TỔNG QUAN VÀ ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH KHI KHAI THÁC, SỬ DỤNG NGUỒN NƯỚC

TS. Nguyễn Văn Phương Trường Đại học Luật Hà Nội

Đặt vấn đề

Xung đột môi trường hay còn gọi là xung đột lợi ích môi trường xuất hiện khi các chủ thể khác nhau tham gia vào quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động tới các thành phần môi trường, trong đó có nguồn nước.

Xung đột lợi ích môi trường liên quan đến khai thác, sử dụng nguồn nước ở Việt Nam đã xuất hiện từ nhiều năm nhưng thời gian gần đây có sự sự gia tăng về số lượng và mức độ ngày càng gay gắt và phức tạp.

Bài viết này bàn về vấn đề xung đột môi trường liên quan đến khai thác, sử dụng nguồn nước ở Việt Nam, việc giải quyết xung đột và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết xung đột này ở Việt Nam, trong đó pháp luật đóng một vai trò quan trọng.

1. Khái niệm xung đột lợi ích môi trường liên quan đến khai thác, sử dụng nguồn nướcTrên phạm vi toàn cầu cũng như tại Việt Nam, số lượng và chất lượng nguồn

nước đang có những biến đổi theo chiều hướng bất lợi đối với cuộc sống con người. Bên cạnh những biểu hiện xấu đi của chất lượng nguồn nước như ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước là sự xuất hiện ngày càng nhiều các vụ xung đột lợi ích môi trường liên quan đến khai thác, sử dụng nguồn nước.

Xung đột lợi ích môi trường là một hiện tượng xã hội mang tính tất yếu, phổ biến và được nghiên cứu ở nhiều giác độ khác nhau. Từ giác độ xã hội học, xung đột lợi ích môi trường là xung đột về quyền lợi giữa các nhóm xã hội khác nhau trong việc khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên và bảo vệ môi trường. Nhóm này muốn tước đoạt lợi thế của nhóm khác dẫn đến sự đấu tranh giữa các nhóm để phân phối lại lợi thế về tài nguyên, về các yếu tố môi trường. Từ giác độ môi trường học, xung đột môi trường được nhìn nhận theo hai khía cạnh. Một là, xung đột giữa nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội với nhu cầu bảo vệ môi trường sống trong lành của loài người; hai là, xung đột giữa các nhóm cư dân khác nhau trong quá trình khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên và môi trường.1

1 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật môi trường, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, 2014, tr.3981

Tuy có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm xung đột lợi ích môi trường (sau đây gọi là xung đột môi trường) song có thể thấy quan điểm chung thống nhất của các quan điểm này và có thể hiểu: Xung đột lợi ích môi trường là những mâu thuẫn, tranh chấp, bất đồng giữa các cá nhân, các nhóm xã hội về lợi ích trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường.

Từ khái niệm chung này, có thể thấy: “Xung đột lợi ích môi trường liên quan đến khai thác, sử dụng nguồn nước là những mâu thuẫn, tranh chấp, bất đồng giữa các cá nhân, các nhóm xã hội về lợi ích trong việc khai thác, sử dụng nguồn nước và bảo vệ chất lượng nguồn nước”

2. Những dạng xung đột trong khai thác, sử dụng nguồn nước và bảo vệ chất lượng nguồn nước phổ biến

Trải qua các thời kỳ phát triển, xung đột lợi ích trong khai thác, sử dụng nguồn nước và bảo vệ chất lượng nguồn nước ngày càng được phát sinh và thể hiện dưới nhiều dạng khác nhau, mức độ xung đột cũng khác nhau. Ngày nay, với sự chi phối của quan điểm phát triển bền vững và sự cải thiện đáng kể trong nhận thức bảo vệ môi trường của cộng đồng, những xung đột phổ biến trong lĩnh vực khai thác, sử dụng nguồn nước và bảo vệ chất lượng nguồn nước được thể hiện ở một số dạng cơ bản như sau:

Thứ nhất, Xung đột môi trường nảy sinh giữa chính sách phát triển của cơ quan Nhà nước với việc giữ gìn môi trường sống của người dân, cộng đồng

Có thể nói, đây chính là xung đột phát sinh giữa bảo tồn và phát triển, đó là mâu thuẫn giữa đại diện nhà nước với những người dân, cộng đồng nhân dân cư tại địa phương chịu tác động trực tiếp của chính sách. Để có thể phát triển, nhiều địa phương, quốc gia phải chấp nhận đánh đổi. Việc đánh đổi phụ thuộc vào các khía cạnh khác nhau như chính sách, kinh tế, quyền lực, sự tham gia của các bên liên quan.... Ở nước ta, sự đánh đổi thể hiện ở một số dạng như: đánh đổi giữa phát triển thuỷ điện dẫn tới hậu quả mất sinh cảnh, mất rừng, đa dạng sinh học, suy thoái nguồn nước…; đánh đổi giữa phát triển công nghiệp và hậu quả gây ô nhiễm, suy thoái môi trường nước; đánh đổi giữa mở rộng quy mô nuôi tôm thương phẩm và việc suy giảm diện tích rừng ngập mặn;…

Những xung đột lợi ích môi trường đối với nguồn nước phát sinh giữa cơ quan Nhà nước với chính sách phát triển và người dân với việc giữ gìn môi trường sống, bảo đảm phát triển kinh tế của nông dân sống phụ thuộc vào nguồn nước quả thực là những xung đột rất khó để giải quyết.

2

Một ví dụ điển hình là trường hợp tỉnh Quảng Ninh với môi trường nói chung, đa dạng sinh học nói riêng đang bị ô nhiễm và suy giảm nghiêm trọng do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó phải kể đến quá trình phát triển các ngành kinh tế chưa hài hòa với công tác BVMT, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên. Kết quả khảo sát cho thấy, trong giai đoạn từ 2005 – 2010 diện tích rừng trên đất liền và diện tích rừng ngập mặn ở khu vực Hạ Long có xu hướng giảm và liên quan đến chính sách phát triển kinh tế - xã hội như việc mở rộng ngành công nghiệp khai thác mỏ, xây dựng nhà máy xi măng, các nhà máy nhiệt điện, đặc biệt là việc cải tạo vùng ven biển cho mục đích dân cư. Ví dụ như diện tích rừng ngập mặn trong giai đoạn 2005 – 2010 giảm 200 ha trong khi đất công nghiệp tăng lên tới 300 ha. Đồng thời, trong giai đoạn này có tới 30% tổng diện tích bãi triều bị giảm nhanh do san lấp xây dựng khu đô thị mới và khu công nghiệp. Trong những năm qua, tỉnh Quảng Ninh đang phải đối mặt với những thách thức lớn về việc cân bằng giữa khai thác than, BVMT và phát triển du lịch. Việc khai thác các dịch vụ cung cấp như khai thác than ở khu vục xung quanh Hạ Long có những tác động không nhỏ đến HST ở đây, như làm ô nhiễm nước, hủy diệt các rạn san hô và rong biển, tác động tiêu cực tới rừng ngập mặn và ảnh hưởng gián tiếp và trực tiếp tới hoạt động phát triển du lịch.2.

Có thể thấy, việc đưa ra các quyết định khó khăn để hài hòa giữa các lợi ích kinh tế - xã hội – môi trường đã và đang trở nên ngày càng khó khăn và đòi hỏi một sự nhìn nhận các hệ lụy đánh đổi gây nên bởi những quyết định chưa hợp lý.

Trong ví dụ trên đây và rất nhiều các ví dụ khác, việc đánh giá được – mất giữa đôi bên dường như chưa bao giờ là thỏa đáng. Chính vì vậy, xung đột lợi ích môi trường về chính sách luôn là một bài toán nan giải đặt ra đối với các nhà quản lý và giới chuyên môn nghiên cứu về vấn đề này.

Thứ hai, Xung đột môi trường nảy sinh trong quá trình dự kiến và thực hiện dự án phát triển

Cùng với quá trình phát triển công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước, các dự án đầu tư được phê duyệt ngày một nhiều. Việc triển khai thực hiện các dự án này có thể mang lại những đóng góp không nhỏ cho sự phát triển kinh tế, xã hội song lại tiểm ẩn nhiều nguy cơ tác động xấu cho môi trường và sức khỏe cộng đồng. Đó là nguyên nhân vì sao có không ít những vụ xung đột lợi ích môi trường đã phát sinh ngay trong quá trình phê duyệt các dự án đầu tư này.

2 Cổng thông tin điện tử Hội nghị Môi trường toàn quốc lần thứ 4: Đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển, http://chuyentrang.monre.gov.vn/hnmttq4/tin-tuc-hoi-nghi/danh-doi-giua-bao-ton-va-phat-trien.html

3

Xung đột lợi ích môi trường diễn ra trong giai đoạn này thường phát sinh giữa cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án với cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án hoặc chủ dự án về các vấn đề môi trường có thể phát sinh khi dự án được triển khai trên thực tế. Xung đột trong trường hợp này có những đặc trưng sau đây:

Một là, xung đột thường nảy sinh rất sớm ngay từ khi dự án chưa được phê duyệt hoặc vừa được phê duyệt nhưng chưa được triển khai trên thực tế.

Giai đoạn sớm nhất nảy sinh dạng xung đột môi trường này là từ khi chủ dự án thực hiện việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư để lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) hay khi chủ đầu tư đã hoàn thành Báo cáo ĐTM và đang trong giai đoạn chờ cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Ngay khi lấy ý kiến của cộng đồng để lập báo cáo ĐTM, chủ dự án đã có thể vấp phải sự phản đối quyết liệt của cộng đồng khi họ cho rằng việc thực hiện dự án sẽ làm ảnh hưởng đến chất lượng môi trường nơi họ đang sinh sống. Pháp luật hiện hành quy định về việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư trong việc lập báo cáo ĐTM của dự án. Do vậy, bằng việc thể hiện ý kiến của mình trong cuộc họp cộng đồng dân cư được triệu tập, người dân hoàn toàn có thể phản đối việc thực hiện dự án. Hay trong nhiều vụ việc, xung đột lại xảy ra khi chủ dự án đã hoàn thánh báo cáo ĐTM và đang trong giai đoạn chờ cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Trong trường hợp này, xung đột môi trường biểu hiện ở việc cộng đồng dân cư hoặc một nhóm người dân tại địa phương có dự án thường tiến hành các hoạt động nhằm phản đối dự án, tạo sức ép buộc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền không phê duyệt.

Tuy nhiên, đối với những dự án mà khi thực hiện có thể ảnh hưởng tới việc khai thác, sử dụng nguồn nước của cộng đồng ở hạ du các con sông (như những dự án xây dựng nhà máy thuỷ điện) thì pháp luật tài nguyên nước cũng như pháp luật bảo vệ môi trường không quy định về trách nhiệm phải lấy ý kiến của các cộng đồng dân cư sinh sống phụ thuộc vào nguồn nước ở hạ du các con sông. Mặc dù Luật BVMT 2014 và Nghị định 18/2015 về quy hoạch bảo vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường có quy định chủ dự án phải lấy ý kiến của “cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp của dự án” nhưng như thế nào và trong trường hợp nào là “cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp của dự án” thì có những cách hiểu khác nhau và do đó các cộng đồng sinh sống ở hạ du các con sông có phải là “cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp của dự án” nhà máy thuỷ điện hoặc những công trình làm ảnh hưởng tới nguồn nước các con sông?

4

Ngoài ra, dạng xung đột lợi ích môi trường này cũng có thể nảy sinh khi chủ dự án đã hoàn thành báo cáo ĐTM và đang trong giai đoạn chờ được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt hoặc đã được phê duyệt dự án nhưng chưa bắt tay vào việc triển khai trên thực tế. Đối với trường hợp này, xung đột có thể nảy sinh do cộng đồng dân cư chưa có đầy đủ các thông tin hoặc có được những thông tin chưa chính xác về dự án và những tác động đến môi trường do hoạt động dự án trong quá trình lập báo cáo ĐTM. Chủ thể làm phát sinh xung đột trong trường hợp này là cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án với cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án hoặc chủ dự án.

Hai là, dạng xung đột này thường tạo sức ép rất lớn đến các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án và thu hút sự quan tâm của nhiều tổ chức, cá nhân khác như các chuyên gia về môi trường, các tổ chức chuyên môn, các đơn vị truyền thông, báo chí… Đặc biệt hầu hết đó lại là những xung đột liên quan đến bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng như bảo vệ các lợi ích kinh tế của người dân bị ảnh hưởng bởi việc sử dụng nguồn nước hoặc làm ảnh hưởng tới chất lượng nguồn nước. Cùng với những động thái phản ứng dữ dội từ phía những người dân, cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án thì sự phản đối của các tổ chức, cá nhân khác cũng tạo sức ép không nhỏ đến các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án về việc đã quyết định cấp phép dự án đó và việc cân nhắc rằng có cho phép triển khai dự án trên thực tế hay không. Bởi lẽ, suy cho cùng thì mọi hoạt động của cơ quan Nhà nước cũng là nhằm quản lý và ổn định, phát triển đời sống dân cư.

Liên quan tới trường hợp này, có thể kể tới vụ việc diễn ra tại xã Tam Tiến, huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam vào cuối năm 2015, đầu năm 2016. Được biết, năm 2015 UBND tỉnh Quảng Nam phê duyệt dự án Xây dựng vùng nuôi tôm tập trung theo hướng công nghiệp tại thôn Diêm Trà (xã Tam Tiến) với quy mô rộng 45ha với tổng mức đầu tư hơn 41 tỷ đồng. Thôn Long Thạnh là địa điểm mà chủ đầu tư tiến hành xây dựng làm bể lắng chứa nước mặn. Vì lo sợ việc xây dựng bể chứa nước mặn tại khu vực rừng phi lao chắn sóng của thôn Long Thạnh sẽ gây ô nhiễm môi trường, ô nhiễm nguồn nước và gây sạt lở nên ngày 18/02/2016, hơn 300 hộ dân thôn Long Thạnh đã kéo lên trụ sở UBND xã Tam Tiến để phản đối việc thực hiện dự án. Trước sức ép của người dân và dư luận vào cuộc, ngày 22/2, BQL dự án buộc phải chỉ đạo tạm dừng việc xây dựng bể chứa nước mặn phục vụ dự án phát triển vùng nuôi tôm bền vững tại xã Tam Tiến vì người dân phản ứng gay gắt. Đây có thể nói là vụ việc mới và điển hình cho trường hợp xung đột môi trường phát sinh ở giai đoạn tiền dự án3.

3 Tiến Hùng, Dừng dự án nuôi tôm 41 tỷ sau khi dân vây trụ sở xã, http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/dung-du-an-nuoi-tom-41-ty-sau-khi-dan-vay-tru-so-xa-3358844.html

5

Xung đột môi trường trong quá trình triển khai dự án hoặc tiến hành các hoạt động phát triển thường phát sinh khi các hoạt động của dự án hoặc hoạt động phát triển đã được triển khai, những quyền và lợi ích đã bị xâm phạm trên thực tế chứ không còn là dự đoán. Dấu hiệu cơ bản để nhận biết dạng xung đột này là quyền và lợi ích về môi trường của một bên đã, đang và sẽ tiếp tục bị xâm phạm trên thực tế nếu xung đột không được giải quyết. Đây có thể coi là dạng xung đột môi trường liên quan đến khai thác, sử dụng và bảo vệ nguồn nước phổ biến nhất. Nó nảy sinh khi một bên cho rằng hoạt động của bên kia đã, đang và sẽ tiếp tục làm tổn hại đến quyền và lợi ích chính đáng về nguồn nước của mình và thực hiện các động thái mà họ cho là cần thiết để buộc bên kia phải chấm dứt ngay các hoạt động đó.

Một vụ việc tiêu biểu có thể kể tới việc dự án cải tạo cảnh quan và phát triển đô thị ven sông Đồng Nai (thường được gọi là dự án lấn sông Đồng Nai) hồi tháng 9/2015 đã vấp phải sự phản ứng gay gắt từ người dân địa phương, các chuyên gia đầu ngành cả nước và dư luận. Ở vào thời điểm đó, dự án đã được phê duyệt và đang trong quá trình bước đầu triển khai thực hiện nhưng đã bị phát hiện nhiều sai phạm trong việc thực hiện thủ tục cấp phép hoạt động dự án, vi phạm pháp luật về tài nguyên nước cũng như phát sinh nhiều nguy cơ gây hại đến môi trường và ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân. Theo số liệu khảo sát do Mạng lưới sông ngòi Việt Nam (VRN) cho biết có đến 96% số người được hỏi phản đối và yêu cầu phải hủy dự án lấp sông Đồng Nai, chỉ có 4% đồng ý tiếp tục dự án4 . Đến nay, dù chưa có kết luận chính thức của cơ quan chức năng nhưng dự án vẫn đang bị tạm ngừng thi công để khảo sát, làm rõ các vấn đề liên quan. Ngày 18.7.2017, Văn phòng Chính phủ đã thông báo ý kiến chỉ đạo của Phó thủ tướng Trịnh Đình Dũng giao Bộ TN-MT chỉ đạo đơn vị tư vấn nghiên cứu để tiếp thu ý kiến các bộ có liên quan để bổ sung đánh giá tác động, định lượng tác động của dự án. Thực hiện văn bản này, UBND tỉnh Đồng nai vẫn đang chờ ý kiến của các bộ ngành. Khi các bộ ngành có chỉ đạo với UBND tỉnh Đồng Nai thì mới tiếp tục thực hiện5. Như vậy, câu hỏi có hay không tiếp tục thực hiện dự án đến nay vẫn là một câu hỏi còn bỏ ngỏ.

Như vậy có thể thấy, xung đột môi trường liên quan đến nguồn bước phát sinh không những nhằm đảm bảo lợi ích của những bên liên quan mà còn nhằm hướng đến mục tiêu bảo vệ các giá trị của môi trường chung.

4 Minh Khanh, Dự án lấn sông Đồng Nai: Vi phạm pháp luật thì phải dừng, http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/du-an-lan-song-dong-nai-vi-pham-phap-luat-thi-phai-dung-20150910234908458.htm5 Chí Nhân, Sông Đồng Nai vẫn phập phồng... chờ, http://daubao.com/song-dong-nai-van-phap-phong-cho/xa-hoi/1115868.html

6

Thứ ba, Xung đột môi trường nảy sinh trong quá trình khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên và nguồn nước

Ở Việt Nam, các xung đột lợi ích môi trường trong quá trình khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên và nguồn nước cũng ngày càng gia tăng. Giống như các dạng xung đột lợi ích môi trường khác liên quan đến nguồn nước, đây cũng là những xung đột nảy sinh do mâu thuẫn giữa lợi ích cục bộ của từng tổ chức, cá nhân khai thác sử dụng tài nguyên với lợi ích chung của cộng đồng, gồm hai dạng chủ yếu:

(i)Xung đột giữa các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên làm ảnh hướng đến lợi ích của chủ thể khác. Chẳng hạn, chủ thể khai thác rừng có thể gây xung đột với chủ thể khai thác nguồn nước, do chủ thể khai thác rừng có thể làm suy giảm diện tích rừng, từ đó làm suy giảm nguồn nước mà chủ thể khai thác nước đang khai thác và sử dụng.

(ii) Xung đột giữa các tổ chức, cá nhân cũng khai thác, sử dụng nguồn nước về quan điểm khai thác, sử dụngnguồn nước. Trường hợp này, xung đột thường xảy ra giữa những chủ thể cùng khai thác, sử dụng chung một nguồn nước, thậm chí có cùng mục đích khai thác và sử dụng nguồn nước đó nhưng lại có quan điểm, cách thức khai thác và sử dụng khác nhau. Trường hợp xung đột giữa quan điểm trong việc khai thác cá của đồng bào dân tộc Khơ Mú và dân tộc Thái trên dòng sông Nậm Mộ là một ví dụ. Đồng bào dân tộc Khơ Mú có một phong tục hay là vào khoảng tháng 7 dương lịch hoặc tháng 6 âm lịch, khi những cơn mưa đầu mùa của mùa mưa đổ xuống, thì trong một giờ kể từ khi bắt đầu mưa, các gia đình không được ra sông bắt cá để cho cá đẻ trứng. Tuy vậy, đồng bào Thái, không thừa nhận phong tục này vì bắt cá vào lúc mới mưa trong thời kỳ đầu của cơn mưa sẽ bắt rất dễ và được rất nhiều6. Có thể thấy, quan điểm tư tưởng khác nhau đã làm phát sinh xung đột giữa hai dân tộc này và có lẽ, xung đột đó sẽ không xảy ra nếu hai bên không cùng chung khai thác, đánh bắt cá trên một dòng sông.

Thứ tư, Xung đột về đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường nước gây nên

Có thể nói, xung đột về đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường nước là dạng xung đột môi trường phổ biến nhất hiện nay tại nước ta. Trước sức ép của sự phát triển kinh tế, mục tiêu làm giàu nhanh chóng của các thương nhân, sự gia tăng nhu cầu khai thác và sử dụng các nguồn nước thì môi trường nước đã ngày một xuống

6 Phát huy vai trò của cộng đồng trong việc giải quyết xung đột môi trường, http://maxreading.com/sach-hay/viet-nam-moi-truong-va-cuoc-song/phat-huy-vai-tro-cua-cong-dong-trong-viec-giai-quyet-xung-dot-moi-truong-11367.html

7

cấp trầm trọng và từ đó gây ra những thiệt hại về con người, về tài sản của các chủ thể khác và nảy sinh yêu cầu giải quyết những xung đột này.

3. Giải quyết xung đột lợi ích môi trường trong khai thác, sử dụng nguồn nước và vai trò của pháp luật Cho tới thời điểm hiện tại, khái niệm giải quyết xung đột lợi ích môi trường

hầu như không được đề cập trong các tài liệu khoa học cũng như các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, có thể đưa ra khái niệm: nghĩa “Giải quyết xung đột môi trường trong khai thác, sử dụng nguồn nước là việc thực hiện các hoạt động nhằm loại bỏ những mâu thuẫn, xung đột về lợi ích trong khai thác, sử dụng nguồn nước giữa các chủ thể bằng các phương tiện, công cụ khác nhau trong đó có công cụ pháp lý, phù hợp với quy định của pháp luật và không trái đạo đức xã hội”.

Trên cơ sở khái niệm này, việc giải quyết xung đột lợi ích môi trường trong khai thác, sử dụng nguồn nước, theo quan điểm của tác giả bài viết, cần dựa trên những nguyên tắc sau:

Thứ nhất, Bảo đảm nguyên tắc phát triển bền vững

Phát triển bền vững là quan điểm giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa các lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường, mối quan hệ lợi ích giữa các chủ thể khác nhau, mối quan hệ lợi ích giữa các thế hệ khác nhau, thế hệ hiện tại và tương lai. Tuy nhiên một điều khó khăn là làm sao và bằng công cụ, biện pháp gì để giải quyết thỏa đáng công bằng, cân bằng giữa các lợi ích này.

Lúc này, Nhà nước và pháp luật môi trường, trong đó có pháp luật tài nguên nước, có vai trò rất quan trọng trong việc xác định sự cân bằng này. Như vậy, một hoạt động chỉ được coi là bảo đảm phát triển bền vững khi tuân thủ pháp luật môi trường và nguyên tắc phát triển bền vững. Các lợi ích phải được xem xét một cách thỏa đáng ở thời điểm hiện tại và lâu dài.

Ví dụ như vụ việc bán đảo Sơn Trà, nếu những quy hoạch và sửa đổi quy hoạch sử dụng đất rừng đặc dụng tại bán đảo Sơn trà là trái pháp luật thì không thể coi việc phát triển du lịch với việc xây dựng nhiều khách sạn tại đây là bảo đảm phát triển bền vững. Bên cạnh đó, việc xem xét vụ việc này theo quan điểm phát triển bền vững cần xem xét với thời gian lâu dài chứ không chỉ phát triển trước mắt. Trong vụ việc này, chúng tôi ủng hộ quan điểm giải quyết xung đột lợi ích của ông Trương Trọng Nghĩa - đại biểu Quốc hội TPHCM khi ông phát biểu tại tại Hội thảo khoa học “Bảo tồn và phát triển bền vững hệ sinh thái tự nhiên bán đảo Sơn Trà”, sáng

8

15/7/2017 “Luật pháp Việt Nam hiện nay, tiềm lực hiện nay, sự quan tâm của cả nước với Sơn Trà hiện nay, sự quan tâm của Chính phủ, Quốc hội hiện nay với Sơn Trà, sự quan tâm của công luận với Sơn Trà thì bài toán này khó mấy cũng giải được” và “nhất thiết chúng ta không thể nào phát triển du lịch ở Sơn Trà theo cách như hiện nay được. Nhất thiết không cho phép xây dựng thêm và nhất thiết phải thay đổi cách phát triển du lịch với bán đảo Sơn Trà. Bên cạnh đó phải tăng cường hơn nữa cả vật lực và tài lực và cả quy định pháp lý để bảo tồn Sơn Trà một cách hiệu quả hơn, chặt chẽ hơn”, “Nếu chúng ta bảo tồn Sơn Trà thì biết bao người sẽ đến đấy, chúng ta không sợ là không đẻ ra tiền”7.

Có thể thấy, việc đưa ra các quyết định khó khăn để hài hòa giữa các lợi ích kinh tế - xã hội – môi trường đã và đang trở nên ngày càng khó khăn và đòi hỏi một sự nhìn nhận đúng đắn về bảo đảm phát triển bền vững nhằm hạn chế hoặc loại trừ những hệ lụy “đánh đổi môi trường lấy kinh tế” gây nên bởi những quyết định chưa hợp lý.

Thứ hai, Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa

Có thể thấy nguyên tắc phòng ngừa có vai trò rất quan trọng đối với việc bảo vệ môi trường. Trong nhiều trường hợp, đặc biệt là đối với những xung đột môi trường chưa làm phát sinh những hậu quả về môi trường thì việc giải quyết xung đột lợi ích môi trường có ý nghĩa lớn trong việc phòng ngừa các hệ quả xấu có thể xảy ra đối với môi trường. Nguyên tắc này xuất phát từ đặc điểm của xung đột lợi ích môi trường là nó có thể phát sinh ngay từ khi chưa có thiệt hại xảy ra trên thực tế. Ngay cả những xung đột liên quan đến việc hoạch định các chính sách về môi trường cũng cần được giải quyết càng sớm và triệt để càng tốt, đảm bảo cho việc áp dụng chính sách đem lại hiệu quả tích cực thay vì những tác động tiêu cực. Hay trong việc thực hiện các dự án, tiến hành các hoạt động phát triển, những nguy cơ tiềm ẩn đối với môi trường , trong đó có nguồn nước có thể được phát hiện, gây ra xung đột giữa các bên và cần phải được giải quyết ngay mà không phải là để đến khi nguy cơ đó đã trở thành thiệt hại trên thực tế.

Thứ ba, Nguyên tắc tham vấn chuyên gia và áp dụng khoa học – công nghệ

Trong nhiều trường hợp, việc sử dụng khoa học – công nghệ là điều rất cần thiết để quá trình giải quyết xung đột lợi ích môi trường đạt hiệu quả tốt. Bên cạnh đó, sự tham vấn ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực liên quan như kinh tế, 7 Khánh Hồng, Bảo tồn Sơn Trà - không sợ không đẻ ra tiềnhttp://dantri.com.vn/xa-hoi/bao-ton-son-tra-khong-so-khong-de-ra-tien-20170715161918432.htm

9

y học, sinh học, hóa học, vật lý, luật học,…góp phần giúp cho việc giải quyết xung đột lợi ích môi trường được chính xác hơn. Biểu hiện chủ yếu của nguyên tắc này trong việc giải quyết xung đột lợi ích môi trường là việc dùng những biện pháp khoa học – kĩ thuật cũng như những ý kiến đánh giá, phân tích, nhận định của các chuyên gia trong việc xác định một cách có căn cứ khoa học thiệt hại xảy ra đối với môi trường và đối với sức khỏe, tính mạng, tài sản của con người. Có như vậy thì mới có thể đưa đến những kết luận khách quan, trung thực và toàn diện về mức độ thiệt hại, nguyên nhân, hậu quả và mối quan hệ giữa nguyên nhân và hậu quả đó. Các kết luận của chuyên gia và các kết quả thu được từ máy móc kĩ thuật sẽ giúp các bên xung đột đánh giá được đúng – sai, làm cơ sở để đòi bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp; giúp cơ quan có thẩm quyền đánh giá và đưa ra quyết định đúng đắn nhất để giải quyết xung đột. Cũng cần lưu ý một điều rằng, để có thể đưa ra những kết quả khách quan, xác thực nhất thì cần phải tham vấn ý kiến của những chuyên gia có kinh nghiệm, chuyên môn nghiệp vụ cao và trưng cầu việc xác định kết quả bằng các đơn vị, tổ chức giám định, xác định có uy tín.

Thứ tư, Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bênMục đích của các bên khi khởi sinh xung đột hoặc có yêu cầu giải quyết xung

đột lợi ích môi trường trong khai thác sử dụng nguồn nước là vì những quyền và lợi ích chung, quyền và lợi ích tư liên quan đến nguồn nước mà họ cho rằng cần phải được bảo vệ theo quy định của pháp luật. Do vậy, nguyên tắc giải quyết xung đột lợi ích trong khai thác sử dụng nguồn nước là phải bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của các bên.

Trong xây dựng, hoạch định chính sách pháp luật, chính sách phát triển mà phát sinh xung đột liên quan đến môi trường nói chung, nguồn nước nói riêng thì các cơ quan có nhiệm vụ xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật đó cần phải cân đối giữa lợi ích kinh tế của việc ban hành, thực hiện chính sách, pháp luật đó với lợi ích môi trường của những đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp của chính sách, pháp luật để có những điều chỉnh và quyết định phù hợp. Để có thể đảm bảo nguyên tắc này, các chủ thể trung gian giải quyết xung đột hoặc cơ quan Nhà nước trực tiếp quản lý cần phải biết lắng nghe và thấu hiểu những vấn đề gặp phải đối với các bên liên quan.

Thứ năm, Bảo đảm tính minh bạch, sự tham gia của các bên có liên quan trong việc hình thành và quyết định chính sách, quyết định phát triển và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định chính sách, quyết định phát triển.

10

Các chính sách và quyết định phát triển sẽ giảm hoặc loại trừ được xung đột lợi ích môi trường, trong đó có nguồn nước, khi các chính sách, các quyết định phát triển có ảnh hưởng tới môi trường được công khai để các bên có liên quan nắm được thông tin về chính sách, quyết định phát triển ngay từ khi hình thành ý tưởng. Hoạt động minh bạch chính sách và quyết định phát triển cần được thực hiện trong suốt quả trình phát triển, tất nhiên trừ những quyết định có yếu tố bí mật về an ninh quốc phòng.

Sự minh bạch này còn cần có sự tham gia phản biện từ các chủ thể có liên quan, đặc biệt là sự tham gia của các nhà khoa học, các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội – nghề nghiệp và cộng đồng. Các ý kiến này cần có sự xem xét thấu đáo, cầu thị từ phía cơ quan quyết định, tránh hình thức thậm chí bỏ qua hoặc sự phản biện này bị coi là “sự cản trở” cho quyết định phát triển.

Thực tế thời gian qua cũng đã xảy ra những sự xem thường từ phía cơ quan nhà nước với những phản biện trái chiều, điển hình như trong vụ phát triển du lịch tại bán đảo Sơn trà. Đó là việc Bộ Văn hóa thể thao và du lịch đề nghị Hiệp hội du lịch thành phố Đà nẵng xử lý và yêu cầu ông Huỳnh Tấn Vinh (Chủ tịch Hiệp hội Du lịch TP Đà Nẵng) phải giải trình liên quan đến phát ngôn của ông tại một buổi tọa đàm.và văn bản này đã bị chính bộ này thu hồi sau hai ngày (vào ngày 4/6/2017). Từ đây có thể thấy rằng, cần có những quy định của pháp luật cho việc bảo đảm sự tham gia của các chủ thể có liên quan và cơ chế (bắt buộc) giải trình, phản biện của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định phát triển.

4. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết xung đột lợi ích môi trường trong khai thác, sử dụng nguồn nước ở Việt Nam

Để việc giải quyết hiệu quả và thoả đáng các xung đột môi trường trong khai thác, sử dụng nguồn nước ở Việt Nam cần triển khai một số giải pháp sau đây:

Thứ nhất, Cần hoàn thiện pháp luật môi trường nói chung, pháp luật tài nguyên nước nói riêng

Trong quá trình hoàn thiện pháp luật môi trường nói chung, pháp luật tài nguyên nước nói riêng thực hiện đúng các nguyên tắc nêu trên.

Bên cạnh đó, vấn đề xác định quyền sở hữu, quyền sử dụng đối với nguồn nước là rất quan trọng trong việc hạn chế hoặc loại trừ nguyên nhân gây xung đột nguồn nước.

11

Tài nguyên nói chung và tài nguyên nước nói riêng càng ngày càng trở lên khan hiếm và xung đột lợi ích trong hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên xuất hiện ngày càng nhiều. Trên thực tế, các xung đột lợi ích trong khai thác, sử dụng tài nguyên nước ở trên thế giới và ở Việt Nam càng ngày càng trở nên gay ngắt8.

Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là pháp luật chưa phân định rõ ràng giữa sở hữu toàn dân đối với tài nguyên nước (nguồn nước tự nhiên), sở hữu của tổ chức, cá nhân đối với (nguồn) nước “được tạo ra” do hoạt động sản xuất, kinh doanh và quyền sử dụng nguồn nước.

Để bảo đảm việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước bảo đảm các yêu cầu phát triển bền vững cần tuân theo những định hướng sau đây:

Một là, bên cạnh việc xác định tài nguyên nước thuộc sở hữu toàn dân9 thì pháp luật cần được coi tài nguyên nước là tài sản công cộng. Từ đó, mọi hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên nước phải được kiểm soát và chịu sự quản lý của nhà nước, cộng đồng. Việc quản lý tài nguyên nước cần phải được thực hiện theo phương thức tổng hợp, thống nhất và việc quản lý, bảo vệ tài nguyên nước phải bảo đảm tính hệ thống của lưu vực sông và được triển khai đồng bộ ở các cấp, các ngành, các địa phương. Trong giai đoạn này, một trong những vấn đề bức thiết là cơ quan nhà nước phải xây dựng và ban hành quy trình vận hành liên hồ chứa nhằm giải quyết các xung đột về sử dụng nguồn nước giữa các địa phương, các nhóm lợi ích khác nhau.

Việc coi tài nguyên nước là tài sản công cộng làm phát sinh nguyên tắc “mọi trường hợp khai khác, sử dụng nguồn nước tự nhiên phải phù hợp với lợi ích công cộng”. Theo đó, Nhà nước cần xây dựng và tuân thủ các quy định về lấy ý kiến một cách thực chất các chủ thể có liên quan trong quyết định chính sách khai thác, sử 8 Xem thêm: Tiếp tục đàm phán ba bên về tranh chấp nguồn nước sông Nile, http://www.vietnamplus.vn/tiep-tuc-dam-phan-ba-ben-ve-tranh-chap-nguon-nuoc-song-nile/286618.vnp

MINH HÙNG, Tranh chấp nguồn nước mùa khô sẽ rất căng thẳng, http://www.vietnamplus.vn/tranh-chap-nguon-nuoc-mua-kho-se-rat-cang-thang/252542.vnp;Nam Trân, Tranh chấp nguồn nước giữa Đà Nẵng và Quảng Nam: Cần có quyết sách, http://quangda.de/tin-viet-nam/tin-quang-nam-da-nang/3617-tranh-chap-nguon-nuoc-giua-da-nang-va-quang-nam-can-co-quyet-sach.html; LÊ ANH TUẤN, Xung đột nguồn nước từ vận hành thủy điện: Do đâu và cần gì?; http://tuoitre.vn/tin/tuoi-tre-cuoi-tuan/van-de-su-kien/20130410/xung-dot-nguon-nuoc-tu-van-hanh-thuy-dien-do-dau-va-can-gi/541517.html#; Trịnh Lê Nguyên, Quản lý nguồn nước Mê Công nhìn từ khía cạnh chia sẻ lợi ích và hợp tác cùng phát triển; http://www.vacne.org.vn/quan-ly-nguon-nuoc-me-cong-nhin-tu-khia-canh-chia-se-loi-ich-va-hop-tac-cung-phat-trien/214383.html; Hồng Quyêt, An ninh nguồn nước đang bị đe dọa nghiêm trọng, http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/xa-hoi/2015-10-19/an-ninh-nguon-nuoc-dang-bi-de-doa-nghiem-trong-25353.aspx# Truy cập ngày 20/10/2015

9 Nội dung này đã được quy định12

dụng nguồn nước tự nhiên và việc quyết định cho phép tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng nguồn nước như thế nào phải dựa trên quá trình xem xét cẩn trọng lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các chủ thể khác. Bên cạnh đó, cũng cần tăng cường trách nhiệm và xử lý trách nhiệm đối với các chủ thể, bao gồm cả công chức nhà nước, có những hành vi làm ảnh hưởng (nghiêm trọng) tới quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của những chủ thể có nhu cầu sử dụng nguồn nước khác.

Hai là, cần xây dựng quy định rõ ràng nhằm xác định những trường hợp tổ chức, cá nhân có quyền sở hữu đối với (nguồn) nước “nhân tạo”, có quyền sử dụng đối với nguồn nước. Pháp luật cũng cần quy định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của chủ sở hữu, chủ sử dụng đối với (nguồn) nước và những quy định về việc hạn chế các quyền này. Luật Tài nguyên nước đã có những quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng nguồn nước (Điều 43 Luật Tài nguyên nước) nhưng quy định này còn chung chung và không nhìn nhận dưới giác độ tài sản của nguồn nước sau khai thác, sử dụng.

Thứ hai, Cần thiết lập một số cơ chế “kiểm soát ngoài” nhằm tránh sự “hợp tác bất chính” tạo ra xung đột môi trường nói chung, xung đột trong khai thác sử dụng nguồn nước nói riêng

Để hạn chế tình trạng “thông đồng” nhằm chỉ bảo đảm một nhóm lợi ích, nhất là lợi ích kinh tế mà bỏ qua lợi ích môi trường và những quyết định “đánh đổi môi trường lấy kinh tế” thì rất cần có cơ chế kiểm soát ngoài hệ thống kiểm soát nội bộ của các cơ quan quản lý nhà nước. Trước mắt, Nhà nước cần nghiên cứu để xây dựng các quy định mang tính hỗ trợ nhằm bảo đảm cho người dân – những người bị thiệt hại, có thể tiếp cận công lý thông qua việc vận động tẩy chay hàng hóa, dịch vụ và phản đối trong hòa bình với những doanh nghiệp có hành vi vi phạm pháp luật môi trường nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng và hành vi đó đã được chứng minh.

Một vấn đề cũng đặc biệt quan trọng là cần có hành lang pháp lý cho hoạt động phản biện xã hội đối với các quyết định phát triển một cách thực chất và xây dựng cơ chế nhằm bảo đảm sự tham tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, xã hội – nghề nghiệp và cộng đồng dân cư trong hoạt động bảo vệ môi trường10.

10 Quyền và nghĩa vụ của tổ chức chính trị - xã hội, xã hội – nghề nghiệp và cộng đồng dân cư trong hoạt động bảo vệ môi trường đã được quy định tại Điều 145, Điều 146 Luật Bảo vệ môi trường 2014 nhưng chưa có cơ chế bảo đảm thực hiện một cách hiệu quả

13

Nếu được áp dụng một cách đúng đắn thì nó sẽ phát huy được hiệu quả rất cao trong công tác BVMT nói chung và giải quyết xung đột lợi ích môi trường nói riêng.

Thứ ba, Xử lý nghiêm khắc các hành vi vi phạm pháp luật môi trường, trong đó có pháp luật tài nguyên nước

Trong nền kinh tế thị trường như hiện nay ở nước ta, vì lợi ích kinh tế trước mắt mà nhiều chủ thể sẵn sàng bất chấp các quy định của pháp luật môi trường để gia tăng lợi nhuận cho mình. Ý thức pháp luật của tổ chức, cá nhân ở nước ta nhìn chung chưa cao, thậm chí những người hiểu biết pháp luật môi trường thì không phải ai cũng tự giác xử sự theo đúng những quy định đó. Chính việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường không đến nơi, đến chốn đã dẫn đến thực trạng tồn tại và diễn biến nguy hiểm hơn, tinh vi hơn của các hành vi vi phạm đó. Vì vậy, việc xử lý nghiêm khắc hành vi vi phạm pháp luật môi trường là rất cần thiết nhằm mục đích răn đe, phòng ngừa hành vi vi phạm xảy ra trên thực tế. Không thể nương nhẹ, dung túng, tiếp tay cho các chủ thể tiếp tục thực hiện các hành vi gây ô nhiễm môi trường và gây thiệt hại cho các chủ thể khác.

Thứ tư, Cần thực hiện các biện pháp nhằm phòng ngừa và xử lý nghiêm đối với những hành vi tham nhũng của bộ máy công quyền

Bộ máy công quyền, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước có những quyết định nhằm hài hòa hóa một cách cân bằng các lợi ích khác nhau, giữa lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội và lợi ích môi trường của các nhóm chủ thể đại diện cho những lợi ích khác nhau thì cơ quan công quyền phải bảo đảm công tâm, tránh đưa ra những quyết định thiên lệch chỉ bảo vệ một nhóm lợi ích. Do đó, để quyết định của cơ quan công quyền không bị tác động bởi những yếu tố tham nhũng thì hoạt động phòng, chống tham nhũng cần được thực hiện một cách quyết liệt và hiệu quả.

14