Vatten på holländskt vis– en studie av VA-verksamheten i Nederländerna

Anna Thomasson

VA

-Forsk rap

po

rt Nr 2005-01

VA-Forsk

VA-Forsk

Författaren är ensam ansvarig för rapportens innehåll, varför detta ej kan åberopas såsom representerande Svenskt Vattens ståndpunkt.

VA-Forsk är kommunernas eget FoU-program om kommunal VA-teknik. Programmet finansieras i sinhelhet av kommunerna, vilket är unikt på så sätt att statliga medel tidigare alltid använts för denna typ av verksamhet. FoU-avgiften är för närvarande 1,05 kronor per kommuninnevånare och år. Avgiften är obligatorisk. Nästan alla kommuner är med i programmet, vilket innebär att budgeten årligen omfattar drygt åtta miljoner kronor.

VA-Forsk initierades gemensamt av Svenska Kommunförbundet och Svenskt Vatten. Verksamheten påbörjades år 1990. Programmet lägger tonvikten på tillämpad forskning och utveckling inom det kommunala VA-området. Projekt bedrivs inom hela det VA-tekniska fältet under huvudrubrikerna:

DricksvattenLedningsnätAvloppsvattenreningEkonomi och organisationUtbildning och information

VA-Forsk styrs av en kommitté, som utses av styrelsen för Svenskt Vatten AB. För närvarande har kommittén följande sammansättning:

Anders Lago, ordförande SödertäljeOlof Bergstedt Göteborgs VA-verkRoger Bergström Svenskt Vatten ABDaniel Hellström Stockholm Vatten ABStefan Marklund LuleåMikael Medelberg Roslagsvatten ABAnders Moritz LinköpingPeter Stahre VA-verket MalmöJan Söderström Sv KommunförbundetGöran Tägtström BorlängeAgneta Åkerberg Falkenberg

Steinar Nybruket, adjungerad NORVAR, NorgeThomas Hellström, sekreterare Svenskt Vatten AB

VA-ForskSvenskt Vatten ABBox 47607117 94 StockholmTfn 08-506 002 00Fax 08-506 002 10svensktvatten@svensktvatten.sewww.svensktvatten.se

Svenskt Vatten AB är servicebolag till föreningen Svenskt Vatten.

Grafisk formgivning: Victoria Björk, Svenskt Vatten

Rapportens titel: Vatten på holländskt vis – en studie av VA-verksamheten i Nederländerna

Title of the report: Water, the Dutch way

Rapportens beteckningNr i VA-Forsk-serien: 2005-01

Författare: Anna Thomasson, Institutet för ekonomisk forskning, Lunds Universitet

VA-Forsk-projektnr: 23-130

Projektets namn: Sustainable Urban Water Management

Projektets finansiering: VA-Forsk, MISTRA, Gatu- och fastighetssektionen inom Svenska kommun-förbundet samt RVF

Rapportens omfattningSidantal: 19Format: A4

Sökord: Vatten, avlopp, Nederländerna, internationella erfarenheter, uthållighet

Keywords: Water, sewerage, The Netherlands, international experiences, sustainability

Sammandrag: Syftet med denna rapport är att beskriva hur VA-verksamheten är uppbyggd och organiserad i Nederländerna och vilka drivkrafterna bakom är.

Abstract: This report aims at describing the organization of the Dutch water and sewerage system and the forces driving the development.

Målgrupper: Verksamma inom VA-sektorn samt ledande tjänstemän och politiker i kom-muner

Omslagsbild: Nederländernas flagga

Rapporten beställs från: Finns att hämta hem som pdf-fil från Svenskt Vattens hemsida www.svensktvatten.se

Utgivningsår: 2005

Utgivare: Svenskt Vatten AB © Svenskt Vatten AB

VA-Forsk Bibliografiska uppgifter för nr 2005-01

3

Förord

Vid Institutet för ekonomisk forskning (Ekonomihögskolan vid Lunds universitet) bedrivs sedan början av 1990-talet ett antal forskningsprojekt inriktade mot organisering, styrning och finansiering av lokal infrastruktur. Forskningsmiljön initierades i samarbete med Gatu- och fastighetssektionen inom Svenska kommun-förbundet, VA-Forsk inom Svenskt Vatten, MOVIUM samt BFR. Under senare år har även Renhållningsverksföreningen varit en finansiär.

De senaste åren har forskarna inom miljön på olika sätt strävat efter att bygga upp ett nationellt och internationellt kontaktnät. En del i denna ambition är att i mån av tid och ömsesidigt intresse stödja eller delta i FoU-projekt med andra universitet/högskolor och/eller vetenskapliga discipliner. Förhoppningen med denna form av engagemang är att uppnå positiva korsbefruktningar mellan olika teoretiska perspektiv. Föreliggande rapport är ett resultat av denna ambition.

Under 2003 genomfördes det ett projekt på uppdrag av det MISTRA finansierade forskningsprogrammet ”Sustainable Urban Water Management” vid Chalmers tekniska högskola. Projektet syftade till att beskriva fem länders VA-verksamhet och dess organisation. Denna rapport är en del av resultatet av detta projekt och författades som ett komplement till en större rapport som mer utförligt analyserar olika länders VA-verksamhet. Syftet med denna rapport är att beskriva hur VA-verksamheten är uppbyggd och organiserad i Nederländerna som är ett av de länder som studerades i samband med detta projekt.

Ekonomie magister Anna Thomasson har haft huvudansvaret för insamlingen av studiens empiriska material men har i samband med insamlingen av materialet till denna rapport även haft hjälp av Ek dr Hans Knutsson. Ek dr Ulf Ramberg och Ek dr Ola Mattisson har även de hjälpt till vid sammanställningen av denna rapport.

4

5

Innehåll

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1 Nederländerna ett land med specifika förutsättningar för VA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91.1 Rapportens syfte och upplägg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

2 Systemets framväxt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

3 Dagens struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103.1 Aktörer och ansvarsfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103.1.1 Vattenbolag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113.1.2 District Waterboards och kommunerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113.1.3 Avgiftssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123.1.4 Brukarinflytande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

4 Erfarenheter från en stor och en liten kommun . . . . . . . . . 134.1 Rotterdam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134.1.1 Kommunens organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134.1.2 Avgiftssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134.1.3 Framtida hot och möjligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144.2 Helmond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144.2.1 Kommunens organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144.2.2 Avgiftssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144.2.3 Framtida hot och möjligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

5 Aktuella frågor för VA-sektorn i Nederländerna . . . . . . . . 155.1 Brist på dricksvatten ett framtida problem . . . . . . . . . . . . . .155.2 Finansiering av framtida investeringar . . . . . . . . . . . . . . . . . .155.3 Benchmarking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155.4 Färre aktörer inom systemet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165.5 Ny lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

6 Strategiska frågor för VA-sektorn i Nederländerna . . . . . . 16

Referenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Intervjuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

6

7

Syftet med rapporten är att ge en beskrivning av det nederländska VA-systemet och peka på hur förutsättningarna för VA-verksamheten i Nederländerna påverkat och påverkar hur verksamheten organiseras. Studien är en del av resultatet av ett större projekt, som under 2003 genomfördes på uppdrag av forskningsprogrammet ”Sustainable Urban Water Management”, finansierat av MISTRA. Projektets inriktning var uthålliga VA-system och hur utformningen av vatten- avloppssystem inverkar på förmågan till uthållighet. Tanken bakom var att studera hur olika organisatoriska lösningar växt fram i olika lokala sammanhang. Studien omfattar fem olika länders VA-system, varav Nederländerna var ett av dem.

VA-sektorn i Europa håller på att förändras och en av de kanske främsta drivkrafterna bakom detta är det nya EG-direktivet för vatten. Med tanke på de förändringar som inom kort kommer att ske inom VA-sektorn i Europa när det nya EG-direktivet implementeras i medlemsländerna kan det vara intressant att närmre studera de lösningar som genomförts i andra europeiska länder. Nederländernas situation är speciell, eftersom landets historia har präglats av kampen mot vatten och hot om översvämning. Den geografiska situationen har präglat Nederländernas VA-historia och även organisationen av deras vatten och avloppssystem.

Rapporten inleds med en beskrivning av de specifika förutsättningarna för VA som finns i Nederländerna. Därefter följer en redogörelse av hur nuvarande system växt fram och hur det ser ut och exempel ges från en liten och en stor kommun. Rapporten avslutas med en diskussion kring aktuella och strategiskt viktiga frågor för VA-sektorn i Nederländerna.

Sammanfattning

8

The aim of this report is to describe the organization of the Dutch water and sewerage system and how national conditions effect the evolvement of the water and sewerage organization. The water and sewerage sector in Europe is changing and one of the perhaps main forces behind this change is the new EC-directive for water policy. This report is part of a larger study, which during 2003 was realized on behalf of the research program “Sustainable Urban Water Management” financed by MISTRA. The focus of the larger study was sustainability and sustainable water and sewerage systems and how the organization of water and sewerage systems affects the possibility to gain sustainability. The study comprised five European countries and one of those was The Netherlands. The study aimed to see how different organizational solutions have evolved within different countries and within different context.

Considering the changes that in the near future will take place within the European water and sewerage sector when the EC-directive is implemented in the member countries, the study of organizational solutions within other European countries are interesting. The conditions for the water and sewerage sector in The Netherlands are special, considering the countries geographic situation. The constant threat of flooding has, during the history of water and sewerage in the country, been and is effecting the organization of the water services.

The report opens up with a description of the specific conditions for water and sewerage in The Netherlands. After that follows a description of the history of water and sewerage and the current organization. The report ends with a discussion about important and strategic issues for the Dutch water and sewerage sector.

Summary

9

Nederländerna är ett land med speciella geografiska förutsättningar då landet till viss del är beläget under havsytans nivå. Som en följd av landets geografi har invånarna sedan århundraden tillbaka arbetat med att förebygga översvämningar och erövra landet från havet. Nederländerna är även ett av världens mest tätbefolkade länder vilket i kombination med landets geografi har fått betydelse för hur vattenförsörjningen i landet organiseras.

Frågan om hur VA-system är organiserade i olika europeiska länder är aktuell då det finns ett nyut-arbetat EG-direktiv rörande vattenförsörjningen som skall implementeras av medlemsländerna under december 2003 (Directive 2000/60/EC). VA-verk-samhetens organisation i Nederländerna skiljer sig från hur VA-verksamheten är organiserad i Sverige. Valet av en organisatorisk lösning för VA i ett land är en konsekvens av många olika faktorer, såsom landets geografi, traditioner inom landets offentliga sektor samt inom det aktuella området och landets politiska system. I ljuset av implementeringen av det nya EG-direktivet och det förändringar inom VA-sektorn som kan tänkas uppstå i kölvattnet av implementeringen av detta direktiv, torde det vara av intresse att studera på vilket sätt Nederländernas speciella förhållande påverkat valet av organisation i landet.

1 Nederländerna ett land med specifika förutsättningar för VA

kommande förändringarna inom sektorn kan det därför vara av intresse för folk inom branschen att studera de lösningar som genomförts i andra länder.

Informationen som denna rapport grundar sig på har främst samlats in genom att intervjuer genom-förts med personer verksamma inom den nederländska VA-sektorn. Informationen är även hämtad från tidigare gjorda studier i ämnet.

Denna rapport utgör också en del av en större studie avseende fem europeiska länders VA-system, vilken genomförts under 2003 inom ramen för det s.k. Teknikprogrammet vid Ekonomihögskolan, Lunds Universitet (resultatet av hela studien återfinns i rap-porten ”Uthålliga VA-organisationer – internationella erfarenheter av organisationsformer och drivkrafter i en VA-sektor i utveckling”. Den större studien syftade till att undersöka hur organisationen av olika VA-system inverkade på systemens uthållighet. (Rapportens syfte grundar sig på en fråga som väcktes inom ramen för det Mistra finansierade forsknings-programmet Sustainable Urban Water Management vid Chalmers Tekniska Högskola.)

Rapporten utgörs av en beskrivning av det neder-ländska VA-systemet utifrån följande aspekter: systemets framväxt, dagens struktur, aktörer och ansvarsfördelning samt hur verksamheten finansieras. Hur systemet växt fram är intressant då en sådan beskrivning till viss del kan förklara dagens struktur och vad som påverkat utvecklingen. Därefter följer ett kapitel där en liten och en stor kommun presenteras mer utförligt för att ge en tydligare bild av att verk-samheten kan se olika ut beroende på faktorer så som de lokala geografiska förutsättningarna och kommunens befolkningsstruktur. Rapporten avslutas med en redogörelse för vilka frågor som är aktuella för den nederländska VA-sektorn samt en diskussion om hur olika faktorer framöver kan påverka ut-vecklingen inom VA-systemet i Nederländerna och vad detta kan tänkas få för konsekvenser.

1.1 Rapportens syfte och upplägg

Syftet med denna rapport är att ge en beskrivning av det nederländska VA-systemet och peka på hur förut-sättningarna för VA-verksamheten i Nederländerna påverkat hur verksamheten organiserats. Det nya EG-direktivet kommer att medföra förändringar för hur vattenförsörjningen organiseras i ett flertal europeiska länder och så även i Sverige. I ljuset av de

2 Systemets framväxt

Dricksvattenförsörjningen i Nederländerna sköttes ursprungligen av privata aktörer, men detta system

10

fungerade inte tillfredsställande då det uppstod sanitära olägenheter i landet. Detta medförde att offentliga myndigheterna i allt större utsträckning kom att kontrollera hur verksamheten sköttes och tog efterhand helt och hållet över verksamheten. Verksamheten kom därefter att bedrivas i offentlig regi och utföras av de lokala myndigheterna. De större kommunerna bildade egna vattenbolag, medan de mindre samarbetade med varandra.

1956 fanns det 190 vattenbolag och marknaden upplevdes som fragmenterad. Diskussioner uppstod därför om en eventuell konsolidering av verksam-heten skulle vara bättre och medföra att de utförande organisationerna kunde uppnå stordriftsfördelar. Något som i sin tur eventuellt skulle innebära att avgifterna som brukarna betalade för tjänsterna skulle minska. Trots att frågan om en konsolidering väcktes redan på 1950-talet var det först 1975 som det fattades ett beslut av regeringen om att det inom en tio års period enbart skulle finnas 15–20 stycken vattenbolag kvar i landet. Konsolideringsprocessen som man beslutat om drog emellertid ut på tiden och det var först en bit in på 1990-talet som antalet vattenbolag var i enlighet med de mål som ställdes upp 1975. Förseningen av processen var en konsekvens av att många kommuner ville behålla vattenförsörj-ningen på lokal nivå samt att en del av företrädarna för bolagen förespråkade en privatisering i stället för en konsolidering och övergång till regionalt ägande.

Samma år som beslutet om en konsolidering togs stiftades det en lag som tvingade provinserna att formulera en plan för hur vattenförsörjningen inom provinsen skulle organiseras utifrån de nya förut-sättningarna. Lagen kom att innebära att provinserna fick en mer framträdande roll och utökat ansvar för vattenförsörjningsfrågor. Detta ansvar har de kvar idag, men numera i egenskap av aktieägare.

De västra delarna av Nederländerna ligger under havsytans nivå och allt sedan medeltiden har landets invånare därför strävat efter att förhindra över-svämningar genom att på olika sätt transportera vatten från land till havet. På 1500- och 1600-talen bildades det en instans som på holländska kallas för Waterschappe vars uppgift sedan dess har varit att förhindra översvämningar och kontrollera mängden vatten i vattendragen. Dessa Waterschappe eller ”District Waterboards” förebyggde översvämningar genom att anlägga kanaler via vilka vattnet kunde transporteras ut i havet. Väderkvarnar användes för att pumpa upp vatten och transportera det från en

kanal till en annan. Kanaler och vattendrag användes till en början som ett utlopp för avloppsvatten, men när de som bodde nedströms drabbades av det avfall som släpptes ut uppströms var detta inte längre en hållbar lösning. Då District Waterboards ansvarade för bevakningen av kanaler och vattendrag sågs det som naturligt att denna instans även skulle få ansvara för hantering och rening av avloppsvatten, ett ansvar som de har kvar än idag.

De geografiska förutsättningarna har inneburit att det redan på 1500-talet arbetades med vatten-frågor i Nederländerna. Att vattenfrågor sedan en lång tid tillbaka har varit av intresse för invånarna i Neder-länderna har medfört att vatten- och avloppssystemet i landet är väl utvecklat. Trots att avloppsvatten länge har renats och tagits om hand i Nederländerna var det först på 1980-talet som verksamheten kom att regleras i lag. Lagregleringen kom till stånd tack vare att landet vid den här tiden anpassade den nationella lagstiftningen till EG-rätten. Att det började byggas avloppssystem i slutet 1800-talet innebär att det idag finns stora behov av renoveringar av systemet då de ursprungliga rören fortfarande finns kvar i många kommuner.

3 Dagens struktur

Den offentliga sektorn är i Nederländerna kan gen-erellt sägas vara indelad i tre nivåer: nationsnivå, provinsnivå och kommunnivå. Kommunerna utgör den synligaste nivån. Det provinsiella styret är inte lika tydligt för invånarna, vilket är ett resultat av att de inte till samma utsträckning som kommunerna tillhandahåller tjänster. Lagarna som stiftas på nations- och provinsnivå styr kommunernas verk-samhet. Staten styr även arbetet inom provinser och kommuner genom de bidrag som kommunerna och provinserna får av staten för de uppgifter de sköter (van Helden 2000). Kommunerna har emellertid stor frihet att bestämma hur verksamheten ska ut-formas, vilket resulterat i att det har uppstått olika

3.1 Aktörer och ansvarsfördelning

11

lösningar i olika kommuner (Hendriks & Tops 2003).

De fyra aktörer som är verksamma inom vatten- och avloppsverksamheten i Nederländerna är: vatten-bolag, District Waterboards, avloppsreningsverk samt kommunerna. Att det finns fyra olika aktörer beror bland annat på att hanteringen av avloppsvatten och dricksvattenförsörjning av tradition bedrivs i separata organisationer i Nederländerna. En annan orsak till antalet aktörer är landets geografiska förhållande som bidragit till att vattenfrågor alltid har varit aktuella och engagerat många.

övre gräns för hur stort ett vattenbolag får bli, där-emot är det i lag angivet att ett vattenbolag minst ska ha 100 000 anslutningar. Denna minimigräns är en avspegling av vad som anses vara en nödvändig storlek för att ett vattenbolag ska kunna uppnå skal-ekonomiska fördelar och är ett resultat av de dis-kussioner som föregick beslutet om en konsolidering av antalet aktörer inom sektorn.

Konsolideringsprocessen inom vattensektorn för-väntas fortsätta de närmsta åren och inte avta förrän det finns mellan fem och åtta vattenbolag kvar i hela landet. Om antalet vattenbolag i realiteten skulle minska till den estimerade nivån skulle det innebära att varje enskilt bolag skulle få ungefär en till två miljoner kunder vardera. Trots att det är provinserna som är ägare till vattenbolagen ses inte provins-gränserna som något hinder i samband med fusioner av vattenbolag. Redan idag verkar landets största vattenbolag, Vietens, över provinsgränserna i de östra delarna av landet.

Vattenbolagen i Nederländerna drivs som ett offentligt aktiebolag med en VD som ansvarar för den löpande verksamheten. VD ansvarar inför en styrelse som utgörs av branschkunniga samt politiker. De branschkunnigas uppgift är att tillgodose att bolagets verksamhet sköts på ett lämpligt sätt, medan politikerna representerar provinserna i deras egen-skap av aktieägare och ska tillgodose allmänhetens intressen. Styrelsen samt politikerna som representerar provinsen måste godkänna både verksamhetsplaner och investeringar innan de får genomföras av bolagen. Detta innebär att vattenbolagens ledning måste gå igenom två instanser när det ska fattas beslut om ärenden som inte hör till den dagliga verksamheten eller i samband med beslut om större investeringar. Det är provinserna som har huvudansvaret för vatten-bolagen, men om de missköter sig är det i lag reglerat att staten får gå in och ta över verksamheten. Utöver kontakten med provinserna måste vattenbolagen samordna sin verksamhet med de kommuner vars invånare de förser med vatten.

3.1.1 Vattenbolag

I dagsläget finns det totalt 15 stycken vattenbolag i landet. Vattenbolagen ägs, med undantag av två stycken, av provinserna. Undantagen utgörs av Amsterdams dricksvattenförsörjningsbolag samt vattenbolaget i Tillburg som båda ägs av respektive stad. Att vattenbolagen i de här två kommunerna inte övergått i provinsiell ägo är främst ett resultat av den lokala politiken, då de styrande i städerna samt invånarna vill behålla vattenförsörjningen på lokal nivå. Den konsolidering av vattenbolagen som tog sin början på 1970-talet, är ännu inte avslutad, utan det sker fortfarande fusioner inom sektorn.

De nederländska vattenbolagen ansvarar enligt lag för att det alltid ska finnas rent vatten att tillgå för hushållen och de är skyldiga att kunna garantera leveranser av minst 75 % av de efterfrågade kvant-iteterna. Detta i lag reglerade krav innebär att vatten-bolagen måste ha reserver för att alltid kunna klara av att leverera den mängd vatten som efterfrågas.

De nederländska vattenbolagen får enligt lag inte gå samman eller bli uppköpta av utländska företag. Lagen syftar till att skydda ägarnas och allmänhetens intressen samt att förhindra internationella vatten- och multi-utility bolag från att göra intåg på den nederländska marknaden för dricksvattenförsörjning. Ett av de nederländska vattenbolagen, Vietens, ut-gjorde tidigare en del av ett franskt bolag. Samman-slagningen ogiltigförklarades emellertid i samband med att den nya lagen trädde i kraft och Vietens är numera i provinsiell ägo. Fusioner mellan inhemska bolag sker däremot och i realiteten finns det inget hinder gentemot sammanslagningar, men kravet är att de först ska godkännas av the Ministry of Economic Affairs. Det finns inte i lag angivet någon

3.1.2 District Waterboards och kommunerna

I hantering och rening av avloppsvatten är det tre olika aktörer inblandade. Det är kommunerna, District Waterboards samt reningsverken. Renings-verken ägs av och lyder under District Waterboards,

12

men då de enligt företrädare för branschen, verkar som självständiga enheter kan de sägas utgöra en egen instans. District Waterboards är en icke vinst-drivande, offentligt styrd instans och i dagsläget finns det 53 stycken i Nederländerna. De kontrolleras av den provins de verkar i och ytterst är det the Department of Public Works and Water management som på nationell nivå reglerar deras verksamhet. District Waterboards leds av en styrelse som vart fjärde år väljs av invånarna i demokratiska val och dess ansvarsområde regleras i vad som kallas Water Board Act. Ansvarsområdet omfattar de regionala vattensystemen och kvaliteten på dess vatten och mängden vatten i vattendragen. Vidare ansvarar de för hantering och rening av avloppsvatten samt för att förhindra översvämningar och att bygga och underhålla kanalsystem. Nivån på avgifterna för de tjänster som utförs och debiteras hushållen måste godkännas av provinserna. Provinserna granskar även District Waterboards övriga ekonomiska före-havanden för att bland annat kontrollera att de inte går med vinst.

Förutom District Waterboards och reningsverken utgör även kommunerna en aktör inom det neder-ländska vatten- och avloppssystemet. Kommunernas ansvarsområde är att forsla avloppsvatten från hus-hållen till reningsverken. Det är kommunerna som äger avloppssystemen och ansvarar därmed för under-hållet av dessa. District Waterboards har emellertid ett visst inflytande över kommunens verksamhet såtillvida att de kan komma med synpunkter på vad kommunen köper in för system i samband med att investeringar genomförs. Kommunerna är sedan år 2000 enligt lag tvungna att utarbeta en plan för hur vatten- och avloppsfrågor inom kommunen ska hanteras under de närmsta fem åren. Planen ska enligt lag innehålla riktlinjer för underhåll, renovering och utbyggnad av avloppssystemet. Planen ska också fungera som ett samordningsverktyg för att under-lätta koordineringen mellan kommunen, District Waterboards och vattenbolagens olika verksamhets-områden.

På nationell nivå finns det två departement som är involverad i vatten- och avloppsfrågor. Det ena är VROM (Ministry for Housing, Regional Develop-ment and the Environment) som ansvarar för miljö-frågor och därmed även frågor rörande yt- och grundvattnets kvalitet. För närvarande arbetar detta departement med en ny Water Supply Act som kommer att inkorporera EG-direktivet från 1998 i

den nationella lagstiftningen. Den nya lagstiftningen innebär att vattenbolagen framöver blir ansvariga för utarbetandet av en plan om hur den framtida vattenförsörjningen ska säkerställas. Det är även detta departement som ansvarar för att ta fram policys för dricksvatten och avloppshantering. Det andra departementet som är inblandat i vatten-frågor är Department of Public Works and Water management V & W. Detta departement ansvarar för skydd mot översvämningar och för nationella vattendrag som stora floder, sjöar och havet. Till V & W är det ett direktorat knutet, Rijkswaterstaat, vars ansvarsområde är att säkerställa implementering av ny policy rörande bortforsling och rening av avloppsvatten. Rijkswaterstaat har emellertid inget formellt ansvar gentemot kommunerna och District Waterboards, men de övervakar verksamheten.

Den policy som formuleras på nationell nivå av de inblandade departementen löper på åtta år och går under benämningen Naational Waterhoui-houdingplan (NW). Denna plan innehåller riktlinjer för områdena vattenkvalitet och kvantitet, samt ekologi och fungerar som en referensram för provin-serna när de i sin tur vart fjärde år utvecklar sin plan, Waterhuishoudingplan (WHP). Om en provins inte i tid utvecklar en plan enligt de föreskrifter som finns, kan departementen på nationell nivå ta över ansvaret. Den plan som provinserna utarbetar, WHP, skickas sedan ut till de olika District Waterboards och de gör i sin tur en egen plan för sin verksamhet, Waterbeheersplan (WBP), utifrån de riktlinjer som provinserna angett.

3.1.3 Avgiftssystemet

Systemet för hur avloppsverksamheten finansieras kan skilja sig åt mellan olika kommuner. Vissa kommuner finansierar verksamheten med hjälp av skatter andra tar ut en avgift. I de fall en avgift tas ut kan kommunen välja att samordna detta med District Waterboards. Den avgift som tas ut avser då bortforsling och rening av avloppsvattnet. Avgiften som debiteras för ovan nämnda tjänster beror till viss del på lokala förutsättningar för verksamheten, vilket innebär att avgiften kan variera mellan olika områden och kommuner i landet. Avgiften för av-loppshanteringen beräknas utifrån ett system där hänsyn tas till avloppssystemets genomsnittliga livs-längd, som i Nederländerna beräknas vara ungefär

13

60 år. I beräkningarna ingår även det underhåll som förväntas krävas under den angivna tidsperioden. Det är i lag reglerat att den avgift som invånarna betalar för avloppsverksamheten måste gå tillbaka till verksamheten och får således inte användas för att finansiera någon annan del av den kommunala verksamheten.

Avgiften för dricksvattenförsörjningen baseras på mätningar av förbrukad kvantitet samt en avgift för vad det kostar företagen att distribuera vattnet. Priset för vatten är idag cirka 1,46 euros per kubikmeter.

och kvaliteten på ytvattnet i staden. Att en stad har fyra olika District Waterboards är unikt för Rotterdam och är en konsekvens av stadens geografi. Rotterdam ligger vid kusten och inom stadens gränser mynnar två stora europeiska floder ut i havet, Rhen och Maas. Förr delades staden upp efter flodgränserna, det vill säga de naturliga hydrologiska avgränsning-arna och det finns därför idag två stycken District Waterboards i de norra delarna av Rotterdam och två i den södra delen. För kommunens del är det en nackdel med många District Waterboards då det krävs mer arbete från deras sida i fråga om sam-arbete och koordinering med de olika Waterboards angående avloppsverksamheten. Samordning är nödvändig då ytvattnet som Waterboards ansvarar för och avloppssystemet som kommunen ansvarar för tekniskt sett tillhör samma hydrologiska system.

Vattenplanen som utarbetats för Rotterdam i enlig-het med de riktlinjer som anges i den nationella lagstiftningen innehåller planer för hur underhåll, renovering och utbyggnad av stadens avloppssystem ska ske de närmsta fem åren. Planen fungerar även som ett kommunikationsinstrument mellan kom-munen och de fyra District Waterboards. Årligen inspekteras ungefär 200 kilometer och 25 kilometer renoveras av stadens totalt sett 2500 kilometer långa avloppssystem. Målet är emellertid att staden år 2010 ska förnya systemet med en hastighet av 40 kilometer per år. I dagsläget är det enbart District Waterboards som staden samarbetar med när vattenplanen ska utarbetas. Kommunen planerar att framöver utvidga samarbetet till att även inkludera stadens vattenbolag. Anledningen till att vattenförsörjningsföretagen inte är involverade i planen är att de hämtar vatten från floderna längre uppströms och de ingår inte i stadens övriga vattensystem. Vattenplanen som idag gäller för verksamheten utarbetades för två år sedan och eftersom lagen är ny är planen stadens första. Att arbeta utifrån en i förväg fastställd plan är således en ny företeelse och man befinner sig idag i någon form av pilotstudie. Ett av de främsta målen i vatten-planen är att utveckla ett hållbart system. I begreppet hållbarhet innefattas både aspekter avseende vattnets kvalitet och mängden vatten i vattendragen.

3.1.4 Brukarinflytande

Brukarna i Nederländerna har via de allmänna valen ett inflytande över vatten- och avloppsverksamheten, eftersom styrelsen för aktiebolagen består av folk-valda politiker som representerar provinserna i deras egenskap av aktieägare. Även styrelsen för District Waterboards består av politiker som väljs vart fjärde år. I kommunerna avgörs frågor som investerings-takt och avgiftsnivå av de folkvalda politikerna. De som arbetar inom vatten- och avloppssektorn i Nederländerna kan påverka aktörerna genom de branschorganisationer som finns och som talar för medlemmarnas intressen när beslut som rör sektorn ska fattas av regeringen eller EU. Branschorganisat-ionerna genomför även undersökningar inom sektorn samt utformar gemensamma benchmarkingsystem.

4 Erfarenheter från en stor och en liten kommun

Rotterdam är en kommun belägen i de västra delarna av Nederländerna vid Atlantkusten. Staden är en av de största i landet och har cirka 600 000 invånare. Inom staden Rotterdam finns det fyra District Water-boards som ansvarar för rening av avloppsvattnet

4.1 Rotterdam

4.1.1 Kommunens organisation

4.1.2 Avgiftssystemet

Finansieringen av avloppsverksamheten i Rotter-dam sker dels med pengar från den kommunala

14

På senare år har mängden regnvatten ökat, vilket har orsakat översvämningar i staden då avloppssystemets kapacitet inte är tillräckligt stor för att hantera den ökade mängden vatten. För att undvika översväm-ningar i framtiden arbetas det idag med att utöka systemets kapacitet samt att investera i bättre pump-stationer. Ett sätt att skapa ett större utrymme för vatten är att bygga ett system där regnvatten och avloppsvatten separeras. Ett separat system innebär att regnvattnet direkt kan återföras till ytvattnet istället för att behöva ledas genom avloppssystemet. Därför försöker man idag lägga ett sådant system när det byggs nya bostadsområden. Det krävs emellertid en del arbete med utbyggnaden av detta system då det är svårt att i Rotterdam återföra vattnet till krets-loppet, dels på grund av den täta bebyggelsen, dels på grund av stadens geografi. Den täta bebyggelsen innebär även att det är svårt att skapa ett ökat ut-rymme för förvaring av vatten i stadens centrala delar. Vad som behövs är därför andra typer av tekniska lösningar som till exempel bassänger. Det arbetas idag även med utvecklingen av en helt ny teknik och om den förverkligas innebär det att mer utrymme för vatten kan skapas under marken än vad som idag finns.

avloppssystem. De ursprungliga delarna av stadens avloppssystem är från slutet av förra århundradet och systemet har växt utifrån denna del i takt med att staden har expanderat. Det totala avloppssystemet i Helmond är 500 kilometer långt med 72 pumpar. Varje år undersöks 40 kilometer av systemet. Precis som i Rotterdam har man i Helmond haft problem med översvämningar i samband med regnfall, efter-som avloppssystemets kapacitet inte är tillräcklig för den ökande mängden regnvatten. Därför investeras det även här i ett system som separerar regnvattnet från det övriga avloppsvattnet.

inkomstskatten, dels den avgift hushållen årligen betalar för VA-tjänsterna. Utöver en förbruknings-avgift betalar fastighetsägarna en fast avgift till kommunen. I dagsläget tar även Waterboards ut en avgift av hushållen för sina tjänster. Man diskuterar emellertid att i framtiden samarbeta sinsemellan så att hushållen bara får en räkning istället för två. Avgifterna från brukarna täcker enbart 70 till 80 procent av verksamhetens totala kostnader och rest-erande del måste därför täckas av inkomstskatten.

4.1.3 Framtida hot och möjligheter

4.2 Helmond

Helmond är en kommun belägen i den sydöstra delen av Nederländerna. Staden har ungefär 80 000 invån-are och 36 000 hushåll som betjänas av kommunens

4.2.1 Kommunens organisation

4.2.2 Avgiftssystemet

Invånarna i Helmond betalar en fast avgift på ungefär 150 euros per år och hushåll för bortforsling och rening av avloppsvatten. De industrier och företag som använder sig av kommunens avloppssystem och reningsverket som är knutet till kommunen betalar en rörlig avgift som baseras på hur mycket de utnyttjar systemet. Den fasta avgiften som hushållen betalar till kommunen beräknas utifrån den totala kostnaden för tjänsterna och underhåll av systemet. Slutligen är det emellertid kommunstyrelsen som avgör nivån på avgiften. I Helmond uppgår den totala årskostnaden till ungefär sex miljoner euro per år. Finansieringen av underhåll och nyinvesteringar sker inte fullt ut med hjälp av avgifter, utan en del av kostnaden täcks av den kommunala inkomstskatten.

4.2.3 Framtida hot och möjligheter

Kommunen har problem med att klara av att fin-ansiera det underhåll som årligen måste utföras på avloppssystemet. En del av de ekonomiska problemen har sin grund i det politiska spelet och motviljan till att höja avgifterna. I Helmond, som är en kommun under expansion, är problemet inte så allvarligt då kommunen fram över kan räkna med ökade intäkter i samband med en ökning av befolkningsmängden. Det satsas även en del från kommunens sida på att informera allmänheten om det arbete som ligger bakom hantering och rening av avloppsvatten. En ökad kunskap inom detta område skulle kunna bidra till en ökad acceptans för höjda avgifter.

15

Den vanligaste källan till dricksvatten i Neder-länderna är grundvatten, men i de västra delarna av landet används främst ytvatten. Detta beror på att grundvattnet i de västra delarna är upplandat med havsvatten. Problemet med att använda ytvatten som källa till dricksvatten är att det generellt sätt är mer förorenat än grundvattnet och därför kräver mer behandling.

Ett framtida problem inom dricksvattensektorn i Nederländerna är tillgången till vattenkällor, eftersom grundvattenreserverna som används i de östra delarna av landet har börjat sina. Orsaken till att grund-vattnet sinar är det dräneringssystem som under århundrade byggts upp i landet i form av kanaler och diken. Konsekvensen av detta system har blivit att regnvatten, i stället för att rinna ner i marken och fylla på grundvattnet, inte hinner tränga ner i jorden förrän det transporteras ut i havet. I framtiden kan man därför i större utsträckning än tidigare även i de östra delarna bli tvungna att använda ytvatten som dricksvattenkälla, vilket troligen kommer att medföra ökade kostnader för sektorn.

Kvaliteten på dricksvattnet är en annan aktuell fråga som delvis hänger samman med den ante-ciperade framtida bristen på dricksvattenkällor. Ett framtida miljöarbete kommer främst att fokusera på att skydda grundvattnet och att förbättra kvaliteten på ytvattnet. Redan idag har utvecklingen i Neder-länderna kommit långt och landet ligger i fas med de krav som ställs i det nya EG-direktivet. Trots detta är vattnets kvalitet och hur den skall förbättras i framtiden en fråga som diskuteras mycket i Neder-länderna.

Ett annat problem för vatten- och avloppssektorn framöver är frågan om hur finansieringen av framtida investeringar ska lösas. Detta är något som det bland annat arbetas med i de planer som utvecklas för verksamheten på nationell, regional samt lokal nivå. En orsak till att avloppssektorn har problem med att finansiera nya investeringar, är att allmänheten generellt sett inte är medvetna om det arbete som ligger bakom hanteringen av avloppsvattnet och att det därför hos politikerna finns ett motstånd mot att höja avgifterna.

5 Aktuella frågor för VA-sektorn i Nederländerna

5.1 Brist på dricksvatten ett framtida problem

5.2 Finansiering av framtida investeringar

5.3 Benchmarking

På senare år har det inom vatten- och avloppssekt-orerna utarbetats benchmarkingsystem. Bench-markingsystemet för avloppssektorn är nystartat och befinner sig därför än så länge i försöksstadiet. Intresset för benchmarkingen har emellertid varit stort och projektet har därför utökats. Det främsta syftet med benchmarkingen är att kommunerna ska kunna lära sig av varandra och att det i framtiden ska arbetas fram nationella riktlinjer för vad som är en bra styrning av den holländska avloppsverk-samheten. Ansvarig för benchmarkingen är avlopps-sektorns branschorganisation, Rioned.

Inom vattensektorn har benchmarking använts under en längre tid och detta system är därför mer utvecklat än det som finns inom avloppssektorn. Systemet fokuserar på fyra områden: finansiering, kvalitet, miljö samt service till konsumenten. Varje år genomförs det en undersökning och resultatet distribueras sedan ut till alla vattenbolagen och vart tredje år offentliggörs resultaten för konsumenterna. I studien jämförs inte de olika vattenbolagen med varandra då det är olika förutsättningar för dem beroende på var i landet de verkar. I dagsläget är det branschorganisationen Vewin som ansvarar för studien, men från och med år 2006 kommer ansvaret för undersökningen att tas över av regeringen.

16

Det pågår i dagsläget en diskussion i Nederländerna huruvida vatten- och avloppsverksamheterna fram-över ska utgöra en organisatorisk enhet eller ej. Det finns de som menar att det skulle vara bättre om verksamheterna integrerades för då kunde man uppnå en ökad effektivitet och därmed skulle det på längre sikt bli billigare för konsumenterna. En integrerad verksamhet skulle även underlätta för konsumenterna att förstå hur systemet fungerar och de skulle bara behöva få en faktura för alla tjänster. Andra förslag som diskuteras är möjligheterna till att samordna forskning och utveckling. Motståndarna till en integr-ering hävdar att en sådan modell kanske inte är lämplig för det holländska systemet och att det inte finns några garantier för att en integrering skulle ge upphov till några egentliga fördelar.

Vid första anblicken av det nederländska VA-systemet förefaller systemet ha svagheter och problem som verkar svårlösta. Detta då det råder brist på tillgång till färskvatten i flera delar av landet på grund av de förändringar av landskapet som gjorts under landets historia för att skydda invånarna mot översvämningar. Utöver detta har landet problem med att hantera de ökade mängderna avloppsvatten då det regnar mer nu än när systemen byggdes och delvis beror detta även på att landet är tätbefolkat och det därför inte finns tillräckligt med utrymme i städerna för att hantera vattnet. Till dessa mer geografiskt relaterade problemen tillkommer det faktum att kommunerna generellt sett verkar stå inför problem med hur in-vesteringar i avloppsverksamheten ska finansieras framöver.

Systemet har trots de stora problemen även en hel del fördelar. Vattenförsörjningen är organiserad i större regionala bolag, vilket troligen har bidragit till att denna verksamhet inte står inför lika stora finansiella problem som avloppssektorn gör. En stor fördel för det nederländska VA-systemet är den uppmärksamhet som VA-frågor får och fått på grund av landets geografi. Uppmärksamheten har medfört att systemet är väl anpassat efter landets specifika behov och förutsättningar. De problem som vid en första anblick tycks vara negativa för VA-systemet i Nederländerna har på sikt visats sig vara orsaken till att systemet fungerar så pass bra som det gör. De pro-blem som funnits inom VA-sektorn verkar ha utgjort drivkrafter för den utveckling som skett inom sektorn de senaste decennierna. Dessa drivkrafter verkar i sin tur ha påverkat systemet så att det successivt skett en anpassning gentemot de förutsättningar utifrån vilka organisationerna inom systemet verkar. En intressant fråga att ställa sig blir då hur systemet kommer att anpassa sig till de problem som upplevs i nuläget och i vilken riktning den framtida utveckl-ingen inom systemet kommer att ta.

5.4 Färre aktörer inom systemet?

5.5 Ny lagstiftning

I Nederländerna pågår det i nuläget ett arbete med en ny Water Supply Act. Lagens främsta syfte är att säkerställa att vattenbolagen förblir i offentlig ägo. Det finns i Nederländerna både de som anser att vattenförsörjningen borde privatiseras och de som anser att den ska förblir i offentlig ägo. Motstånd-arna menar att tillgången till rent vatten utgöra en mänsklig rättighet och de är oroliga för att en privat aktör skulle kompromissa med antingen priset eller kvaliteten. Det finns emellertid vissa vattenbolag som anser att en privatisering hade varit att föredra då en sådan hade gett dem en möjlighet att expandera utomlands. I lagen kommer det att stå att kontrollen över vattenbolagen inte får övergå till vad som be-nämns icke-kvalificerade företag. För att ett företag ska räknas som kvalificerat krävs det att det redan innan övertagandet bedrivit vattenverksamhet i landet. Detta kommer i realiteten att innebära att det enbart är de etablerade vattenföretagen som kan köpa upp andra vattenföretag.

6 Strategiska frågor för VA-sektorn i Nederländerna

17

En intressant drivkraft utgörs av det aktuella EG-direktivet. Direktivet kommer till exempel att med-föra att antalet District Waterboards kommer att minska. Frågan är om direktivet även kommer att medföra att samarbetet ökar mellan de olika aktörerna i den nederländska VA-sektorn. Som det ser ut idag finns det fem olika aktörer och vatten respektive avlopp utförs i separata organisationer och på olika nivåer i samhällsstrukturen. Det nya EG-direktivet kan komma att innebära att det även sker en för-ändring på detta område. EG-direktivet anger att det ska bildas naturliga vattenavrinningsområden i respektive medlemsland. Det ska även utarbetas en plan för vattenverksamheten inom respektive avrinningsområden. Detta kan komma att med-föra att samarbetet mellan aktörerna på vattensidan respektive avloppssidan i Nederländerna kommer att fördjupas och på sikt kanske det även kommer att krävas att de båda verksamheterna integreras.

En annan faktor som kan tänkas komma utgöra en betydande drivkraft framöver är den bristande tillgången till färskvatten i landet som tycks utgöra ett växande problem för den nederländska VA-sektorn. Det kan vara rimligt att anta att bristen på färskvatten innebär att systemet måste anpassa sig till denna förutsättning och att reningen av vattnet framöver kan komma att bli dyrare. Hur frågan kommer att hanteras framöver går det enbart att spekulera i, men något som är säkert är att en anpassning kommer att behövas.

Anpassningen av det nederländska VA-systemet till landets specifika geografiska förutsättningar tycks ha skett successivt, vilket kan tyda på att det finns en lyhördhet inom systemet och en vilja till att blicka framåt. Denna vilja till ständig förbättring och anpassning skulle kunna vara en konsekvens av att vattenfrågor alltid varit betydelsefulla i landet på grund av det stora hotet från havet. Om detta antagande stämmer skulle det i praktiken innebära att landets speciella geografiska läge har bidragit till att VA-sektorn i landet fungerar så pass bra trots alla problem som verkar finnas i landet. Detta pekar i sin tur på att en anpassning av en verksamhet till de lokala förutsättningarna är något positivt som bidrar till att skapa system som är uthålliga.

18

Abrahamse, Decanniere & Jonker (2002). Preliminary NL-contribution to an EUREAU-3 position paper.

Dalhuisen, Rodenburg, de Groot & Nijkamp (2000). Sustainable Wateruse in Amsterdam – Case Study. METRON Strategic Report.

Finger, M. & Allouche, A. (2002). Water Privatisation, Trans-Nationoal Corporations and the Re-Regulation of the Water Industry. London: SPON Press.

Gordon-Walker, Marr (2000). Study on the application of the competition rules to the water sector in the European.

Hendriks, F. & Tops, P. (2003). Local public management reforms in the Netherlands: fads, fashion, and winds of change. Public Administration, 81, 301–323.

Stefano, L. & Paschen, T. (2003). WWF:s Water and Wetland Index: Critical Issues in water policy across Europe.

Directive 2000/60/EC Of the European parliament and of the Council: Establishing a framework for Community action in the field of water policy.

Intervjuer (Samtliga intervjuer är genomförda under mars 2003)Abrahamse, Barend. Vewin, Branschorganisationen för vattenföretagen i Neder-länderna.

Frentz, Arjen. Unit manager, Vewin, Branschorganisationen för vattenföretagen i Nederländerna.

Linde ter Nina. beleidsmedewerker waterbeheer afdeling beheer, Gemeente Helmond, Helmonds kommun.

Molenaar, Arnoud. Chef Functional Beheer, Waterhuishouding, Gemeentewerken Rotterdam. Rotterdams kommun.

Van Esch, Ruud. Unie van Waterschappen, Organsisationen för Watershcappe i Nederländerna.

Van den Bogaard, Enrico. Project Manager, RIONED, Branschorganisationen för avloppsverksamheten i Nederländerna.

Referenser

19

Van der Willigen, Franz. Manager Ontwikkeling & Engineering wml, Maastircht, Holländskt vattenbolag.

Van Woerden, Dick. Chef, Technisch Beheer Gemeentewerken, Gemeente Rotterdam, Rotterdams kommun.

Vatten p

å holländ

skt vis – en studie av V

A-verksam

heten i Ned

erländerna

Box 47607 117 94 Stockholm

Tfn 08 506 002 00

Fax 08 506 002 10

E-post svensktvatten@svensktvatten.se

www.svensktvatten.se