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Revista análisispolíticoAño 1, no. 1Fundación Konrad AdenauerJulio-septiembre 2007Guatemala, Centroamérica
ISBN XXXXXXXX
Los contenidos del presente volumen no necesariamente expresan la opinión de la Fundación Konrad Adenauer. Es permitida su reproducción parcial o total, siempre que se cite la fuente.
Editor responsableTjark Egenhoff
Coordinación editorialRubén Hidalgo Rosales
Diseño y diagramaciónJeanneth Estévez Cuevas
Numengrafia
ImpresiónMagna Terra Editores
XxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxTel.: xxxxxxxxxx
Correo electrónico: xxxxxxxxxxxxxxx1,000 ejemplares
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Contenido
¿QuénosfaltaporhacerenGuatemala?
PresentaciónTjark Egenhoff / 5
¿Qué nos falta por hacer en GuatemalaMario Fuentes Destarac / 7
Reformas políticas en Guatemala, una propuesta para el debateJuan Fernando Molina Meza / 17
Propuestas para la política social de GuatemalaMiguel Von Hoegen /39 Desafíos de la política de educación en GuatemalaRoberto Moreno Godoy / 61 Preguntas, respuestas y propuestas sobre la política fiscalJuan Alberto Fuentes Knight / 83
La agenda de seguridad ciudadana en el actualcontexto electoralCarmen Rosa de León-Escribano / 99
Reflexiones en torno a la política exterior de GuatemalaAriel Rivera Irías / 129
Aportes Perspectivas de un futuro acuerdo de asociación con Europa Consideraciones y propuestas del Consejo Consultivo de SICA Carlos Molina / 147 Guatemala: Proceso electoral 2007, información y datos básicos Asociación de Investigación y Estudios Sociales - ASIES / 159
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PresentaciónTjark Egenhoff *
Por medio de esta nueva revista “Análisis Político”, la Fundación Konrad Adenauer quiere contribuir periódicamente al debate sobre temas de la actualidad política en Guatemala y la región centroamericana. Esperamos así aportar a una discusión pluralista y abrir un foro participativo que tenga alcance hacia la vida política, académica y cívica del país.
En este sentido dependemos del interés de discutir y contribuir por parte de los tomadores de decisiones, de analistas y expertos como naturalmente de todos los lectores de AP para que esta revista se convierta realmente en un espacio vivo e interactivo.
Cada edición de AP estará dedicada a un tema específico. Además brindamos en un apartado especial la posibilidad de contribuciones diversas, llamado “Aportes”. Esta sección adicional brindará al lector ensayos, entrevistas y artículos de interés general así como la posibilidad de reacción a ediciones anteriores para crear un intercambio de ideas entre los autores y el lector.
Nuestra primera edición está dedicada a los desafíos que enfrenta Guatemala en el próximo período de gobierno. En estos tiempos electorales, nos hemos atrevido a confrontar a siete autores con
* Representante de la Fundación Konrad Adenauer en Guatemala y El Salvador.
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la pregunta: ¿Qué nos falta por hacer en Guatemala? La presente publicación refleja las respuestas recibidas para las diferentes áreas políticas.
Queremos por esta vía aportar de forma propositiva a una discusión programática de esta contienda electoral que sin un debate profundo sobre las propuestas de los partidos políticos se queda vacío. En una democracia la discusión sobre contenidos y prioridades políticas no es un privilegio de los políticos. La ciudadanía está llamada a opinar y participar en el debate sobre el futuro de las políticas públicas y el rumbo del país que afectará también a los vecinos centroamericanos. Es en este espíritu que nos permitimos impulsar la presente edición de la nueva revista AP de la Fundación Konrad Adenauer en Guatemala.
Esperamos que la lectura agrade y genere más discusión acerca de ¿qué nos falta por hacer en Guatemala?.
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¿QuénosfaltaporhacerenGuatemala?Mario Fuentes Destarac *
1. CRECIMIENTO ECONÓMICO RAQUÍTICO
A lo largo de los últimos 15 años el gobierno guatemalteco ha venido adoptando, en mayor o menor grado, las 10 políticas económicas dictadas por el denominado “Consenso de Washington” en la década de los 90. A juicio de los organismos financieros internacionales y centros económicos con sede en Washington, D.C., tales políticas impulsarían un crecimiento económico relevante y sostenible, por medio de: 1) Disciplina fiscal; 2) Reordenamiento de las prioridades del gasto público; 3) Reforma impositiva; 4) Liberalización de las tasas de interés; 5) Una tasa de cambio competitiva; 6) Liberalización del comercio internacional; 7) Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas; 8) Privatización; 9) Desregulación; y 10) Derechos de propiedad.
No obstante, el crecimiento económico no ha experimentado un impulso significativo (ha oscilado entre el 2% y el 4% del PIB anual). Además, el mismo se ha situado muy por debajo de las expectativas de crecimiento para el corto plazo, que, de alguna manera, quedaron plasmadas en los Acuerdos de Paz (6% del PIB anual).
* Abogado y Notario, Master en Administración de Empresas. Presidente del Centro para la Defensa de la Constitución (CEDECÓN) y Vicepresidente y columnista del diario El Periódico. Ha sido Decano de Derecho de la Universidad Rafael Landívar; Presidente de la Cámara Guatemalteca de Periodismo; Comisionado Presidencial para la Reforma Política e Institucional del Estado; Comisionado Presidencial para la Transparencia y el Combate contra la Corrupción.
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2. MEDIOCRE REDUCCIÓN DE LA POBREZA
Empero, no solamente no se produjo el crecimiento económico pronosticado sino que los elevados niveles de pobreza y de miseria apenas se redujeron en nuestro país.
Definitivamente, el mediocre avance en materia de desarrollo humano de plano nos impedirá cumplir, para el año 2015, con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, adoptados por los gobiernos de 189 países que participaron en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (2000), que se traducen en: 1) Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre; 2) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los sexos; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5) Reducir la mortalidad materna; 6) Detener la propagación del VIH/SIDA y el paludismo; 7) Garantizar la sostenibilidad del ambiente; y 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo, con metas para la asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda.
3. CAUSAS DEL REZAGO
A pesar que la recaudación tributaria ha venido aumentando significativamente (hasta situarse en el 12% del PIB), a raíz de un importante fortalecimiento del régimen impositivo, no se han superado 6 problemas crónicos que, en mi opinión, obstaculizan el desarrollo económico y el progreso social de la sociedad guatemalteca: 1) Clientelismo político; 2) Ausencia de seguridad jurídica; 3) Estado al servicio de intereses particulares; 4) Patología de los partidos políticos; 5) Ineficacia del gasto social; y 6) Liderazgo político caduco. Dichas causas del rezago se describen a continuación.
3.1 Clientelismo político Aunque en el papel se instituyó una democracia institucional en Guatemala, fundada en un Estado de Derecho, lo que en realidad se gestó fue un Estado clientelar, legitimado por una democracia electorera. Se pasó, entonces, de un régimen militarista, sustentado en la fuerza, la arbitrariedad y la represión, a un Estado clientelar, articulado sobre una base de simulación de instituciones, de una legalidad aparente y de un progresivo clientelismo político (intercambio de favores por apoyo político y votos).
Para el Estado clientelar los ciudadanos son verdaderos clientes, o sea individuos dependientes que están bajo el control y regencia de quienes los protegen, tutelan, amparan, patrocinan o ayudan. Luego, el régimen clientelar
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se articula en torno a un sofisticado sistema rentista, asistencial y prebendario, que reparte recursos y privilegios con absoluta discrecionalidad y opacidad.
Lógicamente, el régimen clientelar guatemalteco jamás ha tenido la capacidad de cumplir con las obligaciones fundamentales que la Constitución le impone al Estado de Guatemala (garantizar la vida, seguridad, libertad, justicia, paz y desarrollo integral de la persona), lo que se ha traducido en una patética ausencia del Estado en la vida nacional, así como en una insoportable ingobernabilidad, en recurrentes crisis políticas y en la falta de respuesta a las necesidades básicas de la sociedad.
El principal síntoma del fracaso del Estado clientelar es que los conflictos en general no se están dirimiendo por la vía pacífica y legal sino en el terreno de los hechos. Esto se manifiesta a través de la incontrolable espiral de violencia, de la proliferación de bandas delincuenciales y del creciente poder del crimen organizado, cuyo caldo de cultivo es la impunidad, la anarquía y la ilegalidad, así como a través del surgimiento de grupos de choque, vengadores y paramilitares que hacen justicia por propia mano o ejecutan macabras “limpiezas sociales”.
Dentro de las prioridades del Estado clientelar no está previsto el fortalecimiento del sistema de seguridad y justicia. Por tanto, hay recursos para todo (incluso para despilfarrar), menos para seguridad jurídica, fundamentalmente porque, a juicio de los grupos de poder, los dineros destinados a estos menesteres no son políticamente rentables en el corto plazo o, simplemente, no les conviene. Cabe traer a colación que en Guatemala se asigna al Poder Judicial sólo el 2% del Presupuesto del Estado y al Ministerio Público la mitad de ese tanto.
3.2 Ausencia de seguridad jurídica La seguridad se traduce en la confianza, la tranquilidad y la certeza que tiene una persona de la idea de que no hay ningún peligro, amenaza o riesgo que temer.
Asimismo, la seguridad jurídica se conceptúa como la protección que el Estado brinda a las personas, a través de la plena observancia y aplicación de las leyes, para que no vivan en zozobra respecto de su vida e integridad física, sus propiedades y sus relaciones interpersonales.
La seguridad de las personas es multidimensional y está determinada por la garantía de los derechos humanos fundamentales: Derecho al respeto de la vida y la integridad física y moral de cada persona, libertad de expresión de
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ideas, derecho de circular, libertad de acción, libertad de reunión y libertad de asociación.
La seguridad de los bienes implica la garantía de los derechos de propiedad de las personas. El título de propiedad da certeza a los ciudadanos respecto de sus posesiones y le permite disponer de ellos y defenderlos frente a los otros.
La seguridad de las relaciones interpersonales es la garantía de los contratos entre particulares y de las relaciones de estos con el Estado, es decir el pleno respeto y cumplimiento de las obligaciones contraídas voluntariamente o por ley.
En todo caso, la seguridad jurídica beneficia a todos los habitantes del país porque sin ella todos podemos ser víctimas de la delincuencia y de la inseguridad pública, de la imposibilidad de defender nuestras propiedades y del incumplimiento de los contratos y las obligaciones en el plano nacional e internacional.
Inequívocamente, la seguridad jurídica beneficia más a los que menos tienen, ya que son los más desprotegidos y vulnerables en sus personas, bienes y relaciones interpersonales. En sus personas, porque no pueden contratar guardaespaldas, empresas de seguridad ni defenderse de quienes amenazan su vida o su integridad física. Están más expuestos a ataques personales porque se desplazan a través del transporte público, transitan en lugares inseguros y residen en barrios menos protegidos y riesgosos.
La inseguridad jurídica debilita a los más pobres en la defensa de sus escasas propiedades, porque los torna impotentes para hacer valer sus derechos de cara a asaltos, robos, usurpaciones y extorsiones. La propiedad de los más desposeídos es, generalmente, más frágil y precaria.
Asimismo, la incertidumbre en las relaciones interpersonales (contratos, obligaciones y transacciones) hace que la gente más pobre quede más desamparada y, prácticamente, a la intemperie. Los pobres son los más predispuestos a la discrecionalidad, arbitrariedad y abuso de autoridad, a las humillaciones y a las injusticias.
En Guatemala, en materia de seguridad jurídica se enfrenta un gravísimo doble problema. Por un lado, no se ha trabajado en la sistematización de nuestra legislación, que permita jerarquizar, organizar, simplificar y desahogar el ordenamiento jurídico; y, por otro lado, no se ha avanzado mucho en la
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modernización de los sistemas de seguridad y justicia. En consecuencia, el Estado de Derecho resulta incompleto y disfuncional.
Lo anterior sin perjuicio de que la seguridad pública en nuestro país no ha logrado superar el concepto de orden arbitrario y extralegal propio de los regímenes autoritarios y militaristas de otras épocas; y, por consiguiente, siempre se cae en la tentación de la represión extrajudicial del delito y no se invierte en la prevención del crimen.
3.3 Estado al servicio de intereses particulares La Constitución de Guatemala, que entró en vigencia el 14 de enero de 1986, establece que el fin supremo del Estado de Guatemala es la realización del bien común y que el interés social prevalece sobre el interés particular.
Sin embargo, el Estado de Guatemala no es visto por los líderes políticos como un conjunto de instituciones al servicio del interés general y de la consecución del bien común, sino como una fuente inagotable de privilegios, ventajas, rentas y empleos, así como un paraíso en el cual todo es posible, en donde se asume que lo que es de todos no es de nadie y en el que, por consiguiente, no se está obligado a rendir cuentas.
La verdad es que el aparato estatal está al servicio de los intereses particulares (lícitos e ilícitos). Se legisla en función de intereses creados, se contrata con la mano cargada, se emplea al allegado, se investiga, juzga y condena al enemigo o al adversario, se interviene en favor del amigo, se dignifica al recomendado, se apoya al amigo y se honra al incondicional.
En nuestro medio no importa la democracia de calidad, sino solamente la democracia de cantidad. Los números son lo único que cuenta. Votos y apoyos dinerarios y no dinerarios a cambio de favores. Se entiende, entonces, por qué en las agendas gubernativas y legislativas no se atiende todo aquello que tiene que ver con seguridad jurídica, transparencia, mérito, acceso a la información, control, lucha contra la corrupción y desarrollo.
Esta visión miope del liderazgo político ha impedido que en nuestro país se fortalezca una genuina democracia institucional, estructurada sobre la base de un Estado autónomo, que se ubique por encima de los intereses particulares y se conciba para dictar reglas del juego generales, abstractas, claras y eficientes, para arbitrar los intereses en conflicto y no para privilegiar a los unos sobre los otros, así como para formular e impulsar políticas públicas tendentes a incorporar al grueso de la población al proceso productivo y a los beneficios del crecimiento económico.
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Esto supone la existencia de mercados ineficientes a causa del intervencionismo público y de la no protección de la competencia y del consumidor, que impere una insoportable inseguridad jurídica, que no haya intermediación entre las preferencias ciudadanas y las decisiones públicas, que los índices de desarrollo humano sigan siendo patéticos y que, en general, la democracia se haya devaluado ante los ojos de la población.
3.4 Patología de los partidos políticos El principio de autogobierno, como elemento inherente y esencial a la democracia, puede lograrse de dos maneras: O el pueblo se gobierna a sí mismo ejerciendo directamente el poder político, o designa representantes para que lo ejerzan en su nombre.
Ciertamente, la democracia directa no es factible, salvo en comunidades no muy numerosas, por lo que se ha optado por la democracia representativa, bajo la cual los partidos políticos juegan el papel de integrar, articular y organizar la voluntad popular en un marco de pluralismo, confrontación de ideas, libertad de asociación, competencia, debate y ejercicio pleno de los derechos ciudadanos de elegir y ser electo.
De suerte que, en gran medida, la estabilidad y fortaleza de un Estado democrático depende del sistema de partidos políticos que impere en el mismo. Si los partidos no cumplen con el cometido de mediar entre la sociedad y el gobierno ni garantizan una representación legítima del pueblo en la integración de los órganos estatales, no puede hablarse de que existe una democracia plena.
Un Estado democrático moderno demanda la constitución y desarrollo de partidos cuya organización interna sea descentralizada, participativa e incluyente, con una fuerte sustentación ético-política y capacidad de autocrítica, y en los que los líderes y organizaciones locales tengan una considerable autonomía.
Para nadie es un secreto que este tipo de partidos no existen ni han existido en Guatemala. Los partidos siguen estando marcados por el caudillismo, el verticalismo, la centralización autoritaria, el clientelismo, el ejercicio de la política práctica, la extrema intolerancia, así como por la consecución de intereses egoístas, espurios o, incluso, perjudiciales a la población. Por consiguiente, los partidos nacen con el síndrome del envejecimiento prematuro y su vida es, generalmente, corta e intrascendente, porque no tienen la capacidad de renovarse. En su seno se impone la lógica de las purgas y las deserciones,
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y el exceso de pragmatismo niega todo fundamento ético (todo se vale menos perder). De ahí que los partidos no logren arraigarse en la población y que las crisis políticas sean, además de recurrentes, cada vez más penosas, complejas y erosionantes del régimen democrático. 3.5 Ineficacia del gasto social La inversión social aspira al surgimiento de genuinas comunidades de ciudadanos, en las cuales las personas tengan autonomía personal, crean en sí mismas y en su capacidad de actuar, asuman responsabilidades, así como en cuyo seno se fortalezca permanentemente la cohesión social, la cooperación inteligente, la voluntad de superación y la movilidad social.
Consecuentemente, los fines que persigue la inversión social no son los mismos que busca el paternalismo, el asistencialismo y el clientelismo político, ya que estos, por el contrario, promueven y alimentan la dependencia y la desconfianza; y, asimismo, recrean el círculo vicioso de la pobreza, la marginación y el subdesarrollo.
En Guatemala, a pesar de que los rubros de gasto social han venido aumentando paulatinamente, a raíz de una mejor recaudación tributaria y de un mayor endeudamiento público, el mismo no ha tenido un impacto decisivo en la reducción de la pobreza, ni ha redundado en la expansión de capacidades y potencialidades humanas y comunitarias, y tampoco en la ampliación de las oportunidades.
En mi opinión, los retos en materia de inversión social son: A) Todo gasto social debe obedecer a una rentabilidad social determinada o determinable, así como redundar en un desarrollo humano sostenible; y B) Debe regularse y transparentarse todo el sistema paralelo de gasto público, integrado por los fondos sociales, los fideicomisos públicos, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República y demás, cuya justificación es el gasto social, pero que fundamentalmente se ha destinado al asistencialismo y al clientelismo político.
3.6 Liderazgo político caduco La desconfianza, el desinterés y la reprobación de la acción política en nuestro país se debe, en gran medida, a que el liderazgo político, desde que se inició el actual proceso de democratización (1986), no ha estado a la altura de las necesidades y exigencias de una democracia moderna. La percepción ciudadana del liderazgo político criollo es que el mismo no evolucionó hacia una plena democracia institucional como se esperaba y,
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peor aún, se quedó anclado en la oscura etapa autoritaria de nuestra historia. Luego, se puede asumir que el actual quehacer político sigue calcado en el modelo de liderazgo político caudillista, verticalista, clientelista, intolerante y antidemocrático que imperó bajo los regímenes militaristas (1970-85).
En todo caso, el modelo de liderazgo político autoritario se centra en la concepción tradicional de dominador-seguidor, en el culto a la personalidad, en la fuerza del control, en el abuso de poder y otras distorsiones.
Por el contrario, en el modelo de liderazgo democrático la acción política facilita espacios reales de participación, concilia intereses disímiles y promueve la politización de la sociedad, que no es otra cosa que el reconocimiento de comunidades de ciudadanos, con autonomía personal y capacidad de deliberar, decidir, asumir responsabilidades y encarar el futuro con cohesión, confianza y seguridad. Sin duda, la vigencia del liderazgo político autoritario en Guatemala no sólo mantiene el divorcio entre la población y la clase política, sino que también obstaculiza la consecución de los necesarios acuerdos y cambios institucionales que nos garanticen el crecimiento económico y el desarrollo humano sostenible.
Asimismo, la ausencia de un liderazgo político serio, franco, ético, participativo, visionario y responsable está desembocando en una peligrosa parálisis, en una alarmante conflictividad y en un patético vacío de autoridad, que, a su vez, están alimentando una creciente e incontrolable turbulencia social.
4. RECOMENDACIONES
4.1 Nuestro desafío como sociedad no está en retornar a un régimen autoritario, como pretendió el ex–gobernante Jorge Serrano (el 25 de mayo de 1993), ni en transitar hacia otro de carácter populista, mesiánico, redentor, emocionante e irresponsable, sino en aplicarnos en la construcción de un genuino Estado de Derecho, que haga realidad el imperio de la ley en Guatemala.
4.2 Para desarrollar una cultura de Estado de Derecho debe trabajarse en la renovación jurídica, el fortalecimiento de la democracia institucional, la plena vigencia de los derechos humanos y el surgimiento de una
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vigorosa conciencia cívico-política. En todo caso, una sólida democracia institucional implica obligadamente un marco jurídico justo y aplicable, políticas públicas consensuadas y pertinentes, el uso eficiente de los recursos estatales y un servicio civil sustentado en el mérito.
4.3 La inestabilidad de la democracia guatemalteca persistirá en tanto sigamos contando con “cuasi partidos” y no con las organizaciones políticas que requiere un Estado democrático moderno. Asimismo, estoy convencido que la medicina para la patología partidaria guatemalteca no está sólo en la celebración de elecciones periódicas, ni en la fuerza crítica de la opinión pública, sino también en el surgimiento de partidos durables, legítimos y que respondan a los intereses nacionales.
4.4 En una sociedad altamente dividida y polarizada como la nuestra, resulta fundamental e impostergable lograr la institucionalización de mecanismos o medios pacíficos, ordenados y serios de comunicación, diálogo, discusión y formación de consenso. En todo caso, para alcanzar niveles de consenso aceptables y válidos es crucial que se observe y privilegie la verdad, la buena fe, el respeto y el cumplimiento de los pactos políticos.
4.5 Una verdadera dimensión de inversión social, que supone un gasto bajo enfoque estructural y de largo plazo, debe conllevar rentabilidades sociales determinadas o determinables, que se traduzcan en un mejoramiento real de la calidad de vida.
4.6 Urge el surgimiento de un liderazgo político democrático, basado en la cooperación y el desarrollo de redes sociales, en la celebración de pactos y acuerdos que sean respetados, en las decisiones y estrategias compartidas y auditadas, en la transparencia y la rendición de cuentas, en la deliberación y la negociación sincera, en la inclusión y la comunicación eficaz, y, en fin, sustentado en una amplia participación ciudadana. Seguir apostando al actual liderazgo político miope, reciclado, rentista, mediocre, personalista y caduco, es condenar a nuestra sociedad a la recurrente crisis, a la inestabilidad, a la ingobernabilidad y a la confrontación.
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ReformaspolíticasenGuatemala,unapropuestaparaeldebate
Juan Fernando Molina Meza *
El tránsito del siglo XX al siglo XXI debió haber significado, en el plano político, el establecimiento de la democracia, tal como es concebida en la tradición liberal. Sin embargo, las condiciones económicas y sociales en Guatemala, abundantes en ejemplos de distorsiones y, peor aún, de enormes brechas entre ricos y pobres, condicionan el desarrollo político, lo que se manifiesta en una democracia igualmente distorsionada y débil, en la que perviven fenómenos propios del autoritarismo que caracterizó a la mayor parte de regímenes de la región en el siglo pasado.
En este sentido, Guatemala representa un ejemplo palpable de los enormes esfuerzos que restan por realizar de cara a la consolidación del régimen democrático, en un contexto que reclama prioritariamente transformaciones de índole social y económica. Ya no se sostiene el argumento de implantar, sin más, fórmulas y mecanismos que han sido funcionales al desarrollo capitalista de los Estados liberales decimonónicos. Más bien, nos corresponde aceptar con cierta humildad que, en el plano político, no podemos aspirar sino a ofrecer una interpretación cabal de los alcances de la aplicación de determinados sistemas políticos y electorales, y establecercuáles son aquéllos que mejor responden a la necesidad de descentralizar
*Licenciado en Sociología con Master en Administración Pública. Investigador, consultor y analista político. Ha sido Director de la Escuela de Ciencia Política y Director del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales de la Universidad de San Carlos. Catedrático de diversas universidades.
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el poder y de incorporar a los ciudadanos al ejercicio de sus derechos y obligaciones. Este trabajo pretende contribuir a este esclarecimiento mediante un análisis que se presenta en tres partes.
En el primer apartado se reseña brevemente el inicio y desarrollo de la transición a la democracia en Guatemala. Se enfatiza sobre todo lo ocurrido durante las décadas de los ochenta y los noventa del siglo pasado. En el segundo se presenta una síntesis de los resultados de la transición; lo que podríamos llamar un diagnóstico del desarrollo político, que permite determinar cuan lejos -o cerca- nos encontramos del autoritarismo. El tercero constituye una descripción y una interpretación más detallada de las instituciones políticas. Se describen los rasgos fundamentales del sistema político y del sistema electoral. Además, se hace un balance de la manera en que el Estado y los partidos políticos han afrontado la transición.
El cuarto apartado se ocupa de las transformaciones más recientes en las instituciones políticas. Aquí se hace especial referencia a un cuerpo de leyes creadas o reformadas en 2002, cuya finalidad es institucionalizar la participación en diferentes niveles de la vida política nacional. Se señalan las limitaciones de este andamiaje jurídico, en tanto se sustentan en un marco institucional y jurídico anclado en la concepción de un Estado contrainsurgente.
1. EXPERIENCIAS POLÍTICO-INSTITUCIONALES EN LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA DE LOS AÑOS OCHENTA Y NOVENTA EN GUATEMALA
Guatemala enfrenta en la actualidad innumerables problemas de carácter político, social, económico y cultural, debido en gran medida a que el modelo de transición implementado a partir de 1982 está agotado, lo que ha dificultado la consolidación del sistema político y sus instituciones.1
La gobernabilidad democrática y las reformas políticas en Guatemala deben ser consideradas dentro de esa lógica y, por lo tanto, su análisis debe partir de la interpretación de algunos aspectos importantes de la historia reciente.
1Para más detalles sobre este tema puede consultarse, entre otros, lo trabajado por elDr. Víctor Gálvez, et al, en: Poder local y participación democrática. FLACSO, Guatemala, Debate No.40, 1998. p. 21.
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Algunas características del sistema político guatemalteco, a partir de la interrupción de la “primavera democrática” en 1954 hasta el inicio del resquebrajamiento del Estado contrainsurgente en 1996, con la Firma de los Acuerdos de Paz, son las siguientes:
• Mantenimiento de un sistema de exclusión social y económica• Participación restringida de partidos políticos, con exclusión de aquéllos
que el gobierno consideró como partidos de ideología “comunista”, lo que en la práctica incluyó a partidos socialdemócratas
• Procesos democráticos interrumpidos por golpes de estado que reforman o eliminan la constitución para luego hacer una nueva, adecuada a los intereses de los grupos que gobiernan en el momento (1954, 1965, 1984)
• Hasta la constitución de 1986, sistemas electorales no autónomos, controlados por los partidos políticos y condicionados por el ejército y poderes fácticos
• Procesos electorales poco transparentes• Partidos políticos caudillistas• Población sin cultura democrática arraigada• Irrespeto a los derechos humanos• La gestación y desarrollo del conflicto armado interno, que tiene lugar
en el país en las décadas de los 60-90 del siglo XX, cuyas consecuencias afectaron principalmente a la población mayoritaria de etnias indígenas mayas
• En la década de los ochenta, la población civil es conminada por el ejército a integrar las llamadas “patrullas voluntarias de autodefensa civil”, como parte de la política de contrainsurgencia. Uno de los efectos más desastrosos fue el rompimiento de la solidaridad social dentro de las comunidades, puesto que se produjeron conflictos al interior de las mismas
• De esa cuenta, la guerra que vivió Guatemala durante 36 años dejó un siniestro saldo de 150 mil muertos, 50 mil desaparecidos, 1 millón de desplazados internos, 100 mil refugiados y 200 mil niños huérfanos. Tres de cada cuatro víctimas de la guerra fueron indígenas (REMHI, 1998a).
El inicio de la transición tiene lugar durante el gobierno militar que tomó el poder en marzo de 1982 mediante un golpe de estado. La estrategia del ejército contemplaba una apertura política con el propósito de incorporar a la insurgencia al nuevo proceso democrático. El ejército buscaba arrebatar a la guerrilla su bandera de lucha por la democracia, que le daba legitimidad ante la comunidad internacional y que le permitía contar con el apoyo no declarado de algunos países y organizaciones. La guerrilla encontró en esta coyuntura la oportunidad de fortalecer su ofensiva política y de dar término a la guerra de
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baja intensidad, luego de las derrotas militares sufridas como consecuencia de las campañas contrainsurgentes que se realizaron entre 1980 y 1983.
Como parte de su estrategia, el gobierno militar crea el Tribunal Supremo Electoral (Decreto Ley 30-83) y el Registro de Ciudadanos (Decreto Ley 31-83), con el objetivo de organizar la convocatoria a elección de la Asamblea Nacional Constituyente. La primera actividad del Tribunal Supremo Electoral fue abrir el proceso de empadronamiento para todos los ciudadanos mayores de 18 años. El nuevo padrón electoral evitaría la consumación de un nuevo fraude y garantizaría la validez de las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente.
En la elección participaron 17 partidos políticos y 4 comités cívicos; con esta participación se duplicó el número de partidos que participaron en las elecciones generales de 1982, manteniéndose la exclusión de partidos considerados por el Ejército como “de izquierda”, desde la moderada hasta la radical (Molina, 1992).
La nueva Constitución Política creó un conjunto de instituciones modernas para el soporte del sistema político, tales como la Corte de Constitucionalidad y la Procuraduría de los Derechos Humanos, que se sumaron al Tribunal Supremo Electoral, creado con anterioridad.
A partir de 1986 se han sucedido seis presidentes, de los cuales cinco fueron electos mediante procesos electorales y uno por el Congreso de la República, luego del rompimiento constitucional que se originó cuando el presidente de turno intentó disolver el mencionado organismo a mediados de 1993. Además se han realizado elecciones para integrar el Organismo Legislativo y para renovar gobiernos municipales.
El acercamiento a los grupos insurgentes con la finalidad de detener el conflicto armado y lograr la incorporación política de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) se inicia durante el gobierno demócrata cristiano (1986-1991), enmarcado dentro de un proceso de paz centroamericano. En el proceso de acercamiento participó el alto mando del ejército; sin embargo, hubo fuerte oposición por parte de sectores de la institución armada y de la sociedad civil, por lo que en sus inicios el proceso se caracterizó por un alto nivel de inestabilidad.
Es durante el segundo gobierno de la transición, el de Serrano Elías, cuando se formalizan las primeras conversaciones del proceso de paz, las cuales quedan
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inconclusas en 1993 con el autogolpe de estado. Tras el fracaso de tal intento y la dificultosa solución de la crisis institucional provocada, asume la jefatura de Estado el vicepresidente, quien a su vez es inhabilitado por el Tribunal Constitucional, siendo finalmente elegido Presidente el entonces Procurador de los Derechos Humanos.
El gobierno de Ramiro de León Carpio se instala en el poder sin el apoyo de ningún partido político y sin haber sido electo popularmente, lo que le da poca capacidad de maniobra y legitimidad. Buscando legitimarse ante la población, realizó una reforma constitucional con la finalidad de reducir el tiempo de mandato del presidente, de cinco a cuatro años, y de depurar el Congreso de la República, entre otras. Con respecto a las conversaciones de paz, ante la escasa capacidad de negociación del gobierno con la guerrilla, de León Carpio solicita la mediación de la comunidad internacional, a través de la Organización de Naciones Unidas.
El gobierno de Álvaro Arzú, electo popularmente en 1995, logra la firma de los Acuerdos de Paz con la URNG en diciembre de 1996. La guerrilla se incorpora, entonces, como partido político y realiza su primera participación en las elecciones de 1999, integrando la coalición Alianza Nueva Nación -ANN-. Este hecho constituye un hito histórico, habida cuenta que es la primera vez desde 1985 que el espectro político abre su abanico a una opción de izquierda radical.2
De acuerdo con Susanne Jonas, si la transición iniciada en 1982 dio lugar a una suerte de “democracia restringida”, con una fachada puramente electoral, no es sino a partir de la firma de los Acuerdos de Paz que la sociedad guatemalteca experimenta el inicio de una verdadera liberalización de un estado contrainsurgente, con todo lo que éste denotaba (Jonas, 1997).
2. LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN RELACIÓN A LA CONFIGURACIÓN POLÍTICO INSTITUCIONAL EN GUATEMALA
Las experiencias democráticas de cada uno de los gobiernos que se han sucedido desde 1986 han correspondido al avance del proceso de transición desde un Estado con instituciones cooptadas por el Ejército, hasta el momento
�El Partido Social Demócrata (PSD) había participado en las elecciones generales de 1985 y en coalición con partidos políticos de derecha en 1990. En 1995 participó en una alianza con la Democracia Cristiana y la Unión del Centro Nacional. Se extinguió en 1996.
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actual, en que el cumplimiento de una parte de los compromisos contraídos por el Estado en los Acuerdos de Paz ha permitido avanzar parcialmente en la construcción de un Estado de Derecho.
Analizando los acontecimientos más importantes de las décadas de los ochenta y noventa, se puede indicar que:
• La sociedad guatemalteca experimenta desde 1986 varias transformaciones ligadas al fenómeno de la transición. Luego de cruentos años de guerra, se ha pasado a la paz o, con más
precisión, a la ausencia de guerra; se transita del autoritarismo a la democracia participativa y se busca pasar de una economía centralizada a una de mercado, integrada al proceso de globalización (Idea, 1998a).
• Sin embargo, el modelo de transición diseñado por las élites y el pasado autoritario del Estado se reflejan hoy en la imposibilidad de desarrollar, en el corto plazo, una práctica democrática plena.
• Guatemala es un país que tiene una población multiétnica y pluricultural. Aproximadamente el 40.6% de ésta es considerada no indígena y la oligarquía, que pertenece a este grupo étnico, tiene el control sobre el Estado (Idea, 1998b). Ha impuesto un sistema político marcadamente excluyente, que niega la existencia de esa realidad con características tan heterogéneas. En general, la población se divide en indígena y no indígena, si bien los Acuerdos de Paz reconocen la coexistencia de cuatro pueblos: Maya, Ladino, Xinca y Garífuna. Dado que el Pueblo Maya comprende 21 comunidades étnicas, nos encontramos que en Guatemala conviven 24 etnias. Gran parte de la población maya es bilingüe, pues además de su lengua materna domina la lengua franca, el español.
• La herencia autoritaria que se refleja en la casi nula cultura democrática, dificulta la búsqueda de consensos, la práctica de la negociación o el ejercicio de la tolerancia como práctica política.
• Guatemala cuenta con un Estado débil, que se manifiesta por su escasa presencia en el territorio en cuanto a cobertura institucional y jurídica. A esto se suman los seculares vicios de la administración pública y del aparato burocrático: corrupción y carencia de cuadros técnicos; y otros más recientes, como la vinculación al crimen organizado.
• En Guatemala las concepciones de bien común, de pertenencia y obligación con un proyecto de nación por parte de la sociedad son muy débiles. Reflejan un poder concentrado, en el cual las élites carecen de sentido histórico y, en consecuencia, de un proyecto y visión a largo plazo, mientras grandes masas de la población carecen de cultura política democrática, de tal suerte que el ejercicio de la ciudadanía resulta un objetivo poco viable.
• Debilidad de la sociedad civil en cuanto a la organización y capacidad
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ciudadana para expresar sus demandas y participar activamente en su consecución. En el presente se encuentra un tejido social débil, poco articulado.
• Ausencia de canales institucionales y políticos para dar trámite a las demandas sociales.
• Los partidos políticos no se han institucionalizado ni han contribuido a consolidar el proceso de transición a la democracia. De esa cuenta, tienen poca permanencia y, por lo tanto, no son capaces de representar en el largo plazo a sus electores. Esto a su vez afecta el buen funcionamiento del sistema político; se trata de un sistema inestable y voluble.
3. RASGOS FUNDAMENTALES DEL SISTEMA POLÍTICO EN GUATEMALA
Guatemala tiene un gobierno republicano, democrático constitucional. La Constitución de 1985 establece la separación de los tres poderes. El Ejecutivo es electo cada cuatro años y es el presidente quien elige a sus ministros y secretarios para conformar el gabinete.
El equilibrio de poder y los sistemas de controles y de pesos y contrapesos pueden apreciarse al analizar la estructura institucional del sistema político, uno de cuyos indicadores es la forma de elección o designación de órganos y funcionarios que conforman la institucionalidad de la democracia, y cuyas funciones garantizarían el adecuado ejercicio del poder político. Tal es el caso de la Corte de Constitucionalidad, del Fiscal General de la Nación, de la Corte Suprema de Justicia, de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, del Procurador de los Derechos Humanos y del Tribunal Supremo Electoral, cuyo ordenamiento jurídico obedece a las exigencias de todo sistema político de funcionar bajo los principios de legalidad y legitimidad, en aras de la gobernabilidad democrática.
3.1 Análisis de la estructura institucional del sistema político En lo que respecta a la Corte de Constitucionalidad, su integración como tribunal colegiado, independiente de los otros organismos del Estado, se hace mediante la designación de cinco magistrados titulares.3 Simultáneamente
�1) Un magistrado electo por el pleno de la Corte Suprema de Justicia; 2) Un magistrado electo por el pleno del Congreso de la República; 3) Un magistrado designado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros; 4) Un magistrado electo por el pleno del Consejo Superior de la Universidad de San Carlos de Guatemala; y 5) Un magistrado electo por la Asamblea del Colegio de Abogados y Notarios.
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con la designación del titular, se hará la del respectivo suplente, ante el Congreso de la República (Constitución Política de la República de Guatemala, Artículo 269, Capítulo IV). Esta autonomía puede eventualmente ser afectada cuando el gobierno goza de mayoría parlamentaria, puesto que la cooptación de un magistrado de los tres restantes, podría derivar en la dependencia con respecto al partido gobernante.
El caso del Fiscal General de la República, como Jefe del Ministerio Público, a quien corresponde el ejercicio de la acción penal pública, también puede caer en terrenos ajenos a la autonomía que debe caracterizar sus actuaciones, a pesar que el proceso de su elección parece más técnico. Aunque es el Presidente de la República quien lo designa, su decisión está limitada debido a que la selección se enmarca dentro de una nómina de seis candidatos, previamente elaborada por una comisión de postulación. Ésta se integra por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, los decanos de las facultades de derecho o de ciencias jurídicas y sociales de la universidades, por el Presidente de la Junta Directiva y por el Presidente del Tribunal de Honor del Colegio de Abogados y Notarios. Durante los veinte años transcurridos desde el inicio de la transición, las funciones del Fiscal General de la República han quedado entrampadas en las redes de la impunidad, diseñadas durante los años en que Guatemala tuvo que acoplarse a la política de seguridad nacional y que, en la actualidad, ha derivado en grupos del crimen organizado, de tal suerte que los límites de su actuación todavía obedecen a los llamados poderes paralelos.
Por otra parte, la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia aumenta las posibilidades de su cooptación en el caso que el Ejecutivo cuente con mayoría parlamentaria, que ha sido el caso en dos períodos presidenciales,4 Corresponde al Congreso hacer la elección a partir de una nómina de veintiséis candidatos, propuestos por una comisión nominadora, integrada por un representante de los rectores de las universidades del país, los decanos de las facultades de ciencias jurídicas y sociales de las universidades, un número correspondiente de representantes electos por la Asamblea del Colegio de Abogados y Notarios y un número equivalente de representantes electos por magistrados de otros tribunales (Constitución Política de la República, Artículo 215). Además, la Corte Suprema de Justicia ha estado sometida también a las presiones de los grupos que han operado desde la impunidad estatal, impidiendo la aplicación efectiva de la justicia.
�Períodos presidenciales de Álvaro Arzú y Alfonso Portillo
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Otra de las funciones importantes de control sobre la administración pública recae en la persona del Contralor General de Cuentas de la Nación, quien es electo por el Congreso de la República por mayoría absoluta. Una comisión de postulación, integrada por un representante de los rectores de las universidades, los decanos de las facultades que incluyan las carreras de Contaduría Pública y Auditoria de cada universidad del país, e igual número de representantes electos por la Asamblea General del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y Administradores de Empresas. En general, el desempeño del Contralor General ha obedecido más a criterios políticos que técnicos, desvirtuando su responsabilidad de fiscalización del manejo de los recursos asignados a las diferentes instituciones del Estado. Nuevamente, se da el caso de una institución que es funcional a un sistema político débil, que todavía opera bajo principios anclados en la premodernidad.
Por otro lado, el Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de la República. La Comisión de Derechos Humanos del Congreso, integrada por un representante de cada uno de los partidos políticos con presencia en dicho organismo, propone tres candidatos ante el pleno, en donde finalmente es electo. En este caso, aunque el Procurador goce de independencia, sus resoluciones no tienen carácter vinculante, no pasan de ser referencias a casos de menor cuantía. Cuando se trata de temas de mayor envergadura, como sería el caso de promover las recomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, entonces sectores del ejército y otras estructuras que formaron parte del terror de estado, demuestran la injerencia que todavía tienen dentro del aparato del Estado.
También el Tribunal Supremo Electoral (TSE) juega un papel relevante en la transparencia de los procesos electorales y, en este sentido, su autonomía resulta determinante para la buena salud del sistema político. El TSE es un organismo independiente, integrado por cinco magistrados titulares y cinco suplentes, electos por el Congreso de la República, a partir de un listado de 30 candidatos, elaborado por una comisión postuladora. Este órgano ha gozado de prestigio entre la ciudadanía debido a la transparencia en el manejo de los eventos electorales desde su institucionalización en 1985.5
En cuanto al Organismo Legislativo, la elección para su conformación se realiza también cada cuatro años, simultáneamente con las elecciones presidenciales. El Congreso está integrado actualmente por 158 diputados. La cuarta parte de éstos corresponde a una lista nacional, mientras que el 75% provienen de los 23 distritos electorales, correspondientes a los 22 departamentos de la República y un distrito central, correspondiente al municipio de Guatemala.
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Cada distrito electoral tiene derecho a elegir un diputado por el hecho mismo de ser distrito y un diputado más por cada ochenta mil habitantes. El total de diputados a integrar el Congreso se calcula de acuerdo a los datos del último censo de población. (Ley Electoral y de Partidos Políticos, Art. 205).
Dada la simultaneidad de las elecciones de los diputados al Congreso de la República y del Presidente, generalmente se produce un efecto arrastre. Zovatto llama así al efecto que el voto para presidente tiene en el voto para diputados (Zovatto, en línea). De ahí que la tendencia haya sido la conformación de “aplanadoras”, es decir, mayorías parlamentarias del partido gobernante.6
Este hecho, que debería ser un factor facilitador de la gobernabilidad, no ha redundado en beneficio de la labor parlamentaria. Esto es comprensible si se toma en cuenta que los partidos mismos atraviesan estados crónicos de debilidad institucional y los partidos que han hecho gobierno lo han demostrado al no ser capaces de presentar programas concretos de trabajo. Por el contrario, esta ventaja asume connotaciones perversas, ya que las élites políticas sacan partido de esta condición, al profundizar prácticas antidemocráticas como la corrupción, el nepotismo y el goce de prebendas.
En general, nos encontramos frente a un sistema político que adolece de considerables deficiencias y que da cuenta de una democracia que no transita más allá de sus condiciones meramente formales. Sin embargo, como se sugería anteriormente, la crisis del sistema político no entra en contradicción con los otros órdenes de la estructura social, económica y política, que presentan similares deformaciones. Y es que los cánones liberales funcionan como legitimadores del orden, pero la evidencia empírica demuestra que están vacíos de contenido.
3.2. Sistema electoral Considerado como el sistema que abarca a las instituciones que facilitan el proceso eleccionario y las leyes que regulan la participación ciudadana y de los partidos políticos, el Sistema Electoral es parte fundamental en la transición política. Como tal, ha condicionado tanto el comportamiento ciudadano como el de los partidos políticos y del Estado en diversos aspectos.
En lo que respecta a la adjudicación de cargos de elección popular, se contemplan tres sistemas:
�Esto ocurrió, por ejemplo, en las administraciones de Álvaro Arzú y Alfonso Portillo. En la actual administración no fue el caso.
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Mayoría absoluta: para los cargos de presidente y vicepresidente. Se declara ganadora la planilla que obtiene la mitad más uno de los votos válidos por lo menos (Artículo 201 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos).
Mayoría relativa: para la adjudicación de cargos de alcalde y síndicos municipales. Es triunfadora la planilla que obtiene el mayor número de votos válidos (Art. 202 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos).
Representación proporcional de minorías: el Método D´Hondt se aplica para adjudicar cargos a diputados por lista nacional y listas distritales, para diputados al Parlamento Centroamericano y para cargos de concejales de las corporaciones municipales (Art. 203, Ley Electoral y de Partidos Políticos).
Estas características del sistema electoral nos llevan a varias consideraciones. En primer lugar, la elección del ejecutivo se lleva a cabo en Guatemala por mayoría absoluta, con previsión de dos vueltas. Este mecanismo lleva a la dispersión del voto en la primera vuelta y a la conformación de alianzas en la segunda. La legitimidad inicial del ejecutivo ha contrastado siempre con el desencanto de la población al final del período, a tal extremo que el voto de castigo se ha impuesto y ningún partido político ha logrado mantenerse en el poder durante dos períodos presidenciales. Este hecho refleja el escaso desarrollo político de los partidos y un sistema electoral que solamente legitima cada cuatro años el advenimiento de un nuevo gobierno, cuya visión alcanza sólo al corto plazo, a falta de un proyecto de largo alcance.
De ahí que la disminución del período presidencial de cinco a cuatro años, ocurrida en 1994, sea considerada conveniente, si se tiene en cuenta el desgaste que sufre el gobierno ante las crecientes demandas para las cuales no pueden ofrecer soluciones. Las crisis de gobernabilidad han sido lugar común durante todos los períodos presidenciales comprendidos dentro de la transición. Por otro lado, la reelección presidencial no está permitida y, aunque hubo indicios de que partidos que han ocupado la presidencia pretendían buscar una reforma en el sentido de permitir la reelección, no parece que este sea un mecanismo oportuno ni viable.
En segundo lugar, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y de diputados al Congreso de la República ha provocado el efecto arrastre, anteriormente referido. De esa cuenta, los presidentes Álvaro Arzú y Alfonso Portillo gozaron de mayoría parlamentaria. Sin embargo, las particularidades del actual partido en el gobierno –fracciones partidarias que no comparten
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ni ideología ni programa— no han permitido un trabajo coordinado entre Ejecutivo y Legislativo, que pueda sumar réditos al fortalecimiento del Estado.
En tercer lugar, el sistema de representación proporcional que se utiliza en la elección de diputados al Congreso lleva a un sistema cuasi-mayoritario. Esta distorsión se debe al tamaño reducido de la mayoría de circunscripciones electorales, en las cuales la distribución no favorece a los partidos pequeños. El tamaño de la mayor parte de los distritos electorales oscila entre 1 y 3 representantes. En estos, prácticamente los puestos se distribuyen entre los dos partidos más grandes. Hay que agregar que la utilización del sistema D’Hondt beneficia también a los partidos grandes. Paradójicamente y como resultado de la aplicación del sistema de representación proporcional, que teóricamente ofrece la oportunidad a los partidos pequeños de obtener representación en el Congreso, hemos visto crecer el número de partidos políticos. Indudablemente esta proliferación también guarda relación con la posibilidad que ofrece la elección presidencial a dos vueltas de conformar alianzas y coaliciones.
Lo anterior se corresponde con otra limitación del sistema electoral en lo que respecta al parlamento: la formulación de candidaturas mediante el sistema de listas cerradas y bloqueadas. Este sistema no da lugar a la personalización del voto y, por tanto, ha conducido inevitablemente al alejamiento del representante de sus representados. Sucede que los diputados vuelcan todos sus esfuerzos a cumplir la agenda de los dirigentes de sus partidos a costa de las demandas de los electores. El resultado ha sido un Congreso poco eficiente, cuyo trabajo legislativo se torna casuístico e irrelevante para marcar el rumbo de las políticas públicas, al igual que para jugar su papel en el sistema de controles y balances.
Los partidos políticos, por otra parte, son concebidos como instituciones de derecho público y de duración indefinida.7 Aparte de eso, tienen derecho a financiamiento público a razón del equivalente en quetzales de dos dólares de los Estados Unidos de América por voto legalmente emitido a su favor, siempre que haya obtenido no menos de cinco por ciento del total de sufragios válidos, depositados en las elecciones generales. El partido que no obtiene este porcentaje pierde su ficha y desaparece como tal, a menos que obtenga una diputación en el Congreso.8
7Para mayores detalles ver la Ley Electoral y de Partidos Políticos con sus reformas. Tribunal Supremo Electoral. Guatemala, 2007 página 5.8 Ibíd., página 7.
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En este punto, es necesario hacer referencia especial a un tipo de organización política sui generis que parece no tener paralelo en la región. Se trata de los comités cívicos electorales.9 Estos surgieron como una alternativa a los partidos políticos en el nivel local. La Ley Electoral los considera organizaciones políticas de carácter temporal, puesto que se conforman una vez se ha hecho la convocatoria a elecciones y hasta sesenta días antes del evento electoral y quedan disueltos cuando se adjudican los puestos de la elección en que hayan participado. Para obtener su personería jurídica debe comprobarse mínimos y máximos de afiliación según el número de empadronados en el respectivo municipio.10 Su ámbito de actividades se limita al municipio, aunque tienen la facultad de coaligarse con partidos políticos y otros comités.
En general, se considera que los comités cívicos electorales representan el “descontento ante la ausencia e ineficacia de los partidos tradicionales que sólo aparecen por las comunidades en campaña electoral” (Puente y Molina, 2000). Este tipo de organización busca la elección de representantes más cercanos a las comunidades y, por lo tanto, más susceptibles de someterse a la auditoria social, elemento nada despreciable dentro de un sistema político desprestigiado y, cómo no reconocerlo, poco democrático.
Como apuntábamos al principio, el sistema electoral no ha sufrido modificaciones, pese a que en los Acuerdos de Paz se recomienda la elaboración de una nueva ley electoral y la reforma del sistema electoral para la transición hacia una democracia funcional y participativa. En suma, a las debilidades del sistema político corresponde una estructura normativa y administrativa igualmente limitante para la participación, lo cual da cuenta del carácter excluyente y aún autoritario que las élites económicas y políticas han querido imprimir a la transición política en Guatemala. 3.3. El Estado y el gobierno Considerando que el papel del Estado en una democracia es el de velar por el reconocimiento de los derechos fundamentales y su cumplimiento, el papel que le corresponde dentro del sistema político es fundamental. Siendo uno los principales problemas que ha aquejado a la sociedad guatemalteca el irrespeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos por parte del Estado, se hace imperativo realizar una evaluación del comportamiento y funcionamiento de los gobiernos en los procesos de consolidación del Estado, especialmente en lo que respecta a todos aquellos temas relacionados con las recomendaciones contenidas en los Acuerdos de Paz. En especial los contenidos en los acuerdos relacionados con los Derechos Humanos, la
9Ibíd., páginas 35-37. 10Ibíd., página 33
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Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, los Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en un Sociedad Democrática y las Reformas Constitucionales y el Régimen Electoral, que resultan ser los eslabones necesarios para que el Estado guatemalteco se transforme en un Estado plenamente democrático.
A pesar de los retrasos y recalendarizaciones en la implementación de los Acuerdos de Paz, se han ido creando las leyes e instituciones necesarias y recomendadas para el cumplimiento de los acuerdos, aunque en muchos de los casos ello no implique la operacionalización de actividades orientadas a la transformación social, como el caso de la creada Policía Nacional Civil que pronto desarrolló muchos de los vicios presentes en la antigua Policía Nacional. O los esfuerzos orientados a la modernización del sistema de justicia, que pese a la inversión en capacitación de su personal y ampliación de su cobertura a nivel nacional continúa sin poder hacer justicia “pronta y cumplida” en innumerables casos, como tampoco sancionar actos de corrupción, o violaciones a la Constitución por parte de funcionarios de otros organismos del Estado.
Por otro lado, hay que reconocer que de alguna manera la represión hacia los opositores políticos ha disminuido, pero más como una acción política que como un proceso institucional que haga desaparecer y evite la formación de instituciones que puedan ejercer control secreto e ilegal sobre los ciudadanos.
En lo que se refiere al respeto y promoción de los derechos a la salud, la vivienda, la alimentación y la educación, aunque se han creado instituciones específicas para mejorar los índices que se relacionan con estos derechos, poco se ha conseguido.
Es importante señalar que en los últimos años se han aprobado varias leyes encaminadas a la descentralización del Estado, el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo y el fortalecimiento del poder local, mediante un nuevo Código Municipal (ver sección 4).
En resumen, puede decirse que en el transcurso de los últimos cinco años en Guatemala se han creado instituciones y leyes que fortalecen el Estado y el sistema de gobierno, pero que no han pasado de su institucionalización. Los ciudadanos no logran apreciar cambios sustanciales en su forma de vida, lo que provoca desencanto, anomia y sobre todo rechazo al sistema democrático.
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3.4. Partidos políticos Considerando que las funciones de los partidos políticos van desde la representación (articular la demanda, reclutamiento político, integración de individuos y movilización de estos) hasta el ejercicio del poder mediante el gobierno del Estado (desarrollando programas y políticas, formando gobierno, seleccionando cuadros de funcionarios públicos, ejerciendo la oposición en el parlamento) (IIDH, 2000), se puede decir que los partidos políticos en Guatemala aún están en deuda con la sociedad, ya que el cumplimiento de las funciones mencionadas ha sido mínimo. En este sentido, el sistema de partidos políticos presenta las siguientes características:
• Los partidos políticos pueden considerarse como organizaciones clientelistas, toda vez que establecen relaciones entre actores que tienen poder y estatus desigual y que desaparecen cuando las expectativas de unos dejan de materializarse (IIDH, 2000). Es decir que la relación entre los partidos y los ciudadanos que se afilian a ellos durante el proceso electoral, termina al no cumplir el partido con los ofrecimientos prometidos al afiliado, que se desvincula de la organización partidaria.
• Los partidos políticos guatemaltecos no tienen capacidad de movilizar a sectores sociales en apoyo a sus iniciativas y proyectos. Por consiguiente, cuando se encuentran ejerciendo la oposición política, no cuentan con el apoyo de la ciudadanía y, por lo tanto, carecen de capacidad para incidir en las políticas públicas. Además, no representan ni defienden las demandas por las cuales recibieron el apoyo electoral.
• Carecen de programas de capacitación y formación política para sus cuadros y sus afiliados. Por consiguiente, no existe sentido de pertenencia por parte de los afiliados y, menos aún, la capacidad para movilizarlos en apoyo a alguna iniciativa ante el gobierno.
• Cuando participan en procesos electorales, recurren al discurso populista para suplir la ausencia de programas y proyectos científicamente elaborados, lo que se traduce en promesas incumplidas a la población o cuando se ejerce la oposición en el congreso.
• La experiencia de los gobiernos que se han sucedido desde 1986 evidencia que los partidos carecen de cuadros de alto nivel para la dirección del Estado y la función de gobierno, teniendo que recurrir a tecnócratas que no tienen visión política de las situaciones nacionales. Peor aún, se recurre incluso a personas sin las calificaciones adecuadas para el cumplimiento de las funciones de dirección y ejecución de proyectos.
• Falta de representación de los partidos políticos, que se traduce en descontento de la sociedad en su conjunto con la labor de éstos en su
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función legislativa. Los partidos resultan ser la expresión de intereses individuales o sectoriales.
• Los partidos políticos han entorpecido la reforma electoral contemplada en el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, que es parte de los Acuerdos de Paz. Esto ha significado un freno a la apuesta por la democratización y fortalecimiento de los partidos políticos y a un cambio cualitativo de los mecanismos electorales necesarios para lograr mayor participación ciudadana.
4. REFORMA Y CREACIÓN DE LEYES
La aprobación de tres leyes en 2002 es el rasgo sobresaliente en lo que respecta a transformaciones en el sistema político. Se trata de la Ley de Descentralización, Decreto Número 14-2002; la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Número 11-2002,11 y el Código Municipal, Decreto Número 12-2002; las dos últimas reformadas, mientras que la primera es promulgada por vez primera. Su fundamento es la construcción de una democracia local y regional, en el marco de las características socioculturales y, sobre todo, de cara a las condiciones de pobreza y a la necesidad de participación ciudadana. En este sentido, este cuerpo de leyes parte del concepto de un Estado-nación multiétnico, pluricultural y multilingüe.
La Ley de Descentralización pretende combinar eficiencia en la gestión pública, participación y control social desde las comunidades y promoción del desarrollo económico. Con similares propósitos, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural determina aspectos más específicos como los cinco niveles que comprende el Sistema de Consejos de Desarrollo, a saber: nacional, regional, departamental, municipal y comunitario. Este sistema sería “el medio principal de participación de la población maya,Xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo...” (Copre, 2002) Finalmente, el Código Municipal se decreta a partir de la necesidad de una nueva definición del régimen municipal, acorde con las formulaciones de los Acuerdos de Paz suscritos en 1996. Toma en cuenta aspectos como la autonomía municipal, el poder local y la descentralización.
11Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural tienen su antecedente inmediato desde los ochenta cuando el Ejército privilegió lo local no sólo como política contrainsurgente sino que también para consolidar un proyecto de largo alcance a través de los polos de desarrollo, las aldeas modelo y sobre todo con las coordinadoras interinstitucionales.
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Como rasgo novedoso, común a la Ley de Consejos de Desarrollo y al Código Municipal, resalta el criterio para la organización de las comunidades, que deja de ser uniforme, desde el momento que son reconocidas las particularidades de los pueblos maya, garífuna y xinca. De ahí que se subraye la frase: “de acuerdo a sus principios, normas, valores y procedimientos” cuando se trata de la integración de asociaciones comunitarias, consejos comunitarios de desarrollo o bien la elección de sus representantes.
Estas tres leyes apuntan a un nuevo tipo de gestión pública asentada sobre la base de la participación ciudadana. El momentum del pasado autoritario, sin embargo, resuma por todos los poros del tejido social a tal punto que es difícil predecir si la retórica formalista de la nueva estructura jurídica podrá reorientar las prácticas seculares de centralismo y exclusión. Por ejemplo, no es sino dieciocho años después de promulgada la Constitución actual, en la que se contempla el proceso de descentralización, que la ley correspondiente es emitida.
A pesar del nuevo Código Municipal y de la Ley de Consejos de Desarrollo, reformada en 2002, la implementación de ambas leyes adolece todavía de vicios de viejo cuño, como es el caso del clientelismo político, los procedimientos poco transparentes en el manejo de recursos y la discrecionalidad. Esto es tan cierto como que el aporte constitucional que manejan las municipalidades en general es destinado a obras de infraestructura, las más de las veces poco relevantes para la magnitud de las carencias sociales; mientras que poco o nada se invierte en actividades de promoción de la participación o la organización comunitaria, que en el largo plazo, constituyen los medios para el fortalecimiento de la democracia y el impulso al desarrollo local. Idéntica situación encontramos a nivel departamental. En este caso, el partido en el gobierno goza de ventajas desmedidas con respecto a la priorización de proyectos y programas. La figura de gobernador, máximo representante del ejecutivo en cada departamento y nombrado por el Presidente de la República, distorsiona considerablemente el proceso democrático que los consejos de desarrollo departamentales pretenden impulsar. Él preside estos consejos y, generalmente, impone su agenda o la del partido, soslayando los necesarios procesos de diálogo y concertación, propios de los sistemas democráticos.
A la par de estas prácticas generalizadas, crecen, sin embargo, las exigencias por fortalecer el municipio. Tanto las organizaciones sociales, como la cooperación internacional y el propio gobierno municipal comparten el criterio de que el municipio debe asumir mayores responsabilidades y funciones (Puente y Molina, 2000). Por un lado, es en el nivel local donde puede desarrollarse la cultura política democrática. Por otro, el gobierno municipal es el más indicado
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para cubrir los servicios que la población requiere. Además, es el nivel local donde puede potenciarse el desarrollo y el crecimiento económico de las regiones.
No cabe duda que se trata de un proceso de largo plazo. A este respecto, la Ley de Descentralización es explícita cuando hace referencia a la necesidad de concebirlo como un proceso gradual, no exento de obstáculos. Ya en 1992, la Corte de Constitucionalidad restó legitimidad a la anterior Ley de Consejos cuando declaró la inconstitucionalidad de los consejos locales de desarrollo, situación que postergó por más de una década el tratamiento concienzudo de un tema que es considerado crucial para el desarrollo económico y social y para consolidar la democracia. Sin embargo, cabe destacar algunos avances que, aún con significativas reservas, podrían estar delineando el carácter irreversible de los procesos interdependientes de descentralización, desarrollo municipal y sistema de consejos de desarrollo. Por una parte, se ha normalizado la elección del alcalde y de su corporación, de tal suerte que la legitimidad del gobierno municipal queda garantizada formalmente. Por otra parte, para finales de la década pasada, los gobiernos locales administraban poco más de 20% de los recursos públicos, contemplados en el presupuesto nacional (Puente y Molina, 2000). Ambos hitos constituyen puntos de inflexión con respecto a la inercia de un modelo autoritario de poder político concentrado en la Capital de la República, que sentó sus reales por un período de más de cuatrocientos años.
Las fortalezas y oportunidades sobre la aplicabilidad en Guatemala, en el mediano plazo, de las leyes sobre descentralización, de los consejos de desarrollo urbano y rural, y del Código Municipal, habrán de ser evaluadas en el contexto de un análisis sobre el modelo de transición política diseñado en Guatemala en 1982. Se señalan algunas consideraciones que pueden fortalecer el proceso democrático. En primer lugar, pueden constituirse como instrumentos de una democracia representativa desde la sociedad hacia los poderes formales de decisión. En segundo lugar, al vincular el desarrollo local con lo regional y nacional. De esta manera, se permite el diseño de estrategias propias de desarrollo, procesos más amplios de participación e identificación de los habitantes de las comunidades con los asuntos que pueden afectar su futuro inmediato. Finalmente, la amplia aplicación de este cuerpo de leyes puede contribuir a una fiscalización ciudadana sobre los fondos otorgados a las municipalidades por parte del Estado.
4.1 Reforma política pendiente, eliminación de los resabios del Estado autoritario
Como se explicó en el apartado anterior, la aprobación en 2002 de la Ley de Descentralización, de la Ley de Consejos de Desarrollo y del nuevo
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Código Municipal, vislumbraba la posibilidad de promover la participación consciente y efectiva de la población, dentro del proceso de consolidación de la democracia. Sin embargo, se da el caso que tales leyes han sido concebidas sobre una estructura que tiene pies de barro: se trata de la Ley Preliminar de Regionalización, Decreto Número 70-86, del Congreso de la República.12
Esta Ley se promulga al inicio del primer gobierno de la transición, el de la Democracia Cristiana (1986-1991), en respuesta al mandato de la Constitución de promover la descentralización administrativa. Sin embargo, más que la preocupación por impulsar una verdadera descentralización, prevalecía la lógica de salvaguardar la seguridad nacional. El conflicto armado y la adopción por parte del Estado de una política contrainsurgente, hacían casi nulo el poder civil. No es de extrañar, entonces, que el ejército haya hecho valer su poder político sobre el Congreso de la República para dejar plasmada una regionalización ad hoc. Es decir, que las regiones fueron organizadas en función de la estrategia militar y bajo ningún otro criterio.
Ahora bien, el conflicto armado interno finalizó en 1996. Si la regionalización respondía a un esquema de guerra y esa condición ha sido superada, no hay lugar para una Ley Preliminar de Descentralización que distorsiona por completo el espíritu del mandato constitucional. Lamentablemente, ha quedado muy arraigada la cultura política autoritaria; los mecanismos de control social convertidos en terror de Estado todavía permean la convivencia social, a pesar que los Acuerdos de Paz han permitido valiosas transformaciones tendentes a establecer una democracia funcional y participativa.
A diez años de la Firma de la Paz, todavía parece difícil una revisión de esta ley, que conduzca a una auténtica descentralización administrativa y política. Ni el Ejecutivo, ni el Congreso ni los partidos políticos dan signos de querer afrontar este desafío. Prueba de ello es la reluctancia a incluirlo siquiera como tema de agenda.
Mientras esta Ley continúe vigente, no habrá posibilidad de hablar de democratización y descentralización por cuanto las estructuras de poder propias de la etapa de guerra no sólo siguen funcionando, sino que gozan de legitimidad jurídica. La consolidación de la democracia en Guatemala pasa necesariamente por el rompimiento de ese esquema contrainsurgente, que no se justifica más en el presente, si es que alguna vez tuvo justificación.
12Según Macleod, 1997: 71, los fundamentos para la regionalización (ocho regiones) han sido calificados de arbitrarios, pues no toman en cuenta las comunidades lingüísticas, los eco-sistemas, la historia del lugar.
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REFLEXIONES FINALES
Es necesario destacar varios aspectos importantes que van ligados a las reformas político-institucionales que Guatemala necesita para la construcción de una gobernabilidad democrática. Entre las reformas políticas pendientes destaca con mucho la reforma de la Ley Preliminar sobre Regionalización, implementada desde 1987, que guarda claros resabios autoritarios y que condiciona transversalmente las leyes sobre Descentralización, Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Código Municipal, que enfatizan un “nuevo modelo de participación ciudadana”. Generalmente este tema es evadido tanto por las élites políticas, cientistas sociales como por los analistas políticos. Y no es para menos, puesto que su reforma acarrearía un sinnúmero de transformaciones radicales que afectarían, en primer término, el marco jurídico, incluyendo reformas constitucionales, así como las propias estructuras del sistema político y no cabe duda que existe temor a sobrellevar un cambio de tales proporciones. Sin embargo, consideramos que la pretensión de finalizar la fase de transición pasa por eliminar cualquier vestigio del pasado patrimonialista, sustentado en la tradición y en el autoritarismo. En este sentido, la Ley Preliminar de Regionalización es uno de los últimos bastiones del Estado autoritario y, por tanto, un obstáculo a ser salvado.
Así mismo es necesario analizar y debatir el modelo de transición política implementado desde 1982 que influye en el sistema político de manera global. Dicho modelo está orientado a administrar la crisis de la gobernabilidad y no a administrar la estabilidad a través de una gobernabilidad democrática. Esta última supone no sólo el derecho de los ciudadanos a participar de una manera equitativa en la selección de sus dirigentes, sino, sobre todo, a participar en la elaboración, discusión e implementación de políticas de inclusión, lo cual se asume como un derecho y como una obligación. Tarea de suyo ardua si se considera que el sistema político ha sido diseñado sobre la premisa de la exclusión, en función de intereses sectoriales. Por lo tanto, la participación es una condición sine qua non para lograr avanzar en el establecimiento de prácticas democráticas sustentadas en una cultura política genuinamente democrática.
En relación con lo anterior, los partidos políticos juegan un papel determinante. Su contribución principal se ubica en el terreno del fortalecimiento institucional. Allí donde en la actualidad sólo encontramos motores electorales, capaces únicamente de reactivarse en las vísperas de las elecciones generales, se plantea la necesidad urgente de construir instituciones con un amplio arraigo social de alcance nacional, que tengan la capacidad de llevar a debate los temas más apremiantes de la vida económica, política
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y social. Como lo señala (Wilhelm Hofmeister, 2004), el menosprecio de la política y la falta de capacidad de los regímenes democráticos latinoamericanos, en gran medida son el resultado de un fracaso de los partidos políticos.
El desarrollo de liderazgo y la formación política constituyen retos ineludibles al seno de los partidos. En este sentido, la promoción de los valores y prácticas democráticos, junto a la tolerancia hacia la diversidad, deben de ser componentes esenciales de cualquier programa de asistencia técnica dirigido a coadyuvar con el fortalecimiento institucional (Sieder et al., 2002).
Tanto la construcción de ciudadanía desde el ángulo jurídico e institucional, como la educación que necesariamente la acompaña, tienen como finalidad el incremento de la participación ciudadana en las diferentes estructuras del Estado, permitiendo la apertura de canales institucionales y políticos concretos para que las demandas sociales se puedan insertar en el sistema político nacional de manera eficaz.
Las reformas políticas no deben ser introducidas en función de intereses particulares o partidistas, sino en función del fortalecimiento del régimen político y democrático; para su aceptación y alcance son imprescindibles una preparación seria y un consenso amplio entre las fuerzas políticas relevantes de un país. (Hofmeister, 2004).
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PropuestasparalapolíticasocialdeGuatemala
Miguel von Hoegen *
El problema social, pero también económico y político, más grave de la sociedad guatemalteca es la pobreza y sus causas y efectos, los cuales son múltiples y vinculados entre si; el problema es tan grave que puede poner incluso en peligro la viabilidad de la democracia, como forma de gobierno, y del sistema económico basado en la libertad de mercado y la propiedad privada. Es por ello que el punto focal de la política social que se propone se centra en la reducción y, eventualmente, eliminación de la pobreza.
La propuesta de política social se sistematiza, para efectos de exposición, en tres apartados:
• El primero contiene una breve descripción de los grandes desafíos sociales,
los que, por lo expuesto arriba, se abordan desde los niveles de pobreza, con sus principales causas y efectos.
• El segundo presenta el marco conceptual o ideológico que, junto con el primero, fundamenta el contenido del tercer apartado.
• El tercero, sin duda el más importante, expone la propuesta de políticas y programas de la política social.
El autor agradece el apoyo invaluable del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar (IDIES/URL) en la recolección y sistematización de la información estadística que fundamenta esta propuesta de política social; sin embargo, la interpretación, juicios de valor y propuestas presentados son responsabilidad exclusiva suya.
* Economista con estudios de postgrado en Estados Unidos, Canada e Inglaterra. Ha sido Secretario General de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República; Viceministro de Desarrollo Urbano y Rural; Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Rafael Landívar, Director del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales (IDIES); miembro del Consejo Directivo de la URL. Ha publicado poco más de cuarenta artículos y libros.
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LOS GRANDES DESAFÍOS SOCIALES
Para fines de presentación, los grandes desafíos sociales se presentan en cinco apartados, que son: los niveles de pobreza –que debe verse como el efecto y la causa de los cuatro restantes-, desempleo, morbilidad y mortalidad, educación y capacitación, así como desintegración familiar.
1. Niveles de pobreza
Los niveles de pobreza en Guatemala son altos y crecientes:
• En los años 1998-1999 se estimó que la pobreza en general era poco más del cincuenta y cuatro por ciento (54.33 %), cifra que incluye a casi veintitrés por ciento (22.77%) de población en estado de pobreza extrema (SEGEPLAN, 2001-a: 36).1
• En el año 2000 se estimó que había subido a poco más de cincuenta y seis por ciento (56.2 %) la pobreza en general, aunque la pobreza extrema había bajado a casi dieciséis por ciento (15.7%), cuando es medida según el consumo, y a casi sesenta y seis por ciento (65.6 %) y casi treinta y dos por ciento (31.9%), respectivamente, cuando es medida por medio del ingreso (Banco Mundial, 2003: 37, 41; SEGEPLAN e INE, 2006: 10).2
• En el año 2006 se estimó que había continuado creciendo al ubicarse en cincuenta y ocho por ciento (58 %) la población en estado de pobreza general y la extrema pobreza en veintitrés por ciento (23 %) (CIIDH, 20/06/07).3
Esos porcentajes son mucho menores en el departamento de Guatemala –en 1998-1999 menos del doce (11.73 %) y poco más del uno por ciento (1.34 %) respectivamente- y mucho mayores en el departamento San Marcos –casi ochenta y siete (86.6 %) y poco más de sesenta y uno por ciento (61.07 %) respectivamente- (SEGEPLAN, 2001-a: 37); aún más, hay municipios donde el porcentaje de población en estado de pobreza supera el noventa por ciento (90%) (SEGEPLAN, 2001-a: 31-36).
1Estimación con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares (ENIGFAM) 1998-1999 y el X Censo de Población y Vivienda de 1994 (SEGEPLAN: 1991-a: 10). �Estimaciones con base en la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2000 (SEGEPLAN INE, 2006: 10).�Datos basados en la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVE 2006), del Instituto Nacional de Estadísticas (INE).
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El crecimiento citado es incongruente con lo observado a escala mundial por Sala-I-Martin (2006), quien estima que bajó de poco más de veinte por ciento (20.2 %) en 1970 a siete por ciento (7.0 %) en 2000,4 lo que en buena parte se debió al crecimiento económico espectacular observado en China y en el Sudeste de Asia (375-377); y en América Latina pasó de poco más de diez por ciento (10.3 %) a poco más de cuatro por ciento (4.2 %) en el mismo período, aunque en el 2000 subió en relación a 1995 en que había sido poco menos de cuatro por ciento (3.8 %) (378, 380-381).5
Los niveles de pobreza expuestos están, al menos en parte, vinculados a la concentración de la riqueza y del ingreso; Therborn (2007) estima que el coeficiente de Gini6 para Guatemala es de sesenta y cinco (65) y el Banco Mundial, para el año 2000, lo estima en cincuenta y seis (56)7 (World Bank, 2006). Sala-I-Martin (2006) reporta que ese coeficiente también ha estado decreciendo a escala mundial –al igual que el porcentajede pobreza-, al haber pasado de poco más de sesenta y cinco (65.3) en 1970 a poco menos de sesenta y cuatro (63.7) en 2000 (384), pero se carece de certeza sobre si ello es también el caso de Guatemala, en donde en el 2006 el 20% más afluente de la población concentró poco más del 62.1% del ingreso y el 20% más pobre sólo menos del 2,4% (CIIDH, 20/06/07).
De lo expuesto se concluye que Guatemala se encuentra entre los países con mayor proporción o porcentaje de pobreza (56%) –incluso superior a África 8- y entre los que están en el punto medio del nivel de concentración de la riqueza (Gini de 65),9 la que si fuera menor podría reducir el porcentaje de pobreza citado.
Los grupos de poder económico han mostrado, en general, escaso interés en resolver dicha concentración y, vinculada a ella, la disminución del nivel de pobreza con base en una distribución más equitativa que la existente del ingreso y la riqueza, lo cual lo expone el General (retirado) Julio Balconi Turcios en una entrevista periodística al describir la participación de los representantes
�El porcentaje se refiere al índice del Banco Mundial de un ingreso de USA $ 1.50 por día o USA $ 570 por año (378).�Lo expuesto por Sala-I-Marti es congruente con el informe de Merril Lynch y Capgemini; ver por ejemplo: “Se dispara el número de ricos y sus fortunas en América Latina. El informe de la Riqueza Mundial 2007, de Merril Lynch y Capgemini, ubica a Latinoamérica como la región del planeta donde más se incrementaron las grandes fortunas personales.” En. El Periódico. Guatemala; 28 de junio de 2007.�Un coeficiente de Gini de cero (0) significa una distribución totalmente igual entre todas las personas; y un coeficiente de cien (100) significa la concentración total en una sola persona.7La FAO reporta, para el año 2000, un coeficiente menor: cuarenta y ocho por ciento (48 %) para los ingresos y quince por ciento (15 %) para el consumo de energía alimentaria (2006).8Sala-I-Martin (2006) reporta que el porcentaje más alto de pobreza se encuentra en África, donde es casi el cuarenta y nueve (48.8 %) (378).9En países africanos se observan coeficientes de Gini superiores a 63, incluso 74 en Namibia (World Bank, 2006)
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del Comité de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) en una de las comisiones responsables del proceso de negociación de la paz:
“... se mostraron muy activos... Pero una vez firmado el acuerdo correspondiente, el interés llegó casi a cero, al extremo que ya no tuvimos relación con la comisión que habían integrado. Así que tuvieron bastante participación, pero solo mientras estábamos en la discusión del tema que les interesaba. En cuanto se dieron cuenta que, firmado el acuerdo, ellos no iban a sufrir pérdidas y sus bienes no iban a ser perjudicados, terminó su interés.” (Martínez, 2007).10
Lo relatado por el General Balconi explica, al menos en parte, el hecho de que los acuerdos de paz contienen compromisos de reformas sociales, culturales y políticas pero carecen de compromisos de reformas que hagan viable el financiamiento para implementarlas, como lo plantea Rosalina Tuyuc en una entrevista reciente (Umaña, 2007).
Una visión más entendible, dramática y realista de la pobreza, que la de los datos estadísticos la brindan las investigaciones que sistematizan los planteamientos sobre la pobreza realizados desde los afectados; esa visión se encuentra sistematizada en dos trabajos cuyos títulos describen su contenido: Los pobres explican la pobreza: el caso de Guatemala 11 (IDIES/URL, 1995) y Estrategia de reducción de la pobreza 2004-2015 validada en los consejos de desarrollo12 (SEGEPLAN, 2003); de ambos estudios se extraen los planteamientos siguientes:
• La definición de la pobreza es, por ejemplo: “... no tener qué comer ni dónde vivir, y depender forzosamente de la
caridad pública para subsistir” (IDIES, URL, 1995: 135).
“... no tener terreno, trabajo ni dinero ni vivienda. Es caminar largas distancias y no poder cubrir sus necesidades básicas. Es no tener nada que vender.” (SEGEPLAN, 2003: 27).
10Ver también Umaña, Canel, 2007.11La investigación se realizó en ocho (8) grupos: Mam Norte, Quiché, kaqchiquel, Tzutujil, Pokomam Oriental, Chortí, Ladino Oriental y Región Metropolitana de la Ciudad de Guatemala (IDIES/URL, 1995: 19-32).12El debate para obtener los planteamientos se realizó en ciento cuarenta y un (141) consejos municipales de desarrollo urbano y rural, en veintidós (22) consejos departamentales y en ocho (8) consejos regionales de desarrollo urbano y rural (SEGEPLAN, 2003: 24) 2. Desempleo e informalidad.
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• Las causas principales de la pobreza son: “... los bajos salarios, la inflación, la falta de tierra cultivable, el desempleo y
la falta de educación y capacitación.” (IDIES/ URL, 1995: 133).
2. Desempleo e informalidad
Los niveles de pobreza citados están en parte influidos por los niveles altos de desempleo y la ocupación en actividades con niveles bajos de productividad, como por ejemplo la agricultura y la informalidad, tal como se observa en los datos siguientes (PNUD, 2005)13:
• Casi el treinta y nueve por ciento (38.9 %) de la población ocupada lo estaba, en el año 2004, en la agricultura; ese porcentaje era bastante mayor entre los indígenas (54.5 %) que entre los no-indígenas (27.6 %), cuyo ingreso mensual promedio era bastante menor que el promedio total: Q 807 versus Q 1389.
• El porcentaje de población ocupada en el sector informal era, en el año 2004, mayor entre los indígenas que entre los no-indígenas y entre las mujeres que entre los hombres:
GUATEMALA:Población ocupada en el sector informal, por etnia y genero
año 2004En porcentajes
hombres indígenas 76 mujeres indígenas 78hombres no-indígenas 60 mujeres no-indígenas 71
El crecimiento de la ocupación de las mujeres no-indígenas en el sector informal coincide con lo expuesto abajo sobre el aumento de mujeres empresarias de micro y pequeñas empresas (MYPE).
• El nivel educativo de la población ocupada era, también en el año 2004, bajo en general y la situación era peor en el caso de las mujeres, excepto en el caso del nivel educativo secundario, y en los indígenas:
13Los datos provienen de las encuestas siguientes: Encuesta Ingresos Familiares 1998-99 (ENIGFAM), Encuesta de Condiciones de Vida 2000 (ENCOVI), Encuesta de Empleo e Ingreso 2004 (ENEI)
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El ingreso promedio mensual de los ocupados sin ningún nivel de educación es bastante menor que el promedio de los que tienen algún nivel de educación:Q 678 versus Q 1,502. Los datos de empleo de la encuesta citada son congruentes con los datos del empleo en el sector formal, definido como los trabajadores afiliados al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), para la década 1990-1999 (Hoegen, 2000-a: 38-39) y para el lustro 2000-2004 (IGSS, 2005), en los que se observó:
• El crecimiento de oferta de trabajo en el sector formal fue modesto, incapaz de absorber la demanda.
• El número de trabajadores del sector público se contrajo de 23.1 miles a 8.4 miles –producto especialmente de la contracción de la capacidad de servicio en el Organismo Ejecutivo-.
• Diez departamentos tuvieron en 1999 menos trabajadores, en términos absolutos, que en 1990; los departamentos que destacan son los que habían en parte sido los motores de la economía nacional: Quetzaltenango, Escuintla, Suchitepéquez y Retalhuleu; esa contracción se dio muy posiblemente en el sector agrícola de dichos departamentos.
• El sector primario tuvo menos trabajadores en 1999 que en 1900: la agricultura pasó de 279.2 miles a 184.3 miles y la minería de 3.2 miles a 2.9 miles.
• Congruente con lo anterior, el peso de los trabajadores del sector formal en la población en general y en la Población Económicamente Activa (PEA) bajó; en la primera pasó de casi nueve por ciento (8.98 %) en 1990 a ocho por ciento (8.05 %) en 1999 y en la segunda de casi treinta y dos por ciento (31.55 %) a poco más de veinticinco por ciento (25.6 %); y en el lustro posterior pasó de poco más de treinta y dos por ciento (32.27 %) de la PEA a poco más de veintiséis por ciento (26.11 %).14
14El salto de 31.55 % en 1999 a 32.27% de la PEA en 2000 puede deberse a: (1) cambio en la fuente de información: Hoegen, 2000-a versus IGSS, 2005; (2) correcciones en las estadísticas de afiliados del IGSS o, más probablemente, de la PEA. Sin embargo, en cualquier caso la tendencia decreciente es clara.
Mujeres (%) Población indígena (%)
Ninguno 24.9 26.8 38.3Primario 49.5 44.9 50.4Secundario 21.1 22.9 10.2Terciario 5.5 4.5 10
Nivel educativode la población
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En el caso del empleo en el sector formal es necesario hacer referencia al peligro financiero que corre el Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) del IGSS, el que ha logrado continuar, entre otras razones, porque ha dejado de ajustar las pensiones a la inflación, con lo que en términos reales las ha reducido (González, 1997: 27-28).
La contracción del empleo formal es seguramente producto de cambios tecnológicos y del incremento en la competencia del mercado internacional, aunque este último se observó antes del Tratado de Libre Comercio entre Centro América y República Dominicana, por un lado, los Estados Unidos por el otro.
Los datos de empleo de la encuesta citada también son congruentes con los hallazgos de una investigación sobre las características de micro y pequeñas empresas (MYPE), cuyo trabajo de campo se realizó en 1993 y 1997 (Hoegen, 2000-b: 49-53); esos hallazgos son:
• La participación creciente de empresarias en el universo de MYPE apoyadas por organizaciones no gubernamentales (ONG).
• La participación porcentual de empresarios indígenas es similar al porcentaje de indígenas en la población total –alrededor de cuarenta y tres por ciento (43 %) según el censo de 1994-, aunque esa participación disminuye luego al subir la participación de empresarias ladinas.
• El inicio de la vida laboral antes de haber cumplido la mayoría de edad, lo que es más frecuente entre los empresarios y entre los indígenas que entre las empresarias y los ladinos.
• Un nivel de educación promedio superior al promedio nacional, lo que es más frecuente entre los empresarios y los ladinos que entre las empresarias y los indígenas.
• Los empresarios tienden a concentrarse más en las manufacturas y las empresarias en los servicios y el comercio.
• El apoyo de las ONG, tanto por medio de crédito como de asesoría y capacitación, redundó en una reducción de costos de producción, lo cual fue mayor entre las empresarias y ladinos que entre los empresarios e indígenas.
Otra investigación, centrada en el entorno financiero de las MYPE (González, 1998), señala que:
• El porcentaje de MYPE que tienen alguna oportunidad de crecimiento real es alrededor del cincuenta por ciento (50 %) del total de MYPE; el resto son empresas o unidades de producción que, en el mejor de los casos, cubren las necesidades de ingreso familiar mínimo de sus dueños (10, 45).
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• La demanda de crédito anual de las MYPE que tienen alguna oportunidad de crecimiento, y por ello de cancelar préstamos, es de trescientos millones de dólares anuales (USA $ 300,000,000), asumiendo un monto crediticio anual modesto: Mil dólares (USA $ 1,000).
• La oferta anual de crédito, en relación a la demanda citada de trescientos millones de dólares anuales, es totalmente insuficiente y es cubierta por las fuentes financieras siguientes (46-48):
Bancos privados: 1.8 % de la demanda citada Bancos estatales 3.5 Cooperativas de ahorro y crédito 2.8 ONG 5.8
3. Morbilidad y mortalidad
Las cinco causas más frecuentes de morbilidad son (MSPyAS, 2005): • En general: anemia, traumatismo/politraumatismo, hipertensión arterial,
lesiones por accidente de tránsito y diabetes mellitas; esas causas se observan tanto entre ambos sexos como en el área urbana y en la rural.
• En niños menores de cinco (5) años: infecciones respiratorias agudas, parasitismo intestinal, enfermedad diarreica aguda, dermatitis no especificada y neumonías y bronconeumonias.
Y las cinco causas más frecuentes de mortalidad son (MSPyAS, 2005):
• En general: neumonías y bronconeumonías, homicidios, heridas por arma de fuego, infarto agudo del miocardio y diarreas; esas causas se observan tanto entre ambos sexos como en el área urbana y en el rural.
• En niños menores de cinco (5) años: neumonías y bronconeumonías, enfermedad diarreica aguda, desequilibrio hidrocefálico, desnutrición proteica calórico y septicemia.
Según en lo expuesto se deduce que continua vigente la necesidad de:
• Mejorar el acceso a agua potable, para reducir las diarreas.• Mejorar el acceso a alimentos y una dieta balanceada, para reducir la
anemia y la desnutrición.• Poner énfasis en el tratamiento de enfermedades cuya prevalencia es
relativamente nueva: diabetes, hipertensión arterial, infarto.
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• Y sobre todo: controlar la violencia que azota el país, la que causa un número significativo de casos de morbilidad como de mortalidad.15
Lo expuesto sobre anemia y desnutrición coincide con los datos alarmantes de acceso y consumo a alimentos (FAO, 2006), los cuales a su vez están vinculados a los niveles de pobreza citados con anterioridad:
• El porcentaje de población total subnutrida pasó de dieciséis por ciento (16 %) en 1990-1992 a veintiuno (21 %) en 1995-1997 y veintitrés (23 %) en 2001-2003.
• El consumo de energía alimentaria (kcal/persona/ día) bajó, en los mismos períodos citados, de 2350 a 2240 y a 2210 y el consumo de proteínas bajó de 60 a 57 y a 56; y el consumo de grasas comestibles (g/persona/día) subió de 43 en los dos primeros períodos a 49.
A pesar de los datos expuestos, la esperanza de vida al nacer, en años, subió de 61 años en 1990 a 66 en 2003; y en el mismo período bajó la tasa de mortalidad de los menores de cinco (5) años por cada mil (1000) nacidos vivos de 82 a 47 y la tasa de mortalidad infantil -0 a 1 años- por cada mil (1000) nacimientos vivos de 60 a 35 (FAO, 2006). Sin embargo, esos datos son aún insatisfactorios en el contexto mundial.
4. Educación y capacitación
La tasa neta de cobertura del nivel primario alcanzó, en el año 2005, casi el noventa y cuatro por ciento (93.52 %), la cual fue un poco mayor entre los hombres (95.51%) que entre las mujeres (91.50 %); la cobertura mencionada está más a cargo del Sector Público (67.1 %) que del Sector Privado (32.9 %) y se ha logrado con base, en muchos casos, del Programa Nacional de Autogestión Educativa (PRONADE), iniciado en 1996 y, a pesar de que demanda un aporte voluntario de trabajo –“trabajo sin paga”-, y por ende de tiempo, de padres de familia -el cual es mayor en el área rural que en el urbana (48 versus 5 días al año) (Cabrera, 2007)- poco más de setenta y ocho por ciento (78.4) de la población está de acuerdo con la participación de los padres de familia en las juntas escolares, que son la instancia de autogestión del PRONADE (El Periódico, 24.05.07)
15Ver, en parte, el tema desintegración familiar, en este apartado, e integración familiar en el tercer apartado.
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A pesar de la tasa de cobertura alta del nivel primario, debe tenerse presente que algunos departamentos aún muestran tasas menores a noventa por ciento (90 %); ellos son: Alta Verapaz (75.74 %), Huehuetenango (87.12%) y El Quiché (87.76 %) (MINEDUC e INE).
La tasa de cobertura en el nivel básico es bastante menor que la del nivel primario: poco más del treinta y tres por ciento (33.23 %), la cual es algo mayor entre los hombres (34.57%) que entre las mujeres (31.57 %) y está más a cargo del Sector Privado que del Sector Público (MINEDUC e INE).
La tasa de cobertura en el nivel diversificado también es bastante menor que la del nivel primario y básico: menos del veinte por ciento (19.04 %) en total, siendo algo mayor entre las mujeres (19.45 %) que entre los hombres (18.63 %) y está mucho más a cargo del Sector Privado (82.3%) que del Sector Público (17.7%). Los departamentos que muestran las peores tasas de cobertura en este nivel son: Totonicapán (3.56 %), Alta Verapaz (6.72 %), El Quiché (7.34 %) y Huehuetenango (9.30 %) (MINEDUC e INE), los cuales son aquellos con mayor número de municipios con porcentajes altos de población en estado de pobreza, como se expuso arriba en el presente apartado.
Con esa tasa de cobertura en el nivel primario se irá mejorando el porcentaje alto de “ningún nivel de educación” que presenta la población ocupada, lo cual se describió arriba, en este mismo apartado. (MINEDUC e INE). Además, con esa tasa de cobertura del nivel diversificado ligeramente superior entre las mujeres en relación a los hombres continuará agrandando el nivel de educación secundaria a favor de la población ocupada femenina en relación a la masculina, lo que también se describió arriba, aunque podría estarse revirtiendo dado que en el nivel inmediato inferior, es decir en el nivel básico, la tasa de cobertura en los hombres es mayor que entre las mujeres.
En adición a lo expuesto sobre las tasas de cobertura se debe hacer referencia a la calidad del servicio educativo suministrado, tanto por el Sector Público como por el Sector Privado, la cual presentó en el año 2005 los resultados devastadores siguientes (MINEDUC, 2006):
Rendimiento en lectura (%) Rendimiento en matemáticas (%)
Nivel No logró Logró No logró Logró
Primario 52.1 47.9 44.7 55.3
Secundario 47.8 52.2 58.3 41.7
Diversificado 84.4 15.5 83.1 16.8
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5. Desintegración familiar
La desintegración familiar es una de las causas más importantes de la violencia delincuencial que de manera creciente, por lo menos a partir de la mitad de la década de 1990,16 se ha enraizado en el país y en países vecinos;17 entre las causas y efectos de esa desintegración están (García, 2007):
• La emigración de familias del área rural hacia el área urbana, en buena parte producto de la búsqueda de seguridad frente a la violencia política de la guerra insurgente y contrainsurgente que dominó el período entre 1960 y 1996.18
• Derivado de lo anterior, se perdió el tejido social de las organizaciones comunitarias en que se desenvolvía la vida con sus referentes de valores humanos, familiares y sociales sobre los cuales se formaban y actuaban los adolescentes y los jóvenes.
• La emigración de progenitores a los Estados Unidos, en búsqueda de fuentes de ingreso que la economía nacional era incapaz de satisfacer; derivada de esta emigración quedan los adolescentes y los jóvenes sin la orientación y control de los progenitores y con ello expuestos a vincularse a las pandillas callejeras o maras.
Los niveles altos de violencia delincuencial que se incuban en ladesintegración familiar están también vinculados e influidos por:
• El entorno de pobreza en que viven las familias en los barrios marginales y, muy importante en los últimos lustros, el abismo entre esa pobreza y la expectativa de poder tener acceso al consumo de bienes y servicios que ofrecen los medios de comunicación masivos –televisión, radio, medios escritos, etc-; García (2007) lo expresa así:
“Hoy... las experiencias son difíciles y las expectativas son peores, ahora se espera sin esperanza.”
• El uso de los adolescentes y jóvenes como mano de obra del crimen organizado.
16Resulta superfluo ejemplificar la afirmación expuesta, pues basta con ver los periódicos para verificarla.17Honduras y El Salvador, con las mismas características de Guatemala, y Nicaragua (ERIC, IDESO, IDIES, IUDOP, 2001, 2004; ERIC, IDIES, IUDOP, NITLAPAN-RINPRO, 2004; Cruz, 2006); México también presenta el problema pero se siente menos que en los tres países citados, quizá por la escala del país. 18Pareciera que el enfrentamiento armado termina en el año 1982, con la derrota militar de la insurgencia, la que sin embargo mantiene actos de sabotaje hasta 1996.
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El control de los niveles altos de violencia delincuencial referidos se ha estado intentando controlar por medio de medidas de “limpieza social” o extrajudiciales –es decir: Eliminación de adolescentes y jóvenes, además de adultos-, tanto por dependencias gubernamentales (Gutiérrez, 17/05/07; 16/07/07. Valladares, 17/07/07) como organizaciones comunitarias.19
Derivado de los niveles altos de delincuencia juvenil se principia a observar que las extorsiones, chantajes y exacciones que ocurren bajo amenaza de muerte están generando un síndrome social generalizado de Estocolmo o de colonizado, en el que la víctima considera que es legítimo el pago a cambio de que se le respete su integridad;20 e igual de nefasto o peor aún, el reconocimiento gubernamental de incapacidad de controlar la situación y brindar seguridad a la ciudadanía, el que se plasmó en la felicitación del Presidente de la República a un conductor de autobús que, en defensa propia, mató a un asaltante (El Periódico, 13.06.07; Prensa Libre, 13.06.07).
MARCO CONCEPTUAL
El marco conceptual que fundamenta la presente política social se basa en los dos elementos siguientes:
• Respeto a la dignidad de la persona humana, incluyendo en ello su participación en la solución a la problemática social.
• Economía libre o de mercado, lo cual está vinculado al punto anterior.
19Para el caso del Estado, por conducto de su Organismo Ejecutivo, ver por ejemplo: Gutiérrez, Edgar. “Y después de Vielmann, ¿qué?” En: El Periódico. Guatemala, 17 de mayo de 2007. Y para el caso de la población afectada, ver por ejemplo: “De víctimas a victimarios; capturan a comerciantes. Tres hombres llevaban, supuestamente, secuestrados a 2 jóvenes que los extorsionaban por Q4 mil. Ellos decidieron, según la Policía, librarse de ellos.” En: El Periódico. Guatemala, 12 de mayo de 2007. “Toman de rehenes a vendedor y ayudante. La violencia que generan las pandillas se ha apoderado de varios sectores de la zona 6 y Chinautla.” [Población afectada anuncia que si el gobierno deja de actuar contra los pandilleros, procederán a organizar grupos de “limpieza social”.] En: El Periódico. Guatemala, 20 de mayo de 2007. ́ Dimos Q 100 para matarlos.´ [Conductores de autobuses urbanos de la zona 18 financiaron la eliminación de mareros que los extorsionaban.] En: El Periódico. Guatemala, 24 de mayo de 2007. “Vida y aflicciones de dos camioneteros de la zona 18.” [Un empresario manifestó preferir contratar sicarios a pagar; su hijo fue asesinado.] En: El Periódico. Guatemala, 25 de mayo de 2007. 20Ver por ejemplo: “Vida y aflicciones de dos camioneteros de la zona 18.” [“Un piloto asegura que están tranquilos después de que los pandilleros les impusieron el ´tributo´…” Otro justifica la muerte del hijo de un dueño de autobús porque éste prefería contratar sicarios a pagar el tributo.] En: El Periódico. Guatemala, 25 de mayo de 2007.
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El segundo elemento requiere las aclaraciones siguientes:
• Una economía libre genera un crecimiento económico mayor que una economía controlada por el Estado –economía estatizada-,21 por lo que es más viable que una economía libre pueda cubrir los costos de la política social que una economía estatizada.
• Sin embargo, una economía libre genera un proceso de concentración del ingreso y de la riqueza mayor que una economía estatizada, lo que a su vez deriva en la absoluta necesidad de complementarla con medidas de compensación social o, en otras palabras, una política social.22
Y el primer elemento requiere las aclaraciones siguientes:
• El respeto a la dignidad de la persona humana se hace, en parte, operativo en una economía libre, porque le otorga libertad de producción y de consumo; pero a su vez la irrespeta porque conlleva, inherente a su naturaleza, la concentración del ingreso y de la riqueza citada.
• Es inaceptable la pobreza,23 en especial la que se deriva de la concentración del ingreso y de la riqueza en una economía libre.
• Las medidas de la política social o de compensación social deben implementarse de manera que:
- Respeten el libre albedrío de los beneficiarios -y por lo tanto su dignidad-, estableciendo mecanismos de compensación social basados en la iniciativa de los beneficiarios.
21Lo expuesto se basa, en parte, en los acontecimientos observados en las dos últimas décadas del siglo XX: el derrumbe del sistema socialista en la República Democrática Alemana, con el derrumbe del Muro de Berlín en 1989 y en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) en 1991. 22El problema que enfrenta en Guatemala las medidas de compensación social o una política social es su financiamiento, por su costo alto y por la oposición al aumento en la carga fiscal que el mismo requiere, lo cual es desarrollado en el ensayo sobre el tema fiscal en esta misma revista; dos ejemplos sobre dicha oposición son: (1) La participación del Comité de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) en el proceso de negociación de la paz que en 1996 puso fin al enfrentamiento armado entre la insurgencia y la contrainsurgencia se limitó a asegurarse que “… no iban a sufrir pérdidas y sus bienes no iban a ser perjudicados…”, tal como lo manifestó el General Julio Balconi, miembro de la comisión de negociación de la paz –ver: Martínez, Otoniel. “ El poeta y el general.” En: Testimonios de Paz. Guatemala; Fundación Propaz/El Periódico; 20 de mayo de 2007-. (2) Ver las hipótesis 1, 2, 4 y 5 del documento: Fundación Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). Guatemala 1985-2015. Análisis de tendencias y prospectivas. Guatemala; borrador para su discusión el 14.09.06; proyecto “La construcción social del futuro de la salud y la seguridad social en Guatemala”/Programa de Investigaciones Universitarias en Desarrollo Humano/ Proyecto de Informe Nacional de Desarrollo Humano/ Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).��El rechazo a la pobreza se observa en la actualidad, al menos en el discurso, en todas las corrientes políticas, es decir tanto en las de izquierda como en las de derecha y en las de centro.
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- Se restrinjan las intervenciones del Estado a los casos en que se determine inviable implementar mecanismos de compensación social basados en la iniciativa de los beneficiarios. De los dos últimos puntos se deriva, adicionalmente, la oportunidad de erradicar o minimizar el uso de los recursos públicos para obtener apoyo político partidario, es decir: el clientelismo político y el paternalismo.
Derivado de los dos elementos descritos se concluye que el punto focal de la política social debe ser la reducción –eventualmente la erradicación- de la pobreza, en especial la pobreza extrema, entendida ésta como aquella en que el ingreso es insuficiente para cubrir el costo de los alimentos; y los programas más exitosos para lograrlo, congruentes con lo expuesto, son:
• La generación de fuentes de ingreso, por medio de: - El establecimiento de empresas familiares o individuales –micro,
pequeña mediana empresas- y cooperativas. - La creación de puestos de trabajo en el sector formal, tanto en las
empresas existentes como por medio de empresas nuevas.Lo expuesto a su vez conlleva el acceso a los medios de producción, entre los cuales es absolutamente necesario mencionar el acceso al crédito y a la tierra.
• El fortalecimiento de la capacidad de ingreso de las personas, por medio de programas de:- Salud.- Educación y capacitación.El caso de programas de educación debe tomar en cuenta, en todo momento, que trascienden el ámbito de fortalecimiento de la capacidad de ingreso para pasar al ámbito del desarrollo espiritual y psíquico de las personas.
Y por último, los programas cuya implementación recae definitivamente en el Estado son los vinculados a la asistencia de grupos vulnerables de la población como, por ejemplo, los ancianos y los inválidos.
PROPUESTAS DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES 1. Disminución de los niveles de pobreza
La meta mínima de reducción de la pobreza que debe tener el país es la prevista en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, acordados en el seno de la Organización de Naciones Unidas; esa meta es reducir la pobrezaextrema a la mitad en el año 2015, teniendo como base el año 1989.24
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Las propuestas de solución a la pobreza planteadas por los grupos afectados, contenidas en los dos trabajos citados arriba (IDIES/URL, 1995 y SEGEPLAN, 200325), son:
• La responsabilidad de salir de la pobreza es tanto de los pobres como de los gobiernos, incluyendo en éstos a los municipales según se expresa en dos trabajos cuyos títulos describen su contenido: Los pobres explican la pobreza: el caso de Guatemala26 (IDIES/URL, 1995) y Estrategia de reducción de la pobreza 2004-2015 validada en los consejos de desarrollo27
(SEGEPLAN, 2003); de ambos estudios se extraen los planteamientos siguientes.
• La ampliación de la presencia institucional pública y privada,28 con proyectos de reducción de la pobreza, de campos tradicionales –educación, salud, atención a viudas y huérfanos- a campos productivos –MYPE, agricultura, manufacturas, etc.- y a regiones que han dejado de ser atendidas (IDIES/URL: 1995: 133-134).
• El acceso a (1) educación y capacitación, con la finalidad de tener acceso a puestos de trabajo bien remunerados; (2) recursos de producción, incluyendo la tierra e insumos para manufacturas; y (3) asesoría técnica. Es pertinente resaltar que ninguno de los planteamientos es de tipo paternalista (IDIES/ URL, 1995: 135).
• La identificación del empleado público con la comunidad y sus necesidades, incluyendo que el mismo sea de la localidad o, al menos, que resida en ella (IDIES/URL, 1995: 136, 137).
Algunas de las propuestas presentadas son similares, o incluso iguales, a las planteadas abajo con base en las estadísticas sectoriales expuestas en el primer apartado, el cual contiene una breve descripción de los grandes desafíos sociales que presenta la pobreza en el país.
El debate sobre la reducción de la pobreza realizado por SEGEPLAN (2003: 87) concluyó con que para ese fin deben asignarse alrededor del cinco por ciento (5 %) del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual es bastante superior a la estimación previa, hecha por profesionales y técnicos al margen de la opinión
��Para lo avances al año 2005, ver SEGEPLAN, 2006.��El documento de SEGEPLAN, 2003 debe tomar en cuenta el trabajo previo de planificación plasmado en una estrategia de reducción de la pobreza (SEGEPLAN, 2001-b).��La investigación se realizó en ocho (8) grupos: Mam Norte, Quiché, Kaqchiquel, Tzutujil, Pokomam Oriental, Chortí, Ladino Oriental y Región Metropolitana de la Ciudad de Guatemala (IDIES/ URL, 1995: 19-32).27El debate se realizó en ciento cuarenta y un (141) consejos municipales de desarrollo urbano y rural, en veintidós (22) consejos departamentales y en ocho (8) consejos regionales de desarrollo urbano y rural (SEGEPLAN, 2003: 24)28Se refiere a ONG.
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de las comunidades, y que se situaba en poco menos del cuatro por ciento (3.6 %) (SEGEPLAN, 2001-b: 97). En ambos casos, pero en especial en el primero, se requiere de un esfuerzo o compromiso fiscal significativo que dejó de contemplarse en los acuerdos de paz, como se señaló en el numeral uno (1) del primer apartado.
Por último, la reducción de la pobreza debiera iniciarse o focalizarse en los municipios donde:
• Ésta es más aguda, como por ejemplo en los 41 municipios cuya población presenta noventa por ciento (90 %) o más de pobreza, los cuales se indican en la siguiente tabla.
GUATEMALA:Municipios cuya población presenta 90% o más de pobreza
SEGEPLAN, 2001-a: 31-36.
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• La concentración del ingreso o de la riqueza es más fuerte, como por ejemplo en los siguientes 10 municipios:
SEGEPLAN e INE, 2006: 21
2. Empleo
De acuerdo con los datos de la contracción del empleo formal, es decir el de los trabajadores afiliados al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) (Hoegen, 2000-a: 38-39), producto seguramente de cambios tecnológicos y el incremento en la competencia del mercado internacional, se concluye que deberán fortalecerse:
• Los niveles de competitividad del país para poder expandir su participación en el mercado internacional y en el local por medio de la oferta de bienes y servicios de calidad a precios competitivos.
• Vinculado a lo expuesto, ampliación de los niveles de educación y capacitación de la mano de obra.
• Seguridad jurídica y, ante todo, seguridad ciudadana en general, para brindar oportunidades de inversión de empresarios nacionales y atracción de inversiones extranjeras.
• En el caso de los trabajadores afiliados al IGSS y, específicamente al Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS), deberá enfrentarse el problema de ajustar las pensiones para recuperar su capacidad de compra, erosionada a lo largo de los años por la inflación; vinculado a ello deberá enfrentarse el problema de captación de fondos para cubrir el costo del aumento en las pensiones.
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Por otra parte, en la investigación sobre las características de las micro y pequeñas empresas (MYPE) citada arriba (Hoegen, 2000-b: 53-55), los empresarios plantearon las siguientes sugerencias o demandas para fortalecer sus empresas y por ende el ingreso que cubra las necesidades de sus familias:
• El acceso a crédito –con tasas de interés bajas y trámites institucionales rápidos- y a capacitación empresarial en (1) técnicas de producción de bienes y generación de servicios y (2) administración de sus empresas, incluyendo en éstas la interpretación de estados financieros –ello más que en técnicas de contabilidad- y de comercialización de su producción.
• El acceso a:- Mano de obra calificada –para lo cual compiten con las empresas
medianas y grandes-, lo que conlleva una ampliación en los programas públicos y privados de capacitación de mano de obra, incluyendo entre los primeros a los servicios brindados por el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP) para cubrir a beneficiarios o trabajadores de empresas no-cotizantes, lo que a su vez requiere enfrentar el financiamiento de los costos que ello representa en dicho Instituto. Vinculado a este tema debe hacerse referencia a lo planteado más abajo, en este mismo apartado, en el campo de la educación.
- Compra de materias primas o insumos a precios bajos, lo que podría hacerse por medio de organizaciones empresariales por actividad económica.
- Energía eléctrica.
Y de acuerdo a la investigación centrada en el entorno financiero de las MYPE (González, 1998), se concluye que es necesario fortalecer la capacidad institucional o administrativa y financiera de las fuentes financieras de las MYPE, en especial las dos que en el pasado han dado muestras de hacerlo:
- Cooperativas de ahorro y crédito.- ONG.
3. Morbilidad y mortalidad
La meta mínima de reducción de la morbilidad y mortalidad que debe tener el país es la prevista en los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados en el seno de la Organización de Naciones Unidas; la misma propone reducir la mortalidad infantil en dos terceras partes en el año 2015, tomando como base
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el año 1987 y, además, reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes en el mismo año, tomando como base el año 1989 (SEGEPLAN, 2006).29
Vinculado a lo expuesto y a la participación ciudadana en las políticas y programas de reducción de la pobreza, debe tenerse presente la experiencia acumulada en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPyAS) en la implementación y administración del Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS).
4. Educación y capacitación
La meta mínima que en materia de educación debe tener el país es la prevista en los Objetivos de Desarrollo del Milenio acordados en el seno de la Organización de Naciones Unidas; esa meta es lograr la cobertura total en el nivel primario y equidad de género en todos los niveles en el año 2015 (SEGEPLAN, 2006).30
El esfuerzo mayor deberá focalizarse en la ampliación de la cobertura en los dos niveles de post-primaria, en especial en los departamentos que presentan coberturas menores al promedio nacional.
Tan importante como lo anterior, o quizá de importancia incluso mayor, es la necesidad de elevar la calidad del servicio de educación que se está ofreciendo, pues con los indicadores actuales el mismo carecerá de utilidad para ser un factor relevante en la elevación del nivel de productividad de la población ocupada y por ende en el nivel de su remuneración y, fundamentalmente, de su desarrollo humano en general.
5. Integración familiar
El fortalecimiento de la familia deberá derivarse de políticas y programas que logran cambios estructurales, como los planteados por García (2007):
• El Estado deberá enfrentar el hecho de que las causas de la violencia –la cual está vinculada a la desintegración familiar, como se expuso arriba- son producto de la pobreza y por ende demandan cambios estructurales en (1) reducción de la pobreza y (2) concentración de la riqueza e ingreso.
29Para lo avances al año 2005, ver SEGEPLAN, 2006. 30Para lo avances al año 2005, ver SEGEPLAN, 2006.
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• El Estado y las organizaciones comunitarias deberán cobrar conciencia que los autores de actos de violencia delincuencial son producto de la sociedad que los engendró y crió y, por ende, deberá enfrentar el reto de su tratamiento psíquico o de rehabilitación e inserción a la sociedad.
Adicionalmente, el Estado: • Deberá lograr normalizar o legalizar la situación jurídica de los emigrados
en los países donde residen y de esta manera viabilizar la reunión de las familias que ahora se encuentran dispersas.
• Deberá determinar las políticas y programas que han sido viables en los países vecinos para el fortalecimiento de la familia y la solución de la violencia delincuencial derivada de su desintegración (Cruz, 2006).
Síntesis y propuestas finales
Lo expuesto en los tres apartados anunciados en la introducción se puedesintetizar de la manera siguiente:
• El problema social, económico y político más grave del país es la pobreza y sus causas y efectos, los cuales son múltiples y vinculados entre si; el problema es tan grave que puede poner incluso en peligro la viabilidad de la democracia, como forma de gobierno, y del sistema económico basado en la libertad de mercado y la propiedad privada.
• La naturaleza de las políticas y programas de reducción de la pobreza que se ejecuten deben evitar el paternalismo y el clientelismo político, pues ambos atentan contra la dignidad del ser humano.
• Vinculado a lo anterior, las políticas y programas de reducción de la pobreza deben:
- Diseñarse y ejecutarse con la participación de la población afectada, lo cual debe basarse en las instancias para el efecto normadas en la Constitución Política de la República y luego en la trilogía jurídica: Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural –Decreto No. 11-2002-, Código Municipal –Decreto No. 12-2002- y Ley General de Descentralización –Decreto No. 14-2002-.
- Fortalecer las fuentes de ingreso de las personas y de sus familias, para lo cual deben tener acceso a los medios de producción –tierra, crédito- o empleo productivo; para lo primero, la atención a las instituciones que apoyan las MYPE es absolutamente necesario.
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• Relacionado con el último punto –acceso a fuentes de ingreso-, es absolutamente necesario continuar ampliando la cobertura de: - El sistema de educación formal y además es fundamental elevar la
calidad del servicio educativo.- El sistema de salud preventiva; sin embargo los efectos de la violencia,
detectada como una de las causas más frecuentes de morbilidad y mortalidad, trasciende el ámbito del sistema de salud.
- El acceso a alimentos.• Las políticas y programas de reducción de la pobreza pueden, o deben,
iniciarse en los municipios más seriamente afectados y que es donde muy probablemente existen las mayores tensiones sociales.
• La violencia delincuencial sólo podrá ser disminuida si se resuelven sus causas profundas: la desintegración familiar y la pobreza.
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DesafíosdelapolíticadeeducaciónenGuatemala
Roberto Moreno Godoy *
1. EDUCACIÓN Y DESARROLLO
No cabe duda que la región centroamericana ha experimentado progresos en el campo de educación en las últimas décadas. Entre los logros más relevantes en Guatemala se encuentra el crecimiento significativo de la cobertura educativa, particularmente en las áreas rurales, encontrándonos próximos a alcanzar la atención universal de educación primaria. Asimismo, han surgido una serie de iniciativas a favor de la educación y se han emprendido importantes procesos de reforma. Todas ellas abogan por un sistema educativo más eficiente, pertinente, incluyente, equitativo y de calidad. Hemos dado pasos importantes, pero estamos aún lejos de garantizar a toda la población acceso a una educación que dé respuesta no sólo a sus necesidades y características, sino que le permita enfrentar los desafíos del Siglo XXI. Por ello, debemos redoblar esfuerzos para promover políticas y estrategias de largo plazo que favorezcan una efectiva transformación y mejoramiento del sistema educativo nacional.
Aunque es difícil precisar qué viene primero, si la educación o el desarrollo, lo que es evidente es que aquellas sociedades que han promovido la educación de su población se encuentran mejor que las que aún presentan un rezago educativo. Se puede afirmar que a mayores niveles de escolaridad de los niños y jóvenes las sociedades logran un mayor crecimiento económico. Aquellas naciones que han comprendido la estrecha relación que existe entre educación y bienestar han alcanzado no sólo mayores niveles de productividad, sino una mejor calidad de vida de su población.
* Licenciado en Educación, Master en Administración Educativa y Análisis de Políticas, especializado en Evaluación de Programas y Proyectos. Rector de la Universidad del Valle de Guatemala. Ha sido Ministro de Educación y docente universitario; Secretario Ejecutivo Adjunto de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales de Guatemala.
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De igual manera, los hijos e hijas de madres educadas gozan de mejor estado de salud. Aunque los estudios reconocen que la educación no puede hacerlo todo por sí sola, concluyen que es un factor que parece condicionar, viabilizar y potenciar las inversiones en otros sectores. Por ello, es importante respaldar los movimientos sociales a favor de la educación.
En la última década se ha alcanzado un consenso cada vez mayor entre los diversos sectores de la sociedad guatemalteca en cuanto a que la inversión en educación es prioritaria. Iniciativas tales como la Gran Campaña Nacional por la Educación, así como los planteamientos del Plan Visión de País, de la Comisión Consultiva para la Reforma Educativa y de Visión Educación, entre otros, han insistido en que se asignen más recursos públicos al sector educación y en que se realice un profundo proceso de transformación del sistema educativo, enmarcado dentro de los compromisos de los Acuerdos de Paz. El Programa de Educación de la Niña, la campaña emprendida por el Consejo Nacional de la Publicidad y el diálogo entre empresarios y otros sectores, liderado por Empresarios por la Educación, constituyen otras importantes manifestaciones de este creciente movimiento en respaldo a la educación.
2. MUCHO POR HACER
A pesar de los logros alcanzados, es evidente que aun no hemos logrado superar el retraso de nuestro sistema educativo y que enfrentamos enormes retos. El Programa de Promoción de la Reforma Educativa para América Latina y el Caribe, PREAL, ha presentado a la fecha tres informes regionales de progreso educativo para la región centroamericana y República Dominicana. Los mismos reconocen un avance en cobertura pero insisten no sólo en que resta mucho por hacer sino que la calidad de los programas educativos es todavía cuestionable y débil. De igual forma, señalan que el ritmo en que se han impulsado los cambios sigue siendo muy lento y que los sistemas todavía son muy centralizados e ineficientes. Por aparte, aunque se ha aumentado los recursos financieros para el sector educación, la inversión en países como el nuestro sigue encontrándose entre las más bajas de América Latina.
Luego de un amplio proceso de consulta a líderes de diversos sectores, el Preal concluyó que era necesario atender cuatro recomendaciones orientadas a avanzar aceleradamente para superar el rezago educativo de la región en el contexto mundial: (1) transferir una amplia cuota de responsabilidad del manejo del sistema educativo y de la administración de las escuelas a los padres de familia, a los docentes y a la comunidad en general; (2) aumentar la inversión pública en educación al menos a un 5% del PIB en cada país, destinando casi
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la totalidad de este e incremento a la educación primaria y secundaria; (3) fortalecer la profesión docente estableciendo incrementos salariales vinculados al desempeño profesional, mejorando la calidad de la formación inicial y promoviendo capacitaciones pertinentes; y (4) establecer estándares comunes y ampliamente consensuados, así como un sistema unificado de medición de su cumplimiento y una amplia divulgación de sus resultados. En resumen, Preal recomienda que para mejorar la educación es necesario descentralizar el sistema, dar más recursos al sector, fortalecer el desempeño docente y establecer parámetros claros sobre lo que queremos lograr que aprendan los niños y medirlo.
En su último reporte de progreso educativo, “Mucho por Hacer”, luego de analizar lo que ha sucedido desde la publicación del primer informe en 1999, el Preal reconoce que varios países de la región han dado pasos importantes para mejorar sus sistemas educativos. En todos ha aumentado el número de niños y niñas que asisten a la escuela y en casi todos hay esfuerzos para establecer estándares y realizar evaluaciones periódicas del rendimiento de los estudiantes. Sin embargo, los aprendizajes y el nivel de escolaridad de la población siguen siendo bajos y los recursos no son suficientes para garantizar una educación de calidad para todos. Todo esto lleva al Preal a concluir que estas fallas ponen a la región centroamericana en una seria desventaja en el contexto internacional y limitan el desarrollo de nuestros países y de sus ciudadanos. De ahí, surge un llamado a actuar con celeridad y urgencia.
Lamentablemente, al estudiar los resultados específicos para el caso de Guatemala, es evidente que enfrentamos un inmenso desafío. Nos encontramos entre los dos países que tienen la tasa más baja de cobertura en educación preescolar y secundaria, somos el país con el mayor porcentaje de repetición en primaria y en primer grado, nuestra población posee la tasa más alta de analfabetismo y el menor número de años de escolaridad de la región y nos encontramos entre quienes destinan el menor porcentaje del PIB a educación e invierten menos por alumno atendido en primaria. Finalmente, aunque una fuerte proporción de los maestros posee la formación mínima requerida para ejercer la profesión, nuestro país es una de las pocas excepciones en donde todos los maestros aún no se forman a nivel universitario.
Por ello, en nuestro caso particular, más allá de la urgente necesidad de asignar más recursos para la educación de los guatemaltecos, la pregunta principal que debemos responder es, entonces, cómo debe dirigirse esta inversión para obtener el máximo provecho. En Guatemala, esto conlleva tomar decisiones que giran alrededor de desafíos vinculados a temas tales
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como: ampliar la cobertura, mejorar la retención escolar, alcanzar una mayor equidad, propiciar una educación que responda a la naturaleza multilingüe y pluricultural de la población, mejorar la eficiencia del sistema y fortalecer la calidad educativa.
3. AGENDA NACIONAL COMPARTIDA
Tomando en consideración estos antecedentes, así como la coyuntura electoral que vivimos, nos encontramos en un momento determinante para tomar acciones y promover un proceso de transformación del sistema educativo, con una visión de largo plazo, en el que todos los sectores del país nos comprometamos a respaldar las acciones identificadas como prioritarias. No tenemos tiempo que perder. Por ello, es determinante retomar los consensos que ha habido entre los principales líderes de los partidos políticos del país, para impulsar políticas de Estado en este campo.
En el 2003, los partidos políticos emprendieron un esfuerzo colectivo para acordar las prioridades que deberían impulsarse en los siguientes años en diversos campos, incluida la educación. Luego de un amplio proceso de debate y reflexión, la Agenda Nacional Compartida identificó cuatro grandes líneas de acción prioritarias: (I) Fortalecer el rol del Estado y la participación social en educación; (II) Aumentar la cobertura educativa con equidad; (III) Fortalecer la organización y funcionamiento del sector; y (IV) Mejorar la calidad de la educación.
La Agenda Nacional Compartida tuvo algún seguimiento en los últimos cuatro años, a través del trabajo del Foro Permanente de Partidos Políticos. Sin embargo, es importante señalar que el avance en los acuerdos establecidos ha sido limitado.
4. PLAN VISIÓN DE PAÍS
Más adelante, en agosto de 2006, los secretarios generales de los partidos políticos con representación en el Congreso de la República suscribieron un acuerdo, en el marco de la iniciativa Plan Visión de País, que da cabida a una política intertemporal virtuosa de educación, enmarcada en la Constitución Política de la República, los Acuerdos de Paz, la Agenda nacional Compartida y los compromisos asumidos en el Foro Permanente de Partidos Políticos. Este acuerdo parte de un reconocimiento de que la educación es necesaria para lograr el desarrollo sostenible del país y de la urgente necesidad de contar con políticas permanentes, dinámicas y a largo plazo para dar respuesta a la difícil
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situación que enfrenta el sistema educativo y viabilizar la reforma educativa derivada de los Acuerdos de Paz.
El objetivo básico de esta política intertemporal es garantizar que todos los guatemaltecos, en igualdad de oportunidades, tengan acceso a una educación pertinente y de calidad, que les permita mejorar su calidad de vida y enfrentar los desafíos del siglo XXI. En este sentido, reconoce que una adecuada calidad educativa conlleva la formación integral de la persona humana, mediante un sistema educativo centrado en el aprendizaje de los educandos, que les permita aprender a aprender, aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a ser y aprender a convivir. En sentido amplio, los partidos políticos reconocen la responsabilidad que recae en el Organismo Ejecutivo, particularmente en el Ministerio de Educación, de ejercer la rectoría del sistema educativo nacional. Reconocen también el papel fundamental que juegan el Organismo Legislativo, las municipalidades, los distintos sectores de la sociedad y las comunidades educativas para ejecutar la Política de Educación. Asimismo, comprenden que la implementación de la política de educación debe trascender la gestión de los diferentes gobiernos, para lo cual es determinante que se sustente en un marco legal funcional de largo plazo y coherente con la realidad del país. Los signatarios de este compromiso estuvieron de acuerdo en que los objetivos de la implementación de la política de educación son los siguientes: la obligatoriedad del acceso y permanencia de la población en el sistema educativo nacional, conforme lo estipula nuestra Constitución Política; promover una efectiva descentralización curricular; dignificar la labor del docente y brindar a los maestros el apoyo que requieren para fortalecer la calidad de la educación; promover y desarrollar ambientes de aprendizaje pertinentes, propicios y estimulantes para los maestros y los alumnos; lograr condiciones adecuadas para que los educandos asistan y permanezcan en la escuela; promover la reforma del sistema de gestión educativa, sustentada en una efectiva descentralización, que garantice una mayor eficiencia y eficacia del sistema y una transparente rendición de cuentas; e implementar un sistema de información y comunicación que contribuya al fortalecimiento del sistema educativo.
Finalmente, para enfrentar la problemática educativa, los partidos políticos se comprometieron a las siguientes tareas básicas:
• Impulsar modalidades educativas alternativas e innovadoras, con énfasis en los primeros doce años de escolaridad, para garantizar el acceso y permanencia de todos los guatemaltecos en el sistema educativo nacional.
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• Propiciar el mejoramiento de la calidad de la educación, que responda a las circunstancias locales, nacionales e internacionales, tomando en cuenta la naturaleza plurilingüe y multicultural de Guatemala.
• Respaldar una gestión participativa, centrada en el proyecto educativo, sustentada en el establecimiento de alianzas con diversos sectores e instituciones.
• Apoyar la modernización institucional, que abarque la reforma administrativa orientada a la desconcentración, la descentralización y la simplificación del sistema educativo, bajo la rectoría del Ministerio de Educación.
• Realizar programas innovadores de educación extraescolar y de alfabetización, como un medio transitorio para facilitar la incorporación de jóvenes y adultos al desarrollo social y económico del país.
• Apoyar el incremento sostenido del presupuesto del sector educación, velando por el uso transparente y racional de los recursos. Incrementar la inversión en educación hasta alcanzar un mínimo del 7% del PIB en el año 2021.
• Impulsar la agenda legislativa necesaria para viabilizar esta política educativa.
5. DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN NACIONAL
De esta cuenta, los partidos políticos han expresado públicamente su voluntad de trabajar juntos en la puesta en marcha de una política de Estado, que se traduzca en la transformación del sistema educativo nacional y, por ende, en el desarrollo sostenible del país. Utilizaré las líneas de acción, identificas y avaladas por el sistema de partidos políticos en la Agenda Nacional Compartida, así como los compromisos específicos contenidos en la Política de Educación del Plan Visión de País, como referentes para presentar algunas consideraciones sobre los desafíos de la política de educación en nuestro país.
Espero que este análisis brinde elementos para aportar al debate nacional sobre la educación y que contribuya al establecimiento de una agenda sectorial programática para los próximos años, que sirva de insumo para responder la pregunta: ¿Qué nos hace falta por hacer en Guatemala?
5.1 Fortalecimiento del rol del Estado y la participación social en educación Una de las primeras consideraciones de la Agenda Nacional Compartida es que la educación de los guatemaltecos es responsabilidad de todos y para el beneficio de todos. La misma partió de la premisa que el Estado es rector y orientador de la educación en el país, debiendo promover la integración del conjunto de valores sociales y morales necesarios para construir la
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nueva expresión de la nacionalidad guatemalteca: democrática, incluyente y pluricultural. Asimismo, reconoció que la educación es una responsabilidad no sólo del poder público sino de la sociedad y del poder local, por lo que es importante establecer una alianza estratégica entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado, entendiendo la educación como compromiso de largo plazo. Finalmente, resaltó la importancia de dar seguimiento de las políticas probadas como buenas y al cumplimiento de los Acuerdos de Paz en lo referente al tema educativo. Para ello, concibió una reforma educativa a partir de grandes procesos de consulta y diálogo con los sectores sociales y los actores de la educación.
El análisis de lo sucedido en los últimos años evidencia que hemos avanzado en la consecución de acuerdos básicos. Sin embargo, aún no se han superado del todo la desconfianza y las diferencias entre partidos políticos, las autoridades del Ministerio de Educación, las organizaciones magisteriales y otros actores, lo cual dificulta muchas veces trabajar juntos. A pesar de haberse realizado múltiples procesos de consulta y que pareciera estar claro lo que debe hacerse, ha sido sumamente difícil llevar los consensos a la práctica. De manera similar, los organismos Ejecutivo y Legislativo no han logrado trabajar en una agenda común, habiendo prevalecido el enfrentamiento entre los mismos. Aunque existen casos excepcionales de comunas trabajando a la par del MINEDUC en el mejoramiento de la educación en sus escuelas, muchos municipios conservan una gestión limitada en apoyo a la educación de sus habitantes. De manera particular, es necesario lograr un esfuerzo de coordinación entre el MINEDUC y los gremios magisteriales que les permita emprender una agenda común.
Es importante resaltar que el país ha avanzado en estrategias de descentralización educativa, transfiriendo recursos y decisiones a los padres de familia y a las comunidades organizadas para el manejo de la escuela. Iniciativas tales como las vinculadas al Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo, Pronade, y la organización de juntas escolares han favorecido la participación efectiva de padres de familia en la escuela. Sin embargo, algunos grupos, particularmente aquellos vinculados con las organizaciones magisteriales, han cuestionado estas intervenciones insistiendo que se trata de una privatización de la educación y promoviendo que los padres de familia no se involucren. Aunque todo apunta a que el sistema educativo debe ser descentralizado y que estas iniciativas han demostrado ser efectivas, los diversos sectores de la sociedad y los partidos políticos deben asumir los costos y beneficios de estos procesos de transferencia de autoridad y responsabilidad y respaldar la organización y funcionamiento de los comités educativos y de las juntas escolares. De manera particular, se debe estar dispuesto a ceder parte
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de la autoridad y a reconocer el rol que los padres de familia y los docentes puedan jugar cuando la organización del sistema gire en torno a la comunidad educativa y a la escuela. Asimismo, es necesario trabajar en aquellas áreas que han sido identificadas como débiles en estos programas, para garantizar la calidad del servicio, que los miembros de las comunidades continúen recibiendo el soporte necesario y que los docentes cuenten con las condiciones necesarias para realizar adecuadamente su labor.
Uno de los compromisos sustantivos de la política de educación contenidos en el Plan Visión de País fue fortalecer el papel del Estado, la participación social, la organización y el funcionamiento del sistema educativo. Para lograrlo, los secretarios generales de los partidos políticos representados en el Congreso de la República se comprometieron a impulsar las siguientes acciones para promover la reforma del sistema de gestión educativa, sustentada en una efectiva descentralización, que garantice una mayor eficiencia y eficacia del sistema y una transparente rendición de cuentas:
1. Centrar la acción del Estado en los centros educativos, aplicando criterios de equidad en la asignación de los recursos públicos (entregar mayores recursos a las escuelas más rezagadas para nivelar efectivamente las condiciones educativas) y alcanzando una descentralización curricular (mayores niveles de responsabilidad y autonomía a los maestros y las escuelas para que lo sustantivo de las reformas se juegue a nivel de la relación pedagógica concreta en el aula).
2. Realizar las transformaciones necesarias al marco legal a fin de responder a los desafíos del siglo XXI y alcanzar una efectiva descentralización del sistema educativo (en la nueva ley de educación nacional, junto con su reglamento, debe quedar claramente especificado cómo se estructura el nuevo modelo de gestión, las competencias de los actores y las relaciones entre los mismos). Además, se deben hacer compatibles otras normativas legales a fin de evitar vacíos o contradicciones.
3. Redefinir, fortalecer e implementar las competencias de cada ámbito del sistema educativo: central, regional, departamental y local, en un marco de subsidiariedad, descentralización y desconcentración, bajo el principio que el ámbito central prioritariamente es normativo, coordinador, facilitador, contralor, y evaluador, y los ámbitos regional, departamental y local son prioritariamente responsables de la ejecución y de facilitar los procesos de auditoría social.
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4. Fortalecer técnica y financieramente los centros escolares y los distritos educativos para que desempeñen con eficiencia y eficacia las funciones de gestión, planificación, administración de recursos humanos, compras y contrataciones, administración financiera, rendición de cuentas, y decisiones técnico-pedagógicas (i.e.: horarios y calendarios flexibles, los planes de estudio, secuencia más adecuada de aprendizajes, la forma de abordar los contenidos específicos, etc.).
5. Incrementar la transferencia de recursos a las escuelas y a los distritos escolares, en atención a sus características y necesidades, a su proyecto escolar y al principio de equidad. Para el efecto, se deben establecer procesos permanentes de capacitación y seguimiento para la administración de los recursos, así como mecanismos claros de rendición de cuentas.
6. Redefinir la función de la dirección de los centros escolares, así como de todos los actores de la comunidad educativa en el marco del modelo de gestión.
7. Adecuar la función de la supervisión educativa al nuevo modelo de gestión, a fin de brindar oportunamente a los centros escolares la asistencia técnica y administrativa que requieren para cumplir sus metas, así como la consecución de las metas generales del sistema educativo.
8. Fortalecer la participación organizada de padres de familia en la ejecución del proyecto escolar y en la auditoria social de las escuelas, a través de instancias tales como las juntas escolares, los comités educativos y otras instancias legalmente constituidas.
9. Institucionalizar el sistema de selección, reclutamiento y contratación por oposición de los directores de centros educativos públicos, que contemple la debida inducción y acompañamiento a los mismos.
10. Definir e implementar una nueva escala salarial y de incentivos para directores y maestros de centros educativos públicos, que permita atraer y retener al nuevo perfil de profesionales del sistema educativo.
11. Promover, normar y viabilizar la formulación e implementación de proyectos escolares en centros educativos públicos y privados, en el marco de los estándares vigentes y con la participación de la comunidad educativa. El proyecto escolar deberá incluir el ideario de cada centro escolar.
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12. Crear e implementar la carrera docente y administrativa que motive e incentive el desarrollo profesional, a fin de que los maestros y los directores logren una movilidad dentro del sistema educativo de acuerdo con su formación, experiencia y desempeño.
13. Institucionalizar un sistema nacional de monitoreo, evaluación e investigación educativa sustentado en los estándares y bajo la coordinación del MINEDUC, pero cuyos procesos de desarrollo de instrumentos, colección de información, y generación de informes gocen de independencia de acción respecto al Ministerio de Educación.
14. Fortalecer el sistema nacional de información educativa para que se cuente con información objetiva, relevante y confiable de manera oportuna para la formulación de políticas y la toma de decisiones.
15. Fortalecer y ampliar los mecanismos de coordinación intra e intersectorial entre entidades públicas y privadas para lograr compromisos que contribuyan al logro de los fines de la educación.
16. Institucionalizar espacios de diálogo, a través de instancias tales como el sistema de Consejos de Educación y de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, para promover la participación, cooperación y coordinación interinstitucional y obtener los respaldos necesarios en torno a la reforma educativa con los diferentes actores de la sociedad (maestros, políticos, diputados, ONGs, etc.).
17. Promover mecanismos para convertir a las escuelas en espacios y recursos al servicio educativo y cultural de la comunidad.
5.2. Aumento de la cobertura educativa Una segunda línea de la Agenda Nacional Compartida se asocia con la ampliación de la cobertura educativa, la reducción del analfabetismo y la erradicación de la exclusión, asegurando la atención a los grupos sociales marginados, en extrema pobreza y rurales, garantizándoles su inserción y permanencia en el sistema escolar, mediante el otorgamiento de incentivos de tipo nutricional y becas (especialmente para niñas). Los partidos políticos se comprometieron a fortalecer y desarrollar la educación extraescolar, de manera que las personas, en especial los jóvenes que no puedan acceder a una educación formal puedan obtener una educación integral para el trabajo y la vida y a promover carreras técnicas coherentes con las vocaciones y necesidades comunitarias. Finalmente, acordaron cumplir con la Meta del Milenio acordada
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en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en cuanto a alcanzar, en el año 2015, la universalización de la educación primaria y el fortalecimiento de la educación inicial, prestando especial atención a la educación bilingüe intercultural.
Un primer esfuerzo en esta dirección se relaciona con el reto de brindar a toda la población acceso al servicio: lograr que los niños y niñas lleguen a la escuela. En la primaria la situación es halagüeña, habiéndose incorporado al sistema educativo a cerca de un 94% de la niñez. El rápido avance en la ampliación de la cobertura de educación primaria se ha debido principalmente a la estrategia descentralizada promovida por el Pronade, que ha permitido llevar servicio educativo a las áreas rurales más postergadas de Guatemala y que hoy atiende a una quinta parte de la población atendida en dicho nivel educativo. En este sentido, cualquier modificación sustantiva a dicho programa podría acarrear una alteración al progreso que se ha logrado.
Debemos estar conscientes de que, contrario a lo logrado en primaria, solamente cerca de la mitad de los niños entre 5 y 6 años de edad tienen acceso a la educación preprimaria y en la secundaria la situación es más alarmante: cerca de tres de cada diez jóvenes entre 13 y 15 años de edad asisten al ciclo de educación básica, y solamente uno de cada diez jóvenes entre 16 y 18 años tienen acceso al ciclo de educación diversificada. También es importante comprender que en la medida en que nos acercamos a la cobertura universal de primaria, será cada vez más difícil incorporar a aquellos guatemaltecos que aún están fuera de las aulas. Asimismo, debemos entender que en la medida en que se amplíe la cobertura de educación primaria habrá mucha más presión para ofrecer programas innovadores y alternativos de educación secundaria, particularmente en las áreas rurales.
Un segundo aspecto a considerar es el combate a la deserción escolar. Una vez los niños y niñas se incorporan a la escuela, comienza una batalla para lograr mantenerlos en el sistema educativo. Se estima que cinco de cada cien estudiantes centroamericanos abandonan sus estudios de primaria y cerca de un 8% abandona la secundaria. A pesar de un progreso importante, Guatemala sigue siendo el país de la región con la tasa más baja de retención escolar. Como refiere Preal, el ingreso tardío al sistema educativo y la repetición de cursos repercuten en la sobre edad de más de la mitad de los estudiantes de primaria de la región, quienes, a la vez, tienen una mayor probabilidad de desertar prematuramente del sistema. Al analizar diversas cohortes de estudiantes, se observa que sólo cerca de un 40% de los niños que se inscriben en primer grado llegan a sexto grado en el tiempo previsto. Un elevado número de los
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alumnos que ingresan a las escuelas las abandonan tempranamente y pasarán irremediablemente a engrosar las filas del analfabetismo. La promoción de la participación de padres de familia en la escuela, los programas de alimentación escolar, la adecuación de los planes de estudio y de los calendarios escolares y los programas de becas son algunas de las estrategias impulsadas para mejorar la retención escolar.
Un tercer elemento a considerar guarda relación con el tema de equidad. Las oportunidades educativas no son iguales en todas las áreas geográficas y para los diversos grupos y sectores de población. Las tasas de alfabetización, la cobertura educativa y la retención escolar son usualmente mayores en las áreas urbanas que en las áreas rurales y en los departamentos con menor población indígena que en aquéllos con mayor representación de grupos mayas. Existe una mayor probabilidad de que sea una niña indígena del área rural quien no asista a la escuela o quien la abandone rápidamente. Por ello, es importante seguir implementando estrategia focalizadas en las áreas y población con menos acceso a las oportunidades educativas.
Entre los compromisos suscritos por los líderes de los partidos políticos en el Plan Visión de País se encuentra la voluntad de cumplir, como mínimo, con las metas estipuladas en la Constitución Política de la República y en los Acuerdos de Paz. Este esfuerzo persigue garantizar el acceso y la permanencia de todos los grupos de población, especialmente de aquellos más vulnerables o en situación de desventaja, en el sistema educativo, atendiendo criterios de equidad, pertinencia y calidad. A continuación se transcriben los compromisos adquiridos por los secretarios generales de los partidos políticos:
1. Alcanzar una cobertura neta universal en preprimaria, primaria y educación media para el 2011, atendiendo los criterios de equidad, calidad y pertinencia señalados en el eje de calidad educativa:
- Educación inicial 50% en 2011- Preprimaria 75% en 2011- Primaria 100% en 2011 - Ciclo básico 75% en 2011- Ciclo diversificado 50% en 2011
2. Diseñar una estrategia que propicie la coordinación entre los sectores de educación, salud y trabajo, para la ampliación de atención en educación inicial de cero a cuatro años, que permita alcanzar una cobertura del 50% al 2015.
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3. Impulsar acciones intersectoriales para mejorar integralmente las condiciones de vida de los alumnos, que garanticen una adecuada situación de salud y nutrición, entre otros, y que favorezcan un aprendizaje efectivo. Para el efecto, se deberán canalizar recursos de manera prioritaria a las áreas rurales de bajo índice de desarrollo social.
4. Lograr las metas de cobertura mediante un esfuerzo de los subsistemas de educación escolar y extraescolar, con énfasis en modalidades flexibles, cogestionadas y subsidiadas, así como establecer mecanismos de homologación de un subsistema al otro. Asimismo, promover modalidades educativas flexibles para atender a poblaciones que han sido excluidas del sistema formal.
5. Establecer un sistema de incentivos que favorezca la participación y aporte de diversos sectores y entidades en la consecución de las metas de cobertura.
6. Hacer un uso racional de los recursos físicos, humanos y financieros del sistema educativo, a fin de optimizar la capacidad instalada.
7. Planificar e implementar la oferta de servicios educativos de acuerdo con las necesidades poblacionales de cada localidad.
8. Fortalecer la aplicación de modalidades educativas innovadoras y metodologías pedagógicas costo-efectivas, como una estrategia de ampliación de cobertura.
9. Implementar el uso de los recursos tecnológicos a fin de favorecer el acceso a la educación en lugares remotos mediante programas a distancia en sus diferentes modalidades.
10. Innovar los programas de alfabetización, post-alfabetización y educación de adultos con la participación de todos los actores sociales y bajo la rectoría del MINEDUC.
11. Brindar oportunidades de acceso de los jóvenes marginados a programas de educación y formación para el trabajo, mediante créditos, becas y otros mecanismos, propiciando alianzas entre el Organismo Ejecutivo y la sociedad civil, bajo la subsidiariedad y la rectoría del MINEDUC.
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12. Fortalecer la educación bilingüe intercultural con la asignación de plazas docentes bilingües en centros educativos de áreas de población indígena mayoritaria.
13. Garantizar la dotación de recursos e insumos educativos adicionales a la población escolar más pobre para compensar sus carencias.
14. Crear modalidades básicas de atención integral a niños menores de cinco años y fortalecer las existentes, a fin de desarrollar las habilidades y las condiciones necesarias para favorecer el aprendizaje en la educación primaria.
15. Garantizar la construcción y equipamiento de las escuelas y ambientes educativos, así como su rehabilitación y mantenimiento permanentes, priorizando las áreas de mayor pobreza, a fin de asegurar un adecuado entorno físico de aprendizaje para todos los educandos, en función de las metas y modalidades de cobertura.
5.3. Fortalecer la organización y funcionamiento del sector La prestación de un servicio educativo de calidad a la población depende en gran medida del adecuado funcionamiento del sistema educativo. Por ello, además de trabajar en la ampliación de la cobertura y en el mejoramiento de la calidad de la educación, es determinante fortalecer la eficiencia administrativa del mismo. Usualmente el esquema administrativo es aún centralizado, y la prestación de servicios, así como la distribución de programas asistenciales, no se realiza oportunamente. Muchas veces no existe una correspondencia entre la asignación de recursos del sistema y las políticas y estrategias educativas. Asimismo, no existen mecanismos adecuados de control de la calidad del gasto y se da un fuerte desperdicio de recursos. Otro elemento que contribuye a la ineficiencia del sistema es la ausencia de una política que claramente impulse una carrera administrativa y que garantice la permanencia de personal técnico especializado en el Ministerio de Educación. El sistema educativo enfrenta permanentemente una curva de aprendizaje derivada del retiro de personal clave con cada inicio de gobierno.
Relacionado con ello, la tercera línea prioritaria de acción establecida en la Agenda Nacional Compartida se vincula al fortalecimiento de la organización y funcionamiento del sector. Ello guarda relación con el mejoramiento de la eficiencia del sistema y con la calidad y transparencia del gasto en educación. Dicha agenda contempla el compromiso específico de incrementar la inversión pública en educación, mediante una asignación creciente en el presupuesto
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de ingresos y egresos de la nación la educación, hasta alcanzar un 4% del producto interno bruto en el mediano plazo y un 7% en el largo plazo.
Para fortalecer la organización y el funcionamiento del sector, los partidos políticos se comprometieron a trabajar juntos en la estructuración del sistema educativo acorde con los principios de equidad, acceso y pertinencia de la educación, así como con el desarrollo de un nuevo modelo productivo del país. Asimismo, en apoyar un proceso real de descentralización y regionalización que asegure la atención a los grupos sociales marginados, en extrema pobreza y rurales, favoreciendo la flexibilización del ciclo y los contenidos, de acuerdo con las características, necesidades y potencialidades de cada región. Los partidos políticos también reconocieron la necesidad de crear procesos de evaluación y supervisión de carácter autónomo, estimulando la participación ciudadana mediante la auditoría social y de promover el desarrollo integral del recurso humano en la educación.
En el Plan Visión de País también se consigna un compromiso claro de incrementar sostenidamente el presupuesto del sector educación, garantizando una adecuada calidad de gasto, así como el uso eficiente y transparente de los recursos. Asimismo, acordaron trabajar juntos en la implementación de un sistema de información y comunicación que contribuya al fortalecimiento del sistema educativo. Para lograr estos objetivos, los partidos políticos representados en el Congreso se comprometieron a:
1. Garantizar el crecimiento sostenido y significativo del presupuesto para la educación conforme a las metas y resultados, así como el uso racional de los recursos y la calidad del gasto, hasta alcanzar una inversión del 7% del PIB en 2021, como mínimo.
2. Hacer un uso racional del presupuesto nacional para evitar duplicidades y una mayor transparencia y calidad de gasto, de forma tal que los recursos liberados puedan ser invertidos prioritariamente en el sector educación.
3. Fortalecer los mecanismos de administración presupuestaria y de rendición de cuentas de forma tal que se garantice la oportuna, transparente y adecuada utilización de los recursos asignados al sector.
4. Promover la participación coordinada y regulada de la sociedad civil en el financiamiento de la educación.
5. Normar y facilitar alianzas estratégicas y convenios con municipalidades
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y entidades nacionales e internacionales que cuenten con un amplio respaldo social y que favorezca la adecuada coordinación de inversión en educación.
6. Establecer mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento del artículo 77 de la Constitución Política de la República, referente a la obligación de las empresas industriales, agrícolas, pecuarias y comerciales de establecer y mantener escuelas, guarderías y centros culturales para sus trabajadores y población escolar.
7. Implementar un sistema efectivo, objetivo y transparente de comunicación que permita una mejor comprensión de los derechos y obligaciones de las autoridades, los centros y las comunidades educativas, en el marco del nuevo modelo de gestión, que contribuya a los procesos participativos de planificación y ejecución, que favorezca la realización del proyecto escolar y que viabilice una oportuna rendición de cuentas por parte de los involucrados. El sistema deberá dar a conocer con precisión los estándares nacionales, los indicadores de logro y los planes de mejoramiento permanente.
5.4. Mejoramiento de la calidad de la educación En el 2001, la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe, auspiciada por el Programa de la Reforma Educativa en América Latina, en su informe Quedándonos Atrás indicó lo siguiente: “En 1998, sostuvimos que hay cuatro problemas fundamentales que generan las brechas de cantidad, calidad y equidad en América Latina en el área de educación: (1) la falta de estándares establecidos con respecto al aprendizaje de los alumnos y la falta de evaluación del rendimiento, (2) la ausencia de autoridad y responsabilidad por los resultados a nivel de las escuelas, (3) la mala calidad de la enseñanza y (4) inversión insuficiente en la enseñanza básica y secundaria.”. Todo ello apunta a la necesidad de incrementar los recursos a la educación. Ello, sin embargo, no conlleva la entrega de un cheque en blanco sino apunta a la urgencia de prestar atención a los resultados y a la calidad del servicio que prestan los centros educativos.
Diversos estudios han identificado una serie de características clave que, ya sea por sí mismas o de manera asociada, inciden en lo que se concibe como escuelas efectivas y/o enseñanza efectiva. Entre estas características destacan un fuerte liderazgo profesional, la presencia de metas y visiones compartidas, un ambiente conducente al aprendizaje, la concentración en la enseñanza y
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el aprendizaje, el impulso de un mayor tiempo efectivo de aprendizaje, una orientación hacia la consecución de metas, la existencia de expectativas altas del trabajo de maestros y alumnos, la existencia de refuerzo positivo, el monitoreo del progreso de los alumnos, la planificación y organización del aprendizaje, un énfasis en las responsabilidades y derechos de los niños y la promoción de una alianza escuela-comunidad. En muchos casos la interacción y refuerzo mutuo de estas características han demostrado ser tan poderosas como su presencia individual. En muchos países se ha generado una especie de boleta de calificaciones de las escuelas y de los distritos escolares. Esta información pública orienta a tomadores de decisiones y a padres de familia sobre la calidad de las escuelas. Asimismo, constituye una estrategia de evaluación del trabajo de administradores y docentes y brinda insumos para la asignación de recursos a centros educativos.
Como se ha señalado, Guatemala aun enfrenta un gran desafío para incorporar a los niños, niñas y jóvenes al sistema educativo y para retenerlos en las aulas, al menos los años obligatorios de escolaridad que establece nuestra Constitución Política. Sin embargo este esfuerzo sería vano si no se logra que la inversión en educación se traduzca en un los resultados esperados. No es suficiente hacer un esfuerzo extraordinario para llevar educación a todas las áreas del país y tampoco lo es promover la permanencia de los niños y niñas en las escuelas. La inversión en maestros y en escuelas, así como en programas asistenciales, solamente dará resultados si se logran los aprendizajes deseados, si los niños y niñas progresan adecuadamente en el sistema. Debemos favorecer que la ampliación de la cobertura educativa se traduzca en desarrollo comunitario, contribuya al fortalecimiento de la democracia y se evidencie en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
La situación actual del sistema educativo evidencia serias limitaciones en la calidad y eficacia de la educación. Una elevada proporción de los alumnos inscritos en primaria en toda la república no tiene la edad apropiada para el grado, teniendo la mayoría atraso escolar. De forma similar, las tasas de distorsión edad-grado para ambos sexos, todas las áreas por grado, es superior a un 60% en la educación secundaria. Cerca de la mitad de los estudiantes que se inscriben cada año en primer grado reprueban el año y una cuarta parte de los escritorios son ocupados por niños y niñas repitentes. ¿Cómo justificamos que este porcentaje tan alto de alumnos reprueben su primer año de escuela? ¿Cómo justificamos el alto porcentaje de niños que fracasan en nuestras escuelas? ¿Qué consecuencias trae esta situación para la auto-estima de los niños y niñas y en qué forma se traduce en un uso poco eficiente de los escasos recursos disponibles? ¿Cómo podemos revertir esta situación?
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Otros indicadores de calidad son el tiempo efectivo de aprendizaje y el rendimiento de los niños. A pesar del énfasis que se ha prestado a la importancia de cumplir con un mínimo de 180 días de clase, el promedio nacional de días de clase está muy por debajo de esta cifra. Adicionalmente, las horas de clase son limitadas y lo que se hace rutinariamente en el salón de clases no conlleva una actividad efectiva de aprendizaje. La última auditoría practicada por el Ministerio de Educación en todas las escuelas del país en 1997 evidenció que, en un día ordinario de clases, una cuarta parte de las escuelas estaba cerrada y que en las que estaban abiertas, cerca de un 24% de los maestros no estaba en la escuela. Igualmente este estudio indicó que un 40% de las escuelas había recibido una o ninguna visita del Ministerio en los últimos 18 meses.
Es importante reconocer que el MINEDUC ha hecho un importante esfuerzo en los últimos años para el diseño de estándares y para impulsar una cultura de evaluación. Sin embargo, las pruebas de rendimiento aplicadas por el Programa Nacional de Evaluación del Rendimiento Escolar entre 1997 y 2004, a cargo de la Universidad del Valle de Guatemala, así como las pruebas a cargo del Ministerio de Educación en los últimos años, reflejan un rendimiento poco satisfactorio en matemática y lectura en todos los niveles educativos.
Congruentemente con lo expuesto en los párrafos anteriores, la cuarta línea de acción incluida en la Agenda Nacional Compartida se vincula al compromiso de los partidos políticos en trabajar coordinadamente en el mejoramiento de la calidad de la educación. Para ello acordaron apoyar el desarrollo de estándares, la aplicación de una evaluación sistemática, la revisión permanente del currículo para adaptarlo a los requerimientos del desarrollo y de los avances tecnológicos, de la informática y comunicación, la dotación de textos escolares, un esfuerzo permanente para la profesionalización y dignificación de los docentes y que los estudiantes reciban al menos 180 días efectivos de educación. También acordaron apoyar la inclusión de contenidos que fortalezcan la unidad nacional en el respeto de la diversidad cultural, la promoción de un enfoque de género y ecológico y la formación de valores cívico democráticos.
Dando seguimiento a estos compromisos, en el Plan Visión de País, los partidos políticos con representación en el Congreso afirmaron que el sistema educativo debe garantizar que todos los guatemaltecos, en igualdad de oportunidades, tengan acceso a una educación pertinente y de calidad. En este sentido, una adecuada calidad educativa conlleva la formación integral de la persona humana, mediante un sistema educativo centrado en el aprendizaje de los educandos. La calidad educativa se abordará en el marco de una visión integral basada en los pilares planteados por UNESCO: aprender a aprender,
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aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a ser, y aprender a convivir.
Para propiciar el mejoramiento de la educación, los partidos acordaron trabajar en la consecución de los siguientes objetivos y líneas de acción:
Objetivo A: Promover una efectiva descentralización curricular.
1. Desarrollar, validar e implementar estándares educativos para el país, a nivel macro, meso y micro, tomando en consideración estándares internacionales, para orientar claramente lo que se espera de los alumnos, los maestros y centros educativos.
2. Revisar y actualizar permanente y sistemáticamente los currículos a partir de los estándares educativos, para que los mismos sean aplicables en el aula. La transformación curricular debe propiciar una cultura más humana, más solidaria y más tolerante, que permita una mejor comprensión de nuestra historia, que favorezca la unidad de los guatemaltecos, respetando su diversidad.
3. Establecer mecanismos participativos, a través de instancias tales como los sistemas de Consejos de Educación y de Desarrollo Urbano y Rural, para lograr un consenso social que garantice que el currículo nacional refleje la diversidad cultural del país y las competencias que el educando debe desarrollar.
4. Alcanzar una efectiva descentralización que, a partir del currículo nacional base, común para todos, contemple un esfuerzo regionalizado a partir de un plan de desarrollo de la localidad, vinculado a ejes productivos y a un uso sostenible de los recursos naturales.
5. Establecer mecanismos para garantizar que experiencias de enseñanza-aprendizaje respondan a las necesidades de la vida diaria, que permitan a los estudiantes ser emprendedores y que propicien la igualdad de oportunidades de superación personal y laboral.
6. Garantizar suficiente tiempo efectivo de enseñanza para lograr los fines educativos (180 o más días efectivos de clase, con jornadas escolares de 6 horas para los alumnos y 8 horas para los maestros).
7. Promover una jornada prolongada en establecimientos educativos públicos, especialmente en áreas urbano-marginales, para el desarrollo de actividades extracurriculares.
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8. Implementar mecanismos permanentes de planificación, formación, seguimiento, supervisión y evaluación, que garanticen la calidad de los servicios educativos prestados por los sectores público y privado del país.
9. Analizar y actualizar permanentemente la oferta de programas educativos en el nivel de educación media, de forma tal que se garantice su calidad, su pertinencia y su relevancia para el desarrollo nacional.
Objetivo B: Apoyar la labor del docente como el elemento primordial para fortalecer la calidad de la educación.
1. Establecer la carrera docente con una escala salarial que comprenda aspectos adicionales al tiempo de servicio, tales como: el nuevo perfil del docente profesional y criterios de desempeño, basados en los estándares educativos, y en una compensación por condiciones especiales (i.e. áreas remotas, insalubres y en extrema pobreza, educación bilingüe, escuela multigrado y reconocimiento a la excelencia docente).
2. Reformar y mantener permanentemente actualizado el sistema de formación inicial de los maestros para llevar la reforma educativa al aula que responda a la realidad de las regiones.
3. Asegurarse mediante procesos de reclutamiento, selección y contratación, así como del monitoreo constante, de contar con formadores de maestros adecuadamente preparados para lograr que sus alumnos sean capaces de aprender a enseñar.
4. Establecer y actualizar de manera permanente los criterios y procedimientos de admisión a la formación docente, a fin de atraer e incorporar candidatos idóneos a la profesión.
5. Brindar opciones de profesionalización a los maestros en servicio que contribuyan a la consecución de las metas educativas y al desarrollo de técnicas de investigación, trabajo en equipo, evaluación, disciplina y proyectos escolares, entre otros.
6. Preparar a los maestros que atienden a población cuyo idioma materno no es el español, en la metodología de enseñanza del español como segunda lengua.
7. Asegurar que el trabajo en el aula cuente con apoyo y respaldo pedagógico constante, mediante modalidades de trabajo colaborativo del equipo de los
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maestros y el director del centro educativo y la asistencia técnica provista por un sistema efectivo de supervisión.
8. Destinar tiempos y espacios colectivos para que los maestros evalúen sus prácticas pedagógicas.
9. Formular e implementar una adecuada política de asignación de recursos humanos a las plazas disponibles por ciclos y niveles educativos.
Objetivo C: Promover y desarrollar ambientes de aprendizaje pertinentes, propicios y estimulantes para los maestros y los alumnos.
1. Sistematizar, difundir e implementar en el sistema educativo las mejores prácticas pedagógicas que hayan sido desarrolladas a nivel nacional o internacional, que respondan a las características y necesidades de nuestros centros educativos.
2. Integrar las tecnologías de la información y comunicación en los centros educativos.
3. Implementar una estrategia de dotación de textos escolares y guías educativas, a fin de promover efectivamente aprendizajes participativos y activos, sustentados en los estándares, que sean realmente significativos para los educandos. Esta tarea deberá responder a la descentralización curricular.
4. Implementar modelos de educación bilingüe intercultural que han sido efectivos en cuanto al logro de aprendizajes.
5. Garantizar una educación inclusiva para la atención de la población que presenta necesidades educativas especiales, a través del desarrollo e implementación de distintas modalidades y adecuaciones curriculares.
6. Asegurar y desarrollar actitudes de emprendimiento, productividad, competitividad y creatividad en los educandos atendidos por el sistema educativo, particularmente en el subsistema de educación extraescolar, en el marco de los planes y políticas de desarrollo y reactivación económica del Estado.
7. Garantizar que todos los centros educativos cuenten con la infraestructura y el mantenimiento necesarios, planificados bajo la rectoría del MINEDUC,
para que la inversión responda a los estándares de oportunidad y a las necesidades de la población.
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Referencias Bibliográficas
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Preguntas,respuestasypropuestassobre la política fiscalJuan Alberto Fuentes Knight *
La política fiscal tradicionalmente ha sido el “talón de Aquiles” de la política económica, pero ahora se está convirtiendo, además, en el punto clave de la política económica y social y de la gobernabilidad en Guatemala. Sin suficientes recursos, y sin una utilización efectiva de los mismos, no se podrá enfrentar los grandes desafíos que plantea el CAFTA ni se podrán superar las grandes brechas sociales que existen en el país. De la política fiscal dependen la estabilidad macroeconómica, la competitividad, la equidad y la gobernabilidad.
A continuación se explica porqué es importante la política fiscal y se plantean algunas reflexiones sobre los que pagan impuestos y sobre las causas de la reducida carga tributaria en Guatemala. Luego se presentan, de manera tentativa, posibles ingredientes de lo que podría ser un conjunto de reformas en el ámbito fiscal. Se concluye con algunas reflexiones sobre posibles estrategias políticas para impulsar reformas fiscales.
*Economista guatemalteco. Director del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI. Ha sido director del Informe Nacional de Desarrollo Humano, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
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1. ALGUNAS PREGUNTAS BÁSICAS SOBRE LA POLÍTICA FISCAL
1.1 ¿Porqué es importante la política fiscal? La política fiscal se refiere a la forma como el Estado (en el ámbito nacional y local) capta recursos y a la manera como los gasta, además de administrar la posible brecha entre ingresos y gastos –que generalmente se refleja en endeudamiento- y de incidir en otros temas estrechamente vinculados con lo anterior, incluyendo la gestión del patrimonio público y la promoción de la transparencia y de la rendición de cuentas en relación al uso de los recursos públicos. La política fiscal ha sido históricamente “el talón de Aquiles” de la política económica de Guatemala, lo cual se refleja en vulnerabilidad macroeconómica (escaso margen para reaccionar frente a “shocks” o desequilibrios repentinos) y pocos recursos para financiar funciones básicas del Estado como seguridad, infraestructura, educación, nutrición y salud.
La principal manifestación de esta debilidad son los escasos recursos que capta el Estado guatemalteco. De cada quetzal que se genera como salarios o ganancias (que en total suman el Producto Interno Bruto, PIB), se pagan solo doce centavos en impuestos, comparados con 15 o 16 en Nicaragua y Honduras, que son más pobres que Guatemala, cerca de 20 en Chile, 30 en Estados Unidos o 40 en países escandinavos. Guatemala está entre los países del mundo que menos impuestos paga.1 Lo anterior también se refleja en que Guatemala es de los países con menor gasto público. En otras palabras, la capacidad del Estado para atender las necesidades más sentidas de la población es extremadamente limitada.
Esta situación se magnifica en la actualidad por los retos que implica impulsar la competitividad ante la entrada en vigencia del CAFTA, y frente al reconocimiento nacional e internacional de los grandes rezagos y brechas sociales que existen en Guatemala.
1.2 ¿Quién paga los impuestos en Guatemala? Cuando se presentan los datos acerca de la bajísima “carga tributaria” de Guatemala surgen dos tipos de cuestionamientos locales, uno “desde la izquierda” y otro “desde la derecha”. El de la izquierda denuncia que aunque el promedio es bajo, los pobres pagan la mayor parte de los impuestos.
1 Las nuevas cuentas nacionales redujeron el PIB, con lo cual la relación impuestos/PIB aumentó de 10.3 a 11.8%. La meta de los acuerdos de paz, que era aumentar en un 50% la carga tributaria que existía en 1995, pasa de ser 12% a 13.2% con las nuevas cuentas nacionales.
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El cuestionamiento hecho desde la perspectiva más conservadora establece que los que realmente pagan son los grandes empresarios, ya que existe un inmen-so sector informal que no paga nada, mientras que un número limitado de empre-sas (en ocasiones dicen que menos de 300) paga más del 80% de los impuestos.
Los estudios disponibles no confirman categóricamente que la estructura tributaria guatemalteca sea claramente regresiva, con las familias más pobres pagando una proporción más alta de sus ingresos o de su consumo como impuestos.2 Estudios recientes establecen que las familias con mayores ingresos, equivalente al 40% del total de familias y que constituyen algo menos de 5 millones de guatemaltecos y guatemaltecas, pagan alrededor de 7 centavos de impuestos por cada quetzal de ingresos o de consumo.3
En el caso de las familias más pobres, que equivalen al 60% restante del total de familias, con más de 8 millones de personas, lo que pagan en impuestos es algo más variable (de 5 a 10 centavos por quetzal, dependiendo de cómo se mide)4. En todo caso, la principal conclusión sería que la carga tributaria del 40% más rico es extremadamente baja, equivalente a cerca de 7 centavos de cada quetzal que obtiene como salarios o ganancias.
La afirmación de que un número pequeño de empresas o empresarios son los únicos que pagan impuestos y el resto no, tampoco es correcta. En este caso se confunde la función de recaudar impuestos con la de pagarlos. El Supermercado Paíz –así como otras empresas grandes- recauda una alta proporción de impuestos y los traslada directamente a la SAT, pero los que pagan el IVA son los consumidores que compran sus mercancías en ese supermercado y no el supermercado en sí.
2Para una evaluación de los estudios existentes, así como la estimación de los coeficientes correspondientes, véase Cabrera, M. “Incidencia de los impuestos en la equidad en Guatemala“, ICEFI, Guatemala, abril 2007.�Estos estudios generalmente no incluyen el efecto del ISR aplicado a empresas. Por una parte, resulta incierto hasta qué punto lo trasladan a los consumidores o lo absorben y da lugar a una reducción de sus ganancias y, por otra, la información estadística disponible no permite establecer hasta qué punto se trata de impuestos pagados por los dueños de las empresas o por los trabajadores en relación de dependencia ocupados en estas empresas, y a quienes se les retiene lo pagado para así trasladarlo a la SAT.�Si las familias más pobres (60% del total) pagaran más centavos por cada quetzal la conclusión sería sencilla: contamos con un sistema “regresivo”; si fuera menos, sería “progresivo” y si fuera igual sería “neutral”. Lamentablemente los datos disponibles no permiten una conclusión tan sencilla: tales familias pagan 10 centavos por cada quetzal de ingresos (sistema “regresivo”) pero solo 5 centavos por cada quetzal de consumo (“progresivo”). Y los economistas no se ponen de acuerdo acerca de cuál es la mejor manera de medir el pago de impuestos: si como proporción del ingreso o del consumo.
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Además, incluso los que están en el sector informal pagan el IVA cuando compran los productos que consumen. No es cierto que todo el “sector informal” –que generalmente no se define- no pague impuestos.5 Ahora bien, el 40% de familias con mayores ingresos aporta más recursos (el 75% del total), en términos absolutos, que el 60% más pobre (el 25% del total), lo cual también refleja que su nivel de gasto es mucho mayor que el de las familias más pobres. De lo anterior se puede concluir que el potencial para recaudar más es superior entre el 40% de mayores ingresos.
1.3 ¿Por qué se pagan pocos impuestos en Guatemala? ¿Qué es lo que explica que Guatemala sea uno de los países que menos impuestos paga en el mundo? Se puede apelar a tres factores para explicarlo. Primero, existe una desigual estructura del poder, que le ha permitido a una pequeña élite económica imponerle al poder legislativo, por la vía de la Constitución y otros medios, restricciones para aumentar los impuestos. Segundo, existe un Estado débil, con limitada capacidad o eficacia para suministrar servicios o bienes públicos que respondan a conquistas sociales o a reivindicaciones sentidas por amplios sectores de la población. Tercero, existe una ideología extrema, pero ampliamente difundida por ciertos medios de comunicación y centros de investigación y enseñanza, que se expresa en una serie de mitos acerca del costo de los impuestos y de la incapacidad del Estado para cumplir con sus funciones.
Tales factores tienen su origen en la debilidad de la democracia en Guatemala. Lo primero –los límites constitucionales y el poder de algunas élites económicas de imponer su voluntad- representa una restricción impuesta a la democracia y en particular a su organismo representativo más importante, el Congreso. Refleja, a pesar del establecimiento de un régimen político democrático en Guatemala, la supremacía del poder económico sobre el poder político.
Lo segundo –la ineficacia del Estado- es un reflejo de la debilidad del ejercicio político democrático, y especialmente de los partidos políticos, que no han podido transformar reivindicaciones sociales en cambios legislativos que den lugar a un Estado reformado, con un sistema de servicio civil que premie el mérito, y con la capacidad de atender esas necesidades.
�Es cierto que existe contrabando, y en este caso no se pagan aranceles, pero éstos son cada vez menos importantes como proporción del total de impuestos, y seguirán disminuyendo como resultado de la entrada en vigencia del CAFTA. La evasión del IVA, de cerca de un 30%, no es tan alta y ha mejorado como resultado de la implementación de la Ley llamada “Anti-evasión”.
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Sin negar que haya habido avances, aún no se ha podido transformar el poder político que surge de la democracia en un poder público con capacidad de beneficiar a amplios sectores de la población. Lo ilustra la incapacidad de atender el problema número uno que cualquier Estado debe resolver: la inseguridad y la violencia. Frente a ello es comprensible un amplio escepticismo de numerosas personas que cuestionan la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones básicas.
Lo tercero –la ideología- es el resultado de un contexto de tremenda pobreza intelectual en que se vio sumida Guatemala desde 1954 hasta 1985, cuando se atrincheró en el país el anticomunismo a ultranza y el debate y la crítica se castigaron con el asesinato y el exilio. Además, esta ideología se nutrió de las visiones neoliberales más extremas y pobres difundidas en el exterior,6 y en Guatemala adquirió ribetes caricaturescos que la apartan del liberalismo clásico de John Lock, Adam Smith y John Stuart Mill, y que la acercan más a un anarquismo primitivo que ve en la eliminación del Estado la solución de los grandes problemas del país.
Resolver los problemas fiscales de Guatemala requiere enfrentar estos tres problemas, aprovechando los espacios que abre la democracia para sujetar el poder económico –dentro del marco de la ley- al control político de las mayorías, conformar un Estado capaz de responder de manera eficaz a las necesidades más sentidas del conjunto de la población, y abrir el debate a opciones alternativas que no se basen exclusivamente en la visión de los grupos económicos más atrasados.
2. POSIBLES INGREDIENTES DE UN PROGRAMA DE REFORMAS FISCALES
2.1 El punto de partida: los principios del Pacto Fiscal Guatemala avanzó mucho con la suscripción del Pacto Fiscal. Éste representó un acuerdo nacional sobre principios y compromisos fiscales que le dieron un sentido de dirección compartido al país. Cualquier programa futuro de reformas debería tomar al Pacto Fiscal como su punto de referencia, que por ahora hace innecesario abrir nuevos debates sobre el papel general de la política fiscal, sus ingredientes más importantes y la orientación que habría que darle a cada uno de estos ingredientes.
6Recuérdese al economista austriaco que se trajo a Guatemala como asesor, que se reunió con el Presidente, y que posteriormente fue acusado de fraude profesional en Austria.
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Tomar los principios del Pacto Fiscal como marco de referencia tiene por lo menos tres ventajas. Primero, y lo más importante, es que los principios y compromisos del Pacto Fiscal, al haber estado sujetos a un amplio ejercicio democrático que dio lugar a un acuerdo firmado por más de 100 organizaciones y por los presidentes de los tres poderes del Estado, le dan gran legitimidad al poder tributario del Estado y a la agenda del Pacto Fiscal.
Segundo, con estos principios ya negociados entre sectores políticos, sociales y gremiales, se puede evitar lo que podría ser un desgastante debate basado en visiones ideológicas extremas. Puede evitarse, en particular, un debate entre el anarquismo primitivo que busca desmantelar al Estado, pues encuentra en él el origen de la mayor parte de males que afectan al país, y las visiones estatistas inspiradas en la Unión Soviética o en románticas ideas sobre un Estado “perfecto”, análogo al mercado “perfecto” que vislumbran algunos economistas como referencia ideal a la que acuden para justificar sus recomendaciones de política. El Pacto Fiscal trasciende y supera ambas visiones maniqueístas.
Tercero, el Pacto Fiscal tiene una naturaleza integral, que no se limita al tema de los impuestos sino que los vincula con otros temas como los de gasto público, el déficit fiscal, la descentralización fiscal y el patrimonio. Al vincular los costos de la tributación con los beneficios del gasto público, en particular, puede ser más fácil implementar reformas tributarias, y abre espacios para que exista una gama de temas sujetos a negociación que es más amplia que la estrictamente tributaria.
2.2 El paso previo: la prioridad del gasto social, con transparencia Contar con una de las tasas de homicidios más altas del mundo es un buen indicador de la limitada eficacia del Estado guatemalteco. Otros indicadores similares son que la mitad de los niños menores de 5 años sufren de desnutrición crónica (talla menor a la que deberían tener de acuerdo con su edad) y que sólo el 40% de los niños terminan la educación primaria. Para que el Estado guatemalteco cuente con credibilidad tiene que plantearse como mínimo un avance significativo en estos tres frentes: seguridad, nutrición y educación. No se trata solamente de un tema de mejor gestión y eficiencia,7 sino también de recursos, pero un esfuerzo decidido y muy visible en estos tres ámbitos podría ser una contribución efectiva a la constitución de un Estado que sí atiende las necesidades más sentidas de la población.
7La evidencia disponible demuestra que el Estado guatemalteco tiene niveles de eficiencia similares al de otros países latinoamericanos. Véase ICEFI, La política fiscal en la encrucijada: el caso de América Central, Artgrafic, Guatemala, 2007; capítulo 1.
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Este esfuerzo del Estado no debe concentrarse en la llamada “focalización” del gasto en los más pobres. La seguridad, en particular, es un bien público del que se beneficia toda la población y sería importante que todos los sectores sociales, de altos y bajos ingresos, pudieran percibir de manera contundente una mejora de la situación de seguridad, acompañada del debido respeto al Estado de derecho. Esta mejora general podría dar lugar a la percepción de un Estado que realmente atiende las necesidades más sentidas del conjunto de la población y no sólo de un sector. Pagar impuestos en esas condiciones sería menos difícil.
Lo mismo se aplica en el caso de la educación, con un Estado que realmente garantice el acceso universal a la educación pre-primaria y primaria y su finalización completa, además de garantizar su calidad. Las políticas para hacerlo han sido identificadas y existe un alto grado de consenso sobre cómo lograrlo;8 lo que se requiere es la capacidad política para implementarlas. En la medida que se pueda involucrar a autoridades y organizaciones sociales y de padres a nivel local, habrá más voluntad de contribuir a este esfuerzo.
En el caso de la desnutrición el programa “Creciendo Bien” es una base para avanzar, pero se requiere ampliarlo considerablemente, complementarlo con transferencias condicionadas de efectivo, y darle una institucionalidad sólida. En este caso se justifica en mayor grado un gasto focalizado en las familias más pobres. Ya se aprobó un préstamo para fortalecerlo, pero resulta fundamental que programas tan básicos e indispensables como éste sean financiados principalmente con recursos propios y que cuenten con una institucionalidad bien integrada al resto del Estado, sujeta a una estricta rendición de cuentas. De lo contrario se establecen unidades ejecutoras semi autónomas que escapan a la aplicación de la legislación nacional y que al mismo tiempo están sujetas a presiones y demandas clientelares.
Lo anterior tiene que estar acompañado por un esfuerzo ético ejemplar, que establezca como imperativo la denuncia y criminalización de cualquier acto de corrupción, así como el fortalecimiento de mecanismos de rendición de cuentas y de evaluación del impacto de los programas que se implementan. También debe complementarse con una adecuada estrategia de comunicación que informe seriamente sobre los logros de lo alcanzado y los problemas que persisten, sin caer en la simple propaganda.
8Véase, por ejemplo, ICEFI, Más y mejor educación. ¿Cuánto nos cuesta? USAID, AED e ICEFI, Magna Terra, Guatemala, 2007.
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2.3 Lo mínimo: fortalecer la recaudación El principal logro del gobierno de Oscar Berger en materia fiscal fue fortalecer la administración tributaria, en parte mediante una gestión eficaz de la Superintendencia de Administración Tributaria, y en parte por la vía de la introducción del Decreto 20-06, Disposiciones Legales para el Fortalecimiento de la Administración Tributaria, conocido como Ley Antievasión. Con esta ley se fortaleció la captación del IVA, especialmente por la vía del sistema de retenciones, además de incluir medidas como el registro fiscal de imprentas responsables de emitir facturas y la bancarización del pago de impuestos, junto con otras acciones dirigidas a combatir el contrabando.
Al haberse logrado estos importantes avances, se restringe el potencial recaudador de futuras acciones en este campo. La evasión del IVA ya se ha reducido a cerca del 30%, nivel menor al de numerosos países latinoamericanos. Los logros obtenidos también limitan la credibilidad de la respuesta tradicional y aparentemente poco comprometedora de políticos cuando se les pregunta sobre el espinoso problema de los impuestos: “es necesario fortalecer la recaudación, ampliar la base y asegurar que el sector informal pague impuestos.” No puede negarse que aún existe cierto margen para reforzar la administración tributaria y la recaudación en general, pero hay que estar consciente de sus límites y no exagerar su potencial. Mejorar la recaudación es como aumentar la productividad de la economía: es un proceso gradual, que toma tiempo. En todo caso, continúa siendo importante fortalecer la administración tributaria para contribuir a una mayor equidad “horizontal” de la tributación; es decir, para asegurar que las personas y empresas que ganan lo mismo pagan lo mismo, sin discriminación ni ventajas que puedan dar lugar a lo que puede interpretarse como “competencia desleal”.
Ahora bien, las acciones realmente importantes en esta área tampoco están libres de costos políticos. Incluyen algunas que requieren un compromiso fuerte y una independencia sólida frente a ciertos sectores que no quieren pagar impuestos. Entre este tipo de acciones estarían la criminalización efectiva de la evasión (asegurando que las sanciones se apliquen a los evasores, quizás comenzando con algunos casos ejemplares) y la reducción de privilegios tributarios. Otras menos difíciles pero con menor impacto podrían incluir la sustitución del arancel aplicado a automóviles por un impuesto de matriculación (que castigue el consumo ostentoso) y el establecimiento de mecanismos adicionales de control, como la extensión del sistema de retenciones del IVA a las aduanas. Tampoco hay que llegar a extremos: la mayor capacidad de sanción de los evasores y del control de los contribuyentes para que paguen
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sus impuestos deberá equilibrarse con el efectivo acatamiento de sus derechos como ciudadanos, evitando abusos y asegurando que se respete el Estado de derecho.
2.4 Lo máximo: reformar la Constitución Una opción más radical es reformar la Constitución para fortalecer la capacidad del Congreso de impulsar reformas tributarias que puedan ser implementadas y para fortificar, dentro del marco de la ley, el poder tributario del Estado. Toda Constitución establece ciertos límites dentro de los cuales debe ejercerse el poder democrático, y en particular el poder de aquellos representantes libremente elegidos por la población. Sin embargo, en Guatemala el poder del Congreso para imponer impuestos ha sido severamente restringido como resultado del contenido de varios artículos de la Constitución de 1985 y de su interpretación. Estas restricciones constituyen espacios de poder que le reservan a ciertas élites económicas posibilidades de incidir y de evitar la implementación de reformas tributarias. Le han dado, en la práctica, un poder de veto en materia tributaria, opción que no es compatible con la existencia de un verdadero régimen democrático.
Las restricciones constitucionales incluyen requisitos imprecisos que permiten una interpretación muy discutible de estas cláusulas, pero que en la práctica puede dar lugar a recursos de inconstitucionalidad que impiden implementar una reforma tributaria aprobada por el Congreso. Estos requisitos imprecisos son que los tributos no deben ser confiscatorios, que se prohíbe la doble o múltiple tributación y que los tributos deben guardar relación con la capacidad económica del contribuyente –Artículo 243-, o que los impuestos deban cumplir con requisitos de equidad y justicia -Artículo 239-. La Constitución también incluye normas que colocan al contribuyente en una posición cercana a la impunidad frente al Estado. Incluyen las disposiciones de que las multas no puedan exceder el valor del impuesto que se dejó de pagar –Artículo 41-, que no se exija el pago previo de impuestos a aquellos contribuyentes que impugnan resoluciones que dan lugar a que se ajuste lo tributado –Artículo 28-9 y la posibilidad de que un recurso de inconstitucionalidad pueda ser llevado a cabo por cualquier persona con el auxilio de tres abogados –Artículo 134-.
9 En particular, la Constitución no incluye el principio solve et repet, reconocido en otras constituciones, que establece que el contribuyente debe pagar lo reclamado por el fisco en forma inmediata y luego, si existe controversia, entrar a litigar.
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Existe una larga historia, bien documentada,10 desde 1987 hasta la fecha, sobre cómo han sido utilizados los recursos de inconstitucionalidad para impedir la implementación de reformas tributarias.
Impedir este poder de veto ejercido por élites económicas que no están dispuestas a pagar más impuestos requeriría modificaciones de la Constitución. Aunque varios artículos han sido invocados para ejercer este poder de veto, el más importante ha sido el 243, que podría ser modificado por una mayoría calificada de miembros del Congreso. En ausencia de una reforma más amplia de la Constitución, la eliminación del Artículo 243 podría contribuir a alcanzar un mejor balance entre el poder político y el poder económico en Guatemala.
Reformar otros artículos tendría que esperar la convocatoria de una Asamblea Constituyente para que ésta los modificara.
2.5 Lo indispensable: reformar el Impuesto sobre la Renta Guatemala es el país centroamericano que menores ingresos obtiene por concepto del impuesto sobre la renta y existe un verdadero potencial para aumentar los ingresos, posiblemente en varios puntos porcentuales del PIB, mediante reformas de este impuesto.
Frente a la concentración de ingresos que existe, el ISR está llamado a ser un instrumento que logre captar una parte de los ingresos más altos para luego poder canalizarlos a gasto que beneficie a todos, con atención especial de los más pobres y vulnerables. Además del argumento favorable al ISR por el lado de la equidad, en el sentido de que puede resultar en que los que más ganan paguen proporcionalmente más impuestos que los que menos ganan, también tiene otro argumento a su favor: constituye un estabilizador automático. Permite recaudar proporcionalmente más durante períodos de auge económico, cuando aumentan más los ingresos, evitando así un posible recalentamiento de la economía. Recauda proporcionalmente menos durante períodos de estancamiento o recesión, contribuyendo así a la recuperación del consumo y de la actividad privada en esas condiciones más difíciles.
Actualmente existen en Guatemala dos regímenes de ISR, aplicados a individuos y a empresas. Por una parte está el régimen de impuesto que se aplica a
10Véase Valdez, F. y M. Palencia, Los dominios del Poder: La Encrucijada Tributaria. FLACSO, Guatemala, 1998. La SAT también reporta, en su página web, la recaudación perdida como consecuencia de los recursos de inconstitucionalidad más recientes.
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los ingresos netos, que se calcula restándole una (larga) lista de gastos deducibles a los ingresos brutos para así gravar lo que equivale a ganancias. Por otra parte está el régimen más reciente de aplicarle un 5% a los ingresos brutos. Su recaudación ha crecido últimamente, especialmente entre profesionales o negocios pequeños o medianos que evitan por esta vía tener que hacer todos los cálculos de gastos deducibles, por lo que resulta más fácil pagarlo.
Los dos sistemas tienen problemas. El aplicado a los ingresos netos tiene una lista demasiado larga y amplia de gastos deducibles, que permite fácilmente inventar que la empresa o persona solo tiene gastos y costos y casi no tiene ingresos netos sujetos al pago del impuesto. Además, existen leyes con incentivos especiales (para zonas francas y exportaciones no tradicionales: decretos 89-29 y 89-65) que exoneran a empresas que se amparan a estas leyes de tener que pagar el ISR por 10 años. El segundo, que es lo que se conoce como un impuesto “plano” o “flat tax” –en este caso equivalente a solo un 5%- es un impuesto que no asegura que los que más ganan paguen proporcionalmente más: en principio (aunque no en la práctica) alguien con ingresos menores a los del salario mínimo tendría que pagar el 5% de sus ingresos, al igual que un millonario.
Ambos podrían mejorarse. Primero, se podrían reducir considerablemente los gastos deducibles del régimen aplicado a los ingresos netos, e incluso acompañar estas reducciones con una disminución de las tasas de impuestos que actualmente se aplican, de manera que se simplificara el impuesto y se redujeran los incentivos para hacer uso de contabilidades “creativas” que inflan los gastos deducibles. Segundo, se podrían reducir las exenciones y exoneraciones que surgen de los ya antiguos y obsoletos regímenes de incentivos para zonas francas y exportaciones no tradicionales, que ya tienen casi 20 años de existencia (además del nuevo régimen para maquila que el Congreso aprobó en el 2006) y que a partir del 2009 serán incompatibles con las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Tercero, correspondería introducir más justicia en el “flat tax” del 5% que actualmente existe, pudiéndose contemplar tres tasas: de 0 para los que están por debajo de cierto ingreso y luego dos tasas más elevadas para personas o empresas con ingresos mayores.
Cualquier reforma del ISR requerirá, para ser implementada, de una administración tributaria eficaz, y posiblemente de una etapa de prueba y error que permita ajustar la legislación en caso de efectos negativos no esperados. Así como se ha hecho un esfuerzo por mejorar la administración del IVA –que en parte ha ayudado a una mayor recaudación del ISR, puesto que ahora se registra
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mejor el total de ventas, lo cual también da lugar a que se documente mejor el total de ingresos y costos- tendría que realizarse un esfuerzo por mejorar la administración y seguimiento del ISR.
2.6 Lo necesario: armonizar la tributación en Centroamérica Los ministros de finanzas o hacienda de Centroamérica, Panamá y República Dominicana han estado avanzando con acuerdos que permiten vislumbrar cierta armonización en el ámbito de los impuestos sobre la renta. Acordaron un marco legal para regular los precios de transferencia, que son aquellos precios que empresas vinculadas (como la sede de una empresa transnacional y su subsidiaria) cobran por los bienes y servicios que se venden entre sí. Algunas empresas fijan estos precios con vistas a pagar sus impuestos en los países con menores tasas y requisitos, evadiendo así lo que realmente les corresponde pagar.
También está cercana la posibilidad de llegar a acuerdos sobre doble tributación entre los países centroamericanos y otros países. Esto evitaría, por ejemplo, que los incentivos que se dan en Guatemala a una empresa extranjera resulten en que el valor de los mismos se traslade a la Tesorería de su país de origen, ya que ésta grava su ingreso global, incluidos sus ingresos y gastos –menores, como consecuencia de los incentivos- en Guatemala. También existe la posibilidad de que se apruebe un Código de Conducta que le ponga un techo a los incentivos que los países están otorgando para atraer inversiones extranjeras, y que está dando lugar a una verdadera “guerra de incentivos” entre los países, con lo cual debilitan su ya precaria base tributaria.
Por otra parte, la constitución de una Unión Aduanera necesariamente requerirá algunas reformas de los impuestos indirectos, y especialmente de la forma en que se recauden los aranceles, el IVA y los impuestos selectivos. Constituir una unión aduanera comienza por asegurar una libre circulación de bienes, tanto de los que se producen en Centroamérica como de los demás, dentro del territorio centroamericano. Lograrlo requiere nuevas modalidades de control de la recaudación de impuestos, ya no en la frontera, para asegurar que se cobran no solo los aranceles a los productos que vienen de afuera de la región sino también el IVA y los impuestos selectivos aplicados al conjunto de bienes que se transfieren dentro del territorio aduanero. Técnicos y autoridades centroamericanas ya han avanzado mucho en este campo y existen propuestas bien encaminadas, que implican grados crecientes de armonización.11
11Véase, para un resumen de lo planteado, Fuentes, J.A. “Implicaciones tributarias de la Unión Aduanera en Centroamérica”, ICEFI, Guatemala, julio 2007.
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3. A MODO DE CONCLUSIÓN: NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA POLÍTICA PARA ASEGURAR LA REFORMA
Aunque la dimensión técnica de las reformas fiscales es fundamental, la historia de los intentos de reforma demuestra que existen obstáculos políticos que a menudo conducen a su fracaso. De la negociación del Pacto Fiscal en Guatemala, con sus éxitos y fracasos, así como de otras experiencias, se pueden obtener una serie de lecciones que pueden ser útiles a la hora de definir una estrategia de reforma fiscal en el futuro. En particular, estas experiencias sugieren varias recomendaciones:12
• Aprovechar oportunidades de cambios en la correlación de fuerzas internas para impulsar un nuevo “pacto” o “contrato social” sobre la política fiscal.
• Contar con una organización o arreglo institucional bien definido para impulsar el proceso y que éste tenga credibilidad técnica y política y represente a los principales sectores involucrados en la negociación del pacto social sobre la política fiscal.
• Incluir desde el principio a los partidos políticos y al poder legislativo en el proceso de negociación, tomando en cuenta que el cambio institucional que se busca pretende democratizar la definición de la política fiscal y que ello pasa por incorporarlos de manera decisiva como componentes fundamentales de un régimen democrático.
• Fundamentar el proceso en un enfoque integral y de largo plazo, que pueda ampliar el número de temas sujetos a concesiones sin limitarlo exclusivamente al tema de los impuestos para facilitar acuerdos. La negociación de un pacto fiscal no debería ser interpretada como un proceso dirigido a lograr una reforma tributaria de corto plazo, sino como un punto de partida para una reforma duradera del Estado que, basada en un cambio en la correlación de fuerzas, orientará la política pública en el futuro.
• Definir una estrategia de consultas bien precisa y clara que no sólo asegure que se han tomado en cuenta diversos intereses sino que también confiera legitimidad al proceso y permita explicar sus componentes potenciales.
• Establecer una relación positiva, de aliados, con los medios de comunicación para que estos apoyen el proceso.
12Fuentes, J.A. y M. Cabrera, “Pacto Fiscal en Guatemala: lecciones de una negociación” Revista de la CEPAL, No. 88, abril 2006, Pág. 164-165.
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• Divulgar información y estudios sobre el tema, contribuyendo así a un proceso de aprendizaje colectivo que pueda facilitar la convergencia de posiciones y el desarrollo de un “lenguaje” compartido que permita llegar a acuerdos. Las estadísticas serias y precisas son parte del “lenguaje” que puede favorecer los acuerdos.
• Poner en práctica técnicas de negociación flexibles, tomando en cuenta la experiencia pasada del país en cuestión.
• Compensar las asimetrías en la capacidad de negociación de diversos sectores mediante un mayor acceso a la información por parte de los grupos más débiles y el mejoramiento de su capacidad técnica y de negociación.
• Asignar suficiente tiempo a la construcción de capacidades y a la negociación con el fin de alcanzas los resultados que se esperan.
Más allá del Pacto Fiscal, Guatemala, junto con El Salvador, Panamá y Nicaragua recientemente ha podido impulsar reformas modestas que no han tenido como componente principal cambios en las tasas impositivas, pero que han fortalecido la administración tributaria y han dado lugar a aumentos importantes de la carga tributaria. En estas reformas ha tenido mucho peso la búsqueda de la equidad horizontal; es decir, aquella dirigida a asegurar que los consumidores y empresas con niveles similares de consumo e ingreso paguen niveles similares de impuestos.
La historia tributaria centroamericana y estas experiencias recientes sugieren tomar en cuenta cinco temas cuando se diseñan estrategias políticas de reforma.13
• Primero, una estrategia de reformas requiere una etapa inicial de construcción de alianzas. Ello es especialmente importante si no se cuenta con una mayoría en el Congreso; la extensión de estas alianzas para incluir a sectores organizados de la sociedad civil puede ser especialmente importante en presencia de estructuras partidarias débiles y frente a la necesidad de reducir la probabilidad de que las reformas sean revertidas posteriormente. Sin embargo, ello no debiera amenazar la responsabilidad central de los partidos y de los poderes legislativos en estos procesos. La sostenibilidad de las reformas depende de instituciones sólidas que a su vez dependen
de partidos políticos sólidos. La fiscalización del Congreso, a su vez, es
13Véase ICEFI, La política fiscal en la encrucijada: el caso de América Central. Artgraphic. Guatemala, 2007.
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esencial para favorecer reformas que privilegien el bienestar nacional y no a intereses sectoriales.
• Segundo, en Guatemala todo apunta a la necesidad de buscar aliados entre las fracciones más permeables de las elites económicas, tomando en cuenta su capacidad de incidencia y el hecho que conviene aislar políticamente a los grupos más fuertemente opuestos a las reformas y no al sector privado en su conjunto. El análisis histórico de la tributación en Guatemala14 y en el resto de países centroamericanos15 sugiere que el proceso de diversificación de las elites económicas y su distanciamiento de la agricultura más tradicional puede favorecer esta negociación, aunque el desarrollo de nuevas elites económicas en sectores parcial o totalmente exonerados del pago de impuestos puede hacerlo más difícil.
• Tercero, y como ya se notó, integrar las reformas tributarias con otras reformas simultáneas –o previas- del gasto público para mejorar su transparencia y orientación, y con vistas a favorecer tanto la equidad como el crecimiento, la seguridad y la competitividad, también puede favorecer la moral tributaria y crear la base para un contrato social más amplio sobre el contenido de la política fiscal. Asumir la obligación ciudadana de tributar puede ser más aceptable en la medida que el Estado atiende adecuadamente –con eficacia, honestidad y rendición de cuentas- los derechos de los ciudadanos, especialmente en ámbitos como los de la integridad física, la educación y la salud. Más que la focalización para atender solamente a ciertos grupos de la población, debería dársele atención especial al suministro de bienes públicos de interés para toda la población, para que ésta perciba al Estado como suyo, aunque sin dejar de darle una atención preferencial a los más pobres y vulnerables. La mayor voluntad ciudadana de aceptar impuestos también puede reducir el costo político que los legisladores generalmente asocian con el impulso de reformas tributarias.
• Cuarto, las reformas debieran contribuir a la equidad horizontal, de manera que pague lo mismo la persona o empresa que gana lo mismo. Asegurar un sentido de justicia y la ausencia de una “competencia desleal” mediante el fortalecimiento de la equidad horizontal puede contribuir a ganar adeptos entre sectores empresariales tradicionalmente opuestos a aumentar la tributación, y puede favorecer la “moral tributaria”. La búsqueda de esta equidad horizontal podría impulsarse mediante una efectiva criminalización de la evasión tributaria y con la reducción de exenciones y exoneraciones. El papel de la administración tributaria es en este sentido central.
14ICEFI, Historia de la Tributación en Guatemala (en proceso).15ICEFI, La política fiscal en la encrucijada, op.cit. cap. 3.
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• Finalmente, conviene tomar en cuenta la creciente importancia de actores externos en un mundo globalizado, que perciben a Guatemala como un país débil en la medida que tenga una política fiscal y un Estado débil. Avanzar en este sentido puede significar obtener el apoyo de los organismos multilaterales de financiamiento y de la comunidad internacional para favorecer agendas de reforma negociadas en Guatemala; asumir como parte de las reformas compromisos de integración centroamericana que pueden dar un sentido de dirección compartido; transmitirle un mensaje de reglas claras a empresas extranjeras que generalmente se ven más presionadas a cumplir con sus obligaciones tributarias que sus contrapartes nacionales; ajustarse a normas internacionales como la obligación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de no exonerar del impuesto sobre la renta a los exportadores; y tomar en cuenta los dictámenes de las calificadoras de riesgo, que crecientemente identifican a una política fiscal sólida no solo como condición para mantener la estabilidad macroeconómica sino también como requisito para asegurar la gobernabilidad.
Referencias Bibliográficas
CABRERA, M. 2007. Incidencia de los impuestos en la equidad en Guatemala. Guatemala: ICEFI.ICEFI. 2007. La política fiscal en la encrucijada: el caso de América Central. Guatemala: Artgrafic.ICEFI. 2007. Más y mejor educación. ¿Cuánto nos cuesta? Guatemala: Magna Terra.FUENTES, J.A. 2007. Implicaciones tributarias de la Unión Aduanera en Centroamérica. Guatemala: ICEFI.FUENTES, J.A. y CABRERA, M. 2006. Pacto Fiscal en Guatemala: lecciones de una negociación. En: Revista de la CEPAL no. 88.VALDEZ, F. y PALENCIA, M. 1998. Los dominios del Poder: La Encrucijada Tributaria. Guatemala: FLACSO.
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Laagendadeseguridadciudadanaenelactualcontextoelectoral
Carmen Rosa de León-Escribano *
1. INTRODUCCIÓN
Guatemala se enfrenta a un nuevo proceso electoral. La exigencia de seguridad encabeza las demandas del electorado y este tema se convierte en clave en los discursos de campaña. Las propuestas electorales se formulan en el marco de la captación de votos y evidencian un conocimiento bastante básico de la problemática de la seguridad ciudadana. El tratamiento superficial de los problemas que agobian a la ciudadanía y de temas como las competencias del ejército y la policía, se prestan para realizar ofertas que muchas veces están fuera de las capacidades institucionales y de la realidad. El pasado reciente de la confrontación interna parece llamar a un discurso que sigue asociando las prácticas represivas y reactivas coyunturales a la consecución de la seguridad ciudadana.
La firma de la paz se percibió como la oportunidad de ponerse al día en el rezago heredado del desarrollo económico y social dentro de un marco de democracia y participación. Pero después de casi once años, resulta que los cambios estructurales que se esperaban han llegado en forma lenta e incompleta. Las agendas de transformaciones económicas y sociales se estrellan contra la certeza del incremento de la pobreza y la inequidad.
En el campo de las metas relacionadas con los temas de seguridad, el rezago de la institucionalidad y capacidad del Estado es evidente, poniendo a la vista la vigencia del modelo autoritario y represivo del pasado, que se reproduce en el imaginario colectivo, asociando la seguridad con el exterminio de aquellos que representan una supuesta amenaza. Y dado que la frustración proviene de certezas transmitidas en metas de una agenda fallida que unía seguridad, justicia y democracia, se tiende a poner en
* Socióloga y antropóloga social, con Maestría en Sociología del Desarrollo de Iberoamérica. Directora Ejecutiva del Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES) de Guatemala. Miembro del Consejo Asesor de Seguridad de la Presidencia de la República.
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entredicho los beneficios de ésta última, pensando que si el modelo represivo garantizaba una aparente mayor seguridad personal a cambio de ceder libertades propias y ajenas, entonces la democracia no necesariamente es un bien a defender. La realidad muestra que en el país el número de homicidios aumenta año con año, llegando a una cifra de 16 muertos diarios como promedio, de los cuáles más del 80% son producto de armas de fuego. El incremento de muertes de mujeres y los recientes asesinatos de pilotos de transporte público, ponen a Guatemala como uno de los países y ciudades con más altos niveles de violencia y delincuencia en el continente. Por otra parte, la institucionalidad del estado se muestra poco eficiente en atender las causas y consecuencias provocadas por la delincuencia común y el crimen organizado, generando una sensación de indefensión en la población que se asocia a una pérdida de fe en el sistema de justicia.
Según el VII Estudio de Cultura Política de la Democracia,1 el porcentaje de victimización (víctimas de un acto de delincuencia) entre los años 2004 y 2006 se incrementó de 26 a 39 por ciento, incremento que sobre todo se experimentó en las áreas urbanas. Esto quiere decir que cuatro de cada diez personas en el país han sufrido un hecho delincuencial durante el año pasado. En términos generales las víctimas potenciales se encuentran en el rango de 26 a 45 años de edad, en su mayoría son hombres, aunque las mujeres resultan ser las más afectadas en el grupo de edad de 26 a 35 años. El 75% de los entrevistados percibe que la delincuencia es una amenaza para el futuro del país.
La fuerte vinculación entre el deterioro de la situación en términos de seguridad y el respeto al Estado de derecho se evidencia en el incremento de los entrevistados (del 24% al 43%) que consideran que a veces las autoridades pueden actuar al margen de la ley para capturar delincuentes e igualmente es significativo el aumento, tanto en el ámbito rural como en el urbano, de las personas que aprueban prácticas como los linchamientos.
El estudio determina que existe una estrecha relación entre el grado de percepción de inseguridad y un mayor descontento con la democracia como forma de gobierno. Lo anterior viene a demostrar que el fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad están íntimamente ligados a la consecución de la seguridad en sentido pleno. Pero en este punto es que hay que diferenciar,
1Azpuru, Dinorah . Cultura política de la democracia en Guatemala: 2006, LAPOP, Guatemala,2007. páginas 84-93 y 160
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por una parte, el problema de la inseguridad como punto focal en la agenda nacional y, por otro, el abordaje consistente de la política de seguridad con una visión de mediano y largo plazo. El primero lleva a la demanda y propuesta de acciones coyunturales que tienden a fomentar tendencias reactivas y represivas, y el otro a una visión sistémica e integral que busca resolver las causas y no los efectos de la falta de seguridad, así como de la debilidad institucional del Estado para proveerla.
2. EL CONCEPTO DE SEGURIDAD
Como punto de partida es necesario aclarar que en un contexto democrático la seguridad se concibe como la base de la libertad. Sentirse seguro o segura es saber que las necesidades primordiales estarán satisfechas y que los derechos fundamentales serán respetados y defendidos por las instituciones públicas. La seguridad forma parte de esa concepción integral del bien común, donde la acción del Estado se orienta a garantizar la satisfacción de las necesidades de la población, entendiendo no sólo el bienestar económico, sino el educativo, la salud y el respeto de la vida y los bienes. Es pues, un concepto multidimensional y complejo, por lo que alcanzarla implica acciones también complejas y provenientes de propuestas multidisciplinarias.
Se debe pues entender seguridad como el conjunto de condiciones sociales, políticas, económicas, culturales e institucionales que garantizan el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad y la convivencia ciudadana, proveyendo a todo ser humano las condiciones para una vida digna, no importando su pertenencia étnica, de género, económica, política y etaria. El objetivo de la seguridad ciudadana es tener la capacidad para crear una sociedad con ambiente seguro, libre, con acceso al mercado y a las oportunidades sociales en forma equitativa. La seguridad ciudadana es más que la actuación represiva de las fuerzas de seguridad. Es una condición integral donde intervienen políticas sociales, económicas y culturales orientadas a garantizar los derechos y bienes de los habitantes. Como parte de esta condición es deber del Estado generar los instrumentos para anticipar la comisión de delitos contra los derechos y bienes de la población, así como su persecución, contención y sanción.
3. REFORMA DEL SECTOR SEGURIDAD EN GUATEMALA
La construcción del marco doctrinario en el que se inscribe la reforma del sector seguridad en Guatemala, tuvo lugar en un contexto generalizado de transición democrática del Estado, teniendo como punto de partida del
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proceso la Constitución Política de la República (1985). Posteriormente, como parte de la negociación que tuvo como resultado el Acuerdo de Paz Firme y Duradera, firmado en diciembre de 1996, el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática-AFPC- estableció como medida prioritaria, un conjunto de reformas que abarcan temas como la definición del papel de la Policía Nacional Civil, la creación de la inteligencia civil y estratégica, así como la figura del Consejo Asesor de Seguridad, concebido como órgano de participación ciudadana en la orientación de las políticas públicas.
La nueva institucionalidad propuesta se dirigía a transformar la seguridad interna en el marco democrático, proveyendo de instrumentos al Estado para lograr su compromiso de la seguridad como bien común y la definición del nuevo papel del Ejército, limitando su ámbito de acción únicamente a la protección del territorio contra toda amenaza externa. Si bien el AFPC establece las metas de la reforma del sector seguridad, hasta la fecha no se ha realizado la necesaria discusión pública que produzca la formulación de la Política Pública de Seguridad Ciudadana. Al no existir la política, por ende no se cuenta con el marco adecuado para elaborar una nueva doctrina en consonancia con los postulados democráticos, que alcance todos los ámbitos de las instituciones encargadas de la seguridad.
En ese sentido, el modelo de seguridad guatemalteco debe sustentarse en el texto constitucional, pero atendiendo la transformación de los escenarios internacionales, regionales y nacionales que llevan a un nuevo concepto de seguridad integral o democrática, incluido tanto en los Acuerdos de Paz, como en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica –TMDS-.2
Esta definición y separación de ámbitos de acción de las diferentes fuerzas del Estado dentro de una reforma del sector seguridad, tampoco son ajenos al contexto internacional. Con la finalización de la guerra fría se produce una recomposición hegemónica del escenario mundial. En primer lugar se da un crecimiento marcado del unipolarismo estratégico de los Estados Unidos, acelerado por los sucesos del 11 de septiembre de 2001. También es destacable el fortalecimiento, tanto en número de países, como por la unificación en el plano político, económico y social, de los países que conforman la Unión Europea y por ende su influencia en ámbito mundial. Esto ha sido notorio en los últimos meses en Centroamérica, con la propuesta para establecer un Acuerdo de Asociación entre ambas regiones. También es relevante el ingreso de China
�Firmado por los Presidentes de Centroamérica en Tegucigalpa el 15 diciembre de 1995.
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en el ámbito latinoamericano, así como el surgimiento de una nueva corriente continental que plantea fuerzas alternativas y alianzas no tradicionales en clara confrontación con la propuesta estadounidense.
Por otra parte, en términos de la seguridad hemisférica, los países centroamericanos se encontraban, a partir de los procesos de Contadora (1986) y Esquipulas (1987), sumidos en un contexto de transición, en el que, en el marco de una débil institucionalidad civil producto del conflicto, se daban las bases para el avance de la consolidación del proceso de democratización en los mismos. Éste se apuntaló diez años después por el espíritu del Tratado Marco que privilegia los mecanismos de cooperación y colaboración en la seguridad regional para la resolución de los conflictos. Pero el surgimiento de la nueva estrategia de Seguridad Nacional de EEUU, que traslada el terrorismo y su propia seguridad al centro de la agenda continental y mundial, pone en entredicho nuevamente esa separación de funciones de los ámbitos de seguridad y defensa, volviendo a llevar al terreno de lo militar los problemas que surgen de la conflictividad social y aquellos que deben ser resueltos por el carácter preventivo y disuasivo de las fuerzas de seguridad civil de los Estados.
Este fenómeno se da sobre todo en el Triángulo Norte de Centroamérica: Guatemala, El Salvador y Honduras. Los tres países presentan un evidente rezago en la eficiencia policial, la investigación criminal y la administración de justicia, derivado de una débil institucionalidad y de un incremento generalizado de la inseguridad. Por ello, además de llevar temas como las pandillas juveniles al ámbito de amenaza, la agenda de seguridad de América del Norte vuelve a introducir a los ejércitos en funciones de seguridad interna, tornando represiva la respuesta del Estado a fenómenos que atraviesan la agenda de la seguridad pero aún más, la de la equidad social y económica en nuestros países.
No se puede obviar que las principales amenazas a la gobernabilidad del continente y de nuestro país residen, por un lado, en la marginalidad y exclusión y, por el otro, en el crimen organizado, que cada vez alcanza mayores niveles regionales y transnacionales. En este contexto, la débil institucionalidad democrática del sistema se enfrenta a un endurecimiento de la reacción en materia de seguridad, promovido por los anhelos de países cercanos de cerrar las puertas a las amenazas para su seguridad y la de sus habitantes. Debe recordarse que Estados Unidos, Canadá y México establecieron la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN) en marzo de 2005. Lo anterior implica que la frontera sur de la ASPAN la constituye Guatemala y Centroamérica en general, lo cual refuerza el efecto que nuestra propia situación en materia de seguridad y gobernabilidad representa para el norte del continente.
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Sin duda, la dinámica hemisférica atraviesa la dinámica local, donde la institucionalidad de la seguridad civil sigue respondiendo con enfoques y procedimientos del pasado, y las energías que se invierten en resolver el cúmulo de problemas heredados de la impunidad no permiten el espacio y tiempo para generar una nueva institucionalidad en el contexto de la seguridad democrática. El apoyo político y financiero a las fuerzas policiales, a causa de la lentitud en su transformación y la falta de control de las mismas, se ha reorientado al fortalecimiento de estructuras militares para que intervengan en la seguridad interna, sobre todo en materia de narcotráfico y de acompañamiento en patrullajes conjuntos.
El dilema que se enfrenta es encontrar un procedimiento que permita la construcción de un proceso de mediano plazo sin abandonar la coyuntura. El desafío es no caer en la fácil respuesta de resolver la conflictividad social con los mecanismos creados para enfrentar la delincuencia común y el crimen organizado, convirtiendo agendas separadas (transformaciones y demandas sociales y seguridad) en una sola.
4. DESARROLLO DEL MARCO DOCTRINARIO DE LA REFORMA DEL SECTOR SEGURIDAD
Para retomar la reforma del Sector Seguridad y Justicia en Guatemala, el modelo de seguridad integral que recoge tanto la visión de seguridad integral del Tratado Marco de Seguridad Democrática, como el concepto de Seguridad Humana que acuña la Organización de las Naciones Unidas en la década de los noventa, en dónde el centro de la acción del Estado es la persona humana, es el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática. Éste desarrolla una Agenda de Seguridad basada en un concepto ampliado, planteando la paz firme y duradera como resultado del respeto de los derechos humanos, del carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social, la participación social y, por ende, el orden constitucional democrático.
Este concepto evidentemente constituye un tránsito del anterior modelo, que centraba su accionar en la seguridad del Estado, hacia un nuevo paradigma que sitúa a la persona humana como el bien a proteger. En esa forma la seguridad pasa de ser un ejercicio basado en el estricto combate de las acciones delincuenciales, a una acción integral del Estado para garantizar que las necesidades de preservar la vida y los bienes de todos y todas y en especial de los grupos más vulnerables, estén plenamente satisfechas.
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Lo anterior presupone la transformación del modelo de seguridad hacia uno de carácter incluyente, dialogante, horizontal, que tome en cuenta las necesidades diferenciadas y la diversidad de los múltiples actores comunitarios. Así mismo, un modelo que perciba la relación entre la sociedad y el Estado como una relación de confianza, y específicamente en el tema de seguridad, un modelo sistémico en el que las diferentes instancias del Estado, sean éstas nacionales o locales, cumplan con diversas tareas que van desde la prevención, la atención a las víctimas, la contención e investigación del delito, la imposición de sanciones a los victimarios hasta su castigo y reinserción posterior en la sociedad.
De esa cuenta, podemos analizar la seguridad como un proceso de construcción permanente, donde sociedades post conflicto, como la guatemalteca, se encuentran transitando desde modelos autoritarios fundados en la represión y búsqueda del enemigo interno, hacia modelos basados en la institucionalización efectiva de la seguridad ciudadana en manos de un Estado democrático, que privilegia mecanismos de descentralización, prevención y participación, con énfasis en el poder local.
En ese sentido, el modelo de seguridad debe sustentarse tanto en el concepto de seguridad integral de los Acuerdos de Paz, como en el de seguridad democrática que plantea el Tratado Marco centroamericano. Tal modelo no pretende presentarse como reacción al contexto de confrontación que ha prevalecido en la región, sino que quiere partir de una concepción positiva de la paz. Es decir, que el término no sea definido como ausencia de guerra o conflicto, sino como un conjunto de relaciones basadas en la seguridad de las personas para el logro de condiciones de vida que garanticen el goce pleno de los derechos humanos: civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, así como la capacidad de enfrentar eficientemente posibles calamidades producidas por fenómenos naturales.
Superadas las amenazas externas de carácter militar e ideológico, surgidas durante la guerra fría, el Tratado identifica nuevas amenazas a la seguridad: irrespeto a los derechos humanos, impunidad, pobreza y extrema pobreza, que son de índole social, así como el delito: corrupción, pública o privada, delincuencia, crimen organizado (narcotráfico, tráfico de armas, tráfico de personas y otros), además de los desastres naturales.
Por ello, el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática contenido en el Tratado se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil; la seguridad de las personas y sus bienes; la superación de la pobreza y pobreza
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extrema; la promoción del desarrollo sostenible; la protección del ambiente; la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad; el terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas; además de reorientar la inversión de los recursos a la resolución de la problemática social.
Tanto en los Acuerdos de Paz, como en el Tratado Marco de Seguridad Democrática, la propuesta de un modelo de seguridad basado en la prevención, centrado en la persona como eje del desarrollo de las acciones y que cuenta con la participación como sustento, es esencial. Para el efectivo cumplimiento de esta visión, se requiere la transformación institucional, así como las relaciones entre sociedad y Estado. De esa cuenta, la política pública que se deriva de ese nuevo contexto y concepto, se basa en la prevención, en la defensa de los derechos del ciudadano y en el diálogo y la participación como instrumento de relacionamiento.
En la policía, lo anterior significa la construcción de una institucionalidad que tienda al fortalecimiento de un Modelo Policial Preventivo que debiese considerar en su haber, estrategias de acercamiento policía-comunidad, para dar contenido al respeto del carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe; desarrollo de alianzas estratégicas para garantizar la sostenibilidad de los procesos; mecanismos alternos para la transformación y gestión de la conflictividad; estrategias de incorporación y participación ciudadana, entre otros componentes.
5. NUEVO MODELO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y POLÍTICA PÚBLICA
Si se parte del criterio que la Constitución de la República, los Acuerdos de Paz y el Tratado Marco de Seguridad Democrática de Centroamérica constituyen la base y el eje de definición de los intereses nacionales, se podría concluir que la Política de Seguridad tiene como fin último garantizar la seguridad integral para todas y todos los guatemaltecos.
Según el concepto de seguridad democrática plasmado en los Acuerdos de Paz, una política en éste ámbito debe basarse en:
• el respeto a los derechos humanos • el carácter multiétnico de la población • una visión de equidad e inclusión a todos lo niveles • la garantía de la protección de los derechos ciudadanos• un enfoque multidisciplinario con la participación de todos los sectores de la sociedad
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• una modalidad de trabajo que privilegie la participación y por lo tanto, que utilice estrategias para facilitarla • la toma de decisiones descentralizada y desconcentrada, dando mayor peso a lo local
El nuevo modelo de seguridad democrática privilegia los mecanismos de diálogo y resolución de conflictos y la cooperación nacional, subregional y regional, como modalidad de trabajo para enfrentar las nuevas amenazas. La prevención se convierte así en la acción principal, tanto a nivel local, como nacional e internacional. Esto requiere de capacidad de acopio de información, análisis y sistematización de la misma, que facilite la toma de decisiones y la elaboración de estrategias y planes de anticipación a la problemática de seguridad. En la medida en que se puede prevenir, la vulnerabilidad disminuye. Es evidente pues, que la seguridad ciudadana en el nuevo modelo de sociedad de la paz firme y duradera se basa en una institucionalidad que prioriza la prevención.
Sin embargo, históricamente la seguridad se ha percibido como un bien orientado a defender los intereses de determinado grupo o sector, sea éste el terrateniente, el militar o el gran capital. De esa cuenta, la política de seguridad se activa para defender los intereses particulares o gremiales, olvidando que el bien común es el objetivo fundamental de la Constitución y el gobierno. Los Acuerdos de Paz proveen las bases para modificar esta percepción y orientar las acciones en materia de seguridad hacia un ejercicio del Estado incluyente y participativo. El principal obstáculo para cumplir con este último cometido es la institucionalidad tradicional que reproduce los criterios históricos del pasado, con una percepción de confrontación hacia el ciudadano y respondiendo a la conflictividad social con las formas de actuación que responden al modelo de seguridad represivo.
Se necesita entonces, una toma de decisión política que reencauce la institucionalidad de la seguridad dentro de los nuevos presupuestos doctrinarios y que se concrete la reforma al sector seguridad. Sobre este tema es grande el avance que existe en cuanto a la propuesta, elaborada principalmente desde espacios de sociedad civil. Tanto el Congreso de la República, como el Ejecutivo, en sus diferentes períodos de ejercicio político, han desaprovechado el aporte sistemático que desde 1997 se ha venido proporcionando por parte de la sociedad civil, sin mencionar las propuestas que surgieron desde la Asamblea de la Sociedad Civil durante la negociación de la paz.
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La política de seguridad debe contemplar su realización en diferentes niveles y ámbitos, pudiendo entrelazarse en su visión integral con otras políticas sociales y económicas del Estado:
Seguridad externa/cooperativa: En este ámbito se desarrollan las acciones de defensa y seguridad exterior. A partir del cambio de modelo de seguridad, se privilegian los mecanismos de cooperación, coordinación y balance de fuerzas en la generación de medidas de confianza entre los Estados. La posición geoestratégica de Guatemala hace que cada vez más se deba tomar en cuenta la búsqueda de soluciones en el contexto internacional, pero fundamentalmente, en la alianza estratégica con los países centroamericanos. Igualmente no puede olvidarse la participación del país en los foros regionales e internacionales, así como los diferentes compromisos suscritos en materia de seguridad internacional, hemisférica y regional.
Seguridad interior: se divide en seguridad humana o integral y en seguridad ciudadana.
• Seguridad humana/seguridad económica/seguridad social: En este nivel la seguridad se convierte en algo más que la intervención en un primer grado de las instituciones del Estado encargadas de brindar la seguridad ciudadana. La seguridad adquiere una dimensión integral haciéndose el Estado y todas sus instituciones garante de la cobertura de los derechos fundamentales de la persona, trascendiendo un nivel primario de seguridad física, hasta llegar a todos aquellos bienes que signifiquen una calidad de vida digna, en el concepto multidimensional de bien común.
• Seguridad ciudadana: Este nivel es el que corresponde principalmente a las instituciones encargadas de proporcionar el bien de la seguridad a la sociedad, que deben buscar en su actuación l facilitar la participación de la población. El objetivo es preservar los derechos y libertades de la persona y proteger su seguridad y sus bienes. En él se encuentra el conjunto de las regulaciones y normativas que sustentan la capacidad y límites de intervención de las instituciones en el marco de un Estado de derecho. Las instituciones deben abordar en forma multidimensional el problema a través de acciones de prevención, contención, investigación y persecución del delito; protección de las víctimas; así como castigo y rehabilitación de los infractores.
• Seguridad comunitaria: En este nivel se mezcla las prácticas consuetudinarias, elementos de la cultura, la preservación de la comunidad como un bien con
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responsabilidad compartida por autoridades y población. Es un ámbito no político donde pueden resolverse los problemas por la vía de la mediación, teniendo como último recurso la intervención de las instituciones del Estado. En ese momento, la seguridad comunitaria puede trascender para convertirse en un problema de seguridad pública. En este nivel se propicia la participación ciudadana como mecanismo para prevenir y resolver los problemas más próximos de seguridad.
• Seguridad personal/familiar: Es el nivel de la persona y la certeza en mayor o menor grado de la garantía que puede brindarle el Estado, para sentirse segura en el resguardo de su integridad física y de sus bienes. Este es el ámbito de la familia y su papel de vehículo para la socialización, por lo que se espera que el niño y el adolescente crezcan en un ambiente seguro.
Además de los diferentes ámbitos en que se realiza la seguridad ciudadana, la acción del Estado en el abordaje de la misma, debe hacerse en forma sistémica, en tres momentos:3
Prevención: Acciones encaminadas a que las conductas de trasgresión no se produzcan. Esta tarea es responsabilidad fundamentalmente de las políticas económicas y sociales en términos de los indicadores de desarrollo humano que se tengan como meta, de la gestión de los gobiernos locales y, en la misma medida, de la eficacia de las instituciones policiales en anticiparse a la comisión de delitos mediante la recolección, sistematización y análisis de la información.
Intervención: Si el hecho ya se produjo, debe hacerse una intervención que genere la menor cantidad de daño posible, con actuaciones que respeten el Estado de derecho y los procedimientos judiciales y penales. En este momento se requiere de fuerzas policiales efectivas, de una eficiente investigación criminal, del seguimiento de los casos para llevarlos con éxito a juicio y de la acción imparcial y rápida de la justicia, sin olvidar el tratamiento a los privados de libertad y una política penitenciaria que se oriente a la reinserción.
Protección: Acciones orientadas a las víctimas y su entorno, restituyendo el estado anterior y resarciendo los daños. Si bien la víctima entra al sistema de atención a través de una denuncia, sea en la PNC o en el Ministerio Público, después debe ser atendida por programas específicos de instituciones del Estado, de los gobiernos locales o de la sociedad civil.
�Basado en la clasificación que aparece en el documento de CEPAL. Seguridad ciudadana y violencia, Cuaderno de trabajo 39, junio de 2000. p.23
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6. EL CONTENIDO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA En resumen, una política pública debe formularse en función de los objetivos nacionales definidos por el marco normativo y doctrinario en la materia. Posteriormente, de un balance entre las amenazas y debilidades del Estado, por una parte, y de las fortalezas y recursos, por otra, deben establecerse la política y estrategias nacionales. De las anteriores derivan la política y estrategia de Seguridad Nacional, que a su vez se divide en Política de Seguridad Ciudadana y Política de Defensa Nacional. Cada una establece su propia estrategia. La estrategia es la consecución de los fines propuestos con los medios disponibles: presupuesto, organización, fuerzas, capacidades, tareas, personal, entrenamiento y logística, entre otros.
También es importante resaltar que una política pública es el resultado de “los actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia”.4 Así pues, una política viene a expresarse a través de un conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores públicos, y también de la ausencia de acciones determinadas por parte de esos mismos actores, en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico dado. Es decir que también los vacíos, ausencias y “no toma de decisiones” aparentes, forman parte de la política sectorial, en el mismo nivel que las disposiciones que sí se ejecutan.
El producto que se quiere obtener con la política pública marca su contenido. Si se siguiera el criterio del nuevo modelo se seguridad que arranca con los Acuerdos de Paz, este contenido debería formularse de la siguiente manera:
La comisión de delitos, sean éstos realizados por delincuencia común o por el crimen organizado, se previene por parte de las instituciones en conjunto con la población, y son perseguidos, investigados y sancionados por el sistema de administración de justicia en forma pronta y eficaz.
Igualmente, los productos básicos de la política de seguridad ciudadana deberían ser:
• La seguridad del conjunto social es producto de la disminución de la comisión de delitos. Esto se logra por un el desarrollo de un conjunto de actividades orientadas tanto a la anticipación de la comisión
�Meny, Ives y Jean-Claude Thoening. Las Políticas Públicas. Ariel, Barcelona, 1992. p.89
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de los mismos, como a la contención de los hechos delictivos. La anticipación se hace mediante la recopilación de información y análisis
de la misma y/o creación de ambientes seguros, tanto en el entorno físico como en las prácticas sociales cotidianas. La contención del delito se realiza a través de cuerpos especializados para la investigación y persecución del mismo, así como con modalidades de protección. Esta corresponde a la Policía Nacional Civil, Ministerio de Gobernación y al Sistema Penitenciario, así como al Ministerio Público. Un papel importante juegan los gobiernos municipales, sobre todo en los aspectos relativos a la prevención situacional.
• Certeza de la administración de justicia, pronta y eficaz. Esta es responsabilidad del Organismo Judicial, Ministerio Público y Defensoría Pública Penal.
• Otros actores institucionales participan coordinadamente en la prevención y la protección. Implica a otros ministerios e instituciones, tales como Educación, Salud, Secretaría Ejecutiva de la Presidencia, Secretaría Presidencial de la Mujer, Secretaría de la Paz, entre otras.
• La participación de la población en las tareas de anticipación y seguridad situacional, así como en la de protección. Para ello deberán desarrollarse procedimientos de trabajo, tanto horizontales como verticales, entre organizaciones y autoridades: PNC, Municipalidades, COCODES, COMUDES, CODEDES.
• El diseño de modalidades de trabajo para la prevención y protección específicas de sectores poblacionales determinados: niñez, juventud, mujeres, adolescentes, tercera edad, jóvenes en conflicto con la ley, personas privadas de su libertad. Teniendo presente que ejes transversales son los de género y multietnicidad, así como que las estrategias pueden darse en comunidades rurales, áreas urbanas del interior y barrios o zonas de grandes ciudades. Esta es fundamentalmente una tarea de la Comisión Nacional de Prevención de la Violencia y Promoción Integral de Valores de Convivencia CONAPREPI, que agrupa a todas las instituciones relacionadas con la temática de prevención.
7. LOS RESULTADOS DE LA ACTUAL POLÍTICA DE SEGURIDAD
Pese a que el número de efectivos de la nueva PNC, producto de la reforma policial en Guatemala, alcanza la cifra de casi 20,000 agentes, los índices de criminalidad en el ámbito nacional no han disminuido. En los últimos años se ha incrementado la tasa del delito. Existe indudablemente, una creciente sensación de inseguridad en la población que afecta su calidad de vida. Esta sensación se fundamenta en la proliferación de la violencia contra la mujer y
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el menor, la actuación de las pandillas juveniles, los robos con intimidación a las personas y el pequeño tráfico de droga, que por su frecuencia genera inseguridad ciudadana. Este ciudadano afectado por el delito cotidiano requiere que sus problemas de seguridad se solucionen y no sentirse marginado por las prácticas burocráticas de la administración de justicia.
La situación descrita plantea la interrogante acerca de cómo enfrentar en forma conjunta - comunidad y Estado- el creciente aumento de la criminalidad, sin atropellar los principios elementales de un Estado de Derecho, ni justificar procedimientos y actuaciones represivas y/o autoritarias que representan un mayor peligro para la vida e integridad física de los ciudadanos y elevan los niveles de corrupción e impunidad. En ese sentido, es importante señalar que el proceso de reforma policial –aún en marcha– es uno de los espacios idóneos para diseñar e implementar un Modelo Democrático de Prevención del Delito. Se trata de modificar la gestión policial de trabajar “para” el ciudadano a trabajar “con” el ciudadano.
Es innegable que nos encontramos en una etapa de transición entre el modelo de seguridad anterior basado en el orden público, y el que se requiere a la luz de las nuevas definiciones de la seguridad democrática. En la mayor parte de la población persisten actitudes que vinculan la seguridad a la violencia y a la represión. Por ello es fundamental incorporar a la definición de este nuevo modelo la visión comunitaria con enfoque preventivo, de forma que permita encontrar las claves del tejido social y en esta forma, definir cuáles son las actitudes que deben modificarse en forma colectiva, a través de la información y la formación en los temas base de la seguridad, para garantizar los derechos básicos de los integrantes de las poblaciones. En este contexto, es importante también incorporar al modelo de seguridad ciudadana democrática, aquellas prácticas positivas que surgen de la gestión local de los conflictos.
El resultado de la ausencia de una política coherente con las nuevas demandas provoca, por un lado, que no se haya desarrollado la institucionalidad de la prevención del delito, y por otro que la respuesta reactiva siga utilizando los procedimientos del pasado, sin un desarrollo adecuado de la técnica de investigación y persecución criminal. La forma en que se ha venido abordando la problemática de la seguridad no tiende a acrecentar la sensación de más seguridad por parte de la población y también demuestran que la institucionalidad de la seguridad no responde a las demandas y a la realidad de la tendencia delictiva en el país.
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Por otra parte, ante un cuerpo policial que no responde con efectividad frente a la delincuencia común, y una institucionalidad de la seguridad que no cuenta con las herramientas básicas de la anticipación y resolución de los crímenes cometidos por las bandas organizadas, casi desde el inicio de la reforma policial, la decisión urgente y coyuntural, que se ha convertido en permanente, ha sido la de involucrar al Ejército en operaciones de seguridad ciudadana.
Las acciones de intervención conjunta se amparan en el Decreto 40-2000 del Congreso de la República, que establece que solamente en el caso que la Policía sea desbordada por la delincuencia organizada o en que la supervivencia del propio Estado esté en peligro, las fuerzas armadas podrán actuar excepcionalmente, durante el más breve plazo posible, para restaurar el orden. Sin embargo, lo que se preveía como excepcionalidad se ha convertido en lo cotidiano a lo largo de los últimos tres gobiernos. Incluso, en los planes de corto, mediano y largo plazo del propio Ministerio de la Defensa, se contempla la creación de equipos especializados en seguridad y defensa, tendiendo nuevamente a la desnaturalización del cuerpo militar y a la confusión de los campos de actuación de las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad, como en el pasado.
Esta participación permanente de las fuerzas armadas y la urgencia de la coyuntura que se enfrenta en materia de seguridad, agudizado por la frecuente volatilidad de los cargos de alto nivel en las instituciones encargadas de la seguridad, no ha permitido el diseño de una política de seguridad ciudadana, así como el espacio para la creación de los instrumentos fundamentales para el combate al crimen organizado y la delincuencia común, como son la inteligencia civil y una policía basada en la prevención del delito.
8. ETAPAS DE LA CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD
La política debe responder a lineamientos emanados de un proceso de consulta y validación entre la sociedad y el Estado. Dentro de la nueva institucionalidad de la seguridad en el país, debe partirse de una propuesta diseñada por el Consejo Nacional de Seguridad, como ente ejecutor del Sistema Nacional de Seguridad, que se encuentra actualmente en su primera fase de funcionamiento.
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Dentro de las etapas están:
Definición de las amenazas: Esta etapa es esencial para que el Gobierno pueda, con los recursos que tiene, enfrentar las posibles amenazas. En ese sentido, tiene que sopesar y priorizar aquellos fenómenos que constituyen un riesgo o que de hecho ya son una amenaza para la consecución del bien común y la gobernabilidad, fundamentalmente aquellos que pongan en peligro la capacidad del Estado para proteger y garantizar la vida y los bienes de la población. Para esa definición debe partirse de las amenazas percibidas por los mismos actores del Estado y de las situaciones de peligro priorizadas que la misma población, organizada o no, pueda proporcionar.
Por ello, en esta etapa la coordinación básica que debe establecerse es entre el Presidente, el Consejo Nacional de Seguridad, la Secretaría de Análisis Estratégico y el Consejo Asesor de Seguridad. La SAE analizará todo aquello que pueda ser una posible amenaza al Estado, la gobernabilidad y la consecución de los objetivos nacionales. El CAS complementará la visión y percepción de las amenazas en función de las demandas e informaciones o consultas, recibidas en su papel de articulador y puente de la sociedad civil organizada. La SAE deberá establecer cuál es el sentir de las autoridades locales, así como los posibles riesgos, peligros y amenazas que el Estado de Guatemala pueda percibir.
En este ejercicio debe intervenir el Ministerio de Gobernación como máximo responsable de ejecutar la política pública en materia de seguridad ciudadana, así como los otros miembros del Sistema Nacional de Seguridad: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de la Defensa y la Coordinadora de los Servicios de Inteligencia que agrupa a las agencias de inteligencia del Estado.
Agenda de Seguridad: Para la elaboración de tal Agenda debe realizarse un balance de los recursos y fortalezas que se tiene para poder establecer la capacidad real de enfrentar las amenazas establecidas. Eso permitirá que en la Agenda se establezcan como objetivos de mediano y largo plazo la adquisición o mejoramiento de determinadas capacidades de las instituciones, acciones a coordinar y una estrategia de prevención y anticipación. Esa agenda es el hilo conductor de la política de seguridad ciudadana, por un lado, y de la ejecución de las decisiones políticas y financieras en dicha materia, por otro.
Diseño de políticas: Una vez establecida la Agenda de Seguridad y las prioridades u objetivos a conseguir, se puede entonces formular la Política Pública en
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Seguridad Ciudadana. Esta política explicitará las acciones prioritarias desde el punto de vista del Estado aunque debe señalarse que precisamente es la política la que debe diseñarse con amplia participación de la sociedad en su conjunto.
Las políticas o la política en materia de seguridad deberán también establecer claramente los productos a conseguir en cuatro áreas diferentes:
• Prevención, anticipación a partir de recolección de información, análisis de la misma, establecimiento de mecanismos de coordinación entre los diferentes actores, así como la efectividad en las actuaciones de las instituciones encargadas de brindar la seguridad ciudadana..
• Investigación, persecución del delito y administración de justicia. Es aquí donde reside gran parte de los problemas de seguridad y gobernabilidad, principalmente por la carencia de legitimidad del sistema en su conjunto. Esto se produce por la ausencia de una efectiva coordinación entre las entidades, la falta de profesionalización de los integrantes de los organismos y la débil capacidad técnica para la misma investigación y seguimiento de la sanción penal.
• Protección de las víctimas. Es uno de los aspectos más olvidados dentro de la administración de justicia. El sistema responde a la lógica de enfocarse en el castigo a los victimarios sin establecer mecanismos que permitan un adecuado tratamiento, acompañamiento y restitución de las víctimas de un delito.
• Rehabilitación y reinserción de los infractores. Si el sistema penitenciario se encuentra colapsado y sin un marco normativo adecuado, es previsible la inexistencia de propuestas y políticas que orienten la actuación de las autoridades penitenciarias en la lucha por la capacitación y preparación de los privados de libertad para poder reinsertarse en condiciones seguras y productivas a la sociedad.
9. UNA PROPUESTA DE AGENDA DE SEGURIDAD
9.1 Riesgos y amenazas Siguiendo la lógica de la construcción de la política, puede partirse de las amenazas y riesgos en materia de seguridad ciudadana.
Existen tres dimensiones de problemas que se entrecruzan en materia de seguridad ciudadana. El primero es la existencia de estructuras clandestinas, algunas de ellas conformadas al amparo del Estado durante el conflicto armado interno y que conociendo la forma de actuar de las instituciones, se han
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enquistado en la estructura de las mismas, contaminando su funcionamiento. Estas estructura son las que atentan directamente contra la gobernabilidad, además de ser responsables del alto grado de impunidad que existe aún en la administración de justicia y combate al crimen. Algunas de ellas se han desarrollado al amparo de la falta de control y vinculación con la criminalidad organizada al interior de las instituciones de seguridad.
El caso del asesinato de tres diputados salvadoreños al Parlamento Centroamericano y su piloto, el 19 de febrero 2007, delito por el que fueron capturados cuatro policías miembros de la Unidad contra el Crimen Organizado, quienes a su vez fueron ejecutados dentro de una cárcel de máxima seguridad el 25 del mismo mes, pone en evidencia el grado de penetración de la criminalidad organizada y los grupos paralelos en las fuerzas de seguridad. Igualmente evidenció la práctica de limpieza social que se había venido desarrollando al interior de la institución policial.
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Por otra parte aparece el crimen organizado, producto tanto de vínculos transnacionales como de células operativas de las estructuras clandestinas, que alimenta financieramente a estas últimas ya que se sirven de su control en las estructuras del Estado para poder operar, generando altos grados de impunidad. Esta criminalidad también se extiende al sistema financiero mediante el lavado de dinero, bien sea a través de la banca o de inversiones en el sector de la construcción y bienes raíces, entre otras actividades comerciales y financieras.
La tercera dimensión es la de la delincuencia común, que también se ve atravesada por vinculaciones coyunturales o semi permanentes con las otras dos dimensiones de la criminalidad. El mejor ejemplo de esta vinculación son las maras, que tanto pueden actuar delinquiendo en función de la sobrevivencia del grupo, como ser parte de la red de crimen organizado. Por ello, fenómenos como el asalto a autobuses y el cada vez más creciente fenómeno de los crímenes contra mujeres, pueden ser hechos vinculados a delincuencia común o bien formar parte de líneas definidas de actuación de las bandas dentro de sus alianzas más amplias. Sin embargo, el grado de victimización de los guatemaltecos se incrementa año con año y se pierde la fe en el sistema de administración de justicia. Esto trae consigo un incremento de la aprobación a ejercer la justicia por mano propia.5
Como factor de riesgo, el mal uso de las armas de fuego y la proliferación de las mismas es otro de los problemas con los que se enfrenta la sociedad guatemalteca. El país cuenta con el mayor índice de homicidios por cada 100,000 habitantes de la región centroamericana (55), siendo de los más elevados del continente americano. El 80% de esos homicidios son producidos por armas de fuego. A esto se le une el incremento del consumo de drogas en el país, así como la permanencia de altos grados de alcoholismo, lo que sumado a laproliferación de armas de fuego, produce el alto índice de homicidios en el país. La proliferación de armamento proviene en su mayoría del tráfico ilícito del mismo.
El tráfico de personas y la trata de menores son otros de los fenómenos ligados al crimen organizado que se convierten en factores de incremento de la inseguridad. Si a eso se le agrega los altos niveles de violencia intrafamiliar como causa primaria de la violencia juvenil y la toma de zonas y barrios por parte de las pandillas juveniles no necesariamente vinculadas al crimen organizado, el escenario de la inseguridad que afecta directamente a la población está a la vista.
�Para más información ver el documento Cultura política de la democracia en Guatemala 2006, op.cit.
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El hecho que el Estado haya cedido su obligación de brindar seguridad y su capacidad de uso de la fuerza a empresas privadas de seguridad es uno de los factores que amenazan la gobernabilidad, por el número y naturaleza de las mismas, que supera en hasta cuatro veces el número de elementos de las fuerzas estatales de seguridad. La baja calidad del entrenamiento y capacidad de uso proporcional de la fuerza de los elementos de policía privados, han causado innumerables muertes entre la población. A esto se une el escaso control que el mismo Estado ejerce sobre estas empresas y los miles de agentes que las conforman.
En materia de balance de las debilidades y fortalezas que tiene el Estado para enfrentar la problemática de la inseguridad, resalta la escasa capacidad de coordinación entre los actores de la administración de justicia, que se traduce en escaso resultados,6 y la debilidad de la institucionalidad para enfrentar las amenazas y riesgos existentes. Esta debilidad se traduce en:
• Ineficiencia e ineficacia policial• Ausencia de Inteligencia Civil y por lo tanto de capacidad de anticipar y
prevenir• Investigación criminal deficiente• Sistema Penitenciario colapsado • Resolución de la justicia lenta • Participación de las fuerzas armadas en seguridad interna
El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil planteaba una ruta para la transformación del cuerpo policial. Se ha cumplido en cuanto al número establecido de elementos, que hoy es insuficiente. Siguen pendientes:
• Favorecer una incorporación con visión multiétnica • Creación de un cuerpo policial con orientación comunitaria• Creación de la inteligencia policial• Especialización y fortalecimiento de la investigación criminal• La agenda legislativa que enmarque el nuevo modelo de seguridad
democrática establecido en el proceso de paz
En lo relativo a la participación del Ejército en tareas que no serían de su competencia en la separación de funciones establecida en la Reforma al Sector Seguridad, la inexistencia de procedimientos de coordinación y de una política
�Estudios diversos coinciden en que solamente el 2% de los homicidios se esclarecen en el país, cuando en otros países, por ejemplo el cono sur, este promedio llega a 95%.
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de seguridad hace que lo que se consideraría como excepcional, se convierta en permanente. La política de seguridad debe concebir como coyuntural la participación militar en temas de seguridad ciudadana y la misma debe darse en un marco temporal de actuación, que defina la forma e intensidad de la intervención, el tipo de arma que se utilizará, los procedimientos de intervención y la estrategia de salida de la misma. En la visión de un sistema de seguridad integrado, la cooperación interinstitucional debe orientarse a acciones de inteligencia y contención del crimen organizado, más que a una acción de carácter disuasorio como lo son los patrullajes conjuntos.
Finalmente, es importante resaltar el compromiso asumido por el Ejecutivo en cuanto a subsanar la dramática circunstancia ocurrida con la muerte de los diputados salvadoreños y la posterior ejecución extrajudicial de los policías confesos, situación que provocó la salida del Ministro Carlos Vielmann y del Director de la PNC, Edwin Sperinsen. Las renuncias de tales funcionarios se produjeron en medio de señalamientos de haber permitido escuadrones de la muerte y la conformación de grupos paralelos vinculados con el crimen organizado al interior de las estructuras de seguridad.
En ese sentido, el Presidente de la República decidió tomar la propuesta que había venido impulsando el Consejo Asesor de Seguridad desde su creación, que contemplaba no sólo la creación del Sistema Nacional de Seguridad, sino también el impulso a una agenda básica que incluía la creación de la inteligencia civil, el fortalecimiento de la inteligencia estratégica, la consolidación de la institucionalidad policial y la continuidad de la reforma penitenciaria, entre otras acciones. Esta agenda tiene el objetivo de sentar las bases de la reforma del sector seguridad con una perspectiva de mediano y largo plazo, pero con acciones que pueden realizarse en este año todavía, pensando en un proceso de transición en la coyuntura electoral y el cambio de gobierno a inicios del 2008. Concertar esta agenda de transformación con los partidos políticos es uno de los retos en los próximos meses.
9.2 Ejes de la Agenda
1. Fortalecer la coordinación de las acciones del Estado En definitiva, el Estado debe enfrentar en una forma coordinada y eficiente las diversas dimensiones de la seguridad para poder obtener resultados de la acción de los diferentes actores. El modelo de seguridad democrática e integral es un sistema. Este sistema se basa fundamentalmente en una institucionalidad que debe trabajar en forma coordinada y con una visión común del bien a proteger, que es la seguridad de las personas y la defensa de sus derechos.
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Dado que la acción del Estado tiene tres momentos en la acción: prevención, intervención y protección, y que existen cuatro niveles de ejercicio de la seguridad, sea ésta privada o colectiva, los actores son múltiples.
Para el ejercicio de la política pública en materia de seguridad, es indispensable la existencia de mecanismos de coordinación entre los diferentes actores del Estado, agrupados en lo que se podría denominar el Sistema Nacional de Seguridad. Lo conforman actualmente la Presidencia de la República, los ministerios de Gobernación, Defensa y Relaciones Exteriores, y la Secretaría de Análisis Estratégico. Cualquier entidad pública puede ser llamada si se considera pertinente. El Sistema es dirigido por el Consejo Nacional de Seguridad, presidido por el Presidente y en el que participan las máximas autoridades de las instituciones, quienes se apoyan en una Secretaria Ejecutiva para su mejor funcionamiento. En el Sistema también está previsto el funcionamiento de la Coordinadora de Servicios de Inteligencia, que aglutina a la SAE, la Dirección General de Inteligencia Civil del Ministerio de Gobernación –DIGICI- y la Dirección de Inteligencia del Ministerio de la Defensa Nacional. El marco normativo debe contemplar los mecanismos de control democrático e interno de esta instancia.
Acción: Fortalecer la creación y funcionamiento pleno del Sistema Nacional de Seguridad a través de la aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
2. Formulación de la política pública de seguridad En el ámbito del nuevo modelo de seguridad es necesario explicitar el contenido y los objetivos de la política que debe orientar las acciones del Estado. Esta es una tarea que le compete al Consejo Nacional de Seguridad, con la participación de la sociedad organizada. La inseguridad y la criminalidad no se podrán seguir enfrentando con acciones coyunturales, práctica que ha demostrado su fracaso. En ese sentido es indispensable visualizar programas de mediano y largo plazo que se orienten a eliminar las causas que origina la criminalidad y la delincuencia. Para ello se requiere la participación de la mayor parte de instituciones del Estado, pero regidas por estrategias orientadas a mejorar las condiciones económicas y sociales del país.
En esta formulación debe participar la institucionalidad del Estado que no depende del Ejecutivo, tal como el Ministerio Público, el Organismo Judicial
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y el Congreso, con la finalidad de asumir la responsabilidad compartida de la seguridad como defensa y garantía de los derechos de la persona.
El Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito –ILANUD- ha comprobado la correlación de factores sociales y económicos con el incremento del delito en un país. Algunos de ellos son:
• Incremento de urbanización: Aumento de hacinamiento, carencia de servicios, ausencia de infraestructura.
• Población joven que denota la ausencia de políticas de población• Jóvenes fuera del sistema escolar o del hogar: Más del 80% de los jóvenes
en Guatemala no llegan a la educación media.• Grado de inequidad: Más inequidad expresada como exclusión en
servicios básicos, derechos fundamentales. Más necesidades insatisfechas incrementan los niveles de delito en el futuro.
• Generación de empleo: En la medida que el sistema económico no puede absorber la mano de obra que entra al mercado, se establecen condiciones de incremento del delito en el futuro. Hay un gran porcentaje de jóvenes fuera del sistema escolar, con escasa capacitación o formación y sin posibilidades de acceso a un empleo.
• Bajo nivel de acceso al consumo: El deseo de adquirir bienes de consumo frente a la poca posibilidad de tener los recursos para adquirirlos, crean condiciones para incrementar la comisión de delitos contra los bienes.
Por ello la formulación de la Política Pública de Seguridad es indispensable para lograr con una visión de largo plazo, la consecución de la seguridad que permita el desarrollo económico y social para todas y todos los habitantes de Guatemala.
3. Prevención y anticipación Para dotar de capacidad de análisis estratégico a la Presidencia de la República de forma que cuente con la información necesaria para la toma de decisiones al más alto nivel, debe fortalecerse el marco institucional de la SAE. La Ley del Sistema Nacional de Seguridad debe contemplar la misión, competencia y ámbito de actuación de esta entidad.
Es urgente lograr la disminución de la comisión de delitos por el desarrollo de un conjunto de actividades orientadas a la anticipación de la realización de los mismos. Esta anticipación puede hacerse mediante la recopilación de información y análisis de la misma que luego derive en estrategias de prevención del delito; líneas de investigación para la desarticulación de bandas criminales; y mejoramiento de la política pública en materia de seguridad así como facilitar la toma de decisiones. A nivel local esta actividad se traduce en la creación de ambientes seguros, tanto en el entorno físico como en las prácticas sociales cotidianas.
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Con diez años de retraso, recién ha empezado a funcionar formalmente la Dirección General de Inteligencia Civil –DIGICI- en el Ministerio de Gobernación. Este es el ente rector para el desarrollo y efectividad de la inteligencia policial. Entre las tareas que enfrenta está la capacitación de los analistas que la conformarán, establecer los controles internos y fortalecer el sistema de información policial.
Acción: • Dotar de un marco legal a la SAE y fortalecer sus capacidades y competencias
como órgano de inteligencia estratégica del Estado• Fortalecer la DIGICI y el Sistema de Información Policial• Aprobar una Ley para la supervisión y monitoreo de los Servicios de
Inteligencia
4. Fortalecimiento institucional El balance de la situación de inseguridad en Guatemala lleva a la conclusión de la urgente necesidad de fortalecer la institucionalidad de las instancias que son responsables de garantizar el acceso de la población a un ambiente seguro. Las acciones más urgentes se reflejan a continuación.
a. Policía Nacional CivilModelo policial. Recientemente concluyó la consulta dirigida por el Ministerio de Gobernación y los mandos altos de la PNC en la que participaron organizaciones de la sociedad civil y cooperantes. El modelo policial acordado caracteriza a la Policía Nacional Civil como: policía única, de naturaleza civil, apartidaria, laica, transparente, jerarquizada y disciplinada, profesional, respetuosa de los Derechos Humanos y uso eficaz y racional de la fuerza, descentralizada en el ámbito de la prestación del servicio y la ejecución presupuestaria, enfocada a la solución de problemas y actuando con equidad, sin discriminación por razones de género ni étnica.
Acordar un modelo policial es indispensable para:
• La transformación de la doctrina policial, orientada a las acciones de prevención como una parte constitutiva del quehacer policial en la misma medida que las prácticas de contención y persecución del delito
• La modificación de la orgánica policial de forma que se exprese con balance el nivel de importancia de la prevención dentro de las tareas de combate a la criminalidad
• El fortalecimiento de las unidades de investigación y contención del delito en todas sus expresiones
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• La reestructuración de los contenidos de formación en la Academia de la PNC, de manera que respondan a una visión y doctrina preventivas
• El fortalecimiento de las unidades internas de la PNC encargadas de recopilar y analizar la información para el desarrollo de planes de prevención específicos, de las unidades orientadas a la atención de poblaciones en riesgo priorizadas por el análisis de las amenazas, de las unidades de atención a las víctimas y de las unidades encargadas de establecer el relacionamiento cotidiano con la población
• La modificación de la asignación de destinos, así como de la permanencia en las zonas de trabajo de los agentes y oficiales policiales
• El desarrollo de modalidades de trabajo con la población, definiendo estrategias y procedimientos
• El establecimiento de procedimientos de coordinación con otras instituciones encargadas de la prevención del delito y de proporcionar apoyo en la creación de ambientes situacionales seguros
• La reformulación del presupuesto • Propiciar procedimientos de participación de la población en la
fiscalización, evaluación y seguimiento de la política pública en materia de seguridad preventiva y seguridad ciudadana, en todos los niveles de los consejos de desarrollo urbano y rural.
Acción:• Investigación criminal: consolidar la reestructuración de la División
de Investigación Criminal –DINC- que implica selección de personal, capacitación, establecimiento de estrategias, priorización de delitos y abordaje territorial. Mejora de la coordinación con el Ministerio Público a través de la conformación de equipos especializados interinstitucionales, privilegiando la investigación de delitos contra la vida
• Fortalecimiento de los controles internos: consolidar la transformación de la Inspectoría de la PNC, para lo cual ya se inició la selección de nuevo personal, así como fortalecer la capacidad de la Oficina de Responsabilidad Profesional –ORP- en sus acciones de investigación interna, dotándole de recursos y acompañamiento. Asegurar la aplicación del Régimen Disciplinario
• Consolidación de la carrera policial: uno de los principales problemas en el deterioro profesional de la PNC es la pérdida del régimen de carrera. Por ello se debe seguir con el criterio de nombramiento de los altos mandos por ascenso, respetando la jerarquía y grado de capacitación. Ello implica el fortalecimiento de la Academia como instancia de ingreso, profesionalización y ascenso, así como establecer en forma inmediata el procedimiento para garantizar el relevo institucional en los mandos altos y
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medios, a través de convocatorias extraordinarias que respeten la equidad de género y étnica
• Cobertura geográfica: Realizar convocatorias para incrementar el nuevo ingreso estableciendo alianzas estratégicas con las municipalidades, el Sistema de Consejos de Desarrollo, organizaciones sectoriales, empresariales y de sociedad civil, para la difusión y revalorización de la gestión policial. Redefinir el modelo de Comisaría para hacer más efectiva la acción policial
• Reformar el marco legal y normativo: para dar vigencia al nuevo modelo
b. Ministerio de Gobernación La situación en materia de inseguridad requiere de todos los esfuerzos en la institucionalidad de la seguridad. Por ello se ha planteado la reestructuración del Ministerio de Gobernación para trasladar a otras instancias del Ejecutivo las competencias que no están relacionadas directamente con la seguridad ciudadana.
Igualmente es necesario consolidar las acciones del Ministerio en el combate al flagelo de la proliferación de armas y municiones, como uno de los principales factores criminógenos que inciden en el incremento de homicidios. De esa cuenta, la creación de la Dirección General de Control de Armas y Municiones –DIGECAM- es una tarea impostergable y que no riñe con la competencia actual del Departamento de Control de Armas y Municiones del Ministerio de la Defensa –DECAM-. El tráfico ilícito de armas y municiones es una de las principales amenazas a la vida de los guatemaltecos y el control del Estado sobre el trasiego de las mismas es una de las acciones inmediatas para disminuir el alto número de homicidios y delitos contra la propiedad.
Otro de los ámbitos que requiere atención urgente es la supervisión de las empresas privadas de seguridad, fortaleciendo la cobertura, despliegue y monitoreo de las mismas ya sea a través del mejoramiento de la unidad respectiva en la PNC o considerar convertirla en una dependencia de carácter ministerial.
c. Ministerio PúblicoLa responsabilidad de conducir la investigación recae sobre el Ministerio Público, si bien la policía es la encargada de ejecutarla. La duplicidad de acciones entre ambos entes es histórica y la falta de coordinación y acuerdo para trabajar redunda en la efectividad de la investigación y, por ende, en el incremento de la impunidad. De cada 50 homicidios solamente uno llega a juicio y en algunos casos los acusados son absueltos por falta de pruebas
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o mal manejo de las mismas por parte de los fiscales. Por ello, una de las acciones inmediatas en la Agenda de Seguridad debería ser la capacitación de los auxiliares de fiscal en todas las etapas del proceso: escena del crimen, proceso de las pruebas, hipótesis de la investigación y seguimiento del caso hasta llegar a juicio.
Investigaciones realizadas sobre casos concretos por parte del Instituto Interamericano de Derechos Humanos demuestran que los problemas de la actuación del MP no se dan únicamente en el manejo de la escena del crimen, sino principalmente en dar seguimiento al debido proceso. Esto implica que muchas veces las pruebas recolectadas no se procesan, la falta de capacitación adecuada en análisis impide que se establezcan hipótesis de investigación y, finalmente, muchos casos son abandonados antes de llegar a juicio. Según datos del Observatorio de Justicia, solamente el 1% de los casos ingresados al MP llegan a sentencia y los casos resueltos oscilan entre el 7% y 12%. Esta baja respuesta ante la demanda de justicia incide en la frustración de la víctima y en la pérdida de credibilidad de la institucionalidad de la justicia.
d. Sistema Penitenciario En este año se avanzó en términos legales con la aprobación de la Ley del Sistema Penitenciario. Como se sabe, las condiciones de hacinamiento, falta de infraestructura adecuada y de controles internos, corrupción y falta de capacitación del personal son algunos de los problemas vigentes. Por otra parte, más de un 40% de las personas detenidas están en espera de juicio y muchos de ellos han cumplido con creces su condena. La inseguridad y falta de control se demuestra con el asesinato de 36 pandilleros en forma simultánea en cuatro prisiones del país en el año 2005. Dentro de las acciones urgentes está identificar y carnetizar a la población detenida, ya que esta información se desconoce; mejorar la infraestructura carcelaria; agilizar los procesos para disminuir el porcentaje de personas en espera de juicio; separar a los reclusos por gravedad del delito; entre otras. Acción:Lograr el consenso entre partidos políticos e instancias gubernamentales, no gubernamentales, nacionales e internacionales, para la implementación de la Ley del Sistema Penitenciario
5. Coordinación para la aplicación de justicia y combate a la impunidad El papel del Organismo Judicial en el acceso a la justicia pronta y eficaz es crucial. Pero independientemente de respetar la separación de funciones
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entre los organismos del Estado, una tarea urgente de la agenda inmediata de la seguridad es lograr la adecuada coordinación y armonización entre la PNC, el MP y el Organismo Judicial, para la resolución y castigo de los delitos en el país. En la medida en que la problemática de falta de acceso a la justicia de la población victimizada no se resuelva, la pérdida de apoyo al sistema democrático será inevitable y la convicción de tomar la aplicación del castigo en mano propia por parte de la población irá creciendo, con el consecuente riesgo de cierre de los espacios democráticos y pérdida de seguridad y libertad para la acción.
Parte de la agenda próxima es la implementación del Instituto Autónomo Nacional de Ciencias Forenses para apoyo de la investigación científica.
6. Participación comunitaria y gestión local de la seguridad preventiva En términos generales, los problemas de inseguridad son fundamentalmente resultado de falta de prevención. La seguridad preventiva puede hacerse mediante la prevención social que reduce la motivación del delincuente y la prevención situacional que reduce las oportunidades de cometer el delito. Esta última es la que se relaciona más con las acciones desarrolladas desde el municipio, como por ejemplo iluminación de calles, ornato, recuperación de espacios públicos, y entretenimiento y ocio para las diferentes edades. En el ámbito local debe apoyarse el desarrollo de una cultura de anticipación a través de la elaboración de agendas locales de seguridad preventiva, que establezcan claramente las competencias municipales y de la población en estas tareas, todas ellas dentro de una estrategia de fortalecimiento del Estado de Derecho. Si bien el papel protagónico en este ámbito lo tiene la gestión municipal, es crucial el desarrollo de las capacidades del Sistema de Consejos de Desarrollo para complementar la intervención en el espacio comunitario.
Acción:• Apoyar el papel del municipio en la gestión de la seguridad local
preventiva, situacional y social• Dotar de capacidad al sistema de Consejos de Desarrollo para participar
activamente en las tareas de diseño de agendas locales de prevención social y situacional
La participación de la población nunca deberá sustituir las competencias de la acción policial, en especial aquellas relacionadas con el uso de la fuerza.
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7. Marco normativo El marco legal es indispensable para dotar de capacidades al Estado y a las instituciones para su actuación en la consecución de la seguridad. De ahí que el rezago en la aprobación de leyes que tienen que ver con las transformaciones indispensables en el sector seguridad incide en el escenario de alta inseguridad que se vive hoy. Con este retraso los partidos políticos se convierten en grandes responsables de la inseguridad e impunidad en el país. En este sentido, es significativo que la mayoría de partidos representados en el Congreso de la República, después de varias semanas de contradicciones y confusiones, hayan asumido la responsabilidad política de ratificar, al reanudar el período de sesiones ordinarias del Organismo Legislativo este 1 de agosto, mediante el procedimiento de urgencia nacional, el convenio suscrito entre el gobierno de Guatemala y la Secretaría General de las Naciones unidas para el funcionamiento de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala –CICIG-, aprobación que constituía una demanda central para poder garantizar la realización de la agenda de seguridad. Sería deseable que similar voluntad se manifestara para aprobar cuanto antes el resto de iniciativas de la agenda legislativa en materia de seguridad.
Dentro de las iniciativas de la agenda legislativa pendientes de aprobar se pueden mencionar:
• La nueva ley de Orden Público• Ley del Sistema Nacional de Seguridad • Ley Marco de Inteligencia, • Reforma a la Ley de Armas y Municiones • Ley de Servicios de Seguridad Privada• Ley de Acceso a la Información
Referencias Bibliográficas
AZPURU, Dinorah, 2007. Cultura política de la democracia en Guatemala: 2006, LAPOP, Guatemala. CEPAL, 2000. Seguridad ciudadana y violencia, Cuaderno de trabajo 39, junio.MENY, Ives y Jean-Claude THOENING, 1992. Las Políticas Públicas. Ariel, Barcelona.Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. San Pedro Sula, Honduras, 15 de diciembre, 1995.
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Reflexiones en torno a la política exteriordeGuatemala
Ariel Rivera Irías *
INTRODUCCIÓN
Prácticamente en todas las épocas, latitudes y altitudes del planeta, la política exterior ha sido, al igual que la política de defensa y seguridad, “atribución-dominio” exclusivo del Estado. Lo sigue siendo, pero con características diferentes, en el contexto de lo que se ha dado en llamar “gobernanza”.
Existe, asimismo, consenso en cuanto a que la política exterior debe concebirse, diseñarse, implementarse y ejecutarse necesariamente en función de los intereses vitales, fundamentales, estratégicos, debidamente jerarquizados, de la Nación, de la ciudadanía, del Pueblo, en donde reside, en última instancia, la soberanía.
El planteamiento es simple y claro. Sin embargo, en la realidad se vuelve complejo. Existen países donde los Estados no desempeñan plenamente su rol, donde no se ha explicitado, no se conoce o no existe realmente una Estrategia Nacional claramente definida; donde, cuando existe una estrategia, quienes la diseñan no se orientan por prioridades consensuadas; donde se observa nebulosidad y contradicciones en la implementación y ejecución de las políticas, como consecuencia de los juegos de intereses y de poder no sólo internos sino externos.
*Master en administración pública, economía y finanzas. Vicerector Administrativo de la Universidad Rafael Landívar. Catedrático universitario. Ha sido Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la URL, Embajador de Guatemala ante los organismos de la ONU con sede en Ginebra y ante el gobierno de los Estados Unidos de América; Ministro de Relaciones Exteriores, de Finanzas Públicas y de Economía; gerente del Instituto Nacional de Administración Pública y Secretario General del Consejo Nacional de Planificación Económica, entre múltiples funciones públicas.
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Este estado de cosas contrasta con el de países en donde los funcionarios y servidores públicos y particularmente los del servicio exterior, desde las instancias que deciden hasta las ejecutoras, trabajan y actúan en función de una estrategia nacional que se formula basándose en los intereses nacionales, y tienen, por consiguiente, conocimiento y claridad en cuanto a los objetivos y metas que de ella se derivan; en donde las estrategias se diseñan, se rediseñan y se actualizan sistemáticamente en función de retroalimentación proveniente del monitoreo permanente de la evolución de las dinámicas interna y externa, evolución que se refleja, naturalmente, en la forma y contenido de la política exterior.
En ese orden de ideas, pensando en Guatemala, surge la duda, la pregunta, si existe realmente una política exterior en función de una estrategia nacional que responda a los intereses vitales y estratégicos de Guatemala. Es decir, si el Estado de Guatemala cuenta con una política pública, como debe ser, en el ámbito de su relacionamiento con el exterior o si, más bien, estamos en presencia de una política exterior formal, cuyo contenido, eficacia y resultados deja mucho que desear. Si así fuese, la situación es tanto más grave por cuanto, en el contexto de la globalización, particularmente en el ámbito de las relaciones internacionales, la política exterior juega un rol trascendente no sólo para la inserción efectiva de los países en la globalización, o en la mundialización como dirían otros autores, sino también para apoyar el enfrentamiento de los desafíos trascendentes de la ciudadanos guatemaltecos.
Además de caracterizar lo que es la política exterior y visualizar la brecha que debe ser colmada para acercarse a lo que debe ser, situándonos en el plano académico, me pareció también útil y fructífero ir más allá y, a partir de la realidad, derivar análisis críticos que fundamenten la afirmación en cuanto a que nuestra política exterior debe girar en torno a los intereses vitales de Guatemala, siendo el principal interés la reactivación de la economía nacional para sustentar un desarrollo sostenible y hacer frente a los principales desafíos de nuestra sociedad, entre otros, la pobreza, la inmensa deuda social (en educación, salud, vivienda) que hemos acumulado y que ahora se magnifica y se multiplica con la destrucción y los daños de diferente orden que provocan los fenómenos de la madre naturaleza y, finalmente, la seguridad en su sentido más amplio.
Esta forma de aproximarse al tema, por un lado permite conocer la realidad de nuestra política exterior tal cual es y no tal como se presenta generalmente, facilitando la caracterización de situaciones presentes y algunas tendencias
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futuras; y, por el otro, conduce a reflexionar sobre la misma, en la perspectiva de las relaciones internacionales en el umbral del tercer milenio.
En este orden de ideas, en la primera parte del ensayo trataré de hacer ver que la política tradicional, formalista, no integral, pasiva o, en el mejor de los casos, reactiva que se percibe actualmente no puede mantenerse indefinidamente por razones internas y externas entrelazadas: el inaplazable y decidido impulso a las transformaciones internas trascendentes que Guatemala necesita, y el imperativo categórico de insertarse proactivamente en la dinámica de las relaciones comerciales, económicas, financieras políticas y sociales del nuevo orden mundial que se está configurando;
En la segunda, de plantear que la política exterior, en primer lugar, debe ser el resultado de un proceso de formulación de una política pública de Estado, que se enmarque dentro de una estrategia en la que estén claramente definidos y actualizados sistemáticamente los intereses primarios (vitales, substanciales, estratégicos), los intereses generales y específicos de Guatemala. Proceso que debe ser participativo, democrático y con resultados consensuados. Y, en segundo lugar, que la política exterior debe ser implementada y ejecutada proactivamente para que, generando sinergia y eficacia por parte de las entidades públicas y privadas involucradas, se pueda aprovechar las oportunidades y las potencialidades que ofrecen las megatendencias mundiales y la nueva configuración y dinámica de poder entre los Estados y organizaciones transnacionales, con el propósito de impulsar y promover un desarrollo económico sostenible que se traduzca en un bienestar social mínimo para todos los guatemaltecos;
En la tercera parte, hacer ver la pertinencia, dada la situación y exigencias a enfrentar, que la política exterior se oriente en función de un interés vital de Guatemala: el fortalecimiento consistente y la expansión razonable de la economía nacional; es decir, de los sectores productivos (empresarios y trabajadores) en beneficio de los sectores sociales, tanto más cuanto la Economía Nacional siempre ha girado en torno del sector externo.
Está claro, dada la extensión del ensayo, que no se podrá profundizar el tema. No obstante, esbozaré elementos de juicio que hagan reflexionar a los lectores y les permitan sustentar que el fortalecimiento de la economía nacional y el logro del desarrollo sostenible de Guatemala debe constituir la primera prioridad de la política exterior de nuestro gobierno.
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Al explicitar el plan del ensayo se puede pensar que me inclino por la escuela idealista de las relaciones internacionales, pero en el desarrollo del mismo se darán cuenta que también me oriento por la escuela realista. Hay eclecticismo en esta materia. En realidad siempre mantengo, como diría el pensador italiano, “el pesimismo de la razón y el optimismo de la voluntad”.
1. LA ACTUAL POLÍTICA, TRADICIONAL Y REACTIVA, NO PUEDE MANTENERSE INDEFINIDAMENTE
La política tradicional, formalista, no integral, pasiva o, en el mejor de los casos, reactiva que se percibe actualmente no puede mantenerse indefinidamente por razones internas y externas entrelazadas: las inaplazables transformaciones internas trascendentes que Guatemala necesita, y el imperativo categórico de insertarse proactivamente en la dinámica de las relaciones comerciales, económicas, financieras políticas y sociales del nuevo orden mundial que se está configurando.
Veamos primeramente cómo se visualiza nuestra actual política. No se trata de una crítica a la política exterior del gobierno actual, pues, salvo excepciones, todas han tenido el mismo estilo, pero sí de sintetizar esquemáticamente las características que percibo de nuestra política exterior.
• El formalismo de nuestra política podría explicarse posiblemente al tener como base el texto de la Constitución Política de la República de Guatemala (Capítulo III Relaciones Internacionales) que establece en el artículo 149 que “Guatemala normará sus relaciones con otros Estados, de conformidad con los principios, reglas y prácticas internacionales con el propósito de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad , al respeto y defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre los Estados”; y en el artículo 151 que “El Estado mantendrá relaciones de amistad, solidaridad y cooperación con aquellos Estados cuyo desarrollo económico, social y cultural sea análogo al de Guatemala, con el propósito de encontrar soluciones apropiadas a sus problemas comunes y de formular conjuntamente, políticas tendientes al progreso de las naciones respectivas”.
En otros términos, y caricaturizando un poco, se propone cumplir con las normas que rigen en lo internacional y relacionarse con países afines. No sólo se trata de forma sino de limitación del relacionamiento. No se dice nada de los organismos internacionales. Pero lo que es más grave, se
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olvida lo relativo a la defensa y a la promoción de los intereses nacionales, elemento esencial de las relaciones entre Estados. No extraña entonces que la política exterior sea tan formal y no de contenido.
• Nuestra política se percibe también no articulada y no coordinada. Primeramente, al más alto nivel, no siempre se da una clara orientación por parte del Presidente del Ejecutivo (responsable de la orientación de las relaciones de nuestro país con el exterior) hacia el ministerio responsable de la ejecución de la política con otros países y organizaciones internacionales. Se observa asimismo una ausencia de comunicación y de sinergia entre los diferentes ministerios y el Ministerio de Relaciones Exteriores cuando de política exterior, de posiciones y de votos se trata. Igual observación puede hacerse en cuanto a la comunicación, participación y consensos con los diferentes sectores de la sociedad, particularmente con los sectores políticos, productivos y culturales. Lo anterior conduce naturalmente a una política exterior no integral, fragmentada y con visiones parciales.
• Puede indicarse asimismo que nuestra política es más bien pasiva, en el mejor de los casos reactiva, raras veces activa y nunca proactiva. Siempre respondemos a dinámicas externas y prácticamente no hemos sido proactivos. La excepción, en el siglo XX, fue nuestra política exterior en el ámbito de Centroamérica, durante los años 80, la llamada política de “neutralidad activa” que fue exitosa e influenció en la evolución de la historia centroamericana.
• Pero lo más grave de nuestra política exterior podría ser que no se percibe que responda fundamentalmente a los intereses vitales, estratégicos y de otros órdenes de Guatemala y de su pueblo.
• Todo lo anterior puede explicarse porque no existe una estrategia nacional explicitada que encuadre a los entes responsable de concebir, de plantear, de implementar y de ejecutar la política exterior tanto con relación a los Estados como con relación a los organismos internacionales.
Esta situación no debiera prolongarse. Abordemos pues, sintéticamente, las razones internas y externas por las que no se puede continuar con ese estado de cosas en materia de política exterior.
Razones internas: el inaplazable y decidido impulso a las transformaciones internas trascendentes que Guatemala necesita. Y en este ámbito, lo mínimo que deberíamos alcanzar son las Metas del Milenio que han sido aprobadas por la Cumbre de Presidentes en el marco de las Naciones Unidas.
Alcanzar las metas del milenio (pobreza, educación, salud, etc.) implica transformaciones necesarias en lo interno: no sólo económicas sino políticas,
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sociales, culturales. Papel del Estado, de la sociedad civil, del sector empresarial? En lo que se refiere al Estado, no se trata de uno paquidérmico, pero tampoco de un estado anoréxico, pero si de un Estado activo, organizado, con institucionalidad adecuada, que juegue plenamente su rol y que desempeñe eficazmente sus funciones, con políticas públicas pertinentes, entre otras la correspondiente al ámbito del relacionamiento con el exterior.
Esas transformaciones requieren recursos tanto internos como externos. La obtención de éstos últimos implican necesariamente: un relacionamiento inteligente, dinámico y sostenido con Estados y organismos intergubernamentales para materializar apoyos y cooperación multilateral, bilateral y bi-multilateral. ¿Qué ha pasado con el grupo consultivo? ¿Con los apoyos para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz que siguen dando países amigos, particularmente los de la Unión Europea?
Razones externas: el imperativo categórico de insertarse proactivamente en la dinámica de las relaciones comerciales, económicas, financieras políticas y sociales del nuevo orden mundial que se está visualizando.
Se trata, en lo económico-financiero, de la inserción en mercados de bienes y servicios, así como en mercados financieros mundiales; de la apertura de las economías, “negociando” tratados de libre comercio, perfeccionando sobre la marcha nuestro profesionalismo y excelencia en el arte de negociar, formando los recursos humanos necesarios y adquiriendo los conocimientos e insumos necesarios para lograr nuestros objetivos vitales y estratégicos.
Lo anterior implica una opción decidida por el multilateralismo más que el bilateralismo; un apoyo efectivo al fortalecimiento de los organismos intergubernamentales, que constituyen los espacios que más convienen a los países pequeños.
En el caso de Guatemala merece particular atención, pensamiento y reflexión el relacionamiento con los Estados Unidos de América, no sólo porque es la hiperpotencia mundial y estamos en su área directa de influencia, sino por las tradicionales relaciones de amistad que unen a los dos Estados. Igual interés merecen asimismo los países de la Unión Europea.
Se debe avanzar hacia la conformación de alianzas con los Estados que se encuentran en iguales condiciones. Se mantiene la validez de la sentencia secular de que “la unión hace la fuerza”. Se debe analizar y aprovechar las oportunidades de ciertas iniciativas para formar coaliciones de intereses
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compatibles y complementarios. El propósito es que se puedan fortalecer las posibilidades de toma de posiciones y actitudes que respondan claramente a intereses nacionales. Se trata, por ejemplo, de las iniciativas que vienen del sur del continente; las iniciativas de reformas estructurales de la Organización de las Naciones Unidas; las opciones que ofrece la Unión Europea y las perspectivas que se visualizan en el Extremo Oriente. En todos los casos debemos actuar inteligentemente y con perspectivas de largo plazo, en función de los genuinos y consensuados intereses de Guatemala.
No puede tampoco dejar de mencionarse la renovación de la integración centroamericana y la complementariedad con los países caribeños. Se puede aprender mucho del manejo de la política exterior de los países del Caribe.
Pero siempre teniendo una visión planetaria. Ver más allá de lo que normalmente se ve. El “globalismo”, según la terminología de Ulrich Beck, no es la globalización ni la globalidad, o la mundialización como dirían otros. Hay enormes potencialidades si las sabemos evaluar, para los pequeños países, sobre todo en la sociedad del riesgo global como plantea el sociólogo alemán antes mencionado.
Pero para llegar a ese tipo de dinámica ideal, es necesario que se repiense la política exterior y su proceso de formulación. Paso así a la segunda parte del trabajo.
2. LA POLÍTICA EXTERIOR DEBE ESTAR ENMARCADA EN UNA ESTRATEGIA NACIONAL
La política exterior, en primer lugar, debe ser el resultado de un proceso de formulación de una política pública de Estado, que se enmarque dentro de una estrategia en la que estén claramente definidos y actualizados sistemáticamente los intereses primarios (vitales, substanciales, estratégicos), los intereses generales y específicos de Guatemala. Proceso que debe ser participativo, democrático y con resultados consensuados.
En segundo lugar, la política exterior debe ser implementada y ejecutada proactivamente para que, genere sinergia y eficacia proveniente de las entidades públicas y privadas involucradas.
El fin es lograr que se puedan aprovechar las oportunidades y las potencialidades que ofrecen las megatendencias mundiales y la nueva configuración y dinámica de poder entre los Estados y organizaciones
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transnacionales, para promover un desarrollo integral sostenible que se traduzca en un bienestar social aceptable para todos los guatemaltecos.
La política exterior debe ser el resultado de la formulación de una política pública a través de un proceso participativo, democrático, que llegue a consensos viables y que puedan implementarse. Pareciera que es pedir peras al olmo. Pero las circunstancias realmente lo exigen como un imperativo nacional. Debemos lograrlo. No es algo sacado de la manga. Es lo que hacen los países que siempre han valorizado la utilidad y la potencialidad de la política exterior. Y no se trata sólo de países grandes como se puede pensar sino de países pequeños, que han sabido articular todas las dimensiones de la política exterior y de sus relaciones internacionales.
El proceso de formulación de una política exterior parte del conocimiento de la realidad. No sólo de la realidad interna, sino de la realidad del entorno externo, tanto subregional, como regional, hemisférico y mundial.
El conocimiento de nuestra realidad no en forma estática, sino dinámica, tanto en retrospectiva como en prospectiva. El conocimiento que se requiere es el relativo a nuestras ventajas comparativas, para visualizar asimismo lo que podrían ser nuestras ventajas competitivas. En función de lo anterior, a través de un análisis que conduzca a propuestas, han de identificarse y caracterizarse las diferentes categorías de intereses que debe defender y promover nuestro país en la perspectiva de la superación de nuestros problemas. Lo anterior conduciría a la formulación consensuada de una estrategia nacional desde una perspectiva interna.
Paralelamente, es menester: generar y disponer de un conocimiento de la realidad del contexto externo, en forma permanente y sistemática; formular posibles escenarios futuros; determinar parámetros derivados de los poderes vigentes en el sistema internacional tanto en el ámbito económico como en el político, el social, el científico-tecnológico (clave en la sociedad del conocimiento) y el cultural; y, finalmente, identificar y caracterizar los intereses, de todo tipo, de los Estados y organizaciones internacionales y transnacionales. Lo anterior llevaría a la formulación de una estrategia nacional para el ámbito exterior e internacional.
Partiendo de las dos estrategias nacionales antes mencionadas –interna y externa- se formularía, a través de compatibilizaciones coherentes y viables, una Estrategia Nacional Integral que debe de ser sistemáticamente actualizada. De ésta se derivaría una orientación estratégica y una política exterior de
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Estado. Esta política exterior debe actualizarse anualmente y operacionalizarse por regiones geográficas, por Estados, por instituciones y organizaciones internacionales y por sectores básicos.
Al Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con las directivas presidenciales enmarcadas en la Estrategia Nacional Integral y la Política Exterior de Estado, le competería implementarla y ejecutarla.
Los contenidos de los párrafos anteriores pueden parecer idealistas o utópicos, pero es lo que, con diferentes aproximaciones, han concretado y puesto en marcha otros países latinoamericanos, no sólo las potencias regionales. No hay razón para que este proceso no se pueda materializar en Guatemala. Es pertinente pensar que todo depende de la voluntad política que emana de los gobiernos, pero también de las exigencias ciudadanas que se expresan en sus participaciones con relación al manejo de la “cosa pública”, no sólo en los comicios cada cuatro años, sino en iniciativas que pueden tener como base propuestas de académicos e intelectuales comprometidos con el desarrollo de Guatemala. Una genuina estrategia integral y nacionalista, así como una nueva dinámica en materia de política exterior sólo puede surgir de la toma de conciencia de las circunstancias en las que nos encontramos. Esta toma de conciencia es un imperativo categórico.
Y, qué más circunstancias que las de constatar que Guatemala tiene, no resueltos, problemas estructurales heredados de siglos pasados; problemas ingentes que no fueron superados en el siglo XX y desafíos trascendentes que tendrán que enfrentarse desde los inicios del siglo XXI.
En este orden de ideas, se plantea que el punto de partida, el hilo conductor, sea la voluntad de promover seriamente el desarrollo integral y sostenible de nuestro país, a través del fortalecimiento de la Economía Nacional.
3. LA POLÍTICA EXTERIOR DEBE ORIENTARSE AL FORTALECIMIENTO Y EXPANSIÓN DE LA ECONOMÍA NACIONAL
La pertinencia, dada la situación y exigencias a enfrentar, que la política exterior se oriente en función de un interés vital de Guatemala: el fortalecimiento consistente y la expansión razonable de la economía nacional; es decir, de los sectores productivos (empresarios y trabajadores) en beneficio de los sectores sociales, tanto más cuanto la Economía Nacional siempre ha girado en torno del sector externo.
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Desde la colonia y a través de los diferentes períodos históricos, el sector externo ha determinado significativamente la evolución de Guatemala. Ahora, posiblemente, más explícitamente que antes, pero los estímulos externos siempre han sido determinantes.
En lo económico, a diferencia de otros países, no es el mercado interno sino el externo que ha sido siempre el más importante. Las actividades productivas que generan bienes que responden a la demanda externa son las que fundamentalmente han sostenido el crecimiento económico. A lo largo de nuestra historia, el cacao, el añil, la grana, el café, el algodón, el azúcar, el turismo, los no tradicionales, todos productos de exportación, han mantenido, hasta hace poco, la dinámica de nuestra economía. Las actividades productivas que generan bienes para el mercado interno han sido secundarias. El grado elevado de autoconsumo, la relativa pequeñez del mercado y el bajo poder adquisitivo de la mayoría de la población, en otros términos, la distribución deficiente y asimétrica del ingreso nacional son posibles factores explicativos de la evolución observada.
Es pertinente señalar además que, al no existir un numeroso ni diversificado sector productor de bienes de capital, el esfuerzo inversionista requiere de significativas importaciones de bienes de producción que se suman a los bienes de consumo durable que tampoco son producidos en el país. Los señalamientos anteriores explican que generalmente, salvo raras excepciones, nuestra balanza comercial y la de operaciones corrientes han sido deficitarias.
En lo financiero, el permanente déficit en nuestra balanza de operaciones corrientes, hace ver que se ha necesitado del ahorro externo para el funcionamiento de nuestra economía: durante la época colonial, el financiamiento proveniente del virreinato de la Nueva España; desde el inicio de nuestra vida independiente, el endeudamiento con los ingleses, y con los Estados Unidos de América; en épocas posteriores, endeudamientos con países amigos y con los organismos financieros internacionales y con el sector privado extranjero que financia, a través del crédito, las importaciones de las empresas guatemaltecas.
Cómo logramos financiar nuestras adquisiciones de bienes y servicios en el exterior, se visualiza en la balanza de capitales que ha reflejado a lo largo de nuestra historia los endeudamientos con el sector externo. Se nos otorgan créditos y financiamientos para poder mantener los ritmos de consumo y de inversión. Dependemos del ahorro externo, es decir de la voluntad de los gobiernos amigos, de los organismos internacionales y de los banqueros
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e inversionistas extranjeros. Más recientemente, un flujo adicional que nos ayuda a sostener nuestros niveles de importaciones son las remesas familiares provenientes de los guatemaltecos que tuvieron que emigrar para sobrevivir en mejores condiciones.
Es irónico, para no utilizar otro término, constatar que las remesas familiares de los sectores más pobres del país son las que ahora financian parte del déficit de nuestra balanza comercial. Esta situación contrasta con el comportamiento de los agro exportadores tradicionales quienes, generalmente, no retornaban al país el ingreso generado por sus exportaciones. Esa forma de proceder impidió generar mayor ahorro interno que hubiera hecho posible más altos niveles de inversión, proporcionando un mayor ritmo de crecimiento del país o un menor nivel de endeudamiento externo. Las inversiones inmobiliarias en las áreas rurales, generadoras de empleo y mayores importaciones se explican por las remesas que los expatriados envían a sus familiares.
Las ramas que sí crecieron fueron las de las industrias de productos de consumo (alimentos, bebidas y vestuario), desde fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Su dinámica fue acotada por el débil crecimiento de la demanda, como consecuencia del bajo poder adquisitivo de la mayoría de la población.
Por eso constituyó una opción complementaria al mercado interno el surgimiento del Mercado Común Centroamericano. Sin embargo, por diferentes razones que no viene al caso explicar en este ensayo, no siguió la trayectoria que se había visualizado al inicio. Sólo para contrastar y hacer reflexionar, se señala que el Mercado Común Europeo surge a finales de los años 50 (Tratado de Roma, 1957) y el Mercado Común Centroamericano años después (inicio del decenio de los 60). En los albores del siglo XXI la integración centroamericana se encuentra casi como hace cincuenta años (impulsando todavía la unión aduanera) mientras que el MCE ha evolucionado hacia una Unión Europea. En el mismo orden de hechos, los procesos de integración del Sur y del Caribe, habiendo empezado posteriormente al del Istmo, tienen más avances que la “integración centroamericana”. Se continúa promoviendo nuestro proceso de integración por la vía de los Estados y gobiernos. Pero para la realidad de la integración Centroamericana, aplica lo dicho por el Cardenal Rodríguez de Honduras, que “construimos mentiras, pero consensuadas”.
No esta demás hacer ver que las ramas productivas que han sostenido últimamente el crecimiento de la economía, además de las no tradicionales y el turismo, son las comunicaciones, la información, la generación de energía
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eléctrica, posiblemente el petróleo. Pero siempre en función de dinámicas provenientes del sector externo.
¿Qué se ha añadido a las actividades productivas de los tiempos pasados? El peso del sector agrícola ha perdido su dinámica. Un caso para reflexionar: la actividad algodonera, que existía desde antes de la conquista, ha prácticamente desaparecido. En sus mejores tiempos se producía algodón en 80,000 manzanas. Ahora… importamos algodón.
Se han añadido nuevos sectores de producción, pero, generalmente, obedeciendo a dinámicas externas y al apoyo interno (legislación apropiada, ad-hoc). Es el caso de las telecomunicaciones, energía, tecnologías de información. Son responsabilidad de transnacionales cuyas estrategias son diseñadas a escala mundial. Sus inversiones responden a estrategias regionales y no en función de los mercados de países pequeños. De la noche a la mañana se pueden cerrar las fábricas o los centros de servicio. Ya ha ocurrido con productos farmacéuticos y cosméticos. Además, los beneficios generalmente se envían al extranjero y en Guatemala se queda sólo lo indispensable para funcionar, dejando poco valor agregado. Hasta la mayoría de los altos ejecutivos son extranjeros, sus remuneraciones no las invierten aquí. A lo anterior habría que añadir las regalías por la propiedad intelectual, el tema de los genéricos, el aumento de los plazos para poder producir sin pagar las regalías, etc.
Para finalizar, con visión optimista, debe subrayarse la evolución positiva y extraordinaria del sector del azúcar y los bancos. Han sabido adaptarse a las reglas del juego de la globalización. Han sabido utilizar el sector externo, los mercados financieros internacionales, para expandirse. Otro caso ejemplar es el de Multi inversiones, S. A., cuya penetración en los mercados internacionales ha sido exitosa.
Lo que se trata entonces es que nuestra política exterior se fije como objetivo multiplicar los casos exitosos teniendo como base el sector externo. Esto no significa que no se promueva la potencialidad del mercado interno. Pero lo que nos ocupa en este ensayo son las relaciones con el exterior y la funcionalidad de la política exterior.
En este contexto, qué significativo y positivo hubiera sido que la iniciativa de la Cuenca del Caribe y el Sistema Generalizado de Preferencias hubiera sido una iniciativa generada por Guatemala. Hubiese sido superlativo también que el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos proviniera de una iniciativa centroamericana. Lo mismo puede decirse de la iniciativa de negociar
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como “Centroamérica” nuestra asociación con la Unión Europea. Pero no es ese el caso. Y precisamente esto es lo que se quiere enfatizar: la necesidad que surjan iniciativas por parte de nosotros los guatemaltecos para insertarnos, desde nuestra perspectiva, en la dinámica de la globalización.Se trata de romper los círculos viciosos que nos tienen encerrados en problemas angustiantes como el de la pobreza y de generar círculos virtuosos que nos lleven a un crecimiento integral sostenido y sustentable en beneficio de todos los sectores de la sociedad.
Para el logro de estos propósitos son necesarios esfuerzos extraordinarios que requieren del apoyo externo. Este no se va a materializar si no hay, desde lo interno, políticas y acciones decididas para superar la situación en la que nos encontramos. Los resultados de estas políticas y acciones se traducen en alcanzar niveles de competitividad, en identificación de nichos con potencial, en inversiones para formar y capacitar capital humano para la sociedad del conocimiento en la que ya estamos insertos. Y en este ámbito el conocimiento y el dominio de las relaciones con el exterior son claves y determinantes. Ese debe ser, entre otros, el fin de nuestra política exterior.
Expresado en otra forma, a la política exterior le compete, en las circunstancias presentes y en un futuro próximo prolongado, el facilitar nuestro crecimiento económico. Debe ser su primera prioridad. Sin crecimiento económico no hay capacidad significativa de ahorro, sin ahorro no es factible invertir. Sin inversión sólo puede esperarse estancamiento y deterioro de la sociedad y de la población.
El nuevo entorno global exige la inserción proactiva y competitiva en la dinámica de las relaciones económicas internacionales y el conocimiento de los mercados. A este último respecto es pertinente indicar que ahora con la globalización no se trata sólo de responder a la demanda sino de crear demanda, penetrando con productos nuevos y originales, aprovechando los nichos de oportunidades a nivel mundial. Tal es el caso de las opciones que se derivan del protocolo de Kyoto y de la potencialidad de los cultivos orgánicos, y la protección de nuestra biodiversidad en la perspectiva del futuro.
En el escenario antes esbozado, se perfila claramente el papel y funciones que corresponden al Ministerio de Relaciones Exteriores para la inserción proactiva de nuestra economía en los mercados internacionales.
El conocimiento permanente y sistemático de lo que pasa en el mundo, en el ámbito de economía, comercio y finanzas no puede ser ajeno a la actividad
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del Ministerio. El monitoreo de las diferentes negociaciones bilaterales y multilaterales (ALCA, OMC, asociación con la UE) constituye también una actividad clave. La coordinación para la administración de los tratados igualmente.
La apertura de nuevas opciones: UE, países árabes, países asiáticos, China, debe también figurar en los planes anuales del Ministerio que debe jugar un papel protagónico en el logro de sinergia y de consensos con otros ministerios y con el sector productivo.
En el mundo globalizado, la preponderancia corresponde a lo financiero, más que a lo comercial, pero a la base de todo siempre está lo económico; es decir, el aparato productivo, las empresas, las corporaciones que producen e intercambian esos bienes y servicios y que manejan la dinámica de los mercados de capitales. No se trata sólo del comercio en la perspectiva tradicional sino el comercio a través de Internet, de las empresa red, de la sociedad red, del espacio de los flujos, para utilizar conceptos del sociólogo catalán M. Castells.
Esta realidad “experimentada” del entorno global mundial es la que debe transmitir, monitorear y vivir el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Ante esos desafíos, para saber cómo enfrentarlos, para poder aprovechar las oportunidades externas, es necesario que la política exterior esté fundamentada desde lo interno. Debe partir de las competencias distintivas de Guatemala, competencias que se derivan de nuestras ventajas comparativas y de las ventajas competitivas que podamos construir todos los guatemaltecos.
Esa construcción no puede provenir sólo de un sector, sino de de sinergias generadas por todos los sectores, a través de alcanzar progresiva y permanente consensos que nos permitan avanzar realistamente.
En esta construcción de competencias distintivas y de consensos sinérgicos el impulso, promoción e intermediación del Estado es indispensable. Debe recuperar un rol protagónico pero en una dinámica de gobernanza, en comunicación e interacción con todos los sectores, sociedad civil y sector empresarial.
Se plantea todo esto porque las políticas públicas y por consiguiente la política exterior no surge en la burocracia ni en los gabinetes de los altos funcionarios, sino que de las necesidades y urgencias que tiene nuestra sociedad de progresar. La fundamentación de ese progreso es la economía nacional.
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Expresado en otra forma, no es conveniente ni razonable que la política exterior la determinen los países extranjeros, los organismos internacionales. Debe concebirse y diseñarse en función de Guatemala, en el marco de su Estrategia Nacional. El problema ha surgido porque no se tiene una Estrategia Nacional, ni, por consiguiente, una política exterior con objetivos y metas bien definidas. El problema radica en que son otros y no los guatemaltecos los que determinan o, en el mejor de los casos, sugieren la política exterior de Guatemala.
De todo lo anteriormente analizado se colige la importancia de jugarse a fondo por lo económico en nuestra política exterior. Esto implica disponer de una estrategia con relación al sector externo. Una estrategia definida, clara, consensuada, comunicada, difundida, enseñada, aprendida, conocida, y manejada por todos los que participan directa o indirectamente en la política exterior. Aunque parezca radical, se debe dar primera prioridad, por encima de cualquier otra, a lo económico en nuestra política exterior.
Algunas acotaciones finales con relación a los procesos de toma de decisiones en el ámbito de la política exterior: las decisiones deben ser cerebrales, no hepáticas o por corazonadas. Deben fundamentarse en análisis objetivos con la mayor amplitud de insumos. Es la realidad, y no la visión personal que los altos funcionarios tienen de ella, la que debe orientar la toma de decisiones. La imagen que tienen del mundo puede no corresponder a la realidad. En materia de política exterior donde los intereses del país están en juego, no valen los desvíos por ideologías, por intereses personales, o de grupo. Estos son los parámetros a respetar por parte de los funcionarios del servicio exterior. Deben proponer no lo que a los ministros les agradaría escuchar sino lo que objetivamente se ha encontrado como lo más beneficioso para Guatemala.
Finalmente, si realmente lo determinante es lo económico, es menester interactuar con el sector privado, con los diferentes sectores productivos. Compete asimismo a los ministerios del sector económico (Economía, Finanzas, Agricultura, Ambiente) analizar con el de Relaciones Exteriores lo que más favorece al país y proponerlo al Presidente del Ejecutivo. Es conveniente esta sinergia porque en realidad es indispensable que todos los sectores lleguen a consensos formales.
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REFLEXIÓN FINAL
Dada la situación presente en lo interno y externo y las perspectivas de mediano plazo, se visualiza como un curso de acción natural, pero también imperativo, el preocuparse de lo económico. Y esto no sólo implica planes, programas y proyectos a desarrollarse en lo interno, sino que desarrollar una dinámica proactiva con relación al exterior. En esta dinámica, la política exterior potenciada y con orientación definida es indispensable e insustituible.
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PerspectivasdeunfuturoacuerdodeasociaciónconEuropa
¿Cual será el futuro para Centroamérica?Carlos Molina*
Consideraciones y propuestas del Consejo Consultivo del SICA
Se reconoce que la iniciativa para suscribir un Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea tiene como referente los procesos de negociación de acuerdos de libre comercio y otros convenios e iniciativas internacionales ya realizados y suscritos por los países de la región; por ello, el presente documento reúne recomendaciones y propuestas que surgen de las experiencias de participación de distintos sectores de la sociedad civil centroamericana, tanto en esas negociaciones como frente a la implementación de acuerdos similares.
Los países centroamericanos se han abocado, en los últimos años, luego de haberse conformado el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), y de haber suscrito la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), a un conjunto de negociaciones urgentes y demandantes, propias del entorno internacional, relacionadas con desregulación comercial y tratados de libre comercio. También a otras propuestas internacionales que inciden en el desarrollo de la región, como el Plan Puebla Panamá y las negociaciones en el seno de la Organización Mundial del Comercio, la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, así como otros espacios y procesos ante los cuales los países de la región han tenido que reaccionar y negociar.
De hecho, la institucionalidad de la integración centroamericana y los gobiernos del área han debido conocer propuestas que van desde la
*Presidente del Consejo Consultivo del Sistema de Integración Centroamericana.
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incorporación de nuevos países al SICA, a través de distintas modalidades, previstas o no en sus tratados constitutivos, como es el caso de la incorporación de Panamá y Belice, pero también de República Dominicana; así como el desarrollo de programas y proyectos en el espacio mesoamericano, a iniciativa de la república de México; en los últimos años incluso hay una tendencia a expandir la integración centroamericana hacia Colombia, o al menos algunos proyectos como el Plan Puebla Panamá y otros relacionados con temas de seguridad o narcotráfico.
De estos procesos, el Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos con Centroamérica y República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés), ha sido el que mayores reservas ha generado en la población centroamericana. Las organizaciones del Consejo Consultivo del Sistema de la Integración Centroamericana (CC-SICA) reconocen e identifican en estas negociaciones una serie de errores y deficiencias, entre las cuales destaca la falta de consulta, por parte de los Gobiernos, a las organizaciones de la sociedad civil. La conformación de cuartos adjuntos no solo fue claramente excluyente en cuanto a la convocatoria, sino limitante de la participación de los invitados.
Pero lo más lamentable en esta negociación, desde la perspectiva de la integración centroamericana, fue la incapacidad de la región y sus gobiernos para presentarse conjuntados y con una posición consensuada.
Todos estos procesos, externos a la propuesta de integración centroamericana, han incidido y condicionado el desarrollo de esa estrategia ideada para alcanzar la paz, la democracia y el desarrollo de los pueblos del Istmo.
Frente a estas nuevas realidades del entorno internacional, los centroamericanos asumimos que la integración regional y su sistema deben fortalecerse para que, en cuanto estrategia de desarrollo, contribuya de manera significativa a superar, -como lo señala la Alianza para el Desarrollo Sostenible, ALIDES-, las debilidades estructurales y los modelos productivos y de consumo vigentes en los países de Istmo, a la vez que fortalezca las potencialidades de la región para alcanzar sus metas, particularmente en el campo de la calidad de vida de su población, la superación de la pobreza y consecuentemente del logro de la equidad.
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Ante esta situación, un Acuerdo de Asociación Centroamérica - Unión Europea se ve con gran expectativa y se demanda a nuestros gobernantes una negociación de cara a las voluntades de los habitantes de esta región, para que el mismo constituya efectivamente una oportunidad para ellos.
La oportunidad deriva, en este caso, que se propone un Acuerdo que contempla no sólo el libre comercio, sino también y de manera destacada la cooperación, el diálogo político y sin duda el fortalecimiento de la integración centroamericana.
Al respecto, se suscribe la propuesta que figura en el Mandato de Negociación de la Comisión Europea cuando señala que:
“El acuerdo descansará en el supuesto de la adherencia a un acuerdo estándar internacional de implementación efectiva de los compromisos social, laboral y ambiental como condición necesaria para el desarrollo. En particular, el acuerdo buscará (como se sostiene) mantener un nivel de estándares de buena gobernanza social, laboral y ambiental alcanzados a través de la ratificación e implementación efectiva de convenios internacionales suscritos y aplicables a las partes en el momento de poner en vigencia el acuerdo”
Ante ello, la sociedad civil centroamericana organizada demanda que si el Acuerdo se propone contribuir al desarrollo humano y al fortalecimiento de la democracia, los gobiernos deben comprometerse efectivamente al cumplimiento e implementación de los grandes objetivos políticos, económicos, sociales y culturales trazados en instrumentos como:
• Los Objetivos del Milenio• La Convención sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana
de Derechos Humanos (1948), la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José), y, en el caso de Centroamérica, el Protocolo de Derechos Humanos, Económicos, Sociales y culturales (Pacto de San Salvador).
• Los convenios aprobados en el marco de la OIT, especialmente aquellos que se refieren a los Pueblos indígenas (Convenio 169); los de libertad sindical y de trabajo decente y la recomendación 193 sobre cooperativismo.
• El Convenio de Belén do Para relativo a la equidad de género.• Todos los convenios, acuerdos, protocolos e instrumentos internacionales
en general, que establecen objetivos al desarrollo integral.
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Para las organizaciones sociales, la existencia de los convenios mencionados no solo evidencia un avance en el campo de las decisiones políticas, sino una garantía que requiere implementación efectiva en tanto que se trata de instrumentos aprobados, ratificados o en el menor de los casos, aceptados por los gobiernos que entran a esta negociación. En consecuencia, las organizaciones de la sociedad civil consultadas, en el amplio proceso ya descrito, en torno a un Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, elevan a los gobiernos del Istmo, las siguientes consideraciones y propuestas:
MANDATO DE NEGOCIACIÓN
1. Para el logro de los propósitos indicados, el proceso negociador debe reconocer, en primer lugar: “la fragilidad socioeconómica de la región Centroamericana, caracterizada por estructuras socioeconómicas deformes y desiguales, con gran concentración de ingresos y la riqueza, con marcadas disparidades económicas, políticas y territoriales, con fuertes desequilibrios en las capacidades de negociación y una cargada presión social.”, conceptos que deben quedar debidamente incluidos en el preámbulo del Acuerdo.
2. El proceso negociador debe ser democrático, desburocratizado, marcado por una amplia divulgación de la información, mecanismos de negociación, implementación y seguimiento transparentes.
3. La sociedad civil debe tener acceso irrestricto a todos los documentos inherentes a la negociación y con suficiente antelación.
4. Se divulgue ampliamente la estructura organizativa de la negociación, nombres de negociadores, calendario, avances y plazos.
5. Se identifique y ponga en práctica mecanismos concretos de evaluación y seguimiento de los efectos concretos que efectivamente tendrán estos acuerdos en el tiempo, particularmente desde la perspectiva del mejoramiento de la calidad de vida de la población, que se pregona en los propósitos. Esto debe ser un punto concreto de las negociaciones.
6. Se conforme formalmente y de manera inmediata, la Comisión mixta CESE/CC-SICA, para acompañar desde ya el proceso de negociación.
7. Contemplar, en el Acuerdo de Asociación, como señal de compromiso con el proceso de democratización, transparencia y participación ciudadana,
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un ejercicio de la auditoria social, sobre los avances, logros y resultados de lo suscrito.
COMO PILARES CENTRALES
1. Se quiere un Acuerdo de Asociación entendido como: “Un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio ecológico, soporte vital de la región. Este proceso implica el respeto a la diversidad étnica y cultural regional, nacional y local, así como el fortalecimiento y la plena participación ciudadana, en convivencia pacífica y en armonía con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras.”
2. Retomar en el Acuerdo de Asociación, explícitamente, los principios que deben regir el desarrollo y la estrategia integracionista, que también figuran en ALIDES:
• El respeto a la vida en todas sus manifestaciones• El mejoramiento de la calidad de la vida humana• El respeto y aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de
manera sostenible• La promoción de la paz y la democracia como formas básicas de
convivencia• El respeto a la pluriculturalidad y diversidad étnica de la región• El logro de mayores grados de integración económica entre los países de la
región y de estos con el resto del mundo• La responsabilidad intergeneracional con el desarrollo sostenible3. Incluir el concepto de una región multiétnica y el respeto al multiculturalismo
y al multilingüismo.4. Darle la relevancia que amerita al tema del desarrollo cultural y la identidad
regional.5. Hacer explícito que para que el comercio sea motor del desarrollo,
las actuales reglas predominantes deben modificarse para promover efectivamente las capacidades de desarrollo de la región y el combate a la pobreza y la desigualdad.
6. Poner énfasis particular en el tema de los derechos económicos, sociales y culturales.
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DIÁLOGO POLÍTICO
El diálogo político debe definirse por el fortalecimiento de un espacio que permita a ambas regiones identificar políticas e iniciativas comunes para el fortalecimiento del Estado de derecho, fundado en las normas democráticas tanto representativas como participativas y en el fortalecimiento de las instituciones capaces de asegurar la gobernabilidad para hacerle frente a los conflictos, la construcción de la equidad, la paz social y la seguridad democrática.
También debe facilitar el debate y la identificación de los procesos y recursos para la construcción de las instituciones supranacionales que aseguren y conduzcan la integración regional. Desde la sociedad civil se propugna por un fortalecimiento normativo e institucional de la democracia participativa, tanto de las formas de consulta directa a la ciudadanía -el cabildo, los plebiscitos, la iniciativa popular- como también la participación ciudadana en la gestión de las políticas publicas.
Además, se debe tomar en cuenta:
Incorporar en el diálogo político la identificación de elementos que contribuyan a la construcción o renovación de pactos sociales incluyentes, basados en la cohesión social y el diálogo, como recurso para la edificación de consensos.
Asumir, como un componente del diálogo político, la definición de los objetivos y modalidades de la cooperación entre Europa y Centroamérica, particularmente para el ámbito regional.
Establecer en el Acuerdo de Asociación, particularmente en el acápite diálogo político, compromisos con la promoción de la participación ciudadana en los procesos de identificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas y la institucionalización de éstas formas de ejercicio de la ciudadanía; así como otras propias de lo que se denomina democracia directa, como el plebiscito, los cabildos, la revocatoria de mandato, la iniciativa popular, entre otros.
Impulsar, a través del diálogo político, iniciativas tendentes al establecimiento, en los Estados centroamericanos, de instancias de participación ciudadana de alto nivel, como pueden ser los consejos económicos y sociales, permanentes, reconocidos institucionalmente, con amplia representación y de consulta obligada para los gobiernos.
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Identificar, en el Acuerdo de Asociación, los mecanismos de diálogo político orientados a promover compromisos, legislación e iniciativas tendentes a fortalecer la capacidad de los Estados centroamericanos para enfrentar la corrupción, particularmente a través de los mecanismos de ejercicio de la ciudadanía, tales como el acceso a la información, la participación ciudadana en los procesos de identificación, seguimiento e implementación de políticas públicas y el acceso a la justicia, para garantizar esos derechos ciudadanos.En relación con los derechos humanos, que el diálogo político se oriente a establecer mecanismos y compromisos concretos de supervisión y sanción de las violaciones a los derechos humanos, tanto civiles y políticos (la vida, la libertad) como económicos, Sociales y Culturales. En relación con estos últimos deberían considerarse específicamente aspectos como la nivelación hacia arriba en dirección de los estándares europeos, de los estándares de garantías laborales (salarios, jornadas, vacaciones, indemnizaciones, en fin, cumplimiento de los parámetros del trabajo decente) el cumplimiento de los convenios de la OIT ratificados por los Estados centroamericanos y la ratificación de aquellos que no han sido ratificados todavía.
En relación con los derechos culturales, que el diálogo político se encamine al establecimiento de instrumentos de seguimiento y sanción para las violaciones de los derechos de los pueblos indígenas y afro-descendientes. El acuerdo debe incluir un compromiso para implementar el Convenio 169 de la OIT.
LA COOPERACIÓN
La cooperación debe practicarse en función del desarrollo; es decir, que aporte sustantivamente a elevar el nivel y la calidad de vida de los habitantes del Istmo, que se formule y desarrolle de manera horizontal, en apego a las estrategias definidas por las instituciones e instancias del SICA. Particularmente aquellas que se refieran a la superación de las condiciones sociales, económicas y políticas claramente deficitarias de la región, así como aquellas que se orienten a una inserción favorable, de los países centroamericanos en los procesos mundiales de generación del conocimiento y producción científico tecnológica y de la transnacionalización de la producción y el comercio.
Además, debe considerarse que:
Una estrategia de cooperación debe identificar áreas de interés común, en el que los Estados, sus pueblos, sus instituciones y organizaciones puedan contribuir activamente en el desarrollo de los países centroamericanos y, en este caso, particularmente de la integración regional.
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La cooperación debe considerarse como un instrumento para promover el desarrollo armónico y equilibrado de los Estados, lograr la equidad y superar las asimetrías. La misma debe desarrollarse de manera concertada y consensuada con las políticas y estrategias de desarrollo que identifiquen los países centroamericanos.
Apoyar, a través de la cooperación, y en el marco de este Acuerdo, el fortalecimiento de las organizaciones e instituciones de promoción y tutela de los derechos humanos, tanto los individuales y políticos, haciendo énfasis en los económicos, sociales y culturales, y de manera particular en el fortalecimiento del rol y las instituciones del Estado encargadas de la tutela de tales derechos.
Incluir, en el Acuerdo, el apoyo a programas para la construcción de observatorios para la protección de derechos de los centroamericanos, especialmente con poblaciones históricamente excluidas, bajo los postulados de la auditoria social.
Incluir cláusulas y compromisos que favorezcan la vigilancia del respeto a los derechos laborales y la libre sindicalización.
Incluir, en el Acuerdo de Asociación, compromisos con el apoyo a programas con enfoque de género, para asegurar la inserción laboral de mujeres y hombres en condiciones de calidad.
Reconocer explícitamente, en el Acuerdo de Asociación, el papel relevante, complementario y la contribución potencial de la sociedad civil (tanto de organizaciones sociales, como de organizaciones no gubernamentales) en el proceso de cooperación.
Con este fin y sin prejuicio de las disposiciones legales y administrativas de las partes, los actores de la sociedad civil: 1) Deberán ser informados y participar en las consultas sobre políticas y estrategias de cooperación, así como sobre prioridades de estas últimas, particularmente en los ámbitos que le conciernan o afecten directamente. 2) Podrán recibir recursos financieros, siguiendo la normativa propia de los países signatarios del Acuerdo. 3) Podrán participar en la aplicación de proyectos y programas de cooperación en las áreas que les conciernen.
Identificar, en el Acuerdo de Asociación, el rol del CC-SICA para velar por que las distintas expresiones de la sociedad civil regional y de los países tengan una amplia participación y opción justa y equilibrada de los recursos de la
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cooperación. También demandará la transparencia y la rendición de cuentas sobre la ejecución de estos recursos.
INTEGRACIÓN REGIONAL
La integración centroamericana debe definirse como una estrategia que se orienta a potenciar el desarrollo integral de los países y los habitantes de la región, a través de iniciativas políticas, económicas, sociales, educativas y culturales que se implementen por medio de políticas públicas en el ámbito local, nacional y regional, a través de estrategias que pueden ejecutarse también en el ámbito local y nacional por los propios Estados y a nivel regional, recurriendo a políticas e iniciativas comunitarias y de cooperación, estructuradas e implementadas por medio de mecanismos de concertación de iniciativas y proyectos comunes, así como de estrategias conjuntas para encarar grandes retos o deficiencias propias de la región.
Además, es necesario también:
Identificar, de manera prioritaria, las formas en que el Acuerdo de Asociación pueda apoyar los procesos de reformas y fortalecimiento de la institucionalidad regional existente, la armonización del marco jurídico de los países del área y la identificación de una agenda de desarrollo común para Centroamérica.
Identificar y apoyar, en el Acuerdo de Asociación, los instrumentos que permitan hacer efectivas las políticas que contribuyan al desarrollo de la región, tales como una Política Agraria Común, políticas de industrialización, políticas macroeconómicas, Política Medio Ambiental, la Unión Aduanera, políticas para el fortalecimiento del Estado de Derecho y el fortalecimiento de la identidad regional, en el marco del multiculturalismo, entre otras.
Asegurar un compromiso efectivo, con la participación de la sociedad civil organizada, en todo el proceso de la integración centroamericana. Para ello debe suscribirse un compromiso con el fortalecimiento del CC-SICA. A su vez, éste debe avanzar en su capacidad de convocatoria, representatividad y eficiencia en la formulación de propuestas y evacuación de consultas; de forma tal que se asegure que cumplirá con las funciones establecidas por el Protocolo de Tegucigalpa; es decir, aconsejar a los gobiernos en el ámbito de la integración centroamericana y participar en la elaboración de la política económica y social de la región, además de favorecer, a través de su composición, el dialogo entre la sociedad civil del Istmo y entre ésta y los gobiernos.
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La migración, tanto intra-regional como extra-regional debe tener un trato específico, en el Acuerdo de Asociación, de manera que se traduzca en una política explicita y significativa, tanto en las relaciones de Europa con Centroamérica, como en la relación entre los países del Istmo.Solicitar un trato diferenciado y especial a las formas de intercambio e integración histórica de los pueblos indígenas y afro-descendientes en las regiones fronterizas.
COMERCIO
Para efectos del Acuerdo de Asociación, el tema del comercio debe abordarse desde la perspectiva del desarrollo y fortalecimiento de una “política comercial común” de los países centroamericanos, frente a la propuesta europea de una “zona de libre comercio”. Al respecto se hará necesario avanzar mas allá de procesos de desregulación y de desgravación arancelaria, para abordar temas relacionados con las características de la inversión extranjera, servicios e inversión, productos agrícolas y agroindustria, legislación laboral y salvaguardias sociales y ambientales, contratación pública, propiedad intelectual, mecanismo de solución de controversias, legislación sobre competencia, transparencia, barreras técnicas al comercio y reglas de origen, entre otros.
Identificar, en el Acuerdo, garantías al respeto de los derechos humanos, laborales y ambientales establecidos en convenios internacionales y leyes nacionales, en el marco de un proceso de fortalecimiento del Estado de derecho. En caso de controversia, deberán someterse a los mecanismos de solución de disputas sin que se atente contra la soberanía de los Estados signatarios, y respetando los acuerdos y mecanismos establecidos en los convenios internacionales, incluido el arbitraje.
Advertir que las reglas de origen no se conviertan en una barrera rígida, no arancelaria o de exclusión técnica, inconveniente e insalvable para los países centroamericanos, dada las características de su economía.
Velar porque no se incluyan en el Acuerdo condiciones que puedan conducir a la sobre explotación de los trabajadores y las trabajadoras en particular, por diferencias salariales injustas, insalubridad ocupacional, falta de seguridad social o por inequidades en razón de género.
Asegurar, en el marco del instrumento, que los acuerdos en materia de propiedad intelectual no pueden ni deben ir en detrimento de la salud de la población, ni del patrimonio genético y la biodiversidad de la región centroamericana.
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PARTICIPACION Y MECANISMOS DE CONSULTADE LA SOCIEDAD CIVIL
En el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados Miembros, por una parte, y las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, por otra parte, suscrito en Roma en el 2003, se recoge la siguiente propuesta “4. Se establecerá un Comité consultivo conjunto, compuesto por representantes del Comité Consultivo del Sistema de la Integración Centroamericana (CC-SICA) y del Comité Económico y Social Europeo (CESE) para ayudar a la Comisión mixta a promover el diálogo con las organizaciones económicas y sociales de la sociedad civil”.
Igualmente, la Declaración de Viena del Cuarto Encuentro de la Sociedad Civil Organizada Unión Europea-América Latina y el Caribe, en la que se demandó “la asociación estrecha de la sociedad civil al seguimiento de las negociaciones y la institucionalización de la participación de la sociedad civil al seguimiento de la negociación o aplicación de los acuerdos de asociación entre la UE y las distintas regiones o países de América Latina y el Caribe”.
Por lo tanto, hay una voluntad política expresa de los gobiernos de la Unión Europea y de Centroamérica, de establecer una amplia consulta con la sociedad civil, en el proceso del Acuerdo de Asociación entre las dos regiones.
Sabiendo que la naturaleza del CC-SICA es consultiva, este organismo desempeñará la tarea de ser el canal a través del cual las diferentes expresiones y manifestaciones de la Sociedad Civil Centroamericana, puedan canalizar sus posiciones frente a las negociaciones del Acuerdo de Asociación.
Por otro lado, se ha iniciado una rica y valiosa experiencia de diálogo entre la sociedad civil de Centroamérica y de Europa, a través del CC-SICA y el CESE, por lo que a través de estas instancias se canalizan las aspiraciones y propuestas de un amplio espectro de la Sociedad Civil de ambas regiones.
El proceso negociador habrá de ser democrático, desburocratizado, marcado por una amplia y transparente divulgación de información sobre los mecanismos de negociación, su implementación y seguimiento.
En consecuencia se propone:
I. En torno al proceso de negociación del Acuerdo de Asociación UE-Centroamérica:
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Creación del Comité Consultivo Conjunto CESE/CC-SICA
1. Solicitar formalmente a los gobiernos, el establecimiento del Comité Consultivo Conjunto para ayudar a la Comisión mixta conjunta a promover el diálogo con las organizaciones económicas y sociales de la sociedad civil, tal como se estableció en el Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación de Roma 2003, y extender su mandato al proceso de negociación e implementación del acuerdo.
2. Integrar el Comité Consultivo Conjunto, con delegados nombrados por el CC-SICA y el CESE, de acuerdo a sus propios procesos institucionales. Además cada organismo podrá invitar a tres organizaciones más.
3. El Comité Consultivo Conjunto se dotará de su propio reglamento interno.
4. Que este Comité Consultivo Conjunto, se desempeñe como enlace entre la Comisión Conjunta y la Comisión Negociadora con la sociedad civil regional y que sea el responsable de canalizar los procesos de consulta a la sociedad civil, en el proceso de negociación.
5. Convocar al Comité Consultivo Conjunto, antes de cada ronda negociadora. El mismo será informado de manera actualizada y oportuna sobre la negociación en curso por las autoridades políticas de ambas partes.
6. Facilitar al Comité Consultivo conjunto, por parte de los gobiernos, la información relativa a la estructura organizativa de la negociación, nombre de negociadores (as), calendario, contenidos, avances y plazos, en forma permanente. Toda la información pertinente debe suministrarse con la suficiente antelación, de manera que garantice su adecuada consideración, en aras de la transparencia y el respeto al principio y derecho al acceso a la información pública.
7. Que las autoridades oficiales expliciten formalmente su disposición y apertura política para considerar y evaluar en profundidad las propuestas del Comité Consultivo Conjunto y se comprometan a dar, previo a cada ronda de negociación, respuesta a las inquietudes y propuestas realizadas en la ronda anterior, con el objeto de asegurar la consideración efectiva de las propuestas del Comité Consultivo Conjunto en las negociaciones del Acuerdo de Asociación.
8. Requerir a las autoridades gubernamentales de ambas partes la aportación de los recursos necesarios para garantizar la plena participación del Comité Consultivo Conjunto en las reuniones de consulta en cada ronda negociadora del Acuerdo de Asociación.
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Guatemala:procesoelectoral2007informaciónydatosbásicos*
Asociación de Investigación y Estudios SocialesASIES
GUATEMALA: PROCESO ELECTORAL 2007 SE EFECTÚA EN MEDIO DE PERSISTENTE CLIMA DE VIOLENCIA, DE NUEVA NORMATIVA LEGAL Y DE APATÍA CIUDADANA
Por sexta vez desde el inicio de la apertura democrática en el año de 1985, la sociedad guatemalteca se encamina a elegir a las autoridades que regirán los destinos del país durante el cuatrienio 2008-2012. El proceso se está efectuando en medio de un entorno complejo. Por un lado, el país sigue experimentando un persistente clima de violencia social, con manifestaciones de diversa naturaleza, lo que ha intensificado la sensación de inseguridad, a la vez que de incertidumbre acerca del futuro, en el ánimo de diversos ambientes de la población guatemalteca. Por el otro, tanto los partidos políticos como la autoridad electoral desarrollan su quehacer en medio de una nueva normativa legal que busca mejorar la representación y participación ciudadana, lo que implica nuevas condiciones y responsabilidades. Todo esto ocurre en medio de una campaña que si bien presenta algunas novedades no logra todavía generar el entusiasmo e involucramiento activo de la ciudadanía que sería deseable.
De conformidad con lo previsto en la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP), que fue objeto de diversas reformas en los años 2004 y 2006, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) convocó el 2 de mayo a la realización de elecciones generales el domingo 9 de septiembre. Los cargos a elegir
*Datos revisados, corregidos y actualizados al 30.08.07
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son los de presidente y vicepresidente de la República, 158 diputados al Congreso (31 por lista nacional y 127 por los 23 distritos electorales) y 332 alcaldes y corporaciones municipales. El número total de cargos sometidos a elección popular asciende a 3,700. En caso que ninguno de los candidatos a la presidencia de la República obtenga la mayoría absoluta de los votos válidos en la primera vuelta, de conformidad con lo que exige la Constitución de la República, el domingo 4 de noviembre se efectuaría una segunda vuelta para elegir al presidente entre los 2 candidatos más votados.
De los 21 partidos políticos vigentes al 30 de junio, 14 participarán en las tres elecciones, mientras que 2 solo lo harán en las legislativas y municipales. Son 5 los partidos que no participarán en el proceso. Al 06 de agosto el total de ciudadanos empadronados, aptos para sufragar, asciende a 5,990,029 (los que se empadronados hasta el 09.06.07, fecha en que se cerró la inscripción de ciudadanos con derecho a votar en las elecciones generales). Los ciudadanos afiliados a partidos políticos al 29 de junio ascienden a 568,940, cantidad que es equivalente al 9.5% de los empadronados.
Desde el inicio del año los partidos políticos intensificaron sus actividades, de cara a su participación en las elecciones generales. Mientras que en enero tales organizaciones eran 19, en marzo y junio otras 2 lograron su inscripción. Los hechos más relevantes ocurridos en el seno de los partidos durante este período se relacionaron con la definición de su participación en las 3 elecciones o solo en algunas de ellas, con la designación de sus candidaturas a los principales cargos de elección popular, con la elaboración y propuesta de sus plataformas programáticas, así como con el cumplimento de la nueva normativa electoral, particularmente en lo que respecta al control y fiscalización del financiamiento político.
Aunque algunos partidos habían intensificado su actividad organizativa y proselitista desde inicios del año 2006, lo que incluso fue objeto de señalamientos por parte de la mayoría de medios de comunicación social, por considerar que se violaba la ley que solo autoriza la realización de propaganda electoral después de haberse efectuado la convocatoria oficial a elecciones, el caso es que al inicio del presente año solo 4 partidos habían definido a su candidato presidencial (ANN, Patriota, UNE y Unionista), tratándose casualmente de los secretarios generales de cada organización.
Por consiguiente, entre enero y abril se produjo una intensa actividad de promoción y negociación de candidaturas, habiéndose experimentado en algunos casos drásticos cambios de última hora en diversas postulaciones
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para la presidencia y el Congreso. La búsqueda de candidatos idóneos para la vicepresidencia fue otro de los temas que más atención suscitó. En este sentido, fue notorio que en varios casos los partidos y sus presidenciables optaron por incorporar como vicepresidenciables a personas provenientes del sector privado, tal como ocurrió con ANN, Encuentro por Guatemala y Patriota. Aunque el de la GANA es el Secretario General de la organización, también se trata de un conocido dirigente empresarial de la industria del azúcar.
De los 14 partidos que postulan candidatos presidenciales, 8 se constituyeron en los últimos 5 años, por lo que para 6 de ellos ésta es la segunda vez que participan en un proceso electoral y 2 lo hacen por primera vez. En este contexto, llama la atención que de los 4 candidatos que más intenciones de voto a su favor presentan, según los resultados de diversas encuestas dados a conocer por los principales medios de comunicación del país, 2 son rostros relativamente nuevos en la política partidaria nacional (Rigoberta Menchú y Alejandro Giammattei), aunque ya eran conocidos por otros desempeños públicos. Los otros 2 (Álvaro Colom y Otto Pérez Molina) que encabezan los sondeos, son secretarios generales de sus partidos y se dieron a conocer en la década de los 90 como funcionarios públicos.
Durante los meses de mayo a julio 14 partidos han dado a conocer sus propuestas programáticas, con distintos grados de elaboración y profundización. Diversas entidades de la sociedad –cívicas, empresariales, religiosas- han organizado foros para brindar a los candidatos presidenciales y vicepresidenciales, pero también a candidatos a diputados y a alcaldes, la oportunidad de precisar sus ofertas, aunque la exigencia ciudadana es que se explique el cómo y con qué recursos van a lograr lo que ofrecen. Algunas de tales entidades también han presentado contribuciones para definir una agenda nacional (como es el caso de ASIES, que presentó su propuesta de Agenda Nacional 2008-2011).
Por su parte, la mayoría de medios de comunicación, tanto impresos como radiales y televisados, han contratado los servicios de consultoras políticas para la realización de encuestas políticas mensuales. A la vez, algunos han realizado entrevistas exhaustivas con los candidatos y han creado espacios específicos, publicado reportajes y publicaciones especiales, todo lo cual contribuye a una información balanceada que enriquece el debate y propicia la participación ciudadana.
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CUADRO 1GUATEMALA: Principales datos del proceso político electoral 2007
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Fuente: Elaboración de DISOP/ASIES según informaciones del TSE y medios de comuniccación social.
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CUADRO 2GUATEMALA: Desempeño general de los partidos políticos,
período 2004-2007(Al 30 de junio, 2007)
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES de acuerdo con información del TSE, los propios partidos y medios de comunicación social.
NOTAS: (1) El 26.05.06 venció el plazo de dos años para que todos los partidos alcanzaran como mínimo
15,220 afiliados (equivalente al 0,3% del total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral utilizado en las elecciones generales del 2003. Todos los afiliados deben estar en pleno goce de sus derechos políticos, y por lo menos, la mitad deben saber leer y escribir). Para esa fecha solo los partidos PLP y LV no alcanzaron tal mínimo.
(2) Para que esta columna sume 158, número de diputados que integran el Congreso, hay que considerar que a la fecha había 10 diputados independientes.
(3) La DCG se inscribe por primera vez como partido político el 24.08.55, fecha que se toma como la de su fundación.
(4) El MR y el PSN formaron parte de la coalición GANA, que inicialmente también comprendía al PP.
(5) Inicialmente integraban la coalición GANA, que en total tuvo 47 diputados. (6) Anteriormente Partido Solidaridad Nacional (PSN).(7) De estos 32 diputados, 7 provienen del PSN y los otros 25 del Movimiento 17 (M-17).(8) Este diputado fue postulado originalmente por la UNE.(9) Anteriormente Partido Transparencia (PT).(10) Siete de ellos fueron postulados originalmente por el FRG.(11) Postulados originalmente por ANN y PAN
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• Bajo desempeño de los partidos en el Congreso En lo que se refiere al desempeño de los partidos en el Congreso, lo que se estima que sería su mejor carta de presentación a la hora de solicitar el voto a favor de un nuevo mandato para sus candidatos, éste no ha sido el deseable, de acuerdo con las expectativas de diversos sectores sociales. Después que durante 2 años el partido GANA, en el gobierno, dirigió los destinos del Organismo Legislativo, con 2 coaliciones distintas, los principales partidos de oposición –FRG, PAN, Patriota, Unionista, y la bancada Solidaridad- acordaron excluir al partido de gobierno de la conducción del Congreso durante su último año de gestión y promovieron, para el período 2007-08, una junta directiva compuesta solo por ellos (la que obtuvo 123 votos a favor, lo que indica que prácticamente obtuvo el respaldo de todos los partidos de oposición). Uno de los argumentos utilizados para impulsar esta opción fue que de esa manera se garantizaría un efectivo desempeño del máximo organismo de representación política, particularmente en un año electoral. A pesar que se sostuvieron varias reuniones de coordinación con el Ejecutivo para concertar una agenda legislativa, al final el rendimiento ha sido similar o menor al de las anteriores directivas.
De esa cuenta, la agenda legislativa de seguridad siguió sin aprobarse, a pesar de la presión de la opinión pública, del gobierno, de los medios de comunicación y de la propia comunidad internacional. La agenda del Plan Visión de País, que la mayoría de partidos construyeron a lo largo de todo el año 2006, que comprendía 4 temas básicos: seguridad democrática y justicia, educación, desarrollo rural y salud/nutrición, no solo no avanzó en términos generales, cosa a la que se habían comprometido expresamente tanto los secretarios generales de los principales partidos como la propia Junta Directiva del Legislativo -el Congreso incluso creó una comisión especial para el efecto- sino que tropezó con rechazos en lo relativo a la forma como se conformaron las leyes marcos de educación y salud. Se elimino “el punto y seguido que iniciaba con Lo mas relevante,…y se bajo.
Un poco antes del cierre del primer período ordinario de sesiones, el 15 de mayo, se aprobó el Convenio de la Haya sobre adopciones, lo cual era exigido por la mayoría de gobiernos de países con familias que adoptan niños guatemaltecos, encabezados por el de EE.UU. Al reanudar el 1 de agosto su período ordinario de sesiones, el Congreso aprobó de urgencia nacional, con una mayoría calificada de 110 diputados, la ley que crea la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Esa mañana los presidenciables de la GANA, UNE, PP y PAN acudieron al Palacio Legislativo y se reunieron con los diputados de sus respectivos bloques para reafirmar la decisión de apoyar la iniciativa. Los diputados de los partidos FRG y Unionista se opusieron a la aprobación, sin previa discusión en el pleno, de esta iniciativa.
Otro problema que siguió afectando la imagen del Congreso fue el de los cambios de bloque efectuados por varios diputados. Si bien el fenómeno del transfuguismo ha sido una característica del débil sistema de partidos del país, dado que en general existe poca identificación y compromiso de los diputados
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con los partidos que los postulan, el mismo cobró más fuerza en este período en vistas de la definición de candidaturas para las elecciones. En la medida que un diputado que aspira a la reelección no encuentra respaldo en su organización para buscar un nuevo mandato, gestiona y logra que otro partido lo respalde, máxime si asegura contar no solo con cierto caudal electoral sino que con aportes financieros apropiados. Mientras que en el período de enero 2004 a junio 2007 alrededor de 68 diputados (de un total de 158) cambiaron de partido, unos 15 lo hicieron en estos meses. 121 diputados buscan la reelección, estimándose que un alto porcentaje de ellos podrían lograrlo, dado que ocupan posiciones que lo facilitarían.
CUADRO 3GUATEMALA: Balance de los cambios de diputados de los partidos políticos
representados en el Congreso de la RepúblicaPeríodo enero 2004 - junio 2007
Fuente: Elaboración del DISOP/ASÍES de acuerdo con información del Congreso de la República
NOTA:El diputado del DÍA se involucró desde septiembre 2006 en impulsar la candidatura presidencial de Francisco Arredondo en el seno del partido GANA, y a partir de febrero 2007 en el seno del PAN. Cuando este proyecto fracasó en el mes de junio, se involucró en la UD, la que lo ha postulado como su candidato a diputado por el distrito central. En el sitio Web del Congreso seguía apareciendo, hasta fines de junio, como diputado del DÍA.
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• Candidatos presidenciales de UNE y Patriota encabezan diversas encuestas Considerando la dinámica hasta ahora mostrada por la campaña, así como los resultados coincidentes de todas las encuestas políticas divulgadas, tanto por los medios de comunicación como por algunos partidos, todo indica que la lucha por la presidencia se dará entre Álvaro Colom y Otto Pérez Molina, candidatos de la UNE y el Patriota. Aunque durante los primeros meses del año pareció que Alejandro Giammattei, candidato de la GANA, partido de gobierno, tenía la posibilidad de pelear el segundo lugar, cosa a la que sigue aspirando, diversas señales indicarían que si bien ha tenido un crecimiento relativo en las intenciones de voto a su favor, las dificultades con que tropieza el gobierno para responder al clamor ciudadano en materia de seguridad lo estarían afectando. Hay que tener presente que mientras ésta es la tercera vez que Colom se presenta como candidato presidencial, por lo que cuenta con un alto grado de conocimiento entre el electorado, Pérez Molina ha mantenido desde inicios de 2006 una intensa campaña propagandística de promoción y posicionamiento de su imagen y ofertas básicas, la que le ha rendido dividendos.
Por su parte, la candidatura de la Premio Nobel de la Paz 1992, Rigoberta Menchú, mujer e indígena, respaldada por el recién constituido partido Encuentro por Guatemala (EG), dirigido por otra mujer –la conocida diputada Nineth Montenegro- sigue siendo una incógnita en cuanto a los votos que pueda recoger. A pesar de ello, es meritorio que siendo la primera vez que incursiona en la política partidaria, postulada con un partido que recién se inscribió a finales del mes de abril, aparezca en el cuarto lugar de las intenciones de voto. Una de las debilidades de esta opción sería la aparente falta de recursos financieros para realizar una propaganda más incisiva, aunque su liderazgo asegura que realizar una campaña sui generis con medios alternativos sería más bien una fortaleza.
Otro candidato que había suscitado interés, al extremo de haberse colocado en el quinto lugar de las encuestas, fue el ex pastor evangélico Harold Caballeros, quién saltó a la arena política a fines del año 2006. En una manifestación de organización y disciplina inusual en el medio, Caballeros impulso la constitución del partido Visión con Valores (VIVA), que en tan solo 5 meses cumplió con los requisitos legales para lograr su inscripción, la que se efectuó el 11 de junio. Paralelamente realizó una intensa campaña de proyección y posicionamiento de imagen del candidato y del símbolo que resultó muy efectiva. Sin embargo, dado que materialmente no podía realizar su asamblea nacional antes del 10 de julio, fecha en que venció el plazo de inscripción de candidaturas, VIVA no participará en estas elecciones.
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Considerando la actual correlación de fuerzas, es incierto el desempeño que puedan lograr partidos como el FRG, el PAN y la URNG. Aunque los medios relativamente le prestan menor atención al FRG, es evidente que éste tiene un poder de convocatoria apreciable, considerando que su principal candidato no es su presidenciable, el empresario Luis Rabbé, sino que su líder histórico, el general Efraín Ríos Montt, quien encabeza el listado nacional. En lo que respecta al PAN, las vicisitudes que ha vivido en los últimos meses arrojan una incógnita sobre la suerte que pueda tener en las urnas, con un candidato prácticamente desconocido postulado a última hora. Como se sabe, en el mes de enero Luis Flores Asturias, quien fue vicepresidente de la República en el período 1996-2000, renunció a la precandidatura presidencial de dicho partido, después de un año de estarla impulsando; y a fines de junio se produjo la exclusión, pocas horas antes de su proclamación oficial, de Francisco Arredondo, quien desde febrero se desempeñaba como el presidenciable de la organización, con considerable profusión de propaganda a su favor.
En cuanto a la URNG, que por cierto es el único partido que postula a una mujer, Walda Barrios, como candidata a la vicepresidencia, se sabe que ha realizado un esfuerzo para atraer a diversas expresiones de izquierda con las que tendría algún grado de afinidad. De esa cuenta, logró un acuerdo político electoral con el Movimiento Amplio de Izquierda (MAIZ). Por otra parte, la URNG realizó un intenso acercamiento con el movimiento cultural indígena WINAQ, en cuyo seno se gestó la candidatura de Rigoberta Menchú. Sin embargo, cuando parecía que se había logrado un acuerdo satisfactorio para las partes involucradas, el mismo abortó. Esto afectó a la URNG, la que si bien inicialmente había considerado al intelectual Héctor Rosada como su candidato presidencial, al fin optó por el dirigente social Miguel Ángel Sandoval como su presidenciable.
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CUADRO 4GUATEMALA: Partidos que postulan candidatos
a la presidencia y vicepresidencia de la RepúblicaElecciones Generales 2007
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES
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CUADRO 5GUATEMALA: Candidatos que encabezan planillas
de diputados al Congreso de la RepúblicaElecciones Generales 2007
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES
CUADRO 6GUATEMALA: Candidatas a diputadas que encabezan las listas Nacional,
del Distrito Central y de los municipios de Guatemalapara las Elecciones Generales 2007
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES según información del TSE
* Buscan la reelección. Las diputadas Montenegro y De León han sido diputadas por 3 períodos legislativos consecutivos (1996-2000, 2000-04, 2004-08) Las diputadas Baldetti y Marroquín fueron electas por primera vez al Congreso en 2003.
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CUADRO 7GUATEMALA: Evolución del padrón electoral
para las elecciones generales 1985-2007
Fuente: elaboración del DISOP/ASIES de acuerdo con datos del TSE
* Dato definitivo del TSE al 06.08.07. Corresponde al número total de ciudadanos que se inscribieron hasta el 09.06.07, fecha en que se cerró el padrón para quienes tendrán derecho a participar como electores en las elecciones del 09.09.07
CUADRO 8GUATEMALA: Intención de voto para los 4 primeros candidatos presidenciales
participantes en el proceso electoral 2007,según resultados de encuestas divulgadas entre abril y juliopor los principales medios de comunicación social del país
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES, según información de El Periódico y Prensa Libre
• Organización del proceso electoral En lo que respecta a la organización del proceso electoral, a cargo del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y sus dependencias, éste ha presentado una serie de novedades, resultado de las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, introducidas a mediados del año 2004 y finales del 2006, las cuales han puesto a prueba la capacidad de dicho órgano. Las reformas más relevantes, en lo que respecta a las elecciones, se relacionan con el acortamiento de los plazos de todas las fases del proceso electoral, la descentralización de los centros
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de votación -los que desde 1985 estaban concentrados solo en las cabeceras municipales, mientras que ahora se establecerán además donde residan por lo menos 500 empadronados, esperándose que con este acercamiento de las urnas al elector aumente la participación electoral-, y el control y fiscalización del financiamiento público y privado de los partidos políticos, especialmente el destinado para la campaña electoral.
El TSE, instalará 2060 centros de votación en todo el país, en los que funcionarán 13,756 juntas receptoras de votos (JRV, corrientemente denominadas mesas electorales). La descentralización se operará en 248 municipios, que representan el 75 % del total de la República, en los que se han identificado 687 circunscripciones electorales municipales (CEM).Una de las razones del crecimiento de las JRV obedece a que para facilitar la votación de los ciudadanos que actualizaron sus datos, se disminuirá de 600 a 400 el número de votantes estimados por mesa.
En lo que se refiere a los partidos políticos, tales reformas significaron, entre otros requisitos, el aumento del número de sus afiliados, equivalente al 0.30% de los ciudadanos empadronados para el anterior proceso electoral, plazo que se venció en mayo de 2006, así como el aumento de la barrera electoral, que ahora será del 5% del total de votos válidos. Otras novedades importantes son el aumento del monto del financiamiento público al que pueden aspirar los partidos que superen tal barrera, o que por lo menos logren la elección de un diputado, monto que ahora será equivalente en quetzales a dos dólares estadounidenses por voto. Al mismo tiempo, se introdujo un techo al gasto global de campaña, equivalente a un dólar por ciudadano que estaba empadronado al 31 de diciembre de 2006, cuyo monto es de Q44.7 millones por cada partido.
Para poder efectuar el control y fiscalización del financiamiento partidario, particularmente del indicado techo de campaña, cosa que nunca antes se había hecho en Guatemala, el TSE emitió un reglamento ad hoc, el cual abarca tanto las actividades permanentes como la de la campaña electoral efectuadas por los partidos. Paralelamente emitió un instructivo para la presentación de tal información financiera. Al 25 de junio 12 de los 21 partidos habían cumplido por lo menos con el 50% de las exigencias reglamentarias relacionadas con la presentación de informes en cuanto al nombramiento de un contador, la integración de cuentas bancarias para tales gastos, el presupuesto de campaña, el estado patrimonial de cada partido (al 31.12.06) y los informes de campaña por cuenta bancaria.
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A pesar de todos estos esfuerzos reglamentarios, y de la buena voluntad de la autoridad electoral, a lo que se suma la asesoría y cooperación técnica de diversos organismos internacionales, se considera que ante la ausencia de normas efectivas que sancionen el incumplimiento de tales disposiciones, será poco lo que se pueda hacer en esta materia, ya que en última instancia todo depende del compromiso con la integridad y la transparencia de parte de los propios partidos políticos.
• Observación electoral nacional e internacional Como en procesos anteriores, aunque con menor intensidad y extensión, en esta ocasión también funcionarán varios proyectos de observación electoral. A nivel internacional la Secretaría General de la OEA ya instaló, desde el 2 de mayo, una reducida misión de observación, mientras que la Unión Europea lo hará a partir de agosto. A nivel nacional ya están trabajando la III Misión de Observación Electoral Indígena, el Mirador Electoral y una red de observación constituida por el Procurador de los Derechos Humanos, la Universidad de San Carlos y la Arquidiócesis de la Iglesia Católica de Guatemala.
CUADRO 9GUATEMALA: Obligaciones contables y financieras
de los partidos políticos de acuerdo con el “Reglamento de control, fiscalización del financiamiento público y privado, de las actividades permanentes
y de campaña electoral de las organizaciones políticas”, año 2007
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Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES
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CUADRO 10GUATEMALA: Cumplimiento por parte de los partidos políticos
de las principales disposiciones del Reglamento de Control,Fiscalización del Financiamiento Público y Privado de las Actividades Permanentes y de Campaña Electoral de las Organizaciones Políticas
(Acuerdo 019 - 2007 del Tribunal Supremo Electoral)Al 25 de junio, 2007
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES según información de la Auditoría General del TSE
NOTA: Los informes que los partidos políticos debían de haber presentado a la indicada fecha, de acuerdo con el referido Reglamento, así como con el Instructivo para la Presentación de Información Financiera de las Organizaciones Políticas (Acuerdo 112- 2007 del TSE), son:1. Nombramiento de Contador2. Integración de cuentas bancarias para gastos permanentes y de campaña electoral3. Presupuesto de campaña electoral4. Estado patrimonial5. Informe de campaña electoral por cuenta bancaria
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CUADRO 11 GUATEMALA: Candidaturas a cargos de elección popular,
según sexo, postuladas por 16 partidos políticosy 147 comités cívicos electorales,
para las Elecciones Generales del 9 de septiembre, 2007
Fuente: Elaboración del DISOP/ASIES, según datos del Departamento de Organizaciones Políticas, TSE (30.08.07)
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Revista análisispolítico
¿QuénosfaltaporhacerenGuatemala?
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