volumen 1 colección de análisis y debate 1 reforma...
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Motor de crecimiento económico y bienestar
PresentaciónCésar Camacho
CoordinadoresAdrián Gallardo • Luz María de la Mora
Ricardo Anaya CortésFrancisco Barnés de CastroVerónica BazLeonardo BeltránMarco Antonio BernalOla Borten MoeCuauhtémoc Cárdenas Raúl CervantesJorge A. Chávez PresaPedro Ángel Contreras
Pedro Joaquín ColdwellLuis de la CalleJosé Luis Fernández ZayasAldo Flores QuirogaMichelle FossAdrián GallardoMiriam Grunstein DickterPatricio López AraujoEmilio LozoyaGustavo Madero Muñoz
Enrique Ochoa RezaRoberto Ortega LomelínJuan PardinasDavid PenchynaJesús Reyes HerolesLuis Serra BarragánEgidio Torre CantúJavier Treviño CantúMaria van der HoevenLuis Videgaray Caso
Reforma EnergéticaReforma Energética
Colección de Análisis y Debatede las Reformas del Pacto por México
Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.
Esta colección de cinco volúmenes recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos.
El propósito central de esta colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México.
En el presente volumen, Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar, se analiza la necesidad de la reforma, su contenido, alcances y perspectivas. También se examina el contexto energético nacional e internacional; se abordan los procesos de transformación energética de otros países; se revisa el potencial de la reforma como fuente de desarrollo económico e inclusión social; y se plantean los retos de las nuevas empresas productivas del Estado, los órganos reguladores, la transparencia y rendición de cuentas, el desarrollo tecnológico, la generación de energías renovables, el desarrollo de proveeduría nacional, la formación de cadenas globales de valor y el desarrollo regional.
1Volumen 1
Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México
Reforma Energética
Motor de crecimiento económico y bienestarReforma Energética
César Camacho Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional
Ivonne Ortega Pacheco Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
Adrián GallardoPresidente de la Fundación Colosio, A.C.
Luis Vega AguilarSecretario de Finanzas y Administración del Comité Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
Adrián Gallardo • Luz María de la MoraCoordinadores
∏
Motor de crecimiento económico y bienestar
PresentaciónCésar Camacho
CoordinadoresAdrián Gallardo • Luz María de la Mora
Ricardo Anaya CortésFrancisco Barnés de CastroVerónica BazLeonardo BeltránMarco Antonio BernalOla Borten MoeCuauhtémoc Cárdenas Raúl CervantesJorge A. Chávez PresaPedro Ángel Contreras
Pedro Joaquín ColdwellLuis de la CalleJosé Luis Fernández ZayasAldo Flores QuirogaMichelle FossAdrián GallardoMiriam Grunstein DickterPatricio López AraujoEmilio LozoyaGustavo Madero Muñoz
Enrique Ochoa RezaRoberto Ortega LomelínJuan PardinasDavid PenchynaJesús Reyes HerolesLuis Serra BarragánEgidio Torre CantúJavier Treviño CantúMaria van der HoevenLuis Videgaray Caso
Reforma Energética
MÉXICO • 2014
Primera edición, 2014
Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por MéxicoReforma Energética
© 2014Fundación colosio, a.c. Julio Verne No. 51 Colonia Polanco Delegación Miguel Hidalgo C.P. 11560, México, D.F. www.fundacioncolosio.mx
© 2014 Por características tipográficas y de diseño editorial Miguel Ángel Porrúa, librero-editor
Derechos reservados conforme a la leyISBN 978-607-401-920-9 voluMen 1 ISBN 978-607-401-919-3 obra coMPleta
Diseño de portada: Francisco Ortega Corral Imagen de portada: Jesús Saldívar Moreno, El Callejón del Cuajo (homenaje a Gabriel Vargas), 2011 Acrílico sobre tabla
Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar pre-viamente con la autorización expresa y por escrito de la Fundación Colosio, A.C. y geMaPorrúa, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables.
IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO
l ibro impreso sobre papel de fabr icac ión ecológ ica con bulk a 80 gramos
w w w. m a p o r r u a . c o m . m xAmargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F.
La Reforma Energética representa un cambio histórico que acelerará
el crecimiento económico y el desarrollo de México
durante los próximos años.
EnriquE PEña niEto
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
Presentación
César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Introducción
Adrián Gallardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Capítulo 1
Oportunidades y retos de la revolución
energética mundial
Panorama EnErgético mundial 2013
Agencia Internacional de Energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
rEtos y PErsPEctivas dEl sEctor EnErgético En El mundo
Maria van der Hoeven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
la gEoPolítica dE los EnErgéticos En El mundo
Aldo Flores Quiroga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
la rEvolución EnErgética En américa dEl nortE
Javier Treviño Cantú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
EnErgía dE librE mErcado Para méxico
Michelle Foss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Contenido
8 • Contenido
Capítulo 2
Experiencias internacionales: lecciones para México
la rEforma EnErgética En méxico: las ExPEriEncias
dE arabia saudita, brasil, canadá, cuba y colombia
Juan Pardinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
gEstión y dEsafíos dE una EmPrEsa dE clasE mundial:
statoil (noruEga)
Ola Borten Moe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
ExPEriEncia dE las rEformas En El sEctor EnErgético
dEl Ecuador
Patricio López Araujo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Capítulo 3
El sector energético como pilar de desarrollo e inclusión social
la ProPuEsta dEl gobiErno fEdEral Para la rEforma
EnErgética dE méxico
Pedro Joaquín Coldwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
PEmEx, la industria PEtrolEra y la rEforma EnErgética
Emilio Lozoya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
rEforma EnErgética: la historia dEsdE El congrEso
David Penchyna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
rEforma EnErgética: ProcEso dE nEgociación
Marco Antonio Bernal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
ProPuEsta dE rEforma EnErgética
Cuauhtémoc Cárdenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
la visión dEsdE los Estados: agEnda EnErgética
dE tamauliPas
Egidio Torre Cantú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
Contenido • 9
Capítulo 4
Reforma Energética y competitividad
hacia la rEforma EnErgética
Francisco Barnés de Castro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
altErnativas Para la invErsión Privada
En El sEctor EnErgético En méxico
Miriam Grunstein Dickter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
El dEbatE sobrE la rEforma EnErgética
Luis de la Calle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Capítulo 5
Innovaciones energéticas: hacia una nueva matriz
energética
la PlanEación Para la transición EnErgética
Leonardo Beltrán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
rEnovando El futuro EnErgético dE méxico:
diagnóstico y ProPuEstas Para imPulsar las EnErgías
rEnovablEs
Verónica Baz y Luis Serra Barragán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
asPEctos tEcnológicos dE la nuEva oPción
EnErgética
José Luis Fernández Zayas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Capítulo 6
El nuevo modelo energético de México
Por fin una rEforma quE libEró las oPortunidadEs
dE méxico
Jesús Reyes Heroles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
10 • Contenido
El nuEvo marco institucional dEl sEctor EnErgético:
más quE rEforma Es una rEvolución
Jorge A. Chávez Presa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
oPortunidadEs Para divErsificar la matriz EnErgética
En méxico
Roberto Ortega Lomelín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
nuEvo régimEn fiscal En hidrocarburos
Pedro Ángel Contreras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
la rEforma dEl sEctor Eléctrico
Enrique Ochoa Reza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403
Capítulo 7
Visión plural de la Reforma Energética
rEforma EnErgética: un Paso dEcisivo En favor
dE mEjorEs condicionEs dE vida Para todos los mExicanos
Enrique Peña Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
rEforma EnErgética: un nuEvo Paradigma constitucional
Raúl Cervantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
dijimos sí a una rEforma EnErgética modErnizadora
Ricardo Anaya Cortés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437
rEforma EnErgética Para El crEcimiEnto y El biEnEstar
Enrique Peña Nieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
El cambio dEl Paradigma EnErgético
Pedro Joaquín Coldwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
rEforma EnErgética: un nuEvo modElo En la rElación
EntrE la haciEnda Pública y nuEstros hidrocarburos
Luis Videgaray Caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
la EnErgética Es la rEforma quE más transforma
César Camacho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
rEforma EnErgética: la mayor rEforma Económica
dE los últimos 75 años
Gustavo Madero Muñoz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
El dEbatE EnErgético: siEtE cuEstionamiEntos y siEtE
rEsPuEstas
Adrián Gallardo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
Anexo
comPromisos dEl Pacto Por méxico
En matEria EnErgética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
Presentación
César Camacho
15
Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Co-
lección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por
la Fundación Colosio, A .C ., con la colaboración del Grupo Editorial Miguel
Ángel Porrúa .
Esta colección de textos recoge, de manera plural e incluyente, la vi-
sión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y
legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el
presidente de la República, Enrique Peña Nieto, y por las principales fuer-
zas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso
inédito de diálogo y acuerdos políticos .
El propósito central de esta Colección es dejar un testimonio sobre los
principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores po-
líticos en relación con dichas reformas . Adicionalmente, con esta obra nos
proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consis-
te y qué retos y oportunidades genera para México .
La Colección incluye cinco volúmenes . El primero de ellos está dedi-
cado a la Reforma Energética; el segundo aborda la Reforma Social y
Hacendaria; el tercero se refiere a la Reforma de Telecomunicaciones
y Competencia Económica; el cuarto trata de la Reforma Educativa; y el
quinto volumen presenta la Reforma Político Electoral .
16 • César Camacho
Cada uno está integrado por una colección de ensayos escritos por
quienes fueron protagonistas de la reforma respectiva desde los ámbitos
del Gobierno Federal, los partidos políticos, el Consejo Rector del Pacto
por México y el Congreso de la Unión, así como por reconocidos acadé-
micos y especialistas nacionales e internacionales . También se han inclui-
do algunos discursos emblemáticos, en los que se expresa la visión de los
poderes públicos y de las diferentes fuerzas políticas .
El presente volumen, Reforma Energética: motor de crecimiento económico
y bienestar, está integrado por siete capítulos . El capítulo 1 examina las
oportunidades y retos de la revolución energética mundial y analiza las
perspectivas del sector a nivel global, destacando la entrada de nuevos
actores y la construcción de diferentes esquemas para la gestión de los
recursos energéticos . El capítulo 2 aborda algunas lecciones relevantes
para México, a partir de las experiencias de otros países que permitieron
la participación de actores privados en el sector energético, fortaleciendo
el papel rector del Estado .
El capítulo 3 está dedicado a analizar el sector energético como pilar
de desarrollo e inclusión social . El capítulo 4 aborda la manera en que
esta reforma permitirá contar con un sector energético competitivo que
apoye el crecimiento económico, el desarrollo regional y el bienestar de
todos los mexicanos . El capítulo 5 considera la necesidad de planear el
desarrollo del sector y de poner atención a las energías renovables y a la
innovación . El capítulo 6 evalúa y examina la Reforma Constitucional en
el sector energético y sus leyes secundarias, así como las perspectivas
para el sector energético y para el país en su conjunto . Finalmente, el
capítulo 7 recoge los discursos y ponencias del presidente Enrique Peña
Nieto y de los principales actores de esta reforma, presentados en la pro-
mulgación de la Reforma Constitucional y sus leyes secundarias .
La energética es la reforma que más transforma . El nuevo marco ju-
rídico reivindica el que en su momento logró un mexicano que nos perte-
nece a todos, el presidente Lázaro Cárdenas, quien permitió a los particu-
Presentación • 17
lares participar en la industria petrolera, sin comprometer la propiedad
de la nación .
Es ésta una reforma de vocación social, porque el Estado no sólo man-
tendrá la propiedad de los hidrocarburos, sino que reafirma su rectoría
en áreas estratégicas, asegurando que la riqueza petrolera se traduzca en
bienestar para todos los mexicanos . Con ella podremos llegar hasta donde
resultaba física y figuradamente imposible, explotar nuevos combustibles
con tecnologías más limpias, haciendo que México recupere su protago-
nismo en el mercado internacional tan competido y sofisticado .
Estos cambios trascendentes garantizan que las empresas mexicanas
cuenten con combustibles suficientes y a precios que les permitan ser
competitivas . La Reforma Energética nos permitirá contar con más recur-
sos para apoyar programas sociales, educación y desarrollo, en beneficio
de la población más desprotegida . Mayores inversiones significan más
empleos e ingresos; más producción de gas y de petróleo multiplican los
recursos públicos para carreteras, hospitales, escuelas y viviendas . Dis-
minuir los costos y precios del gas y de la electricidad, significa aumentar
el poder de compra de nuestras familias .
La transparencia será uno de los pilares de la operación del sector
energético en conjunto; para ello se establecen mecanismos que impidan
decisiones discrecionales . Serán públicos los recursos que reciba el Estado
por los hidrocarburos que se extraigan, como público será el uso que se
les dé . En resumen, se fortalecerá la economía, se modernizará nuestra
planta productiva, que será más respetuosa del medio ambiente . Con esto
se consolida nuestra soberanía energética, en un clima de transparencia .
Expreso mi más amplio reconocimiento y gratitud a quienes genero-
samente colaboraron aportando sus textos para la realización de esta
publicación . También reconozco a la Fundación Colosio, A .C ., presidida
por Adrián Gallardo, la iniciativa y el trabajo para coordinar y editar estos
cinco volúmenes con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel
Porrúa .
Estoy seguro que los textos que forman parte de la presente Colección
habrán de convertirse en un referente obligado para todos aquellos inte-
resados en conocer, desde una perspectiva plural, los contenidos, alcan-
ces y beneficios de estas históricas reformas .
César Camacho
Presidente del cEn del Pri
Introducción
Adrián Gallardo
21
Una reforma para el crecimiento económico y el bienestarAdrián Gallardo*
Del Pacto Por México a la reforMa energética
El 2 de diciembre de 2012 el presidente de México, Enrique Peña Nieto, y
los dirigentes nacionales de los tres principales partidos políticos (Pri,
Pan y Prd) firmaron el Pacto por México . Con ello se abrió un ciclo histó-
rico de acuerdos políticos que hicieron posible la aprobación de reformas
constitucionales y de legislación secundaria orientadas a transformar a
México .
El Pacto por México incluyó cinco acuerdos nacionales: 1 . Sociedad de
Derechos y Libertades; 2 . Crecimiento Económico, Empleo y Competitivi-
dad; 3 . Seguridad y Justicia; 4 . Transparencia, Rendición de Cuentas y
Combate a la Corrupción; y 5 . Gobernabilidad Democrática .
Como parte de los acuerdos para el crecimiento económico, el empleo
y la competitividad se incluyeron siete compromisos específicos para con-
cretar una Reforma Energética de gran calado . El objetivo central de dicha
reforma es aprovechar responsablemente la energía como un poderoso
motor de atracción de inversiones, crecimiento económico y bienestar
para los mexicanos .
Después de un amplio y complejo proceso de trabajo técnico, debate,
diálogo político y construcción de acuerdos que se llevó a cabo desde fi-
*Presidente de la Fundación Colosio, A .C .
22 • Adrián Gallardo
nales de 2012 hasta agosto de 2014, y que involucró a una gran diversidad
de actores, se concretó la reforma legislativa más trascendente de las úl-
timas décadas . El resultado de este ejercicio fue un nuevo modelo de de-
sarrollo para el sector energético de México que abre extraordinarias
oportunidades, pero que también entraña importantes retos .
el Debate energético
Naturalmente, la discusión de la Reforma Constitucional en materia de
energía, así como el proceso de aprobación de la legislación secundaria
respectiva estuvieron marcados por un intenso debate . De un lado se
ubicaron quienes afirman que la Reforma Energética significa la entrega
del petróleo a los extranjeros, pérdida de soberanía y más corrupción” . En
contraste, hay quienes sostienen que la reforma permite aprovechar nues-
tros recursos energéticos como motor de desarrollo, fortalecer la sobera-
nía energética y asegurar mayor transparencia . ¿Quién tiene razón?
Los críticos de la reforma plantean que un monopolio público ofrece
mayores beneficios . Argumentan que durante décadas dicho modelo per-
mitió que los hidrocarburos aportaran uno de cada tres pesos del presu-
puesto federal y que bastaba con reducir los impuestos que paga Petróleos
Mexicanos (Pemex) para que ésta pueda invertir más . Desde su óptica, no
había necesidad de una Reforma Constitucional, ni razón para abrir el
sector energético a la participación privada .
Cierto, Pemex aporta mucho y opera con costos competitivos de ex-
tracción de petróleo en yacimientos convencionales . El problema es que
el llamado “petróleo fácil” se está agotando y extraer hidrocarburos de
yacimientos no convencionales (por ejemplo, de aguas profundas) resulta
mucho más costoso, requiere tecnología que no tenemos e implica mayo-
res riesgos . En 2014 Pemex invierte el triple que hace 10 años en explora-
ción y explotación de petróleo, pero produce un 25 por ciento menos . El
hecho de que en ese mismo periodo se haya incrementado el precio del
Introducción • 23
barril de petróleo de 31 a casi 100 dólares (hasta antes de la drástica re-
ducción de precios registrada a finales de 2014) evitó un problema mayor
de finanzas públicas, pero la lección es clara: el esquema de monopolio
público que concentró decisiones, inversiones y riesgos, no funcionó fren-
te a una nueva realidad que exige no sólo más inversiones, sino también
nuevas tecnologías y un modelo que permita compartir riesgos .
En ese sentido, quienes han centrado sus cuestionamientos en desca-
lificar la participación privada en este sector han dirigido sus “misiles” al
blanco equivocado . El sector privado, nacional y extranjero, participa
desde hace años en la exploración y explotación de hidrocarburos en Mé-
xico, pero lo viene haciendo con un marco jurídico rígido (contratos de
servicios) que les reporta ganancias, sin asumir riesgos . Como monopolio,
Pemex asumía todos los riesgos… y todos los quebrantos . Sin cambios en
la Constitución no era posible revertir dicha realidad .
La reforma tiene como propósito aprovechar plenamente los recursos
energéticos como palanca de crecimiento económico para mejorar las
condiciones de vida de los mexicanos . Un nuevo marco jurídico que per-
mite atraer inversiones y tecnología de punta del sector privado para maxi-
mizar la renta petrolera en favor de México, no equivale a entregar petró-
leo y gas a los extranjeros porque la nación mantiene la propiedad de los
hidrocarburos en el subsuelo, el Estado fortalece su rectoría, y no se vende
un solo tornillo de Pemex, ni de la Comisión Federal de Electricidad (cfE) .
De hecho, aunque se acaba el monopolio de Pemex en la exploración y
producción de hidrocarburos, Pemex seguirá siendo un protagonista cru-
cial en la industria . Así lo confirman las asignaciones otorgadas a dicha
empresa productiva del Estado en la llamada Ronda Cero .
Sin una reforma de fondo, durante los últimos 10 años, nuestro sector
energético registró tendencias negativas: reducción en la producción de
petróleo, incremento de las importaciones de gasolina y gas, mayores cos-
tos y precios de gas y de energía eléctrica . Así, lo que debilita la soberanía,
no es una reforma que revertirá estas tendencias, sino la falta de la reforma .
24 • Adrián Gallardo
Por su parte, el combate a la corrupción exige combatir la impunidad .
Requiere también atacar las causas y no sólo las manifestaciones de este
mal . Con órganos reguladores más fuertes y reglas acorde a estándares
internacionales, las cuales obligan a hacer públicos todos los contratos,
más competencia significa más transparencia .
Los priístas tenemos claro que el ser hoy la primera fuerza política,
no nos hace dueños de la verdad . Por eso, a nadie pedimos que crea en lo
que postulamos por un mero acto de fe; lo que sí pedimos es voltear a ver
los resultados que en otros países han generado reformas similares: no
exentos de dificultades, Colombia duplicó y Brasil multiplicó por tres su
producción de petróleo . Frente a los cuestionamientos cargados de adjeti-
vos, está la fuerza de los hechos .
De las reforMas legislativas a las Políticas efectivas
La aprobación de la Reforma Energética constituye un gran logro . Ello, sin
embargo, no debe dar lugar al triunfalismo . Por el contrario, hacia adelan-
te es necesario ubicar, con responsabilidad y sentido autocrítico, los retos
que significa pasar de las reformas legislativas a las políticas efectivas y
convertir las oportunidades que se generan con esta reforma, en beneficios
concretos que se sientan en la mesa y en los bolsillos de los mexicanos .
En ese sentido resulta indispensable otorgar la mayor prioridad a los
dos mayores desafíos del México actual: 1 . fortalecer el Estado de dere-
cho; y 2 . reducir la desigualdad social, combatiendo productivamente la
pobreza .
También es necesario incrementar y democratizar la productividad,
es decir, aumentar el valor de lo que producimos como medio para elevar
los ingresos y la calidad de vida de los mexicanos . Sólo así avanzaremos
hacia un México próspero e incluyente . La agenda obligada para ello in-
cluye: la expansión y modernización de la infraestructura estratégica,
particularmente en materia de puertos, aeropuertos, terminales multimo-
Introducción • 25
dales y comunicación carretera y ferroviaria, con acento en la región
Sur-Sureste; fortalecer el capital humano, con mejor cobertura y calidad
educativas y mayor vinculación de la educación y capacitación laboral con
las nuevas exigencias del aparato productivo, en un contexto global; im-
pulsar la innovación tecnológica y la investigación aplicada; promover el
desarrollo de proveeduría nacional; impulsar una política industrial acti-
va y responsable, la formación de cadenas globales de valor y el desarrollo
regional integral; y fortalecer la inclusión social .
En la atención de estos desafíos es fundamental transitar de la vieja
visión de gobierno entendido como comando y control, al moderno con-
cepto de gobernanza democrática, que reconoce que el mejor gobierno no
basta para superar problemas sociales complejos y que, por tanto, es in-
dispensable la participación de los diferentes actores políticos y sociales
en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas . Igualmen-
te importante es arraigar una cultura de transparencia y rendición de
cuentas en todo lo que concierne a los asuntos públicos del país, y forta-
lecer institucionalmente a las entidades federativas y municipios, pues,
como lo ha documentado el Instituto Mexicano para la Competitividad,
A .C . (imco): “…cada región del país y su respectiva autoridad pueden fre-
nar o impulsar las consecuencias positivas de los cambios estructurales“ .
De todo ello da cuenta esta obra .
conteniDo, alcances y PersPectivas De la reforMa: una visión Plural
Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar, reúne ensa-
yos de quienes fueron protagonistas en la construcción de esta gran re-
forma, así como de quienes, desde el servicio público, la academia y la
investigación, analizan la necesidad de la reforma, su contenido, alcan-
ces y perspectivas . En estos textos se examina el contexto energético
nacional e internacional; se abordan los procesos de transformación
energética de otros países; se analiza el potencial de la reforma como
26 • Adrián Gallardo
fuente de desarrollo económico e inclusión social; y se revisan los retos
de las nuevas empresas productivas del Estado, el nuevo régimen fiscal
para los hidrocarburos, los órganos reguladores, la transparencia y ren-
dición de cuentas, el desarrollo tecnológico, la generación de energías
renovables, el desarrollo de proveeduría nacional, la formación de cade-
nas globales de valor, y el desarrollo regional .
Este libro representa un testimonio de los temas y posicionamientos
que fueron objeto de discusión en el diseño y aprobación de la Reforma
Energética . Es también un documento plural que contrasta visiones y
argumentos .
Lo primero que debe destacarse es que, dentro de la pluralidad, exis-
tió un amplio consenso en torno a la necesidad de concretar una Reforma
Energética de fondo: el status quo simplemente no era una opción . Así, la
divergencia de posiciones se dio en relación a cómo modernizar el sector
energético del país .
Este volumen está integrado por siete capítulos . En el capítulo 1,
“Oportunidades y retos de la revolución energética mundial”, se documenta
que el mundo energético ha cambiado drásticamente gracias a las nuevas
tecnologías . El mapa mundial de la energía se ha transformado y se seguirá
adecuando a las nuevas tecnologías, por lo que la apertura del sector
energético en México era indispensable .
La contribución de la Agencia Internacional de Energía Atómica, así
como el artículo de Maria van der Hoeven, Directora Ejecutiva de la Agen-
cia Internacional de Energía, coinciden en señalar que la Reforma Energé-
tica en México se da en un contexto de un “nuevo orden energético global”
en el que se ha perfilado una nueva geografía de la demanda y la oferta que
se refleja ya en un reordenamiento de los flujos comerciales de petróleo
hacia los mercados asiáticos, lo que tendrá implicaciones para los esfuer-
zos de cooperación por garantizar la seguridad del suministro de petróleo .
Por su parte, Aldo Flores, Secretario General del Foro Internacional de
Energía, hace énfasis en la cooperación energética internacional actual y
Introducción • 27
los desafíos a futuro cuando, en su opinión, el cambiante escenario ener-
gético mundial obligará a “trascender los marcos de referencia del pasado
[y] construir un marco para la cooperación constructivo e incluyente”, que
acepte la interdependencia energética como una realidad y no como un
problema a enfrentar .
En este primer capítulo dos de los autores —Javier Treviño y Michelle
Foss— explican que América del Norte puede llegar a convertirse en el
principal productor de energéticos en el mundo en el futuro inmediato,
desplazando incluso al Medio Oriente . Como lo comentan ambos autores,
a futuro, Norteamérica podría dejar de importar energéticos y convertirse
en un exportador neto de petróleo, con Asia como el destino principal
para las exportaciones mexicanas de crudo . Como parte de América del
Norte, México no podía quedar fuera de la nueva geografía energética
regional pues quedar al margen habría tenido costos extremadamente
onerosos no sólo para el sector energético, sino para el sector productivo
en su conjunto, y por consecuencia para todos los mexicanos . Javier Tre-
viño destaca en su ensayo que “la revolución energética de América del
Norte, en la práctica, se ha caracterizado por estar des-integrada [donde]
la posición energética de México en el contexto de América del Norte se
ha vuelto cada vez más desfavorable para nuestro país” por no haber po-
dido ser parte de este proceso, pues la legislación que estuvo vigente du-
rante más de siete décadas ató al país de manos . Por su parte, Michelle
Foss se muestra entusiasmada con la idea de la reforma pero apunta que
ésta tomará años en madurar .
El capítulo 2, “Experiencias internacionales: lecciones para México”,
explica cómo ha sido la apertura de otros países en torno a la participa-
ción privada nacional y extranjera en el sector . La contribución de Juan
Pardinas y del Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) aporta
argumentos contundentes para entender las diferentes experiencias in-
ternacionales en el sector y la necesidad de crear condiciones de compe-
tencia para el florecimiento del sector . Países como Arabia Saudita, Brasil,
28 • Adrián Gallardo
Canadá o Colombia, convirtieron su sector de hidrocarburos en “palanca
de desarrollo industrial y tecnológico” para apuntalar su competitividad .
Recopilar experiencias de países como Noruega y Ecuador, que han desa-
rrollado sus respectivas industrias a partir de diferentes modelos, contri-
buye a al conocimiento de buenas prácticas y lecciones constructivas de
los caminos que han recorrido otros países así como los retos que han
enfrentado y los resultados que han logrado . Al respecto, el Ministro de
Energía de Noruega, Ola Borten Moe, comenta que “la aventura del petró-
leo noruego no habría sido posible sin la presencia de las compañías pe-
troleras extranjeras“ . Por su parte, el Embajador del Ecuador en México,
Patricio Alfonso López Araujo, comparte la forma en la que Ecuador ha
podido aprovechar la participación privada en la exploración y explotación
de petróleo para darle dinamismo y estabilidad a su economía .
En el capítulo 3, “El sector energético como pilar de desarrollo e inclu-
sión social”, se explica en qué consistió la propuesta del Gobierno Federal
para la Reforma Energética de México en palabras del secretario de Ener-
gía, Pedro Joaquín Coldwell . También se presenta la perspectiva de Pemex
ante la Reforma Energética en el ensayo de Emilio Lozoya, Director Ge-
neral de dicha empresa . Ambos señalan que esta reforma debe llevar a un
mayor dinamismo del sector vía mayores inversiones .
En este capítulo también se han incorporado las visiones de legisla-
dores que fueron decisivos en la construcción de la reforma . El Senador
David Penchyna, presidente de la Comisión de Energía del Senado seña-
la que esta reforma es de tal magnitud que “puede ser la reforma más
importante para la economía mexicana en décadas” pues no sólo garan-
tiza la viabilidad financiera, operativa y administrativa de Pemex, sino
que también conlleva la despetrolización del presupuesto . Aborda, asi-
mismo, los retos de la competitividad y productividad de Pemex, la com-
petencia en un sector que estaba monopolizado por Ley y el aprovecha-
miento eficiente de los recursos naturales . Por su parte, el Diputado
Marco Bernal, presidente de la Comisión de Energía de la Cámara de
Introducción • 29
Diputados, quien también jugó un papel estratégico en esta reforma,
considera que el instrumento político clave en la construcción de los
consensos necesarios para la Reforma Energética fue la firma del Pacto
por México .
Igualmente, se presenta la propuesta de Reforma v alternativa plan-
teada por el Ing . Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano durante su discurso
pronunciado el 19 de agosto de 2013 . Asimismo, se ha incluido la visión
desde los estados donde el Gobernador del estado de Tamaulipas, inge-
niero Egidio Torre Cantú, expone en forma clara la forma en la que la
Agenda Energética de Tamaulipas está alineada con la Reforma Energé-
tica, a fin de optimizar las oportunidades que se abren en el sector para
promover el bienestar de la población de ese estratégico estado del Norte
de México .
El capítulo 4, “Reforma Energética y competitividad”, incluye las con-
tribuciones de expertos y académicos . Para Francisco Barnés de Castro,
México requería de una profunda reforma al marco jurídico que permi-
tiera fortalecer a Pemex con autonomía de acción, pero también con la
competencia de empresas privadas y en condiciones adecuadas que per-
mitan maximizar los beneficios para la nación . Por su parte, la Profesora
Miriam Grunstein Dickter, del Centro de Investigación y Docencia Econó-
micas (cidE) considera clave la flexibilidad contractual en México para un
verdadero desarrollo del sector . A su vez, Luis de la Calle enfatiza que la
Reforma Energética era un factor fundamental para el desarrollo de México
no sólo en el plano energético, sino en la visión que los mexicanos tene-
mos de nosotros mismos y de nuestra capacidad de crear valor en una
economía abierta .
El capítulo 5, “Innovaciones energéticas: hacia una nueva matriz
energética”, incorpora las visiones de funcionarios del Gobierno Federal
y especialistas de distintos centros de investigación . El subsecretario de
Planeación y Transición Energética, Leonardo Beltrán, señala que la Re-
forma Energética tuvo como propósito fundamental que el sector de la
30 • Adrián Gallardo
energía sirva como palanca para el desarrollo del país, incorporando a
todos los mexicanos a los beneficios que derivan del acceso y consumo
de la energía . Ello implica el reto de la planeación, pues como lo explica
el subsecretario, en la medida en que se incremente la presencia de más
y nuevas empresas en el sector será indispensable definir una política
energética que contemple a todos y cada uno de los actores y establecer
“reglas claras y políticas públicas que orienten las actividades de tal
forma que interactúen de manera sostenible en el largo plazo y que per-
mita una transición hacia energías más limpias y un menor impacto
social y ambiental” .
Verónica Baz y Luis Serra, del cidac, presentan un diagnóstico integral
y propuestas concretas para impulsar las energías renovables, señalando
que “ha llegado la hora de crear las condiciones que propicien una mayor
inversión en energías renovables“ . Igualmente, José Luis Fernández Zayas
del Instituto de Investigaciones Eléctricas, destaca que en lo que toca a
energías renovables, los investigadores mexicanos están abriendo nuevos
campos de tecnología para modernizar las plantas nacionales y al mismo
tiempo conquistar nuevas alturas tecnológicas de clase internacional .
El capítulo 6, “El nuevo modelo energético de México”, examina el
resultado de la reforma . En él se incluyen las perspectivas analíticas y
críticas de lo que representa la reforma . Para Jesús Reyes Heroles, ex
Director General de Pemex, “la esencia de la reforma es que Pemex deja
de tener la exclusividad en toda la cadena productiva al tiempo que per-
mite a dicha empresa asociarse con otras conforme a sus conveniencias
financieras y operativas” . Dicho autor es cauteloso al señalar que al con-
vertir a Pemex y a cfE en “empresas productivas del Estado”, la primera
no se fortalece y difícilmente podrá competir igual que otras . De hecho,
Reyes Heroles se muestra preocupado, pues en su visión Pemex quedó
sujeta a un “presupuesto y a un programa de inversiones” que siguen
siendo parte de los presupuestos anuales del gobierno y de la deuda públi-
ca . En su opinión, tanto la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como
Introducción • 31
el Congreso seguirán determinando niveles de actividad, programas de
mantenimiento y proyectos de inversión de Pemex, mientras que las
empresas con las cuales Pemex tendrá que competir no enfrentarán las
mismas restricciones .
Jorge Chávez Presa examina el nuevo marco institucional del sector
energético y considera que más que reforma es una revolución; valora de
manera positiva el que Pemex y cfE se hayan transformado en empresas
productivas del Estado, adoptando mejores prácticas de gobierno corpora-
tivo pues ambas empresas estarán sujetas a la misma regulación energé-
tica que las nuevas empresas de particulares .
Roberto Ortega Lomelín, de EnErgEa, comenta sobre las oportunida-
des para diversificar la matriz energética en México y explica que, como
resultado de la reforma, se creó un andamiaje institucional que constituye
un enorme reto de capacidades, armonización y coordinación de acciones
entre las instituciones actuales, las cuales deben fortalecerse, y las nuevas
instancias que deben construirse .
Dado que la Reforma Energética tendrá un impacto sustantivo sobre
el régimen fiscal en México, Pedro Ángel Contreras, Director del Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, compar-
te su visión sobre el nuevo régimen fiscal de hidrocarburos . Ofrece un
recuento del nuevo régimen fiscal vinculado a la exploración y extracción
de hidrocarburos, tanto de los impuestos como de las contraprestaciones
que estarán obligados a pagar las Empresas productivas del Estado —Pe-
mex y cfE— y los contratistas privados .
Por su parte, Enrique Ochoa, Director General de la Comisión Federal
de Electricidad, analiza la reforma del sector eléctrico para el cual la Re-
forma Energética y su legislación secundaria significan herramientas
para enfrentar los retos hacia adelante y aprovechar las oportunidades de
crecimiento en beneficio de los mexicanos .
El último capítulo, “Visión plural de la Reforma Energética”, recupera
los discursos pronunciados por el presidente de la República Enrique
Peña Nieto, el Senador Raúl Cervantes, presidente en ese momento del
Senado de la República, y el Diputado Ricardo Anaya Cortés, presidente
de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, durante el acto de
Promulgación de la Reforma Constitucional en materia Energética, el 20
de diciembre de 2013 . También incluye los posicionamientos presentados
durante la promulgación de las leyes secundarias de la Reforma Energé-
tica el 11 de agosto de 2014, por parte del presidente Enrique Peña Nieto;
Pedro Joaquín Coldwell, secretario de Energía; Luis Videgaray Caso, se-
cretario de Hacienda y Crédito Público; César Camacho, presidente del
Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional; y de
Gustavo Madero Muñoz, presidente del Comité Ejecutivo Nacional del
Partido Acción Nacional . El libro concluye con un texto en torno a los
principales temas que alimentaron el debate energético .
Capítulo 1
Oportunidades y retos de la revolución
energética mundial
35
Panorama energético mundial 2013*Agencia Internacional de Energía
1
orientación Para un MunDo De la energía en ráPiDa transforMación
Están reescribiéndose muchos de los principios más arraigados del sector
energético . Grandes importadores están convirtiéndose en exportadores,
mientras países definidos desde hace tiempo como grandes exportadores
de energía están liderando el crecimiento de la demanda mundial . Se está
demostrando que una correcta combinación de políticas y tecnologías
puede debilitar la conexión existente entre el crecimiento económico, la
demanda de energía y las emisiones de CO2 relacionadas con la energía .
El auge del petróleo y del gas no convencionales y de las energías renova-
bles, está transformando nuestra concepción de la distribución de los re-
cursos energéticos mundiales .
Estar al tanto de las dinámicas en las que se apoyan los mercados
energéticos es esencial para aquellos responsables de la toma de decisio-
nes que pretenden reconciliar los objetivos económicos, energéticos y
medioambientales . Quienes anticipen acertadamente la evolución de la
energía mundial podrán sacar partido, mientras que quienes no lo consi-
gan correrán el riesgo de tomar decisiones equivocadas al formular sus
* La presente reproducción (World Energy Outlook 2013 . Resumen Ejecutivo) cuenta con la autorización de la International Energy Agency (aiE), a través de la Oficina de Representa-ción en México de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocdE), del 2 de diciembre de 2013 .
36 • Agencia Internacional de Energía
políticas en materia de inversión . La edición de World Energy Outlook 2013
(Perspectivas de la Energía en el Mundo, weo-2013) examina las implicacio-
nes de diversos conjuntos de opciones para las tendencias energéticas y
climáticas hasta 2035, y ofrece orientación e información para ayudar a
los tomadores de decisiones políticas, la industria y demás actores intere-
sados en encontrar su camino en un mundo de la energía en rápida trans-
formación .
El centro de gravedad de la demanda de energía está trasladándose
decididamente hacia las economías emergentes, en particular China, In-
dia y Oriente Medio, las cuales llevan a aumentar en un tercio la utiliza-
ción mundial de la energía . En el Escenario de Nuevas Políticas, el contex-
to central de weo-2013 apunta a que China dominará el panorama en Asia
hasta que la India tome el relevo a partir de 2020 como principal motor en
el incremento de la demanda . Del mismo modo, el Sudeste Asiático emer-
ge como uno de los centros de crecimiento de la demanda (una evolución
estudiada en detalle en weo. Special Report: Southeast Asia Energy Outlook
publicado en octubre de 2013) . A principios de los años 2020, China podría
convertirse en el mayor importador de petróleo y la India podría ser el
mayor importador de carbón . Estados Unidos seguirá avanzando paulati-
namente hasta cubrir todas sus necesidades energéticas con recursos
nacionales alrededor de 2035 . Considerados conjuntamente, todos esos
cambios representan una reorientación del comercio de la energía de la
cuenca atlántica hacia la región Asia-Pacífico . Los elevados precios del
petróleo, las persistentes diferencias del precio del gas y la electricidad
entre regiones, y los crecientes déficits comerciales en productos energé-
ticos en numerosos países, harán que se preste atención a la relación
entre la energía y la economía en general . Los vínculos entre energía y
desarrollo quedarán claramente ilustrados en África donde, pese a la
abundancia de recursos, la utilización per cápita de la energía en 2035
será inferior a un tercio del promedio mundial . En la actualidad, África
concentra a cerca de la mitad de los 1,300 millones de personas que care-
Panorama energético mundial 2013 • 37
cen de acceso a la electricidad en el mundo y a una cuarta parte de los
2,600 millones que siguen recurriendo al tradicional uso de biomasa para
cocinar . Los combustibles fósiles seguirán satisfaciendo una parte pre-
ponderante de la demanda mundial de energía, lo que tiene implicaciones
para la conexión entre energía, medio ambiente y cambio climático .
Como fuente de las dos terceras partes de las emisiones mundiales de
gases de efecto invernadero, el sector de la energía será determinante
para que puedan alcanzarse o no los objetivos climáticos . Aunque se es-
tán cuestionando algunos sistemas de reducción de las emisiones de CO2,
ciertas iniciativas —tales como el Plan de Acción Climática del presidente
en Estados Unidos, el plan chino destinado a limitar la proporción del
carbón en el mix energético nacional, el debate europeo sobre los objeti-
vos energéticos y climáticos para 2030 o las conversaciones en Japón
sobre un nuevo plan energético— pueden, en potencia, limitar el creci-
miento de las emisiones de CO2 relacionadas con la energía . En nuestro
escenario central, que tiene en cuenta el efecto de las medidas ya anun-
ciadas por los gobiernos para mejorar la eficiencia energética, apoyar las
energías renovables, reducir las subvenciones a los combustibles fósiles
y, en ciertos casos, fijar un precio a las emisiones de CO2 (las emisiones
de CO2 relacionadas con la energía), subirán con todo cerca de un 20 por
ciento hasta 2035 . Esto encaminará al mundo por una senda que supon-
drá una elevación de la temperatura media a largo plazo de 3 .6°C, es decir,
muy por encima del objetivo de 2°C acordado internacionalmente .
¿Quién Posee la energía Para coMPetir?
Las abultadas diferencias del precio de la energía entre regiones han sus-
citado el debate sobre el papel de la energía en la promoción o frustración
del crecimiento económico . El barril de crudo Brent ha promediado 110
dólares en términos reales desde 2011, un periodo ininterrumpido de ele-
vados precios sin parangón en la historia del mercado del petróleo . Al con-
38 • Agencia Internacional de Energía
trario de los precios del crudo que son relativamente uniformes en todo
el mundo, los precios de otros combustibles se han visto sometidos a
significativas variaciones en función de las regiones . A pesar de que las
diferencias en el precio del gas se han acortado en relación con los ex-
traordinarios niveles registrados a mediados de 2012, el gas natural en
Estados Unidos aún se vende a un tercio de los precios de importación de
Europa y a un quinto de los de Japón .
Los precios de la electricidad también varían, ya que por ejemplo, el
consumidor industrial medio japonés o europeo paga más del doble por
ella que sus homólogos estadounidenses, e incluso la industria de China
abona casi dos veces más que el nivel de Estados Unidos .
En la mayoría de los sectores y de los países, la energía es un compo-
nente relativamente secundario en el cálculo de competitividad, pero el
gasto energético puede revestir la máxima importancia en las industrias
con gran consumo energético, como plantas químicas, de aluminio, ce-
mento, acereras, papel, vidrio o refinación de petróleo, especialmente si
los bienes producidos se comercializan a escala internacional . Los secto-
res con un alto consumo de energía representan en el mundo una quinta
parte del valor añadido industrial, una cuarta parte del empleo industrial
y el 70 por ciento de la utilización industrial de energía .
Las variaciones en el precio de la energía afectarán sin duda a la com-
petitividad industrial, incidiendo en las decisiones de inversión y las es-
trategias empresariales . Aunque las diferencias regionales del precio del
gas natural se reducen en nuestro escenario central, éstas seguirán sien-
do amplias hasta 2035 y, en la mayoría de los casos, persistirán las dife-
rencias de precios de la electricidad . En numerosas economías emergen-
tes, particularmente en Asia, el fuerte aumento de la demanda interna de
bienes intensivos en energía provocará un rápido incremento de la pro-
ducción de éstos (acompañado de la expansión de sus exportaciones) .
Pero el costo relativo de la energía desempeñará un papel más decisivo en
la configuración de los acontecimientos en el resto del mundo . Los Esta-
Panorama energético mundial 2013 • 39
dos Unidos ven un ligero incremento en su porción de exportaciones
mundiales de bienes intensivos en energía, proporcionando la más clara
indicación de la conexión entre precios relativamente bajos de la energía
y los prospectos para la industria . Por el contrario, la Unión Europea y
Japón sufren un fuerte descenso en su porción de exportaciones, perdien-
do entre ambos un tercio de su actual parte del mercado .
en busca De un iMPulso energético Para la econoMía
Los países pueden amortiguar el impacto de los elevados precios promo-
viendo mercados de energía más eficientes, competitivos e interconecta-
dos . Las diferencias de costo entre los diversos mercados regionales del
gas podrían seguir recortándose si se avanzara más rápidamente hacia
un mercado mundial del gas . Tal y como se examina en el Caso de Con-
vergencia de los Precios del Gas, esto exigiría la flexibilización de la actual
rigidez de las estructuras de contratación del gas natural licuado (gnl) y
de los mecanismos de precios indexados al del petróleo, y se vería insti-
gado por reformas más rápidas del mercado del gas en la región Asia-Pa-
cífico y las exportaciones de gnl desde Norteamérica (y una disminución
de los gastos de licuefacción y transporte del gnl) . En ciertas regiones,
notablemente en China, partes de América Latina e incluso partes de
Europa, existe igualmente la posibilidad de reproducir, a menor escala, el
éxito de Estados Unidos en el desarrollo de sus recursos de gas no con-
vencional, aunque reina la incertidumbre sobre la calidad de los recursos,
el costo de producción y, en algunos países, la aceptación pública de su
explotación .
Existe un interés renovado por la eficiencia energética, capaz de apor-
tar beneficios que irán mucho más allá de la mejora de la competitividad .
Entre las políticas más notables introducidas durante el último año, cabe
destacar las medidas centradas en la mejora de la eficiencia de los edificios
en Europa, de los vehículos de motor en Norteamérica y de los acondicio-
40 • Agencia Internacional de Energía
nadores de aire en parte de Oriente Medio, así como la reforma de los
precios de la energía en China y la India . A la vez que rebajan el costo
para la industria, las medidas de eficiencia mitigan la incidencia de los
precios de la energía en los presupuestos de los hogares (la proporción de
la energía en el gasto de los hogares ha alcanzado niveles muy altos en la
Unión Europea) y en los déficits de importación (igualmente, la parte de
las importaciones de energía en el Pib japonés se ha disparado) . Pero dista
mucho de explotarse plenamente el potencial de la eficiencia energética:
en nuestro escenario central, las dos terceras partes de su potencial eco-
nómico permanecerán sin explotar . Es preciso actuar para derribar las
diversas barreras que obstaculizan la inversión en eficiencia energética,
lo que incluye eliminar progresivamente las subvenciones a los combus-
tibles fósiles que se estima aumentaron hasta los us$544 mil millones en
todo el mundo en 2012 .
Mejorar la competitividad energética no significa disminuir los esfuer-
zos por luchar contra el cambio climático . El informe weo Special Report:
Redrawing the Energy-Climate Map (Perspectivas de la energía en el mun-
do, informe especial: Dibujando un nuevo mapa energía-clima), publicado
en junio de 2013, señaló cuatro medidas pragmáticas: 1 . Mejorar la efi-
ciencia, 2 . Limitar la construcción y el uso de las centrales de carbón
menos eficientes, 3 . Minimizar las emisiones de metano derivadas de la
exploración-producción de petróleo y gas, y 4 . Reformar las subvenciones
a los combustibles fósiles que podrían frenar el aumento de emisiones
para 2020 sin perjudicar el crecimiento económico .
Este conjunto de medidas vendría a completar las tendencias ya pre-
vistas en nuestro escenario central, en concreto, el aumento del despliegue
de las tecnologías renovables . Con todo, los gobiernos deberán estar aten-
tos al diseño de las subvenciones destinadas a las tecnologías renovables,
que sobrepasaron los 100 mil millones de dólares en 2012 y alcanzarán los
220 mil millones de dólares en 2035 . A medida que las energías renovables
se tornen cada vez más competitivas por méritos propios, resultará impor-
Panorama energético mundial 2013 • 41
tante que los sistemas de subvenciones posibiliten las múltiples ventajas
de las fuentes de energía de bajas emisiones de CO2 sin trasladar una
carga excesiva a quienes cubren los costos adicionales . Un acuerdo inter-
nacional sobre el cambio climático cuidadosamente elaborado puede con-
tribuir a garantizar que las industrias con bajo consumo energético no se
enfrenten a una competencia desigual por parte de los países que no ac-
túan de tal forma, ya que luchan resueltamente por limitar sus emisiones .
el Petróleo ligero De forMaciones coMPactas se increMenta en los PróxiMos Diez años, Pero no resuelve el reto en el largo Plazo
La capacidad de la tecnología para liberar nuevos tipos de recursos como
el petróleo ligero de formaciones compactas (Plfc) y los yacimientos de
aguas ultra profundas, y para mejorar las tasas de recuperación de los ya-
cimientos existentes, está haciendo subir las estimaciones sobre la cantidad
de petróleo que queda por producir . Pero esto no implica que el mundo se
encuentre en la cúspide de una nueva era de abundancia de petróleo . Un
precio del petróleo que sube constantemente hasta alcanzar los 128 dó-
lares/barril (en dólares de 2012) en 2035 justifica que se exploten esos
nuevos recursos, aunque ningún país logre reproducir el nivel de éxito con
el Plfc que está convirtiendo a Estados Unidos en el mayor productor mun-
dial de petróleo . El ascenso del petróleo no convencional (incluido el Plfc)
y de líquidos de gas natural cubrirá la creciente brecha entre la demanda
mundial de petróleo, que crecerá cerca de 14 millones de barriles diarios
de petróleo (bdp) hasta alcanzar los 101 millones bdp en 2035, y la produc-
ción de crudo convencional que descenderá ligeramente a 65 millones bdp .
Oriente Medio, la única gran fuente de petróleo de bajo costo, perma-
nece en el centro de las predicciones de petróleo a largo plazo . El papel
de los países de la oPEP para saciar la sed de petróleo del mundo se redu-
cirá temporalmente durante los próximos 10 años debido al aumento de
la producción en Estados Unidos, de las arenas petrolíferas en Canadá,
42 • Agencia Internacional de Energía
de la producción en aguas profundas de Brasil y de los líquidos de gas
natural en todo el mundo . Pero, a mediados de los años 2020, comenzará
a decaer la producción de los países no pertenecientes a la oPEP y los paí-
ses de Oriente Medio aportarán la mayor parte del aumento de la oferta
mundial . En general, las compañías petroleras estatales y los gobiernos
que las albergan controlarán un 80 por ciento de las reservas de petróleo
probadas y probables del mundo .
La necesidad de compensar el descenso de la producción de los yaci-
mientos petrolíferos existentes es el mayor motor de la inversión en ex-
ploración-producción hasta 2035 . Nuestro análisis de más de 1,600 yaci-
mientos confirma que, una vez alcanzado el pico de producción, puede
esperarse que, en promedio, un yacimiento convencional registre un
descenso anual de la producción del 6 por ciento . Aunque esta cifra varía
en función del tipo de yacimiento, implica que la producción de crudo
convencional de los yacimientos existentes habrá caído más de 40 millo-
nes bdp para 2035 . Entre las otras fuentes de petróleo, la mayoría de los
campos no convencionales dependen en gran medida de la continua per-
foración para prevenir rápidos declives en la producción del yacimiento .
De los 790 mil millones de barriles de producción total necesarios para
responder a nuestra estimación de la demanda hasta 2035, más de la mi-
tad se destinará únicamente a compensar la caída de su producción .
La demanda de movilidad y de productos petroquímicos mantiene la
utilización del petróleo en ascenso hasta 2035, aunque la velocidad del
alza va disminuyendo . Se acelerará el descenso de la utilización del petró-
leo en los países de la ocdE . China sobrepasará a Estados Unidos como
mayor consumidor mundial de petróleo y el consumo de petróleo de
Oriente Medio superará al de la Unión Europea, en ambos casos alrede-
dor de 2030 . El cambio de la geografía de la demanda será aún más mar-
cado cuando la India se transforme en la mayor fuente del aumento de la
demanda de petróleo en el mundo después de 2020 . Hacia 2035, el consu-
mo de petróleo se concentrará en sólo dos sectores: el transporte y la
Panorama energético mundial 2013 • 43
petroquímica . La demanda de petróleo para el transporte crecerá un 25
por ciento hasta alcanzar 59 millones bdp, con un tercio de ese aumento
que estará destinado al transporte de mercancías por carretera en Asia .
En petroquímica, Oriente Medio, China y Norteamérica contribuirán a
impulsar la utilización mundial de petróleo como materia prima hasta los
14 millones bdp . Los elevados precios alentarán la mejora de la eficiencia
y debilitarán la posición del petróleo allí donde existan ya otras opciones,
de forma que los biocombustibles y el gas natural ganarán cierto terreno
como combustibles para el transporte .
la gran Migración De la refinación y coMercio De Petróleo
Los cambios radicales en la composición de la oferta y la demanda de
petróleo enfrentan a los refinadores del mundo a un conjunto de desa-
fíos cada vez más complejo, y no todos ellos están bien equipados para
sobrevivir . La mayor producción de líquidos de gas natural, biocombus-
tibles y tecnologías de producción de hidrocarburos líquidos a partir del
carbón o gas natural supone que una parte más significativa de los
combustibles líquidos llega a los consumidores sin tener que pasar por
el sistema de refinación . Sin embargo, los refinadores tendrán que in-
vertir para responder a un brusco aumento de la demanda de diésel de
más de 5 millones bdp, es decir, prácticamente el triple del incremento
de la utilización de gasolina . El desplazamiento del consumo de petró-
leo hacia Asia y Oriente Medio se acompañará de una ampliación con-
tinua de la capacidad de refinación en esas regiones, pero, en numero-
sos países de la ocdE, el descenso de la demanda y la competencia en
los mercados de exportación de productos intensificarán la presión por
recortar capacidad .
El desplazamiento del consumo de petróleo hacia Oriente Medio y Asia
se acompañará de una ampliación continua de la capacidad de refinación
en esas regiones, pero en numerosos países de la ocdE el descenso de la
44 • Agencia Internacional de Energía
demanda y la competencia en los mercados de exportación de productos
intensificarán la presión por recortar su capacidad .
En el periodo que va hasta 2035, se calcula que corren peligro casi 10
millones bdp de la capacidad de refinación mundial, con las refinerías de
los países de la ocdE, especialmente en Europa, entre las más vulnerables .
La nueva geografía de la demanda y la oferta implica una reordena-
ción de los flujos comerciales de petróleo hacia los mercados asiáticos,
con implicaciones para los esfuerzos de cooperación por garantizar la
seguridad del suministro de petróleo . La necesidad de Norteamérica de
importar crudo habrá desaparecido prácticamente hacia 2035, y la región
se convertirá en gran exportador de productos petrolíferos . Asia será el
centro incuestionable del comercio mundial de petróleo, ya que la región
atraerá —a través de un determinado número de rutas estratégicas de
transporte— una creciente proporción del crudo disponible . Las entradas
en Asia no solo provendrán de Oriente Medio (donde las exportaciones
totales de crudo empezarán a no poder responder a las necesidades de
importación de Asia), sino también de Rusia, la zona del mar Caspio, Áfri-
ca, América Latina y Canadá . La nueva capacidad de refinación orientada
a la exportación de Oriente Medio eleva la posibilidad de que los productos
petrolíferos ganen mayor presencia en el comercio mundial en lugar del
crudo, pero gran parte de esa nueva capacidad servirá al final para satis-
facer la creciente demanda interna de la propia región .
el sector eléctrico se aDaPta a una nueva viDa con energía eólica y solar
Las energías renovables representan casi la mitad del incremento de la
generación eléctrica mundial hasta 2035, y las fuentes variables —eólica
y solar fotovoltaica— constituyen hasta el 45 por ciento de la expansión
en renovables . China registrará el mayor incremento absoluto de la gene-
ración procedente de fuentes renovables, más que el de la Unión Europea,
Panorama energético mundial 2013 • 45
Estados Unidos y Japón juntos . En algunos mercados, la creciente propor-
ción de las energías renovables variables en el sector eléctrico suscita
profundas interrogantes sobre el diseño del mercado y la aptitud de éste
para garantizar una inversión adecuada y la fiabilidad del suministro a
largo plazo . El ascenso de la generación eléctrica a partir de fuentes reno-
vables llevará hasta el 30 por ciento la proporción de éstas en el mix eléc-
trico mundial, adelantando al gas natural en los próximos años y alcan-
zando prácticamente al carbón como primera fuente para la producción
de electricidad en 2035 . Pese a la desaceleración en el ritmo actual de
construcción de centrales nucleares debido a la revisión de las normas de
seguridad, la producción nuclear acabará creciendo dos tercios, encabe-
zada por China, Corea, India y Rusia . Un amplio despliegue de la tecnolo-
gía de captura y almacenamiento de carbono (cac) puede ser una forma
de acelerar la reducción prevista de la intensidad de las emisiones de CO2
del sector eléctrico, pero en nuestras proyecciones, para 2035, sólo 1 por
ciento de las centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles
estará equipado con dicha tecnología .
aunQue en Diferente ProPorción, los asPectos econóMicos y las MeDiDas Políticas son esenciales Para el futuro Del carbón y Del gas
El carbón sigue siendo una opción más barata que el gas para generar
electricidad en numerosas regiones, pero las políticas destinadas a mejo-
rar la eficiencia, atajar la contaminación local del aire y mitigar el cambio
climático serán decisivas para determinar sus prospectivas a largo plazo .
Las distintas decisiones que China adopte en política energética para li-
mitar la proporción del carbón en el uso total de su energía cobrarán es-
pecial importancia, ya que consume tanto carbón como el resto del mun-
do junto . En nuestro escenario central, la demanda mundial de carbón
aumenta un 17 por ciento hasta 2035; las dos terceras partes de dicho
aumento ocurrirán para 2020 . La utilización de carbón decrecerá en los
46 • Agencia Internacional de Energía
países de la ocdE, pero, por el contrario, se expandirá en los países no
pertenecientes a la Organización —básicamente, en India, China y el Su-
deste Asiático—, a pesar de que en China se estabilizará alrededor de
2025 . India, Indonesia y China representarán el 90 por ciento del incre-
mento de la producción de carbón . La demanda para exportaciones hará
que Australia sea el único país de la ocdE en experimentar un aumento
sustancial de la producción .
Las condiciones del mercado varían claramente entre las diversas re-
giones del mundo, pero la flexibilidad y las ventajas medioambientales del
gas natural en comparación con otros combustibles fósiles lo sitúan en
posición de prosperar a largo plazo . El incremento será mayor en los mer-
cados emergentes, notablemente en Oriente Medio, y en China donde la
utilización del gas se habrá cuadruplicado para 2035 . Pero, en la Unión
Europea, el gas permanecerá encajonado entre la creciente presencia de
las energías renovables y su débil posición competitiva con el carbón en el
sector eléctrico, por lo que el consumo tendrá dificultad para recobrar los
niveles de 2010 . Norteamérica seguirá gozando de una gran producción de
gas no convencional, y una pequeña, pero significativa parte de éste, ten-
drá salida hacia otros mercados en forma de gnl, lo que contribuirá —jun-
to con otras explotaciones convencionales y no convencionales en África
Oriental, China, Australia y otros lugares— a diversificar la oferta mundial
de gas . Las nuevas conexiones entre los mercados inducirán cambios en
la forma de fijar el precio del gas y conducirán, entre otros, a una adopción
más generalizada de la fijación de precios con referencia a hubs .
brasil, País Puntero en aguas ProfunDas y energía con bajas eMisiones
Brasil, el país de especial interés para weo en 2013, está destinado a con-
vertirse en uno de los principales exportadores de petróleo y uno de los
líderes mundiales en la producción de energía . Gracias principalmente a
Panorama energético mundial 2013 • 47
una serie de recientes descubrimientos offshore, la producción de petróleo
de Brasil se triplica hasta alcanzar los 6 millones bdp en 2035, lo que su-
pondrá un tercio del incremento neto de la producción mundial de pe-
tróleo y convertirá a Brasil en el sexto mayor productor del mundo . La
producción de gas natural será más de cinco veces mayor que la actual,
lo suficiente para cubrir todas las necesidades nacionales del país hacia
2030 a pesar de que éstas crecen significativamente . El incremento de la
producción de petróleo y de gas dependen de la explotación en aguas
profundas (muy compleja técnicamente y con elevadas necesidades de
capital) y de unas exigencias de inversión en exploración-producción su-
periores tanto a las de Oriente Medio como a las de Rusia . Gran parte de
esta inversión tendrá que proceder de Petrobras, la compañía petrolera
estatal, cuya encomienda de abrir yacimientos estratégicos supone una
carga pesada en su capacidad para desplegar recursos eficazmente a lo
largo de todo un programa de inversiones vasto y variado . Los compromi-
sos contraídos para proveerse de los bienes y servicios en el mercado
brasileño añaden presión a una cadena de suministro ya muy tensa .
En la abundancia y la diversidad de los recursos energéticos de Brasil,
se basa el incremento del 80 por ciento en el uso de energía en el país,
incluida la consecución del acceso universal a la electricidad . El alza del
consumo estará impulsada por las necesidades energéticas de una clase
media en auge, lo que dará lugar a un fuerte aumento de la demanda de
combustibles para el transporte y a que se duplique el consumo de electri-
cidad . Para satisfacer esta demanda será necesario invertir oportunamen-
te sustanciales cantidades en todo el sistema energético (90 mil millones
de dólares por año en promedio) . El sistema de subastas de nueva capaci-
dad de generación de electricidad y de transmisión es vital para atraer
nuevo capital al sector eléctrico y reducir la presión sobre los precios que
repercuten en el consumidor final . De igual modo, desarrollar un mercado
del gas que funcione bien y atraiga a nuevos actores podría contribuir a
incrementar la inversión y a mejorar la posición competitiva de la industria
brasileña . Además, una mayor atención a la política de eficiencia energéti-
ca aliviaría posibles tensiones en un sistema energético en rápido creci-
miento .
Las emisiones de CO2 del sector energético brasileño continúan entre
las más bajas del mundo en términos relativos, a pesar de la mayor dis-
ponibilidad y utilización de combustibles fósiles . Brasil es ya uno de los
líderes mundiales en energías renovables y se prevé que prácticamente
duplique su producción de energías renovables de ahora a 2035, lo que
seguirá suponiendo el 43 por ciento del mix energético nacional . La ener-
gía hidráulica continuará siendo la piedra angular del sector eléctrico,
aunque la dependencia de este tipo de energía se reducirá, en parte debi-
do a la lejanía y a la sensibilidad ambiental de gran parte de los recursos
por desarrollar, muchos de los cuales se hallan en la región amazónica .
Entre las fuentes que acrecentarán su presencia en el mix energético,
cabe destacar la energía eólica onshore que ya está demostrando ser com-
petitiva, además del gas natural y la electricidad generada a partir de
bioenergía .
En el sector del transporte, Brasil ya es el segundo productor mundial
de biocombustibles y su producción, principalmente etanol derivado de la
caña, será más de tres veces mayor . Las áreas de cultivo posibles son más
que suficientes para absorber este incremento sin tener que invadir áreas
sensibles desde el punto de vista medioambiental . Hacia 2035, los biocom-
bustibles brasileños satisfarán casi un tercio de la demanda nacional de
combustible para el transporte por carretera y sus exportaciones netas
representarán aproximadamente el 40 por ciento del comercio mundial
de biocombustibles .
49
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo1Maria van der Hoeven*
En el mes de noviembre de 2013, la Agencia Internacional de Energía (aiE)
dio a conocer el documento Perspectivas de la Energía en el Mundo 2013
(World Energy Outlook 2013 -weo 2013) . Este documento es la publicación
más importante de la aiE . Su objetivo principal es proporcionar a los res-
ponsables de la elaboración de las políticas públicas los análisis y la orien-
tación necesarios para construir juicios acerca del futuro energético, así
como facilitar información para la toma de decisiones responsable .
En 2013, su lanzamiento coincidió con las negociaciones de Naciones
Unidas sobre cambio climático en Varsovia para evaluar los avances de
las políticas climáticas —haciendo que muchas de las conclusiones del
wEo fuesen particularmente oportunas . Tal y como la aiE ha indicado en
varias ocasiones, las emisiones de gases invernadero —de las cuales dos
tercios provienen del sector energético— aún se encuentran en un rumbo
peligroso . De continuar por ese camino, el mundo no podrá acercarse a
la meta acordada internacionalmente para limitar el incremento de la
temperatura global a 2° C . Aunque se hace necesaria una acción urgente
en materia de cambio climático, no es el único tema del sector energético
que requiere soluciones de largo plazo . Una proporción significativa de la
población mundial, alrededor de 1,300 millones de personas, carecen de
acceso a la energía moderna —la forma más básica de seguridad energética .
*Directora ejecutiva de la Agencia Internacional de Energía .
50 • Maria van der Hoeven
Además, los altos precios de los energéticos continúan creando dificulta-
des económicas alrededor del mundo, e impactan severamente en la
competitividad económica de algunos sectores . Los precios del crudo han
promediado los 100 dólares por barril desde 2011, haciendo que este pro-
longado periodo de precios altos no tenga paralelo en la historia del mer-
cado petrolero . A más de cinco años del inicio de la peor recesión econó-
mica desde la década de 1930, la recuperación continúa siendo frágil y los
riesgos de una desaceleración persisten . En pocas palabras, el clásico
“trilema energético” de lograr de manera simultánea la seguridad, la sus-
tentabilidad y la prosperidad económica es más relevante que nunca .
El weo-2013, como otros análisis de la aiE, destaca diferentes elementos
de este trilema —y ofrece una guía para entenderlo . Por ejemplo, los cons-
tantes cambios en el mapa del petróleo tienen implicaciones significativas
para la seguridad energética; de manera similar, los cambios en el merca-
do global del gas impactan en los asuntos de la competitividad y del bien-
estar económico . Al final, la eficiencia prueba ser un elemento importante
para mitigar las presiones sobre la seguridad y la prosperidad, mientras
que al mismo tiempo juega un rol importante en mantener al mundo en el
camino hacia el cumplimiento de sus objetivos sobre sustentabilidad .
los Patrones caMbiantes De la ProDucción y el consuMo De Petróleo
El petróleo es el energético clave en el weo-2013, y el análisis de la aiE da
a conocer importantes cambios en ese sector . El año pasado escribimos
que los desarrollos en América del Norte ayudaban a redibujar el mapa
energético mundial . De hecho, muchos de los cambios destacados en el
análisis se han vuelto más rápidos y más pronunciados desde el año pa-
sado . La tecnología y los precios altos están desbloqueando nuevas fuen-
tes de petróleo —y por supuesto, de gas— que previamente sepensaba que
estaban fuera del alcance . Aun así, mientras la producción no convencio-
nal puede ayudar a conducirnos a una “era de oro” del gas, no debemos
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 51
de sobreestimar el potencial del petróleo no convencional para proveer a
una era de abundancia petrolera . Nueva oferta de petróleo no convencio-
nal, como el petróleo ligero de formaciones compactas en América del
Norte y las arenas petrolíferas, reducirán una parte del suministro de la
oPEP durante los próximos diez años . Otras nuevas fuentes también con-
tribuirán a esta reducción, como los líquidos de gas natural y los recursos
de aguas profundas en alta mar de Brasil . A pesar de ello, el Medio Orien-
te seguirá siendo la fuente más grande de petróleo a bajo costo, y se espera
que vuelva a retomar su papel como la fuente clave en el crecimiento de
la oferta de petróleo a partir de mediados de la década de 2020 .
Aun así, todas las nuevas fuentes de petróleo serán cruciales para sa-
tisfacer un incremento de 14 por ciento en la demanda global hacia el año
2035 . El crecimiento de esta demanda será como el crecimiento general de
la demanda de petróleo: geográficamente desigual . Mientras que la deman-
da apenas cambia o cae entre los países de la ocdE, ésta se mueve cada vez
más hacia Asia . Pero dentro de Asia el balance cambia . En la década de
2020, India y el Sudeste Asiático llevarán la delantera en el aumento del
consumo, y el Medio Oriente será una de las regiones de mayor consumo .
Una de las consecuencias de estos cambios es una cadena global de
suministro de productos transformados . Nuevas mega refinerías —de paí-
ses no pertenecientes a la ocdE— están desafiando a la economía de refi-
nación de la ocdE, por lo menos más allá de Estados Unidos . Su expansión
está acelerando la globalización del mercado de productos transformados,
particularmente en el caso de las refinerías dirigidas a la exportación .
Con ello viene no sólo el beneficio de una flexibilidad mayor en este tipo
de mercado, sino también una cadena de suministro más grande, mayor
dependencia en las reservas para satisfacer la demanda, disminución en
la visibilidad de los niveles de inventario, incremento de los riesgos de
interrupción, reducción de la transparencia del mercado y, posiblemente,
mayor variación de precios entre mercados clave y también entre los picos
estacionales y los puntos más bajos de la demanda .
52 • Maria van der Hoeven
El reporte Mercado del Petróleo en el Mediano Plazo 2013, publicado en
mayo por la aiE, ofrece proyecciones a 2018 . Como los incrementos en la
capacidad de refinación son pronosticados para aumentar más rápida-
mente que la demanda mundial en el mediano plazo, se espera que la
persistencia del exceso de esa capacidad repercuta en los márgenes de
refinación y afecte seriamente a las refinerías menos eficientes y más
viejas del mundo . La proporción de la mejora general se incrementará del
11 por ciento en 2012 al 47 por ciento en 2018, mientras las nuevas refi-
nerías se enfocan principalmente en el procesamiento de crudo pesado,
especialmente proveniente del Medio Oriente y América Latina . La capa-
cidad de expansión en Asia y el Medio Oriente, sin embargo, representan
dos estrategias de inversión diferentes . Mientras que la capacidad de de-
sarrollo asiático está dirigida a incrementar rápidamente la demanda
doméstica, los exportadores de Medio Oriente (principalmente en conjun-
to con los refinadores de la ocdE o con las compañías chinas, principal-
mente en Arabia Saudita) están escalando la cadena de valor y expandién-
dose a los productos y petroquímicos .
Esto ha puesto a los refinadores de la ocdE —en particular a los euro-
peos— en una situación delicada . Anta la baja demanda, regulaciones más
estrictas y el envejecimiento del capital social, estos refinadores no tienen
más opción que incrementar su competitividad a través de la reestructu-
ración y la consolidación . El sector refinador en América —perteneciente
a la ocdE— está sufriendo una reestructura completa, con cada distrito
regional intentando optimizar sus tipos de crudo, desde el petróleo ligero
doméstico hasta el petróleo pesado de importación . Las perspectivas, y los
altos y sostenidos márgenes de crecimiento continuo, inducen a los refi-
nadores en Estados Unidos a invertir en refinación de conversión profun-
da y en el procesamiento de petróleo ligero . Recientes desarrollos en Es-
paña y Portugal, demuestran que la inversión en unidades de conversión
profunda podría de hecho representar una alternativa rentable ante los
cierres de pozos . A pesar de los esfuerzos, la sobrecapacidad existente
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 53
está obligando a estos cierres, los cuales se han venido observando desde
2008 . Durante ese periodo, 15 refinerías europeas con una capacidad total
de 1 .7 millones de barriles por día han cerrado sus puertas, y se espera
que cierren más en los años venideros . Las refinadoras japonesas cerra-
rán con alrededor de 800 mil barriles por día, de acuerdo con las regula-
ciones gubernamentales dirigidas a incrementar los rendimientos de
conversión .
Mirando hacia el 2035, el wEo 2013 muestra que el sector de refinación
experimenta turbulencias continuas, entre la disminución de la demanda
de la ocdE y el crecimiento de la demanda en Asia . Las perspectivas para
Estados Unidos son mejoradas por el incremento en la disponibilidad de
crudo local, pero los beneficios para las refinadoras varían por ubicación
debido a nuevas fuentes de suministro y a las limitaciones de infraestruc-
tura . La necesidad de Norteamérica de importar crudo habrá desapareci-
do prácticamente hacia 2035, y la región se convertirá en gran exportador de
productos petrolíferos . Por otro lado, las dificultades europeas de media-
no plazo se agravarán hacia 2035, por la disminución de la producción de
crudo local (particularmente del Mar del Norte), por la demanda de pro-
ducto que está fuertemente orientada al diésel y a la desaparición de los
mercados de exportación de gasolina .
Para los países no pertenecientes a la ocdE, las perspectivas revelan
nuevas tendencias . Los aumentos en la capacidad de refinación se enfo-
carán principalmente en impulsar las exportaciones de productos petro-
líferos para cubrir la demanda doméstica, ya que la demanda regional
crecerá hacia 2035 . Asia emergerá como el centro indiscutible del comer-
cio mundial de petróleo, ya que atraerá una creciente proporción de crudo
disponible, no sólo del Medio Oriente sino también de Rusia, África, Amé-
rica Latina y Canadá . Adiciones masivas a la capacidad de refinación no
serán suficientes para cubrir la demanda regional, y se prevé que tanto
China como India se convertirán en importadores de productos petrolí-
feros en 2035 .
54 • Maria van der Hoeven
Diferenciales De Precio y coMPetitiviDaD
El petróleo no está solo . Los patrones de demanda y de oferta están
cambiando a través del espectro de los combustibles . La conexión entre
la demanda y la oferta son los precios de la energía que se han conver-
tido en un asunto de intenso debate político —especialmente en térmi-
nos de la afectación a la competitividad . Los altos precios de la energía
han puesto mucha presión sobre el gasto de las familias y sobre las
facturas de importación, pero también han generado demanda —y res-
puestas del lado de la oferta—, particularmente allí dónde los precios
son altamente variables .
El gas es un primer ejemplo . Ha habido una ampliación sustancial de
la brecha entre los precios del gas natural en Estados Unidos, Europa y
Asia, con algunos efectos importantes sobre la competitividad relativa .
Los precios de gas en Europa son tres veces mayores que en Estados
Unidos, y en Japón pueden ser hasta cinco veces mayores que los precios
estadounidenses . El mercado del gas y las reformas a los precios, particu-
larmente en la región de Asia-Pacífico, así como en las exportaciones de
gas natural licuado (lng) de América del Norte y otras regiones, pueden
estimular el relajamiento de las rigideces en los contratos y los precios
—proceso que avanzará en las próximas décadas .
Los contratos de largo plazo de precios indexados al petróleo conti-
núan dominando el comercio internacional del gas, a pesar del hecho de
que el gas y el petróleo son malos sustitutos . Y mientras los contratos de
largo plazo puedan proporcionar seguridad a la demanda para los pro-
yectos más costosos, también hacen al mercado del gas menos líquido,
flexible e integrado . La mayoría de los suministros de gas natural licua-
do seguirán el mismo camino, pero una creciente e importante cantidad
no lo hará . Los contratos al contado de América del Norte, y las re-ex-
portaciones secundarias europeas y en otras regiones, jugarán un cre-
ciente e importante papel . En el caso de Asia, estos suministros flexibles
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 55
pueden proporcionar liquidez a los centros de distribución en desarrollo
de dicha región .1
El asunto de los precios del gas es acaloradamente discutido, pero la
forma en que el mercado del gas se está desarrollando refuerza los argu-
mentos para alejarse de los precios indexados al petróleo . El argumento
histórico para dicha práctica ha girado alrededor de la sustitución física
entre los dos combustibles . Todo esto ha desaparecido en los Estados
Unidos y Europa, mientras que en Asia todavía hay una significativa ge-
neración de electricidad a partir de petróleo . Sin embargo, los altos precios
están sacando a éste fuera del sector eléctrico y concentrándolo en la
transportación, dónde el petróleo es casi totalmente dominante . Como
resultado, la demanda de gas y petróleo se desvinculan cada vez más en
Asia, lo que desalienta esta lógica particular por los precios indexados al
petróleo . No son sólo los mecanismos de precios los que hacen a los con-
tratos inflexibles, sino que también los contratos tradicionales contienen
cláusulas de destino que prohíben la reventa . Estas restricciones eran
lógicas cuando los actores del mercado estaban limitados y donde la po-
sibilidad de perder ventas en el mercado individual imponía mayores
riesgos de inversión . Aun así, la industria del gas natural licuado está
madurando con jugadores más grandes, mientras las grandes compañías
petroleras le dan al gas mayor importancia dentro de su portafolio de
productos . Adicionalmente, las reservas de gas están creciendo gracias a
las técnicas no convencionales de extracción así como a nuevos descubri-
mientos convencionales .
La creación de un marco de política pública que conduzca a un mer-
cado de gas más integrado y flexible en Asia requerirá de:
1 International Energy Agency . (2013) . Desarrollando un centro de comercio de gas natural en Asia . International Energy Agency .
56 • Maria van der Hoeven
• dar acceso a las terceras partes con un regulador independiente en-
cargado de establecer las tarifas, así como de incrementar la compe-
tencia y la desregulación de los precios al por mayor,
• accesibilidad vía acceso no discriminatorio a los ductos, y disponibili-
dad de capacidad en estas redes,
• y —sólo en las últimas etapas— el desarrollo de mercados de futuros y
al contado .
Los desarrollos en Asia y un eventual movimiento hacia un mercado
global del gas, podrían reducir de manera significativa los diferenciales
del precio del gas hacia 2035, con efectos en cadena para diferenciales
similares en los precios de la electricidad . Sin embargo, esos diferenciales
mientras se reducen, persistirán, y un precio global del gas no está en el
horizonte . De hecho, las condiciones que vemos hoy reflejan un problema
estructural, no un fenómeno aislado .
liDianDo con las DisPariDaDes De Precio y la sustentabiliDaD: el caso Para la eficiencia
En la mayoría de los sectores y en la mayoría de los países, la energía es
una parte relativamente menor del cálculo de la competitividad . Sin embar-
go, los costos de la energía pueden ser de importancia crucial para las in-
dustrias de uso intensivo de energía, como las industrias químicas, de
aluminio, de cemento, hierro, acero, papel, vidrio y refinadoras de petróleo,
particularmente donde los bienes terminados son comerciados internacio-
nalmente . Nos enfocamos en estos sectores para el análisis wEo, para ob-
servar cómo la energía puede influenciar el panorama de la competitividad .
Se encontró que en muchas economías emergentes, particularmente
en Asia, el fuerte crecimiento en la demanda doméstica de bienes prove-
nientes de industrias de uso intensivo de energía, favorece un ligero in-
cremento en su producción, acompañado de una expansión de las expor-
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 57
taciones . En Estados Unidos, los costos relativamente bajos de la energía
ayudarán a generar un incremento en la porción estadounidense de ex-
portaciones globales de bienes provenientes de industrias de uso intensivo
de energía hacia 2035 .
En contraste, la Unión Europea y Japón, con precios relativamente
altos de energía, experimentarán agudas disminuciones de 10 y 3 por
ciento respectivamente . Esto sugiere que, al menos entre las economías
de la ocdE, las variaciones en los precios de la energía tienen un claro
potencial para influenciar decisiones de inversión y las estrategias de las
compañías en estos sectores .
Los formuladores de políticas públicas tienen maneras de reducir el
impacto de los precios altos en todos los sectores de la economía, promo-
viendo mercados energéticos más eficientes, competitivos e interconecta-
dos . Sin embargo, para adaptarse a los altos precios de la energía en el
largo plazo, es clave mejorar la eficiencia energética de la economía . Altos
precios de energía no tienen por qué significar altos costos de energía, si
ésta se usa de manera eficiente .
El weo-2013 destaca la importancia de aprovechar las ganancias po-
tenciales de la eficiencia para mantener la competitividad . Sin embargo, la
eficiencia también será clave para lograr los objetivos de sustentabilidad
en el corto y largo plazos .
El sector energético es crucial a la hora de determinar si los objetivos de
cambio climático se cumplirán o no . El reporte más reciente del Panel Inter-
nacional de Cambio Climático desarrolla la idea de un presupuesto de car-
bono, una cantidad de CO2 que podemos permitirnos emitir, para tener una
posibilidad del 50 por ciento de limitar el incremento a 2 °C en la tempera-
tura global en el largo plazo . Más de la mitad de este presupuesto de carbón
ya ha sido usado . Las emisiones que proyectamos hacia 2035 —sin el amplio
despliegue de ccs (captura y almacenamiento de carbono) y en ausencia de
políticas climáticas más robustas— utilizarán gran parte del resto . De hecho,
todo el presupuesto será usado hasta poco después de 2035 .
58 • Maria van der Hoeven
Las acciones intensivas deben comenzar hoy . Aunque en las próxi-
mas pláticas sobre cambio climático de Naciones Unidas —que se darán
en París en 2015— se intentará acordar un marco de largo plazo, la im-
plementación efectiva de las medidas tomará al menos 5 años . Sin embar-
go, para 2020 se espera que las emisiones de gases invernadero relacio-
nadas con la energía llegarán a ser cuatro giga toneladas mayor al nivel
que permitiría alcanzar la meta de los 2 °C . El documento Perspectivas de
la Energía en el Mundo 2013 Reporte Especial “Redibujando el Mapa Ener-
gético”, presenta un conjunto de cuatro acciones de políticas que pueden
proporcionar reducciones significativas de emisiones para 2020 y pueden
ayudar a mantener la puerta abierta para alcanzar la meta de los 2°C .
Estas incluyen adoptar medidas de eficiencia energética por objetivos;
reducir las emisiones de metano particularmente a través de la quema;
limitar las plantas eléctricas de carbón menos eficientes; y la eliminación
gradual de los subsidios a los combustibles fósiles . Críticamente, estas
medidas pueden ser implementadas a un costo neto cero . Comprenden
enfoques demostrables y viables, sin comprometer la seguridad energéti-
ca y sin depender de nueva tecnología .
Los recientes esfuerzos para mejorar la eficiencia, tanto en las econo-
mías de la ocdE como en las economías emergentes, han sido loables . Aun
así, dos tercios del potencial económico de la eficiencia energética perma-
necerá sin cambios hacia 2035, a menos de que las barreras al mercado,
como los subsidios al consumo de energía, sean superadas .
reforManDo los subsiDios al consuMo De coMbustibles fósiles: un coMProMiso Del g20
La cooperación multilateral para apoyar las reformas al subsidio de com-
bustibles fósiles ha continuado construyéndose durante el año pasado . Ya
han pasado cuatro años desde que los líderes del G20 y el aPEc se com-
prometieron a eliminar de manera gradual los subsidios ineficientes a los
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 59
combustibles fósiles que alientan el consumo irresponsable, y que ascen-
dieron a un total de alrededor de 54 mil 400 millones de dólares en 2012 .
Aún falta mucho por hacer para cumplir estos compromisos, sin embargo,
muchos países han introducido reformas dirigidas a reducir subsidios,
mientras que los países del G20 han comenzado a realizar evaluaciones
—voluntarias y entre pares— de los subsidios y los esfuerzos de refor-
mas . En iniciativas más recientes, un panel de alto nivel que entregó sus
resultados a la Secretaría General de Naciones Unidas ha recomendado
que el objetivo de lograr energía sustentable debe ser incorporado en la
Agenda de Desarrollo post-2015, la cual sustituirá a los Objetivos de De-
sarrollo del Milenio, y que este objetivo debe incorporar la eliminación
progresiva de los subsidios a los combustibles fósiles .
Un número importante de reformas para reducir o eliminar de mane-
ra gradual los subsidios a los combustibles fósiles han sido anunciadas el
año pasado, aumentando significativamente el impulso que se le había
venido dando a este asunto en los últimos años . Salvo un importante in-
cremento en los precios internacionales o en el consumo, estas reformas
—si resultan ser duraderas— nos llevarán a una reducción en el costo
económico de los subsidios a los combustibles fósiles, y en el daño am-
biental asociado . Los factores económicos se han convertido en el motor
principal de los movimientos para reformar los subsidios a los combusti-
bles fósiles, ya que el incremento en el consumo y los altos precios de la
energía han incrementado el costo general de los subsidios entre 2011 y
2012, a pesar de que las reformas se llevaron a cabo y a pesar de que se
convirtieron en una carga financiera insostenible, en muchos casos .
No obstante el reciente dinamismo de las reformas globales de subsi-
dios, mirando hacia atrás, el índice de intensidad de carbono de la aiE
revela una imagen clara e inquietante: aún con los desarrollos tecnológi-
cos y los esfuerzos internacionales, la intensidad del carbono relacionada con
un suministro de energía global apenas ha cambiado en los últimos 20
años . En esta evaluación relativamente sombría del progreso global hacia
60 • Maria van der Hoeven
un sistema energético más limpio y más diversificado, una de las cuestio-
nes más importantes es el desarrollo de energías renovables .
energías renovables: la necesiDaD De Políticas De largo Plazo
El rápido crecimiento de las energías renovables continúa superando las
expectativas, ya que los conductores de los mercados de electricidad re-
novables permanecen robustos a pesar de las dificultades económicas . El
desarrollo se está esparciendo alrededor del mundo, y las tecnologías
están compitiendo cada vez más por sus propios méritos y en un crecien-
te número de circunstancias . Esto es particularmente evidente en las
economías emergentes, dónde el desarrollo de energías renovables es
impulsado por el rápido crecimiento de la demanda, por la necesidad de
diversificación energética, por las preocupaciones de la contaminación
local, así como por las nuevas oportunidades de desarrollo económico .
La energía hidroeléctrica y geotérmica en áreas con buenas fuentes ya
son competitivas frente a las nuevas centrales eléctricas de combustibles
fósiles . Plantas de bioenergía a gran escala también son competitivas de-
pendiendo de los precios y la disponibilidad de las materias primas, mien-
tras que la combustión conjunta de biomasa en centrales eléctricas de
carbón y gas se ha incrementado . El costo normalizado para otras energías
renovables generalmente permanece más alto que la nueva generación de
combustibles fósiles; como tales, esas fuentes requieren frecuentemente
del apoyo de políticas públicas para permanecer económicamente atracti-
vas . Sin embargo, las tecnologías más dinámicas —energía eólica y los
paneles solares fotovoltaicos— han alcanzado competitividad —o se están
acercando— en un buen número de mercados sin incentivos a la genera-
ción de energías .
Mientras que la generación de energía eléctrica renovable se expande,
se espera que supere a la de gas natural y duplique la de origen nuclear
para 2016, convirtiéndose en la segunda fuente más importante de elec-
Retos y perspectivas del sector energético en el mundo • 61
tricidad, sólo después del carbón . Globalmente, se estima que la genera-
ción de energías renovables crecerá en un 25 por ciento de la generación
bruta de energía en 2018, frente al 20 por ciento de 2011 . Sin embargo,
esto no deja lugar para la condescendencia gubernamental: las nuevas
inversiones globales en energías renovables (eólica, solar, biocombusti-
bles, biomasa y residuos, geotérmica, mareomotriz y las pequeñas cen-
trales hidroeléctricas) se redujeron a 244 mil millones de dólares en
2012, desde 2011 se redujo 12 por ciento . Esa reducción anual fue la pri-
mera desde 2009, cuando la inversión en biocombustibles se desaceleró .
La desaceleración de la inversión refleja una mezcla de incertidumbre y
toma de decisiones intermitentes de política pública en regiones clave .
Generalmente, la incertidumbre en políticas públicas representa la
barrera más grande para la confianza del inversionista en energías reno-
vables . Muchos tipos de esta energía ya no requieren altos incentivos
económicos,pero sí necesitan políticas públicas de largo plazo que conti-
núen proporcionando un mercado predecible y confiable, y un marco re-
gulatorio compatible con los objetivos sociales . Para los mercados y tec-
nologías de electricidad renovable maduros, el reto es que los gobiernos
mantengan el impulso al mismo tiempo que optimicen los costos de
apoyo y la maximización de los beneficios a los consumidores y a la so-
ciedad, así como para permitir la integración del sistema de cuotas más
altas de energías renovables variables como la energía eólica y fotovoltaica .
Para mercados y tecnologías menos desarrolladas, las estrategias deben
enfocarse en estimular las primeras etapas de desarrollo .
el iMPerativo De la cooPeración
En suma, la revolución no convencional del sector petrolero y el gas es
sólo una parte del cambiante mapa energético . Sin embargo, esos cambios
serán críticos para lograr la seguridad energética satisfaciendo la deman-
da creciente . Al mismo tiempo, los patrones cambiantes están afectando
la competitividad relativa y el desarrollo del mercado . Los mercados efi-
cientes e interconectados serán claves para enfrentar los diferenciales de
precios, pero la eficiencia energética será crucial para mantener la compe-
titividad en un mundo de altos y variables precios energéticos . Es la efi-
ciencia, ya sea en la forma de demanda reducida o plantas más eficientes,
o señales de precios adecuadas, la que jugará un rol importante en lograr
un sistema energético sustentable .
Están surgiendo grandes cambios en el mundo de la energía en res-
puesta a los cambios en el crecimiento económico, en los esfuerzos de
descarbonización y avances tecnológicos . Para que los tomadores de deci-
siones puedan reconciliar los objetivos económicos, de seguridad energé-
tica y medioambientales, deberán estar atentos a las dinámicas en el co-
razón del mercado energético . Tenemos las herramientas para lidiar con
esos profundos cambios en el mercado .
Enfrentar retos económicos y medioambientales comunes requerirá la
cooperación energética internacional al más alto nivel, así como mandatos
robustos para las estructuras de gobernanza global energéticas . La aiE
está en el centro de la política energética global, con la misión central de
garantizar la seguridad energética internacional, mientras que contribuye
a la sustentabilidad y la prosperidad económicas —pero para mantener esa
posición necesita llegar más allá de la membresía tradicional . Es por esa
razón que estamos en discusiones para profundizar nuestros vínculos con
las principales economías de energía que no forman parte de la aiE .
Para poder lograr la seguridad energética será necesaria una acción
decisiva tanto en el corto como en el largo plazo y en estrecha cooperación
internacional .
63
La geopolítica de los energéticos en el mundoAldo Flores Quiroga*
Una nueva geografía de los hidrocarburos se ha configurado en las últi-
mas décadas, la cual representa un cambio de juego —otro más— para el
sector energético mundial . Es discernible en el comportamiento actual y
las perspectivas para la demanda y oferta de petróleo y gas, en la estruc-
tura de precios de estos combustibles entre los principales mercados
internacionales, en la reorientación intercontinental de los flujos de comer-
cio e inversión en el sector petrolero, en la participación de las distintas
fuentes de energía dentro de la matriz energética mundial, por mencionar
sólo algunos aspectos . Las iniciativas de cooperación internacional empie-
zan ya a reflejar esta nueva realidad, que bien puede derivar en un arreglo
distinto para la gobernanza energética internacional . Las siguientes líneas
describen en términos generales la evolución reciente de estos cambios y
algunas de sus implicaciones .
Del lado de la demanda, el cambio más significativo es el desplaza-
miento del motor de consumo de hidrocarburos al este del Canal de Suez
y en general fuera de la ocdE . Si bien los miembros de la ocdE represen-
tan un poco más de la mitad del total de 90 millones de barriles diarios
de petróleo consumidos hoy en el mundo,1 la sustitución de hidrocarbu-
ros por otras fuentes de energía, como la nuclear, sumada a avances en
* Secretario General del Foro Internacional de Energía .1 Las cifras de producción y consumo citadas en este artículo provienen del Statistical
Review of World Energy 2013 .
64 • Aldo Flores Quiroga
eficiencia energética en esos países, y al rápido crecimiento de las econo-
mías emergentes, ha convertido a Asia en la principal fuente de nueva
demanda . Mientras en Europa el consumo de petróleo ha disminuido
cerca de dos millones de barriles diarios (mbd) en los últimos cuarenta
años, en Asia-Pacífico ha aumentado casi 22 mbd y en el Golfo Pérsico 7
mbd más . China sola representa cerca 10 mbd de este aumento . Su deman-
da incluye al consumo propio y al dedicado para el enorme movimiento de
flotas terrestres, marinas y aéreas que transportan bienes desde esta re-
gión a las del resto del mundo y viceversa .
En África y América Latina el consumo aumentó en el mismo periodo
aproximadamente 6 millones de barriles diarios, y su potencial de creci-
miento es alto si sus economías sostienen el desempeño de años recien-
tes . Pero la tarea apremiante en casi toda África y en algunas zonas de
América Latina es ampliar la cobertura de servicios modernos de energía .
Del ritmo con que lo logren dependerá también la tasa de expansión de su
consumo energético .
Del lado de la oferta, llaman la atención, por un lado, la mayor disper-
sión regional de las fuentes importantes de petróleo y gas y, por el otro,
las expectativas de un aumento en la producción mundial mayor al visto
en la última década . Aún cuando los países del Golfo Pérsico y Rusia per-
manecen como la principal fuente de reservas y producción, regiones que
aportaban menos a la producción global o parecían haber dejado sus
mejores años atrás, son ahora atractivos focos de desarrollo del sector .
Esto ha sido posible gracias a avances tecnológicos que rindieron frutos
en las últimas dos décadas y que facilitaron el acceso a hidrocarburos en
aguas profundas, en formaciones geológicas de rocas de baja porosidad y
en yacimientos maduros . Hoy es común hablar de nueva producción pro-
veniente de las costas atlánticas de África y Sudamérica, el Golfo de
México, el Mar Caspio y el Océano Índico, así como del potencial para la
costa este del Mediterráneo y el Ártico . En conjunto, en los últimos
cuarenta años los países no miembros de la ocdE han agregado 27 de
La geopolítica de los energéticos en el mundo • 65
los 32 mbd adicionales de oferta en el mercado . Y aunque todavía sor-
prende por su relativa novedad, es común también referirse al rápido
aumento de la producción de shale gas y tight oil en Norteamérica, cono-
cidos como petróleo y gas no convencionales; o al potencial de Asia,
Sudamérica y Europa en este mismo rubro .
Las expectativas de un aumento en la producción mundial contrastan
con las de tan sólo seis años atrás, cuando predominaba la visión fatalis-
ta de que el mundo había llegado, o se acercaba, a la cima de su capacidad
de encontrar y desarrollar reservas . Un argumento común era que basta-
ba con mirar a la ausencia de grandes hallazgos petroleros en las últimas
tres décadas y a la creciente complejidad y costo de los proyectos recien-
tes para aceptar que el futuro de la producción era poco promisorio . La
escasez sería la nueva norma . Desde la revolución del petróleo y gas no
convencionales, las expectativas han virado al otro extremo . Hay quie-
nes anticipan una abundancia virtualmente inagotable, entusiasmados
con argumentos que recuerdan a la “exuberancia irracional” del merca-
do financiero . Bajo este escenario, sobrarán hidrocarburos por aún más
décadas o siglos a los inicialmente esperados . El desenlace seguramente
se ubicará entre ambos extremos .
Como es de esperar, los precios internacionales de los hidrocarburos
han respondido a estos cambios de oferta y demanda . En Norteamérica,
el petróleo y el gas son más baratos que en Europa debido al rápido cre-
cimiento de su producción en comparación con su consumo, especialmen-
te en Estados Unidos . En Asia, donde el consumo ha crecido más rápido
que la oferta, el costo del gas supera al de Norteamérica . Los precios en
Europa y el resto del mundo se sitúan en un punto intermedio .
Es casi seguro que este diferencial interregional de precios disminuya
o desaparezca para el mercado de petróleo, cuya integración a nivel mun-
dial es mucho mayor que la del mercado de gas . Pero para que esto ocurra,
es preciso concluir obras de infraestructura —ductos principalmente—
que permitan llevar petróleo ligero barato a las costas de Norteamérica
66 • Aldo Flores Quiroga
para que después sea exportado por buques tanque a Europa y Asia .
Mientras tanto, el precio del wti, principal marcador del petróleo en Nor-
teamérica, permanecerá por debajo del Brent, el referente más utilizado
en el resto del mundo .
El mismo principio aplica para el gas, salvo que la convergencia de
precios tomará más tiempo porque la infraestructura para su comerciali-
zación intercontinental es más cara y compleja . En términos simples,
para exportar petróleo entre regiones basta con cargarlo en un barco y
llevarlo a donde se requiere . Pero para exportar gas es preciso invertir en
su licuefacción, transporte, regasificación, almacenamiento, distribución,
sin mencionar el trabajo para permitir su uso en la generación de electri-
cidad o la industria, sus dos clientes principales . Estas dificultades para
aprovechar las oportunidades de arbitraje explican en buena medida que
actualmente la diferencia porcentual entre el costo del gas en Japón y
Estados Unidos, el más caro y el más barato respectivamente, llegue a
más de 400 por ciento, mientras que la correspondiente al petróleo, entre
el Brent y wti, sea de aproximadamente 13 por ciento .
Con este cambio en los precios de hidrocarburos cambia también el
atractivo de otras fuentes de energía . Tomando ventaja de su menor precio,
los generadores de electricidad de Norteamérica, especialmente en Estados
Unidos, han comenzado a usar más gas que carbón, liberando este último
para otros usos, incluida su exportación . Los generadores de Europa han
aprovechado este excedente norteamericano que empuja el precio del car-
bón a la baja y consumen más carbón que gas . En Asia, donde el carbón es
abundante, como en China, este efecto se magnifica en principio, pero el
crecimiento de la demanda energética es tal que el consumo de todas las
fuentes sigue en aumento . En Japón aplica una excepción: el consumo de
gas ha aumentado a pesar de su elevado costo en respuesta al cierre o sus-
pensión de centrales nucleares por el accidente de Fukushima .
Una pregunta abierta es, si la cobertura geográfica de los menores pre-
cios del gas se extiende más allá de Estados Unidos ¿cuál será el uso del
La geopolítica de los energéticos en el mundo • 67
gas natural, cuyas emisiones de gas invernadero son menores que las del
petróleo, con respecto a las energías renovables? ¿Las complementará,
aportando el respaldo para resolver el inconveniente de la intermitencia de,
digamos, la energía eólica o solar, o las sustituirá? La respuesta es tecnoló-
gica y económica y determinará, junto a los factores descritos anteriormente,
hasta dónde llegue el reajuste en la matriz energética del mundo .
Una transformación de esta magnitud plantea nuevas oportunidades
y desafíos para la cooperación energética internacional . Algunas oportu-
nidades son nuevas desde el punto de vista práctico más que del concep-
tual . En Asia es hoy más realista pensar en proyectos para una mayor
integración del mercado de gas regional, basada en interconexiones a
través de ductos desde Kazajistán y Rusia hasta China, desde Azerbaiyán
hacia Turquía, o desde Myanmar hacia los países miembros de asEan,
incluyendo a países intermedios o de tránsito . También es sensato pensar
en una intensificación de los lazos energéticos a través del transporte
marítimo entre el Golfo Pérsico y África con el este de Asia, sobre todo si
Estados Unidos empieza a comprar menos petróleo de los primeros . Y si
Canadá, Estados Unidos y Australia comienzan a exportar volúmenes
considerables de gas, la integración energética de la Cuenca del Pacífico
podría competir con la de Medio Oriente y el este asiático .
Algo similar podría decirse de Sudamérica, donde el proyecto de inte-
gración regional a través de un gran sistema de ductos se ha planteado en
repetidas ocasiones, pero la economía se ha revelado como un obstáculo
infranqueable . También podría plantearse una integración más profunda
en Norteamérica, que contribuiría a la expansión del sector manufacturero .
Bajo este escenario, la competitividad norteamericana mejoraría respecto
a la asiática y serviría como imán para la atracción de inversiones . Que
esto es factible empieza ya a notarse en las conversaciones sobre el sistema
mundial de comercio . Algunos observadores sugieren que ha aumentado
la probabilidad de que a los cambios en la competitividad regional sigan
presiones proteccionistas .
68 • Aldo Flores Quiroga
Por supuesto, integraciones regionales de este tipo difícilmente están
a la vuelta de la esquina . Los desafíos de tender ductos a largas distan-
cias, que cruzan fronteras nacionales, realidades políticas y reglas de
inversión distintas, terrenos variables, climas contrastantes y demás
complicaciones no son uniformes y son tomados en cuenta por las com-
pañías antes de emprender proyectos de costos tan elevados . Para apre-
ciar la relevancia de estos factores basta con mirar más allá de conside-
raciones económicas, que no son menores, y prestar atención a la
perenne tarea de proteger las rutas del comercio de hidrocarburos, te-
rrestre o marítimo . El libre tránsito de petróleo y gas por los canales de
Suez y Panamá, por el Bósforo, y por los estrechos de Hormuz, Bab El-
Mandab, Malaca y Dinamarca es un asunto de prioridad mundial . Los
países involucrados en su protección son potencias globales con la capa-
cidad de proyectar su fuerza militar en varias regiones a la vez, como
Estados Unidos, o soberanos en el territorio por donde cruzan barcos y
ductos, como Egipto, Irán, Omán, Yemen, Turquía, Georgia, Ucrania,
Dinamarca, Malasia, Indonesia, Panamá, entre otros . Si este tránsito no
está garantizado, puede ponerse en jaque a las economías de una región
o a la de todo el mundo .
Este tema cobró renovado interés como resultado del embargo im-
puesto a Irán con el propósito de detener su programa nuclear . Corrió la
especulación de que Irán podría responder con cerrar el estrecho de Hor-
muz, por el que cruzan 17 millones de barriles diarios, poco menos de la
cuarta parte de la producción mundial . Por supuesto, esto no ocurrió,
pero puso en evidencia que, en última instancia, la seguridad del sumi-
nistro depende de acontecimientos que afectan a toda la cadena de valor
del sector energético, incluido el transporte de combustibles . El gobierno
de Estados Unidos ha dicho que, aún con la reducción de sus importacio-
nes desde el Golfo Pérsico, continuará comprometido con la protección de
esta ruta comercial . Más de uno se pregunta, sin embargo, si China em-
pezará a asumir parte de esta responsabilidad .
La geopolítica de los energéticos en el mundo • 69
Otras oportunidades involucran la reestructuración de mercados co-
mo consecuencia del cambio en el patrón interregional de precios . En Asia
y Europa, donde el diferencial de precios de gas frente a Norteamérica
genera tanta insatisfacción como la falta de fuentes de suministro más
diversas, la atención está puesta en flexibilizar el mercado . Los principa-
les consumidores asiáticos —Japón, Corea, China, India— y muchos eu-
ropeos desean migrar del sistema actual de contratos de largo plazo indi-
zados al precio del petróleo hacia otro basado en mercados spot, como el
de Norteamérica o Europa occidental . El supuesto es que esto les permi-
tirá contar con una base de oferentes más diversa, cuya competencia
presionará los precios hacia la convergencia interregional .
Para Asia, más que para Europa, donde hay un mercado intrarregio-
nal de gas más establecido, esto significa actuar en varios frentes . Una
opción es invertir en infraestructura para que un mayor número de
productores y consumidores acudan al mismo lugar a realizar sus ope-
raciones de compra-venta, como ocurre con el mercado de Henry Hub de
Estados Unidos o el nbP de Reino Unido . Las propuestas bajo análisis in-
cluyen como posibles sitios a Singapur, Corea, China y Japón . Otra opción
es crear un grupo de compradores, cuyo poder conjunto sirva para pre-
sionar los precios a la baja . Otra más es comprar activos de gas en el ex-
terior, cuyo control estaría directamente en manos de una empresa de
estos países consumidores .
Los productores, en su mayoría de Medio Oriente, Norte de África,
Rusia y las ex-repúblicas soviéticas, discrepan fuertemente de esta pro-
puesta . Advierten que, dados sus altos costos de capital y su largo tiempo
de maduración, las inversiones en el sector de gas requieren de certidum-
bre de largo plazo, que los mercados spot fuera de Estados Unidos difícil-
mente aportarían . Y si los compradores empiezan a incentivar la produc-
ción de más regiones, puede darse un escenario de “mentalidad de
manada”, en el que muchas inversiones se materialicen al mismo tiempo,
aumentando la oferta a tal grado que el precio se desplome . Los rendimien-
70 • Aldo Flores Quiroga
tos de las inversiones cuantiosas se esfumarían, desmotivando más inver-
siones a futuro . Desde esta óptica, un cambio en el sistema de precios
para el gas tendría consecuencias adversas para su suministro estable .
La atención al proceso de formación de precios también está en el
centro de los esfuerzos recientes por mejorar el funcionamiento del mer-
cado petrolero, especialmente a la luz de la creciente interacción entre los
mercados físico y financiero de este combustible . Es claro que esta inte-
racción no es el resultado de la nueva geografía de los hidrocarburos, sino
del desarrollo de los mercados de futuros y de la expansión en el uso de
plataformas electrónicas para comprar y vender activos financieros, que
convirtieron al petróleo en un activo de inversión más . Pero la experiencia
de 2008, cuando el precio del petróleo escaló continuamente hasta ubicar-
se en 147 dólares por barril a comienzos del verano para luego desplomar-
se en unos cuantos meses a cerca de 30 dólares, y cuando, en un sólo día,
el precio del petróleo aumentó 10 dólares por barril, sentó dudas sobre la
forma en que el mercado financiero procesa la información proveniente
del mercado físico y viceversa . Entonces pocos reconocieron el potencial
de crecimiento del petróleo no convencional en Estados Unidos . En su
lugar, las apuestas respecto a una escasez creciente en el mercado mun-
dial cobraron popularidad, apoyadas en el hecho de que el petróleo fácil
se había terminado y la nueva producción tendría que provenir de proyec-
tos costosos en aguas profundas . Los acontecimientos de los años subse-
cuentes han seguido el curso opuesto .
En vista de esta experiencia, los miembros del G20, el Foro Interna-
cional de Energía (fiE), la Agencia Internacional de Energía (aiE), la Orga-
nización de Países Exportadores de Petróleo (oPEP) y las otras organizacio-
nes que participan en la Joint Organizations Data Initiative (jodi) han
intensificado su trabajo para el desenvolvimiento ordenado y eficiente del
mercado petrolero . El foco de atención de esta cooperación es, por un lado,
la forma en que se reportan los precios de las transacciones en el merca-
do físico, que son un insumo para muchos otros contratos de compra-
La geopolítica de los energéticos en el mundo • 71
venta físicos y financieros y, por el otro, el aumento en la transparencia
de los datos en los mercados de petróleo y gas —producción, consumo,
exportaciones, importaciones, inventarios . Si las agencias que reportan
los precios de las operaciones de compra-venta transmiten información
distorsionada —por cualquier motivo—, y si falta información sobre el
comportamiento de inventarios, es muy difícil discernir la razón de los
movimientos de los precios . Quienes aspiran a manipular el mercado
gozan así de ventajas injustificadas .
En el G20 la atención está además puesta en los subsidios a la gasoli-
na, que enmascaran su verdadero costo y alientan un consumo excesivo .
De eliminarse este beneficio, el uso de este combustible sería más racional
y disminuirían las emisiones de gases que contribuyen al calentamiento
global . El potencial de este último efecto, combinado con la promesa de
una mayor diversificación de la matriz energética mundial, juega un papel
en la ausencia de crítica a los subsidios a las energías renovables .
Ahora bien, independientemente de que la nueva geografía energética
abra oportunidades para poner en marcha procesos de integración ener-
gética regional o mejorar el sistema de formación de precios, subyace una
realidad del lado de la oferta cuya influencia es creciente y que continua-
rá determinando la forma en que evolucione la producción en práctica-
mente todas las regiones: fuera de la ocdE, las empresas dominantes en
los mercados de petróleo y gas son nacionales . Son las que, por sí solas
o asociadas con empresas privadas internacionales, han contribuido en
gran medida a elevar la producción mundial, aún cuando sea debatible si
debieron o pudieron elevarla más . Controlan 90 por ciento de las reser-
vas y de la producción mundial de ambos combustibles . El futuro de la
oferta dependerá en gran medida del desempeño de empresas como Sau-
di Aramco, Kuwait Petroleum, Qatar Gas, Sonatrach, Sonangol, Petro-
moc, Gazprom, Rosneft, Pemex, yPf, Statoil, Petrobras, cnoc, sinoPEc y
otras tantas . Algunas de ellas, notablemente la noruega y las chinas, han
emprendido aventuras de inversión fuera de sus fronteras, dando origen
72 • Aldo Flores Quiroga
a las empresas petroleras nacionales-internacionales . Pero casi todas
están concentradas en trabajos dentro de sus fronteras . De la forma en
que cooperen con las empresas internacionales y de servicios dependerá
el desenvolvimiento de la producción y, por extensión, de la seguridad
energética mundial .
Mirando hacia el futuro, uno de los grandes desafíos de la cooperación
energética internacional será trascender los marcos de referencia del pa-
sado . A la fecha, el modelo de gobernanza internacional es un entramado
de instituciones y acuerdos regionales o bilaterales diseñados para un
mundo menos complejo que el actual pero quizá más polarizado . Las or-
ganizaciones internacionales más conocidas, como la oPEP y la aiE, fueron
creadas durante la Guerra Fría para representar los intereses de bloques
de productores y compradores respectivamente, con instrumentos espe-
cíficos y misiones contrapuestas . Para los miembros de la oPEP, fundada
en 1960, tanto la estabilidad como el nivel del precio del petróleo es prio-
ritaria, y para ello coordinan sus decisiones de producción, no siempre
con éxito . Para los miembros de la aiE, que pertenecen a la ocdE y fue
fundada en 1974, la prioridad de origen fue contrarrestar la repetición de
un embargo petrolero como el instrumentado por la oPEP en 1973-1974,
pero la más amplia es coordinar la liberación de reservas estratégicas en
caso de una interrupción en los flujos de oferta mundiales .
Dados estos objetivos contrastantes no es extraño que la relación en-
tre estos dos bloques haya sido difícil desde los setentas . Un reflejo de
esta compleja interacción se aprecia en el lenguaje utilizado por consumi-
dores y productores en los foros internacionales . Los consumidores exi-
gen seguridad de suministro —o seguridad de oferta— y precios accesi-
bles, mientras los productores exigen seguridad de compra —o seguridad
de demanda— y precios que sostengan sus presupuestos nacionales y
proyectos de inversión . Estas posiciones divergentes también tienen un
eco en las prospectivas energéticas mundiales que cada una publica
anualmente, en las que plantean escenarios para la demanda y la oferta
La geopolítica de los energéticos en el mundo • 73
a 20 o 25 años aproximadamente . En general, la aiE tiende a estimar un
crecimiento de la demanda mundial mayor que la oPEP . La implicación es
que para la aiE los requerimientos de inversión y producción a nivel mun-
dial son mayores que para la oPEP .
El asunto es que, como lo enfatiza la descripción anterior, el centro de
la demanda ya no está en la ocdE, y aunque la oPEP controla un tercio de la
producción mundial, buena parte de la nueva producción se genera en
países que nos son sus miembros . Más aún, la dicotomía productores-
consumidores es menos precisa que antes . Algunos grandes consumido-
res han sido grandes productores en todo ese tiempo, como Estados
Unidos, y muchos grandes productores comienzan a ser grandes consu-
midores también, como los países del Golfo Pérsico . Mantener un esque-
ma de cooperación internacional que implícita o explícitamente convierte
a productores y consumidores en rivales más que en socios es cada vez
menos útil, sobre todo en un mundo donde la bipolaridad ha comenzado
a ceder ante la multipolaridad o, cuando menos, a un esquema de influen-
cia en el mercado energético más distribuido que antes .
En otros términos, una nueva geografía energética, sumada a una
nueva distribución de influencia en el mercado energético —que lleva
aparejado el control de reservas y producción por empresas nacionales—
y a una nueva distribución del poder regional, requiere de un sistema de
gobernanza más adecuado a la realidad del siglo xxi y menos condiciona-
do por la del siglo xx . Sin duda, es preciso conservar las lecciones apren-
didas de los shocks de oferta de 1973-1974 y 1979-1980, de la sobreoferta
y desplome de precios de 1985-1986 y 1998, de la amenaza continua de
interrupción de suministro causada por acontecimientos geopolíticos,
como la invasión de Irak a Kuwait en 1990, o del shock de demanda deri-
vado del rápido crecimiento económico en Asia . Pero también es necesa-
rio construir un marco para la cooperación constructivo e incluyente, que
parta de la aceptación de la interdependencia energética en lugar de com-
batirla, y que se adapte más rápido a los desconocidos cambios por venir .
74 • Aldo Flores Quiroga
Los primeros pasos en esta dirección fueron dados como respuesta
a la Guerra del Golfo Pérsico y a la disolución de la Unión Soviética . La
Guerra del Golfo de 1990 significó el retiro casi inmediato del mercado
de 4 .5 millones de barriles diarios de petróleo e hizo evidente que, dada
la magnitud del problema, cualquier respuesta que involucrara solo a la
oPEP o a la aiE sería insuficiente . De ahí el lanzamiento del diálogo pro-
ductores-consumidores en 1991, entendido inicialmente como el diálogo
aiE-oPEP, que derivó en la fundación del Foro Internacional de Energía en
2003, en el que participan países de creciente influencia que no son
miembros de estas organizaciones, como los Brasil, China, India, México
y Rusia . La disolución de la Unión Soviética en 1991, en efecto el fin de la
Guerra Fría, abrió la oportunidad para pensar distinto las relaciones
energéticas de Europa, desde Portugal hasta Rusia . La actividad política
asociada resultó en la negociación del Tratado de la Carta Energética,
concluida en 1994, un instrumento vinculante para promover los merca-
dos energéticos abiertos al que se han adherido países europeos y las
ex-repúblicas soviéticas .
Otros mecanismos han surgido en la última década con el objetivo
primordial de atender la agenda energía-medio ambiente . Destaca la muy
joven Agencia Internacional de las Energías Renovables (irEna, por sus
siglas en inglés), cuya membresía es muy diversa . Su contribución a los
avances en el despliegue a gran escala de energías más limpias aún está
por verse, pero su potencial es amplio .
El fiE, la Carta Energética e irEna son ejemplos de esquemas de coo-
peración multilateral relativamente nuevos y más incluyentes que sus
predecesores . Ninguno posee las atribuciones o el poder de la oPEP y la
aiE, en tanto no toman decisiones que afectan directamente la oferta de
hidrocarburos . Cuando mucho, influyen en ellas de manera indirecta . No
obstante, su representatividad es un activo para encauzar la cooperación
en un mundo energético interdependiente, multipolar y digital, en el que
la construcción de confianza será una tarea más compleja, el regionalis-
mo abierto deberá cobrar más importancia y los mecanismos de coopera-
ción flexibles y de responsabilidad distribuida serán más necesarios .
La realidad emergente de la gobernanza energética internacional es
que no tiene centro de gravedad ni jerarquías definidas . Cada organiza-
ción cumple con una misión complementaria, en ocasiones yuxtapuesta .
En esto se asemeja a la era del internet, con sus múltiples centros de go-
bierno y nodos de información redundantes . Es poco probable que la
nueva geografía de los hidrocarburos cambie esta situación . Quizá así
deba ser: gobernanza plural para un mundo energético plural, y seguri-
dad energética al alcance de todos .
77
La revolución energética en América del NorteJavier Treviño Cantú*
el caMbiante MaPa geo-estratégico De la energía
En la última década, de manera imprevista el panorama energético global
ha dado un giro radical . De una nueva crisis por supuestamente estar a
punto de alcanzar el tope máximo de producción mundial (el llamado peak
oil, en inglés),1 hemos pasado a una etapa distinta, donde la creciente capa-
cidad de accesar y explotar en forma rentable recursos no-convencionales
está replanteando muchos de los viejos supuestos en una industria que
siempre se ha caracterizado por su dinamismo .2
De acuerdo con los más recientes escenarios desarrollados por la Agen-
cia Internacional de Energía, mientras que la demanda mundial de petróleo
crecerá en unos 14 millones de barriles diarios (mmbd), para superar en
total los 100 mmbd en el año 2035, la producción de crudo convencional
disminuirá en aproximadamente 40 mbd en este mismo periodo .3 Lo que
*El autor fungió como Diputado Federal por el estado de Nuevo León (Pri), secretario de la Comisión de Energía y secretario de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, LXII Legislatura (2012-2015) cuando escribió este artículo . Actualmente se desempeña como Subsecretario de Planeación y Evaluación Educativa en la Secretaría de Educación Pública . Ha sido Subsecretario de Relaciones Exteriores, Oficial Mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretario General de Gobierno del estado de Nuevo León .
1Yergin, D . (2011) . “There Will Be Oil . 2014” . The Wall Street Journal. Sitio web: http://on .wsj .com/1f3a8yO
2Yergin, D . (Noviembre 27, 2013) . “Power in 2030: The Roads we May Take” . The New York Times . Sitio web: http://nyti .ms/18AlrtJ
3International Energy Agency . (Noviembre, 2013) . World Energy Outlook . Energy Agen-cy . Sitio web: http://bit .ly/cfxyxd
78 • Javier Treviño Cantú
permitirá compensar este desequilibrio son, precisamente, las fuentes no-
convencionales . Y, en este terreno, dos terceras partes de lo que constituye
en su totalidad la región de América del Norte se han colocado a la delantera .
La revolución energética en América del Norte, desafortunadamente
para nosotros los mexicanos, no ha sido equilibrada . Por una parte, tanto
los Estados Unidos como Canadá han contado con los marcos normati-
vos, las condiciones de mercado, y los recursos tecnológicos y financieros
requeridos para traducir sus recursos no-convencionales en una crecien-
te riqueza energética y en una mayor competitividad económica . Por la
otra parte, en este mismo lapso de tiempo, México en cambio ha visto
declinar su plataforma de producción petrolera, su capacidad de produc-
ción de gas natural ha permanecido estancada, y los abundantes recursos
energéticos no-convencionales con los que potencialmente podríamos
contar hasta ahora han permanecido improductivos en el subsuelo, sin
ser explotados con eficacia y responsabilidad en beneficio de la actual
sociedad mexicana y las generaciones futuras .
Peor aún, la dirección tradicional de los flujos energéticos en América
del Norte en cierta medida se ha revertido, con un balance por demás des-
favorable para México: ahora, a la vez que exportamos menos petróleo
crudo a nuestro mercado “natural” de los Estados Unidos,4 importamos
desde ese mismo mercado más gas natural y más productos petrolíferos,5
incluyendo prácticamente la mitad de las gasolinas y una tercera parte del
diesel que se consumen al año en nuestro país,6 así como el 65 por ciento
de los productos petroquímicos y 70 por ciento de los fertilizantes .7
4Pemex . (2013) . Volumen de las exportaciones de petróleo crudo . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/1bpgoff
5Pemex (2013) . Volumen de las importaciones de productos petrolíferos, gas natural y petro-químicos . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/1gQ2dph
6Lajous, A . (Noviembre 29, 2013) . “La reforma petrolera mexicana y su contexto exter-no” . Nexos . Sitio web: http://bit .ly/1bNHjrq
7EfE/cnn-Expansión . (Noviembre 28, 2013) . “El modelo energético es aberrante: cnh” . EfE/cnn-Expansión . Sitio web: http://bit .ly/1bNHjrq
La revolución energética en América del Norte • 79
Esto representa ya no sólo una importante pérdida de competitividad
económica a nivel internacional y un peligro manifiesto de seguridad ener-
gética . En realidad, debe considerarse como un grave riesgo de seguridad
nacional, por la vulnerabilidad que significa depender del exterior para el
abasto de insumos que necesariamente deben calificarse como estratégicos .
En pocas palabras, como atinadamente lo apuntó un reciente reporte
del Instituto Mexicano para la Competitividad, “mientras el resto del mundo
se movía en dirección del pragmatismo, nuestro país se quedó anclado en
un modelo altamente restrictivo“ . Lo más grave ha sido que, como conse-
cuencia, “mientras México se durmió en sus laureles, nos cambiaron el
mapa . Hoy tenemos que enfrentar un nuevo orden energético global“ .8
estaDos uniDos: la nueva suPerPotencia energética
Al igual que en muchos otros ámbitos,9 el panorama energético de América
del Norte no está plenamente integrado . Como ocurre en los planos de la
migración, la seguridad, e incluso a pesar de la existencia desde hace ya
dos décadas del Tratado de Libre Comercio que une a los tres países, en
lugar de un enfoque trilateral en materia Energética,10 la realidad muestra
la preeminencia de los Estados Unidos y el desarrollo de relaciones clara-
mente diferenciadas, tanto con Canadá por un lado como con México por
el otro . La revolución energética de América del Norte, en la práctica, se
ha caracterizado por estar desintegrada .
En 2012, los Estados Unidos sobrepasaron a Rusia para ubicarse como
el segundo productor mundial de petróleo crudo, con más de 11 mmbd,11
8Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) . (Julio, 2013) . “Nos cambiaron el ma-pa: México ante la revolución energética del siglo xxi” . imco . Sitio web: http://bit .ly/1d1t921
9Council on Foreing Relations . (Mayo, 2005) . “Building a North American Community” . Council on Foreing Relations . Sitio web: http://on .cfr .org/1bmmNb8
10Dukert, J . M . (Octubre, 2005) . “North American Energy: At Long Last, One Conti-nent” . csis . Sitio web: http://bit .ly/196mZiy
11US Energy Information Administration (Eia) (2014) . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/1dXhZRu .
80 • Javier Treviño Cantú
y se espera que pudiera rebasar a Arabia Saudita para colocarse como el
número uno en el año 2016 .12 Igualmente, se ha convertido en el primer
productor mundial de gas, mientras que es el máximo productor de pro-
ductos petrolíferos y el segundo exportador mundial de los mismos .13
Lo más impactante, quizás, ha sido la velocidad del dramático cambio
que ha tenido lugar .14 Tan sólo en los últimos seis años, la producción
estadounidense de gas natural ha crecido en 26 por ciento . En particular,
el gas “shale” ha pasado de representar menos del 7 por ciento de su pro-
ducción total a sumar un 40 por ciento . Tan sólo en 2012, la producción
de petróleo crudo se elevó en 1 .16 mmbd . Además, debido a este incremen-
to sustancial en su producción y al impacto de diversas políticas públicas
para incrementar la eficiencia energética en numerosas áreas, incluyendo
el kilometraje por litro de combustible para vehículos, las importaciones
petroleras de los Estados Unidos se han reducido de un máximo histórico
en 2006 de 13 .4 mmbd a menos de 7 mmbd para finales de 2012 .15
En el corto plazo se anticipa que esta tendencia se mantenga e incluso
se acelere . La Agencia de Información sobre Energía del gobierno de los
Estados Unidos considera que en 2014 se añadirá 1 mmbd adicional de
crudo a la producción estadounidense . La mayor parte de este incremen-
to provendría del petróleo de lutitas extraído en las formaciones de
Bakken, en los estados de Dakota del Norte y Montana; y las de Eagle Ford
y Permian, en Texas . Por su parte, la producción en los yacimientos ma-
rinos del Golfo de México estarían promediando una producción de 1 .2
mmbd en 2013, y de 1 .3 mbd en 2014 .16
12Reuters . (Noviembre 12, 2013) . US to Surpass Saudi Arabia as Oil Top Producer by 2016-iea . Reuters . Sitio web: http://reut .rs/18LbEXa
13International Energy Agency (iEa) . (2013) . Key World Energy Statistics . iEa . Sitio web: http://bit .ly/19n59V5
14Yergin, D . (Junio 3, 2013) . “The Globalization of Energy Demand” . cnbc . Sitio web: http://cnb .cx/1e4d9BZ
15Morse, E . L . (Febrero, 2013) . Energy 2020: Independence Day . Sitio web: http://citi .us/1jvREtF
16US Energy Information Administration (Eia) . Short-Tem Energy Outlook, Eia .
La revolución energética en América del Norte • 81
En síntesis, los Estados Unidos podrían estar no sólo en camino de
volverse autosuficientes en materia Energética,17 sino también de trans-
formarse en uno de los principales países exportadores de gas e, incluso,
de petróleo crudo .18 Esto, ante todo, implicaría un profundo reacomodo
del escenario geopolítico,19 fortaleciendo el imperante poderío estadouni-
dense frente a sus principales rivales y competidores en el plano interna-
cional, en especial China20 y Rusia .21 Mientras que, al mismo tiempo, la
creciente capacidad estadounidense abriría nuevas opciones estratégicas
de abastecimiento energético para algunos de sus principales aliados,
entre ellos los países de la Unión Europea,22 Japón23 y, por supuesto,
México y su otro socio comercial norteamericano: Canadá .
canaDá: el gigante bituMinoso
Canadá es un país con recursos energéticos equivalentes a su gigantesca
dimensión territorial .24 Su enorme capacidad de generación hidroeléctrica le
permite satisfacer la mayor parte de los requerimientos domésticos en este
rubro y, además, con una producción total de crudo estimada en 4 .26 mbd
en 2013,25 es el principal productor mundial de petróleo no-convencional
17Morse, E . L . (Febrero, 2013) . Op. cit .18Clayton, B . (Julio 8, 2013) . The Case for Allowing us Crude Oil Exports . Council on Fo-
reing Relations . Sitio web: http://on .cfr .org/1bNWSzh19Bremmer, I . & Hersch, K . A . (Mayo 22, 2013) . “When America Stops Importing Ener-
gy” . The New York Times . Sitio web: http://nyti .ms/J3Eea620The Wall Street Journal . (Octubre 10, 2013) . “Middle East Oils Fuels Fresh us-China
Tensions” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://onwsj .com/1f4OGth21US Congressional Research Service . (Agosto 20, 2013) . Europe’s Energy Security: Op-
tions and Challenges to Natural Gas Supply Diversification . US Congressional Research Servi-ce . Sitio web: http://bit .ly/1jw5Anx
22European Parliament . (Abril, 2013) . The Shale Gas “Revolution” in the US: Global Implications, Options for the EU . European Parliament . Sitio web: http://bit .ly/1d1AajK
23Japan Times Editorial . (Junio 3, 2013) . “Shale Oil Revolution Touches Japan” . Japan Times Editorial . Sitio web: http://bit .ly/IXnr9i
24US Energy Information Administration (Eia) (2012) . Canada Full Report . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/IzAhdp
25US Energy Information Administration (Eia) . Short-Tem Energy Outlook, Eia .
82 • Javier Treviño Cantú
extraído de arenas bituminosas que se ubican prácticamente en su totalidad
en la provincia de Alberta . De hecho, el 90 por ciento de sus reservas petro-
leras potenciales están constituidas por este tipo de energético .26
Adicionalmente, debido a que la formación shale de Bakken en los
Estados Unidos se extiende a las provincias canadienses de Saskatchewan
y Manitoba, en lo que ellos denominan la cuenca de Williston, ya se están
desarrollando campos para la extracción de petróleo de lutitas . Las cifras
a 2012 son relativamente modestas, con una producción cercana a los 328
mil barriles diarios, equivalentes a un 10 por ciento de su producción to-
tal, pero con un potencial de recuperación que lo ubica en el décimo lugar
a nivel mundial y en el quinto para gas shale .27
Actualmente, Canadá exporta la totalidad de su excedente de petróleo
crudo a los Estados Unidos . En 2012 este flujo alcanzó los 2 .6 mmbd de
hidrocarburos líquidos, “cifra tres y media veces superior a la de México“ .28
Esto, al igual que para nuestro país, representa una vulnerabilidad en
materia de seguridad energética, ante las disrupciones que ya se están
generando en el mercado por el rápido incremento en la propia produc-
ción estadounidense de crudo proveniente de los yacimientos de lutitas,29
así como un reto para diversificar su mercado de exportación hacia Asia .30
Sin embargo, a diferencia de México y como muestra de la falta de una
plena integración norteamericana en este campo,31 los sectores energéticos
de Canadá y los Estados Unidos están altamente integrados por regulacio-
26Canada National Energy Board . (Diciembre, 2013) . Canada s Energy Future 2013 . Ca-nada National Energy Board . Sitio web: http://bit .ly/1knf8ig
27US Energy Information Administration (Eia) . (Junio, 2013) . Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/1hCDmIc
28Lajous, A . (Junio, 2013) . “El futuro nos alcanzó . Notas sobre el cambio energético de Norteamérica” . Nexos . Sitio web: http://bit .ly/1bu2iO6
29The Wall Street Journal . (Diciembre 5, 2013) . “US Oil Prices Fall Sharply as Gut Forms on Gulf Coast” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://on .wsj .com/18nZtNB
30Canada National Energy Board . (Diciembre, 2013) . Op. cit .31Barnes, J . (Abril 29, 2011) . Oil and us-Mexico Bilateral Relations . Baker Institute . Sitio
web: http://bit .ly/1cje7n7
La revolución energética en América del Norte • 83
nes afines y una extensa infraestructura que facilita su conectividad . De
hecho, diversos reportes indican que estos dos países “conforman el mer-
cado energético más integrado del mundo”, con un intercambio comercial
anual en esta materia que superó los 100 mil millones de dólares en 2011 .32
De acuerdo con la Agencia de Información de Energía estadouniden-
se, Canadá es el principal proveedor de petróleo crudo de los Estados
Unidos, con un 25 por ciento de sus importaciones totales, así como una
importante fuente de gas natural, mientras que Canadá es un importante
mercado para los productos petrolíferos que exportan los Estados Unidos .
Sus sistemas de generación y distribución de electricidad están altamente
interconectados y para 2011 los Estados Unidos eran un importador neto
de electricidad desde Canadá .33
México: un gran Potencial a la esPera De la reforMa energética
Los diagnósticos sobre el panorama energético de nuestro país son de so-
bra conocidos .34 Por una parte, como señala la Estrategia Nacional de Energía
2012-2027, en los últimos años “se han multiplicado las inversiones en acti-
vidades exploratorias (de nuevos yacimientos petroleros), las cuales han
permitido revertir la declinación natural de la producción y alcanzar un
nivel de restitución de reservas probadas superior al 100 por ciento; se ha
fomentado la diversificación del sector a través de nuevas regulaciones que
incentivan la participación de las energías renovables; se han reconfigura-
do refinerías a lo largo del país; y se ha comenzado un importante progra-
ma de expansión del sistema de transporte de gas natural en el país“ .35
32US Energy Information Administration (Eia) . (Noviembre 26, 2012) . The United States and Canada share the World´s most Significant Energy Trade . Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/1d3BHWq
33Idem .34US Energy Information Administration (Eia) . (octubre 17, 2012) . Mexico Full Report .
Eia . Sitio web: http://1 .usa .gov/18T7KLZ35Secretaría de Energía (sEnEr) . (s/f) . Estrategia nacional de energía 2013-2027 . sEnEr .
Sitio web: http://bit .ly/1faqBBm
84 • Javier Treviño Cantú
A enero del año pasado, el volumen de las reservas totales de hidro-
carburos en México fue de 43 .8 mil mbd de petróleo crudo, del cual 31 .5
por ciento correspondió a reservas probadas, 28 .2 por ciento a reservas
probables y 40 .3 por ciento a reservas posibles . Las reservas de aceite
representaron 69 .8 por ciento del total de hidrocarburos . La tasa de res-
titución de reservas probadas fue de 101 .1 por ciento, compensando con
ello cada barril producido en 2011 . Así mismo, las reservas probadas de
hidrocarburos tuvieron una vida promedio (es decir, la relación reserva-
producción) de 10 .2 años .36
Además, la Agencia de Información de Energía de los Estados Unidos
ubica a México como el sexto país con mayores reservas técnicamente
recuperables de gas shale, sólo detrás —aparte de China, Argentina y
Argelia— precisamente de los Estados Unidos y Canadá, y como el octavo
para petróleo de lutitas .37 De hecho, dicha Agencia considera que estos
recursos son potencialmente mayores a nuestras reservas probadas de
energéticos convencionales . Igualmente, algunas estimaciones muestran
que las reservas potenciales de petróleo en las aguas profundas del Golfo
de México, en la zona contigua a la que compartimos con los Estados
Unidos,38 podrían alcanzar los 29 mil mbd .39
Sin embargo, como lo indica la misma Estrategia Nacional de Energía,
“de 2000 a 2011, el consumo de energía en el país creció a un promedio
anual de 2 .08 por ciento, tasa superior a la que presentó el Producto Inter-
no Bruto (Pib), cuyo crecimiento anual fue de 1 .82 por ciento . Por su parte,
la producción de energía primaria disminuyó a una tasa anual de 0 .3 por
ciento . De continuar estas tendencias, tanto en consumo como en produc-
36Secretaría de Energía (sEnEr) . (s/f) . Prospectiva de petróleo crudo 2012-2016 . sEnEr . Sitio web: http://bit .ly/1iR0KDB
37US Energy Information Administration (Eia) . (Junio, 2013) . Op. cit .38US Department of State . (Mayo 2, 2013) . us-Mexico Transboundary Hydrocarbons
Agreement . Department of State . Sitio web: http://1 .usa .gov/1aTn4IS39Reuters . (Agosto 9, 2013) . Mexico Energy Reform to Target Deep Water-Lawmarker . Re-
uters . Sitio web: http://reut .rs/1kqexMU
La revolución energética en América del Norte • 85
ción de energía, para el 2020 México se convertiría en un país estructu-
ralmente deficitario en energía .
En particular, y a pesar de una inversión histórica, entre 2003 y 2012
nuestras reservas probadas de petróleo crudo disminuyeron 31 .2 por ciento,
al pasar de 20 mil mmbd a 13 .8 mil mmbd, mientras que las reservas proba-
bles disminuyeron en 27 .2 por ciento, pasando de prácticamente 17 mil mmbd
a 12 .3 mil mmbd .40 Igualmente, de un nivel máximo de producción de crudo
cercano a los 3 .4 mmbd en 2004,41 la cifra se redujo a 2 .5 mmbd en 2012 .42
Por su parte, la producción de gas natural se ha estancado, al pasar
de promediar cerca de 7 millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) entre
2008 y 2011, para reducirse a 6 .3 mmpcd en 2012 .43 A su vez, el volumen
de las exportaciones de petróleo crudo ha disminuido en los últimos
años, de 1 .4 mmbd en 2008, a 1 .2 mmbd en 2012,44 mientras que el volu-
men de las importaciones de productos petrolíferos, gas natural y petro-
químicos, ha aumentado sostenidamente, pasando de 552 mbd en 2008
a 669 mbd en 2012 .45
En resumidas cuentas, lo que esto significa es que la posición energé-
tica de México en el contexto de América del Norte se ha vuelto cada vez
más desfavorable para nuestro país . Los Estados Unidos, con su creciente
capacidad de aprovechar sus recursos no-convencionales, está despla-
zando tanto las importaciones que hacía de gas natural provenientes de
Canadá, como las de petróleo crudo desde México . Por si esto fuera poco,
las posibilidades de que se concrete la construcción del oleoducto cana-
diense Keystone XL, para llevar a las refinerías del Golfo de México un
40Secretaría de Energía (sEnEr) . (s/f) . Estrategia nacional de energía 2013-2027 . Op.cit.41Morales, C . (2012) . Pemex: exploración, explotación y sustitución de reservas . Sitio web:
http://bit .ly/18j87is42Pemex . (Octubre, 2013) . Producción de hidrocarburos líquidos . Pemex . Sitio web: http://
bit .ly/1ferOru43Pemex . (Octubre, 2013) . Producción de gas natural . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/IMGEu44Pemex . (Octubre, 2013) . Volumen de las exportaciones de petróleo crudo . Pemex . Sitio
web: http://bit .ly/1bpgoff45Pemex . (Octubre, 2013) . Volumen de las importaciones de productos petrolíferos, gas
natural y petroquímicos . Pemex . Sitio web: http://bit .ly/IMGEu
86 • Javier Treviño Cantú
crudo pesado parecido en sus cualidades al “Maya” de México, amenaza-
rían con reducir aún más nuestro mercado “natural” de exportación .46
En cambio —como ya se señaló anteriormente—, nosotros depende-
mos cada vez más de las importaciones de gas estadounidense y de pro-
ductos petrolíferos estratégicos, incluyendo prácticamente la mitad de las
gasolinas y un tercio del diesel que se consumen en el país . Y, por si lo
anterior tampoco fuera suficiente, una serie de situaciones ha comenzado
a generar una renovada incertidumbre respecto al precio internacional
del petróleo . Factores como el acuerdo tentativo sobre el programa nu-
clear de Irán, que le permitiría reintegrarse al mercado petrolero mundial,47
las crecientes divisiones al interior de la oPEP48 y, sobre todo, el aumento
vertiginoso de la producción estadounidense,49 podrían apuntar eventual-
mente a una disminución significativa en el nivel de los precios interna-
cionales del barril de crudo . Y, junto con ello, la capacidad de nuestro país
para sostener un presupuesto federal que aún depende en una tercera
parte de los ingresos petroleros, se podría ver gravemente afectada .
A este marco norteamericano marcadamente desequilibrado a favor
de nuestros vecinos y socios comerciales, habría que añadir el impacto de
los respectivos precios de los energéticos en la competitividad económica
de los distintos países de la región, en particular por la gigantesca dife-
rencia que existe entre los costos para la industria, el transporte y los
hogares, del gas que se consume en los Estados Unidos y en México . Tan
sólo como un ejemplo, según algunos cálculos recientes, “las tarifas eléc-
tricas industriales en México son 70 por ciento más altas que las compa-
rables de Estados Unidos y las comerciales 90 por ciento mayores“ .50
46Winkley, B . (Diciembre 9, 2013) . “Mexican Energy Reform Comes whit Caveats” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://on .wsj .com/18jaxh0
47abc News . (Noviembre 26, 2013) . How the Iran Deal Impacts Gas Prices . abc News . Sitio web: http://on .wsj .com/18jaxh0
48Stratfor . (Diciembre 4, 2013) . The Future of opec . Stratfor . Sitio web: http://bit .ly/1ayQi9x49 The Wall Street Journal . (Diciembre 5, 2013) . Op. cit .50Téllez, L . (Diciembre 6, 2013) . “Energía y competitividad” . En Reforma .
La revolución energética en América del Norte • 87
México y los Estados Unidos han pasado en los últimos años de ser
meros socios comerciales a integrar sus economías y sus cadenas produc-
tivas en una forma cada vez más profunda .51 Esto, sumado a cuestiones
como el aumento del costo de la mano de obra en China, podría generar
un resurgimiento de México como una de las principales plataformas
manufactureras a nivel mundial . Sin embargo, debido a la gigantesca ven-
taja competitiva que significan los menores precios de los energéticos en
el vecino país del norte, en realidad el renacimiento manufacturero de
Norteamérica ya está ocurriendo desde hace un par de años, pero en los
Estados Unidos .52
los retos PenDientes
Independientemente de la forma final que tome la Reforma Energética en
nuestro país, los retos para nuestro país de cara a su inclusión de facto en
el espacio energético de América del Norte serían, en términos muy am-
plios, al menos cuatro:
Primero, asegurar que dicha Reforma Energética se traduzca en el
corto y mediano plazos en un aumento de la capacidad con que contamos
para aprovechar de manera eficaz todos nuestros recursos energéticos,
tanto los convencionales como los no-convencionales, para satisfacer en
forma oportuna la demanda interna y evitar que a corto plazo nos convir-
tamos en un país netamente deficitario en materia de energía .
El horizonte de tiempo dentro de la industria energética para cualquier
tipo de proyecto es extenso, pero en especial para los relacionados con la
exploración y extracción de hidrocarburos a grandes profundidades mari-
nas, como las del Golfo de México, al igual que con los yacimientos de gas
51Wilson, Ch . (Noviembre, 2011) . Working Together: Economic Ties Between the United States and Mexico . Mexico Institute, Woodrow Wilson International Center for Scholars . Sitio web: http://bit .ly/1ku2Fcw
52 bcg . (Agosto 25, 2011) . Made in America, Again . bcg . Sitio web: http://on .bcg .com/19dgvRR
88 • Javier Treviño Cantú
shale y petróleo de lutitas . Por ello, antes que nada, México tendría que
enfocarse en elevar su propia plataforma de producción energética .
Segundo, ante la incertidumbre53 en la capacidad que el nivel de pro-
ducción de gas natural en los Estados Unidos se mantenga en los elevados
niveles que ha alcanzado en años recientes, y que con ello los precios se
mantengan igualmente bajos, México debe aprovechar al máximo su cer-
canía geográfica para acceder a este recurso en condiciones preferentes .54
La creciente demanda internacional y el enorme diferencial de precios
entre los mercados norteamericano, europeo y asiático,55 harán más
atractiva la exportación de gas hacia donde generen el mayor rendimiento
posible, poniendo en riesgo el abasto destinado a nuestro país .
Esto exige avanzar con la mayor rapidez posible en la construcción de
gasoductos transfronterizos . Como han señalado reconocidos expertos, si
bien la Reforma Energética de 1995 facilitó la inversión privada en este
rubro,56 no se puso en práctica en toda su extensión, por lo que su efecto
práctico fue muy limitado .57 Esto, entre muchos otros factores, es una de las
razones para que en México se haya experimentado un desabasto de gas,
particularmente para el sector industrial, reduciendo con ello nuestra com-
petitividad internacional .
Tercero, ante las perspectivas de un mayor desplazamiento del mer-
cado estadounidense para las exportaciones de crudo pesado mexicano
—por razones ya mencionadas con anterioridad— sería necesario desa-
rrollar esfuerzos mucho más agresivos para diversificar dichas exporta-
ciones, especialmente hacia los mercados asiáticos . Si bien los volúmenes
53US Energy Information Administration (Eia) . (Abril , 2013) . Annual Energy Outlook 2013 . Eia . Sitio web: http: //1 .usa .gov/1gndcZT
54Crooks, E . (Diciembre 2, 2013) . “Revolution in Shale Transforms Market” . Financial Times, special report on the future of nafta . Sitio web: http://on .ft .com/1iUtDPj
55Solana, J . (Noviembre 20, 2013) . The Shale s Revolution Global Footprint . Proyect Syn-dicate . Sitio web: http://bit .ly/1bvKQbd
56Morales, I . (Abril, 2011) . The Energy Factor in Mexico-US Relations . Baker Institute . Sitio web: http://bit .ly/1fi8NEx
57Lajous, A . (Junio, 2013) . “El futuro nos alcanzó” . Op. cit.
de petróleo crudo enviados a esa región del mundo han aumentado al
pasar de 35 mbd en 2008 a 85 mbd en 2012,58 como porcentaje del total
exportado, sigue siendo demasiado reducido como para compensar la
caída en nuestro mercado históricamente primordial .
Y, cuarto, ante el riesgo que presupone para nuestra seguridad ener-
gética la dependencia de un sólo mercado para las importaciones de pro-
ductos petrolíferos con carácter estratégico, sería necesario enfocarse en
todas las medidas necesarias para elevar nuestra producción nacional de
tales productos —ya sea abriendo a la participación privada la refinación,
distribución y comercialización de productos como las gasolinas y el die-
sel, o explorando otras opciones comerciales en condiciones competiti-
vas—, o bien realizar un esfuerzo igualmente agresivo para diversificar
nuestras fuentes de abastecimiento .
En conclusión, México cuenta con los recursos energéticos potenciales
para incorporarse de lleno a la revolución energética de América del Norte
que está transformando el panorama geopolítico y replanteando los viejos
paradigmas del sector . La reforma transformadora en la materia que está
gestándose gracias al liderazgo del presidente Enrique Peña Nieto, al espa-
cio de interlocución entre los principales partidos políticos y el gobierno
federal que ha significado el Pacto por México, y a la capacidad de la LXII
Legislatura del Congreso de la Unión para traducir esa voluntad política en
nuevas leyes y las adecuaciones apropiadas a nuestro marco constitucional,
con seguridad permitirán sentar nuevas bases sobre las que nuestro país
deberá rearticular su política energética frente nuestros socios comerciales
norteamericanos, tanto de los Estados Unidos como de Canadá .
58Pemex . (Octubre, 2013) . Volumen de las exportaciones de petróleo crudo . Op . cit .
91
Energía de libre mercado para México1 Michelle Foss*
El viejo México es ya una nación de jóvenes . Estando de pie en el Zócalo
durante un festejo nacional, uno sólo tiene que voltear alrededor para
darse cuenta de una característica demográfica clave: en relación con
otras naciones industrializadas similares, México es joven y es muy pro-
bable que permanezca así durante este siglo . Y es una juventud inquieta
como la de otros países; conectada a las redes sociales, globalizada, infor-
mada, siguiendo las tendencias de la moda y la música, y ahora incluso
liderando algunas marcas globales . Esta juventud puede convertirse en el
motor del crecimiento y del desarrollo, a diferencia de otros catalizadores
que posee el país . Sin embargo, un dato grave: egresan 80 mil graduados
de ingeniería cada año y la mayoría de ellos “maneja taxis” para sobre
vivir, eso da cuenta de una realidad que debió, y logró, contribuir a impulsar
una Reforma Energética histórica (véase gráfica 1) .
¿Cómo es que esta fuente de 80 mil talentos puede ser utilizada para
mejorar la economía y la sociedad mexicanas? Se espera que sumergidos
en los esfuerzos de la reforma, particularmente en la conversión de Pemex
y cfE en “empresas productivas” y, mientras los operadores y proveedores
de servicios, mexicanos y extranjeros, comiencen a invertir, asociarse, y
construir y operar capitales en el país, se construyan fuentes de talento a
* Jefa de Economía Energética y Directora de Programa, Oficina del Centro de Geología Económica para la Economía Energética, Universidad de Texas, Austin .
92 • Michelle Foss
partir de la fuerza laboral local, incluyendo a la juventud mexicana . Esto
se asume desde el punto de vista lógico y práctico de los inversionistas
potenciales .
Los trabajadores expatriados son caros; los trabajadores locales son
más rentables y son un vehículo poderoso para contribuir con los objeti-
vos de desarrollo económico del país anfitrión (siempre y cuando la fuer-
za laboral local pueda ser educada) . Pero será un camino largo y arduo .
Tan sólo la transición de Pemex y cfE llevará años, y tal vez se requerirán
de una o dos generaciones para la transición en la fuerza de trabajo pro-
fesional . Al final, estas transiciones implicarán cambios profundos en la
cultura administrativa y laboral, así como una evolución en las prácticas
para que realmente favorezcan estrategias y tácticas vigorosas, y comer-
cialmente coherentes . Por otro lado, deberán desarrollarse e implemen-
tarse reglas y regulaciones, obligaciones de transparencia, así como las
mejores prácticas internacionales . Asimismo, la protección y la seguridad
Gráfica 1 Población mexicana de edad mediana, comparada con regiones más desarrolladas
0
10
20
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100
30
40
50
60Mexico
Regiónes más desarrolladas
Fuente: División de Población de Naciones Unidas .
Energía de libre mercado para México • 93
—no sólo de los sistemas sino de toda la sociedad civil mexicana— debe
de proveerse y asegurarse . Todo esto es sólo la punta del iceberg . Toda la
infraestructura —redes de caminos primarios y secundarios, fuentes de
agua, puertos, telecomunicaciones, aeropuertos, sistemas de educación
en todos los niveles, y mucho más— debe estar a la altura de las circuns-
tancias . Un sector energético moderno, de clase mundial, al que México
parece aspirar, no puede funcionar —como ninguna otra industria lo
haría— sin una infraestructura e instituciones igualmente modernas y de
clase mundial .
Mientras tanto, México necesita un vehículo para lograr un sector
energético de libre empresa . En muchos aspectos, ya con la reforma en
marcha, México y su liderazgo han tratado de abarcar más de lo que pue-
den (esto, diciéndolo amablemente) . En el intento por buscar formas para
relajar el modelo económico estatocéntrico, los tecnócratas del sector
energético en México necesitarán enfocar todos sus esfuerzos y energías en
lograr que la estructura política se comporte como es requerido para
mantener el ritmo, cumplir con los plazos y objetivos de la reforma y tener
una oportunidad de éxito una vez que arranque el proceso de licitaciones .
La pregunta es entonces: ¿cómo pueden adelantarse algunos aspectos
del desarrollo del sector energético para comenzar a crear valor lo antes
posible para la economía y la sociedad mexicanas? En pocas palabras:
¿México puede beneficiarse, experimentando dentro del marco de la refor-
ma, fórmulas que atraigan flujos de capital, tecnología y conocimiento
técnico mientras se les da forma a las piezas más grandes? Uno de los
objetivos —muy discutido por cierto— es tratar de extraer recursos de los
yacimientos “no convencionales”, de lutitas (shale) . De hecho, los países
ricos en este tipo de recursos están buscando replicar las demostraciones
y pruebas de concepto presenciadas en Estados Unidos y Canadá . Sin em-
bargo (nosotros) jamás hubiésemos tenido éxito sin una fuerte dosis de
capital privado e ingenio . Ello será sumamente importante, dado que nues-
tras operaciones en ubicaciones “no convencionales” se están moviendo a
94 • Michelle Foss
la siguiente fase . No será fácil, pero México puede atraer algunos de los
mismos beneficios del sector privado, si se permite que ello ocurra . Una
forma de hacerlo sería delimitando las operaciones de México en yacimien-
tos no convencionales, y abrirlas a los participantes mexicanos y extran-
jeros sin requerir la participación de Pemex (véanse gráficas 2 y 3) .
Es fácil preocuparse acerca de cómo se desarrollará la “libre empre-
sa” en el sector energético mexicano de una manera que permita real-
mente mejorar la economía y beneficiar a toda la relación transfronteriza .
Uno tiene que comenzar asumiendo que alguna forma de libre empresa
es deseable y esperada . Dada la estructura de la iniciativa de reforma,
no es claro cómo emergerá la libre empresa en el sector energético . Ob-
viamente, las disposiciones contractuales tendrán que ser claras y trans-
Gráfica 2 Renacimiento de la producción de petróleo crudo de Estados Unidos
0
Enero
1990
Mar
zo 1
991
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100,000
150,000
200,000
250,000
300,000M
iles
de b
arri
les
Producción en campos de los Estados Unidos
Producción en campos del Medio Oeste
Producción en campos de la costa del Golfo con excepeción dela pltaforma continental exterior federal
Plataforma continental exterior federal Producción en campos de la costa del Golfo
Pico en aguas Golfo de México
Nuevos no convencionales: PADD 2 (bakken)y PADD 3 (oeste de Texas, Eagle Ford y Barnett)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Administración de Información de Energía de los EEUU .
Energía de libre mercado para México • 95
parentes . Los inversionistas más grandes, las compañías petroleras in-
ternacionales o cPis, tendrán mucho qué decir en ese aspecto, cuando
lleguen las oportunidades más grandes y demandadas en altamar . Un
objetivo muy simple será evitar que ante el lanzamiento de una primera
ronda de ofertas nadie se presente a la misma porque los términos y las
condiciones no estén a la altura del entorno competitivo internacional
para la exploración y producción de gas y petróleo en altamar . Es fácil
imaginar a las jóvenes agencias mexicanas y los departamentos ministe-
riales completamente abrumados tratando de resolver el lenguaje y los
términos de todas las diferentes modalidades de contratos y las oportu-
nidades bajo consideración (terrestres, altamar, etcétera), al grado que las
metas y objetivos generales se perderían de vista . Cuando se presente
Gráfica 3 Producción estadounidense de gas natural por tipo
Plataforma continental exterior del Golfo de México
Otros(convencional)
CBM – metano de capas de carbónTX
PA
LA
Otras lutitas en EEUU
-
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
30,000,000
Mill
ones
de
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cú
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s
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2009
2010
2011
2012
Fuente: Estimaciones del autor basadas en aiE Estados Unidos, y otros datos . ocs = Plata-forma Continental Exterior; cmb=metano de capas de carbón .
96 • Michelle Foss
cualquier caso de corrupción, vendrá la prueba de fuego para las obliga-
ciones de transparencia . Sin embargo, la corrupción puede evolucionar
de muchas formas diferentes . Los términos de los contratos no necesa-
riamente la impedirán y probablemente podrían agravarla . La honestidad
en los negocios y en los asuntos de gobierno son cuestiones de ética,
cultura y tradición .
México le está apostando a una estrategia bastante compleja en una
situación ya de por sí complicada . El país posee varias oportunidades en
el petróleo y el gas con diferentes combinaciones de riesgo/recompensa .
Incluso con algunas variaciones, sería posible construir un régimen en el
que se incluyan diferentes tipos de operaciones . Por ejemplo, un régimen
de licencias podría ser implementado en todo el país con variaciones tan-
to en las disposiciones para regalías e impuestos como en la participación
de Pemex en proyectos de mayor riesgo en alta mar . Las regalías pueden
ser bajas para prevenir impactos regresivos en los campos más pequeños
y marginales; asimismo, pueden ser progresivas para que las operaciones
más riesgosas se pongan a prueba y, posteriormente al demostrar que van
a la alza, comiencen a producir los rendimientos esperados . En principio,
el tipo de contrato utilizado puede ser el mismo . Los acuerdos de opera-
ción conjunta pueden reflejar diferentes entornos y regímenes entre
socios, incluyendo a Pemex . Será difícil construir diferentes contratos con
diferentes términos y condiciones para todas las cuencas . En esta etapa
del proceso, muchos gobiernos habrán terminado por contratar costosos
consultores, o habrán replanteado sus objetivos de política interna sin
lograr sus metas establecidas .
Muchos de los involucrados en las primeras conversaciones y discu-
siones acerca de la reforma en México expresaron la idea de que la explo-
ración y la extracción en tierra puede acotarse y ser sacada del dominio
de Pemex . Una cosa acerca de las operaciones en formaciones compactas
(shale) es que las industrias de Estados Unidos y Canadá saben muy bien
que se trata de una empresa sumamente difícil si se le carga a una com-
Energía de libre mercado para México • 97
pañía ya de por sí con sobrecarga . Entre la población mundial de la indus-
tria del petróleo, Pemex es una gran compañía con sobrecarga (aunque
esto debería ser reducido cuando la compañía se comercialice y las obli-
gaciones sociales sean absorbidas de otras formas) . Como una entidad
productiva, Pemex se enfrenta a los mismos dilemas que cualquier otra
empresa petrolera .
En la industria petrolera global, el acceso y la adaptación a la tecnología
pueden moverse con mucha rapidez a través del conjunto de relaciones
entre empresas operadoras . Sin embargo, dentro del negocio del shale, los
avances han sido particularmente rápidos en Estados Unidos y Canadá .
Esto, en parte, ha sido provocado por la necesidad de lograr rápidamente
una reducción de los costos, la optimización de los flujos de producción y
resolver problemas críticos de operación, incluyendo cuestiones de salud,
seguridad y medio ambiente . Los proveedores de servicios se encuentran
muy motivados al observar que varios operadores se mantienen en el ne-
gocio del shale en América del Norte y alrededor del mundo, por lo que
constantemente buscan mejoras para todo, desde la detección de sistemas
de fractura locales hasta problemas sobre suministro y gestión de agua
para la perforación y terminación de pozos . Seguramente, las compañías
operadoras están pendientes de las soluciones tecnológicas y están invir-
tiendo una cierta cantidad en investigación y desarrollo . El modelo de ne-
gocios se está volviendo cada vez más claro: grandes compañías están
participando efectivamente en las operaciones no convencionales en Amé-
rica del Norte, invirtiendo en especialistas más pequeños y más baratos .
La comunidad financiera energética se ha visto bastante hábil al proveer
de capital a las operaciones tipo shale, así como a las de otros tipos de for-
maciones compactas . Los proveedores de capital actúan como una impor-
tante fuente de disciplina para los productores . En ese sentido, uno de los
elementos más detectados y discutidos es el conseguir que los productores
logren mejores resultados y ganancias si desean seguir aprovechando
fuentes de financiación externa (ya sea de capital o deuda) .
98 • Michelle Foss
Si el objetivo de las operaciones de México en recursos de formaciones
compactas es el gas natural, y las perforaciones se harán en lugares de
gas seco (sin el beneficio de líquidos más valiosos los gastos generales se
vuelven un asunto importante justo ahora y en el futuro inmediato), los
líquidos serán esenciales para amortizar el gasto de capital y los costos
de operación . Acotando las cuencas terrestres y facilitando la competen-
cia abierta, se puede crear un campo fértil para las compañías mexicanas
para que logren estar a la altura de las circunstancias, adquirir conoci-
miento y acelerar las mejores prácticas que las compañías están en pro-
ceso de perfeccionar, para optimizar los resultados de perforación en
Estados Unidos y Canadá .
Incluso para los vecinos de México en el norte, nada de esto es per-
fecto —quienes están en el negocio del shale luchan por optimizar sus
pozos y campos, alejarse de los costos, y por mantenerse en la senda de
la tecnología . Por el otro lado, fuera de las grandes CPIs, pequeñas y me-
dianas empresas (“independientes” típicamente sin segmentos de downs-
tream, refinación y marketing) se encuentran limitadas por el capital . To-
dos los involucrados en el negocio del shale están tratando de retener al
personal especializado y experimentado —los recursos humanos para
operaciones de petróleo y gas no convencional son extremadamente va-
liosos . La salud, seguridad y medio ambiente son temas delicados . Estos
pueden subir los costos generales rápidamente, por lo que deben ser cui-
dadosamente diseñados y manejados . Los estilos en las prácticas y mane-
jos de estos tres temas pueden ser bastante diferentes entre las compa-
ñías, impactando en los regímenes de asociación .
A pesar de todas las complicaciones mencionadas anteriormente, y de
las experiencias de todos los países que luchan por averiguar cómo atraer
y retener la actividad y la capacidad del petróleo y gas no convencional,
México es único . Si se le permite, podría atraer y beneficiarse casi inmedia-
tamente de la libre empresa, y de los emprendedores del shale en tierra por
su ubicación geográfica . Estar cerca de Texas, puede ser de hecho muy útil .
Energía de libre mercado para México • 99
Un flujo transfronterizo en el sur, de expertos y dinero para las ope-
raciones shale puede ser apoyado y acelerado por los intereses mexicanos .
México ya tiene empresas locales que están familiarizadas con los esce-
narios estadounidenses y canadienses, en virtud de una inversión tem-
prana y de asociación de empresas en otros países . En México existen
pequeños, pero no insignificantes, clústeres de conocimiento acerca de
operaciones y exploraciones no convencionales en tierra, que podrían
expandirse rápidamente . Un flujo transfronterizo de expertise y dinero
podría incluir servicios de proceso, otra área que debería ser acotada y
sacada del dominio de Pemex . Una consideración con respecto a las ope-
raciones no convencionales, es que el éxito genera demanda de infraes-
tructura . Los retrasos en la construcción de capacidades de proceso en
las operaciones shale de Canadá y Estados Unidos —que van desde los
sistemas de recolección y tuberías hasta fraccionamiento, almacenamien-
to y otros requisitos— han creado trastornos agudos y han contribuido al
colapso de las ganancias . Nuevamente las compañías mexicanas con in-
versionistas y experiencia han observado estos patrones, y muchas ideas
están surgiendo acerca de cómo facilitar la extensión de los servicios de
proceso y habilidades comerciales relacionadas hacia México . Existe una
gran cantidad de socios comerciales, inversionistas y propietarios poten-
ciales, especialmente en el norte de México . Se necesitarán construir e
implementar regulaciones fuertes, pero una vez más, México tiene acceso
a la experiencia de los gobiernos nacionales, estatales e incluso locales,
de Estados Unidos y Canadá . De hecho, los gobiernos estatales de México
tendrán que jugar un papel clave en asegurar un enforno fuerte y estable
dentro de sus jurisdicciones —logrando además— otro avance sumamen-
te necesario para el país —un poco de descentralización en la forma en
que el Estado funciona y una posible base para la distribución de algunos
beneficios de la actividad . Esta parecería ser una sugerencia osada, pero
en muchos aspectos las actividades ilícitas en algunos estados de México
son un resultado directo de las debilidades institucionales en estas juris-
100 • Michelle Foss
dicciones, que a su vez son consecuencia de la “mano pesada” y el dominio
histórico del Estado .
Un régimen coherente, rico y dinámico para las operaciones no con-
vencionales en alta mar, deberá recorrer un largo camino para absorber
a los talentos mexicanos . Ello implicará no sólo al empleo técnico y pro-
fesional para operar y dar servicios a las compañías y los proveedores de
procesos, sino también al área financiera, de gestión del riesgo, de activi-
dades comerciales y otros negocios relacionados .
Un enfoque diferente para las operaciones shale en altamar podría pro-
ducir consecuencias secundarias que den resultados más competitivos y
eficientes que lo que se obtendría con costosos contratos de perforación con
Pemex . De esa forma, las compañías operadoras (productoras) con licen-
cias para shale estarían sumamente motivadas para lograr resultados ren-
tables . Igual que sus hermanos en Estados Unidos y Canadá, los operado-
res shale en México seguramente estarían financiados externamente, y los
proveedores de capital, junto con los accionistas —si las empresas produc-
toras cotizan en la Bolsa— tendrán pocas ganas de ver que su financia-
miento se disipó en programas y estrategias de perforación mal planeadas .
Con respecto a la porción de beneficio económico de carácter nacional,
la precaución debe ser la regla . El contenido de las políticas nacionales o
locales es la palanca más comúnmente usada para exhibir las oportunida-
des y beneficios económicos de la industria del petróleo y el gas . Sin em-
bargo, estas políticas están plagadas de dificultades . Cualquier evaluación
justa de alguna experiencia internacional demostrará poco o nulo éxito, a
pesar de las voces que puedan ser contrarias . Los imperativos políticos y
filosóficos son obvios . Pese a todo, el nivel local es comúnmente la fuente
más grande de corrupción, ineficiencia y otro tipo de distorsiones . Las
compañías de petróleo nacionales como Pemex generalmente tienen res-
ponsabilidades especiales con respecto a las obligaciones locales . Estas
obligaciones son ampliamente vistas como vehículos a través de los cuales
se cumplen las metas de las políticas nacionales . Sin embargo, si un país
Energía de libre mercado para México • 101
no está preparado para cumplir objetivos locales agresivos, cualquier nú-
mero de calamidades pueden caer sobre el país y especialmente sobre las
compañías nacionales de petróleo . Las reglas locales implican, entre otros
males, perturbaciones monetarias; impulsan el aumento de costos y de la
inflación, incluyendo los servicios y bienes de consumo, y crean opacidad
en formas que socavan los criterios de transparencia .
Enfatizar las obligaciones nacionales como la solución a los beneficios
de desarrollo económico pone demasiada carga en las industrias extrac-
tivas . Los recursos naturales y este tipo de industrias, notablemente cícli-
cas, son frecuentemente negocios de “auge y caída” .
Las compañías que quieran operar en México deberán tener los incen-
tivos necesarios para construir una fuerza de trabajo local . México llega-
rá más lejos dando la bienvenida a la actividad empresarial en todos los
ámbitos, relajando las reglas tanto para la creación de empresas como
para el comercio de los servicios de energía, alentando a los proveedores
a traer su capital, y asegurando el Estado de derecho en los contratos
comerciales, entre otras cuestiones . Incluso los programas de investiga-
ción universitarios grandes y costosos (usualmente incorporados en las
políticas nacionales) que están incrustados en los contratos de suministro
o incluidos en los fondos de estabilización proveen poco valor para los
países anfitriones .
La energía de libre empresa para México puede tener beneficios netos
para la sociedad mexicana más allá de “los 80 mil graduados de ingeniería
cada año” . Requerirá de acciones valientes por parte de los líderes políti-
cos y del sector energético de México, pero podría ayudar a asegurar el
lugar del joven México-Viejo en el mundo .
anexo
¿Qué tan bien está funcionando México en su conjunto? Una versión de
la historia puede ser contada a través de tres cuadros . Primero, el creci-
102 • Michelle Foss
miento del Pib de México es comparable con sus pares de los mercados
emergentes (se usará este mismo grupo en todo) . Segundo, las tendencias
del país a lo largo del extremo inferior con sus pares en el inb . Tercero,
México se ubica por encima del extremo superior de su grupo de pares
en inversión extranjera directa (recientemente se reportaron 35 mil millo-
nes de dólares para 2013, aunque fue resultado de una transacción impor-
Gráfica 4 Crecimiento del ingreso nacional bruto, pocentaje, 1961-2012
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
40%Mexico
Máximo de 10 mercados emergentes
Mínimo de 10 mercados emergentes
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2011
Ingreso nacional bruto, cambio anual . Base de Datos del Banco Mundial . brics-Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica . (m)int+ = “mint” países excluyendo a México (Indonesia, Nigeria, Tur-quía) más los seleccionados civEts (Colombia, Viet Nam) . ) . Inicio de la serie de datos de los si-guientes países: China desde 1979, Nigeria desde 1982, Turquía desde 1988, Viet Nam desde 1990, Rusia desde 1991 . El Banco Mundial define al inb (antes gnP o producto nacional bruto) como “es la suma del valor agregado por todos los productores residentes más todos los impues-tos a los productos (menos los subsidios) no incluidos en la valuación del producto más las en-tradas netas de ingreso primario (remuneración de empleados e ingreso por propiedad) del ex-terior” En términos simples, inb es el Pib más el ingreso recibido del exterior . Calculado como una medida ponderada .
Energía de libre mercado para México • 103
tante), pero no tiene el mismo desempeño de los países con índices de IED
más altos, en flujos netos como porcentaje del producto interno bruto . El
acceso al suministro de energía e infraestructura y los efectos multiplica-
dores asociados con la inversión privada en el sector energético, impone
costos, restricciones y oportunidades perdidas que podrían aumentar el
rendimiento competitivo de México (véanse gráficas 4, 5 y 6)
Gráfica 5 IED flujos netos (Datos en USD a precios actuales)
-$10,000
-$5,000
$0
$5,000
$10,000
$15,000
$20,000
$25,000
$30,000
$35,000
Mill
ones
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Máximo de 10 mercados emergentes
Mínimo de 10 mercados emergentes
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Inversión extranjera directa . Base de Datos del Banco Mundial . brics-Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica . (m)int+ = “mint” países excluyendo a México (Indonesia, Nigeria, Turquía) más los seleccionados civEts (Colombia, Viet Nam) . Inicio de la serie de datos de los siguientes países: México, Sudáfrica, Nigeria, Colombia, Viet Nam desde 1970; Turquía desde 1974; Brasil, India desde 1975; Indonesia desde 1981; China desde 1982; Viet Nam desde 1985; Rusia desde 1992 . El Banco Mundial define la iEd como “la entrada neta de de inversiones para obtener un control de gestión duradero (por lo general, un 10 por ciento o más de las acciones que confieren derecho de voto) de una empresa que funciona en un país que no es el del inversionista . Es la suma del capital accionario, la reinversión de las ganancias, otras formas de capital a largo plazo y capital a corto plazo, tal como se describe en la balanza de pagos” .
Gráfica 6 Flujos netos de iEd como porcentaje del Pib
-4%
-2%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
México
Máximo de 10 mercados emergentes
Mínimo de 10 mercados emergentes
Inversión Extranjera Directa en flujos netos como porcentaje del Pib . Datos del Banco Mun-dial . brics-Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica . (m)int+ = “mint” países excluyendo a México (Indonesia, Nigeria, Turquía) más los seleccionados civEts (Colombia, Viet Nam) . Inicio de la serie de datos de los siguientes países: México, Sudáfrica, Nigeria, Colombia desde 1970; Turquía desde 1974; Brasil, India desde 1975; Indonesia desde 1981; China desde 1982; Viet Nam desde 1985; Rusia desde 1992 El Banco Mundial define a la iEd como “la entrada neta de inversiones para obtener un control de gestión duradero (por lo general un 10 por ciento o más de las accio-nes que confieren derecho de voto) de una empresa que funciona en un país que no es el del inversionista . Es la suma del capital accionario, la reinversión de las ganancias, otras formas de capital a largo plazo y capital a corto plazo, tal como se describe en la balanza de pagos” .
Capítulo 2
Experiencias internacionales:lecciones para México
107
La Reforma Energética en México: las experiencias de Arabia Saudita, Brasil, Canadá, Cuba y Colombia*
1 Juan Pardinas**
¿De quiénes podemos aprender?
• Las experiencias internacionales demuestran que no hay un modelo
único para desarrollar eficazmente el sector de hidrocarburos .
• Otros países han diseñado un marco institucional que les permite
maximizar el aprovechamiento de sus recursos no renovables, apoyán-
dose en distintos operadores, sin perder la propiedad de su riqueza
energética .
• Los diseños institucionales varían en cuanto al nivel de competencia y
de apertura a la participación privada en las diferentes etapas de la
cadena de valor (upstream y downstream) .
• En la mayoría de los países seleccionados existen entes reguladores,
independientes de los agentes operadores de la industria .
• Estos operadores ayudan a los Estados a reducir el riesgo asociado con
las actividades petroleras y la inversión que requieren hacer para el
desarrollo y explotación de sus recursos .
*Este artículo reproduce parcialmente el capítulo 2 “Las lecciones para México” publi-cado en imco (2013) 1ª ed . Nos cambiaron el mapa: México ante la revolución energética del siglo xx. Indice de Competitividad Internacional. México, imco pp . 35-68 . Se incluye en esta obra con permiso del autor .
** Director General del Instituto Mexicano para la Competitividad .
108 • Juan Pardinas
• En general, el grado de competencia en el sector de hidrocarburos de-
pende del riesgo y las necesidades de inversión asociadas a cada con-
texto geológico .
• México es el único país del mundo dónde una empresa 100 por ciento
estatal ostenta el monopolio de toda la cadena de valor de los hidrocar-
buros .
Arabia Saudita
• Cuenta con enormes reservas probadas y yacimientos de bajo, o mode-
rado, grado de complejidad técnica .
• Tiene mucho petróleo fácil de extraer con costos de producción bajos,
por lo que tiene sentido que el Estado asuma la totalidad del riesgo .
• El Estado reserva para sus empresas estatales la exploración y produc-
ción de hidrocarburos, pero permite la inversión privada en el resto de
la cadena de valor (refinación y petroquímica) .
Cuba
• Al margen de cuestiones ideológicas, el gobierno cubano reconoce que
para maximizar el valor de su renta petrolera requiere de la inversión
y talento que ofrecen operadores internacionales .
• El Estado se ha asociado con diferentes operadores internacionales de
capital público y privado a través de contratos de riesgo .
Brasil
• En la década de los noventa, Petrobras se abrió a la inversión extranje-
ra . Con esta decisión, despegó en términos de producción y valor de
mercado .
• El gran descubrimiento de recursos en el Pré-Sal (2005) en Brasil, ha
derivado en una serie de políticas que han revertido las prácticas de
competencia para el sector .
La Reforma Energética en México • 109
• Esta decisión ha desatado el debate sobre qué tanto se pone en riesgo,
no sólo la sostenibilidad financiera de Petrobras, sino también el de-
sarrollo de otras industrias domésticas .
• En la fase de downstream se permite la competencia abierta .
Colombia
• Es un ejemplo de flexibilidad institucional y de un marco regulatorio
claro para la atracción de inversión, tanto local como internacional .
• Las decisiones de política energética han llevado al país a convertirse
en un exportador neto de crudo .
• El arreglo institucional colombiano ha impulsado la formación de em-
presas nacionales privadas que se han convertido en una fuente de
crecimiento, generación de empleos, desarrollo industrial y recursos
para el fisco .
Canadá
• Es un país privilegiado por su potencial energético . Dispone de las ter-
ceras reservas probadas de crudo más grandes del mundo, después de
Arabia Saudita y Venezuela .
• El sector petrolero canadiense es de los más abiertos en el mundo . Se
caracteriza por la robusta jurisdicción de las provincias sobre sus re-
cursos energéticos y por su integración logística y comercial con EUA .
• Posee 70 por ciento de las reservas mundiales de arenas bituminosas .
Estos recursos son depósitos saturados de un petróleo muy viscoso,
por su forma no se perforan tradicionalmente sino que se excavan co-
mo si fuera un mineral .
• Canadá ha sabido diseñar su marco institucional de tal forma que la
explotación de sus recursos no convencionales —las arenas bitumino-
sas— sea rentable en el contexto actual .
110 • Juan Pardinas
estrategias Para exPlotar la riQueza Petrolera
México puede aprender mucho sobre el desarrollo del sector petrolero a
nivel internacional . Varios países en el mundo han emprendido diferentes
caminos para aprovechar los recursos provenientes de los hidrocarburos .
En este capítulo se narran historias de cómo otros Estados han diseñado
un marco institucional que maximiza el aprovechamiento de sus recursos
no renovables, apoyándose en otros operadores pero sin perder la propie-
dad de su riqueza energética . Los ejemplos seleccionados ayudan a ilustrar
la diversidad de arreglos institucionales y el efecto que tienen sobre la
capacidad de maximizar el valor de la renta y atraer inversión y talento .
Asimismo, los ejemplos seleccionados ayudan a identificar la diferencia
entre el dueño de los recursos (el Estado) y las entidades que los explotan
(operadores) . Las experiencias internacionales demuestran que no hay un
modelo único para administrar eficientemente el sector . Por ello, el propósi-
to de esta sección es analizar distintas experiencias que proporcionen lec-
ciones valiosas para reformar el sector de hidrocarburos en nuestro país .
Cada estudio de caso se divide en tres secciones: diseño institucional
con actividades de upstream y actividades de downstream . El diseño insti-
tucional describe la organización del sector, la presencia de reguladores
independientes, la estructura de las empresas petroleras estatales y los ins-
trumentos que sirven para maximizar el valor de la renta petrolera . Las
actividades de upstream son aquellas de exploración y producción de pe-
tróleo y gas, siendo ésta la primera fase de la cadena productiva de hidro-
carburos . Las actividades de midstream se refieren a logística y transpor-
te de crudo, gas sin proceso y refinados, mientras que las actividades de
downstream son aquellas que continúan la fase productiva, refiriéndose a
refinación de crudo y procesamiento de gas natural y comercialización de
petrolíferos y petroquímicos . Para efectos prácticos, en este análisis el uso
del término downstream incluye el midstream.
El mayor valor agregado del sector se encuentra en las actividades de
upstream . Por ello, en cada país se establecen arreglos institucionales ca-
La Reforma Energética en México • 111
paces de aprovechar al máximo las rentas generadas en dicha fase, sin
dejar de lado al resto de la cadena productiva . Para tomar esta decisión,
los gobiernos enfrentan dos alternativas: tener un mayor control del sec-
tor asumiendo mayor riesgo y necesidades de inversión, o bien, permitir
la entrada de otros jugadores para reducir el riesgo y no tener que asumir las
necesidades de inversión . Estas opciones marcan un espectro de posibi-
lidades y, como veremos más adelante, la elección de cada país dependerá
de sus propias circunstancias .
Los casos de estudio corresponden a Arabia Saudita, Cuba, Brasil,
Colombia y Canadá . Estos países han reformado sus sectores de hidro-
carburos para generar prosperidad, fortalecer las finanzas del erario pú-
blico e impulsar su desarrollo económico . Los casos se presentan según
el nivel de apertura de cada sector, de los casos más restrictivos hasta los
más abiertos .
arabia sauDita: la abunDancia Del Petróleo fácil
Panorama general
Arabia Saudita posee las segundas reservas probadas de petróleo con-
vencional más grandes1 (después de Venezuela) .2 A 2011, las reservas
saudí árabes de crudo eran de 265 mil millones de barriles,3 18 por
ciento del total mundial y 19 veces las reservas probadas de México .4 En
1 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . Share of Word Crude Oil Reserves 2011 . oPEc. Sitio web: http://www .opec .org/opec_web/data_graphs/330 .htm
2 Sobre este punto existe controversia, pues algunas instituciones ni analistas consi-deran que las reservas probadas de Venezuela han sido sobre-estimadas por el gobierno venezolano . Por ejemplo, la Agencia de Información de Energía de EUA y el Oil and Gas Journal consideran que las reservas probadas a 2011 de Venezuela eran de 211 mil millo-nes de barriles, y no 298 mil millones como el gobierno ha reportado . Si se consideran estos números, Arabia Saudita seguiría teniendo las reservas probadas más grandes del mundo .
3 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Saudi Arabia Overview . Eia . Sitio web: http://www .eia .gov/countries/analysi-sbriefs/Saudi_Arabia/Saudi_arabia .pdf
4 Pemex . (Marzo 19, 2013) . Palabras del presidente de la República, Enrique Peña Nieto, en Conmemoración del 75 Aniversario de la Expropiación Petrolera . Recuperado de Pemex . Sitio web:http://www .pemex .com/index .cfm?action=news§ionID=-8&catID=42&-contentID=28272
112 • Juan Pardinas
reservas de gas natural, Arabia Saudita ocupa el quinto lugar mundial,
después de Rusia, Irán, Qatar y EUA .5 En cuanto a la producción de
crudo, en 2011 Arabia Saudita ocupaba el segundo lugar global,6 sólo
detrás de Rusia .7
Si consideramos los hidrocarburos totales (petróleo crudo, gas natu-
ral líquido, condensados, compuestos generados por la refinación y otros
líquidos incluyendo biocombustibles), Arabia Saudita ocupa el primer lu-
gar tanto en producción como en exportación, superando ligeramente a
EUA y Rusia .8
Diseño institucional
Arabia Saudita tiene un modelo de sector de hidrocarburos basado en una
empresa monopólica que es 100 por ciento estatal, Saudi Aramco . Esta
empresa está integrada verticalmente y participa en toda la cadena de
valor . Saudi Aramco se creó en 1933, como una empresa privada, a partir
de un consorcio entre el gobierno saudí y una empresa norteamericana .
Sin embargo, conforme las reservas y la producción de crudo fueron au-
mentando, el gobierno saudí fue adquiriendo un porcentaje mayor hasta
quedarse con su totalidad en 1980 .
El Estado saudí cuenta con dos instituciones claves para ejercer su rec-
toría sobre el sector de petróleo y gas . La primera es el Consejo Supremo de
Petróleo y Minerales . El consejo es responsable de la política del sector, en
términos generales, así como de la planeación estratégica de Saudi Aramco .
5 US Energy Information Administration (Eia). (2013) . Op. cit.6 El volumen de producción de crudo de Arabia Saudita fluctúa frecuentemente debido
a la revisión de cuotas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (oPEP) y a decisiones internas del gobierno saudí árabe y de la empresa estatal de petróleos, Saudi Aramco . Por lo tanto, y debido a la cercanía entre los niveles de producción de Arabia Sau-dita y EUA, desde 2012 es común que en algunos meses este último país rebase al primero .
7 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . Annual Statistical Bullettin 2012. opec Members Facts and Figures 2011 . oPEc. Sitio web: http://www .opec .org/opec_web/statistic_files_project/media/downloads/p-ublications/ASB2012 .pdf
8US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Op. cit.
La Reforma Energética en México • 113
El consejo se compone de miembros de la familia real, ejecutivos de Saudi
Aramco y ministros del gobierno . La otra institución es el Ministerio del
Petróleo y Recursos Minerales . El ministerio se encarga de la planeación y
regulación del sector, incluyendo la industria petroquímica .9
Saudi Aramco explotó eficazmente las reservas saudíes de crudo sin
necesidad de asociarse con otras empresas a través de contratos de pro-
ducción compartida o de riesgo . De hecho, estos tipos de contratos están
prohibidos por la legislación saudí vigente . El Estado extrae de la riqueza
del subsuelo exclusivamente a través de su empresa estatal . No obstante,
el mercado de gas natural empieza a abrirse paulatinamente a la inversión
extranjera para la exploración en la zona del Rub al-Jali, así como para la
distribución de gas .10
El sector petrolero domina la economía saudí árabe . En 2011, este
sector representó 58 por ciento del Pib .11 Por otra parte, las finanzas públi-
cas dependen casi exclusivamente de los ingresos petroleros . Estos signi-
ficaron el 95 por ciento de los ingresos presupuestales totales en 2011 .
Por otra parte, las exportaciones de petróleo equivalen a 87 por ciento
de las exportaciones totales saudí árabes .12 Esto demuestra que Arabia
Saudita no ha logrado diversificar su economía: los sectores manufactu-
rero (sin considerar la refinación de petróleo) y de servicios apenas con-
tribuyen 8 por ciento y 34 por ciento del Pib, respectivamente .13 Es eviden-
te que el sector petrolero fortalece tanto los ingresos del gobierno saudí,
como a la economía de ese país .
El régimen fiscal saudí para la extracción de petróleo y gas natural con-
siste en un impuesto corporativo a una tasa de 85 por ciento, comparada
9 Idem .10 Idem .11 Saudi Arabian Monetary Agency . (2012) . Forty Eight Annual Report: The Lates Eco-
nomic Developments . Saudi Arabian Monetary Agency . Sitio web: http://www .sama .gov .sa/sites/samaen/Report Statistics/Report StatisticsLib/5600_R_Annual_En_48_2013_02_19 .pdf
12 Idem.13 Idem .
114 • Juan Pardinas
con el gravamen de 20 por ciento a otras actividades .14 La inversión en cam-
pos de gas natural implica un impuesto de 35 por ciento . Las regalías son
variables, sin embargo no existe información sobre el rango de sus tasas .
Actividades en upstream
La industria petrolera saudí está dominada por Saudi Aramco . Esta firma
produce 95 por ciento del crudo saudí . El restante 5 por ciento lo producen
otras empresas estatales .15 Saudi Aramco es la mayor empresa petrolera
del mundo en términos tanto de producción como de reservas .16 También
ocupa el primer lugar mundial en exportación de líquidos de gas natural
(lgn), y el octavo lugar en capacidad de refinación .17 En exploración y
producción de petróleo, Saudi Aramco operara como monopolio .
La importancia de Arabia Saudita en el mercado global de hidrocarbu-
ros también deriva de su rol como líder de facto de la Organización de
Países Exportadores de Petróleo (oPEP) .18 La oPEP es un cártel de 12 países
petroleros19 que concentran 81 por ciento de las reservas probadas globa-
les de petróleo20 y que actualmente produce alrededor de 43 por ciento del
petróleo mundial .21 El liderazgo de Arabia Saudita al interior de la oPEP le
14 Tax Foundation . (2011) . Treating Royalties to Governments as the Taxes They Are . Tax Foun-dation . Sitio web: http://taxfoundation .org/blog/treatin-royalties-governments-taxes-they-are
15 Michigan State University . (2011) . Saudi Arabia: Economy . Global Edge . Sitio web: http://globaledge .msu .edu/countiries/saudi-arabia/economy
16 Saudi Aramco . (2013) . At a Glance . Saudi Aramco . Sitio web: http://saudiaramco .com/en / home/our -company/our -h istory0 .html#our -company %257C%252Fen%252F-home%252Four-company%252Fat-a-glance .basejax .html
17 Saudi Aramco . (2012) . Annual Review 2011 . Sitio web: http://saudiaramco .com/con-tent/dam/Publications/An-nual%20Review/AnnualReview2012/201AnnualReview_EN .pdf
18 The Wall Street Journal . (Marzo 13, 2013) . “Energy Journal: oPEc Acknowledges US Oil Threat” . The Wall Street Journal . Sitio web: http://blogs y .wsj .com/marketbeat/2013/03/13/energy-journa-opecacknowledges- u-s-oil-threat/
19 Estos países son Irán, Kuwait, Arabia Saudita, Venezuela, Catar, Indonesia, Libia, los Emiratos Árabes Unidos, Argelia, Nigeria, Ecuador, Gabón y Angola .
20 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . opec Shar of the Word Crude Oil Reserves 2011 . oPEc . Sitio web: http:// www .opec .org/opec_web/en/-data_graphs/330 .htm
21 Organization of the Petroleum Exporting Countries (oPEc) . (2012) . Annual Statistical Bulletin 2012. opec Members’ Facts and Figures 2011 . oPEc . Sitio web: http://www .opec .org/opec_web/static_files_project/media/downloads/publications/ ASB2012 .pdf
La Reforma Energética en México • 115
permite jugar un rol crucial para equilibrar la oferta y la demanda en el
mercado global de hidrocarburos .22
Al analizar el modelo de Arabia Saudita, es muy importante tener en
cuenta que es un caso especial por dos razones . La primera es que tiene
enormes reservas probadas de crudo, sólo por debajo de Venezuela . La
segunda son las características de las reservas, ya que una parte consi-
derable de ellas corresponde a yacimientos de bajo o moderado grado de
complejidad técnica . Un ejemplo es el megayacimiento de Ghawar, el más
grande del mundo, con 88 mil millones de barriles de crudo .23
Esto quiere decir que Arabia Saudita aún tiene mucho petróleo “fácil”,
que puede ser extraído a un costo unitario relativamente bajo . Por ejem-
plo, expertos estiman que el costo de producir un barril de crudo en Ara-
bia Saudita es de entre 2 y 3 dólares, uno de los más bajos del mundo .24
En contraste, el costo de producción de un barril de las arenas bitumino-
sas, o tar sands, de Alberta, Canadá es de aproximadamente 60 dólares .25
Actividades en downstream
En las actividades relacionadas con refinación y petroquímica, la paraes-
tatal saudí está facultada para asociarse con terceros en proyectos espe-
cíficos . En refinación, Saudi Aramco opera de manera exclusiva cuatro
refinerías en Arabia Saudita que representan el 25 por ciento de su capa-
cidad de refinación .26 Otras tres refinerías saudí árabes operan como
consorcios ( joint ventures) que la paraestatal posee y opera de manera con-
junta con otras empresas: posee 37 .5 por ciento de la refinería saudí de
22 Michigan State University . (2011) . Op. cit.23 Kemp, J . (Noviembre 9, 2012) . “Is Bakken Set to Rival Ghawar?” . Reuters . Sitio web:
http://www .reuters .com/article/2012/11/09/us-column-kemp-usoil-bakken-idUS-BRE8A 816H20121109
24 bbc Business News . (Noviembre 8, 2011) . The Cost of Petrol and Oil: How it Breaks Down . bbc Business News . Sitio web: http://www .bb .co .uk/news/business-15462923
25Idem.26 Ras Tanura, Riyadh, Jiddah y Yanbu
116 • Juan Pardinas
Petro Rabigh y 50 por ciento de las refinerías de Samref y Sasref .27 En el
extranjero, Saudi Aramco posee una participación (a través de sus filiales)
en cuatro refinerías constituidas como consorcios . La capacidad de refi-
nación que Saudi Aramco tiene a través de los consorcios representa 75
por ciento de su capacidad total de refinación .
En petroquímica, Saudi Aramco ha comenzado a asociarse con otras
empresas para proyectos específicos . En particular, en 2011 la paraestatal
saudí creó un consorcio con la norteamericana Dow Chemical para cons-
truir un complejo petroquímico en la ciudad de Jubail . En esa misma
ciudad está en construcción, desde 2008, un importante complejo petro-
químico y de refinación a través de un consorcio con la firma francesa
Total . Saudi Aramco también está desarrollando un complejo petroquími-
co como parte del consorcio con Sumitomo Chemical, una firma privada
japonesa .28 Asimismo, está en negociaciones un posible proyecto con la
empresa china Sinopec para construir una refinería en Yanbu .29 Estos
proyectos muestran que los joint-ventures (o consorcios) son una de las
líneas estratégicas de Saudi Aramco para realizar inversiones que am-
plíen su capacidad petroquímica y de refinación .
Conclusión
El diseño institucional del sector de upstream saudí responde tanto a las
características geológicas de baja complejidad, como al tamaño de los
yacimientos en su territorio . Éstos le permiten tener costos de producción
mucho menores que la mayoría de los países productores de petróleo . Por
lo tanto, al controlar los precios a través de la oPEP, extraen y maximizan
en mayor medida el valor de la renta petrolera de sus recursos .
27 Saudi Aramco . (2012) . Annual Review 2011 . Saudi Aramco . Sitio web: http://www .saudi-ar-amco . com/content/dam/Publications/Annual%20Review/AnnualReview2011/AR2011En-1 .pdf
28 Idem .29 Idem .
La Reforma Energética en México • 117
El sector de hidrocarburos en Arabia Saudita es similar al de México
en varios aspectos: ambos son países productores y exportadores de cru-
do, y cuentan con empresas paraestatales monopólicas de exploración y
producción que no pueden asociarse con terceros en las actividades de
upstream . Sin embargo, la diferencia fundamental entre los dos países
—en la primera fase de la cadena productiva— es que la nación árabe
cuenta con abundantes yacimientos de petróleo fácil, de baja complejidad
técnica y bajos costos de producción .
Sin embargo, Saudi Aramco sí puede asociarse con otras empresas en
el resto de la cadena de valor (downstream), tanto dentro como fuera de
Arabia Saudita, mientras que Pemex no puede hacerlo en territorio mexi-
cano . Además, Saudi Aramco ha llevado a cabo una estrategia de interna-
cionalización, pues cuenta con subsidiarias en 16 países .
cuba: su relación con las oPeraDoras Petroleras internacionales
Panorama general
Al igual que la mayoría de los países caribeños,30 Cuba es un importador
neto de petróleo . La mayor parte de su consumo doméstico se abastece a
través de un convenio de cooperación con Venezuela .31 No obstante, su
posición geopolítica y la manera en que el gobierno ha decidido desarro-
llar los yacimientos petroleros en su territorio, lo hacen un caso intere-
sante para México .
30 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Caribbean . Analysis Briefs . US Eia . Sitio web: http://www .eia .gov/cabs/Caribbean/Full .html
31 Este convenio, firmado desde 2000, implica que Venezuela envíe 100 mil barriles diarios de crudo y a cambio Cuba provea 50 mil médicos, entrenadores deportivos, técnicos agrícolas y otros profesionales de la isla . A la fecha de elaboración de este documento y en medio del proceso de transición que actualmente atraviesa Venezuela por la muerte de Hugo Chávez, Héctor Capriles, candidato de oposición, ha sugerido el término de dicho convenio . Véase más en: http://www .eluniversal .com .mx/notas/911072 .html
118 • Juan Pardinas
La isla está localizada en una zona estratégica en la producción de
hidrocarburos del continente americano . Cuba y su zona económica ex-
clusiva32 están a las puertas de uno de los mayores consumidores e im-
portadores de petróleo del mundo (EUA), país que podría convertirse en
exportador por sus reservas de lutitas . El servicio geológico de EUA (US
Geological Service) advierte que el potencial de la cuenca norte cubana
oscila entre 4 .6 y 9 .3 mil millones de barriles de crudo y entre 9 .8 y 21 .8
billones de pies cúbicos de gas natural .33 Además, se estima que 59 por
ciento de la capacidad de refinación de petróleo del hemisferio está ubica-
da dentro de las cuencas del Golfo de México y el Mar Caribe .34
Diseño institucional
En el sector de hidrocarburos cubano participan principalmente el Minis-
terio de Energía y Minas, encargado de dictar la política en materia petro-
lera, eléctrica y minera, y la empresa estatal cuPEt (Unión Cubana de
Petróleo) .35 La empresa está controlada al 100 por ciento por el Estado
cubano e integra las actividades petroleras de exploración y producción,
refinación, y comercialización .
Para la participación de terceros (empresas operadoras), Cuba cuenta
con dos modalidades de esquemas contractuales:36
a) Contratos de producción incrementada o producción mejorada: asociación
de capital para el incremento de la producción en yacimientos existen-
32 La zona económica exclusiva cubana comprende 112 mil km² del Golfo de México . 33 US Geological Survey . (Febrero, 2005) . Assesment of Undiscovered Oil and Gas Resources
of the North Cuba Basin, 2004 . Adapted by the Congressional Research Service .34 Piñón, J . (2011) . Oportunidades para Cuba en la transformación de los hidrocarburos 35 cuPEt es la entidad estatal cubana que integra las actividades petroleras de prospec-
ción, exploración, refinación, comercialización .36 March, J . M . (1998) . “La inversion extranjera en Cuba: localización por actividades
productivas . En March, J . y Sánchez, A . (eds .) . Transición económica en perspectiva . Valencia: Universitat de Valencia .
La Reforma Energética en México • 119
tes . El objetivo de estos contratos es modernizar la tecnología y méto-
dos empleados en los yacimientos descubiertos antes de 1990 .
b) Contratos de riesgo: estos contratos se instrumentan a través de la em-
presa cuPEt . La empresa estatal está autorizada para asociarse con
operadoras petroleras internacionales para explorar y explotar hidro-
carburos . La operadora extranjera aporta capital, tecnología y know-
how a cambio del 50 por ciento de la producción . Esta puede ser vendi-
da a cuPEt como prioritaria o exportarse .37
En el caso del régimen fiscal, la información disponible sobre los
beneficios fiscales que obtiene el Estado cubano vía los contratos de
riesgo es muy limitada . Sólo se sabe que el gobierno ha establecido
esquemas flexibles para la atracción de inversión . Las ganancias netas
anuales de las transacciones realizadas en Cuba tienen un impuesto del
30 por ciento . El porcentaje de la producción para recuperación de los
costos debe ser negociado con base en el potencial y las características
de cada bloque . A diferencia de la mayoría de los países productores de
petróleo, en el régimen fiscal cubano no se contempla el pago de rega-
lías (royalties), ni bonos de entrada o de asignación .38 De hecho, el Esta-
do cubano establece el mismo esquema fiscal a las compañías petrole-
ras que a las de otros sectores, es decir, no reclama una renta .
Actividades en upstream
Pese al embargo económico impuesto a la isla por EUA y la ideología del
régimen, desde inicios de la década de 2000 el gobierno cubano decidió
abrirse al capital privado internacional . En 2003, la entonces hispano-ar-
gentina Repsol yPf39 tomó la decisión de explorar en aguas profundas en
37 De la Vega, A . (Junio, 2007) . “La frontera olvidada: México y Cuba en el Golfo” . Ener-gía a Debate, iv (20), pp . 8-14 . Sitio web: www .energíaadebate .com .mx/Articulos/ junio-2007/la_frontera .htm
38 Idem. 39 Repsol yPf operó entre 1999 y 2012 . Fue una empresa energética global del sector de
los hidrocarburos, desarrollando actividades de exploración, producción, refinación, mar-
120 • Juan Pardinas
Cuba .40 A finales de julio del 2004, el grupo petrolero anunció que el re-
sultado no era favorable . A través del primer pozo exploratorio perforado
en el área, con un costo superior los 25 millones de dólares, sólo se en-
contró un yacimiento de crudo de baja calidad no comercializable .
Posteriormente, en 2006 el gobierno cubano instrumentó un plan de
extracción de petróleo y gas mucho más ambicioso . A partir de este pro-
grama, el gobierno empezó a celebrar diversos contratos con operadoras
internacionales . Entre las ventajas de apoyarse en terceros están el incre-
mento de actividades exploratorias, el ahorro de recursos al gobierno y la
disminución de riesgos .
La asignación de bloques exploratorios a partir de 2005 se dio a través
del esquema de contratos de riesgo . De este modo, para fines de explora-
ción petrolera y asignación de bloques, el país se dividió en 43 bloques en
la franja Costera Noroccidental, que comprende principalmente las pro-
vincias de la Habana y Matanzas . De los 43 bloques de esta zona, 11 ya
fueron asignados . A su vez, la zona económica exclusiva se dividió en 59
bloques, de los cuales se han asignado 23 . Para finales de 2012, 5 bloques
más se encontraban en negociación . Actualmente, cinco empresas extran-
jeras realizan actividades de exploración en la franja costera norocciden-
tal cubana y diez empresas realizan estas actividades en la Zona Econó-
mica Exclusiva de Cuba en el Golfo de México .
En términos de la producción, la información disponible refleja que
únicamente la canadiense Sherrit International participa actualmente
junto con cuPEt en la producción nacional de crudo . En 2010, esta opera-
keting y nuevas energías en todo el mundo . Su sede social se encontraba en Madrid, y co-tizaba en la bolsa de Martín y el Ibex . Tras la nacionalización de y yPf por el gobierno ar-gentino, que aconteció en mayo de 2002, Repsol continuó su actividad como subsidiaria de la anterior en cotizaciones y operaciones, manteniendo los mismos activos excepto los propios de yPf .
40 Para ello, Repsol yPf contrató a una de las mayores plataformas de perforación petro-lera del mundo: la plataforma semisumergible Eirik Raude, propiedad de la empresa No-ruega Ocean Rig, diseñada para aguas ultra profundas y construida en los Estados Unidos, comenzó a perforar a un costo de 195 mil dólares por día .
La Reforma Energética en México • 121
dora produjo 22 por ciento del total nacional, es decir 11 .3 mbd, mientras
que el resto estuvo en manos de la petrolera cubana, 38 .87 mbd . Es decir,
pese a las múltiples asignaciones de bloques, la mayoría de ellos se en-
cuentran en etapa exploratoria y de levantamiento de información . Se
espera que en los próximos años la información disponible sobre los re-
cursos prospectivos se materialice en operaciones exitosas de extracción
de crudo .
Actividades en downstream
Otra de las alianzas que existe en la isla, se ha logrado en términos de
refinación . La mayor parte de la producción petrolera de Cuba es crudo
pesado, con altos grados de azufre .41 Cuba no cuenta con la tecnología
para procesar crudo con alto porcentaje de azufre en sus cuatro refine-
rías .42 Las refinerías capaces de procesar este tipo de petróleo son de muy
alta tecnología, y pertenecen en su gran mayoría a empresas norteameri-
canas que no pueden invertir en Cuba .
Por esta razón, en 2005 se constituyó la empresa Pdv-cuPEt entre los
gobiernos de Cuba y Venezuela, para impulsar la puesta en operación de
la Refinería de Cienfuegos . El compromiso fue el procesamiento de 60 mil
barriles de crudo proveniente de Venezuela, adicionales a los volúmenes
que actualmente reciben . Esta compañía está controlada en 51 por ciento
por el gobierno cubano y en 49 por ciento por el gobierno venezolano .
En el caso de la distribución de gasolina, la empresa cuPEt tiene una
subsidiaria llamada cubalub-Empresa Nacional de Lubricantes encarga-
da de las operaciones de ventas al por menor .
41 El crudo cubano presenta alto contenido de azufre (3 .0-5 .05%) y entre 10-18°aPi . La medida de grados aPi es una medida de cuánto pesa un producto de petróleo en relación al agua . Si el producto de petróleo es más liviano que el agua y flota sobre el agua, su grado aPi es mayor de 10 . Un crudo ligero oscila entre 31 .1 y 39° aPi . Los productos de petróleo que tienen un grado aPi menor que 10 son más pesados que el agua .
42 Cerejio, M . (2004) . “Cuba: Crisis energética” . Revista Guaracabuya . Sitio web: http:// www .amigospais-guaracabuya .org/oagmc237 .php
122 • Juan Pardinas
Conclusión
En la política energética, el gobierno cubano actúa con pragmatismo para
maximizar el valor de su renta petrolera, lo cual requiere de la inversión
y el talento que le ofrecen operadores internacionales . El régimen político
ha tomado decisiones económicas para satisfacer las necesidades de esta
nación caribeña al abrir oportunidades a la inversión privada internacio-
nal . La experiencia cubana indica que la visión de su gobierno es muy
diferente a la que ha prevalecido en México . La propiedad de los hidrocar-
buros no está vinculada con la intervención exclusiva del Estado en su
exploración y explotación, a través de un monopolio estatal . Por el contra-
rio, Cuba ha dado cabida a diferentes empresas internacionales con capa-
cidad técnica y conocimiento, ha diversificado de esta manera el riesgo, y
ha buscado con ello un mejor aprovechamiento de sus recursos .
brasil
Panorama general
En 2009, Brasil se ubicó como el noveno productor de petróleo a nivel
mundial . Su producción ha mostrado un crecimiento sostenido en los úl-
timos años, al alcanzar 2 mmbd en 2010 . Más aún, se ha reportado que
Brasil tiene reservas probadas de aceite por 13 .9 mmbd, con lo que es el
segundo país con más petróleo en Sudamérica, después de Venezuela .43
La mayoría de estas reservas se encuentran en las cuencas costa afuera
(offshore) de Campos y Santos, situadas en la costa sudeste del país .44
A su vez, Brasil tiene una gran dotación de gas natural . Se estima que
sus reservas probadas de gas son de 423 mil millones de metros cúbicos .45
Sin embargo, la producción de este hidrocarburo ha crecido lentamente
43 Swiss Business Hub Brazil . (2011) . The Brazilian Oil and Gas Sector . Swiss Business Hub Brazil . Sitio web: http://www .osec .ch
44 US Energy Information Administration (Eia). (2012) . Análisis de Brasil . Eia . Sitio web: http .//www .eia .gov/countries/cab . cfm?fips=BR
45 Swiss Bussiness Hub Brazil . (2011) . Op. cit.
La Reforma Energética en México • 123
por dos razones: la falta de infraestructura para transportar el gas y los
bajos precios domésticos que desincentivan su producción .46
Diseño institucional
Brasil ha pasado por múltiples procesos de reforma que explican el de-
sarrollo del sector petrolero . La primera de ellas se dio en noviembre
de 1995, bajo el mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso . Con
la Reforma Constitucional (Enmienda No .9 para reformar partes del artículo
177) se creó un nuevo marco legal para la administración del monopolio
estatal en los hidrocarburos . Hasta entonces, la Constitución de 1988 y la
Ley 2 .004 (1953) le daban a Petrobras los derechos exclusivos de todas las
actividades petroleras .
Petrobras (Petróleo Brasilero) es la empresa estatal de hidrocarburos
de Brasil . Ésta se creó en 1953 como un monopolio estatal . Tras la refor-
ma de 1995 se abrió a la inversión extranjera, y actualmente es la séptima
compañía de energía más grande del mundo, con presencia en 25 países .
Es una empresa de energía integrada con actividades en toda la cadena
productiva de petróleo y gas, así como en la generación de biocombusti-
bles y otras energías alternativas .
El diseño institucional que se generó a partir de esta primera ola de
reformas estableció diferentes agencias involucradas en las actividades
del sector . Por una parte, el Ministerio de Minas y Energía junto con el
Consejo Nacional de Política Energética tienen la responsabilidad de esta-
blecer la estrategia y dictar la política energética del país . Por otro lado,
resalta la creación de una nueva agencia regulatoria, la Agencia Nacional
de Petróleo (anP) . Esta agencia es la encargada de promover la regulación,
la contratación —a través de contratos de concesión— y la fiscalización
de las actividades económicas integradas a la industria de petróleo, gas
natural y biocombustibles . Además, tiene la atribución de transferir los
46 US Energy Information Administration (Eia). (2012) . Op. cit.
124 • Juan Pardinas
recursos de los hidrocarburos a empresas privadas y a Petrobras, depen-
diendo de la actividad específica . Este cambio constitucional inició la
etapa moderna de la industria petrolera brasileña .
Bajo este nuevo esquema, Petrobras dejó de ser un monopolio estatal y
tuvo que adaptarse rápidamente a la competencia . Como consecuencia de
ello, en 1996 Petrobras tuvo que transferir todos los datos no confidenciales
(incluyendo datos sísmicos y geofísicos) a la anP .47 La agencia, a su vez,
puso la información a disposición del público a través de su banco de datos .
Otro cambio importante fue la apertura de Petrobras a la inversión
privada bajo la premisa de que el Estado mantendría la mayoría de los
votos en la compañía . En esta privatización parcial,48 Petrobras puso en el
mercado 28 .48 por ciento de sus acciones con derecho a voto (poco más
del 16 por ciento del total de acciones de la compañía), recaudando en el
mercado doméstico y en bolsas internacionales un monto superior a los
4 mil millones de dólares .49
A partir de su apertura, las decisiones de la empresa recaen en un
Consejo de Administración conformado por ministros de Estado y repre-
sentantes de los accionistas minoritarios . Este órgano es de naturaleza
colegiada y autónoma dentro de sus prerrogativas y responsabilidades, en
forma de la Ley y del Estatuto Social . El Consejo está compuesto por nue-
ve miembros, elegidos en Asamblea General Ordinaria para un mandato
de un año pero con posibilidad de reelección . De los nueve miembros,
siete son representantes del accionista controlador, uno es representante
47 Agencia Nacional del Petróleo . (Septiembre, 2007) . “Prospects for Investments in the Brazilian Oil and Gas Industry”, The Exploration and Production Databank BDEP . Recuperado de la presentación de la Agencia Nacional del Petróleo . Sitio web: http://www .brasil-rounds .gov .br/ arquivos/Seminario_Tecnico_R9/Roadshow_London/Presentacao_Paulo_Alexan-dreBDEP_ London .pdf
48 Desde 2000 Petrobras cotiza en la bolsa de Nueva York (nysE) .49 Center for Energy Economics, University of Texas at Austin . (2006) . Brazil’s Restruc-
turing of The Oil and Gas Industry, Case Study . Recuperado de Center for Energy Economics, University of Texas at Austin . Sitio web: http://www .beg .utexas .edu/ energyecon/new-era/case_studies/Brazil_Restructuring_of_the_Oi-l_Gas_Industry .pdf
La Reforma Energética en México • 125
de los accionistas minoritarios titulares de acciones ordinarias y otro es
representante de los accionistas titulares de acciones preferentes .
La apertura derivó en un nuevo esquema fiscal: en agosto de 1997 se
establecieron nuevos instrumentos para canalizar los ingresos del sector
petrolero hacia el Estado brasileño .50
Otro cambio, producto de la reforma de 1995, fue la inclusión de Bras-
petro, el brazo internacional de la empresa, a la estructura formal de Pe-
trobras . Los buenos resultados fueron inmediatos . Otras compañías y
consorcios internacionales empezaron a invitar a Petrobras a participar
en diferentes proyectos alrededor del mundo, ya fuera como operador o
como socio no activo . Este tipo de ofrecimientos se dio a cambio de aso-
ciaciones, vía concesiones en las prometedoras costas brasileñas .
Si bien, previo a la apertura, Petrobras contaba con una fortaleza tec-
nológica considerable, ésta estaba enfocada únicamente en ciertas áreas .
Este nuevo modelo de internacionalización catapultó sus capacidades
tecnológicas —principalmente en exploración de aguas profundas— que
la llevaron a alcanzar la autosuficiencia petrolera en 2006 y al descubri-
miento de los recursos de Pré-Sal, hidrocarburos que se ubican debajo de
una extensa capa de sal, a una profundidad de 7 mil metros .51
En plena euforia petrolera por los recursos del Pré-Sal, el entonces
presidente Luis Inácio Lula da Silva cambió el modelo que había fortaleci-
do a Petrobras y en su conjunto a todo el sector petrolero brasileño . En
lugar de seguir con un modelo de contratos de concesión, se optó por
contratos de producción compartida, con especificaciones de contenido
nacional, y con Petrobras al frente de todo el proceso de desarrollo .
En 2010 el gobierno creó una nueva entidad estatal, Pré-Sal Petróleo
S .A . (PPsa) . Esta entidad, que no es un operador, posee todos los yacimien-
tos de Pré-Sal, administra los recursos explotados y puede vetar proyec-
50 Ley 9 .478, de 6 de agosto de 1997 .51 Petrobras . Operations in the Pre-Salt . Petrobras . Sitio web: http://www .petrobras .com .
br/en/ energy-and-technology/sources-of-energy/oil/presalt/
126 • Juan Pardinas
tos si no son compatibles con el interés nacional . Con el nuevo régimen,
el gobierno impuso que Petrobras fuese parte del consorcio ganador con
una participación no menor al 30 por ciento .
El gobierno incrementó su posición dentro de Petrobras al pasar de 40
por ciento a 48 por ciento del capital social . Al ser una empresa pública,
Petrobras está sujeta a las reglas de la Comisión de Valores de Brasil (cvb)
y de la Bolsa de Valores, Mercaderías y Futuros (BM & F Bovespa) . En el
extranjero, cumple con las normas de la Securities and Exchange Commis-
sion (sEc) y la Bolsa de Valores de Nueva York (nysE), Latibex de la Bolsa
de Valores de Madrid, la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y la Comisión
Nacional de Valores (cnv) en Argentina .
Sin embargo, como resultado de los cambios en las decisiones de la
política energética en el régimen de Lula, el valor de las acciones de Petro-
bras se ha desplomado desde 2006 .
La interferencia gubernamental no sólo se ha limitado a Petrobras,
sino a sus socios, proveedores, e incluso a otras áreas de la economía
brasileña . En un afán de impulsar el sector de servicios petroleros domés-
tico, la administración de Lula impulsó participaciones obligatorias de la
industria nacional en todos los proyectos de Pré-Sal, la cual no estaba
preparada para absorber la cantidad y calidad de trabajo requerido .
Actividades en upstream
Como se explicó líneas arriba, a finales de la década de los noventa los
derechos de exploración y producción (E&P) en Brasil empezaron a otor-
garse por concesiones a través de licitación pública, organizada por la anP .
A Petrobras se le otorgaron los derechos por todos los campos producti-
vos hasta agosto de 1998 . Toda área que no se hubiese puesto en produc-
ción, automáticamente quedaría en la jurisdicción de la anP . Este proceso
de asignación previo a la participación privada es lo que comúnmente se
conoce como la Ronda Cero de Brasil .
La Reforma Energética en México • 127
Como resultado de estos cambios regulatorios, otras compañías pe-
troleras nacionales e internacionales empezaron a tener un rol cada vez
más relevante . Entre estos operadores se puede listar a Shell, Chevron,
bg, Statoil, Repsol, ogx y hrt o&g, entre otras . Cabe destacar que, a pesar
de que la inversión extranjera está permitida, en 2010 Petrobras fue res-
ponsable de 91 .2 por ciento de la producción nacional de crudo .52
En el caso de descubrimientos del Pré-Sal en 2010, se estableció un
régimen especial basado en contratos de producción compartida . En ellos
se establece que Petrobras debe participar como operador en todos los
proyectos con al menos el 30 por ciento .
Como resultado de la política energética nacionalista y proteccionista
del presidente Lula, Petrobras ha tenido que retirarse53 de algunos proyec-
tos ambiciosos en el ámbito internacional .54 Se ha tenido que concentrar
en el desarrollo del Pré-Sal, operar sola y sin compartir el riesgo . Esta
decisión del gobierno federal repercutió en las ganancias: en el segundo
trimestre de 2012 Petrobras reportó pérdidas por 665 millones de dólares .
Fue el primer reporte trimestral de números rojos desde 1999 .
Las decisiones antes descritas también redujeron las oportunidades
para ampliar el conocimiento y la experiencia de Petrobras en otras áreas
y tecnologías . El resultado ha sido la baja en la producción de hidrocarbu-
ros de esa empresa en los últimos seis años, especialmente de aceite .
Actividades en downstream
Al igual que en las actividades de upstream, Petrobras domina las activi-
dades de downstream en Brasil . El país cuenta con una capacidad de refi-
nación de 1 .9 mmbd dividida en 13 refinerías, de las cuales Petrobras
opera 11 . Debido a la creciente demanda interna de energéticos, Brasil
52 Idem .53 The Economist . (Noviembre 1, 2012) . “The Perils of Petrobras” . The Economist . Sitio
web: http://www .economist . com/news/americas/215666-45-how-gra%C3%A7a-foster-plans-get-brazilsoil- giant-back-perils-petrobras
54 Sólo quedaron activos bajo riesgo, como el de México, en Burgos .
128 • Juan Pardinas
planea expandir su capacidad de refinación en los próximos años . Desta-
ca la construcción de las plantas Abreu y Lima, planeadas como una
asociación estratégica ( joint venture) con Petróleos de Venezuela (Pdv-sa),
las cuales serán capaces de procesar petróleo pesado .55
La construcción de las nuevas refinerías ha sido una de las decisiones
más costosas para el gobierno . Ambas se instalaron en la región noreste
de Pernambuco, completamente alejadas de los mercados a los que esta-
ban destinadas a atender . El proyecto original, concebido en 2005 y apro-
bado en 2009, proyectaba un costo de 5 mil millones de dólares . Este
presupuesto se ajustó en 2010 a 12 mil millones de dólares por el aumen-
to en los precios del acero . Hoy, los sobrecostos entre materiales y retraso
en la entrega de equipo y maquinaria (en su mayoría producidos o manu-
facturados en Brasil), superan los 20 mil millones de dólares . Se espera
que las dos refinerías entren en operación a mediados de 2014 .56
Con respecto al transporte de gas, Petrobras opera el sistema domés-
tico de gas natural . Dicho sistema cuenta con más de 6,400 kilómetros de
gasoductos, la mayoría de ellos ubicados en el sudeste y noreste del país .
Hasta 2010, los sistemas no estaban interconectados, entorpeciendo el
desarrollo de la producción y el consumo de este hidrocarburo .57
En cuanto a la comercialización de combustible, en Brasil existe un
mercado competido en el que participan operadores nacionales e interna-
cionales . Las más de 39 mil estaciones de servicio están operadas por
empresas como Shell, Chevron, Esso, Alesat y Bandeira Branca .58
55 US Energy Information Administration (Eia) . (2012) . Análisis de Brasil . Eia Sitio web: http://www .eia .gov/countries7cab . cfm?fips=BR
56 Coimbra, L ., Jeb, B . (Agosto 29, 2012) . “UPDATE 2-Petrobras Rushes to Meet Fuel Demand as Coasts Soar” . Reuters . Sitio web: http://www .reuters .com/article/2012/08/29/petrobras- refining-idUSL2E8JTB6P20120829
57 Idem .58 Agencia Nacional do Petróleo Gás Natural e Bicombustíves (anP) . (2012) . Anúario Es-
tadístico Brasileiro do Petróleo, Río de Janeiro: anP
La Reforma Energética en México • 129
Conclusión
Petrobras ha pasado de ser un ejemplo exitoso para explotar sus recursos
a uno menos flexible con resultados económicos y financieros desfavora-
bles . A pesar de que destaca por sus capacidades tecnológicas y de cono-
cimiento, se encuentra en una complicada situación financiera derivada
de las decisiones políticas a las que ha estado sujeta . Este caso resulta
relevante para México puesto que pone en evidencia cómo políticas pro-
teccionistas pueden limitar el potencial de extracción de un país, dismi-
nuyendo no sólo la competitividad del sector sino la de toda la economía .
coloMbia: un MoDelo De regulación efectiva
Panorama general
Colombia no es una potencia global en materia de hidrocarburos: ocupa
la posición 26 en producción de crudo59 y la 33 en exportación .60 Sin em-
bargo, de no haber sido por el cambio en la política de hidrocarburos en
2003, hoy Colombia sería un importador neto de petróleo . El cambio ins-
titucional clarificó las reglas del juego y creó un marco regulatorio más
favorable para atraer inversión y talento al sector . Los resultados se pare-
cen a lo que necesita México: un aumento constante de la actividad de
exploración y producción de crudo y gas .
Diseño institucional
En Colombia siempre se ha permitido la participación de operadores
privados en todos los eslabones de la cadena de valor (upstream y
downstream) . Los recursos minerales son propiedad de la nación y el
Estado sólo puede autorizar contratos temporales de explotación . Des-
59 cia World Factbook .(2010) . Sitio Web: http://www .cia .gov/library/publictions7the-word-factbook/rankorder/2173-rank .html
60 Idem.
130 • Juan Pardinas
de principios del siglo xx se comenzaron a otorgar concesiones en las
que el Estado recibía regalías correspondientes al 11 por ciento de la
producción .61 Éstas tenían una duración de 50 años, a partir de los
cuales todos los bienes e instalaciones pasaban a ser propiedad nacio-
nal . En 1951 se creó la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol)
para ocuparse de los campos en los que los operadores privados per-
dían sus concesiones .
A partir de 1969 se sustituyeron las concesiones por contratos de
asociación o de producción compartida .62 En ellos, Ecopetrol comenzó a
tener un papel más activo . Los operadores eran responsables de los
gastos y riesgos de exploración . Ecopetrol participaba con 50 por ciento
en las inversiones necesarias para la explotación durante 25 años y re-
cibía 50 por ciento de la producción después de regalías (cercanas a 20
por ciento) .63
En 1983 se descubrió el yacimiento Cañón Limón, considerado el
más importante dentro del país en la segunda mitad del siglo xx, el cual
convirtió a Colombia en un país exportador de crudo . Debido a este auge,
surgió la percepción de que el país se convertiría en un gran país petrolero
como Venezuela, lo que generó presión social y política para renegociar
los contratos y aumentar el government take.64
Para hacer caso a estas presiones, en 1989 el gobierno comenzó a
limitar la participación de terceros y a bajar los rendimientos de éstos
en los contratos . Con regalías variables a la producción y con un es-
quema de distribución que resultó en menores rendimientos por
producción,65 las empresas privadas comenzaron a retirarse de la ex-
61 Ecopetrol . (2011) . “Ecopetrol: Energía limpia para el futuro” . Ecopetrol . Sitio web: http://www . ecopetrol .com .co/especiale-s/Libro60anios/esp/cap10-2 .htm
62 Idem .63 Idem .64 Idem .65 Técnicamente el factor R se calculaba a través del cual se calculaba la distribución
entre el socio y Ecopetrol empezó a disminuir . El factor R se basa en un cociente que rela-ción a los ingresos y los gastos del inversionista . Obtenido en: http://www .minhacienda .
La Reforma Energética en México • 131
plotación del subsuelo colombiano . Esto se dio en un momento en el
que más de 40 por ciento del territorio colombiano estaba ocupado por
la guerrilla .
En consecuencia, a partir de la década de los noventa, la actividad
exploradora comenzó a declinar . Colombia pasó de tener 73 pozos explo-
rados en 1988 a únicamente 11 pozos en 1996, siendo este último año el
más crítico .66 Lo anterior llevó a una reducción del 30 por ciento en la
producción de petróleo entre 1996 y 2002,67 ocasionando que la inversión
en el país se redujera también de manera importante . En 2002 se proyectó
que este escenario crítico podría ocasionar que el país pasara de ser
exportador a importador de crudo en 2007 .68
El sector petrolero necesitaba un esquema que generara más incen-
tivos para los inversionistas nacionales y extranjeros . En 2003 se rees-
tructuró el sector de hidrocarburos colombiano . Se creó la Agencia
Nacional de Hidrocarburos (anh) y Ecopetrol S .A . fue constituida como
una compañía mixta con 88 por ciento de sus acciones en propiedad
del Estado .
La Agencia Nacional de Hidrocarburos (anh) se creó con la finalidad
de hacer más competitiva a Ecopetrol . De este modo, Ecopetrol seguiría
funcionando como empresa petrolera y las funciones de regulación se
traspasarían al interior de la Agencia . Para lograr lo anterior, la anh
adquirió tareas de organismo rector y regulador de la política de hidro-
carburos . Entre sus principales funciones se encuentran:69
gov .co/portal/pageportal/HomeMinhacienda/politicafiscal/NotasFiscales/Boletinescoyun-tura/BCF%20-%2002%20-%202003_US .PDF
66Asociación Colombiana del Petróleo . (Diciembre, 2003) . Situación actual y alternativas de reactivación del sector petrolero. Asociación Colombiana del Petróleo . Sitio web: http://acp .com .co/assets/documents/ asuntos%20economicos/exploracion%20y%produccion/-situa-cion_alternativas2003 .pdf
67Idem .68Idem .69Asociación Nacional de Hidrocarburos . (2011). La anh, sus funciones . Recuperado de
Asociación Nacional de Hidrocarburos . Sitio web: http://www .anh .gov .co/es/index .php?id=13
132 • Juan Pardinas
• Identificar y evaluar el potencial de hidrocarburos en el país (reservas) .
• Estructurar los estudios e investigaciones en las áreas de geología y
geofísica para generar nuevo conocimiento sobre las cuencas sedimen-
tarias de hidrocarburos de Colombia .
• Planear y optimizar el aprovechamiento de los hidrocarburos y generar
interés exploratorio y de inversión .
• Diseñar, promover, negociar, celebrar y administrar los contratos y
convenios de exploración y explotación .
• Apoyar en la formulación de la política gubernamental en materia de
hidrocarburos .
• Recaudar y transferir las regalías y compensaciones monetarias por la
explotación de hidrocarburos al Sistema General de Regalías .
• Fijar los volúmenes de producción de petróleo concesionado que los
operadores deben vender para la refinación interna, al igual que el pre-
cio al que debe ser vendido .
Tras la reestructuración del sector en 2003, Ecopetrol transfirió la facul-
tad de evaluar las reservas del país a la anh . Además, la agencia actualmen-
te tiene la facultad de poner a disposición de otras empresas operadoras el
conocimiento geológico de las cuencas sedimentarias del país . La difusión
para fomentar la inversión en exploración se realiza a través del sitio web de
la agencia, utilizando como instrumento el banco de información petrolera .70
Antes de la restructuración del sector, Ecopetrol desempeñaba la fun-
ción de juez y parte . Fungía como la reguladora del sector y a la vez ope-
raba como empresa petrolera del Estado, lo cual dificultaba sus operacio-
nes . El papel de petrolera estatal con la función de financiar las actividades
del Estado colombiano limitaba su crecimiento, puesto que los excedentes de
explotación no los podía invertir en su expansión .71 Esta condición es muy
similar a lo que ocurre actualmente con Pemex .
70 Ver más en sitio web de la anh: http://www .anh .gov .co/es/index .php?id=10171 Ecopetrol . (2011) . Op cit.
La Reforma Energética en México • 133
Actualmente, la empresa está dedicada exclusivamente a las activida-
des de la industria, y puede asociarse y competir con empresas privadas
para la exploración y explotación del recurso . En 2007, Ecopetrol se con-
virtió en una empresa mixta al colocar a disposición del público inversio-
nista 12 por ciento de su capital, a través de ventas de mostrador de accio-
nes a ciudadanos, con un monto limitado . El restante 88 por ciento
pertenece al Estado, aunque un 8 por ciento adicional de las acciones de la
empresa están por privatizarse . Las acciones cotizan en la Bolsa de Valores
de Colombia y sus adrs72 están inscritos en las bolsas de valores de Nueva
York y Toronto .73
Ecopetrol es la única empresa petrolera verticalmente integrada en
Colombia . Con esta estructura opera en los siguientes segmentos de la
cadena de producción: exploración y producción, transporte y logística,
refinación y petroquímica, ventas, y mercadeo de crudo .74 La compañía
también cuenta con inversiones en Brasil, EUA y Perú .75 Las inversiones
en bienes de capital (caPEx) de más de 80 mil millones de dólares se con-
centra en la producción (60 por ciento), seguido por exploración (25 por
ciento), refinería (7 por ciento), transporte (5 por ciento), otros (2 por cien-
to) y biocombustibles (1 por ciento) .76
Otra de las medidas de reestructuración fue que la toma de decisiones
de la empresa se separó de la política . A pesar de ser una empresa estatal,
ésta cuenta con una Junta Directiva formada por nueve miembros elegi-
72 American Depositary Receipt Shares, por sus siglas en inglés .73 Ecopetrol . (2012) . “Accionistas, Bolsa de Valores” . Ecopetrol . Sitio web: http://www .
ecopetrol .com .co/contenido .as-px?catID?=543&conID=7734974 El grupo corporativo tiene acciones en las siguientes compañías: Exploración y
producción: Hocol (100%), Savia (50%), Equion (51%), Ecopetrol América (100%), Ecopetrol Perú (100%) y Ecopetrol Brasil (100%); Transporte: odl (65%), odc (73%), Oleoducto Bicen-tenario (56%), Ocensa (73%) y Cenit (100%); Refinería: Reficar (100%) y Propilco (100%); Biocombustibles: Ecodiesel (50%) y Bioenergía (91%) . Ecopetrol (2013), Company Fact Sheet . Obtenido en: http://www .ecopetro .com .co/documentos/76916_Fact_sheet_Ecope trol_New_design_V5 .pdf
75 Idem .76 Idem .
134 • Juan Pardinas
dos por la Asamblea General de Accionistas en los términos establecidos
en los Estatutos Sociales . Aunque el Ministro de Hacienda y Crédito Pú-
blico, el Ministro de Minas y Energía y el Director de Planeación Nacional
forman parte de la Junta, ellos no son los únicos encargados de la toma
de decisiones .
La Junta cuenta con un representante de accionistas minoritarios y
un representante de los departamentos productores de hidrocarburos,
además de otros miembros independientes .77 Esta junta directiva es
similar al Consejo de Administración de Pemex . Sin embargo, una dife-
rencia clave radica en que en el caso colombiano la Junta y la empresa
no son parte del presupuesto, mientras que en México sí . Por otro lado,
Colombia tiene representantes de accionistas independientes, cosa que
en México tampoco sucede .
En Colombia, los ingresos provenientes de los recursos petroleros
se distribuyen a través del Sistema General de Regalías78 que al igual
que el sector petrolero, fue reformado en 2011 .79 Antes de su reestruc-
turación, el sistema devolvía 80 por ciento de las regalías a los departa-
mentos productores80 de recursos no renovables y 20 por ciento se re-
distribuía entre los que no participaban en esta actividad . La reforma
de 2011 tuvo como fin aumentar la equidad en la distribución de los
ingresos, con el objetivo que para 2015 los departamentos productores
sólo reciban directamente 20 por ciento de los recursos y el 80 por
77 Ecopetrol . (2012) . “Informe de funcionamiento de la junta directiva y sus comités” . Ecopetrol . Sitio web: http://www .ecopetrol .com .co/documentos/79805_Informe_de_Fucio-namiento_ Junta_Directiva_Gesti%C3%B3n_2012 .pdf
78 Este sistema está conformado por los recursos provenientes de recursos minerales . Estos recursos no forman parte del presupuesto nacional y se destinan a proyectos de desarrollo económico, social y ambiental . Véase más en: http://www .anh .gov .co/es/index .php?id=10
79 Departamento Nacional de Planeación . (Abril, 2012) . Sistema general de regalías . De-partamento Nacional de Planeación . Sitio web: http://portalterritorial .gov .co/apc-aa-files/7515a587f637c2c66d45f01f9c4f31 5c/Regalias_DNP .pdf
80 Vale la pena aclarar que el Estado colombiano es un Estado unitario, y sus divisiones territoriales no son estados-son departamentos, nombre que implica que son sus divisiones territoriales del Estado colombiano .
La Reforma Energética en México • 135
ciento restante se reparta entre todos a través de fondos . Las regalías
se invierten a través del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el
Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensación Regional .
Además, se designa un monto para ahorro a través del Fondo de Ahorro
Pensional Territorial y el Fondo de Ahorro y Estabilización . Por último,
se invierte hasta 2 por ciento de las regalías en cartografía y explora-
ción de yacimientos petroleros .
Con la creación de la anh también cambió la forma en la que se otor-
gan los derechos de explotación . Se eliminaron los contratos de asocia-
ción y se reemplazaron por dos tipos de contratos de concesión: los con-
tratos de exploración y producción (E&P) y los contratos de evaluación
técnica (tEa) .
Los E&P son contratos de seis años prorrogables para la exploración,
dos años prorrogables para evaluación, y 24 años prorrogables para ex-
plotación . El operador es responsable de la producción y el dueño de ésta,
menos regalías y pagos por uso del subsuelo . Las regalías son escalona-
das según la productividad del campo explotado, estimadas en 5 por
ciento para campos de hasta 5 mil barriles diarios de petróleo crudo
equivalente (mbdpce), hasta 25 por ciento en campos mayores de 600
mbdpce . Además, el operador se compromete a pagos adicionales de 30
por ciento de los ingresos reales en exceso cuando la producción supere
los 5 millones de barriles y el precio del West Texas Intermediate (wti)
supere un precio base de referencia .81
Los tEa tienen como objetivo la evaluación del potencial hidrocarbu-
rífero de un área . Estos consisten en un permiso con un máximo de du-
ración de 24 meses, con la posibilidad de obtener un contrato E&P en el
área estudiada al presentar un proyecto exploratorio .82
81 López, E . et al . (2012) . “La economía petrolera en Colombia” . Borradores de economía, núm . 692, p . 50 .
82 Ibidem, p . 30 .
136 • Juan Pardinas
Desde 2007, la licitación se realiza por medio de rondas en las que se
adjudican las áreas explotadas . Éstas tienen como objeto asignar áreas
determinadas para la exploración y explotación de los hidrocarburos .
Para ello, la anh selecciona las propuestas más favorables .83 Hasta 2010,
se habían asignado 188 bloques84 a través de estas rondas .85
Las rondas ofrecen tres tipos de bloques . Los Tipo 1 (o mini ronda)
que son bloques de E&P para cuencas maduras, los Tipo 2 o bloques con
prospectiva pero sin mucha información, y los bloques Tipo 3 que cuentan
con poca información y mayor riesgo, destinados a contratos tEa .86
Actividades en upstream
En términos de producción de petróleo, Ecopetrol es la empresa colom-
biana más importante . Domina la industria nacional con más de 343,174
bpdc (barriles promedio día calendario), que representan 36 por ciento de
la producción .87 Su producción de crudo creció más de 240 por ciento
entre 2004 y 2012 .88
El desarrollo del sector de hidrocarburos en Colombia ha contribuido al
buen desempeño de la economía, que creció 1 .7 por ciento en 2009 (en el
83 Para poder presentar una propuesta, los interesados deben comprar un paquete de información, en caso de obtener el bloque, éstos no deben pagar una cuota o bono de asig-nación . Obtenido en: http://www .rondacolombia2012 .com/-images/Instructivo_Compra_Paquetes_de_informacion_ronda_2012_2 .pdf y http://www .rondacolombia2012 .com/ima-ges-/presentaciones/contrato_e_p .pdf
84 Zamora, A . (Julio, 2010) . Rendición de cuentas. Sector minero energético . Agencia Na-cional de Hidrocarburos . Sitio web: http://www .minminas .gov .co/minmi nas/downloads/UserFiles/File/OLGA%20BAQUERO/AHN-VILLAVICEN-CIO .pdf
85 En diciembre de 2012 concluyó la Ronda Colombia 2012 . Según el sitio oficial de la ANH se dictaron 51 resoluciones de adjudicación . Véase más en: http://www .rondacolom-bia2012-com/index .php/17-noticia-lanzam
86 aacP Hidrocarburos . (2012) . Edición núm . 1 . acP Hidrocarburos . Sitio web: http://www .acp .com .co/assets/ documents/Asuntos%20-Publicos/comunicaciones/Publicacio-nes/Revista%20ACP .pdf
87 Asociación Colombiana del Petróleo . (Marzo, 2012) . Informe estadístico petrolero . Aso-ciación Colombiana del Petróleo . Sitio web: http://www .acp .com .co/index .php?option=com_k2&view=item&id=12:infor me-estad%C3%ADstico-petrolero&Itemid=67
88 Idem .
La Reforma Energética en México • 137
contexto de la crisis financiera global), 4 por ciento en 2010 y 6 por ciento en
2011 . Lo anterior a pesar de la importante apreciación del peso colombiano
en los últimos años, en buena medida atribuible a la exportación de petróleo .
Por otra parte, el éxito de Ecopetrol se refleja también en los mercados
de valores . En el caso de Ecopetrol, en la oferta pública inicial en la Bolsa de
Bogotá de noviembre de 2007, obtuvo 2,800 millones de dólares . Las ac-
ciones subieron más de 100 por ciento desde que empezó a cotizar en la
bolsa, mientras que las acciones de Petrobras tan sólo han aumentado en
30 por ciento desde 2004, con una tendencia decreciente desde 2010 .
El nuevo modelo ha sido un éxito para Colombia . Entre 2005 y 2011
la producción de crudo aumentó 73 por ciento, el número de pozos explo-
rados pasó de 35 a 127 y la actividad de levantamiento sísmico se duplicó
en el mismo periodo .89 Las reglas claras de juego, la forma de adjudicar
los distintos bloques según su tipo y las distintas modalidades de contra-
tos han atraído a empresas de distintos tamaños . Las empresas pequeñas
encuentran oportunidades en campos pequeños que aunque no generen
grandes economías de escala, tienen un marco regulatorio y fiscal atrac-
tivo para invertir en esa escala .90 Por otra parte, las grandes compañías
petroleras se enfocan en campos con mayores prospectivas .91
En 2010, 48 compañías participaron en la producción de crudo en
Colombia92 y cerca de 150 participaron en toda la cadena de valor .93 La
inversión extranjera directa en el sector pasó de 278 millones de dólares
en 2004 a 5,083 millones de dólares en 2011 .94 En este periodo surgieron
empresas privadas como Pacific Rubiales y Canacol .95 Pacific Rubiales
es la compañía petrolera privada más grande de América Latina y la se-
89 Idem. 90 Americas Society Council of the Americas . (Diciembre, 2010) . Colombia’s Energy Re-
naissance . Americas Society Council of the Americas . Sitio web: http://www .as-coa .org/sites/default/files/ColombiasEnergyRe naissance .pdf
91 Idem . 92 Asociación Colombiana del Pétroleo . (Marzo, 2012) . Op. cit. 93 Americas Society Council of the Americas . (Diciembre, 2010) . Op. cit.94 Asociación Colombiana del Petróleo . (Marzo, 2012) . Op. cit.95 Americas Society Council of the Americas . (Diciembre, 2010) . Op. cit.
138 • Juan Pardinas
gunda empresa productora de petróleo en Colombia96 con 22 por ciento de
la producción total .97 También tiene operaciones en Perú y Guatemala .
A pesar de no ser uno de los países más atractivos en reservas petro-
leras, el sector de hidrocarburos colombiano se ha convertido en uno de
los más dinámicos de la región . Esto se refleja en tasas de crecimiento
anuales mayores a 15 por ciento desde el 2008,98 y en los mayores ingre-
sos fiscales petroleros . Según cifras oficiales, los ingresos petroleros del
sector representaron 2 .56 por ciento del Pib y 16 .72 por ciento de los in-
gresos del gobierno en 2011 . Ello implica un crecimiento de 260 por cien-
to desde 2004, año posterior al cambio en la política energética .99
Este dinamismo se refleja también en la Bolsa de Valores de Bogotá .
De 89 empresas colombianas registradas en abril de 2013, 14 provienen
del sector hidrocarburos, 50 por ciento están calificadas con una liquidez
alta100 y la mitad restante con una liquidez baja .101 Asimismo, desde 2010
seis empresas energéticas estadounidenses también cotizan en la Bolsa
Colombiana: Anadarko Petroleum Corporation, Chevron Corporation,
ExxonMobil Corporation, Gran Terra Energy Inc ., Murphy Oil Corpora-
tion y Schlumberger NV .102
Por otra parte, el papel de la anh como regulador que determina reglas
claras que aplican por igual a todas las compañías, ha sido un detonante
96 Bajo el nombre de Meta Petroleum Limited y Pacific Stratus Limited97 Asociación Colombiana del Petróleo . (Marzo, 2012) . Op. cit.98Cabrales, O . (Marzo, 2012) . La política petrolera gurnmental. 99 Cálculo imco con información de: Agencia Nacional de Hidrocarburos . anh en Datos,
Estados Financieros, Participación estatal de la renta, Asociación Colombiana de Petróleo; Banco de la República de Colombia, Series Estadísticas-Producción, Salarios y Empleo y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo .
100 Canacol Energy ltd, Ecopetrol S .A ., Empresa de Energía de Bogotá S .A . E .S .P ., Inter-conexión Eléctrica S .A E .S .P ., Isagen S .A E .S .P ., Petrominerales ltd, Pacific Rubiales Energy Corp .
101 Biomax Combustibles S .A ., Empresa de Energía del Pacífico S .A E .S .P ., Gas Natural S .A E .S .P ., Proenergía Internacional S .A ., Promigas S .A E .S .P ., Sociedad de Inversiones de Energía .
102 Infovalmer (2013) . Boletín Informativo de acciones . Valoración a 30 de abril de 2013 . Entidad vigilada por la superintendencia fiscal de Colombia . Información proporcionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores .
La Reforma Energética en México • 139
tanto de la inversión como de la exploración y de la producción . Ecopetrol
continúa siendo la empresa líder en el país y se ha fortalecido a consecuen-
cia de los cambios en el sector . Las regalías provenientes del sector han
aumentado constantemente desde su reestructuración (entre 2004 y 2011
se incrementaron 219 por ciento en términos reales) .103 Las actividades de
exploración que actualmente se realizan, permitirán que Colombia conti-
núe siendo un país exportador de crudo y autosuficiente en energía .
Actividades en downstream
En este segmento de la cadena participan operadores públicos y privados
especializados . En el caso del transporte, Colombia tiene seis oleoductos104
que llevan la producción de crudo hacia las refinerías para consumo inter-
no y cuatro de ellos están conectados a terminales de exportación hacia el
Caribe .105 En diciembre de 2010, Ecopetrol anunció la asociación con un con-
sorcio internacional para desarrollar el Oleoducto Bicentenario . El consor-
cio está formado por siete compañías productoras de crudo: Ecopetro
S .A ., Pacific Rubiales Energy, Petrominerales Colombia Ldt ., Holocol S .A .,
Canacol Energy S .A ., Vetra Exploración y Producción S .A .S, y Grupo C&C
Energy (Barbados) Ltd . Este proyecto se inició debido al aumento en la
producción de crudo del país con la expectativa de aumentar, en una pri-
mera fase, la capacidad de transporte de crudo en 600 mil bd .106
La refinación y sus actividades relacionadas están bajo el control es-
tatal a través de Ecopetrol . Los precios de los refinados son regulados por
103 Idem. 104 Estos ductos son: Ocensa, Caño Limón-Coveñas, Oleoducto del Alto Magdalena
(oam), Oleoducto de Colombia (odc), Oleoducto de los Llanos Orientales (odl), Oleoducto Transandino . Información obtenida de Memorando de Información . Corficolombiana Ban-ca de Inversión, Bogotá, Diciembre 2011 . Obtenido en: http://www .bicentenario .com .co/single .php?id_int_single=18&idsingle=2
105 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Ficha de análisis Colombia . Eia. Sitio web: http://www .ei .gov/countries/ cab .cfm?fips=CO
106 Proyecto Oleoducto Bicentenario Petróleo por Colombia . Sitio web: http://www .bi-centenario .com .co-/index .php?idsingle=13&id_int_single=0
140 • Juan Pardinas
el Ministerio de Minas,107 mientras que la anh regula el precio al cual se
debe vender el crudo de concesión destinado a la refinación para uso dentro
del país .108 El código de petróleos da prioridad al abastecimiento del mer-
cado interno de refinados y una vez cumplido este requisito los producto-
res pueden exportar .109 Los principales refinados obtenidos en Colombia
son gasolinas, derivados medios y combustóleo (fuel-oil) . De acuerdo con
la aiE, en 2012 Colombia registró una capacidad de refinación de 290,850
bd a través de las cinco refinerías en manos de Ecopetrol .110 La planta de
Cartagena anteriormente pertenecía a la operadora Glencore Internatio-
nal . Sin embargo, en 2009 Ecopetrol compró el 100 por ciento de la refi-
nería, con lo cual hoy controla totalmente esta fase de la cadena . La deci-
sión de Ecopetrol se debió a que Glencore no pudo conseguir
financiamiento para la ampliación de la refinería debido a la crisis econó-
mica de 2008, la caída de los precios internacionales del crudo y la baja
calificación crediticia de la propia Glencore . Por ello, Ecopetrol tomó en
sus manos el proyecto .111
Conclusión
Colombia tiene sin duda un modelo de sector de hidrocarburos flexible,
dinámico y que está diseñado para permitirle al Estado maximizar el
valor de la renta petrolera, mayoritariamente en el upstream . En los últi-
mos años se han logrado ver los resultados de este arreglo institucional .
La decisión de política energética de invitar a múltiples empresas a parti-
cipar y poner el capital en manos de ciudadanos e inversionistas, se ha
107 Ministerio de Minas . (2013) . Sitio Web: http://www . Anh .gov .co/mme/108 Asociación Nacional de Hidrocarburos . (2013) . Sitio Web: http:// www .anh .gov .co/
esIindex .php?id=13109 López, E . et al. (2012) . “La economía petrolera en Colombia” . Borradores de economía,
núm 692, pp . 51-52 .110 US Energy Information Administration (Eia) . (2013) . Op. cit .111 Portafolio . (Agosto 2, 2012) . Ampliación de Reficar se encareció por la planta de pro-
pileno . Portafolio . Sitio web: http://www .portafolio .co/negocios/ampliación-reficar-se-enca-recio-planta- propileno
La Reforma Energética en México • 141
traducido en un esquema muy virtuoso de crecimiento de reservas, pro-
ducción y capacidades tecnológicas .
canaDá: un MercaDo abierto en auge
Panorama general
El sector de hidrocarburos canadiense es uno de los más abiertos en el
mundo . Las provincias tienen jurisdicción total sobre sus recursos ener-
géticos y dictan su propia estrategia de integración logística y comercial
con EUA .
Canadá es un país privilegiado en cuanto potencial energético . Dispo-
ne de las terceras reservas probadas de crudo más grandes del mundo,
después de Arabia Saudita y Venezuela . Actualmente, Canadá es el sexto
productor de petróleo a nivel mundial, con una producción de 3,592
mbd .112 Canadá posee además 70 por ciento de las reservas mundiales de
arenas bituminosas (depósitos saturados de un petróleo muy viscoso que
por su forma no se perforan tradicionalmente sino que se excava como si
fuera un mineral) .113
La producción de crudo ha crecido consistentemente desde 1999 .114
Canadá ha logrado reemplazar la caída en la producción de los campos
tradicionales con los recursos obtenidos en las áreas bituminosas y en la
producción en campos marítimos . Canadá es exportador neto de crudo, y
lo seguirá siendo durante décadas, por el vasto potencial de las arenas
bituminosas y una demanda nacional relativamente modesta (la pobla-
ción del país es de sólo 35 millones de personas, menos de un tercio de la
112 Central Intelligence Agency (cia) . (2012) . cia World Factbook . cia. Sitio web: htps://www .cia .gov/library/publications/ the-world-factbook/rankorder/2241rank .html?countryName=Canada&countryCode =ca®ionCode=noa&rank7#ca
113 World Energy Resources . (2010) . Survey of Energy Resources . World Energy Resources . Sitio web: http:// www .worldenergy .org/publications-/2010/survey-of-energy-resources-2010
114International Energy Agency (iEa) . (2010) . Oil and Gas Security: Canada . Recuperado de iEa. Sitio web: http://www .iea .org/publications/ freepublications/publication-/canada_2010 .pdf
142 • Juan Pardinas
de México) .115 Actualmente, 60 por ciento del petróleo canadiense es ex-
portado, en su mayoría a EUA .
Canadá es el mayor proveedor tanto de crudo como de gas natural de
EUA: en 2012 las importaciones de crudo y gas canadiense representaron
28 y 90 por ciento, respectivamente, del total de las importaciones esta-
dounidenses de estos recursos, mientras que las importaciones mexica-
nas de crudo representan únicamente 9 por ciento .116
Diseño institucional
Las provincias canadienses son las encargadas de regular la explotación de
los recursos dentro de su territorio . La provincia de Alberta genera 75 por
ciento de la producción de hidrocarburos . Prácticamente todas las reservas
de arenas bituminosas se encuentran dentro de sus límites geográficos .
En Alberta, los recursos no renovables son administrados por el Mi-
nisterio de Energía de Alberta, que es la entidad que otorga los permisos
de extracción . También administra y monitorea la eficiencia fiscal y el
sistema de regalías . Asimismo, promueve la inversión en el sector, la efi-
ciencia energética y la conservación ambiental dentro de la provincia .
Además, para complementar el trabajo del ministerio, cuenta con la Junta
de Conservación de Recursos Energéticos, un tribunal creado para regu-
lar dichos recursos y asegurar que los acuerdos sean de interés público .117
Las compañías petroleras —los operadores— pagan impuestos a los
gobiernos en los tres niveles: federal, provincial y municipal . Sin embar-
go, las regalías se pagan solamente a nivel provincial .
En 1997, Alberta diseñó un esquema de regalías para incentivar la
inversión en arenas bituminosas, que son fáciles de localizar pero que
resultan mucho más caras de explotar que un yacimiento de petróleo
115 Idem .116 International Energy Agency (iEa). Sitio Web: http://www .eia .gov/dnav/pet/pet_mo-
ve_impcus_a2_nus_ep00_im0_mbbl_m .htm117 Obtenido en: http://www .ercb .ca/about-us/who-we-are
La Reforma Energética en México • 143
convencional .118 El esquema se reformó nuevamente en 2009 para atraer
inversión en exploración y desarrollo de métodos alternativos de recupe-
ración de petróleo, eliminando los programas especiales para fuentes no
convencionales .119 Las regalías toman en cuenta los costos y riesgos de
cada tipo de producción para atraer mayores volúmenes de inversión .120
En 2011, las regalías provenientes de las arenas bituminosas represen-
taron más de 50 por ciento de los ingresos totales por regalías . En años
recientes, las arenas bituminosas se han convertido en la principal fuente
de ingresos por regalías en Alberta . En una década, su contribución
pasó de ser marginal a representar casi 60 por ciento del total de regalías .
Al igual que en el esquema de regalías, las estructuras contractuales
y los esquemas de asignación de bloques los define cada provincia . En
Alberta se realizan ofertas públicas multianuales para arrendar tierras
delimitadas .121 También se puede aplicar para obtener un permiso de ex-
ploración, con duración de cinco años, que en caso de resultar exitoso
puede convertirse en contrato de arrendamiento .122 Existe otra modalidad
para adquirir contratos y permisos sobre la tierra, a través de compras
directas de derechos que aplican para pequeños pedazos de tierra en los
que no se tiene que participar en la oferta pública ya mencionada .123
La política energética de Canadá se define por la división de poder
entre las provincias y el gobierno federal . Las provincias son dueñas de
todos los recursos naturales dentro de sus límites geográficos, y por lo
tanto son responsables de su conservación, desarrollo y administración .
118 Alberta Energy, Price Waterhouse Coopers . (2009) . Alberta’s Royalty System. Jurisdic-tional Comparison . Recuperado de Alberta Energy, Price Waterhouse Coopers . Sitio web: http://www .energy .alberta .ca/Org/pdfs/Royalty_Juris diction .pdf
119 Idem .120 Idem .121 Alberta Energy . (2009) . Alberta Oil Tenure Guideline . Alberta Energy . Sitio web: http://
www .energy .aberta . ca/-OilSands/pdfs/GDE_OST_Ch3 .pdf122 Idem .123 Idem .
144 • Juan Pardinas
El gobierno federal se encarga de los asuntos relacionados con el co-
mercio internacional, la relación entre provincias, los recursos ubicados
en tierras federales y las tierras del norte, la producción en campos marí-
timos, y de políticas de interés nacional .
Otro factor que define la política canadiense es su orientación de mer-
cado . Canadá no cuenta con ninguna empresa estatal en el sector . Para
participar en el sector, las empresas operadoras deben cumplir con una
de las siguientes condiciones: estar constituidas en Canadá, que 50 por
ciento de la compañía pertenezca a un individuo o empresa canadiense, o
que las acciones se ubiquen en alguna bolsa de valores canadiense,
donde los ciudadanos puedan participar en el financiamiento o la propie-
dad de la empresa .124
Actualmente, más de 100 empresas operadoras participan en el sec-
tor .125 Las más importantes, en cuanto a ingresos brutos y producción, son
Suncor Energy (con 472,721 bd), Canadian Natural Resources Limited
(con 389,053 bd), Imperial Oil Limited (con 255,00 bd), Talisman Energy
(con 178 mil bd) y Husky Energy (con 211,300 bd) . Cada una registró ven-
tas superiores a 7 mil millones de dólares canadienses en 2011 (aproxi-
madamente la misma cantidad en dólares americanos) .126
Actividades en upstream
La extracción y producción de hidrocarburos se ha convertido en un imán
de inversión —local y extranjera— en Canadá, siendo este el sector que
más inversión recibe . Tan sólo en 2011 se registraron flujos de inversión
directa por 51 mil millones de dólares . En los últimos diez años, el desa-
rrollo de las arenas bituminosas en Alberta ha atraído el interés de inver-
sionistas y los flujos de capital han crecido a la par de la producción . En
124Obtenido en: http://laws-lois .justice .gc .ca/eng/regulations/C .R .C .,_c_1518/page-13 .html125 Pwc . (2012) . Pipelines, Politics and Price . Pwc . Sitio web: http://www .pwc .com/en_CA/
ca/energy-utilities/publications/-pwc-candaian-report .2012-05-31-en .pdf126 Idem .
La Reforma Energética en México • 145
2011 Canadá producía 3 mmbd, de los cuales poco más de la mitad pro-
venía de las arenas bituminosas . Sin embargo, se espera que para 2025 la
producción proveniente de las arenas bituminosas sea de 4 .4 mmbd, y
que para 2030 supere los 5 millones .127
Entre los países con mayor potencial de hidrocarburos Canadá es,
junto con EUA, quien cuenta con el sector más abierto . Se estima que
sólo 20 por ciento de las reservas mundiales de hidrocarburos se encuen-
tran totalmente abiertas a la inversión del sector privado . Pero de esas
reservas abiertas a la inversión privada, 55 por ciento pertenecen a las
arenas bituminosas canadienses .128 En otras palabras, Canadá posee
las mayores reservas de crudo accesibles a empresas operadoras priva-
das de todo el mundo .
Actividades en downstream
De igual forma que en las actividades de upstream, el sector de refinación,
transporte y petroquímica pertenece a empresas privadas . El sector de
refinación ha reducido su capacidad en las últimas décadas . En 1970, Ca-
nadá contaba con 40 refinerías . Para 2007 solamente operaban 19, con
una capacidad de refinación cercana a 1,948 mbd .129
Canadá cuenta con un pujante sector de transporte y distribución de
hidrocarburos que opera los ductos que transportan el crudo a EUA, y es
el principal proveedor de crudo y gas natural a ese país . El 97 por ciento
de las exportaciones de crudo canadiense se dirigen a EUA, principalmen-
te a través de cuatro ductos privados: Keystone, Enbridge, Express y
Trans Mountain . Con excepción de Trans Mountain, que se dirige a la
costa canadiense (para exportar vía marítima),130 los ductos conectan
Alberta con EUA .
127 Obtenido en: http://www .capp .ca/getdoc .aspx?Docld=209546&DT=NTV128 Obtenido en: http://www .oilsandstoday .ca/EnergyEconEnviron/Pages/EnergySe-
curity .aspx129 Obtenido en: http://www .nrcan .gc .ca/sources/infraestructure/1607130 Obtenido en: http://www .capp .ca/getdoc .aspx?DocID=209479
146 • Juan Pardinas
Para atender las proyecciones de producción proveniente de las are-
nas bituminosas, en mayo de 2012, la empresa TransCanada le propuso
al gobierno estadounidense construir un ducto llamado Keystone XL . Con
1,897 kilómetros de longitud, y un diámetro de 36 pulgadas, este ducto
conectaría Hardisty, Alberta con Steele City, Nebraska, donde se conecta-
ría con otros ductos para llevar crudo hasta el golfo de México .131 El costo
del proyecto es de más de 5 mil millones de dólares, considerado el mayor
proyecto de infraestructura actualmente en EUA . El ducto tendrá capaci-
dad para transportar 830 mil barriles al día a las refinerías del centro de
EUA y del Golfo de México .132 Con el proyecto se podría reducir en 40 por
ciento la dependencia americana del petróleo venezolano y del Medio
Oriente .133 Además del Keystone XL, se espera la construcción de dos
nuevos ductos para transportar el crudo proveniente de las arenas bitu-
minosas: Northern Gateway (2019) que va de Alberta a la costa oeste ca-
nadiense para exportar vía marítima a Asia, y la expansión de tmx (2017)
dentro de Estados Unidos .134 El downstream en Canadá promueve la crea-
ción no sólo de un sistema de transporte y distribución de hidrocarburos
eficiente sino un mercado eficiente de productos refinados en beneficio de
la economía canadiense .
Conclusión
De los países incluidos en este estudio, Canadá es el que tiene el sector de
hidrocarburos más abierto . El nivel de apertura del marco institucional
canadiense responde a sus características geológicas, al objetivo de maxi-
mizar el valor de la renta petrolera y la creación de mercados eficientes
131 Al momento de escribir este reporte, junio de 2013, la Casa Blanca aún no otorgaba el permiso de construcción del oleoducto de Keystone .
132 Obtenido en: http://keystone-xl .com/about/the-project/133 Canadian Energy Research Institute . (2012) . Pacific Access: Overview of Transportation
Options . Canadian Energy Research Institute . Sitio web: http://www .ceri .ca/images/sto-ries/2012-02-07_Pacific_Access_ Overview_of_Transportation_Options .pdf
134 Idem .
La Reforma Energética en México • 147
de hidrocarburos y productos derivados de éstos . En un contexto político
muy distinto al mexicano, Canadá diseñó un marco institucional capaz de
atraer inversión, talento y tecnología que genera recursos que llegan a los
diferentes niveles de gobierno .
lecciones Para México, conclusiones generales
Los casos descritos en este capítulo muestran como otros países han di-
señado distintos marcos institucionales que les permiten maximizar el
aprovechamiento de sus recursos no renovables . A través de dichos mar-
cos, estos países han logrado cumplir con objetivos como la maximiza-
ción del valor de la renta petrolera, garantizar la seguridad energética y la
creación de mercados eficientes de hidrocarburos y productos refinados .
El común denominador ha sido el establecimiento de regímenes fiscales
flexibles para atraer inversión y talento, así como diseños regulatorios
para evitar la intervención de la lógica política en el sector de hidrocarbu-
ros, principalmente en Canadá y Colombia .
La mayoría de los países analizados ha convertido su sector de hidro-
carburos en una palanca de desarrollo industrial y tecnológico que for-
talece su competitividad . Lograr el objetivo de seguridad energética y una
mayor competitividad de los países, depende de si el marco institucional
promueve la creación tanto de mercados eficientes para productos refi-
nados como de sistemas completos de transporte y distribución de hidro-
carburos .
El mecanismo más comúnmente utilizado para cumplir con los obje-
tivos anteriores es la participación de operadores privados . Éstos le ayu-
dan a los Estados a reducir el riesgo asociado con las actividades petrole-
ras y la inversión que requieren hacer para el desarrollo y explotación de
sus recursos . El grado de competencia del sector de hidrocarburos, en
general, depende del riesgo y las necesidades de inversión asociados a
cada contexto geológico . Únicamente en países como Arabia Saudita, que
cuenta con grandes yacimientos de fácil extracción, tiene sentido que el
Estado asuma la mayor parte del riesgo .
A excepción de Canadá, en todos los países estudiados la nación es la
dueña de los hidrocarburos . En contraste, en ninguno (excepto en México)
la empresa estatal es la única con la facultad de explorar, extraer y proce-
sar estos hidrocarburos . Los países seleccionados con empresas naciona-
les, noc, tienen esquemas en los que éstas conviven con operadores priva-
dos . En estos casos, las noc se han beneficiado y fortalecido a partir de la
convivencia en términos de capacidad operativa y tecnológica . Es decir, sin
debilitar a sus empresas estatales, los países han permitido la participa-
ción de distintos operadores para la explotación de sus recursos .
Por su parte, a excepción de Cuba, las empresas estatales aquí referi-
das (Saudi Aramco, Petrobras y Ecopetrol) se caracterizan por participar
en proyectos más allá de las fronteras de sus territorios nacionales . Estos
operadores estatales han emprendido proyectos de exploración y produc-
ción en EUA y Canadá, una de las regiones más dinámicas del mundo en
los últimos años .
En el imco creemos que la dirección correcta para México es transitar
hacia un esquema más congruente con las características de sus reservas
y con el contexto internacional en el que compite por inversión y talento .
La lección es clara: el país necesita un cambio de visión y nuevas reglas
que permitan explotar y aprovechar el potencial de hidrocarburos en
beneficio de las generaciones presentes y futuras de mexicanos . La com-
petencia y la flexibilidad en el diseño institucional del sector de hidrocar-
buros son elementos esenciales para convertirlo en un motor de la com-
petitividad del país .
149
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial: Statoil (Noruega)
1 Ola Borten Moe*
la inDustria Más granDe De noruega2
En este documento se hace una breve reseña de lo que podríamos llamar
“el modelo noruego de energía” . Las actividades petroleras han sido cru-
ciales para el crecimiento financiero de Noruega y para la financiación de
su Estado de bienestar . Durante más de 40 años, la extracción de petróleo
ha añadido alrededor de us$1,560 billones al Producto Interno Bruto (Pib)
de Noruega . En 2012, el sector petrolero representó más del 23 por ciento de
la riqueza total generada por las actividades económicas del país . Los
ingresos del sector petrolero constituyen el 30 por ciento de los ingresos
del Estado .
Desde el inicio de las actividades petroleras en la plataforma continen-
tal noruega, se han invertido grandes cantidades en exploración, desarrollo
de los campos, infraestructura de transporte y en las instalaciones en
tierra . Las inversiones en 2012 ascendieron a casi 29 por ciento de las
inversiones de capital fijo total del país .
* Ministro de Energía de Noruega .1Este documento está basado en el discurso “La experiencia de Noruega en el sector
de Petróleo y Gas” ofrecido por el Ministro de Energía de Noruega durante su visita a México . Seminario en México, 8 de mayo de 2013 . http://www .regjeringen .no/nb/dokumen-tarkiv/stoltenberg-ii/oed/taler-og-artikler/2013/the-norwegian-experience-in-the-oil-and- .html?regj_oss=5&id=726975 .
1
150 • Ola Borten Moe
En 2012, el sector petrolero representó poco más de la mitad del valor
de las exportaciones de Noruega y la exportación de productos derivados del
petróleo ascendió a más de us$104 mil millones (600 mil millones de co-
ronas noruegas) .
La industria del petróleo y del gas ha generado puestos de trabajo y ha
promovido la actividad económica en todo el país . Más de 200 mil puestos de
trabajo están relacionados con la industria del petróleo . Esto es mucho en un
país tan pequeño como Noruega, con tan sólo 5 millones de habitantes .
A la par de los descubrimientos de hidrocarburos, es importante en-
contrar soluciones óptimas para su desarrollo socioeconómico y también
para su operación; los efectos dominó de la actividad petrolera, a nivel
local y regional, son importantes .
En general, existe un muy amplio consenso político sobre la política
petrolera noruega; esto crea estabilidad en el sistema, que es de vital im-
portancia, por decir lo menos, para la competitividad de la plataforma
continental noruega .
el gas y Petróleo noruegos
Les voy a ofrecer una fotografía instantánea de la industria de petróleo y
gas de Noruega:
• Hemos tenido actividades desde 1965 .
• Contamos con 77 campos de producción .
• La producción de líquidos en 2012 fue de 1 .9 millones de barriles por día .
• Las ventas de gas en 2012 alcanzaron 114 .8 millones de metros cúbicos .
• Tenemos el sistema más grande del mundo de gasoductos de alta pre-
sión en alta mar; éste consta de más de 8 mil kilómetros de tuberías
con puntos de llegada en 4 países de Europa .
• Actualmente 54 empresas son titulares de licencias en la plataforma
continental noruega .
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 151
• Vemos un alto nivel de exploración; en 2012 se perforaron 42 pozos .
• El nivel de inversión de 2012 fue de us$30 mil millones (172 .5 billones
de coronas noruegas); su punto más alto .
• Hemos explotado algo más del 40 por ciento de nuestros recursos; al-
rededor de 20 por ciento aún está por descubrirse .
Noruega se enfrenta al reto de la caída de su producción petrolera .
Hemos tenido una caída considerable de la producción de petróleo en los
últimos 10-15 años . Hoy en día nuestra producción de petróleo es casi la
mitad de lo que era en 2001 .
Sin embargo, ha habido un aumento en la producción de gas . Esto ha
compensado parte de la caída en la producción de petróleo; en consecuen-
cia, la producción global de la plataforma continental noruega ha tenido
solamente una pequeña disminución .
Hoy en día somos el séptimo exportador más grande de petróleo y
líquidos, y el tercer mayor exportador de gas en el mundo .
la energía renovable en noruega
Quisiera también señalar que Noruega es un gran productor de energía
renovable . En primer lugar está la energía hidroeléctrica . Noruega es el
sexto mayor productor de energía hidroeléctrica en el mundo; su capaci-
dad asciende a 30 mil megavatios (mw) y la producción anual de energía
hidroeléctrica, en promedio, es de 125 teravatios-hora (twh) . Noruega
genera, junto con Islandia, la mayor parte de la producción de energía
renovable en Europa . Casi toda la producción de electricidad proviene de
fuentes renovables de energía . La producción de energía renovable au-
mentará en los próximos años . Noruega aumentará la cuota de energía
renovable, en el consumo total de energía de 60 por ciento actual, a un
67 .5 por ciento en 2020, aproximadamente .
152 • Ola Borten Moe
la organización Del estaDo en el sector Petrolero
Ahora paso a ofrecer un breve resumen de cómo está organizado el sector
petrolero en Noruega . La responsabilidad general recae en el Ministerio
de Petróleo y Energía . Hay, sin embargo, varios otros ministerios involu-
crados, así como direcciones y otras entidades . Esta división en torno a
responsabilidades es única, y se organiza de la siguiente manera:
1 . La Dirección de Petróleo de Noruega es nuestro brazo técnico, y nos
proporciona el apoyo principal relacionado con las estimaciones de
recursos, la geología y los asuntos de ingeniería .
2 . Por su parte, Gassco es responsable del transporte de gas de la platafor-
ma continental noruega . Es el gestor de una red independiente a la red
de gasoductos .
3. Petoro es una sociedad anónima propiedad del gobierno (más adelante
se ofrecen más detalles) .
En Noruega, los Ministerios suelen tener la responsabilidad general
de un sector, con órganos técnicos subyacentes que los apoyan en su
trabajo . El Ministerio de Medio Ambiente es el encargado de controlar y
regular las emisiones en el mar y el aire . El Ministerio de Trabajo está a
cargo de la salud, seguridad y medio ambiente de los trabajadores (hsE),
y el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros tiene a su cargo emergencias
por derrames de petróleo y prevención .
Por su parte, la función del Ministerio de Finanzas es doble . En primer
lugar, es responsable de la recaudación de impuestos de la industria petro-
lera . En segundo lugar, se encarga del gasto total de los ingresos del petróleo
en el presupuesto fiscal y de la gestión del Fondo de Pensiones del Gobierno .
Después de Macondo vimos un gran interés de los Estados Unidos por
la forma en que hemos organizado el sector . Algunos de los cambios que
se introdujeron en Estados Unidos después de Macondo estaban en con-
sonancia con el sistema noruego .
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 153
Política De Petróleo
Desde sus inicios, el principio general que rige a la industria del petróleo
y gas en Noruega ha sido que los recursos petroleros sean administrados
en beneficio de la sociedad noruega en su conjunto . En línea con esto, el
derecho de los depósitos de petróleo submarinos recae en el Estado . Son
nuestros recursos y las empresas obtienen la propiedad de éstos cuando
pasan a la parte superior del proceso . Las empresas cuentan con pleno
derecho a disponer de los recursos de capital . Nuestra compensación está
asegurada a través del sistema de impuestos y algunas de las inversiones
directas del Estado . El objetivo es maximizar la creación de valor a través
del sistema de concesión de licencias, gestión de recursos, el desarrollo
industrial y la investigación y el desarrollo .
Tenemos un fuerte enfoque en salud, seguridad y medio ambiente .
Esta es la base de toda la actividad . Las autoridades y la población deben
ser capaces de confiar en que las actividades petroleras se llevan a cabo
de una manera segura y sostenible . Esta es una parte importante del ma-
nejo de la licencia que se da a las empresas para operar .
PrinciPios clave Del sisteMa De gestión De recursos De noruega
Además de los temas ya mencionados también hay algunos otros ejes
rectores que se relacionan con nuestra gestión de recursos .
En primer lugar, la industria necesita de condiciones fundamentales
que formulen incentivos comerciales aceptables . Los inversionistas en el
negocio del petróleo y el gas se enfrentan a enormes incertidumbres . Por
lo tanto, la falta de certeza acerca de los términos y la estabilidad contrac-
tual debe minimizarse .
La previsibilidad y la transparencia son importantes para las empre-
sas involucradas . Así que incluso con una participación relativamente
importante del gobierno en el esquema total, Noruega es competitiva de-
bido a su base de recursos y condiciones institucionales estables .
154 • Ola Borten Moe
En segundo lugar, la claridad de los diferentes roles del Estado en el
sector petrolero es crucial . Cosechamos la renta económica de los recur-
sos petroleros a través de los Intereses Financieros Directos del Estado
(sdfi), y también somos el regulador . Además, el Estado tiene intereses de
propiedad en Statoil, que cotiza en las bolsas de Nueva York y Oslo . El
papel del Estado como propietario de Statoil debe ser y estar separado de
la gestión de recursos .
En tercer lugar, se ha trabajado activamente para atraer a empresas con
competencia y experiencia internacional . La aventura del petróleo noruego
no habría sido posible sin la presencia de las compañías petroleras extran-
jeras . Cuando comenzó la aventura -a finales de la década de los sesenta y
principios de los años setenta- Noruega no poseía ninguna experiencia
nacional en su condición de país anfitrión para la licitación de la explotación
de su petróleo y gas . Atraer a las compañías petroleras internacionales
debió ser a la vez una estrategia necesaria y exitosa . Mediante el uso de la
plataforma continental noruega como un laboratorio para el desarrollo
tecnológico, se ha creado una industria de suministro de Noruega . Esta
industria está actualmente compitiendo con éxito en todo el mundo .
En cuarto lugar, el control nacional es crucial . Para lograr esto, un
servicio civil bien educado y bien informado es necesario, en combinación
con la participación del gobierno, para el éxito en cada paso de las activi-
dades petroleras . Voy a explicar esto en detalle un poco más .
nuestras PrinciPales activiDaDes
Como se puede ver, el control nacional está asegurado en todas las fases
de las actividades del petróleo y gas en la plataforma continental noruega .
• Antes de la apertura de nuevas áreas de la plataforma continental no-
ruega para la actividad petrolera, se realiza una evaluación estratégica
del impacto y una consulta pública; el Parlamento toma la decisión final .
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 155
• Antes de otorgar las licencias de producción hay una consulta pública
acerca de los campos que se licitarán .
• El gobierno también aprueba los planes de desarrollo y las operaciones
de los yacimientos de petróleo y gas . Las evaluaciones de impacto se
deben publicar y aquí también se lleva a cabo una consulta pública .
• Para gasoductos y otras instalaciones, el gobierno aprueba los planes
para su instalación y operación; y de nuevo hay evaluaciones de impac-
to y consultas públicas .
• Cuando se desmantelan los campos y sus instalaciones, el gobierno
aprueba los planes de desmantelamiento y una vez más hay evaluacio-
nes de impacto y una consulta pública .
Permítanme subrayar que todas las consultas públicas involucran el
diálogo tanto con los ministerios competentes y organismos gubernamen-
tales, como con cualquier otra persona interesada .
la aPertura graDual De nuevas áreas
No se permite la actividad petrolera hasta que la zona se haya abierto
formalmente para las actividades petroleras .
Hemos abierto poco a poco y con prudencia nuevas áreas para la ac-
tividad petrolera desde 1965 . Primero abrimos en el sur del Mar del Norte
y luego nos hemos movido gradualmente hacia el norte, y se han abierto
nuevas áreas para la actividad petrolera en el Mar de Noruega y el Mar de
Barents . La última vez que el Parlamento decidió abrir una nueva área fue
en 1994 . La apertura de nuevas áreas se ha hecho paso a paso .
En la actualidad, tenemos dos procesos de apertura en curso:
1 . Recientemente, el Gobierno recomendó una apertura de la parte sur-
oriental del Mar de Barents . Esto fue posible después de un acuerdo de
delimitación Noruego-Ruso en 2010 .
156 • Ola Borten Moe
2 . El gobierno también está trabajando en la apertura de la zona alrededor
de la isla de Jan Mayen en el mar de Noruega .
Al hacerlo de esta manera obtenemos el conocimiento geológico, la
experiencia y los avances tecnológicos antes de pasar a nuevas áreas .
el sisteMa De licencias De noruega
Unas palabras acerca de nuestro sistema de licencias:
El sistema de licencias de Noruega no es un sistema basado en subas-
tas sino un sistema discrecional . Utilizamos las empresas petroleras co-
mo “agentes” para crear valores dentro de nuestro marco . Como es el
caso en nuestros procesos de apertura, la apertura gradual de las áreas y
la exploración son palabras clave en nuestro sistema de licencias . Tene-
mos dos rondas de licencias diferentes . En las zonas fronterizas —donde
la exploración por etapas es importante— utilizamos las denominadas
rondas numeradas; ahora estamos trabajando en la ronda 22 .
ronDa De licencias
En áreas maduras —donde la geología es bien conocida— licitamos a las
empresas más competentes para participar en las llamadas rondas de la
aPa . En áreas maduras no hay necesidad de utilizar la exploración por
etapas, ya que la geología es bien conocida . En estas áreas es importante
encontrar y producir los recursos antes de que la infraestructura existen-
te se agote .
Antes de que una ronda numerada se anuncie, hay un proceso de
nominación . En este proceso las empresas petroleras nominan los blo-
ques de exploración y explotación que encuentran interesantes . Se hace
una evaluación de sus candidaturas y, con base en los resultados, sugeri-
mos un anuncio por bloques .
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 157
La licitación se somete a una audiencia pública antes de que el gobier-
no tome una decisión acerca de los bloques en que pueden concursar las
empresas .
Sobre la base de los resultados a las solicitudes de las empresas indi-
viduales o de un grupo de empresas, las autoridades les otorgan las licen-
cias de exploración o producción .
Una licencia confiere el derecho exclusivo de la exploración, perfora-
ción y producción de petróleo en el área asignada .
El titular de la licencia se convierte en el dueño de su parte proporcio-
nal del petróleo producido .
la Política De concesión De licencias: coMPetir y colaborar
La concesión de licencias de producción de hidrocarburos se basa en:
• El conocimiento geológico del campo
• El conocimiento tecnológico
• La fortaleza financiera
• La experiencia con la empresa petrolera
Las compañías petroleras compiten por adjudicarse las licencias . Las
adjudicaciones no se otorgan de forma discriminatoria . No discrimina-
mos empresas . No discriminamos entre empresas noruegas ni extranje-
ras . Premiamos a las empresas con las mejores competencias, siempre y
cuando cumplan con los requisitos . Este es un sistema que ha demostra-
do ser muy exitoso .
Es importante saber que se cuenta con una pluralidad de ideas, de
controles y de equilibrios internos para otorgar una licencia de produc-
ción . Por lo tanto, otorgamos una licencia a un grupo de empresas, y nos
aseguramos de que cada empresa tenga influencia y solvencia real en su
adjudicación .
158 • Ola Borten Moe
Queremos que la empresa en su conjunto sea capaz de maximizar el
valor de su licencia de producción .
Los riesgos y la relación costo-beneficio se comparten entre los con-
cesionarios (incluido el Estado) de acuerdo con el interés de participación
en la empresa conjunta .
Como se ha mencionado, el gobierno participa a través de los sdfi .
el flujo De caja Del gobierno en la inDustria Petrolera
El Estado recibe el flujo de caja de la industria petrolera de varias fuentes .
Sin embargo, hay dos principales fuentes de captación de la renta econó-
mica: los impuestos y a través de los SDFI . Como se puede ver, el dividen-
do de Statoil (empresa pública de responsabilidad limitada) no es una
fuente importante de ingresos, pero Statoil está gravado, por supuesto .
También hay algunos ingresos de los impuestos ambientales y los
honorarios de la zona, pero son relativamente pequeños .
sisteMa noruego De tributación Petrolera
Comparto un par de comentarios acerca de nuestro sistema fiscal . Existe
una rentabilidad extraordinaria por la explotación de los recursos natu-
rales, así que el gobierno como propietario del recurso debe captar su
renta económica al gravar a las compañías petroleras . Es por eso que te-
nemos una tasa especial de 50 por ciento sobre la producción petrolera,
además de la tasa de impuesto a las sociedades (corporativo) normal del
28 por ciento .
Los ingresos de las empresas se calculan con base en un precio de
referencia que el Ministerio de Petróleo y Energía fija para las diferentes
calidades de petróleo . Con el precio de referencia, se evita el problema de
la fijación de precios internos en las empresas multilaterales .
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 159
Nuestro sistema fiscal es neutral: los proyectos que son rentables
antes de impuestos también lo son después de éstos . Esto significa que las
empresas pueden deducir todos los costos al mismo ritmo que se gravan
sus ingresos a través del impuesto de ganancias netas .
El sistema tributario ha sido estable durante muchos años, dando
predictibilidad a las compañías petroleras .
El sistema tributario se basa en el perfil económico de cada compañía
petrolera . No existe una delimitación ni consolidación por integración
global entre los concesionarios .
No ofrecemos bonos por la firma de un contrato y no se prevén rega-
lías . Las inversiones se amortizan a una tasa elevada cada seis años .
Existe un aumento contra el impuesto especial: 22 por ciento sobre las
inversiones . Las pérdidas pueden ser prorrogadas con interés .
La neutralidad implica que el Gobierno y la sociedad tienen el mismo
incentivo para maximizar el valor . Se podría decir que el sistema fiscal del
Estado es un compañero de esperanza en todas las licencias .
En 2005 se introdujo un sistema donde las empresas pueden recibir
el déficit de los impuestos generados desde la exploración, pagados anual-
mente . Esto sólo tiene un costo marginal para el Estado, pero resuelve la
necesidad de efectivo para las empresas en la fase de exploración .
intereses financieros Directos Del estaDo (sDfi)
El Gobierno posee acciones directamente en los campos de petróleo y gas,
oleoductos y plantas terrestres . Se trata de un sistema de flujo de caja; no
es una entidad legal . Es parte del presupuesto fiscal .
Petoro es una empresa social de responsabilidad limitada . El Ministe-
rio de Petróleo y Energía es el dueño de Petoro, mientras que el Ministerio
de Finanzas es el dueño de los sdfi en cartera .
Petoro maneja los ingresos y los costos como cualquier otra compañía
con licencia .
160 • Ola Borten Moe
Los sdfi se financian a través de los presupuestos del Estado . El flujo de
caja neto de la cartera de los sdfi se transfiere al Fondo de Pensiones del
Gobierno . El valor estimado de los sdfi en cartera es hoy de 200 mil millo-
nes de dólares .
Ya he mencionado Petoro . Como ustedes saben, ésta es una empre-
sa 100 por ciento propiedad del Gobierno, como sociedad de responsa-
bilidad limitada . El Ministerio de Hacienda es propietario y encargado
de negocios de la cartera de ésta . Petoro es relativamente pequeña y
tiene cerca de 70 empleados . No existen dividendos u obligación tribu-
taria, y Petoro no es una operadora . El Ministerio de Energía paga a
Petoro a través de nuestro presupuesto . Petoro no aplica para nuevas
licencias . El Ministerio de Petróleo y Energía es responsable de mante-
ner los sdfi compartidos, y es desde donde queremos obtener una renta
económica adicional .
Statoil es una empresa pública de responsabilidad limitada . Actual-
mente recibe un trato como cualquier otra empresa en la plataforma con-
tinental noruega . No tiene un trato preferencial en la ncs . Participa en
igualdad de circunstancias con las petroleras por licencias de exploración
y producción, y paga impuestos como las demás empresas .
Los dividendos procedentes de Statoil son parte de la participación del
Gobierno . El Ministerio de Petróleo y Energía actúa únicamente como
propietario .
Statoil se estableció como una empresa nacional de petróleo en 1972 .
En 2001 fue privatizada y cotiza en las bolsas de valores de Oslo y Nueva
York . El Gobierno tiene una participación de 67 por ciento en Statoil . El
Ministerio de Petróleo y Energía actúa como accionista de la siguiente
manera: participa en la Junta General o Asamblea, y da seguimiento a las
entregas, los resultados financieros y operativos, y los dividendos de la
estrategia . Hay reuniones trimestrales uno auno con la gerencia de Statoil .
El Ministerio está representado en el comité de nombramientos, el cual
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 161
propone a los miembros para la junta no ejecutiva y para el conjunto de
las empresas .
el fonDo De Pensiones Del gobierno y la regla fiscal
El Government Pension Fund Global (gPfg) fue establecido en 1990 y la
primera transferencia al fondo se llevó a cabo en 1996; el Norges Bank
Investment Management gestiona el fondo a nombre del Ministerio de
Hacienda . El Ministerio de Hacienda es propietario del fondo y proporcio-
na las directrices .
El Fondo fue creado para maniobrar en la política fiscal si los pre-
cios del petróleo caen o los contratos se ven afectados . También sirvió
como una herramienta para gestionar los desafíos financieros de una
población que envejece, al constatar una caída esperada en los ingresos
petroleros .
El Fondo es una parte integral del presupuesto fiscal anual del Gobier-
no . Su entrada de capital se compone de todos los ingresos petroleros del
Gobierno . La llamada regla de gasto implica que no más del 4 por ciento
de la rentabilidad del Fondo se gastará con el tiempo en el presupuesto
nacional anual . Esta regla fue establecida por primera vez en 2001 .
El capital se invierte en el extranjero para evitar el sobrecalentamien-
to de la economía noruega y para protegerlo de los efectos de las fluctua-
ciones del precio del petróleo . El fondo mantiene 60 por ciento de sus ac-
tivos en renta variable, de 35 por ciento a 40 por ciento en renta fija y
hasta 5 por ciento en el sector inmobiliario .
En 2012, las transferencias a este Fondo ascendieron a más de 47 mil
millones de dólares (nok 270 mil millones) . A finales de 2012, el Fondo fue
valorado en 660 mil millones de dólares (nok 3,816 millones de dólares),
lo que corresponde a más de 130 mil dólares (nok 750 .00) para cada ciu-
dadano noruego .
162 • Ola Borten Moe
Pioneros en logros
En Noruega, el sector de hidrocarburos también ha generado una gran
cantidad de petróleo y gas y una industria de servicios . La industria ha
sido un gran éxito con un crecimiento sensacional, y se ha desarrollado sin
que la gente realmente se percate de ello .
De acuerdo con la empresa noruega Rystad Energy, la parte del mer-
cado global compartido es cercana a 80 por ciento en los equipos de per-
foración y 50 por ciento en equipos sísmicos y submarinos . No está mal
para una nación de 5 millones de habitantes . .
Tenemos 40 años de experiencia en la resolución de los retos en la
plataforma continental noruega . La exploración y la explotación nos lo
han estado exigiendo . Los campos han estado a menudo en aguas profun-
das, o localizados en zonas remotas sin infraestructura en el lugar .
El desarrollo tecnológico ha sido necesario para hacer que los campos
sean económicamente sustentables o posibles para su viabilidad . Y la
historia continúa . Estamos haciendo cosas que no habríamos soñado ha-
ce 20 años . Gracias a este trabajo, la industria noruega ha desarrollado
tecnología de punta: los sistemas de producción submarinos, de compre-
sión submarina y flujo multifásico a través de largas distancias y en aguas
profundas, son ejemplos .
Los últimos avances tecnológicos hacen el desarrollo de Snøhvit y
Ormen Lange posible . El campo de gas Snøhvit en el Mar de Barents fue
descubierto en 1984, y el campo no habría sido rentable sin una solución
submarina y un flujo multifásico . Otro paso adelante en materia de tecno-
logía es el proyecto de compresión submarina Åsgard .
Cuanto más cerca de la compresión está un pozo, mayor serán su
eficiencia y sus niveles de producción . Otros campos en la plataforma
continental noruega están planeando recibir pruebas de tecnología y ca-
lificaciones similares a las practicadas en Åsgard .
Gestión y desafíos de una empresa de clase mundial • 163
El compromiso y la interacción entre las empresas petroleras, la in-
dustria y las instituciones de investigación, han sido fundamentales en la
búsqueda de soluciones a los retos tecnológicos .
Estoy muy orgulloso de la forma en que estos jugadores han colabo-
rado y están trayendo tecnología de clase mundial, así como soluciones
tecnológicas para el mercado .
El hecho de que tenemos múltiples entornos, y la competencia entre
los actores, es importante . Esto debe continuar .
Esto también se refleja en el éxito internacional de las empresas norue-
gas . Vemos que la industria submarina noruega se está expandiendo en el
mercado global, por ejemplo, a países como Australia, Angola y Brasil .
el suMinistro y servicio De la inDustria noruega De hoy
La oferta y servicios de la industria de Noruega ha sido un gran éxito con
un crecimiento sensacional . Hoy en día es la industria más importante de
del país después de la venta de petróleo . La facturación total supera los
us$60 mil millones (360 mrd nok) .
un coMProMiso Paralelo y activo
Como se ha mencionado, hemos visto una caída en la producción de pe-
tróleo y éste es uno de nuestros principales retos . Nuestra estrategia para
mejorar la producción futura se presentó en un Libro Blanco en 2011 .
En Noruega tenemos un amplio consenso sobre la forma de gestionar
los recursos petroleros . La política, el marco y el sistema fiscal, se han
mantenido estables y predecibles durante décadas .
El nivel de actividad constante se debe mantener, con el fin de lograr
el objetivo de la gestión a largo plazo y la creación de valor a partir de los
recursos petroleros . Esta mejor manera de facilitar un compromiso para-
lelo y activo se da a través de cuatro áreas:
164 • Ola Borten Moe
1 . Incrementar la recuperación de los campos existentes . Una parte sig-
nificativa de la producción que se espera en los próximos diez años
provendrá de los campos y los descubrimientos comprobados . Medidas
para mejorar la recuperación de campos maduros son urgentes .
2 . Tenemos que desarrollar descubrimientos comerciales . Muchos de los
descubrimientos actuales son pequeños . Tiene que utilizarse la infraes-
tructura existente y se debe desarrollar de forma rápida con el fin de
ser rentable . La mayoría de los candidatos a explotación se puede de-
sarrollar con una plantilla de submarinos conectados a la infraestruc-
tura existente .
3 . Continuamos la exploración activa de la superficie abierta, tanto en
áreas maduras como de frontera .
4 . Estamos implementando procesos de apertura para las partes del Sures-
te del Mar de Barents y de la isla de Jan Mayen, como se ha mencionado .
Planes integraDos De gestión
Permítanme darles un par de comentarios sobre nuestros planes de ges-
tión integrada . Hemos integrado los planes de gestión para todos los ma-
res de Noruega, tres en total (mar de Barents, mar del Norte y Mar de
Groenlandia) . Los planes de gestión integrados proporcionan un marco
para la industria petrolera y se presentan como Libros Blancos del Parla-
mento; se basan en hechos y se actualizan cada cuatro años .
Estos planes de gestión son importantes, ya que proporcionan una
base para la convivencia entre las industrias, el medio ambiente y la ges-
tión de los recursos naturales . Proporcionan un marco estable para la
industria petrolera, y por lo tanto son importantes para asegurar la pre-
visibilidad para la industria (una de las piedras angulares de “el modelo
noruego”) .
Creo que uno de los principales éxitos del modelo noruego ha sido una
combinación de control nacional de los recursos y un sistema abierto in-
vitando a las empresas extranjeras a participar . El principio general desde
el inicio, ha sido que los recursos petroleros serán administrados en be-
neficio de la sociedad noruega en su conjunto .
Que los recursos naturales se utilicen en beneficio de la población de
Noruega en una perspectiva a largo plazo es, a su vez, importante para la
legitimidad de toda la industria .
Nuestro sistema ha generado una enorme riqueza para Noruega y nos
ha puesto en una situación financiera muy cómoda . A través de la regla
de gasto -donde todos los ingresos del petróleo van al Fondo de Pensiones
y sólo el 4 por ciento de este fondo se pone en el presupuesto nacional-
hemos evitado la “enfermedad holandesa” (las consecuencias dañinas de
un súbito incremento en los ingresos de un país) . De esta manera, los
recursos del petróleo y gas no se convierten en una maldición para la
nación sino por el contrario, en una bendición .
167
Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador
wwPatricio López Araujo*
un Poco De historia
El “aceite de piedra” o petróleo, material conocido por el hombre desde
tiempos inmemoriales, empieza a ser objeto de especial atracción a prin-
cipios del siglo xx con la aparición de la industria automovilística y la
necesidad, cada vez mayor, de contar con combustibles eficientes para su
desarrollo . La Revolución Industrial en marcha empieza a requerir de más
combustibles y la Primera Guerra Mundial llega con demandas específicas
en este rubro .
En la Península de Santa Elena, frente al Golfo de Guayaquil, se des-
cubre, en el año 1924, el primer pozo petrolero en territorio ecuatoriano,
descubrimiento efectuado por la compañía Anglo Ecuadorian Oilfields
Ltd ., con una producción de 1,226 barriles diarios . En la región oriental
se inician los trabajos de exploración en 1921 pero, por diversas circuns-
tancias, cuarenta y seis años más tarde el consorcio Texaco-Gulf perfora
en 1967 el primer pozo productivo, el Lago Agrio 1 . Dos años más tarde
siguieron los pozos denominados Sacha y Shushufindi .
En junio de 1972 se crea la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana
(cEPE) y dos años más tarde esta compra el 25 por ciento de las acciones
del consorcio Texaco-Gulf, con lo que se crea un nuevo consorcio: cEPE-
Texaco-Gulf . Tres años más tarde, en junio de 1973, el Ecuador ingresa a
* Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Ecuador en México .
168 • Patricio López Araujo
la oPEP, con lo que mejora la capacidad de negociación del Estado frente a las
compañías transnacionales, especialmente por los recursos y la asisten-
cia técnica que recibe; pero, en 1993, luego de 19 años de membresía, el
Gobierno en turno decide el retiro del Ecuador de la organización a la que
tan sólo retornará una vez instalado en el sillón presidencial el Economis-
ta Rafael Correa Delgado en 2007 .
En 1976, ante una serie de irregularidades que realiza la empresa
Gulf, cEPE adquiere sus acciones y se convierte en el accionista más im-
portante del consorcio . Posteriormente, cEPE adquiere todo el paquete
accionario de Texaco y pasa a tener el control absoluto de la actividad
petrolera en el Ecuador . En 1989, cEPE se convierte en la Empresa Estatal
Petróleos del Ecuador (PEtroEcuador) .
la situación Del Petróleo en el ecuaDor antes De las reforMas
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que desde el inicio de la activi-
dad petrolera ecuatoriana la legislación estuvo dirigida a favorecer a las
compañías transnacionales, a las que se les garantizaba un altísimo por-
centaje de utilidades . El tratamiento que recibía el Estado, dueño del recur-
so, frente al que se le otorgaba a la empresa foránea que lo explotaba era,
por decir lo menos, no sólo injusto, sino aberrante .
Es interesante analizar cómo la afirmación anterior encuentra susten-
to desde los primeros contratos suscritos por el Estado ecuatoriano con
la empresa Texaco, allá por los años setenta del siglo pasado, hasta que
se producen las reformas de julio de 2010 . En aquellos contratos, el Esta-
do recibía tan sólo unas cuantas regalías por la explotación de su petróleo,
sin contar con capacidad para controlar y regular las actuaciones u omi-
siones de la empresa en su relación con la comunidad o en el cumplimien-
to de sus responsabilidades ambientales .
Aunque deprimente, resulta aleccionador recordar también el contra-
to que el Estado mantenía con la empresa Occidental, popularmente co-
Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador • 169
nocida como oxy, mediante el cual esta última explotaba el bloque 15 en
la Amazonía ecuatoriana . En ese periodo, en el que se alcanzaron precios
récord para el crudo a nivel mundial, el contrato establecía ganancias
para el Estado de tan sólo uno por ciento de diferencial del precio; es decir,
algo monstruosamente injusto para los intereses nacionales . En 2006 se
declaró la caducidad de ese contrato, por grave incumplimiento del mismo
por parte de la compañía, al haber transferido a la empresa aEc, filial de
la canadiense Encana, los derechos del campo (40 por ciento de su parti-
cipación) sin autorización del Estado, algo que estaba expresamente pro-
hibido en el mencionado instrumento .
Cuando asume el poder el presidente Rafael Correa Delgado en enero
de 2007, la situación con las compañías petroleras tomó otro cariz . El
presidente, en una de sus primeras intervenciones sobre el tema, mani-
festó que todos los contratos debían ser revisados para cambiar su natu-
raleza contractual a otra que no perjudicara a los ecuatorianos .
El 20 de octubre de 2008, luego de que termina su trabajo la Asamblea
Nacional Constituyente, la nueva Carta Magna es aprobada mediante re-
feréndum y publicada en el Registro Oficial . Allí se especifica, en su ar-
tículo 408, que
Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Esta-
do los recursos naturales no renovables y, en general, los productos
del subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, sustancias
cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuen-
tren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas
marítimas; así como la biodiversidad y su patrimonio genético y el es-
pectro radioeléctrico . Estos bienes sólo podrán ser explotados en es-
tricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la
Constitución . El Estado participará en los beneficios del aprovecha-
miento de estos recursos, en un monto que no será inferior a los de la
empresa que los explota .
170 • Patricio López Araujo
La disposición constitucional transcrita chocaba con la realidad de los
contratos petroleros vigentes no sólo porque no existía el mecanismo
jurídico que permitiera obligar a las empresas a cambiar su modelo con-
tractual sino, además, porque Petroproducción, la rama de Petroecuador
dedicada a la exploración y explotación de hidrocarburos, tenía una capa-
cidad operativa cada vez más deficiente . De allí la necesidad urgente de
reformar la Ley de Hidrocarburos . En efecto, en julio de 2010 entra en
vigencia la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos .
Concomitantemente, se crea la Empresa Pública Petroamazonas me-
diante la absorción de la Gerencia de Exploración y Producción de EP Pe-
troecuador, la Gerencia de Gas Natural y la Coordinación de Aviación,
amparado con la promulgación del Decreto Ejecutivo 1351-A . Con ello,
desde el 2 de enero de 2013, Petroamazonas tiene a su cargo la operación de
16 bloques petroleros en el Oriente ecuatoriano, 3 bloques en la Costa,
contando con las operaciones off shore de producción de gas natural en el
Campo Amistad en el Golfo de Guayaquil .
Desde enero de 2013 cuenta con un petróleo original en sitio, PoEs,
total de 13,946 mmbls y reservas remanentes totales de 1,609 millones de
barriles (mmbls) . Petroamazonas EP es una empresa certificada iso 9001,
iso 14001 y OHsAS 18001 .
Cabe anotar que Petromazonas EP tiene patrimonio propio y autonomía
financiera, administrativa y de gestión . La Ley le faculta contratar con ter-
ceros la ejecución de obras y servicios para el desarrollo de los yacimientos
a su cargo . Está sujeta al mismo tratamiento fiscal que el resto de las em-
presas privadas que se dedican a las actividades de exploración y explota-
ción de hidrocarburos, lo que le ha permitido actuar en igualdad de condi-
ciones y de forma competitiva con otras empresas estatales y privadas .
De conformidad con la Ley de Hidrocarburos, el Estado ecuatoriano
explorará y explotará los yacimientos hidrocarburíferos en forma directa y
prioritaria, a través de las empresas públicas, o sea, a través de Petroama-
zonas EP . No obstante, en los casos en los que la Secretaría Nacional de
Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador • 171
Hidrocarburos determine que Petroamazonas no tiene capacidad técnica
o económica para el desarrollo de las actividades de exploración y/o ex-
plotación, o establezca motivadamente la conveniencia de delegación de
dichas actividades, en forma excepcional, puede delegar a empresas pri-
vadas nacionales o internacionales de probada experiencia y capacidad
técnica y económica, a través de un proceso licitatorio y bajo las modalida-
des previstas en la Ley .
Petroamazonas puede contratar de manera directa con empresas del
sector privado, con compañías de economía mixta o con empresas esta-
tales de la comunidad internacional .
Cuando acuerda con empresas del sector privado lo hace mediante
Contrato de Obras, Bienes y Servicios Específicos (artículo 17 de la Ley de
Hidrocarburos) . Esta figura ha sido usada con éxito para la optimización
y recuperación mejorada e incremental de campos maduros y que se en-
cuentran en etapa de declinación de su producción . Estos contratos impli-
can que los inversionistas, bajo su riesgo, aportan una importante inver-
sión para incrementar la producción de dichos campos maduros, y su
retorno sólo se hace efectivo una vez que la referida producción supere la
línea base de producción establecida por el Estado .
Los informes de la Secretaría de Hidrocarburos, previo a la delegación
a la iniciativa privada, deberán contener por lo menos uno de los siguien-
tes justificativos:
1 . Que se trata de una actividad que requiere de tecnologías específicas y
personal altamente capacitado que pueden proporcionar las empresas
privadas .
2 . Que, por el monto de la inversión requerida, se justifica la necesidad de
delegar el ejercicio de la actividad a las empresas privadas .
3 . Que las actividades de exploración o explotación implican altos riesgos
geológicos o tecnológicos .
172 • Patricio López Araujo
Petroamazonas puede asociarse y formar Compañías de Economía
Mixta con compañías privadas o subsidiarias de compañías estatales del
mundo . En estos casos, el socio estratégico de la empresa pública realiza-
rá las inversiones de exploración a su cuenta y riesgo .
Finalmente, lo puede también hacer con empresas estatales de la co-
munidad internacional . En este caso, la Secretaría de Hidrocarburos po-
drá determinar las áreas y actividades a ser delegadas en forma directa a
dichas empresas, las que podrán intervenir solas o asociadas entre em-
presas estatales .
Para este efecto, se considerarán empresas estatales o subsidiarias de
éstas las que fueren en su totalidad de propiedad de un país que integre
la comunidad internacional; las que cuenten con un capital mayoritario
de propiedad de un país que integre la comunidad internacional; y las que
se encuentren bajo el control y/o administración de un país que integre la
comunidad internacional .
el nuevo MoDelo De contrato
El artículo 16 de la Ley define al contrato de prestación de servicios de la
siguiente manera:
Artículo 16 . Son contratos de prestación de servicios para la exploración
y/o explotación de hidrocarburos, aquéllos en que personas jurídicas,
previa y debidamente calificadas, nacionales o extranjeras, se obligan a
realizar para con la Secretaría de Hidrocarburos, con sus propios recur-
sos económicos, servicios de exploración y/o explotación hidrocarburí-
fera, en las áreas señaladas para el efecto, invirtiendo los capitales y
utilizando los equipos, la maquinaria y la tecnología necesarios para el
cumplimiento de los servicios contratados .
Cuando existieren o cuando el prestador de servicios hubiere encon-
trado en el área objeto del contrato hidrocarburos comercialmente
Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador • 173
explotables, tendrá derecho al pago de una tarifa por barril de petróleo
neto producido y entregado al Estado en un punto de fiscalización .
Esta tarifa, que constituye el ingreso bruto de la contratista, se fijará
contractualmente tomando en cuenta un estimado de la amortización
de las inversiones, los costos y gastos, y una utilidad razonable que
tome en consideración el riesgo incurrido .
El pago de la tarifa indicada será realizado en dinero, en especie o en
forma mixta si conviniere a los intereses del Estado . El pago en especie
se podrá efectuar únicamente después de cubrir las necesidades de
consumo interno del país . El precio de hidrocarburos para el caso de
pago en especie se fijará de acuerdo con el último precio promedio
mensual de ventas externas de hidrocarburos de calidad equivalente,
realizadas por Petroecuador .
Podrá haber una tarifa adicional para privilegiar producciones prove-
nientes de actividades adicionales comprometidas por la contratista, a
fin de impulsar el descubrimiento de nuevas reservas o la implemen-
tación de nuevas técnicas para la recuperación mejorada de las reser-
vas existentes . Las contratistas garantizarán la realización de las inver-
siones comprometidas en el respectivo plan de desarrollo o plan
quinquenal .
La definición de la comercialidad de los yacimientos constará en las
bases de contratación .
El nuevo modelo de contrato de prestación de servicios contempla,
entonces, el pago de una tarifa de servicios independiente del precio del
petróleo . Además, de los ingresos provenientes de la producción corres-
pondiente al área objeto del contrato, el Estado ecuatoriano se reserva el
25 por ciento de los ingresos brutos como margen de soberanía . Del valor
remanente se cubrirán los costos de transporte y comercialización en que
incurra el Estado . Una vez realizadas estas deducciones se cubrirá la ta-
rifa por los servicios prestados . La contratista tendrá opción preferente de
174 • Patricio López Araujo
compra de la producción del área del contrato, a un precio que en ningún
caso será inferior al precio de referencia; no obstante, se adjudicará a la
empresa que ofertare a un precio en mejores condiciones .
La Ley establece también que en los contratos de prestación de servi-
cios para exploración y explotación de hidrocarburos los contratistas,
como operadores, no están sujetos al pago de regalías . Y terminantemen-
te expresa que la totalidad de la producción del área del contrato es de propie-
dad del Estado .
La empresa contratista tiene además la obligación de presentar garan-
tías sobre el cumplimiento de las inversiones prometidas .
Es interesante anotar la introducción de una causal de caducidad del
contrato cuando se producen daños al medioambiente, consecuente con
disposiciones expresas de la Constitución y para subsanar una deficiencia
que, en este campo, tenía la Ley .
Efectivamente, con las reformas se añade al final del artículo 74 de la
Ley de Hidrocarburos el siguiente numeral:
14 . Provocare, por acción u omisión, daños al medio ambiente, califica-
dos por el Ministerio Sectorial; siempre que no los remediare conforme
a lo dispuesto por la autoridad competente .
Los daños ambientales que producían las compañías petroleras eran,
exclusivamente, objeto de multas y, como anota un autor, “las empresas
hacían de esto un modus operandi puesto que más barato salía pagar la
multa que establecer medidas de prevención de la contaminación” (Wilton
Guaranda) .
En este punto, uno no puede menos que recordar el inmenso daño
ambiental causado por Texaco-Chevron en la Amazonía ecuatoriana .
Texaco, que operó en Ecuador entre 1962 y 1990 y fue adquirida por Che-
vron en 2001, vertió 80 mil toneladas de residuos tóxicos en la selva
amazónica . Las pruebas de ese vertido tóxico, el más grave de la historia,
siguen todavía en la Amazonía en forma de grandes piscinas negras; y la
Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador • 175
salud de los habitantes de esas zonas, expuestos a dicha contaminación,
sigue en peligro hasta que la empresa no efectúe la remediación . Ésta,
más bien, se ha dedicado a gastar ingentes sumas de dinero en despres-
tigiar al Ecuador en lugar de utilizarlo para remediar el daño causado
irresponsablemente a sus habitantes . De allí la novedad e importancia de
esta inclusión .
Otro aspecto que vale la pena destacar de las reformas es el relativo
a las utilidades a los trabajadores y a las comunidades que se encuentren
dentro de las áreas sobre las que trabaja la empresa contratista . Esto último
es de enorme importancia ya que si bien los trabajadores petroleros reci-
bían su participación en las utilidades, las comunidades -muchas veces
afectadas por la actividad de exploración y explotación hidrocarburíferas-
no se veían favorecidas, lo que generaba un justificado descontento . Esta
situación ha cambiado y muchas zonas de la Amazonía ecuatoriana se
han beneficiado con obras fundamentales de infraestructura que han
cambiado la vida de sus habitantes; por fin destinatarios de los planes de
desarrollo del Estado ecuatoriano .
La reforma, en este campo, dice lo siguiente:
Artículo 94 . Participación Laboral: En el caso de los trabajadores vin-
culados a la actividad hidrocarburífera, éstos recibirán el 3 por ciento
del porcentaje de utilidades y el 12 por ciento restante será pagado al
Estado, que lo destinará, única y exclusivamente, a proyectos de inver-
sión social en salud y educación, a través de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados que se encuentren dentro de las áreas delimitadas
por cada contrato, donde se lleven a cabo las actividades hidrocarburí-
feras, en partes iguales . Dichos proyectos deberán estar armonizados
con el Plan Nacional de Desarrollo .
El dinero correspondiente al 12 por ciento destinado a proyectos de
inversión social será canalizado a los Gobiernos Autónomos Descen-
tralizados a través del Banco del Estado . Para que el Banco del Estado
176 • Patricio López Araujo
efectúe los desembolsos correspondientes, los Gobiernos Autónomos
Descentralizados deberán contar con proyectos debidamente aproba-
dos por el Ministerio Sectorial correspondiente al área en que se quiera
ejecutar el proyecto .
El 23 de noviembre de 2010, el Gobierno ecuatoriano cerró la renego-
ciación de los contratos petroleros con las compañías que operan en el
país . De acuerdo con la reforma a la Ley de Hidrocarburos aprobada en
julio de ese año, esa era la fecha límite para que las grandes compañías
petroleras suscribieran los nuevos modelos contractuales, mientras que
las pequeñas o marginales podían hacerlo hasta el 23 de enero de 2011 .
En el caso de que las compañías petroleras se negaran a firmar los
nuevos contratos, el presidente Correa había ya señalado que su gobier-
no las compensará por las inversiones realizadas en Ecuador y que las
operaciones que dejaban serían absorbidas por Petroamazonas o Pe-
troecuador, las compañías petroleras estatales .
Finalmente, fueron diez compañías petroleras las que firmaron los
nuevos Contratos de Servicios mientras cuatro no lo hicieron . Las com-
pañías que rechazaron los nuevos contratos representaban en total 14 por
ciento de la producción privada de petróleo en Ecuador . Esos campos
empezaron a ser operados por Petroecuador y Petroamazonas .
El grueso de la industria petrolera de Ecuador se encuentra en la zona
norte de la Amazonía, donde se producen unos 550 mil barriles diarios de
crudo —70 por ciento de los que extrae Petroamazonas— y, el resto, com-
pañías privadas contratadas bajo la modalidad de prestación de servicios .
Hace un año se llamó a la onceava ronda petrolera, esta vez referente
a zonas ubicadas en el sur de la Amazonía, dividida en dieciséis campos
(tres de ellos para Petroamazonas) y en los que se calculaban reservas de
entre 400 y 1,600 millones de barriles de crudo . Hay que tomar en cuenta,
sin embargo, que estos bloques se encuentran lejos respecto a las infraes-
tructuras viales y petroleras .
Experiencia de las reformas en el sector energético del Ecuador • 177
Las reservas petroleras actuales del país podrían durar unos 20 años
más lo que justifica, obviamente, todos los esfuerzos para encontrar nue-
vos yacimientos .
“Tenemos los contratos petroleros más rigurosos del mundo, de pres-
tación de servicios, que incluyen normas rígidas sobre cuidado ambiental
y responsabilidad social”, ha manifestado el presidente Rafael Correa al
reiterar que la actividad petrolera servirá para sacar de la pobreza al país,
sobre todo, a la población amazónica marginada por siglos .1
Y las cifras le dan la razón: el saldo del sector público no financiero
mejoró en 2011 en comparación con 2010, año de las reformas . El déficit
global fue del 1 .0 por ciento del Pib comparado con 1 .6 por ciento en 2010,
mientras el déficit primario fue de 0 .2 por ciento del Pib comparado con
0 .9 por ciento en 2010 .
El aumento de los ingresos fue del 35 .8 por ciento . Los ingresos pe-
troleros se elevaron 66 .1 por ciento debido no sólo a los altos precios del
petróleo sino, también, a la transición de contratos que se llevó a cabo en
noviembre del 2010 . De allí que la contribución de las empresas públicas
no financieras subió 41 .2 por ciento .
La producción ecuatoriana de petróleo volvió a crecer después de la
baja que sufriera en 2009 y el estancamiento sufrido en 2010; 2013 termi-
nó con una producción de 550 mil barriles diarios de petróleo, frente a los
500 mil del año anterior .
Según el Banco Mundial, el crecimiento del Pib a precios constantes
es significativo . Si en 2010 el Pib creció en el Ecuador 3 .0 por ciento, para
2011 lo hizo en 7 .8 por ciento y en 2012 en 5 .1 por ciento .
De acuerdo con la misma fuente, y para tomar un sólo indicador de
desarrollo, la tasa de incidencia de la pobreza sobre el porcentaje de la
1 Correa califica de exitosa ronda petrolera pese a pocas ofertas, 03/Diciembre/2013 . http://www .hoy .com .ec/noticias-ecuador/correa-califica-de-exitosa-ronda-petrolera-pese-a-pocas-ofertas-596288 .html
población evolucionó también favorablemente: 32 .8 por ciento en 2010,
28 .6 por ciento en 2011 y 27 .3 por ciento en 2012 .
Todo esto nos lleva a pensar que las reformas en el sector energético
del Ecuador, sumadas al cambio que se está produciendo en su matriz
energética —cambio que implica depender cada vez menos de la genera-
ción de energía térmica y más de la energía renovable, fundamentalmen-
te de la generación hidroeléctrica—, permitirán al Ecuador alcanzar más
rápidamente sus metas de desarrollo y proporcionar a su población el
“buen vivir”, concepto que implica el pleno goce de sus derechos, el ejer-
cicio de sus responsabilidades, el respeto a la diversidad y la convivencia
armónica con la naturaleza .
Capítulo 3
El sector energético como pilar dedesarrollo e inclusión social
181
La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética de México
1 Pedro Joaquín Coldwell*
introDucción
En diciembre de 2012, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el
Lic . Enrique Peña Nieto, convocó a las principales fuerzas políticas del
país reunidas en el Pacto por México, con el objeto de impulsar un abani-
co de reformas constitucionales . Estas reformas tienen como fin recolocar
a México en el escenario mundial, superando rezagos y obstáculos que
han venido retrasando nuestro desarrollo . Una de estas iniciativas tras-
cendentales es la Reforma Energética .
anteceDentes
México fue forjando un modelo regulatorio en materia de energía y, par-
ticularmente, de hidrocarburos, mismo que se fraguó en tres grandes
momentos históricos:
a) La primera nacionalización del petróleo la realizaron los constituyentes
de 1917, quienes establecieron el dominio directo de la nación sobre los
hidrocarburos del subsuelo y propiciaron un régimen de concesiones
mediante el cual el sector privado podría participar en la exploración y
extracción de los hidrocarburos .
* Secretario de Energía del Gobierno de la República .
182 • Pedro Joaquín Coldwell
b) En 1938, el General Cárdenas lleva a cabo la segunda nacionalización
del petróleo en México, expropiando los bienes muebles e inmuebles de
la industria petrolera y, un año después, propone un modelo regulatorio
que era mucho más abierto del que después se fraguó .
En dicho modelo, el General Cárdenas propuso eliminar las concesio-
nes, estableciendo el sistema de contratos de utilidades compartidas y
de producción compartida para la exploración y extracción de hidrocar-
buros, manteniendo abiertas las concesiones para transporte, almace-
namiento y la transformación industrial del petróleo .
c) El modelo mexicano se cierra entre los años 1958 y 1960, con el gobier-
no del presidente Ruiz Cortines, donde se prohíben los contratos que
había establecido la reforma Cardenista, además de las concesiones en
materia industrial, de transporte y almacenamiento .
d) Con este hecho se crea un modelo mexicano donde la petrolera estatal
tenía que hacerlo todo debido a que las asociaciones estaban prohibidas
en territorio nacional y ninguna otra entidad, incluyendo Petróleos
Mexicanos (Pemex), podía explotar ni aprovechar esa riqueza . Sin em-
bargo, hacia finales del siglo xx y principios del actual, el modelo em-
pezó a acusar signos de rendimientos decrecientes . Recientemente es-
tos signos apuntaban a que si no hacíamos cambios a ese modelo la
seguridad energética del país y la competitividad económica de la na-
ción estarían en riesgo .
la iMPortancia De la reforMa energética
La producción de crudo en México ha disminuido pese a que se ha regis-
trado un crecimiento histórico de las inversiones en exploración y produc-
ción . Por ejemplo, mientras la inversión pasó de 26 mil millones de pesos
en 1997 a 288 mil millones en 2014, la producción disminuyó de 3,022
millones de barriles diarios a 2,340 millones en el mismo periodo .
La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética • 183
En el caso del gas natural, actualmente estamos importando alrede-
dor del 30 por ciento del que se consume en nuestro país . Por ejemplo, se
ha incrementado la demanda del gas natural al aumentar el consumo de
4,576 millones de pies cubicos diarios en 1997 a 8,009 millones en 2013,
mientras que la producción reflejó una insuficiencia al pasar de 4,467
millones de pies cúbicos diarios a 5,679 millones en el mismo periodo, lo
que propició que en 2013 las importaciones alcanzaran 29 por ciento del
consumo nacional .
En materia de gasolina, hoy en día, se está importando 46 por ciento
de la gasolina que consumimos . En productos petroquímicos, debiendo
ser México una potencia petroquímica, se importa 65 por ciento del
consumo nacional . En los últimos 9 años las pérdidas combinadas por
importación de gasolina y petroquímicos ascienden a 15 mil millones de
dólares .
Las tendencias están llevando a que, aproximadamente hacia 2018,
México se convirtiera en un país importador neto de energía, afectando
seriamente la seguridad energética de nuestro país . Estas importaciones
de gasolinas y de gas vienen principalmente de Estados Unidos, es así que
nos estábamos volviendo un país peligrosamente dependiente de energía .
Nuestro vecino del norte, que tradicionalmente había sido nuestro princi-
pal mercado, avanza de manera acelerada hacia la autosuficiencia en
materia de petróleo y gas .
En ese sentido, la competitividad económica del país se ha visto afec-
tada, principalmente, por el aumento de las tarifas eléctricas . Se calcula
que la tarifa promedio de la Comisión Federal de Electricidad (cfE) es 25
por ciento superior al promedio en los Estados Unidos, y sin subsidios,
aumenta a un 73 por ciento .
El riesgo de que las empresas mexicanas o las empresas extranjeras
establecidas en México se movieran al otro lado de la frontera y con ello
los empleos, era cada vez más alto; aunado al proceso acelerado de rein-
dustrialización de Norteamérica .
184 • Pedro Joaquín Coldwell
Hemos sido un país de extracción de petróleo prácticamente conven-
cional; por ejemplo, el yacimiento de Cantarell nos proporcionó abundan-
tes cantidades de petróleo, casi el 60 por ciento de la producción nacional .
Sin embargo, Cantarell está declinando fuertemente .
De los recursos prospectivos de México en materia petrolera, el 76 por
ciento está en aguas profundas y ultra profundas del Golfo de México y
requieren inversiones, capital muy fuerte, tecnología de punta y recursos
no convencionales; como lo son el petróleo y el gas que hay en los campos
de lutitas en el noreste del país, en yacimientos de Chicontepec, y en la
recuperación de los campos maduros .
En materia de electricidad, actualmente el 36 por ciento de la capaci-
dad instalada pertenece a la iniciativa privada y existe un potencial inte-
resante en cogeneración por parte de Petróleos Mexicanos (Pemex) , lo
que podría agregar cerca del 6 por ciento de la capacidad total .
Nuestra red de ductos es insuficiente y eso obliga a Pemex a recurrir
a transportar las gasolinas a través de auto tanques, con mayores costos .
En consecuencia, era necesario ajustar nuestro modelo regulatorio
hacia estas nuevas realidades .
iniciativa De reforMa energética constitucional
El presidente Enrique Peña Nieto, planteó una reforma a los artículos 25,
27 y 28 constitucionales, la cual incluyó 21 disposiciones transitorias que
fijan el nuevo diseño regulatorio de la industria energética mexicana .
Principios rectores de la Reforma Energética
Los 5 principios rectores de la Reforma son los siguientes:
• Reafirmar el principio constitucional de que la propiedad de los hidro-
carburos en el subsuelo es de la nación .
La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética • 185
• Crear libre concurrencia y competencia entre empresas del Estado y
particulares en todas las actividades, tanto en exploración y produc-
ción, transformación, logística y electricidad, en beneficio de los consu-
midores .
• Fortalecer a las empresas públicas y a los Órganos Reguladores, espe-
cíficamente a la Comisión Reguladora de Energía (crE) y a la Comisión
Nacional de Hidrocarburos (cnh), así como a la Secretaría de Energía .
• Fomentar la transparencia y la rendición de cuentas a lo largo del pro-
ceso de adjudicación y administración de los contratos inherentes a las
actividades extractivas de hidrocarburos .
• Proteger al medio ambiente y fomentar las energías limpias
Secretaría de Energía
Se fortalecerá a la Secretaría como cabeza del sector, dándole facultades
para definir la política energética, adjudicar asignaciones a Pemex, selec-
cionar áreas que podrán ser objeto de contratos para exploración y extrac-
ción de hidrocarburos, diseñará los contratos y los lineamientos técnicos
de las licitaciones que llevará a cabo la Comisión Nacional de Hidrocar-
buros en ejercicio de su autonomía y otorgará permisos para la refinación
del petróleo y el procesamiento del gas natural .
Empresas productivas del Estado
Pemex y la cfE dejarán de ser organismos públicos descentralizados para
convertirse en empresas productivas, cien por ciento propiedad del Esta-
do, las cuales gozarán de autonomía presupuestal y de gestión; asimismo,
contarán con un nuevo régimen fiscal conforme a estándares internacio-
nales . En el caso de Pemex, se simplifica el régimen fiscal el cual incluye
reducir la tasa de 71 .5 por ciento a 65 por ciento que aplica a la utilidad
neta, y el que la institución pague 90 mil millones de pesos anuales menos
en derechos .
186 • Pedro Joaquín Coldwell
La cfE tendrá facultades para contratar con particulares para ampliar,
modernizar, financiar y operar los proyectos de transmisión, cuando lo
considere conveniente, podrá celebrar contratos con privados para mo-
dernizar las zonas de distribución y reducir pérdidas, estableciendo pagos
por resultados . En este caso, se elimina el aprovechamiento actual que se
calcula como un porcentaje de sus activos, además de que pagará Impues-
to Sobre la Renta (isr) como cualquier otra empresa .
Para ambas empresas, el Gobierno Federal podrá asumir una propor-
ción de la obligación de pago de pensiones y jubilaciones en curso, siem-
pre que en el próximo año se modifique el contrato colectivo de trabajo .
Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
Este Fondo administrará de manera transparente el incremento de la
renta petrolera . Todos los ingresos que vengan de la actividad petrolera,
que no sean impuestos, irán a este fondo, el cual estará ubicado en el
Banco de México y será administrado por un Comité, integrado por cuatro
Consejeros independientes, propuestos por el presidente y ratificados por
el Senado de la República, el Gobernador del Banco de México, el secreta-
rio de Hacienda y el Titular de la Secretaría de Energía .
Este Fondo recibirá, administrará y distribuirá, bajo criterios de trans-
parencia, los ingresos petroleros de la nación; canalizará recursos para
ahorro de largo plazo, sistema de pensión universal, inversiones en cien-
cia, tecnología e infraestructura, para el desarrollo nacional y becas para
mexicanos de escasos recursos .
El Fondo tendrá como primer objetivo financiar hasta en un 4 .7 por
ciento del Producto Interno Bruto (Pib) del Presupuesto de Egresos de la
Federacion . El remanente se invertirá en un ahorro de largo plazo hasta
alcanzar 3 por ciento del Pib . Después de alcanzar esta meta, 60 por cien-
to del excedente se destinará a rubros específicos y el otro 40 por ciento
a ahorro de largo plazo .
La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética • 187
Seguridad industrial y protección al medio ambiente
Se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, la cual tendrá a su cargo la
regulación para la prevención y atención de accidentes e impondrá san-
ciones en toda la industria petrolera nacional, así como del cuidado del
medio ambiente .
De esta forma, las empresas petroleras que causen daño al medio
ambiente, serán responsables por sus actos .
Gas natural
Se espera que el gas natural permita reforzar los niveles de competitividad
en nuestra planta industrial presente y futura .
México podría ser un centro de distribución y transporte de gas natu-
ral y energías limpias y, en conjunto con América del Norte, podría resul-
tar atractivo para que fabricantes asiáticos y europeos se instalen en
nuestro territorio .
El gas natural a precios competitivos redundará en la multiplicación
de la planta productiva del país, en la producción de más energía eléctrica
y, a partir de este insumo conocido como el energético de transición, será
más amigable con el medio ambiente que otros hidrocarburos .
La apertura y la competencia para la industria petroquímica, así como
para el almacenamiento, transporte y refinación de petrolíferos, disminui-
rá costos, peligros e ineficiencias y podrá desatar el crecimiento no sólo
del sector sino de los que de él dependen .
En el sector de hidrocarburos se creará el Centro Nacional de Control
del Gas Nacional (cEnagas) el cual será un organismo público descentra-
lizado que administrará, coordinará y gestionará la Red Nacional de Duc-
tos y el almacenamiento del gas natural, garantizando a todos los partici-
pantes, productores e importadores de gas, la capacidad de reserva en el
Sistema Nacional de Gasoductos .
188 • Pedro Joaquín Coldwell
Industria eléctrica
La reforma en materia eléctrica constituye un paradigma en la competiti-
vidad económica y representa una reforma con alcance social, pues ga-
rantiza el acceso a la energía eléctrica al mantener las obligaciones de
servicio público y establecer el acceso universal como una prioridad de la
política energética .
Se reconoce en la Constitución el derecho de los particulares de gene-
rar electricidad y de comercializarla libremente .
Para ello se creó el Centro Nacional de Control de Energía (cEnacE)
como organismo público descentralizado e imparcial encargado del con-
trol operativo del Sistema Eléctrico Nacional que opera bajo reglas claras,
transparentes y equitativas, con el fin de otorgar interconexiones tanto a
generadores públicos como a privados .
En materia de generación se consolidará la apertura existente, fortale-
ciendo el marco legal para impulsar la generación distribuida en México; a
través de la legislación secundaria se reducirán las barreras de entrada
para aumentar la producción eficiente y limpia de energía y, con esto, ace-
lerar el retiro de plantas obsoletas para disminuir los costos de producción .
Las líneas de transmisión y distribución quedarán en manos del Es-
tado, la cfE seguirá administrando dichas redes, operando y dándole
mantenimiento, además hará la planeación de las redes de distribución de
manera conjunta con la Secretaría de Energía . Se impulsará un desplie-
gue acelerado de tecnologías de redes inteligentes como resultado de los
nuevos esquemas de contratación en distribución .
La reforma tiene una importante vertiente de protección y cuidado al
medio ambiente, busca incentivar el uso de energías y combustibles más
limpios, reducir las emisiones de contaminantes, eliminar obstáculos ju-
rídicos para proyectos de energías renovables, construir líneas de trans-
misión, dar acceso a créditos verdes preferenciales y crear órganos con
capacidad para regular y supervisar las actividades del sector; todo lo
La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética • 189
cual debe dar por resultado mayores inversiones, principalmente tratán-
dose de generación de electricidad por medios renovables .
Contratos y asignaciones
En exploración y extracción, los aspectos más relevantes se refieren a los
nuevos contratos de utilidad y producción compartida así como de licen-
cias y asignaciones, estas últimas a Pemex u otra empresa productiva del
Estado . Los contratos pueden suscribirlos las empresas productivas del
Estado (EPEs) asociadas con particulares o directamente particulares .
Estarán sujetos a rescición administrativa por causa grave, así como a
arbitraje internacional, conforme a las leyes mexicanas . Se considera la
posibilidad de participación directa del Estado en tres casos: la coexisten-
cia de campos, la transferencia de tecnología y el interés económico del
Estado . Asimismo, cuando se trate de yacimientos transfronterizos, los
contratos incluirán participación directa de Pemex de al menos 20 por
ciento en tanto se certifica si la formación geológica es transfronteriza .
En los casos donde Pemex no tenga capacidad técnica, financiera o de
ejecución, se celebrarán contratos con empresas nacionales o internacio-
nales y su selección se llevará a cabo mediante licitación, donde el criterio
de adjudicación prevalecerá a favor de quien ofrezca las mejores condicio-
nes económicas para el Estado . Cabe destacar que el proceso de licitación
incluye cuatro instancias: primero, el diseño del contrato que contempla
la selección de las áreas, los lineamientos de los contratos y las condicio-
nes fiscales; segundo, el proceso licitatorio que involucra la base de datos
de información geologica, la licitación y adjudicación del contrato y la
suscripción del mismo; tercero, la aprobación del plan de desarrollo o
exploración, la autorización de exploración superficial y la administración
técnica del contrato; y cuarto, la administración de los ingresos petroleros
que se refiere a las actividades del Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo .
190 • Pedro Joaquín Coldwell
Órganos reguladores coordinados del sector energético
La reforma busca fortalecer la rectoría del Estado proveyéndole de los
instrumentos necesarios para implementar la política energética . Por ello,
dotará de atribuciones a los órganos reguladores en materia de costos,
acceso universal, seguridad, confiabilidad y energías limpias .
A la cnh y a la Comisión Reguladora de Energía (crE), se les otorgarán
autonomía jurídica, técnica y de gestión, además de que se les dotará de
autosuficiencia presupuestaria .
Todas las licitaciones de extracción y exploración de hidrocarburos
serán llevadas a cabo por la cnh, la cual comprenderá dentro de sus atri-
buciones: declarar a los ganadores, suscribir y administrar los respecti-
vos contratos .
Por otra parte, a la crE se le otorgarán facultades para regular el al-
macenamiento, el transporte y la distribución por ducto de productos
petrolíferos, otorgar permisos para la generación de energía y fijar tarifas
de porteo para transmisión y distribución de electricidad .
Adicionalmente, se fortalece a los citados Órganos Reguladores al
plantear una nueva integración de sus órganos de gobierno con Comisio-
nados propuestos por el presidente de la República y designados por la
Cámara de Senadores a partir de una terna, estando en sus cargos siete
años con renovación escalonada . Los acuerdos y resoluciones de los
Comisionados serán de carácter público, y éstos no podrán conocer de
asuntos en los que tengan conflicto de interés . Habrá al menos dos Comisio-
nados en las reuniones con los regulados y se generará una minuta pública,
y el proceso se guiará por un código de ética .
Transparencia
Se asegurará la transparencia y la rendición de cuentas, evitando decisio-
nes discrecionales . Por ello, se establecerá un sistema de auditorías exter-
La propuesta del Gobierno Federal para la Reforma Energética • 191
nas para supervisar la contabilidad relacionada con los contratos de ex-
ploración y extracción .
El procedimiento de contratación se llevará a cabo a través de licita-
ciones que se definirán en sesiones públicas, transmitidas en tiempo real
por Internet . En este contexto, se otorgará el contrato a quien ofrezca el
mayor pago al Estado y el mayor compromiso de inversión .
Igualmente, se ordenará que todos los contratos tengan “cláusula de
transparencia” y reconocerá el derecho de los ciudadanos a verificar los
pagos a las empresas que deberán ser divulgados públicamente, tanto
de las contraprestaciones, las contribuciones, así como los pagos esta-
blecidos .
conteniDo nacional
Existirá igualdad de condiciones de calidad, precio y entrega . El Provee-
dor Nacional tendrá prioridad sobre el extranjero . La preferencia a empre-
sas nacionales se dará cuando ofrezcan condiciones similares de precios,
calidad y entrega oportuna . El objetivo de lo anterior, es que las asigna-
ciones y contratos alcancen un promedio mínimo de contenido nacional .
Las asignaciones y contratos deberán alcanzar gradualmente las me-
tas establecidas . Aumentará a partir de 25 por ciento en 2015, hasta 35
por ciento en 10 años .
La Secretaría de Economía creará una Unidad Especializada, la
cual definirá la metodología de medición y supervisará el cumplimien-
to del porcentaje mínimo, mientras la cnh penalizará su incumpli-
miento . Adicionalmente, se creará el Fideicomiso Público para Promo-
ver el Desarrollo de Proveedores y Contratistas Nacionales de la
Industria Energética .
conclusión
Esta reforma es la piedra angular para contar con un sector energético
acorde al siglo xxi, competitivo y eficiente, que acelere el desarrollo del
país .
La Reforma Energética tiene por objetivo beneficiar la economía de las
familias mexicanas, generar más empleos y fortalecer la soberanía nacio-
nal . Es tiempo de ir hacia adelante, de aprovechar la gran oportunidad que
tenemos de iniciar juntos una nueva y mejor etapa de nuestra historia .
193
Pemex, la industria petrolera y la Reforma Energética1 Emilio Lozoya*
La reforma a la Constitución en materia Energética, y más específicamen-
te, en materia petrolera, marca un hito en la historia de la industria del
gas y del petróleo en México y, por supuesto, en la de Petróleos Mexicanos .
Por primera vez en muchas décadas se han producido cambios tras-
cendentales al marco legal de la actividad, guiados no por principios ideo-
lógicos sino por una consideración práctica que puede resumirse en la
pregunta: ¿cómo pueden México y los mexicanos obtener el mayor ingre-
so posible de sus riquezas naturales?
La Reforma Energética responde esta pregunta en dos vías: por un
lado, establece que la propiedad de los recursos de hidrocarburos debe
seguir siendo de la nación (su enajenación no tendría sentido económico
a mediano plazo) y, por el otro, abre el abanico de posibilidades de explo-
tación de esos recursos para maximizar la renta en cada tipo de yacimien-
to, tomando en cuenta sus características específicas y las capacidades de
los distintos participantes actuales (Pemex) y potenciales .
Al proceder de esta manera, el Constituyente Permanente ha dotado
a la industria de un marco regulatorio competitivo que —una vez proce-
sada la legislación secundaria— dará lugar a un incremento sustancial en la
inversión en el sector, tanto por parte de Pemex que tendrá un régimen
* Director General de Pemex .
194 • Emilio Lozoya
fiscal comparable al de las empresas petroleras de otros países, como por
parte de los nuevos participantes en la industria .
Si bien el crecimiento de la inversión en la industria será gradual, la
perspectiva de mediano plazo es que alcance un nivel de más del doble de
la que Pemex realiza actualmente . Esto, por sí sólo, significaría aumentar la
inversión en más de dos puntos porcentuales del Pib con el consecuente
incremento en la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto y,
desde luego, en la tasa de crecimiento del empleo .
A Petróleos Mexicanos la Reforma Energética le presenta un gran
reto pero al mismo tiempo le ofrece los instrumentos para superarlo . Pe-
mex debe demostrar capacidad técnica y de gestión en la ronda cero de
asignación de bloques territoriales para exploración y producción, y debe-
rá enfrentar la competencia directa de otras empresas en la asignación de
bloques adicionales y en las actividades aguas abajo como refinación,
petroquímica, transporte y distribución de hidrocarburos .
Al mismo tiempo, sin embargo, la reforma transforma a Pemex en una
empresa productiva con autonomía de gestión que la libera de restriccio-
nes propias de una dependencia administrativa más que de una empresa;
la dota de un nuevo régimen de gobierno corporativo, incluyendo órganos
de control interno propios de una empresa; le permite adoptar una estruc-
tura interna más ágil y eficiente que evite duplicidades; le abre las puertas
a una gestión empresarial y meritocrática del capital humano que le per-
mita atraer y retener el talento que es crucial en la industria y, gracias al
nuevo régimen fiscal, le permite incrementar sus inversiones en función
de sus resultados .
Por otra parte, la reforma aumentará la transparencia y la rendición
de cuentas en la industria y en Petróleos Mexicanos por tres caminos:
• Las nuevas facultades de los órganos regulatorios, en particular la cnh
(que implican que Pemex deje de ser juez y parte al establecer sus prio-
Pemex, la industria petrolera y la Reforma Energética • 195
ridades de inversión) harán más transparente el proceso de prioriza-
ción de proyectos de Pemex .
• En segundo lugar, la reforma establece que los procesos de licitación y
asignación de bloques, lo mismo que los pagos de diverso tipo que se
hagan al amparo de los contratos con empresas privadas, sean públi-
cos .
• En tercer lugar, la participación de Pemex en asociación con empresas
líderes a nivel mundial implicará mayor transparencia y divulgación de
información .
En suma, los cambios constitucionales recién aprobados, y los que se
producirán en la legislación secundaria en los próximos meses, abren un
panorama claramente optimista . México tendrá la posibilidad de incorporar-
se a la revolución energética de América del Norte, con las consecuencias
favorables que ello implica directamente sobre la inversión, el crecimiento y
el empleo, e indirectamente al contar con una oferta abundante, creciente
y a precios competitivos de energéticos, y en particular, de gas natural .
Tenemos con la reforma la oportunidad de maximizar la riqueza que
obtenemos de los amplios recursos de hidrocarburos de nuestro subsue-
lo y con ella, relanzar el crecimiento y el desarrollo de México . Se trata de
eso, de una oportunidad . La tarea (y el reto) de los próximos años será
aprovecharla .
Con ese objetivo en mente hemos lanzado un ambicioso programa de
transformación de Petróleos Mexicanos para garantizar que la mayor
empresa de México avance hacia el objetivo estratégico de convertirse en
la empresa líder en cada mercado en el que participe .
¿Qué objetivos concretos nos hemos planteado para hacer realidad
esta visión estratégica?
El primero tiene que ver con la sustentabilidad en el tiempo de nuestra
participación en el mercado petrolero.
196 • Emilio Lozoya
Tenemos que garantizar la reposición y el crecimiento de las reservas de
hidrocarburos sobre las que se basa nuestra producción . Esto implica
definir un nivel de producción óptimo, es decir, definir el nivel de produc-
ción máximo sostenible a lo largo del tiempo .
El segundo objetivo tiene que ver con la definición de los mercados objetivo
en los que queremos participar y con la definición de los mecanismos para
posicionarnos y para crecer en esos mercados.
Esto supone establecer una estrategia de comercialización integral
que rompa los compartimientos estancos que tenemos ahora y que busque
maximizar valor para Pemex independientemente del “interés” entre co-
millas de cada unidad de la empresa .
Buscamos, entonces, producir el máximo posible para colocarlo en los
mercados más rentables .
De esta manera buscamos alcanzar el tercer objetivo principal que tiene
que ver precisamente con generar valor.
En las nuevas condiciones establecidas por la Reforma Constitucional,
el criterio rector de todas las decisiones (las grandes lo mismo que las
pequeñas lo mismo al evaluar proyectos que al definir procesos) será el
de generar valor .
De aquí los siguientes dos objetivos principales .
El cuarto debe ser el de alcanzar la excelencia en el desarrollo de proyectos.
No podemos ser una petrolera líder si no somos capaces de concebir
y desarrollar nuestros proyectos en el tiempo y dentro del presupuesto
preestablecido .
De la misma forma, y este es nuestro quinto objetivo, en el terreno opera-
tivo debemos alcanzar niveles elevados de eficiencia.
Debemos ubicarnos en los primeros lugares en términos de competiti-
vidad en cada uno de los aspectos operativos relevantes, tanto en explora-
ción y producción como en la transformación industrial de los hidrocarbu-
ros . Sólo así podremos aspirar a una posición de liderazgo en los mercados .
Pemex, la industria petrolera y la Reforma Energética • 197
Para alcanzar estos cinco objetivos que en resumen se refieren a qué
y cuánto producir, y a cómo desarrollar proyectos y cómo operar en lo
sustantivo de manera eficiente (todo alineado a generar valor), estamos
decididos a transformar a Petróleos Mexicanos .
Las acciones a realizar para llevar a cabo esta transformación se agrupan
en cuatro grandes vertientes. Algunas ya se han puesto en marcha, otras
están en fase de diseño y otras en etapa de implementación . Otras más
deben esperar para definir sus detalles a que se apruebe la legislación
secundaria de la Reforma .
Pero lo importante es tener claridad de rumbo y buscar que todas las
acciones estén alineadas al logro del objetivo estratégico de convertir a
Pemex en una empresa líder, en una empresa competitiva .
El primer conjunto de iniciativas prioritarias agrupa a todo lo que se re-
fiere con la necesidad de enfocar el portafolio de negocios de Pemex a las
actividades sustantivas y de alta rentabilidad .
Esto implica que en las actividades aguas arriba habremos de concen-
trarnos en ser un jugador estratégico en la exploración y producción de
hidrocarburos, con una posición relevante en el mercado mundial de
crudo y, al igual que en transformación industrial, en ofrecer productos
de calidad consistente .
Implica decir también que buscaremos el desarrollo de nuevos nego-
cios donde haya oportunidades rentables, ya sea solos o en alianza con
otras empresas, aprovechando nuestro conocimiento de la geología y de
la forma de operar en México; lo mismo que nuestro conocimiento del
mercado de hidrocarburos y productos industriales . Todo ello nos con-
vierte, sin duda, en socios atractivos, situación que deberemos aprove-
char en el proceso de generación de valor .
La segunda vertiente de acciones destinadas a transformar a Pemex es
la que agrupa los distintos aspectos de lo que será un nuevo modelo ope-
rativo para Petróleos Mexicanos .
198 • Emilio Lozoya
Este nuevo modelo implica, en primer lugar, el rediseño del gobierno
corporativo de Pemex, lo cual es de hecho un imperativo planteado por la
Reforma Constitucional .
Pero además de cambiar la composición y funciones del Consejo de
Administración de la empresa, para acercarlos a lo que en general hace
cualquier otra empresa, estamos planteando también adoptar las mejores
prácticas en el tema de control interno .
Se trata de disponer de un sistema de control que garantice un grado
de seguridad razonable en el cumplimiento de los objetivos estratégicos de
Pemex .
Los objetivos de este sistema de control interno, como en cualquier empre-
sa, serán velar por la eficacia y eficiencia de los procesos, garantizar la
confiabilidad y oportunidad de la información, garantizar el cumplimiento
del marco jurídico y tener una adecuada administración de riesgos .
Además de un nuevo sistema de gobierno corporativo y un nuevo
sistema de control interno, el nuevo modelo operativo supone también un
cambio en la forma de hacer las cosas .
Por ello estamos poniendo en marcha un sistema de gestión por proce-
sos que acabe con los compartimientos de responsabilidad y que haga
más ágil la toma de decisiones en línea con las mejores prácticas de nego-
cios en la industria .
Con este modelo de gestión por procesos buscamos hacer mejor y más
rápido las cosas en las áreas de apoyo como finanzas, administración,
servicios jurídicos y suministros, con el fin de que las áreas de negocio
puedan centrarse en el objetivo de convertirnos en una empresa compe-
titiva en cada mercado en el que estemos presentes .
Dentro de esta vertiente de acciones se ubica también la transformación de
la estructura de Pemex que mencioné más arriba, guiados como en todas las
demás acciones por la búsqueda de la creación de valor,en este caso, a
través de eliminar duplicidades para reducir costos y a través del estímu-
lo que supondrá el eliminar separaciones que no tienen mucho sentido
Pemex, la industria petrolera y la Reforma Energética • 199
comercial, como las que se establecen entre petroquímica básica y petro-
química, o entre refinación y petroquímica, para que nuestros equipos
adopten un verdadero enfoque de mercado .
La tercera vertiente de acciones que estamos emprendiendo tiene que
ver con la necesidad de implantar un sistema que nos permita alcanzar
la excelencia operativa .
Para ser competitivos tenemos que garantizar el uso óptimo de nues-
tros activos y el uso de la capacidad instalada en nuestras múltiples y
complejas instalaciones productivas .
Esto implica garantizar que nuestras instalaciones se utilizan de ma-
nera segura . Tener bajos niveles de seguridad no sólo es intolerable desde
el punto de vista de la obligación ética de proteger a nuestros trabajadores
sino también desde la perspectiva de maximizar el valor que obtenemos
de los activos de la empresa .
Al mismo tiempo, también debemos garantizar que los niveles de con-
fiabilidad en la operación se encuentren no sólo por encima de los están-
dares internacionales sino incluso dentro del cuartil superior entre las
empresas petroleras del mundo .
En suma, las tres vertientes que he descrito hasta aquí suponen una rein-
geniería mayor en Petróleos Mexicanos.
Supone, la primera, modificar el criterio guía de la empresa al enfocar
nuestro portafolio de negocios en las actividades sustantivas y de alta
rentabilidad; la segunda implica cambiar la forma en que está organizada
la empresa, la forma que adopta el gobierno corporativo y la manera en
que gestionamos la empresa . Y la tercera, la que se vincula a la excelencia
operativa, implica modificar de fondo la forma en que hacemos las cosas,
ya no en el aspecto administrativo sino en el terreno de la operación mis-
ma, en los campos petroleros y en las plantas industriales .
Si tenemos éxito en estas tres vertientes, seguramente habremos
avanzado un trecho importante en el camino al liderazgo, en el camino a
la competitividad, pero de ninguna manera es esto suficiente para conver-
tir a Pemex en la empresa líder en el mercado .
La competitividad de una empresa, a final de cuentas, está ligada a la
competitividad de todos y cada uno de quienes la integran, de cada traba-
jador de campo y administrativo, de cada técnico, de cada ingeniero y de
cada gerente .
Con los cambios que he descrito seguramente se irán modificando
algunos comportamientos en la dirección deseada . Pero la competitividad
supone modificar también las actitudes y, a final de cuentas, los valores
de cada individuo en la organización .
Es por ello que la cuarta vertiente de acciones que se está poniendo en
marcha para transformar a Pemex tiene que ver con la creación de una cultura
de alto desempeño, una cultura para la competitividad.
Para ello hemos comenzado a poner en práctica un sistema de gestión
del capital humano basado en el mérito y el desempeño que, por una par-
te, ofrecerá las oportunidades de ascenso y de aumento en las percepcio-
nes a quienes más contribuyan al logro de los objetivos de la organización .
Por la otra, el sistema buscará ofrecer en todo momento los medios (entre
otros la Universidad Corporativa Pemex) para que nuestros trabajadores
—lo mismo que nuestros técnicos y los mandos medios y altos— se capa-
citen y adquieran las habilidades necesarias para mejorar su desempeño .
Se trata, en suma, de un verdadero programa de transformación inte-
gral de Petróleos Mexicanos que está diseñado para enfrentar los retos
que le plantea la reforma a Pemex y para aprovechar las oportunidades y
el margen de maniobra que ha generado esta histórica reforma .
Estoy convencido que con el apoyo y la participación —con la visión y
el talento— de los petroleros podremos salir adelante . Pemex estará, co-
mo ha estado a lo largo de sus más de 76 años de historia, a la altura de
los retos que le plantea una realidad siempre cambiante .
201
Reforma Energética: la historia desde el Congreso1 David Penchyna*
La energética es una de las reformas más trascen-dentes de las últimas cinco décadas, que ayudará a México a enfrentar con éxito los retos del siglo xxi.
Presidente Enrique Peña Nieto .
Al momento de escribir esta colaboración para el esfuerzo editorial reali-
zado por la Fundación Colosio, A .C ., el Senado de la República ha proce-
sado hasta llevar al Pleno la propuesta de Reforma Energética más impor-
tante en la historia de México . Me atrevo a plantearlo porque el gran hito
de la historia en materia Energética, la expropiación de 1938, demandó la
voluntad y la visión del presidente Lázaro Cárdenas, pero no el complejo
proceso parlamentario que requiere una Reforma Constitucional en un
contexto democrático altamente competitivo, sin mayoría absoluta para el
partido gobernante desde hace quince años .
México ha atravesado una paradoja política en cuanto a los ejes que
deben normar la explotación de la riqueza energética: mientras el merca-
do global se movió en 180 grados, el Poder de la Unión, mandatado a
procesar una reforma de gran calado, fue escenario —en los últimos tres
lustros— del novísimo disenso, la alternancia, las nuevas mayorías, los
contrapesos al Poder Ejecutivo, y vale la pena reconocerlo, el inmovilismo
en asuntos estratégicos .
Así, mientras el mercado del gas se revolucionó al norte de la fron-
tera, el cortoplacismo político clausuró cualquier posibilidad de una re-
forma a fondo . Mientras las reservas caían y el petróleo fácil se acababa,
* Senador de la República por el Pri y presidente de la Comisión de Energía .
202 • David Penchyna
seguíamos debatiendo de forma dogmática el pasado y no el futuro de la
explotación de hidrocarburos . La obligada adaptación al nuevo mercado
de energéticos llegó al mismo tiempo que la natural adaptación a la de-
mocracia competitiva con alternancia federal y local, sin mayorías en las
Cámaras .
En este marco, es indudable que el Pacto por México estableció un
“piso mínimo” para el acuerdo político . Destacando entre un mar de dife-
rencias islas de oportunidad y de consenso para instrumentar reformas,
el Pacto quedará en los registros de la vida pública como un instrumento
que es por diseño tan efímero como eficaz .
la construcción De una reforMa energética
La Reforma Energética que concentró la mayor posibilidad de consenso
reúne una característica elemental: plantea modificaciones constituciona-
les relevantes . El presidente Enrique Peña Nieto presentó una iniciativa
de reforma —el Pri la hizo suya— que, sin demérito del contenido nacio-
nal, planteó una transformación profunda del sector energético desde el
texto constitucional . El Partido Acción Nacional hizo una propuesta cen-
trada en la participación de la iniciativa privada a través del esquema de
licencias, entre otras modificaciones al marco normativo . El Partido de la
Revolución Democrática planteó una serie de modificaciones a leyes re-
glamentarias que de alguna manera representan una evolución de la re-
forma de 2008 .
La coincidencia política radicó en la modificación de carácter consti-
tucional . ¿Por qué?, porque en los años del disenso político, el consenso
parlamentario alcanzó para reformas a leyes secundarias que resultaron
claramente insuficientes para los retos que enfrenta Pemex, la Comisión
Federal de Electricidad y el sector energético nacional .
Al cristalizar el acuerdo en una modificación constitucional, será ésta
la reforma más trascendente desde que la Carta Magna fuese promulgada
Reforma Energética: la historia desde el Congreso • 203
en 1917 . Más allá de hitos y apreciaciones desde dentro, ésta puede cons-
tituirse en la reforma más importante para la economía mexicana en dé-
cadas . No sólo se garantiza la viabilidad financiera, operativa y adminis-
trativa de Pemex; por primera vez se le otorga el carácter de empresa
productiva . La apuesta es por la despetrolización del presupuesto, la
competitividad y productividad de Pemex, la competencia en un sector
hasta ahora monopolizado por Ley, y el aprovechamiento eficiente de los
recursos naturales .
la reforMa energética constitucional
Los siete fundamentos del Nuevo Modelo Energético Mexicano establecen
que:
1 . Los recursos son propiedad de la nación .
2 . El Estado es rector de la política energética .
3 . El Estado es poseedor de vigorosas empresas productivas .
4 . El sector energético está abierto a la competencia .
5 . La renta petrolera se considera como palanca de la estabilidad y el
desarrollo .
6 . Es responsable con la sustentabilidad y el medio ambiente .
7 . Está obligado a la transparencia y mejores prácticas .
el estaDo es rector De la Política energética
La sEnEr establece, conduce y coordina la política energética del país .
Adjudica asignaciones (incluida la ronda cero) y establece términos para
fomentar el acceso abierto del sector eléctrico . La shcP establece las con-
diciones económicas para licitaciones y contratos . La Semarnat es respon-
sable de la regulación ambiental a través de la Agencia Nacional de Segu-
ridad Industrial y Medio Ambiente .
204 • David Penchyna
organisMos DesconcentraDos
1 . cnh: Da asesoría técnica a sEnEr, recopila información geológica, rea-
liza y asigna licitaciones y supervisa planes de extracción .
2 . crE: En el área de Hidrocarburos regula y otorga permisos de almace-
namiento, transporte, distribución, acceso a ductos y venta . En el área
de Electricidad: regula y otorga permisos para generación, así como
tarifas de porteo .
organisMos DescentralizaDos
cnc Gas, es operador del sistema nacional de ductos de transporte y al-
macenamiento . Recibe transferencias de Pemex (empresa productiva) .
cnc Electricidad, es operador del sistema eléctrico nacional, el mer-
cado eléctrico mayorista, el acceso a la red nacional de transmisión y
redes generales de distribución . Recibe transferencias de cfE (empresa
productiva) .
¿Qué se reforMó?
Tres artículos constitucionales: 25, 27 y 28, y 21 disposiciones transito-
rias; lo que obliga al Congreso a realizar adecuaciones a 26 leyes secun-
darias, número aproximado de leyes que serán modificadas o adecuadas
según los transitorios aprobados; la cifra final puede variar (abril de 2014) .
¿cóMo funciona el nuevo MoDelo abierto?
Hidrocarburos
La reforma abre un abanico de esquemas para que el Estado elija el que
más le conviene de acuerdo con el proyecto:
Reforma Energética: la historia desde el Congreso • 205
Contratos de Servicios
Acuerdo en el que se contrata a un privado para realizar una tarea espe-
cífica, por la que obtiene una remuneración previamente establecida, en
efectivo .
Contratos de Utilidad Compartida
Acuerdo en el que la utilidad (después de impuestos y después de la renta
petrolera) es dividida entre el Estado y los actores privados, a pagarse en
efectivo .
Contratos de Producción Compartida
Acuerdo en el que se asignan porcentajes de la producción (en especie)
para el Estado y para el sector privado; no limita el pago de impuestos y
de la renta .
Licencias
Acto administrativo en el que se realiza una asignación para que las par-
tes actúen por ordenanza del Estado; el pago es con transmisión onerosa
de hidrocarburos .
Electricidad
Se amplía la apertura del sistema eléctrico que se había iniciado con la
reforma de 1992, para que quedara como sigue:
Generación y distribución eléctrica
Se abre la generación y la distribución de electricidad para que los entes
privados puedan participar libremente en el mercado, bajo la tutela de la
Comisión Reguladora de Energía .
206 • David Penchyna
Transmisión y suministro
El Estado mantiene monopolio sobre la transmisión y el suministro de
energía eléctrica . Sin embargo, se permite que particulares financien,
instalen, mantengan, gestionen, operen o amplíen la infraestructura ne-
cesaria para ello .
Las modalidades de contratación serán establecidas en las leyes se-
cundarias .
las leyes secunDarias y los Plazos
Calendario establecido en los artículos transitorios:
• El 20 de diciembre de 2013 se promulgó la Reforma Energética Consti-
tucional .
• El 28 de febrero de 2014 se presentó la Estrategia Nacional de Energía
al Congreso de la Unión .
• El 21 de marzo concluyó la Ronda Cero donde Pemex sometió a consi-
deración de la sEnEr los campos petroleros de su interés .
• El 14 de abril es la fecha límite para la ratificación de la Estrategia Na-
cional de Energía por parte del Congreso de la Unión .
• El 17 de septiembre la cnh emitirá la resolución que la sEnEr dará a la
empresa, luego vendrán las firmas de contratos en que la cnh partici-
pará también campo por campo para iniciar con las rondas subsecuen-
tes de contrataciones con privados .
ruMbo al futuro: las reforMas secunDarias PenDientes
• Diciembre de 2014: límite para que el Congreso haga adecuaciones al
marco jurídico en temas de medio ambiente, y para establecer el régi-
men de transición a energías limpias .
Reforma Energética: la historia desde el Congreso • 207
• Abril de 2015: es el plazo máximo para que, por decreto, el Ejecutivo
cree el Centro Nacional de Control de Gas Natural y el Centro Nacional
de Control de Energía .
• Leyes nuevas: la ley de Hidrocarburos, reglamentaria de los artículos
27 y 28 .
• Diciembre de 2015: fecha límite para que Pemex y cfE realicen la tran-
sición para convertirse en empresas productivas .
Las leyes de cnh, de crE de Pemex, de cfE, de ingresos sobre Hidro-
carburos (lish), de Energía Geotérmica, y Ley reglamentaria de la indus-
tria eléctrica .
Se consideran como leyes nuevas estos ordenamientos debido a la
magnitud y trascendencia de los cambios que deberán realizarse en ellos .
Rumbo al futuro: las reformas secundarias pendientes .
leyes a MoDificar
• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
• Ley Federal de Entidades Paraestatales
• Ley General de Deuda Pública
• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
• Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
• Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas
• Ley Minera
• Ley de Coordinación Fiscal
• Ley Federal de Derechos
• Ley de Inversión Extranjera
• Ley de Asociaciones Público-Privadas
• Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables
• Ley General de Cambio Climático
• Ley de Aguas Nacionales
208 • David Penchyna
• Ley de Responsabilidad Ambiental
• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente
• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
• Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía
los retos Por venir
Tenemos poco tiempo y retos muy grandes por alcanzar: generar las
leyes secundarias en materia de transparencia, consolidar la Comisión
Nacional Anticorrupción así como la Comisión Nacional de Hidrocarbu-
ros, dar integridad al Instituto Nacional Electoral y a la Comisión de
Competencia Económica, al Consejo de la Judicatura, a los Magistrados
electorales locales, promulgar las leyes secundarias en materia Energé-
tica, promulgar las leyes en Telecomunicaciones, la de Seguridad Uni-
versal, la de Energía, la de radiodifusión, la Reforma al Campo, la de la
fEPadE, el cofiPE, la Política, la de Transparencia, la de Seguridad Social
y la de Competencia .
Es necesario contar con una Reforma Energética blindada para garan-
tizar certeza jurídica . La Consulta Popular NO procede en el caso de la
Reforma Energética ya que no aplica a Reformas Constitucionales . La
única vía que existe para modificar el texto o cualquier artículo de la Cons-
titución es mediante un nuevo procedimiento de reforma Constitucional .
Con excepción del proceso de reforma Constitucional (artículo 135 cons-
titucional), no hay ningún otro medio para cambiar un artículo de la
Constitución; ni siquiera la Suprema Corte de Justicia de la nación tiene
facultad para revisar el contenido de las reformas constitucionales .
reflexiones finales: la resPonsabiliDaD De Mover a México
La Reforma Energética es también garante de soberanía . Sé que el eje
discursivo de la oposición a la reforma insistirá siempre en descalificar
Reforma Energética: la historia desde el Congreso • 209
cualquier propuesta en la materia con el falaz argumento de que Méxi-
co pierde soberanía si la iniciativa privada invierte y participa en la
cadena de valor de los hidrocarburos . Disiento . México defiende su
soberanía energética en tanto aumenta su capacidad de inversión, ex-
ploración, explotación, producción y procesamiento de hidrocarburos .
México defiende su soberanía al garantizar un tren de inversiones para
aumentar la capacidad de refinación y disminuir en el mediano plazo la
importación de combustibles . México defiende su soberanía al garanti-
zar que la empresa pública más importante será liberada de grilletes
fiscales que inhibieron por décadas la reinversión de utilidades y el
desarrollo tecnológico .
Como Senador de la República, puedo dar cuenta de este largo y com-
plejo proceso de encuentros y desencuentros en un asunto estratégico .
Queda claro que la ventana de oportunidad política para aprobar la Refor-
ma Energética no se abre todos los años, ni todas las décadas . México
debió transitar el desierto de la confrontación estéril y la parálisis en la
relación Ejecutivo-Legislativo, para poder valorar el brevísimo y valioso
espacio de consenso y de mayorías democráticas .
En el diario de los debates quedarán inscritas las palabras que en
este año de cambios sustantivos hemos vertido sobre este asunto toral
para la nación . Espero como mexicano, como ciudadano, como legislador
y como padre, que las generaciones que nos sucedan recuerden el año de
2013 como el momento clave en que la transición crispada pudo reencau-
zar, a través del acuerdo, el mandato transformador de la sociedad .
Hace 75 años, el General Cárdenas garantizó a través de una decisión
que la riqueza energética de México se convirtiera en motor de la prospe-
ridad y el fortalecimiento de las instituciones . Nuestro deber es apostar
por que dentro de 75 años los mexicanos del ocaso del siglo xxi recuerden
que la Soberanía que representa al pueblo de México en el Congreso, supo
—a través de la Reforma Energética— convertir la riqueza energética en
motor de prosperidad en su tiempo y circunstancia .
Orgulloso de lo que México puede y debe construir a partir de la ener-
gía, puedo decir que la LXII Legislatura habrá de ser recordada por accio-
nes y no por omisiones . Como en el largo proceso que antecedió la pre-
sentación del dictamen al Pleno, la nación tiene y tendrá siempre la palabra .
211
Reforma Energética: proceso de negociación*1 Marco Antonio Bernal**
La trascendencia de la Reforma Constitucional en materia Energética expli-
ca, en buena parte, la riqueza e intensidad de la discusión pública que tuvo
lugar a lo largo del proceso legislativo que condujo a su diseño y aproba-
ción, tanto como la relevancia de dar cuenta y reflexionar sobre las distin-
tas etapas y los principales temas de nuestra negociación parlamentaria .
Este recuento tiene especial importancia en la actualidad, muy cerca
de que se discutan las leyes secundarias correspondientes a esta reforma
y, con seguridad, encuentra el mejor espacio para realizarlo en el Reporte
cesop de la Cámara de Diputados . En primera instancia, tiene lugar un
breve recorrido por los distintos momentos en que se hicieron propuestas
de Reforma Energética en los años recientes, luego se consignan las prin-
cipales iniciativas de Ley presentadas y el proceso legislativo que involu-
cró a las dos cámaras del Congreso de la Unión; en seguida se ubican tres
aspectos cruciales del debate parlamentario en las comisiones legislativas
y, hay una reflexión sobre el significado de este proceso legislativo en el
marco de la función institucional que el Congreso desempeña hoy en
el régimen político y en la transformación nacional que vive el país .
* El presente trabajo es una reproducción de lo publicado en el rEPortE cEsoP, Conside-raciones en Torno a la Reforma Energética, núm . 72, febrero de 2014, pp . 5-8 previa autoriza-ción del autor
** Diputado Federal por el Pri, LXII Legislatura, presidente de la Comisión de Energía .
212 • Marco Antonio Bernal
Conviene empezar por el amplio debate que tuvo lugar en los años y
décadas recientes en torno al sector energético nacional, y cómo fue ocu-
pando un lugar prioritario en la agenda nacional . Los posicionamientos
de los distintos actores políticos se fueron definiendo y los diagnósticos de
distinta especie y calidad se multiplicaron, en tanto se agudizaba el decli-
ve progresivo de la producción petrolera nacional y se estrechaba el mar-
gen operativo y presupuestal de Pemex debido al esquema fiscal a que
está sujeto por la federación .
Recientemente, esta discusión cobró aún mayor relevancia a causa del
cambio geopolítico en el mercado energético regional y mundial por la
revolución energética en Estados Unidos y por la inquietante paradoja de
que México sea un importador neto de gas y gasolinas, por un lado, y por
el otro, un productor y exportador de petróleo con la cuarta reserva de
gas de lutitas .
Durante la administración del expresidente Vicente Fox, en el marco
de la primera alternancia política que atravesó el país al empezar el siglo,
se presentó una serie de reformas en materia de energía eléctrica, petró-
leo y gas natural que ubicó partes esenciales del debate contemporáneo
sin haber prosperado por una deficiente operación política al interior del
Congreso, y por la extrema polarización entre las principales fuerzas
políticas y parlamentarias hacia el final de aquel sexenio . Entre las inicia-
tivas presentadas, cabe mencionar la propuesta de liberalización del sec-
tor eléctrico en el rubro de las actividades industriales y comerciales y la
exportación de electricidad, la ampliación de las facultades de la Comisión
Reguladora de Energía y la apertura al sector privado y social de las acti-
vidades de transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos .
El siguiente punto de referencia en el debate sobre la Reforma Ener-
gética es el paquete de reformas presentado por el entonces presidente
Felipe Calderón (aprobado en octubre de 2008), el cual estableció la rees-
tructuración del gobierno corporativo de Pemex e introdujo un nuevo ré-
Reforma Energética: proceso de negociación • 213
gimen presupuestal y un esquema de control, transparencia y rendición
de cuentas, entre otros aspectos .
Aunque la discusión y aprobación de esta reforma fue precedida por
un amplio debatepúblico organizado por el Senado de la República, en el
cual se expresó una amplia diversidad de voces (que incluyó a académi-
cos, juristas, funcionarios y expertos internacionales), el resultado prácti-
co fue que el alcance de la reforma se redujo por una disputa soterrada
entre las Secretarías de Hacienda y de Energía por el control presupuestal
y operativo de Pemex, la inoperancia del esquema de consejeros profesio-
nales que se introdujo en el gobierno corporativo de Pemex y, en particular,
la limitante que significó para los posibles inversionistas y participantes
en los contratos incentivados, la vigencia de las restricciones constitucio-
nales a la participación privada en el sector de energía .
La perspectiva de una Reforma Energética integral y de un cambio de
modelo para modernizar la industria nacional y convertirla en un autén-
tico motor del crecimiento, la competitividad y el empleo, cambió de ma-
nera sustantiva con la segunda alternancia política, en 2012, y la adminis-
tración del presidente Enrique Peña Nieto .
El instrumento político clave en la construcción de los consensos ne-
cesarios para la reforma fue la suscripción del Pacto por México con las
principales fuerzas políticas nacionales y el acuerdo sobre las premi-
sas básicas de una Reforma Energética, entre las que destaca el objetivo
de convertir este sector en un motor del desarrollo y la inversión, la pre-
servación de la propiedad y el control de los hidrocarburos en manos de
la nación, transformar a Pemex en una empresa pública de carácter pro-
ductivo y eje de una cadena de proveedores nacionales, maximizar la
renta petrolera para el Estado, fortalecer la Comisión Nacional de Hidro-
carburos (cnh) como órgano regulador del sector, y desarrollar una estra-
tegia de energías renovables y ahorro de energía .
Estos principios serían recuperados más adelante con diversos alcan-
ces y matices en las iniciativas de reforma presentadas en 2013, en orden
214 • Marco Antonio Bernal
sucesivo, por el Pan, el Ejecutivo federal y el Prd, las cuales fueron la ma-
teria prima del amplio debate público organizado por el Congreso de la
Unión que confluyó en los trabajos comenzados por la Comisión de Ener-
gía del Senado de la República, como cámara de origen de la iniciativa de
reforma, y en los cuales participaron legisladores de la comisión homólo-
ga en la Cámara de Diputados .
Uno de los puntos esenciales del proceso legislativo de la Reforma
Constitucional surgió en las comisiones, en torno a la propuesta del Pan
de introducir en los artículos transitorios de la Ley de Reforma Constitu-
cional un apartado que permitiera la inversión extranjera directa hasta del
100 por ciento en toda la cadena productiva y comercial de los hidrocar-
buros, así como en la generación y comercialización de electricidad .
Desde la perspectiva de los legisladores del grupo parlamentario del
Pri, esto resultaba innecesario por tratarse de la Constitución Política, y
advirtieron que generaría una controversia pública respecto al texto cons-
titucional que establece el dominio inalienable e imprescriptible de la na-
ción sobre los hidrocarburos (artículo 27), así como por su carácter de
áreas estratégicas (artículo 28) .
En el fondo, esta controversia también aludía a los términos de la
rectoría del Estado sobre el sector y la política energética, y a las faculta-
des y capacidades de los órganos desconcentrados de regulación del sec-
tor de energía, los cuales eran parte de los ejes de la propuesta del Ejecu-
tivo federal y que son ampliamente compartidos por los legisladores del
Partido Revolucionario Institucional (Pri) .
Al final del proceso legislativo, poco antes de que se diera a conocer
el dictamen de la Reforma Constitucional, las comisiones dictaminadoras
acordaron omitir esta referencia al capital extranjero y —para satisfacción
de varios de sus integrantes— se ratificaron y ampliaron los artículos
transitorios que garantizan la transparencia de los procesos de licitación
y adjudicación o asignación de contratos, entre los que destaca el acceso
público a éstos, la obligación de divulgar los pagos, contribuciones y con-
Reforma Energética: proceso de negociación • 215
traprestaciones que se establezcan en los contratos, así como el requisito
de incluir en los contratos el reconocimiento de que los hidrocarburos son
propiedad de la nación .
Un segundo aspecto que generó controversia al interior de las comi-
siones fue la propuesta del Partido Acción Nacional (Pan) de incluir, en los
artículos transitorios, que la Comisión Nacional de Hidrocarburos (cnh)
estaría obligada a considerar dentro de sus modelos de asignaciones y
contrataciones, porcentajes mínimos de contenido nacional para promo-
ver la participación de cadenas productivas nacionales y locales .
Los legisladores del Pri compartían la raíz de la propuesta como una
condición básica para que el sector energético se convirtiera en un motor
del desarrollo y la inversión, y para instrumentar una política industrial
en materia Energética . Sin embargo, se inclinaron por que fuese la Ley
secundaria y no la cnh la que estableciera “las bases y los porcentajes
mínimos de contenido nacional en la proveeduría para la asignación de
las asignaciones [sic] y contratos”, como se dispuso al final en el séptimo
transitorio, con lo que se disipó cualquier margen de discrecionalidad en
el cumplimiento de esta medida estratégica para el desarrollo nacional y
regional .
Una tercera cláusula que se introdujo en el proceso legislativo, fue la
que promovió el grupo parlamentario del Pri para garantizar el derecho
de los propietarios de predios con potencial de exploración o explotación de
hidrocarburos a recibir una contraprestación o indemnización ante la
ocupación o afectación de una superficie . La relevancia de esta propuesta
se explica por la indefensión a la que podrían estar expuestos los propie-
tarios privados o sociales, por el carácter de interés social y de orden
público que la reforma otorga a las actividades relacionadas con el sector
de hidrocarburos, y el servicio público de transmisión y distribución de
energía eléctrica .
Con el propósito de garantizar los derechos de los propietarios y, a la
vez, impulsar las actividades productivas, en el mismo artículo octavo
216 • Marco Antonio Bernal
transitorio se definió, tras un intenso debate, la posibilidad de que coexis-
tan las actividades de minería y la explotación de hidrocarburos por par-
te del Estado o los particulares en los casos en que haya condiciones
geológicas para ello . Con lo anterior se garantizó la seguridad jurídica
tanto de los concesionarios de minería como de los propietarios de terre-
nos susceptibles de explotación y aprovechamiento por el sector de ener-
gía, y se dio plena vigencia al principio de la reforma que da certidumbre
jurídica a las inversiones .
Los elementos anteriores dan cuenta del intenso debate en las comi-
siones legislativas que condujo a la modificación y eventual aprobación de
la Reforma Constitucional en materia de energía, así como del esfuerzo
colectivo por construir un modelo mexicano para modernizar la industria
energética, crear las condiciones jurídicas y regulatorias para desarrollar
el potencial energético del país y hacer de este sector el motor de un cre-
cimiento sostenido y sustentable, así como una base esencial de la com-
petitividad del aparato productivo nacional .
No se trató de la aplicación automática de recetas exitosas a nivel in-
ternacional sino del diseño de una reforma integral basada en las mejores
prácticas, de un conjunto de opciones de contratación que resultan com-
petitivas para atraer inversión y tecnología a un mercado altamente diná-
mico, de un enfoque de seguridad energética, de sustentabilidad ambien-
tal y de aprovechamiento de la renta petrolera para el desarrollo de largo
plazo .
El modelo mexicano de desarrollo energético está definido así en los
artículos constitucionales reformados y de manera extensa en los artícu-
los transitorios de la iniciativa, lo que permite confiar en que lograremos
mantener el espíritu y la sustancia de la Reforma Constitucional en el
proceso legislativo correspondiente a las normas secundarias .
Con todo lo anterior se estará afianzando la capacidad del Poder Le-
gislativo para dotar al Ejecutivo federal de los instrumentos jurídicos in-
dispensables para elaborar las reformas necesarias y transformar al país .
En el marco de la división y el equilibrio de poderes, el Congreso y sus
órganos de deliberación plural se han fortalecido con esta experiencia de
Reforma Constitucional de largo alcance, facilitada por los acuerdos polí-
ticos que forjó el gobierno federal con oportunidad y oficio político . Esta
Reforma Constitucional demostró la funcionalidad del régimen político
para procesar los cambios legislativos indispensables para la transforma-
ción del país .
219
1 Propuesta de Reforma Energética*Cuauhtémoc Cárdenas**
Estamos reunidos hoy para reafirmar nuestra convicción patriótica, revo-
lucionaria y progresista, así como nuestra decisión de lucha, ante la ame-
naza oficial, entreguista y neoliberal, de reformas constitucionales y lega-
les, con el claro objetivo de desplazar al Estado mexicano del control y
manejo de su riqueza petrolera, puntal de su independencia económica . El
pasado día 12, el titular del Ejecutivo federal remitió al Congreso la inicia-
tiva para reformar los artículos 27 y 28 de la Constitución, en sus párrafos
sexto y cuarto respectivamente . A esto se reduce hasta ahora la propues-
ta de Reforma Energética del Ejecutivo, nada se dice de las adecuaciones
necesarias de leyes secundarias que tendrían que llevarse a cabo de
aprobarse esta iniciativa, la que no por reducida e incompleta deja de ser
atentatoria contra la soberanía y contra la soberanía y el desenvolvimien-
to autónomo de la nación .
Al presentar esta propuesta y enviarla al Congreso, el Ejecutivo ha
señalado que de aprobarse, se ofrecería a los usuarios electricidad a tari-
fas menos gravosas que las actuales, que se modificará el régimen fiscal
* Este es el texto íntegro del discurso pronunciado por el Ingeniero Cuauhtémoc Cár-denas Solórzano el 19 de agosto de 2013 en el Monumento a la Revolución, relativo a la Reforma Energética en el país . Se reprodujo con autorización del autor, y se editó para su publicación en este volumen, a partir de la versión ubicada en: http://www .ccardenass .org/index .php?view=article&catid=35%3Apronunciamientos&id=231%3Apropuesta-de-reforma-energetica&format=pdf&option=com_content&Itemid=56
** Fundador del Partido de la Revolución Democrática .
220 • Cuauhtémoc Cárdenas
al que se tiene sometido a Petróleos Mexicanos para hacerlo competitivo
(¿frente a quién?, habría que preguntarse, pues los costos de exploración,
producción y desarrollo de Pemex son actualmente menores que los de
Statoil de Noruega, ExxonMobil de EEUU, ENI de Italia, Petrobras de Brasil,
Chevron de EEUU, entre otros), que el organismo tendrá una nueva es-
tructura administrativa con un gobierno corporativo, que tendrá mayor
(desde luego no plena) autonomía de gestión (y nada se menciona de la
autonomía presupuestal), que mejorará las condiciones de transparencia
y rendición de cuentas (¿y por qué no desde ya?) y que en las compras y
proyectos de Pemex habrá mayores contenidos nacionales . Con estos
cambios, expresa el Ejecutivo, se logrará una mejor restitución de reser-
vas, la producción de crudo se elevará a 3 millones de barriles diarios en
2018 y a 3 .5 millones en 2025 y la de gas pasará de 5,700 millones de pies
cúbicos diarios a 8 mil en 2018 y a 10 mil en 2025 . Otros impulsores de la
iniciativa oficial agregan a estas supuestas bondades, que se generará
medio millón de nuevos empleos para 2018 y dos y medio millones más
para 2025, que el gas natural doméstico resultará también más barato
al consumidor y que la economía mexicana crecerá un punto porcentual
más en 2018 y 2 más en 2025 . Todos estos supuestos logros suenan a
cuentas alegres y en el mejor de los casos a buenos deseos . No hay cifra
que los sustente, ni un análisis y proyecciones serias de la economía na-
cional en los próximos años, ni un estudio del desenvolvimiento de la
industria petrolera internacional, ni menos la definición de una política
petrolera integral que requiriera de esos montos de producción, de mayo-
res o menores, en los horizontes de 2018 y 2025 .
La propuesta de reforma del sector energético que ahora se presenta
con una visión nacionalista y progresista, corresponde a la de un país que
busca el rescate y ejercicio pleno de su soberanía (no una nación que día
a día ceda soberanía y acreciente su dependencia), que cuente con una
industria energética conductora del crecimiento económico y de la indus-
trialización (no al servicio de intereses ajenos), con organismos operado-
Propuesta de Reforma Energética • 221
res (en este caso Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad)
saneados de corrupción, que operen con absoluta transparencia, eficien-
cia y eficacia .
Las reformas que se proponen se enmarcan en una política petrolera
con los objetivos siguientes:
• Prolongar lo más posible la vida de las reservas, satisfaciendo al mismo
tiempo la demanda nacional de hidrocarburos .
• Para obtener los mayores beneficios de los recursos naturales y frente
a una perspectiva de autosuficiencia a corto plazo del cliente principal
de las actuales exportaciones mexicanas de crudo, disminuir gradual-
mente, al ritmo más rápido posible, las exportaciones de este recurso,
para transformarlo industrialmente en el país .
• Desarrollar las cadenas productivas de la industria petrolera con el fin
de agregar valor a los productos, generar empleos y estimular los de-
sarrollos regionales .
• Aumentar la capacidad de refinación: de inmediato en 600 mil barriles
diarios (capacidad de refinación que de empezar ahora podría estar
disponible en 2017) e iniciar nuevas instalaciones, en 2017, con capaci-
dad del orden de 300 barriles diarios más .
• Fomentar nuevas inversiones privadas y públicas en la industria petro-
química y en la construcción de gasoductos .
• Incrementar la exploración y reposición de reservas, como mínimo de
100 por ciento de los volúmenes extraídos y exportar sólo los volúme-
nes que excedan las necesidades internas y la propia reposición .
• Crear estímulos para fomentar el uso de vehículos automotores que
no utilicen combustibles con origen en los hidrocarburos: existen ya
vehículos que utilizan baterías de hidrógeno y electricidad para su
locomoción .
• Un primer paso para disminuir el consumo de combustibles con origen
en los hidrocarburos, debiera ser la obligación de adicionar etanol a las
222 • Cuauhtémoc Cárdenas
gasolinas en porcentajes de 10 a 15 por ciento, lo que no demanda cam-
bios en los motores de combustión interna actuales .
De manera concreta, nuestras iniciativas pretenden alcanzar los si-
guientes objetivos:
• Conceder autonomía presupuestal y de gestión de Pemex y cfe.
– Se otorga esta autonomía para ejercer los recursos aprobados en
función del Plan de Negocios de Pemex y las necesidades energéticas
del país .
– Sacar a Pemex y a la cfE del presupuesto federal y del control de la
Secretaría de Hacienda a través de transformar a Pemex y a la cfE
en empresas públicas y un nuevo gobierno corporativo para Pemex .
• Se reintegra verticalmente Pemex en una sola entidad, desapareciendo
los organismos subsidiarios .
• Reducir la carga fiscal de Pemex
– Se establece un nuevo régimen fiscal para Pemex que genere recur-
sos adicionales para inversión productiva y para revertir la descapi-
talización a la que ha estado expuesto, permitiéndole así cumplir con
sus objetivos .
• Impulsar a la transición energética
• Apoyar al desarrollo e investigación tecnológica
• Fortalecer la arquitectura institucional de sector
– La Comisión Nacional de Hidrocarburos (cnh) y la Comisión Regu-
ladora de Energía (crE) pasan de ser organismos desconcentrados a
organismos descentralizados, con personalidad jurídica, patrimonio
propio y autonomía de gestión, operativa y funcional .
– Se amplían las facultades de la cnh en materia de supervisión, veri-
ficación y vigilancia de Pemex .
• Dar nuevo destino de los recursos provenientes del petróleo.
– Se crea el Fondo para excedentes petroleros .
– Los ingresos excedentes que la nación obtiene de su riqueza natural,
podrán ser utilizados por resolución expresa de la Cámara de Dipu-
Propuesta de Reforma Energética • 223
tados o en su caso la Comisión Permanente del Congreso, para pro-
yectos prioritarios de Pemex, el IMP y la cfE; proyectos de infraes-
tructura para el transporte masivo de personas, con el fin específico
de contribuir al ahorro de combustible y a la transición energética; y
proyectos prioritarios educativos y del sector de la salud .
La reforma a la Ley de Petróleos Mexicanos tiene como propósito con-
vertir a Pemex en una empresa pública, con autonomía presupuestal y de
gestión, y un gobierno corporativo más ágil e independiente .
Al sustraerse Pemex del control de la Secretaría de Hacienda, sus
presupuestos serán enviados cada año, directamente, al Proyecto de Pre-
supuesto de Egresos de la Federación, sin que puedan ser modificados por
Hacienda . Los proyectos de la empresa pública, al contar ya con autono-
mía presupuestal, se desvincularán de la Ley federal de presupuesto y res-
ponsabilidad hacendaria .
La transformación de Pemex pasa necesariamente por el cambio de
su régimen fiscal actual . En 2012, la producción de crudo promedió
2’548,000 barriles diarios . Las ventas totales alcanzaron ese año el máxi-
mo histórico de un billón 647 mil millones de pesos (1’647,000,000,000) .
Los impuestos pagados registraron igualmente su máximo histórico, lle-
gando a 900 mil millones de pesos .
En las pasadas dos administraciones la carga fiscal sobre utilidades
de Pemex llegó a 110 por ciento . Pemex generalmente registra ganancias
antes de impuestos, pero al aplicarle su particular y único régimen fiscal,
se generan obligadas e inducidas pérdidas contables .
El segundo párrafo, fracción primera del artículo 7 de la Ley de Ingre-
sos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013, establece que “[A] cuenta
del derecho ordinario sobre hidrocarburos a que se refiere el artículo 254 de
la Ley federal de derechos, Pemex-Exploración y Producción deberá
realizar pagos diarios, incluyendo los días inhábiles, por $634’525,000
224 • Cuauhtémoc Cárdenas
durante el año . Además, el primer día hábil de cada semana del ejercicio
fiscal deberá efectuar un pago de $4’453,880,000” .
Este régimen fiscal resulta confiscatorio y es económicamente irracio-
nal, financieramente insostenible y no tiene comparación ni nacional ni
internacional, ni en la industria petrolera ni en ninguna otra rama de la
actividad productiva . Con este régimen de pago por adelantado de impues-
tos, habría que ver quiénes son los particulares que van a celebrar con-
tratos de utilidad compartida (o despojo seguro) con el Estado, de lo que
se nos habla en la presentación de la iniciativa oficial .
Los cambios que se proponen en el régimen fiscal de Pemex toman en
cuenta la necesidad de dotar de mayores recursos de inversión a la em-
presa y también de mantener un flujo aceptable de los ingresos fiscales
que recibe Hacienda .
Así, para reducir la carga fiscal de Pemex se modificará la tasa del
derecho ordinario sobre hidrocarburos, llevándola del 71 .5 al 62 .5 por
ciento en un periodo del 2014 al 2018, modificándose al mismo tiempo el
límite del monto deducible de costos, gastos e inversiones deducibles por
barril de petróleo crudo equivalente, que pasará de 6 .50 a 8 dólares, y en
el caso del gas natural no asociado se aumenta el límite de 2 .70 a 3 dólares
por cada mil pies cúbicos .
Con el propósito de que Pemex cuente con un mayor flujo de efecti-
vo, Pemex estará pagando lo correspondiente a derechos anticipados
mensualmente y no ya diario y semanalmente . Estos cambios en el ré-
gimen fiscal de Pemex se estima le aportarán un recurso adicional de
150 mil millones de pesos en 2014, que irán aumentando anualmente
en 30 mil millones más, que sumados a los 280 mil que ha venido invir-
tiendo en los últimos años, le permitirán un manejo más desahogado de
su encomienda .
Se está igualmente proponiendo elevar el derecho para la investiga-
ción científica y tecnológica de 0 .65 a 1 por ciento del valor del petróleo
crudo y el gas natural extraídos en el año .
Propuesta de Reforma Energética • 225
Con ello se incrementarán los ingresos del Instituto Mexicano del
Petróleo, cuyo Comité de investigación y desarrollo tecnológico se faculta
para emitir dictámenes que permitan estrechar la relación entre el imP y
Pemex para fomentar la adopción de tecnologías de punta, la formación de
recursos humanos y las alianzas estratégicas con instituciones de inves-
tigación científica, tanto nacionales como del exterior .
Cambia también la composición del Consejo de Administración de
Pemex . Salen de él el secretario de Hacienda y cuatro representantes más
del Ejecutivo, quedando sólo el secretario de Energía, que continúa presi-
diéndolo; salen igualmente los cinco representantes sindicales, que dejan
así de ser juez y parte . Además de su presidente, el Consejo estará inte-
grado por el Director de la Comisión Federal de Electricidad (es indispen-
sable una adecuada coordinación dentro del sector energético) y siete
consejeros profesionales, que al igual que el Director General de la em-
presa, serán designados por el jefe del Ejecutivo y ratificados por el Sena-
do de la República .
La Comisión Federal de Electricidad se establece también como una
empresa pública, con autonomía presupuestal y de gestión, mediante la
reforma de la Ley del servicio público de energía eléctrica . Su Junta de Go-
bierno se modifica: formarán parte de ella el secretario de Energía, que la
preside, y el de Economía, el Director General de Petróleos Mexicanos y
seis consejeros profesionales, que serán, al igual que el Director, nombra-
dos por el titular del Ejecutivo y ratificados por el Senado .
En el año 2008 se expidió la Ley para el Aprovechamiento de las Ener-
gías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, que al
reformarse se convertirá en la Ley de energías renovables . El objeto de esta
Ley vigente actualmente (artículo 1º) es “…regular el aprovechamiento de
fuentes de energía renovables y las tecnologías limpias para generar elec-
tricidad con fines distintos a la prestación del servicio público de energía
eléctrica, así como establecer la estrategia nacional y los instrumentos
para el financiamiento de la transición energética”.
226 • Cuauhtémoc Cárdenas
Al regular esta Ley secundaria el aprovechamiento de recursos reno-
vables y de las tecnologías limpias para la generación de energía eléctrica
con fines distintos a la prestación del servicio público, se colocó a la estra-
tegia de transición energética, por una parte, en un espacio reducido y en
continuo riesgo de parálisis por invasión de la esfera del servicio público,
desalentándose a los sectores privados para la producción de estas ener-
gías, lo que va en contra de la lógica y las necesidades de la transición;
por la otra, contradictoriamente, en un marco regulatorio para que sean
las empresas privadas las que se hagan cargo y monopolicen el desarrollo
de las energías renovables .
En la nueva Ley de energías renovables se ha considerado pertinente
reformar la actual definición de generador, que se debe reducir, de acuer-
do a la fracción I del artículo 3° de la Ley del servicio público de energía
eléctrica, a quienes generan para autoabastecimiento, cogeneración o para
la pequeña producción .
En la Ley de energías renovables, de aprobarse, se mandata a la cfE
para que invierta y desarrolle en la producción de energías de fuentes
renovables, y se establece que la capacidad de los proyectos autorizados
a los generadores no rebase la que desarrolle la cfE, en una perspectiva
hacia el 2024, cuando se deberá estar generando al menos un 35 por cien-
to del total con energías limpias .
Con objeto de fomentar el desarrollo de estas energías por pequeños
productores y empresas del sector social, la Ley establece que la genera-
ción que produzcan sea recibida por el Sistema Eléctrico Nacional, inde-
pendientemente de las capacidades desarrolladas vía autoabastecimiento
y cogeneración .
En resumen, nuestra propuesta incluye la modificación de doce leyes
secundarias o reglamentarias y la expedición de la Ley del Fondo de Exce-
dentes Petroleros . No se plantean reformas constitucionales, porque para
los fines que se persiguen de modernizar el sector energético y lograr de
Propuesta de Reforma Energética • 227
él una cada vez mayor y mejor contribución al desarrollo independiente
del país, no se consideran necesarias .
De aquí, nuestros compañeros legisladores llevarán las iniciativas
para las reformas de estos ordenamientos a la Comisión Permanente del
Congreso, la que al iniciarse el próximo periodo de sesiones ordinario, las
remitirá al Senado .
¿Por qué la iniciativa del Ejecutivo se ha reducido hasta ahora a dar a
conocer las reformas que propone de los artículos 27 y 28 de la Constitu-
ción y nada sobre leyes secundarias? ¿Por qué la campaña propagandís-
tica oficial se ha centrado en el 27 y nada se menciona del 28?
El titular del Ejecutivo, lo decía antes, en su iniciativa de Reforma
Energética se limita a plantear modificaciones a los artículos 27 y 28 cons-
titucionales . En el discurso, se hacen sólo referencias vagas a posibles
reformas de leyes secundarias . Más allá de la denominación, tampoco
señala cómo serán en la práctica los contratos de utilidad compartida . ¿Se
comparte la utilidad en dinero, se comparte en producto, se establecerán
límites a las proporciones del Estado y a las de los particulares? En un
sentido todo queda claro, en otro nada se define .
El alud propagandístico se concentra en el 27, pero la reforma más
grave, la más perjudicial, es la que derivará de la reforma al 28: con ella,
el Estado perdería la exclusividad en el manejo de las áreas estratégicas
de la industria petrolera, desde la exploración y la explotación de los yaci-
mientos (y consecuentemente el manejo y cuidado de las reservas), hasta
la transformación industrial del recurso en la refinación y petroquímica,
así como en los servicios complementarios de almacenamiento y trans-
porte .
Por más que en el medio oficial ahora no se hable de la modificación
del 28, la iniciativa deja ver con claridad meridiana la intención de despla-
zar a Petróleos Mexicanos (Pemex) de toda la cadena productiva del petró-
leo, substituyendo a este organismo, al que hasta ahora el Estado ha en-
comendado de manera exclusiva la conducción de la industria petrolera,
228 • Cuauhtémoc Cárdenas
por particulares . Esto es, se está ante la gravísima perspectiva de que las
compañías expropiadas en 1938 vuelvan a ser las que decidan cómo se
manejan y sean las principales beneficiarias de la explotación de los yaci-
mientos de hidrocarburos mexicanos .
El cambio en el 28 constitucional cancelaría la condición de áreas
estratégicas a los hidrocarburos y a la electricidad (ni siquiera alcanzan
en esta reforma la calidad de prioritarias), abriendo la posibilidad de que
el Estado llegara a deshacerse de Petróleos Mexicanos y la Comisión Fe-
deral de Electricidad, al dejar sin materia lo establecido en el párrafo
cuarto del artículo 25 constitucional, que dice: “El sector público tendrá a
su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en
el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el
gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su
caso se establezcan” . Esto es, al no ser ya estratégicos los sectores de los
hidrocarburos y de la electricidad, los órganos que los manejan, hoy Pe-
mex y cfE, podrían, de acuerdo con la Constitución modificada, dejar de
ser de propiedad gubernamental .
Pemex y cfE, todo lo que posean, podrían ser vendidos, podrían ser
privatizados .
La iniciativa del gobierno para reformar los artículos 27 y 28 de la
Constitución, es una iniciativa privatizadora, dígase lo que se diga . Es una
iniciativa que va contra el interés general de los mexicanos . Es, sin lugar
a dudas, una iniciativa lesiva a los interesas de la nación, una iniciativa
antipatriótica .
¿Dónde pues cabe pretender sustentar esta retrógrada reforma en la
figura de Lázaro Cárdenas? Es falaz la utilización que se hace del nombre
de quien encabezó la lucha por el rescate y pleno ejercicio de la soberanía
de la nación en el siglo xx . Ofende a quienes verdaderamente se identifi-
can con sus ideas y su obra . Ofende la inteligencia y el sentido común .
Nadie más lejos de una política entreguista que Lázaro Cárdenas . Nadie
Propuesta de Reforma Energética • 229
más lejos de mentir al pueblo mexicano . Nadie más lejos del oportunismo
demagógico .
Se dice que el gobierno puede contar con los votos en las Cámaras del
Congreso para sacar adelante sus iniciativas . Puede ser . Pero eso, desde
ningún punto de vista debe inmovilizarnos . Primero, el debate hay que
llevarlo a todos los foros posibles y darlo en todos los foros en que haya
oportunidad, así los organicen o convoquen nuestros adversarios políticos .
Apoyemos, desde las trincheras a las que tengamos acceso, toda ini-
ciativa y toda medida que busque frenar y echar abajo las propuestas
oficiales de reformas al 27 y 28 constitucionales . Apoyemos la consulta
que organiza Alianza Cívica, sobre reformas en materias energética y
fiscal . Nos dará, en unos cuantos días, una visión certera del sentir de la
ciudadanía en el país . Para terminar: el artículo 35 constitucional, refor-
mado el 9 de agosto del 2012, en su fracción VIII, nos dice que los ciuda-
danos mexicanos tenemos derecho a votar en las consultas populares,
que pueden ser convocadas por nosotros, por los ciudadanos, si lo hace-
mos, por lo menos, en cantidad equivalente al 2 por ciento de los inscritos
en la lista nominal de electores, que hoy seríamos 1’630,000 electores .
Como este artículo no está reglamentado por una Ley secundaria,
habría que montar el proceso a partir solamente del texto constitucional,
por lo que la consulta popular tendría que realizarse concurrente con la
próxima elección federal, el primer domingo de julio de 2015 .
Pongámonos en el escenario más desfavorable: que por mayoría, el
Congreso apruebe, con el voto en contra de los legisladores patriotas, las
reformas propuestas por el Ejecutivo de los artículos 27 y 28 constitucio-
nales . Propongámonos entonces, pero empecemos a organizarnos desde
ahora, y yo me arrogo la facultad de convocarlos, para que oportunamen-
te tengamos el millón 630 mil electores inscritos en la lista nominal, y
muchos más, que estoy seguro podemos, para presentar a las autoridades
nuestra demanda para que convoque a una consulta sobre si mantienen
vigencia o no las reformas al 27 y 28 constitucionales, consulta que ten-
dría que realizarse concurrente con la próxima elección federal que re-
nueve la Cámara de Diputados . Convoquémonos para echar para atrás las
reformas al 27 y 28, si se diera la desgracia que en este periodo legislativo
fueran aprobadas .
Lo podemos hacer y el pueblo nos va a responder .
Les digo, además, desde ahora, que dejaré otros asuntos y me lanzo
de lleno a preparar esta campaña . Sé que muchos compañeros, por todo
el país, acompañarán este esfuerzo .
Recojamos firmas por toda la República, registrando al mismo tiempo
los números de credenciales de electores y buscando notarios que lo cer-
tifiquen, para llegar oportunamente al ifE y que estrenemos el artículo 35
constitucional, reformado en agosto del 2012, con la primera consulta
popular realizada en nuestro país, apoyada en lo que dispone nuestra
Constitución, la misma que permitió la Expropiación del 18 de marzo de
1938 .
231
La visión desde los estados: Agenda Energética de Tamaulipas
1 Egidio Torre Cantú*
introDucción
La promulgación de la Reforma Constitucional, y de la legislación secun-
daria en materia Energética, abre amplias oportunidades para acelerar el
crecimiento económico y mejorar el bienestar de los mexicanos .
Así, con el liderazgo del presidente de la República, Enrique Peña Nie-
to, los mexicanos hemos sentado bases firmes para construir una nueva
etapa de prosperidad para todos; el reto ahora es lograr una implementa-
ción eficaz, lo que es tarea corresponsable de los tres órdenes de gobierno .
Sobre esa base y considerando las grandes riquezas energéticas de
Tamaulipas, en septiembre de 2014 puse a consideración de la sociedad
tamaulipeca la Agenda Energética de Tamaulipas, cuyo gran objetivo es
capitalizar las oportunidades que se abren para nuestro estado con la
Reforma Energética en favor del desarrollo de Tamaulipas y del bienestar
de todos los tamaulipecos .
Adicionalmente, con la presentación de la Agenda Energética de Ta-
maulipas reafirmamos la congruencia entre las actividades del sector
energético del estado y la política energética del Gobierno de la República .
En este ensayo describo el panorama energético internacional y su
impacto en México . También destaco las riquezas, actividades y potencial
energético de Tamaulipas a la luz de las oportunidades que genera la Re-
* Gobernador del estado de Tamaulipas .
232 • Egidio Torre Cantú
forma Energética, y propongo lo que he denominado la Agenda Energética
de Tamaulipas que incluye 10 objetivos estratégicos que constituyen una
auténtica hoja de ruta para guiar las acciones de los tamaulipecos hacia
una nueva etapa de crecimiento económico y bienestar social .
contexto energético
La Agencia Internacional de Energía, creada por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocdE), afirma que el consumo
de energía a nivel mundial se ha duplicado en los últimos 25 años y se
encuentra estrechamente asociado al crecimiento de la producción indus-
trial, el consumo doméstico y el transporte .1
El crecimiento económico de los países en desarrollo, su industriali-
zación y el uso intensivo del automóvil y de aparatos eléctricos, incremen-
tan significativamente la demanda energética . Las economías emergentes
serán responsables de 90 por ciento del incremento en la demanda de
energía en el próximo cuarto de siglo . La demanda de energía- en todas
sus formas- seguirá creciendo, aunque con menor participación de los
combustibles fósiles que se estima pasará de 82 por ciento en 2011 a 76
por ciento en 2035 .2
México es parte de esta dinámica de transformación en materia Ener-
gética . Las actividades económicas relacionadas con el sector energético
contribuyen con 12 .3 por ciento del Producto Interno Bruto nacional . Éstas
incluyen desde la extracción de hidrocarburos, su refinación, la genera-
ción, transmisión y distribución de energía eléctrica, hasta la fabricación
de productos derivados de la industria petroquímica . En Tamaulipas, estas
actividades aportan 20 .5 por ciento del Producto Interno Bruto estatal .
El Plan Estatal de Desarrollo Tamaulipas (PEd), 2011-2016, se alinea a
la política nacional energética a través de sus ejes Tamaulipas Sustentable
y Tamaulipas Competitivo .
1 International Energy Agency (iEa) . (2013) . World Energy Outlook 2013 . iEa. 2 Idem .
La visión desde los estados • 233
En el Tamaulipas Sustentable nos proponemos modernizar los patro-
nes de consumo de energía con impacto ecológico en esquemas de gene-
ración de energía limpia para el consumo industrial y doméstico . Busca-
mos también promover alternativas de producción de energía, eficaces y
sustentables, económica, social y ambientalmente .
En el Tamaulipas Competitivo queremos formar una fuerza laboral
calificada, vinculada a los agentes económicos con competencias técnicas
y profesionales de alta calidad pertinentes a las expectativas de producti-
vidad y competitividad de los sectores . Proponemos formar capital huma-
no en las áreas de biotecnología, agroindustria, energías alternativas,
sustentabilidad ambiental, logística y tecnología aeroespacial . Asimismo,
estamos decididos a fomentar el desarrollo económico orientado a la con-
solidación de agrupamientos industriales con impulso a la investigación
e innovación tecnológica, que fortalezca la actividad productiva con una
visión de desarrollo regional productiva .
Para lograr mejores niveles de competitividad, vamos a fortalecer el
agrupamiento industrial químico y petroquímico, y propiciaremos el es-
tablecimiento de empresas productoras de plástico en la conurbación del
sur del estado . Igualmente, buscaremos fortalecer la incorporación de los
proveedores tamaulipecos al proyecto integral de la Cuenca de Burgos .
reforMa energética
Nuestro sector energético ha crecido en los últimos años a un ritmo me-
nor que la demanda nacional . La producción de Petróleos Mexicanos
(Pemex) ha disminuido a pesar de la creciente inversión . De seguir esta
tendencia, el país estaría en vías de ser un importador neto de petróleo,
gas natural y petrolíferos . De enero de 2013 a enero de 2014, las importa-
ciones de gasolina aumentaron 26 .7 por ciento según datos del Sistema de
Información Energética de la Secretaría de Energía y Pemex .
234 • Egidio Torre Cantú
Con la Reforma Energética emprendida por el presidente de la Repú-
blica, Lic . Peña Nieto, se reafirma que “el Estado mexicano es, y seguirá
siendo, el único dueño de las reservas petroleras, de la renta petrolera y
de Petróleos Mexicanos“ . Se estima que habrá más recursos financieros
y tecnológicos para aprovechar nuestra riqueza energética sin poner en
riesgo las finanzas públicas .3
Con la reforma se espera que la producción de gas, petróleo y electri-
cidad aumente . Esto deberá de materializarse en menores tarifas de luz y
gas y, por ende, mayor productividad y más empleo . Se busca que las fa-
milias mexicanas reciban en sus hogares los beneficios de una economía
nacional en crecimiento .4
Con la Reforma Energética, más inversiones nacionales y extranjeras
deberán de realizarse en el país . Habrá más participantes en el mercado
energético . Las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, dis-
pondrán de más energía y a menor precio . En el sector agrícola, se espera
producir más y mejores fertilizantes . Adicionalmente, el cuidado del me-
dio ambiente mejorará con la adopción de energías más limpias .5
Al tiempo que México da inicio a un nuevo futuro energético, Tamau-
lipas se prepara para este cambio transformador . Trabajamos para apro-
vechar este momento histórico y catalizar el crecimiento y desarrollo
económico del estado .
activiDaD energética en taMauliPas
Tamaulipas es uno de los estados que más aportan energía convencional
para el desarrollo económico del país . Cuenta con un gran potencial para
el desarrollo de energías renovables y el aprovechamiento de yacimientos
no convencionales .
3 Idem .4 Idem.5 Idem.
La visión desde los estados • 235
La producción energética en el estado está dividida en dos grandes
sectores: la producción de hidrocarburos y la generación de energía eléc-
trica convencional, administrados por Pemex y la Comisión Federal de
Electricidad (cfE), respectivamente .
Potencial en hidrocarburos
En el territorio tamaulipeco se encuentran dos grandes activos para la
exploración y explotación de hidrocarburos: el Activo Integral Burgos,
localizado en el Noreste de México y que comprende gran parte de la zo-
na norte del estado de Tamaulipas, así como regiones de los estados de
Nuevo León y Coahuila; y el Activo de Producción Poza Rica-Altamira, en
la provincia Tampico-Misantla, que comprende la parte sur del estado de
Tamaulipas y parte del territorio de Veracruz .
De los 52 .6 mil millones de barriles de petróleo crudo equivalente
estimados por Pemex como recursos prospectivos convencionales, 63 .3
por ciento se encuentra en provincias petroleras relacionadas con Tamau-
lipas: Burgos, Tampico-Misantla y Golfo de México profundo .
De las cuatro provincias petroleras donde se estiman recursos pros-
pectivos no convencionales por 60 .2 mmmbpce, tres se extienden por
Tamaulipas: Burgos y Tampico-Misantla en gran proporción, y Sabinas-
Burro Picachos en menor proporción .
Producción de energía primaria
Petróleo crudo
La producción de petróleo crudo en Tamaulipas contribuyó en 2013 con
19 .18 mil barriles diarios (mbd) . Se aprecia una tendencia positiva con un
tasa media de crecimiento anual (tmca) de 1 .59 por ciento . En la gráfica
siguiente se presenta el contenido energético de la producción de petróleo
crudo en el territorio de Tamaulipas desde 1990 a 2013, expresado en
Peta Joules (Pj) (véase grafica 1) .6
6 Un Peta Joule es igual a 1 X 1015 joules .
236 • Egidio Torre Cantú
Gas natural
La producción de gas natural en Tamaulipas en 2013 fue de 825 .32 millo-
nes de pies cúbicos diarios (mmpcd), con una tasa media de crecimiento
anual de 7 .22 . De la producción total de gas natural del estado, el gas na-
tural no asociado contabiliza 85 por ciento, con 702 .49 mmpcd y una tasa
media de crecimiento anual de 6 .65 . El gas natural asociado representa 15
por ciento, con 122 .81 mmpcd y una tasa media de crecimiento anual de
13 .84 .
En la Planta Criogénica del Centro de Gas de Pemex, en el Complejo
Procesador de Burgos se extraen los líquidos que contiene el gas natural
para producir gas seco que se utiliza como combustible para la generación
de energía eléctrica, en la industria, o para el uso residencial .
El Activo Integral Burgos actualmente es el proyecto de gas no asocia-
do más importante en el país por su riqueza en cuanto a producción, vo-
lumen y reservas . En 2013 alcanzó una producción de 1,176 .2 millones de
pies cúbicos diarios, equivalentes a 18 .5 por ciento de la producción na-
cional de gas natural .
Gráfica 1 Producción de petróleo crudo, Tamaulipas, 1990-2013 .
50.0 -
45.0 -
40.0 -
35.0 -
30.0 -
25.0 -
20.0 -
15.0 -
10.0 -
5.0 -
0.0 -1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
24.4
2004
24.4
2005
24.432.8 32.8 28.635.5 34.6 34.734.2 33.8 34.131.129.1Producción de petróleo 32.5 33.8
2006
24.4
2007
24.4
2008
24.4
2009
24.4
2010
24.4
2011
24.4
2012
24.4
2013
24.4
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Fuente: Sistema de Información Energética, sEnEr.
La visión desde los estados • 237
Con la puesta en marcha del gasoducto Frontera-Los Ramones a fina-
les de 2015, nuestro país consolida su participación en la red de ductos de
América del Norte . En su primera fase, este gasoducto de 48 pulgadas de
diámetro abarcará 118 km que van desde Camargo, Tamaulipas, hasta
Los Ramones, Nuevo León . En su segunda fase el gasoducto continuará
de Los Ramones, Nuevo León, hasta Apaseo del Alto, Guanajuato .
Yacimientos no convencionales
En materia de yacimientos no convencionales, es decir, aquéllos que in-
cluyen los campos de lutitas, el petróleo en aguas profundas, el aceite
terciario del Golfo y la recuperación de campos maduros, Tamaulipas
tiene una participación relevante . A principios de 2010 se identificaron
cinco provincias geológicas con potencial para producir hidrocarburos
contenidos en lutitas, tres de ellas ubicadas en el estado de Tamaulipas:
Chihuahua, Sabinas-Burro-Picachos, Cuenca de Burgos, Tampico-Misantla
y Veracruz, por lo cual Pemex dio inicio a trabajos exploratorios en estas
regiones .
Por otra parte, en aguas profundas, los trabajos de exploración y ex-
plotación del proyecto Cinturón Plegado Perdido frente a costas tamauli-
pecas representan una gran reserva potencial de petróleo . El Cinturón
Plegado Perdido se ubica en el Golfo de México, en aguas profundas al sur
de la frontera marítima con Estados Unidos . En México, comprende un
área de 27,230 km2 formado por franjas de pliegues que tienen un núcleo
salino autóctono . Es una importante provincia de exploración emergente
en la que se han realizado descubrimientos de petróleo ligero mediante
perforación de pozos . El Cinturón Plegado Perdido cobra un carácter estra-
tégico para el país, ya que existe una carga extendida de hidrocarburos .
Energía Renovable
El Gobierno de Tamaulipas ha tomado como compromiso el impulso de
las energías renovables para complementar la oferta energética producida
238 • Egidio Torre Cantú
de fuentes fósiles . Nuestro estado es una de las tres entidades con mayor
potencial de generación de energía eólica en el país, y con mayor inten-
ción de inversión y número de proyectos registrados en la temporada
abierta 2011 convocada por la Comisión Reguladora de Energía (crE) . En
enero de 2014 se tienen registrados 26 proyectos con una capacidad de
generación de 2,565 .95 mw .
En marzo de 2014 inició operaciones el primer parque eólico en Rey-
nosa con una capacidad instalada de generación de 54 mw, el cual inyecta
a la Red Eléctrica Nacional electricidad equivalente a la requerida por
37,500 casas-habitación .
La radiación solar en Tamaulipas tiene un potencial promedio de ge-
neración de 4 .8 kwh por metro cuadrado, lo cual hace factible su aprove-
chamiento económico a nivel industrial y doméstico .
La generación de electricidad bruta a nivel nacional en hidroeléctricas
fue de 26,445 Gigawatts-hora (gwh) en 2009 . De ésta, Tamaulipas generó
100 gwh que representaron el 0 .378 por ciento nacional .
La producción de leña, carbón vegetal y bagazo de caña en Tamauli-
pas, contribuyó en 2013 con 749,489 toneladas y una tasa media de creci-
miento anual de 0 .479 . La producción total de leña fue de 234 toneladas
con una tasa media de crecimiento anual de -0 .63 . La producción de car-
bón vegetal fue de 68,658 toneladas y su tasa media de crecimiento anual
de -0 .44 . La producción del bagazo de caña fue de 749,489 toneladas tmca de
0 .479 . En la producción de bioenergía se observa una tendencia positiva
entre 1993 a 2013, con una tasa media de crecimiento anual de 0 .327 .
La producción de bioenergía contenida en la biomasa fue de 6 .663 Pj
en 2013 . El contenido energético expresado en Peta Joules, estimado en la
leña, es de 0 .006 Pj, el carbón vegetal es de 0 .995 Pj, y de bagazo de caña
es de 5 .662 Pj .
Adicionalmente, Tamaulipas ocupa el primer lugar nacional en produc-
ción de sorgo y una extensa región cañera, insumos con potencial para
producir un estimado de 200 millones de litros anuales de biocombustibles .
La visión desde los estados • 239
Producción de energía secundaria
Petroquímica y producción de petrolíferos
De 2000 a 2011, la capacidad de los principales procesos de refinación en
México creció 0 .7 por ciento promedio anual . Esto implicó un aumento
en las importaciones de petrolíferos a nivel nacional, principalmente de
gasolinas, que presentó un crecimiento del 8 .6 por ciento . Los proyectos
de reconfiguración de refinerías lograron incrementar la elaboración de des-
tilados ligeros e intermedios, gracias a la instalación de trenes de aprovecha-
miento de residuales con coquización . En Tamaulipas, la Refinería Madero
experimentó una reconfiguración y modernización entre los años 2001 y
2002 .
Los sectores que más demandan petrolíferos son el de autotransporte,
principal demandante de gasolinas, diésel y turbosina; el sector eléctrico,
donde el gas natural continúa siendo el combustible de mayor uso para la
generación de electricidad, sustituye a los petrolíferos como el combustó-
leo, coque de petróleo y diésel; y el sector industrial y de explotación de
hidrocarburos, donde la demanda en este sector disminuyó debido a que
el consumo de gas natural creció en sustitución del combustóleo .
En 2013, el consumo de gas natural en la Refinería Madero fue de 49 .7
Pj y se observa una tendencia positiva; se procesaron 129 .7 miles de
barriles diarios de petróleo crudo equivalentes a 298 .78 Pj, y se produjeron
295 Pj de diferentes petrolíferos en 2013 .
El consumo histórico de petróleo en la refinería Madero presenta una
tendencia negativa con un tmca de -0 .82 por ciento entre 1993 y 2013 . Se
observan periodos donde se reduce la producción de petrolíferos por dife-
rentes factores . En el periodo entre 2001 y 2002, la reconfiguración de la
Refinería Madero reduce la producción de petrolíferos aproximadamente
en 100 Pj, y se ve afectada la producción de diésel y gasolinas . En el perio-
do 2011 se dio un cambio en el patrón de consumo debido al precio entre
las gasolinas Premium y Magna, y la estructura del parque vehicular .
240 • Egidio Torre Cantú
La producción de gasolina Magna durante 2013 fue de 103 .28 Pj, que
representan el 99 .36 por ciento de la producción de gasolinas en la refine-
ría . La evolución del volumen de la producción histórica de gasolinas en
la Refinería Madero tiene una tendencia positiva entre 1993 y 2013, con
una tasa media de crecimiento anual de 0 .529 .
En 2013 se procesaron 7 .46 mbd de turbosina, equivalentes a 14 .84 Pj
que representan el 5 por ciento de la producción de petrolíferos .
La evolución del volumen de la producción histórica entre 1993 y 2013
de la turbosina tiene una tendencia positiva con una tasa media de creci-
miento anual de 2 .24 .
Electricidad
En lo que se refiere al sector eléctrico, en Tamaulipas operan 11 centrales
generadoras con una capacidad de 5,484 mw que lo ubica como una de las
entidades federativas con mayores cifras de generación .
En 2012, Tamaulipas fue el segundo productor de energía eléctrica a
nivel nacional con una generación de 32,958 gwh anuales, que represen-
taron el 12 .6 por ciento de la generación nacional . En 2013, según datos
registrados en el Sistema de Información Energética (siE), se generaron
33,558 gwh, lo que nos reafirma como el segundo productor nacional de
energía eléctrica .
En 2013, en Tamaulipas se consumieron 8,726 gwh equivalentes al 26
por ciento del total producido en nuestra entidad . El resto de esta energía
se suma al sistema eléctrico nacional para satisfacer la demanda de otras
entidades .
Consumo energético
El consumo energético durante 2013 fue de 520 .0 Pj . Se consumieron
310 .56 Pj de gas natural, lo que representa 64 por ciento del consumo de
energía total del estado . Las gasolinas representan un consumo de 12 por
ciento con 59 .8 Pj .
La visión desde los estados • 241
Del consumo energético total, el sector eléctrico consumió 229 .9 Pj, lo
que representa 44 por ciento del total estatal . El sector transporte consu-
me 111 .0 Pj, que representa 21 por ciento, el sector industrial consumió 13
por ciento con 65 .6 Pj, y el resto se distribuye entre los sectores petrolero,
residencial y otros .
La relación entre producción y consumo energético en Tamaulipas es
de 67 por ciento, se producen 767 .0 Pj y se consumen 520 .0 Pj .
Impacto ambiental
Este gran potencial energético que Tamaulipas comparte con el país con-
lleva un incremento en la presión ambiental y deterioro de los ecosiste-
mas, principalmente en aquellos relacionados con la obtención y consumo
de combustibles fósiles .
El sector energético de Tamaulipas, según el inventario de emisiones
de gases de efecto invernadero, contribuyó en 2012 con 17 .3 millones de
toneladas métricas (mtm) de dióxido de carbono (CO2), equivalente a 88
por ciento del total de emisiones en el estado .
Al mismo tiempo, se espera que el auge energético del estado produz-
ca un incremento poblacional, principalmente migratorio, que demandará
más y mejores servicios públicos e infraestructura urbana planeada . Las
actividades energéticas y sus efectos generan competencia en la demanda
de recursos como agua y suelo . Actualmente, el sector energético ocasio-
na impactos ambientales asociados a la fragmentación de hábitats, gene-
ración de residuos, inyección de aguas congénitas, deforestación asociada
al cambio de uso de suelo, pérdida de biodiversidad y generación de pasi-
vos ambientales, entre otros .
Capital humano para el desarrollo energético
La Población Económicamente Activa (PEa) de Tamaulipas alcanzó
1’616,000 habitantes, con una tasa de ocupación de 94 .2 por ciento al
cuarto trimestre de 2013 . Del total de la PEa ocupada, 78,820 personas
242 • Egidio Torre Cantú
trabajan en actividades relacionadas con energía . Uno de cada 20 trabaja-
dores tamaulipecos contribuye al sector energético de Tamaulipas .
Según datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), en febrero
de 2014 en Tamaulipas había registrados 28,741 trabajadores permanentes
y eventuales urbanos, quienes se desempeñan en actividades de explora-
ción y extracción de petróleo crudo y gas natural; fabricación de productos
de hule y plástico; generación, transmisión y distribución de energía eléc-
trica; industria química y refinación de petróleo, entre otras .
La oferta educativa en materia de energía, el desarrollo de las capaci-
dades científicas y tecnológicas, y la vinculación entre empresas públicas
y privadas, inciden en la ocupación y vocación de la fuerza laboral en
Tamaulipas .
La formación y capacitación de profesionales y técnicos en áreas relacio-
nadas con el sector energético se desarrolla principalmente en las regiones
fronteriza y sur del estado . En materia de energía y áreas afines, se cuenta
con 51 carreras de licenciatura, 3 carreras de técnico superior universitario,
11 programas de maestría y 4 de doctorado . En el ciclo escolar que terminó
en 2013, la matrícula de estos programas fue de 8,182 alumnos en el estado .
El 7 .3 por ciento de los estudiantes de nivel universitario en Tamaulipas
estudia en programas relacionados con el sector energético .
Con la Reforma Energética, Tamaulipas está llamado a continuar
siendo actor fundamental en el desarrollo de la política energética de
México . Las regiones con recursos petroleros abundantes coinciden en
su gran mayoría con áreas factibles de desarrollo de energías renovables .
Esto representa una oportunidad única de sinergia energética, al impul-
sar el desarrollo equilibrado entre la explotación de sus recursos petro-
líferos y el aprovechamiento de su gran potencial en energías renovables .
agenDa energética De taMauliPas
La Agenda Energética de Tamaulipas tiene el objetivo de prever acciones,
conjuntar esfuerzos, y asegurar que las inversiones que se realicen en
La visión desde los estados • 243
este sector respeten criterios de sustentabilidad y se reflejen en un incre-
mento en la calidad de vida de los habitantes de nuestro estado .
La Agenda Energética de Tamaulipas está estructurada en tres grupos
que comprenden 10 objetivos generales . El primer grupo lo constituye el
de capital humano, desarrollo económico e integración social en el cual
prevemos alcanzar 3 objetivos: 1) Capital humano, ciencia y tecnología; 2)
Desarrollo empresarial y promoción de la inversión; y 3) Integración co-
munitaria y cohesión social . El segundo grupo se enfoca a Infraestructu-
ra, ordenamiento territorial, sustentabilidad y administración de riesgos
donde buscamos alcanzar cuatro objetivos: 1) Infraestructura estratégica,
2) Ordenamiento territorial y servicios urbanos, 3) Sustentabilidad am-
biental y 4) Protección civil y administración de riesgos . El tercer grupo
se refiere al marco institucional por medio del cual nos proponemos
lograr: 1) Diagnóstico del sector energético en Tamaulipas, 2) Marco nor-
mativo y 3) La Agencia Estatal de Energía .
A continuación detallo de manera sucinta los principales puntos de
nuestra agenda estatal de energía .
Objetivo 1. Capital humano, ciencia y tecnología
Con este objetivo buscamos impulsar la formación de capital humano,
investigación científica y desarrollo tecnológico en materia Energética .
Nos interesa fortalecer la formación de recursos humanos en estudios
técnicos y profesionales relacionados con el sector energético, y convertir
a Tamaulipas en un polo de atracción en esta área . Hemos identificado la
oferta educativa técnica y profesional en materia de energía y en carreras
de soporte al sector energético . Asimismo, hemos elaborado un diagnós-
tico de la oferta de programas educativos de formación para el trabajo,
nivel medio superior, superior y posgrado de instituciones públicas y pri-
vadas relacionadas con el sector energético, y ya hemos constatado impor-
tantes resultados . Hoy la oferta educativa total del estado, relacionada con
el sector energético, la integran 92 instituciones con 187 programas en los
244 • Egidio Torre Cantú
diferentes niveles, con una matrícula de 25,301 alumnos que representan
9 por ciento del total de la matrícula de todos los programas .
Se imparten en el estado un total de 76 programas de nivel técnico
superior universitario, licenciaturas y posgrados relacionados con el sec-
tor energético, con una matrícula de 10,887 alumnos que corresponde a
10 por ciento del total . Egresan de estos programas del sector energético
2,104 que representan 9 por ciento del total de egresados del ciclo escolar
del estado .
Hemos desarrollado un estudio de la oferta y demanda tecnológica del
estado para las estrategias regionales de innovación de los diferentes
sectores económicos, en colaboración con la Universidad Politécnica de
Madrid . Dicho estudio enfatiza una oferta educativa insuficiente para
abastecer los requerimientos de la industria petroquímica, y la falta de
recursos humanos especializados para este sector que requiere un mayor
componente científico, tecnológico y de innovación, así como la escasa
oferta de posgrados directamente relacionados con la petroquímica . Se
identifica la necesidad de impulsar infraestructura de fomento a la inno-
vación y de un clúster en el sector petroquímico .
También hemos desarrollado un diagnóstico y propuesta de los pos-
grados más pertinentes para el desarrollo científico y tecnológico de Ta-
maulipas por medio del proyecto Fomix-Conacyt y Grupo Valora .
Nuestra propuesta consiste en actualizar la oferta educativa, técnica
y profesional, para orientarla hacia carreras afines al tema energético y
fortalecer la infraestructura educativa de las instituciones que ofrecen
carreras afines al sector energético .
También nos interesa formar especialistas y profesionales, por lo que
impulsamos el intercambio de estudiantes y profesores a través de la coo-
peración entre Universidades Tecnológicas y Politécnicas con instituciones
de Estados Unidos, Francia y Canadá, así como con Institutos Tecnológicos
en Francia, Canadá y Alemania . Lo anterior nos permitirá alinear las estra-
tegias de formación de capital humano a las acciones promulgadas por el
La visión desde los estados • 245
presidente Peña Nieto, del Programa Estratégico para la Formación de Re-
cursos Humanos en Materia de Hidrocarburos, que incluirá becas a nivel
técnico y posgrado para formar los especialistas que requerirá el creci-
miento acelerado del sector energético en los próximos años en la entidad .
Estamos trabajando para vincular a las instituciones educativas con
las empresas privadas y con las dependencias gubernamentales que ope-
ran en el sector energético, así como para promover la participación de
empresas privadas en el fortalecimiento de la infraestructura educativa,
el otorgamiento de becas y la vinculación de instituciones con empresas
para estancias de estudiantes, prácticas profesionales, cursos de capaci-
tación y servicios tecnológicos .
Las capacidades científicas y tecnológicas del estado están integradas
por Instituciones de Educación Superior y Centros de Investigación y De-
sarrollo Tecnológico con miembros certificados por el Sistema Nacional
de Investigadores, quienes desarrollan líneas y proyectos y conforman
núcleos básicos para programas de posgrado certificados .
En el estado se cuenta actualmente con tres Centros de Investigación
del Instituto Politécnico Nacional, el Centro de Investigación en Estudios
Avanzados (Cinvestav) en Ciudad Victoria, orientado a la investigación
en Tecnologías de la Información; el Centro de Biotecnología Genómica en
Reynosa; y el Centro de Investigación en Ciencia Aplicada en Tecnología
Avanzada (Cicata) en Altamira, este último enfocado a la investigación
de materiales y tecnológica láser con aplicación al sector petrolero y
energético .
Se cuenta con el Centro de Investigación en Petroquímica Secundaria
del Tecnológico Nacional de México, Campus Ciudad Madero en el Parque
Tecnia en Altamira, con líneas de investigación orientadas a nuevos polí-
meros para atender las demandas de las empresas del sector de química
y cadenas del plástico .
La Universidad Autónoma de Tamaulipas, en su unidad de Reynosa,
tiene el Ceprodes como centro de servicios tecnológicos a empresas del
246 • Egidio Torre Cantú
sector gubernamental como Pemex y cfE, además del grupo de investiga-
ción en el sector eléctrico-electrónico . En su unidad de Tampico está el
Cidiport como Centro de Investigación en Desarrollo Portuario .
La Universidad de Tamaulipas inicia el Centro de Gestión y Transfe-
rencia Tecnológica para apoyar las necesidades de transferencia, desarro-
llo de proyectos de negocios y de nuevos empresarios, y atenderá también
los proyectos del sector energético .
Objetivo 2. Desarrollo empresarial y promoción de la inversión
Con este objetivo nos proponemos impulsar y fortalecer la cultura empre-
sarial fomentando alianzas y promoviendo las capacidades de las empresas
Tamaulipecas para la inversión en el sector energético, sus proveedurías
y servicios de apoyo, así como la promoción de la inversión nacional y
extranjera . Una vía es la vinculación de las empresas tamaulipecas con
Pemex, cfE y la Gran Industria, aprovechando el mínimo de contenido
nacional de 25 por ciento en el 2015 hasta el 35 por ciento en el 2025 .
Para ello, estamos en proceso de actualizar el mapeo de territorios, nego-
cios y segmentos de mercado asociados al sector energético, incorporando
las ventajas y beneficios conferidos por la nueva legislación en la materia .
También estamos creando un catálogo de proveedores actuales y poten-
ciales de la industria energética .
Nos interesa realizar encuentros de negocios con Pemex y cfE y la
Gran Industria, para que los empresarios tamaulipecos participen en
toda la cadena de valor en procesos tales como exploración, extracción,
procesamiento y abastecimiento de hidrocarburos y sus derivados; ge-
neración, transmisión y distribución de electricidad, así como construc-
ción, fabricación y servicios de apoyo . Realizaremos encuentros de ne-
gocios especializados en extracción, servicios de soporte, instalación y
mantenimiento de ductos, refinación y petroquímica, con sede en Rey-
nosa, Matamoros y Altamira . También lo haremos para la generación,
La visión desde los estados • 247
cogeneración, conducción, servicios de soporte e innovación, con sede
en Matamoros y Altamira .
Un elemento clave es el desarrollo de una cultura empresarial para
propiciar la transición de empresas tamaulipecas y las arraigadas en
nuestro estado, para la fabricación y suministro de insumos y servicios
para la actividad energética . Nos proponemos reorientar las incubadoras
certificadas en el estado para desarrollar empresas en materia de energía
y promover la instalación de nuevas incubadoras dedicadas a este sector y
su proveeduría . En coordinación con la industria energética y organismos
y asociaciones empresariales, impulsaremos la capacitación a las mi-
pymes tamaulipecas que requieran certificaciones, acompañamiento y/o
formación en temas de administración, comercialización, procesos de fa-
bricación e innovación, a fin de que aprovechen las oportunidades del
sector . También nos interesa la integración de clústers sectoriales para
mejorar la competitividad, productividad y la promoción de la innovación
de las empresas que los integran, conformado por el sector público, sector
productivo y el sector académico, incluyendo la investigación y el desarrollo .
Para apoyar este objetivo promoveremos compartir e intercambiar
experiencias con el sector empresarial de otros estados, que permitan
mejores prácticas y mayor aprovechamiento de las oportunidades de ne-
gocio y asociación a través de Foros Interestatales . Asimismo, buscare-
mos ampliar y difundir instrumentos de financiamiento y apoyos directos
que permitan a las empresas tamaulipecas invertir en equipamiento, in-
fraestructura, tecnología y capital de trabajo para participar como provee-
dores de las grandes empresas del sector energético .
Coordinaremos misiones comerciales a regiones líderes en el sector
energético en las que participen empresarios tamaulipecos para propiciar
coinversiones, detectar oportunidades de negocio y promover inversión,
y buscaremos participar en foros especializados de energía con ProMéxico
en los cuales podamos exponer las ventajas competitivas de nuestro esta-
do para la atracción de inversión .
248 • Egidio Torre Cantú
El Estado puede ser un foco para atraer la instalación de empresas de
fabricación de equipos para la exploración y explotación (astilleros, metal
mecánica, plataformas marítimas, etcétera) y fabricantes de derivados del
petróleo .
Contamos con un gran potencial productivo del complejo industrial
portuario de la región sur, el cual integra 40 empresas globales que trans-
forman las materias primas para producir bienes intermedios y finales .
Objetivo 3. Integración comunitaria y cohesión social
En este rubro buscamos orientar las políticas públicas hacia la cohesión
social y el desarrollo comunitario en las localidades donde se realice la
actividad industrial energética . Nos proponemos generar esquemas de
desarrollo comunitario que impulsen a los tamaulipecos a organizarse y
a participar en la toma de decisiones relacionadas con la planeación y el
desarrollo de sus propias comunidades .
Para lograr lo anterior, nos abocaremos a la capacitación comunitaria
y el liderazgo social para la administración de los posibles impactos socio-
demográficos derivados de la actividad energética, el establecimiento de
mecanismos de responsabilidad social por parte de las empresas del sec-
tor energético en atención a los requerimientos de las comunidades en las
que operan, y realizaremos estudios del impacto sociodemográfico deri-
vado de la actividad energética .
Para Tamaulipas, el uso del suelo debe darse con equidad, por lo que
promovemos pagos justos por el uso del suelo por el establecimiento de
actividades energéticas y buscamos instrumentar mecanismos para pro-
curar la defensa de los derechos de los propietarios de la tierra .
Objetivo 4. Ordenamiento territorial y sustentabilidad
En el tema de ordenamiento territorial y sustentabilidad, proponemos
orientar el crecimiento ordenado de los centros poblacionales y desarro-
La visión desde los estados • 249
llar servicios públicos urbanos para hacer frente al impacto demográfico
que ocasione la actividad energética . Para ello estableceremos criterios de
uso, conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos natura-
les en la actividad energética y optimizar el consumo energético mediante
uso de tecnologías más eficientes en los sectores productivo, público, do-
méstico y de transporte .
La planeación estratégica del territorio nos permitirá inducir el creci-
miento ordenado y sustentable en las ciudades con actividad energética .
Para ello, vamos a revisar y actualizar, en su caso, programas de ordena-
miento territorial y desarrollo urbano ante el acelerado crecimiento po-
blacional previsto, así como los programas metropolitanos de ordena-
miento territorial . También diseñaremos planes especiales de desarrollo
para regiones y polígonos prioritarios para la actividad energética .
Nos interesa generar oferta de suelo para atender las necesidades
habitacionales, de equipamiento e infraestructura, y crear reservas terri-
toriales considerando en su diseño las necesidades de vivienda, equipa-
miento, áreas verdes, vialidad e infraestructura . Vamos a promover frac-
cionamientos con la iniciativa privada bajo un ordenamiento territorial y
de prevención de riesgos, para cubrir el requerimiento de vivienda espe-
rado, además de que buscaremos incentivar el desarrollo de terrenos in-
traurbanos baldíos y subutilizados en los municipios con actividad ener-
gética: zona fronteriza y zona sur del estado .
Parte de este esfuerzo pasa por analizar la necesidad de crear nuevos
centros urbanos en las zonas de desarrollo energético, y por una efectiva
coordinación con las autoridades del estado de Texas para la actualización
e implementación del plan regional del Bajo Río Bravo .
Tenemos como prioridad ampliar la cobertura y mejorar la calidad de
los servicios de agua potable, drenaje sanitario, pluvial, saneamiento,
electrificación y alumbrado público en zonas urbanas, así como prever la
infraestructura de servicios básicos en zonas de crecimiento urbana y
creación de nuevos asentamientos humanos en los municipios con poten-
250 • Egidio Torre Cantú
cial energético, y la construcción de equipamientos regionales de educación,
salud, seguridad, protección civil, deporte y recreación .
El ordenamiento ecológico permitirá ordenar el uso y destino del sue-
lo del estado con énfasis en las regiones con potencial energético (Progra-
ma de Ordenamiento Ecológico) . Por ello, vamos a actualizar la pro-
puesta de constitución del Fondo Ambiental Estatal considerando las
leyes secundarias de la Reforma Energética, y vamos a elaborar planes y
programas de gestión integral de residuos considerando los cambios en
la normatividad que rige al manejo de los residuos y en específico los re-
siduos de manejo especial asociados a la actividad petrolera .
Objetivo 5. Protección civil y administración de riesgos
Proteger a la población de los riesgos asociados a la actividad energética
es vital en esta agenda energética . La protección civil y la administración
de riesgos buscan fortalecer una cultura de prevención en los centros de
trabajo donde se desarrolle la actividad energética y en los espacios
públicos . El oportuno mantenimiento preventivo y correctivo será la
base para que toda situación que se advierta fuera de los parámetros
normales se pueda reparar o corregir a tiempo . Integraremos un regis-
tro estatal de las industrias de alto riesgo y estableceremos un programa
anual de inspección que incluya un proceso de autodeclaratoria con
obligatoriedad del cumplimiento de las normas en materia de seguridad
industrial y ambiental, y de manera aleatoria llevaremos a cabo inspec-
ciones en coordinación con la Secretaría del Trabajo estatal y Federal,
sEduma y Protección Civil .
Nos proponemos revisar el programa interno de protección civil, ins-
trumento de planeación circunscrito al ámbito de una dependencia, enti-
dad, institución u organismo del sector público, privado o social, el cual
se lleva a cabo en cada uno de los inmuebles correspondientes para estar
en condiciones de atender emergencias .
La visión desde los estados • 251
Para el estado de Tamaulipas, es fundamental asegurar la participa-
ción estatal en la vigilancia de las actividades energéticas con riesgo po-
tencial de afectación a los bienes de la población y a la calidad del medio
ambiente . Por ello nos proponemos establecer un convenio de coordina-
ción con la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, ansiPa .
Igualmente, buscamos implementar protocolos de respuesta inmedia-
ta —restauración de la infraestructura y saneamiento ambiental— a inci-
dentes, derrames y fugas, y ejecutar coordinadamente las acciones de
restauración y saneamiento ambiental de los mismos .
Objetivo 6. Infraestructura estratégica
Desarrollar la infraestructura necesaria para el aprovechamiento del po-
tencial energético es fundamental para maximizar los beneficios de la
Reforma Energética .
En materia de comunicaciones y transportes eficientes, proponemos
desarrollar y mejorar la infraestructura de comunicaciones y transportes
en las regiones donde se desarrollará la actividad energética . Buscamos
fortalecer los programas de conservación, modernización y ampliación de
la red carretera y de caminos en el estado, y concluir la modernización a
4 carriles de la carretera Tampico-Monterrey, ampliación de la carretera
actual tipo A2 a tipo A4 (compromiso presidencial) .
Tenemos como prioridad mejorar y construir vialidades urbanas re-
gionales y primarias para mejorar la movilidad de bienes y personas, así
como la construcción de proyectos estratégicos de vialidad regional y
metropolitana que ayuden a mejorar el flujo de materiales, suministros
y personas hacia las zonas de actividad energética .
Identificaremos rutas de transporte de bienes y personas, determi-
nando las acciones de mejoramiento y modernización de infraestructura
vial primaria de las ciudades con impacto energético .
252 • Egidio Torre Cantú
Vamos a desarrollar infraestructura para el aprovechamiento susten-
table del agua en la zona fronteriza y el Valle de San Fernando, debido a
que la cuenca del Río Bravo se encuentra sobre concesionada . Buscare-
mos impulsar la utilización e intercambio de aguas tratadas por aguas de
primer uso para la realización de actividades agrícolas, petroleras e indus-
triales . Asimismo, vamos a promover mecanismos de cooperación inter-
nacional para financiar proyectos de inversión que aprovechen sustenta-
blemente el agua .
Vamos a reactivar el proyecto Acueducto Anzaldúas-Matamoros y a
gestionar e impulsar la modernización y tecnificación de los distritos de
riego, incluyendo la renivelación total de las superficies agrícolas para
hacer más eficiente el uso del agua .
Las mayores pérdidas en el riego agrícola son en la aplicación a nivel
parcelario, producto de la irregularidad de la topografía de los terrenos .
Un programa de nivelación permitirá rescatar importantes volúmenes de
agua y gestionar las reservas de agua en las cuencas con disponibilidad
para su exportación a cuencas vecinas deficitarias con el desarrollo de
proyectos hidráulicos .
Nos proponemos interconectar el sistema de presas con la zona co-
nurbada del sur del estado y la zona industrial, y contemplaremos los
proyectos de infraestructura de dotación de agua y drenaje para los nue-
vos crecimientos urbanos en ciudades con potencial energético .
Con respecto a la infraestructura ambiental y energías renovables,
nos proponemos impulsar, regular y controlar la infraestructura para el
manejo integral de residuos derivados de la actividad petrolera, e identifi-
car el potencial de fuentes de energía renovable en el estado . Asimismo,
vamos a elaborar el mapa energético de Tamaulipas que identifique todas
las fuentes de energía renovable y convencional factibles de aprovecha-
miento: solar, eólica, biomasa, petróleo, gas, etcétera . Vamos a instrumen-
tar proyectos de aprovechamiento de energías renovables en los sectores
público y privado .
La visión desde los estados • 253
Objetivo 7. Diagnóstico del sector energético
En primer lugar nos proponemos realizar un diagnóstico del sector ener-
gético en Tamaulipas a fin de identificar las ventajas comparativas, forta-
lezas y oportunidades en el sector energético de Tamaulipas . Vamos a
evaluar la posición del sector energético en el contexto económico nacio-
nal y estatal; investigar el número de reservas totales de hidrocarburos
estimadas para México y las que podrían tener influencia en Tamaulipas,
incluidas las reservas probadas, probables y posibles; e identificar la co-
bertura del servicio de energía eléctrica en Tamaulipas y la capacidad de
generación tanto en empresas privadas como en instalaciones de la cfE .
El mapa nos permitirá identificar el monto total de energía eléctrica
generada en México y en Tamaulipas por tipo de fuente (hidroeléctrica,
termoeléctrica, etcétera), y calcular la participación de Tamaulipas en la
producción de energía eléctrica nacional y su posición entre las entida-
des federativas . Nos proponemos investigar el costo de producción de
energía eléctrica en Tamaulipas en comparación con otras entidades, y
vamos a elaborar la matriz energética, producción de energía primaria
por tipo de fuente . Podremos identificar las reservas de hidrocarburos
y su evolución, así como analizar la demanda de energía en el contexto
nacional y en el consumo de energía eléctrica nacional y en Tamaulipas
por tipo de uso (doméstico, industrial, comercial, etcétera) y por sector
productivo .
El mapa nos permitirá calcular la participación de Tamaulipas en el
consumo eléctrico nacional . Vamos a investigar en qué medida participa
Tamaulipas como proveedor de energía eléctrica para otras entidades,
especialmente Nuevo León, e identificar los activos y las actividades que
realizan Pemex y cfE en Tamaulipas, y las políticas públicas estatales en
materia de energía .
254 • Egidio Torre Cantú
Objetivo 8. Marco jurídico en materia de energía
Otro objetivo será analizar el marco jurídico en materia de energía con el
fin de examinar el marco legal y regulatorio federal, considerando la Re-
forma Energética y sus leyes secundarias, y las leyes relacionadas a
bioenergéticos, energías renovables y eficiencia energética .
Nos proponemos impulsar las adecuaciones necesarias al marco nor-
mativo estatal para el buen desarrollo de las actividades energéticas . Las
adecuaciones al marco normativo incluyen adecuaciones a la Ley Orgáni-
ca de la Administración Pública Estatal, o a la normatividad aplicable,
para la definición del ente responsable en la materia . Vamos a crear un
organismo público descentralizado encargado de la materia con base en
la Ley de Entidades Paraestatales e inclusive, si fuese la decisión, en el
Decreto del Ejecutivo mediante el cual se crea como unidad administrati-
va dependiente directamente de las oficinas del Gobernador, con base en
la Ley Orgánica . También proponemos incluir en las leyes de ingresos
municipales y en el Código Municipal la homologación de criterios regu-
latorios del uso de suelo, de licencias de construcción y otros permisos,
buscando la simplificación administrativa, y establecer las definiciones de
ocupación temporal y de limitación de dominio y los casos en los cuales
se procederá a dichas figuras jurídicas .
Objetivo 9. Crear la Agencia Estatal de Energía
Nos proponemos crear la Agencia Estatal de Energía para fortalecer la
coordinación entre autoridades y organismos públicos relacionados con
el tema energético, gestionar recursos y alinear políticas públicas . La
coordinación de las actividades energéticas se dará con las dependencias
estatales que participan en el desarrollo de la Agenda Energética .
Vamos a impulsar y convenir con Pemex y cfE y, en su caso, con las
empresas particulares, mecanismos de coordinación eficiente y clara bajo
condiciones de sustentabilidad, los proyectos en el estado . Vamos también
a establecer el mecanismo de coordinación con las dependencias federa-
les, y en especial con la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de
Protección al Medio Ambiente para fortalecer la participación del estado
en la vigilancia de las actividades energéticas .
Objetivo 10. Gestión de recursos y alineación de políticas públicas
En lo que toca a la gestión de recursos y alineación de políticas públicas,
vamos a buscar incrementar los ingresos estatales derivados de la activi-
dad energética . Nos proponemos gestionar recursos del Fondo Mexicano
del Petróleo y de los fondos de estabilización (fEiEf y fEiP), y formalizar la
alineación de políticas públicas estatales y federales apoyados en acuer-
dos de coordinación, teniendo como marco la Reforma Energética promo-
vida por el Gobierno de la República .
Con esta Agenda Energética, el estado de Tamaulipas estará en posi-
ción de aprovechar los beneficios de esta reforma .
Capítulo 4
Reforma Energética ycompetitividad
259
Hacia la Reforma Energética1 Francisco Barnés de Castro*
introDucción
Agradezco la invitación que se me hizo para participar en este importan-
te debate nacional sobre las reformas que requiere el sector energético,
tema de particular trascendencia para nuestro país .
En la década de los setenta, cuando se dio el auge de las grandes em-
presas petroleras nacionales, Petróleos Mexicanos, nuestro ícono nacio-
nal más notable por su dimensión y por su historia, se había constituido
en el principal impulsor de la economía .
Alrededor suyo se establecieron grandes industrias de bienes de capi-
tal, se desarrollaron empresas de servicio y se consolidaron importantes
firmas de ingeniería que generaron empleo y riqueza en el país y que
llegaron a ser orgullo nacional .
En aquellos años, países que iniciaban su actividad petrolera, como
Brasil y Noruega, buscaban aprender de las experiencias exitosas de
México para impulsar el desarrollo de sus jóvenes empresas nacionales .
Treinta años después, las restricciones con las que hemos obligado a
operar a Pemex y la falta de apertura de la economía mexicana a la com-
petencia en materia Energética, nos han llevado al desmantelamiento de
la mayoría de las empresas de bienes de capital, de ingeniería y de servi-
*Comisión Reguladora de Energía .
260 • Francisco Barnés de Castro
cios especializados, y a una reducción considerable en el nivel de integra-
ción nacional de los proyectos de la industria petrolera .
Lo más grave de todo es que Petróleos Mexicanos, ese símbolo nacio-
nal, enfrenta hoy crecientes rezagos tecnológicos y operativos, así como
serias limitaciones en su capacidad de ejecución de la cantidad y comple-
jidad de los proyectos que requiere llevar a cabo para atender las necesi-
dades del país y cumplir con su mandato constitucional .
Las restricciones operativas, financieras, presupuestales y de inver-
sión que le han sido impuestas, le impiden funcionar como empresa, le
restan eficiencia operativa y le limitan su capacidad de gestión . Los resul-
tados están a la vista .
Hoy México es quien voltea la mirada hacia Brasil y Noruega para
aprender qué es lo que estos países han sabido hacer en estos años en que
nosotros nos hemos quedado rezagados, enamorados de un paradigma
que funcionaba adecuadamente en los años setenta pero que no responde
a las necesidades del México moderno y que resulta imperativo cambiar .
liMitaciones Del ParaDigMa actual
Pemex ha sido, en todos estos años, la principal fuente de ingresos para el
fisco al precio de dejar a la empresa sin recursos de inversión para aten-
der sus obligaciones constitucionales .
En los últimos 11 años la suma de las utilidades de Pemex antes de
impuestos ha sido de 5 .3 billones de pesos de 2012 . Sin embargo, por pago
de impuestos, derechos y aprovechamientos, la empresa ha aportado al
presupuesto federal 5 .7 billones de pesos, 420 mil millones más que la
suma total de sus utilidades antes de impuestos .
En los años recientes, casi 90 por ciento del presupuesto autorizado
de inversión se ha orientado a exploración y producción de petróleo, mien-
tras que tan sólo 8 .5 por ciento se ha destinado a refinación y 2 .5 por
ciento a gas y petroquímica . A juzgar por los montos de inversión autori-
Hacia la Reforma Energética • 261
zados por el Congreso, pareciera ser que tanto el poder ejecutivo como el
legislativo han considerado que la producción de crudo es la única activi-
dad estratégica y no así el abasto nacional de combustibles, contravinien-
do, por la vía presupuestal, lo que establece la Constitución .
El gas natural se ha convertido en un recurso tan necesario para
nuestro desarrollo como deficitario . Su demanda se satisface hoy en 40
por ciento con gas importado a través de gasoductos transfronterizos y de
terminales costeras de gas licuado, y el déficit actual seguirá incremen-
tándose de manera acelerada en los próximos años .
Por no haber realizado oportunamente las inversiones necesarias
para llevar a tierra el gas producido costa afuera, en los últimos 11 años
se han quemado a la atmósfera un total acumulado de más de 2 billones
de pies cúbicos que equivale a 80 por ciento de la producción de un año y
a 16 por ciento de las reservas probadas que hoy tenemos .
En estos últimos meses, por el retraso en la instalación de plantas
separadoras de nitrógeno y por falta de infraestructura de transporte,
Pemex se ha visto obligado a reinyectar a los yacimientos o a quemar a la
atmósfera gas natural asociado con alto contenido de nitrógeno, mientras
tenemos que recurrir a la importación de gas natural licuado mucho más
caro que el gas de producción nacional para evitar las alertas críticas .
Desde hace ya varios años, la producción de combustibles líquidos ha
sido insuficiente para abastecer al mercado nacional . Durante los últimos
tres años ha sido necesario importar poco más de 46 por ciento de la de-
manda nacional de gasolina y 25 por ciento del diesel . Hoy estamos des-
tinando 62 por ciento de los ingresos derivados de la exportación de pe-
tróleo a la importación de estos combustibles .
El Sistema Nacional de Refinación ha quedado obsoleto . Las últimas
refinerías fueron construidas en los años setenta . Fueron diseñadas para
operar con crudos ligeros, con las tecnologías de los años sesenta, con cri-
terios de diseño que reflejaban las condiciones económicas de aquella épo-
ca: costos mucho más altos de capital y costos mucho más bajos de energía .
262 • Francisco Barnés de Castro
Si bien tres de nuestras refinerías han sido reconfiguradas para ope-
rar con el crudo pesado que produce actualmente Petróleos Mexicanos,
muchas de las viejas plantas quedaron sin modernizar, las reconfigura-
ciones tuvieron un costo mayor al presupuestado y su ejecución tomó
mucho más tiempo que el programado .
No es de sorprender que, mientras que las refinerías de Ecopetrol y
Petrobrás operan con márgenes de operación competitivos, nuestro Siste-
ma Nacional de Refinación opere con márgenes negativos y pierda entre
100 mil y 140 mil millones de pesos por año .
necesiDaD De un nuevo ParaDigMa
Sin dejar de reconocer la gran trascendencia de las importantes decisio-
nes que se tomaron en el siglo xx, es evidente que el paradigma vigente
ha perdido actualidad y que es necesario construir uno nuevo, acorde a
la realidad de Pemex y a los grandes cambios que han ocurrido en el en-
torno mundial desde que México nacionalizó su industria petrolera .
A estas alturas del debate, la inmensa mayoría de los mexicanos esta-
mos de acuerdo que cualquier proceso de transformación hacia un mode-
lo más eficiente de organización del sector energético necesariamente
transita por preservar a Petróleos Mexicanos como una empresa petrolera
orgullosamente nacional, con una mayor autonomía de gestión, operando
fuera del presupuesto federal, de manera trasparente y con criterios de
eficiencia comercial, como la mejor salvaguarda que tiene el Estado mexicano
para maximizar su renta petrolera .
También existe el consenso de que se requiere reforzar a los organis-
mos reguladores del Estado, a la Comisión Nacional de Hidrocarburos y
a la Comisión Reguladora de Energía .
Éstas, si bien son condiciones necesarias, de ninguna manera son
suficientes .
Hacia la Reforma Energética • 263
Si mantenemos el paradigma actual de Pemex como único responsa-
ble de la producción de hidrocarburos, seguiremos enfrentando serias
limitaciones para nuestro desarrollo económico .
La renta petrolera se irá reduciendo paulatinamente ya que nuestros
principales yacimientos han alcanzado su etapa de madurez o están en
franca declinación . Para mantener los niveles actuales de producción será
necesario incrementar la producción de Chicontepec y encontrar y
desarrollar nuevos yacimientos en aguas profundas, por lo cual el Estado
mexicano deberá asumir inversiones y riesgos cada vez mayores .
Las importaciones de gas natural seguirán creciendo de manera ace-
lerada, a menos que encontremos una manera eficiente de aprovechar el
enorme potencial que tenemos de gas de lutita .
A diferencia de la producción de petróleo y de gas asociado, la produc-
ción de gas de lutita es una operación de bajos márgenes entre el costo de
producción y el valor de mercado .
En los Estados Unidos, donde se ha desarrollado esta nueva industria,
han sido las empresas pequeñas y medianas las que han mostrado tener
la flexibilidad operativa y la estructura de costos que les permite operar
de manera eficiente .
Las grandes empresas petroleras no han podido participar de manera
exitosa y, las que lo han hecho, ha sido a través de comprar a los opera-
dores más eficientes .
Petróleos Mexicanos no es la excepción . Enfrenta enormes limitantes
técnicas, económicas y organizativas para desarrollar estos yacimientos
al ritmo que sería deseable . Si le pedimos que lo haga, lo hará a un costo
elevado y, dado que opera con recursos limitados, tendrá que desatender
el desarrollo de reservas petroleras con un potencial económico mucho
más atractivo y para las que se encuentra mucho mejor capacitado .
Es falso el argumento de que permitir la participación de empresas
privadas en la producción de hidrocarburos implica la privatización de la
264 • Francisco Barnés de Castro
renta petrolera . Es falso también que esto no suceda si Petróleos Mexica-
nos es el operador único a lo largo de toda la cadena .
Para que el Estado extraiga una renta de los hidrocarburos, el opera-
dor autorizado, no importa quién sea éste, necesita encontrarlos y extraer-
los al menor costo posible, para lo cual deberá contratar los servicios de
un gran número de empresas privadas . Los hidrocarburos extraídos no
tienen valor alguno si no se colocan en el mercado por lo que, antes o
después de ser procesados, pasarán a manos privadas .
Aún bajo el modelo de licencia a un operador privado, que es el que
prevalece actualmente en la mayoría de las naciones, el operador autori-
zado no adquiere la propiedad de los hidrocarburos sin antes haberlos
localizado y extraído del subsuelo, y sin antes haberle pagado al Estado
los derechos de producción que le han sido estipulados .
Por otra parte, si la operación de Petróleos Mexicanos es ineficiente,
como lo es cuando se le impide la toma oportuna de decisiones y se le
restringe el presupuesto en la forma en que lo hemos venido haciendo, se
está privatizando una parte importante de la renta petrolera que le corres-
ponde al Estado .
La destrucción de valor y la pérdida de renta petrolera son todavía
mayores cuando le pedimos a Pemex desarrollar yacimientos de bajo
margen económico o incursionar en actividades de alto riesgo para las
cuales no cuenta con la tecnología apropiada ni la experiencia necesaria .
Lo importante no es quién extrae el petróleo sino cómo maximiza el
Estado su renta petrolera . La reforma debe establecer las condiciones
necesarias para que Pemex se transforme en una empresa eficiente y
competitiva, pero también debe dotar al Estado de la flexibilidad necesaria
para determinar, caso por caso, dependiendo de las características de
cada yacimiento y de los riesgos y costos previsibles, el instrumento más
idóneo para maximizar la renta económica .
De los diferentes modelos de participación del sector privado hoy vigen-
tes en el mundo, los de licencia o concesión son los más sencillos y transpa-
Hacia la Reforma Energética • 265
rentes en su aplicación . Son también los que le permiten al Estado maximizar
la renta económica cuando los yacimientos presentan condiciones de muy
alto riesgo, como es la exploración y explotación en aguas profundas, o cuan-
do el margen de utilidad es reducido, como es la explotación de gas de lutita .
Los modelos de riesgo compartido o de utilidad compartida son los
más adecuados para yacimientos que presentan menores riesgos y/o ma-
yores márgenes de operación, y cuya explotación requiere de recursos
tecnológicos y financieros que Pemex no tiene disponibles .
Cuando el riesgo del yacimiento es moderado, los márgenes económi-
cos son más altos y la tecnología se encuentra disponible, el mejor instru-
mento para maximizar la renta económica para el Estado seguirá siendo
Pemex, aún si éste no logra superar sus restricciones actuales .
Es importante destacar que los contratos de utilidad compartida son
los más difíciles de supervisar por parte del Estado, ya que resulta muy
difícil, si no es que imposible, auditar los verdaderos costos de produc-
ción . Y es claro que no va a haber utilidad que compartir si la empresa a
la que se le asignó el contrato es ineficiente y no genera utilidades, o si
aparenta serlo y logra salirse con la suya .
La dificultad de supervisión y, por tanto, el riesgo de fraude al Estado,
se incrementa de manera considerable cuando la explotación del yaci-
miento requiere de la perforación de un gran número de pozos, como
ocurre en la explotación del gas de lutita .
Por otra parte, es absurdo seguir argumentando que se defienden los
intereses de la nación al insistir que Petróleos Mexicanos siga siendo el
responsable único de la refinación del petróleo y de la comercialización
de sus derivados .
Aún cuando tuviera disponibles hoy todos los recursos necesarios
para ello, Pemex tardará muchos años en volver rentable la operación del
Sistema Nacional de Refinación .
Mantener el monopolio de Pemex significa que el Estado siga asumien-
do pérdidas multimillonarias en la refinación de petróleo, muy superiores
al presupuesto que destina a los programas de combate a la pobreza; nos
condena a seguir importando por muchos años los combustibles que el
país requiere a un costo creciente y con grave riesgo de un posible desa-
basto ante una contingencia imprevista; reduce la competitividad de
nuestras empresas, particularmente de aquellas con altos costos de ener-
gía, y nos impide garantizar que le entreguen al usuario la calidad y la
cantidad del producto por el que está pagando .
El nuevo paradigma del sector energético debe estar orientado a al-
canzar mayores beneficios para México y para los mexicanos; debe aten-
der a la situación actual del país y del entorno mundial y regional en el
que México se desenvuelve; debe reposicionar a nuestra industria nacio-
nal, y no sólo a la petrolera, para enfrentar los retos de hoy y del mañana .
Esto no se podrá lograr sin una profunda reforma al marco jurídico
actual que fortalezca a nuestra empresa petrolera nacional y le dé autono-
mía de acción, pero también que permita la concurrencia de empresas
privadas y establezca condiciones adecuadas que permitan maximizar, en
cada caso, los beneficios para la nación .
267
Alternativas para la inversión privada en el sector energético en México
1 Miriam Grunstein Dickter*
Esto es un hecho: México ha cambiado de modelo energético . Tras meses
de incertidumbre, el cierre de año nos convidó un panorama de hidrocar-
buros y de electricidad radicalmente distinto al conocido . Para muchos, la
reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales fue una gran sorpresa;
nunca se vaticinó que la voluntad política de “abrir” o “liberalizar” el sec-
tor contaría con los votos suficientes para abandonar un sistema estatali-
zado, lleno de intereses, e insostenible . Así, ante la sorpresa de quienes
querían la reforma y el desconcierto de quienes la rechazaban, el año
terminó esbozando un sector que desplaza a Pemex y a cfE de ser el cen-
tro de la industria, y que abren las puertas para que otros los acompañen
en todas sus actividades .
Sin embargo, esto que suena tan bien en la Constitucion tendrá que
ser concretado, cada vez con más detalle, en las leyes secundarias, en los
reglamentos, en la normatividad administrativa restante y también —muy
especialmente— en los contratos u otros instrumentos que vinculen al
Estado con los nuevos jugadores privados . Todo esto implica una reorde-
nación institucional muy vasta y profunda que hace surgir un sinfín de
incógnitas y complicaciones . Desde el punto de vista técnico, que no polí-
tico, una Reforma Constitucional puede ser llevada a cabo desde la “ocurren-
cia“ . El texto constitucional contiene algo tan vasto como un modelo
* Profesora-investigadora titular del Centro de Investigación y Docencia Económicas .
268 • Miriam Grunstein Dickter
general que podrá cumplir una serie de aspiraciones en la medida en que
su implementación sea técnicamente consistente . La gran prosa constitu-
cional que proclama cosas grandilocuentes, no vale ni siquiera el papel en
que está impresa si no la siguen leyes y reglamentos que la planten firme-
mente sobre la tierra .
Sin embargo, antes de hablar de la implementación hay una cuestión,
o varias de ellas, que debemos advertir . Antes de la Reforma Constitucio-
nal hubo una serie de preguntas que, a mi juicio, no fueron deliberadas
en los espacios públicos . Y recordemos que una reforma como ésta es una
cosa pública . La mayor parte de los mexicansos hemos entrado al nuevo
modelo, o mejor dicho, nos han metido a él, sin que hayamos entendido la
razón de la reforma .
En este orden de ideas, la pregunta central sigue siendo: ¿para qué
abrir? Las respuestas han sido múltiples y, en ocasiones, orientadas por
creencias falaces . A menudo, escuchamos argumentos y afirmaciones
como: “la producción actual es insuficiente”, “urge una reforma porque se
nos acaba el crudo”, “una caída en las reservas hará urgente una reforma”
o, incluso la cotidianamente utilizada frase: “Pemex no puede solo” . Sin
embargo, son frases tan meramente superficiales que su respuesta tam-
bién se vuelve engañosamente simple . Pero ¿qué pasaría si halláramos
otro Cantarell? ¿No habría razón para abrir? De suceder este supuesto,
tendríamos crudo suficiente; entonces, ¿sería necesario proceder con la
apertura como lo hemos hecho?
La siguiente pregunta, a la que nos topamos con la implementación,
es: “¿cómo abrir?” . Pese a que las experiencias de otros países han sido
amplias y variadas, son muchos los analistas que han señalado que los
“modelos” regulativos y transaccionales no se ajustan a la realidad mexi-
cana . En este aspecto, es necesario puntualizar que el marco institucional
y las formas de contratación petrolera están por mucho sobreestimadas
en el debate político y han opacado preguntas de sustancia . Hoy día, exis-
te un sinnúmero de combinaciones posibles en los regímenes que el Es-
Alternativas para la inversión privada • 269
tado puede adoptar para regir su política en materia de hidrocarburos y
de esta elección dependerán: el tipo de administración, el riesgo que asu-
me la empresa al contratar bajo ese modelo o bien, la división de los in-
gresos entre la empresa petrolera y el Estado . El asunto dista de ser sen-
cillo y el Gobierno mexicano deberá ser muy estratégico al diseñar las
instituciones y las modalidades de contratación disponibles para la inver-
sión privada . Sin que lo haya sido alguna vez, al menos en la historia re-
ciente, las instituciones y los contratos mexicanos deberán participar en
un mundo de competencia . Si nuestras instituciones son inmaduras, inefi-
caces o corruptas, los inversionistas serios podrían dudar antes de inver-
tir miles de millones de dólares en nuestro territorio . Si los contratos son
poco atractivos, la inversión los juzgará a la luz de otros capaces de satis-
facer más su visión de negocios . Aquí lo delicado es encontrar un punto
de equilibrio entre las expectativas del inversionista y la retribución justa
que debe recibir el Estado a cambio de sus recursos naturales .
Así, otro punto a considerar son los errores que con frecuencia come-
ten las partes al entrar en un nuevo horizonte de política petrolera . De
parte del Estado, existe el error común de abrir su industria de rodillas,
bajo un escenario de presión extrema, precios bajos y proyectos con alto
riesgo . Ello da una ventaja competitiva a las empresas, pues podrían elegir
llevar a cabo la inversión en otro país, con mejores condiciones . Si el Estado
por verse presionado accede a términos demasiado holgados a favor de las
empresas, es necesario que estemos muy conscientes de que éstos compro-
meten al Estado institucionalmente y a largo plazo; no son decisiones de un
grupo político de las que aquél se pueda apartar (al menos no jurídicamen-
te) sin costos relativos a su reputación, tanto en el aspecto jurídico como en
el económico . Estos costos pueden llegar a ser muy elevados .
Ahora bien, las empresas deben realizar un due dilligence integral que
comprenda los ámbitos jurídico, comercial, social, político y económico
del país en cuestión . En segundo término, es recomendable que las em-
presas tengan un ojo crítico pues, si una negociación se presenta dema-
270 • Miriam Grunstein Dickter
siado favorable, probablemente su desenlace no lo sea tanto . Las grandes
empresas hoy saben que es de elemental auto preservación desconfiar de
aquél que te presenta pactos demasiado generosos . Finalmente, las em-
presas deben evitar basar sus negocios en los compromisos personales y
más en pactos institucionales, los cuales son al final los que los beneficia-
rán a largo plazo .
Habiendo mencionado, en términos generales, el marco de las posi-
bles implicaciones y preguntas que nos debemos hacer sobre una apertu-
ra en el mercado de hidrocarburos, salta un tema de relevancia esencial
y que no debe pasarse de largo, pues en éstos se basan las actuaciones de
los sujetos involucrados . Me refiero a los incentivos .
Al analizar el posible desenvolvimiento de la reforma es importante
tener en cuenta que su éxito depende, en gran medida, de la alineación de
incentivos que dé el nuevo marco regulatorio entre las partes involucra-
das . Con base en lo ya mencionado se debe considerar lo siguiente: por
un lado, el tipo de régimen contractual que la reforma pretenda imponer
y, por otro lado, el riesgo que implica para las partes contratar bajo un
régimen determinado .
Para ello, baste hacer un repaso de los incentivos de las empresas
los cuales son, por lo general, más simples que los del Estado pero no menos
poderosos . Vayamos al grano, las empresas tienen una cosa muy presen-
te en mente: su ganancia y su capacidad de incidir con fuerza en los mer-
cados petroleros . Por ello, precisan instrumentos contractuales que per-
mitan satisfacerlos . Sin embargo, los instrumentos de contratación,
además de ser atractivos, deben ser sólidos y creíbles . En la medida en
que la nueva regulación consiga, no sólo proporcionarles una mayor ren-
tabilidad, sino que les garantice cierta seguridad respecto a sus inversio-
nes, estaremos hablando de una política que, efectivamente, es atractiva
para las empresas . Por otro lado, el Estado es un espécimen extraño cuyos
incentivos responden a razones varias y en ocasiones incomprensibles .
Los Estados suelen ser mucho más volubles en sus pretensiones puesto
Alternativas para la inversión privada • 271
que no siempre es la ganancia netamente económica lo que buscan . Las
razones por las que buscan inversiones que incrementen la producción
pueden estar vinculadas con una serie de fines que pueden ser coyuntu-
rales e incluso inconsistentes . ¿Para qué quiere un Estado ampliar su
producción? ¿Para obtener recursos fiscales? ¿Por presión política? ¿Para
detonar su industria? ¿Por vanidad política? Todos esos objetivos exis-
ten conjunta, o separadamente, en un mismo gobierno, lo que puede traer
consigo un régimen jurídico contradictorio y confuso . Si el Estado no tie-
ne claridad sobre lo que persigue, no podrá precisar qué instrumentos
jurídicos requiere para conseguirlo .
Los incentivos de las partes pueden ser no sólo variados sino esen-
cialmente distintos y hasta contradictorios . Para el Estado, son importan-
tes las siguientes cuestiones: asegurar el suministro nacional, captar re-
galías e impuestos por las actividades desempeñadas por las empresas, la
transferencia tecnológica, el control sobre las operaciones realizadas por
la compañía, las limitaciones a la recuperación de costos por parte del
particular, en caso de haberlos, entre otros . Contrario a lo anterior, las
prioridades de las empresas versan en los siguientes aspectos: la mayor
tasa de retorno entre las posibles, la estabilidad en los términos contrac-
tuales, los riesgos políticos aceptables, las no restricciones a las exporta-
ciones ni a los precios, los impuestos acreditables, el acceso al arbitraje
internacional en caso de controversia con el Estado, el derecho exclusivo
a explorar y producir en el área contractual (bloque) y, finalmente, las
contraprestaciones en una moneda aceptable .
La compatibilidad entre estos incentivos, aunque es viable, no es fácil
de encontrar y menos en el entorno altamente volátil de la industria pe-
trolera . Me refiero a la inestabilidad multifactorial que presenta el merca-
do de hidrocarburos, lo que provoca que aun el acuerdo más robusto se
pueda volver inestable; sin embargo, la inestabilidad no se combate con la
rigidez . Un acuerdo sumamente rígido, dentro de escenarios cambiantes,
es más propenso a romperse . La flexibilidad es especialmente importante
en un escenario de incertidumbre como el que presenta México; la evolu-
ción hacia la flexibilidad contractual es aplicable en los países productores
con campos costosos, pequeños o que requieren fuertes inversiones en
infraestructura, supuesto que se adapta al contexto de nuestro país .
Es necesario, por último, destacar que todas las cuestiones menciona-
das obedecen a un punto central e imprescindible: el marco de regulación
a implementar . Es decir, al hablar de la reforma petrolera, es necesario
hablar de una reforma que logre introducir en el orden jurídico una regu-
lación que funcione de manera sistemática, sin parches ni lagunas . Una
mala regulación podría hacer que todas las cuestiones que se menciona-
ron a lo largo de este trabajo se vieran truncadas u obstaculizadas . Una
regulación insuficiente es causa de que no sea factible la implementación
de un régimen contractual eficaz y equilibrado que tenga como eje la ali-
neación de incentivos, así como el logro de la consecución del fin último:
el éxito de la reforma y su derrama de beneficios para la sociedad mexi-
cana en su conjunto .
273
El debate sobre la Reforma Energética1 Luis de la Calle*
La Reforma Energética aprobada en el Congreso de la Unión en diciembre
de 2013 es fundamental para el desarrollo de México, no sólo en el plano
energético sino en la visión que los mexicanos tienen de sí mismos y de
su capacidad de crear valor en una economía abierta . Por su naturaleza,
los yacimientos de petróleo como Cantarell generaron para México una
importante renta que ha representado para diversos sectores productivos
(no sólo el energético) una concepción de valor económico que reside en
vender lo que se produce, en detrimento del desarrollo de una economía
moderna que descanse en producir lo que vende, entender al consumidor
e influir en sus preferencias .
En lo relativo al sector energético, la reforma es relevante tanto en la
actual coyuntura energética internacional como en el ámbito nacional .
En la primera, cabe destacar que en los últimos cinco años la realidad
energética del planeta se transformó y con ella el mapa del mundo . Esta-
dos Unidos y Canadá están liderando una profunda revolución energéti-
ca que da acceso a hidrocarburos que antes no se consideraban comer-
cial o técnicamente recuperables . Estos recursos están planteando una
acelerada transformación de procesos industriales con base en el gas
natural, la cual conlleva una importante reducción de emisiones de gases
de efecto invernadero, y que regala a la sociedad unos años más para
* Director General y socio fundador de De la Calle, Madrazo y Mancera .
274 • Luis de la Calle
seguir desarrollando fuentes renovables que sustituyan en su momento
a los hidrocarburos .
La producción de petróleo de Estados Unidos que declinó desde 9 .6
millones de barriles diarios en 1970 hasta 4 .95 en 2008, hoy está en fran-
ca recuperación, llegando ya a 7 millones y con proyecciones de alcanzar
los 10 millones antes de 2020 .1 Entre el gas natural, el petróleo, el carbón,
la energía nuclear, la biomasa y las energías renovables, Estados Unidos
satisface el 80 por ciento de su demanda con producción nacional y, en el
caso del gas natural, al precio más bajo del mundo .2
Esta revolución está obligando a los países a repensar el futuro, a re-
visar los paradigmas del pasado, a evaluar la relación entre las decisiones
de hoy y los efectos del mañana .
El modelo energético mexicano es incompatible con la visión de
desarrollo nacional necesaria para alcanzar un crecimiento económico
equitativo . Es incompatible también con las demandas de competencia,
eficacia y volumen de producción que impone el mercado internacional
actual del petróleo . Es incompatible con el derecho que tienen los mexicanos
a imaginarse distintos y construir una nueva realidad .
La propuesta del presidente Enrique Peña Nieto y la del Pan, fueron
claras en la necesidad de llevar a cabo una Reforma Energética de profun-
didad que colocara al país a la vanguardia del modelo global, y en la tam-
bién imperante necesidad de hacerlo con celeridad . Las reformas pro-
puestas, aunque perfectibles, tenían como objetivo atender los siguientes
factores:
• Lograr la adecuada inserción de México en la revolución industrial de Amé-
rica del Norte: El desarrollo tecnológico acelerado ha permitido a Esta-
dos Unidos y Canadá incrementar su producción de hidrocarburos y
1 US Energy Information Administration .2 Annual Energy Review 2012 (primary energy overview) US Energy Information Ad-
ministration http://www .eia .gov/totalenergy/data/monthly/pdf/sec1_3 .pdf
El debate sobre la Reforma Energética • 275
aproximarse con rapidez a la autonomía energética, en particular a
partir de la explotación masiva de yacimientos de gas natural y petróleo
de lutitas, aguas profundas y arenas bituminosas (llamados yacimien-
tos no convencionales) . Esta revolución energética en América del Norte
es también una nueva revolución industrial . La abundancia de insumos
de producción y la competitividad de sus precios están detonando el
regreso de la industria manufacturera a América del Norte .
México debe aprovechar la oportunidad de montarse en la nueva
industrialización de América del Norte . No hacerlo implicaría perder la
oportunidad histórica de realmente industrializarse y, además, perder
progresivamente su mercado de exportación natural de hidrocarburos .
El país que más se podría beneficiar del renacimiento industrial que
actualmente se da en Estados Unidos (propulsado por el gas natural
más barato del mundo) es, sin duda, México . Sin embargo, esto no
sucederá sin un mercado de energía competitivo que garantice a los
inversionistas las mismas condiciones que en el resto de América del
Norte . No hay opción: sin Reforma Energética México no sólo perdería
la modernización de ese sector sino que condenaría al resto de la in-
dustria a competir globalmente con una mano atada . No hay posibili-
dades de desarrollo industrial importante sin gas natural a precios y
condiciones de mercado de Texas .
• Enfrentar el adverso contexto internacional a través de la producción de
exportaciones con mayor valor agregado por unidad producida: A pesar de
la incipiente recuperación económica, el contexto internacional seguirá
siendo complejo y no muy dinámico . Para que las exportaciones mexi-
canas puedan competir con éxito en ese entorno complejo y sigan
contribuyendo al crecimiento del país, y de cada uno de sus estados, se
requiere lograr tres cosas: una, incrementar la participación de México
en el mercado de Estados Unidos (esto implica desplazar competidores, en
particular a China) . Dos, convertir a México en la plataforma de explo-
tación de América del Norte al mundo . Tres, incorporar más valor
276 • Luis de la Calle
agregado por unidad explotada . Esto implica que en la exportación de
coches el acero sea mexicano, que, en la exportación de partes de avión
y materiales de telecomunicaciones, la fibra de vidrio y sus derivados
sean mexicanos; que en la exportación de computadoras, tabletas y
celulares, la resina sea mexicana .
Nada de esto es posible sin una revolución energética en México . Sin
energéticos competitivos (y gas natural en cada uno de sus estados) el
país no puede aspirar a una mayor participación de mercado en Esta-
dos Unidos, ni a convertirse en una plataforma de exportación de Amé-
rica del Norte al mundo (no sólo de manufactura sino también de pro-
ductos del campo y agroindustriales, sobre todo a Asia), ni a realmente
incorporar valor agregado nacional por unidad exportada (acero, vidrio
y sus derivados, petroquímica, químicos, plásticos, resinas) .
En el ámbito nacional, la revolución energética debe tener la capacidad
de transformar el país en forma tal que éste pueda transitar de un sector
energético (lo que tiene actualmente) a un mercado de energía, y sólo será
tal en virtud de que sea competido y competitivo . Por ello, la reforma tenía
que ser ambiciosa . Por ello, también, su aprobación y posterior implemen-
tación implican una responsabilidad por parte de ciudadanos, autoridades
y actores económicos con el país y con ese mercado energético para el
cual la reforma es el primer paso indispensable .
Un factor importante para alcanzar la competitividad de los productos
energéticos mexicanos es tener en cuenta que la naturaleza de los yaci-
mientos nacionales también se ha transformado y se ha hecho más difícil
su exploración y explotación, por lo que resulta más costoso realizarlas .
Tras el acelerado agotamiento de Cantarell, la realidad mexicana es hoy
en día una de petróleo difícil cuya explotación sigue curvas tecnológicas
muy marcadas en áreas poco conocidas .
Sin embargo, aun con la dificultad de explotación y la disminución de
los márgenes de ganancia en yacimientos no convencionales, México tie-
El debate sobre la Reforma Energética • 277
ne un enorme potencial de recursos económicamente viables esperando
ser explotados . De acuerdo con cálculos de 2013 de la US Energy Informa-
tion Administration,3 el país tiene las sextas reservas de gas de lutitas
tecnológicamente recuperables más grandes del mundo (545 billones de
pies cúbicos) .
Para explotar adecuadamente estas oportunidades y revertir la ten-
dencia doméstica de desabasto e inversión ineficaz en el sector, es nece-
sario cambiar de modelo energético y construir uno nuevo que permita
alcanzar los siguientes objetivos:
1 . Aumentar significativamente la producción de petróleo y gas (multipli-
cando la capacidad de ejecución, la eficacia de gestión y la atracción de
inversión) .
2 . Mejorar la habilidad para transformarlos en electricidad, combustibles
y petroquímicos .
3 . Alcanzar los estándares de eficiencia energética que demandará el cre-
cimiento del futuro .
4 . Fortalecer la rectoría del Estado, la regulación de la industria, y el ma-
nejo responsable de los recursos y las ganancias obtenidas de ellos con
criterios de eficiencia técnica, competencia, transparencia y justicia
intergeneracional .
De estas transformaciones derivan cuatro principales retos para
México: i) seguir siendo un jugador relevante en los mercados petroleros
internacionales ii) garantizar su autonomía energética iii) maximizar el
valor de sus hidrocarburos y iv) lo más importante: pasar de tener un
sector estratégico a establecer un mercado de energía que permita la ex-
plotación industrial de México .
3 us Department of Energy . (Junio, 2013) . Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States . us Department of Energy . pp . 7 y 11 .
278 • Luis de la Calle
Uno de los primeros pasos para cumplir estos retos es entender que
el monopolio de la propiedad de la nación sobre el petróleo y gas es per-
fectamente compatible con permitir la competencia en el resto del sector
y, más aún, con la enorme responsabilidad fiduciaria que el Estado mexi-
cano tiene de ejercer la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos en
representación de todos los mexicanos, aun los por nacer .
La pregunta es cómo puede el Estado mexicano asegurar la maximi-
zación de la renta petrolera, que es la diferencia entre el precio de venta
del crudo y su costo de exploración y extracción . Esto implica vender
siempre el crudo al máximo precio posible y producirlo al menor costo
posible .
La maximización de esta renta refleja precisamente la intención de los
artículos 27 y 134 de la Constitución . El primero da a la nación el dominio
inalienable de los yacimientos y de su aprovechamiento (renta), y el se-
gundo dispone que “Los recursos económicos… se administrarán con
eficiencia, eficacia y honradez” y obliga a “asegurar al Estado las mejores
condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, opor-
tunidad y demás circunstancias pertinentes” . Así, no utilizar las mejores
tecnologías disponibles para la exploración y extracción viola el espíritu y
la letra de la Constitución .
Las propuestas de reforma eran revolucionarias en ese sentido no
tanto por el lenguaje que añadían sino por el que borraban . Del artículo
27 eliminaba la palabra “contratos” de la frase “Tratándose del petróleo y
de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales
radiactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos”, mientras que la
propuesta del Ejecutivo borraba en el artículo 28 “petróleo y los demás
hidrocarburos; petroquímica básica;… electricidad” de la lista de áreas
estratégicas del párrafo cuarto .
Estos pequeños cambios sentaban las bases para una reforma que
transformará un sector energético en un mercado de energía competitivo
que fomentará la industrialización del país . Al eliminar “contratos” del 27
El debate sobre la Reforma Energética • 279
y al sector de energía de las áreas estratégicas del 28, permitía establecer
las condiciones en las leyes secundarias para que Pemex y cfE no fueran la
única alternativa del Estado mexicano para explotar estos sectores .
Con estos cambios, el sector energético no sólo hubiera estado plena-
mente acorde a la Ley Federal de Competencia Económica sino que se
hubiera permitido la participación de sociedades mercantiles públicas o
privadas, o asociaciones público-privadas . Si el Estado requería desarro-
llar un nuevo yacimiento petrolero o de gas, o combinado, podría asignar
su exploración y explotación a Pemex, o a Pemex y un socio, o a un terce-
ro privado, nacional o extranjero . Un fenómeno similar se presentaría en
el caso de electricidad .
El debate en el Senado de la República tuvo como resultado que no se
eliminara al sector energético del párrafo cuarto del artículo 28 constitu-
cional . Así, para que la reforma realmente funcione y se establezca un
mercado de energía competitivo y competido, se requiere que en las leyes
secundarias se explicite que habrá total libertad para la importación, ex-
portación y comercialización doméstica de todos los productos energéti-
cos, desde crudo y gas natural hasta naftas, petroquímica básica, gasoli-
nas y otros .
Sin libertad de comercio exterior e interior (hoy en día monopolizados
por Pemex en leyes secundarias) no habrá competencia, ni especializa-
ción, ni abasto, ni precios de mercado, ni una plataforma de energía com-
petitiva para la expansión industrial . Las reformas constitucionales per-
miten, pero quizá no mandatan como lo hubiera hecho en la propuesta
original del Ejecutivo que consideraba que el sector ya no fuera estratégi-
co, la libre comercialización para lograr la competencia . Es clave que las
leyes secundarias lo hagan .
Ahora, si bien el dictamen del Senado no quitó al sector energético de
las áreas estratégicas del artículo 28, sí permitió la celebración de contra-
tos . Gracias a ello, ya no siempre Pemex decidiría qué campo explorar,
ni cómo hacerlo . No obstante, Pemex podría siempre competir por el
280 • Luis de la Calle
desarrollo de nuevos yacimientos, ya sea sola o con un socio . Esto es lo
que le garantiza al Estado la posibilidad de maximizar la renta petrolera .
La enmienda constitucional propone cuatro modalidades de contratos:
Artículo transitorio cuarto: Dentro de los ciento veinte días naturales
siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de
la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco
jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones del presente Decreto,
entre ellas, regular las modalidades de contratación, que podrán ser:
de servicios, de utilidad o producción compartida, o de licencia, para
llevar a cabo, por cuenta de la nación, las actividades de exploración y
extracción del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o ga-
seosos, incluyendo las que puedan realizar las empresas productivas
del Estado con particulares, en términos de lo dispuesto por el artículo
27 de esta Constitución . En cada caso, el Estado definirá el modelo
contractual que mejor convenga para maximizar los ingresos de la
nación .4
En el mismo artículo transitorio establece las modalidades de contra-
prestación que deberán ser reguladas por las leyes secundarias corres-
pondientes:
(…) La Ley establecerá las modalidades de las contraprestaciones que
pagará el Estado a sus empresas productivas o a los particulares por
virtud de las actividades de exploración y extracción del petróleo y de
los demás hidrocarburos que hagan por cuenta de la nación . Entre
otras modalidades de contraprestaciones, deberán regularse las si-
guientes: I) en efectivo, para los contratos de servicios; II) con un por-
centaje de la utilidad, para los contratos de utilidad compartida; III) con
4 Dictamen del Senado de la República de las comisiones unidas de Puntos Constitucio-nales, de Energía y de Estudios Legislativos, con el proyecto de decreto por el que reforman y adicionan los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos en materia de energía (p .273)
El debate sobre la Reforma Energética • 281
un porcentaje de la producción obtenida, para los contratos de produc-
ción compartida; IV) con la transmisión onerosa de los hidrocarburos
una vez que hayan sido extraídos del subsuelo, para los contratos de
licencia, o V) cualquier combinación de las anteriores . La nación esco-
gerá la modalidad de contraprestación atendiendo siempre a maximi-
zar los ingresos para lograr el mayor beneficio para el desarrollo de
largo plazo .5
En este sentido, uno de los cambios más importantes de la reforma es
que permite a las empresas contratadas asumir riesgos y utilidades como
parte de sus propuestas de servicios .
El éxito o fracaso de la Reforma Energética residirá, entre otros fac-
tores, en las modalidades que adquieran los contratos, en particular en lo
relacionado con la venta de primera mano del crudo extraído en la cual
hay tres opciones: la primera, que la empresa contratada entregue el pe-
tróleo a Pemex, aunque no haya sido extraído por la paraestatal, para que
Pemex lo comercialice; la segunda, que el Estado mexicano cuente con
una comercializadora; o, la tercera, que lo venda el contratista al máximo
precio posible del mercado en representación del Estado mexicano .
La primera de estas opciones es poco atractiva para la empresa con-
tratada, la cual difícilmente aceptará que Pemex se encargue de vender lo
que a ella le costó tanto extraer .
La segunda posibilidad implica que el Estado mexicano cuente con
una comercializadora fuera de Pemex . Este esquema puede también ser un
obstáculo para la atracción de inversión, incluso para la propia Pemex .
La tercera opción, que el contratista comercialice en representación
del Estado, es la que mejor alinea los intereses entre el contratista y el
propietario de los yacimientos (la nación) para maximizar la renta petro-
lera . Por otra parte, no sería una venta simple sino que desde la celebra-
ción del contrato podría especificarse que la venta sería en representación
5 Idem .
282 • Luis de la Calle
del Estado mexicano, lo que permitiría al Estado conservar ciertas prerro-
gativas en el proceso de venta, como la propiedad absoluta del producto
en caso de que no se cumplieran condiciones de venta previamente pac-
tadas en el contrato, o en el caso de que el contratista fuera declarado en
quiebra o su proceso de comercialización experimentara menoscabos que
pusieran en riesgo la venta del producto de acuerdo al principio de maxi-
mización de la renta petrolera .
Los detractores de la reforma han argumentado que ésta implica ne-
cesariamente compartir la renta petrolera con particulares e incluso con
extranjeros . Esto no es así . Con la reforma, el Estado mexicano siempre
podrá escoger a Pemex si ésta ofreciere la mejor alternativa para explorar
y explotar los yacimientos sobre los que la nación tiene dominio pleno e
inalienable . De hecho, no es sino con la reforma que se podrá cumplir con
el mandato del artículo 134 de la Constitución de “asegurar al Estado las
mejores condiciones disponibles” . Es decir, si Pemex no ofrece las mejores
condiciones y otro sí, lo apropiado es utilizar este último . Si Pemex es
siempre la mejor opción, ganará todos los contratos .
En los intensos y necesarios debates sobre la reforma ha estado au-
sente uno de sus más importantes elementos: uno de sus principales bene-
ficiarios será Pemex . Hoy se encuentra atrapada entre la camisa de fuerza
de ser estratégica, con la posibilidad de firmar sólo contratos de servicios y
estar sujeta a la pesada normatividad y burocracia públicas . El resultado
ha sido que Pemex se está convirtiendo en administradora de contratos
de servicios en los que se exagera el costo para enmascarar utilidades y
obtener pocos resultados al no haber incentivos para el éxito . Con dicho
esquema, el saber hacer de Pemex se irá erosionando inexorablemente .
Más aún; lo que más conviene a Pemex es el esquema de contratos
más liberal para que pueda acudir a los mercados financieros en las mismas
condiciones que sus competidores para sufragar su inversión y expan-
sión . Si los contratos se redactan de tal manera que el flujo de ingresos
futuros no se pueda bursatilizar o apalancar, Pemex no será competitiva .
La reforma es también clave para lograr convertir un activo que hoy
está en el subsuelo (México ha explotado cerca de un tercio, el más fácil,
de sus reservas de hidrocarburos), en activos en la superficie que apun-
talen el desarrollo nacional (infraestructura, instituciones educativas, de
salud, de impartición de justicia, fondos para años de vacas flacas, hura-
canes y terremotos) . El problema de sustentabilidad fiscal que se tiene —y
que la reciente Reforma Hacendaria no corrige— es que al precio actual
del petróleo el gobierno debería tener un superávit y no un déficit . El tema
no es tanto, como se insiste, que estén petrolizadas las finanzas públicas
sino que esté petrolizado el gasto corriente .
La Reforma Energética aprobada en diciembre de 2013 es histórica y,
con ella, México tendrá, potencialmente, precios y disponibilidad de ener-
gía eléctrica y gas natural similares a los de Texas, gracias a lo cual el
proceso de expansión industrial del país será imparable . Esto se traduci-
ría en creación de empleos, recursos fiscales, desarrollo urbano, expan-
sión de la clase media e incorporación de valor agregado nacional por
unidad exportada, mayores a los que se obtendrían sólo de una explota-
ción más exitosa de la renta petrolera .
El reto ahora es implementar la reforma correctamente y contar con
instituciones reguladoras que garanticen el tránsito a un mercado de
energía competido y competitivo, así como a la máxima renta petrolera y
su conversión a activos productivos en beneficio de la nación, es decir, de
todos los mexicanos .
Capítulo 5
Innovaciones energéticas:hacia una nueva matriz energética
287
La planeación para la transición energética1 Leonardo Beltrán*
Políticas Públicas
El enfoque de la presente Administración, plasmado en el Plan Nacional de
Desarrollo y en la Estrategia Nacional de Energía 2013-2027, traza el cami-
no para fortalecer el crecimiento a través del desarrollo económico, mejo-
rando las condiciones de vida de los ciudadanos más necesitados . Tiene
como propósito fundamental que el sector de la energía sirva como palan-
ca para el desarrollo del país, y que a la par incorpore a todos los mexica-
nos en los beneficios que derivan del acceso y consumo de la energía .
México destaca a nivel mundial por ser uno de los países con las me-
tas más ambiciosas en materia de generación mediante fuentes no fósiles .
La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Finan-
ciamiento de la Transición Energética (laErftE), establece que para el año
2024 la participación de las fuentes no fósiles en la generación de electri-
cidad será del 35 por ciento . Para ello, se requiere incrementar y acelerar
la utilización de tecnologías renovables, contribuyendo al mismo tiempo
a mantener la seguridad energética y la sustentabilidad ambiental . Esto
hace necesario diversificar las fuentes de energía y disminuir la utiliza-
ción de combustibles fósiles, para reducir las emisiones de gases de efec-
to invernadero .
* Subsecretario de Planeación y Transición Energética, Secretaría de Energía .
288 • Leonardo Beltrán
Nuestro país cuenta con un importante potencial de recursos energé-
ticos renovables que, adecuadamente aprovechados, nos permitirán al-
canzar esta meta . Por ejemplo, en la mayor parte del territorio la irradia-
ción solar es de las más altas en el mundo, el doble de la que recibe
Alemania, país que ocupa el primer sitio mundialmente en capacidad
instalada de tecnología solar fotovoltaica; en el caso de la geotermia, los
mayores recursos se ubican en el denominado “Cinturón de Fuego”, loca-
lización que coloca a México como el cuarto mayor productor mundial de
geotermoelectricidad, tan sólo aprovechando aproximadamente 10 por
ciento de nuestros recursos; los ríos proveen grandes oportunidades para
la instalación de pequeñas centrales hidráulicas; los residuos urbanos y
agroforestales aún no son aprovechados en el país . Además, contamos
con regiones con masas de viento estables que son favorables para el es-
tablecimiento de centrales eólicas con altos factores de planta .
Marco regulatorio
Cumplir con la meta de generar 35 por ciento de la electricidad a partir de
fuentes no fósiles, representa un reto significativo que abarca distintos
aspectos que permitan generar las condiciones para que se materialicen
las inversiones correspondientes . Por un lado, se requiere continuar con
los esfuerzos para perfeccionar la información referente al potencial efec-
tivo aprovechable de fuentes renovables de energía que cuantifique no
sólo el recurso natural sino su viabilidad técnica y financiera . Por otra
parte, se requiere definir la política pública que incentive el desarrollo de
fuentes renovables de energía .
La composición del portafolio de generación que permita aumentar la
participación de fuentes no fósiles en la generación de electricidad puede
ser muy variada, por lo cual los montos de inversión también son diver-
sos . Un parque de generación compuesto en su mayoría por fuentes inter-
La planeación para la transición energética • 289
mitentes requerirá una gran capacidad de respaldo, lo cual implica una
inversión distinta a si se trata de capacidad de generación base .
Por el lado de la demanda se requiere un conjunto de medidas . Se
deben diseñar programas para concientizar a la población sobre el uso
eficiente de la energía, además de impulsar la normatividad que fije estánda-
res sobre el uso y aprovechamiento de la energía para lo cual el desarrollo
tecnológico jugará un papel muy importante y tendrá un impacto en las
inversiones necesarias para lograrlo . En la medida que logremos modificar
el patrón de consumo de energía, sin sacrificar nuestro confort, seguirán
acciones adicionales que tendrán repercusiones positivas en la consecu-
ción de la meta, que nos permitirán transitar hacia una economía baja en
carbono .
consenso en la elaboración De la Política Pública
El Consejo Nacional de Energía (cnE) es un órgano colegiado que tiene
como tareas principales: proponer a la Secretaría de Energía los criterios
y elementos de política energética, así como apoyarla en el diseño de pla-
neación energética a mediano y largo plazo . Fue en el seno del cnE que se
elaboró la Estrategia Nacional de Energía .
A fin de contribuir al desempeño de tareas de planeación que le com-
peten y promover la participación ciudadana, el cnE cuenta con un Foro
Consultivo donde participan, según los temas que se aborden, represen-
tantes de los poderes legislativos federal y estatal, de autoridades locales,
instituciones públicas de educación superior e investigación científica, y
de los sectores social y privado . Los comentarios que surgen del Foro se
envían al cnE para su análisis; de esta forma los documentos de política
son consensuados desde diferentes puntos de vista, incluyendo las opi-
niones de los principales expertos en la materia con el fin de construir un
proceso de planeación democrática y participativa .
290 • Leonardo Beltrán
El cnE es presidido por el secretario de Energía y sesiona con una pe-
riodicidad de 6 veces por año, de acuerdo con sus Reglas de Funcionamien-
to publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de julio de 2009 .
Con el objeto de dar dirección a la transición energética se están ela-
borando los Programas Especiales en el seno de los siguientes dos Con-
sejos Consultivos:
a . Consejo Consultivo para las Energías Renovables (ccEr) . En junio de
2013 quedó conformado . Con el fin de darle la mayor importancia al
tema, el secretario de Energía preside el ccEr . En este esfuerzo de tener
una planeación participativa, la primera tarea del ccEr es construir el
Programa Especial para el Aprovechamiento de las Energías Renova-
bles (PEaEr) . El ccEr decidió establecer diez grupos de trabajo para
detallar cada uno de los temas que se verán reflejados en el Programa
Especial y que por su relevancia se hace necesario dedicarles un capí-
tulo en el PEaEr . Los diez grupos de trabajo son:
1 . Seguimiento de Metas y Metodología
2 . Políticas y Marco Regulatorio
3 . Desarrollo Tecnológico y de Talento
4 . Bioenergéticos
5 . Transmisión y Distribución
6 . Servicio Público
7 . Autoabastecimiento y Exportación
8 . Cadenas de Valor
9 . Aprovechamiento Térmico
10 . Electrificación Rural y Proyectos de Sujetos Sociales
b . En el mes de octubre de 2013, en el seno del Consejo Consultivo para
el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (ccasE), se conformaron
los grupos de trabajo que generarán el Programa Nacional para el Apro-
vechamiento Sustentable de la Energía (Pronase) . El ccasE por su im-
portancia también es presidido por el secretario de Energía . Con el
La planeación para la transición energética • 291
mismo espíritu de planeación participativa, se crearon los siguientes
seis grupos de trabajo para construir el Pronase:
1 . Programas de Eficiencia Energética
2 . Mecanismos de Cooperación
3 . Regulación
4 . Capacidades Institucionales
5 . Cultura del Ahorro de la Energía
6 . Investigación y Desarrollo
PrinciPales acciones Para foMentar el Desarrollo De las energías renovables
Las actividades que la Secretaría de Energía (sEnEr) se encuentra desarro-
llando con la finalidad de impulsar las energías limpias, particularmente en
lo que a la Transición Energética se refiere, son todas aquellas que se
enmarcan en la laErftE .
De manera específica, como parte del proceso de planeación del Poder
Ejecutivo Federal, la laErftE en su artículo 11 establece la obligación de
la sEnEr para elaborar y coordinar la ejecución del PEaEr, el cual conten-
drá los pasos a seguir por parte del sector energético en pro de la transi-
ción energética, estableciendo las metas particulares para generación y
capacidad instalada de energías renovables con miras al cumplimiento de
la meta establecida en la Ley del 65 por ciento de la generación mediante
fuentes no fósiles para el año 2024 .
Adicionalmente, el artículo 27 de la laErftE fundamentó la creación
del Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable
de la Energía, instrumento de política que continuará fungiendo como un
elemento crucial para el financiamiento de la transición energética me-
diante el impulso de proyectos de eficiencia energética así como de ener-
gía renovable .
292 • Leonardo Beltrán
En la presente administración se han promovido una serie de inicia-
tivas que fomentan el uso de las energías renovables, entre las cuales
destacan:
• Publicación de la Metodología para valorar externalidades asociadas
con la generación de electricidad en México, la cual establece los pasos
que deberán seguir los Suministradores para valorar sus impactos en
la economía, la sociedad, el ambiente y la salud, para las diversas tec-
nologías y fuentes de energía utilizadas (DOF: 14 de diciembre de /2012) .
Como parte del proceso de políticas públicas están en proceso de ela-
boración y/o publicación los siguientes documentos:
– Prospectivas de Energías Renovables . Tiene como objetivo comunicar a
los sectores vinculados al desarrollo de proyectos de energías renova-
bles, avances en materia de regulación y procesos administrativos así
como sobre perspectivas de desarrollo para las diferentes tecnologías .
– Inventario Nacional de Energías Renovables . Tiene como objetivo
dar a conocer el potencial de recursos renovables del país, así como
su ubicación y calidad, para difundir información al público sobre el
potencial en México de las fuentes renovables de energía .
aDaPtación al caMbio cliMático
La Ley General de Cambio Climático en sus artículos 6º y 7º establece
las atribuciones de la federación, que comprende las dependencias y
entidades correspondientes que integran la administración pública fe-
deral centralizada y paraestatal . Para el caso del sector energía, de
conformidad con las facultades que le confieren las disposiciones jurí-
dicas aplicables, tiene que desarrollar estrategias, programas y proyec-
tos integrales de adaptación al cambio climático en materia de hidrocar-
buros y energía eléctrica, además de participar en la elaboración y
actualización del atlas nacional de riesgo . En el artículo 30 fracción
La planeación para la transición energética • 293
XXIII de esa misma Ley, se requiere realizar diagnósticos de vulnera-
bilidad en el sector energético y desarrollar programas y estrategias
integrales de adaptación .
Pemex y cfE están actualmente desarrollando mapas de vulnerabili-
dad de instalaciones y acciones para administrar de forma efectiva el
riesgo, la incorporación de criterios ambientales y sociales desde la con-
cepción de los proyectos de inversión y con una visión estratégica de
adaptación, así como la ampliación y mantenimiento de servicios ambien-
tales por medio de proyectos de conservación .
En coordinación con el sector medio ambiente y protección civil, el
sector energía participa activamente en el desarrollo del atlas nacional de
riesgo y de las acciones que se verán reflejadas en el Programa Especial
de Cambio Climático 2013-2018, esto dentro del Grupo de Adaptación de
la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático .
reforMa energética
El 12 de agosto de 2013 el presidente de la República presentó a la Cáma-
ra de Senadores la iniciativa de Reforma Constitucional en materia de
energía que tiene los siguientes objetivos:
• Crecimiento Económico: México está llamado a aprovechar sus recur-
sos energéticos en favor de una mayor inversión y la generación de
alrededor de medio millón de empleos adicionales para 2018 y de dos
y medio millones para 2025, a partir de iniciativas que promuevan el
abasto de energía en cantidades suficientes y a costos competitivos .
• Mejora en la economía familiar: La reforma permitirá reducir el precio
de la electricidad, el gas natural, el gas licuado de petróleo así como los
fertilizantes, lo que resultará en alimentos más baratos .
• Desarrollo Incluyente: El acceso a la energía permitirá democratizar la
productividad y la calidad de vida de la población en las distintas regio-
294 • Leonardo Beltrán
nes del país . Además, el Estado contará con mayores recursos para
combatir la pobreza .
• Seguridad Energética: Se debe aprovechar la disponibilidad de energía
primaria en el territorio nacional para lograr la procuración continua,
diversificada y económica del suministro energético para ésta y las si-
guientes generaciones .
• Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petro-
lera y eléctrica: Dotarle de nuevas herramientas para la definición y
conducción de la política energética del país, que permitan una adecua-
da y prudente administración del patrimonio energético nacional .
• Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la in-
formación sobre la administración del patrimonio energético nacional .
• Sustentabilidad y Protección del Medio Ambiente: Es posible mitigar los
efectos negativos que la producción y el consumo de energías fósiles
puedan tener sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayor
disponibilidad de fuentes de energía más limpias .
En materia de gas y petróleo, la iniciativa de Reforma Energética propone:
1 . Retomar el artículo 27 constitucional de tal forma que diga lo que el
presidente Lázaro Cárdenas dejó escrito, palabra por palabra, después
de la expropiación petrolera .
2 . Reestructurar a Petróleos Mexicanos con el fin de dotarle de mayor
autonomía, mejor gobierno corporativo y de una organización institu-
cional que consolide su posición como organismo productivo del Esta-
do, que quedaría integrado en las subsidiarias en Exploración y Produc-
ción y en Transformación Industrial .
3 . Establecer un nuevo régimen fiscal para Pemex con condiciones simila-
res a las que hoy tienen otras compañías en el resto del mundo; esto le
permitirá ser más competitivo y contar con más recursos para inversión .
La planeación para la transición energética • 295
4 . Fomentar una mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector
de hidrocarburos, a través del fortalecimiento institucional del Gobier-
no de la República y de sus órganos desconcentrados, la Comisión Na-
cional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía .
5 . Permitir que el Gobierno de la República otorgue contratos de utilidad
compartida a Pemex y a empresas privadas para extraer petróleo y gas .
Además, el Gobierno de la República otorgará a Pemex y a particulares,
permisos de refinación, petroquímica, transporte y almacenamiento
de petróleo, gas y sus derivados .
en Materia De Planeación y transición energética
La transformación que se propone a través de la Reforma Energética im-
plica un aumento en el número de actores que participan en las activida-
des del sector . Ello requerirá una mayor coordinación por parte de las
autoridades y de los órganos reguladores .
Actualmente, las operaciones dentro del sector se limitan a la Comi-
sión Federal de Electricidad, en cuanto al subsector eléctrico se refiere, y
a Petróleos Mexicanos, en el caso de los hidrocarburos . Este binomio ha
traído como consecuencia que el país entero dependa de dichas paraesta-
tales para alcanzar los objetivos en materia Energética; sin embargo, ante
la posibilidad de que otros actores, nacionales o extranjeros, participen en las
operaciones del sector, es indispensable que se fortalezca a la Secretaría
de Energía, en particular a la Subsecretaría de Planeación y Transición
Energética y sus órganos reguladores, no sólo en temas normativos y de
ejecución sino en capacidades para definir una política energética que
contemple a todos y cada uno de los actores .
En materia de planeación, en el contexto de una mayor cantidad de
empresas participantes, deberán establecerse reglas claras y políticas
públicas que orienten las actividades de tal forma que interactúen de ma-
296 • Leonardo Beltrán
nera sostenible en el largo plazo, y que permita una transición hacia
energías más limpias y un menor impacto social y ambiental .
foMento a la investigación y Desarrollo tecnológico
El Estado mexicano tiene actualmente contempladas dos herramientas
para fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico para generar
energía mediante combustibles limpios .
Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (ftease)
La laErftE, en su artículo 27, crea el ftEasE y establece que contará con
un comité técnico que emitirá las reglas para la administración, asigna-
ción y distribución de los recursos en el Fondo, con el fin de promover los
objetivos de la Estrategia Nacional para la Transición Energética y el
Aprovechamiento Sustentable de la Energía .
El ftEasE tiene como objetivo impulsar el sector energético nacional a
través de proyectos, programas y acciones encaminadas a conseguir una
mayor utilización y aprovechamiento de las fuentes de energía renovable
y las tecnologías limpias .
Fondo de Sustentabilidad Energética
El 1 de octubre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de
la Ley Federal de Derechos en materia de Hidrocarburos, donde se esta-
bleció que Pemex Exploración y Producción estaría obligado al pago anual
de un derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de
energía, y que la recaudación que se genere de la aplicación de este dere-
cho se distribuirá, entre otros, al Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de
Energía-Sustentabilidad Energética (fsE) .
La planeación para la transición energética • 297
El Fondo no es considerado entidad de la administración pública pa-
raestatal, no posee estructura orgánica ni personal propios, y se encuen-
tra sujeto a las medidas de control que la Ley de Ciencia y Tecnología
establece .
Tiene como objetivo impulsar la investigación científica y tecnológica
aplicada, adopción, innovación, asimilación y desarrollo tecnológico en
cuatro áreas temáticas:
• Eficiencia energética
• Fuentes renovables de energía
• Uso de tecnologías limpias
• Diversificación de las fuentes primarias de energía
Dentro de los principales proyectos que apoya el fsE se pueden men-
cionar:
• Laboratorio de innovación en sustentabilidad energética: Es una convoca-
toria abierta, por tiempo indefinido, con el objetivo de impulsar la inno-
vación en tecnologías limpias y promover la colaboración entre el sector
científico-tecnológico y la industria .
• Centros Mexicanos de Innovación en Energía
Solar:
• El grupo es liderado por el Instituto de Energías Renovables de la
Universidad Nacional Autónoma de México (iEr-unam) .
• Está conformado por 88 consorciados, entre los que se encuentran
67 institutos de investigación y/o educación superior y 21 empresas,
nacionales e internacionales .
• Monto total: 461 .7 millones de pesos (el fsE aprobó una inversión
hasta por 452 .8 millones de pesos y se espera que el proyecto atraiga
una inversión concurrente de al menos 8 .8 millones de pesos) .
298 • Leonardo Beltrán
Eólico:
• El grupo es liderado por el Instituto de Investigaciones Eléctricas
(iiE) .
• Está conformado por 32 consorciados, entre los que se encuentran
21 institutos de investigación y/o educación superior y 11 empresas
(nacionales e internacionales) .
• Monto total: 322 .4 millones de pesos (el fsE aprobó una inversión
hasta por 216 .3 millones de pesos y se espera que el proyecto atrae-
rá inversión concurrente por al menos 106 .1 millones de pesos) .
Geotérmico:
• El grupo es liderado por el Centro de Investigación Científica y de
Educación Superior de Ensenada, Baja California .
• Está conformado por 21 consorciados, entre los que se encuentran
12 institutos de investigación y/o educación superior y 9 empresas
del país .
• Monto total: 1,183 .1 millones de pesos (el fsE aprobó una inversión
hasta por 958 .5 millones de pesos y se espera que el proyecto atrae-
rá inversión concurrente por al menos 224 .5 millones de pesos) .
Fondo de Hidrocarburos
El 1 de octubre de 2007 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de
la Ley Federal de Derechos en materia de Hidrocarburos, donde se esta-
bleció que Pemex Exploración y Producción estaría obligado al pago anual
de un derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de
energía, y que la recaudación generada de la aplicación de este derecho se
distribuirá, entre otros, al Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-
Hidrocarburos (fh), que se crearía conforme a lo dispuesto por la Ley de
Ciencia y Tecnología .
La planeación para la transición energética • 299
El financiamiento está dirigido a proyectos de investigación científica
y tecnológica aplicada, orientados a la exploración, explotación y refina-
ción de hidrocarburos, la producción de petroquímicos básicos, así como
a la adopción, innovación, asimilación y desarrollo tecnológico y forma-
ción de recursos humanos especializados .
Podrán ser ejecutores de los proyectos las universidades e institucio-
nes de educación superior públicas y particulares, centros, laboratorios,
empresas públicas y privadas y demás personas que se inscriban en el
Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas
que establece la Ley, mediante concurso y bajo las modalidades que ex-
presamente determine el Comité Técnico y de Administración, con apego
a las reglas de operación del Fideicomiso .
Los principales proyectos que se han impulsado durante esta admi-
nistración son:
• Asimilación .
• Desarrollo de tecnología en diseño .
• Adquisición
• Procesado e interpretación de datos sísmicos 3d-3c con enfoque a plays
de shale gas/oil en México .
En marzo de 2013 se firmó el convenio de colaboración entre el Insti-
tuto Mexicano del Petróleo (imP) y la Compañía Mexicana de Exploracio-
nes, S .A . de C .V . (Comesa) para la exploración y evaluación de hidrocarbu-
ros en lutitas (shale gas/oil), cuya explotación en el mediano y largo plazo
podría ser un detonante para el desarrollo de Veracruz y Coahuila .
El principal objetivo del convenio es conocer los recursos prospecti-
vos de hidrocarburos en lutitas en México y sentar las bases para su fu-
tura explotación sustentable . Este proyecto de exploración de lutitas
ayudará a confirmar el potencial estimado en el país, de más de 60 mil
millones de barriles de petróleo crudo equivalente, lo cual convierte a
nuestro país, según la Energy Information Administration (Eia), en el cuarto
a nivel mundial en reservas potenciales de este tipo de hidrocarburos .
Para este Proyecto el fh asignó un monto total de 244 millones 285 mil
dólares; de este monto, un porcentaje será destinado a la investigación y
otro lo canalizará el imP para la formación de recursos humanos especia-
lizados en todas las etapas técnicas del proyecto; la vinculación con uni-
versidades mexicanas, extranjeras y consorcios de investigación orienta-
dos a exploración y desarrollo de este tipo de yacimientos .
coMentarios finales
Es indispensable adaptarnos al nuevo papel rector del Estado dentro del
sector eEnergético . Hay mucho que hacer en materia de política energética
para transitar hacia un sector sustentable en el largo plazo, el cual sea capaz
de hacer frente a los requerimientos energéticos del país de manera eficiente
y sin dañar el medio ambiente . Se requiere identificar los proyectos estraté-
gicos que son indispensables para concretar la transición energética; una vez
identificados, será posible dirigir los esfuerzos para alcanzarlos .
Asimismo, es indispensable mejorar y ampliar las capacidades y he-
rramientas de planeación . Para ello, es necesario fortalecer aspectos téc-
nicos que permitan resolver, de mejor manera, los retos que enfrentare-
mos si queremos evitar que México se convierta en un país deficitario de
energía en unos años .
En este sentido, la Subsecretaría de Planeación y Transición Energéti-
ca está desarrollando herramientas de análisis propias que le permitan
evaluar el impacto de políticas públicas y le ayuden en la toma de decisio-
nes y en la planeación de mediano y largo plazos del sector . De esta ma-
nera se podrá optimizar la oferta y demanda de energía en el país, incor-
porando aspectos relacionados con las tecnologías limpias, emisiones de
gases de efecto invernadero, investigación y desarrollo tecnológico y me-
didas de eficiencia energética, entre otros .
301
Renovando el futuro energético de México: diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables
Verónica Baz y Luis Serra Barragán*
¿DónDe estaMos?
México enfrenta una amenaza que pone en riesgo su desarrollo económico
futuro . Carecemos de insumos energéticos con precios competitivos, lo
que afecta desde la actividad industrial y comercial, hasta el abasto para
el consumo residencial y agrícola .1 Pero, a diferencia de hace décadas, hoy
hay otro objetivo: la sustentabilidad, es decir, conseguir tal desarrollo
económico sin detrimento al medio ambiente a partir de una menor emi-
sión de gases de efecto invernadero (gEi) .2
Nuestro país ha aumentado considerablemente sus emisiones de
dióxido de carbono a partir de una política de crecimiento industrial
basada en hidrocarburos . Tan sólo en el periodo de 1971 a 2010, dichas
emisiones aumentaron en 330 por ciento .3 Pero el problema que enfrenta
ahora México va más allá de consideraciones intergeneracionales y de
protección ambiental . Los efectos negativos del cambio climático son pal-
* Verónica Baz es Directora General del Centro de Investigación para el Desarrollo A .C . (cidac) y Luis Serra es Investigador Senior en cidac.
1 Centro de Investigación para el Desarrollo A .C . (cidac) . (2013) . México inseguro... Ener-géticamente: diagnóstico y propuestas para asegurar el futuro suministro nacional de energía . México: cidac . .
2 Los gases de efecto invernadero son: vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido de nitrógeno, ozono y clorofluorocarbonos .
3 International Energy Agency . (2012) . CO2 Emissions from Fuel Combustion Hiaghlights, iea Statistics . International Energy Agency, pp . 48 .
302 • Verónica Baz y Luis Serra Barragán
pables y tienen un costo real: desde el año 2000, le han significado a
nuestro país pérdidas calculadas en 285,350 millones de pesos .4 Además,
aproximadamente uno de cada cinco mexicanos vive en municipios de
alta vulnerabilidad a cambios climáticos .5
Ante estas preocupaciones, se fijaron plazos6 para incrementar el
acceso a energías que no pongan en riesgo el desarrollo sustentable y que
prometan coadyuvar a la seguridad energética nacional .7 En específico,
se estableció la necesidad de realizar una transición energética8 hacia
fuentes de energía renovables9 que le permita al país desarrollar su acti-
vidad productiva de forma ininterrumpida y sustentable .
La oportunidad para fomentar dicho desarrollo sustentable reside en
generar más electricidad a partir de energías renovables, puesto que 35
por ciento de las emisiones de gEi del país provienen de dicha generación .
Sin embargo, se trata de un reto de gran magnitud . Mientras que de 1996
a 2012 México aumentó su capacidad instalada en 28 gw, para el periodo
de 2014 a 2026 tiene que aumentarla en 40 .81 gw . Este cálculo considera
que el consumo bruto de electricidad del país crecerá a una tasa anual
4 Gobierno de la República . (2013) . Estrategia nacional de cambio climático: visión 10-20-40 . México: Gobierno de la República . p . 4 .
5 Idem .6 La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de
la Transición Energética establece la meta de participación máxima de 65% de los combus-tibles fósiles en la generación de energía eléctrica para el año 2024, del 60% para 2035 y del 50% para 2050 . La Ley General de Cambio Climático establece la meta de reducir las emi-siones de gEi en 30% con respecto a la línea base para el año 2020 .
7 El Centro de Investigación para el Desarrollo, A .C . (cidac) entiende la seguridad energética como la capacidad que tiene México para acceder a los insumos energéticos de calidad y a precios competitivos necesarios para promover su crecimiento y desarrollo económico .
8 El cidac entiende la transición energética como la diversificación de la canasta ener-gética que permita a México lograr un desarrollo sustentable, esto es, que le permita eje-cutar sus actividades productivas sin detrimento al medio ambiente .
9 Las energías renovables son aquellas cuya fuente proviene de procesos o materiales naturales susceptibles de ser transformados en energía . Debido a que se regeneran de forma natural, su disponibilidad es continua . No deben ser confundidas con las energías limpias, que son las energías renovables más la energía nuclear .
Renovando el futuro energético de México • 303
promedio de 3 .97 por ciento, por lo que, para satisfacer semejante deman-
da, se requiere una inversión de 1 .34 billones de pesos .10
Responder al reto mediante una fuerte expansión en la generación de
electricidad a partir de energías renovables es factible mas no sencillo ya
que, a pesar del gran potencial con el que cuenta México para hacerlo, su
participación actual en la matriz de generación bruta de electricidad es
sólo del 18 por ciento .11 Es cierto que las energías renovables aún no re-
presentan la forma de generación de electricidad más barata disponible,
pero también es cierto que existe una serie de obstáculos que opacan sus
beneficios y limitan su potencial . Los principales impedimentos para que
nuestro país realice una transición hacia una canasta energética más di-
versificada son las siguientes:
a . Un todavía escaso conocimiento sobre las tecnologías disponibles, así
como sus respectivos beneficios y costos .
b . Una limitada infraestructura de transmisión eléctrica que impide el
suministro de electricidad producida a partir de energías renovables
con localización remota y de difícil almacenamiento .
c . Un marco regulatorio que asigna aún una ventaja competitiva a las
fuentes fósiles de energía a través de subsidios ineficientes y perversos .
d . Una oferta limitada de productos financieros para el desarrollo de pro-
yectos de energías renovables .
Veamos cada uno de estos puntos con mayor detalle .
10 Centro de Investigación para el Desarrollo A .C . (cidac) . (2013) . Luz a la competitividad nacional: Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano . México: cidac . p . 13 .
11 Esta cifra considera como fuente de energía renovable la generación de electricidad a partir de las grandes hidroeléctricas . Algunos expertos no consideran que tal fuente de generación tenga un impacto ambiental tan bajo como otras tecnologías .
304 • Verónica Baz y Luis Serra Barragán
escaso conociMiento sobre las tecnologías DisPonibles, sus beneficios y sus costos
Existe un problema información entre los usuarios de energía generada a
partir de fuentes renovables y los proveedores de las mismas . Los usuarios
no conocen los beneficios que proveen las energías renovables en el mediano
plazo, lo cual fomenta la percepción de que no es una buena inversión . Los
proveedores por lo general se enfrentan con la dificultad de convencer a
los usuarios potenciales sobre los beneficios de mediano y largo plazo
de las energías renovables, ya que las certificaciones que validan tales
beneficios y producen confianza en los usuarios son procesos largos .
Uno de los problemas más importantes en la difusión de los beneficios
de las energías renovables es que los inversionistas potenciales aún creen
que son una inversión costosa . Sin embargo, si se considera el costo por
mwh, salvo en el caso de la energía fotovoltaica, las energías renovables
ya son competitivas con otras fuentes de generación eléctrica, incluso con
los ciclos combinados de turbina de gas (ccgt, por sus siglas en inglés), cuyo
costo nivelado de energía se ha incrementado por una mayor utilización
de gas natural licuado . Para 2020, se espera que virtualmente todas las
fuentes de energía renovables sean competitivas con ccgt, y de hecho, la
generación de electricidad a partir de energía eólica será más barata aún .
Otro problema de difusión es el desconocimiento sobre la amplia ga-
ma de beneficios que las energías renovables arrojan . Los más conocidos
son una menor emisión de gEi .12 Sin embargo, otros beneficios menos
discutidos son los siguientes:13
12 Asociado a este beneficio está la posibilidad de obtener recursos adicionales para proyectos de energías renovables a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio —estable-cido bajo el marco del Protocolo de Kyoto— mediante la venta de créditos de carbono .
13 Inter-American Development Bank . (2013) . Rethinking Our Energy Future: A White Paper Renewable Energy for the 3GFLAC Regional Forum . Discussion Paper num . idb-dP-292 . Inter-American Development Bank . p . 14; Secretaría de Energía . (2009) . Energías renovables para el desarrollo sustentable en México . México: Secretaría de Energía, gtz . pp . 38-46 .
Renovando el futuro energético de México • 305
a . Un país que, al diversificar sus fuentes de energía, tiene mayor seguri-
dad energética . En México, la mayor aportación de las energías renova-
bles en generación eléctrica proviene de las hidroeléctricas . Así, si se
impulsan otras energías renovables como eólica, solar fotovoltaica o
geotérmica, la generación eléctrica a partir de renovables es menos
vulnerable a la escasez de agua .
b . Una reducción en los costos de operación y mantenimiento que permi-
ten la reasignación de recursos presupuestales hacia otras prioridades;
c . Una mayor creación de empleos . La generación de electricidad a partir
de energías renovables crea más empleos por dólar invertido que la
generación producida con tecnologías convencionales;
d . Un mayor acceso a fuentes sustentables de energía en áreas rurales,
que generalmente están situadas en los mismos lugares remotos que
las fuentes de generación eléctrica a partir de renovables;
e . Un menor rechazo social al establecimiento de plantas de producción
de electricidad con respecto a aquél de una planta de generación eléc-
trica a partir de fuentes de energía convencionales porque son menos
intrusivas y ofrecen más beneficios en materia de empleos; y,
f . Un sector dinámico y con expectativas de crecimiento . La inversión
esperada en el sector de generación de electricidad a partir de energías
renovables —a nivel mundial— se sitúa en 6 .4 billones de dólares para
el periodo 2012-2035 .14
Finalmente, el Banco Mundial señala que el desconocimiento sobre la
confiabilidad de las energías renovables, los requerimientos necesarios
para su adopción, sus beneficios y la existencia de soluciones que sean
específicas a las necesidades de los usuarios ha limitado la gama de pro-
ductos financieros especializados en energías renovables . Más importan-
te aún, esta desinformación ha permitido que las instituciones financieras
14 International Energy Agency (iEa) . (2013) . World Energy Outlook . International Energy Agency . p . 211 .
306 • Verónica Baz y Luis Serra Barragán
sean incapaces de traducir los beneficios energéticos de las fuentes reno-
vables en ahorro financiero .
Infraestructura de transmisión eléctrica limitada
Un obstáculo de gran magnitud para la expansión de la industria de las
energías renovables en México es que, por lo general, las fuentes están
disponibles bajo ciertas condiciones climáticas que dan lugar a su inter-
mitencia15 y, frecuentemente, están localizadas en sitios remotos . Debido
al gran reto que implica el almacenamiento de la electricidad generada a
partir de fuentes renovables,16 su pronta transmisión a los usuarios po-
tenciales se vuelve un aspecto prioritario .
La solución a la intermitencia en la disponibilidad de electricidad pro-
ducida a partir de energías renovables se desarrolló en México con la
creación del Banco de Energía por parte de la Comisión Reguladora de
Energía (crE) . Este se trata de un mecanismo de intercambio de energía
que permite la “acumulación virtual” de la energía generada en cualquier
periodo de horario y no consumida por los usuarios, de manera que pue-
da ser “entregada” en otros periodos hasta por 12 meses .17 Por consiguien-
te, este mecanismo derrumba el mito de la necesidad del almacenamiento
de la electricidad producida a partir de energías renovables o de un res-
paldo de energía fósil .
Por otro lado, algunas energías renovables pueden ser encontradas en
un amplio rango geográfico . Por ejemplo, 70 por ciento del territorio na-
15 La fotovoltaica, por ejemplo, sólo está disponible de día, mientras que la eólica sólo lo está cuando el viento sopla .
16 Diversos métodos de almacenamiento han sido explorados (v. gr . baterías de ion de litio, baterías giroscópicas, superconductores magnéticos, condensadores electroquímicos, y aire comprimido), pero sus costos prohibitivos y su ineficacia para almacenar la energía por largos periodos de tiempo, hacen aún inviable —en la mayoría de los casos— su utili-zación a nivel comercial .
17 La Comisión Federal de Electricidad (cfE) es la encargada de “almacenar” la energía . Al final de los 12 meses, cualquier permisionario puede vender a la cfE sus excedentes acumulados a un 85% de los costos totales de corto plazo .
Renovando el futuro energético de México • 307
cional cuenta con una irradiación solar de 4 .5 KW/día/m2 .18 No obstante,
otras fuentes de energía renovables como el viento, sólo son encontradas
en lugares específicos . Así, el reto es diseñar un proyecto de abasteci-
miento de electricidad a partir de energías renovables que tome en cuenta
consideraciones no solo con respecto al uso de suelo, sino también aque-
llas en relación con la red de transmisión y la integración adecuada de
plantas a pequeña escala .
De 1996 a 2012 se agregaron 28 gw de capacidad a la red de distribu-
ción de electricidad .19 Sin embargo, 78 por ciento de la infraestructura fue
financiada por el sector privado .20 Dado que la capacidad de la red del
sistema eléctrico nacional limita el potencial del sector de energías reno-
vables, se creó el esquema de temporadas abiertas, cuyo objeto es facilitar
la expansión de la red de transmisión de electricidad producida a partir
de fuentes renovables, y así facilitar una integración regional . La primera
fase de las temporadas abiertas resultó exitosa y se acordó la construcción
de 2 .16 gw de líneas de transmisión para desahogar energía de proyectos de
autoabastecimiento y producción independiente . No obstante, en la se-
gunda fase, tres de los cuatro proyectos enfrentaron serias dificultades .
El proyecto planteado en Puebla se desechó por falta de interés de los
inversionistas privados; en el caso de los proyectos en Tamaulipas y Baja
California, el proceso de la temporada abierta se vio obstaculizado debido
al desinterés de la Comisión Federal de Electricidad (cfE) en tener infraes-
tructura de transmisión en la zona potencial, lo cual ha dificultado que los
inversionistas privados lleguen a un acuerdo respecto al monto de energía
que se subastará .
Otro problema adicional con los esquemas de temporadas abiertas está
relacionado con su propio diseño . La participación en el proceso exige la
presentación de una oferta sobre la capacidad de transmisión requerida
18 gtz y conuEE. (2009) . op. cit . p .41 .19 Comunicación personal, Francisco Salazar Diez de Sollano, Comisionado presidente
de la Comisión Reguladora de Energía .20 Idem .
308 • Verónica Baz y Luis Serra Barragán
por parte de los participantes . Una vez revisadas las ofertas, la crE selec-
ciona aquellas que impliquen mejores condiciones económicas para el
proyecto y establece plazos para la entrega de cartas de crédito que ga-
ranticen la seriedad de las ofertas . Debido a su naturaleza voluntaria —y
a problemas como el señalado en el párrafo anterior— las temporadas
abiertas son procesos con horizonte temporal lejano, lo cual produce in-
certidumbre en los inversionistas y merma su capacidad de financiamien-
to durante el proceso .
Finalmente, la Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (imErE)
y PricewaterhouseCoopers (PwC) señalan que otro factor que limita el
éxito de las temporadas abiertas es que incrementan el costo de los proyec-
tos, ya que se tiene que incorporar a la inversión inicial el desarrollo de
las redes de trasmisión hasta un punto de interconexión cercano .21
A diferencia del mito sobe el almacenamiento de la electricidad pro-
ducida a partir de energías renovables, la limitada capacidad de transmi-
sión de la red eléctrica sí presenta un reto técnico para el desarrollo de la
industria de tales tecnologías .
Marco regulatorio Que favorece a las fuentes fósiles De energía
El marco regulatorio en México ha promovido de forma parcial el desarrollo
de la generación eléctrica a partir de fuentes renovables . Sin embargo,
todavía hay barreras que entorpecen su adopción . El Banco Mundial señala
que un área de oportunidad importante radica en la eliminación de barre-
ras burocráticas para la obtención de permisos de generación eléctrica y
contratos de interconexión al sistema eléctrico nacional .22 Adicionalmente,
a pesar de que se conocen sus efectos nocivos al medio ambiente, todavía
se privilegia el consumo de fuentes fósiles de energía a través de subsidios
21 Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (imErE) y PwC . (2013) . 22 Corporación Financiera Internacional . Grupo Banco Mundial . (2012) . Estudio de mercado
del financiamiento de energías sostenibles en México . Reporte final . Corporación Financiera Inter-nacional . Grupo Banco Mundial . p . 2 .
Renovando el futuro energético de México • 309
que, además de ser regresivos y perversos, impiden una competencia en
igualdad de condiciones entre fuentes fósiles y renovables . Por último, el
marco jurídico de protección al medio ambiente es insuficiente si no existe
un sistema eficaz de monitoreo y sanciones .
Existen obstáculos que impiden una expansión más acelerada de la
industria de energías renovables en el país . En primer lugar, los contratos
de interconexión son entorpecidos por dos motivos: por un lado, los de
pequeña escala están limitados a 30kw, lo cual provee menos incentivos
al sector privado para generar más proyectos al reducir su rentabilidad;
y, por otro lado, no hay un catálogo transparente y preestablecido sobre
los requisitos técnicos que la cfE requiere para aprobar los proyectos de
interconexión, y que, por consiguiente, pueden modificarse discrecional-
mente .
En segundo lugar, existe un problema de incertidumbre en cuanto a
la determinación de los componentes de pago en los contratos de compra-
venta de energía con cfE que genera incertidumbre en los inversionistas .
En tercer lugar, no existe una metodología transparente sobre la determi-
nación de la tarifa de transmisión . Por consiguiente, el inversionista no
sabe si el costo de transmisión está realmente reflejado por la tarifa esta-
blecida por la crE .
A menudo se argumenta que los proyectos exitosos de energías reno-
vables requieren ser subsidiados . Sin embargo, de acuerdo a la Agencia
Internacional de Energía, los subsidios al consumo de combustibles fósiles
a nivel mundial ascendieron a 523 mil millones de dólares en 2011, un 30
por ciento mayor a los de 2010 .23 Mientras tanto, los subsidios a las ener-
gías renovables sólo fueron de 88 mil millones de dólares para el mismo
año . En México, los subsidios a gas licuado de petróleo (gas L .P .), electrici-
dad y gasolinas representaron de 2005 a 2011 1 .15 billones de pesos .24
23 International Energy Agency . (2012) . 24 Scott, J . (Noviembre, 2011) . “¿Quién se beneficia de los subsidios energéticos en
México?” En El uso y abuso de los recursos públicos. Cuaderno de debate núm. 2 . México: cidE. p . 5 .
310 • Verónica Baz y Luis Serra Barragán
Por último, a pesar de ser un país megadiverso,25 México cuenta con
un débil sistema normativo de protección ambiental . Aunque suena con-
tradictorio, la expansión de la industria de energías renovables impone un
reto adicional para la protección del medio ambiente en el país . Las ener-
gías renovables pueden tener un impacto negativo sobre la cantidad y ca-
lidad del agua,26 así como en la flora y fauna nacional . Por tal motivo, es
necesario que se vigilen y sancionen aquellos proyectos de energías reno-
vables que pongan en peligro el equilibrio ecológico de las zonas poten-
ciales para albergar el proyecto de acuerdo a lo establecido por la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente .
oferta liMitaDa De ProDuctos financieros
De acuerdo a la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial,
una barrera al desarrollo de las energías renovables en México está dada
por la aparente escasez de financiamiento para las inversiones en el sec-
tor . Esto a su vez es consecuencia de:
a . Falta de difusión sobre los beneficios y costos de las energías renova-
bles .
b . Falta de información sobre las distintas fuentes de financiamiento dis-
ponibles .
c . Un costo inicial de inversión por mw más alto en relación con las tec-
nologías tradicionales .
México es un país atractivo para el desarrollo de las energías renova-
bles . Sin embargo, el potencial que posee no está empatado con una inver-
sión vigorosa y —sobre todo— constante para el desarrollo de dichas
25 México es uno de los 17 países en el mundo que, con sólo 10 por ciento del territorio mundial, albergan más del 70 por ciento de la flora y fauna mundial .
26 unEsco . (2012) . World Water Development Report (wwdr4) . Cuarta edición . pp . 25-26 .
Renovando el futuro energético de México • 311
tecnologías . Nuestro país presentó la segunda tasa de crecimiento de la
inversión en energías renovables más grande del mundo en 2010, la cual
fue del 548 por ciento .27 Pero, si se considera el periodo 2007-2012, México
no aparece entre los primeros diez lugares en cuanto a crecimiento de
inversión en dicho tipo de energías .28 Adicionalmente, de 2011 a 2012,
México fue uno de tan sólo tres países que aumentaron su inversión total
en energías renovables, la cual ascendió a 2 mil millones de dólares .29 Sin
embargo, tal cifra representa sólo el 0 .74 por ciento de la inversión mun-
dial total anual . Si nuestro país es tan atractivo, ¿qué se puede hacer para
impulsar una mayor participación de las fuentes renovables en la matriz
energética?
¿Qué se PueDe hacer?
1 . Delinear y ejecutar una política de impulso a las energías renovables
que esté ligada a una política de innovación y aumento de productividad
en la industria que, además de atender las necesidades específicas de
cada tipo de tecnología, considere las ventajas comparativas de la in-
dustria nacional y distribuya los beneficios a lo largo de la cadena de
valor .
2 . Promover una mayor difusión de los beneficios y costos de las energías
renovables para: eliminar la asimetría existente entre potenciales
usuarios y proveedores de las tecnologías; reducir la incertidumbre de
los inversionistas respecto a la fiabilidad de las energías renovables; y,
finalmente, promover el desarrollo de más productos financieros ade-
cuados a las necesidades de cada proyecto .
3 . Fortalecer el marco regulatorio del sector de energías renovables y, en
especial, fortalecer a los órganos reguladores . Se tiene que dotar a la
27 Renewables 2012, Global Status Report, Renewable Energy Policy Network for the 21st
Century .28 El primer lugar para el periodo fue Sudáfrica . 29 Los otros dos fueron China y Australia .
Comisión Reguladora de Energía (crE) de la facultad de determinar las
tarifas del servicio público de energía eléctrica, de manera que se refle-
jen de manera fiel y transparente los costos de la red . Asimismo, dado
que algunas tecnologías renovables ponen presión en los recursos hí-
dricos y en el uso de suelo de las zonas potenciales de los proyectos, se
deben asignar atribuciones regulatorias fuertes a la Secretaría de Me-
dio Ambiente y Recursos Naturales .
4 . Modificar el esquema de temporadas abiertas de tal manera que se esta-
blezca una figura que garantice la participación de las partes interesa-
das en el desarrollo de proyectos de creación de infraestructura para
la transmisión de electricidad producida a partir de energías renova-
bles; y, finalmente:
5 . Eliminar los subsidios a fuentes fósiles de energía, no sólo porque
son regresivos y envían las señales inadecuadas a los consumidores
de energía, sino también porque evitan la competencia en igualdad de
condiciones entre las tecnologías fósiles y las renovables .
El desarrollo económico y tecnológico del país dependerá, en buena
medida, de las decisiones que se tomen con respecto a la generación y
consumo de energía . El “reloj biológico y económico” de México indica que
ha llegado la hora de crear las condiciones que propicien una mayor in-
versión en energías renovables . Como se mencionó a lo largo del texto,
esto requiere, acciones que van, desde crear mayor certidumbre para la
inversión, hasta la eliminación de subsidios a energías fósiles . México
cuenta con todos los elementos para lograr un desarrollo sustentable en
beneficio de los mexicanos de hoy y de mañana . No caminar con mayor
velocidad en esa dirección será cada vez más costoso .
313
Aspectos tecnológicos de la nueva opción energética1 José Luis Fernández Zayas*
Los enormes cambios que se vislumbran como resultado de las reformas
energéticas que se han abordado en este volumen, y en muchos otros
tratados desde diversas ópticas como la social, la económica, la de las
relaciones internacionales y de los aspectos ambientales, entre muchas
otras, dan idea de lo trascendente que es el momento que ahora vive
México . En pocos meses México dio un brinco de muchas décadas . Otra
circunstancia que necesita analizarse es la relativa al conocimiento apli-
cado a las soluciones nacionales . Sorprendentemente, la visión científica
y tecnológica de las nuevas oportunidades para el país puede eclipsar a
todas las demás . Efectivamente, si bien los cambios sociales y económicos
afectan la vida de los mexicanos de manera muy marcada en el corto
plazo, también es cierto que los cambios culturales y estratégicos más
relevantes en plazos medios y largos afectarán de manera más profunda
la vida nacional . Este ensayo es un intento por poner en relieve algunos
temas y algunas opciones relacionadas con la nueva vida nacional, que
probablemente afecten de modo radical la cultura y las costumbres como
producto de una nueva estrategia energética .
*Instituto de Investigaciones Eléctricas, sEnEr.
314 • José Luis Fernández Zayas
las terMoeléctricas antiguas Del Pacífico
Una primera probadita de la nueva circunstancia se ilustra con las viejas
y humeantes plantas termoeléctricas de ciclo abierto que tenemos en el
litoral del Pacífico, desde Chiapas hasta Sonora . Se construyeron princi-
palmente en los años setenta y ochenta para aprovechar los bajos costos
de un combustible muy sucio que Pemex producía, y ocupan lugares geo-
gráficamente magníficos que permiten enfriar los condensadores con
abundante agua de mar a un costo ambiental que entonces se calificaba
de moderado . En la década de los dos mil, éstas eran las plantas favoritas del
gobierno mexicano por su bajo costo, ya que la infraestructura física es-
taba cabalmente depreciada y el combustible lo daba Pemex bien barato .
Ese combustóleo consiste en una pequeña fracción de diésel y una impor-
tante contribución de los peores residuos de la refinación del petróleo .
Estos residuos eran basura tóxica que había que desaparecer de los regis-
tros contables, por ejemplo, quemándola .
Esa situación prevalecía al inicio de 2013 . Hoy la apreciación generali-
zada es enteramente distinta por las consideraciones ambientales y los
tratados internacionales, ya que ahora cada elemento de la ecuación eco-
nómica y ambiental es de “clase mundial” . Esas termoeléctricas son ahora
un dolor de cabeza, ampliamente documentado en foros internacionales .
La mejor manera para transformarlas en una oportunidad es “limpiar” su
proceso de combustión . Por ejemplo, ensayamos el desarrollo de quema-
dores de gas para convertir las antiguas calderas, lo que fomenta la cons-
trucción de gasoductos hasta las termoeléctricas y una cuantiosa inver-
sión . Curiosamente, no todo el mundo padece la misma circunstancia, así
que los investigadores mexicanos están abriendo nuevos campos de tec-
nología para modernizar las plantas nacionales y al mismo tiempo con-
quistar nuevas alturas tecnológicas de clase internacional . Otras opciones
en análisis descansan en la quema de carbón pulverizado o en lechos
fluidizados, lo que resultaría atractivo desde los puntos de vista económico
Aspectos tecnológicos de la nueva opción energética • 315
y ambiental si se dotan, simultáneamente, de modernos esquemas de cap-
tura y almacenaje de carbón . La mejor alternativa para cada central térmi-
ca depende de diversas condiciones técnicas y de mercado, así como de los
plazos que se asignan a la reconstrucción, los flujos de dinero y demás .
Podemos ahora surtir soluciones tecnológicas a otros países con his-
torias similares generalmente en el mundo en desarrollo, o sea, donde las
economías son más pujantes .
Fue imposible prever, hace un año o casi, que esta oportunidad se
nos presentaría . Muy difícilmente se nos ocurriría que esta nueva cir-
cunstancia nos daría ventajas de clase mundial, por ejemplo, para nego-
ciar con países sudamericanos, africanos o asiáticos; o para articular
nuevos negocios de generación de energía con tecnologías que atienden
las exigencias internacionales . Sin embargo, algunas empresas mexica-
nas se posicionan ahora en la competencia internacional como resultado
de estas eventualidades . La transición energética que instrumenta la
Secretaría de Energía, probablemente sin habérselo propuesto, provoca
la gestión de una enorme cantidad de empresas competitivas en energía .
las fuentes renovables De energía
Este tema es seguramente el que más concita a la reflexión sobre la tec-
nología en el campo energético . Una buena parte de la población asocia
las formas antiguas de energía, como la combustión, con tecnologías
anticuadas, y la nueva aplicación de conocimientos con fuentes renova-
bles . Desde luego, la realidad es distinta, pues las fuentes “viejas” de
energía tienen más recursos para investigación y desarrollo por la sim-
ple razón de que tienen cadenas de valor más robustas . La salvación de
muchas fuentes renovables proviene precisamente de esta realidad, ya
que muchas empresas tradicionales de energía han prodigado enormes
cantidades de recursos en el desarrollo de fuentes limpias, en todo el
mundo, en las últimas décadas .
316 • José Luis Fernández Zayas
Una probable y afortunada circunstancia que ha propiciado el creci-
miento de las fuentes renovables frente a las tradicionales, es la conjun-
ción de las virtudes de ambas . Algunos proyectistas han favorecido un
concepto original de “plantas híbridas”, posiblemente solares con diésel,
o eólicas y ciclos combinados de gas . Para muchos observadores estas
propuestas han sido un vehículo ideal para destacar la nueva presencia
de las fuentes renovables de energía en un entorno internacional .
Entre las plantas híbridas novedosas, por las razones de la presión
política para reducir quema de combustible y abastecer cantidades crecien-
tes de la demanda energética libres de la generación de CO2, los mexicanos
tenemos el “rebombeo” de las plantas hidroeléctricas clásicas . Por ejemplo,
en las cuatro presas del Río Grijalva es posible instalar plantas eólicas que
tomen agua que ha sido energéticamente procesada por cualquiera de las
hidroeléctricas situadas corriente debajo de la cortina y la devuelvan me-
diante bombeo mecánico al embalse superior . Así se almacena una vez más
el agua en el embalse, o sea, se guarda la energía obtenida del viento en
forma de energía potencial proveniente de un ciclo de generación eólica .
También están bajo análisis otras versiones de este sistema de rebombeo
donde la energía potencial del agua almacena la energía eléctrica generada
con turbinas eólicas o de otro tipo, como las hidrocinéticas . Una opción
más es aprovechar las corrientes de marea, muy poderosas en el Mar de
Cortés, y almacenar cantidades significativas de agua marina en embalses
artificiales elevados sobre el nivel del mar en la propia península .
Se está estudiando con mucho detalle el aprovechamiento de la
corriente de algunos ríos, como el Usumacinta, que acarrea cantidades
enormes de energía hidráulica que, sin embargo, no ha podido ser contro-
lada de la manera habitual, o sea, mediante la construcción de una corti-
na o presa y la creación de un embalse . Sucede que en las regiones del
Usumacinta, posiblemente el río más caudaloso que circula en nuestro
país, se debe cuidar con esmero que no se inunde el patrimonio arqueo-
lógico y cultural, además de la riqueza ecológica que se presenta en las
Aspectos tecnológicos de la nueva opción energética • 317
regiones guatemaltecas y mexicanas aledañas a este río . Se habla así de
“presas al hilo del agua” que resultan de colocar bajo la superficie del agua
muchas turbinas axiales integradas con su propio generador eléctrico,
también llamadas turbinas “de bulbo” . Es posible generar cantidades sig-
nificativas de energía para ambos países en virtud de un nuevo tratado de
colaboración recientemente acordado, pero sin permitir que se constru-
yan presas tradicionales .
Las turbinas, para aprovechar las corrientes, pueden tener muchas
otras aplicaciones . Un grupo inversionista serio analiza la posibilidad de
hundir números importantes de estas turbinas en el Canal de Cozumel
que, a profundidades de más de veinte metros, parece tener una velocidad
elevada y sostenida todo el año . Las cifras de la generación eléctrica me-
diante turbinas axiales son tan atractivas que están empezando a justifi-
car la investigación oceanográfica de las regiones más prometedoras, lo
que augura un deseado surgimiento de las ciencias marinas (tan natura-
les y necesarias en nuestro país dado su enorme litoral) .
Ciertamente, hay formidables aplicaciones de las energías no con-
vencionales para satisfacer necesidades sociales y económicas, más allá
de las consideraciones anteriores . Este redactor es usuario cotidiano de
un calentador solar de agua para el baño personal . El calentador es un
aparato ciento por ciento mexicano que no ha cambiado significativa-
mente desde hace cuarenta años . Cualquier opción que se ha ensayado,
en hoteles y departamentos en países extranjeros, es de menor calidad
que la que se tiene en casa . Sin embargo, esta reflexión algo provinciana
sobre sistemas energéticos suele afectar poco la apreciación más gene-
ralizable sobre los aspectos científicos y tecnológicos de la energía .
los asuntos De la electrónica generalizaDa
Antes de la generalización de la electrónica en todos los sistemas de apli-
cación energética, cuando las cargas eran resistivas (focos) o inductivas
318 • José Luis Fernández Zayas
(motores), la vida era más simple . Ya no lo es más: cada lámpara tiene su
propia computadora completa con su microchip, como las lámparas ahorra-
doras, y cada motor tiene su propia electrónica, como la trituradora, la
rasuradora y la licuadora . Ni qué hablar de la televisión, los sistemas de
sonido, los teléfonos y las computadoras personales .
En este orden de ideas es de rescatar la queja generalizada de los in-
genieros electricistas de las últimas décadas, enderezada en contra de la
imponente generación de armónicas en la corriente trifásica . Las casas
habitación contienen una contaminación armónica considerable; estas
armónicas viajan a lo largo de los circuitos alimentadores provocando
pérdidas . Además, estas casas habitación tienen watthorímetros de induc-
ción a manera de medidores en la casi totalidad de los casos, por lo que
las armónicas inducirán un error adicional en el proceso de la medición .
Otra característica de los sistemas eléctricos infestados de armónicas,
además de las pérdidas reales de energía, es la posibilidad de entrar en
condiciones de falla . Las armónicas pueden fluir a través de las redes
eléctricas provocando a su paso una gran cantidad de problemas . De esta
manera se tiene que los sistemas de distribución, al nutrir circuitos ali-
mentadores de tipo residencial, comercial e industrial, traerán consigo la
propagación de las armónicas hacia las otras redes de distribución .
En algunas compañías que suministran energía eléctrica, y que han
analizado la problemática de la propagación de armónicas, han llegado a
afirmar que las armónicas son el mayor problema de la calidad de la ener-
gía eléctrica que venden . Tal es el caso, por ejemplo, de Taiwan Power
Company que maneja un sistema de subtransmisión de 69/11 .4 kV con 40
transformadores delta-estrella de 25 mva en 18 subestaciones, y la que
entre su problemática reporta daños en sus bancos de capacitores atribui-
dos a las armónicas, efectos en la corriente de neutro del transformador
y, sobre todo, lo pobre de la calidad de la energía eléctrica cuando se tiene
cierto valor de distorsión en el voltaje de sus transformadores .
Sin entrar en mayor detalle, se puede afirmar que la amenaza
que presentan los sistemas de aprovechamiento de energía eléctrica y
Aspectos tecnológicos de la nueva opción energética • 319
que resultan en la formación de armónicas en la red puede ser compleja
y costosa, pero es cada vez mejor entendida por los técnicos . Mucha de
esta información se obtiene de Comisión Federal de Electricidad y de di-
versos estudios al respecto en internet . Son más importantes ahora los
estudios de operación de redes con fuentes de energía renovables que
pueden introducir desestabilizaciones e irregularidades en las redes, aun-
que su aportación inicial sea muy pequeña . Esto se deriva de una investi-
gación preliminar de la (Universidad Autónoma de Baja California Sur,
uabcs) en la red aislada de Baja California Sur, entre Loreto y Los Cabos,
la cual no está integrada al resto del sistema nacional y está ensayando
un primer sistema solar del orden de 3 mw . Un reportaje inicial reveló que
en las primeras pruebas de conexión, al inyectar la energía de una parte
del campo solar en la red, se presentaron fallas catastróficas en dos gran-
des transformadores .
Así, puede concluirse con la afirmación de que para alcanzar las cifras
de compromiso internacional de México con fuentes alternas de energía
será necesario, por un lado, avanzar fuertemente en la recuperación y re-
potenciación de los ciclos combinados que ofrezcan así el respaldo y apoyo
en la red que los sistemas no convencionales exigen . Será también indis-
pensable trabajar en los aspectos más generales y en los más sutiles de las
redes inteligentes, que sepan también contender con los retos modernos de
la electricidad con las condiciones de la exigencia moderna . Y desde luego,
resulta muy estimulante constatar el continuo crecimiento de sistemas al-
ternos de energía, como por ejemplo, las turbinas al hilo del agua . Es justo
afirmar que México es un país altamente competitivo en el diseño y cons-
trucción, además de la operación, de este tipo de maquinaria de precisión .
algunas conclusiones
De lo antes anotado se puede extraer una gran cantidad de conclusiones
que podrían ser buena guía para el tomador de decisiones . Las más
importantes que imagino son las siguientes:
• Los procesos de planeación, desarrollo e innovación que resultarán en
el corto plazo, como consecuencia del cambio estructural mexicano,
requerirán profesionales de alta calidad y capacidad multidisciplinaria
para trabajar en equipos internacionales . Seguramente las universida-
des harían bien en reflexionar sobre estos retos estratégicos .
• Las características técnicas de las fuentes y las redes de energía, en el
futuro previsible, impulsarán sin duda un nuevo mercado de aplicacio-
nes eléctricas, diferente del actual, basado fundamentalmente en la
oferta de “energía firme” .
• Los principales retos tecnológicos anotados resultan de una reflexión
inicial cuando aún no se publican ni el Programa Especial de Ciencia,
Tecnología e Innovación de la administración actual, ni en la llamada
reglamentación o legislación secundaria . Probablemente los retos re-
sulten más complejos y mayores cuando se observen en unos años más
los cambios iniciales .
• En varios campos de la actividad económica, los cambios mexicanos
dan un nuevo aliento a nuevas industrias y nuevas actividades produc-
tivas que bien podrían darle al país nuevas oportunidades de competiti-
vidad internacional .
Capítulo 6
El nuevo modelo energético deMéxico
323
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México
Jesús Reyes Heroles*
Desde hace años se venía señalando el grave deterioro de la situación del
sector energía de México1 Además de las deficiencias operativas de los
organismos públicos correspondientes, se agregaron disminuciones de la
producción . La de petróleo crudo disminuyó de 3,476 miles de barriles
diarios (mbd) en 2004, su máximo histórico, a 2,621 mbd en 2010, como
resultado del agotamiento del mega yacimiento Cantarell, y a 2,340 mbd
en 2014 . En materia de reservas, las perspectivas también se deterio-
ran . En mayo de 2014 Pemex informó a la Securities and Exchange Com-
mission (sEc) que en 2013 su tasa de reposición de reservas (1P) dismi-
nuyó de 104 .5 a 67 .8 por ciento . Es indispensable invertir más en
exploración y producción de hidrocarburos, sumando a la inversión de
Pemex la de particulares . Esto implica mantener, e incluso, aumentar la
inversión de Pemex, cuidando que sea en los proyectos más rentables y
sumar la inversión de los particulares (véase gráfica 1) .
* Presidente Ejecutivo de gEa y ex Director de Pemex . Agradezco a Ricardo Ibarra Gil su apoyo en la formulación e integración de estos materiales .
1Reyes Heroles, J . (2012) . “Reforma Energética y sustentabilidad” . En Visión de México para un futuro mejor . México: Centro Fox . pp . 235-306 .
324 • Jesús Reyes Heroles
Gráfica 1 Producción de petróleo crudo (miles de barriles diarios)
4,000 -
3,500 -
3,000 -
2,500 -
2,000 -
1,500 -
1,000 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
3,476
2,340
Fuente: StructurA con información de Eia .
México dejó de ser autosuficiente en gas natural desde principios de
este siglo, para alcanzar un déficit de 2 .3 miles de millones de pies cúbicos
diarios (mmmpcd) en 2013 . El consumo aumentó de manera constante,
mientras que la producción alcanzó un máximo en 2010 cuando comenzó
a declinar (véase gráfica 2) .
Gráfica 2 Balance nacional de gas natural, 2000-2013
(miles de pies cúblicos diarios)
4,000 -
3,500 -
3,000 -
2,500 -
2,000 -
1,500 -
1,000 -
0 -2000
-
2001
-
2002
-
2003
-
2004
-
2005
-
2006
-
2007
-
2008
Importaciones
2,336
4,503
6,839
Producción
Consumo
-
2009
-
2010
-
2011
-
2012
-
2013*
-
Fuente: StructurA con información de sEnEr .
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 325
La modificación de la estrategia de México en materia de hidrocarbu-
ros debe remontar muchos rezagos . Lejos quedó cuando México repre-
sentaba un papel relevante como productor de crudo, con los Estados
Unidos de América (Estados Unidos) como su principal mercado . Asimis-
mo, el país pasó de ser un prácticamente autosuficiente en gas (-0 .2
mmmpcd en 2000) a un importador sustancial (-2 .4 mmmpcd en 2013), y
con perspectivas de continuar aumentando dicho déficit . Las estimacio-
nes señalan que, de no cambiar la tendencia, México podría llegar a im-
portar 5 mmmpcd en 2020, sin considerar el efecto positivo de la reforma
para reducir esa creciente dependencia .
Debido a que no se construyeron refinerías desde 1979 y a la lentitud
e ineficiencia para reconfigurar tres de las seis refinerías, el país observó
crecientes importaciones de combustibles . Para 2012, se importó el equi-
valente a más de 50 por ciento del consumo (véase gráfica 3)
En electricidad, las deficiencias también fueron agravándose en cuan-
to a fluctuaciones de voltaje, costos de interconexión, tarifas no competi-
tivas para usuarios grandes, subsidio de tarifas para segmentos amplios
de hogares, y crecientes pérdidas de energía por causas técnicas y de
robo . El reclamo principal responde a cómo esto afectó la competitividad
del país .
Lo anterior hizo cada vez más evidente la necesidad de una Reforma
Energética amplia . Una muestra es que en 2008 se lanzó un proyecto de
reforma que, en los hechos, nació muerto, pues no consideraba cambios
constitucionales . Es hasta 2013 que el presidente Enrique Peña Nieto logra
negociar un cambio constitucional que permitió una reforma amplia del
sector, con nuevas leyes y reglamentos aprobados durante 2014 . Final-
mente, la Reforma Energética de México es una realidad y sus beneficios
se irán percibiendo con el curso del tiempo . En lo que sigue se analizan
las características, alcances e impactos previsibles de dicha reforma .
326 • Jesús Reyes Heroles
contexto internacional
La Reforma Energética se materializa justo cuando América del Norte
vive un resurgimiento en energía . Con la revolución tecnológica, produc-
to de la perforación horizontal y del “fracking”, Estados Unidos recuperó
una participación destacada como productor de hidrocarburos . Si se con-
sideran sólo crudo y líquidos, su producción aumentó 36 por ciento entre
2000 y 2013; la de Canadá 49 por ciento hasta alcanzar 4,097 miles de
barriles diarios de petróleo crudo equivalente (mbdpce), mientras que la
de México disminuyó de 3,460 a 2,908 mbdpce, esto es, 16 por ciento .
Como los tres países de América del Norte aportan 21 .3 por ciento de la
producción mundial de crudo y líquidos, los Estados Unidos se convirtie-
ron en destino preferido para inversiones en petroquímica .
En materia Energética el escenario internacional cambió de fondo .
Además de la reciente bonanza en Estados Unidos, Rusia y China se po-
sicionaron como productores de primer orden . En ese contexto, México
también perdió relevancia . Como Europa es pobre en energía, esto con-
lleva una nueva problemática geopolítica de abasto . El gas de Rusia está
ahí, disponible y a un costo competitivo, pero sujeto a las vicisitudes
geopolíticas del caso . Apenas ahora comienza a analizarse con deteni-
miento la viabilidad de que América del Norte, en esencia Estados Unidos,
se convierta en un proveedor importante, estable y confiable de gas natu-
ral licuado (lng, por sus siglas en inglés) para Europa .
Desde la perspectiva de competitividad, crecimiento y medio ambien-
te, pronto México se beneficiará de contar con una oferta casi ilimitada de
gas natural a un precio de entre 6 y 7 dólares por millar de pies cúbicos
de su vecino al norte . Por contra, Asia ha resultado afectada por la evolu-
ción y perspectivas de los mercados de energía . Perduran dudas acerca
de cuál será el rol de China en el mediano plazo . Por lo pronto, está com-
prando gas de múltiples fuentes, incluso del sureste asiático y, cada vez
más, de Rusia . En las condiciones de hoy, Rusia encuentra atractivo estre-
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 327
char sus relaciones comerciales con China, en particular en materia de
gas natural .
Es lamentable que los rezagos acumulados en la creación de una red
de gasoductos durante años, en especial durante la administración 2006-
2012, ahora dilaten que México se beneficie de la abundante oferta de gas
por parte de sus socios del tlcan .
características y alcances De la reforMa energética Mexicana
La Reforma Energética es eje central de la estrategia económica de
México para acelerar el crecimiento económico y la generación de empleo,
con base en un aumento de la inversión, pública y privada . Busca man-
tener, en lo posible, la inversión de Pemex y cfE, así como aumentar
sustancialmente la inversión de particulares en el sector . También bus-
ca mejorar la eficiencia económica, en especial vía la electricidad como
Gráfica 3 Balance nacional de combustibles, 2000-2012
(miles de barriles diarios)
900 -
800 -
700 -
600 -
500 -
400 -
300 -
200 -
100 -
0 -2000
-
2001
-
2002
-
2003
-
2004
-
2005
-
2006
-
2007
-
2008
-
2009
-
2010
-
2011
-
2012
-
Importaciones
395
416
804
Producción
Consumo
Fuente: StructurA con información de sEnEr .
328 • Jesús Reyes Heroles
insumo de la producción . En términos de metas cuantitativas, se plantea
recuperar una producción que alcance 2 .8 mmbd en 2018, y 3 .3 mmbd
en 2025 . En paralelo, busca aumentar la producción de gas natural a 8
mil millones de pies cúbicos diarios (mmpcd) en 2018, y a 10,400 mmpcd
en 2025 .
sector hiDrocarburos
En materia de hidrocarburos, la esencia de la reforma es que elimina la
exclusividad de Pemex en toda la cadena productiva, desde exploración y
producción hasta la venta al menudeo . Por tanto, Pemex habrá de compe-
tir con otras empresas en exploración, producción y toda la cadena de
transformación industrial . En esas actividades concurrirá la inversión
pública y privada, nacional y extranjera . De esa manera se maximizarán
los recursos asignados al sector hidrocarburos .
No se trata de sustituir a Pemex, sino de complementar sus activida-
des con la de los particulares . La reforma también permite el booking de
reservas y contratos, es decir, reportar los beneficios esperados de asig-
naciones o contratos para efectos contables y financieros .
Un segundo cambio fundamental es que permite que Pemex se asocie
conforme a sus conveniencias financieras y operativas . El impedimento
vigente hasta 2012 constituía una aberración y una anomalía a escala
global .
Las denominadas Ronda Cero (lo que Pemex conserva para explora-
ción y producción) y Ronda Uno (lo que el Estado abre a los particulares)
sorprendieron por su profundidad y sus alcances . Es difícil identificar
algún antecedente internacional de un proceso de apertura con la varie-
dad de opciones y extensión que éste incluye .
En la Ronda Cero a Pemex le fue “bien”, pues el Gobierno Federal le
otorgó todo lo que solicitó en reservas 2P y 67 por ciento en materia de
recursos prospectivos . En principio, lo primero le permitirá, en el media-
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 329
no plazo, alcanzar una producción de 2 .5 millones de barriles diarios que
desde hace meses no logra . Lo segundo, mantener un programa de explo-
ración que logre recobrar y sostener una tasa de restitución de reservas
de 100 por ciento o más .
Estimaciones gubernamentales de la inversión adicional anual gene-
rada por esta reforma, sólo en exploración y producción, equivale a 1 .15
por ciento del Pib, que se sumará al 2 por ciento de Pemex cada año .
Para muchos, el riesgo era que las rondas cero y uno se quedaran
cortas respecto a las grandes expectativas creadas en torno a la Reforma
Energética . Eso no sucedió . Se dejó muy claro que la autoridad responsa-
ble de todo el proceso es la Secretaría de Energía, teniendo como eje a la
Subsecretaría de Hidrocarburos, y que el apoyo técnico vendrá de la Co-
misión Nacional de Hidrocarburos (cnh) . Esto reviste particular impor-
tancia, pues permitirá una rendición de cuentas estricta de quienes parti-
cipen en el proceso .
También el número de asociaciones (farm outs) que se le autorizaron
a Pemex es relevante, pues le beneficiará en términos de negocio y, al
mismo tiempo, facilitará la transparencia del proceso, pues conforme se
establece en el artículo 13 de la Ley de Hidrocarburos, éstas tendrán que
hacerse por licitación .
El reto administrativo, político y gerencial al que la administración del
presidente Peña Nieto se comprometió, es enorme . Si se contabiliza el
número de contratos requeridos para documentar la Ronda Cero y la
Ronda Uno en todos los campos que se anunciaron, se trata de cientos de
contratos en un plazo de ahora a fines de 2015 . Si a su vez se contabilizan
las horas-hombre que se requieren para cada contrato tanto de técnicos,
abogados y expertos financieros, resulta un ejercicio sin paralelo en
México, quizá sólo seguido por la negociación y documentación del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte .
330 • Jesús Reyes Heroles
sector eléctrico
En lo que toca a electricidad, la reforma ahora permite a los particulares:
• Participar en la generación de electricidad para terceros .
• Financiar, instalar, mantener, administrar, operar y expandir la infraes-
tructura de transmisión y distribución mediante contratos con cfE .
Los cambios en el sector eléctrico podrían tener un impacto más inme-
diato que en hidrocarburos . En su primera etapa, que está en curso, se ha
lanzado un amplio programa de proyectos en materia de nuevos gasoduc-
tos que permitirán importar gas de Estados Unidos, que ahora y por las próxi-
mas décadas será abundante y barato, con lo cual se reducirán las alertas
críticas . En una segunda etapa, se suprimirán diversos cuellos de botella
de gas natural en otras regiones del país . Lo anterior permitirá reducir el
costo de la electricidad para todos los usuarios, lo que, aunado a una rees-
tructuración tarifaria, eliminará el sesgo anticompetitivo para los grandes
consumidores industriales . cfE pasará de ser una compañía eléctrica a
una empresa de energía, con capacidad de participación en los mercados
clave de gas natural, ya que podrá importar y exportar gas natural .
Otro aspecto esencial de la reforma es que establece las bases para
un nuevo mercado abierto de generación que tomará un par de años pa-
ra desarrollarse . cfE mantendrá exclusividad en transmisión y distribu-
ción, pero al hacerlo podrá apoyarse en los particulares . La reforma eli-
minó barreras de entrada a la trasmisión . Si bien cfE administrará,
operará y dará mantenimiento a sus redes, podrá contratar a particula-
res para llevar a cabo el financiamiento, instalación, mantenimiento,
gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria para
prestar el servicio público .
Por último, se estableció como objetivo generar 35 por ciento de la
electricidad de fuentes limpias para 2025, lo que de manera implícita su-
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 331
giere que existirán apoyos para energías renovables, aunque hoy todavía
no se conozcan .
El Centro Nacional de Control de Energía (cEnacE) se transformará en
un organismo público descentralizado, y será el encargado del control
operativo del Servicio Eléctrico Nacional (sEn), de la operación del merca-
do eléctrico mayorista, y de otras facultades aún por determinar .
Como se excluyó a la generación eléctrica del concepto de servicio
público, la crE tendrá la atribución de regular y otorgar permisos de ge-
neración a particulares, así como establecer las tarifas de porteo y trans-
misión . Ahora los generadores podrán vender su energía en el mercado
eléctrico mayorista, y el cEnacE tendrá la responsabilidad de asegurar que
se despache en condiciones competitivas . La generación de energía nu-
clear permanece como actividad exclusiva del Estado .
Por último, en lo que se refiere a comercialización, se evoluciona de
un esquema de exclusividad de cfE, a un esquema mixto que contempla
la competencia entre particulares . De entrada, la legislación secundaria
prevé que los usuarios se clasifiquen en usuarios calificados y usuarios de
suministro básico . Por una parte, cfE proveerá el servicio para los usuarios
de suministro básico, con tarifas reguladas por la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (shcP) . Por otra, los usuarios calificados podrán comprar
energía en el mercado eléctrico mayorista o a suministradores indepen-
dientes, y los precios de la energía serán negociados entre generadores,
comercializadores y los usuarios calificados .
retos Para PeMex y cfe
En términos generales, la legislación secundaria aprobada es fiel a la pro-
funda Reforma Constitucional de diciembre de 2013 .
Sin embargo, incorpora una serie de disposiciones que, en el fondo,
son contrarias a la eficiencia operativa de Petróleos Mexicanos y, por aña-
didura, de la cfE . La Reforma Energética tiene como propósito central
332 • Jesús Reyes Heroles
sumar a los recursos públicos otros de los particulares para que fluya
más inversión al sector energético . Esto presume acciones en dos senti-
dos . Primero, fortalecer a Pemex y a cfE en todos sus ámbitos, financiero,
operativo, regulatorio, etcétera . Segundo, al eliminar la exclusividad de
Pemex —y de cfE en ciertas actividades eléctricas— se requiere establecer
condiciones para que los particulares sumen recursos y esfuerzos a la
producción de energía .
Una evaluación integral de las nuevas leyes indica que éstas sientan
las bases para lograr el segundo propósito . El objetivo es que el régimen
mexicano de contratos y licencias sea competitivo con el de otros países .
Lo contrario sería un fracaso, un absurdo si se considera el alto costo
político que el gobierno, el Pri, y otros partidos han pagado para materia-
lizar una reforma de calado .
Por contra, la legislación aprobada incluye una serie de disposiciones
que no fortalecen a Pemex, pues no le otorgan mayor autonomía financie-
ra y de gestión . Esta gran deficiencia de la reforma se originó desde el
cambio constitucional mismo, que en vez de “sacar” a Pemex y cfE del
presupuesto (PEf), lo más fácil y efectivo, introdujo una nueva modalidad:
las “empresas productivas del Estado” . Al no excluir a dichos organismos/
empresas del presupuesto, quedaron sujetos a un cúmulo de disposicio-
nes y regulaciones burocráticas . Para Pemex, la situación quizá sea peor
que antes, y para cfE seguro lo es, pues le extendieron algunos controles
ineficaces que antes sólo aplicaban a Pemex .
Ejemplos de que no se fortalece a Pemex son, antes que nada, que se
le mantiene en el presupuesto; además, que se haya reintroducido un Co-
mité de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios (caaos), cuya
ineficacia fue evidente desde 2008 en Pemex y que en cfE no existía . Otra
área de desesperanza son los mecanismos de control en ambas dependen-
cias, pues quedan sujetas a lo que establece la Ley Federal Anticorrupción en
Contrataciones Públicas, que implica que Pemex y cfE siguen sujetos a una
instancia externa de control, la sfP, que en principio y por compromiso
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 333
presidencial ya no existe, además de la Auditoría Superior de la Federación .
Esto es una gran desventaja respecto a empresas particulares .
Pemex quedó sujeto a un presupuesto y a un programa de inversiones
que, a su vez, tienen que encontrar cabida en los techos presupuestales y
de deuda pública que se establecen cada año . En consecuencia, la shcP
y el Congreso seguirán determinando niveles de actividad, programas de
mantenimiento y proyectos de inversión de Pemex, mientras que las em-
presas con las cuales Pemex habrá de competir enfrentan sólo las restric-
ciones que le imponen sus propias capacidades, a juicio de su Consejo de
Administración y, obviamente, de los mercados financieros .
La integración del Consejo de Administración de Pemex mejora sus-
tancialmente con la incorporación de consejeros independientes, que esta
vez no son de tiempo completo y tampoco empleados de la empresa . Sin
embargo, lamentablemente los nombramientos propuestos por el Ejecuti-
vo habrán de ser aprobados por el Senado . Otra vez se politizó el Consejo
de Administración con el riesgo de que la figura de “delegado” de los par-
tidos suplante, nuevamente, a la de “consejero independiente” .
La desconfianza de la shcP hacia Pemex, que perduró en esta reforma,
hizo que se le mantenga en el PEf, sobrerregulado, y que la shcP pueda
entrometerse en todo . Del rechazo dogmático de la derecha y de algunos
empresarios hacia la empresa pública, surgió que se le mantenga débil y
en desventaja respecto a sus nuevos competidores .
El legislativo tuvo importantes contribuciones, algunas positivas y otras
negativas, en la configuración de la reforma definitiva . Ejemplo de los prime-
ros, fue adelantar la fecha para que los particulares puedan comercializar
combustibles . Por contra, entre los segundos se encuentra la ratificación por
el Senado de consejeros independientes y la reinstalación del caaos .
Por su parte, los cambios más importantes introducidos en la Cámara
de Diputados se refieren al nuevo régimen fiscal que será aplicable a Pe-
mex . Primero, simplificaron el esquema: ahora existirán sólo tres dere-
chos, en vez de nueve como hasta hoy . Segundo, dichos conceptos comen-
334 • Jesús Reyes Heroles
zarán a ser vigentes de inmediato y no hasta que Pemex convierta sus
“asignaciones” en alguna de las modalidades de contratos que suscribirá
con el Estado mexicano . Tercero, los diputados modificaron el “cerco fis-
cal” que propuso el Ejecutivo para permitir que los resultados de todas las
actividades de exploración y producción se puedan considerar en conjunto .
Cuarto, con realismo, reclasificaron los pasivos laborales de Pemex y cfE
a deuda pública . Si bien en los hechos ya era un pasivo del sector público,
quitar esa pesada carga histórica a Pemex y cfE les ayudará a emparejar
las condiciones para competir con nuevas empresas participantes . La le-
gislación condiciona este “alivio” a que Pemex y cfE, y sus sindicatos, revi-
sen y renegocien su contrato colectivo para ajustar el esquema de pensio-
nes y jubilaciones para trabajadores activos y nuevos; asimismo, para
introducir más flexibilidad al reubicar trabajadores dentro de Pemex .
La Cámara de Diputados también resolvió bien el asunto del uso y
ocupación temporal de tierra, asunto que no es privativo de México, pues
surge en cualquier país donde la riqueza de hidrocarburos es de la nación
o de las provincias (Canadá); la excepción es Estados Unidos, donde la
propiedad del territorio superficial se extiende hacia los hidrocarburos en
el subsuelo correspondiente .
Con la legislación correspondiente a la Reforma Energética se cerró
un capítulo histórico de la operación de una democracia mexicana funcional .
asuntos PenDientes
La Reforma Energética de 2013-2014 representa un avance sin preceden-
te y un cambio fundamental para el sector y para México . Sin embargo,
ha dejado diversos asuntos pendientes, a saber:
i) ¿Cómo aumentar la capacidad financiera de Pemex bajando sus im-
puestos, obteniendo ingresos petroleros de nuevos jugadores en el
sector, y recaudación de otras fuentes distintas al petróleo?
Por fin una reforma que liberó las oportunidades de México • 335
ii) La adjudicación y manejo de cientos de contratos implicará una tarea
colosal para el gobierno . Se requieren más de 200 contratos sólo para
la Ronda Cero, Ronda Uno y las migraciones de contratos incentivados
hacia alguno de los esquemas contractuales previstos en la legislación
secundaria .
iii) Aumentar las capacidades de los órganos reguladores . Por lo pronto,
se incrementó el presupuesto de dichos órganos .
iv) Sacar a Pemex del presupuesto (PEf); en algún momento será evidente
que ésta es una medida indispensable para construir un sector de
energía sólido .
v) Eliminar la participación de la shcP en la determinación del monto de
inversión (caPEx) de Pemex .
Dado que por desgracia la reforma dejó a Pemex como parte del PEf, y
su presupuesto de inversión sujeto a la decisión de la shcP y del Congreso,
sólo una auditoría social efectiva podrá evitar que, en el corto plazo, la
producción de crudo, gas y combustibles caiga aún más .
En lo relacionado con la administración de los ingresos petroleros es
importante mencionar varios puntos . Primero: no se modifica la práctica
de utilizar recursos petroleros para sustentar el gasto público general,
por lo que el Fondo Mexicano del Petróleo no logra constituirse en un
mecanismo efectivo para ahorrar la renta petrolera . Segundo: la función
principal del Fondo Mexicano es repartir los ingresos petroleros entre
contratistas, asignatarios y el gobierno . A diferencia de otros fondos petro-
leros (por ejemplo, el noruego), su prioridad no es inducir y administrar
ahorro de largo plazo . Tercero: la legislación incluye mecanismos para
tomar los recursos de la Reserva del Fondo para cubrir las erogaciones
del PEf (previa aprobación de 2/3 partes de los diputados presentes) en
caso de “una reducción significativa en los ingresos públicos asociada a
una caída del Pib, una disminución pronunciada en el precio del petróleo,
o a una caída en la plataforma de producción de petróleo” . Cuarto: es
336 • Jesús Reyes Heroles
necesario realizar un análisis numérico para determinar si se logrará
que, vía el Fondo Mexicano del Petróleo, se logre transferir al gobierno,
por ingresos petroleros, el equivalente a 4 .7 por ciento del Pib como está
determinado en la legislación .
iMPacto MacroeconóMico De la reforMa energética
Desde su inicio, la administración del presidente Peña Nieto planteó que,
para recuperar el crecimiento económico, realizaría acciones en dos
ámbitos:
• Reformas estructurales, pendientes desde hace varios lustros
• Uso del déficit público como instrumento anticíclico
El estatus de la Reforma Energética, y el ejercicio del presupuesto
durante 2014, indica que el gobierno está actuando conforme a su plan-
teamiento inicial . En más de una década no se habían realizado reformas
estructurales del calado y de la importancia de las que se concretaron
durante 2013 y 2014 . (véase esquema 1)
De todas esas reformas la de mayor impacto positivo sobre el creci-
miento es la Reforma Energética, pues contribuirá directamente e indirec-
tamente a la expansión económica y a aumentar la eficiencia . Se estima
que las reformas estructurales aumentarán la tasa de crecimiento del Pib
en 2 .2 puntos cada año, lo que hace posible que a fines del sexenio en
curso la tasa de crecimiento se ubique entre 4 .7 por ciento y 5 .2 por cien-
to . (véase esquema 2)
Esquema 1 Reformas estructurales
1989-2000
Independencia dela SCJN 1995
Político /ElectoralIFAI ?
Laboral
TLCAN 1994
Educativa
Telecom.
Fiscal
Energética
Financiera
Autonomía del BancoCentral 1995
Reforma al sistemade pensiones 1997
Presupuestobalanceado 2006
2001-2011 2012-2013 2016-2018
Fuente: StructurA .
Esquema 2 Impacto de las reformas estructurales en la tasa de crecimiento
(porcentaje)
0.1%+ + + + =0.5% 1.3% 0.3%
Reformalaboral
Reforma de Telecom.
Reformaenergética
Reformafinanciera
Nueva tasa“natural” de crecimiento del PIB (2019)
Tasa natural“actual” de crecimiento del PIB
4.7% - 5.2%
2.5% - 3.0%
Fuente: gEa | StructurA .
339
El nuevo marco institucional del sector energético: más que reforma es una revolución
Jorge A. Chávez Presa*
El nuevo marco jurídico del sector energético, catalogado como una refor-
ma estructural por las modificaciones a la Constitución, la aprobación de
nueve leyes nuevas y los cambios a 12 leyes existentes, corresponde más
a una revolución1 que a una reforma . El hecho de transformar completa-
mente la manera de pensar y organizar los instrumentos para resolver el
problema económico de la energía y el aprovechamiento de un recurso
natural no renovable, constituye una revolución en las instituciones mexi-
canas . El nuevo marco institucional del sector energético es precisamen-
te para que el Estado mexicano, sin monopolios de Estado, recupere la
capacidad de ejercer con eficacia la rectoría .
Para ponderar la relevancia de estos cambios en el marco institucio-
nal, este texto aborda primero de dónde venimos, para después pensar
sobre los desafíos del nuevo marco institucional para ordenar y normar
el sector energético . En particular se expone que, si bien el nuevo mar-
co jurídico es más completo que el del status quo, todavía falta la prueba
del ácido que es la realidad del día a día para conocer su verdadera
eficacia .
* Director de itg consultoría en Finanzas Públicas .1 El término revolución lo uso en el sentido de un cambio profundo en las instituciones
políticas y económicas para que el Estado disponga de nuevos instrumentos para ejercer una rectoría eficaz en términos de seguridad energética y de recaudación de renta econó-mica de hidrocarburos .
340 • Jorge A. Chávez Presa
De DónDe veniMos
La expropiación de la industria petrolera en 1938 y la nacionalización
de la industria eléctrica en 1960, imprimieron en el consciente colectivo de
los mexicanos la creencia incuestionable de que el sector energético debía
estar organizado bajo el control absoluto del Estado . Con esa concepción
en mente el Estado, además de tener la propiedad exclusiva de los recur-
sos naturales en el subsuelo, también era el único propietario de los
medios de producción destinados a la extracción de hidrocarburos y a
la generación, transmisión y distribución de la electricidad . Ello llevó a la
creación de monopolios para ejercer el control y, desde adentro, regular
cada una de las actividades productivas . Cabe señalar que México no era
la excepción en el mundo; la tecnología invitaba a organizar los sectores
energéticos con monopolios de Estado o, en su caso, con monopolios pri-
vados regulados por el Estado .
En México se crearon dos organismos públicos descentralizados a los
que se les responsabilizó del sector energético . A Pemex se le encargó de
manera exclusiva la exploración y producción, transformación y distribu-
ción de los hidrocarburos, y a la cfE la generación, transmisión y la dis-
tribución de la electricidad . cfE coexistió con lo que primero fue la Com-
pañía de Luz y Fuerza del Centro, luego clfyc en liquidación, después con
el organismo público descentralizado Luz y Fuerza del Centro, hasta que
en octubre de 2009 el presidente Felipe Calderón decretó su extinción .
La decisión de mantener la propiedad de los activos con los cuales se
extraía, transformaba y distribuía los hidrocarburos, así como los relacio-
nados con la actividad para proporcionar el servicio público de energía
eléctrica, no estaba reñida con los factores geológicos ni tecnológicos . Por
el contrario, al privilegiar la naturaleza a México con un yacimiento su-
per-gigante, Cantarell, el cual por su bajo costo de producción generaba
una renta económica muy alta, reafirmaba que era congruente el control
absoluto del Estado mexicano para la exploración y producción de hidro-
El nuevo marco institucional del sector energético • 341
carburos . Pemex de hecho fue la respuesta y el medio del Estado mexica-
no para capturar la renta económica del petróleo .
En lo que toca a la electricidad, las economías crecientes a escala2 en
la generación de electricidad que ofrecían las hidroeléctricas, orgullo
de la ingeniería mexicana, representaban también una justificación para
controlar con un monopolio a la industria eléctrica, como se daba en otros
países . Incluso, las utilities, como se les denomina en Estados Unidos,
llegaron a ser monopolios privados regulados hasta que el avance tecno-
lógico permitió otras formas de organización industrial .
Sin embargo, el cambio tecnológico empezó a cambiar las circunstan-
cias; de igual forma, el entorno externo introdujo más competencia en el
contexto de la globalización . Desde la expropiación de la industria petro-
lera hasta principios de la década de los setenta, el sector de los hidrocar-
buros en México tendió a satisfacer la demanda interna . Las exportacio-
nes de petróleo no llegaron a ser lo más relevante, primero por el bloqueo
después de la expropiación, y posteriormente por el crecimiento de la
economía mexicana . En la segunda mitad de los sesenta México incluso
se convirtió en importador, lo cual pudo revertirse en la administración
del presidente Luis Echeverría con la nueva producción petrolera prove-
niente de los campos de Reforma en el sureste3 .
Una vez descubierto Cantarell y su espectacular desarrollo, México
pasó de ser autosuficiente a un exportador neto de hidrocarburos, con lo
cual cambiaba todo . Siguieron otros descubrimientos y desarrollos impor-
tantes como el de Ku-Maloob-Zaap .
En lo que respecta a la electricidad, los cambios tecnológicos adopta-
dos en otras partes del mundo permitieron mostrar las ventajas de pro-
ducir electricidad mediante la organización de un mercado con muchos
generadores, haciendo uso del gas natural como combustible en las plan-
2 Se dice que hay economías crecientes de escala cuando a medida que aumenta la escala de operación el costo marginal va reduciéndose y es menor al costo promedio .
3 Álvarez, J . (s/f) . «La empresa nacional . 1938-2005» . En Un panorama de la industria petrolera (segunda parte) . Colmex . Sitio web: http://petroleo .colmex/index .php/linea/116 .
342 • Jorge A. Chávez Presa
tas de ciclos combinados . Los avances en las telecomunicaciones y los
ciclos combinados en la generación de electricidad, superaban la restricción
tecnológica de recurrir a una organización industrial monopolística para
alcanzar costos más bajos .
Aquí cabe destacar que lo que en un momento fue lo más convenien-
te y eficiente para el Estado mexicano, dejó de serlo . Los desarrollos y
avances tecnológicos, aunado al deterioro administrativo de las paraes-
tatales, volvieron obsoleto el modelo de los monopolios de Estado . A ello
hay que agregar que en materia de hidrocarburos, Pemex ya no encon-
tró nuevos yacimientos del petróleo “fácil” . Por su parte, la Comisión
Federal de Electricidad se vio imposibilitada a llevar a cabo una renova-
ción acelerada de su parque de generación y mantenerse al día con la
transmisión y distribución . A lo anterior hay que agregar que los ajustes
macroeconómicos, en aras de recuperar la estabilidad macroeconómica,
obligaron a imponer restricciones financieras y fiscales que limitaron
fuertemente la inversión en el sector energético durante el periodo que
abarca de 1983 a 1990 .
No obstante la falta de acceso a los mercados internacionaldes de
capital después de la crisis de fines de 1994, se aprobó en la legislación un
poderoso instrumento para el apalancamiento que impulsó fuertemente la
inversión en el sector energético . Este instrumento, aprobado mediante
la modificación a la Ley General de Deuda Pública y a la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Público, dieron lugar a los proyectos de in-
fraestructura productiva de largo plazo . Este mecanismo, mejor conocido
por su apodo, los pidiregas (proyectos de impacto diferido en el registro
del gasto público), permitieron llevar a cabo inmensas inversiones en el
sector energético . Pese a esta ampliación sin precedente al presupuesto
de inversión, Pemex no pudo incrementar las reservas probadas . Sí pudo
incrementar de forma vertiginosa la producción de petróleo por la explo-
tación de Cantarell, pero después de llegar a su máximo en octubre de
2004, vino un descenso en la producción y las reservas probadas conti-
El nuevo marco institucional del sector energético • 343
nuaron su caída . Además, durante este lapso Pemex no pudo satisfacer la
demanda de gas natural .
En el caso de la electricidad también se observaron severas insuficien-
cias pese a que la restricción financiera había sido superada mediante los
pidiregas. Entre los aspectos que pesaron, destaca la insuficiencia del gas
natural; la incapacidad para renovar aceleradamente el parque de gene-
ración con las tecnologías más avanzadas; y la carencia de instrumentos
para moderar el crecimiento de la demanda . De igual forma, las elevadas
pérdidas de electricidad, unas explicadas por la extinción de Luz y Fuerza,
obligaban a buscar alternativas para elevar la eficiencia de la industria
eléctrica . Es importante recordar que el país, al crecer a tasas cercanas a
5 por ciento anual, estuvo al borde de apagones generalizados durante el
periodo 1998 a 2000 dado que el margen de reserva en la capacidad de
generación estaba siendo incapaz de atender picos de demanda de electri-
cidad que caracterizan a esta actividad durante el día y a lo largo del año .
Otro aspecto a destacar para paliar el agotamiento del modelo de los
monopolios de Estado, fue que cada uno de los gobiernos en turno hizo
varias reformas que merecen mencionarse . Estos cambios se hicieron sin
modificar la cPEum .
En 1992 se modificó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica
para permitir la generación privada de electricidad destinada al autocon-
sumo o para vender a cfE, no como servicio público .
En 1995 se abrió a la inversión privada el transporte, almacenamiento
y distribución del gas natural; en 1996 se crearon ad hoc para Pemex y cfE
los “pidiregas” . En 2008 se legisló para introducir los contratos incentiva-
dos y de servicios múltiples . Y por el lado fiscal, se hcieron innumerables
modificaciones a la Ley Federal de Derechos que datan de 2005 .
Pese a todos estos esfuerzos, los resultados fueron de muy baja efec-
tividad y fueron insuficientes para superar las disfuncionalidades del
sector energético . Es también importante tener presente que Pemex y cfE,
como organismos públicos descentralizados del sector público federal
344 • Jorge A. Chávez Presa
paraestatal, desempeñaban papeles de autoridad . Pemex y cfE llevaban a
cabo varias funciones gubernamentales de una autoridad nacional: lleva-
ban la planeación del sector energético; formulaban, diseñaban e instru-
mentaban políticas públicas; y eran los reguladores y supervisores de sus
propias actividades . En el caso de Pemex, era también el custodio de facto
de los hidrocarburos, recurso natural no renovable . En concreto, llevaban
la medición y el control de las reservas de hidrocarburos; al Ejecutivo
Federal simplemente le informaban .
Tiene también que reconocerse que la organización industrial del
sector energético basada en monopolios inhibió el desarrollo e innovación
tecnológicos . Sendos institutos de investigación tuvieron aportaciones
muy limitadas y de alguna forma también monopolizaron la investigación .
Esta ruta seguida también inhibió la investigación y las innovaciones que
hubieran podido haber aportado las instituciones de educación superior
de todo el país .
Otra consecuencia negativa de haber tenido el sector energético orga-
nizado con monopolios fue el relativo a la proveeduría nacional . En par-
ticular, la de pequeñas y medianas empresas . Son muchos los casos en
los que la posición monopolística se prestaba para retrasar pagos a pro-
veedores, lo que ocasionó su quiebra .
En breve, el sector energético mexicano operaba de manera disfuncio-
nal . Sus dos monopolios contaban con capacidades técnicas y presupues-
tarias que superaban a las que tenían a su disposición la autoridad y regu-
ladores energéticos . Las mismas restricciones presupuestarias exacerban
conductas monopolísticas . La única forma de controlar a estos monopolios
de Estado fue a través de los límites de control financiero, presupuestario
y de la normatividad en adquisiciones y obra pública . Para lo financiero y
presupuestario, la shcP tenía los medios para imponerle y hacer cumplir
límites de endeudamiento, límites al gasto y destino de la inversión . Para
lo segundo, la Secretaría de la Función Pública (antes Secretaría de la Con-
traloría y Desarrollo Administrativo y Secretaría de la Contraloría General
El nuevo marco institucional del sector energético • 345
de la Federación), al provocar temor por la manera de sancionar, paralizó
la actuación de los funcionarios/ejecutivos de Pemex y cfE .
En resumen, la rectoría del Estado mediante monopolios permitía
regular con menos leyes al sector energético . Sin embargo, daba lugar a
que el control fuera opaco y discrecional . El control ejercido no generó los
resultados de eficiencia . Menos aún, el marco institucional basado en
monopolios de Estado no logró ni la seguridad energética del país ni efi-
ciencias para darle competitividad a sus actividades productivas . Ya en
estos últimos años, la reducción de la producción de hidrocarburos ha
generado menos ingresos para el desarrollo nacional .
los Desafíos Del nuevo Marco institucional
Para poner en contexto y explicar el porqué de la necesidad de un nuevo
marco institucional del sector energético, conviene empezar con una re-
flexión a partir del siguiente cuestionamiento: si para una persona, em-
presa, gobierno u organización, algo le es auténticamente estratégico,
esto es, de importancia decisiva para el desarrollo de algo o para alcanzar
un resultado específico, ¿concentraría todos los riesgos en una sola ins-
tancia, en un jugador o en un actor? La respuesta más probable es que,
ante la posibilidad de falla, no se apostaría a una sola instancia . Depender
de un solo proveedor o prestador de servicios acarrea riesgos de pérdidas
gigantescas por carecer de alternativa .
Esto explica conceptualmente en gran medida el cambio más profun-
do de la revolución energética que México se ha atrevido a hacer . Con el
nuevo marco institucional se sientan las bases para que la seguridad
energética se logre a través de las Empresas Productivas de Estado en
adición a las empresas privadas nacionales y extranjeras . El Constituyen-
te Permanente acepta y reconoce que México es mucho más grande e
importante como para depender de dos monopolios para cubrir práctica-
mente todas las necesidades energéticas nacionales .
346 • Jorge A. Chávez Presa
Si bien se acaban los monopolios de Estado, esto no significa que el
Estado claudique y se quede con los brazos cruzados . Todo lo contrario,
se legisla para crear nuevas instancias que permitan al Estado regular a
los particulares y a las nuevas Empresas Productivas de Estado . La idea
es aumentar la oferta de bienes y servicios energéticos que, con nuevos
participantes, diversifiquen riesgos de suministro y con ello den una ma-
yor seguridad energética para el país . En este sentido, la política energé-
tica y la regulación tendrán el desafío de procurar las condiciones y
adoptar las medidas correspondientes para que las necesidades energéti-
cas de las actividades productivas y los consumidores se satisfagan con
combustibles y suministro de electricidad oportunos, confiables, a precios
y tarifas competitivos, así como amigables con el medio ambiente .
El haber ampliado sustancialmente el marco jurídico aplicable al sec-
tor energético habla por sí mismo . Con las nueve nuevas leyes y la modi-
ficación de 12 leyes existentes se crea un marco institucional que defini-
tivamente es más completo que el anterior . Más aún, Pemex y cfE dejan
de ser juez y parte en la política de energía y en el ejercicio de la autoridad .
De hecho, ahora sí se fortalece a la Secretaría de Energía (sEnEr) con ins-
trumentos para formular y ejercer la política energética, pero especial-
mente en materia de política de hidrocarburos se le dota a la sEnEr con
poderes de decisión relevantes: podrá otorgar y modificar las asignacio-
nes para realizar la exploración y extracción de hidrocarburos; también
podrá revocar los contratos y las asignaciones . Será también la sEnEr la
que establezca el modelo de contratación correspondiente para cada área
contractual que se licite o se adjudique, y determinará los lineamientos
para la licitación de los contratos de exploración y producción . Algo fun-
damental, por primera vez se le otorgan a la Secretaría de Energía facul-
tades para sancionar incumplimiento en las asignaciones y en los contra-
tos, por citar sólo algunas .
Por su parte, la Comisión Nacional de Hidrocarburos será la respon-
sable de organizar las licitaciones, y del otorgamiento de contratos para la
El nuevo marco institucional del sector energético • 347
exploración y extracción; también tendrá la autoridad para rescindir ad-
ministrativamente esos contratos y de sancionar en caso de no recibir
información a tiempo sobre el resultado de los trabajos de reconocimien-
to y exploración superficial, así como de la exploración y extracción de
hidrocarburos; el incumplimiento en las autorizaciones para las activida-
des de reconocimiento y exploración superficial, entre otras muchas .
También se fortalecen las sanciones que puede imponer la Comisión
Reguladora de Energía .
La información geológica, geofísica, petrofísica y petroquímica, inde-
pendientemente de quien la obtenga por las actividades de reconocimien-
to y exploración superficial, así como de exploración y extracción, perten-
ce a la nación .
Al poder participar ahora la inversión privada, y que Pemex y cfE se
transforman en Empresas Productivas de Estado, la política de energía
empezará a desligarse de las restricciones presupuestarias de la política
de las finanzas públicas .
La creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y
el Desarrollo es un paso muy importante en el nuevo marco institucional
en el manejo de los hidrocarburos . Al dotarlo de autonomía constitucio-
nal, se crea por primera vez un instrumento para administrar la renta
económica del petróleo y con ello los privilegios de la acumulación del
ahorro de largo plazo para beneficiar a las futuras generaciones . Esta
renta, que se generará mientras persistan precios muy altos y se manten-
gan los costos muy bajos, sí podrá destinarse a crear activos productivos
que permitan beneficiar a las futuras generaciones y a pagar pasivos
vinculados con el envejecimiento de la población como son las pensiones .
El espíritu de la nueva legislación y su articulado dan bases para que
las Empresas Productivas de Estado, y las comisiones como la Nacional
de Hidrocarburos y la Reguladora de Energía, se conduzcan con transpa-
rencia y rindan cuentas . La Ley de Hidrocarburos dedica un extenso ca-
pítulo a la transparencia y el combate a la corrupción .
348 • Jorge A. Chávez Presa
En materia de electricidad, el nuevo marco institucional da la base
para la creación de un mercado de electricidad en el cual el Estado man-
tiene el control del sistema eléctrico nacional, la transformación y la dis-
tribución .
La transformación de Pemex y de cfE en empresas productivas del
Estado mexicano es un gran avance . Se adoptan mejores prácticas de
gobierno corporativo y con ello se amplían sus márgenes de maniobra .
Las nuevas EPE estarán sujetas a la misma regulación energética que las
nuevas empresas de particulares .
Otro avance del nuevo marco institucional lo representa la recién
creada Ley de Hidrocarburos y su espejo fiscal de Ley de Ingresos sobre
Hidrocarburos . La primera representa un gran paso para normar desde
las licitaciones, las asignaciones y los contratos, así como las actividades
relacionadas con la exploración, desarrollo y producción de hidrocarbu-
ros . La segunda es para dar transparencia y certeza al pago que deberá
hacerse al Estado mexicano de las actividades de exploración y extracción
de hidrocarburos que se realicen a través de las asignaciones y los con-
tratos .
Se establecen las cuotas contractuales, regalías, contraprestaciones,
bonos de firma y el pago de los distintos derechos: de utilidad compartida,
de extracción de hidrocarburos, exploración de hidrocarburos, impuestos
por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos . Asimismo,
la lish tiene un capítulo de transparencia y fiscalización .
Definitivamente se aprecia el empeño del Ejecutivo Federal y los legis-
ladores por crear un nuevo marco institucional moderno que adopta
mejores prácticas internacionales . No obstante este gran esfuerzo, serán
los resultados que se obtengan en el sector energético y en la recaudación
de renta económica los que en última instancia determinen la superiori-
dad del nuevo marco institucional frente al que se ha derogado . Su perti-
nencia se probará con el tiempo, y su eficacia la determinarán las autori-
dades al aplicar la Ley y los reglamentos que lleguen a expedirse . En la
aplicación del nuevo marco institucional se verá la capacidad de las auto-
ridades para que los distintos agentes ecónomicos, privados nacionales y
extranjeros, acaten la Ley y con ello se obtengan los resultados deseados
en el aumento de reservas, la extracción de hidrocarburos y en el sumi-
nistro de energía la confiable, oportuna, a precios competitivos y amigable
con el ambiente que demanda el desarrollo nacional .
351
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México1 Roberto Ortega Lomelín*
introDucción
La Reforma Constitucional en materia Energética a los artículos 25, 27 y 28,
promulgada el 20 de diciembre de 2013, y las nueve leyes nuevas y mo-
dificaciones a doce existentes que reglamentan la Reforma Constitucio-
nal, promulgadas el 11 de agosto de 2014, constituyen un cambio radical
y de gran calado a los modelos industriales e institucionales de hidrocar-
buros y electricidad prevalecientes durante 75 y 54 años en México, res-
pectivamente . Un cambio histórico que no se anticipaba por su profundi-
dad y alcance, y que representa un nuevo paradigma, establece los
cimientos de un nuevo modelo de desarrollo para estas industrias que ten-
drá también un impacto significativo en otros sectores productivos del
país . Una Reforma Energética integral que muchos pensaban era la refor-
ma imposible .
En materia de hidrocarburos se trata, en esencia, de mantener la pro-
piedad de la nación de estos recursos en el subsuelo y la exclusividad del
Estado de su exploración y extracción, pero estas actividades ya no se lle-
varán a cabo exclusivamente a través de Pemex sino mediante un esquema
que incluye asignaciones a Pemex o a otras empresas productivas del Estado
y modalidades contractuales que posibilitan que, por cuenta de la nación,
lleven a cabo estas actividades los particulares, Pemex o asociaciones o
*Socio fundador de EnErgEa, Energía Integral .
352 • Roberto Ortega Lomelín
alianzas entre Pemex y particulares . La nación (Estado), que es la propieta-
ria de los recursos en el subsuelo, será quien asigne y contrate . En las de-
más actividades que, adicionalmente a la exploración y extracción, consti-
tuían en la legislación la “industria” para delimitar el monopolio estatal, se
abren a la participación de particulares bajo un régimen de permisos .
En materia eléctrica se establece un régimen de libre competencia
para la generación y comercialización de energía eléctrica y se posibilita
la participación de particulares, bajo modalidades contractuales, en el
servicio público de transmisión y distribución que, conjuntamente con la
planeación y el control del sistema eléctrico nacional, se mantienen como
actividades exclusivas del Estado .
Este nuevo modelo industrial requirió el diseño de un nuevo modelo
institucional tanto del Gobierno Federal como de las empresas estatales,
para lograr la política energética que se planteó desde la Reforma Consti-
tucional: lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y
gas superiores al 100 por ciento; incrementar la producción de petróleo
y gas de manera sustentable; la generación de mayores recursos fiscales
para atender prioridades sociales y de infraestructura; reducir la depen-
dencia del exterior de gas, gasolinas y petroquímicos; la disminución
gradual de los precios del gas y de la electricidad en beneficio de los ho-
gares y del aparato productivo, y la generación de empleos en el sector
energético y en otras actividades productivas .
los objetivos Del nuevo MoDelo institucional
El nuevo modelo institucional asigna y distribuye competencias, y organi-
za a las diversas instituciones gubernamentales para llevar a cabo e im-
plementar de manera eficaz el nuevo modelo de desarrollo energético,
incluyendo la transformación de las empresas estatales para actuar en un
entorno de competencia . Este nuevo modelo institucional se conformó
para lograr varios objetivos, entre los que destacan los siguientes:
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 353
• Que la apertura sea competitiva y atraiga cuantiosas inversiones: con
un nuevo régimen fiscal, diversos modelos contractuales y medidas
para lograr certidumbre jurídica y política de los participantes .
• Que se vigorice la política energética y la Rectoría del Estado: con nue-
vos y mejores instrumentos para su implementación .
• Que existan órganos reguladores robustos: con autonomía, transpa-
rencia y capacidad .
• Que se fortalezcan las empresas estatales: al liberarlas del régimen
paraestatal, otorgarles autonomía presupuestal, contractual y adminis-
trativa, un mejor tratamiento fiscal, un más sólido y ágil gobierno cor-
porativo, la preeminencia de Pemex con asignaciones (ronda cero) y la
opción de mejorar su situación financiera con apoyo federal para cubrir
su pasivo laboral si se modifica su régimen de pensiones y jubilaciones .
• Que la captación, administración y distribución de los ingresos petro-
leros derivados de las asignaciones y contratos que celebre el Estado
para la exploración y extracción de hidrocarburos se manejen con
transparencia y con una visión estratégica .
• Que todo el proceso se maneje con transparencia y con mecanismos
eficaces de información pública, rendición de cuentas y de combate a la
corrupción .
De esta manera, la nueva legislación establece un nuevo y complejo
arreglo institucional que puede caracterizarse en relación a las funciones
y los objetivos que se han planteado obtener . Comprende la creación y
modificación de instituciones para [operar]tripular e instrumentar la re-
forma . Se ha conformado un andamiaje institucional que constituye
un enorme reto de capacidades, armonización y coordinación de acciones
entre instituciones actuales que deben fortalecerse y nuevas que deben
construirse, para ejercer diversas funciones inéditas y sin precedente en
la vida institucional de México .
354 • Roberto Ortega Lomelín
características Del nuevo MoDelo
La nueva arquitectura institucional que se deriva de la nueva legislación
implica la participación de muy diversas instituciones: Secretarías de Es-
tado, órganos desconcentrados, organismos descentralizados, organis-
mos constitucionalmente autónomos como el Banco de México y la Comi-
sión Federal de Competencia, así como nuevas figuras jurídicas de
organización estatal como los órganos reguladores coordinados y las
empresas productivas del Estado . Los ejes institucionales fundamentales
serán las Secretarías de Energía y de Hacienda y Crédito Público, la Co-
misión Nacional de Hidrocarburos, la Comisión Reguladora de Energía, la
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección del Medio Ambien-
te del Sector de Hidrocarburos, el Centro Nacional de Control de Gas
Natural, el Centro Nacional de Control de Energía Eléctrica y el Banco de
México . A lo anterior se suma el papel que tendrá en decisiones estratégi-
cas el Congreso de la Unión, las funciones de fomento a la industria na-
cional de la Secretaría de Economía y las relacionadas con el uso y ocu-
pación superficial para proyectos de hidrocarburos que ejercerán las
Secretarías de Gobernación y de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano .
A continuación se destacan doce características de este nuevo arreglo
institucional:
se fortalecen las funciones De Política y Planeación energéticas De la secretaría De energía
La Secretaría de Energía (sEnEr), como dependencia responsable de condu-
cir y coordinar la política energética del país y de ejercer los derechos de la
nación en materia de hidrocarburos, de minerales radioactivos, y del apro-
vechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para ge-
nerar, trasmitir, distribuir, comercializar y abastecer energía eléctrica, for-
talece sus funciones en materia de hidrocarburos y de energía eléctrica .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 355
En materia de hidrocarburos, se le dota de atribuciones adicionales, en
algunas de ellas contando con el apoyo técnico de la Comisión Nacional de
Hidrocarburos (cnh) y de la Comisión Reguladora de Energía (crE), en
otras requiriendo la opinión previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (shcP) y en otras más ejerciéndolas conjuntamente con otras de-
pendencias . De particular importancia son sus nuevas atribuciones para
establecer las políticas públicas en toda la cadena de valor que deberán ser
incorporadas en la regulación correspondiente para ejercer la rectoría
técnica en la exploración y extracción del petróleo y el gas, las orientadas
a garantizar el suministro de hidrocarburos y petrolíferos y garantizar
que las actividades y operaciones de las empresas productivas del Estado,
sus subsidiarias y filiales, no obstaculicen la competencia y el desarrollo
eficiente de los mercados, así como la política pública energética .
En materia de exploración y extracción destacan atribuciones cuyo ejer-
cicio será determinante para una instrumentación eficaz de la reforma:
• El otorgamiento, modificación y revocación de asignaciones a Pemex o
a cualquier empresa productiva del Estado .
• Resolver las solicitudes de Pemex y de las demás empresas productivas
del Estado para la migración de asignaciones a contratos para la explo-
ración y extracción .
• Aprobar la migración de una asignación a contrato, sin licitación de por
medio, de los contratos integrales de exploración y producción o con-
tratos de obra pública financiada que se encuentren vigentes a la entra-
da en vigor de la Ley, cuando así lo soliciten conjuntamente Pemex y
los contratistas .
• Aprobar y emitir el plan quinquenal de licitaciones de Áreas Contrac-
tuales .
• Seleccionar las Áreas Contractuales para las licitaciones .
• Establecer el modelo de contratación para cada Área Contractual que
se licite o se adjudique (en el caso de migración de contratos actuales
356 • Roberto Ortega Lomelín
de Pemex o los solicitados por los titulares de concesiones mineras
para la exploración y extracción de gas natural contenido en la veta de
carbón mineral que estén explotando) .
• Diseñar los términos y condiciones técnicos de los contratos .
• Establecer los lineamientos técnicos de los procedimientos de licita-
ción, tanto para la selección del socio de Pemex o de la empresa pro-
ductiva del Estado de que se trate, en el caso de migración de asigna-
ciones a contratos, como para la celebración de contratos del Estado
con particulares, con Pemex o con asociaciones o alianzas de Pemex con
particulares .
• Incluir en los lineamientos técnicos para la licitación de contratos una
participación del Estado a través de Pemex, de otra empresa productiva
del Estado o de un vehículo financiero especializado, cuando el Área
Contractual coexista, a distinta profundidad, con un Área de Asignación;
cuando existan oportunidades para impulsar la transferencia de conoci-
miento y tecnología para el desarrollo de capacidades de Pemex u otra
empresa productiva del Estado (sin exceder el 30 por ciento), o cuando
se trate de proyectos que se deseen impulsar a través de un vehículo fi-
nanciero especializado del Estado (sin exceder el 30 por ciento) .
• Establecer la participación obligatoria de Pemex u otra empresa produc-
tiva del Estado en los contratos en aquellas Áreas Contractuales en la
que exista la posibilidad de encontrar yacimientos transfronterizos (de
al menos 20 por ciento) .
• Realizar, previamente a la licitación, un estudio de impacto social del
área objeto de la asignación o el contrato, en coordinación con la Secre-
taría de Gobernación y demás dependencias y entidades competentes .
• Podrá prever en las asignaciones y en los términos y condiciones que
establezca en las licitaciones, los montos o las reglas para la determi-
nación de los mismos que el contratista o asignatario deberá destinar
para el desarrollo humano y sustentable de las comunidades y locali-
dades en las que realicen sus actividades .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 357
• Proponer al Ejecutivo Federal las Zonas de Salvaguarda en las que se
prohíba la exploración y extracción de hidrocarburos, con la opinión de
la shcP .
• Emitir los lineamientos y modelos de contrato para la adquisición, uso,
goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos para realizar las
actividades de exploración y extracción entre los titulares de dichos
bienes o derechos y los asignatarios o contratistas .
• Elaborar las metodologías, parámetros y lineamientos que podrán ser-
vir de referencia para determinar el porcentaje de los ingresos que
correspondan al asignatario o contratista en los proyectos de extrac-
ción comercial y que se pueden convenir como contraprestación con el
titular de los terrenos, bienes o derechos, por el uso, goce, afectación o,
en su caso, adquisición de los mismos, después de haber descontado
los pagos al Fondo Mexicano del Petróleo dentro del umbral de 0 .5 por
ciento al 3 por ciento en el caso de Gas Natural No Asociado, y de 0 .5
por ciento al 2 por ciento en los demás casos .
• Solicitar a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano que
dé trámite ante el Ejecutivo Federal para la constitución de una Servi-
dumbre Legal de hidrocarburos por vía administrativa, en caso de que
las partes no alcancen un acuerdo .
• Llevar a cabo los procedimientos de consulta previa para alcanzar
acuerdos o el consentimiento de las comunidades y pueblos indígenas
en los que se desarrollen proyectos de la industria de hidrocarburos, en
coordinación con la Secretaría de Gobernación y las dependencias que
correspondan, y podrá prever la participación de las empresas produc-
tivas del Estado, sus subsidiarias, filiales y particulares .
En materia de energía eléctrica se le otorgan nuevas atribuciones orien-
tadas a garantizar la eficiencia, calidad, continuidad y seguridad del Sis-
tema Eléctrico Nacional, propiciar su expansión, impulsar la inversión y
358 • Roberto Ortega Lomelín
competencia, así como diversificar la matriz de generación eléctrica . En-
tre ellas destacan las siguientes:
• Establecer los términos de estricta separación legal que se requieran
para fomentar el acceso abierto y la operación eficiente del sector eléc-
trico .
• Preparar y coordinar la ejecución de los proyectos estratégicos de in-
fraestructura necesarios para cumplir con la política energética nacional .
• Formar las asociaciones o celebrar los contratos con particulares para
que lleven a cabo por cuenta de la nación, entre otros, el financiamien-
to, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la
infraestructura necesarios para prestar el Servicio Público de Transmi-
sión y Distribución de Energía Eléctrica;
• Autorizar los programas de ampliación y modernización de la Red Na-
cional de Transmisión y de las Redes Generales de Distribución que
sean sometidos por el cEnacE o por los distribuidores y solicitar cam-
bios a los mismos, escuchando la opinión que, en su caso, emita la crE;
• Revisar y, en su caso, autorizar las reglas de operación del Mercado
Eléctrico Mayorista y emitir disposiciones administrativas de carácter
general que permitan su vigilancia .
• Establecer los mecanismos, términos, plazos, criterios, bases y meto-
dologías bajo los cuales los Suministradores de Servicios Básicos ten-
drán la opción de celebrar los Contratos de Cobertura Eléctrica .
• Establecer los requisitos y criterios para la adquisición y otorgamiento
de Certificados de Energías Limpias y determinar, con la Semarnat,
otras tecnologías que se consideren Energías Limpias .
• Establecer los porcentajes mínimos y demás condiciones de contenido
nacional en la proveeduría de los contratos con particulares para pres-
tar el Servicio Público de Trasmisión y Distribución de Energía Eléctrica,
de acuerdo con la naturaleza de la contratación, la regulación tarifaria
y conforme a los tratados internacionales de los que México sea parte .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 359
• Proponer al Ejecutivo Federal la constitución de servidumbres legales .
• También deberá llevar a cabo los procedimientos de consulta en las
comunidades y pueblos indígenas en los que se desarrollen proyectos,
en coordinación con la Secretaría de Gobernación .
En materia de energía geotérmica, la sEnEr será la autoridad responsa-
ble de aplicar e interpretar la nueva Ley para regular el reconocimiento,
exploración y explotación de recursos geotérmicos para el aprovecha-
miento de la energía térmica del subsuelo en el territorio nacional, y otor-
gar las concesiones y permisos para estos fines .
se transforMan y robustecen los actuales órganos regulaDores
La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de
Energía se convierten de organismos desconcentrados de la sEnEr en
órganos reguladores coordinados del Poder Ejecutivo, la cual es una nue-
va figura jurídica que les otorga naturaleza de dependencias de la Admi-
nistración Pública Federal Centralizada pero con personalidad jurídica
propia, autonomía técnica y de gestión, las cuales podrán disponer de los
ingresos (contribuciones y aprovechamientos) que obtengan por sus ser-
vicios: emisión y administración de los permisos, autorizaciones, asigna-
ciones y contratos, y los relacionados con el Centro Nacional de Informa-
ción de Hidrocarburos .
• La cnh es el órgano regulador a través del cual el Ejecutivo Federal
ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia
de reconocimiento, exploración y extracción de hidrocarburos, inclu-
yendo su recolección desde los puntos de producción y hasta su inte-
gración al sistema de transporte y almacenamiento . Tendrá a su cargo
el Centro Nacional de Información de Hidrocarburos, para lo cual Pe-
mex y el Instituto Mexicano del Petróleo le transferirán la información
360 • Roberto Ortega Lomelín
con la que cuentan, así como el Servicio Geológico Mexicano sobre el
potencial gasífero asociado a yacimientos de carbón mineral .
• La crE lo hará en materia de transporte, almacenamiento, distribución,
compresión, licuefacción y regasificación, así como el expendio al pú-
blico de petróleo, gas natural, gas licuado de petróleo, petrolíferos y
petroquímicos; el transporte por ductos, almacenamiento, distribución
y expendio al público de bioenergéticos; la gestión de los sistemas inte-
grados de gas natural; y la generación de electricidad, los servicios
públicos de trasmisión y distribución eléctrica, la trasmisión y distribu-
ción eléctrica que no forma parte del servicio público, y la comerciali-
zación de electricidad .
La coordinación de estos órganos reguladores con la Secretaría de
Energía y demás dependencias del Ejecutivo Federal se realizará a tra-
vés del Consejo de Coordinación del Sector Energético que estará inte-
grado por:
• El secretario de Energía, quien lo presidirá .
• Los comisionados Presidentes de los Órganos Reguladores Coordina-
dos .
• Los subsecretarios de la Secretaría de Energía .
• El Director General del Centro Nacional de Control del Gas Natural .
• El Director General del Centro Nacional de Control de Energía .
A las reuniones del Consejo de Coordinación del Sector Energético se
podrá invitar para que participen con voz, a juicio del secretario de Ener-
gía, a los titulares de otras dependencias del Ejecutivo Federal, a los titu-
lares de la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias, de
la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Am-
biente del Sector de Hidrocarburos, así como de la Comisión Nacional
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 361
para el Uso Eficiente de la Energía y a los servidores públicos responsa-
bles de prevenir y, en su caso, combatir actos de corrupción .
Los Órganos Reguladores Coordinados contarán con un Órgano de
Gobierno integrado por siete comisionados, incluido su presidente . Asi-
mismo, contarán con una Secretaría Ejecutiva .
Los comisionados serán designados por periodos escalonados de sie-
te años de sucesión anual que iniciarán a partir del 1 de enero del año
correspondiente, con posibilidad de ser designados, nuevamente, por
única ocasión por un periodo igual .
Para nombrar a cada comisionado el presidente de la República some-
terá una terna a consideración de la Cámara de Senadores la cual, previa
comparecencia de las personas propuestas, designará al comisionado por
el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, dentro del
improrrogable plazo de treinta días . Si el Senado no resolviere dentro
de dicho plazo, ocupará el cargo de comisionado la persona que, dentro de
dicha terna, designe el presidente de la República .
En caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la
terna propuesta, el presidente de la República someterá una nueva en los
términos del párrafo anterior . Si esta segunda terna fuere rechazada tam-
bién, ocupará el cargo de comisionado la persona que dentro de dicha
terna designe el presidente de la República .
El comisionado presidente será designado de entre la terna que para
tal efecto presente al Senado el Titular del Ejecutivo Federal .
se crea un nuevo órgano regulaDor esPecializaDo en seguriDaD inDustrial y Protección Del MeDio aMbiente Del sector De hiDrocarburos
Por una nueva Ley se crea la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y
de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como un
362 • Roberto Ortega Lomelín
órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Am-
biente y Recursos Naturales con autonomía técnica y de gestión .
Tiene por objeto la protección de las personas, el medio ambiente y las
instalaciones del sector hidrocarburos a través de la regulación y super-
visión de:
• La Seguridad Industrial y Seguridad Operativa .
• Las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones .
• El control integral de los residuos y emisiones contaminantes .
Será responsable de regular a través de lineamientos, directrices,
criterios u otras disposiciones administrativas de carácter general y, en su
caso, normas oficiales mexicanas, previa opinión de la Secretaría, en ma-
teria de protección al medio ambiente y de la Secretaría de Energía, la
Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Ener-
gía en materia de Seguridad Industrial y Seguridad Operativa .
Tendrá facultades para expedir, suspender, revocar o negar las li-
cencias, autorizaciones, permisos y registros en materia de impacto y
riesgo ambiental; emisión de olores, gases o partículas a la atmósfera;
residuos peligrosos; remediación; residuos de manejo especial; planes
de manejo de residuos; cambio de usos del suelo en terrenos forestales;
y liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados para
bioremediación .
Establecerá las normas de carácter general para que los regulados
implementen sistemas de administración que prevean los estándares,
funciones, responsabilidades y encargados de la Seguridad Industrial,
Seguridad Operativa y protección al medio ambiente .
La agencia estará a cargo de un Director Ejecutivo quién será desig-
nado y removido libremente por el Titular del Ejecutivo Federal .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 363
se crea el fonDo Mexicano Del Petróleo Para la estabilización y el Desarrollo
Se ordena la creación de este Fondo y se establecen las normas para su
constitución por parte de la shcP como fideicomitente, y su operación por
parte del Banco de México como fiduciario . Su finalidad será recibir, ad-
ministrar, invertir y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones
y contratos de exploración y extracción, con excepción de los impuestos .
Será el instrumento fundamental para administrar la renta petrolera .
No será considerado entidad paraestatal y será administrado por un
Comité Técnico integrado por siete miembros: tres representantes del
Estado quienes serán los secretarios de la shcP y de la sEnEr además
del Gobernador del Banco de México y cuatro miembros independientes
quienes serán nombrados por el presidente de la República con la aproba-
ción de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara
de Senadores . Los miembros independientes no tendrán el carácter de
servidores públicos, durarán en el cargo ocho años improrrogables, sus
periodos serán escalonados y deberán cumplir con requisitos de impar-
cialidad, experiencia y no haber sido servidor público de cualquier nivel
de gobierno ni haber ocupado cargos de elección popular o directivos de
partidos políticos durante los dos años anteriores al día de la designación .
No tendrán relación laboral con el Banco ni con el Fondo .
El Comité designará a un Coordinador Ejecutivo para que lleve a cabo
la administración financiera y el cálculo de las contraprestaciones de los
contratos de exploración y extracción, cuyo desempeño estará sujeto al
examen y dictamen del Contralor Interno designado por el propio Comité .
Los ingresos del Fondo serán los que reciba de los asignatarios por los
derechos de utilidad compartida y de extracción, y de los contratistas co-
mo contraprestaciones a favor del Estado (bono, cuota contractual para la
fase exploratoria, regalías y la que se determinará en los contratos a través
de la aplicación de una tasa al valor contractual de los hidrocarburos),
364 • Roberto Ortega Lomelín
determinados por el volumen de producción y nivel de precios en el caso de
contratos de licencia y de producción compartida, y de la aplicación de un
porcentaje a la utilidad operativa en los casos de contratos de utilidad
compartida .
El Fondo será responsable de destinar los recursos captados para el
pago a los asignatarios y contratistas, las transferencias ordinarias en la
prelación que establece la Ley del Fondo, la administración de recursos
remanentes en la reserva del fondo para generar ahorro de largo plazo del
Gobierno Federal, incluyendo inversión en activos financieros, y las trans-
ferencias extraordinarias de recursos de la reserva en caso de que los
fondo de estabilización de los ingresos presupuestarios no alcancen a com-
pensar una disminución de ingresos o de su uso cuando sea mayor a 3 por
ciento del Producto Interno Bruto, para lo cual recomendará a la Cámara
de Diputados para su aprobación la asignación de recursos a los rubros
que se establecen en la propia Ley del Fondo .
Cabe destacar que se establecen obligaciones de transparencia e in-
formación que debe cumplir el Fondo, para lo cual no le resulta aplicable
el secreto fiduciario .
se establece un esQueMa interinstitucional Para las asignaciones y los contratos De exPloración y extracción De hiDrocarburos
Para la adjudicación de las asignaciones y la celebración de los contratos
por el Estado, para su licitación, administración y supervisión, así como
para la captación y manejo de los ingresos que se generen para el Estado,
se diseñó un esquema interinstitucional en el que participan la sEnEr, la
shcP, la cnh y el Banco de México .
• La sEnEr adjudicará las asignaciones a Pemex con el dictamen favora-
ble de la cnh, previa evaluación de las capacidades técnicas, financieras
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 365
y de ejecución para llevar a cabo de forma eficiente y competitiva la
exploración y extracción de hidrocarburos .
• La shcP, a través del Sistema de Administración Tributaria, llevará a
cabo la fiscalización de los derechos por la utilidad compartida que
deberán pagarse, mismos que se enterarán al Fondo Mexicano del
Petróleo .
• En la celebración de contratos la sEnEr establecerá el modelo de contra-
tación, con la opinión de la shcP y la cnh, así como los lineamientos
técnicos para cada proceso de licitación mientras que la shcP estable-
cerá los términos fiscales de las licitaciones y contratos, determinará
las variables de adjudicación y verificará las operaciones y registros
contables .
• La administración de los aspectos financieros la realizará el Fondo
Mexicano del Petróleo . A la cnh le corresponde realizar las licitaciones,
suscribir los contratos, administrarlos y supervisarlos en materia téc-
nica, así como aprobar los planes de exploración o de desarrollo para
su extracción y los programas anuales de inversión y operación .
La migración de una asignación a contrato tiene un proceso general y
una excepción transitoria:
• La sEnEr resuelve la solicitud de Pemex, con la asistencia técnica de la
cnh . Si Pemex opta por una asociación o alianza, la selección del socio
se realizará mediante licitación que lleve a cabo la cnh conforme a los
términos técnicos y fiscales que establezcan la sEnEr y la shcP, respec-
tivamente . La sEnEr tendrá que obtener opinión favorable de Pemex
respecto de los elementos técnicos, financieros, de ejecución y de expe-
riencia que deben reunir las personas morales que participen en la li-
citación, en tanto que la cnh solicitará su opinión en el proceso de
precalificación .
366 • Roberto Ortega Lomelín
• La excepción a la licitación procede en el caso de la migración de los
contratos integrales de exploración y producción o contratos de obra
pública financiada que se encuentres vigentes a la entrada en vigor de
la Ley, cuando así lo soliciten conjuntamente Pemex y los contratistas .
La sEnEr establecerá los lineamientos técnicos y términos contractua-
les, mientras que la shcP los términos fiscales de los contratos a los
cuales se deben ajustar .
la regulación De activiDaDes De transforMación inDustrial y el coMercio exterior De hiDrocarburos y Petrolíferos se le asignan a la sener
En el nuevo modelo institucional la sEnEr será la autoridad responsable
de otorgar, modificar y revocar los permisos para el tratamiento y refina-
ción del petróleo, el procesamiento del gas natural y la exportación e im-
portación de hidrocarburos y petrolíferos, estas últimas facultades con el
apoyo de la Secretaría de Economía .
La lógica de la asignación de estas nuevas atribuciones a la sEnEr se
vincula con su responsabilidad de garantizar el suministro de hidrocar-
buros y petrolíferos en el territorio nacional .
se crea el centro nacional De control De gas natural (cenagas)
Se ordena al Ejecutivo Federal su creación como organismo público des-
centralizado, coordinado por sEnEr, para la gestión y administración in-
dependiente del Sistema de Transporte y Almacenamiento Nacional Inte-
grado de Gas Natural (transporte por ducto y de almacenamiento que se
encuentren interconectados), cuyo objeto es garantizar la continuidad y
seguridad en la prestación de estos servicios para contribuir a la continui-
dad y suministro de este energético en el territorio nacional .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 367
• El Cenagas tendrá un doble papel: por un lado, será permisionario pa-
ra prestar los servicios de transporte por ducto y almacenamiento con
la infraestructura que adquiera y administre y que le deberá transferir
Pemex, y por el otro, será el gestor y administrador del Sistema Nacio-
nal . Los contratos de reserva de capacidad que tengan suscritos Pemex
y la cfE serán administrados y gestionados por el cEnEgas .
• El Sistema Nacional se integra por todos los sistemas a cargo de permi-
sionarios .
• La gestión y administración del Sistema Nacional se entiende como la
facultad del cEnEgas para instruir las acciones necesarias a los permi-
sionarios para que tanto la operación diaria como la de mediano y
largo plazo de sus sistemas permisionados, se realice en estricto apego
a las obligaciones de acceso abierto sin que se afecte la titularidad de
los contratos de reserva de capacidad .
• Por el doble papel que tiene, debe actuar con independencia respecto de
los permisionarios que integran el Sistema Nacional y no podrá privi-
legiar el uso de su infraestructura o la ampliación de la misma en cali-
dad de permisionario en detrimento de la infraestructura que pertenez-
ca a otros permisionarios .
• La licitación de los proyectos estratégicos, contenidos en el plan quin-
quenal de expansión del sistema que apruebe la sEnEr, los realizará el
cEnEgas conforme a las bases que apruebe la crE . La infraestructura
será desarrollada por terceros .
• Podrá convocar conjuntamente cualquier licitación, apoyado en las
empresas productivas del Estado y particulares, cuando aporten una
capacidad de demanda significativa .
• Los proyectos estratégicos se califican por la dimensión de sus ductos,
presión operativa, longitud y contribución a la redundancia y al sumi-
nistro .
• Los proyectos no estratégicos de las empresas productivas del Estado
se deberán ejecutar por terceros a través de procesos de licitación,
368 • Roberto Ortega Lomelín
en los cuales éstas reservarán la capacidad que requieran para sus
operaciones .
Se deberá sujetar a la regulación de permisionario que le establezca la
crE y a las reglas de operación que esta Comisión emita para los gestores
de los sistemas integrados .
La conducción del cEnEgas estará a cargo de un Consejo de Adminis-
tración que contará al menos con tres consejeros independientes, y de un
Director General .
se crea el centro nacional De control De energía eléctrica (cenace)
Se ordena al Ejecutivo Federal su creación como organismo público des-
centralizado, sectorizado en la sEnEr, para el Control Operativo del Siste-
ma Eléctrico Nacional; la operación del Mercado Eléctrico Mayorista; y
garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la Red
Nacional de Trasmisión y las Redes Generales de Distribución . Este cen-
tro, que operaba en la cfE, se independiza y adquiere nuevas facultades
derivadas del nuevo esquema de competencia y libre concurrencia que
promueve la reforma eléctrica .
El Control Operativo del Sistema consiste en la emisión de instruccio-
nes relativas a:
• La asignación y despacho de las centrales eléctricas, de la demanda
controlable y de importación y exportación;
• La operación de la Red Nacional de Trasmisión que corresponda al
mercado mayorista, y
• La operación de las Redes Nacionales de Distribución que corresponda
al mercado eléctrico mayorista .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 369
El mercado eléctrico mayorista es el mercado en el que generadores,
comercializadores y usuarios calificados podrán realizar transacciones
de compraventa de energía, servicios conexos, potencia y certificados de
energías limpias, entre otras, conforme a los procedimientos que se esta-
blezcan en las Reglas del Mercado .
Los usuarios calificados son aquellos cuyos centros de carga tengan
los niveles de consumo o demanda determinados por la sEnEr .
La crE emitirá las Bases del Mercado Abierto mientras que el cEnacE
las Disposiciones Operativas, que en conjunto constituyen las Reglas del
Mercado .
El cEnacE tiene facultades específicas respecto a los generadores que
representen centrales eléctricas interconectadas al Sistema Eléctrico Na-
cional, transportistas y distribuidores, comercializadores y usuarios cali-
ficados .
• Emitir instrucciones a los generadores para que operen sus centrales
eléctricas .
• Emitir instrucciones para el mantenimiento de dichas centrales eléctricas .
• Definir las características de la infraestructura requerida para la inter-
conexión de las centrales eléctricas o conexión de los centros de carga,
así como realizar o validar el cálculo de aportaciones .
• Instruir a los transportistas y distribuidores la celebración de contratos
y la realización de la interconexión o conexión .
• Celebrar con los transportistas y distribuidores los convenios que regi-
rán la prestación y facturación de los servicios de trasmisión y distribu-
ción, con base en los modelos de contrato autorizados por la crE a
propuesta del cEnacE .
• Recibir las ofertas y calcular los precios de energía eléctrica del merca-
do eléctrico mayorista .
370 • Roberto Ortega Lomelín
La conducción y administración del cEnacE estará a cargo de un Con-
sejo de Administración que contará al menos con tres consejeros indepen-
dientes y un Director General .
El desempeño del cEnacE se revisará periódicamente por un comité
de evaluación constituido por la sEnEr y la crE, en el que participará un
representante de cada modalidad de participante del mercado .
se fortalecen PeMex y la cfe al transforMarse De organisMos Públicos DescentralizaDos a eMPresas ProDuctivas Del estaDo
De propiedad exclusiva y control del Gobierno Federal, con personalidad
jurídica y patrimonio propios y autonomía técnica, operativa y de gestión .
Nueva figura con carácter empresarial que no forma parte de la Adminis-
tración Pública Federal, con un régimen especial nuevo, distinto y separa-
do al aplicable a las entidades paraestatales .
El Gobierno Federal asume un nuevo papel como propietario y no
como administrador, y conlleva también una nueva concepción de las
relaciones que tendrán con la sEnEr que encabeza el sector energético .
Sus principales características son las siguientes:
• Cuentan con un régimen especial en materia de empresas productivas
subsidiarias y empresas filiales; adquisiciones, arrendamientos, servi-
cios y obras, bienes, responsabilidades, remuneraciones, presupuesto,
deuda y dividendo estatal .
• Estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas
leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos orde-
namientos tales como la normatividad que emitan sus respectivos
Consejos de Administración . En segundo término, y donde se introdu-
ce el verdadero cambio, el derecho civil y mercantil serán supletorios .
No se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagu-
nas sobre el funcionamiento de las empresas como ahora ocurre .
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 371
• Sus actividades deberán orientarse a generar valor económico y renta-
bilidad para el Estado .
• Se amplían sus objetos: en el caso de Pemex, para desarrollar fuentes
de energía distintas a las derivadas de hidrocarburos, así como la ge-
neración y comercialización de energía eléctrica; en el caso de cfE,
para la importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra
y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible .
• Se establece un nuevo modelo de gobierno corporativo con un Consejo
de Administración que se convierte en el eje de las decisiones estraté-
gicas con una nueva integración de diez miembros, cinco de ellos inde-
pendientes en el caso de Pemex y cuatro en la cfE, de tiempo parcial,
designados por el presidente de la República y ratificados por el Senado .
No tendrán el carácter de servidores públicos y durarán en su cargo
cinco años, escalonados, con posibilidad de ser nombrados nuevamen-
te por un periodo adicional . De los cinco consejeros del Gobierno Fede-
ral, tres de ellos pueden o no ser servidores públicos, los dos restantes
son los Secretarios de Energía, quien los presidirá, y el secretario
de Hacienda, únicos que pueden tener suplentes que deben ser nivel de
subsecretario .
• Para la ratificación por el Senado de los consejeros independientes, el
Ejecutivo Federal enviará la designación acompañada de la documenta-
ción que acredite el cumplimiento de los requisitos para ocupar el
cargo . La Cámara de Senadores ratificará, en su caso, mediante el voto
favorable de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la de-
signación respectiva, sin la comparecencia de la persona designada
dentro del improrrogable plazo de treinta días naturales siguientes a la
recepción del nombramiento .
Si no se alcanzaren los votos mencionados, o la Cámara de Senado-
res no resolviere dentro del plazo señalado, se entenderá rechazado el
nombramiento respectivo, en cuyo caso el Ejecutivo Federal enviará
una nueva designación a ratificación de la Cámara de Senadores en
372 • Roberto Ortega Lomelín
términos del párrafo anterior . Si esta segunda designación fuere tam-
bién rechazada conforme a este párrafo, el Ejecutivo Federal hará la
designación del consejero independiente directamente . El plazo pre-
visto correrá siempre que el Senado de la República se encuentre en
sesiones .
Dentro de este nuevo modelo corporativo se establece un régimen
especial muy innovador para sus empresas productivas subsidiarias y
filiales, el cual constituye uno de los aspectos de mayor flexibilidad y de
gestión empresarial que les otorgan sus leyes .
• Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del
Estado sujetas al mismo régimen especial y a la conducción, dirección
y coordinación de Pemex o cfE, que se crean por el Consejo de Admi-
nistración para realizar las actividades que le determine, y que sus
consejos de administración se integran por no menos de cinco ni más
de siete miembros con mayoría de Pemex o cfE, pudiendo participar con
consejeros designados por sEnEr y shcP, previa aprobación del Consejo
de Administración .
• Las empresas filiales pueden ser de participación directa o indirecta en
más del cincuenta por ciento de su capital social, y tendrán la natura-
leza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de
su constitución . La sEnEr podrá designar a uno de los consejeros de sus
consejos de administración . La creación, fusión o escisión de las em-
presas filiales de participación directa debe ser autorizada por el Con-
sejo de Administración a propuesta del director General .
• La creación o participación en tales filiales sólo se aprobará cuando la
operación de la empresa filial respectiva sea sustentable, no represente
pérdidas que deban cubrirse por los ingresos generados por otras ra-
mas de negocio o divisiones de la empresa, no requiera de trasferencias
presupuestarias para su operación, que sus pasivos laborales estén
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 373
respaldados bajo esquemas sostenibles, y que se prevean las acciones
necesarias para que Pemex o la cfE puedan controlar el manejo de su
endeudamiento . Lo anterior deberá ser aprobado por el Consejo de
Administración . El secretario de Hacienda y Crédito Público podrá so-
licitar que, previo a la decisión que se adopte, se cuente con un dicta-
men de un auditor o consultor externo independiente sobre los aspec-
tos señalados .
• Las actividades de exploración y extracción las realizará Pemex a tra-
vés de empresas productivas subsidiarias cuando las realice de mane-
ra exclusiva . En los casos en que para llevarlas a cabo, en virtud de
resultar ganador en un proceso de licitación de un contrato o la migra-
ción de una asignación a contrato las pretenda realizar en asociación o
alianza, lo podrá hacer a través de empresas subsidiarias o filiales, la
participación minoritaria en otras empresas u otras formas de asocia-
ción .
• Las actividades de trasmisión y distribución de energía eléctrica las
realizará la cfE a través de empresas productivas subsidiarias . Podrán
celebrar contratos con sus empresas filiales o con particulares para
llevar a cabo el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión,
operación y ampliación de la infraestructura para prestar estos servi-
cios . En los casos que pretenda realizarlas en asociación o alianza con
terceros, lo podrá hacer mediante empresas filiales, la participación
minoritaria en otras sociedades, o las demás formas de asociación per-
mitidas .
• Las demás actividades las podrá realizar directamente a través de em-
presas filiales, empresas en las que participe minoritariamente, directa
o indirectamente, o mediante cualquier figura de alianza o asociación
permitidas .
Dentro de las funciones que ejercerá el Gobierno Federal como dueño
de las empresas se establece que entreguen un dividendo estatal anual
374 • Roberto Ortega Lomelín
sobre utilidades por un monto que determinará la shcP, previa opinión del
Fondo Mexicano del Petróleo, el cual estará incluido en la Iniciativa de Ley
de Ingresos de la Federación para su aprobación por el Congreso de la
Unión quien sólo podrá revisarlo a la baja . El resto del monto que no se
entregue como dividendo será reinvertido por las empresas .
En materia presupuestal no se excluyeron del Presupuesto de Egresos
de la Federación (PEf) por lo cual, adicionalmente a otras restricciones, el
presupuesto consolidado de las empresas estará sujeto a metas de balan-
ce financiero y a un techo de gasto de servicios personales que, a propues-
ta de la shcP, apruebe el Congreso de la Unión .
En contraposición, el Congreso incorporó un incentivo muy importan-
te para que Pemex reduzca su pasivo laboral si alcanza un acuerdo que
modifique su contrato colectivo de trabajo y su Reglamento de Trabajo del
Personal de Confianza, e implemente un Programa de Austeridad en el
Gasto que conlleve en el mediano plazo a una reducción de las obligacio-
nes de pago de las pensiones y jubilaciones de la empresa . Además, las
modificaciones deberán contemplar, al menos, que las pensiones o jubila-
ciones de los trabajadores de nuevo ingreso sean financiadas bajo esque-
mas de cuentas individuales que permitan la portabilidad de derechos con
el Sistema de Ahorro para el Retiro, y que se contemple un ajuste gradual
a los parámetros para determinar las pensiones de los trabajadores acti-
vos incluyendo la edad de retiro para reflejar el cambio en la esperanza
de vida . De lograr lo anterior, el Gobierno Federal asumirá una proporción
por un monto equivalente a la reducción del pasivo laboral derivado de las
pensiones y jubilaciones en curso de pago, así como las que correspondan
a los trabajadores en activo de Petróleos Mexicanos reconocidas a la en-
trada en vigor de la Ley .
Para la cfE se establece el mismo compromiso para asumir una pro-
porción de la obligación de pago de las pensiones y jubilaciones que co-
rrespondan a sus trabajadores quienes fueron contratados hasta el 18 de
agosto de 2008, fecha en que la empresa suscribió con el sindicato un
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 375
convenio para adoptar el esquema de cuentas individuales para los traba-
jadores de nuevo ingreso . En consecuencia, para acceder a este apoyo, la
cfE debe alcanzar acuerdos para que los trabajadores en activo contrata-
dos hasta el 18 de agosto de 2008 se adhieran de manera voluntaria a
dichos esquemas de cuentas individuales .
se constituye el fiDeicoMiso Para ProMover el Desarrollo De ProveeDores y contratistas nacionales De la inDustria energética
Substituye al fideicomiso que para el mismo propósito se constituyó para
la industria petrolera estatal por mandato de la Ley de Pemex del 2008 . Su
objeto será promover el desarrollo y competitividad de proveedores y
contratistas locales y nacionales, a través de esquemas de financiamiento
y de programas de apoyo para capacitación, investigación y certificación,
con el fin de cerrar brechas de capacidad técnica y de calidad, con especial
atención a las pequeñas y medianas empresas .
Este fideicomiso será un instrumento de apoyo a las estrategias que
deberá definir la Secretaría de Economía (sE) para el fomento industrial de
cadenas productivas locales y para la inversión directa en la industria
de hidrocarburos .
Contará con un consejo consultivo, encabezado por la sE, con repre-
sentantes de la sEnEr, la cnh, la crE, académicos y representantes del sector
privado o de la industria, para apoyar en la definición de políticas, criterios
y metodologías para el diagnóstico de la oferta de productos, bienes y
servicios; la formación de cadenas productivas regionales y nacionales,
y el desarrollo del talento de los recursos humanos, la innovación y la
tecnología .
La sE establecerá la metodología para medir el contenido nacional en
la industria de hidrocarburos . El conjunto de actividades de exploración
y extracción deberá alcanzar, en promedio, al menos 35 por ciento en 2025
a partir de un aumento gradual de 25 por ciento en 2015 .
376 • Roberto Ortega Lomelín
se establecen MecanisMos e instruMentos De cobertura social y Para ejecutar Proyectos De Desarrollo
Para coadyuvar con el suministro oportuno y a precios accesibles de com-
bustibles de consumo básico en zonas rurales y urbanas marginadas, la
sEnEr podrá instrumentar programas de apoyos focalizados conjunta-
mente con las Secretarías de Hacienda y Desarrollo Social .
También podrá instruir a Pemex, a las demás empresas productivas
del Estado y al Centro Nacional de Control de Gas Natural, llevar a cabo
proyectos de beneficio social y de promoción de desarrollo económico que
podrán abarcar el tratamiento y refinación de petróleo; procesamiento de
gas natural; transporte y almacenamiento de hidrocarburos o petrolí-
feros; el transporte por ducto y almacenamiento que se encuentre vincu-
lado a ductos, de petroquímicos; la distribución de gas natural o petrolí-
feros; y el expendio al público de gas natural o petrolíferos, previa opinión
favorable de la shcP . Serán financiados dentro del Presupuesto de Egresos
de la Federación que apruebe la Cámara de Diputados .
Tratándose de proyectos de infraestructura de transporte por ductos
y de almacenamiento de gas natural, la participación será a través del
Cenagas .
Para la realización de estos proyectos podrá instruir la aplicación de
mecanismos de asociación público privada .
Con el objeto de electrificar las comunidades rurales y zonas urbanas
marginadas que carecen de este servicio, la sEnEr establecerá los térmi-
nos y condiciones para que los distribuidores y suministradores de servi-
cios básicos presten el servicio a estas zonas, ejerciendo los recursos del
Fondo de Servicio Universal Eléctrico que deberá establecer con este
propósito, así como para el suministro de lámparas eficientes y el sumi-
nistro básico a usuarios finales en condiciones de marginación .
De igual manera que en el caso de suministro de combustibles, podrá
Instrumentar programas de apoyo focalizado para coadyuvar al suminis-
Oportunidades para diversificar la matriz energética en México • 377
tro eléctrico oportuno y a precios accesibles en zonas rurales y urbanas
marginadas para grupos de usuarios de suministro básico en condiciones
económicas de vulnerabilidad, conjuntamente con las Secretarías de Ha-
cienda y Desarrollo Social .
se establecen obligaciones y MecanisMos De transParencia, inforMación y renDición De cuentas
Adicionalmente a las obligaciones de transparencia y acceso a la informa-
ción previstas en la Ley de la materia y a la Ley Federal Anticorrupción
en Contrataciones Públicas a la que estarán sujetas, se establecen obliga-
ciones de información, combate a la corrupción y rendición de cuentas
para las autoridades y las empresas del Estado .
En materia de contratos de exploración y extracción, se deberán in-
cluir cláusulas de transparencia y la shcP y el Fondo Mexicano del Petró-
leo deberán hacer pública, por medios electrónicos, información por cada
contrato y de manera agregada sobre producción, contraprestaciones a
los contratistas, ingresos al Estado, inversión, costos, gastos o deduccio-
nes improcedentes, resultados definitivos de las auditorías practicadas e
impuestos de los asignatarios y contratistas, entre otras . La shcP deberá
verificar las operaciones y registros contables de los contratos, incluso
mediante la realización de auditorías . El Fondo deberá publicar, además,
reportes de resultados y estados financieros, así como los montos de las
transferencias realizadas . Los órganos reguladores tendrán amplias fa-
cultades de verificación de asignatarios, contratistas y permisionarios en
el ámbito de sus competencias, . así como con un código de conducta pú-
blico que rija la actuación de los servidores públicos en el manejo de la
información y en su relación con los sujetos regulados .
Por lo que hace a las Empresas productivas del Estado, se establece
un nuevo esquema de vigilancia, auditoría, responsabilidades y transpa-
rencia, así como la rendición de cuentas a las que estarán sujetas .
378 • Roberto Ortega Lomelín
• El Comité de Auditoría, integrado por tres consejeros independientes,
se encargará de proponer al Auditor Interno y los lineamientos en ma-
teria de vigilancia de la empresa para la aprobación del Consejo de
Administración, y dará seguimiento a la gestión de la empresa, a sus
empresas subsidiarias y filiales, y verificará el cumplimiento de planes,
programas y proyectos prioritarios . El Auditor Externo será designado
por el Consejo de Administración a propuesta del Comité de Auditoría .
Adicionalmente, se establece el sistema de control interno para preve-
nir e identificar riesgos . Lo anterior, independientemente de la fiscali-
zación que realiza la Auditoría Superior de la Federación .
• Se aplicará la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos al personal de Pemex y cfE y sus empresas produc-
tivas subsidiarias, pero su aplicación corresponderá a una Unidad de
Responsabilidades de nueva creación que dependerá de la Secretaría
de la Función Pública y que no tendrá competencia en control interno
y auditoría .
• La Ley propone ciertas excluyentes de responsabilidad para el personal
de Pemex y cfE, y sus empresas productivas subsidiarias, de actos,
omisiones o decisiones que se hayan realizado con base en la informa-
ción proporcionada por las áreas responsables en la materia o hayan
seleccionado la alternativa más adecuada, a su leal saber y entender, o
los efectos patrimoniales negativos no hayan sido previsibles; en am-
bos casos, con base en la información disponible al momento de la
decisión . También se establece que la Unidad de Responsabilidades
podrá abstenerse de iniciar un procedimiento o interponer una sanción
en ciertos supuestos que establecen las leyes de estas empresas .
• Estarán sujetas a las leyes aplicables en materia de trasparencia y ac-
ceso a la información, de fiscalización, rendición de cuentas y combate
a la corrupción, así como a la Ley del Mercado de Valores en cuanto a
información al público en general y disposiciones especiales orientadas
a proteger la información industrial y comercial . Adicionalmente, se
prevé un informe anual que deberá aprobar el Consejo de Administra-
ción y que, suscrito por el presidente del Consejo y el Director General
deberán presentar al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión .
Como una función del Gobierno Federal como propietario de las em-
presas, se prevé la evaluación anual sobre su desempeño y de su Consejo
de Administración y sus comités a cargo de un comisario . Para su desig-
nación, el Ejecutivo Federal solicitará al Instituto Mexicano de Ejecutivos
de Finanzas que proponga una terna de personas o firmas de reconocido
prestigio que enviará a la Cámara de Diputados . Su Junta de Coordinación
Política seleccionará a uno de los integrantes de la terna y someterá la
designación al Pleno, misma que deberá realizarse por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes . El informe anual se presenta-
rá al Ejecutivo Federal y a la Cámara de Diputados .
381
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos*Pedro Ángel Contreras**
introDucción
Derivado de la aprobación de la Reforma Energética y la consecuente evo-
lución en el régimen fiscal y de contraprestaciones que se aplicarán a los
diferentes tipos de contratos y asignaciones a partir del próximo año, se
destaca la importancia de los ingresos petroleros en las finanzas públicas de
México y la problemática que presenta este sector, asociada a la volatilidad
de los precios del petróleo, los crecientes costos de producción de hidro-
carburos y la declinación de la producción .
En ese sentido, se busca dar un panorama de los cambios aprobados
por la Reforma Energética que modifican el paradigma del sector y trans-
forman a las empresas paraestatales en Empresas productivas del Estado,
que a partir del próximo año comenzarán a competir, de manera abierta,
con distintas empresas del sector privado que inviertan en este sector al
amparo de las leyes mexicanas .
Por ello, se hace un recuento del nuevo régimen fiscal vinculado a la
exploración y extracción de hidrocarburos, tanto de los impuestos como
de las contraprestaciones que estarán obligados a pagar las Empresas
productivas del Estado y los contratistas privados .
Asimismo, este nuevo paradigma contempla la incorporación de cua-
tro nuevos modelos de contratos; los de licencias, los de producción com-
* Artículo publicado el día jueves 15 de agosto de 2013 en el periódico Reforma .**Director General del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas en la H . Cámara
de Diputados .
382 • Pedro Ángel Contreras
partida, los de utilidad compartida y los de servicios, todos ellos sujetos
al nuevo régimen de impuestos y contraprestaciones contenidos en la Ley
de Ingresos sobre Hidrocarburos .
iMPortancia De los ingresos Petroleros en las finanzas Públicas 2003-2013
Carga fiscal de Pemex
En el periodo de 2003 a 2013 el comportamiento de las ventas totales de
Pemex muestra una tendencia positiva, con excepción de 2009 y 2014
donde se aprecia un leve retroceso asociado a la crisis internacional que
afectó a todos los sectores de la economía, generando una menor deman-
da de productos energéticos . En general, el principal factor que explica el
nivel de ventas se asocia con el incremento en el precio de la Mezcla
Mexicana de Exportación que, para el periodo en comento, pasó de 24 .8 a
98 .5 dólares por barril (dpb), en ese orden, registrando un precio prome-
dio máximo en 2012 al ubicarse en 102 .0 dpb (véase grafica 1) .
Gráfica 1 Ventas de Pemex y precio de barril
(miles de millones de pesos y dólares)
24.831.1
42.753.0 61.6
84.4
57.4
72.5
101.1 102.0 98.5
625
774
929
1,06
2
1,13
6
1,32
9
1,09
0
1,28
2
1,55
8
1,64
7
1,60
8
- 0
- 20
- 40
- 60
- 80
- 100
- 120
0 -
400 -
800 -
1,200 -
1,600 -
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ventas en mmp Precio de la mezcla dólares por barril
Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico 2003-2013, Pemex .
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 383
De acuerdo con sus estados financieros de 2003 a 2013, Pemex mues-
tra rendimientos positivos antes de descontar los impuestos de 51 .2 por
ciento del total de sus ventas; sin embargo, los impuestos en dicho perio-
do representaron en promedio 56 .1 por ciento, por lo que al descontar los
impuestos de los rendimientos de operación, los resultados de la empresa
son negativos . Es claro que la carga fiscal es el principal motivo para que
los resultados netos de Pemex sean deficitarios (véase gráfica 2) .
En este sentido, Luis Videgaray Caso, en agosto de 2013, declaró “pa-
ra que Pemex crezca, se modernice y desarrolle su verdadero potencial
como empresa del Estado, la relación entre Pemex y el fisco debe cambiar .
No podría haber una Reforma Energética exitosa sin un nuevo régimen
fiscal para Pemex .1
Otras opiniones coincidieron en la necesidad de un cambio al régimen
fiscal de Pemex, como Carlos Huerta Durán y Fluvio Ruiz Alarcón, en el
documento “Inversión Pública, Régimen Fiscal y Petrobras: los dilemas de
Pemex”, exponen que para visualizar a Pemex como un motor de desarro-
llo económico nacional, sin necesidad de hacer cambios a la Constitución,
se necesita de un Nuevo Régimen Fiscal de Pemex .
Asimismo, en diversas iniciativas como la presentada por el Partido
de la Revolución Democrática (Prd), se propone un Nuevo Régimen Fiscal
en Pemex tendiente a generar recursos adicionales para inversión pro-
ductiva .2
Javier Obregón Ruiz, en el Documento de Trabajo: La Propuesta de
Reforma Energética de Acción Nacional, manifiesta que
el régimen fiscal de Pemex debe cambiar pues se requieren de recursos eco-
nómicos adicionales para aplicar una agresiva política de inversión pública
canalizada a la exploración y producción; transformación industrial de hidro-
carburos; autosuficiencia de insumos petroquímicos y productos derivados;
1 Disponible en: http://www .alianzacivica .org .mx/consulta/ensayos/InversionPublica .pdf
2 Disponible en: http://www .prd .org .mx/documentos/propuesta_reforma_2013 .pdf
384 • Pedro Ángel Contreras
mantenimiento, comercialización, distribución, transportación, almacenamien-
to, investigación y desarrollo tecnológico e internacionalización de Pemex” .3
Para analizar la concurrencia de opiniones sobre la necesidad de mo-
dificar el régimen fiscal de Pemex, se exponen las principales caracterís-
ticas del régimen vigente hasta 2014 para con ello dar paso a la descrip-
ción del nuevo régimen aprobado por el Congreso de la Unión, tanto para
Pemex como empresa Productiva del Estado como para los inversionistas
privados, y que entrará en vigor a partir de 2015 .
Petrolización de las finanzas públicas
Los ingresos presupuestarios durante el periodo 2003-2013 pasaron de
representar 20 .8 por ciento del Pib a 23 .6 por ciento, incrementándose en
3 Disponible en: http://www .pan .org .mx/wp-content/uploads/downloads/2013/11/Do-cumento_508 .pdf
Gráfica 2 Carga fiscal de Pemex
(miles de millones de pesos)
-1,000 -
-500 -
0 -
500 -
1,000 -
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Resultado* Rendimiento antes de impuestos Impuestos
- - - - - - - - - - -
*No incluye otros resultados integrales .Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico 2003-2013, Pemex .
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 385
2 .8 puntos porcentuales, de los cuales los ingresos petroleros incremen-
taron su participación 0 .9 puntos porcentuales del Pib, en tanto los no
petroleros aumentaron 1 .9 puntos (véase gráfica 3) .
En el periodo en estudio, los ingresos petroleros aportaron 34 .7 por
ciento en promedio al total de ingresos presupuestarios; su participación
está en función principalmente del comportamiento de los precios de re-
ferencia de la Mezcla Mexicana de Exportación, a diferencia de los ingre-
sos no petroleros, como son los tributarios, cuya evolución se liga al nivel
de la actividad económica (véanse gráficas 4 y 5)
Los ingresos petroleros han contribuido al incremento de los ingresos
públicos en México, manteniendo una aportación de poco más de una
tercera parte pero con una característica volatilidad, al estar ligados a
factores externos como el precio internacional del petróleo, lo que implica
un riesgo para la sustentabilidad del gasto público .
La problemática se magnifica al considerar dos aspectos: i) la caída en la
producción de hidrocarburos que de 2003 a 2013 cayó 23 .9 por ciento; y ii)
el incremento en el costo de producción y comercialización de los hidrocar-
buros (dato obtenido a partir de dividir el costo de ventas entre ventas tota-
les) . Es decir, cada vez se produce menos a un mayor costo (véase gráfica 6) .
Gráfica 3 Ingresos petroleros y no petroleros
(porcentajes del Pib)
6.9 7.3 7.7 8.2 7.7 8.67.2 7.3 7.6 7.6 7.8
13.913.0 12.9 13.3 14.1 14.7
16.115.0 14.9 14.9 15.8
20.8 20.4 20.6 21.5 21.823.3 23.3 22.3 22.5 22.5 23.6
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Petroleros No petroleros
Fuente: Elaborado con datos de las estadísticas oportunas de la shcP e inEgi .
386 • Pedro Ángel Contreras
Gráfica 4 Participación de los ingresos petroleros
(estructura porcentual)
0.0 -
20.0 -
40.0 -
60.0 -
80.0 -
100.0 -
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
No petroleros
- - - - - - - - - - -
Petroleros
Fuente: Elaborado con datos de las estadísticas oportunas de la shcP e inEgi.
Gráfica 5 Ingresos petroleros y no petroleros
(miles de millones de pesos de 2015 y variación porcentual)
-30%
-20%
-10%
0%
10%
20%
30%
0 -
1,000 -
2,000 -
3,000 -
4,000 -
5,000 -
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Petroleros No petroleros
Variación % Pet Variación % No Pet
Fuente: Elaborado con datos de las estadísticas oportunas de la shcP e inEgi.
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 387
Gráfica 6 Costo de ventas y producción de hidrocarburos
(estructura porcentual y producción en miles de barriles diarios)
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
0.0 -
10.0 -
20.0 -
30.0 -
40.0 -
50.0 -
60.0 -
03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
Costo de Ventas (% del total de ventas)
Producción (Mbd)
Fuente: Elaborado con datos del Anuario Estadístico 2003-2013, Pemex .
PersPectivas y evolución Del régiMen fiscal De PeMex
Parece estar suficientemente claro que durante los últimos años se había
venido configurando un consenso entre académicos, analistas y fuerzas
políticas en el país acerca de que las cosas no iban bien en materia de
energía, y particularmente en cuanto a los aspectos relacionados con los
hidrocarburos . En consecuencia, se multiplicaron las propuestas e inicia-
tivas que buscaban modificar el estado y las tendencias que se venían
apreciando con un claro sesgo hacia el deterioro .
Quizá el rasgo más evidente de esta situación se encontró en la forma
cómo evolucionó el contenido petrolero en la composición de los ingresos
presupuestarios durante los años recientes .
Por ello, a partir de 2006 se emprendieron esfuerzos recurrentes des-
de el Ejecutivo y el Legislativo para ajustar al menos el régimen fiscal de
Pemex, sin embargo la experiencia de estos años ha evidenciado que di-
chos ajustes fueron eventualmente insuficientes (véase cuadro 1) .
388 • Pedro Ángel Contreras
Cuadro 1 Estructura de los derechos petroleros 1994-2005
Derecho sobre extracción de petróleo
52.3% Ingresos por venta de bienes y serv. menos los
costos y gastos autorizados
Derecho extraordinario sobre extracción de petróleo
25.5%
Ingresos por venta de bienes y serv. menos los costos y gastos autorizados
Derecho sobre hidrocarburos 60.8%
(Derecho de ajuste, los tres anteriores no podrán ser superiores a éste)
Derecho adicional sobre extracción de petróleo
1.1%
Ingresos por venta de bienes y serv. menos los costos y gastos autorizados
Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes de Pemex
(vigente hasta 2007)
39.2% Por la exportación de petróleo, sobre el precio que excediera al contemplado para la estimación de los Ingresos contenidos en la LIF
Estructura de los derechos petroleros 1994-2005
Periodo de 1994 a 2005
Como antecedentes inmediatos, de 1994 a 2005 el Régimen Fiscal al que
Pemex estaba sujeto integraba el pago de los Derechos a los Hidrocarbu-
ros: Extracción de petróleo, Extraordinario y Adicional sobre extracción
de petróleo; Derecho sobre hidrocarburos; el Aprovechamiento sobre
Rendimientos Excedentes (arE); además, el Impuesto sobre Rendimientos
Petroleros (irP); el Impuesto al Valor Agregado (iva); así como los Impues-
tos a la Importación y Exportación; entre otras obligaciones .
Los cambios entre 2006 y 2013
Para 2006, el Congreso de la Unión aprobó una serie de adecuaciones al
régimen fiscal destacando la eliminación del arE y el cambio del régimen de
Derechos que pasa de cuatro derechos, incluidos en la Ley de Ingresos
de la Federación, a seis nuevos derechos contenidos en el capítulo XII del
título II de la Ley Federal de Derechos .
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 389
De 2007 a la fecha, se han realizado diversas modificaciones que pre-
tendían disminuir la carga fiscal de Pemex y darle rentabilidad a proyec-
tos que tienen una alta complejidad técnica, requieren de fuertes recursos
de inversión y procesos de maduración más tardados, así como otorgar
recursos a entes reguladores y de fiscalización (véase cuadro 2) .
Cuadro 2 Cronología de las reformas al régimen fiscal en hidrocarburos
2006 2008 2009 2010 2011
Primer cambiode Régimenfiscal.
• Eliminación de derechos incluidos en la LIF
•Nuevos derechos contenidos en la LFD
Se contempló la reducción de tasas, un ajuste a la RFP
y cambio enel límitemáximo dededucciónpara el DOH
Se gravaron lospozosabandonadoso en eprocesode abandono
Se distingue alos pozos de difícil accesocon ventajasfiscales, dandotratodiferenciado alos deChicontepec yAguas profundas.
Se añaden nuevos derechos paraChicontepec yAguasprofundas,lo que implicaun menor pagopor parte dePemex.
Se unifica elrégimen para los campos dedifícil acceso yse estableceun derechodestinado a laComisiónNacional deHidrocarburos
Situación en 2014
Actualmente, Pemex está obligado a pagar a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (shcP) derechos sobre la extracción y exportación de hi-
drocarburos, además de tributar algunos impuestos con cargo a algunos
de sus Organismos Subsidiarios . Los impuestos con los que se gravan hoy
en día las actividades de Petróleos Mexicanos son los siguientes:
• Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (iEPs) . Existen dos im-
puestos especiales a la venta final de gasolinas y diésel . El primero se
asocia a una tasa impositiva que varía mensualmente como resultado del
procedimiento establecido en la Ley que regula este impuesto . Para Pe-
mex este es un impuesto indirecto, pues lo traslada y cobra a sus clientes .
390 • Pedro Ángel Contreras
El segundo impuesto se relaciona con la aplicación de una cuota a la
venta final de estos combustibles a razón de 36 centavos por litro para
la gasolina magna, 43 .92 centavos por litro para la gasolina premium
uba y 29 .88 centavos por litro para el diésel .
• Impuesto a los Rendimientos Petroleros . Por este concepto, Petróleos
Mexicanos y sus organismos subsidiarios, a excepción de Pemex-Ex-
ploración y Producción, sujetarán el rendimiento neto del ejercicio a la
tasa del 30 por ciento, conforme a las disposiciones fiscales y las reglas
de carácter general expedidas por la shcP .
Por otra parte, la paraestatal está obligada a pagar derechos sobre
hidrocarburos, mismos que a la fecha tienen la siguiente estructura:
• Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos . Se aplica una tasa de 72 .5
por ciento a la diferencia entre el valor anual del petróleo crudo y gas
natural extraído en el año y las deducciones autorizadas para este
derecho .
• Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización . La tasa
estipulada es de entre 1 y 10 por ciento, en función del precio de la
mezcla mexicana de exportación y se aplica sobre el valor de la produc-
ción de crudo extraída, siempre que el valor sea superior a 22 dólares
por barril . Cuando el precio es superior a 31 dólares, la tasa aplicable
es de 10 por ciento .
• Derecho Extraordinario sobre la Exportación de Petróleo Crudo . Grava
las exportaciones de petróleo a una tasa de 13 .1 por ciento sobre la
diferencia entre el precio observado y el estimado en la Ley de Ingre-
sos . Este derecho es acreditable contra el derecho sobre hidrocarburos
para el fondo de estabilización .
• Derecho para la Investigación Científica y Tecnológica en Materia de
Energía . Grava el valor de la producción de crudo y gas natural extraí-
da en el año .
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 391
• Derecho para la Fiscalización Petrolera . Aplica una tasa de 0 .003 por
ciento sobre el valor de la producción total de crudo y gas natural ex-
traída en el año .
• Derecho Único sobre Hidrocarburos . Se calcula a una tasa que oscila
entre 37 y 57 por ciento según el rango del precio promedio de petróleo,
sobre el valor de la extracción de petróleo crudo y gas de los campos
abandonados y en proceso de abandono, sin deducciones .
• Derecho sobre Extracción de Hidrocarburos . Se determina sobre el
valor de la extracción de petróleo crudo y gas natural de los campos en
el Paleocanal de Chicontepec, marginales y de campos en aguas pro-
fundas a una tasa de 15 por ciento sobre el valor anual del petróleo
crudo y gas natural extraídos en cada campo .
• Derecho Especial sobre Hidrocarburos . Este se paga aplicando una tasa
de 30 por ciento sobre la diferencia entre el valor anual del petróleo
crudo y el gas natural extraídos en los campos Paleocanal de Chiconte-
pec, marginales y aguas profundas, incluye las deducciones permitidas .
• Derecho Adicional sobre Hidrocarburos . Se paga cuando el precio del
petróleo crudo equivalente es superior a 60 dólares, aplicando una tasa
de 52 por ciento sobre el excedente del precio multiplicado por el volu-
men de petróleo crudo equivalente extraído en cada campo .
generaliDaDes Del nuevo régiMen fiscal
Aspectos regulatorios relevantes
La Reforma Energética aprobada por el Congreso de la Unión contempla
modificaciones a la Constitución en sus artículos 25, 27 y 28, así como la
adición de 21 artículos transitorios .
Estos cambios transforman la estructura del sector de hidrocarburos
porque permiten la participación de nuevos actores en la industria, y la
modificación de la estructura y la situación legal en la que se basan las
ahora llamadas Empresas productivas del Estado . Esto abrió la puerta
392 • Pedro Ángel Contreras
para una modificación de fondo en el régimen fiscal para la exploración y
extracción de petróleo y gas natural, donde a la fecha Pemex es el más
importante protagonista .
Además de la Reforma Constitucional, el Congreso de la Unión refor-
mó 12 leyes secundarias y expidió nueve nuevas leyes, de las cuales sólo
se comentan por su relevancia en el tema, los ajustes a la Ley Federal de
Derechos que deroga el actual régimen fiscal de Pemex (que consta de
nueve derechos a la producción y exportación de hidrocarburos) y la Ley
de Petróleos Mexicanos que contempla la transformación de la paraestatal
en una Empresa Productiva del Estado .
También se aborda la creación de la Ley de Hidrocarburos y la Ley de
Ingresos sobre Hidrocarburos . Esta última tiene por objeto establecer el
régimen de ingresos que recibirá el Estado de las actividades de explora-
ción y extracción de hidrocarburos que se realicen mediante asignaciones
o contratos; la regulación de las contraprestaciones que deberán cubrirse
a los contratistas; las disposiciones en materia de administración y super-
visión de los aspectos financieros de los contratos y las obligaciones de
transparencia y rendición de cuentas respecto a los ingresos percibidos
por la actividad petrolera; además de la organización y funcionamiento
del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
(fomPEd) que administrará los ingresos que perciba el Estado por la explo-
tación de los hidrocarburos en atención a que la Constitución sigue con-
siderando a los recursos petroleros propiedad de la nación .
Esta Ley señala que dentro de los conceptos por los que el Estado
obtendrá ingresos derivados de la actividad de exploración y extracción
de hidrocarburos, se encuentran las contraprestaciones, cuando la activi-
dad se realice al amparo de un contrato; derechos, cuando la actividad se
realice por virtud de una asignación, y el impuesto sobre la renta que
paguen los contratistas y asignatarios por la realización de sus respecti-
vas actividades .
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 393
A partir de 2015, los ingresos petroleros generados por concepto de
derechos y contraprestaciones deberán ser entregados al Fondo Mexicano
del Petroleo para la Estabilización y el Desarrollo (fomPEd), mientras que
las contribuciones (impuestos) se enterarán a la shcP .
Asignaciones y contratos
La reforma contempla que el Gobierno Federal otorgue contratos a Pemex
y empresas privadas para explorar en busca de hidrocarburos y extraer
petróleo y gas, además de contar con asignaciones directas a las Empre-
sas productivas del Estado para los mismos fines .
De esta manera, se incorporan cinco nuevos modelos de contratación .
De acuerdo con la Legislación aprobada, las modalidades de contratación
para las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los hi-
drocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, podrán ser mediante Asignacio-
nes o Contratos, ya sea de Licencias, de Producción o Utilidad Compartida
o de Servicios (véase cuadro 3) .
Cuadro 3 Nuevo paradigma para la exploración y extracción de hidrocarburos
Asignaciones
Contrato de licencia
Contrato de producción compartida
Contrato de utilidad compartida
Contrato de servicios
394 • Pedro Ángel Contreras
Asignaciones petroleras
Las asignaciones son actos jurídico-administrativos mediante los cuales
el Ejecutivo Federal podrá otorgar a un asignatario el derecho de realizar
actividades de exploración y extracción de hidrocarburos en una área
establecida para dicha asignación . Éstas sólo podrán otorgarse a Empre-
sas Productivas del Estado (Pemex) o sus empresas productivas subsidia-
rias o filiales .
La encargada de establecer y adjudicar dichas asignaciones y de se-
leccionar las áreas que serán objeto de los contratos de exploración y
producción es la Secretaría de Energía, misma que contará con la asisten-
cia de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (cnh), la cual adjudicará las
asignaciones, revisará las solicitudes de Pemex y emitirá una resolución
estableciendo la superficie, profundidad y vigencia de las asignaciones
procedentes .
Contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos
Por su parte, los contratos para la exploración y extracción de hidrocar-
buros son actos jurídicos que suscribirá el Estado mexicano a través de
la cnh, por medio de los cuales se convendrá la exploración, la explotación
o ambas actividades en una área contractual dada y con una duración
específica . Estos contratos se podrán celebrar con particulares o con Em-
presas Productivas del Estado .
Las Licencias serán retribuidas con la “transmisión onerosa” de los
hidrocarburos que sean extraídos del subsuelo que ampare el contrato de
licencia .
Los contratos de producción compartida, son aquellos en los que el con-
tratista o empresa con la que se firme obtendrá una contraprestación por
los trabajos realizados que será cubierta con un porcentaje de la produc-
ción obtenida del área establecida por el contrato .
Los contratos de utilidad compartida contemplan que la empresa que
tenga a su cargo el contrato recibirá, como pago por la actividad explora-
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 395
toria o extractiva realizada, un porcentaje en efectivo de la utilidad gene-
rada en el campo de que se trate .
Por último, los contratos de servicios consideran un pago para el con-
tratista que se efectuará en efectivo y que tomará en cuenta, para la fija-
ción de su monto, los estándares internacionales de la industria para la
actividad que ampare dicho contrato .
En cada caso, la nación escogerá la modalidad de contrato que más le
convenga, atendiendo siempre a maximizar los ingresos y el beneficio
para el desarrollo nacional de largo plazo .
nuevo régiMen De contraPrestaciones Para las asignaciones
El cambio de paradigma del sector energético, y la consecuente entrada
de capitales privados, llevó a un cambio en el régimen fiscal al que se
encuentra sujeta Pemex . En ese sentido, se buscó un régimen acorde a las
nuevas características de la ahora llamada Empresa Productiva del Estado
para ubicarla en un rango de competitividad equivalente a la que tendrán
los inversionistas privados que participen en este nuevo sector . Cabe re-
cordar que el régimen fiscal de Pemex hoy en día se sustenta en un es-
quema de derechos que se determina sin reconocer las necesidades de
inversión de la empresa, por ello, la reforma los cambió sustituyéndolos por
una serie de contraprestaciones con la cual se pretende gravar de manera
similar a Pemex y a los nuevos integrantes del sector (véase cuadro 4) .
Las nuevas contraprestaciones (derechos) que se deberán pagar por las
asignaciones asemejan a aquellas con las que contribuirán los inversionis-
tas privados . Sin embargo, con este nuevo modelo se buscará mantener el
nivel de ingresos que hasta hoy Pemex entera al Gobierno Federal . Adicio-
nalmente, la empresa estará sujeta al Impuesto sobre la Renta, al Impues-
to por la Exploración y Extracción de Hidrocarburos y al pago de un Divi-
dendo Estatal . Los nuevos derechos que pagará Pemex son los siguientes:
396 • Pedro Ángel Contreras
El Derecho de exploración de hidrocarburos que la Empresa Productiva
del Estado pagará por las Áreas de Asignación que se encuentren en la
fase de exploración, a razón de una cuota mensual de 1,150 pesos por
kilómetro cuadrado los primeros 60 meses y de 2,750 pesos por kilómetro
cuadrado a partir del mes 61 y hasta que el proyecto entre en fase de ex-
tracción de hidrocarburos .
El Derecho de extracción de hidrocarburos que se obtendrá de la aplica-
ción de una tasa variable sobre el valor de los hidrocarburos . Para la de-
terminación de la tasa relacionada con el cálculo de este derecho se con-
siderará el precio y tipo de hidrocarburo que se trate .
Cuadro 4 Nuevo régimen fiscal de la empresa productiva del Estado . Asignaciones
Derecho Ordinario sobreHidrocarburos (84%)
Derecho Hidrocarburos para elFondo de Estabilización (12.8%)
Derecho Especial sobreHidrocarburos (0.9%)
Derecho Extracción deHidrocarburos (0.6%)
Derecho Extraordinario sobreExportación de petróleo (0.4%)
Derecho Adicional sobreHidrocarburos (84%)
Derecho para Fiscalizaciónpetrolera (0.004%)
Derecho para Fondo de investigación Científica yTecnológica (1.0%)
Derecho de exploración deHidrocarburos
Derecho de extracción dehidrocarburos
Derecho por la utilidadcompartida
ISR
Vigente
A partir de 2015EMPRESA PRODUCTIVA
DEL ESTADO
Impuesto por la exploración yextracción de hidrocarburos
Dividendo Estatal
Derecho para Regular ySupervisar exploración y explotación (0.04%)
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 397
El Derecho por la utilidad compartida gravará el valor de los hidrocar-
buros disminuido por los costos, gastos e inversiones realizadas en cada
proyecto a una tasa de 65 por ciento .
Por último, el dividendo estatal será pagado por Petróleos Mexicanos y
sus empresas productivas subsidiarias anualmente . El importe del divi-
dendo será determinado por la shcP considerando la información sobre la
situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsi-
diarias, y los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamien-
to en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, que
Pemex deberá entregar acompañado de un análisis sobre la rentabilidad
de dichas inversiones y la proyección de los estados financieros corres-
pondientes .
nuevo régiMen fiscal Para los contratos
El nuevo régimen fiscal asociado a los contratos está integrado por im-
puestos que serán pagados a la shcP y contraprestaciones que administra-
rá el fomPEd .
En todos los casos, la producción será entregada al comercializador
del Estado el cual realizará la venta de los hidrocarburos y entregará los
ingresos de la misma al fomPEd . Éste pagará las contraprestaciones al
contratista y al Estado y administrará el resto de los recursos obtenidos
de la venta de los hidrocarburos .
Las formas de tributación de los contratos tendrán los siguientes ele-
mentos comunes:
• El pago del Impuesto Sobre la Renta que gravará las utilidades al 30 por
ciento .
• El Impuesto a la Actividad de Exploración y Extracción de Hidrocarburos,
equivalente al pago mensual de una cuota por kilómetro cuadrado de
398 • Pedro Ángel Contreras
1,500 pesos en fase de exploración y de 6 mil pesos cuando el proyecto
pase a la fase de extracción .
Los Contratos de Licencia tendrán además la obligación de pagar:
• Una cuota contractual expresada en una tarifa que será aplicada a la
superficie que cubra el contrato mientras se encuentre en la fase explo-
ratoria . La cuota ascenderá a 1,150 pesos por km2 durante los primeros
60 meses y a 2,750 pesos después del mes 61 de vigencia, siempre que
no se haya comenzado con la producción .
• Una regalía que será estimada con base en una tasa que dependerá del
tipo y precio de los hidrocarburos extraídos
• Un bono de firma que la Ley contempla como un mecanismo para ase-
gurar la seriedad de las ofertas económicas . El monto de éste se dará a
conocer en cada licitación .
• Una contraprestación que se determinará en los contratos considerando
una tasa sobre la utilidad operativa (véase cuadro 5) .
Los contratos de utilidad y de producción compartida deberán pagar
también:
• La cuota contractual .
• Una regalía .
• Una contraprestación o tasa sobre la utilidad operativa que se determi-
nará en cada contrato . Para los contratos de producción compartida
esta podrá ser en especie .
Los contratos de servicios deberán entregar la producción y a cambio
recibirán una contraprestación que deberá ser pagada en efectivo conside-
rando los estándares de la industria .
Nuevo régimen fiscal en hidrocarburos • 399
En ese sentido, los beneficiarios de contratos y asignaciones deberán
de enterar a la shcP las contribuciones (isr, Impuesto por la actividad de
exploración y extracción y dividendo estatal), mientras que las contra-
prestaciones de los contratistas (cuota contractual, regalía, contrapres-
tación y bono de firma) y de los asignatarios (derechos por utilidad
compartida, por extracción de hidrocarburos y por exploración de hidro-
carburos) deberán ser destinados al fomPEd para su administración
(véase cuadro 6) .
Cuadro 5 Nuevo régimen fiscal de empresas productivas del Estado . Contratos
Impuesto Sobre la Renta
Impuesto a la Actividad deExploración y Extracción deHidrocarburos
Cuota contractual
Regalia
Bono de firma
Contraprestación
Impuesto Sobre la Renta
Impuesto a la Actividad deExploración y Extracción deHidrocarburos
Cuota contractual
Regalia
Contraprestación
Impuesto Sobre la Renta
Impuesto a la Actividad deExploración y Extracción deHidrocarburos
Contraprestación en efectivo
CONTRATOS DE LICENCIA
CONTRATOS DE PRODUCCIÓN
COMPARTIDA Y DE UTILIDAD
COMPARTIDA
CONTRATOS DE SERVICIOS
400 • Pedro Ángel Contreras
consiDeraciones finales
Como se mencionó, en los años recientes los cambios al interior del sector
energético se han centrado en la posibilidad de reducir la carga fiscal de
la Paraestatal, con la finalidad de hacer más competitivas las actividades
necesarias para el desarrollo de este sector . Por ello, los verdaderos retos
de la reforma al régimen fiscal en materia de hidrocarburos que se apli-
cará a partir de 2015 se centran en la imperiosa necesidad de reducir
la carga fiscal de la empresa petrolera estatal; en la adopción de nuevos
esquemas de contratación que deberán hacer más eficiente al sector y
permitir a sus distintos integrantes enfrentar retos geológicos y económi-
cos futuros; y en un manejo eficiente de los recursos provenientes de los
hidrocarburos que ahora deberán ser administrados por el Fondo
Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo .
Gráfica 12 Ingresos públicos por contratos y asignaciones
Cuota contractual
Bono de Firma
Contraprestación
Regalía
ISR
Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo
SHCP
Asignaciones
Contratos
Contraprestaciones
Contraprestaciones
Impuestos
Impuesto sobre la Renta SHCP Impuestos
Derecho de extracción de hidrocarburos
Derecho de exploración de hidrocarburos
Dividendo Estatal
Impuesto por actividad deexploración y extracción de hidrocarburos
Impuesto por actividad de exploración y extracción de hidrocarburos
Derecho por utilidad compartida
Es evidente que con el paso del tiempo, los costos de producción han
crecido y que hoy en día los nuevos yacimientos de petróleo encontrados
muestran una mayor dificultad para su explotación; por tal motivo, la
aplicación de este nuevo régimen tiene el reto de hacer atractiva la inver-
sión en un sector que requiere de grandes capitales y que se enfrenta a
una gran volatilidad en los precios de los insumos producidos . Esto es
evidente, pues el precio del petróleo ha registrado una caída de alrededor
de 25 dólares por barril en los últimos cuatro meses .
No obstante lo anterior, la implementación del nuevo régimen comen-
zará a dar frutos una vez que la primera ronda de licitación de contratos,
que ya está en marcha, arroje los primeros contratos para la exploración
y extracción de hidrocarburos .
403
La reforma del sector eléctrico Enrique Ochoa Reza*
introDucción
La aprobación y promulgación de la Reforma Constitucional en materia
Energética y sus leyes secundarias, marca el inicio de una nueva etapa
tanto para el sector eléctrico nacional como para la Comisión Federal de
Electricidad (cfE) . Se trata de una nueva etapa de corresponsabilidad, de-
sarrollo equitativo y crecimiento sustentable .
En particular, para el sector eléctrico, la Reforma Energética y su le-
gislación secundaria significan herramientas para enfrentar los retos
hacia adelante y aprovechar las oportunidades de crecimiento en benefi-
cio de los mexicanos .
coMisión feDeral De electriciDaD
2013 fue, para la Comisión Federal de Electricidad, un año histórico: re-
gistró ventas récord de alrededor de 318,500 millones de pesos . Sin em-
bargo, también obtuvo las mayores pérdidas en su historia, de aproxima-
damente 37,500 millones de pesos .
* Director General de la Comisión Federal de Electricidad .
404 • Enrique Ochoa Reza
estaDo financiero cfe 1999-2013
Estas cifras son un claro ejemplo de los retos, pero también de las grandes
oportunidades que se deben aprovechar hacia adelante . En las ventas, se
puede observar una empresa dinámica y en crecimiento, que ha logrado
brindar cobertura eléctrica a más de 98 .2 por ciento de la población mexi-
cana, tanto en las grandes ciudades, como en las comunidades con altos
índices de marginación . Por otra parte, las pérdidas demuestran la nece-
sidad de llevar a cabo cambios profundos dentro de la empresa, a fin de
eficientar sus procesos, reducir sus costos y elevar su productividad .
Actualmente, la cfE cuenta con capacidad suficiente para satisfacer
las necesidades de energía eléctrica de un país en crecimiento . En 2014,
el punto máximo de demanda eléctrica en el país casi alcanzó los 40 mil
megawatts . Esto sucedió el 12 de junio a las 15:41 horas, precisamente
durante el partido inaugural de la Copa Mundial de Fútbol en Brasil . La
cfE cuenta con más de 54 mil megawatts de capacidad instalada para el
servicio público, lo que significa que está en condiciones de abastecer la
demanda actual y el crecimiento futuro del país .
Si México cuenta con capacidad suficiente, entonces ¿cuál es el reto
que enfrenta el sector eléctrico hacia adelante?
Esto es mejorar la calidad del servicio eléctrico que se brinda en Mé-
xico, ofreciendo energía eléctrica más limpia y de menor costo a los mexi-
canos . Para ello, se debe trabajar en tres frentes de manera simultánea:
reducir los costos de generación de energía eléctrica y disminuir las pér-
didas técnicas y no técnicas de energía en las redes de transmisión y
distribución y promover el desarrollo de energías renovables .
costos De generación De energía eléctrica
La tarifa eléctrica promedio en México es 25 por ciento superior que en Estados
Unidos . Sin tomar en cuenta los subsidios del Gobierno mexicano, la diferencia
La reforma del sector eléctrico • 405
es de 73 por ciento . Ello se debe principalmente al precio de los combustibles
que se utilizan en los proceso de generación de energía eléctrica .
‘99
$ 8,223
-$ 37,552
Resultado Neto
Ventas
Millones de pesos
Millones de pesos
$ 77,286
$ 269,682
$ 318,410
-
‘00
-
‘01
-
‘02
-
‘03
-
‘04-
05
-
06
-
07
-
‘08
-
‘09
-
‘10
-
‘11
-
‘12
-
‘13
-
‘99
-
‘00
-
‘01
-
‘02
-
‘03
-
‘04
-
05
-
06
-
07
-
‘08-
‘09
-
‘10
-
‘11
-
‘12
-
‘13
-Fuente: Comisión Federal de Electricidad, Estados Financieros Consolidados, 1999-2013
coMParativo tarifas México vs. estaDos uniDos
El precio de los combustibles utilizados para generar energía eléctrica
representa 80 por ciento del costo de generación eléctrica . Esto quiere
decir que mientras más caro sea el combustible, más cara será la electri-
cidad que se genere .
En este sentido, una de las razones por los elevados costos de la ener-
gía eléctrica en México, es que 21 por ciento de la capacidad instalada en
el país aún funciona a partir del combustóleo, un energético 4 veces más
caro y 68 por ciento más contaminante que el gas natural .
406 • Enrique Ochoa Reza
Estados Unidos
Residencias dealto consumo
IndustrialComercial ServiciosPúblicos
Tarifa PromedioSin Subsidio
México
+149%
+135%
+84%
+73%
+25%
+69%
Subsidio
Fuente: Sistema de Información Energética, Administración de Información de Energía (EUA), 2012 . Tarifas de EUA convertidas a pesos a un tipo de cambio de 12 .64 pesos/dólar .
ParticiPación Porcentual De coMbustibles en caPaciDaD instalaDa 1999-2013
Ello a pesar de que México es uno de los países más ricos en reservas
de gas natural . A la fecha, es el 6to país en reservas de shale gas, o gas de
lutitas . Sin embargo, no se ha aprovechado esta gran oportunidad .
En el marco jurídico antes de la Reforma Energética, la producción de
gas natural estaba limitada a Petróleos Mexicanos (Pemex), pero, debido
al bajo precio de este energético, la empresa prefería dirigir sus inversio-
nes a proyectos más rentables de extracción de crudo de petróleo . Ello se
tradujo en un crecimiento limitado en la producción de gas natural en el
país, pasando de 4,467 millones de pies cúbicos en 1997 a 5,651 millones
de pies cúbicos en 2013 .
Por su parte, el consumo de gas natural tuvo un mayor crecimiento
en el mismo periodo, pasando de 4,576 millones de pies cúbicos diarios en
1997 a 8,007 millones de pies cúbicos en 2013 . Como resultado, México
pasó de ser un país que importaba solamente 3 por ciento de sus necesi-
dades de gas natural en 1997, a un país que tuvo que importar 30 por
ciento de su consumo en 2013 .
La reforma del sector eléctrico • 407
Participación porcentual de combustibles en la capacidad instalada en Megawatts
1999
Part
icip
ació
n p
orce
ntu
al d
e co
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
47%
27%
27%
27%
7%4%2%
21%
20%
4%3%2%1%
Gas natural
Combustóleo
Hidroeléctrica
Carbón EólicaNuclearGeotérmica
En 1999 y 2003, otras fuentes de generación representaron 0 .3% y 1% de la capacidad instalada, respectivamente .
Fuente: Registro Histórico del Proceso de Estadística de la Subdirección del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE), Comisión Federal de Electricidad, 1999-2013
ProDucción, consuMo e iMPortación De gas natural 1997-2013
Este incremento en importación reflejó otro reto importante: México no
cuenta con suficiente infraestructura de transporte de gas natural para
llevar este combustible desde las regiones donde se produce hasta los
centros donde se consume .
En 2013, el Sistema Nacional de Gasoductos contaba con una longitud
de 11,342 kilómetros, lo que se tradujo en una limitada capacidad de
transporte y redundancia, además de que no atiendía a todas las Entida-
des Federativas . Para dimensionar esta cifra, cabe destacar que la Red
Nacional de Gasoductos de Estados Unidos, cuenta con 492,385 kilóme-
tros, es decir 43 veces más grande . Tan sólo el estado de Texas cuenta con
una red de más de 94,300 kilómetros de gasoductos . Esto es más de 8
veces el Sistema Nacional de Gasoductos en México .
408 • Enrique Ochoa Reza
9,000 -
8,000 -
7,000 -
6,000 -
5,000 -
4,000 -
3,000 -
2,000 -
1,000 -
0-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
*
1997
1998
1999
- -- -- - - - - -
2,434
5,757
6,534
7,7928,191
1,258
4,576
4,467
109
-- - - - - - -
Mill
ones
de
piés
cú
bico
s di
ario
s (m
mpc
d)
Fuente: Base de Datos Institucional de Petróleos Mexicanos 1997-2014
sisteMa nacional De gasoDuctos 2013
La falta de capacidad de transporte de gas natural resultó en que entre
2012 a 2013 se presentaran 35 alertas críticas en territorio nacional, a
través de las cuales, el Estado mexicano solicitara una reducción de con-
sumo de gas natural, tanto a la industria como a la cfE, en perjuicio de la
productividad nacional y de las familias mexicanas .
Para enfrentar este gran reto, el presidente Peña Nieto presentó la Es-
trategia Integral de Suministro de Gas Natural 2013 . Su objetivo fue esta-
blecer medidas de corto, mediano y largo plazo que permitieran garantizar
el suministro de gas natural en el país . En un principio, esta estrategia
implicó un aumento en las importaciones de este combustible . A mediano
y largo plazo, la respuesta está encaminada a ampliar el Sistema Nacional
de Gasoductos e incrementar la producción de gas natural en el país . Gra-
cias a estas acciones coordinadas y oportunas, la última alerta crítica fue
el 22 de junio de 2013 . Es decir, desde junio de 2013, existe suficiente gas
natural en el Sistema para atender la demanda nacional .
Como parte de este esfuerzo, la cfE y Pemex, junto con el sector pri-
vado, desarrollan 13 gasoductos y 2 estaciones de compresión, con una
La reforma del sector eléctrico • 409
inversión de 7,454 millones de dólares . La longitud conjunta de estos ga-
soductos, en territorio nacional, es de 3,818 kilómetros, lo que equivale a
34 por ciento del sistema actual de transporte de gas natural en México .
Dentro de la Estrategia, se desarrolla el Sistema Integral Norte No-
roeste, para satisfacer la creciente demanda de gas natural en estas regio-
nes del país . Este sistema se compone del gasoducto Chihuahua, así como
los gasoductos Sásabe-Guaymas, Guaymas-El Oro, El Oro Mazatlán y El
Encino-Topolobampo .
Red de gasoductos antes de la Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural 2013
Red de gasoductos antes de la EstrategiaIntegralde Suministro de Gas Natural 2013Red de gasoductos antes de la EstrategiaIntegralde Suministro de Gas Natural 2013
Fuente: Prospectiva de Gas Natural y Gas L .P . 2013-2027, Secretaría de Energía, 2013 .
Además, la cfE, junto con el sector privado, impulsa la construcción
de 5 gasoductos adicionales con una inversión aproximada de 2 mil mi-
llones de dólares . Éstos se interconectarán al Sistema Integral Norte-No-
roeste para brindar redundancia y confiabilidad a la red en el norte del
país . Ello, facilitará el acceso al gas natural de menor costo que se produ-
ce en los estados norteamericanos de Texas y Arizona .
En total, para la construcción de estos 18 gasoductos y 2 estaciones
de compresión se invertirán alrededor 9,500 millones de dólares en la
410 • Enrique Ochoa Reza
construcción de más de 5 mil kilómetros, que equivalen a 45 por ciento
del Sistema Nacional Gasoductos .
A la fecha1, ya se ha concluido la construcción de 6 de los gasoductos
incluidos en la Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural 2013:
Agua Dulce Frontera de 200 kilómetros; el gasoducto Chihuahua de 383
kilómetros; Los Ramones Fase I de 842 kilómetros; Tamazunchale de
229 kilómetros; Tucson-Sásabe de 97 kilómetros y el gasoducto Zacatecas
de 172 kilómetros .
exPansión Del sisteMa nacional De gasoDuctos
Pérdidas de energía
México tiene pérdidas técnicas y no técnicas de energía de alrededor de
15 por ciento a nivel nacional . Ello representa más del doble que el pro-
medio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarro-
llo Económicos (ocdE), 6 por ciento, y más de 5 veces las pérdidas en
Corea del Sur, 3 por ciento .
Fuente: Estrategia Integral de Suministro de Gas Natural, Secretaría de Energía, 2013 .
1 15 de diciembre de 2014 .
La reforma del sector eléctrico • 411
PérDiDas De energía eléctrica 1980-2013
Estas pérdidas de energía se dividen en pérdidas técnicas y no técnicas .
Los altos niveles de pérdidas técnicas se deben, en gran medida, a la falta
de mantenimiento y el fin de la vida útil de las redes de transmisión y
distribución a lo largo del país . Por su parte, las pérdidas no técnicas son
resultado, generalmente, de errores de medición y facturación .
Los niveles de pérdidas de energía son diferentes para cada una de
las 16 Divisiones de Distribución de la cfE . En la División Golfo Norte, que
comprende los estados de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, se obser-
van pérdidas de alrededor de 11 por ciento y en la División Centro Occi-
dente, que comprende los estados de Colima, Jalisco y Michoacán, se
observan pérdidas de alrededor de 6 por ciento, las menores del país y
comparables al promedio de pérdidas en los países de la ocdE .
20% -
18% -
16% -
14% -
12% -
10% -
8% -
6% -
4% -
2% -
0% -
1980
-19
81 -
1982
-19
83 -
1984
-19
85 -
1986
-19
87 -
1988
-19
88 -
1990
-19
91 -
1992
-19
93 -
1994
-19
95 -
1996
-19
97 -
1998
-19
99 -
2000
-20
01 -
2002
-20
03 -
2004
-20
05 -
2006
-20
07 -
2008
-20
09 -
2010
-20
11 -
2012
-20
13 -
Promedio países OCDE
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en
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a (%
)
México
17%
15%
6%
9%
12%
Fuente: Comisión Federal de Electricidad y Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocdE), 1980–2013
Por su parte, las Divisiones del Valle de México Sur, Valle de México
Norte, Valle de México Centro y son las que presentan las mayores pérdi-
das, con 27 por ciento, 24 por ciento y 19 por ciento, respectivamente . A
412 • Enrique Ochoa Reza
pesar de los altos niveles de pérdidas en estas tres Divisiones, éstas se
han reducido considerablemente en los últimos tres años, gracias a los
esfuerzos de homologación del servicio a nivel nacional . Tan sólo la Divi-
sión del Valle de México Sur, que comprende las delegaciones de Álvaro
Obregón, Cuajimalpa, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Milpa Alta, Tlá-
huac, Tlalpan, Xochimilco y 39 municipios del Estado de México, ha tenido
una reducción de 7 puntos porcentuales de pérdidas de energía en los
últimos 2 años, pasando de 34 por ciento en 2011 a 27 por ciento en 2013 .
PérDiDas De energía eléctrica Por División 2002-2013
Fuentes renovables de energía
Mejorar la calidad en el servicio no sólo significa generar energía de me-
nor costo, sino también, energía más limpia . Para ello, se deben utilizar
combustibles más limpios en los procesos de generación eléctrica .
México es un país con gran potencial renovable . Su posición geográ-
fica, vastos recursos naturales, así como sus condiciones climatológicas,
hacen del país un espacio ideal para el desarrollo de proyectos de genera-
ción de energía eléctrica a partir de la fuerza del agua, el viento, el sol y
el vapor del subsuelo .
35% -
30% -
25% -
20% -
15% -
10% -
5% -2003
-
2004
-
2005
-
2006
-
2007
-
2008
-
2009
-
2010
-
2011
-
2012 2013
- 6%
16%
11%
19%
24%
27%
Valle de México Sur
Pérd
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en
dis
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uci
ón (%
) Valle de México Norte
Valle de México Centro
Jalisco
Centro Occidente
Golfo Norte (Monterrey)
-
2002
-
Fuente: Coordinación Comercial, Subdirección de Distribución, Comisión Federal de Elec-tricidad, 2014
La reforma del sector eléctrico • 413
Gracias a los esfuerzos que se han hecho en esta materia en los últi-
mos años, México cuenta, hoy en día, con 15,304 Megawatts (mw) de ca-
pacidad renovable instalada . Esto es 50 por ciento más capacidad que los
10,371 mw que se tenían en el país hace 15 años . Las fuentes de energía
que mayor crecimiento tuvieron en este periodo fueron la eólica que pasó
de 2 a 1,844 mw y la fotovoltaica, que pasó de 0 en 1999 a 53 en 2014 .
Sin embargo, la participación porcentual de las energías renovables
en la generación eléctrica ha decrecido en cuatro puntos porcentuales
desde 1999, pasando de 29 por ciento a 25 por ciento en 2014 . Esto quiere decir
que, a pesar de que cada vez se produce más electricidad a partir de fuen-
tes limpias, su desarrollo no ha ido a la par de otras fuentes de energía,
ni de las crecientes necesidades energéticas del país .
ParticiPación Porcentual De energías renovables 1999-2013
Para revertir esta tendencia, la cfE impulsa cada vez más proyectos de
energías renovables . Entre ellos, se encuentran la Central Hidroeléctrica
Chicoasén II en Chiapas, la Central Geotérmica Humeros III Fase A en
Puebla, la Central Geotérmica Los Azufres III Fase I y el Parque Eólico
Sureste I Fase II en Oaxaca .
29% (10,371 MW)
Porc
enta
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bre
el t
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25% (15,288 MW)
- - - - - - - - - - - - - - -
1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Registro Histórico del Proceso de Estadística de la Subdirección del Centro Nacional de Control de Energía (cEnacE), Comisión Federal de Electricidad, 1999-2013
414 • Enrique Ochoa Reza
Reforma Energética
La Reforma Energética, aprobada por el Congreso de la Unión y promul-
gada por el presidente de la República, Enrique Peña Nieto, es una reforma
integral que supone cambios trascendentales para modernizar los secto-
res energético y eléctrico del país, para impulsar el crecimiento económi-
co y elevar la calidad de vida de los mexicanos .
A través de ella, se fortalece la rectoría del Estado sobre la planeación
estratégica del sector energético y reafirma sin lugar a dudas la propiedad
de la nación y de los mexicanos sobre los recursos naturales .
nuevo MoDelo Del sector eléctrico tras la reforMa energética
En particular, en materia eléctrica, la Reforma Energética establece las
bases de un sector eléctrico capaz de elevar la calidad del servicio y supe-
rar los retos que enfrenta el sector hacia adelante . ¿De qué manera? A
través de una mayor competencia en generación, el fortalecimiento de la
cfE, la posibilidad de contratación de particulares en las áreas de trans-
misión y distribución, así como el impulso a las energías renovables .
Competencia en generación y fortalecimiento de la cfe
Con la Reforma Energética, se promueve la competencia del sector eléc-
trico y se sientan las bases para que el sector privado pueda aportar sus
inversiones, conocimientos y experiencia al desarrollo sustentable del
sector eléctrico del país . Se eliminan las barreras de entrada para estable-
cer un nuevo modelo con múltiples generadores y acceso universal a las
redes de transmisión y distribución .
Aunque el marco jurídico antes de la reforma permitía que empresas
privadas desarrollaran proyectos de generación eléctrica, su participación
estaba limitada a esquemas de autoabastecimiento o de Productores Inde-
La reforma del sector eléctrico • 415
pendientes de Energía, contratados por la cfE para suministrarle energía
eléctrica .
Ahora, bajo el nuevo modelo, las empresas privadas podrán generar
electricidad con mayor flexibilidad, independientemente de la planeación
de la cfE, asumiendo costos y riesgos, y comercializarla en el mercado
eléctrico a través de contratos de corto plazo o en el mercado spot; a usua-
rios calificados, a través de contratos bilaterales; y al suministrador del
servicio básico, a través de subastas de contratos .
Para garantizar la imparcialidad del sistema eléctrico y el libre acceso
a las redes de transmisión y distribución, la reforma establece al Centro
Nacional de Control de Energía (cEnacE), como un organismo público
descentralizado encargado de operar el Sistema Eléctrico Nacional y el
Mercado Eléctrico Mayorista . El objetivo es contar con un sistema eléctri-
co que opere, sin conflictos de interés, bajo la premisa de que la energía
de menor costo se despacha primero, sin importar quién la genere .
De esta manera, se crean los inventivos necesarios para que los dife-
rentes participantes, generen electricidad de bajo costo .
Asimismo, con la Reforma Energética, la cfE evoluciona de ser una
empresa de electricidad a una empresa de energía, que además de brindar
servicio eléctrico, podrá comercializar gas natural con la industria nacio-
nal . Ello le abre las puertas para que pueda utilizar más gas natural en
sus procesos de generación, a fin de producir electricidad más limpia y de
menor costo, en beneficio de los mexicanos .
Además, bajo el nuevo marco jurídico, la cfE deja de ser una paraes-
tatal para convertirse en una Empresa Productiva del Estado . En este
sentido, la cfE podrá cambiar su estructura interna, consecuente al nuevo
consejo de administración, y podrá tener una estructura con subsidiarias
y filiales para la generación, transmisión y distribución de energía eléctri-
ca, así como para la comercialización de gas natural . Esto significa que
ahora contará con mayor autonomía presupuestal, operativa y de gestión,
416 • Enrique Ochoa Reza
lo que le dará una mayor flexibilidad en la toma de decisiones, para elevar
su productividad y eficiencia .
Contratación de particulares en las áreas de transmisión y distribución
La Reforma Energética establece que las áreas de transmisión y distribu-
ción permanecen estratégicas y exclusivas del Estado, pero se abren opor-
tunidades para contratar con particulares . Ello significa que el sector priva-
do podrá participar en el mantenimiento y modernización de las redes de
transmisión y distribución .
El cEnacE tendrá la responsabilidad de proponer, para aprobación de la
Secretaría de Energía, la ampliación de las redes, de forma no discriminato-
ria, a fin de que los nuevos generadores de energía, en especial, de fuentes
renovables, puedan lograr su interconexión al sistema .
La participación del sector privado en estas áreas, a través de contratos
modernos, permitirá una mayor inversión en la infraestructura de transmi-
sión y distribución, con el fin de reducir las pérdidas técnicas y no técnicas
de energía eléctrica .
Impulso a las energías renovables
La Reforma Energética es también una reforma medioambientalista, que
tiene el objetivo de fomentar el uso racional de los recursos naturales .
Con la creación de un mercado competitivo, se eliminan las barreras
que anteriormente limitaban el desarrollo de proyectos de generación de
energía renovable y se facilitará su comercialización, pues tendrán un
mayor acceso tanto al sistema eléctrico, como a los clientes que desean
consumir energías más amigables al medio ambiente .
La Reforma Energética establece que, tanto generadores como usua-
rios, deberán adquirir Certificados de Energías Limpias en proporción a
su consumo energético . Además, por primera vez en México, se expide,
en el marco de la reforma, la Ley de Energía Geotérmica, a fin de establecer
La reforma del sector eléctrico • 417
Gen
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ción
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Ley
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014
418 • Enrique Ochoa Reza
reglas claras y transparentes para aprovechar el alto potencial que tiene
México en esta materia y fomentar la inversión a largo plazo de empresas
nacionales y extranjeras en el país .
Al igual que la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Energía Geotérmica
establece un mecanismo similar a la Ronda Cero de Pemex, a través del
cual la cfE podrá, en una primera instancia, elegir los campos geotérmi-
cos que quiera y tenga la capacidad de explotar, ya sea por sí sola o en
asociación con el sector privado . De esta manera, la Ley asegura que la
cfE podrá continuar con la producción de energía geotérmica en los cam-
pos donde ya cuenta con centrales o que tiene identificados por su alto
potencial de recursos geotérmicos .
Las medidas incluidas en la Reforma Energética sientan las bases
para alcanzar la meta establecida en la Ley General de Cambio Climático:
generar 35 por ciento del total de la energía eléctrica del país a partir de
fuentes limpias de energía, hacia 2024 . Además, garantizan un desarrollo
sustentable del sector energético, a fin de salvaguardar el patrimonio na-
tural de los mexicanos .
Infraestructura eléctrica y de gas natural
A fin de avanzar en la implementación de la Reforma Energética y elevar
la calidad del servicio, la cfE trabaja, junto con el sector privado, para
desarrollar proyectos de infraestructura eléctrica y de transporte de gas
natural .
Tan sólo en el segundo semestre de 2014, la cfE dio inicio a los proce-
sos de licitación de 23 proyectos estratégicos que abarcan toda la cadena
productiva, de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica .
La Asociación Civil, Transparencia Mexicana, acompaña estos procesos
para garantizar que se lleven a cabo bajo los más altos estándares de
confiabilidad y transparencia .
La reforma del sector eléctrico • 419
Entre estos proyectos se encuentran 5 gasoductos y 2 ramales, 5 cen-
trales de ciclo combinado que utilizarán gas natural para la generación de
energía eléctrica, 1 nueva central hidroeléctrica en Chiapas y la remode-
lación de una ya existente, 3 líneas de transmisión, 1 proyecto de distri-
bución y 5 paquetes de reducción de pérdidas de energía en distribución .
Estas obras de infraestructura eléctrica y de transporte de gas natural
contarán con una inversión estimada conjunta de aproximadamente
8,600 millones de dólares .
Proyectos De infraestructura eléctrica y De gas natural
De esta manera, con infraestructura de calidad, la cfE podrá elevar su
productividad, al reducir los costos de generación y disminuir las pérdi-
das técnicas y no técnicas de energía en los procesos de transmisión y
distribución .
Adicionalmente, la cfE trabaja para convertir plantas termoeléctricas
que utilizan combustóleo, para que también puedan funcionar con
gas natural . Actualmente, la cfE desarrolla 7 conversiones con inversio-
nes conjuntas de aproximadamente 200 millones de dólares . Una vez
concluidos estos proyectos, 4,600 Megawatts de capacidad instalada que
actualmente utilizan combustóleo, podrán generar energía eléctrica más
limpia y de menor costo a partir de gas natural .
Fu
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014 .
La reforma del sector eléctrico • 421
Proyectos De conversión en centrales terMoeléctricas
Conclusión
La Reforma Energética, aprobada por el Congreso de la Unión y promul-
gada por el presidente de la República, Lic . Enrique Peña Nieto, es una
reforma integral que además de suponer transformaciones trascendenta-
les para la industria eléctrica mexicana, impulsa el crecimiento económi-
co y eleva la calidad de vida de los mexicanos .
Pero, ¿qué significa la Reforma Energética para el sector eléctrico, en
particular?
Para la industria eléctrica la Reforma Energética se traduce en accio-
nes concretas para promover la competencia, fortalecer el marco institu-
cional y regulatorio, promover un sector más limpio y sustentable, deto-
nar la industria eléctrica nacional, así como fomentar la transparencia y
fortalecer a la Comisión Federal de Electricidad .
Es una reforma que promueve un sector eléctrico más competitivo,
pues establece un nuevo modelo con múltiples generadores, acceso uni-
versal y operación eficiente de las redes de transmisión y distribución .
Es una reforma que fortalece el marco institucional y regulatorio del
sector eléctrico, pues establece reglas claras, procesos eficientes y un sec-
tor eléctrico más ordenado .
Es una reforma medioambientalista que promueve un sector eléctrico
más limpio y sustentable, pues impulsa la sustitución de combustóleo y diésel
por combustibles más limpios como el gas natural y las energías renovables .
Es una reforma que detona la industria eléctrica nacional, ya que pro-
mueve la creación de cadenas productivas y la generación de empleos en
territorio nacional .
Y es una reforma que fortalece a la Comisión Federal de Electricidad,
pues le brinda las herramientas que necesita para crecer y seguir contri-
buyendo al desarrollo económico y social de la nación .
Pero sobre todo, es una reforma que sienta las bases de un sector
eléctrico capaz de superar los retos hacia adelante, para seguir siendo
motor de crecimiento, en beneficio de los mexicanos .
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014 .
Capítulo 7
Visión plural de la ReformaEnergética
425
1 Reforma Energética: un paso decisivo en favor de mejores condiciones de vida para todos los mexicanos*
2 Enrique Peña Nieto**
Señoras y señores:
Muy buenas tardes a todas y a todos ustedes .
Señor presidente de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente del
Congreso de la Unión . Señor Senador presidente de la Mesa Directiva de
la Cámara de Senadores . Señores integrantes del Gabinete Legal y Am-
pliado del Gobierno de la República . Muy distinguidos señores goberna-
dores . Muchas gracias por estar presentes en este acto tan significativo .
Señores presidentes de partidos políticos que están hoy, aquí, presen-
tes . Señores coordinadores parlamentarios de distintas expresiones polí-
ticas en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados . Muy
apreciados miembros de distintas expresiones políticas que están hoy,
aquí, presentes en este acto . Señores representantes y dirigentes del sec-
tor social y del sector privado de nuestro país .
Muy distinguidos invitados .
Señores representantes de los medios de comunicación .
Señoras y señores:
En uso de las facultades que me otorga la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, este día, teniendo como referencia este acto
* Discurso ofrecido durante la promulgación de la Reforma Constitucional en materia Energética, Palacio Nacional, 20 de diciembre de 2013 . Archivo temático del presidente de México 2012-2018 . Recuperado de palabradeepn .com/2013/12/20/promulgacion-de-la-re-forma-energetica/ el 20 de noviembre de 2014 .
** Presidente de los Estados Unidos Mexicanos .
426 • Enrique Peña Nieto
la presencia de todas y de todos ustedes, he promulgado la Reforma Cons-
titucional en Materia Energética, aprobada por el Congreso de la Unión y la
mayoría de las legislaturas estatales .
A la brevedad, presentaré las Iniciativas de reforma a las leyes secun-
darias, que invariablemente mantendrán el espíritu audaz y de vanguardia
de la Reforma Energética .
Reconozco a los Senadores y Diputados Federales de la LXII Legisla-
tura, así como a los integrantes de las legislaturas locales, por decir sí, a
una reforma histórica, fundamental para el futuro de los mexicanos .
Una reforma que iniciará una nueva etapa para el desarrollo del país .
Los felicito, además, por haber demostrado que sí se puede transfor-
mar a México en democracia y que sí se pueden hacer cambios de fondo
por la vía institucional.
Con responsabilidad y civilidad política, y un minucioso trabajo legislati-
vo, lograron concretar un marco jurídico de avanzada que convertirá a nues-
tro sector energético en una auténtica fuente de crecimiento económico .
La energética es una de las reformas más trascendentes de las últimas
cinco décadas, que ayudará a México a enfrentar con éxito los retos del
siglo xxi .
Es una reforma que mantiene y asegura la propiedad de la nación
sobre Pemex, cfE, los hidrocarburos y la renta petrolera; al tiempo que
abre nuevas oportunidades para el país .
Con esta reforma, Pemex y cfE se fortalecen y modernizan .
Serán empresas productivas del Estado, eficientes, con capacidad y fle-
xibilidad necesarias para cumplir su misión en beneficio de toda la socie-
dad mexicana .
Los trabajadores de estos dos pilares de la economía nacional pueden
estar seguros de que sus derechos laborales están salvaguardados y se-
rán plenamente respetados .
Para quienes trabajan en el sector energético, la reforma significará
más y mejores opciones de desarrollo laboral y profesional .
Reforma Energética: un paso decisivo • 427
el sector energético abierto a la coMPetencia
Es una reforma transformadora, que moderniza el marco constitucional
para abrir el sector energético a la inversión, a la tecnología y a la compe-
tencia, permitiendo que el país cuente con más energía a menores costos .
Con esta reforma se fortalecerá la soberanía nacional y se incremen-
tará la seguridad energética de México .
Con esta decisión podremos explotar en beneficio de los mexicanos
los abundantes yacimientos de hidrocarburos que hasta ahora no han
sido rentables para Pemex o a los que aún no tenemos acceso, como los
que están en aguas profundas o en las lutitas, como el shale gas .
Con la reforma, el país contará con más recursos financieros del sec-
tor privado y tecnologías de punta, para aprovechar sus vastos recursos
energéticos sin endeudar al país .
lograreMos la restitución De reservas
Gracias a la reforma, aumentaremos la producción de petróleo y gas, y
lograremos tasas de restitución de reservas probadas superiores al 100
por ciento.
Pero, lo más importante, la reforma permitirá que México crezca más
rápido, generando oportunidades de desarrollo y empleo para cientos de
miles de mexicanos.
La Reforma Energética elevará la productividad y competitividad de
toda la economía nacional . Las empresas, especialmente las pequeñas y
medianas, que son las que generan el mayor empleo, tendrán más energía
y a menor precio; serán más rentables, y podrán expandirse y contratar
a más personas .
Destaca el impulso que la reforma brinda al contenido local y nacio-
nal . Las empresas mexicanas serán parte crucial de la cadena productiva
e industrial del sector energético .
428 • Enrique Peña Nieto
La oferta de trabajo especializado crecerá y habrá más oportunidades
laborales para los ingenieros y técnicos, formados en las universidades de
nuestro país .
Otro aspecto de la mayor importancia de la Reforma Energética es que
apoyará la economía de las familias mexicanas, al reducir el costo de la
luz y el gas . Esto significa que tendrá beneficios directos en los hogares
del país .
¿Cómo se logrará esto?
Con más inversión .
Se podrá extraer más gas y éste será más barato para los mexicanos .
A la vez, se podrá utilizar ese gas para generar electricidad a un costo
menor, haciendo con ello que baje el recibo de la luz .
Además, la reforma contribuirá a tener mejores precios de alimentos .
Al haber mayor abasto de petroquímicos, se podrán producir más fertili-
zantes en México, apoyando la reactivación del campo y la producción
alimentaria .
energéticos Más liMPios
Otro punto medular es que la reforma nos ayudará a producir energéticos
más limpios y a tener más responsabilidad con el medio ambiente .
Asimismo, se establecen mecanismos para facilitar el despliegue de
las energías renovables y la cogeneración .
De esta manera, la Reforma Energética nos ayudará a reducir la emi-
sión de gases de efecto invernadero, en concordancia con los objetivos de
la Ley General de Cambio Climático.
La reforma incluye una visión de largo plazo, al establecer el Fondo
Mexicano del Petróleo para la estabilización y el desarrollo . Este instru-
mento financiero tendrá la misión de recibir, administrar y distribuir la
renta petrolera, pensando en el presente y el futuro de México .
Reforma Energética: un paso decisivo • 429
Su prioridad será acumular recursos para las próximas generaciones
y para que el país pueda hacer frente a coyunturas difíciles .
Al mismo tiempo, el fondo promoverá el desarrollo nacional, a través del
financiamiento de proyectos en ciencia, tecnología e innovación, infraes-
tructura, becas, energías renovables y un sistema universal de pensiones .
Esto quiere decir que se va a proteger y cuidar la riqueza y el patrimo-
nio de los mexicanos .
Los ingresos que se obtengan de un recurso no renovable, como lo es
el petróleo, se invertirán en nuevas fuentes generadoras de riqueza, como
son precisamente la educación, la ciencia y la tecnología, la infraestructu-
ra y el ahorro público.
En el sector energético habrá mayor transparencia y rendición de
cuentas . Por ejemplo, en cuestión de exploración y extracción de petróleo
y gas natural, cualquier contrato que otorgue el Estado podrá ser consul-
tado por la ciudadanía y ser sujeto de auditoría .
La reforma fortalece a los órganos reguladores del Estado, como la
Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Ener-
gía, dotándolos de personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de
gestión, así como suficiencia presupuestaria .
En suma, por todos sus beneficios la Reforma Energética es un paso
decisivo, en favor de mejores condiciones de vida para todos los mexicanos .
Señoras y señores:
Al asumir la Presidencia de la República dije que las naciones más
desarrolladas en algún momento de su historia decidieron dar un gran
paso .
Este año, los mexicanos hemos decidido superar mitos y tabúes para
dar un gran paso hacia el futuro . A través de sus instituciones democrá-
ticas, México se ha pronunciado en favor del cambio y la transformación .
Con esta reforma mandamos una clara y contundente señal de que
México se está transformando en el siglo xxi para bien de todos los mexi-
canos . Así se percibe ya en el exterior .
430 • Enrique Peña Nieto
Por ejemplo, el día de ayer una institución líder de información sobre
mercados financieros, Standard and Poor’s, elevó la calificación de la deu-
da soberana mexicana . Entre sus consideraciones destacó el parteaguas
que representa para nuestro país la Reforma Energética, que refuerza las
expectativas de crecimiento de México en el mediano plazo .
Este análisis refrenda la confianza que existe en las perspectivas de
la economía mexicana y el impacto favorable de las reformas transfor-
madoras .
Comienza así una nueva historia para nuestro país . Hemos abierto las
puertas de un futuro mejor para todos .
la reforMa fortalece la soberanía nacional
La Reforma Energética beneficiará a los hogares, creará empleos y forta-
lecerá la soberanía nacional .
Es tiempo de que los recursos energéticos del país sean un factor real
de crecimiento, que se sienta y se note en la vida cotidiana de nuestra po-
blación .
Estoy convencido de que todas las reformas aprobadas por los legis-
ladores del país marcarán un nuevo capítulo en la historia de México . Un
capítulo de cambios y transformaciones para bien de todos los mexicanos .
Reitero mi mayor reconocimiento y felicitación a todos los sectores: al
Congreso de la Unión, a las legislaturas locales y a todas las fuerzas políti-
cas del país, que realmente han hecho y han desplegado un gran esfuerzo
en armonía y en civilidad política, para darle a México una plataforma
mucho más sólida para el crecimiento y desarrollo social y económico de
México .
Mi mayor reconocimiento y felicitación .
Y en esta fecha, quiero expresar, desde aquí, mi felicitación a todos los
mexicanos, que pueden tener certeza de que, a través de los cambios y
transformaciones que se han hecho al andamiaje institucional de nuestro
país, 2014 habrá de deparar mayor prosperidad y mayor desarrollo en
beneficio de todos los mexicanos .
Muchas felicidades .
433
1 Reforma Energética: un nuevo paradigma constitucional*
2 Raúl Cervantes**
Buenas tardes a todas y a todos .
Señor presidente de la República . Miembros del gabinete . Señores gober-
nadores . Senadoras, senadores . Diputados federales, diputadas federales .
Hoy estamos en una revisión de un nuevo paradigma constitucional
a punto de promulgarse; sin duda, en mi visión, el más importante que se
ha vivido las últimas décadas y me explico .
Si extrajéramos el contenido constitucional que ya se aprobó por la
Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y la mayoría de los con-
gresos locales, tendrían cinco principios, lo que rige el pensamiento cons-
titucional inscrito en el capítulo económico de nuestra Constitución: fi-
nanciar al desarrollo, seguridad energética, eficiencia energética, interés
público y diversificación de riesgo .
¿A qué se refieren estos principios? Nunca había habido un mandato
específico en nuestra Constitución para qué querían los mexicanos su
petróleo, su gas y su electricidad . Hoy sí lo sabemos . Financiar el desarro-
llo es un elemento sustancial del crecimiento económico que tiene como
* Discurso ofrecido durante la promulgación de la Reforma Constitucional en materia Energética, Palacio Nacional, 20 de diciembre de 2013 . Archivo temático del presidente de México 2012-2018 . Recuperado de: http://comunicacion .senado .gob .mx/index .php/infor-macion/versiones/10426-discurso-del-presidente-del-senado-raul-cervantes-en-promulga-cion-de-reforma-energetica .html
** Presidente del Senado (Pri), 1 de septiembre de 2013 al 31 de agosto de 2014 .
434 • Raúl Cervantes
traducción, siempre, elevar el nivel económico y de vida de los mexicanos
y las mexicanas .
Sin seguridad energética no puede haber un desarrollo del crecimien-
to porque la industria no está clara sobre el marco sobre el cual va a ge-
nerar riqueza; sin tener una transición energética de avanzar y respetar
los tratados internacionales; y la visión del Estado mexicano dentro y
fuera del país sobre cada vez utilizar menos los hidrocarburos en el me-
diano y largo plazo, tener muy claro la diversificación de los riesgos .
La industria petrolera cambió hace varias décadas, pero sustancial-
mente en los últimos veinte años . No es una industria específica que tiene
que ver con un tema de producción solamente, sino tiene que ver con un
tema de valor en la diversificación de ese riesgo .
México no tenía diversificado el riesgo y, por lo tanto, la construcción
de una rectoría del Estado en ese capítulo económico con una visión es-
pecífica sobre lo que significa hoy el nuevo paradigma del concepto estra-
tégico del Estado, y cómo coadyuva sobre las reglas de la rectoría el par-
ticular siempre en nombre y cuenta del Estado mexicano .
Si estas cinco cosas suceden en la electricidad, en el gas y en el petró-
leo, sin duda tendremos un crecimiento económico; esta última Reforma
Energética se va aunando y se va encadenando a las que ya se han venido
dando durante el último año de visión de lo que necesita México por par-
te de todos los grupos políticos, de todos los agentes económicos y de los
diferentes partidos representados en los congresos .
No se podía entender una Reforma Energética que va a tener mayor
inversión y que va a tener reglas calaras tanto al exterior como al interior
si no se entendiera también una reforma laboral donde se tuviera claro la
flexibilidad de la contratación pero también empleos que den ingresos y
formalidad y, por lo tanto, una consecuencia mejor para la vida de los
mexicanos .
Pero tampoco se entendería la de educación sin la oportunidad espe-
cífica que brinda el crecimiento de la industria petrolera, la del gas, la
energética, si no se estuviera haciendo también una reforma en la que se
garantice una mejor educación a todos los mexicanos como ciudadanos
globales dentro del territorio nacional .
¿Podríamos entender la Reforma Energética sin transparencia y sin
los órganos de anticorrupción? No . Sistemas de rendición de cuentas ha-
cia el ciudadano que tengan claro el acceso al manejo de los recursos
públicos y en el caso concreto de las asignaciones de los diferentes tipos
de contrato, utilidad compartida o producción compartida, o licencia .
La visión del Senado de la República, la visión que se ha venido con-
catenando en el Congreso de la Unión, de iniciativas que se han mandado
desde el ejecutivo federal y otras construidas desde el congreso, represen-
tan una visión de integralidad del paradigma constitucional y legal que
quiere impulsar a México hacia delante, que significa tener los eficientes
principios de mejora de vida de los mexicanos y que nuestras riquezas
sean explotadas de la mejor forma para que todos vivamos mejor .
Mil gracias .
437
1 Dijimos sí a una Reforma Energética modernizadora*2 Ricardo Anaya Cortés**
Lic . Enrique Peña Nieto, presidente de los Estados Unidos Mexicanos;
Senador Raúl Cervantes Andrade, presidente de la Cámara de Senadores;
Compañeras y compañeros legisladores;
Señoras y señores coordinadores de los grupos parlamentarios;
Señoras y señores, integrantes del gabinete del Gobierno de la República;
Señoras y señores gobernadores;
Señoras y señores:
La realidad nos alcanzó . Hoy ya todos lo sabemos . Se agotó el petróleo
fácil y barato . Importamos la mitad de la gasolina, importamos la mitad
del gas que consume nuestra industria .
Mientras que nuestros vecinos del norte hoy cuentan con más de 30
mil pozos activos de gas de lutitas, en el último año nosotros apenas per-
foramos siete .
Cuba y China, gobernadas por el Partido Comunista, han abierto su
industria a la competencia . La izquierda en Brasil cuenta casi con dos
décadas de exitosa apertura a la inversión privada, al tiempo que nuestro
modelo de monopolio público está agotado .
* Discurso pronunciado durante la promulgación de la Reforma Energética en Palacio Nacional . México, D .F . a 20 de diciembre de 2013 . http://www .tallapolitica .com .mx/?p= 184800
** Presidente de la Mesa Directiva de la H . Cámara de Diputados (Pan) . 1 de septiembre de 2013 al 6 de agosto del 2014 .
438 • Ricardo Anaya Cortés
Entendimos que no tenemos lo que queremos, y por eso, con actitud
resuelta nos hemos dispuesto a hacer lo que debemos para alcanzar lo
que queremos .
Pemex seguirá siendo la gran empresa 100 por ciento propiedad del
Estado mexicano; el gas y el petróleo seguirán siendo propiedad exclusiva
de la nación, pero dijimos “sí” a una Reforma Energética modernizadora,
porque somos parte de una nueva generación que sabe que es el cambio
y no el temor, lo que hace que avance el mundo .
Una nueva generación que entiende que, como dice Octavio Paz, la
realidad es mucho más rica y cambiante que los dogmas y los mitos que
a veces pretenden contenerla .
Una nueva generación que reconoce que nuestra historia está llena de
significado . La conocemos y la respetamos, pero no olvidamos que hace-
mos historia todos los días con las decisiones que tomamos .
Que nadie se confunda: la reforma que hemos aprobado ha cumplido
con todos los plazos y requisitos que establece nuestra Constitución y las
leyes que protestamos cumplir .
La Reforma Energética es constitucional y el mundo entero ha voltea-
do su mirada hacia nuestro país .
Dice una regla de oro en el alpinismo que cuando se ha alcanzado la
cumbre el festejo desmedido es muy peligroso, porque el oxígeno es esca-
so y nuestro país conoce de festejos de fin de año que se han convertido
en pesadilla de año nuevo .
Sigamos audaces pero prudentes, con los pies bien puestos en la tie-
rra, construyendo el México moderno y de oportunidades con el que todos
soñamos .
Tenemos dos grandes retos por delante . Primero, la aplicación de un
modelo de transparencia que le cierre las puertas a la corrupción .
Con la misma convicción con la que aprobamos esta reforma, con esa
misma convicción hoy debemos todos decir, nada en secreto, nada turbio,
nada opaco, de otra manera la reforma sólo habría servido para hondar
Dijimos sí a una Reforma Energética modernizadora • 439
las brechas de desigualdad y para que unos cuantos amasen fortuna sin
beneficio para la nación .
Y segundo, la implementación . El reto ahora es hacer realidad la re-
forma y la historia sólo confirmará que hicimos lo correcto cuando la
Reforma Energética se traduzca de manera concreta en inversión produc-
tiva, crecimiento económico, generación de empleos, soberanía energética
y disminución en el precio de los combustibles, empezando por el precio
de la luz .
Habremos triunfado cuando la reforma se traduzca en que mejore la
calidad de vida de las mexicanas y los mexicanos .
Señor presidente, señoras y señores:
Hemos demostrado que el Congreso de la Unión reúne adversarios
políticos, sí, pero para que emanen acuerdos, que en el eje de la teoría po-
lítica se encuentra el correcto entendimiento entre el Poder Legislativo y
el Poder Ejecutivo .
Entendimiento que no es ni la obstrucción de ayer ni la subordinación
de antes de ayer; entendimiento que es como hoy, colaboración en lo
correcto . En este Congreso plural se ha demostrado que ser oposición no
significa ser obstrucción .
Mantengo la firme convicción de que esta Legislatura, y reconozco a
todos los integrantes aquí presentes, ha escrito una de las páginas más
brillantes en el historia del Congreso mexicano .
Hemos deliberado y hemos acordado, hemos discutido y nos hemos
encontrado; en tan sólo unos meses logramos las reformas que habían
sido postergadas por décadas: telecomunicaciones, educativa, financiera,
política-electoral y, por supuesto, la Reforma Energética .
Yo no tengo duda y ustedes tampoco deben tenerla, vienen tiempos
mejores para nuestro país, porque el futuro le pertenece a los que se atre-
ven a cambiar .
Y en estas extraordinarias fechas de convivencia con la familia podre-
mos mirar a nuestros hijos a los ojos con plenitud interior, con la plenitud
que da el deber cumplido . Muchas felicidades y que viva México .
441
1 Reforma Energética para el crecimiento y el bienestar*2 Enrique Peña Nieto**
Señoras y señores .
Muy buenas tardes a todas y a todos ustedes .
Quiero saludar al señor presidente de la Mesa Directiva del Senado de
la República y presidente de la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión .
Al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados .
A los señores integrantes del gabinete legal y ampliado del Gobierno
de la República .
A los señores gobernadores, que agradezco su presencia en este acto
de importante trascendencia para el país .
A los señores y muy distinguidos dirigentes nacionales de los partidos
políticos aquí presentes: del Partido Acción Nacional, del Partido Revolu-
cionario Institucional, del Partido Verde y del Partido Nueva Alianza .
Quiero saludar con reconocimiento y gratitud por la gran conducción
que han realizado de las bancadas que ustedes coordinan, a los señores
coordinadores parlamentarios en el Senado de la República y en la Cáma-
ra de Diputados .
* Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/
** Presidente de los Estados Unidos Mexicanos .
442 • Enrique Peña Nieto
Al señor Gobernador del Banco de México .
A los señores presidentes e integrantes de las comisiones de Energía,
Estudios Legislativos, así como de Hacienda y Crédito Público .
De manera muy particular, con especial reconocimiento a las señoras
y señores legisladores federales del Senado de la República y de la Cáma-
ra de Diputados .
Gracias por estar aquí . Y gracias por su espléndido trabajo para lograr
y concretar esta importante reforma que hoy estamos promulgando .
Saludo a los señores dirigentes sindicales de organizaciones de traba-
jadores, a líderes de organismos y Cámaras empresariales .
A señores rectores y directores de instituciones de educación superior .
A señores representantes de la sociedad civil .
A servidores públicos aquí presentes .
Quiero saludar, de manera muy particular y agradezco su presencia, a
quienes han sido secretarios de Energía del Gobierno de la República, ex
directores de Comisión Federal de Electricidad y de Petróleos Mexicanos .
Muchas gracias por acompañarnos en este trascendental evento .
Señores representantes de los medios de comunicación .
Señoras y señores:
En uso de las facultades que me otorga la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, este día, en un momento más, promulgaré las
leyes secundarias de la Reforma Energética .
En su conjunto, son nueve leyes nuevas y modificaciones a 12 existen-
tes que reglamentan la Reforma Constitucional en Materia Energética
promulgada aquí, en diciembre de 2013 .
Esta nueva legislación representa un cambio histórico que acelerará el
crecimiento económico y el desarrollo de México durante los próximos años .
Por ello, en primer término, reconozco el trabajo comprometido de los
diputados y senadores de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión .
Sus contribuciones fueron fundamentales para enriquecer esta trascen-
dental reforma .
Reforma Energética para el crecimiento y el bienestar • 443
A todas las y los legisladores federales, independientemente del senti-
do de su voto, les expreso mi respeto, reconocimiento y felicitación . Han
demostrado que nuestra democracia tiene la madurez y la solidez institu-
cional para procesar reformas transformadoras en favor de los mexicanos .
Muchas felicidades .
Es importante destacar que las leyes secundarias de la Reforma Ener-
gética han sido de las más analizadas y debatidas en la vida parlamentaria
de nuestro Congreso .
Tan sólo en el pleno de ambas Cámaras, el debate plural tuvo una
duración prácticamente de 170 horas . Contó con 1,350 intervenciones de
legisladores de todas las fuerzas políticas .
Concluido el proceso legislativo, hoy reafirmamos que la Reforma
Energética preserva y asegura la propiedad de la nación sobre Pemex, cfE,
los hidrocarburos en el subsuelo y la renta petrolera .
El Estado mexicano mantiene la rectoría de la industria en los proce-
sos de exploración, extracción, refinación, petroquímica, transporte y al-
macenamiento de hidrocarburos; además la Reforma Energética abre las
puertas a las inversiones privadas y a las tecnologías de punta, lo que
permitirá incrementar la producción de energéticos de forma transparen-
te, eficiente, competitiva y sustentable .
Con esta reforma podremos extraer petróleo de aguas profundas y
aprovechar mejor nuestros vastos yacimientos de lutitas para obtener gas
que nos permita generar electricidad a menor costo . A partir de ello, el país
reducirá su dependencia del exterior y garantizará su seguridad energética .
En materia eléctrica, la reforma reorganiza y abre el sector para ampliar
la oferta y llevar luz a los hogares y empresas del país a menores costos .
En suma:
La Reforma Energética establece un nuevo modelo de desarrollo y
crecimiento para nuestras industrias petrolera y eléctrica .
Para que Pemex y cfE puedan modernizarse y prosperar en este nue-
vo entorno, la reforma las convierte en empresas productivas del Estado;
444 • Enrique Peña Nieto
es decir, siguen siendo empresas públicas, pero ahora cuentan con más
autonomía para incrementar su competitividad internacional
De esta manera, inicia una nueva era para las dos empresas más em-
blemáticas de México, donde la experiencia, capacidad y compromiso de
sus trabajadores serán fundamentales .
A todos ellos, a todos los trabajadores de Pemex y cfE, mi mayor reco-
nocimiento .
Lo más importante es que esta transformación se traducirá en bene-
ficios concretos para todas las familias . Al haber más gas y a menor costo
para generar la electricidad, así como una mayor competencia en el sector
eléctrico, gradualmente disminuirán los precios de la luz y el gas que
pagan los hogares del país .
De manera similar, los negocios también pagarán menos por la ener-
gía, especialmente las micro, pequeñas y medianas empresas . Con el
tiempo disminuirán sus costos de producción y, con ello, podrán crecer y
generar más empleos .
Al asegurar el abasto de energéticos a precios más competitivos,
México también atraerá mayores inversiones nacionales y extranjeras,
detonando así la apertura de empresas y de nuevos puestos de trabajo en
el propio sector energético y en las demás actividades productivas .
Esto es especialmente importante para los miles de jóvenes que están
decidiendo qué carrera estudiar . Sin duda, las ingenierías y las disciplinas
afines a este sector tendrán una gran demanda en los siguientes años .
La Reforma Energética también mejorará los ingresos de las familias
del campo .
Por un lado, les ofrecerá una nueva y sustantiva fuente de ingreso . En
los casos donde se produzcan energéticos en sus tierras, recibiendo una
contraprestación justa, equitativa y transparente .
Por otro lado, se reactivará la industria nacional de fertilizantes . Ello
reducirá su costo y más productores podrán aprovecharlos para obtener
mayores rendimientos en sus cosechas .
Reforma Energética para el crecimiento y el bienestar • 445
Así, aumentará también la disponibilidad de alimentos accesibles en
el país, en beneficio de todos los hogares mexicanos .
Igualmente, la reforma protegerá el patrimonio de las familias ante
eventos económicos externos, ya que el nuevo Fondo Mexicano del Petró-
leo para la Estabilización y el Desarrollo incrementará la capacidad del
Estado para hacerles frente .
La Reforma Energética también es una reforma verde, promueve el
uso de combustibles más limpios, como el gas, que es 70 por ciento menos
contaminante que el combustóleo; así como la generación de energía a
partir de fuentes renovables, como el sol, el viento o la geotermia .
De esta manera la reforma permitirá a México avanzar en el cumpli-
miento de sus compromisos globales en materia ambiental y de combate
al cambio climático .
Para asegurar que así sea, se creó la Agencia Nacional de Seguridad
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos .
Celebro, también, que los legisladores determinaran prohibir nuevas
actividades de exploración y explotación de hidrocarburos dentro de
nuestras Áreas Naturales Protegidas .
Por todas estas razones la Reforma Energética abre una gran oportu-
nidad para México que habremos de aprovechar con una implementación
completa y rápida .
Éste es el momento de poner la Reforma Energética en acción . Las
grandes mayorías de los mexicanos puedan recibir los beneficios que trae
consigo esta reforma tan trascendental .
Con este objetivo he indicado a las diferentes áreas de gobierno ace-
lerar todas las medidas necesarias para poner en acción la Reforma Ener-
gética en favor de México .
En consecuencia, se llevarán a cabo las siguientes acciones en los
plazos que me permito señalar:
Primera acción . Hemos decidido acelerar la llamada Ronda Cero de
Petróleos Mexicanos . Este miércoles, la Secretaría de Energía presenta-
446 • Enrique Peña Nieto
rá los resultados de la Ronda Cero, es decir, las asignaciones de las
áreas de exploración y campos de producción que conservará Petróleos
Mexicanos, Pemex .
Si bien la Reforma Constitucional permite presentar estos resultados
hasta la segunda quincena de septiembre, se ha determinado adelantar
esta definición para que Pemex tenga mayor certeza y pueda seguir pro-
duciendo gas y petróleo, así como definir sus estrategias de inversión
hacia el futuro .
Segunda acción . Iniciaremos de inmediato los trabajos de la llamada
Ronda Uno .
Para ello, también, pasado mañana, la Secretaría de Energía dará a
conocer las áreas que se incluirán en la primera ronda de licitaciones de
los nuevos contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos
previstos en la reforma .
En pocas palabras, esta misma semana se conocerá el contenido de la
Ronda Uno . Ello permitirá que los posibles inversionistas nacionales y
extranjeros puedan empezar a prepararse desde ahora para participar en
la primera ronda de licitaciones cuyas bases se publicarán en el primer
trimestre del próximo año 2015 .
Ese mismo día y en plena coordinación con la Secretaría de Energía,
Petróleos Mexicanos también dará a conocer las primeras áreas en las que
ha decidido asociarse con terceros, a fin de fortalecer sus capacidades téc-
nicas e incrementar sus niveles de producción y de restitución de reservas .
Tercera acción . Antes de que concluya este mes, emitiré los decretos
de creación del Centro Nacional de Control de Energía y del Centro Nacio-
nal de Control del Gas Natural como organismos descentralizados, secto-
rizados a la Secretaría de Energía .
Con ellos, se consolidará el mercado de energía eléctrica y el nuevo
modelo de industria de gas natural .
Reforma Energética para el crecimiento y el bienestar • 447
Cuarta acción . Este mes, también enviaré al Senado las candidaturas
de comisionados para integrar la Comisión Nacional de Hidrocarburos y
la Comisión Reguladora de Energía .
Igualmente, presentaré las candidaturas de consejeros independien-
tes de Pemex y cfE, así como de los miembros independientes del Comi-
té Técnico del Fondo Mexicano del Petróleo para la estabilización y el
desarrollo .
Con ello, dará inicio la integración de los nuevos órganos reguladores
coordinados del sector energético, y se instalarán los consejos de admi-
nistración de las empresas productivas del Estado, comenzando así la
transformación de Pemex y de Comisión Federal de Electricidad .
Quinta acción . En septiembre se creará el propio Fondo Mexicano del
Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo .
Ese mismo mes emitiré los decretos de creación del Fondo Público
para Promover el Desarrollo de Proveedores y Contratistas Nacionales
de la Industria Energética, del Fondo sEnEr-nafinsa para la participación del
Estado mexicano en los proyectos de producción de hidrocarburos, y
del Fondo de Servicio Universal Eléctrico .
Con todo ello, se establecerán las bases para administrar con eficacia
y transparencia los recursos de la renta petrolera, así como para abaste-
cer de energía eléctrica las zonas más apartadas, recónditas de nuestra
geografía y marginadas del país .
Sexta acción . En septiembre, con la participación de las Secretarías de
Energía y de Educación Pública, así como del Conacyt, se presentará el
Programa Estratégico para la formación de recursos humanos en materia
de hidrocarburos, que incluirá becas a nivel posgrado y técnico .
El objetivo es iniciar de inmediato la formación de mexicanas y mexi-
canos para que se conviertan en los especialistas que requerirá el creci-
miento acelerado de nuestro sector energético en los próximos años .
Séptima acción . A más tardar en octubre, se publicarán todos los re-
glamentos de la Legislación Secundaria de la Reforma Energética . De ese
448 • Enrique Peña Nieto
modo, se dará tiempo, plena certeza jurídica a las nuevas inversiones en
el sector .
Octava acción . En octubre, también se presentará el Decreto de Rees-
tructuración y Modernización del Instituto Mexicano del Petróleo para
fortalecer su misión como órgano nacional de investigación y desarrollo
de la industria .
Novena acción . También en octubre, se publicarán los lineamientos
para la emisión de los Certificados de Energías Limpias, estableciendo los
incentivos necesarios para el desarrollo de estas energías .
Y décima acción . Dentro de los próximos 90 días se emitirá el Regla-
mento de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección del
Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, con él se garantizará que las
actividades del sector respeten las mejores prácticas internacionales en
materia de seguridad industrial y cuidado de nuestro entorno natural .
Estas diez acciones, insisto, se llevarán a cabo en el corto plazo, de-
mostrando con hechos el compromiso del Gobierno de la República para
poner, de inmediato, la Reforma Energética en acción .
Señoras y señores:
Con la promulgación de las leyes secundarias de la Reforma Energética
este día culmina la fase legislativa del importante ciclo reformador que
iniciamos el 2 de diciembre de 2012 .
Éste es un momento tan simbólico como trascendente para el país, los
mexicanos debemos sentirnos muy orgullosos porque nuestra democra-
cia ha dado grandes frutos .
Gracias a la unidad de propósitos, en meses superamos décadas de
inmovilidad, se han derribado barreras que impedían a México crecer
de manera acelerada y sostenida .
Por ello, expreso mi mayor reconocimiento a todos los que hicieron
esto posible, a dirigentes de las principales fuerzas políticas, a legislado-
res federales, a diputados locales, a juristas, académicos y especialistas, a
integrantes de organizaciones de la sociedad civil, a trabajadores y empre-
sarios, y sobre todo a los millones de ciudadanos que directa e indirecta-
mente, han respaldado la transformación de México .
Con este mismo espíritu de unidad, ahora corresponde poner todas
las reformas en acción .
Debemos lograr los cambios a la Constitución y a las leyes, o debemos
hacer que los cambios a la Constitución y a las leyes, se reflejen en bene-
ficios concretos para todas las familias .
Tenemos que asegurarnos de que estas nuevas reglas e instrumen-
tos contribuyan verdaderamente a impulsar el talento y el éxito de cada
mexicano .
Los cimientos están puestos, aprovechemos esta nueva e histórica
plataforma para seguir construyendo, entre todos, un nuevo México .
Muchas gracias .
451
1 El cambio del paradigma energético*2 Pedro Joaquín Coldwell**
Señor presidente de la República; señores presidentes de ambas Cámaras
del Congreso; dirigentes nacionales partidarios; coordinadores de los
Grupos Parlamentarios; señores gobernadores; integrantes del Gabinete;
distinguidos invitados .
El presidente Enrique Peña Nieto y el Congreso llevaron a cabo la
Reforma Energética más trascendente de las últimas décadas . Contiene
grandes transformaciones que se agrupan en dos vertientes:
Primera . Que la industria de los hidrocarburos cuente con el capital y
la tecnología para acceder a yacimientos en aguas profundas y a los no
convencionales, que ahora podrán ser aprovechados para poner fin a la
declinación petrolera y gasífera que ha venido afectando al país en los
últimos años .
Segunda . Que la industria eléctrica opere a través de un mercado de
energía en el que participen empresas públicas y privadas en igualdad
de condiciones, con el fin de ofrecer electricidad a precios competitivos
para la industria, el comercio, los servicios, el campo y más asequibles
para las familias .
*Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/
**Secretario de Energía del Gobierno de la República .
452 • Pedro Joaquín Coldwell
Este nuevo marco jurídico refirma el principio constitucional de que
la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo es de la nación . Garan-
tiza que tanto las empresas del Estado como los particulares participen y
compitan en casi la totalidad de las actividades del sector energético, en
beneficio de los consumidores .
Otorga una nueva naturaleza jurídica a Pemex y a la Comisión Federal
de Electricidad . Estas entidades dejan de ser organismos públicos descen-
tralizados y se convierten en empresas productivas 100 por ciento propie-
dad del Estado .
Tanto la cfE como Pemex se fortalecen con nuevas herramientas, in-
cluso para asociarse con otras compañías . Queremos empresas públicas
fuertes, saneadas y competitivas .
Pemex y la cfE contarán con Consejos de Administración que opera-
rán conforme a las mejores prácticas internacionales de Gobierno corpo-
rativo e incluirán consejeros independientes, ahora de tiempo parcial, que
serán ratificados por el Senado de la República .
Las nuevas leyes refuerzan los órganos reguladores del sector que
dispondrán de plena autonomía técnica y de gestión . Estos órganos regu-
ladores tendrán estabilidad y seguridad presupuestal; se beneficiarán
directamente de los derechos y aprovechamientos que cobren en el ejer-
cicio de sus funciones .
La transparencia y la rendición de cuentas son principios rectores de
la reforma .
La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de
Energía, dispondrán de nuevas facultades para regular con eficacia a las
empresas públicas y a las privadas que participen en el sector energético .
Los reguladores garantizarán que las licitaciones, los contratos y per-
misos, se realicen con absoluta transparencia y con estrictos mecanismos
de rendición de cuentas .
El cambio del paradigma energético • 453
Además, los órganos reguladores coadyuvarán con la autoridad que
corresponda para fomentar la libre competencia y el funcionamiento efi-
ciente de los mercados energéticos .
El nuevo marco jurídico incluye obligaciones de contenido nacional con
el fin de impulsar a las empresas mexicanas que pretendan ser proveedo-
res y contratistas en la exploración y extracción de los hidrocarburos .
Esto propiciará la formación de cadenas productivas, lo que repercu-
tirá positivamente en el desarrollo regional .
La Reforma Energética además promueve la protección al medio am-
biente y las energías limpias, para ello se crea la Agencia Nacional de
Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidro-
carburos que regulará a las empresas petroleras para prevenir y atender
accidentes y sancionará a las que dañen el entorno natural .
También, se establece la prohibición de que se lleven a cabo actividades
extractivas de hidrocarburos en las áreas naturales protegidas del país .
Adicionalmente, el Ejecutivo Federal establecerá zonas de salvaguar-
da en las áreas en que el Estado determine prohibir dichas actividades
con el fin de preservar el Patrimonio Histórico-Cultural o el medio am-
biente .
Para impulsar las energías limpias se crean mecanismos como los
certificados de energías limpias que atraerán nuevas inversiones, además,
se fomenta la generación distribuida limpia y el uso de redes eléctricas
inteligentes que permitirán un consumo más eficiente .
La Ley de Energía Geotérmica regulará el reconocimiento-explora-
ción y explotación de recursos térmicos del subsuelo, a fin de dar certi-
dumbre a las inversiones en esta importante fuente de energía renovable .
La Reforma Energética sienta bases firmes para poder llevar gas na-
tural y energía eléctrica a regiones que hasta ahora no la reciben .
Se crea un fondo de servicio universal para la electrificación de comu-
nidades rurales y urbanas marginadas, con ello se promueve un México
incluyente .
Uno de los principales propósitos de la nueva legislación, es que los
titulares de los derechos de las tierras, los pueblos y las comunidades,
sean partícipes directos de los beneficios que generarán las inversiones
en hidrocarburos y en electricidad .
La inclusión social y económica, así como el respeto a los derechos
humanos, son el espíritu que nutre este capítulo de la reforma .
Se establecen las reglas del juego para alcanzar acuerdos equitativos
entre los desarrolladores de proyectos, y los propietarios o titulares de
predios .
Avalúos realizados por peritos independientes garantizarán que las
contraprestaciones se definan conforme al valor comercial, y reconozcan,
también, la plusvalía generada por las inversiones que se lleven a cabo .
En el caso específico de la extracción de hidrocarburos, los dueños de
las tierras podrán beneficiarse porcentualmente de los ingresos que se
obtengan .
La participación de las comunidades se garantizará a través de la
evaluación de impacto social, y la consulta previa, libre e informada a
pueblos y comunidades indígenas conforme a tratados internacionales
vigentes .
Señoras y señores:
Este día constituye un parteaguas, un antes y un después, un cambio del
paradigma energético experimentado en las últimas décadas; un cambio
en la manera en que relacionamos nuestra identidad nacional con la ener-
gía, que se corresponderá ahora con las realidades del siglo xxi, y el en-
torno en el que nos desenvolvemos los mexicanos de esta generación .
Con la Reforma Energética, el presidente de la República, Enrique
Peña Nieto, y el Congreso han ampliado para México las alamedas del
porvenir .
Muchas gracias .
455
1 Reforma Energética: un nuevo modelo en la relación entre la hacienda pública y nuestros hidrocarburos*
2 Luis Videgaray Caso**
Señor presidente de la República, Lic . Enrique Peña Nieto; muy distingui-
dos integrantes del presídium; señoras y señores:
Muy buenos días .
La Reforma Energética es una reforma radical al régimen fiscal del
petróleo, el gas y la electricidad . Es un cambio profundo en la relación
entre nuestra energía y la Hacienda Pública nacional .
A continuación me permitiré resaltar tres aspectos que me parecen
de la mayor importancia en el ámbito fiscal y presupuestario derivado de
la Reforma Energética .
Primero . El fortalecimiento financiero de Pemex y la Comisión Federal
de Electricidad .
Segundo . La renta petrolera y los ingresos del Estado .
Y, finalmente, la creación del Fondo Mexicano del Petróleo para el
Desarrollo y la Estabilidad que administrará nuestra renta petrolera .
Con respecto al primer gran tema, el fortalecimiento financiero de
Pemex y la Comisión Federal de Electricidad, el objetivo es no exagerar,
*Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/
**Secretario de Hacienda y Crédito Público del Gobierno de la República .
456 • Luis Videgaray Caso
es fortalecer a Pemex ante la competencia que tendrá al igual que la Co-
misión Federal de Electricidad para crear un nuevo mercado eléctrico .
Pemex y cfE seguirán siendo empresas 100 por ciento propiedad de
todos los mexicanos y, más aún, se les da la nueva figura de empresa
productiva del Estado, con un nuevo gobierno corporativo y un mandato
de creación de valor .
Petróleos Mexicanos tiene, a partir de la Reforma Energética un nuevo
régimen fiscal, cambio, por cierto, que fue introducido por las y los legis-
ladores en la discusión que tuvo a cabo el Congreso de la Unión .
No se trata de una modificación de forma o de un ajuste marginal, se
trata de un verdadero cambio de paradigma y para muestra de ello basta
con decir que al final de un periodo de transición de cinco años, se obser-
vará una reducción histórica en el monto de derechos que paga Petróleos
Mexicanos, cerca de 90 mil millones de pesos anuales .
Esa disminución en la carga fiscal de Pemex obedece a varios cambios
que aprobó el Congreso de la Unión .
Primero . La tasa que aplica a la utilidad neta se reduce de 71 .5 por
ciento actualmente a 65 por ciento .
Se reconocerán los costos reales de su operación y las pérdidas que
no se hayan podido deducir en un año particular podrán ser reconocidas
en años futuros .
Se simplifica el régimen fiscal . En lugar de pagar nueve derechos,
como actualmente se hace, se pagarán únicamente tres, además del Im-
puesto Sobre la Renta .
De esta forma, se establece que el régimen fiscal que aplique a las
asignaciones de Petróleos Mexicanos será exactamente el mismo que
aplicará a los nuevos contratos en materia de hidrocarburos .
Es necesario resaltar que se prevén cambios también para la Comi-
sión Federal de Electricidad de igual trascendencia .
En primer lugar . Se elimina el aprovechamiento actual que se calcula
de manera atípica como un porcentaje de sus activos y a partir de ahora
Reforma Energética: un nuevo modelo • 457
la Comisión Federal de Electricidad pagará el Impuesto Sobre la Renta,
como cualquier otra empresa .
Qué se espera que hagan Pemex y cfE con los mayores recursos .
En primer lugar . Podrán incrementar su inversión eligiendo las mejo-
res inversiones para el país, de manera que se generen utilidades y con
ello, tanto Pemex como la Comisión Federal de Electricidad, podrán pagar
un dividendo al Gobierno Federal .
La decisión sobre el monto del dividendo buscará dar el mejor uso
posible a las utilidades que generen las empresas y hace que se reinvier-
tan en las mismas o que se destinen a otros fines socialmente deseables .
Cabe destacar que ésta es una discusión que nunca hemos tenido en
el país .
Un segundo cambio fundamental radica en que Pemex y cfE tendrán
plena autonomía para definir a qué destinan sus recursos . Únicamente
deberán de respetar una meta de endeudamiento y un techo para el pago de
remuneraciones de su personal, que serán aprobados por el Congreso
de la Unión .
En otras palabras no necesitarán ya de la aprobación de la Secretaría
de Hacienda para conformar su presupuesto o para cuando requieran
realizar cambios al mismo .
Un tercer cambio para Pemex y Comisión Federal, que propuso y
aprobó el Congreso, es la facultad otorgada al Gobierno Federal para ab-
sorber una parte de su pasivo de jubilaciones y pensiones, liberando re-
cursos adicionales que podrán estar disponibles para la inversión .
Esta asunción de pasivos será posible sólo si las empresas y los traba-
jadores acuerdan, de manera voluntaria y en estricto apego a los derechos
laborales, modificar el régimen pensionario que los aplica .
Ésta, lo hemos dicho y lo repetimos, es una buena idea de las y los
Diputados, que fue avalada por el Senado de la República .
La combinación de las medidas anteriores, una menor carga fiscal,
autonomía presupuestaria y una menor carga pensionaria dejan claro que
458 • Luis Videgaray Caso
Pemex y la Comisión Federal de Electricidad, enfrentarán el nuevo entor-
no de mayor competencia en el sector de energía desde una posición de
fortaleza que les permitirá tener pleno éxito y seguir creando valor para
todos los mexicanos .
El segundo gran tema es la renta petrolera y los ingresos para el Es-
tado mexicano .
Resulta innegable la importancia que estos tienen para la economía
nacional y para las finanzas públicas Federales .
Uno de los retos en términos de las finanzas públicas que actualmen-
te enfrentamos es la declinación de la plataforma de producción de Pe-
mex, pues impacta directamente a los ingresos del Estado .
De ahí, la importancia de la Reforma Energética, porque además de
generar, entre otros beneficios, mayor inversión, más empleos bien remu-
nerados y un suministro confiable y más barato de energía, nos permitirá
retomar el crecimiento en la plataforma de producción .
Ello llevará a un aumento de la renta petrolera para el Estado, debido
a que habrá más participantes en la industria invirtiendo y extrayendo
hidrocarburos .
Con ello estaremos recibiendo la renta asociada a una mayor produc-
ción que de otra forma no se materializaría .
Y segundo . El marco legal que aplicará a los contratos, genera incen-
tivos a los operadores para minimizar costos y para producir de manera
sostenible con lo cual estaremos recibiendo más recursos por cada barril
extraído .
Destaco cuatro características del nuevo modelo fiscal de los contra-
tos para la exploración y extracción de hidrocarburos:
Primero . Se estableció que los contratos se adjudicarán a quien ofrez-
ca el mayor pago al Estado y el mayor compromiso de inversión para ga-
rantizar que siempre se den las mejores condiciones para los mexicanos .
Reforma Energética: un nuevo modelo • 459
Segundo . El Gobierno de la República siempre establecerá los valores
mínimos que serán aceptables para ambas variables de adjudicación para
proteger la renta petrolera .
Tercero . Se incrementó el pago de regalías para garantizar que el Es-
tado reciba un flujo mínimo en todos los proyectos .
Y cuarto, y muy importante, también, el régimen fiscal que aplicará
los contratos incluye componentes que aseguran que será altamente pro-
gresivo .
De esta forma, será el Estado mexicano el que reciba los beneficios
cuando de forma inesperada aumenten los precios de los hidrocarburos
o cuando los yacimientos sean de un tamaño mayor al originalmente
previsto .
Quiero destacar, también, que gracias a las aportaciones del Congreso
de la Unión se fortalecen los ingresos de los estados y municipios, parti-
cularmente, y por primera vez, aquellos donde se produce petróleo y gas .
Por último, el tercer gran tema en materia hacendaria se refiere a la
creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el De-
sarrollo como una institución responsable de la administración de los
ingresos generados por la explotación de petróleo y gas en México .
Este Fondo, que se constituirá como un fideicomiso en el Banco de
México con una mayoría de consejeros independientes, permitirá garan-
tizar que las generaciones presentes y futuras de mexicanos, quienes son
los dueños de la renta petrolera, reciban todos y cada uno de los ingresos
para bien del país .
Nunca, y hay que destacarlo, nunca las finanzas públicas nacionales
han tenido un instrumento de esta envergadura para salvaguardar la
estabilidad macroeconómica y el bienestar de las futuras generaciones .
Los ingresos petroleros ya no se depositarán en la Tesorería de la
Federación sino en el Fondo Mexicano del Petróleo, quien se encargará de
administrar los ingresos de los contratos de asignaciones y transferir los
recursos a sus destinos y usos .
Todo lo anterior de forma transparente para que todos los mexicanos
puedan conocer, de manera directa, cómo se generan y en qué se invier-
ten los recursos petroleros .
En conclusión, hoy podemos afirmar que tenemos muy buenas noti-
cias para el país . La Reforma Energética es un nuevo modelo en la relación
entre la hacienda pública y nuestros hidrocarburos .
Son cambios profundos y trascendentes . Cambios a los que damos la
bienvenida con orgullo y entusiasmo .
Muchas felicidades a quienes han hecho posible esta trascendente
reforma para el bien del país .
Enhorabuena .
Muy buenos días .
461
1 La energética es la reforma que más transforma*2 César Camacho**
Señor presidente de la República; señores representantes e integrantes de
las Cámaras del Congreso de la Unión; señores gobernadores; señores
presidentes y representantes de los partidos políticos .
Señoras y señores:
El 11 de agosto de 2014 será destacado en la cuenta larga de la historia
nacional . Aquella que los antiguos mayas usaban para registrar los grandes
acontecimientos, los que cambian radicalmente el curso de la sociedad .
La trascendencia, el salto cualitativo que estamos dando se va a cali-
brar cabalmente con el paso del tiempo .
Hace poco más de una década, México perdió su ritmo de crecimiento
económico, y en este mundo a contracorriente, quien no avanza, retrocede .
Era preciso romper inercias, liberar ataduras, ponerse en movimiento
para crecer económicamente, había que generar las condiciones propicias
a partir de las imperantes .
Si para otros la presencia de la oposición en el Congreso representaba
un obstáculo, para el priismo que vino de atrás y recuperó la Presidencia,
*Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/
**Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional .
462 • César Camacho
la pluralidad de ideas significó la oportunidad de colaborar y construir
soluciones para contar con un país más competitivo y más próspero .
Decidido a ejercer una presidencia democrática, esto es a escuchar
otras opiniones, fijar posiciones y defenderlas, resuelto a imprimirle efica-
cia al Estado con una buena dosis de audacia sin pretextar las complica-
ciones del gobierno dividido y con esa visión de Estado que ha merecido
la atención mundial, dio pasos firmes hacia adelante el presidente trans-
formador, Enrique Peña Nieto .
Gobernando con principios, disciplina y claridad de propósitos, sin
visión cortoplacista, tomó decisiones con la convicción de que esto es lo
que México necesita .
El mandatario, ha demostrado con valentía que no se detiene por el
cálculo de riesgos, sino que se apresura a crear las oportunidades que le
urgen el país .
En este complejo proceso el Poder Legislativo desempeñó un papel
crucial . Esos políticos bien reconocidos consiguieron la que quizás sea la
reforma de más hondura y alcance desde 1917 .
El proceso de discusión acreditó la enorme vitalidad del Poder Legis-
lativo, demostró la riqueza de la pluralidad y lo fecundo del disenso, puso
de manifiesto la unidad en los argumentos y en la acción política de las
legisladoras y los legisladores de mi partido, subrayadamente David Pen-
chyna, Marco Bernal, integrantes de bancadas unidas como ninguna .
Ellos y muchos otros, encauzaron sus opiniones, incluso las divergentes,
por la vía institucional; no división, sino colaboración respetuosa entre
Poderes que evidencian la madurez de nuestra democracia .
Está claro, la energética es la reforma que más transforma, histórica
por su origen y por su trascendencia, el nuevo marco jurídico reivindica
el que en su momento logró un mexicano que nos pertenece a todos, el
presidente Lázaro Cárdenas, quien permitió a los particulares participar
en la industria petrolera sin comprometer la propiedad de la nación .
La energética es la reforma que más transforma • 463
Es ésta una reforma de vocación social, porque el Estado no sólo man-
tendrá la propiedad de los hidrocarburos, sino que reafirma su rectoría
en áreas estratégicas, asegurando que la riqueza petrolera se traduzca en
bienestar para todos .
Con ella, podremos llegar hasta donde ahora resulta física y figurada-
mente imposible: explotar nuevos combustibles con tecnologías más lim-
pias, haciendo que México recupere su protagonismo en el mercado inter-
nacional, tan competido y sofisticado .
Estos cambios trascedentes garantizan que las empresas mexicanas
cuenten con combustibles suficientes y a precios que les permitan ser
competitivas . Estimaciones conservadoras indican que tenemos en el
subsuelo más de 140 billones de pies cúbicos de gas natural sin explorar
y que no estamos aprovechando . Esto equivale a más del doble de las
reservas totales de gas natural del país .
La Reforma Energética nos permitirá contar con más recursos para
apoyar programas sociales, educación, desarrollo, en beneficio de la po-
blación más desprotegida .
Mayores inversiones significan más empleos e ingresos .
Más producción de gas y de petróleo multiplican los recursos públicos
para carreteras, hospitales, escuelas y viviendas .
Disminuir los costos y precios del gas y de la electricidad significa
aumentar el poder de compra de nuestras familias .
La transparencia será el engrane de la operación del sector energético
en conjunto . Para ello, se establecen mecanismos que impiden decisiones
discrecionales . Serán públicos los recursos que reciba el Estado por los
hidrocarburos que se extraigan, como público será el uso que se les dé .
En resumen .
Se fortalecerá la economía; se modernizará nuestra planta productiva
que será más respetuosa del medio ambiente .
Con esto se consolida nuestra soberanía energética en un clima de
transparencia .
464 • César Camacho
Ahora, vayamos de la potencia al acto . Es momento de pasar de las re-
formas esperanzadoras a las políticas efectivas, de convertir las nuevas
leyes de la nación en resultados para la población
La opción que nos dimos los mexicanos es consistente con nuestros
valores de libertad, democracia, soberanía y justicia social .
Se construyó sobre la firme plataforma de las ideas contemporáneas
más progresistas, aquellas que reconocen que la mejor política contra la
pobreza y la desigualdad es la generación de empleos productivos bien
remunerados, con base en una economía que concilia la necesidad de
crecimiento con el imperativo de mayor igualdad social .
La que postula la necesidad de incrementar y democratizar la produc-
tividad en forma consistente y sostenida como el medio más efectivo para
acelerar la economía y reducir la desigualdad .
Con un Estado fuerte, rector de la economía y promotor de la inver-
sión y una sociedad civil exigente y participativa .
Es por un México más soberano, más competitivo, más justo .
Para ello, con convicción y entusiasmo los priistas legisladores, ayun-
tamientos, gobernadores y su dirigencia, seguiremos siendo comprometi-
dos activistas de la reforma para comunicarla y respaldar su concreción .
Señoras y señores:
Los ideales de un candidato se convirtieron en planteamientos de su par-
tido y objetivos de un programa de Gobierno y, hoy, son logros de esta
generación de mexicanos . La suma de propuestas, el debate apasionado y
la firmeza y sentido de responsabilidad del Gobierno de la República están
permitiéndonos avanzar en la ruta del progreso .
Con las reformas transformadoras, ganó la Patria sin vencer a nadie,
merced a las profundas decisiones tomadas y al ansia de vivir mejor, con
el esfuerzo de todos, mucho más que el rostro estamos cambiándole el
corazón a México .
El legado transformador de Enrique Peña Nieto, es una gran hazaña
y una vital aportación a la República . Y la República no son las leyes y las
instituciones, más bien éstas últimas deben servir a la República que so-
mos todos los mexicanos .
Gracias .
467
1 Reforma Energética: la mayor reforma económica de los últimos 75 años*
2 Gustavo Madero Muñoz**
Señor Lic . Enrique Peña Nieto, presidente de los Estados Unidos Mexica-
nos; Senador Raúl Cervantes, presidente del Senado de la República; Dipu-
tado José González Morfín, presidente de la Cámara de los Diputados .
Lic . Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación; Dr . Luis
Videgaray, secretario de Hacienda; Lic . Pedro Joaquín Coldwell, secreta-
rio de Energía .
Señores presidentes de los partidos políticos; coordinadores parla-
mentarios; gobernadores; representantes de los medios de comunicación;
amigas y amigos:
Hoy, una vez más, celebramos los frutos del consenso y la madurez
política .
Hoy celebramos la capacidad de la mayoría democrática para antepo-
ner el bienestar de México forjando acuerdos, sin renunciar a la propia
identidad de cada fuerza política .
El Pacto por México ha propiciado grandes reformas . Por el Pacto he-
mos vivido uno de los periodos más reformistas de la historia de nuestro
país en materia política, educativa, financiera, laboral, de competencia
*Discurso pronunciado durante la promulgación de las leyes secundarias de la Refor-ma Energética, 11 de agosto de 2014 . Recuperado de la página México . Presidencia de la República . Sala de prensa, Discursos . http://www .presidencia .gob .mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-de-la-reforma-energetica/
**Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional .
468 • Gustavo Madero Muñoz
económica, telecomunicaciones y ahora de energía para que México cuen-
te con mejores bases para alcanzar su potencial de desarrollo económico,
político y social .
Con la Reforma Energética que hoy se promulga se abrirán grandes
posibilidades para México . Posibilidades que habían estado negadas du-
rante décadas .
Es una reforma paradigmática en todo sentido, en su forma y en su
fondo, y abre una nueva etapa para el sector energético en particular, y
para todo nuestro país en lo general .
Esta victoria de México tiene un origen en la iniciativa de Acción Na-
cional . El día de hoy se abre un nuevo capítulo en la historia impregnado
de ideas de apertura, de competencia y de modernidad, y se cierra otro
basado en la defensa de monopolios y de estatismo .
Con estas ideas que abrazamos se transformará de fondo todo el sec-
tor energético para poder competir mundialmente, mejorar la calidad y el
precio de los productos y servicios, y para detonar la inversión y la crea-
ción de empleos que tanto necesitamos en nuestro país .
Esto se logró y se pudo con ello asegurar la soberanía nacional sobre
la propiedad de los hidrocarburos; abrir el sector a la inversión privada
bajo modelos que maximizan la renta petrolera; modernizar y fortalecer
a Pemex y a la Comisión Federal de Electricidad como empresas produc-
tivas del Estado con plena autonomía; crear un mercado energético com-
petitivo y eficiente, y definir órganos reguladores más fuertes y más
transparentes .
Éstas son las herramientas que nuestro país requería desde hace años
para que el mercado energético y sus beneficios sean de todos y para to-
dos los mexicanos . Sin embargo, hay que reconocer que la población en
general requiere más información sobre los cambios y sobre cómo influi-
rán en la vida de cada uno para combatir así temores infundados .
Debemos reconocer que aún hay escepticismo y desconfianza por
parte de algunos sectores de la población . Hay trabajadores preocupados
Reforma Energética: la mayor reforma económica • 469
por su permanencia y jubilados preocupados por sus prestaciones y la
atención de sus padecimientos .
Debemos reconocer, también, que hay un déficit de credibilidad en la
autoridad .
Por todo esto, es necesario un esfuerzo de comunicación y de infor-
mación amplia para atender estas inquietudes, pero sobre todo es impe-
rativo que la reforma se instrumente y aplique de manera rápida y eficaz
para que sus beneficios se obtengan de la mejor manera, lo antes posible,
y sirvan a toda la población que lo demanda desde hace mucho tiempo .
Quiero hacer un reconocimiento especial a los Diputados y Senadores
de todos los partidos que trabajaron en esta reforma y que la hicieron
posible .
Aprovecho también, para reconocer a los legisladores de mi partido
por su unidad, su compromiso y por su intensa labor . En especial, a Rubén
Camarillo, Juan Bueno Torio, Erick Marte, Jorge Luis Lavalle, Francisco
Javier García Cabeza de Vaca y Salvador Vega, quienes participaron desde
el principio en la coordinación de los trabajos técnico-legislativo .
Felicidades a todos ustedes .
Ésta es la mayor reforma económica de los últimos 75 años . Y es un
logro conjunto de muchas voluntades y de fuerzas políticas y actores, de
muchas capacidades individuales e institucionales para lograrlos . Y ésta
es la fórmula correcta para lograr estas hazañas .
Hemos logrado mayorías democráticas que redefinirán la estructura
y el funcionamiento de importantes áreas de nuestra economía, de nues-
tra sociedad y de nuestro sistema político . Pero es importante subrayar,
también, que aún quedarán pendientes compromisos acordados en el
Pacto por México, que deberán ser atendidos y no contentarnos con lo
logrado hasta hoy por importante que nos parezca .
Temas como la Iniciativa Anticorrupción, la deuda de los estados, el
campo, y los programas de desarrollo e inclusión social son algunos de
los que sobresalen como asignaturas pendientes .
470 • Gustavo Madero Muñoz
En el marco del Pacto, el Pan impulsó con determinación esta Reforma
Energética y las demás reformas estructurales que permitirán que Méxi-
co alcance un mayor potencial de crecimiento .
Lo ha hecho de manera decidida, sin rubores, empachos ni titubeos,
colocando siempre el interés de México por encima de todo . El Pan segui-
rá actuando así, porque la búsqueda incesante del bien común es un
propósito para nosotros irrenunciable .
Ese objetivo superior nos coloca también, en el compromiso de aten-
der la agenda de la desigualdad y la inclusión social .
Con esta reforma, sin duda, se sientan las bases para un crecimiento
más robusto y sostenido, pero no sólo debemos hacer todo lo necesario
para crecer, hagamos también todo lo posible para compartir más iguali-
tariamente la riqueza que podremos generar .
Dentro de una de las grandes reformas aprobadas, hay una nueva
forma de democracia directa en México, la consulta popular . Por eso, más
que una reforma para intentar derogar los cambios en materia Energética
como plantean otras fuerzas políticas, el Pan propondrá una consulta
propositiva y constructiva para promover un nuevo pacto, un pacto entre
la población y sus gobernantes; un pacto democráticamente acordado
para que la ciudadanía con su voto directo imponga a sus representantes
el mandato de concentrar su atención en la búsqueda de una mayor igual-
dad y justicia social .
Si hemos podido hacer grandes reformas en materia laboral, educati-
va, financiera, de competencia económica, telecomunicaciones y de ener-
gía, pues también hagamos lo necesario para mejorar el salario mínimo
que todos aceptamos, que no cumple sus objetivos constitucionales .
Que no nos digan que si hemos podido reformar tan profundamente
la Constitución, no podremos hacerla cumplir en uno de sus propósitos
más elementales y justos: asegurar que el salario de los trabajadores al-
cance para sus familias que tengan un mínimo de bienestar, sin populis-
mos, ni ocurrencias, sino con una visión de Estado comprometida con una
economía de mercado y responsabilidad social .
No hagamos de este momento un himno a la complacencia, sino una
verdadera convocatoria a la productividad y al crecimiento y al desarrollo
con inclusión social .
En la actual correlación de fuerzas de nuestro país es importante re-
conocer que esta Reforma Energética y todas las reformas aprobadas en
este ciclo reformador, no se podían haber logrado con una sola fuerza
política .
Es necesario todavía la suma, la construcción de mayorías democrá-
ticas mediante el diálogo, la negociación y la interlocución confiable . El
Pan quiere seguir siendo una fuerza modernizadora y democratizadora de
México para erradicar monopolios, tanto públicos como privados, para
impulsar la transparencia y el desarrollo . En suma, para construir un
México dinámico y próspero que le ofrezca igualdad de oportunidades a
todos los mexicanos .
Una vez más no cedimos ante presiones y discursos anacrónicos . Una
vez más antepusimos el bien común y no titubeamos al cumplir la palabra
dada, y hacer lo que debíamos de hacer .
Seguiremos consensando en favor de los mexicanos, y seguiremos
consensando en favor de la democratización y modernización de México,
pero, también, exigimos este nivel de compromiso a todas las fuerzas
políticas .
Los logros son importantes pero aún falta mucho camino por recorrer .
Estoy convencido de que por esta ruta, unidos, podremos lograrlo .
Felicidades a todos los mexicanos .
Celebremos juntos los frutos de estos grandes consensos de México .
Muchas gracias .
473
El debate energético: siete cuestionamientos y siete respuestas
1 Adrián Gallardo*
una buena iniciativa Dio lugar a una Mejor legislación
El proceso de discusión y aprobación de la Reforma Constitucional y de la
legislación secundaria en materia Energética estuvo marcado por un in-
tenso debate . El Senado de la República y la H . Cámara de Diputados
abrieron múltiples espacios para el análisis, discusión y formulación de
propuestas, en los que participaron todo tipo de actores .
Los propios legisladores de diferentes partidos políticos formularon
aportaciones documentadas que, sin duda, enriquecieron el debate, con-
virtiendo con ello lo que era una buena iniciativa del Ejecutivo Federal, en
una mejor legislación . Gracias a ello, se logró —por ejemplo— un modelo
con mayor flexibilidad en la participación del sector privado en el sector
energético, se acotaron riesgos, se fortalecieron los esquemas de transpa-
rencia, se mejoró la propuesta del nuevo régimen fiscal para los hidrocar-
buros y se protegieron de mejor manera los derechos de propiedad, con
la figura de ocupación temporal, entre otros beneficios . Sin embargo, en
el marco del debate en torno a esta trascendente reforma, también surgie-
ron voces que buscaron descalificar la reforma .
*Presidente de la Fundación Colosio, A .C .
474 • Adrián Gallardo
bienveniDa la PluraliDaD
La pluralidad es parte fundamental de la democracia y por ello el plantea-
miento de quienes se opusieron a la Reforma Energética no debe ser des-
acredito, lo importante es combatir ideas y no personas; pero para enri-
quecer la calidad de la vida democrática también es fundamental promover
el debate informado, sustentado en hechos y argumentos, y no sólo en
adjetivos . Idealmente, el debate sobre los asuntos de la nación debe estar
motivado por el interés público y no por intereses particulares o de grupo .
Con la convicción de que en la democracia lo natural es confrontar
proyectos y contrastar ideas, y tomando en cuenta la relevancia nacional
del debate energético que se suscitó en torno a esta reforma, en este en-
sayo se recuperan algunos de los principales cuestionamientos que se
formularon sobre la citada reforma, a fin de contrastarlos con el punto
de vista de quienes, desde diversos ámbitos, respaldamos la aprobación de
la misma .
siete cuestionaMientos y siete resPuestas
Primero: ¿Van a entregar el petróleo a los extranjeros, el gobierno contará con
menos ingresos y para llenar ese faltante de Pemex van a subir los impuestos?
La Reforma Energética aprobada por el Poder Constituyente Perma-
nente mantiene el petróleo y gas como propiedad de la nación . Es falso
que éstos se vayan a entregar a los particulares . Compartir inversiones y
riesgos para explotar hidrocarburos es distinto a compartir la propiedad .
Lo que pone en riesgo las finanzas del Estado mexicano no es la re-
forma, sino la falta de reforma . Si esto es válido con precios altos del pe-
tróleo, lo es más con precios a la baja . Por cada cuatro barriles de petróleo
que Pemex producía hace 10 años, en 2014 sólo se producen tres . Sin re-
forma, la producción se reduciría aún más . Si México produce menos
petróleo, el gobierno recibe menos ingresos . Por ello, no es la reforma,
El debate energético: siete cuestionamientos y siete respuestas • 475
sino la falta de reforma lo que podía generar una caída en los ingresos
públicos .
Con reformas similares, otros países han logrado producir más petró-
leo y, consecuentemente, recibir más ingresos públicos, aún con tasas de
impuestos más bajas que la que pagaba Pemex antes de la reforma . Con
la Reforma Energética, Pemex también incrementará su capacidad para
explorar y producir petróleo y gas, con lo cual el país se beneficiará con
más recursos y más energía para impulsar el desarrollo de México .
Segundo: ¿Para qué abrir el petróleo a la participación de particulares? Bastaba
con cambiar el régimen fiscal de Pemex para que éste pueda reinvertir más e
incrementar su producción.
Por cada peso que Pemex invirtió en 2004, en 2014 invirtió casi el
triple y sin embargo la producción se ha reducido en un 25 por ciento .
¿Cómo es esto posible? En el pasado, México se benefició de la explotación
del llamado “petróleo fácil”, petróleo de yacimientos ubicados a pocos
metros de la superficie de la tierra o del agua, también llamados yacimien-
tos convencionales . Extraer petróleo de aguas someras es mucho más
barato (cuesta entre 6 y 15 dólares por barril) que extraerlo de aguas
profundas o ultra-profundas, a más de 1,500 metros de la superficie don-
de el costo por barril se eleva a entre 25 y 40 dólares .
En México y en el mundo, la era del petróleo fácil se acabó . Los gran-
des yacimientos que México puede explotar en el futuro están en yaci-
mientos no convencionales, como son aguas profundas y ultra-profundas .
Pemex lo hace muy bien en la extracción de petróleo de yacimientos
convencionales, pero no cuenta con experiencia, ni con tecnología para
explotar petróleo en yacimientos no convencionales . Además, la probabi-
lidad de éxito en aguas profundas y ultra-profundas puede ser de entre
20 y 50 por ciento; es decir, existen altos riesgos de que las grandes inver-
siones que se realicen no sean rentables, a menos de que se diversifique
dicho riesgo .
476 • Adrián Gallardo
En el antiguo esquema, Pemex absorbía el 100 por ciento de los ries-
gos . Con un marco legal moderno y flexible, Pemex podrá compartir riesgos
con el sector privado . Por eso, además de reformar el régimen fiscal de
Pemex, la Reforma Energética atraerá mayor inversión, mejorará la tecno-
logía y abrirá la posibilidad de que Pemex pueda compartir riesgos . La
industria de los hidrocarburos enfrenta riesgos geológicos, ambientales y
de mercado que, en el caso de yacimientos no convencionales, son aún
mayores .
La disyuntiva era invertir más con deuda y asumiendo todos los ries-
gos, o invertir más con participación de particulares y diversificando
riesgos, como hoy lo hacen las empresas públicas petroleras más exitosas
en el mundo .
Dependiendo de la evolución de los precios, el cambio al régimen fis-
cal de Pemex elevará la capacidad de inversión de Pemex de poco más de
20 mil millones de dólares (mdd) a cerca de 40 mil mdd, pero lo que se
requiere es una inversión anual de más de 60 mil mdd . Por eso, no era
suficiente con reducir la tasa de impuestos a Pemex . Es necesaria mucho
más inversión y diversificar los riesgos .
Tercero: ¿Era necesaria una Reforma Constitucional para modernizar el sector
energético?
La realidad es que la Reforma Energética del 2008 no dio los resulta-
dos esperados y, por tanto, la producción de petróleo y gas no aumentó,
porque no permitió que Pemex pudiera diversificar y compartir riesgos
con el sector privado .
Si queremos explorar y producir el petróleo de aguas profundas y
ultra-profundas, sin obligar a Pemex a tomar todos los riesgos, era nece-
sario contar con un marco legal moderno y flexible que otorgara certi-
dumbre a Pemex y a los inversionistas y para ello fue necesario modificar
la Constitución .
El debate energético: siete cuestionamientos y siete respuestas • 477
La reforma a nuestra Constitución es para poder construir un sector
energético que nos permita generar más riqueza de la que hoy generamos
y crear más empleos tanto en el sector energético como en todas las de-
más actividades productivas . La reforma es para poder extraer hidrocar-
buros que hoy en día están en el subsuelo y que, sin reforma, eran inal-
canzables por su alto costo y su alto riesgo .
Cuarto: ¿La Reforma Energética privatiza a Pemex?
Con esta reforma no se vende un solo tornillo de Pemex . Pemex no se
vende, ni se privatiza, se transforma en empresa productiva del Estado
para fortalecer a México . La Reforma Energética aprobada no consiste en
transferir activos de Pemex (para explorar y explotar petróleo) a los par-
ticulares . Consiste en generar un nuevo marco legal que permite una
relación más ventajosa para México con los inversionistas del sector pri-
vado, al igual que lo están haciendo otros países que están aprovechando
inversiones privadas, manteniendo y fortaleciendo a su empresa petrolera
pública .
Quinto: ¿Van a expropiar los predios de los ejidatarios y pequeños propietarios
para beneficiar a las empresas extranjeras? ¿Por qué hay quienes afirman que
la Reforma Energética será un gran despojo?
La Reforma Energética garantiza el respeto a los derechos de propie-
dad de ejidatarios y pequeños propietarios . No habrá despojo de predios,
sino reparto de beneficios . La figura legal que permitirá extraer hidrocar-
buros del subsuelo en predios de particulares, no es la de la expropiación,
sino la de ocupación temporal de predios .
Una expropiación da lugar a un traslado del dominio de la tierra de
particulares al Estado, por causa de utilidad pública . En contraste, me-
diante la figura de ocupación temporal, el dueño de un predio mantiene al
100 por ciento la propiedad de la misma, y establece, de común acuerdo
478 • Adrián Gallardo
con la empresa inversionista, los términos mediante los que se ocuparán
temporalmente los predios susceptibles de explotación de hidrocarburos .
La ocupación temporal está diseñada principalmente para la extrac-
ción de gas del subsuelo . Este tipo de proyectos tienen un periodo de ex-
plotación relativamente corto, generalmente de dos a cinco años, por lo
que no se requiere de una expropiación, sino de una ocupación temporal
del predio respectivo .
La legislación secundaria aprobada en la materia estable un marco
jurídico que favorece el acuerdo entre los dueños del predio y las empresas
inversionistas, reconociendo la obligación de las empresas de asumir los
costos que para el propietario represente dejar de utilizar su predio tem-
poralmente . Además, la Ley establece la obligación de las empresas inver-
sionistas para compartir con los propietarios de los predios entre un 0 .5 y
un 2 por ciento de la utilidad que se derive de la explotación de petróleo y
de entre un 0 .5 y un 3 por ciento de la utilidad de la extracción de gas .
Sexto: ¿La corrupción y los excesos sindicales generaron los pasivos laborales
de Pemex y con la Reforma Energética van a crear un Pemexproa para pasarnos
la factura a los contribuyentes?
Con Reforma Energética o sin reforma, Pemex enfrenta un serio pro-
blema en su sistema de pensiones . Sin bien cualquier irregularidad debe
sancionarse, la razón principal de dicha presión financiera no es la co-
rrupción, sino el drástico cambio en el perfil demográfico, lo que ha afec-
tado a los sistemas de pensiones en el mundo .
Hace 50 años, cuando se modificó de fondo, por última vez, el sistema
de pensiones de Pemex, la esperanza de vida en México era de 60 años .
En consecuencia, la edad de retiro de 55 años de edad o bien el derecho
a una pensión después de 25 años de servicio significaba que, en prome-
dio, el sistema pagaba pensiones durante periodos de alrededor de cinco
años . Al incrementarse la esperanza de vida de los mexicanos a 77 años,
el sistema tiene que soportar el pago de pensión, por trabajador, por pe-
El debate energético: siete cuestionamientos y siete respuestas • 479
riodos de entre 20 y 30 años . Naturalmente, no hay sistema de pensiones
que pueda enfrentar una carga financiera de esas proporciones, sin ajus-
tarse a la nueva realidad .
Por esa razón, en el pasado se modificaron los sistemas de pensiones
del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) y del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (isstE) . En la misma
línea, la Cámara de Diputados modificó la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria para que el gobierno enfrente, de manera
complementaria, el pasivo laboral de Pemex y de la cfE bajo tres condicio-
nantes: 1) someter los fondos de pensiones y jubilaciones de estas empre-
sas a la fiscalización de la Auditoria Superior de la Federación; 2) homolo-
gar los parámetros para determinar las pensiones y jubilaciones con los
del issstE, lo que significa elevar la edad de retiro; y 3) modificar los
contratos colectivos de trabajo para financiar las pensiones de los traba-
jadores de nuevo ingreso con base en cuentas individuales .
El esquema aprobado no equivale a la creación de un Pemexproa sino
a la decisión responsable de aprovechar la Reforma Energética para acor-
dar una reforma integral al sistema de pensiones de Pemex y cfE que
permita reducir el impacto fiscal, frente al costo que el gobierno tendría
que asumir de no hacer nada . La legislación aprobada por los diputados
y senadores implicaría que el gobierno absorba un monto equivalente al
ahorro generado por el nuevo sistema, que se estima entre un 25 y 30 por
ciento de los pasivos laborales .
Un ejemplo concreto confirma la magnitud de los beneficios . El cam-
bio en el sistema de pensiones del issstE de 2007 significó reducir sus
pasivos laborales contingentes en 28 por ciento .
Con esta referencia, el ahorro fiscal de largo plazo de la reforma pen-
sionaria de Pemex y cfE, cuyos pasivos laborales equivalen a alrededor
de 13 puntos del Pib, podría oscilar entre tres y cuatro puntos del Pib, el
triple de lo que aportará en 2014 la Reforma Hacendaria .
480 • Adrián Gallardo
El tratamiento aprobado para los pasivos laborales no significa un
incremento de la deuda pública de México porque, al ser Pemex y cfE
empresas 100 por ciento públicas, dichos pasivos ya son parte de las obli-
gaciones financieras del Estado mexicano .
En el nuevo contexto competitivo del sector energético, Pemex requie-
re competir sin cargar con pasivos laborales excesivos . Así, los recursos
que se liberarán gracias al nuevo régimen fiscal de Pemex podrán desti-
narse principalmente a inversión productiva . Con un nuevo sistema de
pensiones viable y moderno, Pemex podrá competir, modernizarse y cre-
cer; los trabajadores tendrán la certeza de que contarán con su pensión,
respetándose los derechos adquiridos; y el gobierno absorberá sólo una
parte y no el total de los pasivos laborales . Ganan Pemex y cfE . Ganan los
trabajadores . Gana México .
Séptimo: ¿El nuevo régimen fiscal de Pemex reducirá los recursos federales
para estados y municipios?
El nuevo régimen fiscal de Pemex significará una reducción gradual
en la tasa de impuestos que paga dicha empresa pública de 70 por ciento
a un 65 por ciento, lo que permitirá, entre otras cosas, incrementar el
margen de recursos que Pemex podrá destinar a inversión productiva .
Esta medida ha generado una legítima preocupación en el sentido de que
una menor tasa impositiva pudieran derivar en menos recursos del pre-
supuesto federal para educación, salud, estados y municipios, entre otros
rubros . La realidad es que no ocurrirá así, por dos razones: 1) la transición
hacia el nuevo régimen fiscal de Pemex no ocurrirá de la noche a la ma-
ñana, sino en un periodo de cinco años; y 2) al abrir el sector energético
a la participación privada, se canalizarán cuantiosas inversiones a la
producción de hidrocarburos, lo que dará lugar a un mercado energético
mayor al que hoy tenemos, el cual aportará recursos fiscales adicionales
por conceptos de impuestos, regalías y dividendos .
Como resultado de lo anterior, aunque la tasa global de impuestos
será menor, el valor total de la producción de hidrocarburos será mayor,
con lo que la recaudación petrolera, medida en pesos, en lugar de dismi-
nuir, podrá crecer . En otras palabras, habrá una “rebanada” menor, de un
“pastel” mucho más grande . Por supuesto, la variable de precios es tam-
bién un factor determinante en el tamaño del “pastel” .
En particular, gracias al nuevo régimen fiscal de Pemex, los estados y
municipios del país recibirán mayores recursos de la Federación a partir
de 2015, que los que recibirían bajo el antiguo modelo .
En un debate constructivo no cabe calificar o descalificar las propues-
tas en función del color político que las promueve, sino en función del
peso de los argumentos . Por ello, por encima de posiciones generalizadas
de “todo o nada”, debe reivindicarse el valor de la confrontación de ideas
en un marco de diálogo político respetuoso y de construcción de acuerdos .
En la democracia las mayorías deciden y en el caso de la Reforma
Energética se contó con mayorías calificadas en el Congreso de la Unión,
tanto en la aprobación de la Reforma Constitucional, como de la legisla-
ción secundaria respectiva . Ello, sin embargo, no debe dar lugar a ignorar
las preocupaciones de las minorías y de los especialistas, cuando éstas se
formulan de buena fe y con altura de miras .
Hacia adelante, el mayor reto es la implementación eficaz de esta re-
forma, y en ello, es necesario mantener el rumbo sin perder la actitud
abierta a todas las expresiones . Es fundamental que la Reforma Energéti-
ca convierta las oportunidades en beneficios concretos para todos los
mexicanos y para lograrlo -hay que insistir- es indispensable fortalecer el
Estado de derecho y combatir la desigualdad social y regional . Está en
juego el futuro de la nación .
Anexo
485
Compromisos del Pacto por México en materia Energética
realizar una reforMa energética Que sea Motor De inversión y Desarrollo
Se impulsará una Reforma Energética que convierta a ese sector en uno
de los más poderosos motores del crecimiento económico a través de la
atracción de inversión, el desarrollo tecnológico y la formación de cadenas
de valor .
En el área de petróleo y gas se realizarán las siguientes acciones:
coMProMiso 54: los hiDrocarburos seguirán sienDo ProPieDaD De la nación
Se mantendrá en manos de la nación, a través del Estado, la propiedad y
el control de los hidrocarburos y la propiedad de Pemex como empresa
pública . En todos los casos, la nación recibirá la totalidad de la producción
de hidrocarburos .
coMProMiso 55: PeMex coMo eMPresa Pública De carácter ProDuctivo
Se realizarán las reformas necesarias, tanto en el ámbito de la regulación
de entidades paraestatales, como en el del sector energético y fiscal para
486 • Anexo
transformar a Pemex en una empresa pública de carácter productivo, que
se conserve como propiedad del Estado pero que tenga la capacidad de
competir en la industria hasta convertirse en una empresa de clase mun-
dial . Para ello, será necesario dotarla de las reglas de gobierno corporati-
vo y de transparencia que se exigirían a una empresa productiva de su
importancia .
coMProMiso 56: MultiPlicar la exPloración y ProDucción De hiDrocarburos
Se ampliará la capacidad de ejecución de la industria de exploración y
producción de hidrocarburos mediante una Reforma Energética para
maximizar la renta petrolera para el Estado mexicano .
coMProMiso 57: coMPetencia en los Procesos De refinación, PetroQuíMica y transPorte De hiDrocarburos
Se realizarán las reformas necesarias para crear un entorno de compe-
tencia en los procesos económicos de refinación, petroquímica y trans-
porte de hidrocarburos, sin privatizar las instalaciones de Pemex .
coMProMiso 58: fortalecer a la coMisión nacional De hiDrocarburos
Se reformarán las leyes reglamentarias para ampliar las facultades y for-
talecer al Órgano Regulador, es decir, a la Comisión Nacional de Hidro-
carburos, e incluir obligaciones que permitan someter a Pemex a las exi-
gencias de eficiencia y transparencia que enfrentan las empresas
petroleras del mundo .
coMProMiso 59: PeMex coMo ProMotor De una caDena De ProveeDores nacionales
Se convertirá a Pemex en el motor de promoción de una cadena de pro-
veedores nacionales y se reforzará su papel en la producción nacional de
fertilizantes .
coMProMiso 60: PeMex coMo eje De la lucha contra el caMbio cliMático
Se hará de Pemex uno de los ejes centrales en la lucha contra el cambio
climático, aplicando una estrategia que desarrolle energías renovables y
ahorre energía .
Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar se terminó en la Ciudad de México en el año 2014.
La edición impresa sobre papel de fabricación ecológica con bulk a 80 gramos, consta de
3,000 ejemplares y estuvo al cuidado de la oficina litotipográfica de
la casa editora.
ISBN 978-607-401-920-9 volumEn 1 ISBN 978-607-401-919-3 obra comPlEta
Motor de crecimiento económico y bienestar
PresentaciónCésar Camacho
CoordinadoresAdrián Gallardo • Luz María de la Mora
Ricardo Anaya CortésFrancisco Barnés de CastroVerónica BazLeonardo BeltránMarco Antonio BernalOla Borten MoeCuauhtémoc Cárdenas Raúl CervantesJorge A. Chávez PresaPedro Ángel Contreras
Pedro Joaquín ColdwellLuis de la CalleJosé Luis Fernández ZayasAldo Flores QuirogaMichelle FossAdrián GallardoMiriam Grunstein DickterPatricio López AraujoEmilio LozoyaGustavo Madero Muñoz
Enrique Ochoa RezaRoberto Ortega LomelínJuan PardinasDavid PenchynaJesús Reyes HerolesLuis Serra BarragánEgidio Torre CantúJavier Treviño CantúMaria van der HoevenLuis Videgaray Caso
Reforma EnergéticaReforma Energética
Colección de Análisis y Debatede las Reformas del Pacto por México
Para el Partido Revolucionario Institucional es un honor presentar la Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México, editada por la Fundación Colosio, A.C. con la colaboración del Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa.
Esta colección de cinco volúmenes recoge, de manera plural e incluyente, la visión de actores políticos, especialistas, académicos, servidores públicos y legisladores, en torno a las reformas transformadoras impulsadas por el presidente Enrique Peña Nieto y por las principales fuerzas políticas del país, concretadas entre 2012 y 2014, gracias a un proceso inédito de diálogo y acuerdos.
El propósito central de esta colección es dejar un testimonio sobre los principales temas de debate y las posiciones de los diferentes actores políticos en relación con dichas reformas. Adicionalmente, con esta obra nos proponemos difundir por qué era necesaria cada reforma, en qué consiste y qué retos y oportunidades genera para México.
En el presente volumen, Reforma Energética: motor de crecimiento económico y bienestar, se analiza la necesidad de la reforma, su contenido, alcances y perspectivas. También se examina el contexto energético nacional e internacional; se abordan los procesos de transformación energética de otros países; se revisa el potencial de la reforma como fuente de desarrollo económico e inclusión social; y se plantean los retos de las nuevas empresas productivas del Estado, los órganos reguladores, la transparencia y rendición de cuentas, el desarrollo tecnológico, la generación de energías renovables, el desarrollo de proveeduría nacional, la formación de cadenas globales de valor y el desarrollo regional.
1Volumen 1
Colección de Análisis y Debate de las Reformas del Pacto por México
Reforma Energética