Fondamenti di Urbanistica

Corso di laurea in Architettura (I anno quinquennale)

Università degli studi Mediterranea di Reggio Calabria. Facoltà di Architettura

prof. Alessandra Barresi

a.a. 2008-’09

L’urbanistica in ItaliaA cura di Elisabetta Amagliani

Le basi dell’urbanistica in Italia:

Caratteristiche del piano urbanistico

La legge urbanistica n° 1150/1942

Strumenti per la pianificazione, programmazione, attuazione delle trasformazioni

Piani attuativi e rendita fondiaria

Standard urbanistici

LE BASI DELL’URBANISTICA IN ITALIA E LA NASCITA DEL PIANO URBANISTICO

l'urbanistica è una disciplinaattiva che opera sul territorio in

vista di alcune necessità.

L’urbanistica moderna nasce come tentativo di dare una risposta alle esigenze formali e funzionali, di organizzazione fisica e di organizzazione funzionale, nate dall’impetuoso e distorto sviluppo capitalistico.

Da un lato c’è l’esigenza di evitare, o ridurre, il caos derivante dallo spontaneismo, dall’altro la necessità di programmare gli usi del territorio e di far sì che le trasformazioni, connesse allo sviluppo del sistema produttivo e ai conseguenti movimenti migratori della popolazione, avvengano secondo un disegno d’insieme.

Si pone l’esigenza di “regolare” le trasformazioni fisiche e funzionali, e di “valorizzare” le proprietà fondiarie coinvolte nel processo di trasformazione.

Nasce così il Piano regolatore generale comunale, comestrumento, a un tempo, di regolazione a priori delle trasformazioni fisiche e funzionali e di valorizzazionedelle proprietà fondiarie.

Nasce il “piano regolatore”

SIGNIFICATO DEI TERMINI FISICO E FUNZIONALE.

Nell’assetto di un determinato oggetto territoriale (una città, una regione, in complesso di edifici, ecc.), oppure nelle trasformazioni che avvengono, si possono distinguere due aspetti:

� quello fisico concerne la struttura fisica di quell’oggetto (le strade, le case, l’acqua, il suolo, gli alberi, ecc);

� quello funzionale riguarda il funzionamento di quel determinato oggetto, e quindi gli usi cui le varie parti sono adibite, le relazioni che legano le sue parti, i servizi chevengono erogati, le attività che vi vengono svolte, i gruppi sociali che vi vivono.

Non esiste città, non esiste territorio, non esiste “oggetto territoriale” nel quale non siano evidenziabili, e presenti, questi due aspetti.

E non esiste operazione urbanistica, “progetto”della città e del territorio, e dunque pianificazione urbanistica e territoriale, se non si prendono in considerazione l’uno e l’altro di questi aspetti: se non si danno regole per le trasformazioni fisiche e, contemporaneamente, per le trasformazioni funzionali.

CHE COS’È UN PIANO REGOLATORE

Cominciamo adesso a vedere che cos’è un “PIANO URBANISTICO” (il Piano regolatore generale, in sigla Prg, è la prima forma di un genere che si èsuccessivamente molto sviluppato), descrivendo alcune sue caratteristiche essenziali.

CARATTERISTICHE ESSENZIALI DEL PIANO URBANISTICO

Le caratteristiche che descriveremo si basano sul Prg (pianoregolatore generale), ma riguardano sostanzialmente tutti i pianiurbanistici.

Fisicamente, se esaminiamo la sua forma, la sua apparenza, unpiano è costituito da una serie di elementi grafici e da una serie dielementi alfanumerici: disegni e testi.

I disegni, e in particolare le cartografie, sono sempre essenziali: il piano si riferisce a un determinato territorio, e (per ora) l’unica simulazione relativamente comoda di un territorio che si è stati capaci di inventare è costituita dalla cartografia.I testi sono sempre necessari, perché il piano deve essere non solo descritto, raccontato, illustrato (ciò che di solito è argomento della relazione), ma soprattutto trasmette “ordini”, “comandi”: definisce norme, che devono essere espresse nella lingua corrente.

Geneticamente il piano deve essere l’espressione, tecnicamente compiuta, d’una volontà collettiva, quindi politica.

Il piano è quindi il prodotto della collaborazione tra i saperi (e i voleri) dei tecnici, e i voleri (e i saperi) del rappresentante politico della comunità il cui territorio il piano regola.

Diverse discipline devono concorrere alla sua definizione, ma tra queste il ruolo urbanistica èindubbiamente centrale: come responsabile della sintesi tra i diversi saperi, e della regia del loro ruolo.

Istituzionalmente, il piano deve essere efficace: levolontà in esso espresse devono essere tradotte inconcrete trasformazioni fisiche e funzionali da unapluralità di operatori. Il piano deve perciò essere“opponibile ai terzi”, deve avere una precisa, definita echiara cogenza normativa.

La parte illustrativa del piano può essere formulatacome si vuole: la sua unica finalità è far comprendere,documentare, convincere, argomentare, illustrare. Ma la sostanza istituzionale del piano è trasmettere ordini.Poiché il piano è riferito al territorio, l’efficacia normativaderiva da una corretta congiunzione tra la cartografia e la normativa scritta.

Operativamente: il piano ha un significato diverso perl’operatore pubblico che ne è l’autore e per l’operatoreprivato.

Per l’operatore pubblico il piano è soprattutto unprogramma: è il programma degli interventi ditrasformazione (urbanizzazione) che l’operatore pubblico si propone di compiere.

Per l’operatore privato il piano è, a un tempo,l’indicazione delle opportunità di trasformazione (e divalorizzazione) e dei vincoli (o più precisamente dellecondizioni) cui egli deve sottostare.

CONTENUTO TECNICO DI UN PIANO REGOLATOREE METODO DELLA “ZONIZZAZIONE”

Dall’Unità d’Italia alla Seconda guerra mondiale i piani regolatori avevano, nel nostro paese, essenzialmente una funzione di regolazione delle trasformazioni della parti costruite delle grandi città (dovute sia alla crescita del ruolo delle “capitali”, sia a esigenze di risanamento igienico ed edilizio) e di definizione di un disegno di massima delle zone d’espansione.

Dopo la Seconda guerra mondiale, e fino a tutti gli anni Settanta, ai piani regolatori viene assegnata soprattutto una funzione di definizione dell’assetto delle vastissime zone d’espansione e delle infrastrutture, soprattutto quelle per la viabilità automobilistica.

In riferimento soprattutto a questa seconda fase, il “linguaggio” del piano regolatore è costituito essenzialmente da due elementi:

il disegno di massima della rete delle infrastrutture per il trasporto (linee ferroviarie e, soprattutto, viabilità carrabile)

la suddivisione del territorio dell’ambito interessato (per esempio, il territorio comunale, oppure la città esistente e le zone di espansione) in “zone”, ciascuna caratterizzata da specifiche caratteristiche funzionali e fisiche; più esattamente, da zone alle quali, con l’attribuzione di destinazioni, parametri e indici, si intende attribuire un differente carattere funzionale e fisico.

Si tratta della procedura tecnica della “zonizzazione”, alla quale la pianificazione urbanistica ha tradizionalmente fatto ricorso e della quale ancor oggi generalmente ci si avvale (sebbene sia stata negli ultimi decenni sottoposta a critiche).

La procedura consiste sostanzialmente nell’attribuire a ciascuna zona, in cui viene articolato il territorio, particolari “destinazioni d’uso” e particolari quantità e tipologie di edificazione.

L’attribuzione di destinazioni d’uso sostanzialmente consiste nell’individuare e prescrivere qual è la “funzione” prevalente cui quella parte del territorio deve essere adibita (residenza, industria, artigianato, commercio, servizi pubblici ecc. ecc.), e nell’esprimere normativamente quali sono le utilizzazioni cui possono essere adibite le diverse unità di spazio, edificate e libere, che compongono quella zona (così, ad esempio, nelle “zone residenziali” possono essere consentite abitazioni, altre attivitàcompatibili fino a una certa percentuale, mentre sono escluse industrie, attività artigianali ecc. ecc.).

Le quantità e le tipologie di edificazione sono generalmente espresse, nella pianificazione tradizionale, da indici e parametri di carattere sintetico o di carattere analitico.

Quelli sintetici consistono nell’attribuire, alle diverse zone, densità di utilizzazione (per esempio, nelle zone residenziali si adoperava il parametro di abitanti per ettaro) o di edificazione (metri cubi per metro quadrato), o rapporti tra superficie fondiaria (cioè superficie di pertinenza delle costruzioni) e superficie territoriale (cioèsuperficie totale della zona o dell’ambito, comprese le strade le piazze, le aree per servizi pubblici ecc.).

I parametri di carattere analitico consistono nel definire, piùprecisamente, le specifiche caratteristiche fisiche dell’edificazione: ciò che avviene o in sede di definizione delle norme, oppure in successivi piani urbanistici attuativi.

Le grandezze che si adoperano sono costituite prevalentemente dai seguenti elementi:

� dimensione minima e massima del lotto edificabile,� rapporto tra la superficie copribile con la costruzione e la superficie totale del lotto (rapporto di copertura),� rapporto tra cubatura o superficie utile edificabile e superficie del lotto (indice di fabbricabilità),� numero dei piani e/o altezza massima delle costruzioni,� distanze dai confini, dalla strada, dall’edificio vicino ecc. (distacchi).

È facile comprendere come l’attribuzione di funzioni e di quantitàalle proprietà fondiarie determina una forte trasformazione di valori immobiliari. Ma su questo torneremo in seguito.

Fino alla Seconda guerra mondiale, in Italia non c’era una legge che definisse gli istituti, le procedure e i contenuti della pianificazione urbanistica.

Ogni volta che si riteneva necessario formare un piano urbanistico, si procedeva secondo regole e norme stabilite caso per caso: generalmente, ogni piano veniva approvato con legge dello Stato.

Nel corso della seconda metà dell’Ottocento prevalevano i “piani d’ampliamento”, relativi a singole zone d’espansione o alla valorizzazione tramite ristrutturazione di aree centrali.

LA PIANIFICAZIONE IN ITALIA PRIMA DEL 1942

I piani urbanistici riguardano soprattutto le grandi città:

• Firenze (piano Poggi del 1865),• Roma (piani Viviani del 1873 e del 1982, piano Saintjust-Nathan del 1911),

• Milano (piani d’ampliamento e di ristrutturazione, poi il piano Beruto del 1889, il piano Pavia-Masera del 1912),

• Torino (numerosi “piani d’ampliamento” nel corso dell’Ottocento, poi il piano regolatore del 1906 e le successive varianti),

• Genova (numerosi piani d’ampliamento),

• Napoli (rilevante il “piano di risanamento” del 1885, poi il piano De Simone del 1914),

• Bologna, Ancona, Cuneo, Bergamo e numerose altre città grandi e medie.

L’ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICA INU

L'Inu - che ha avuto, soprattutto fino agli anni ‘60, un ruolo digrande rilievo per l’affermazione dell’urbanistica nella cultura,nella legislazione e (più limitatamente) nella prassi in Italia - vienefondato nel gennaio del 1930, a conclusione del XII ongressointernazionale della Fédération internationale pour l'habitation et l'aménagement du territoire (Fihuat).

Il congresso quell'anno si era tenuto in Italia, a Roma, e ilcomitato organizzatore, che nel chiudere il bilancio, avevaregistrato un piccolo attivo (246 mila lire di allora), aveva decisodi costituire un istituto di cultura che si proponesse “lo studio deiproblemi tecnici, economici e sociali, relativi allo sviluppo deicentri urbani e l'esame delle questioni relative all'organizzazione e al funzionamento dei servizi pubblici di carattere municipale”.

L’ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICAE LA LEGGE URBANISTICA 1150/42

…FINO ALLA LEGGE DEL 1942

L’Inu era una organizzazione di élite, e tale è rimasta per moltianni. Raccoglieva, nel primo decennio della sua vita,professionisti e studiosi in vario modo legati al dominanteregime fascista.

Fu però uno dei luoghi nei quali si preparò il futuro democraticodell'Italia.

Consentì all'Inu di svolgere questo ruolo il fatto che esso programmaticamente si era posto il compito di aprire un rilevante segmento della società italiana a esperienze tecniche, ma quindi anche a più profondi influssi culturali maturati fuori dalla “provincia” italiana: prevalentemente, nell'ambito delle democrazie anglosassoni.LA PRIMA FASE DELLA VITA DELL’INU SI CONCLUSE, NEL 1942, CON L'APPROVAZIONE, DA PARTE DELLA CAMERA DEI FASCI E DELLE CORPORAZIONI, DELLA PRIMA LEGGE URBANISTICA ITALIANA.

È la legge ancora oggi vigente, arricchita e complicatadalle numerose integrazioni e dalle parziali modifiche che da allora si sono susseguite.

Fu il prodotto, di notevole livello, di uno scontro aspro tra i difensori a oltranza della proprietà privata e quelli che volevano porre dei limiti ai diritti di utilizzazione fondiaria.

Già in quegli anni, negli anni del regime fascista, l'azionedell’Inu aveva alla sua base una proposta che ancoraoggi è attuale e avanzata: una proposta che prevedeval'esproprio preventivo delle aree urbane e il pagamento,per le aree non ancora urbanizzate, di un'indennità chetenesse conto soltanto delle utilizzazioni produttive inatto.

Oltre che sulle caratteristiche tecniche del sistema di pianificazione previsto, per le quali il monopolio culturale dell’Inurende in qualche misura ovvia l'accettazione delle sue proposte,l'influenza dell'Istituto è perciò anche individuabile nelle parti più“politiche” della legge.

In quelle sue parti che avrebbero potuto consentire ai comuni diespropriare le aree d'espansione individuate dal Piano regolatore generale, pagando un'indennità che non tenesse conto degli incrementi di valore derivanti dalle previsioni di piano.

È una parte della legge che soltanto eccezionalmente è stata applicata. Ma il divario tra leggi positive, e cattive o pessimeattuazioni, è una caratteristica tipica dell'Italia.

Quasi a suggello del contributo dell’Inu alla legge urbanistica lo Stato, con regio decreto del 1943, eresse l’Inu in ente morale e lo riconobbe come “Istituto di alta cultura”.

Nella nomenclatura giuridica italiana, si trattava di un riconoscimento molto significativo, che faceva dell’Inu, liberaassociazione di cultori della materia, l'espressione piùautorevole e ufficiale della cultura urbanistica in Italia.

La costituzione dello Stato italiano si accompagna a una rapida trasformazione del paese.

Nelle maggiori città il rapido sviluppo rende necessario pianificare le trasformazioni urbane:

la razionalizzazione della città esistentei suoi ampliamenti

MA È SOLO NEL 1942 CHE L’ITALIA SI DÀ UNA LEGGE CHE DEFINISCE NATURA, CARATTERISTICHE, CONTENUTI E PROCEDURE DEGLI STRUMENTI URBANISTICI

LA LEGGE URBANISTICA DEL 1942

L’IMPIANTO DELLA LEGGE URBANISTICA N° 1150/42

FINALITÀ E CUORE DELLA LEGGE 1150/1942

Finalità della legge è la disciplina de “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio del Regno”.

Tale disciplina “si attua a mezzo dei piani regolatori territoriali, dei piani regolatori comunali e delle norme sull’attivitàcostruttiva” .

Il cuore della legge è il “piano regolatore generale comunale” (Prg). Esso dev’essere esteso all’intero territorio comunale.

La legge 1150/1942 prevede

Tre livelli di pianificazione

il livello comunale PRG(piano regolatore generale comunale e piano particolareggiato d’esecuzione)

il livello intercomunale PIC(piano regolatore intercomunale)

il livello territoriale PTC(piano territoriale di coordinamento)

LA LUN E I LIVELLI DI GOVERNO DEL TERRITORIO

LEGGE URBANISTICA N° 1150/42

I LIVELLI DI PIANIFICAZIONELa L. 1150/42 introduce tre diversi livelli di pianificazione:

Piani quadro• Piano Territoriale di Coordinamento• Piano Paesistico (L. 431/’85)• Piano delle Comunità Montane

Piani Generali• Piano Regolatore Generale

Strumenti attuativi• Piano Particolareggiato

• Piano di Zona (L. 167/’62)• Piano di L 765/’67)• Piano di Lottizzazione (L. 765/ • Piano per Insediamenti Produttivi (L. 865/’71)• Piano di Recupero (L. 457/’78)

IL PIANO REGOLATORE: PERCHÉ

Evitare, o almeno ridurre, il caos derivante dallospontaneismo

Programmare l’uso del territorio

Regolare le trasformazioni fisiche e funzionali

Valorizzare la rendita immobiliare (fondiaria ed edilizia)

IL PIANO REGOLATORE: CHE COS’È

come lo vedo: un insieme di parti disegnate (tavole di analisi e di progetto) e di parti scritte (norme e relazione)

come nasce: l’espressione tecnicamente compiuta d’una volontà collettiva, quindi politica

è strumento d’una volontà collettiva: perciò deve essere efficace: devetrasmettere ordini e determinare comportamenti

è riferito al territorio: perciò l’efficacia precettiva deriva da una correttacongiunzione tra la cartografia e la normativa

per l’operatore pubblico è soprattutto un programma

per l’operatore privato è l’indicazione delle opportunità e delle condizioni(vincoli)

CHE COSA È IL PRG

CARATTERISTICHE DEL PRG

CONTENUTI DEL PRG

IL LINGUAGGIO DEL PIANO REGOLATOREDue elementi principali:

il disegno di massima delle infrastrutture per il trasportola “zonizzazione”

La zonizzazionesuddivisione della città, esistente e futura, in zone caratterizzate

da diverse destinazioni d’uso e diverse quantità e tipologie diedificazione

Gli indicidimensione minima e massima del lotto edificabilerapporto di copertura = tra la superficie copribile e quella del lottoindice di fanbbricabilità = rapporto tra cubatura e superficiealtezza degli edifici (geometrica o sostanziale)distacchi (dai confini, dalle strade ecc.)

IL PRG DEVE CONTENERE:

1. La rete delle principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e, laddove occorra, navigabili, concepita per la sistemazione e lo sviluppo dell’abitato, in modo da soddisfare alle esigenze del traffico, dell’igiene e del pubblico decoro;

2. La divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate all’espansione dell’aggregato urbano, e i caratteri e i vincoli di zona da osservare nell’edificazione;

3. Le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciale servitù;

4. Le aree da riservare a sede della casa comunale e della casa del fascio, alla costruzione di scuole e chiese e ad opere e impianti d’interesse pubblico in generale

LA ZONIZZAZIONE

LA FORMAZIONE DEL PRG

L’ATTUAZIONE DEL PRG

Il Prg è attuato:

o per intervento diretto (licenza edilizia, oggi concessione edilizia) o con il tramite di un “piano particolareggiato d’esecuzione”(Ppe)

Il Ppe costituisce una progettazione di dettaglio di determinate e circoscritte porzioni di territoriola scala del Prg è infatti troppo piccola per poter definire con sufficiente precisione l’assetto del territorio là dove le trasformazioni devono essere consistenti.

IL PIANO PARTICOLAREGGIATO

Nella sostanza:Il piano particolareggiato è esteso a una parte del territorio comunale, e precisa per essa la disciplina prevista dal Prg a livello di dettaglio. Può giungere a indicare le sagome planimetriche e altimetriche dei singoli edifici planovolumetrico).

Secondo la legge:nei piani particolareggiati di esecuzione “devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona e debbono inoltre essere determinati” specifici contenuti

IL CONTENUTO DEL PPEle masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade e piazze;

gli spazi riservati ad opere od impianti di interesse pubblico;

gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia;

le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano;

gli elenchi catastali delle proprietà da espropriare o da vincolare;

la profondità delle zone laterali a opere pubbliche la cui occupazione serva ad integrare le finalità delle opere stesse ed a soddisfare prevedibili esigenze future.

Il Piano Particolareggiato è dunque il primo Strumento attuativo introdotto dalla Legge Urbanistica del ‘42 che nestabilisce i contenuti (relazione illustrativa, norme di attuazione, schemi distributivi planivolumetrici, piano finanziario, etc.)

Nell’ipotesi del legislatore il PPE avrebbe dovuto essere “l’unico strumento di attuazione” del PRG, limitando a casi sporadicil’utilizzo della licenza edilizia diretta.

In pratica l’utilizzo del PPE di iniziativa pubblica è stato abbastanza limitato a causa soprattutto delle difficoltà gestionalilegate ai procedimenti di esproprio e agli adempimenti richiesti per le pubbliche amministrazioni.

GLI ALTRI PIANI

piano regolatore intercomunale è un Prg estesoal territorio di più comuni. È approvato da tutti i comunicompresi nel suo perimetro

piano territoriale di coordinamento è un piano sovraordinato, esteso a vaste porzioni del territorionazionale. È (era) formato dal Ministero dei Lavoripubblici

CONTENUTO DEL PTC

I PTC devono stabilirsi le direttive da seguire in rapporto:

1. alle zone da riservare a speciali destinazioni ed a quelle assoggettate a speciali vincoli o limitazioni di legge;

2. alle località da scegliere come sedi di nuovi nuclei edilizi od impianti di particolare natura ed importanza;

3. alla rete delle principali linee di comunicazione stradali, ferroviarie, elettriche, navigabili esistenti e in programma.

IL PIANO REGOLATORE GENERALE COMUNALE

PROCEDURE DI FORMAZIONE

formazione è l’intero procedimento nel quale il piano, da progetto, diventa un atto amministrativo vigente

protagonisti della pianificazione sono, nel sistema italiano, gli enti pubblici: il governo nazionale e i comuni (oggi: regioni, province, comuni)

nella logica della legge 1150/1942 il piano è un atto amministrativo complesso ineguale

le tappe della formazione esprimono il sistema di garanzie degli interessi coinvolti

ITER DELLA FORMAZIONE

(In riferimento al Prg)

decisione di formare e attribuzione dei compitiredazione (analisi e scelte)adozione da parte dell’organo consiliare (norme di salvaguardia)pubblicazioneosservazioni (e opposizioni)controdeduzioni alle osservazioni (e opposizioni)trasmissione all’ente sovraordinatoapprovazione ed entrata in vigore

A decorrere dalla data di adozione dei piani regolatori generali eparticolareggiati e fino all’emanazione del relativo decretod’approvazione, il Sindaco, su parere conforme della commissione edilizia comunale, può, con provvedimentomotivato da notificare al richiedente, sospendere ognideterminazione sulle domande di licenza di costruzione (…)quando riconosce che tali domande siano in contrasto con ilpiano adottato

(legge 3 novembre 1952 n. 1902, articolo unico, comma 1)Nelle more dell’approvazione del piano, le normali misure disalvaguardia di cui alla legge 3 novembre 1952, n. 1902 esuccessive modificazioni, sono obbligatorie(legge 6 agosto 1967, n. 765, articolo 3)

MISURE DI SALVAGUARDIA

LE ESPROPRIAZIONI: QUANDO E PERCHÉ

Nascono in Europa nel XIX secolo quando e perché:si formano gli Stati nazionaliil sistema economico ha bisogno di trasporti per raggiungere i mercatile condizioni igieniche richiedono interventi di risanamento dei vecchi quartieril’individualismo proprietario nell’assetto fondiario diventa un ostacolo

Uno degli strumenti per attuarele trasformazioni della città e del territorio previste

dai piani, dai programmi e dai progetti pubblicisono le espropriazioni

E’ utile comprendere come e perché nascono,i principi sulla cui base sono regolate