulttuurin perustan muodostaa oikeusvaltioideologia.

Oikeusvaltioideologian lähtökohtana on ajattelutapa, joka korostaa julkisen vallankäytön5 ja

julkisen tehtävien hoitamisen olevan oikeudellisesti rajoitettua toimintaa.6 Tämä lähtökohta

kumpuaa Suomen perustuslain (731/1999, PL) 2 §:n 3 momentista, jonka mukaan julkisen

vallankäytön tulee perustua lakiin ja että kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava

tarkoin lakia. Tällä turvataan hallinnon asiakkaan oikeusturvan lisäksi se, että viranomaiselle

olisi käytössään mahdollisimman selkeät valtuudet reagoida hallintotoiminnassaan ilmene-

viin tilanteisiin ja että tämä käyttäisi sille laissa suotua harkintaansa säännöksien mukaisesti.

Mikäli viranomaisen harkintavaltaa ei rajattaisi ollenkaan, voisi tilanne johtaa mielivaltaan.

Tällöin viranomainen toimisi ilman objektiivisia perusteluja ja päätöksessä sivuutettaisiin

täysin oikeudenmukaisuus ja kohtuus.7 Jotta mielivallalta estytään, tulee harkintaa rajoittaa.

Hallinnon tarkka sääntely ja harkinnan rajaaminen ovat tärkeitä näkökulmia myös kansalai-

sen yleisen luottamuksensuojan kannalta. Hallinnon asiakkaan tulee voida luottaa, että hänen

oikeusturvansa toteutuu, ja tietää, mitkä hänen oikeutensa ja velvoitteensa ovat vaikkakin,

että hallintopäätösten lopputuloksena voikin olla useita eri variaatioita.

Hallinnon lainalaisuus johtaa myös siihen, että suomalaisessa oikeusajattelussa on perintei-

sesti korostettu lainsäätäjän ensisijaisuutta oikeussääntöjen asettajana ja täten torjuttu tavan-

omaisen oikeuden laajamittainen esiintyminen. Tällöin viranomaisen ei tulisi olla oikeutta

luova koneisto, vaan demokraattisesti valitut kansanedustajat säätävät lain sisällön, jonka

sisällön viranomaiset toimeenpanevat ja valvovat. Ehkä ongelma onkin siinä, ettei lainsää-

däntöä ole liikaa tai liian vähän vaan nopeasti muuttuvassa maailmassa lainsäädännön ajan-

tasaisena pitäminen tuottaa hankaluuksia. Tiedon saatavuus on helpottunut räjähdysmäisesti

4 Ks. Kuusiniemi 2013. Esipuhe toiseen uudistettuun painokseen. Kuusiniemi toteaa jo kirjan esipuheessa,

kuinka ympäristöoikeudellisen lainsäädännön uudistustahti jatkuu vauhdikkaana. Yksin vuonna 2011 annettiin

uusi vesilaki (587/2011), jätelaki ja kaivoslaki (621/2011) ja näitä ennen oli säädetty muun muassa maantielaki

puhumattakaan ympäristölakien muutoksista EU-oikeuden laajenemisen kautta jäsenvaltioihin. 5 Perinteisen määritelmän mukaan julkisella vallalla tarkoitetaan sopimukseen perustumatonta yksipuolista

määräämistä yksityisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Julkisen vallan käyttäminen taas viittaa oikeus-

subjektia koskevaan ratkaisujen tekemiseen lakia soveltamalla. Ks. Husa - Pohjolainen 2009, s. 74. 6 Husa – Pohjolainen 2009, s. 224. 7 Niemivuo 2010, s. 127.

3

esimerkiksi teknologian kehityksen myötä, mutta tuotetun tiedon määrä on samalla tuonut

paradoksaalisesti ilmi tiedollisen epävarmuuden varsinkin tulevaisuuteen suuntautuvissa

hallintopäätöksissä. Tiedon lisääntynyt määrä on tuonut paineita reagoida vauhdilla muuttu-

vaan yhteiskuntaan. Tästä nopeasta vauhdistakin johtuva nopeasti lisääntyvä ja muuttuva

sääntely on omiaan monimutkaistamaan tosiasiallista hallintotoimintaa.

Hallinnon toiminta on suomalaisen oikeusvaltiollisen doktriinin mukaan oikeuslähteisiin pe-

rustuvaa vallan käyttöä, ja sen konkreettisena muotona on hallintotoimi kirjallisena hallin-

topäätöksenä. Osittain oikeusvaltion kehittyminen hyvinvointivaltioksi on syy siihen, että

julkishallinto laajentui huomattavasti kaikissa länsimaissa 1960 – 1980-luvuilla, mutta 1900-

luvun loppupuolella – ja edelleen 2017 – hyvinvointivaltion rakenteita on osittain supistettu

ja siirretty myös hallintokoneiston ulkopuolelle. Näistä kehitysvaiheista myös hallinto-oi-

keuden muodolliset puitteet ja sisältö ovat laajasti muuttuneet. Hallinto-oikeuden kannalta

muutoksista perustavanlaatuisimpia ovat 1) lainalaisuuden monipuolistuminen, 2) hallinnon

toimeenpanoluonteen väljentyminen, 3) yhtenäisen hallintobyrokratian vähittäinen hajautu-

minen sekä 4) julkisen vallankäytön yksipuolisuuden suhteellistuminen. Keskeistä on huo-

mata, että vaikka julkishallinto edelleen toimii lainalaisesti, on paikallaan kiinnittää huo-

miota joustavien, tavoitteellisten, puiteluonteisten tai muulla tavoin viranomaisen harkinta-

valtaa vain pääpiirteissään määrittävien toimivaltanormien lisääntymiseen.8 Tämä kehitys-

kulku on omiaan muuttamaan päätöksenteossa käytettävää harkintaa.

Tästä esimerkkinä toimii ympäristöoikeus, joka voidaan nähdä perinteisen hallinto-oikeuden

modernina oikeudenalana. Hallintoviranomaiset toteuttavat osaksi tai kokonaan ympäristön-

suojelua koskevaa materiaalista normistoa, kuten ympäristönsuojelu- (527/2014) ja jätelakia

(646/2011).9 Perinteisen hallinto-oikeuden muutokset voidaan havaita ympäristöoikeudelli-

sessa lainsäädännössä. Ympäristöoikeudessa on ensinnäkin tyypillistä lainalaisuuden moni-

puolistuminen erityisesti ympäristöoikeudelle tyypillisten joutavien oikeusnormien suhteen.

Kuusiniemi toteaakin, että aineellinen ympäristölainsäädäntö sisältää viljalti tavoite- ja pun-

nintanormeja. Osittain säännöksissä on kyse vain sääntelyn tavoitteita ja keinoja osoittavista

puitelaeista, jolloin laeissa väljästi ilmaistujen tavoitteiden toteutuminen jätetään lähinnä

8 Mäenpää 2013, s. 51–52. 9 Mäenpää 2013, s. 43–44. Mäenpää toteaa samalla myös, että ympäristönsuojelun sisällöllistä sääntelyä kos-

kevat kysymykset eivät sen sijaan kuulu hallinto-oikeuden alaan vaan ympäristöoikeuden omaan alaan.

4

hallintoviranomaisten huoleksi. Osittain lainsäädäntö taas rakentuu, sekä tapauskohtaisen

kohtuuden toteuttamista tavoittelevien punnintanormien, että tavoitteet asettavien tavoite-

/keinonormien varaan.10 Tämä joustavien normien ja tavoitteellisten normien lisääntyminen

ovat laajentaneet hallintoviranomaisen harkintavaltaa ja samalla liudentaneet perinteisen

harkintavaltaopin dikotomian ääripäitä.

1.2 Tutkimuskysymys ja aiheen rajaus

Hallinto-oikeudellisessa traditiossa11 harkintavaltaoppi on lukeutunut suomalaisen hallinto-

oikeuden Suuriin Kysymyksiin.12 Konstari on määritellyt harkinnan niin, että se on ”erilais-

ten ratkaisuvaihtoehtojen etsimistä ja niiden välillä tapahtuvaa valintaa”.13 Syrjänen on taas

määritellyt harkinnan oikeudellisessa kontekstissa seuraavasti: ”harkinnalla oikeudellisessa

päätöksenteossa yleisesti tarkoitetaan päätöksentekijän hyvää ja perusteltua arviointia.”14

Heinilä on taas muotoillut harkinnan periaatteellisesti ”päätöksentekoa tietyn – erilaisin nor-

mien rajatun – marginaalin puitteissa”.15 Harkinta kytkeytyykin ratkaisutoimintaan, jossa

toimivallan saanut päätöksentekijä valitsee oikeudellisesti perustellen asiaan lopputuleman.

Merikosken ajatus harkintavallan perusteista kulminoituu ajatukseen, jossa viranomaisen

hallinnollinen päätöksenteko perustuu aina joko oikeusharkintaan eli sidottuun harkintaan

tai tarkoituksenmukaisuusharkintaan eli vapaaseen harkintaan. Niin Merikoskikin kuin hä-

nen jälkeensä viranomaisen harkintavaltaa tutkineet ovat samalla todenneet, että viranomai-

sen harkintavalta ei kuitenkaan oikeudellisesti arvioiden ole koskaan täysin vapaata. Kuiten-

kin edelleen oikeusharkinnan ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan erottelulla on merkitystä

yleisenä lähtökohtana ja soveltamisohjeena. Vaikka päätöksenteon edellytykset olisi määri-

telty sekä menettelyllisesti että aineellisesti kuinka kasuistisesti tahansa, ei ole kuitenkaan

perusteltua olettaa oikeusnormin soveltamisen olevan täysin yksiselitteistä ja mekaanisesti

yhden ainoan oikean ratkaisun löytämistä. Toisaalta harkintavalta ei voi olla täysin vapaata-

kaan, sillä sitä säätelee viimekädessä ihmis- ja perusoikeudet. Lienee paikallaan todeta, että

10 Kuusiniemi 2013, s. 189. 11 Ks. harkintavaltaoppia käsittelevästä oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan eroa koskevasta hallinto-

oikeudellisesta traditiosta mm. Merikoski 1958, s. 33–58; Sipponen 1965; Konstari 1979, s. 77–94. 12 Mäenpää 2010, s. 195. 13 Konstari 1979, s. 2. 14 Syrjänen 2000, s. 407. 15 Heinilä 2017, s. 124.

5

mustavalkoisen dikotomian lisäksi modernissa hallintotoimessa päätöksentekijän harkinta-

valta onkin perinteistä kahtiajakoa osuvammin luonnehdittavissa laajuudeltaan ja vapausas-

teiltaan vaihtelevaksi. Tällöin voidaan puhua harkintavallan aste-eroista ja/tai harmaan eri

sävyistä.

Pro gradu-tutkielmani tutkimuskohteena on tämä ympäristölupaviranomaiselle annettu har-

kintavalta ympäristölupapäätöksenteossa. Tutkimukseni pääpaino ei tule olemaan tuomiois-

tuinprosessissa ilmenevä harkintavallan käyttö vaan hallintoviranomaisen ja tarkemmin val-

tion ympäristölupaviranomaisen lupaharkinta. Tutkimusongelma voidaan muodostaa seu-

raavasti: Onko ympäristölupaviranomaisella harkintavaltaa ympäristönsuojelulain lupahar-

kinnassa?

Tutkielmassani tarkastelun kohteena tulee olemaan hallinto-oikeudellinen harkintavaltaoppi

sekä ympäristönsuojelulain lupaharkintaa koskevat säännökset, jotka sijaitsevat ympäristön-

suojelulain systematiikassa kuudennessa luvussa.

Tutkielmani tutkimuskysymys on:

Minkälaista on ympäristönsuojelulain sisältämä lupaharkinta harkintavaltaopin nä-

kökulmasta?

Tutkielmani kannalta onkin luonnollista, että harkintavaltaopin esittely edellyttää perintei-

sen hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin sisäistämistä sekä monipuolista ja tarpeen tullen

kriittistäkin tarkastelua. Tutkielmassa tulen testaamaan hallinto-oikeudellisen harkintavalta-

opin soveltuvuutta ympäristönsuojelulain pilaamiskieltojen ja pilaantumisen ehkäisemistä

koskeviin edellytyksiin ja määräyksiin. Ympäristönsuojelulain (48.2 §) mukainen harkinta-

valta on hallituksen esityksen mukaan puhtaasti oikeusharkintaa perinteisen kaksinapaisen

harkintavaltaopin näkökulmasta tarkasteltuna.16 Kuitenkin edellä tuotujen väitteiden valossa

pelkkä oikeus- ja/tai tarkoituksenmukaisuusharkinta on riittämätön systematisointi, kun kä-

sitellään ympäristönsuojelulain luonnontieteellisiä ja teknisiä käsitteitä ja määritelmiä sisäl-

16 HE 84/1999 vp, s. 65.

6

tävien joustavien ja tavoitteellisten säännösten suomaa harkintavaltaa. Tutkielmassa on tar-

koituksena hahmottaa tämän oikeusharkinnan rajoja ja systematisoida sitä mahdollisuuksien

mukaan koko spektrin kirjossa.17

Tutkimuskysymykseen vastaaminen edellyttää selvitystä siitä, mitkä ovat ensinnäkin hal-

linto-oikeudellisen harkintavallan rajat ja mistä ne ilmenevät. Hallintoviranomaiselle suodun

harkintavallan mahdollistaa lainsäätäjän joko tietoinen tai tiedostamaton valinta jättää lain-

säädäntöön avoimia lausekkeita, minkä johdosta lain osittain päällekkäisten tavoitteiden

sekä laajan asianosaispiirin tuomat näkökohdat tulee lupaviranomaisen ottaa päätöksenteos-

saan huomioon. Harkintavallan suominen viranomaisille on ymmärrettävää siitä näkökul-

masta, että elämä on monimuotoista ja lainsäätäjä ei voi millään ennalta määritellä niitä kaik-

kia mahdollisia tilanteita, mitä elävässä elämässä tulee esiintymään. Viranomaisen on tällöin

varmistuttava ja huolehdittava siitä, että yleiset hyvän hallinnon periaatteet, jotka ovat kir-

jattuna hallintolain (434/2003) toiseen lukuun, toteutuvat. Tämä periaatteiden roolin selvit-

täminen vaati tarkastelua tutkielmassa. Mitkä ovat perinteisen hallinto-oikeudellisten sekä

modernin ympäristöoikeuden oikeusperiaatteiden rooli harkintavallan rajojen märittelemi-

sessä yleisesti? Tutkielmassa tutkin sekä yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita sekä ym-

päristöoikeuden omia yleisiä ja ympäristönsuojelulain erityisiä periaatteita, jotka vaikuttavat

suoraan ympäristölupaviranomaisen lupaharkintaan.

Tutkimuksessani pyrin konkretisoimaan ympäristölupaharkinnassa esiintyvää harkintaval-

taa hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin näkökulmasta, ja tästä johtuen tutkimuksessani

on merkityksellistä avata riittäviltä osin ympäristöoikeudellista lainsäädäntöä. Jotta viran-

omainen voi käyttää harkintaa hallintoasiassa, tulee sillä olla enemmän tai vähemmän seik-

kaperäisesti säännelty joko lain tai sitä alemman tasoinen aineellinen lainsäädäntö, josta il-

menee päätöksen edellytykset ja sisältö. Ympäristönsuojelulaki on ympäristönsuojelun

yleislaki ja se määrittelee ne oikeushyvät, joita viranomainen on asetettu varjelemaan. Ym-

päristönsuojelulain tarkoituksena on ympäristön pilaantumisen torjunta. Keskeisiä ympäris-

töoikeudellisia lakeja tutkielman aiheen kannalta ovat ympäristönsuojelulaki, luonnonsuo-

17 Ks. Kumpula 2013, s. 1430. Kumpula tuo esille ympäristönsuojelulain mukaisesta lupaharkinnasta, että lu-

paviranomaisen harkintavaltaa olisi perinteistä kahtiajakoa osuvampaa tarkastella liikkuvalla asteikolla.

7

jelulaki (1096/1996) sekä jätelaki (646/2011). Ympäristöoikeuden korostuneen kaksoiskan-

salais luonteen18 vuoksi on tärkeää tiedostaa, että ympäristönsuojelulain normit edellyttävät

juridisen arvioinnin lisäksi biologista ja luonnontieteellistä arviointia sekä talouden ja julki-

sen edun välistä realiteettien punnintaa.19

Tutkimuksen toisessa pääluvussa esitellään perinteinen harkintavaltaoppi ainesosineen.

Kiinnitän huomioni siihen, miten harkintavaltaa on käsitelty eri aikoina. Lisäksi tuon ilmi

sen seikan, että harkintavallalla ja yleisesti hallintotoimella on pitkät vuosisataiset pohjois-

maalaiset perinteet. Tavoitteena ei kuitenkaan ole pyrkiä kattavaan syiden ja seurausten esit-

telemiseen, vaan löytää riittävästi aineksia tutkimuskohteen historialliseen viitekehyksen

ymmärtämiseen. Tutkimuksen kolmannessa pääluvussa esitellään ne ympäristöoikeuden eri-

tyispiirteet, jotka ovat omiaan kirkastamaan perinteisen harkintavaltaopin harmaan sävyjä.

Näitä ympäristöoikeudelle muusta hallinnonaloista eroavia ominaispiirteitä voidaan nähdä

olevan oikeuslähteiden ominainen velvoittavuus, korostunut arvokeskeisyys ja tavoitteelli-

suus, ympäristöoikeuden monitieteellisyyden ja erityisesti luonnontieteiden ja tekniikan si-

donnaisuus lainsoveltamiseen sekä päätöksenteon varsin laaja alueellinen vaikutus, joka vii-

mekädessä ylittää jopa valtioiden rajat. Tutkimuksen neljännessä luvussa perehdyn niihin

edellytyksiin ja tavoitteisiin, joita ympäristölupalainsäädäntö asettaa viranomaisen harkin-

nalle ympäristölupapäätöksenteossa. Tässä tarkoituksena on etsiä harkinnalle normeissa ase-

tettuja rajoja, joita soveltaen ratkaisutoiminta ei päädy mielivallan puolelle.

1.3 Tutkielman oikeudellinen sijainti ja tutkimusmetodi

Suomalaisessa hallinto-oikeudellisessa traditiossa harkintavaltaopilla on pitkät juuret aina

50-luvulle asti. Maailmanlaajuisesti samaista teemaa on käsitelty erilaisilla termeillä aina

siitä asti, kun on ollut ihmisiin kohdistuvaa valtaa pitävä ja käyttävä instituutti. Suomessa

merkittävää julkista valtaa voidaan antaa ainoastaan julkista virkaa suorittavalle taholle, jo-

ten ympäristönsuojelulain mukainen lupaharkinta kytkeytyy vahvasti hallinto-oikeudelli-

seen traditioon. 20

18 Tuori 2000, s. 304. 19 Ks. Kumpula 2013, s. 1431. 20 Heinilä 2017, s. 77–79.

8

Tutkielmani asettuu perinteisen hallinto-oikeuden ja perinteisen ympäristöoikeuden rajapin-

taan, kuitenkin niin, että lähestymistapa on hallinto-oikeudellinen. Vaikkakin ympäristöoi-

keus on eriytynyt omaksi oikeudenalakseen, on lupamenettely hallintotoimea, jota ohjaavat

hallinto-oikeudelliset normit ja periaatteet. Tutkimuksessa voidaan havaita selkeät asialliset

rajat sekä hallinto-oikeuden että ympäristöoikeuden osioille, mutta kuitenkin niin, että edellä

mainittu tutkimuskysymys kulkee tutkielmassani niin, että lähestyn johtopäätöksiä yleisestä

erityiseen. Ensin selvitän harkintavaltaopin yleisiä ainesosia, jonka jälkeen siirryn ympäris-

töoikeuden yleisiin ainesosiin. Tämän jälkeen, kun erityispiirteet on tunnistettu, tarkoituk-

seni on systematisoida ympäristölupajärjestelmän säännösten valossa ympäristölupaharkin-

nanlajit.

Tutkimusmetodina on teoreettinen lainoppi. Tutkielmassani systematisoin ja tulkitsen niitä

oikeuslähteitä, jotka vaikuttavat harkintavaltaan. Tutkimuksessani määritellään hallinto-

sekä ympäristöoikeuden yleisiä oppeja ja käsitteitä, jotka muotoavat hallintoviranomaisen

toimintaa. Tutkimuskysymyksen selvittämisen osalta aion tulkita ja systematisoida lupahar-

kintaa muotoavia säännöksiä. Lisäksi aion käyttää tulkinnassa apuna oikeuskäytäntöä ja

mahdollisuuksien mukaan ympäristölupaviranomaisen lupapäätöksiä. Harkintavaltaa ohjaa-

vien menettelyllisten säännösten osalta pyrin myös tulkitsemaan ylimpien laillisuusvalvojien

ratkaisuja.

Tutkimuksessa apuna käytettävät lähteet koostuvat lainopille tavanomaisesti pääasiassa oi-

keuskirjallisuudesta ja virallislähteistä. Oikeuskirjallisuuden osalta keskiössä ovat mahdol-

lisimman relevantit lähteet sekä hallinto- että ympäristöoikeuden osalta. Tämän lisäksi tukea

antavat mahdollisuuksien mukaan pohjoismaalainen oikeuskirjallisuus. Virallislähteiden va-

lossa keskiössä ovat hallituksen esitykset, lausunnot sekä erilaiset raportit.

9

2 HARKINTAVALTAOPPI – HALLINTO-OIKEUDEN SUURI KYSY-

MYS

2.1 Oikeusturvan perusta hallinnossa

2.1.1 Hallinnon valtiosääntö oikeusturvan takeena

Modernia hallinto-oikeutta voidaan pitää oikeusvaltiokehityksen lapsena. Hallinto-oikeus on

oikeudenalana sidoksissa oikeusvaltioideologiaan ja se on rakentunut keskeisesti pohjois-

maisen oikeusvaltioajattelun perustalle ja sitoutunut sen keskeisiin periaatteisiin.21 Tästä

johtuen oikeusvaltioajattelu muodostaa myös hallinto-oikeudellisen harkintadoktriinin olen-

naiset puitteet ja edellytykset.22

Suomalainen hallintokulttuuri perustuu oikeusvaltiomalliin, joka kiteytyy hallinnon valtio-

sääntöön.23 Keskeisenä elementtinä oikeusvaltioideologiassa on valtiovallan toiminnan erot-

taminen lainsäädäntö- toimeenpano- ja tuomiovallan käyttämiseen.24 PL 3 §:n mukaan lain-

säädäntövaltaa käyttää eduskunta, toimeenpanovaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä

valtioneuvosto ja tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet. Valtiollisten teh-

tävien kolmijako-oppi on merkityksellistä esittää, koska siihen voidaan katsoa kuuluviksi

myös näiden tehtävien toteuttamisen väliset suhteet. Mikäli lainkäytössä luodaan oikeutta

ohi lainsäätäjän, joudutaan vastakkain valtiovallan kolmijakoperiaatteen kanssa. Tällöin

vaarana on, että edessä odottaa tuomarivaltio25, koska harkinta lakkaa olemasta oikeudel-

lista. Erityisesti toimeenpanovaltaa käyttävän hallintoviranomaisten toiminnan ja aseman

kannalta keskeisiä periaatteita ovat PL 2.3 §:ään kirjattu lainalaisuusperiaate ja PL 21 §:ssä

taattu oikeusturva perusoikeutena.

21 Suomalaista harkintavaltaoppia ja sen kehitysvaiheita esitellessä lienee tarkoituksenmukaistaa luoda katsaus

siitä, kuinka tätä kysymystä on käsitelty ruotsalaisessa hallinto-oikeudellisessa doktriinissa. On yleisesti tun-

nettua, että suomalainen hallintokulttuuri ja hallinto traditio on osa yhteispohjoismaista lainsäädäntöperinnettä

ja oikeuskulttuuria. Tällä yhteydellä on vuosisataiset perinteet, jopa niin, että Suomi ja Ruotsi ovat olleet saman

valtion osia ja näiden valtioiden kansalaiset ovat olleet samojen valtioiden hallintoalamaisia. 22 Heinilä 2017, s.79–80. 23 Mäenpää 2013, s. 77. Mäenpää tarkoittaa hallinnon valtiosäännöllä kansallisen ja eurooppalaisen valtiosään-

nön sisältämää sääntelyä, jonka kohteena ovat toimeenpanovallan käyttämisen eri ulottuvuudet, viranomaisten

toiminnan ja toimivallan perusteet sekä julkisen vallan käytön rajat. Lisäksi hallinnon valtiosääntö sisältää

hallinnon laatua ja hallinnon asiakkaan oikeusturvaa korostavia elementtejä. 24 Mäenpää 2010, s. 151. Mäenpää jaottelee oikeusvaltion keskeisimmiksi lähtökohdiksi vallan kolmijako-

opin lisäksi julkisen vallankäytön lainalaisuuden, viranomaisten toiminnan lainmukaisuuden valvonnan ja yk-

silön oikeuksia tehokkaasti suojaavat oikeusturvajärjestelyt. 25 Ks. tuomarivaltiosta esimerkiksi Tuori 2000, s. 250–253.

10

Lainalaisuusperiaate edellyttää, että kaikessa sekä toimeenpano- että tuomiovallan käytössä

toiminnan tulee perustua lakiin. Tämä tarkoittaa sitä, että hallintoelinten toiminnan ja val-

lankäytön perustan ja rajat määrittävät viimekädessä eduskunnan säätämä lainsäädäntö. 26

Viranomaisten tehtävänä on toteuttaa eduskunnan säätämät lait lähinnä tuottamalla julkisia

palveluja ja käyttämällä tarvittaessa yksilöihin ja yrityksiin kohdistuvaa julkista valtaa hal-

lintopäätöksien muodossa. Tämän jälkeen, mikäli yksityiset tai yhteisöt katsovat hallinnon

toiminnan lainvastaisesti loukkaavan tai rajoittavan oikeuksiaan, heillä on perustuslain 21

§:ssä turvattu oikeus saada oikeusturvaa saattamalla oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan kos-

keva viranomaisten päätös tuomioistuinten käsiteltäväksi.27

Perustuslain 21 § sisältää oikeusturvan lisäksi hyvän hallinnon ja hallintomenettelyn perus-

teet perusoikeutena. Mäenpää onkin nimennyt PL 21 §:n perusoikeudeksi hyvään hallin-

toon.28 Tähän oikeussäännökseen sisältyy neljä menettelyllistä oikeutta. Hallinnon asiak-

kaan oikeuksia ja vastaavasti viranomaisen menettelyllisiä velvollisuuksia määrittelevät jo-

kaiselle kuuluva 1) oikeus asianmukaiseen käsittelyyn ja 2) oikeus hyvään hallintoon, jonka

lisäksi hallintoasiassa tehtyihin päätöksiin kohdistuu jokaisen 3) oikeus saada oikeuksiaan

tai velvollisuuksiaan koskeva viranomaisen päätös tuomioistuimen tai riippumattoman lain-

käyttöelimen ratkaistavaksi ja 4) oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin hallintoasi-

assa.29

Näillä neljällä menettelysäännöllä on tärkeä merkitys oikeusturvan toteuttajana. Koska vi-

ranomaisella on hallintotoiminnassa julkiseen valtaan nojautuva vahva asema, hallintoviran-

26 Husa – Pohjolainen 2009, s. 224. Hallinnon lainalaisuuden periaate voidaan jakaa sisällöltään kahteen eri

elementtiin. Ensinnäkin periaate sisältää vaatimuksen siitä, että viranomaisen päätöksillä ja muilla toimilla

tulee olla lakiin nojaava peruste (positiivinen elementti). Toiseksi periaate sisältää kiellon menetellä ja toimia

vastoin lakia (negatiivinen elementti). Tämä tarkoittaa sitä, että viranomaistoiminta ilman asianmukaista lail-

lista perustetta (ultra legem) samoin kuin vastoin lakia (contra legem) on kiellettyä. Ks. myös Laakso 1990, s.

203. 27 Mäenpää 2013, s. 77–78. Ks, myös Strömberg 1978, 78–79, jossa puhuu hallintopäätöksen normisidonnai-

suudesta. Viranomaisen päätöksenteko-oikeus on rajoitettu osaksi siihen, että viranomaisella on oltava säädös-

tuki (förvattningsstöd) ja osaksi siihen, että lait ja alemman asteiset säädökset säätelevät enemmän tai vähem-

män seikkaperäisesti päätöksen edellytyksiä ja sisältöä (beslutens förutsättningar och innehåll). Viranomaisen

päätösoikeus vaatii tuekseen yleisen säännöksen ja vähintä mitä vaaditaan on tässä suhteessa se, että päätös

kohdistuu viranomaisen toimivallan alueelle, siten kuin siitä on säädetty, viranomaisen perustamista koske-

vissa säännöksissä. 28 Mäenpää 2012, s. 2. 29 Mäenpää 2013, s. 86.

11

omaisen kanssa asioivan hallinnonasiakkaan oikeusturvan takaamiseksi on perustavanlaa-

tuista, että nimenomaan hänen menettelyllinen asemansa määritellään selkeästi ja ennakoi-

tavasti. Menettelysäännösten ja muotosidonnaisuuden merkittävänä tehtävänä on tältä kan-

nalta juuri yksilön oikeusturvan edellytysten takaaminen sekä viranomaistoiminnan lainmu-

kaisuuden ja ennakoitavuuden varmistaminen. Ennalta määriteltyjen sääntöjen noudattami-

nen hallintoasian käsittelyssä parantaa lähtökohtaisesti myös toiminnan objektivisuutta.30

Menettelyllisillä säännöillä on välillinen vaikutus harkintavallan suhteen, sillä menettelylli-

set säännöt takaavat hallintoviranomaiselle toimivallan soveltaa aineellisia säännöksiä.

Asian selvittäminen ja sisällöllisesti oikean ratkaisun tekeminen ovat hallintomenettelyn asi-

anmukaisuuden kannalta vähintään yhtä tärkeitä tavoitteita kuin aineellisten säännösten nou-

dattaminen. Menettelysäännösten yhtenä tehtävänä on turvata asioiden riittävä selvittäminen

ja asiallisesti oikeasisältöinen päätöksenteko, jotta yksityinen henkilö voi toteuttaa oikeu-

tensa ja häneen kohdistuvat velvoitteet ovat lainmukaisia. Asian riittävä selvittäminen kul-

minoituu hallintolain 31 §:n mukaiseen virallisperiaatteeseen, joka velvoittaa viranomaista

selvittämään kaikki hallintopäätökseen vaikuttavat ainekset.

Hallintoasiassa31 on kysymys julkisen tehtävän hoitamisesta ja usein myös julkisen vallan

käyttämisestä.32 Julkista valtaa käyttäessään hallintoviranomainen tekee monialaisia päätök-

siä ja päätösten sitovuusaste johonkin ohjaavaan normiin tai normistoon vaihtelee erilaisten

päätöksentekotilanteiden mukaan. Kaikissa näissä hallintoasioissa harkintavallan käyttöä si-

too kuitenkin hallinnon lainalaisuuden periaate, ja lähtökohtana suomalaisessa hallintokult-

tuurissa on ajattelutapa, joka korostaa julkisen vallankäytön ja julkisten tehtävien hoitamisen

olevan oikeudellisesti rajoitettua ja sidottua toimintaa.33

30 Mäenpää 2012, s. 67. Menettelyn sääntelyä on perinteisestikin pidetty nimenomaan etukäteen tai preventii-

visen oikeusturvan toteuttamisen tapana, ks. Merikoski 1958, 4–5. 31 Hallintoasia voidaan jaotella ominaisluonteiden mukaan neljään pääryhmään, joita ovat 1) hallintopäätökset,

2) hallinnon sisäiset toimet ja muut ratkaisut, 3) hallintosopimukset ja 4) tosiasialliset toimet. Ks. Laakso 2006,

s. 303. 32 Laakso 2006, s. 303. 33 Ks. myös Strömberg 1978, s. 79-80, jossa hän huomauttaa, että viranomaisen toimintavapautta (handlings-

frihet) on rajoitettu muutoinkin kuin säädöstuen vaatimuksella myös siten, että säädökset itsessään enemmän

tai vähemmän tarkasti ilmoittavat päätöksen edellytykset ja sisällön. Viranomaisen sidonnaisuus aste on tässä

suhteessa hyvin vaihtelevaa. Tietyillä hallinnon aloilla viranomaisen lainsoveltaminen on samantasoista kuin

se on tuomioistuintoiminnassa. Joillakin toisilla hallinnonaloilla on olemassa suurempi tai pienempi tila tar-

koituksenmukaisuusharkinnalle (lämplighets prövining) tai jopa vapaalle harkinnalle (diskretionär prövning).

12

Viimekädessä lainalaisuusperiaate ankkuroituu perustuslain 2.3 §:ssä määriteltyyn oikeus-

valtioperiaatteeseen. Hallinnon lainalaisuus tarkoittaa, että kaikessa viranomaistoimessa on

tarkoin noudatettava voimassa olevia toimivaltasäännöksiä. Lisäksi siitä seuraa, että viran-

omainen on sidottu oikeusjärjestykseen ja tämän ratkaisutoiminta on itsenäistä.34 PL 2.1

§:ään kirjattu säännös valtiovallan kuulumisesta kansalle ilmaisee edellä mainitun lähtökoh-

dan ja siksi myös viranomaisten käyttämän julkisen vallan on pysyttävä eduskunnan lailla

määrittelemissä rajoissa ja julkista valtaa voidaankin käyttää vain eduskunnan säätämän lain

puitteissa.35 Lainalaisuusperiaatteesta johtuen viranomaisen toimivallasta syntyvä oikeus

käyttää julkista valtaa ei voi perustua delegoituun lainsäädäntöön, kuten asetuksiin, eivätkä

toimivallan perustaksi riitä myöskään pelkästään hallinnolliset normit, esimerkiksi ministe-

riöiden määräykset, ohjeet tai hallinnolliset suunnitelmat.36

Perustuslain 2.3 § sisältää myös hallinnon lakisidonnaisuuden vaatimuksen. Lakisidonnai-

suuden kohteena on julkisen hallinnon käyttämä julkisen vallan käyttö, hallinnollinen pää-

töksenteko sekä muut hallintotehtävien hoitamisen muodot.37 Lakisidonnaisuus koskee kaik-

kia voimassaolevia oikeusnormeja ja koko oikeusjärjestystä, ja se käsittää myös eduskunnan

säätämää alemman tasoisia säädöksiä, kuten esimerkiksi asetuksia, kunnallisia sääntöjä ja

viranomaisten asianmukaisessa järjestyksessä antamia oikeusnormeja. Lakisidonnaisuuden

vaatimus koskee myös vakiintuneita oikeusperiaatteita ja niitä onkin noudatettava julkisessa

toiminnassa. Soveltamisalan kannalta lainalaisuusperiaatteella ja lakisidonnaisuudenperiaat-

Vrt. Strömberg 2003, s. 62, jossa tapauskohtaista harkintaa täsmennetään ilmaisuilla ”diskretionär eller sköns-

messig prövning (skön=fribedömning)”. Tässä kirjoittaja on käsitykseni mukaan halunnut täsmentää harkinnan

dikotomian toisen ääripään olemassaoloa. 34 Saraviita 2011, s. 68–69. 35 Aer 2003, s.12–13. Ks myös Mäenpää 2011, s. 68–69. Lainalaisuusperiaate ankkuroituu oikeusvaltion ide-

aan, jossa hallintoviranomaiset toimivat lain mukaan. Lakisidonnaisuuden vaatimus ei kuitenkaan tarkoita pel-

kästään eritasoisten voimassaolevien normien noudattamista hallinnossa vaan julkisen hallinnon edellytetään

noudattavan oikeusvaltiossa muodollista lakisidonnaisuutta laajempaa ja sisällöllisempää vaatimusta. Hallin-

non lainalaisuusvaatimus edellyttää hallintoelimiltä täsmällistä ja ennakoivaa toimivaltaa, jotta julkinen val-

lankäyttö voisi perustaa oikeudellisesti sitovia velvoitteita vallankäytön kohteille. 36 Mäenpää 2012, s. 69. Mäenpää toteaa kuitenkin samalla, että julkisen vallan käyttöä koskevaa päätöksente-

koa voidaan ohjata hallinnollisin määräyksin ja ohjein, jos tällainen ohjaus perustuu riittävän täsmälliseen toi-

mivaltasäännökseen. 37 Mäenpää 2010, s. 151.

13

teella on tässä suhteessa olennainen ero: julkisen vallan käytölle on oltava perusta eduskun-

nan hyväksymässä laissa, mutta julkisessa toiminnassa on noudatettava myös muuta voimas-

saolevaa oikeutta kuin eduskuntalakeja.38

2.1.2 Hallintolaki harkintavallan väärinkäytön rajoittajana

Harkintavaltaopin keskeisiä oikeusvaltiomalliin perustuvia ainesosia ovat julkisen vallan

käytön lainalaisuus, viranomaisen lainmukaisuuden valvonta ja yksilön oikeuksia tehok-

kaasti suojaavat oikeusturvajärjestelyt.39 Näitä toimia toteuttavat hallintoviranomaiset ja

niitä ohjaamaan sekä valvomaan on säädetty hallintolaki hallinnon yleislakina. Hallintolain

1 §:ssä säädetään lain tarkoitus, joka on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa

hallintoasioissa. Tärkeää on, että hallintotoiminnan lainmukaisuus ja harkintavallan käyttö

voidaan oikeusvaltiossa saattaa riippumattoman ja puolueettoman tuomioistuimen arvioita-

vaksi, kun viranomaisen päätös koskee yksilön tai yksityisen oikeuksia etuja tai velvolli-

suuksia. Oikeusvaltiossa riippumattomalla ja puolueettomalla tuomioistuimella tulee olla

myös riittävän laaja ja tehokas toimivalta arvioida hallinnollisen päätöksenteon lainmukai-

suutta ja toteuttaa yksilöllistä oikeusturvaa viranomaisen ja yksityisen oikeussuhteessa.40

Hallintolain sisältämä sääntely kohdistuu hallintoasian käsittelyyn ja lain kohteena onkin

viranomaisen toiminta ja julkisen hallintotehtävien hoitaminen.41 Keskeisimpiä viranomais-

toiminnan säännöksiä hallintolaissa ovat HL:n 27-29 §:ssä määritellyt esteellisyyttä koske-

vat normit, HL:n 6 luvun virallisperiaatteen ja asianosaisen kuulemista sisältävät säännökset

sekä HL 45 :ssä säädelty päätöksen perustelemisvelvoite. Hallintolain ytimen viranomaisen

harkintavallan kannalta muodostaa kuitenkin hallintolain 2 lukuun kirjatut hyvän hallinnon

periaatteet ja erityisesti sen 6 §.

38 Mäenpää 2012, s. 71. 39 Mäenpää 2010, s. 151. 40 Mäenpää 2010, s. 151. EOA 5311/4/14 (30.11.2015), s.1. Eduskunnan oikeusasiamies on todennut, että oi-

keuskysymyksiin liittyy yleensä niin runsaasti harkintavaltaa, ettei oikeusasiamies voi puuttua tuomioistuimen

laintulkintaan. Käytännössä puuttuminen voi tulla kysymykseen lähinnä tapauksessa, että sääntötyyppistä nor-

mia on rikottu tai harkintavaltaa on muutoin ilmeisen selvästi ylitetty. 41 Mäenpää 2012, s. 30.

14

2.2 Harkintavallan rajoitusperiaatteet

2.2.1 Hallinnon periaatteet harkinnan perustana

Hallintolain 6 § on monessa suhteessa lain olennainen ja merkittävä kokonaisuus, mutta eri-

tyisesti tämän tutkielman kannalta merkitystä on sillä, että siinä säädetään perinteisesti vi-

ranomaisen hallintoharkintaa42 ohjaavista periaatteista. Alun perin yleiset hallinto-oikeudel-

liset periaatteet ovat muodostunet oikeuskirjallisuudessa rajoittamaan nimenomaisesti har-

kintavallan käyttöä viranomaistoiminnassa, ja tästä syystä niiden vastaista menettelyä voi-

daan kutsua myös harkintavallan väärinkäytöksi.43 Nykyään näiden periaatteiden katsotaan

koskevan hallinnollista toimintaa yleensäkin.44 Ne ohjaavat siten oikeussääntöjen sovelta-

mista ja tulkintaa myös silloin, kun viranomaisen päätösvalta on säännelty täsmällisesti. Pe-

riaatteiden painoarvo riippuu kuitenkin aina toiminnan luonteesta.45

Säännökset hyvän hallinnon periaatteista ovat neuvontaa lukuun ottamatta uusia säännöksiä

ja ne nostettiinkin lain tasolle vasta hallintolain uudistamisen yhteydessä.46 Tämä nosti pe-

riaatteet oikeuslähdeopillisesti vahvasti velvoittavaksi lähteeksi. Keskeisiltä osin hallinto-

harkintaa ohjaavat periaatteet ovat muotoutuneet suomalaisessa hallinto-oikeudellisessa tut-

kimuksessa, joista erityisesti Merikosken ansioitunut ja uraa uurtanut työ periaatteiden ke-

hittäjänä on ollut merkittävää. Hänen jälkeensä muun muassa Makkonen ja Konstari ovat

jatkaneet tätä oikeustieteellistä traditiota.47 Tämän takia hyvän hallinnon periaatteet ovat

42 Hallintoharkinnalla tarkoitan tutkielmassa hallintoviranomaisen käyttämää harkintavaltaa. 43 Laakso 2006, s. 314–315. Periaatteiden rikkominen voi merkitä myös harkintavallan ylittämistä tai alitta-

mista. Suomessa ei kuitenkaan ole vakiintunut ajatus harkintavallan alittamisesta virheperusteena vaan yleensä

ratkaisut perustellaan jollain muulla keinoin, esimerkiksi sisällöllisellä lainvastaisuudella. 44Mäenpää 2002, s. 131–132. Pääasiallisesti periaatteet muodostuvat aina tapauskohtaisesti yksittäistapauksel-

lisessa oikeuskäytännössä. Hallinto-oikeuden yleisten periaatteiden vastaisella menettelyllä voi olla oikeudel-

lista merkitystä, esimerkiksi silloin, kun niitä huomioidaan itsenäisenä valitusperusteena erityisesti muutok-

senhaun yhteydessä. Mikäli valitusviranomainen toteaa päätöksenteon olleen jonkin periaatteen vastaista, on

yleensä kysymys harkintavallan väärinkäytöstä. 45 Niemivuo 2010, s. 119. Ympäristöoikeudella on erityinen luonne verrattuna perinteiseen jaotteluun eli siviili-

ja julkisoikeuden välillä. Ympäristöoikeudessa julkisoikeudella on vahva rooli sen viranomaistoiminnan luon-

teen vuoksi, mutta samaan aikaan se on alun perin kuulunut vahvasti siviilioikeuteen. 46 Mm. Mäenpää 2010, s. 195–203 ja. Tuori 2000, s. 160 ovat pohtineet hallinnon oikeusperiaatteiden legali-

soinnin vaikutuksia harkintavaltaoppiin. Tuori on todennut, että legalisoinnista huolimatta opista on syytä pitää

kiinni ainakin eräänlaisen suuntaa-antavana luokituksena. 47 Niemivuo 2010, s. 119. Konstari kehitteli hallinto-oikeudellista harkintavallan rajoitusperiaatteita ja harkin-

tavaltaoppia oikeustapauksiin perustuvan käytännön pohjalta vuonna 1979 julkaistussa teoksessa ”Harkinta-

vallan väärinkäytöstä.

15

aiemmasta kirjaamattomuudestaan huolimatta olleet pitkään osana hallintoa ja sen toimin-

taa.48

Oikeudelliselta merkityksellisyydeltään yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet rinnastuvat

velvoittavuudeltaan oikeussääntöihin esimerkiksi virkavelvollisuuden toteutumisen kan-

nalta muissakin tilanteissa kuin hallinnollisessa päätöksenteossa. Periaatteiden soveltamis-

ala on kuitenkin oikeussääntöjä laajempi. Mäenpää toteaakin, että ”ne koskevat kaikkea hal-

lintoelinten toimintaa sen muodosta ja sisällöstä riippumatta. Siten ne ulottuvat myös sellai-

seen julkishallinnon toimintaan, jota oikeusnormit eivät välittömästi tai ainakaan riittävän

laajasti sääntele. Yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita voidaan yleisesti luonnehtia myös

oikeussääntöjä arvosidonnaisemmiksi, joustavammiksi ja tilannesidonnaisimmiksi. Pääosin

niiden sisältö muotoutuukin yksittäistapauksia koskevassa oikeuskäytännössä”.49 Erona oi-

keussääntöihin on kuitenkin käytännössä myös se, että yleiset hallinto-oikeudelliset periaat-

teet eivät perusta hallinto-oikeudellista toimivaltaa. Periaatteet määrittelevät oikeussääntö-

jen soveltamista täsmentäviä puitteita ratkaisutoiminnalle ja toimivat harkintavaltaa rajoit-

tavina oikeusnormeina päätöksenteossa.

2.2.2 Hyvän hallinnon harkintavaltaa rajoittavat periaatteet

Hallintolakia uudistettaessa hallinto-oikeudelliset periaatteet nostettiin laintasolle HL 6

§:ään ja niiden yhtenä tarkoituksena lain esitöiden mukaan on ohjata viranomaisten harkin-

tavaltaa.50 Kyseisen säännöksen mukaan

”viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimi-

valtaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toi-

mien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia”.

48 Hautamäki 2004, s. 107. 49 Mäenpää 2010, s. 204. 50 HE 72/2002 vp, s. 54. Ks. myös Niemivuo 2010, s. 12–-125. Tämä ei tuonut mitään merkittävää uutta itse

käytännön hallinto-toimintaan, mutta hyvää hallintoa koskevat laadulliset vähimmäisvaatimukset ja tätä kautta

viranomaisten harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet saivat huomattavasti lisää pai-

noarvoa lähdeopillisesti.

16

Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen keskeisenä sisältönä on ajatus, että viranomaisen on

normia tulkitessaan ja soveltaessaan kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavalla.51

Tämä tarkoittaa samalla sitä, että erilaiset tilanteet tulee erottaa toisistaan ja näitä tulee koh-

della eroavuudet huomioon ottaen. Tasapuolinen kohtelu edellyttää siten eriytettyä arvioin-

tia, jossa kunkin asian erityispiirteet tulee tunnistaa ja ottaa riittävästi huomioon.52

Tarkoitussidonnaisuudenperiaate53 sisältää lain esitöiden mukaan viranomaisen yleisen vel-

vollisuuden käyttää toimivaltaansa ”vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan mää-

ritelty tai tarkoitettu käytettäväksi”54. Viranomainen ei siis saa ryhtyä harkintavaltaa käyttä-

essään edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisäl-

tyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin.55 Kun esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen

kohdalla on kysymys tavoitteiden ja niitä toteuttavien keinojen välisestä suhteesta, tarkoi-

tussidonnaisuuden vaatimuksessa on puolestaan kysymys hallinnollisella toimella toteutta-

van tavoitteen asianmukaisuudesta ja laillisuudesta. Tähän nähden muut tavoitteet ovat vie-

raita ja siten kiellettyjä. Vieraiden tarkoitusperien toteuttaminen merkitsee harkintavallan

väärinkäyttöä.56

51 HE 72/2002, s. 54. Viranomaisella ja yksittäisellä virkamiehellä on velvollisuus kohdella hallinnonasiakkaita

tasapuolisesti ja johdonmukaisesti, jotta hallinnon asiakkaat saavat mahdollisuuden selvittää heille laissa taatut

oikeudet ja velvollisuudet, sekä erityisesti silloin, kun viranomaisen harkinta puuttuu yksityisen oikeusasemaan

tai toimintamahdollisuuksiin. 52 Mäenpää 2013, s. 147. Hallintotoiminnan tasapuolisuuden vaatimus kiinnittyy perustuslain 6 §:ään. Pykälän

mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. PL 6 §:n säännös sisältää siis yleisen yhdenvertaisuusperiaat-

teen, jota täsmentää HL 6 §:ssä määritelty tasapuolisuuden vaatimus hallintotoiminnan kannalta. Säännöksessä

määrätään, että ”viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti”. Säännöstä tulee soveltaa

kaikkeen viranomaistoimintaan riippumatta sen sisällöstä tai muodoista ja se koskee hallintoviranomaisen toi-

minnassa yhtä hyvin luonnollisia henkilöitä kuin oikeushenkilöitäkin. 53 Periaatteen taustalla on ranskalaiseen hallinto-oikeuteen perustuva oppi vallan väärinkäytön (détournement

de pouvoir) kiellosta. Tähän kiinnitti huomionsa jo Veli Merikoski 1950-luvulla. Harkintavallan käytön tar-

koituksille annettiin itsenäinen merkitys eräissä 1950-luvun alun lainkäyttöratkaisuissa (KHO 12.9.1952 T

4175 ns. kioskitapaus) ja tätä tulkintalinjaa korostettiin myös hallinto-oikeudellisessa tutkimuksessa. Vähitel-

len tämä oppi lain soveltamisen sidonnaisuudesta lain tarkoitukseen vakiintui oikeuskäytännössä itsenäiseksi

oikeusperiaatteeksi. Ks. Mäenpää 2012, s. 81–82 sekä Konstari 1979. 54 HE 72/2002 vp, s. 55. 55 Niemivuo 2010, s. 129. Niemivuo mainitsee klassisena tarkoitussidonnaisuuden periaatteen soveltamisesi-

merkkinä virkanimityspäätökset ja virkojen lakkauttamiset. Ks. myös Kulla 2008, s. 101. Kulla mainitsee lain-

vastaisena koplaamisena esimerkiksi tilanteet, joissa viranomainen ratkaisullaan edistää omaa tai toisen etua

tai yrittää vahingoittaa jotakuta tahoa taikka kytkee asiaan siihen kuulumattomia asioita. Ks myös Mäenpää

2012, s. 83. Mäenpää toteaa, että myös viranomaisaseman tai virka-aseman väärinkäyttö voi sisältää tarkoitus-

sidonnaisuus periaatteen mukaisen loukkauksen. 56 Laakso 2006, s. 339.

17

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteella voidaan tarkoittaa myös yleistä toimivallan väärin-

käyttökieltoa, koska periaate sisältää myös yleisen kiellon käyttää väärin mitä tahansa viran-

omaisen tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvaa elementtiä. Näihin väärinkäyttökohteisiin kuuluu

keskeiseltä osaltaan päätösvalta ja harkintavalta, joiden laajuus ja sisältö määräytyvät sovel-

tuvien oikeussäännösten ja konkreettisten tosiseikkojen mukaan.57 Usein on kuitenkin vai-

keaa näyttää toteen, että viranomainen olisi käyttänyt harkintavaltaansa väärin. Näyttöä vai-

keuttaa esimerkiksi se, jos viranomainen ei ole perustellut päätöstään tai sillä ei ole erityistä

perusteluvelvollisuutta. Tästä syystä juuri päätösten perustelut ovatkin keskeisessä asemassa

arvioitaessa viranomaisen harkintavallan rikkomista.58

Hallintolain 6 §:ään legalisoitu objektiiviteettiperiaatteen taustalla on tarkoitus taata luotta-

mus ja puolueettomuus virkakoneiston toimintaan. Hallintotoiminta ei saa perustua epäasi-

allisiin tai hallintotoiminnalle muuten vieraisiin perusteisiin, joita voivat olla esimerkiksi

ystävien suosinta, henkilökohtaisen hyödyn tavoittelu tai julkisyhteisön erityisten taloudel-

listen etujen tavoittelu.59

Periaate velvoittaa viranomaisen päätöksenteon ja toiminnan olemaan puolueetonta ja asial-

lisesti perusteltavissa. Objektiivisuuden vaatimus ymmärretään mielivallan ja asiaan kuulu-

mattomien sivuvaikutusten sulkemisella pois hallintotoiminnasta. Sillä on rajoittava funktio

hallinnollisessa päätöksenteossa, ja sen tarkoituksena on olla keino osoittaa, minkälaiset pe-

rusteet ovat epäasiallisia perusteita, joihin ei ole lupa nojautua. Vastausta siihen kysymyk-

seen, mitkä kaikki toimintamuodot ja päätöksentekoon liittyvät näkökohdat ovat oikeusjär-

jestyksen kannalta epäasiallisia ja kiellettyjä, ei voida yleisellä tasolla esittää, vaan objektii-

visuuden ja asiallisuuden vaatimukset täsmentyvät viranomaistoiminnan tapauskohtaisessa

arvioinnissa.60

Suhteellisuusperiaatteen tehtävänä on ohjata viranomaisen harkintavaltaa niin, että viran-

omaisten toimien on oltava asianmukaisia, tarpeellisia ja oikein mitoitettuja sen tavoitteen

57 Mäenpää 2012, s. 82. 58 Niemivuo 2010, s. 129. Niemivuo käyttää esimerkkinä kunnallisia virkavaaleja, joissa viranomaisella ei ole

perusteluvelvollisuutta päätöksessä. 59 HE 72/2002 vp, s. 55. Objektiviteettiperiaate näkyy myös esteellisyyssäännöksissä laintasolla. Hallintolaissa

määriteltyjen esteellisyyssäännöksien tarkoituksena on estää virkamiesten asiaankuulumattomien subjektiivis-

ten, henkilöön liittyvien, näkökohtien vaikutus hallintotoiminnassa. Ks. Tuori 2000, s. 74–75. 60 Laakso 2006, s. 329.

18

kannalta, joihin kyseisillä toimilla pyritään.61 Suhteellisuusperiaate koskeekin viranomaisen

toimien oikeaa mitoittamista. Suhteellisuusperiaatteessa on siis kysymys tavoitteiden ja niitä

toteuttavien keinojen välisestä suhteesta.62

Mäenpää jakaa periaatteen sisällön kolmeen peruselementtiin, joiden mukaan konkreettisen

toimen suhteellisuutta arvioidaan. Toimen on oltava ensinnäkin hallinnon kannalta asianmu-

kainen ja tehokas sekä sopiva suhteessa perusteltuun tavoitteeseen tai päämäärään, jota sillä

pyritään toteuttamaan. Toisena elementtinä on toimen tarpeellisuuden välttämättömyyden

arviointi erityisesti sen kohteen etujen ja oikeuksien kannalta. Mäenpää painottaa, että pel-

kästään hallinnollisten tarpeiden arviointi ei näin ollen riitä, vaan käytetyn toimen on oltava

myös tarpeellinen ja välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi. Kolmanneksi periaate edellyt-

tää toimien oikeasuhteisuutta. Tämä merkitsee sitä, että viranomaisten käyttämien keinojen

on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden ja että niistä on valittava yksityisen oikeuk-

sia rajoittavista toimenpiteistä vähiten luokkaavin toimenpide, jotta tavoitteet saavutetaan.63

Oikeasuhteisuuden arvioinnissa voidaan pitää oikeana mittana yleensä kohtuullisuutta sekä

velvoitteiden asettamisessa että etujen myöntämisessä. Esimerkiksi rajoittavaa päätöstä teh-

täessä toimen ankaruus on määriteltävä kohtuulliseksi suhteessa teon laiminlyönnin laatuun

ja mitoittavuuteen. Kohtuusharkinnassa olennainen merkitys on myös niillä tavoitteilla,

jotka keinoa käyttämällä pyritään saavuttamaan.64

Luottamuksensuojaperiaate tarkoittaa viranomaiselle asetettua velvoitetta, jossa sen on otet-

tava huomioon oikeusjärjestyksen perusteella suojatut oikeutetut odotukset. Hallintotoimin-

nan kohteiden kannalta kysymys on käytännössä siitä, että vilpittömässä mielessä toimi-

61 Niemivuo 2010, s. 130. 62 Laakso 2006, s. 339. 63 Mäenpää 2012, s. 85. Viranomaisen on otettava harkinnassaan huomioon oikeasuhteisuuden vaatimus pun-

nittaessa julkisten ja yksityisten intressejä ja rajoituksia. Intressivertailussa on huomioitava, ettei yksityisen

asemaan puututa enempää kuin julkisen intressin suojaaminen edellyttää. Intressipunninnan suorittamista ja

vastakkaisten intressien oikeasuhtaista tasapainottamista ei voida kovinkaan täsmällisesti ohjata yleisen tason

säännöksillä, kuten esimerkiksi ympäristöoikeudelle tyypilliset joustavat normiformulaatiot osoittavat. Tästä

seuraa se, että yksittäistapauksessa päätöksentekijän oma harkinta muodostu tärkeäksi tekijäksi päätöstä teh-

dessään. 64 Mäenpää 2012, s. 85.

19

neella ja toimivalla yksityisellä henkilöllä, yrityksellä tai muulla oikeussubjektilla tulee pe-

rustelluin edellytyksin olla oikeus luottaa viranomaisten toimintaan. Periaate merkitsee en-

nen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan.65

Edellä esitetyt hallintolaissa legalisoidut hallinnon oikeusperiaatteet rajoittavat viranomai-

sen harkintavallan käyttöä kaikessa sen toiminnassa. KYSL:n valmisteluasiakirjoissa on

myös todettu, että lupamääräyksiä annettaessa on aina otettava huomioon hallinnon yleiset

oikeusperiaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden periaate ja suhtellisuusperiaate.66 Lainalai-

suusperiaate muodostaa ikään kuin kehykset, joiden ulkopuolelle viranomainen ei voi pää-

töksenteossaan mennä ja jonka sisäpuolella rajoitusperiaatteet ohjaavat ja rajoittavat viran-

omaisen tekemää harkintaa67. Kun nyt edellä on selvitetty ja määritelty hallinto-oikeudelli-

sen harkintavaltaopin normikehikkoa, on aika siirtyä tarkastelemaan sen kehitysvaiheita suo-

malaisessa oikeustraditiossa. Aluksi esittelen, kuinka harkintavaltaa on aikaisemmin syste-

matisoitu ja kuinka se tästä on kehittynyt nykyiseen tilaansa. Esittelen myös, mikä on hal-

linto-oikeudellisen harkintavaltaopin nykytila ja miten siihen on suhtauduttu eri aikoina.

2.3 Hallinto-oikeudellinen harkintavaltaoppi

2.3.1 Merikoskelainen harkintavaltaoppi

Merikosken ideoima harkintavaltaoppi68 voidaan katsoa kulminoituvan korkeimmasta hal-

linto-oikeudesta annetun lain (1265/2006) 2.2 §:ään. Laista kuitenkin poistettiin kyseinen

säännös sen käytännön soveltamisen puutteellisuuden perusteella korkeimmasta hallinto-oi-

keudesta annetun lain 2 ja 6 §:n muuttamisesta annetulla lailla (892/2015). Säännös ilmentää

hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudellisessa doktriinissa perinteisesti tehtyä erottelua lail-

lisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välillä.69 Juuri tämä jaottelu on ollut pohjana hal-

linto-oikeudelliselle harkintavaltaopille, jota Mäenpää kutsuu hallinto-oikeuden Suureksi

65 Niemivuo 2010, s. 132. 66 HE 84/1999 vp, s. 68. 67 Siltala 2003, s. 583. Hänen mukaansa esimerkiksi oikeusperiaatteiden merkitys laintulkinnassa painottuu

alueille, joissa lainsäätäjän toimet ovat vähäisiä tai joissa on tarkoitettu antaa lainsoveltajalle vapaata harkin-

tavaltaa. 68 Tällä tarkoitan harkintavaltaoppia suomalaisessa kontekstissa. Harkintavallan dikotomia juontaa juurensa

oikeus- ja politia-asioiden erottamiseen. Ks. Heinilä 2017, s. 78. 69 Kotkas 2011, s. 1130. Saman sisältöinen säännös sisältyi myös aikaisempaan korkeimmasta oikeudesta an-

nettuun lakiin (74/1918) ja sen 5 §:ään. Kyseinen säännös on kuitenkin kumottu lain muutoksella (892/2015).

HE 230/2014 vp, s. 56. Hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena on, että oikaisuvaatimus olisi nykyistä

laajemmin käytössä muutoksenhaun ensi vaiheena, jolloin hallintotuomioistuimeen saa valittaa vasta oikai-

suvaatimukseen annetusta päätöksestä.

20

Kysymykseksi. Merikosken tekemä teos Vapaa harkinta hallinnossa (1958) vakiinnutti suo-

malaisen hallinto-oikeudelliseen doktriiniin edellä mainitun jaottelun. Tämä Merikosken

ideoima ajatus harkintavallan dikotomiasta perustuu ajatukseen, jonka mukaan viranomai-

sen hallinnollinen päätöksenteko perustuu aina joko ”sidottuun” tai ”vapaaseen” harkintaan.

Keskeisenä erona sidotulle ja vapaalle harkinnalle Merikoski pitää sitä, että onko olemassa

yksi vai useampi ratkaisupohja, jotka täyttävät laillisuuden vaatimukset.70 Sidotussa harkin-

nassa päädytään aina yhteen lainmukaiseen ratkaisuun, kun taas vapaaharkintaisessa hallin-

totoiminnassa viranomainen saa ratkaista asian vapaana oikeudellisesti sitovista ratkaisu- ja

toimintaohjeista kahden tai useamman ratkaisuvaihtoehdon välillä, kun vaihtoehtoja voidaan

pitää oikeudellisesti katsoen samanarvoisina.71

Merikoski määrittelee oikeusharkinnan puhtaimmassa muodossaan hallintoviranomaisen

toiminnaksi, jossa varsinainen säädännäinen laki tai sitä alemman asteinen lakiin perustuva

säädös, kirjoitettuun lakiin sisältymätön, mutta yleisesti noudatettavaksi tunnustettu oikeus-

ohje, ylemmän hallintoviranomaisen toimivaltansa puitteissa antama yleismääräys taikka vi-

ranomaista velvoittava toimintaohje selvästi osoittavat, mitä asiassa toimivan viranomaisen

on tehtävä, miten sen on asia ratkaistava, mitä tietyistä tosiasioista seuraa, mihin viranomai-

sen on hallintoalamainen velvoitettava tai mitä sen on hänelle myönnettävä.72 Oikeushar-

kinta on sidottu lainsoveltamiseen ja sitä kutsutaankin myös laillisuusharkinnaksi. Oikeus-

harkinnalla on ainakin periaatteessa katsottu mahdolliseksi päätyä yhteen ainoaan lainmu-

kaiseen ratkaisuun, joka voidaan yksiselitteisesti perustella päätöksessä sovelletuilla sään-

nöksillä.

Vaikka Merikoski tekikin selvän eron sidotun ja vapaan harkinnan välille, samalla hän kui-

tenkin katsoi, ettei viranomaiselle annettu valta käyttää tarkoituksenmukaisuusharkintaa voi-

nut koskaan olla täysin vapaata, sillä sitä rajoittavat muun muassa hallinto-oikeuden yleiset

oikeusperiaatteet.73 Tässä mielessä voidaan sanoa, että puhe vapaasta harkinnasta on har-

70 Merikoski 1958, s. 275–279. 71 Merikoski 1958, s. 54. Ks myös Aer 2005, jossa hän pohtii laajasti Merikosken käsitystä hallinnollisesta

harkintavallasta. 72 Merikoski 1958, s. 37. 73 Merikoski 1958, s. 57–96.

21

haanjohtava. Nykyään onkin siirrytty käyttämään yhtäältä termejä laillisuus- tai oikeushar-

kinta sekä toisaalta termiä tarkoituksenmukaisuusharkinta Merikosken ideoimien sidotun ja

vapaan harkinnan sijasta.

2.3.2 Harkintavaltaopin kehitys ja nykytila

Merikoskeen erityisesti henkilöitynyt oppi laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan

välisestä erottelusta joutui kuitenkin pian esittelynsä jälkeen kritiikin kohteeksi. Epäileviä

kysymyksiä sai osakseen erityisesti sidotun harkinnan ajatuksen taustalla vaikuttanut yhden

ratkaisun malli. Esimerkiksi Sipponen pohti, mitä kaikkea yhden oikean ratkaisun maksii-

milla voidaan tarkoittaa. Sipponen esitti, että mikäli maksiimilla olisi muutakin kuin teoreet-

tista arvoa, sen merkityssisältöä on pyrittävä käytännössä määrittelemään. Lopulta hän kytki

yhden ainoan ratkaisun vaatimuksen ennalta-arvattavuuden vaatimukseen. Tämä tarkoittaa

sitä, että viranomaisen päätösten tulisi olla mahdollisimman ennalta-arvattavia ja enna-

koivia.74 Tämän lisäksi yleisesti katsottiin, että koska yleiset hallinto-oikeudelliset periaat-

teet rajoittivat viranomaisen vapaata harkintaa, ei ollut mielekästä tehdä kategorista laa-

tuerottelua laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välille.75

1960-luvun puolivälissä vakiintui käsitys, jonka mukaan laillisuus- ja tarkoituksenmukai-

suusharkinnan välillä onkin vain aste-ero.76 Konstari toteaa, että sidotun ja vapaan harkinnan

välillä on todettu teoreettiset heikkoudet, mutta siitä ei samalla kuitenkaan päästä mihinkään

että sanottu erottelu on vaikuttanut Suomen oikeusjärjestykseen rakenteeseen ja sillä on edel-

leenkin huomattava käytännöllinen merkitys varsinkin viranomaisen toimivallan jakoa ja

muutoksenhaun sallittavuutta koskevissa kysymyksissä.77

74 Kotkas 2011, s. 1131. Ks myös Sipponen 1965, s. 199–200. 75 Kotkas 2011, s. 1131. 76 Ks. mm. Aer 2005, s. 52 ja Sipponen 1965, s. 207. 77 Konstari 1979, s. 79. Ks. myös Stömberg 2003, s. 63, jossa hän toistuvasti korostaa käytännön arvostuksen

itsenäisiä erityispiirteitä. Hän toteaa, että käytännön harkintaan sisältyy erillaisten vastakkaisten intressien pun-

nintaa (iden praktsika värderingen ingår då en avvägning av skilda intressen mot varanda). Tämä viittaa en-

sinnäkin päätöksen faktisiin edellytyksiin. Sen jälkeen, kun faktat on selvitetty, viranomainen arvioi kuinka ne

suhtautuvat niihin tarkoitusperiin joita viranomaisen on otettava huomioon. Myös päätöksen laatiminen pitää

sisällään praktista arviointia. Kyse on siitä, että päätöksessä tulee arvioida, mikä päätös on soveliain tai tarkoi-

tuksenmukaisin, toisin sanoin mikä päätös parhaiten edistää kysymyksessä olevaa päämäärää.

22

Viimeaikaisessa hallinto-oikeudellisessa kirjallisuudessa on katsottu, että perinteinen erot-

telu laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välillä on entisestään menettänyt merki-

tystään. Mäenpään mukaan syitä tähän tarkoituksenmukaisuuden ja laillisuuden erottelun

merkittävyyden ohenemiseen on hallinto-oikeudellisen argumentaation erottelukyvyn mo-

nipuolistuminen, lainsäädännössä tehdyn määrätietoisen suosimisen viranomaisen harkinta-

vallan määrittelyssä ennemmin laillisuutta kuin tarkoituksenmukaisuutta ja se, että hallinnon

oikeusperiaatteet on legalisoitu hallintolain 6 §:ssä.78 Näiden lisäksi hallintoviranomaisen

harkintavaltaa rajoittavat viime kädessä perus- ja ihmisoikeudet sekä EU-oikeudellinen

sääntely.

Tämän kehityksen taustalla voidaan havaita myös hallintotuomioistuinjärjestelmässä tapah-

tunut kehitys, jonka myötä alueellisista hallintotuomioistuimista on tullut muusta hallinnosta

riippumattomia tuomioistuimia.79 Hallintolainkäyttö oli 1980-luvulle asti pääosin hallinnol-

lista, hallintokoneiston sisäistä lainkäyttöä. Koneistossa alemman viranomaisen päätökseen

haettiin valittamalla muutosta ylemmältä hallintoviranomaiselta, ja mikäli muutosta haettiin

tarkoituksenmukaisuusperusteella, siihen sisältyi samalla toimivallan siirto ylemmälle vi-

ranomaiselle, joka sen vuoksi oli toimivaltainen tutkimaan uudelleen koko päätöksen ja te-

kemään asiassa myös kokonaan uuden päätöksen.80 Merkitystä on siis toimivallan omaavalla

instanssilla. Esimerkiksi tuomiovallan käyttäjänä hallintotuomioistuimella ei yleensä ole toi-

mivaltaa puuttua valituksen kohteena olevaan päätökseen hallinnolliseen tarkoituksenmu-

kaisuuteen, koska tällainen arviointi kuuluu toimeenpanovallan piiriin.81

Vaikka säädöstason estettä sille, että tarkoituksenmukaisuusnäkökohtiin perustuva hallinto-

valitus jätetään alempiin hallintotuomioistuimiin, ei edelleenkään ole olemassa, nykyään

vallitsevan näkemyksen mukaan hallintotuomioistuinten päätösharkinta voi kohdistua vain

78 Mäenpää 2010, s. 197–198. Oikeusteoreettisen ajattelun kehittyminen on olennaisesti loiventanut laillisuus-

ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välisen erottelun jyrkkyyttä ja suhteellistanut sen argumentatiivista merki-

tystä. 79 Kotkas 2011, s. 1131. 80 Mäenpää 2010, s. 199. Ks myös Suviranta 2005, s. 231–247. Suvirannan mukaan lääninoikeuksien (nyk.

hallinto-oikeudet) muuttuminen riippumattomiksi tuomioistuimiksi on toimeenpanovallan näkökulmasta mer-

kinnyt toisaalta sitä, että pääsäännön mukaan harkinta tarkoituksenmukaisuuskysymyksissä on hajautunut

niille hallintoviranomaisille, jotka tekevät hallinnossa ensiasteen hallintopäätökset. Muutos on vaikuttanut niin,

että järjestelmä ei enää keskitä viimekätistä tarkoituksenmukaisuusharkinnan sisällöstä pitämistä hallitukselle. 81 Mäenpää 2010, s. 199–200 pohtii kysymystä, voisiko tarkoituksenmukaisuuden arviointi olla vallanjaon

rajapyykki tuomio- ja toimeenpanovallan käytön välillä.

23

viranomaisen hallintopäätöksen lainmukaisuuden arviointiin.82 Tämä näkyy myös yllä sitee-

ratun korkeimman hallinto-oikeuden siirtovelvollisuutta koskevan säännöksen soveltami-

sessa. Mäenpää pohti sitä vaihtoehtoa, että säännös olisi ollut jäämässä dessuetudon ase-

maan, sillä säännöksellä ei ole enää käytännön merkitystä. Siirtomenettelyä ei ole sovellettu

enää tällä vuosituhannella korkeimmassa hallinto-oikeudessa83 ja niinpä Mäenpään pohdis-

kelut osoittautuivat oikeaksi.84

Mäenpään ja Suvirannan molempien pohdinnoista voi päätellä, että muuttuneen toimintaym-

päristön vuoksi hallinto-oikeudellisen harkintavaltadoktriinin erottelu laillisuus- ja tarkoi-

tuksenmukaisuusharkintaan ei enää sellaisenaan riitä vastaamaan kysymyksiin yhtäältä hal-

lintoviranomaisen harkintavallan ja toisaalta hallintotuomioistuinten toimivallan rajoista.

Harkintavaltaa ei ole enää mielekästä kuvata laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa

koskevan jaottelun kautta.85

Tänä päivänä käytämme tiukkarajaisen ja mustavalkoisen dikotomian sijasta mieluummin

harkintavallan asteikkoa, jonka toisen (teoreettisen) ääripään muodostavat puhtaat laillisuus-

kysymykset ja toisen (teoreettisen) ääripään muodostavat täysin policy orientoituneet tai

puhtaan poliittisesti tarkoituksenmukaisimpaan tavoitteeseen tähtäävät ratkaisut. Mäenpää

82 Kotkas 2011, s. 1132. Tuomioistuinten ratkaisuvalta sai jonkinlaisen selvyyden, kun 7.8.2015 hyväksyttiin

hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta

(230/2014). 83 Mäenpää 2010, s. 197. 84 Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettuun lakiin tehtiin hallituksen esityksen mukaisesti muutos lain 2

§:ään, jonka mukaan pykälässä ei enää säädettäisi siitä, että korkeimman hallinto-oikeuden on siirrettävä vali-

tus valtioneuvoston ratkaistavaksi siltä osin kuin se katsoo valituksen koskevan kysymystä, jonka ratkaisemi-

nen riippuu pääasiassa päätöksen tai toimenpiteen tarkoituksenmukaisuuden harkinnasta. Esityksessä todetaan

lisäksi, että ”ehdotettu muutos ei merkitsisi muutosta nykyiseen käytäntöön, mutta ne selkiyttäisivät sääntelyä”.

Niin ikään hallintolainkäyttölain 7 § (891/2015) muutettiin niin, että valituksen valtion hallintoviranomaisen

päätöksestä saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lain vastainen. Hallituksen esityksen mukaan säännös

koskisi hallintovalitusta riippumatta siitä, minkä viranomaisen tekemään hallintopäätökseen valitus kohdistuu.

Esityksen mukaan esityksellä selkeytetään lainsäädäntöä vastaamaan vakiintunutta käytäntöä, jonka mukaan

hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmu-

kaisuutta. ”Säännöksellä kirjattaisiin lakiin hallintovalitusta koskeva vakiintunut käytäntö eikä sillä ole tarkoi-

tus muuttaa valitusperusteita tai hallintotuomioistuimen toimivalaa nykyisestä. Ks. HE 230/2014 vp, s. 56. 85 Vrt. Strömberg 2003, s. 63. Hän korostaa, että tarkoituksenmukaisuusharkinta suoritetaan kuitenkin aina

tietyissä laillisesti päätetyissä rajoissa tai yleisissä raameissa. Tämä oikeussäännösten sisällä tapahtuva tarkoi-

tuksenmukaisuusharkinta ei ole mitään mielivaltaa. Lainsäännökset antavat nimittäin usein neuvon tai ohjeen

soveltamisesta ilmoittamalla mitkä tarkoitusperiä ja mitä intressejä päätöksentekijän tulee edistää. Lisäksi il-

man tällaista nimenomaista säännöstäkin viranomaiset ovat velvollisia noudattamaan niitä intressejä joiden

valvojaksi he ovat asetettu. Siinä määrin kuin laki sallii tarkoituksenmukaisuusharkinnan, voidaan todeta, että

lainsäätäjä on luopunut muodostamasta täydellistä säännöstöä ja sen sijaan on luovuttanut viranomaiselle toi-

mivalan suoranaisesti toteuttaa ne tarkoitusperät, jotka ovat olleet lainsäätäjän tarkoituksena.

24

toteaakin, että selvärajaisen kahtiajaon sijasta onkin nykyään eroteltavissa pääasiassa erilai-

sia ”harmaan sävyjä”. Lisäksi hän ehdottaa, että hallintotuomioistuinten harkintavallan laa-

juutta pohdittaessa laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välinen erottelu tarvitsee

tuekseen monipuolisemman doktriinin.86 Nykyisin oikeusharkinta ymmärretään lisäksi niin,

että päätöksentekijä voi käyttää ratkaisun tukena oikeuslähde-, tulkinta- ja argumentaatio-

oppien rajaamia argumentteja.87

2.3.3 Schindlerin harkinnanlajit

Aikaisemmasta tutkimuksesta käy ilmi se, että tutkimuskohde on ollut oikeustieteen tutki-

joille intohimon kohteena jo useita vuosikymmeniä. Oikeustieteilijät ovat yhtä mieltä siitä,

että nykyinen jaottelu laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välillä on riittämätön.

Merikosken oppi osoittaa kuitenkin teoreettiset ääripäät, joiden välimaastoon olisi miele-

kästä sijoittaa uudenlaisia harkintavallan ilmenemismuotoja.88 Tähän jaotteluun on pureutu-

nut Kotkas tarkastellessaan hallinnollisen päätöksenteon harkintavaltaa sosiaalioikeudelli-

sen viranomaisharkinnan näkökulmasta kirjoitelmassaan ”hallinto-oikeudellisen harkinta-

valtaopin päivitys kotimaisen sosiaalioikeudellisen lainsäädännön valossa”. Kotkas tukeu-

tuu kirjoituksessaan Benjamin Schindlerin habilitaatioväitöskirjaan, jonka aiheena on hallin-

nollinen harkintavalta (verwaltungsermessen) Sveitsissä. Seuraavaksi aion esitellä Schindle-

rin esittämän hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin pääpiirteet.

Schindlerin ehdotus harkintavaltaopin sisällöstä sisältää viisi hallinnollisen harkinnan eri ka-

tegoriaa ja jaottelu perustuu voimassa olevaan sveitsiläiseen hallinto-oikeudelliseen lainsää-

däntöön. Schindler on käyttänyt jaottelukriteerinä ”harkintapäämäärää” (ermesseszweck),

jonka ajatuksena on, että harkintavaltaa on annettu lainsoveltajalle eri päämäärien toteutta-

miseksi. Harkintavallan antaminen hallintoviranomaiselle ei ole osoitus siitä, että lainsäätäjä

olisi jollakin tapaa kykenemätön sääntelyyn, vaan harkintavaltaa annetaan yleensä sen

86 Mäenpää 2010, s. 195. Ks. myös Suviranta 2005, s. 247. Suviranta pohtii puolestaan, että laillisuus ja tar-

koituksenmukaisuusharkinnan sijasta miettisimme hallintotuomioistuinten harjoittaman kontrollin alasta ja tii-

viydestä ja kysyisimme, millainen on hallintotuomioistuimen ratkaisuvalta kussakin menettelyssä ja asiaryh-

mässä. 87 Tuori 2000, s. 159. Ks. Soininen 2016, s. 121–122. Soininen tuo esille harkintavaltaopin päivitetyn dikoto-

mian niin, että kysymys ei ole oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välisestä rajanvedosta vaan oikeus-

harkinnan sisäisestä harkinnan vapauden asteesta. Harkintavallan laajuutta koskevaa keskustelua kuvaa parem-

min vahvan ja heikon oikeusharkinnan käsitteiden jaottelu. Ks. Heinilä 2017, s. 447, joka päätyy siihen loppu-

tulokseen, että oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkinta on edelleen relevantti, ja sallittujen tarkoituksenmu-

kaisuuspremissien olemassaoloon myös viitataan edelleen muun muassa viime vuosienkin oikeuskäytännössä. 88 Ks. mm. sääntelyharkinnasta: Pöyhönen, 1988, s.111 ja Tolonen 2003, s.152–153 ja Kulla 2013, s. 33–46.

25

vuoksi, että sillä tavoitellaan jotakin tiettyä päämäärää, ja että hallinnon katsotaan paremmin

pystyvän toteuttamaan tuon päämäärän.89 Hallinto ei voi muuttua puhtaaksi lainkäyttöko-

neeksi, koska lainsäädännöllä ei koskaan voida ennakoida tulevaisuudessa eteen nousevia

moninaisia asiantiloja ja ongelmia.90 Schindlerin opin mukaan hallinnollinen harkinta voi-

daan jakaa:

1. Yksittäistapaukselliseen harkintaan (Einzelfallermessen). Tässä lainsäädännössä

ilmaistu abstrakti päämäärä sovitetaan hallintoviranomaisen toimesta yksittäista-

paukseen.

2. Sopeuttamisharkintaan (Anpaussungsermessen). Tässä harkintamuodossa lainsää-

täjä on jättänyt hallinnolle liikkumavaraa muuttuvien olosuhteiden vuoksi.

3. Asiantuntijaharkintaan (Sachverständigermessen). Lainsäätäjä on antanut hallin-

nolle ratkaisuvaltaa erityistä asiantuntemusta hallintotoimissa.

4. Poliittiseen harkintaan (Politisches Ermessen). Tässä harkintavalta muodossa

lainsäätäjä on antanut hallinnolle itsenäistä poliittista harkintavaltaa eli valtaa va-

lita useiden toimintavaihtoehtojen väliltä.

5. Liikkeenjohdolliseen harkintaan (Managementermessen). Tässä lainsäätäjä on

jättänyt hallinnolle harkintavaltaa taloudellisen tehokkuuden varmistamiseksi.91

Schindler painottaa väitöskirjassaan, että luetellut viisi hallinnollista harkinnan lajia ovat

osittain päällekkäisiä. Niin kuin Merikosken dikotomiassa laillisuus- ja tarkoituksenmukai-

suusharkinnan välillä malli edustaa eräänlaisia ideaalityyppejä ja tästä johtuen lainsäädän-

nössä voi olla annettuna hallintoviranomaiselle muunlaistakin harkintavaltaa. Mallilla on

Schindlerin mielestä myös teorian lisäksi normatiivisia implikaatioita.92

2.3.4 Hallintoviranomainen ympäristölainsäädännön soveltajana

Yleinen hallinto-oikeudellinen harkintavaltaoppi on esitelty edellä suhteellisen seikkaperäi-

sesti sen vuoksi, että tämän opin avulla on ainakin yhtenä kokonaisuutena perinteisesti mää-

ritelty hallinnonasiakkaaseen nähden viranomaisen päätöksenteon oikeudellisia ulottuvuuk-

sia ja rajoja. Ympäristöoikeus voidaan nähdä modernina oikeudenalana, jossa ensimmäistä

89 Kotkas 2011, s. 1138. Ks. Schindler 2010, s. 315–320. 90 Schindler 2010, s. 230. Ks. myös Merikoski 1958, s. 1–2, joka käytti jo aikanaan samaa argumentointia. 91 Kotkas 2011, s. 1138. Ks. Schindler 2010, s. 321, 330, 341, 363, 388. 92 Kotkas 2011, s. 1137–1138. Ks. Schindler 2010, s. 241–313.

26

kertaa hallintoviranomaisen suojeltavana keskeisenä tarkoituksena on varjella niitä päämää-

riä, jotka ovat perinteisen hallinto-oikeudellisen ajattelutavan mukaan uusia ja vähemmän

ihmis- ja esinekohtaisia vaan pikemminkin ihmisen ympäristöä ja luontoa sellaisenaan kos-

kevia.

Keskeinen hallintotoimintaa leimaava piirre on sen oikeus määrätä yksilön oikeuksista,

eduista ja velvoitteista. Julkisen vallankäytön ja hallintotoiminnan keskeisenä työkaluna on

toimivalta tehdä hallintoasiassa hallintopäätös. Kun viranomaisen päätös koskee yksilön tai

yksityisen oikeuksia etuja tai velvollisuuksia, tulee hallintoviranomaisen päätös täyttää oi-

keusturvan vaatimukset. Oikeusvaltion vaatimukset täyttävään oikeusturvaan kuuluu lisäksi,

että hallintoviranomaisen tekemään hallintopäätökseen voidaan hakea muutosta tuomiois-

tuimelta, jolla on riittävän laaja ja tehokas toimivalta arvioida hallinnollisen päätöksenteon

lainmukaisuutta ja toteuttaa yksilöllistä oikeusturvaa viranomaisen ja yksityisen välisessä

oikeussuhteessa. Lainmukaisuuden arviointiin kuuluu vahvasti toimivallan ja siihen kytkey-

tyvän harkintavallan viimekätinen arviointi.93 Kuten edellä havainnoidaan, on pohjoismai-

sessa hallinto-oikeus doktriinissa tunnistettu, että viranomaisen päätöksenteon ja harkinta-

vallan sidonnaisuusaste on erilainen eri hallinnon aloilla, ja tätä kysymystä on tarkasteltava

kunkin erityisen hallinnon alan omista säädöspohjaisista lähtökohdista käsin

Viranomaisen hallintotoiminnassa harkintavalta ilmenee joko suoraan lainkirjaimesta, kuten

ympäristönsuojelulain 6 luvun otsikosta käy ilmi, tai sitten esimerkiksi joutavien normien

kautta.94 Viranomaiselle suodun harkintavallan käyttäminen päätöksenteon yhteydessä mah-

dollistaa viranomaisen kyvyn reagoida moniulotteisiin yhteiskunnallisiin oikeudellisiin il-

miöihin nopeasti ja ennakoidusti juridiikan keinoin. Viranomaiselle suotu harkintavalta ei

saa kuitenkaan olla vailla rajoja, sillä äärimmäisessä tilanteessa täysin kontrolloimaton vi-

ranomaisen päätösharkinta johtaisi harkintavallan sijasta mielivaltaan95. Oikeusturvalla voi-

daan siten katsoa olevan merkittävä vaikutus nimenomaisesti siinä, että sekä menettelyn että

hallintopäätöksen tekemisen jälkeen hallinnon asiakkaalla on mahdollisuus saada oikeustur-

vaa mielivaltaa vastaan.

93 Mäenpää 2010, s. 151. 94 HE 84/1999 vp, s. 65. Hallituksen esityksessä ilmaistaan harkinnan muoto ja YSL 6 luku on nimetty lupa-

harkinnaksi. 95 Ks. mielivallan käsitteestä mm. Brusiin 1938, s. 92 sekä Kulla 1998, s. 1146.

27

Myös näitä moderneja - osin immateriaalisiakin - arvoja suojeltaessa olisi mahdollisuuksien

mukaan kyettävä käyttämään perinteisiä hallinto-oikeuden yleisissä opeissa olevia oppira-

kennelmia ja käytäntöjä, koska oikeusjärjestelmämme rakentuu hallinnon lainalaisuuden pe-

riaatteelle ja oikeusvaltio-opille. Samalla on kuitenkin tunnistettava, että jo perinteisessä hal-

linto-oikeudessa tietyillä hallinnon aloilla voi olla enemmän tai vähemmän tilaa tarkoituk-

senmukaisuusharkinnalle.

On hyvä havaita, että samalla kun ympäristölupapäätöksiä tekevät viranomaiset ovat tiukasti

sidottuja yleiseen hallinto-oikeudelliseen päämääriin, ne käsittelevät samalla sellaisia kysy-

myksiä, jotka suoraan ympäristölainsäädännön nojalla ovat luonteeltaan laajoja ja monitie-

teellisiä. Tämän vuoksi on mielestäni hedelmällistä tarkastella tätä ympäristöoikeuden raja-

pintaa myös yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita ja oikeusvaltiokäsitettä unohtamatta

hallinto-oikeudellisena päätöksentekona siten, että harkintavaltaoppia soveltaen tunnistetaan

ne harkinnanlajit, joilla toteutetaan niitä päämääriä, joita kestävä kehitys asettaa ja kuljetta-

essa kohti ”kestävän kehityksen oikeusvaltiota”.96 Seuraavassa pyrin tunnistamaan ne ym-

päristöoikeudelle ominaiset piirteet, jotka muuttujat muuttaen ohjaavat viranomaiselle lain-

säädännössä suotua harkintavaltaa.

96 Kuusiniemi 2001, s. 285–292.

28

3 MODERNIN YMPÄRISTÖOIKEUDEN LUPAHARKINNAN ERI-

TYISPIIRTEET

3.1 Ympäristöoikeuden ominaispiirteet

3.1.1 Muuttuva ympäristö ja oikeus

Ympäristölainsäädännöllä on verrattuna muuhun oikeusjärjestykseen erityispiirteitä, jotka

erottavat sen muista oikeudenaloista. Nykyaikainen ympäristölainsäädäntö on ensinnäkin

luonteeltaan korostuneen interventionistista. Valtion intressissä on rajoittaa tuotanto- ja ta-

loussuhteiden vapautta oikeudellisella sääntelyllä. Yleisiä tulevaisuuteen ja paikoitellen alu-

eellisesti laajoja intressejä turvataan suhteessa yksityisen maanomistajan oikeuteen ja toisin-

päin. Ympäristöoikeutta on tästä syystä kuvattu myös konfliktioikeudeksi, jonka tehtävänä

on ratkaista näitä ympäristöön liittyviä moninaisia intressien välisiä ristiriitoja.97 Lisäksi eri-

tyistä ympäristöoikeudelle on, että ympäristöoikeus on ensimmäinen oikeudenala, jonka tar-

koituksena on suojella myös sellaisia arvoja, jotka eivät kosketa ihmisen välitöntä oikeus-

tai etupiiriä.98

Ympäristöoikeuden yksi omaleimainen piirre on alan monitieteinen perusta, sillä ympäris-

töoikeudella on läheiset kytkennät muihin ympäristötieteisiin.99 Ympäristöoikeuden normit

ovat tyypillisesti avoimia ja niissä käytetään tulkinnallisesti laveita käsitteitä, kuten haitta

kaavoitukselle, erityinen syy, merkittävä ympäristön pilaantuminen, kohtuuton rasitus tai

luonnonarvojen merkittävä heikentyminen. Edellä esimerkinomaisesti mainittujen säännös-

ten soveltaminen päätöksentekotilanteessa voi edellyttää myös muun kuin oikeudellisen tie-

don hankintaa ja sen merkityksen analyysia sekä arvottamista ja punnintaa suhteessa muihin

päätösharkinnassa esiin tuleviin näkökohtiin.100

97 Hollo 1991, s. 6–7 ja Kuusiniemi 2013, s. 185. Konstari on käyttänyt tapauskohtaisten etuasetelmien kuvaa-

misessa intressikonstellaatiota, joka kuvaa sitä, kuinka yksittäisen ratkaisutilanteen näkökulmasta erilaisten

relevanttien intressien lukumäärä, keskeinen asema ja myös painoarvot määrittyvät kussakin tapauksessa

omanlaisikseen oikeudellisesti relevantteja intressejä selvitettäessä ja punnittaessa. Ks. Konstari 1979, s. 174

sekä Heinilä 2017, s. 42. 98 Ranta 2001, s. 27. Pärnänen täydentää tätä niin, että ennen ympäristötietoisuuden vaikutusta sääntelyssä oli

keskeistä järjestää luonnonvarojen käyttöä ja omistusta koskevia ristiriitaisuuksia. Ks. Pärnänen 2012, s. 18. 99 Määttä 2004, s. 1097–1107. 100 Kuusiniemi 2012, s. 9. Esimerkiksi ympäristölupa-asiassa on arvioitava ja harkittava tietyn laitoksen ilma-

päästöjen vaikutuksia ympäröivän alueen asukkaiden terveyteen sekä kohdealueen kasvillisuuteen ja eläimis-

töön. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota teknistaloudellisiin mahdollisuuksiin rajoittaa kyseistä päästöä, jolloin

29

Ympäristölainsäädännön soveltamisessa ei myöskään pidä sivuuttaa päätöksiin liittyvää yh-

teiskunnallisen ja eettisen hyväksyttävyyden näkökulmaa. Ympäristölainsäädännön tulkin-

taa eivät suuntaa vain eksaktit luonnontieteet tai kovat tekniset ja taloudelliset tieteet vaan

näiden lisäksi yhteydet muihin yhteiskuntatieteelliseen ympäristötutkimukseen ovat lähei-

set.101

Ympäristöoikeus on myös korostuneen tavoitteellista. Oikeudenalan lähtökohtana onkin

ympäristön suojeleminen ja sen tehtävänä on suhteuttaa laissa edellytetyt suojelutavoitteet

pyrkimyksiin käyttää luonnonvaroja taikka muuttaa tai kuormittaa ympäristöä erilaisin

hankkein. Tavoitteellisuus ei siis kuitenkaan viittaa yksipuolisesti ympäristöetuja suosivien

tulkintojen tavoitteluun.102 Vaikka ympäristöoikeus onkin korostuneen tavoitteellinen ja ar-

vopohjainen, on ympäristötavoitteiden asettamisessa otettava huomioon, että ne ovat sopu-

soinnussa tosiasiallisten mahdollisuuksiemme kanssa.103

Tämä verrattain uudenlainen, ihmiskunnan eloonjäämisen tavoitteita korostava ja ympäris-

tösääntelyn riippuvuutta luonnonlakeihin tiedostava näkökulma on muuttanut oikeudellista

sääntelyä ja päätöksentekoa. Tämä on tuonut mukanaan muutoksia, jotka ovat vaikuttaneet

oikeusjärjestykseen kokonaisuutena ja herättänyt samalla kysymyksiä oikeusjärjestyksen

kestävyydestä. Ihanne kestävästä oikeusjärjestyksestä ei toteudu kuitenkaan vain ympäristö-

lainsäädäntöä kehittämällä, vaan edellyttää samalla oikeuden perusteiden uudelleen arvioin-

tia. On väitetty, että perinteisellä tavalla ymmärretty oikeusvaltiollisuus legaliteetti- ja suh-

teellisuusperiaatteineen vaikeuttaa tai suorastaan estää oikeusjärjestyksen muuttamista kes-

tävälle perustalle. Haasteina on lueteltu edellä mainittujen lisäksi vaikeus sovittaa yhteen

joudutaan turvautumaan ainakin lääketieteelliseen, biologiseen ja tekniseen asiantuntemukseen. Usein harkin-

taa on pyritty helpottamaan antamalla yleisiä raja- tai ohjearvoja eri epäpuhtauksien päästöille tai pitoisuuk-

sille. Samoin viranomaiset usein turvautuvat asiantuntijaviranomaisten lausuntoihin. 101 Kuusiniemi 2012, s. 9. 102 Kuusiniemi 2012, s. 8. 103 Ihminen on käyttänyt hyväksi ympäristöään aina siitä asti, kun ihminen on ollut olemassa. Ihminen on pyr-

kinyt hyödyntämään ympäristöä omaan tarkoitukseensa (esimerkiksi kaivamalla mineraaleja kaivoksien

avulla) ja muokannut elinympäristöään, jotta se palvelisi hänen tarpeitaan parhaiten. Teollisen vallankumouk-

sen ja maapallon väestön kasvun vuoksi ympäristönkäytön merkitys on korostanut entisestään toimintaa, joka

kohdistaa fyysiseen ympäristöön merkityksellisiä vaikutuksia. Ks. Kuusiniemi 1995, s. 1.

30

ennustettavuus sekä yksilöllistä oikeussuojaa koskevat vaatimukset ekologisen kestävyyden

tavoitteiden kesken.104

Kuusiniemi nostaa esille eräät rakenteelliset kysymykset, jotka saattavat estää kestävän ke-

hityksen saavuttamisen, jos tarkastelu rajoittuu vain ympäristölainsäädäntöön. ”Esimerkiksi

oikeusharkintainen päätöksenteko ja omistajan käyttövapauden negatiivinen määrittely il-

mentävät usein maanomistajan lähtökohtaista oikeutta käyttää omaisuuttaan, jolloin rajoi-

tuksiin vetoavalla on jonkinlainen näyttötaakka”.105 Nämä Kuusiniemen rakenteelliset kysy-

mykset tarvitsevat koko oikeusjärjestyksen uudelleen arviointia niin, että ympäristölainsää-

däntö voi tuottaa oikeuksia joustavuudestaan huolimatta sekä haitankärsijälle että toimin-

nanharjoittajalle. Käytännössä ilmenee ongelma sillan rakentamisesta yksimielisesti hyväk-

sytyn, yleisen kestävän kehityksen vaatimuksen ja tapauskohtaisten ratkaisujen välille. Ym-

päristöllinen ohjausjärjestelmä perustuu rakenteellisesti omistajan käyttövapautta lähtökoh-

tanaan pitävään ajatukseen sekä pistemäiseen, hankekohtaiseen päätöksentekoon. Esimer-

kiksi kun maanomistaja pyrkii toteuttamaan jonkin toimenpiteen, kuten rakentamisen omalla

maallaan, tämä on usein ainoa paikka, johon juuri hänellä on mahdollisuus mökkinsä raken-

taa. Tällöin on luontevaa kysyä, onko luvan epääminen missä suhteessa saavutettavaan ym-

päristöhyötyyn.106

Ympäristölait ovat sääntelytarkkuudeltaan hyvinkin erilaisia. Tilanteet ja asiakokonaisuudet

ovat lukuisia ja luonteeltaan usein hyvin erilaisia, mikä selittää sen, että yleisnormien anta-

minen on haastavaa. Esimerkiksi vesilaissa pyritään kasuistisesti kuvaamaan laajasti huomi-

oitavia intressipiiriejä107, mutta esimerkiksi ympäristönsuojelulaki on luonteeltaan hyvin

avoin ja sisältää lupaharkinnan kannalta monia avoimia säännöksiä. Nämä seikat perustele-

104 Kuusiniemi 2013, s. 186–187. Ks. myös Pärnänen 2012, s. 32. Legalismin perinteen hallitessa 1900-luvun

alkupuolella ei sijaa annettu sellaiselle teorioille, joissa oikeuslähteistö olisi ymmärretty lakia laajempana.

Tästä perinteestä on kuitenkin siirrytty laajempaan, yhtäältä tarkempaan ja toisaalta joustavampaan oikeusläh-

deoppiin, jossa oikeuslähteitä voidaan systematisoida eri tavoin ja oikeusperiaatteiden merkitys lisääntyy. Ks.

myös Tuori 2007, s. 125, jonka mukaan suomalainen oikeustiede elää jälkianalyyttistä vaihetta, jonka päämää-

ränä on periaatepohjainen koherenssi. 105 Kuusiniemi 2013, s. 187 106 Kuusiniemi 2013, s. 187 107 Ks. vesioikeudellisesta intressivertailusta mm. Soininen 2016, s. 65–110.

31

vat ympäristösääntelyämme leimaamaan tapauskohtaisuuden ja sen, että ympäristösäännök-

set osoittavat vain väljät raamit, joiden puitteissa lainsoveltaja kussakin yksittäistapauksessa

punnitsee eri näkökohtia ja konkretisoi toiminnanharjoittajaa sitovan normin”.108

3.1.2 Moninaiset intressit

Ympäristöllisten asioiden ja tilanteiden monipuolisuuden vuoksi ympäristölainsäädännölle

on myös tyypillistä se, että ne sisältävät huomattavan määrän keskenään ristiriitaisiakin in-

tressejä. Nämä eri intressiristiriidat ja niihin liittyvät intressien konfliktit voidaan yrittää rat-

kaista laissa tai sitä hierarkisesti alemman tasoisessa säädöksessä antamalla esimerkiksi ym-

päristölaatu- tai päästönormeja. Mallissa norminantajan muotoilema säännös on intressiver-

tailun tulos, jossa säännöksentaustalla vaikuttavat ristiriitaiset tavoitteet ja arvot ovat muun-

tuneet normatiivisuudeksi. Tämän kaltainen ympäristösäännös voi sisältää hyvinkin yksi-

tyiskohtaisia ja teknisiä termejä. Ympäristöoikeudellisen päätöksenteon kautta oikeussään-

nökset lopulta konkretisoituvat ja muuttuvat ”lihaksi ja vereksi”.109

Intressivertailun periaate ilmenee yleisesti ympäristölainsäädännössä – myös ympäristön-

suojelulaissa – kahdella tasolla. Yleisesti ottaen ympäristölakien säännökset rakentuvat

eräänlaiselle intressivertailulle käyttöä ja suojelua koskevien tarpeiden välillä. Intressien

punnintaa edellyttää ainakin lainsäädäntövaiheessa tai asetuksia annettaessa esimerkiksi sen

ratkaiseminen, että minkä verran vesiä pilaavia päästöjä yleisellä tasolla sallitaan tuotannol-

lisen toiminnan mahdollistamiseksi.110

Tästä yleisestä intressivertailusta on erotettava konkreettinen intressivertailu. Tämä konk-

reettinen intressivertailu ilmenee esimerkiksi VL 3:4.1 2 kohdasta. Mikäli hankkeen tuotta-

mat hyödyt ovat siitä aiheutuviin vahinkoihin, haittoihin ja muihin edunmenetyksiin verrat-

tuna huomattavat, vesitalouslupa myönnetään hankkeille. Hankkeesta syntyviä toteuttamis-

kustannuksia ei kuitenkaan lueta miinuspuolelle, joten intressivertailu ei ilmennä hankkeen

108 Ranta 2001, s. 28. 109 Ranta 2001, s. 29-30. Ks. myös Kuusiniemi 2013, s. 190. Ympäristöoikeuden ja luonnontieteen välillä on

tiivis yhteys. Ympäristölait ovat lähtöisin tarpeesta ratkaista ympäristöongelmia oikeudellisin keinoin. Luon-

nontiede ja sen antama tieto osoittavat ongelman, johon etsitään ratkaisua, ja asettavat lainsäätäjälle tiettyjä

rajoja. Luonnonlakien ohella lainsäätäjän on otettava huomioon talouden ja tekniikan lait sekä yhteiskuntapo-

liittinen hyväksyttävyys. Ainesosista saatu ympäristöongelman ratkaisumalli puetaan sitten oikeudelliseen

muotoon. Ks. Brusiin 1938, s.172. 110 Intressivertailussa on piirteitä hyvän hallinnon vaatimuksiin sisältyvään suhteellisuusperiaatteeseen, jossa

vaatimuksena harkinnan kannalta on suhteuttaa eri intressit keskenään päätöksenteossa.

32

kansantaloudellista kannattavuutta. Sen sijaan esimerkiksi luonnolle ja virkistyskäytölle ai-

heutuvat vahingot lasketaan menetyksiksi samoin kuin oikeudenomistajille maksettavat kor-

vaukset.111

Ympäristönsuojelulain mukainen lupaharkinta ei kuitenkaan sisällä tällaista konkreettista in-

tressivertailua. KYSL:n valmisteluasiakirjoissa todetaan, että uudessa ympäristönsuojelu-

laissa luovuttaisiin voimassa olevan vesilain 10 luvun 24 §:n mukaisesta intressivertailusta

osana lupaharkintaa. Esityksessä todetaan, että laki sisältäisi kuitenkin eräänlaista intressi-

vertailua myös parhaan käyttökelpoisen tekniikan määrittelyyn ja lupamääräyksiä annetta-

essa otettaisiin huomioon intressivertailuun verrattavia seikkoja, kun lupamääräyksiä suh-

teutetaan toiminnan vaikutuksiin.112

3.1.3 Etujen verkostot

Ympäristöasioille ominainen piirre on niihin liittyvien erilaisten oikeussuhteiden muodosta-

man verkoston moniulotteisuus ja vaihtelevuus.113 Oikeusjärjestys sääntelee perinteisesti ih-

misten välisiä suhteita, mutta ympäristöasioissa voi kuitenkin ilmetä ristiriitoja yksityisten

ja toisten yksityisten, yksityisten ja viranomaisten, eri viranomaisten, nykypolvien ja tule-

vien sukupolvien sekä ihmisten ja luonnon välisissä suhteissa. Vain harvoin kysymyksessä

on yksittäisten oikeuskysymysten ratkaiseminen yksityisten välisessä kaksiasianosaissuh-

teessa yksityisten etujen välillä.114

Esimerkiksi pilaamisasioissa ympäristölupa-asian suhdeverkostosta voidaan erottaa verti-

kaalinen suhde julkista valtaa edustavan lupaviranomaisen ja omaa intressiään toteuttavan

luvan hakijan välillä. Lupaviranomaisen tehtävänä on ratkaista lain aineellisia säännöksiä

111 Kuusiniemi 2013, s. 92. Katso lisää vesilain mukaisesta intressivertailusta, Soininen 2012, s. 102–124. 112 HE 84/1999 vp, s. 66. Ks. Ahonen 2013, s. 138, joka toteaa, että esimerkiksi lupaharkinnassa tulee huomi-

oida parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamiseen liittyvänä olemassa olevan toiminnan odotettavissa

oleva taloudellinen käyttöikä. 113 Kokko 2003, s. 74–77 114 Kuusiniemi 2013, s. 191. Yksityisen edun huomioon ottamisessa merkitystä on naapuruussuhdelain 17 §:n

mukaisella kohtuuttomalla rasituksella. Lupaharkinnassa tulisi siten ottaa huomioon myös yksityiseen etuun

vaikuttavat haitalliset seuraukset, vaikka haitallisia vaikutuksia ei voitaisi pitää yleisen edun kannalta merkit-

tävinä. Suoja koskisi viihtyisyysarvoja ja omaisuutta, jonka hallintaa ja käyttöä voivat immissiot rajoittaa. Ks

myös Ahonen 2015, s. 43, jossa hän osoittaa, että lainsäätäjän tarkoitus yleisen edun valvonnan kannalta ei aina

toteudu puhevaltaa käytettäessä.

33

soveltaen, onko toiminta julkisen edun kannalta sallittavissa ja minkälaisin rajoittavin mää-

räyksin.115 Pilaantumisen haitalliset vaikutukset kohdistuvat lisäksi erinäisiin yleisiin tai yh-

teisiin etuihin. Näiden etujen turvaamiseksi puhevaltaa käyttävät ne viranomaiset, joiden

tehtävänä on asiassa valvoa kyseistä etua. Lisäksi puhevaltaa on annettu muun muassa asu-

kas-, ympäristö- tai luonnonsuojelujärjestöille.116

Ympäristönsuojelulain 42 §:ssä on määritelty lupaviranomaisen velvoitteesta pyytää hake-

mukseen lausuntoa yleistä etua valvovilta viranomaisilta. Ympäristölupa-asioissa yleisiä

etuja voivat olla esimerkiksi yleiset ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojeluedut, kuten pilaan-

tumisesta aiheutuvat luonnontaloudelliset muutokset kohdevesistössä. Vesiä pilaava toi-

minta saattaa yleisesti vähentää esimerkiksi vesiympäristön viihtyisyyttä kohdealueella. Ke-

nellä hyvänsä asiasta huolestuneella tai aluetta yleiskäyttöperusteella käyttävällä, kuten ve-

sistössä uivalla tai melovalla, ei kuitenkaan ole sellaista oikeudellista intressiä, jonka perus-

teella hän välittömästi olisi horisontaalisen oikeussuhteen osapuolena suhteessa pilaajaan.

Yleiskäyttöperusteinen puhevalta voi kuitenkin olla vaikkapa yleiskalastusoikeuden nojalla

ammattiaan harjoittavalla kalastajalla. Käytännössä puhevalta on kanavoitu asukas-, ympä-

ristö- ym. järjestöille. Tämän lisäksi ympäristönsuojelun etua valvova viranomainen käyttää

puhevaltaa terveellisyyteen, viihtyisyyteen, esteettisyyteen ja virkistyskäyttöön liittyvien

yleisten etujen puolesta.117

Ympäristölliseen päätöksentekotilanteeseen on ulotettava myös kysymykset kestävän kehi-

tyksen idean mukaisista tulevien sukupolvien oikeuksista ja luonnon itseisarvoisesta suoje-

lemisesta. Tämä lisää päätöksentekoon uuden ulottuvuuden. Esimerkiksi on mahdollista, että

115 Kuusiniemi 2013, s. 192. Julkisoikeudellinen ympäristölupa muotoaa myös yksityisiä oikeussuhteita ja suu-

reksi osaksi kysymys on julkisoikeudellisista vaikutuksista ja tosiasiallisen sietämisvelvollisuuden synnyttä-

misestä toiminnanharjoittajan ja kohdealueen edunhaltijoiden välille. Lupamenettely muodostaa eräänlaisen

osallistumiskehikon näiden suhteiden järjestämiselle. 116 Kuusiniemi 2013, s. 193. 117 Kuusiniemi 2013, s. 192-–194. Perinteisesti hallinnollinen päätöksentekojärjestelmä on rakennettu niin, että

lupaviranomaisen tehtävänä on ensi kädessä ottaa huomioon lainsäädännön suojaamisen yleiset edut. Lupavi-

ranomaisen on tutkittava virallisperiaatteen mukaisesti asiaan sovellettavien lakien tavoitesäännökset ja aineel-

liset säännökset ja kussakin tapauksessa niiden merkitykselliset edut. Näiden säännösten perusteella ratkeaa

myös se, kenellä kussakin tapauksessa on oikeus käyttää puhevaltaa edun valvomiseksi. Ympäristöasioihin

kytkeytyvä oikeussuhteiden ja intressien ”mosaiikki” vaikuttaa myös ympäristöoikeuden aineellisten säännös-

ten tulkintaan.

34

punnittaessa tietyn ympäristöhankkeen yhteydessä eri suuntaan osoittavia näkökohtia yksi-

tyinen etu ja nykyinen yleisten etujen nettotulos puoltaisivat hankkeen hyväksyttävyyttä,

kun taas tulevien sukupolvien intressien kannalta hanke olisi turmiollinen.118

3.1.4 Arvot ja arvostukset

Suomessa luontoon liittyvien arvojen ja arvostusten oletetaan ja edellytetään vaikuttavan

sekä säädösten sisältöön että niiden tulkintaan niin, että arvojen ja arvostusten muutoksen

myötä säädökset ja niiden tulkinnat muuttuvat.119 Ympäristöarvot suojaavat ihmisten arvos-

tuksenvaraista käsitystä siitä tavasta, jolla luontoa ja tulevien sukupolvien intressejä on suo-

jeltava. 120 Ympäristöoikeuden voidaan katsoa olevan avoin oikeudenala suhteessa arvojen

huomioon ottamiseen ratkaisutoiminnassa. Tämä on mahdollista, koska ympäristöoikeuden

ominaispiirteitä ovat muun muassa edellä mainitut tulevaisuuteen suuntautuneisuus, nor-

mien joutavuus ja tulkinnanvaraisuus sekä ympäristöoikeuden konfliktioikeuden luonne.121

Aarnio on määritellyt arvon jonkin asian eli objektin ominaisuutena, ominaisuutena olla ar-

vokas. Arvostus puolestaan määritellään jonkun subjektin uskomuksella siitä, että tietyllä

asialla on arvoa.122 Arvot ja arvostukset sisältyvät sekä ympäristölainsäädäntöön että ympä-

ristölliseen hallintotoimintaan. Lupaharkinnan kannalta arvojen ja arvostusten tulee tällöin

näkyä ympäristöluparatkaisussa. Ongelma saattaa kuitenkin ilmetä silloin, kun tarkastellaan

sitä, miten luparatkaisu on arvostettu. Vastaako se silloin koko yhteiskunnan objektiivisesti

tarkasteltavia arvoja vai pelkästään päätöksentekijän omaa subjektiivista arvomaailmaa?

Arvot voidaan havainnollistaa sollen ja sein -jaottelun kautta. Arvot ja oikeudet (normit)

liittyvät yleisesti yhteiskuntatodellisuuteen, mutta samalla ne kuuluvat pitämisen maailmaan

(sollen) maailmaan. Tästä seuraa se, että olemisen (sein) maailmaan kuuluva empiirinen

väite, joka koskee yhteiskuntaa tai ympäristöä eli tietoa siitä, miten asiat ovat, ei auta selvit-

tämään sitä, kuinka niiden pitäisi olla tai mitä pitää tehdä. Olemisen (tosiseikat) ja pitämisen

(arvot ja normit) välisen rajan vuoksi arvoja ei voida johtaa objektiivisista tosiseikoista, ku-

ten esimerkiksi ihmisen biologisista tarpeista tai biologisesta välttämättömyydestä. Arvon

118 Kuusiniemi 2013, s. 194. 119 Pärnänen 2012, s. 40. 120 Ranta 2001, s. 38–39. 121 Belinskij ym. 2015, s. 613 sekä Kumpula 2005, s. 217 122 Aarnio, s. 1982, s. 172. Ks. myös Tuori 2000, s. 115.

35

voidaan katsoa olevan aina siinä mielessä subjektiivinen, että arvon jollekin seikalle antaa

subjekti itse – ihminen. Tällöin objektiivisesti tosia tai epätosia ovat vain faktuaaliset pää-

telmät.123

Nämä ympäristöoikeudelliset, subjektiivisesti määriteltävät, arvot ja arvostukset tulee kana-

voida jotenkin konkreettisesti objektiiviseksi määriteltäväksi toiminnaksi. Ranta on muotoil-

lut tämä seuraavasti: ”toimittajan arvot yhdessä konkreettisia olosuhteita koskevan tiedon tai

uskomusten kanssa määrittelevät asiantilat (goals) ja toimintamallit (guidelines) – tavoitteet

–joita toiminnalla pyritään toteuttamaan”.124 Tällöin arvostus antaa mahdollisuuden soveltaa

lain avointa säännöstä muuttuneissa olosuhteissa uudella tavalla. Ne toimivatkin suureina,

joilla on merkitystä varsinkin lupaharkinnan kannalta.125

Nämä edellä esitetyt ympäristöoikeuden ominaispiirteet ovat yhteiskunnallisen muutoksen

tulosta. Muuttuvassa maailmassa myös sitä tarkastelevan oikeustieteen ja sen oikeudenalo-

jen on pystyttävä vastaamaan uusiin tilanteisiin. Kun lainsäädäntöä valjastetaan vastaamaan

sitä odottaviin muutoksiin, pitää asiaa tarkastella monesta eri tulokulmasta. Seuraavassa esit-

telen sitä, miten ympäristöoikeudessa ja ympäristölainsäädännössä on lähdetty tarkastele-

maan tätä muutosta.

3.2 Ympäristöoikeuden oikeuslähdeopilliset painotukset

3.2.1 Voimistunut ylikansallinen sääntely

Perinteisesti katsotaan, että eri oikeudenaloilla ei ole omaa oikeuslähdeoppiaan. Kuitenkin

oikeuslähteitä käytetään eri oikeudenaloilla ja niiden sisälläkin eri sääntelyalueilla jossakin

määrin eri tavoin. Esimerkiksi oikeuslähteiden keskinäisen painoarvon, sallittujen oikeus-

lähteiden joukon ja oikeuslähteiden käyttösääntöjen osalta ne poikkeavat toisistaan ehkä

enemmän kuin oikeusteorian yleisesityksen perusteella voisi olettaa.126

123 Ranta 2001, s. 38. 124 Ranta 2001, s. 39. 125 Hollo 1994, s. 13–14. 126 Määttä 2005a, s. 341. Ks. Kuusiniemi 2013, s. 169, ”ympäristöoikeudella ei tietenkään ole omaa oikeus-

lähdeoppiaan, mutta painotukset voivat poiketa vaikkapa rikosoikeudesta ja vahingonkorvausoikeudesta.”

36

Kansainvälisellä sääntelyllä on nykyaikana vahva vaikutus yksittäisen viranomaisen päätök-

sentekoon ja harkintavaltaan.127 Yksi syy siihen on se, että ympäristöongelmat ovat nykyisin

yhä selvemmin valtioiden rajat ylittäviä ongelmia. Ongelmat voivat olla globaaleja ongel-

mia, kuten merten ja vesistöjen saastuminen. Luonteeltaan kansainvälisten ongelmien rat-

kaisemiseksi on otettava – ja on otettukin – käyttöön ylikansallisia sääntelymekanismeja.128

Tärkeimpiä ympäristöoikeudenalan kansainvälisiä sopimuksia on biologista monimuotoi-

suutta koskeva yleissopimus vuodeltaa 1992.129 Sopimuksen keskeisenä lähtökohtana on,

että tunnustetaan biologisen monimuotoisuuden itseisarvo ja pidetään biologisen monimuo-

toisuuden suojelemista ihmiskunnan yhteisenä huolenaiheena.130 Toinen keskeinen ympä-

ristöalan kansainvälisistä sopimuksista on ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus.131 So-

pimuksen päätavoitteena on 2 artiklan mukaan vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuuk-

sille ilmakehässä sellainen taso, joka estäisi ihmistoiminnan aiheuttaman vaarallisen häiriön

ilmastojärjestelmässä.

127 Määttä – Soininen 2016, s. 1028–1029. Eri oikeudenaloilla ja niiden sisälläkin oikeuslähteiden käyttäminen

voi erota eri tavoin. Oikeuslähteiden käytön eroja eri oikeudenaloilla voi ilmetä esimerkiksi oikeuslähteiden

keskinäisen painoarvon, sallittujen oikeuslähteiden joukon ja oikeuslähteiden käyttösääntöjen osalta ehkä

enemmän kuin oikeusteorian yleisesityksen perusteella voisi olettaa. Esimerkiksi ympäristöoikeudessa kan-

sainvälisillä valtiosopimuksilla ja eurooppaoikeudellisilla oikeuslähteillä on korostunut rooli päätöksenteon

kannalta. 128 Kuusiniemi 2013, s. 237. Kansainvälinen oikeus on luonteeltaan valtioiden välistä oikeutta ja kansainväliset

sopimukset edellyttävät kansallisen lainsäädännön muokkaamista sellaiseksi, että sopimus on kussakin sopija-

valtiossa toimeenpantavissa. Suomessa on voimassa dualistinen järjestelmä, jossa kansainväliset sopimukset

muunnetaan kansallisesti velvoittaviksi säädöksiksi joko muuttamalla kansallista lainsäädäntöä tai tekemällä

siihen lisäyksiä taikka useimmiten säätämällä lailla tai asetuksella tietyn sopimuksen voimaantulosta osaksi

kansallista lainsäädäntöämme. Tästä syntyy kansainvälisen oikeuden vaikutus kansallisen oikeuteen ja sen tul-

kintaan ja siten se ohjaa myös hallintoviranomaisen harkintaa päätöksenteossa. 129 SopS 78/1994, Rion sopimus. 130 Sopimus sisältää lisäksi ajatuksen siitä, että tunnustetaan valtioiden oikeus käyttää luonnonvarojaan, mutta

samalla valtioiden edellytetään vastaavan biologisen monimuotoisuutensa suojelusta ja biologisten luonnon-

varojensa kestävästä käytöstä. Lisäksi sopimuksessa määritetään biologisen monimuotoisuudensuojelua ja

luonnonvarojen käyttöä koskevat periaatteet. Luonnonvarojen osalta sopimuksessa pyritään turvaamaan perin-

töaineksen eli biologisen monimuotoisuuden yleissopimuksen 2 artiklan mukaan geneettisen materiaalin, joka

on tai saattaa olla arvokasta, saatavuus sekä hyötyjen oikeudenmukainen jako eri valtioiden kesken. Tällöin

kysymyksessä on biologiseen monimuotoisuuteen liittyvistä taloudellisista näkökulmista. 131 SopS 61/1994.

37

Yhdistyneiden kansakuntien meriylioikeussopimus132 kodifioi merten pilaantumista koske-

vaa aikaisempaa tapaoikeutta. Sopimuksen soveltamisala koskee yleisesti kaikkea meriym-

päristöä ja se asettaa yleisvelvoitteen suojella ja säilyttää meriympäristöä.133 Tiedon saantia,

kansalaisten osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku ja vireillepano-oikeutta ympäristö-

asioissa koskevan yleissopimuksen134 eli nk. Århusin sopimuksen tavoitteena on edistää ny-

kyisen ja tulevien sukupovien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotui-

sassa ympäristössä. Sopimuksen tarkoituksena on, että jäsenvaltiot takaavat kansalaisilleen

oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireille-

pano-oikeutta ympäristöasioissa sopimuksessa tarkemmin säädetyin tavoin.135 Tällä sopi-

muksella on vahva liityntä Suomen perustuslain 20 §:ään, jossa säädetään jokaisen vastuusta

ympäristöön, sekä virallisperiaatteeseen, joka velvoittaa viranomaiset tutkimaan kaikkia

asian ratkaisemisen kannalta relevantit seikat.136

Århusin sopimusta täydentää osittain pohjoismainen ympäristönsuojelusopimus.137 Tämän

sopimuksen päätavoitteena on rajoittaa rajat ylittävien ympäristöhaittojen syntymistä. Sopi-

muksen perusperiaatteena on yhdenmukaisen kohtelun vaatimus sopimusvaltioiden kansa-

laisten kesken. Sopimusvaltioiden kansalaiset saatetaan samaan asemaan kuin lähdevaltion

kansalaiset.138 Rinnasteinen asema koskee sekä aineellisten vaatimusten toteuttamiseksi

käytettävää puhevaltaa julkisoikeudellisissa lupa- ja muutoksenhakumenettelyissä eli luvan

132 SopS 49-50/1996. 133 Kuusiniemi 2013, s. 245. Tämän meriyleissopimuksen ohella on lukuisia alueellisia taikka tiettyjä käyttö-

tai pilaamismuotoja koskevia sopimuksia, joista yksi on Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua kos-

keva yleissopimus (SopS 2 /2000) eli ns. Helsingin sopimus. 134 SopS 122/2004. 135 Sopimuksen keskeisiä elementtejä ovat 4-5 artikloissa säädetyt yleisön oikeus saada tietoa ympäristöasi-

oissa sekä viranomaisten velvollisuus tiedon jakamiseen, 6-8 artikloissa säädetyt yleisön osallistuminen hank-

keita koskeviin menettelyihin sekä suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä 9 artiklassa sijaitsevat sään-

nökset muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta. Århusin yleissopimus takaa kansalaisten laajan osallistu-

mis- ja vaikuttamisoikeuden ympäristöoikeudellisissa asioissa. 136 Ympäristöperusoikeus on uudenlainen normiformulaatio perustuslain perusoikeus luvussa, sillä siinä sää-

detään oikeuden sijasta myös vastuusta. PL 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ym-

päristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Hallituksen esityksen mukaan säännös on lähinnä julistuksen-

omainen eikä näin ollen perusta oikeudellisia velvoitteita tai esimerkiksi rangaistusvastuuta. Säännöksessä tar-

koitettu vastuu kohdistuu sekä elolliseen luontoon, elottomaan luonnonympäristöön sekä ihmisen toiminnan

tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön. HE 309/1993 vp, s. 66. 137 SopS 75/1976. 138 Kansainvälisen oikeuden territoriaaliperiaatteen mukaan julkisoikeuden säännöt eivät ole sovellettavissa

valion ulkopuolella, mutta sopimusjärjestelyin voidaan kuitenkin luoda ulkomaalaisille kotimaan kansalaisia

vastaava asema myös julkisoikeudellisia sääntelyjärjestelmiä sovellettaessa. Ks. Kuusiniemi 2013, s. 249.

38

epäämistä ja siihen liitettäviä määräyksiä että siviilioikeudellisia korvausvaatimuksia. Sopi-

musmääräykset ulottuvat aina jopa yleisten etujen turvaamiseksi käytettävään viranomais-

puhevaltaan, jota käyttää kohdevaltion erityisesti nimetty valvontaviranomainen.139

Käytännössä katsoen puhevallan käyttämisen mahdollistaa sopimukseen perustuva tiedotta-

misvastuu. Mikäli viranomainen, jonka tehtävänä on harkita luvan myöntämistä ympäris-

tölle haitalliselle toiminnalle, katsoo, että toiminta aiheuttaa tai saattaa aiheuttaa merkityk-

sellistä haittaa toisessa sopimusmaassa, tulee tämän lähettää kappale asiakirjoista toisen

maan valvontaviranomaiselle.140

Myöskin Euroopan unionin oikeuden141 merkitys niin suomalaiselle ympäristöoikeudelle

kuin yksittäiselle ympäristölupapäätökselle on merkille pantavaa. Suuri osa ympäristölain-

säädännöstä ja sitä soveltavasta päätöksenteosta perustuu ainakin osittain unionioikeuteen.

Unionioikeutta täytäntöönpanevan sääntelyn tulkinnassa on tunnistettava unionioikeudelli-

set taustat sekä tunnettava unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntö.142

EU:n johdettu ympäristöoikeus perustuu pääosin ympäristösektoreiden mukaiselle systema-

tiikalle, ja usein sääntelylohkon perusteissa säädetään puitedirektiivillä, jonka vaatimuksia

sitten täsmennetään tytärdirektiivieillä.143 Keskeisimpinä ympäristösäännöksinä voidaan pi-

tää mm. YVA-direktiiviä (2011/92/EU), direktiivi ympäristönvastuusta ympäristövahinko-

jen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta (2004/35/EY, ympäristövastuudirektiivi), ympäris-

tön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annettu direktiivi

(2008/1/EY, IPPC-direktiivi) sekä eräät ilmasuojelu- sekä vesiensuojeludirektiivit.

139 Suomessa tämä on ympäristöministeriö. 140 Kuusiniemi 2013, s. 250. 141 EU-oikeus on tapana jakaa oikeuslähteiden perusteella primaariin ja johdettuun (sekundaariin) oikeuteen.

Primaarioikeuteen kuuluvat perussopimukset eli sopimus Euroopan unionista ja sopimus Euroopan unionin

toiminnasta ja niitä täydentävät valtiosopimukset. Johdettua oikeutta ovat yhteisön toimielinten perussopimus-

ten nojalla annetut aktit, eli mm. asetukset, direktiivit ja päätökset. EU:lla itsellään ei ole toimivaltaa antaa

johdettua lainsäädäntöä vaan ympäristöä koskevan sääntelyn antaminen edellyttää normiperustaa primaarioi-

keudessa. Kuusiniemi 2013, s. 256. 142 Yksittäisenä esimerkkinä voidaan mainita ratkaisu KHO 2001:12 (ään. 4-3), jossa oli kysymys toimivallasta

sisällyttää ympäristölupaan energiankäyttöön liittyvälupamääräys. Ratkaisussa haettiin tukea esimerkiksi

IPPC-direktiivistä (2008/1/EY). 143 Kuusiniemi 2013, s. 269. EU-oikeuden ympäristönormien keskeiset muodot ovat asetukset (regulaatiot) ja

direktiivit. Asetus on välittömästi sitovaa ylikansallista lainsäädäntöä ja direktiivi velvoittaa jäsenvaltiota tu-

loksen suhteen, mutta keinojen, hallinnollisten järjestelyjen ym. valinta jää kunkin valtion huoleksi.

39

EU-oikeus on kansalliseen oikeuteen nähden ensisijaista oikeutta. Kansallinen tuomioistuin

on velvollinen soveltamaan unionioikeutta siihen nähden ristiriitaisen kansallisen säännök-

sen sijasta. EU-oikeuden ensisijaisuuden ja tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi

unionin tuomioistuin on kehittänyt oppeja direktiivien välittömästä vaikutuksesta sekä tul-

kintavaikutuksesta.144

Välitön vaikutus tarkoittaa direktiivin soveltamista sen kanssa ristiriidassa olevat kansalliset

säännökset syrjäyttäen.145 Tulkintavaikutus asettaa laajasti ottaen lainsoveltajalle velvolli-

suuden EU-oikeusmyönteiseen tulkintaan. Tulkintavaikutus perustuu viimekädessä lojali-

teettivelvoitteeseen. Suppeammassa mielessä direktiivin tulkintavaikutuksella tarkoitetaan

kansallisen lainsoveltajan velvoitetta soveltaa kansallista oikeutta direktiivin asettamien vaa-

timusten mukaisesti. Tulkintavaikutuksen kautta täytäntöön panematta jäänyt tai puutteelli-

sesti implementoitu direktiivi voi johtaa kansallisten säännösten soveltamiseen direktiivin

suuntaisesti. Tulkintavaikutus soveltuu sekä silloin, kun direktiivin täytäntöön panemiseksi

on annettu kotimaista normistoa, että tällaisen säännöstön puuttuessa. Jotta direktiivimää-

räystä voitaisiin soveltaa, on kuitenkin oltava olemassa jokin kansallisen oikeuden normi.

Tulkinta ei saa loukata luottamuksensuojaperiaatetta eli toisin sanoin direktiivin suuntainen

tulkinta ei saa ylittää kotimaisen säännöksen asettamia soveltamisrajoja.146

3.2.2 Joustavat normit ja soft law

Kuten olen edellä tuonut ilmi, aineelliselle ympäristölainsäädännölle on tyypillistä myös se,

että ne sisältävät merkittävän määrän tavoite- ja punnintanormeja. Osittain kysymys on vain

sääntelyn tavoitteet ja keinot osoittavista puitelaeista, jolloin laissa väljästi ilmaistujen ta-

voitteiden toteuttaminen jätetään lähinnä hallintoviranomaisten huoleksi. Toisaalta lainsää-

däntö taas osittain rakentuu tapauskohtaisen kohtuuden toteuttamista tavoittelevien punnin-

tanormien sekä tavoitteet asettavien tavoite-/keinonormien varaan.147

144 Kuusiniemi 2013, s. 259–262. 145 Ympäristöalalla välittömästä vaikutuksesta ei ole runsaasti nimenomaisia esimerkkejä, koska ympäristödi-

rektiivit eivät luo usein yksityiselle sellaisia oikeuksia, jotka olisivat toteutettavissa suhteessa julkiseen valtaan.

Poikkeuksia ovat esim. selkeät epäpuhtauspitoisuuksien enimmäisrajoja sisältävät direktiivimääräykset. Kuu-

siniemi 2013, s. 263 146 Kuusiniemi 2013, s. 266. 147 Kuusiniemi 2013, s. 189. Ks. myös Määttä 2005b, s. 265. Modernien oikeusjärjestysten yhtenä luonteen-

piirteenä pidetään tulkinnanvaraisten ja avoimien ilmaisujen käyttöön perustuvaa lainsäädäntötekniikkaa.

Näitä tulkinnalle avoimia ilmaisuja sisältäviä säännöksiä luonnehditaan myös esimerkiksi yleislausekkeiksi,

40

Usein syynä puitelakien ja erityyppisten joustavien normien käyttämiseen on tarve varautua

yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin ja ottaa huomioon tapauskohtaiset erityispiirteet.

Kiinteäkriteerisiä ja yksiselitteisiä ympäristösäännöksiä ei ole suosittu suomalaisessa ympä-

ristösääntelyssä vaan säännökset ovat muodostettu joustaviksi niin, että ne taipuvat mutkat-

tomammin tapauskohtaisiin yksittäistilanteisiin.148 Majamaa on muotoillut asian niin, että

yleisten joustavien säännösten tarkoituksena on ”mahdollistaa yhteiskunnassa ja olosuh-

teissa tapahtuvien muutosten asianmukainen huomioon ottaminen päätöksenteossa”.149

Muutostarve voi johtua muun muassa tekniikan kehittymisestä tai paikallisten olosuhteiden

muutoksista. Ympäristölliset ongelmat ovat usein niin monitahoisia, tapauskohtaiset olot

niin vaihtelevia ja etuasetelmat siinä määrin erilaisia, että voidaan jopa sanoa, että tyhjentä-

vään sääntelyyn pyrkiminen ei ole mielekästäkään.150

Joustavat normit on ilmaistu väljinä yleislausekkeina. Väljä normin kirjoitusasu mahdollis-

taa – ja myös velvoittaa – tilannekohtaisten erityispiirteiden huomioon ottamiseen.151 Koska

suomalaisen hallintokulttuurin katsotaan yleisesti ottaen olevan liikkeissään hyvin kankeaa

ja hidasta, on joustavien normien käyttö perusteltua. Joustavat normit mahdollistavatkin oi-

kein käytettyinä hallintoviranomaisen nopean reagoimisen ja sen, ettei hallinto ole sidottu

kaavamaisiin toimintamalleihin.

Vaikkakin normien joustavuus tuo ketteryyttä hallinnon liikkeisiin, samalla joustaviin nor-

meihin on esitetty kritiikkiä sen riittämättömyydestä ohjata konkreettista päätöksentekoa.152

Joustavien normien lisääntynyt suosiminen lainsäätäjän taholta on johtanut siihen, että lain-

soveltajasta on tullut lainsäätäjän työn jatkajia, jolloin hallintoviranomainen ja viimekädessä

punnintanormeiksi tai tavoitenormeiksi. Ympäristöoikeudessa puhutaan vakiintuneesti joustavista normeista.

Näistä tulkinnallisesti avoimista ympäristölainsäädännön ilmaisuista voidaan mainita esimerkiksi kohtuuton

rasitus, kaunis maisemakuva, luonnonarvojen merkittävä heikentyminen ja erityinen syy. 148 Ranta 2001, s. 30. Ks. Myös Belinskij ym. 2015, s. 623. Ympäristöoikeudessa tunnistetaan jännite, jossa

toisella puolella ovat vaatimukset ennakoitavuudesta, yhdenvertaisuudesta ja oikeusvaltiollisesta kontrollista

ja toisella puolella vaatimukset hyväksyttävyydestä ja tapauskohtaisesta harkinnasta. 149 Majamaa 1985, s. 374. 150 Kuusiniemi 2013, s. 189. Esimerkiksi ympäristönsuojelussa käytetään puitelainsäädäntöä. Perusasioista sää-

detään laintasolla, mutta vasta lakia alemman asteisessa norminannossa määritellään muun muassa luvanva-

raiset toiminnot ja yleisesti noudatettavat päästöraja-arvot. Tämä mahdollistaa sen, että lakia ei tarvitse muuttaa

joka kerran, kun uudentyyppisen toiminnan havaitaan aiheuttavan pilaantumisen vaaraa tai uusi tekniikka mah-

dollistaa päästöraja-arvon pienentämisen. Puitelaki mahdollistaa myös sen, että laintasoa ei kuormiteta pitkillä,

teknisiä yksityiskohtia sisältävillä luetteloilla ja taulukoilla Ks. Määttä 2005b, s. 265. 151 Mäenpää 2013, s. 503; Laakso 2006, s. 304–305. 152 Vrt. Määttä 2005b, s. 265–296. Määttä osoittaa, että joustavien normien soveltaminen on yleensä monella

tavoin normatiivisesti määrittynyttä ja rajoittunutta.

41

hallintotuomioistuin on päätöskäytännöllään rajoittanut tai suunnannut harkintavallan käyt-

töä siitä, mihin lainsäätäjän voi lain perusteluiden mukaan olettaa tarkoittaneen sen ulottu-

van. Tämä tiedostettu tai tiedostamaton toimivallan siirto ei ole myöskään mahdollistanut

sellaista päätöksenteon muuttumista, jota yhteiskuntakehityksen muutokset saattaisivat edel-

lyttää.153 Tällöin vaarana voi olla se, että normit muodostuvat liian kaavamaisiksi eivätkä

ota huomioon kunkin tilanteen erityispiirteitä joustavuudestaan huolimatta. Tämän takia

kiinteäkriteerisiä ja yksiselitteisiä ympäristösäännöksiä ei ole suosittu suomalaisessa ympä-

ristösääntelyssä vaan säännökset ovat muodostettu joustaviksi niin, että ne taipuvat mutkat-

tomammin tapauskohtaisiin yksittäistilanteisiin.154

Joustavien normien ja ympäristöoikeuden monitieteisyyden takia avoimia säännöksiä on py-

ritty oikeuslähdeopillisesti täsmentämään. Tätä ilmentää muodollisesti ei-velvoittava soft

law –tyyppinen aineisto, jota tosiasiallisesti hyödynnetään hyvin merkittävänä oikeusläh-

teenä ympäristöasioita koskevassa kansallisessa oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa sekä vi-

ranomaisten että tuomioistuinten päätöksenteossa.

Soft law -termillä kuvataan yleensä oikeudellisen ratkaisutoiminnan normiperustan laajen-

tumista ja oikeuslähdeopin monimuotoistumista. Soft lawlla tarkoitetaan viranomaisten an-

tamia ohjeita ja suosituksia, jotka eivät ole perinteisen oikeuslähdeopin mukaan vahvasti tai

heikosti velvoittavia normeja. Tämä aineisto ei ole itsessään oikeudellisesti sitovaa, mutta

niillä on oikeudellista merkitystä.155 Näitä voivat olla esimerkiksi strategiat, julistukset ja

toimintaohjelmat, erilaiset luonnontieteelliset inventoinnit ja selvitykset, hallinnolliset oh-

jeet, suositukset, oppaat sekä standardisoinnit. Niiden tarkoituksena on ohjata toimijoiden

käyttäytymistä.

153 Syrjänen 2000, s. 408. Syrjänen nostaa myös esille sen näkökulman, että tämä ei olisi ongelmallista, mikäli

oikeusharkinnan ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan erottelu toimisi. Oikeusharkinnan kattavuus on laajentu-

nut jatkuvasti ja tämä on johtanut tarkoituksenmukaisuusharkinnan alan supistumiseen niin, että oikeusharkinta

täyttää lähes täydellisesti päätöksenteon harkinnan alan. Tällöin tarkoituksenmukaisuusharkinnalla ei voida

täyttää niitä päätöksenteon laadun puutteita, jotka lain minimivaatimukset turvaava laillisuusharkinta vain tar-

joaa. Syrjänen toteaa, että jos tyydytään oikeusharkinnalla vain laillisuudenrajat täyttävään päätöksentekoon,

päätöksentekoharkinta on usein jäänyt vain puolitiehen. 154 Ranta 2001, s. 30. Ks. Myös Belinskij ym. 2015, s. 623. Ympäristöoikeudessa tunnistetaan jännite, jossa

toisella puolella ovat vaatimukset ennakoitavuudesta, yhdenvertaisuudesta ja oikeusvaltiollisesta kontrollista

ja toisella puolella vaatimukset hyväksyttävyydestä ja tapauskohtaisesta harkinnasta. 155 Määttä 2005a, s. 343. Ks. myös Viljanen 2005, s. 438–440, joka määrittelee soft law -aineistoa vahingon-

korvausoikeudessa.

42

Soft law -lähteiden asema ympäristöoikeudessa poikkeaa paljon siitä, mikä on niiden asema

muilla oikeuden aloilla. Tätä ominaispiirrettä on lisännyt ympäristöoikeuden joustavat nor-

mit. Nykyään ympäristöoikeudessa soft law’n asema ei ole yksiselitteisesti vain sallittu oi-

keuslähde vaan sen tosiasialliset vaikutukset huomioon ottaen kyseessä voi olla heikosti vel-

voittavasta oikeuslähteestä.156 Soft law -aineistoa ei voida kovinkaan usein pitää yksiselit-

teisesti vapaaehtoisina vaan on otettava huomioon niiden hyväksyttävyys ja tehokkuus.

3.2.3 Yleiset ympäristöperiaatteet harkinnan rajaajina

Oikeudellisilla periaatteilla on harkintavallan tutkimuksessa edellä esitellysti vahvat lähtö-

kohdat157. Hallinto-oikeudessa periaatteiden yhtenä tehtävänä ratkaisuopillisesti on esittää

hallintoharkinnan rajoja. Niillä on ensinnäkin laintulkinnallinen ratkaisutehtävä, mutta li-

säksi niillä on merkitystä systematisoitaessa oikeudenalan normeja sekä ratkottaessa normi-

konflikteja, täytettäessä lain aukkoja ja annettaessa sisältöä tulkinnallisesti avoimille sään-

nöksille. Tällöin periaatteiden tehtävänä on myös arvojen ja tavoitteiden välittäminen ratkai-

sutoimintaan.158

Kansainvälisesti tarkastellen useimmin esillä oleva ja samalla tärkein ympäristöoikeudelli-

nen periaate lienee kestävän kehityksen periaate. Kestävä kehitys159 tarkoittaa ihmiskunnan

nykyisten perustarpeiden tyydyttämistä viemättä tulevilta sukupolvilta vastaavaa mahdolli-

suutta ja tavoitteena onkin edistää elämän laatua ihmiskeskeisesti ylittämättä kuitenkaan

ekosysteemien kantokykyä.160 Kestävän kehityksen periaate on kokonaisvaltainen sekä yh-

teiskunnallis-taloudellisia että ympäristöllisiä tavoitteita painottava. Sen tarkoituksena on

päästä yhteiskunnallisten parannusten kautta luonnonvarojen säästämiseen ja pilaantumisen

156 Määttä 2005a, s. 381–385, 447. 157 Oikeusperiaatteen käsite on jossain määrin sumea ja tässä tutkielmassa ei olekaan tarkoituksena määritellä

oikeusperiaatetta, mutta periaatteiden systematisoinnin esittelyllä on tutkielman kannalta merkitystä. Periaat-

teet voidaan jakaa arvo- ja tavoiteperiaatteisiin. Arvoperiaatteilla tarkoitetaan jostakin arvosta, kuten oikeu-

denmukaisuudesta, johdettua normia. Tavoiteperiaatteet viittaavat toimintalinjoihin, joilla pyritään edistämään

jotakin tiettyä päämäärää. Kuusiniemi 2013, s. 78. 158 Kuusiniemi 2012, s. 19. Ympäristöperiaatteet eivät kuitenkaan vaikuta kaikissa tilanteissa samalla tavalla,

vaan niiden merkitys liittyy kunkin säännösyhteyden tavoitteisiin. 159 Kuusiniemi 2012, s. 21 luokittelee kokonaisvaltaisen kestävän kehityksen käsitteen neljään elementtiin:

ekologiseen, taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen kestävyyteen. 160 Kuusiniemi 2013, s. 84. Kokonaisvaltainen kestävän kehityksen käsite on tapana jakaa neljään elementtiin

eli ekologiseen, taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuurilliseen kestävyyteen. Ks. myös Kumpula 2004, s. 221.

43

vähentämiseen ja se on tarkoitettu paitsi ympäristölliseksi eli ekologiseksi, myös taloudel-

liseksi ja sosiaaliseksi periaatteeksi.161

Kestävän kehityksen keinoina on esimerkiksi ekosysteemien kriittisen kuormituksen tason

määrittäminen ja parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttäminen ympäristöpäästöjen ehkäi-

semiseksi.162 Kestävän kehityksen tavoite on kirjattu myös kansallisessa lainsäädännössä

ympäristölakeihin ja muun muassa ympäristönsuojelulakiin. Lain yhtenä tavoitteena on tor-

jua ilmastonmuutosta ja tukea muuten kestävää kehitystä. YSL:n lupaharkinnassa päätök-

sentekijän on kiperimmissä tapauksissa huomioitava se, että lupaa myönnettävällä toimin-

nalla ei ainakaan estetä kestävää kehitystä. Lisäksi jätelaissa tehtävänä on tukea kestävää

kehitystä muun muassa edistämällä luonnonvarojen järkevää käyttöä sekä ehkäisemällä jät-

teistä aiheutuvia ympäristö- ja terveyshaittoja.

Toisena harkinnan rajaajana – ainakin välillisesti oleva – toimiva ja kansainvälisesti hyväk-

sytty ympäristöpolitiikan ja ympäristönsuojelulainsäädännön työkalu on aiheuttamisperi-

aate. Se on säädetty myös ympäristönsuojelulakiin. Aiheuttamisperiaate tarkoittaa sitä, että

ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutuksien en-

naltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vä-

häiseksi.163

Kolmantena ympäristöoikeuden yleisenä periaatteena on varovaisuusperiaate, jonka mukaan

tiettyihin ympäristöä suojeleviin toimenpiteisiin ryhtymistä ei estä täyden tieteellisen var-

muuden puuttuminen tuon toimenpiteen seurauksista. Ympäristöpäätökset ovat luonteeltaan

kauaskantoisia ja laajalle alueella leviäviä. Päätöksentekijällä on käytössään vain ja ainoas-

taan senhetkinen ratkaisutoiminnassa huomioon otettava tieto, ja kuten tiedämme, on tiedon

lisääntynyt määrä luonut samanaikaisesti paradoksaalisesti ongelman myös tiedollisesta epä-

varmuudesta.164 Tämä on omiaan hankaloittamaan tulevaisuuteen suuntautuvien ja usein

161 Hollo 2004, s. 43. 162 Kuusiniemi 2012, s. 22. Kestävää kehitystä toteuttava periaate on läpäisyperiaate (SEUT 11). Tämä tarkoit-

taa sitä, että kun kestävä kehitys asetetaan koko oikeusjärjestystä koskevaksi arvopäämääräksi, tulee ympäris-

tönsuojelun vaatimukset sisällyttää yhteisön eri politiikkojen ja toimintalohkojen määrittelyyn ja täytäntöön-

panoon. Kestävän kehityksen tulee näkyä taustalla kaikessa yhteiskunnallisessa toiminnassa ja päätöksente-

ossa. 163 Vastuu kohdentuu kuitenkin lukuisten eri tilanteiden mukaan eri tahoille. Ks. tarkemmin Marttinen 2015,

s. 321–337. 164 Ranta 2001, s. 1–4.

44

monisyisten ympäristöasioiden ratkaisemista. Varovaisuusperiaatteen hengessä on voitu

ryhtyä toimenpiteisiin esimerkiksi ilmakehän lämpenemisen tai yläilmakehän otsonikerrok-

sen ohenemista vastaan jo tieteellisesti perusteltujen epäilyjen vuoksi. Esimerkiksi mitä vaa-

rallisemmasta ympäristön pilaantumisen seurauksesta epäillään olevan kyse, sitä vähäisem-

pää näyttöä rajoitusten tueksi voidaan edellyttää. Varovaisuusperiaate edellyttää epävarmuu-

den tulkitsemista ympäristön hyväksi.165

Keskeinen ympäristöoikeudellinen periaate on haittojen minimoinnin periaate. Tämä peri-

aatteen keskeisenä sisältönä on velvollisuus sopeutua ympäristönkäytön edellytyksiin ja pyr-

kiä minimoimaan toiminnasta aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Tätä täydentää toiminnan

harjoittajaan kohdistuva käyttäytymisvaatimus eli huolellisuusvelvoite.166

Ympäristölainsäädännössä on muutoinkin omaksuttu periaate, jonka mukaan haitallisten

ympäristövaikutusten riskiin tulee varautua ennakollisesti. Tällöin puhutaan varautumispe-

riaatteesta, jota ilmentää esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Jo

ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla voi aktualisoitua riski, joka on

merkityksellinen. Tällöin ympäristölupajärjestelmässä edellytetään hankkeen ympäristöllis-

ten vaikutusten selvittämistä ennakolta. Lupahakemuksessa on esitettävä selvitykset enna-

koiduista vaikutuksista ja osoitettava, mihin aineistoon ja selvityksiin ne perustuvat. Tällöin

lupaviranomainen pystyy tekemään riskinarviointia siitä, ovatko luvan myöntämisen edelly-

tykset olemassa ja millä ehdoin.167

3.3.4 Pilaantumisen ehkäisemisen periaatteet harkinnan rajaajina

Edellä esitettyjen ympäristöoikeuden yleisten oikeusperiaatteiden lisäksi on eroteltavissa

omia ympäristönsuojelun periaatteita. Näiden voidaan katsoa soveltuvan nimenomaisesti

ympäristönsuojelemiseen liittyviin ympäristöasioihin. Suojaperiaate on yksi tällainen ympä-

ristönsuojelu periaate. Se ilmentää ympäristön laadusta lähtevää tarkastelutapaa. Esimer-

kiksi ympäristöllistä lupaa ei saa myöntää, mikäli vaikutukset kohdealueella ylittäisivät tie-

tyn kynnyksen, toisin sanoen väestölle aiheutuisi terveydellistä haittaa. Suojaperiaatteen mu-

165 Kuusiniemi 2012, s. 23. Kuusiniemi huomauttaa, että kyse ei ole perinteisten todistustaakka tai näyttötaakan

jakamista koskevista opeista sinänsä, koska ne eivät ole sellaisinaan sovellettavissa ympäristöllisessä ratkaisu-

toiminnassa. 166 Hollo 1991, s. 35–37. 167 Kuusiniemi 2012, s. 23. Ks. lisää varautumisperiaatteesta Ranta 2001, s. 246–257.

45

kaista tasoa täsmennetään usein ympäristön laatua koskevin raja-arvoin. Ympäristönsuoje-

lulain 15 luvussa määritellään ympäristön tilaa yleensä esimerkiksi pintavesien, ilman ja ää-

niympäristönlaadun osalta.

Suojaperiaatetta koskevan tarkastelun perustana ei ole yksin lupamenettelyn kohteena ole-

vasta laitoksesta peräisin olevien päästöjen aiheuttama pilaantuminen itsessään vaan kohde-

alueeseen vaikuttava kokonaiskuormitus. Tällöin esimerkiksi ympäristölupaharkinta kohdis-

tuu kohdealueeseen kokonaisuutena niin, että ympäristön tilaa arvioidaan laajemmin.168

Ympäristönsuojelulaissa kuvataan suojaperiaatteen lisäksi ennaltaehkäisyn periaate niin,

että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta. Periaate näyttäytyy erilaisina en-

nakkovalvonnan järjestelyinä, kuten ympäristöllisinä lupajärjestelminä. Samoin pilaantu-

misvaaraa aiheuttavien toimintojen velvollisuus rajoittaa päästöjä riippumatta välittömästi

pilaantumisseurauksista ja ympäristön laadusta havainnollistaa kyseistä periaatetta. Kuten

huomataan, se voidaankin nähdä osana varautumisperiaatetta.169

Ympäristönsuojelulain lupaharkinnassa tärkeänä sovellettavana periaatteena toimii lisäksi

parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) periaate. BAT-periaatteen määritelmä säädetään

YSL 5 §:n 1 momentin 7 kohdassa ja vaatimus sen käyttämisestä ilmaistaan YSL 53 §:ssä.

Määritelmän mukaan parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla tarkoitetaan mahdollisimman

tehokkaita ja kehittyneitä, teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia tuotanto- ja puh-

distusmenetelmiä ja toiminnan suunnittelu-, rakentamis-, ylläpito-, käyttö- sekä lopettamis-

tapoja, joilla voidaan ehkäistä toiminnan aiheuttama ympäristön pilaantuminen tai tehok-

kaimmin vähentää sitä ja jotka soveltuvat ympäristölupamääräysten kohteiksi. Tekniikka on

teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista silloin, kun se on saatavissa käyttöön ylei-

sesti ja sitä voidaan soveltaa asianomaisella toiminnan alalla kohtuullisin kustannuksin.

BAT-periaatetta täydentää ympäristön kannalta parhaan käytännön (BEP) periaate, joka on

kirjattu YSL 20 §:n 2 kohtaan. Periaatteen mukaan toiminnanharjoittajan tulee noudattaa

168 Kuusiniemi 2012, s. 26. 169 Kuusiniemi 2012, s. 26. Päästöjen rajoittaminen perustuu perinteisesti naapuruusoikeudellisen mallin mu-

kaan naapurille aiheutuvien häiriöiden kohtuuttomuutena. Nykyaikainen ympäristönsuojeluoikeus ei päästöjen

määrän lisääntymisen ja niiden kauaskantoisen kohdealueen vuoksi voi toimia enää pelkästään näistä naapu-

ruusoikeudellisista lähtökohdista. Naapuruusoikeudellinen immissio-ajattelu sisältyy yhä ympäristölupajärjes-

telmään, mutta päästöjä on rajoitettava nykyään pilaantumisseurauksista riippumatta, jotta pilaantuminen voi-

daan ehkäistä ennakolta.

46

ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri

toimien yhdistelmiä. Hyvän ympäristönsuojelun tason saavuttaminen eheänä kokonaisuu-

tena edellyttää asianmukaisten ympäristönsuojelutekniikoiden ja -menetelmien yhdistelyä

toimivaksi kokonaisuudeksi. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan arvioinnista säädetään vielä

erikseen YSL 53 §:ssä.

Näistä periaatteista ja velvollisuuksista voidaan havaita, että ne toimivat toisaalta aineellis-

oikeudellisten säännösten tulkintaviivoina, toisaalta toiminnan järjestämistapaa koskevina

yleisinä maksiimeina. Ne jakautuvat sekä toiminnanharjoittajaa että lupaviranomaista vel-

voittaviin säännöksiin. Selvilläolovelvollisuus (YSL 6 §) asettaa toiminnanharjoittajalle vaa-

timuksen olla selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hal-

linnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista. Vaikka säännös onkin

asetettu toiminnanharjoittajaa koskevaksi velvoitteeksi, on lupaviranomainen kuitenkin lu-

papäätöksissä lähes poikkeuksetta konkretisoinut säännöksen niin, että lupapäätöksissä on

asetettu lupamääräys seurantavelvoitteesta sekä mahdollisista selvitysvelvoitteesta.170

Vaikka oikeusperiaatteen käsite ei ole täysin vakiintunut, on niiden funktio hyvinkin peri-

aatteellinen. Oikeusperiaatteilla voi olla esimerkiksi laintulkinnallinen ratkaisutehtävä,

minkä lisäksi niiden tehtävät ulottuvat lainsäädäntöön ja oikeustieteeseen. Oikeusperiaat-

teilla on merkitystä myös systematisoitaessa oikeudenalan normeja sekä ratkottaessa normi-

konflikteja, täytettäessä lain aukkoja ja annettaessa sisältöä tulkinnallisesti avoimille sään-

nöksille. Periaatteiden tehtävänä on myös arvojen ja tavoitteiden välittäminen ratkaisutoi-

mintaan.171

3.3 Ympäristöoikeudellinen päätöksenteko

3.3.1 Syllogistinen ratkaisu

Lupaharkinta voitaisiin asettaa alakäsitteeksi termille harkintavalta. Tällöin harkintavaltaa

käytetään täsmällisemmin lupaharkinnassa esimerkiksi ympäristölupapäätöksenteossa. Pe-

170 Kuusiniemi 2015, s. 134. Tätä täydentää lisäksi YSL 62 §:n säännös, jossa velvoitettaan lupaviranomaista

antamaan tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan

lopettamisen jälkeisestä ympäristön tilan tarkkailusta. 171 Kuusiniemi 2013, s. 78–79.

47

rinteinen jaottelu hallinto-oikeudellisessa doktriinissa on tehdä jaottelu laillisuus- ja tarkoi-

tuksenmukaisuusharkinnan välille. Keskeisenä erona sidotulle ja vapaalle harkinnalle on se,

onko olemassa yksi vai useampia ratkaisutapoja, jotka täyttävät laillisuuden vaatimukset.172

Tällöin oikeusharkinta tarkoittaa hallintoviranomaisen toimintaa, jossa ”varsinainen säädän-

näinen laki tai sitä alemman asteinen lakiin perustuva säädös, kirjoitettuun lakiin sisältymä-

tön mutta yleisesti noudatettavaksi tunnustettu oikeusohje, ylemmän hallintoviranomaisen

toimivaltansa puitteissa antama yleismääräys taikka viranomaista velvoittava toimintaohje

selvästi osoittavat, mitä asiassa toimivan viranomaisen on tehtävä, miten sen on asia ratkais-

tava, mitä tietyistä tosiasioista johtuu, mihin viranomaisen on hallinnonalamaiselle velvoi-

tettava tai mitä sen on hänelle myönnettävä”.173

Oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa ratkaisujen normiperusta ilmenee oikeusjärjestyksen

mukaisista oikeuslähteistä. Oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti oikeudellisen ratkaisun on

aina perustuttava lakiin. Tätä varten on olemassa viranomaista eriasteisesti velvoittavia oi-

keuslähteitä. Näillä ymmärretään kohteita, joista oikeusnormi ja siihen perustuva ratkaisu on

löydettävissä ja joita hallintoviranomainen käyttää etsiessään tukea ratkaisulleen. Kyse on

siitä, mitä oikeudellista aineistoa perustelujen tulee sisältää.174

Oikeudellisen ratkaisun lähtökohdan mukaan päätöstilanne tunnistetaan ennalta-annetun oi-

keussäännöksen avulla. Tämän jälkeen valitaan oikeusvaikutukset eli tehdään ratkaisu. Syl-

logistisessa mallissa valitaan ensin normipremissi (ylälause) ja annetaan sille sisältö tulkit-

semalla. Faktapremissin (alalause) muodostamiseksi ratkaisija ilmaisee tapauksen tosiseikat

normipremissin käsittein. Tässä ratkaisumallissa on kyse yleistämisestä: lainsoveltaja vertaa

tosiseikastoa säännöksen tunnusmerkistöön ja pelkistää tapauksesta sen tyypilliset ja oikeu-

dellisesti relevantit seikat. Syllogistisessa ratkaisumallissa tunnusmerkkejä on välttämättä

yleistettävä, sillä oikeudellista sääntelyä ei anneta konkreettista yksittäistapauksia varten.175

172 Merikoski 1958, s. 275–279. 173 Merikoski 1958, s. 37. 174 Oikeuslähteiden luokittelu voidaan jakaa laajaan ja suppeaan määritelmään. Tämän lisäksi oikeuslähteitä

voidaan jaotella auktoritatiivisiin sekä substantilisiin. Velvoittavuudeltaan oikeuslähteet voidaan lisäksi ja-

otella vahvasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin sekä sallittuihin. Ks. Virolainen – Martikainen 2010, s. 364–

365. 175 Klami 1983, s. 243; Aarnio 1989, s. 66–67; Ranta 2001, s. 42–43.

48

Syllogistisessa ratkaisumallissa voidaan kuitenkin katsoa olevan haasteita suhteessa varsin-

kin ympäristöoikeudellisiin ratkaisuihin. Ensinnäkin ympäristöoikeuden ydinalueilla tehtä-

vien ratkaisujen vaikutus suuntautuu yleensä tulevaisuuteen.176 Tämä asettaa suuret vaati-

mukset ratkaisuille, sillä toiminta muuttaa ympäristöään pysyvästi tai ainakin pitkäaikaisesti.

Esimerkiksi ympäristölupa-asiaa ratkaistaessa on arvioitava päästöjen leviäminen ja niiden

vaikutukset eri alueille sekä otettava huomioon muu alueeseen kohdistuva kuormitus samoin

kuin kohdealueen ja siihen vaikuttavan muun toiminnan tulevat muutokset. Kuitenkin jo esi-

merkiksi sen määrittely, mikä on lopulta yhden päästetyn epäpuhtauden pitoisuus tietyssä

pisteessä ja tuon epäpuhtauspitoisuuden vaikutus vaikkapa asukkaiden terveyteen, on huo-

mattavan vaikeaa.177

Syllogismimalli sopii hyvin mekaaniseen lainsoveltamisen kuvaamiseen, mutta se ei itseasi-

assa kuvaa ratkaisun tekemistä, vaan perustelee valittua oikeudellista seuraamusta.178 Kuten

olen jo alussa tuonut ilmi, ovat ympäristöoikeudelliset ratkaisut harvemmin ns. rutiiniratkai-

suja, sillä ympäristösäännökset ovat tyypillisesti joustavia, tulkinnan varaisia ja niiden avulla

edistetään ja toteutetaan erilaisia arvoja ja tavoitteita. Ympäristöoikeudellinen päätöksen-

teko on periaatepainotteista, koska avoimet ja intresseiltään ristiriitaiset normit osoittavat

pääpiirteissään, minkälaisia näkökohtia harkintavallan käytössä voidaan ottaa huomioon.179

Ympäristöratkaisuja voidaankin kuvata kai paremmin ns. tavoiterationaalisella ratkaisumal-

lilla.180

3.3.2 Tavoiterationaalinen ratkaisumalli

Tavoiterationaalisen mallin voidaan katsoa soveltuvan paremmin joustavia tavoitteita ja tar-

peita sekä periaatteita pullollaan olevaan ympäristölainsäädännön soveltamiseen. Oikeus-

säännöksen kielellinen ilmaus pitää sisällään informaatioita oikeusnormista. Tällöin oikeus-

kulttuuri muovaa sitä, mitä ymmärrämme oikeussäännöksen tarjoamalla informaatiolla.

Näin ollen lakitekstin oikeussäännös asettaa vain puitteet, jotka eivät usein yksin anna riit-

tävää informaatiota muodostettavan normipremissin sisällöstä. Tämä tarkoittaa käytännössä

176 Belinskij ym. 2015, s. 614–619. 177 Kuusiniemi 2013, s. 198. 178 Ranta 2001, s. 44. 179 Syrjänen 2000, s. 407. 180 Ranta 2001, s. 50; Hepola 2005,s. 44–47.

49

sitä, että ratkaisun tekijän, esimerkiksi ympäristölupaviranomaisen, on etsittävä puuttuvia

palapelin paloja muista oikeuslähteistä.181

Ympäristöoikeudelle ominaista on sen tavoitteellisuus – oikeudenalan lähtökohtana on ym-

päristön suojeleminen – ja ympäristölainsäädäntö on keskeinen ympäristöpolitiikan toteut-

tamisen väline.182 Koska tieto joustavien oikeussäännösten sisällöstä voidaan löytää oikeu-

den taustalla, olevista arvoista ja tavoitteista ongelmaksi muodostuu se, miten valita ja täs-

mentää lain tai yksittäisen säännöksen usein ristiriitaiset tavoitteet. Westerlundin esittämässä

mallissa oikeussäännöksen ristiriitaisia tavoitteita ei voida lukea ja täsmentää vain lain tai

sen esitöiden avulla, koska mitään lainsäätäjän yhtenäistä subjektiivista tarkoitusta ei ole

olemassa.183 Edes ympäristölain erityisestä tavoitesäännöksestä ei voida löytää yksiselit-

teistä perustaa ympäristösäännösten tulkinnalle. Arvoja ja tavoitteita valitessaan ja harkites-

saan ratkaisija käyttää siten omia arvostuksiaan.184

Seuraamusharkinta185 voidaan rinnastaa objektiiviseen teleologiaan186. Päätöksenteossa har-

kinta on yhteydessä oikeusjärjestelmän perustana oleviin ja yhteiskunnassa vallitseviin ar-

voihin, tavoitteisiin ja näitä kuvaaviin periaatteisiin. Näihin ratkaisija päätyy, kun hän etsii

lain ratiota, perustelee sitä reaalisilla argumenteilla, josta muodostuu normatiivinen idea, ta-

voite, joka voi lopulta kiteytyä oikeusperiaatteeksi, jos se saa tarpeeksi ”institutionaalista

tukea”. Ratkaisija antaa lainsäännökselle sen tulkintahetken sisällön, ratio legis, kaikki oi-

keuslähteet yhdistämällä. Tällöin lain sisällön tulee muuttua vastaamaan niitä tavoitteita, ar-

voja ja periaatteita, jotka vallitsevat alati muuttuvassa yhteiskunnassa. Tästä johtuen ehdotus

181 Pärnänen 2012, 31–35. Ks. myös Määttä – Soinien 2016, s. 1034–1039. 182 Kuusiniemi 2013, s. 60. Ks myös Hollo 1991, s. 6–17. Ympäristöoikeuden keskeiseksi tavoitteeksi on nähty

ympäristön säilymiskyvyn saavuttaminen ja ylläpitäminen. Tavoitteellisuus ei kohdistu niinkään ihmisen ja

hänen henkilöllisten tai taloudellisten etujensa suojaamiseen. 183 Westerlund 1988, s. 18–19. Westerlund katsoo, että muunlainen lainsoveltaminen on poliittista. Ks. myös

Määttä 2011, s. 218–220. Määttä esittää ratkaisutoiminnan piirteenä lainsäätäjän kunnioittamisasenteen, jossa

tuomioistuinten pidättyvä suhteutuminen oikeuden akkusatiiviseen kehittämiseen johtuu perustuslain demo-

kratiaperiaatteesta ja vallanjakosäännöksistä. 184 Ranta 2001, s. 54–55. 185 Ks. Seurausharkinnasta mm. Määttä 2011, s. 213–221; Syrjänen 2012, s. 387. Ks. seurausharkinnasta vesi-

lain intressivertailun näkökulmasta Soininen 2016, s. 110–125. 186 Ks. teleologisesta tulkinnasta Virolainen-Martikainen 2010, s. 462–464. Heinilä 2017, s. 124–126 tulkinnan

ja harkinnan keskeiseksi eroksi niiden ajallisen eroavaisuuden päätöksentekoprosessissa, jolloin tulkinta antaa

täsmällisemmän merkityssisällön säädöstekstin ei-yksiselitteiselle ilmauksille. Tulkinta tähtääkin sääntelyin-

formaatioon sisältyvän epävarmuuden poistamiseen ennen harkinnan käyttämistä päätöksen loppuvaiheessa.

Heinilä toteaa kuitenkin myös, että tarkkarajaisen käsitteellisen eron tekeminen ei ole aina mahdollista vaan ne

kietoutuvat jo lähtökohtaisesti toisiinsa, koska säännöksen tulkinta yksittäistapauksessa on harkintaa, ja sään-

nöksen perusteella tapahtuva harkinta on tulkintaa. Ks. myös tulkinnasta Sajamaa 2004, s. 2-3.

50

oikeussäännöksen sisällöstä ei ole vain tosi tai epätosi vaan pikemminkin hyväksyttävä tai

ei hyväksyttävä.187

Tavoiterationaalisessa tulkinnassa merkityksellistä on arvioida ja huomioida yhteiskunnalli-

set ja ympäristölliset vaikutukset. Avointa ympäristösäännöstä tulkitseva lupaviranomainen

arvioi tavoiterationaalisesti eri päätösvaihtoehtojen todennäköisiä kausaalisia ja systeemin

sisäisiä vaikutuksia. Tulkintaehdotuksen kausaalisena seurauksena voi olla esimerkiksi työt-

tömyyden kasvu, naapurin viihtyisyyden tai luonnon monimuotoisuuden väheneminen

taikka taloudelliset tappiot. Systeeminen sisäisiä vaikutuksia ovat esimerkiksi oikeudenmu-

kaisuuden tai oikeusvarmuuden edistäminen.188

Tulevaisuuteen kohdistuvissa ympäristöratkaisuissa leimallista on, että faktatieto on usein

epävarmaa ja vallitsevat arvostukset ovat ristiriitaisia189. Empiiristä tietoa, esim. haju tai

maku ja näihin kohdistuvia erimielisyyksiä, on mahdotonta – ainakin tällä hetkellä – rat-

kaista. Kuitenkin ympäristöoikeudessa empiirisellä tiedolla ja ratkaisijan arvostuksilla on

ympäristöoikeudellisen säännöksen sisällön kannalta keskeinen rooli. 190

Sen lisäksi että oikeudellisessa päätöksenteossa harkinta muodostuu erilaiseksi riippuen oi-

keussäännöksen sisällöstä, niin päätöksen tekevällä lainsoveltajalla on merkitystä sen suh-

teen, miten hänen harkintansa määrittyy suhteessa oikeuteen. Esimerkiksi tuomarin ja hal-

lintoviranomaisen suhde oikeuteen on erilainen ja siksi heidän päätöksentekonsakaan ei ole

samanlaista. Siinä missä tuomari toteuttaa oikeutta ja sen sisäistä tavoitteita, hallintoviran-

omainen näkee oikeuden ensisijassa rajoituksena ja keinona, jolla tämä toteuttaa oikeuden

ulkopuolisia yhteiskuntapoliittisia tavoitteita.191 Raja ulkoisen ja sisäisen tavoitteellisuuden

toteuttamisessa päätöksenteossa ilmenee esimerkiksi siinä, että ympäristölupapäätöksen

muotoaminen kuuluu hallintoviranomaiselle ja pääsääntöisesti muutoksenhakutuomioistui-

men tulee palauttaa asia lupaviranomaiselle uudelleenkäsiteltäväksi.192 Tämä ei kuitenkaan

tarkoita sitä, että tavoitteellinen ja laillinen päätöksentekomuoto olisivat toistensa vastakoh-

187 Aarnio 1989, s. 229–230 sekä Ranta 2001, s. 56–57. 188 Ranta 2001, s. 57. 189 Belinskij ym 2015, s. 614-619. 190 Ranta 2001, s. 58-59. 191 Ranta 2001, s. 60 192 Hallintotuomioistuin voi kuitenkin asettaa tai muuttaa lupamääräyksiä, mutta vain jos sillä on sitä varten

käytössään riittävästi tietoja.

51

tia. On muistettava, että tavoitteellisuus on laillisuuden synnyn edellytys ja se ohjaa oikeus-

säännösten soveltamista, ja toisinpäin laillisuus on toisaalta tavoitteiden toteuttamisen väline

ja puitteet.

Kuten aikaisemmin olen tuonut ilmi, on ympäristöluparatkaisuilla liityntä hallinto-oikeuteen

ja hallintomenettelyyn. Ympäristöluparatkaisut ovat ns. ulkoisia hallintopäätöksiä ja ne voi-

daan rinnastaa rakenteellisesti hallintolainkäyttöratkaisuihin. Päätöksenteon edellytetään py-

syvän oikeuden asettamissa raameissa ja toteuttavan yleisen edun mukaisia ja oikeusturva-

odotukset täyttäviä ratkaisuja. Molemmissa harkintamuodoissa – laillisuus- ja tarkoituksen-

mukaisuusharkinnassa – on otettava huomioon yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet, ku-

ten tarkoituksenmukaisuus- ja suhteellisuusperiaate. Nykyään hallintolain 6 §:ään kirjattujen

yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden noudattamatta jättäminen johtaa harkintavallan

väärinkäyttönä hallintopäätöksen virheellisyysperusteeseen, joka aiheuttaa päätöksen ku-

moamisen.193

Ympäristölakien alkupykälät sisältävät lain yleiset tavoitteet. Tavoitesäännöksillä on erään-

lainen tulkintavaikutus lakia sovellettaessa, mutta usein väljäsisältöisen ja erisuuntaisia in-

tressejä tunnistavan tavoitesäännöksen tulkinnallinen merkitys on pienehkö.194 Lainsovelta-

jan ei ole helppo tulkita esimerkiksi YSL 1 §:ssä säädettyä lain tarkoitusta ja sitä, mitä ai-

neksia lainsäätäjä on tarkoittanut väljäsisältöisiin normeihin varastoida. ”Puitelakeja ja jous-

tavia normeja käyttäen ratkaisutoiminnan painopistettä on tietoisesti siirretty lainsäätäjältä

lainsoveltajalle.”195 Laki edellyttää arvovalinnan verhoamista ”laillisuuden kaapuun” ja tar-

koituksenmukaisuuskysymyksen ratkaisemista oikeusharkinnalla esimerkiksi YSL:n ympä-

ristöluparatkaisussa.196

Olemme edellä käsitelleet oikeudellista ratkaisutoimintaa ympäristöoikeudelle ominaisten

piirteiden valossa. Harkintavallan aste-erot ovat liudentuneet ja tarkalle dikotomialle on vai-

keaa löytää perusteita. Oikeusharkinnan ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välinen ero on

193 Ranta 2001, s. 61–63. Esimerkiksi KHO:n ratkaisuissa tarkoitussidonnaisuuden rikkominen ilmaistaan tyy-

pillisesti esimerkiksi lauseella ”viranomainen on käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin

se lain mukaan on ollut käytettävissä.” Viranomainen ei saa toiminnassaan edistää sille asetettujen tehtävien ja

toimivallan kannalta vieraita tarkoitusperiä. 194 Määttä 2011, s. 207–225. 195 Kuusiniemi 2013, s. 191. 196 Ranta 2001, s. 61–62.

52

suhteellinen ja tämä ilmenee oikeusharkinnassa käytettävien asia-argumenttien ja tavoitteel-

liseen harkinnan liittyvien tavoiteargumenttien suhteellisena erona. Harkintamuotojen erot-

telu voidaan suorittaa vain tapauskohtaisesti ja jälkikäteen ratkaisun suorittamistapaa ja pe-

rusteluja arvioimalla.197

3.3.3 Perusteluvelvoite

Valtaosa ympäristöllisestä päätöksenteosta tapahtuu hallintomenettelyssä, jossa sovelletaan

yleislakina hallintolakia. Laki on toissijainen muihin lakeihin verrattuna.198 Hallintomenet-

tely ympäristöasioissa voi sisältää esimerkiksi suunnitelman hyväksymisestä, lupa-asian tai

muun hakemuksen, kuten ympäristölupa-asian käsittelystä, tai jälkivalvontamenettelystä,

kuten pilaantuneen alueen puhdistamisvelvoitteesta niihin liittyvine hallintopakkotehostei-

neen.199

Keskeisimmistä hallintolain menettelysäännöksistä, joita sovelletaan ympäristölupamenet-

telyssä, on hallintolain 43-45 §:ssä. Kyseiset pykälät sisältävät säännökset hallintopäätöksen

muodosta, sisällöstä ja perustelemisesta. Pääsääntöisesti kirjallisesti annettavan hallintopää-

töksen sisällöstä on käytävä ilmi 1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen

ajankohta, 2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu, 3) päätöksen perustelut ja

yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on

muutoin ratkaistu ja 4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tar-

vittaessa lisätietoja päätöksestä.

Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä sei-

kat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Perus-

telun tulee siis koostua sekä faktaperustelusta sekä normiperustelusta.200 Ympäristönsuoje-

lulain 83 §:ssä on korostettu perusteluvelvoitetta hallintolain yleistä perusteluvelvoitetta tar-

kentaen. Tämän lisäksi ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksessa

197 Ahonen 2017, s. 218–219. 198 Toissijaisuus tarkoittaa sitä, että ristiriitatilanteessa sovelletaan erityissäännöstä. Hallintolain säännökset

antavat kuitenkin pohjan menettelylle ja hallintolain määräykset kuitenkin usein täydentävät erikoislainsää-

däntöä. Samoin erityislainsäädäntö sisältää usein täsmentäviä normeja hallintoasioiden yleisiin sääntöihin. 199 Kuusiniemi 2013, s. 140–141. 200 Hallintolain 45.2 §:n mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä mikäli 1) tärkeä yleinen tai

yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista, 2) päätös koskee kunnallisen monijäsenisen toimieli-

men toimittamaa vaalia, 3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntä-

mistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin, 4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske

toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta taikka 5) perusteleminen on muusta

erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

53

(713/2014, YSA) on kohta kohdalta lueteltu, mitä ympäristölupapäätöksen kertoelmaosan

(14 §) ja ratkaisuosan (15 §) tulee sisältää. Tämän lisäksi ympäristönsuojeluasetuksen 19.1

§:ssä on säädetty, että direktiivilaitoksen lupapäätöksessä on ilmoitettava asiassa sovellettu-

jen parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien vertailuasiakirjojen nimet ja julkaisuvuodet

ja lisäksi, mitä päätelmiä on pidetty pääasiallista toimintaa koskevina päätelminä. Lupapää-

töksen perusteluissa on lisäksi käytävä ilmi, miten lupamääräykset, erityisesti päästöraja-

arvot, on määrätty verrattuna parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ja siihen liittyviin

päästöihin. YSA 19.2 §:ssä todetaan lisäksi, että lupapäätöksen perusteluissa on myös ilmoi-

tettava ne erityiset syyt, joiden vuoksi parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan liittyviä

päästötasoja on lievennetty ympäristönsuojelulain 78 §:n perusteella. Lisäksi perusteluissa

on ilmoitettava lievempien päästöraja-arvojen perusteet.

Päätöksenperusteluvelvoite koskee kaikkia hallintopäätöksiä, mutta päätökset voidaan kui-

tenkin jakaa normiperustelujen osalta karkeasti kahteen ryhmään: helppoihin eli rutiinirat-

kaisuihin sekä kiperiin eli tulkintaratkaisuihin. Mitä epäselvemmästä asiasta on kyse, sitä

seikkaperäisempiä perustelujen tulisi olla. Jo hallintopäätösten massaluonteisuus tietyissä

päätöksentekoryhmissä puhuu sen puolesta, että yksinkertaisissa ja selvissä oikeustapauk-

sissa ratkaisu ei edellytä laajoja perusteluita.201

Ympäristöoikeudelle tyypillisten kiperien lainsoveltamistilanteiden perusteluissa sitä vas-

toin ei riitä, että perusteluissa ainoastaan viitataan lain kirjaimeen eli sanamuotoon tai lue-

tellaan sovelletut lainkohdat. Ongelmaa harvoin ratkotaan sen sanamuodon perusteella,

koska ongelma on juuri lain sanamuoto itse, sen kielestä aiheutuva tulkinnanvaraisuus. Kun

sovellettava normi on kielen avoimuuden kannalta merkityssisällöltään moniselitteisiä, jou-

dutaan normipremissin muodostamisessa ottamaan legaalisten oikeuslähteiden ohella myös

institutionaaliset oikeuslähteet ja asia-argumentit. Tällaisessa harkintaratkaisussa lainsovel-

tajan tulee kyetä itse vahvistamaan normin merkityssisältö päätöksen perusteluissa. Lainso-

201 Virolainen - Martikainen 2010, s. 358–359. Tapauksessa voidaan helppojen päätösten osalta todeta, että

tapaukseen sisältyy ainoastaan yksi ja sisällöltään yksiselitteinen, tavallisimmin lain sanamuotoon perustuva

oikeusnormi, jolloin ratkaisu voidaan tehdä suoraan legaalisen oikeuslähteen, yleensä kirjoitetun lain sanamuo-

don mukaisesti.

54

veltaja ei voi tyytyä ainoastaan ”on katsottava”-perusteluun, vaan hän on velvollinen ilmoit-

tamaan ne kriteerit, joiden perusteella hän on päätynyt tiettyyn lopputulokseen.202 Auki kir-

joitetut perustelut on edellytys arvioida sitä, miten harkintaa on käytetty, ja tällöin se paran-

taa päätöksen laatua mutta myös on keino asianmukaiseen menettelyyn ja parempien pää-

tösten aikaansaamiseen.203

Kysymys on ratkaisunormin tulkintaa sekä ratkaisunormin ja tosiseikaston välistä vastaa-

vuussuhdetta eli harkintaa koskevien perustelujen puutteista.204 Puutteellisten perustelujen

valossa on vaikeaa arvioida, miten yksittäistä lupamääräystä koskeva ratkaisunormin ja to-

siseikaston välinen vastaavuussuhde on suoritettu ja oikeutettu.

3.4 Ympäristölupa

3.4.1 Ympäristölupa hallinnollisena ohjauskeinona ja käsitteenä

Kun ympäristönkäyttö on lisääntynyt ja monipuolistunut, on siinä samalla syntynyt tarve

ohjata ihmisen ympäristönkäyttöä myös juridisin keinoin. Ympäristönkäytön ohjauskei-

noilla tarkoitetaan niitä välineitä, joiden avulla ympäristön tilatavoitteet koetetaan saavuttaa.

Näitä ihmisen ympäristönkäytön ohjauskeinoja on perinteisesti ollut tapana jakaa kolmeen

luokkaan eli 1) hallinnollis-oikeudelliseen, 2) taloudelliseen ja 3) informaatio-ohjaukseen.205

Edellä mainituilla ohjauskeinoilla pyritään vaikuttamaan inhimilliseen käyttäytymiseen eri

tavoin ja eri tasoilla.206

202 Virolainen - Martikainen 2010, s. 359–360. Ks. vesilain intressivertailun perusteluvelvoitteen ja tarkemmin

tulkinta- ja harkintaperusteluista Soininen 2016, s. 148–160. 203 Syrjänen 2000, s. 407. 204 Soininen 2016, s. 2. 205 Kuusiniemi 1995, s. 1. Hallinnollis-oikeudellinen ohjaus perustuu oikeusnormeihin ja niitä konkretisoiviin

hallinnollisiin päätöksiin. Taloudellinen ohjaus ja epäsuora hintaohjaus perustuvat siihen, että toiminta itseoh-

jautuu taloudellisten seurausten mukaisesti (esim. verotus). Tällöin toimintaa ei ohjata ollenkaan hallinnollisin

päätöksin. Informaatio-ohjauksen ideana on taas pyrkimys vaikuttaa ympäristön tilaan toimijoiden tietoa lisää-

mällä. Näitä voivat olla esimerkiksi yleinen kansalaisille suunnattu valistustoiminta, standardit sekä sertifioin-

nit. 206 Käyttäytymiseen voidaan vaikuttaa pääasiallisesti kolmella tasolla, joita ovat moraalinen taso, talouden taso

ja oikeuden taso. Moraalisella tasolla toimijat käyttäytyvät ilman muita ulkoisia pakotteita tai kannustimia,

eettisen vakaumuksensa perusteella, ympäristötavoitteiden suuntaisesti. Talouden tasolla hintamekanismi saa

kuluttajat ja tuottajat toimimaan tarkoitetulla tavalla. Oikeuden tasolla toimintaa ohjataan ympäristötavoittei-

den suuntaiseksi oikeusnormein ja niihin liittyvin sanktioin. Ohjaus voi olla lisäksi myös joko suoraa tai epä-

suoraa. Ks. Kuusiniemi 2013, s. 108.

55

Hallinnolliset ohjauskeinot voidaan edelleen jaotella ennakko- ja jälkivalvonnallisiin207 kei-

noihin. Ympäristönkäytön ja eri tavoin tapahtuvan ympäristön kuormittamisen valvonnassa

ennakkovalvonnalla on Suomessa tärkeä asema.208 Hallintolupaa on vakiintuneesti luonneh-

dittu viranomaisen yksittäistapauksessa tekemäksi poikkeukseksi yleisestä kiellosta. Hallin-

toluvalla viranomainen sallii siis tehtäväksi sellaista, mikä muuten on kielletty.209 Sillä voi-

daan katsoa olevan tyypillisiä piirteitä verrattain muihin hallinnollisen ohjauksen keinoihin,

joista voidaan mainita muun muassa sen yksipuolisuus, tietynasteinen joustavuus, periaat-

teellinen velvoittavuus ja suhteellinen pysyvyys.210 Hallintolupa onkin ennakollinen hallin-

nollis-oikeudellinen ohjauskeino, jossa viranomainen ennalta arvioi, täyttääkö toiminta eri

lakien ja alemman asteisten normien vaatimukset.211 Ympäristölupa voidaan lukea hallinto-

oikeudellisessa käsitteistössä hallintolupa käsitteen alle.212

Ympäristöoikeudessa luvalla tarkoitetaan vakiintuneesti sellaista viranomaisen päätöstä,

joka oikeuttaa hakijana olevan toimijan suorittamaan tietyn toimenpiteen tai käynnistämään

hankkeen, jolla on tai voi olla ympäristöön ulottuvia vaikutuksia.213Ympäristöluvan tai ym-

päristöllisen luvan käsite voidaan kuitenkin myös erotella ja ymmärtää yleisenä ympäristö-

oikeudellisena ennakkovalvontajärjestelmänä tai erityisenä ympäristönsuojelulain mukai-

sena ympäristölupana.214 Yleisenä käsitteenä ympäristölupa käsittää kaikki ennakkovalvon-

taratkaisut, joilla säännellään ympäristövaikutuksia aiheuttavaa toimintaa. Erityisenä käsit-

teenä sillä tarkoitetaan ympäristönsuojelulain 27.1 §:n mukaista ympäristölupaa. Lainkoh-

dan mukaan ”ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liit-

teen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa)”. Lain

207 Jälkivalvonnalla tarkoitetaan toiminnassa olevan laitoksen tai toteutetun hankkeen lainmukaisuuden jälki-

käteistä varmistamista. Viranomaiset valvovat muun muassa tarkastuskäynnein luvissa asetettujen lupamää-

räysten noudattamista. Ks. Kuusiniemi 2015, s. 47. 208 Kuusiniemi 2015, s. 47. Ennakkovalvonnan tärkeys korostuu etenkin pistekuormituksesta eli kiinteistä ja

yksilöidyistä lähteistä aiheutuviin päästöihin ja niiden vaikutuksiin. 209 Mäenpää 1992, s. 4. 210 Mäenpää 1992, s. 10. 211 Vaikkakaan hallintoluvan käsitteellä ei käytännöllisesti katsoen ole juurikaan merkitystä eikä siitä voi tehdä

johtopäätöksiä luvan erityisestä luonteesta, on sen tosiseikan huomioiminen silti merkillepantavaa, sillä sen

avulla voimme hahmottaa ympäristönsuojelulain ympäristöluvan luonnetta ja funktiota yleisellä tasolla ja hah-

motella sen käyttötarkoitusta. 212Ks. Kumpula 2013, s. 1366; Seppälä 2015, s. 47 sekä Kuusiniemi 1995, s.1. Ympäristöä pilaavia ja muuttavia

laitoksia sekä vesilainsäädännössä tarkoitettuja yksittäisiä hankkeita, kuten vesirakentamista, valvotaan enna-

kollisesti usein eri lupa- ja ilmoitusmenettelyin. 213 Hollo 2016, s. 3. Ks. ympäristöluvasta lisää Kuusiniemi 1995. 214 Kuusiniemi 1995, s. 2.

56

esitöissä täsmennetään, että ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen en-

nakkovalvonta perustuisi lupamenettelyyn, ja siinä myönnettävää lupaa kutsuttaisiin ympä-

ristöluvaksi.215 Erityisenä käsitteenä ympäristöluvalla tarkoitetaan siis lupaa, joka on myön-

netty ympäristönsuojelulain nojalla.216

Ympäristölupa on ennen kaikkea ennakkovalvontakeino, jolla varmistutaan toimien lainmu-

kaisuudesta, estetään korjaamattomien vaurioiden syntyminen sekä mahdollistetaan vaiku-

tusten arviointi ja kansalaisten kuuleminen. Lupa on aineellisten vaatimusten konkretisaatio,

jossa asetetaan ympäristölakien aineellisten säännösten ja niitä täydentävien alemman ta-

soisten säännösten sekä määräysten ja ohjeiden perusteella konkretisoituja, tulevaisuuteen

suuntautuvia käyttäytymisvelvoitteita.217 Yhteenvedonomaisesti todettakoon, että ympäris-

töluvalla erityisessä merkityksessä tarkoitetaan ympäristönsuojelulain mukaista hallintolu-

paa, jossa ennakkovalvontamenettelyssä muodostetaan rajat poikkeuksesta pääsäännölle.

3.4.2 Ympäristönsuojelulain yleiset tavoitteet ja toimivalta

Ympäristönsuojelulain tavoitteen asettelu on kunnianhimoinen. Niin kuin ympäristöoi-

keudellekin oikeudenalana on sille ominaista monien keskenään ristiriitaisten ja eri suuntiin

vetävien oikeushyvien lainsäädäntöjärjestelmä, jonka 1 §:ssä määritellään sen tarkoitus.

Ympäristönsuojelulain tavoitteet kiinnittyvät pilaantumisen ennaltaehkäisyyn, ihmisten ter-

veyteen ja viihtyisyyteen, kestävyyteen ja monimuotoisuuteen, jäteongelmien ehkäisyyn,

kansalaisvaikuttamiseen, luonnonvarojen kestävään käyttöön sekä ilmastonmuutoksen tor-

jumiseen.

Tähän kaikkeen ympäristölupajärjestelmä tähtää kokonaisvaltaisesti, eli tavoitteena on ym-

päristöä pilaavan toiminnan kaikkien vaikutusten yhtenäisestä huomioon ottamisesta pää-

töksenteossa.218 Tämä tarkoittaa sitä, että yhtenäinen eri ympäristöelementtien tarkastelu

215 HE 84/1999 vp, s. 55. 216 Kumpula 2013, s. 1366. 217 Kuusiniemi 1995, s. 1. 218 Salila 2015, s. 131. Lupajärjestelmän tarkoituksena ei ole suoranaisesti estää tai kieltää toimintaa vaan lu-

pamenettelyssä selvitetään hankkeen vaikutukset ja tämän jälkeen käytetään lainsäädännön tarjoamin valtuu-

tuksin toimivaltaa muotoamaan hankkeesta aiheutuvat vaikutukset niin, että ne kattavat lain vaatimukset.

57

edellyttää, että niitä kohdellaan lainsäädännön tasolla samanarvoisesti.219 Päätöksenteossa

tavoitellaan kaikkien ympäristöön vaikuttavien toiminnoista aiheutuvien vaikutusten huomi-

oon ottamista ja sitä, että kaikkia haitallisia vaikutuksia ehkäistään niin tehokkaasti kuin

mahdollista riippumatta ympäristöelementistä, johon vaikutukset kohdistuvat.220 Koska pää-

töksenteossa on otettava huomioon lain tavoite, tulee se myös näkyä lupaharkinnassa.221

Säännöksestä voi havaita ympäristönsuojelulain tavoitteen asettelun varsin laaja-alaiseksi.

Periaatteellisena taustana on kuitenkin edelleen ihmisten terveyden suojelu, vaikka suojelta-

vien oikeushyvien suojelun funktiona ympäristöoikeuden alalla on jo pitkän aikaa ollut ym-

päristön merkitys välittömästi suojattavana oikeushyvänä. Terveyshaittojen syntyminen py-

ritäänkin ehkäisemään estämällä ihmisen elinympäristöön haitallisesti vaikuttavien muutos-

ten syntyminen.222

Terveyshaitta määritellään ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa. Terveys-

haitalla tarkoitetaan ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen te-

kijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön ter-

veyttä.

Lain tavoitteena on myös säännöksen 3 kohdan mukaisesti luonnonvarojen kestävän käytön

edistäminen. Tässä kohdassa ei kuitenkaan ole kyse varsinaisesta resurssitaloudellisesta

sääntelystä siinä suhteessa, että ympäristönsuojelulain nojalla ohjattaisiin luonnonvarojen

kestävään käyttöön liittyvin perustein esimerkiksi kaivoslaissa säänneltyjä toimintoja. Hal-

lituksen esityksessä todetaan, että luonnonvarojen kestävällä käytöllä ja siihen kytkeytyvällä

jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentämisellä viitattaisiin erityisesti lain kanssa rinnan

219 Kumpula 2013, s. 1438. Ympäristönsuojelulaki samanaikaisesti sekä mahdollistaa että velvoittaa ympäris-

tön kokonaisvaltaiseen tarkasteluun, toiminnan maaperään, ilmaan ja vesiin kohdistuvien vaikutusten arvioin-

tiin ja huomioon ottamiseen. Lain keskeinen tavoite on ympäristön eri osiin kohdistuvien pilaamisvaikutusten

tasavertainen ja yhteen sovitettu huomioon ottaminen. 220 Kuusiniemi 2015, s. 131. Lupamenettelyssä hankkeen vaikutukset selvitetään ja tarvittaessa toimintaa muo-

dotaan lupamääräyksin niin, että lupajärjestelmän tarkoituksena ei ole toiminnan estäminen tai kieltäminen,

vaikka eräissä tilanteissa hankkeelle ei ehkä voida myöntää lupaa minkäänlaisissa olosuhteissa. 221 HE 214/2013 vp, s. 86. Hallituksen esityksessä todetaan, että säännöksiä olisi sovellettava siten, että turva-

taan ympäristönsuojelulain 1 §:n mukaisen tarkoituksen toteutumista. 222 Kuusiniemi 2015, s. 2. Ympäristön ja terveyden suojelun välisen erottelun merkitystä kaventaa se, että luon-

nolle ja sen toiminnoille aiheutuvien haittojen rajoittaminen luo käytännössä suojaa myös välillisiä terveys-

haittoja vastaan.

58

sovellettavan jätelain tavoitteisiin ja velvoitteisiin.223 Luonnonvarojen kestävän käytön edis-

täminen ja ohjaaminen tapahtuvat ympäristönsuojelulain puitteissa toimintojen lupamää-

räysten asettamisen kautta. Tämä tapahtuu käytännössä rajoittamalla luvanvaraisesta toimin-

nasta aiheutuvia muita luonnonvarojen käyttömuotoja haittaavia vaikutuksia.224

Koska ympäristönsuojelulain mukainen lupaharkinta on merkittävää julkista vallan käyttöä,

tulee sen soveltamista varten perustaa oma viranomainen suojelemaan/toteuttamaan laissa

säädettyjä tavoitteita. Viranomaisen toimivallasta ympäristölupa-asioissa säädetään yleisesti

YSL 3 luvussa ja ympäristölupa-asiat ratkaisee ainoastaan lupaviranomainen. 225 Ympäris-

tölupaviranomaisia ovat aluehallintovirastot ja kunnan ympäristösuojeluviranomainen.226

Ympäristönsuojelulain 21.3 §:n mukaan valtion ympäristölupaviranomaisena toimii aluehal-

lintovirasto.227 Verrattuna kunnan ympäristölupaviranomaiseen toimivaltaa näiden kahden

toimivaltaa rajataan pääpiirteissään niin, että kunnan ympäristönsuojeluviranomainen rat-

kaisee muiden kuin aluehallintoviraston toimivaltaan kuuluvat lupahakemukset.228

3.4.3 Ympäristönsuojelulain luvanvaraisuus

Ympäristönsuojelulain 27-33 §:ssä säädetään ympäristöluvan tarpeesta. Yleisestä luvanva-

raisuudesta säädetään 27 §:ssä, jonka 1 momentissa säädetään niistä yleisistä perusteista,

joiden mukaan toiminnalle on haettava ympäristölupaa. Tätä yleistä säännöstä täydentää

YSL 28 §, jossa säädetään muutoin ei-luvanvarainen toiminta pohjavesialueella luvanva-

raiseksi. Ympäristöluvanvaraisuus perustuukin mainittujen pykälien mukaan 1) toimintaan,

223 HE 214/2013 vp, s. 86. 224 Kuusiniemi 2015, s. 2. 225 Seppälä 2015, s. 111. Myös valvontaviranomaiselle on kuitenkin muodostettu toimivalta moniin eri vali-

tuskelpoiseen päätökseen ja se toimii lisäksi hallintopakkoviranomaisena. Ympäristönsuojelulaki poikkeaa

tältä osin esimerkiksi vesilaista, jossa valtion valvontaviranomaisen päätöksentekotoimivaltaan kuuluu rat-

kaista eräitä päätöksiä, jotka liittyvät suoraan lupaan. 226 Ympäristönsuojelulain 3 luvun mukaiset viranomaiset voidaan luokitella toimivallan mukaan lupaviran-

omaisiin, yleisiin valvontaviranomaisiin eli ELY-keskus ja kunnan ympäristösuojeluviranomaiseen sekä mui-

hin valvontaviranomaisiin, asiantuntijaviranomaisiin ja -laitoksiin, tyyppihyväksyntäviranomaisiin ja -laitok-

siin sekä eräisiin EU-asetuksen mukaan toimivaltaisiin viranomaisiin. 227 Aluehallintovirastoista annetun lain (896/2009) 4 §:n mukaan aluehallintovirasto hoitaa ympäristönsuojelu-

ja vesilainsäädännön alaan kuuluvat lupa- ja muut hakemusasiat. Aluehallintovirastoista annetun valtioneuvos-

ton asetuksen 2 §:n mukaan edellä mainittuja tehtäviä hoitaa ympäristövastuualue. Samaisessa valtioneuvoston

asetuksessa määritellään myös aluehallintovirastojen nimet, toimialueet maakunnittain ja niiden toimipaikat. 228 Käytännössä laitokset esitetään kyseisessä säädöksessä luettelona. Luettelon lisäksi kunnan ympäristönsuo-

jeluviranomaisen toimivaltaan kuuluu lupa-asian ratkaiseminen, jos luvanvaraisuus perustuu YSL 27.2 §:n 2

kohtaan eli pienen uoman pilaantumisen aiheuttaminen jätevesipäästöllä ja 3 kohtaan eli jos toiminnasta saattaa

aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaista kohtuutonta rasitusta, sekä 28 §:ään eli poh-

javesialueelle sijoittuvan toiminnan lupa-asiaan.

59

joka on sellaisenaan määritelty suoraan luvanvaraiseksi siitä riippumatta, aiheutuuko toimin-

nasta pilaantumista, sekä 2) tapauskohtaisesti ilmenevän vaikutusperusteiseen luvanvarai-

suuteen.229

Lähtökohtana on, että toimintaan, johon liittyy ympäristönpilaantumisen vaara, on oltava

ympäristölupa. Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla tarkoitetaan YSL

5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen tek-

nisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toimin-

nan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.230 Määritelmä

itsessään on hyvin laaja.231 Ajatuksena on kuitenkin, että lupaharkinnan tulee kohdentua toi-

mintaan kokonaisuutena. Tällöin se sisältää kaikki sellaiset osat, jotka ovat tavalla tai toisella

yhteydessä toisiinsa ja joista aiheutuu päästöjä.232

Luvanvaraisuuden perustan muodostaa lain liitteenä 1 oleva laitosluettelo. Liite muodostuu

kahdesta taulukosta, joista ensimmäiseen kuuluvat teollisuuspäästödirektiivistä mainitut toi-

minnat (direktiivilaitokset) sekä toiseen eli kansallisesti luvanvaraiseksi säädetyt toiminnat.

Yli 14 toimialaryhmää ja yli 80 hanketyyppiä sisältävän laitosluettelon voidaan katsoa ylei-

sellä tasolla toteuttavan hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista sekä lisäävän päätöksen-

teon ennakoitavuutta että toimintojen yhdenvertaistakohtelua.

Kun nyt olen edellä esitellyt ympäristöoikeuden erityispiirteet ratkaisutoiminnan kannalta

sekä selvittänyt ympäristölupajärjestelmän tavoitteita ja menettelyllisiä sääntöjä, siirrytään

seuraavaksi ympäristönsuojelulain tasolla ilmeneviin ympäristölupaharkinnanlajeihin.

229 Luvanvaraisuudesta on kuitenkin tehty joukko poikkeuksia ja osittain myös poikkeuksien poikkeuksia, jotka

johtavat siihen, että muutoin ei-luvanvarainen toiminta onkin luvanvaraista. Seppälä 2015, s. 54. 230 Ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan YSL 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan sellaista päästöä, jonka

seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) haittaa luonnolle ja

sen toiminnoille, 3) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista, 4) ympäristön yleisen

viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä, 5) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltu-

vuuden vähentymistä, 6) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle tai 7) muu näihin rinnastettava

yleisen tai yksityisen edun loukkaus. 231 HE 214/2013 vp, s. 87 mukaan määritelmä vastaa kumotun ympäristönsuojelulain ympäristönpilaantumisen

vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää kuitenkin niin, että määritelmällä pantaisiin täytäntöön teollisuus-

päästödirektiivin 3 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmä. Direktiivin mukaan laitoksella tarkoitetaan kiinteää

teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I tai liitteessä VII olevassa osassa 1 mai-

nittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää samassa paikassa tapahtuvaa toimintaa, joka

on teknisesti sidoksissa mainituissa liitteissä lueteltuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja

pilaantumiseen. 232 Seppälä 2015, s. 95.

60

4 YMPÄRISTÖLUPAHARKINTA

4.1 Lupaharkinnan perusteet

4.1.1 Lupaedellytyksiä koskeva harkinta

Kuten olen edellä todennut, ympäristölupajärjestelmän tarkoituksena on saattaa ympäristölle

mahdollisesti haittaa aiheuttavat toiminnat ennakkovalvonnan alaiseksi. Luvanmyöntämis-

prosessissa harkinnan tulee olla oikeusharkintaa.233 Kuitenkin edellä kuvatun perusteella on

relevanttia kysyä, onko tulevaisuuteen suuntautuneessa, muutakin kuin oikeustieteellistä tie-

toa sisältävässä, tavoitteiltaan hyvin moninaisessa ja joustavia normeja sisältävässä ympä-

ristöluvassa havaittavissa eroja muuhun hallinto-oikeudelliseen harkintaan? Minkä tyyppistä

tuo oikeusharkinta tosiasiallisesti on?

Hollo on luonnehtinut ympäristölupaharkintaa niin, että se tarkoittaa viime kädessä sitä toi-

mintaa, jossa tunnistetaan kaikki asiaan vaikuttavat oikeudelliset seikat, joiden perusteella

selvitetään, onko haettu lupa myönnettävissä.234Ympäristönsuojelulaki sekä velvoittaa että

mahdollistaa ympäristön kokonaisvaltaisen tarkastelun, toiminnan maaperän, ilman ja vesiin

kohdistuvien vaikutusten arvioinnin ja huomioon ottamisen samassa lupamenettelyssä.235

Lupaharkinnan yleiset perusteet määritellään 49 §:ssä, joka sisältää kaikki luvanvaraista toi-

mintaa koskevat luvan myöntämisen edellytykset. Näitä koskeva lupaharkinta on suoritet-

tava viran puolesta niin, että päätöksentekijän on selvitettävä mitä lainsäädäntö vaatii yleis-

ten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Kyseisen säännöksen mukaan

”ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja

toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen

kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta 5 §:1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) 16 - 18 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kan-

nalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnanvaikutusalueella;

233 HE 84/1999 vp, s. 65. Ks. myös Kumpula 2013, s. 1431 joka toteaakin, että näin on tehty siitä huolimatta,

että modernissa oikeuskirjallisuudessa on kyseenalaistettu kahtiajaon tarkkarajaisuus sekä korostettu jaottelun

suhteellisuutta. Harkintavallan on korostettu olevan enemmänkin eri muotojen aste-eroja. 234 Hollo 2004, s. 357. 235 Kumpula 2012, s. 578.

61

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta

rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisen kotiseutualueella perinteistä

saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olen-

naista heikennystä kolttien elonolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa

tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.”

Kyseisen lainkohdan mukaan lupaharkinnan lähtökohtana on, että ympäristölupa voidaan

myöntää vain, jos toiminta voidaan järjestää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden

nojalla annettujen asetusten vaatimusten mukaisesti. Lupaharkinnassa on siten otettava ko-

konaisuutena huomioon ympäristönsuojelulaissa määritellyt yleiset periaatteet sekä JäteL 2

luvussa säädetyt yleiset velvollisuudet ja periaatteet, ympäristönsuojelulaissa määritellyt ve-

sien, maaperän ja merten pilaamiskiellot sekä ympäristönsuojelulain tai jätelain valtuutus-

säännösten nojalla annetut valtioneuvoston asetukset.

Nämä keskeisimmät luvan myöntämisen edellytykset muodostuvat luvanmyöntämisesteistä

ja ne vastaavat YSL 27 §:n mukaisia luvantarvekriteerejä. Luvan myöntämisen esteitä niistä

tulee, kun vaikutus ylittäisi sallitun kynnyksen.236 Lupajärjestelmän myöntämisen harkin-

nassa painottuu kokonaisvaltaisuus. Oikeustosiseikasto muodostuu eri elementeistä, esimer-

kiksi pilaantumisesta ja terveyshaitasta. Mikäli yksikin säännöksen kohdan kriteeri ei to-

teudu, siis esimerkiksi toiminnasta aiheutuu terveyshaittaa tai olennaista heikennystä har-

joittaa perinteistä saamelaiselinkeinotoimintaa, ei lupaa voida myöntää.237 Uuden ympäris-

236 Hollo 2004, s. 359. 237 Hepola 20015, s. 523. Ks. myös KHO 1998:29 vuosikirjaratkaisu, jossa KHO lausui ratkaisussaan, että

ympäristöluvan myöntämisen edellytykset louhimis- ja murskaustoiminnalle oli tutkittava yhtenä kokonaisuu-

tena ja siten myös terveydellisen haitan osalta sen estämättä, että lääninoikeus oli kysymyksessä olevaa lupa-

hakemusta koskevassa, lainvoiman saaneessa palautuspäätöksessä katsonut, että jos toiminnalle asetettiin asi-

anmukaiset rajoitukset, sitä voitiin hakemuksen mukaisessa paikassa harjoittaa aiheuttamatta ympäristölle ter-

veydenhoitolain 26 §:n 2 momentissa tarkoitettua terveydellistä haittaa.

62

tönsuojelulain luvanvaraisuussääntely on pitkälti samanlainen kuin kumotunkin ympäristön-

suojelulainkin (86/2000).238 Tämä koskee soveltamisalaa, keskeisiä periaatteita ja velvolli-

suuksia sekä lupaharkinnan perusteita.239 Tästä johtuen KYSL:n mukainen oikeuskäytäntö

säilyttää asemansa sovellettaessa YSL:n lupaharkintaa. Ympäristönsuojelulain mukaisten

luvan myöntämisedellytysten lisäksi lupaharkinnassa on otettava huomioon, että ympäristö-

lupaa ei voida myöntää, mikäli se johtaisi luonnonsuojelulain (1096/1996) tai jätelain tai

niiden nojalla annettujen säännösten vastaiseen olotilaan (YSL 48.2 ja 3 §). Tämän lisäksi

toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti (YSL 12 §).

Mikäli lupa on myönnettävissä, tulee päättää, että minkälaisin edellytyksin ja lupamääräyk-

sin lupa voidaan myöntää. ”Lupaharkinta perustetaan eri lakien säännöksiä soveltaen haitto-

jen ja hyötyjen arviointiin kuitenkin niin, ettei hyödyllä ole vaikutusta itse luvan myöntämi-

seen, vaan lähinnä sen arvioimiseen, minkälaisia varotoimia esimerkiksi on pidettävä koh-

tuullisina”.240 Vaikka YSL ei sisällä VL:n mukaista konkreettista intressivertailua, on lupa-

harkinnassa väkisinkin vertailtava niitä hyötyjä ja haittoja, joita toiminnasta tulee. Ne eivät

saa kuitenkaan vaikuttaa luvan myöntämiseen, vaan niiden tulee perustua esimerkiksi suh-

teellisuusperiaatteen mukaiseen arviointiin.

Ympäristölupaharkintaa koskevat säännökset voidaan prosessuaalisesti jaotella kahteen eri

osaan. Ensimmäisessä osassa tutkitaan luvan myöntämisen esteet ja edellytykset ja toisessa

osiossa harkitaan lupamääräysten asettamisesta.241 Vaiheiden erottelulla ei sinänsä ole käy-

238 Luvanvaraisuussääntelyn lisäksi uuden ympäristönsuojelulain säätämisen myötä luvanvaraisuuden taso ei

suuremmilta osin muuttunut muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta. Useiden toimintojen luvanvaraisuus-

kynnystä on pyritty määrittelemään lisäksi entistä tarkemmin. Tämä on yksi keino vähentää luvanvaraisten

toimintojen määrää sen ohella, että tarkentamalla määritelmiä on pyritty vähentämään tulkinnanvaraisuutta.

Seppälä 2015, s. 56. 239 HE 214/2013 vp, s. 1 ja 110. Kuusiniemi 2015, s. 54. Suurimmat luvanvaraisuussääntelyä koskevat muu-

tokset liittyvät siihen, että laitosluettelo on jaettu kahteen eri kategoriaan eli direktiivilaitoksiin ja muihin lai-

toksiin. Aiemmin laitosluettelosta säädettiin asetuksella, mutta uudessa ympäristönsuojelulaissa laitokset on

sijoitettu lain liitteeseen 1 kahteen eri taulukkoon. Eri toimintojen luvanvaraisuus on myös keskeisiltä osin

sama kuin vanhassa ympäristönsuojelulaissa. Tämän lisäksi luvanvaraisuuteen liittyvät poikkeukset ovat käy-

tännössä samoja kuin aiemmin, mutta sääntelytapa on osin toisenlainen. 240 Hollo 2004, s. 357. 241 Kumpula 2013, s. 1431.

63

tännön merkitystä vaan tarkoituksena on, että lupaharkinta muodostaa yhtenäisen kokonai-

suuden, jossa toisessa osassa tehdyillä ratkaisuilla on vaikutusta muihin osiin.242 Tämä nä-

kyy selkeimmin siinä suhteessa, että lupamääräysten asettamisella varmistetaan luvan myön-

tämisedellytysten täyttyminen.243

Lupaharkintaa leimaa siis sen kokonaisvaltaisuus ja edellytysten yhdenvertaisuus mutta sa-

manaikaisesti se voi sisältää ikään kuin useita eri ratkaisuja, joissa suoritetaan harkintaa,

jotta lupa-asia saataisiin ratkaistua244 YSL 49 § ilmentää hyvin sitä tosiseikkaa, että ympä-

ristölupaharkinta on painotukseltaan ja lopulliselta päämäärältään kokonaisvaltaista, mutta

samanaikaisesti se ei sulje pois sitä, että harkinta kohdistuu myös yksittäisiin luparatkaisun

kysymyksiin.245 Kuinka muodotaan esimerkiksi yksi lupamääräys lupapäätöksen osaan niin,

että se toteuttaa oman tehtävänsä yhden säännöksen kohdan edellytyksen täyttämisessä,

mutta samalla se tangeeraa myös kokonaisvaltaiseen lopputulemaan? Yksittäinen lupamää-

räys voi tehdä koko lupapäätöksestä tosiasiallisesti mahdottoman esimerkiksi taloudellisiin

näkökohtiin suhteutettuna toiminnanharjoittajan kannalta. Ja toisinpäin yhden lupamääräyk-

sen voidaan katsoa johtavan pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan ympäristölle

vaikka muu kokonaisuus sitä ehkäisisikin lain edellytysten mukaisesti. Kuitenkin tulevai-

suuteen suuntautuneissa ratkaisuissa ei lupaa voida tosiasiallisesti ikinä ennalta muodota

niin, että se kattaisi kaikki mahdolliset skenaariot. Tällä haluan tuoda esille sitä näkökulmaa,

että harkintaa tapahtuu myös kokonaisuuden lisäksi yksittäistapauksissa esimerkiksi yksit-

täisiä määräyksiä asetettaessa. Voitaisiin sanoa, että toimintaa voidaankin muokata päätök-

senteossa niin kauan kuin se saavuttaa asteen, jossa lain edellytykset täyttyvät.

4.1.2 Lupamääräyksiä koskeva harkinta

Kun luvan myöntämisedellytykset on selvitetty ja tutkittu, voidaan lupaa muodota lupamää-

räyksin. Luvan myöntämisedellytysten ja lupamääräysten keskinäinen vuorovaikutussuhde

toteutuu sitä kautta, että lupamääräykset useissa tapauksissa annetaan luvan myöntämisedel-

lytysten kautta.246 Lupaharkinta muodostaa kokonaisuuden, jossa YSL 49 §:n mukainen

242 Ks. Mäenpää 1992, s. 211, jossa hän korostaa erottelun merkitystä muun muassa viranomaisen toimivallan

laajuuden, luvanhakijan oikeusturvan ja päätöksen arvioinnin kannalta. 243 HE 84/1999 vp, s. 65. Ks. Salila 2015, s. 133 sekä Kumpula 2013, s. 1453. Lupamääräykset täydentävät

myönteistä lupapäätöstä. Lienee niin, että ensin tulee tutkia luvan myöntämisen edellytykset, jotta lupamää-

räyksiä voidaan antaa. 244 Ks. Kumpula 2013, s. 1431. 245 Ks. Kumpula 2013, s. 1453. 246 Kumpula 2013, s. 1431

64

edellytysharkinta ja YSL 52 §:n mukainen lupamääräysharkinta ovat kiinteästi toisiinsa si-

doksissa.

Lupamääräysten asettamista ohjaavat YSL 52 §:n ohella ympäristönsuojelulain luvan myön-

tämisedellytyksiä koskevat vaatimukset, lakeja alemman asteisiin säädöksiin sisältyvät vaa-

timukset sekä eräät luonnonsuojelulain, vesilain ja jätelain säännökset.247. Asetuksissa an-

nettuja päästöraja-arvoja voidaan lupamenettelyssä pitää lähtökohtana harkittaessa ympäris-

tön pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavia lupamääräyksiä, ja ne ovatkin sitovia päätök-

senteossa. 248 Ympäristönlaatunormien lähtökohtana on, että raja-arvot ovat sitovia normeja,

joiden ylittäminen toiminnassa on kiellettyä. Ne toimivat koko lupapäätöksen viimesijaisina

reunaehtoina, ja niitä sovelletaan harkittaessa luvan myöntämisedellytysten täyttymistä.249

Lupamääräykset ovat lupapäätökseen liittyviä ja sitä tehostavia ja täydentäviä. Niillä muo-

toillaan lupapäätöstä niin, että joko velvoitetaan luvansaaja johonkin toimintaan tai velvoi-

tetaan tämä pidättymään jostakin toiminnasta. Lupamääräysten tarkoituksena on varmistaa

toiminnan lainmukaisuus, ja lupamääräyksiä asettamalla voidaan luoda luvan myöntämisen

edellytykset toiminnalle, jolle lupaa ei muutoin voitaisi myöntää.250

Lupamääräykset ovat lupapäätökseen liittyviä erityisiä velvoitteita, joita toiminnanharjoitta-

jan tulee noudattaa. Niiden velvoittavuus on osa lupaa, ja niiden vastainen toiminta johtaa

samanlaisiin seurauksiin kuin toimiminen ilman lupaa. Lupamääräykset ovat myös luonteel-

taan oikeusharkintaisia, joten asianosainen voi valittaa sillä perusteella, ettei hänen mieles-

tään lupamääräystä ole asetettu oikealla perusteella.251 Määräysten kirjo on laaja mutta niitä

247 Salila 2015, s. 167. Kun toiminnanharjoittaja jättää lupaviranomaiselle lupahakemuksen, on se hakijaa si-

tova, niin että jo hakemus itsessään määrittelee osan toiminnan harjoittamisen edellytyksistä. Käytännössä lu-

pahakemusta ei ole mahdollista laatia eri vaatimukset huomioon ottavaksi siten, että tarvetta toiminnan muo-

toamiseen ja toiminnanharjoittajan velvollisuuksien vahvistamiseen lupamääräyksiin ei olisi. Sellaisia lupa-

päätöksiä, joissa minkäänlaisia lupamääräyksiä ei olisi annettu, ei käytännössä esiinny. 248 Kuten on aikaisemmin tuotu ilmi, valtioneuvoston asetuksilla ja soft law - tyyppisillä normeilla on erityinen

ohjaava vaikutus ympäristölupaharkintaan ja ne määrittävätkin määräysten sisältöä merkityksellisesti. 249 Kumpula 2012, s. 583. Ympäristönsuojelulain 70.1 §:n mukaan lupamääräys voi olla ympäristönsuojelulain

tai jätelain nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen sisältyvää yksilöityä vähimmäisvaatimusta ankarampi

1) luvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi, 2) valtioneuvoston asetuksella säädetyn ympäristön laatu-

vaatimuksen turvaamiseksi tai 3) parhaan käyttökelpoisen tekniikan noudattamiseksi. 250 Kumpula 2013, s. 1453. 251 Hollo 2004, s. 362. Ks. esim. KHO 1983 A II 151, jossa KHO katsoi vesioikeuden antaman luonnonravin-

tolammikkoa koskevan yksittäisen lupamääräyksen muuttavan lupahakemuksessa tarkoitettua hanketta siinä

määrin, että hakemuksen ei voitu katsoa koskevan luvan saamista ehdotuksen mukaisesti toteutettavalla hank-

keelle. Hanketta ei saa muuttaa lupamääräyksin olennaisesti toiseksi kuin lupahakemuksessa on edellytetty.

65

voidaan systematisoida niin, että YSL 52.1 § yksilöi määräysten käyttökohteet, ja niin, että

niiden sisältö määrittyy YSL 48 §:stä sekä 49 §:stä.252

Ympäristönsuojelulain 52.1 §:ssä määritellään määräysten käyttökohteet. Määräyksiä voi-

daan kyseisen lainkohdan mukaan antaa: 1) Päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäi-

semisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pi-

laantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämi-

sestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen

jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopet-

tamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön

pilaantumista tai sen vaaraa.

Edellä mainittujen lisäksi määräysten asettamista ohjaa erityisesti YSL 52 §:n 3 momentin

säännös. Kyseisen lainkohdan mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon

toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan

vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitet-

tujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset

mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.253 Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja

rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniik-

kaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Li-

säksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä

varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Kuten edeltä voi havaita, on ympäristölupaharkinta kattavasti säänneltyä toimintaa, jonka

pohjalta harkinta on tehtävä oikeudellisesti. Oikeusharkinnan luonteesta johtuen on lupa

myönnettävä, mikäli edellytysten todetaan täyttyvän, ja toisinpäin niin, että lupa on evättävä,

mikäli edellytykset puuttuvat. Se, milloin luvan edellytykset täyttyvät, käyvät ilmi viran-

omaiselle toimitetun lupahakemuksen, lupaedellytysten tutkimisen ja lupamääräysten yhtä-

252 Määräykset voivat koskea pilaantumisen ehkäisemistä (52 §), erityisen selvityksen laatimista (54 §), kasvi-

huonekaasupäästöjä (55 §), hiilidioksidin talteenottoa (56 §), kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua (57 §),

jätteitä ja jätehuoltoa sekä niitä koskevan vakuuden asettamista (58-61 §), seurantaa ja tarkkailua (62-65 §),

maaperän ja pohjaveden suojelua (66 §) sekä jätevesien johtamista viemäriin ja jäteveden johtamiseen liitty-

vistä käyttöoikeuksista (67-69 §). 253 Ahonen 2014, s. 200-204.

66

löstä, jossa viranomainen harkitsee, miten toiminta voidaan sallia niin, että toiminta ei ai-

heuta ympäristön pilaantumisen vaaraa. 254 Tämä lähtökohta ilmenee laintasolla YSL 48.2

§:ssä, jonka mukaan ”ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jäte-

lain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset”.

Oikeusharkinnalle on luonteenomaista jäykkyys, mikä taas lähtökohtaisesti ei sovi moni-

muotoisiin ympäristöoikeudellisiin konflikteihin. Jäykkyyden merkitystä ympäristöllisessä

lupaharkinnassa onkin vähennetty ympäristölainsäädännölle tyypillisellä normiformulaati-

olla, jossa normit laaditaan joutaviksi, jolloin päätöksentekijälle jätetään enemmän liikku-

mavaraa päätöksen lopputuleman suhteen. Liikkumavara on perusteltua ympäristöolosuhtei-

den monimuotoisuudesta sekä sääntelyn kohteena olevien toimintojen eroista. Joustavien

normien tarkoituksena on jättää viranomaiselle harkintamarginaalia sekä mahdollisuus ja

jopa velvollisuus ottaa harkinnassa huomioon erilaisia näkökulmia, intressejä ja arvoja.255

Ympäristölupaharkinnalle on lisäksi ominaista se, että joustavien oikeusnormien tulkinnassa

keskeinen aineisto perustuu luonnontieteelliseen, tekniseen ja lääketieteelliseen aineistoon.

Määräyksille on ominaista se, että ne mahdollistavat joustavien normien tapauskohtaisen

konkretisoinnin. Tällainen monitieteinen massa ei tuota yksiselitteistä lopputulosta, vaan ko-

rostaa ratkaisuun liittyvien tekijöiden punnintaa.256 Seuraavassa systematisoin edellä esitel-

tyjen tietojen valossa ympäristölupaharkinnalle luonteenomaisia harkinnanlajeja.

4.2 Ympäristölupaharkinnanlajit

4.2.1 Yksittäistapauksellinen harkinta

Edellä esitetyn mukaisesti ympäristölupaharkinta on oikeudellista harkintaa, jossa selvite-

tään luvan edellytysten olemassaolo viimesijassa asettamalla lupamääräyksiä. Tämä tapah-

tuu sekä kokonaisuudessaan että yksittäisesti harkitsemalla luvan myöntämisen lopputu-

254 HE 84/1999 vp, s. 65. Edellä mainittujen oikeustieteilijöiden lisäksi Kumpula 2013, s. 1430, toteaa, että näin

on tehty siitä huolimatta, että modernissa oikeuskirjallisuudessa on kyseenalaistettu kahtiajaon tarkkarajaisuus

sekä korostettu jaottelun suhteellisuutta ja harkintavallan eri muotojen aste-eroja. Kumpula toteaa lisäksi, että

lupaviranomaisen harkintavaltaa voidaan kahtiajakoa osuvammin kuvata liukuvalla asteikolla ja sitä määrittä-

vät pikemminkin päätösvaltaa ohjaavat normit sekä menettelylliset vaatimukset, soveltamiskäytännöt, harkit-

tavan asian luonne, yhteen sovitettavien intressien ja oikeuksien merkitys sekä harkintavallan rajoitusperiaat-

teet. 255 Salila 2015, s. 131. 256 Kumpula 2013, s. 1431.

67

lema. Tämän lisäksi ympäristöoikeuden ominaispiirteiden perusteella katson, että ympäris-

töoikeus sisältää käytännön harkintatilanteissa myös tarkemmin eroteltavia harkintavallan-

lajeja.

Schindlerin esittelemän mallin mukaisesti ”yksittäistapauksellinen harkinta tarkoittaa lain-

säädännöllisen normiohjelman yksilöllistämistä eli muuntamista yksittäistapaukseen sopi-

vaksi”.257 Käytännössä tämän mahdollistavat lainsäädännössä esiintyvät epätäsmälliset tai

moniselitteiset oikeuskäsitteet, kuten ”erityiset syyt”, ”erityiset olosuhteet”, ”kohtuus” ja

niin edelleen. Tämä normien joustavuus ja sen syyt ja seuraukset ovat esiteltyinä edellä tut-

kimuksessa. Niiden suosiminen ympäristöoikeudessa ja ympäristönsuojelulaissa on varsin

yleistä.258

Ympäristönsuojelulaista voidaan havainnoida tätä harkinnanlajia esimerkiksi YSL 49.1 §:n

5 kohdan säännöksellä, jonka mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toimin-

nasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yk-

sinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n

1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.259

Naapuruusoikeudellinen käsite ”kohtuuton rasitus” toimii ympäristönsuojelulain lupakehi-

kossa sekä lupakynnyksenä että luvan myöntämisedellytyksenä. Naapuruussuhdelain tar-

koittamia immissiovaikutuksia ovat tyypillisimmillään melun, valon, pölyn, noen ja muiden

pienten hiukkasten kulkeutuminen naapurustoon. Sääntelyn tarkoituksena on ohjata toimin-

taa sijoituspaikan valinnalla ja lupamääräyksillä lupaharkinnassa siten, että rasitus ei ole

kohtuutonta naapuria kohtaan.260

Rasituksen kohtuuttomuutta arvioidaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mu-

kaisesti. Säännöksen mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon

257 Schindler 2010, s. 321. 258 Kotkas 2011, s. 1141. Normien joustavuus ei sinänsä suoraan tarkoita sitä, että soveltaminen kuuluisi oi-

keusharkinnan piiriin, vaan huomiota tulee kiinnittää normin sisältämän säännöksen suojeluobjektiin. 259 Ympäristönsuojelulain monessa lupaedellytyksessä on kyse yleisestä intressistä, mutta YSL 49.1 §:n 5 kohta

antaa suojaa myös yksityisoikeudellisille viihtyisyys- ja varallisuuseduilla julkisoikeudellisessa lupa menette-

lyssä. Ks. Salila 2015, s. 149. 260 Salila 2015, s. 149.

68

paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto rasi-

tuksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.261 Naapuruussuhdelain so-

veltaminen ulottaa lupaharkinnan yleisempään viihtyisyyden ja myös asianosaisten yksityis-

oikeudellisten suhteiden arviointiin. Lain yksityisoikeudellisten lähtökohtien vuoksi esimer-

kiksi naapurin suostumuksella saattaa kuitenkin edelleen olla merkitystä arvioitaessa immis-

sion kohtuuttomuutta. Toisaalta lupaviranomainen ei voi pelkän naapurin suostumuksella

myöntää lupaa muotoamatta sitä tarkemmin määräyksin, vaan se voi rajoittaa lupamääräyk-

sin sellaistakin toimintaa, jota naapurin suostumus koskee, mikäli se tapahtuu muiden luvan

myöntämisen edellytysten turvaamiseksi taikka muiden naapureiden edun suojaamiseksi.262

Toisena esimerkkinä yksittäistapauksellisesta harkinnasta on YSL 49.1 §:n 4 kohdan mukai-

nen ”erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kan-

nalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella”. Pe-

rinteisesti tämä luvanmyöntämisedellytys on pyrkinyt ehkäisemään haitallisia vesistövaiku-

tuksia.263 Ympäristönsuojelulain lupajärjestelmässä luonnonolosuhteet kattavat myös muut

kuin vesialueet. Haitalliset edellytykset eivät edellytä merkittävyyttä, ja erityiset luonnon-

olosuhteet viittaavat alueen tavanomaisista poikkeaviin luontoarvojen muodostamaan koko-

naisuuteen. Lain esitöiden mukaan erityinen luonto-olosuhde voisi olla esimerkiksi vesialu-

eella, joka on säilynyt luonnontilaisena ja poikkeuksellisen puhtaana. Luonnonolosuhteiden

erityisyyden osalta ei voitane lähteä siitä, että ainoastaan valtakunnallisesti poikkeukselliset

luontoarvot voisivat muodostaa lainkohdassa tarkoitetun oikeushyvän. Niinpä myös alueel-

lisesti poikkeuksellisen luontoalueen huonontuminen voinee estää luvan myöntämisen.264

Yksittäistapauksellinen harkinta ei kuitenkaan voi olla sellaista, että se ohittaisi punninnassa

kokonaisharkinnan. Yksittäistapauksellisessa harkinnassa tulee pitää mielessä se koko-

naisuus, johon lupaharkinnassa pyritään, eli ympäristön pilaantumisen vaaran ehkäisemi-

seen. Tapauskohtaisuuttaa rajaa muun muassa yhdenvertaisuusperiaate, jonka tarkoituksena

on kohdella kaikkia tapauksia samalla tavalla, mutta samalla tunnistaen aidosti tapaukseen

261 Ks. esim. KHO 2015:117, jossa tuomioistuin toteaa, että kaikissa tilanteissa lupaharkinnan tulee kuitenkin

perustua yksittäistapauksessa ilmeneviin seikkoihin, kun otettiin huomioon turkistarhauksen sijaintiin liittyvän

toiminnan kohtuullinen rasitus naapureille. 262 Salila 2015, s. 149. 263 Salila 2015, s. 147. Ks, myös KHO 2013:74. 264 HE 84/1999 vp, s. 66–67. Esityksessä yksilöidään edelleen yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeät

pintavedet ja pohjavedet.

69

liittyvät eroavaisuudet.265 Suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa on puhuttu myös tapauskoh-

taisesta harkinnasta.266

4.2.2 Sopeuttamisharkinta

Sopeuttamisharkinnalla tarkoitetaan hallintoviranomaiselle jätettyä harkintaa lainsäädännöl-

lisen normiohjelman joustavoittamiseen, kun harkinnassa otetaan huomioon yleisissä olo-

suhteissa tapahtuneita muutoksia ja näin ollen mahdollisuutta sopeuttaa ratkaisukäytäntöään

niiden mukaisesti. Esimerkkinä voidaan mainita säännökset, jotka sallivat viranomaisten

päättää korkoprosenteista, raja-arvoista ja maksuista.267

Ympäristönsuojelulain 52.1 §:n 1 kohdan mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset

määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä

päästöpaikan sijainnista. Kyseisen säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan,

että määräyksiä voitaisiin antaa päästöistä, niiden ehkäisemisestä ja muusta rajoittamisesta.

Päästöjen sääntely ympäristöluvassa vastaisi eri EY:n direktiivejä, kuten IPPC-direktiivin 9

artiklan 3 ja 4 kohtaa, joiden mukaan luvassa tulisi asettaa kyseisille toiminnoille direktiivin

liitteessä mainittuja haitta-aineita koskevat päästöraja-arvot. Raja-arvoja voitaisiin täydentää

tai korvata muilla teknisillä vaatimuksilla, mistä säädettäisiin tarkemmin asetuksella.268

Ympäristönsuojelulain 5.1 §:n 5 kohdan mukaan päästöraja-arvolla tarkoitetaan laimenta-

mattoman päästön arvoa, jota ei yhden tai useamman ajanjakson aikana saa ylittää ja joka

ilmaistaan kokonaismääränä, pitoisuutena, prosenttiosuutena tai muulla vastaavalla tavalla.

Ympäristön laadun raja-arvo ei sitovasti määrittele pilaantumisen rajaa, vaan jo pienempikin

puhtausarvo voi tapauskohtaisesti ilmentää pilaantumista. Lupaharkinnassa voidaan siten

määrittää toiminnalle pidemmälle meneviä rajoituksia kuin raja-arvon asettamissa puitteissa

pysytteleminen vaatisi. Lupaa sellaiselle hankkeelle, josta seuraa raja-arvon ylitys, ei voida

265 HE 72/2002 vp, s. 54. Ks. myös esim. Hautamäki 2004, s. 77 sekä Mäenpää 2013, s. 147. 266 Ks. mm. Kulla 1999, s. 5. 267 Kotkas 2011, s. 1142. Ks. myös Schindler 2010, s. 330–331. 268 HE 84/1999 vp, s. 68. Esimerkiksi terveyshaitan arviointi on tapauskohtaista laitoksen päästöjen ja niiden

vaikutusalueen olosuhteiden, esimerkiksi asetuksen, tuulen, meluesteiden, arviointia. Terveyshaitalle ei ole

yleisiä, terveydensuojeluintressit kokonaan kattavia, säädöstasolla määriteltyjä raja-arvoja. Poikkeuksen muo-

dostaa ilman laatu, jolle on määritelty yhteisöoikeudelliseen sääntelyyn perustuvia raja-arvoja ja terveyden-

suojeluintressejä (VNA ilmanlaadusta 38/2011).

70

myöntää YSL 49.2 §:n mukaisesti.269 Ympäristön tilan ohje- tai tavoitearvot eivät ole lupa-

viranomaisia sitovia, mutta ne antavat tälle mittapuita arvioinnin suorittamiseen ja ne on

otettava päätöksenteossa huomioon. Lupaviranomainen voi olosuhteista riippuen asettaa lu-

pamääräykset ohje- ja tavoitearvoista poikkeavasti.270

4.2.3 Asiantuntijaharkinta

Asiantuntijaharkinta on harkintaa, jossa ympäristönsuojeluviranomaiselle on annettu mah-

dollisuus hyödyntää jonkin tietyn alan asiantuntijan tietämystä lainsäädännöllisen normioh-

jelman toteuttamisessa. Asiantuntijaharkinnassa yksittäisen hallintopäätöksen ”oikeellisuu-

den” (Rightigkeit) ainesosat sijaitsevat oikeusjärjestyksen ulkopuolella.271 Asiantuntijahar-

kinnan kontrollissa on kiinnitettävä huomiota useisiin eri seikkoihin, koska lainsäädäntö ei

tarjoa ensisijaista vastausta päätöksen sisällölle. Tällöin tulisi erityisesti huolehtia siitä, että

yksittäinen asiantuntijaorgaani ei voisi toimia yhtä aikaa monessa roolissa. Muun muassa

vallankolmijako opin sekä objektiviteettiperiaatteen mukaisesti viranomainen ei voisi toimia

esimerkiksi norminantajana, päätöksentekoviranomaisena ja muutoksenhakuinstanssina.

Schindler huomauttaa, että tavallisten tuomioistuinten tulisi suhtautua pidättyväisesti tieteel-

listen ja teknisten termien määrittelyyn ja ottaa kantaa vain oikeudellisiin seikkoihin.272

Ympäristönsuojelulain 25 §:n mukaan ”valtion viranomaiset ja tutkimuslaitokset voivat toi-

mia tämän lain mukaisina asiantuntijaviranomaisina tai -laitoksina antamalla lausuntoja sekä

tekemällä tutkimuksia ja selvityksiä tämä lain mukaisille viranomaisille. Ympäristöministe-

riö voi määrätä asiantuntijalaitoksen toimimaan ympäristöalan kansallisena vertailulabora-

toriona. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä asiantuntijaviranomai-

sista ja -laitoksista sekä niiden tehtävistä”.273

269 Salila 2015, s. 143. 270 Salila 2015, s. 143. Ks. esimerkiksi KHO 2006:101 sekä KHO 2004:72. 271 Kotkas 2011, s. 1144. Ks. myös Schindler 2010, s. 341-342. 272 Kotkas 2011, s. 1145. Ks. Schindler 2010, s. 343-362. 273 Ympäristönsuojeluasetuksen 40 §:n mukaan ”ympäristönsuojelulain 25 §:n mukaisia asiantuntijaviranomai-

sia ovat maa- ja metsätalousministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö. Asiantuntijalaitoksia ovat Suomen

ympäristökeskus, Luonnonvarakeskus, Elintarviketurvallisuusvirasto, ilmatieteen laitos, Teknologian tutki-

muskeskus VTT, Geologian tutkimuskeskus, Säteilyturvakeskus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto sekä Ter-

veyden ja hyvinvoinnin laitos kukin toimialallaan”.

71

Ympäristönsuojelulain 48.1 §:n mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan

myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistu-

tukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja

yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Virallisperiaatteen mukaisesti viranomaisen tulee

kyetä harkitsemaan asiantuntijoiden hyvinkin tekniset ja luonnontieteelliset analyysit lupa-

harkinnassaan. Tämä tarkoitta sitä, että normien sisältämä päämäärien punninta edellyttää

asiantuntemusta lupaviranomaisilta.274

4.2.4 Poliittinen harkinta.

Kun lainsäätäjä on tietämättään tai tiedostetusti siirtänyt harkintavaltaa hallintoviranomai-

sille merkityssisältöisesti avoimissa normeissa, se voi ilmetä normien soveltamisessa niin,

että päätöksentekijän on otettava huomioon päätöksenteon poliittinen päämäärä. Schindler

on määritellyt poliittisen harkinnan niin, että hallintoviranomainen jatkaa ja laajentaa lain-

säätäjän normiohjelman poliittista toteuttamista. Tällöin se on punnintaa eri arvojen ja kei-

nojen välillä. Hallinto ei voi koskaan olla epäpoliittinen täytäntöönpanokone, jonka tehtä-

vänä olisi ainoastaan lainsäädännön sisältämien normien soveltaminen ja täytäntöönpano.275

Esimerkkinä poliittisesta harkinnasta käy YSL 5.1 §:n 2 kohdan ympäristön pilaantuminen.

Kyseisessä säännöksessä ympäristölupaviranomaisen tulee harkita toiminnasta aiheutuvan

ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen suhde toiminnalle. Tätä nor-

mia täydentää YSL 142 §, jonka mukaan kaikessa toiminnassa on tavoiteltava sellaista ää-

niympäristönlaatua, jossa vaarallista ääntä (melu) ei esiinny. Lain esitöiden mukaan kysei-

nen säännös on käsitteenä meluntorjuntaa laajempi, sillä se voi sisältää esimerkiksi kulttuu-

rimaisemien, erityisten luonnonkohteiden sekä melulle herkkien toimintojen, kuten koulu-

jen, päiväkotien ja sairaaloiden, ääniolosuhteiden tarkoituksenmukaisemman huomioin-

nin.276

Poliittinen harkinta ei kuitenkaan ole mielivaltaista. Sen käytön ja kontrollin osalta on tär-

keää niiden demokraattinen, ei niinkään asiantuntemukseen perustuva legitimiteetti. Merki-

tyksellistä on päätöksen tekevän hallinto-orgaanin edustuksellinen luonne sekä menettely,

274 Ahonen 2015, s. 445. 275 Kotkas 2011, s. 1145. Ks. myös Schindler 2010, s. 263-269. 276 HE 214/2013, s. 146.

72

jossa olisi pyrittävä ottamaan huomioon useiden eri intressitahojen – esim. julkinen ja yksi-

tyinen etu – näkemykset ja jonka tulee pyrkiä mahdollisimman avoimeen ja läpinäkyvään

toimintaan. Vallankolmijako-oppi edellyttää, että poliittisen harkintavallan kontrollin ei tu-

lisi kuulua tuomioistuimille, vaan esimerkiksi ylemmille hallintoviranomaisille. Tuomiois-

tuinten tulee kyllä valvoa menettelyn lainmukaisuutta, mutta harkinnan tarkoituksenmukai-

suuden kontrolli kuuluu muille orgaaneille. Viime kädessä poliittisen harkinnan kontrolli

kuuluu kansalle ja perustuu suoraan demokratiaan, kuten vaaleihin.277

4.2.5 Liikkeenjohdollinen harkinta

Liikkeenjohdollisella harkinnalla tarkoitetaan sitä, että lainsäädännöllinen normiohjelma py-

ritään toimeenpanemaan taloudelliselta kannalta mahdollisimman tehokkaasti. Schindlerin

päätelmät osoittavat, että erityisesti New Public Management -ajatteluun voimistuminen hal-

linnossa muistuttaa hallinto-oikeudellista doktriinia siitä, että hallinnossa ei ole yksinomaan

kyse oikeudenmukaisuudesta ja kansalaisten oikeusturvasta vaan myös hallinnolle kuulu-

vien tehtävien taloudellisesti tehokkaasta hoitamisesta. Liikkeenjohdollista harkintavaltaa

rajoittavat hallinto-oikeudelliset oikeusnormit, jotka edellyttävät edellä esitetyn mukaisesti,

että viranomainen ei saa ylittää toimivaltaansa, päätöksenteossa noudatetaan oikeaa menet-

telyä eikä päätös saa olla lainvastainen.278

Liikkeenjohdollista harkintavaltaa voidaan havainnollistaa YSL 57 §:n avulla, jossa ympä-

ristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa sovelletaan kyseisen lainkohdan viittaussään-

nöksen kautta vesilain 3:14-15 ja näihin liittyviä 3:22 §:n säännöksiä kalatalousvelvoitteista

ja kalatalousmaksusta. Viittaussäännös mahdollistaa kalataloutta koskevien velvoitteiden ja

maksujen määräämisen ympäristöluvassa. Kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun mää-

räämisen edellytyksenä on hankkeesta aiheutuva vahinko kalakannoille tai kalastukselle.

Vuoden 2011 vesilain uudistuksessa kalatalousvelvoite ja kalatalousmaksu asetettiin muo-

dollisesti tasavertaiseen asemaan, joskin KHO:n oikeuskäytännössä tämän suuntainen tul-

kinta oli omaksuttu jo aiemmin aikaisemman säännöksen sanamuodosta huolimatta. Lupa-

viranomainen voi kalataloudellisten menetysten kompensoimiseksi lupaharkinnassa määrätä

kalatalousvelvoitteen, kalatalousmaksun tai näiden yhdistelmän asianmukaisen lopputulok-

sen saavuttamiseksi. Asiasta päätettäessä lupaviranomaisen on otettava huomioon hankkeen

277 Kotkas 2011, s. 1146. Ks. myös Schindler 2010, s. 270 – 287. 278 Kotkas 2011, s. 1148. Ks. myös Schindler 2010, s. 388-405.

73

ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen

järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua kohtuutto-

mia kustannuksia niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle.279 Sään-

nösten joustavuus ja siitä syntyvä liikkeenjohdollinen harkintavalta lupaharkinnassa ei kui-

tenkaan mahdollista lupaharkinnalle vieraiden näkökohtien, kuten hankkeen tuottaman ta-

loudellisen hyödyn tai yhteiskunnallisen merkityksen, ottamista huomioon toiminnan reuna-

ehtojen määrittämisessä.280

4.2.6 Teknistaloudellinen harkinta

Ympäristöoikeudelle ominainen piirre on sen liityntä laajempaan ympäristö- ja luonnontie-

teelliseen tietoon ja tiedon intressiin.281 Tekniikan ja luonnontieteiden kehittymisen myötä

myös lupaharkinnassa tulee ottaa uudet tekniset ja luonnontieteen tuomat näkökohdat huo-

mioon.282 Tällaisia harkintaperusteita ovat muun muassa tekniset ja taloudelliset mahdolli-

suudet toteuttaa määrätyt toimet sekä parhaan käyttökelpoisen tekniikan soveltamismää-

räykset.283 Lain esitöissä todetaan, että tekniset ja taloudelliset toteuttamismahdollisuudet

eivät ole toisistaan irrallisia elementtejä vaan niitä tulee tarkastella yhdessä niin, että ympä-

ristön suojelemiseksi määrättävien suojelutoimien teknisten vaatimusten tulee olla taloudel-

lisesti toteutettavissa. Asetettavilla määräyksillä tulee myös ohjata mahdollisimman kustan-

nustehokkaisiin suojelutoimiin ottaen huomioon toiminnan tekniset lähtökohdat.284

Kyseinen teknistaloudellinen harkinta ilmenee esimerkiksi ympäristönsuojelulain 53 §:ssä,

jonka mukaan

”Parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon:

1) jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentäminen;

2) tuotannossa käytettävien aineiden ja siinä syntyvien jätteiden uudelleen käytön ja

hyödyntämisen mahdollisuus;

279 Salila 2015, s. 187. 280 Ks. myös Warsta 2008, s 59-61. 281 Ks. Ranta 2001, s. 45–47. 282 Kössi 2011, s. 12 ja 40–41. Ks. myös Ahonen 2013, s. 172–177, sekä Ahonen 2015, s. 453. Ks. myös Waris

2009, s. 68–69. 283 Ks. teknistaloudellisista lähtökohdista Ahonen 2013, s. 194-196 sekä Ahonen 2014, s. 195, jossa hän toteaa,

että ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa on lisäksi huomioitava muita seikkoja, kuten esimer-

kiksi teknisiä ja taloudellisia tekijöitä. 284 HE 84/1999 vp, s. 70.

74

3) tuotannossa käytettävien aineiden vaarallisuus sekä mahdollisuudet käyttää entistä

haitattomampia aineita;

4) päästöjen laatu, määrä ja vaikutus;

5) käytettyjen raaka-aineiden laatu ja kulutus;

6) energian käytön tehokkuus;

7) toiminnan riskien ja onnettomuusarvojen ennalta ehkäiseminen sekä onnettomuuk-

sien seurausten ehkäiseminen;

8) parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöönottoon vaadittava aika ja toiminnan

suunnitellun aloittamisajankohdan merkitys sekä päästöjen ehkäisemisen ja rajoit-

tamisen kustannukset ja hyödyt;

9) vaikutukset ympäristöön;

10) teollisessa mittakaavassa käytössä olevat tuotantomenetelmät ja menetelmät pääs-

töjen hallitsemiseksi;

11) tekniikan ja luonnontieteellisen tiedon kehitys;

12) Euroopan komission ja kansainvälisten toimielinten julkaisemat tiedot parhaasta

käyttökelpoisesta tekniikasta.

Lupamääräykset toiminnanharjoittajan hakemuksen kanssa yhdessä muodostavat yhtenäisen

kokonaisuuden, joka määrittelee toiminnan harjoittamisen edellytykset. Lupamääräykset

ikään kuin konkretisoivat laista ja alemmanasteisista normeista johtuvat ympäristönsuojelun

vaatimukset tapauskohtaisiksi toiminnan reunaedellytyksiksi. Lupamääräysten tarkoituk-

sena on toteuttaa tietty ympäristönsuojelun taso. Jos esimerkiksi ympäristön pilaantumisris-

kin poistamiseksi tarpeellinen ja teknisesti mahdollinen suojelutoimi ei olisi kustannuste-

hokkaasti toteutettavissa, eli se ei täyttäisi taloudellisuuden vaatimusta, ei määräystä voitaisi

antaa.285

Sen sijaan lupamääräyksillä ei voida ratkaista sitä, mitä tekniikkaa toiminnanharjoittajan tu-

lee käyttää saavuttaakseen tietyn tason.286 Toiminnanharjoittajan tulee voida itse ratkaista,

minkälaisin teknisin menetelmin tai ratkaisuin vaadittu taso saavutetaan. Viranomaisen tulee

kuitenkin tiedostaa ne tosiasiat, jotka vaikuttavat päästöjen vähentämiseen tekniikan avulla,

285 Ahonen 2014, s. 202. 286 Parhaan käyttökelpoisen tekniikan oikeuslähteenä voidaan käytännössä pitää myös ympäristönsuojelun tie-

tojärjestelmän VAHTI-osaa sekä ympäristöministeriön ohjeita tai selvityksiä. Vaikka viranomaisten velvolli-

suutena onkin selvittää parasta käyttökelpoista tekniikkaa, on toiminnanharjoittajan vastuulla esittää lupahake-

muksessaan tarvittavilta osin selvitystä vaatimuksen täyttämisestä.

75

sillä määräykset eivät voi kuitenkaan kohtuuden nimissä olla sellaisia, jotka voidaan toimin-

nanharjoittajan puolesta tosiasiallisesti toteuttaa. Käytännössä saattaa tulla tilanteita, joissa

tietyn ympäristönsuojelun tason edellyttäminen supistaa toiminnanharjoittajan valinnanva-

pautta verraten vähäiseksi valittavissa olevan tekniikan suhteen. Lisäksi lupaharkinnassa on

tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varau-

tuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.287

Parhaan käyttökelpoisen tekniikan arviointi on teollisuusalakohtaista. Tekniikan käyttöön-

otettavuutta harkitaan toisin sanoen teollisuudenalakohtaisesti eikä laitoskohtaisesti. Teknii-

kan käyttökelpoisuuden tulee perustua siihen, että sen oleminen on yleisesti saatavilla ja että

se soveltuu Suomen oloihin. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimusten määrittely jää

kussakin tilanteessa harkinnanvaraiseksi kuitenkin niin, ettei toimintaa tulee estää käytän-

nössä liian kallista tekniikkaa edellyttävällä päästövaatimuksella. Tarkoitus ei ole, että vi-

ranomaiset määrittelisivät lupamääräyksissä konkreettisesti tekniikoita, joita toiminnanhar-

joittajan olisi käytettävä, vaan että parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimus osoittaa

päästötason, jonka rajoissa toiminnanharjoittajan tulee toimia. Viranomaisen tulee jättää

päätösvaltaa toiminnanharjoittajalle sen suhteen millaisin teknisin ratkaisuin ja menetelmin

hän tämän vaatimustason saavuttaa. Usein tilanne saattaa kuitenkin olla se, että lupamääräys

asettaa välillisesti, edellyttäessään esimerkiksi tiettyä päästötasoa, vaatimuksen käyttää jo-

tain tiettyä tekniikkaa.288

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava

huomioon tarpeen mukaan energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen

onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen. Energian tehokkaan

käytön huomioiminen on kohtalaisen uusi kriteeri lupaharkinnassa. Yleensä ympäristöluvan

kohteena Suomessa olevassa teollisuustoiminnassa energia on yksi tärkeimmistä tuotannon

resursseista, jolla on markkinoilla määräytyvä hinta. Normaalisti markkinataloudessa toi-

miva yritys pyrkii luonnollisesti pitämään toiminnasta syntyvät kustannukset kurissa. Tämä

edellyttää myös energiankäytön tehokkuusvaatimuksen huomioon ottamista osana liiketoi-

minnan kannattavuuden turvaamista tai parantamista.289

287 Salila 2015, s. 167. 288 Salila 2015, s. 172. 289 Salila 2015, s. 172-173.

76

4.2.7 Sijoituspaikkaharkinta

Sijoituspaikan valinta on yksi keskeisimmistä ympäristölupaa edellyttävän toiminnan vaiku-

tusten rajoittamista koskevista lupaharkinnan ratkaisuista. Ympäristölupavelvollisia laitok-

sia koskeva sijoituspaikkaharkinta voidaan systematisoida kaksiosaiseksi niin, että lupame-

nettelyssä on tutkittava, että toiminta täyttää 1) yleiset sijoituspaikkaa koskevat vaatimukset,

ja 2) sijoituspaikka ei ole asemakaavan vastainen. Lisäksi toiminnan sijoittaminen ei saa

vaikeuttaa alueen käyttämistä maakuntakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa sille

varattuun tarkoitukseen.290

Sijoitusharkintaa koskeva perussäännös on YSL 11 §, joka koskee kaiken tyyppistä ympä-

ristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa. Kyseisen pykälän 1 momentin mukaan

ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitet-

tava siten, että toiminnasta ei aiheutu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan

ehkäistä. Samaisen pykälän 2 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvi-

oitaessa on otettava huomioon toiminnan 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkit-

tävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski, 2) vaikutusalueen herkkyys

ympäristön pilaantumiselle, 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden

kannalta, 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoit-

tama käyttötarkoitus sekä 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Sijoituspaikkaharkinnan ytimen muodostavat luvanvaraisen toiminnan luonne, pilaantumi-

sen todennäköisyys ja onnettomuusriski. Ympäristövaikutuksiltaan vähäisiä toimintoja voi-

daan harjoittaa suhteellisen herkilläkin alueilla, mutta merkittävää pilaantumisen vaaraa ai-

heuttavien toimintojen harjoittaminen saattaa estyä onnettomuusriskin perusteella.291

Sijoituspaikan valintaa arvioitaessa lupaviranomaisen on otettava huomioon laitoksesta ai-

heutuvat kaiken tyyppiset vaikutukset ja pyrittävä löytämään ympäristön kannalta edullisin

vaihtoehto. Tämä merkitsee sitä, että vesipäästöjä aiheuttavien laitosten osalta on pilaantu-

misen todennäköisyyttä arvioitaessa harkinnassa otettava huomioon myös purkuputken si-

joittaminen, joka lainvalmistelutöissä onkin rinnastettu varsinaisen laitoksen sijoittamiseen.

Useissa tilanteissa riittävää lienee, että purkujohdolle etsitään vastaanottavassa vesistössä

290 Salila 2015, s. 153. 291 Salila 2015, s. 154.

77

jätevesien riittävän sekoittumisen varmistava paikka, mutta toisaalta ei voida poissulkea sitä,

että jätevesien johtamista hakemuksen mukaiseen paikkaan ei pidetä hyväksyttävänä, jos ne

voitaisiin johtaa vähäisemmin ympäristövaikutuksin johonkin toiseen vesistöön.292

Sijoituspaikan arvioinnissa lupaviranomaisen tulee ottaa harkintaan alueen nykyinen ja tu-

leva käyttötarkoitus. Lähtökohtana alueen tulevan käyttötarkoituksen arvioinnille on pidet-

tävä alueen oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettua käyttötarkoitusta ja aluetta koskevia

kaavamääräyksiä. Maakuntakaavan ja yleiskaavan ohjausvaikutukset ovat asemakaavaa hei-

kommat, mutta myös yleispiirteisten kaavojen aluevaraukset ja kaavamääräykset saattavat

asettaa reunaedellytyksiä ympäristölupaa edellyttävälle toiminnalle.293

Sijoituspaikan soveltuvuus riippuu alueen herkkyydestä ympäristövaikutuksille. Erityisen

herkkiä ovat asuin-, suojelu-, virkistyskäyttö- ja palvelualueet, ja näillä alueilla ympäristön-

suojelun tasoa koskevat vaatimukset saattavat johtaa sijoituspaikan katsomiseen soveltumat-

tomaksi. Lupaviranomainen voi kuitenkin toimintaa koskevilla lupamääräyksillä tässäkin

suhteessa luoda luvan myöntämisen edellytyksiä. Lupaviranomainen ei kuitenkaan voi muo-

dota lupamääräyksillä hanketta siten, että hanke olennaisesti muuttuu.294

Lupaharkinnassa on otettava huomioon myös muut mahdolliset sijoituspaikat. Oikeuskäy-

tännön perusteella voidaan katsoa, että lupahakemus on mahdollista hylätä tilanteissa, joissa

toiminnasta ei aiheudu 49 §:n vastaisia seurauksia, mutta toiminta voidaan sijoittaa hake-

muksessa esitettyä parempaan paikkaan. Toisaalta taas vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja kos-

kevan tarkastelun laajuus riippuu pitkälti hankkeesta ja sen toteuttajasta. Yksityisen toimin-

nanharjoittajan mahdollisuudet sijoittaa toiminta jonnekin muualle kuin hakemuksen mukai-

selle alueelle saattavat olla hyvin rajalliset verrattuna suurempiin toimijoihin. Suurten toi-

minnanharjoittajien mahdollisuudet sijoittaa toimintoja ovat lähtökohtaisesti eri tasolla esi-

merkiksi varallisuuden osalta, lisäksi eräissä tilanteissa tarpeellisten alueiden ja oikeuksien

hankkiminen voi olla mahdollista myös lunastuksen keinoin.295

292 Salila 2015, s. 155. 293 Salila 2015, s. 155. 294 Salila 2015, s. 155-156. 295 Salila 2015, s. 156-157.

78

Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan luvanvaraista toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan

vastaisesti. Tämä sinänsä yksiselitteiseltä näyttävän vaatimuksen arviointi on eräissä tilan-

teissa ilmennyt haastavaksi. Lähtökohdan arvioinnille muodostaa alueen käyttötarkoitusta

koskeva kaavamerkintä sekä sitä koskevat kaavamääräykset. Erityisesti vanhojen asemakaa-

vojen osalta kaavamerkinnät ja määräykset ovat osoittautuneet tulkinnanvaraisiksi. Alueva-

rausta tehtäessä ei aluetta ole välttämättä varattu jollekin tietyntyyppiselle toiminnalle, vaan

käyttötarkoitus on määritelty yleisemmällä tasolla, esimerkiksi ”teollisuus”.296

Hankkeen kaavanvastaisuus voidaan poistaa kaavanmuutoksen lisäksi myös toimintaa kos-

kevalla poikkeamisluvalla. Poikkeamisluvan saaneen laitoksen ympäristölupaa ei tule evätä

toiminnan kaavan vastaisuuden perusteella, mutta kaavanvastaisuuden poistumisen edelly-

tyksenä on kuitenkin lähtökohtaisesti pidettävä poikkeamisluvan lainvoimaisuutta. Lainvoi-

maa vailla olevaan poikkeamislupaan tai poikkeamisluvan myöntämismahdollisuuteen ei

tätä oikeusvaikutusta voida liittää harkinnassa.297

296 Salila 2015, s. 157. 297 Salila 2015, s. 158.

79

5 YHTEENVETO

Olen yllä tutkinut ympäristölupaharkinnan luonnetta hallinto-oikeudellisen harkintavalta-

opin valossa. Tutkielman tarkoituksena on jatkaa hallinto-oikeudellista tutkimusta harkinta-

valtaopin perinteikkäässä traditiossa ja tuoda tähän doktriiniin mahdollisuuksien mukaan

uusia näkökulmia ja havaintoja. Tutkielmassa olen ensinnäkin systematisoinut hallinto-oi-

keudellisen harkintavaltaopin lähtökohdat ja historiallisen ja sen yhteispohjoismaalaisen

taustan. Tämä jälkeen olen esitellyt ympäristöoikeudelle ne erityiset piirteet, jotka ohjaavat

ja rajaavat ympäristölainsäädännössä olevaa harkintaa ja sen käyttämistä. Oikeudenalajaot-

telun näkökulmasta perinteinen hallinto- ja moderni ympäristöoikeus luovat mielenkiintoi-

sen lähtökohdan tutkimukselle ja sellaiselle kysymyksenasettelulle, että missä määrin ym-

päristöoikeus ja etenkin siihen liittyvä lupamenettely julkisoikeudellisena viranomaistoimin-

tana muistuttaa perinteistä hallintoviranomaisen päätöksentekoa.

Harkintavaltaopilla on pitkä valtiosääntö- ja hallinto-oikeudellinen taustansa. Se on kehitty-

nyt vuosisatojen saatossa valtiosääntöoikeuden ja hallinto-oikeuden kehityksen vanavedessä

ja erityisen kiinnostuksen kohteena se on ollut pohjoismaisessa hallinto-oikeudellisessa tut-

kimuksessa. Voidaan jopa väittää, että pohjoismaisen hyvinvointivaltion juuret johtavat hy-

vään hallintoon ja harkintavaltaoppiin. Tämän vuoksi tätä perinnettä ei ole syytä unohtaa.

Tämän vuoksi tätä traditiota on vahvistettava viranomaistoiminnan ja siihen sisältyvän vi-

ranomaispäätöksenteon volyymin kasvaessa kaiken aikaa oikeusvaltion ylläpitämisen ja ke-

hittämisen nimissä.

Hallinto-oikeudellinen harkintavaltaoppi ahtaan dikotomisesti ymmärrettynä ei palvele enää

modernin oikeusvaltion tarpeita. Toisaalta klassisella harkintavaltaopilla on edelleen paik-

kansa oikeustieteellisessä argumentaatiossa. Klassinen harkintavaltaoppi nimittäin kuvaa

hyvin lupaharkinnan peruskysymyksen asettelua olkoonkin, että moderni lainsäädäntö ja

etenkin ympäristönsuojelulainsäädäntö ovat niin vivahteikkaita ja monisyisiä, että niistä il-

menevien harkintapäämäärien asettaminen klassisen dikotomian janalle ei ole mielekästä.

Tästä huolimatta harkintavaltaoppi on mielestäni edelleen Mäenpään lausumin tavoin hal-

linto-oikeuden suuri kysymys. Mielestäni se on myös suuri kysymys oikeusvaltiota kehitet-

täessä, sillä korostuneen monitieteisten ja tulevaisuuteen tähtäävien moraalikäsitysten sekä

keskenään konfliktissa olevien käyttö- ja suojelutavoitteita sisältävien oikeudenalojen tuo-

80

mat muutospaineet niin oikeustieteelliselle tieteentekemiselle sekä suomalaiselle hallinto-

kulttuurille tulevat vahvistumaan jatkossa entisestään. Samalla katson, että ympäristöoikeus

ja sitä käytännössä soveltava ympäristöhallinto tulevat tulevaisuudessa olemaan entistä mer-

kittävämpiä, kun puhutaan viranomaisen ja hallinnonasiakkaan kanssakäymisestä.

Tämän vuoksi tutkielmassani olen esitellyt suhteellisen seikkaperäisesti hallinto-oikeudelli-

sen harkintavaltaopin, koska se on tämän hallinto-oikeudellisen tutkimuksen ehdoton lähtö-

kohta. Tässä tarkastelussa olen tuonut esiin, että perinteinen pohjoismaalainen hallinto-oi-

keus ja hallintokulttuuri lähtevät siitä perusajatuksesta, että hallintoviranomaisen päätöksen-

tekokyky sekä sitä seuraava konkreettinen lopputulema on tarkoin rajattua lainalaisuusperi-

aatteen mukaisesti. Näiden perinteisten lähtökohtien valossa hallintotoiminta on muuttunut

niin, että yhä enemmissä määrin ympäristölupaviranomaiset ovat käytännön työssään teke-

misissä yhä laajempien ja intresseiltään ristikkäisempien tapausten kanssa. Hallinnon lain-

alaisuus on laajentunut koskemaan laajempaa joukkoa oikeuslähteinä huomioitavaa normi-

kokonaisuutta sekä intressipiiri niin asianosaisten kuin suojeltavien oikeushyvien suhteen on

monipuolistunut. Nämä edellä esiin tuodut seikat puhuvat vahvasti sen puolesta, että nor-

mien suoma harkinta sekä hallintoviranomaisten harkinnan avulla suojeltava päämäärä on

muuttunut abstraktimmaksi.

Tästä perinteisestä valtiosääntöoikeudellisesta oikeusvaltiollisesta perusperiaatteesta ja sen

kansalaisten oikeusturvaedellytysten ja viranomaisen päätöksentekokyvyn luotettavuuden

vaatimuksesta on muodostettu oikeudelliseen ratkaisutoimintaan termi oikeusharkinta, jonka

tarkoituksena on määrittää viranomaiselle suotua harkintaa sillä edellytyksellä, että harkin-

nan tulee pysyä lain asettamissa rajoissa. Tällaista oikeusharkintaan perustuvaa ratkaisutoi-

mintaa edustaa myös ympäristölupaharkinta. Lupa tulee myöntää, mikäli sen myöntämisen

perusteet tulevat oikeusnormeista, ja toisinpäin, mikäli luvan myöntämisen edellytykset ei-

vät ilmene oikeudellisesta normikehikosta, ei lupaa voida myöntää. Tämä rajaa siis ulkopuo-

lelleen kaikki ne pyrkimykset ja tavoitellut intressit, joita lainalaisuusperiaatteen mukaiset

normit eivät sisällä. Lisäksi on havaittava, että ympäristölupaviranomaisen on toimittava

oman laissa määritellyn toimivaltansa rajoissa. Ympäristölupaviranomainen ei voi asettua

muun suojeltavan oikeushyvän vartijaksi kuin sen, mihin se on laissa valtuutettu.

Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö oikeusharkinta jättäisi viranomaiselle ollenkaan

liikkumavaraa. Ympäristönsuojelulaki nimittäin tarjoaa kattavan työkalupakin erilaisten

81

päämäärien vaihtoehtojen pohdintaa varten arvioitaessa pilaantumisen vaaraa aiheuttavien

toimintojen estämisen parhaita vaihtoehtoja. Harkinnan vain tulee olla oikeudellista, ympä-

ristönsuojelulain järjestelmän sisältämiin normeihin perustuvaa ja erityisesti visaisimmissa

päätöksissä informatiivisesti ja tarkoin perusteltua punnintaa siitä, mikä päätöksentekohet-

kellä olevien tosiseikkojen perusteella on oikeudellisesti harkittavissa olevaa, päätöksente-

koon vaikuttavaa tosiseikastoa. Vaikkakaan YSL ei sisällä enää nimenomaista intressiver-

tailua, on kuitenkin normeissa esiintyvien ristikkäisten intressien harkinta jo lain mukaan

pakollista.

Esitänkin, että harkintavaltaa esiintyy, yksioikoisen ja käytännön soveltamisohjeena vailli-

naisen oikeusharkinnan lisäksi, useana eri harkinnanlajina ympäristölupaharkinnassa. Tässä

systematisoinnissa olen tukeutunut Schindlerin harkinnanlajeihin, minkä lisäksi olen tunnis-

tanut ympäristöoikeudelliselle ominaisten piirteiden valossa ympäristöoikeudelle ja tarkem-

min ympäristönsuojelulaille ja sen lupaharkinnalle ominaisia harkinnanlajeja. Näitä ovat

1) yksittäistapauksellinen harkinta

2) sopeuttamisharkinta

3) asiantuntijaharkinta

4) poliittinen harkinta

5) liikkeenjohdollinen harkinta

6) teknistaloudellinen harkinta

7) sijoituspaikkaharkinta

Ympäristönsuojelulaista on tunnistettavissa ensinnäkin kaikki Schindlerin luettelemat har-

kintavallan lajit: yksittäistapauksellinen harkinta, sopeuttamisharkinta, asiantuntijaharkinta,

poliittinen harkinta ja liikkeenjohdollinen harkinta. Yksittäisistä lainsäännöksistä ilmenee

usein suhteellisen selkeästikin, mistä harkinnanlajista on missäkin tapauksessa kyse.

Listauksen tarkoituksena ei ole olla tyhjentävä vaan havainnollistava siinä suhteessa, että

tarkoituksena on kirkastaa harmaan eri sävyt koko spektrin leveydellä. Lisäksi harkinnanlajit

eivät ole toisiaan poissulkevia vaan pikemminkin kulkevat päällekkäin. Tämä johtuu jo ym-

päristönsuojelulain tavoitteesta, jossa toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia kohdealueelle tu-

lee arvioida kokonaisuutena. Yksittäisinä ne esiintyvät määräysharkinnassa, jossa arvioidaan

määräyksen muotoa itsessään. Harkinnanlajien tulee toimia keskenään kokonaisuutena,

82

mutta myös itsenäisinä kuljettaessa kohti harkinnanpäämäärää eli pilaantumisen vaaran eh-

käisemistä.

Väitän, että hallintoviranomaisen harkinnanluonteen ja lajien tunnistamisella on perusteensa

oikeustieteessä. Se kuuluu siihen samaan kokonaisuuteen, missä oikeuslähde-, argumentaa-

tio- ja tulkintaoppien mukaisesti tutkitaan oikeudellista ratkaisutoimintaa. Tällöin pyrkimyk-

senä on laadukkaan päätöksenteon tavoite. Vaikkakin harkinta ilmenee aina viimekädessä

sovellettavan konkreettisten tosiseikkojen valossa, on perusteltua systematisoida ne jo en-

nalta. Nämä kaikki tutkimuskohteet kumuloituvat ja auttavat systematisoimaan hyvää hal-

lintoa ja hyvää päätöksentekoa hallinnossa. Harkinnanlajien erottelu ja tunnistaminen ovat

keino esimerkiksi päästä eroon siitä seikasta, missä oikeusharkinta ymmärretään harkinnan

vastakohdaksi. Oikeusharkinta on dikotomian ääripään sijasta otsikko, jossa oikeudellista

harkintaa hyväksi käyttäen tunnistetaan hallintoviranomaiselle suodut harkinnanluonteet.

Lisäksi harkintavaltaopin syvemmän ymmärtämisen vuoksi on välttämätöntä, että esimer-

kiksi argumentaatio-oppia ja päätöksen perusteluita tutkitaan syvällisesti. Jotta harkintaa

voidaan kontrolloida, tulee sen näkyä. Kuinka päätöksentekijä on päässyt kyseiseen loppu-

tulemaan? Tämä näkyy vain ja ainoastaan perustelujen kautta. Tällöin perusteluissa tulee

näkyä – varsinkin kiperimmissä tapauksissa ei niin sanotuissa rutiiniratkaisuissa – mitä pää-

töksentekijä on ottanut huomioon harkinnassaan ja onko hän kenties painottanut jotain tiet-

tyä tosiseikkaa. Tarkoituksenmukaista ei ole kuitenkaan, että ympäristölupaviranomaisilta

ja yleisemminkin hallintoviranomaisilta vaadittaisiin pelkästään oikeudellisten esseiden laa-

timista, mutta harkinnan tulee kuitenkin näkyä perusteluissa ”on katsottava tai näkemyksen

mukaan” -tyyppisten perustelujen sijasta.

Katsoisin myös, että vaikka harkinnanlajien erottelulla ei ole suoranaista käytännön sovelta-

miseen liittyvää velvoitetta – eikä se tähän pyrikään –, harkinnanlajien kirkastaminen mus-

tavalkoisesta massasta toisi päätöksentekijöille selkänojaa tai rohkeutta lähteä harkitsemaan

useita eri päätökseen vaikuttavia kriteereitä. Tämä ei johda mielivaltaan, sillä päätöksen tu-

lee perustua edelleen lainsäädännössä vahvistetun normikehikon sisälle. Harkintaa kontrol-

loi laaja oikeusnormien kimppu. Harkintavalta on jatkossakin sidottava erilaisiin oikeuspe-

riaatteisiin ja löydettävä oikeudenmukainen ja samalla tarkoituksenmukainen lopputulos.

Päätöksenteko, joka tehdään lain puitteissa, mutta jonka lopputulema ei ole järkevä tai hy-

väksyttävä, ei ole hyvää hallintoa.

83

Nopeasti muuttuvan maailman ja asioiden kirjon levetessä ympäristöhallinnon – niin kuin

hallintoviranomaisten ylipäätään – tulee kyetä reagoimaan nopeasti ja harkiten monimuotoi-

siin tilanteisiin. Oikeusvaltiollisen ennakoitavuuden ja johdonmukaisuuden rinnalla on toi-

nen ajatusrakennelma, ekologinen valtio, jossa toteutuu oikeuden kestävyys ja hyväksyttä-

vyys aina tuleville sukupolville saakka. Oikeudellisia ristiriitoja esiintyy aina siellä missä

tapahtuu yhteiskunnallista kehitystä, ja tästä syystä nämä kaksi ajatusrakennelma ovat jat-

kuvassa sopeutumistilassa. Tämä oikeuden ja tarkoituksenmukaisuuden yhteentörmäys tulee

tehdä niin, että hallintoviranomaiselle tarjotaan selkeä toimivalta toteuttaa molempia.