alle origini dell’intervento pubblico alla fine dell’ottocento, si registrò, in italia un forte...
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ALLE ORIGINI DELL’INTERVENTO PUBBLICO
Alla fine dell’Ottocento, si registrò, in Italia un forte incremento dell’intervento dello Stato nell’economia;
Le cause furono:- Grave crisi economica del 1873;- Processo di industrializzazione;- Crisi finanziaria e crollo del sistema bancario;
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Grave crisi economica del 1873
Cause ed effetti della crisi:- Crollo dei prezzi dei prodotti agricoli;- Concorrenza aumentata dallo sviluppo dei
trasporti, soprattutto ferroviari;- Contrazione della domanda;- Diminuzione dei consumi;- Riduzione delle entrate fiscali;- Aumento della disoccupazione;
Lo Stato risponde con MISURE PROTEZIONISTICHE e TARIFFE DOGANALI all’importazione.
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Processo di industrializzazione e crisi finanziaria
Assenza di capitali privati sufficienti all’investimento; Lo Stato risponde con strumenti di INCETIVAZIONE:
- DIRETTA, con premi e sgravi fiscali;- INDIRETTA, con anticipazione di capitali o garanzie al
credito;
● Crisi finanziaria innescata dal crollo delle cd BANCHE MISTE:- Le banche non solo concedevano credito alle imprese ma
partecipavano al capitale delle stesse, condividendone quindi il rischio gestionale
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La crisi bancaria in Italia
Il modello della BANCA MISTA, in Italia, si indirizzò principalmente, tra il 1880 ed 1887, verso il settore edilizio;
La crisi dei consumi però fece contrarre bruscamente la domanda ed il crollo dei titoli delle società finanziarie e delle imprese edili trascinò con sé anche le Banche;
Lo Stato risponde:- aumentando il CONTROLLO PUBBLICO sulle banche
per dare maggiore stabilità al mercato finanziario e indirizzare lo sviluppo economico;
- creando AZIENDE PUBBLICHE per investimenti infrastrutturali non sostenibili dai capitali privati;
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Le Casse di Risparmio
Le Casse di Risparmio, all’epoca, erano soggetti giuridici che svolgevano contemporaneamente due funzioni:
- assistenza e beneficienza;- Raccolta del risparmio;● Due erano i modelli organizzativi:- Le Casse di Risparmio di natura associativa, fondate e gestite da privati
cittadini, soci della stessa;- Le Casse di Risparmio fondazioni, costituite con il conferimento di un fondo
da parte di autorità pubbliche e gestite tramite un cda; Quando il capitale raccolto cominciò ad aumentare, diminuì il ruolo
assistenziale a favore di operazioni finanziarie e creditizie, attirando così l’interesse dello Stato;
Nel 1888 vennero disciplinate come istituti di credito, sottoposti al controllo pubblico, divenendo di fatto enti pubblici;
Nel 1890 lo Stato impose poi la pubblicizzazione degli istituti di assistenza e beneficienza: IPAB, sottoponendo le stesse a controlli pubblici;
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Lo Stato imprenditore
La mancanza di capitali privati, la necessità di sviluppo dei servizi pubblici e la garanzia di prezzi accessibili a tutti imposero allo Stato di assumere direttamente le attività di impresa attraverso il modello delle IMPRESE ORGANO, delle AZIENDE AUTONOME e delle MUNICIPALIZZATE
Dal 1903 al 1913 il Governo Giolitti creò:- Azienda delle Ferrovie dello Stato;- Impresa per la telefonia (antenata di SIP);- Istituto nazionale delle Assicurazioni; Imprese organo ed Aziende erano sottoposte al controllo e alla
direzione dei Ministri competenti; La municipalizzazione delle imprese venne prevista per attività di
servizio pubblico locale la cui gestione pubblica fosse ritenuta tecnicamente ed economicamente conveniente sia per il Comune che per i cittadini;
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Il Fascismo
Dopo la distruzione causata dalla I guerra mondiale, la grave crisi finanziaria del 1929 e l’avvento del fascismo, l’intervento dello Stato si fece totalizzante;
Gli strumenti utilizzati dal fascismo per controllare e indirizzare l’economia verso la cd autarchia furono:
- La riserva originaria e monopolio pubblico (dei trasporti e di tutte i settori industriali ed energetici strategici come acqua, luce, gas, televisione, cinema);
- Le concessioni;- Creazione di Enti pubblici in tutti i settori economici;- Regime autorizzatorio per qualsiasi attività
imprenditoriale;
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IRI: istituto per la ricostruzione industriale
Dopo la crisi del 1929, il sistema bancario italiano era ad un punto dal collasso;
Le tre maggiori banche, Banca Commerciale, Credito Italiano e Banca di Roma erano legate indissolubilmente alle poche grandi aziende italiane, che finanziavano ma di cui detenevano grandi partecipazioni;
La Banca d’Italia, a sua volta deteneva quasi il 50% del denaro circolante ed era quindi anch’essa legata al nodo banche/industrie;
Nel 1933, nel tentativo di sciogliere tale legame, venne istituito l’IRI a cui vennero poi cedute tutte le partecipazioni che le banche detenevano e le azioni delle banche stesse;
L’IRI divenne quindi una gigantesca HOLDING, in grado di controllare sia le industrie che le banche;
A differenza di altri Stati, quello italiano non dismise, al termine della crisi, l’IRI, bensì la trasformò in ente permanente di gestione delle partecipazioni statali.
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La legge bancaria del 1936
La crisi economica e bancaria spinse il legislatore alla regolazione del sistema bancario;
Il modello prescelto fu quello dell’ordinamento SEZIONALE DEL CREDITO, che, a differenza del modello liberale di mercato, prevede la regolazione, amministrazione e governo del settore da parte di autorità pubbliche;
Attraverso la segmentazione dei mercati del credito in breve, medio e lungo credito, venne creata una VIGILANZA STRUTTURALE che istituì un oligopolio amministrato dallo Stato;
La Banca d’Italia fu trasformata in ente pubblico di vigilanza sul credito e sulla moneta e al Ministro del Tesoro fu affidato il potere di direzione e regolazione;
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1948 – La Costituzione Economica
Dopo la II guerra mondiale, l’economia italiana era chiusa, completamente gestita dallo Stato e necessitava di una profonda ricostruzione e riconversione;
Il peso dell’inflazione e la mancanza di forze private nel Paese produsse l’abbandono del modello liberale e rafforzò l’intervento diretto dello Stato;
Il ruolo “socio-economico” dello Stato fu rafforzato anche dal principio Costituzionale della c.d. EGUAGLIANZA SOSTANZIALE, ex art. 3, comma 2:
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
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1948 – La Costituzione Economica
La Costituzione economica del 1948 è storicamente un compromesso tra le diverse forze politiche presenti in Assemblea Costituente:
- Sinistra: contro il liberismo ma convinta della irrealizzabilità dell’economia pianificata;
- Liberali: coscienti del fallimento del mercato, ma determinati a difendere l’iniziativa privata;
- Cattolici: intenti a difendere i diritti umani prima che i diritti economici;
●Tutti convinti però della pericolosità del monopolio privato;
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1948 – La Costituzione Economica
Il risultato fu una Costituzione Economica MISTA:ARTICOLO 41: L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da
recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché
l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
ARTICOLO 43: Art. 43. A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o
trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.
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LE PARTECIPAZIONI STATALI
Nel decennio successivo, lo Stato imprenditore ebbe il sopravvento attraverso:
- Interventi di sostegno al mercato;- Interventi straordinari nel mezzogiorno;- Opere pubbliche;- Incentivi;● Intervento diretto venne affidato a nuovi ENTI PUBBLICI:- ENI, nel 1953, cui viene attribuita la riserva originaria ex art.
43 degli idrocarburi e molte partecipazioni di società del settore petrolchimico, sottoposto al controllo e direzione dei Ministri di Finanza, Tesoro e Industria;
- Negli anni seguenti vennero poi creati altri “enti autonomi di gestione “ delle partecipazioni: EGCAM, EAGC, EAGAT, EFIM ed ENEL;
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LE PARTECIPAZIONI STATALI
L.n. 1589 del 1956 fu creato il sistema della partecipazioni statali che prevedeva:
- Comitato interministeriale di indirizzo e controllo delle nuove “holdings”;
- Ministro delle Partecipazioni che coordinava il Comitato e riferiva annualmente al Parlamento sulla gestione;
Fu instaurato così un modello di “responsabilità politica” della gestione delle partecipazioni, ma NON quello di “responsabilità economica” di cui gli enti erano privi non essendo sottoposti alle c.d. procedure concorsuali;
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LE PARTECIPAZIONI STATALI
L.n. 48/1967, nel tentativo di programmare lo sviluppo economico, crea il CIPE, Comitato Interministeriale per la programmazione economica e che sostituisce il Comitato per le partecipazioni;
Il CIPE avrebbe dovuto dirigere la gestione delle partecipazioni, programmare l’attività economica e verificarne l’attuazione annualmente, limitando l’indirizzo politico del Ministro;
L’esperimento fallì, e negli anni Settanta la situazione peggiorò a causa della ulteriore burocratizzazione del controllo delle partecipazioni;
Fu infatti istituita anche una Commissione parlamentare bicamerale per il controllo e la programmazione delle partecipazioni con poteri di parere preventivo;
L’elemento imprenditoriale era soffocato dalla mancanza di responsabilità economica, gestionale e verso l’azionariato.
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Il tradimento della Costituzione
Il sistema creato attraverso le partecipazioni statali tra gli anni 60 e 70 aveva disatteso i principi della Costituzione economica;
La presenza dello Stato aveva impedito lo sviluppo del mercato e della concorrenza;
Il debito pubblico era lievitato nel tentativo di pareggiare il debito contratto dagli enti pubblici;
I monopoli “naturali” e le “riserve originarie” avevano condotto ad un rallentamento tecnologico dello sviluppo;
Il vento stava per cambiare.. Aprendo le porte al diritto comunitario, al mercato unico ed alla crisi irreversibile dell’impresa pubblica.
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Gli anni Ottanta e il nuovo ordinamento bancario
Nel corso degli anni Ottanta e nei primi anni Novanta, il sistema bancario presentava una fisionomia molto diversa;
Le maggiori innovazioni provenivano indirettamente da:
- Nuovi soggetti di intermediazione bancaria;- Nuovi prodotti finanziari;- Crescita esponenziale del mercato mobiliare;- Crescita e sviluppo del mercato assicurativo;- Il mutuo riconoscimento;
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Nuovi soggetti e nuovi prodotti – DESPECIALIZZAZIONE BANCARIA
L’arricchimento della gamma dei prodotti finanziari e la necessità di offrirli a risparmiatori e imprese, condusse all’eliminazione delle differenze di attività, territorialità e destinatari delle banche;
Il progressivo accentuarsi della despecializzazione sollecita la rimozione di vincoli giuridici nell’ambito operativo che impedivano operazioni di concentrazione delle banche;
Nascono nuovi intermediari «parabancari» (leasing, factoring), liberi dai vincoli bancari e molto concorrenziali che determinano una contrazione dell’attività bancaria;
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I nuovi mercati
Risparmiatori ed impresi cominciano a ricorrere massicciamente al mercato mobiliare, in cui le banche svolgono un ruolo di negoziatori;
Le banche cominciano a svolgere attività di gestione patrimoniale e di raccolta «indiretta»;
Il ruolo delle banche nel mercato mobiliare e l’attività dei nuovi intermediari finanziari è però priva di una regolazione di garanzia;
Il confine con il mercato assicurativo diviene sempre più sottile grazie alla creazione di «prodotti misti», all’utilizzo delle stesse reti di distribuzione e all’assunzione di reciproche partecipazioni;
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Il mutuo riconoscimento
Strumento comunitario che, insieme all’armonizzazione delle legislazioni, permette ad operatori economici di altri paesi membri di operare nel mercato italiano direttamente o indirettamente;
I vincoli giuridici, la staticità del mercato, la mancanza di una regolazione oggettiva espone il mercato bancario ad una forte concorrenzialità che rischia di schiacciare i pochi operatori nazionali;
Il mutuo riconoscimento è uno strumento del mercato unico che impone la libera circolazione di servizi, persone, capitali e merci;
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PRIMA DIRETTIVA N. 77/88 DEL 1977
Il punto di svolta è rappresentato dal DPR 350/1985 con cui si da attuazione alla I Dir.Bancaria;
Il diritto di ingresso sul mercato bancario viene garantito in base a qualità OGGETTIVE stabilite dalla legge sulla base di caratteristiche patrimoniali e di professionalità ed onorabilità;
Viene così eliminata una barriera all’ingresso del mercato; Vengono anche limitati i poteri discrezionali di autorizzazione
allo sviluppo territoriale; Comincia a svilupparsi un nuovo indirizzo della regolazione:- oggettivo;- Basato su coefficienti preventivi;- Orientato alla vigilanza su stabilità patrimoniale, liquidità e
diversificazione degli investimenti;
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Da ente pubblico a SPA
L’accettazione delle logica d’impresa e il nuovo mercato unico imponevano maggiore libertà operativa;
La forma prevalente era invece quella di ente pubblico economico a struttura di fondazione che aveva diversi limiti:
- Non consentiva la separazione tra organi di gestione e organi di controllo;
- Blocco dell’incremento del capitale;Si procedette quindi alla trasformazione in s.p.a. le cui
azioni ordinarie potevano però circolare solo con il consenso del Consiglio dei Ministri;
A seguito della nuova forma soggettiva, le banche potevano operare in qualsiasi settore del credito, a favore di chiunque e potevano procedere alle operazioni di concentrazione, fusione o trasferimento;
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Il rapporto con le imprese
La legge non vietava le reciproche partecipazioni, ma imponeva l’autorizzazione delle autorità di vigilanza nel caso di banche che acquisiscono imprese;
La nuova forme di s.p.a. però poteva condurre ad un fenomeno non controllato di «scambi» che poteva sfociare in conflitti di interesse anche gravi;
La legge anti-trust – l.n. 287/1990 - impose un limite del 15% per l’acquisizione di partecipazione in enti creditizi da parte di soggetti diversi;
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I gruppi bancari
Con la «fusione» dei mercati, si era affermata una nuova figura, quella del «gruppo bancario», un soggetto «polifunzionale»;
Si poneva però il problema di controllo e sorveglianza di tutte le attività svolte;
Venne affidato alla Banca d’Italia il compito di vigilare sui gruppi bancari controllati o controllanti le banche;
I gruppi bancari furono disciplinati con una particolare attenzione al potere di coordinamento per la stabilità del gruppo e una speciale disciplina della crisi, per evitare il c.d. effetto a cascata;
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La II direttiva ed il TU
La direttiva 646/1989 è stata attuata attraverso due D.lgs: n.481/1992 e n. 386/1993 (T.U.);
I contenuti essenziali della Direttiva, recepiti nel TU erano:
a) Attività bancaria e mutuo riconoscimento diretto e/o indiretto;
b) Autorizzazione del paese di origine, vigilanza del paese di esercizio;
c) Armonizzazione delle disciplina nazionali per la creazione del mercato unico;
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Il D.Lgs. 481/1992
Riconoscimento della c.d. BANCA UNIVERSALE:Le banche possono esercitare, oltre all’attività creditizia, tutte le attività coperte dal mutuo riconoscimento (intermediazione finanziaria), ad esclusione dell’attività assicurativa e della raccolta del risparmio collettivo (SGR);Sono stati eliminate tutte le segmentazione di
regolazione dei diversi crediti (breve, medio, lungo) e dei crediti speciali (agricolo, imprese, artigiani);
Soggettivamente la banca può scegliere se operare come «polifunzionale» o come «banca universale»;
Delegificazione e oggettivizzazione della vigilanza e applicazione della legge sul procedimento amministrativo (trasparenza, contraddittorio, motivazione, pubblicità).
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Il TESTO UNICO
I PRINCIPI:- Stabilisce che la Banca d’Italia disciplina il regolare
funzionamento dei sistemi di pagamento;- Le autorità creditizie esercitano i propri poteri al fine della
sana e prudente gestione dei soggetti vigilati e per la stabilità, efficienza e competitività del mercato;
AUTORITA’:- Coordina le competenze di ciascuna autorità e impone il
coordinamento e la cooperazione con la Comunità Europea;SOGGETTI:- I destinatari sono definiti in maniera univoca BANCHE;- Non ci sono differenze normative né operative, tutti i
soggetti sono sottoposti agli stessi vincoli;
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Gli anni Novanta
Le privatizzazioni divengono effettive e vengono eliminati i limiti alla circolazione delle azioni delle banche;
Le fondazioni bancarie vengono definitivamente escluse dall’attività bancaria;
Viene emanato il TU in materia di intermediazione finanziaria che riconosce piena operatività alle banche, prevedendo un disciplina diversa per:
- Banche – intermediari;- Banche – emittenti;
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Gli anni Duemila
Gli anni Duemila sono costellati di norme in materia, nazionali e comunitarie:
- l.n. 39/2002, che disciplina gli Istituti di moneta elettronica;
- Direttiva 24/2001, in materia di risanamento e liquidazione;
- D.lgs. 37/2004 e D.lgs. 310/2004 di riforma del diritto societario;
- Direttiva 87/2002 sulla vigilanza dei conglomerati finanziari;
- D.lgs. 297/2006 in materia di vigilanza prudenziale;- L.n. 262/2005 la c.d. legge sulla tutela del
risparmio;
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La legge sulla tutela del risparmio
- Modifica della struttura e delle cariche della Banca d’Italia;
- Affidamento della tutela della concorrenza ad AGCM;
- Nuovi obblighi di trasparenza e doppia vigilanza di Consob e Banca d’Italia;
- Previsione di nuovi conflitti di interesse;- Nuovi obblighi di separazione tra banche e
industrie (vedi Cirio e Parmalat);