Univerzitet Edukons Fakultet poslovne ekonomije Sremska Kamenica

Seminarski radiz predmeta Finansijska kontrola i revizija Tema:

Uloga dr avne revizije u podsticanju rasta poverenja

Asistent: Mr Pavle Parnicki Mentor: Prof. dr Slobodan Vidakovi

Student: Sr an Terzi 385/11

Februar 2012. Godine

Sadr aj

Rezime Klju ne re i Uvod 1. Istorijski razvoj i savremeni razvojni uslovi dr avne revizije 2. Pojam, modeli, predmet i subjekti dr avne revizije 3. Pretpostavke za efektivno funkcionisanje dr avne revizije 3.1. Nezavisnost 3.2. Revizijski obuhvat 3.3. Profesionalne revizijske ve tine

2 2 3 4 5 6 6 8 8

4. INTOSAI revizijski standardi, zna aj Eti kog kodeksa u reviziji i dr avna revizija javnih rashoda 9 5. Vrhovna revizorska institucija 5.1. Osvrt na VRI u razvijenim zemljama 5.2. Osvrt na VRI u zemljama u okru enju 5.3. Organizacija i javnost rada DRI u Srbiji 6. Merenje efektivnosti dr avne revizije 6.1. Merenje efektivnosti prema OECD u 6.2. Merenje efektivnosti i izve tavanje u javnom sektoru 6.3. Merenje efektivnosti dr avne revizije 6.4. Ograni enja i perspektive dr avne revizije u Srbiji 12 12 14 15 17 17 18 19 20

7. Revizija poslovanja javnog sektora osnova za podsticanje rasta poverenja u poslovni ambijent u Republici Srbiji 21 7.1. Osnovne karakteristike, nadle nosti i odgovornosti javnog preduze a 21 7.2. Aktuelno stanje javnog sektora u Republici Srbiji i ciljevi kompleksne reforme javnog sektora 23 7.3. Aktivan pristup reformi javnog sektora 25 7.3.1. Koncept Novog javnog menad menta 25 7.3.2. Outsourcing 26 7.3.3. Javno privatno partnerstvo 28 Zaklju ak Literatura 31 321

Rezime

Dr avna revizija, kao institucija savremene dr ave, predstavlja vid kontrole u cilju boljeg upravljanja finansijskim sredstvima. Kao nezavisna institucija, dr avna revizija predstavlja poslednju odbranu neregularnom kori enju finansijskih sredstava, ne uskla eno u finansijskih izve taja sa zakonskim propisima, te pouzdanosti finansijskih izve taja javnog sektora koji se slu i dr avnim finansijskim sredstvima. Dr avna revizija, u skladu sa INTOSAI ra unovodstvenim standardima, treba da vr i proveru finansijskih izve taja svih javnih institucija, a u cilju to boljeg i racionalnijeg kori enja sredstava poreskih obveznika. Efikasnost dr avne revizije se odra ava i na op te stanje dr ave, te na sam standard i inostrani dug. Uz toliku odgovornost na dr avnoj reviziji je, uz moralni i eti ki kodeks, da pro e lja dr avu, te svojim radom utvrdi valjanost i istinitost finansijskih izve taja javnog sektora, te time doprinese te nji ka boljoj raspodeli i iskori enosti javnih sredstava. Kroz rad se opisuje sam pojam dr avne revizije, va nost da ona bude nezavisna institucija koja svojom sveobuhvatno u, a primenom INTOSAI revizorskih standarda, meri efikasnost javnog sektora kontrolom njihovih finansijskih izve taja.

Klju ne re i: dr avna revizija, INTOSAI ra unovodstveni standardi, javni sektor,odgovornost, nezavisnost.

2

UvodDr avna revizija je institucija koju treba da poseduje svaka savremena dr ava, ona predstavlja vid kontrole finansijskih izve taja javnog sektora u cilju boljeg upravljanja finansijskim sredstvima. Dr avna revizija zbog same svoje delatnosti kojom se bavi treba da bude nezavisna institucija, kako bi bez bilo kakvih pritisaka mogla da obavlja svoj posao, te bez bilo kakvih pritisaka donosi istinit i valjan sud o radu javnih institucija, te njihovoj racionalnost u kori enju finansijskih sredstava. Dr avna revizija kao nezavisna institucija predstavlja poslednju odbranu neregularnom kori enju finansijskih sredstava, ne uskla eno u finansijskih izve taja sa zakonskim propisima, te pouzdanosti finansijskih izve taja javnog sektora koji se slu i dr avnim finansijskim sredstvima. U skorijoj istoriji, iliti ovih dana smo bili u prilici da vidimo kako isfrizirani finansijski izve taji mogu da uti u na op te stanje u dr avi, na finansijsku nestabilnost. Jedno od pitanja koje se mo e postaviti je obuhvat dr avne revizije? to je dr avna revizija sveobuhvatnija i efikasnija, jasnije se mo e videti tro enje finansijskih sredstava, te time izvr iti prevencija od ogromnog disbalansa. to je dr avna revizija sveobuhvatnija i efikasnija, jasnije se mo e videti tro enje finansijskih sredstava, te time izvr iti prevencija od ogromnog disbalansa. Dr avna revizija, u skladu sa INTOSAI ra unovodstvenim standardima, treba da vr i proveru finansijskih izve taja svih javnih institucija, a u cilju to boljeg i racionalnijeg kori enja sredstava poreskih obveznika. Efikasnost dr avne revizije se odra ava i na op te stanje dr ave, te na sam standard i inostrani dug, a to je veoma va na odgovornost koja se postavlja pred dr avnu reviziju. Uz toliku odgovornost na dr avnoj reviziji je, uz moralni i eti ki kodeks, da pro e lja dr avu, te svojim radom utvrdi valjanost i istinitost finansijskih izve taja javnog sektora, te time doprinese te nji ka boljoj raspodeli i iskori enosti javnih sredstava. te svojim radom utvrdi valjanost i istinitost finansijskih izve taja javnog sektora, te time doprinese te nji ka boljoj raspodeli i iskori enosti javnih sredstava. Kroz rad se opisuje istorijski razvoj dr avne revizije, sam pojam dr avne revizije, subjekti kontrole dr avne revizije, va nost da ona bude nezavisna institucija koja svojom sveobuhvatno u, a primenom INTOSAI revizorskih standarda, meri efikasnost javnog sektora kontrolom njihovih finansijskih izve taja. Zatim se opisuje revidiranje poslovanja javnog sektora, te neizbe noj reformi javnog sektora preko koncepta novog javnog menad menta, outsourcing-a i javno privatnog partnerstva.

3

4

1. Istorijski razvoj i savremeni razvojni uslovi dr avne revizijeStotinama godina unazad, oni koji su kontrolisali javne finansije, bili su esto najuticajniji, najmo niji i najpo tovaniji pripadnici dru tva. Uloga ra unovo a i revizora, jo od najstarijih civilizacija, pa do danas, bila je za tita integriteta finansijskog sistema. Razvoj savremene revizije finansijskih izve taja je u direktnoj vezi sa razvojem velikih korporacija, koje su od brojnih akcionara sakupljale kapital i obezbedile kontrolu nad najve im delom kapitalnih resursa privrede. Institutucija dr avne revizije u ve ini zemalja u odre enoj formi postoji ve i nekoliko stotina godina. Istorija kineske dr avne revizije, primjerice, dosti e sve do zapadne dinastije Zhou koja je vladala Kinom pre otprilike 3000 godina. U Engleskoj se funkcija javne revizije, odnosno javni slu benik zadu en za revidiranje dr avnih tro kova, spominje jo 1314. Neki oblici dr avnog nadzora u Francuskoj se, primjerice, spominju ve u 13. veku u Holandiji i paniji u 15. veku, u vedskoj u 17. veku. U Italiji za eci dr avne revizije datiraju jo iz rimskog doba, dok je ra unski sud u dana njoj formi i osnovan 1862., ujedinjuju i etiri suda sa sedi tima u Torinu, Firenci, Napulju i Palermu, koji su postojali prije progla enja Kraljevine Italije 1861. U Austriji je carica Marija Terezija u 18. veku uspostavila Ra unarsku komoru, uvode i op tu kontrolu dr avnih finansijskih operacija. Obavezu primene revizijskih postupaka unutar itave Habsbur ke Monarhije uspostavljen ra unski sud s izravnom odgovorno u caru. U Nema koj se prvi oblik dr avne revizije tako e spominje u 18. veku u Prusiji. 18. veka, 1748. Charles de Montesquieu u smeru demokratije i pravne dr ave. Propagirana podela dr avne vlasti na zakonodavnu izvr nu i pravosudnu vlast oblikovala je temelj suverenog nauka o dr avi, postavku za dr avne ustanove novijeg doba i osnovicu za zajedni ki ivot ljudi u dr avnom dru tvu utemeljenom na dr avnopravnim i demokratskim na elima. S obzirom na to da je Montesqieuva podela vlasti bila razvijena u okolnostima koje se s dana njim ne mogu porediti, ona se u savremenoj parlamentarnoj demokraciji ne mo e smatrati nedodirljivom dogmom, ve pre istorijskom na elom. Stoga se po elo voditi ra una o tome da se izme u ove tri dr avne vlasti postavi ujedna ena ravnote a mo i koja bi spre avala nedopustiv uticaj jedne vlasti na drugu. Po ele su se osnivati vrhovne revizijske institucije s dvojnom funkcijom u odnosu na zakonodavnu i izvr nu vlast, ali ne kao njihov pomo ni organ, ve kao samostalni nezavisan dr avni organ sui generis, kao element ravnote e unutar sastava vlasti. Ve ina dr avnih revizija je kroz istoriju do ivela zna ajne strukturne promene, pro irenje uloge i ovlasti.5

2. Pojam, modeli, predmet i subjekti dr avne revizijePojam dr avne revizije prema Priru niku za rad dr avnih revizora, podrazumeva se postupak ispitivanja i ocenjivanja finansijskih izve taja i finansijskih transakcija jedinica dr avnog sektora, jedinica lokalne samouprave i uprave, pravnih subjekata koji se u celosti finansiraju iz prora una ili su u ve inskom vlasni tvu dr ave ili jedinica lokalne samouprave ili uprave. Provodi se u skladu sa standardima Me unarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI) i Kodeksom profesionalne etike dr avnih revizora. Dr avna revizija obavlja se u ime i za ra un dr ave. Obavljaju je vrhovne revizijske institucije, to je u Republici Hrvatskoj Dr avni ured za reviziju. Delokrug ili podru je, rada svake dr avne institucije uvek se propisuje zakonskim ili pobli e nekim drugim op tim aktom. Delokrug rada Dr avnog ureda za reviziju definisan je Zakonom o dr avnoj reviziji. Na temelju odredbi tog Zakona, pod revizijom se podrazumeva ispitivanje dokumenta, isprava, izve taja, sastava interne kontrole i interne revizije, ra unovodstvenih i finansijskih postupaka te drugih evidencija radi utvr ivanja iskazuju li finansijski izve taji istinit finansijski polo aj i rezultate finansijskih aktivnosti u skladu s prihva enim ra unovodstvenim na elima i ra unovodstvenim standardima. Pod pojmom dr avne revizije, prema Zakonu o dr avnoj reviziji, podrazumeva se i postupak ispitivanja finansijskih transakcija koje predstavljaju dr avne prihode i rashode u smislu zakonskog kori enja sredstava, kao i davanje ocene o delotvornosti i ekonomi nosti obavljanja delatnosti te davanje ocene o u inkovitosti ostvarivanja ciljeva iz odre enog programa. Definisanje uloge dr avnih revizija razlikuje se od zemlje do zemlje. U Francuskoj se, na primer, defini e kao pomo parlamentu i vladi u nadziranju izvr enja dr avnog prora una, a u Gr koj kao preventivna revizija dr avnih rashoda. Neke dr avne revizije imaju vrlo irok delokrug, kao primjerice u Nizozemskoj, gde je dr avna revizija prema ustavu odgovorna za reviziju svih dr avnih prihoda i rashoda. U paniji ra unski sud obavlja prethodnu i naknadnu finansijsku reviziju gospodarskih aktivnosti javnog sektora Delokrug ve ine uklju uje i obavljanje revizija u inkovitosti. Tako npr. nema ka dr avna revizija treba obavljati reviziju dr avnog ra una i ispitati u inkovitost i pravilnost finansijskog upravljanja. U naj irem smislu, mo e se govoriti o tri osnovne vrste dr avne revizije: 1) ra unski sud, sa sudbenim funkcijama 2) kolegijalno telo, bez sudbene funkcije, ali s kolegijalnim na inom odlu ivanja sli nim kao kod sudova 3) monokratski ured, na ijem elu je jeda osoba glavni dr avni revizor6

Posmatrano kroz istorijski razvoj, navedene vrste dr avne revizije proizilaze iz tri, u literatri naj e e spominjana i opisivana modela revidiranja. 1. Napoleonski model, u kojem je dr avna revizija deo sudbene, a nezavisna o zakonodavnoj i izvr noj vlasti. lanovi Suda su suci, obi no s do ivotnom funkcijom. Ra unski sudovi imaju i ex ante kontrolnu funkciju. Budu i da su primarno usmereni na zakonska pitanja, ispitivanje u inkovitosti i delotvornosti naj e e ima zanemarivu ulogu. Nedostatak parlamentarne uklju enosti u takvim sastavima mo e rezultirati manjim javnim interesom i nedostatkom rasprave. 2. Westminsterski model, u kojem dr avna revizija izve tava parlamentarni Odbor za javne ra une. Odbor zatim sastavlja vlastito izve tavanje, na koje vlada treba dati odgovor. Tradicionalno, predsednik Odbora za javne ra une je lan opozicije. Za razliku od napoleonskog, ovaj model vi e usredsre en na finansijske aspekte. 3. Model kolegija ili odbora, koji je sli an westminsterskom modelu po usmerenosti na parlament. Glavna razlika, je u tome to na elu institucije nije jedna osoba, ve odbor. To mo e imati i svoje prednosti i nedostatke: rezultat rada institucije ne zavisi toliko o jednoj osobi, ali istodobno kolegijalna struktura mo e proces odlu ivanja u initi ote anim i sporim. Bez obzira na razlike u nadle nostima i organizaciji, dr avne revizije esto imaju brojne sli nosti i isti zadatak- pridoneti pove anju transparentnosti i pobolj anju upravljanja javnim sredstvima, upravljanju sredstvima poreskih obveznika.

3. Pretpostavke za efektivno funkcionisanje dr avne revizije 3.1. NezavisnostNezavisnost dr avne revizije je jedan od najva nijih elemenata Limske dekleracije i INTOSAI revizijskih standarda. U Limskoj dekleraciji, INTOSAI je jasno utvrdio: - Da dr avne revizije mogu ispuniti svoje zadatke objektivno i u inkovito samo ako su nezavisne o subjektu revidiranju i za ti ene od spoljnih uticaja - Da dr avne revizije, iako ne mogu biti apsolutno nezavisne jer su deo dr ave kao celine, u ispunjavanju svojih zadataka trebaju posedovati funkcionalnu i organizacionu nezavisnost Koncept nezavisnosti obuhvata autonomiju u odre ivanju programa rada, metodu revizije, sadr aja revizija, kao i pravo podno enja svog prora una izravno parlamentu i izvr avanja be uplitanja izvr ne vlasti. Nezavisnost vrhovnih revizorskih institucija mo e se, dakle, meriti u smislu po tovanja funkcionalne, operativne i financijske neovisnosti.11

Lima Decleration: Part II: Independence, INTOSAI General Secretariat, INTOSAI, www.intosai.org Preuzeto iz: Grupa autora, Dr avna revizija, Masmedia, Zagreb, 2007., str. 71.

7

to se institucije dr avne revizije ti e, osnovna gledi ta nezavisnosti, kao to je opisano u Limskoj deklaraciji, odra avaju se u njezinu pravnom okviru. Stoga je postojanje institucija dr avne revizije u svim zemljama ustavna i/ili zakonska kategorija. Vrhovne revizijske institucije i njihovi revizori moraju, dakle, ustavom i/ili zakonom osigurati nezavisnost, kako od subjekata koje revidiraju, tako i od svih spoljnih uticaja. Posebno je va na samostalnost u odlu ivanju o vrsti i obuhvatu revizije, kao i vremenu i opsegu izve taja. Tako e, treba imati neupitno zakonsko pravo odre ivati opseg revizija, pristupati svim dokumentima i ispravama potrebnim za obavljanje revizije te izraziti svoju sud kroz revizijske izve taje. Revizorski izve taji u pravilu trebaju biti dokumenti javnog karaktera, to i je praksa u mnogim zemljama.2 Prema tome, dr avne" revizije trebaju imati visok stupanj autonomije i slobodu inicijative;. Vrhovne revizijske institucije vedske i do 2000. godine Finske spadale su pod jurisdikciju ministarstva financija, ali im je i u tim uslovima bila zajam ena nezavisnost djelovanja slobodom izbora subjekata revizije i metoda rada.3 Status i polo aj institucije dr avne revizije u okviru dr avne uprave mo e se mo da najbolje ilustrirati primjerom francuskoga ra unskog suda, koji je jedan od tri grand corps de l'etat ili tri "seniorska" tela dr avne uprave. To je jedna od najstarijih i najpresti nijih institucija u Francuskoj, koja ima vrlo zna ajnu ulogu u nadzoru nad izvr enjem dr avnog prora una. Vrhovne revizijske institucije u Irskoj, vedskoj, Finskoj, Ujedinjenom Kraljevstvu, Austriji i Danskoj imaju jednu osobu na svom elu. To je ih glavni dr avni revizor ili predsjednik, koji donosi kona ne odluke na najvi oj razini. Rije je, dakle, o monokratskom sustavu. U dr avnim revizijama drugih zemalja odluke se donose na kolektivnom principu. U Njema koj vrhovna revizijska institucija ima 65 lanova, uklju uju i, predsjednika (po na elu primus interpares) i potpredsjednika, te se odluke donose na nizu kolegija. U Nizozemskoj je na elu dr avnerevizije Odbor od tri lana, uklju uju i predsednika, i odluke se tako er donose kolektivno. Tamo gdje je pak dr avna. revizija organizirana kao sud njezina veli ina znatno varira. U Italiji, primjerice, taj sud ima 20 lanova, u Belgiji i panjolskoj po 12, doka Europski revizorski sud ima 27 lanova - iz svake zemlje lanice po jednog (iako zapravo nema usudbenu funkciju). Jednako tako, zemlje imaju razli ite pristupe imenovanju svojih elnika. U Danskoj se on bira iz redova dr avne revizije; Sli no je i u Gr koj, gdje ve ina lanova suda mora biti, izabrana izme u njegovih zaposlenika; dok e u Austriji, Finskoj, vedskoj i

Allen R., Tommasi D.: Managing Public Expenditure, A reference Book for Transition Countries, OECD, 2001., str. 345. Preuzeto iz: Grupa autora, Dr avna revizija, Masmedia, Zagreb, 2007., str. 72. 3 Pernar L.: Vrhovne revizijske institucije u okviru Evropske unije, Revizija br. 1/2002. Preuzeto iz: Grupa autora, Dr avna revizija, Masmedia, Zagreb, 2007., str. 72.

2

8

Sjedinjenom Kraljevstvu na elnu poziciju imenuju osobe tavan institucije. U drugim zemljama to nije strogo odre eno.

3.2. Revizorski obuhvat

Kako bi se zadovoljili ciljevi dr avnog revidiranja, svi prihodi, rashodi, imovina i obaveze javnog sektora moraju biti revidirani na u inkovit na in. U mnogim zemljama, zna ajne jivne usluge pru aju organizacije, odnosno institucije ije se aktivnosti ne odra avaju u potpunosti u dr avnom prora unu. To uklju uje vanprora unske fondove, trgova ka dru tva koja su potpuno ili delomi no u vlasni tvu dr ave te privatne organizacije financirane dr avnim potporama. To je posebno Uobi ajeno u tranzicijskini ekonomijama, u kojima odre ivanje granica javnog sektora dodatno komplicira postojanje organizacija U dr avnom vlasni tvu koje nisu uvijek jasno definirani pravni subjekti, ve obavijaju komercijalne ili industrijske operacije te bi u drugim okolnostima bile pretvorene u korporativna tela (ako bi njihove aktivnosti bile kontifluirana odgovornost dr ave) ili privatizovane. U razdoblju privatizacije, me utim, njih mora revidirati dr avna revizija, i to iz unekoliko razloga. One su obi no osnovane na temelju zakona za obavljanje funkcija iz dr avnog djelokruga. Njihova sredstva se prikupljaju pod upravom dr ave.4 S obzirom na povezanost s dr avnim prora unom, to su javne organizacije koje koriste j avna sredstva pa dr ava ima odgovornost tititi te fondove/kao to ima odgovornost za sredstva bilo kojeg ministarstva ili dr avne agencije. Uz to, rizik od gubitaka, prijevara ili lo eg Upravljanja, esto je ve i riejgo u ministarstvima zbog nedostatka u inkovitog usmeravanja i nadzora Vlade ili parlamenta. Nepravilno upravljanje u takvim organizacijama mozeuzrokovati neispunjavanje funkcija zbog kojih su osnovane ili stvoriti nepotrebno; optere enje za dr avni prora un. U inkovito upravljanje mo e pridoneti smanjenju tog rizika. Posebno podru je su trgova ka dru tva u dr avnom vlasni tvu planira- . na za privatizaciju. Ona zahtijevaju pozorno revidiranje. Dok god su u vlasni tvu dr ave, u interesu dr ave mora biti odr avati imovinu ili pove avati uspe nost, oboje s razlogom minimiziranja potencijalnoga prora unskog optere enja i pove anja potencijalne prodajne vrijednosti. Iskustva nekoliko tranzicijskih zemalja, me utim, pokazala su da uprave takvih dru tava mogu imati razli ite interese te postoje primeri nepravilnog oduzimanja imovine i drugih aktivnosti koje su smanjile i trenutnu operativnu efikasnost i potencijalnu prodajnu vrednost dru tava. U inkovit dr avni nadzor, uklju uju i dr avnu reviziju,, i jake upravlja ke kontrole neophodni suza spre avanje takvog rasipanja dr avne imovine.54 5

Grupa autora, Dr avna revizija, Masmedia, Zagreb, 2007., str. 76. Grupa autora, Dr avna revizija, Masmedia, Zagreb, 2007., str. 76.

9

Sam proces privatizacije tako e zahteva revizorski nadzor koji provodi dr avna revizija. I tu ima primjera iz mnogih zemalja u kojima su preduze a u dr avnom vlasni tvu prodana za puno manji iznos od njihove tr i ne vrijednosti, sto je rezultiralo gubicima za dr avu i porezne obveznike. Odgovornost dr avne revizije mo e biti u ispitivanju vladinih prodajnih postupaka i njihovog provo enja, kako bi se uverila daje posve ena du na pozornost legitimnim dru tvenim i politi kim ciljevima te daje za prodaju dizajne imovine dobivena odgovaraju a vrednost.

4. INTOSAI revizorski standardi, zna aj Eti kog kodeksa u reviziji i dr avna revizija rashoda

U najve em broju zemalja, dr avni revizori prilikom izvo enja revizije koriste standarde revizije koje je izdala Me unarodna organizacija vrhovnih institucija za reviziju (eng. International Organization of Supreme Audit Institutions - INTOSAI) i standarde revizije Me unarodne federacije ra unovo a (IFAC), koje je izdao Odbor za Me unarodne standarde revizije i uveravanja (IAASB). INTOSAI standardi revizije su. u stvari, nadogradnja IFAC standarda, koja se odnosi na specifi nosti dr avne revizije koje podrazumevaju, u prvom redu, nadle nost vrhovne institucije za reviziju za provo enje finansijske revizije i revizije uspe nosti, kao i na speci li ne probleme vezane za nezavisnost dr avnih revizora. Zajedni ko iskustvo doprinosi svima, INTOSAI je doneo niz dokumenata na kojima se zasniva rad vrhovnih institucija za reviziju (eng. Supreme Audit Institutions - SAI) irom sveta, kao i niz dokumenata koji su namenjeni pobolj anju rada administracije u celini. S obzirom na injenicu, da je INTOSAI, u strate kom planu za period 2005-2010. godine, kao primarni cilj postavila uspostavljanje jednog sveobuhvatnog okvira profesionalnih standarda koji e biti relevantni za sve njene lanice, Komiteta profesionalne standarde (eng. The Professional Standards Committee PSC) je spojio sve dokumente, postoje e i nove standarde i direktive, u jedan zajedni ki okvir, tj. dokument pod novim imenom Me unarodni standardi vrhovnih institucija za reviziju (eng. International Standards of Supreme Auditing Institutions - ISSAI). Na 19. Me unarodnom kongresu vrhovnih institucija za reviziju (koji je prema statutu INTOSAI najvi i organ ove organizacije i ine ga sve njene lanice), odr anom u Meksiko Sitiju u novembru 2007. godine ISSAI su i formalno usvojeni. Nakon to je na 19. Me unarodnom kongresu vrhovnih institucija za reviziju odobren, novi okvir profesionalnih standarda je stupio na snagu, a koncipiran je tako da: svi INTOSAI dokumenti koji nude smernice vrhovnim institucijama za reviziju sada se prepoznaju kao Me unarodni standardi vrhovnih institucija za reviziju10

-

(ISSAI). Na sve postoje e i budu e dokumente je primenjen novi na in obele avanja, svi INTOSAI dokumenti koji nude smernice telima javne administracije sada su nazvani INTOSAI smernice za dobro upravljanje (INTOSAI GOV).

Primenu INTOSAI standardna je precizno propisao lan 15. Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske. Slede e principe prali zajedni ki okvir INTOSAI standarda i smernica, i to: Okvir sadr i sve dokumente koje je do sada doneo INTOSAI sa svrhom odre ivanja profesionalnih standarda koje koriste SAI. Dokumenti su pore ani u sistematizovani brojni sistem. Naziv Me unarodni standardi vrhovnih institucija za reviziju (IS-SAI) je prihva en kao zajedni ko ime skupa dokumenata vezanih za odgovornosti SAI-a. Svaki dokument na taj na in .lobija ISSAI zbroj Naziv INTOSAI smernice za dobro upravljanje ili engl. INTOSAI Guidance for Good Govemance (INTOSAI GOV) prihva en je za dokumente koje je izdao INTOSAI, a koji sadr e smernice i uputstva javnoj administraciji kao to su smernice o internim kontrolama i ra unovodstvene smernice. Takvi dokumenti su dobili etvorocifreni INTOSAI GOV broj. Okvir nagla ava hijerarhijske odnose izme u dokumenata. Broj cifara u ISSAI broju indicira nivo dokumenata u hijerarhiji.

-

-

-

INTOSAI dokumenti formiraju etiri hijerarhijska nivoa:6 Nivo 1: Limska deklaracija; Nivo 2: INTOSAI eti ki kodeks; Nivo 3: INTOSAI standardi revizije koji sadr e osnovne pretpostavke i principe za provo enje revizije; Nivo 4: INTOSAI smernice za implementaciju koje sadr e detaljniji materijal o razli itim predmetima.

Novi ISSAI okvir sa etiri nivoa e se razvijati u okviru slede ih grupa:7 Nivo 1: Fundamentalni principi. Ovaj nivo sadr i fundamentalne principe INTOSAI, koji se nalaze u Limskoj deklaraciji. Nivo 2: Preduslovi za funkcioniranje vrhovnih institucija za reviziju. Zasnovani na fundamentalnim principima, dokumenti ovog nivoa dalje razvijaju osnovne preduslove za pravilno funkcionisanje i profesionalno pona anje SAI. Ovi dokumenti, u stvari, sadr e op te iskaze i principe najvi eg nivoa i ne treba da se esto menjaju.

6 7

Vidakovi S.: Revizija osnova kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 499. Vidakovi S.: Revizija osnova kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 500.

11

Nivo 3: Fundamentalni principi revizije. Dokumenti na ovom nivou su bazirani na nivoima 1 i 2 i sadr e fundamentalne principe za vr enje revizije entiteta javnog sektora. Fundamentalne principe revizije trenutno ine INTOSAI standardi revizije koji sadr e slede e delove: 1. Osnovni principi dr avne revizije sadr e pretpostavke revizije / op te principe. 2. ()p.\li standardi dr avne revizije: zahtev za kvalifikacijama, nezavisnost, sukob interesa, sposobnost i du na pa nja. 3. Standardi podru ja rada dr avne revizije sadr e detaljnije smer- nice o planiranju, dokazima, analiti kim procedurama, internoj kontroli i si. 4. Standardi izve tavanja dr avne revizije sadr e standarde izve ta- vanja u finansijskoj reviziji (mi ljenje revizora) i izve tavanje o reviziji uspeha. - Nivo 4: Revizijske smemice. Dokumenti na ovom nivou prevode fundamentalne principe revizije u specifi nije, detaljnije i operativ- nije smernice koje se mogu koristiti u svakodnevnom obavljanju poslova revizije. Nivo 4 e uklju iti implementacione smemice za finansijsku reviziju, reviziju uspeha i reviziju usagla enosti. Smernice za implementaciju finansijske revizije treba da razvije PSC, ta nije Polkomitet za Smemice finansijske revizije (FAS). Ove smemice razmatraju reviziju llnansijskih izve taja i zasnovane su na Me unarodnim standardima revizije (ISA) koje je izdala Me unarodna federacija ra unovo a (IFAC), ta nije njen Odbor za Me unarodne standarde revizije i uveravanja (IAASB). U skladu sa slede im principima je izvr ena klasifikacija ISSAI, i to:8 ISSAI se sastoji od svih dokumenata koje je odobrio INTOSAI, uklju uju i preporuke koje se odnose na zakonske, organizacione i profesionalne preduslove, kao' preporuke za vr enje revizije. Isto tako, gde je to prikladno, ISSAI dokumenti uklju uju ili mogu uklju iti primere ili opise dobrih praksi. 2. Svakom dokumentu je dodeljen ISSAI broj koji mo e imati I 4 cifre. Broj cifara indicira hijerarhijski nivo dokumenta (na primer nivo 1 - Fundamentalni principi, nivo 2 Preduslovi za funkcionisanje SAI, nivo 3 - Fundamentalni principi revizije i nivo 4 Revizijske smernice). 3. Preambule ili uvodne napomene u originalnim INTOSAI dokumentima se ne smatraju delom ISSAI na nivou 2, 3 i 4, sem ako tekst koji sadr e slu i u svrhu boljeg razumevanja profesionalnih standarda SAI. 4. Brojevi dokumenata koji su deljivi sa 1000 (ili 100 ili 10) prvenstveno su dodeljeni dokumentima koji razmatraju op ta pitanja, dok su ostali brojevi od x001-x999 (ili xx02-xx99 ili xx.\ I xx\9) upotrebljeni za numerisanje dokumenata sa sadr ajem usmerenim na detaljniju razradu i obrazlaganje tih op tih pitanja.1.

-

8

Vidakovi S.: Revizija osnova kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 502.

12

Brojevi od 1000-9999 su rezervisani za nivo 4 (implementacione smernice) i segmentirani su u grupe razvrstane po razli itim oblastima. 6. Kada je to prikladno,pozivanje na specifi ne stavke, paragrafe, delove, poglavlja ili potpoglavlja unutar ISSAI dokumenata mo e biti u injeno dodavanjem broja stavke ISSAI broju uz kori enje kose crte. Na primer, ISSAI 3000/5.4 zna i da se on poziva na stavku 5.4 u ISSAI 3000. 7. Za dokumente koji imaju poreklo u ISA (ili ISQC), koje je izdao IFAC/IAASB poslednje tri cifre ISSAI broja su identi ne sa ISA brojem (ili sa ISQC brojem). ISSAI broj dodeljuje se ISA broju koji sadr i modifikacije i prate e smernice sadr ane u Prakti nim bele kama (Practice note). Stavke u Prakti nim bele kama su numerisane sa Pl, P2, PR itd. da bi se izbegla konfuzija sa stavkama numerisanim u ISA. 8. Kada je to prikladno, ISSAI dokument mo e uklju ivati i aneks koji sadr i dalje elaboracije vezane za iskaze iz glavnog dokumenta. Stavke u aneksu treba da budu numerisane sa AI, A2, A3 itd. da bi se izbeglo me anje sa stavkama u glavnom dokumentu.5.

5. Vrhovna revizijska institucijaJedan od klju nih segmenata u procesu reformi ustavnog, zakonskog i institucionalnog okvira u izgradnji modernog dr avnog sistema u Republici Srbiji (kao i ostalim tranzicionim zemljama sa prostora biv e SFRJ), ali i nezaobilazan uslov priklju enja Evropskoj uniji predstavljalo je uspostavljanje vrhovne revizorske institucije, tj. dr avne revizorske Institucije kao izuzetno va nog organa ije osnivanje i razvoj treba da omogu i uspostavljanje neophodne ravnote e u odnosima izme u zakonodavne i izvr ne vlasti. Putem afirmacije demokratskih parlamentarnih tela, koja e biti nezavisna u svom radu i koja e razvijati odgovornost dr avnih i politi kih institucija u odnosu prema naj iroj javnosti, tj. gra anima, uspostavljanje spoljne revizije doprinosi ja anju demokratske kontrole svih institucija.

5.1. Osvrt na VRI u razvijenim zemljamaSavremeno dru tvo i njegov razvoj u znatnoj meri zavise od uloge ra unovo a i revizora kao kvaliteta finansijskog izve tavanja. Uloga ra unovo a i revizora, od najstarijih civilizacija do danas, bila je za tita integriteta finansijskog sistema. U svakoj zemlji svrha vrhovne revizorske institucije bi prakti no trebalo da bude ista. Iskustvo mnogih zemalja pokazuje da uloga VRI mo e biti definisana na razli ite na ine.

13

Norve ka rad kancelarije vrhovnog revizora prvi put je zakonom regulisan 1918. godine. Novi zakon i nove instrukcije stupile su na snagu 1. jula 2004. godine, koje su zamenile zakon iz 1918. god. Kancelarija generalnog revizora Norve ke (OGAN) je parlamentarno revizorsko i nadzorno telo, koje nadgleda dr avne prihode i njihovo tro enje. OGAN obavlja svoje poslove i sama odre uje kako e posao biti organizovan. Vlada ne mo e davati nikakve instrukcije za rad, niti ograni avati odluke OGAN-a. Kanada Kancelarija generalnog revizora bazirana je na monokratskom modelu. Generalni revizor ima isklju ivo ovla enje da utvrdi broj lanova Izvr nog odbora i da postavlja ili razre ava lanove odbora. Premijer Kanade postavlja generalnog revizora na osnovu podnete liste Odbora za kadrove. Prvi generalni revizor u Kanadi imenovan je 1878. god. Finansijska kontrola koju nare uje generalni revizor je primarna institucija koja utvr uje proma aje u finansiranju poslova dr ave i podnosi ih na uvid javnosti. vajcarska vrhovni nadzorni organ je Savezni biro za reviziju. Prva nadle nost ovog organa regulisani su saveznim Zakonom o reviziji. Ovaj organ je nezavisno telo, iako svojim nadle nostima i poslovanjem podr ava rad parlamenta i federalnog saveta. Institucionalna nezavisnost je o igledna, jer ona prvi svoj godi nji revizorski program nezavisno, a ima slobodu da odbije bilo koji poseban zadatak koji joj nalo i vlada ili parlament, ako bi njime bila ugro ena puna primena predvi enog revizorskog programa. Belgija dr avni savet ve od 1946. god. ustanovljen je za kontrolu potro nje bud etskih sredstava. U belgijskom zakonodavstvu, revizija i kontrola potro nje bud etskih sredstava poverene su pravosu u, arbitra i i centralnoj revizorskoj instituciji. Svaka od pomenutih institucija je samostalna i naknadna revizija od strane The Conseil dEtat je onemogu ena. Uloga revizorske institucije bazira se na izmenama i dopunama regulative iz 1964. god, a koje su usvojene u parlamentu 1998. godine. Vrhovno revizorsko telo ima zna ajnu ulogu u kontroli kori enja bud etskih sredstava, to je utvr eno i ustavom. Italija nadle nost poslovanja vrhovne revizorske institucije definisane su zakonom. Vrhovna revizorska institucija je ujedno i revizorsko i nadzorno telo. Kao rezultat decentralizacije nastala je regionalna kancelarija javnih tu ilaca. Nezavisnost VRI zagarantovana je va e im zakonskim propisima. Sadr i 496 jedinica na elu sa predsednikom, 1 generalnog izvr ioca i 75 predsednika Komora. e ka formiranje VRI je predvi eno ustavom. Zakonom su regulisana prva, obaveza i polo aj VRI. On sadr i proceduralna pravila posovanja institucije, plan revizije, godi nji izve taj, revizijske zaklju ke i savete koje treba primeniti i specijalne preporuke. Godi nji izve taj sadr i plan revizije za teku u godinu, finansijske efekte revizije, aktivnosti VRI, realizovane kontakte i na in izve tavanja. Rusija trajni, nezavisni organ kontrole dr avnih finansija Ra unovodstvena komora Ruske Federacije. Osniva se u skladu sa ustavom RF, saveznim zakonom i drugim normativnim14

aktima RF. Ra unovodstvena komora ruske federacije je nezavisna od vlade i ovla ena da izve tava zakonodavnu vlast, a ne vladu. panija glavni biro dr avne revizije u saradnji sa Ministarstvom ekonomije i finansija vr i unutra nju kontrolu i reviziju. Institucija The Court of Accountants zadu ena je za eksternu kontrolu. Njene lanove imenuje parlament.

5.2. Osvrt na VRI u zemljama u okru enjuSavremeno dru tvo i njegov razvoj u znatnoj meri zavise od uloge ra unovo a i revizora kao kvaliteta finansijskog izve tavanja. Uloga ra unovo a i revizora, od najstarijih civilizacija do danas, bila je za tita integriteta finansijskog sistema. U svakoj zemlji svrha vrhovne revizorske institucije bi prakti no trebalo da bude ista. Iskustvo mnogih zemalja pokazuje da uloga VRI mo e biti definisana na razli ite na ine. Rumunija organizacija i funkcionisanje revizorskog tela i osnivanje VRI regulisani zakonom. Nadle nost VRI odre ena je zakonom kojim je propisano da su dr avni revizori u nivou savetnika. Na elu VRI je savet koji broji 18 lanova, kao i predsednika, koji predstavljaju VRI.9 Slovenija Zakonom o ra unskom sudu i Poslovnikom ra unskog suda Republika Slovenija regulisana je oblast dr avne revizije. VRI, kao najvi e teko kontrole dr avnog bud eta i javne potro nje, regulisana je i ustavom. Pomenutim zakonom regulisane su organizacije, obaveze i ovla enja VRI, kao nezavisnog tela. Parlament imenuje lanove VRI. VRI predstavlja nezavisnu i autonomnu instituciju u odnosu sa drugim dr avnim organima. Dr avna revizija Republike Srpske regulisana je Zakonom o reviziji, koji je donet 1999. godine. Dr avnu reviziju obavlja Glavna slu ba za reviziju javnog sektora Republike Srpske. Glavni revizor imenovan je oktobra 2000. godine. Institucija je organizovana u skladu sa Zakonom. Ona nema vrhovno telo, ve glavnog revizora i zamenika. Imenovanje vr i Narodna skup tina Republike Srpske, na period od sedam godina, bez prava na obnovu mandata. U radu institucije koristi MRS, MSFI, INTOSAI standarde i Kodeks etike, pored Zakona o reviziji prate ih akata.10 Bosna i Hercegovina prema Zakonu o reviziji institucija BiH, reviziju obavlja Ured za reviziju institucija BiH. U Zakonu je definisana poverljiva informacija kao informacija ijeProf. dr Dmitrovi aponja Ljiljana, Sretenovi Radoslav, Dr avna revizija u Srbiji stanje i o ekivanja, Zbornik radova sa 40. Simpozijuma, SRRR Srbije, Zlatibor, maj 2009., str. 185. 10 Ibidem, str. 186.9

15

bi objavljivanje bilo u suprotnosti sa javnim interesima iz razloga sigurosti, odbrane, me unarodnih odnosa ili razloga koji bi prejudicirali privilegirani li ni integritet ili privilegovane komercijalne interese bilo kojeg lica ili institucije, kao to je odre eno zakonom ili prihva eno u uobi ajenoj komercijalnoj praksi. Hrvatska dr avna revizija regulisana je zakonom iz 2003. godine, kojim je revizija definisana kao postupak ispitivanja finansijskih transakcija, koji predstavljaju dr avne izdatke u smislu zakonski propisanog kori enja sredstava. Reviziju obavlja Dr avni ured za reviziju DUR. Revizija se obavlja uva avanjem postupaka utvr enih revizorskim standardima. Crna Gora- oblast dr avne revizije regulisana je Zakonom o dr avnoj revizorskoj instituciji, Poslovnikom DRI, Uputstvom o metodologiji rada DRI, Eti kim kodeksom dr avnih slu benika i name tenika u DRI, Pravilnikom o na inu polaganja ispita za dr avnog revizora i Pravilnikom o program za polaganje ispita za dr avnog revizora. DRI o svom radu obave tava javnost objavljivanjem godi njeg izve taja institucije u Slu benom listu RCG, elektronskim putem, kao i putem drugih pisanih medija.

5.3. Organizacija i javnost rada DRI u SrbijiU Republici Srbiji, inspekcijski nadzor nad tro enjem javnih sredstava obavlja u manjem obimu slu ba za bud etsku inspekciju i reviziju u okviru Ministarstva finansija. Prvi nivo nadzora subjekata koji koriste javna sredstva, tj. interna kontrola je tek u evolutivnoj fazi. Visok nivo korupcije, zloupotreba javnih sredstava i visok stepen finansijskog kriminala, posledice su ambijenta sa slabom kontrolom i skoro nikakvim revizorskim funkcijama u Republici Srbiji. Poslovi eksterne revizije predstavljaju nove poslove u sistemu dr avne uprave, ija priroda zahteva njima prilago en statusni i organizacioni oblik i pravila rada. Upravo iz navedenog razloga Dr avna revizorska institucija se osniva kao samostalan i nezavisan dr avni organ sa svojstvom pravnog lica, koji za obavljanje poslova iz svoje nadle nosti odgovara isklju ivo zakonodavnoj vlasti,odnosno Skup tini, pri emu je i ta odgovornost precizno ure ena i ostavlja Instituciji visok stepen samostalnosti u radu, ime je vrhovnoj revizorskoj instituciji data institucionalna nezavisnost u odnosu na Vladu i druge subjekte koji su predmet revizije. U najva nije poslove i zadatke DRI ubrajaju se:11 - obavljanje revizione nadle nosti Institucije; - dono enje podzakonskih i drugih akata radi sprovo enja ovog zakona; - sastavljanje i podno enje izve taja o obavljenoj reviziji u skladu sa odredbama ovog zakona;11

Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 505.

16

-

-

-

-

savetodavna funkcija koja obuhvata: davanje preporuka, pomo pri dono enju zakona i propisa, u estvovanje na savetovanjima i seminarima o pitanjima javnih finansija i davanje predloga i mi ljenja Skup tini; utvr ivanje i objavljivanje standarda poslovanja korisnika javnih sredstava, izdavanje priru nika za reviziju i druge stru ne literature od zna aja za razvoj revizorske struke, saradnja sa me unarodnim revizorskim i ra unovodstvenim organizacijama za oblast javnog sektora; utvr ivanje plana i programa za polaganje ispita za sticanje revizorskih zvanja u skladu sa ovim zakonom i u vezi s tim obrazovanje ispitne Komisije; sprovo enje ispita, izdavanje profesionalnih sertifikata i vo enje Registra lica koja su stekla revizorska zvanja u skladu sa ovim zakonom; ostali poslovi utvr eni zakonom.

Dr avna revizorska institucija je najvi i dr avni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji u svojstvu pravnog lica. Ona je za obavljanje poslova iz svoje nadle nosti odgovorna Narodnoj skup tini Republike Srbije. Zakonom je DRI data institucionalna nezavisnost u radu u odnosu na izvr nu vlast vladu i druge subjekte koji su predmet revizije. Osnovni ciljevi dr avne revizije treba da budu: - formiranje i izra avanje nezavisnog revizorskog mi ljenja o regularnosti izvr enja javnih rashoda - formiranje i izra avanje nezavisnog revizorskog mi ljenja o prezentovanim finansijskim izve tajima, o drugim aktima i radnjama subjekata DRI, kao i svrsishodnost upotrebe javnih sredstava - izve tavanje o ekonomi nosti - efikasnost i efektivnost kori enja javnih sredstava, proveravanje poslovanja javnih fondova u skladu sa zakonima i propisima - proveravanje poslovanja javnih preduze a. U okviru nadle nosti DRI definisani su poslovi koji obuhvataju planiranje i obavljanje revizije, dono enje podzakonskih akata radi sprovo enja zakona, podno enja izve taja Narodnoj skup tini Republike Srbije i skup tinama lokalne vlasti, zauzimanje stavova i davanje mi ljenja u vezi sa primenom zakona, a po potrebi pru anje stru ne pomo i skup tini, vladi i drugim dr avnim organima, na na in na koji se ne umanjuje nezavisnost DRI. Osnovni principi nezavisne revizije su proveravanje sistema ovla enja u raspolaganju javnim sredstvima, proveravanje zakonskih procedura u postupku planiranja i odobravanja bud eta, proveravanje organizacije i sistema odgovornosti kod subjekata dr avne revizije shodno zakonu, proveravanje funkcionisanja internih kontrolnih sistema, proveravanje funkcionisanja ra unovodstvenih kontrola, proveravanje izvr enja utvr enje personalne politike i reedukacije kadrova, fizi kog obezbe enja resursa, sistema ukupnog nadzora i upravljanje javnog sektora. Subjekti revizije su: direktni i indirektni korisnici bud etskih sredstava, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, bud etski fondovi osnovani posebnim zakonom ili17

podzakonskim aktom, NBS, pravna lica kod kojih direktni odn. indirektni korisnici imaju u e e u kapitalu, pravna i fizi ka lica koja primaju od Republike, teritorijalnih autonomija i lokalnih vlasti donacije id r. bespovratna davanja ili garancije, subjekti koji se bave prihvatanjem, uvanjem, izdavanjem i kori enjem javnih rezervi, politi ke stranke, javna preduze a, privredna dru tva. Revizija se mora vr iti jednom godi nje, na osnovu godi njeg programa revizije, koji obuhvata slede e predmete revizije. Dono enjem zaklju ka o sprovo enju revizije, DRI otpo inje postupak revizije na koji je dopu ten prigovor. Sprovo enje revizije obuhvata ispitivanje sistema i odre eni podsistema poslovanja, sistema internih kontrola i ra unovodstva, ispitivanje ra unovodstvenih isprava o poslovanju i finansijskih izve taja revidiranog subjekta, uvid u prostorije, objekte i sredstva za rad koji isti koriste za poslovanje. DRI se finansira sredstvima bud eta Republike Srbije, u okviru posebnog bud etskog razdela. Vlada ima obavezu da obezbedi DRI poslovni prostor, opremu i potrebna sredstva za rad.

6. Merenje efektivnosti dr avne revizije 6.1. Merenje efektivnosti prema OECD uMerenje efektivnosti je instrument za procenjivanje napretka prema iskazanim op tim i posebnim ciljevima programa, pretpostavljaju i da su poznati strate ki ciljevi. Prema OECD-u, merenje efektivnosti pokriva slede ih pet dimenzija: 1. efikasnost veza izme u outputa i inputa. Meri se tro kovima po jedinicama outputa 2. delotvornost opseg u kojem programi posti u o ekivanje ciljeve ili ishode 3. ekonomi nost pribavljanje odgovaraju eg kvaliteta i kvantiteta finansijskih, ljudskih i fizi kih resursa 4. uskla enost anencije, odnosno institucije moraju delovati u skladu s prora unskim i ostalim zakonima i propisima 5. kvalitet usluga- u irem smislu se odnosi na delotvornost. Javno preduze e defini e se kao preduze e formirano s osnovnim celjem obavljanja delatnosti javnog interesa, pri emu dr ava, odnosno jedinica lokalne samouprave, vr i, u celosti ili delimi no, ulogu preduzetnika. Kao bitne karakteristike javnih preduze a mogu se navesti slede e i to : - obezbe enje proizvoda i usluga od elementarnog zna aja za odre enu zajednicu - monopolski ili neki drugi privilegovani status na tr i tu ste en uz podr ku vlasti - predmet su javnog regulisanja18

Skup -

tina javnog preduze a ima nadle nosti da donosi: statut, poslovnik o radu i druge poslovne akte u skladu sa zakonom, eti ki kodeks, plan poslovanja, revidira plan poslovanja, program investicija za planski period, imenuje i razre ava nadzorni odbor, imenuje i razre ava odbor za reviziju, odlu uje o trajnoj poslovnoj saradnji i povezivanju sa drugim preduze ima, odlu uje o raspodeli godi nje dobiti i pokri a gubitka, o pove anju i smanjenju osnovnog kapitala, o osnivanju novih preduze a, o drugim pitanjima u skladu sa zakonom i statutom preduze a.

Du nost i odgovornost nadzornog odbora je da obezbedi: a) dono enje op tih akata kojima se utvr uju operativni i funkcionalni aspekti rada organa preduze a u skladu sa zakonom, statutom i eti kim kodeksom b) dono enje pravilnika o disciplinskoj odgovornosti c) uprava i nadzorni odbor du ni su i odgovorni za po tovanje akata preduze a

6.2. Merenje efektivnosti i izve tavanje u javnom sektoruVlasnici i ostale interesne strane ne dobijaju uvek najbolju informaciju o tome kako posluju tela javnog sektora. Izve tavanje bi, kako interno tako i eksterno, trebalo zainteresovanim stranama dati pravu sliku bilo dobru ili lo u o poslovanju nekog subjekta. Dobro izve tavanje mora uzeti u obzir sve elemente efikasnosti, jer, kako pi e definicija ameri kog Dr avnog odbora za ra unovodstvene standarde mere efikasnosti trebaju pru ati potpunu inforamaciju o efikasnosti dr avnih subjekata nego to je pru aju tradicionalni prora unski i finansijski izve taji i pregledi Elementi efikasnosti mogu se meriti iz razli itih, ali me usobno povezanih razloga, kao npr. radi razvoja politika koje dovode do rezultata, pru anja informacija internim menad erima za dono enje odluka i izve tavanja spoljnih interesnih strana sa svrhom ispunjavanja odgovornosti. Pouzdano merenje efikasnosti je neophodan temelj dobrog izve tavanja i zahteva razvoj kapaciteta i standarda za merenje i dobre mehanizme za razvoj konsenzusa o pravilima merenja. Javni sektor treba izve tavanje efikasnosti o efikasnosti kako bi se spoljnim interesnim stranama omogu ilo da prosu uju o uspe nosti javnih subjekata.19

Izve tavanje o efikasnosti javnog sektora potrebno je zato to: - omogu ava spoljnim interesnim stranama da donesu argumentovane presude o rezultatima koje su javna tela postigla javnim novcem - reflektuje svrhu i nameru zakona i politi kih smernica - utvr uje uskla enost sa zakonima i propisima. Dobro obavljeno izve tavanje o efikasnosti ujedno e rezultirati ve im uva avanjem interesnih strana, koje e reviziju videti kao dobru reakciju na pove anje javne potro nje, ali i me unarodnim prepoznavanjem razvoja strukture. itav niz ciljeva ini strukturu kompleksne reforme javnog sektora Republike Srbije, od kojih emo se zadr ati na tri prioritetna cilja. Strukturu portfolija javnih preduze a treba da optimizira korporativizacija i privatizacija dr avnih i komunalnih preduze a, koja je direktno povezana sa reformom fondova penzijskog osiguranja i potro njom dr ave. Reforma zemlji ne politike, odnosno upravljanje gradskom zemljom i gradskim gra evinskim zemlji tem predstavlja osnovni preduslov svih reformi. Podr avanjem emancipacije penzijskih, socijalnih i zdravstvenih fondova od bud eta, portfolio fondova bio bi tako struktuiran, da bi se njihova delatnost sastojala u odr avanju postoje e infrastrukture i izgradnje nove. Ukoliko je spregnuta sa korporativizacijom javnih preduze a i reformom upravljanja gradskim gra evinskim zemlji tem, reforma dr avnog fonda PIO je mogu a u smeru njegove kapitalizacije i ograni ene funkcije investicionog fonda, te na taj na in, emancipacije od dr avnog bud eta. Oba podrazumevaju da javna preduze a ostanu otvorene korporacije prisutne na doma im i inostranim berzama. Prvi koncept se svodi na me unarodne tendere za prodaju paketa akcija strate kom investitoru, uz podelu jednog dela kapitala zaposlenim i gra anima primenom posebnih tehnika. Drugi model se odnosi na inicijalnu javnu ponudu akcija. Trenutno stanje u Republici Srbiji govori da se ni jedan od ova dva modela ne razra uje ve je posebno omiljen model privatizacije na osnovu ad hoc pravila, nastao kao oblik odstupanja od napred pomenuta dva modela. Privatizacijom jednog broja ve ih i zna ajnijih preduze a ad hoc modelom do lo je do itavog niza afera koje su naru ile ugled i kredibilitet zemlje u poslovnom svetu.

20

6.3. Ograni enja i perspektive dr avne revizije u SrbijiPostojanje DRI veoma je zna ajno da bi se adekvatno kreirao bud et, stvorila klima koja omogu ava stabilnost i stvara podru je pogodno za ekonomi no ulaganje, tj. tro enje sredstava. DRI je istovremeno nezaobilazno oru je u borbi protiv korupcije, a i deo uslova u vezi sa budu im pristupanjem zemlje u EU. DRI kao vrhovna institucija kontrole dr avnih finansija, va an je segment reformi dr ave. Ona treba da predstavlja infrastrukturu kontinuelne kontrole javnih prihoda i javnih rashoda i suzbijanja korupcije. Ona nezavisno i nepristrasno, bez bilo ijih spoljnih uticaja, treba da vr i proveravanje sistema odgovornosti u kontroli ostvarivanja javnih prihoda, u izvr avanju javnih obaveza i u zakonskom raspolaganju javnim rashodima. DRI svoju zakonsku i profesionalnu funkciju treba da izvr ava proveravanjem funkcionisanja sistema odgovornosti na svim nivoima dr avne uprave, proverava odgovornost za naplatu, upravljanje javnim resursima i tro enje javnih resursa, direktno uti e na pobolj anje sistema odgovornosti i eliminisanje korupcije u javnom sektoru, treba da doprinosi ja anju bud etske kontrole, ostvarivanju dugoro ne ekonomske, socijalne i monetarne stabilnosti zemlje u javnom sektoru. Zadatak DRI je da sledi odluke Narodne skup tine Republike Srbije u oceni kako ministarstva realizuju bud et aktivnosti u toku procesa revizije, a da pri tome polazna osnova budu materijalnost i izlo enost riziku. Dobra organizacija, fleksibilna podela rada, povoljna finansijska pozicija obezbe uju efikasno i efektivno izvo enje posla. Osnovni i klju ni problem sa kojim se DRI i danas susre e je nedostatak odgovaraju eg poslovnog prostora. Pomenuti problem je prisutan jo od samog osnivanja institucije. I pored zakonske obaveze vlade Republike Srbije da re i isti, na alost, njegova realizacija se jo uvek ne vidi, i pored stalnih obe anja. Pomenuti problem u najve oj meri uslovljava, a istovremeno i usporava, sve druge aktivnosti DRI. Pomenuto se prvenstveno odnosi na zapo ljavanje potrebnog broja revizorskog kadra, na njihovu obuku i uklju ivanje u redovan proces rada dr avne revizije. Pomenuti problemi su, zapravo, prioriteti budu eg rada DRI.

21

7. Revizijska poslovanja javnog sektora osnova za podsticanje rasta poverenja u poslovni ambijent u Republici Srbiji 7.1. Osnovne karakteristike, nadle nosti i odgovornosti javnog preduze aJavno preduze e defini e se kao preduze e formirano s osnovnim celjem obavljanja delatnosti javnog interesa, pri emu dr ava, odnosno jedinica lokalne samouprave, vr i, u celosti ili delimi no, ulogu preduzetnika Poku aj definisanja javnih preduze a ote ava injenica da su, u razli itim zemljama, zatim, razli itim delatnostima i granama u okviru pojedina nih zemalja, potom i u razli itim vremenskim periodima, izme u javnih preduze a prisutne brojne razlike. Upravo pomenute razlike direktno uti u na vrste i institucionalne oblike javnih preduze a, zatim, na njihovu delatnost, potom, na status koji imaju n privrednom sistemu, nakon toga, na instrumente putem kojih se reguli e njihovo funkcionisanje, isto tako, na njihovu ekonomsku efikasnost, i si. Delatnostima od op teg interesa progla ene su delatnosti, koje su kao takve, odre ene zakonom u slede im oblastima, i to:12 - proizvodnja, prenos i distribucija elektri ne energije; - proizvodnja i prerada uglja; - istra ivanje, proizvodnja, prerada, transport i distribucija nafte i prirodnog i te nog gasa; - promet nafte i derivata nafte; elezni ki, po tanski i vazdu ni saobra aj; - telekomunikacije; - izdavanje ud benika; - eksploatacija, upravljanje, za tita i unapre ivanje dobara od op teg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, ume, plovne reke, jezera, obale, divlja ), i, napokon, - komunalne delatnosti. Pored navedenih, ubrajaju se i delatnosti od strate kog zna aja za dr avu, kao i delatnosti neophodne za rad dr avnih organa i organa jedinice lokalne samouprave. Kao bitne zajedni ke karakteristike javnih preduze a mogu se navesti slede e, i to: obezbe enje proizvoda i usluga od elementarnog zna aja za odre enu zajednicu; monopolski ili neki drugi privilegovani status na tr i tu ste en uz podr ku vlasti; predmet su javnog regulisanja.12

Vidakovi S.: Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 527.

22

Strukturu ciljeva osnivanja i poslovanja javnog preduze a, definisa- ni Ii odre enim zakonskim odredbama, ine slede i, i to: obezbe enje kontinuiranog obavljanja delatnosti od javnog interesa i uredno zadovoljavanje potreba korisnika proizvoda i usluga, zatim, stalni razvoj i unapre ivanje obavljanja delatnosti od javnog interesa, potom, obezbe ivanje tehni ko - tehnolo kog i ekonomskog jedinstva sistema i uskla enosti njegovog razvoja, nakon toga, sticanje dobiti i, napokon, realizovanje ostalih zakonom utvr enih interesa. Kao bitne karakteristike javnih preduze a mogu se navesti slede e i to : obezbe enje proizvoda i usluga od elementarnog zna aja za odre enu zajednicu monopolski ili neki drugi privilegovani status na tr i tu ste en uz podr ku vlasti predmet su javnog regulisanja

Da bi preduze e uspe no poslovalo i izvr avalo planirane zadatke, neophodno je da u svom radu stalno i transparentno pru a informacije relevantnim strukturama odgovornim za rad i nadziranje javnog preduze a, pri emu se nadzor defini e kao detaljno i sistematsko nadgledanje izvr enja bilo kojeg posla ili zadatka odgovornog lica, ili druge aktivnosti preduze a. Osnovni cilj nadzora je da se otkriju i nadle nim organima prijave mogu e prevare ili druge nezakonite aktivnosti, te da se preduzmu mere za disciplinsko ka njavanje i otpu tanje lica koja su u izvr avanju svojih poslova i radnih zadataka u inila povredu radne obaveze. Nadzorni odbor i uprava (menad ment) su, u ispunjavanju svojih obaveza i odgovornosti, du ni podsticati na odgovorno kori enje i kontrolu imovine i resursa javnog preduze a. Skup 13

tina javnog preduze a ima nadle nosti da donosi:13 statut, poslovnik o radu i druge poslovne akte u skladu sa zakonom, eti ki kodeks, plan poslovanja, revidira plan poslovanja, program investicija za planski period, imenuje i razre ava nadzorni odbor, imenuje i razre ava odbor za reviziju, odlu uje o trajnoj poslovnoj saradnji i povezivanju sa drugim preduze ima, odlu uje o raspodeli godi nje dobiti i pokri a gubitka, o pove anju i smanjenju osnovnog kapitala, o osnivanju novih preduze a, o drugim pitanjima u skladu sa zakonom i statutom preduze a.

Slu beni glasnik RS, broj 75/04 Preuzeto iz: Vidakovi S.: Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 530.

23

Drugi organ javnog preduze a, odnosno nadzorni odbor je nadle an da:14 nadzire rad uprave, donese poslovnik o svom radu, predla e statut, eti ki kodeks i druge akte skup tini, predla e imenovanje i razre enje lanova odbora za reviziju, imenuje i razre ava lanove uprave u skladu sa postupcima utvr enim statutom i zakonom, donosi smemice o nabavci i vr i nadzor nad njihovim sprovo enjem, odobrava preporuke odbora za reviziju o raspodeli dobiti, te drugim pitanjima, daje uputslva direktoru za sprovo enje istrage u vezi sa u injenim nepravilnostima, donosi odluke o investiranju u skladu sa zakonom i statutom, obavlja i druge poslove utvr ene zakonom, statutom i aktima pre u zeca.

Du nost i odgovornost nadzornog odbora je da obezbedi: d) dono enje op tih akata kojima se utvr uju operativni i funkcionalni aspekti rada organa preduze a u skladu sa zakonom, statutom i eti kim kodeksom e) dono enje pravilnika o disciplinskoj odgovornosti f) uprava i nadzorni odbor du ni su i odgovorni za po tovanje akata preduze a

7.2. Aktuelno stanje javnog sektora u Republici Srbiji i ciljevi kompleksne reforme javnog sektoraVlasnici i ostale interesne strane ne dobijaju uvek najbolju informaciju o tome kako posluju tela javnog sektora. Izve tavanje bi, kako interno tako i eksterno, trebalo zainteresovanim stranama dati pravu sliku bilo dobru ili lo u o poslovanju nekog subjekta. Dobro izve tavanje mora uzeti u obzir sve elemente efikasnosti, jer, kako pi e definicija ameri kog Dr avnog odbora za ra unovodstvene standarde mere efikasnosti trebaju pru ati potpunu inforamaciju o efikasnosti dr avnih subjekata nego to je pru aju tradicionalni prora unski i finansijski izve taji i pregledi Elementi efikasnosti mogu se meriti iz razli itih, ali me usobno povezanih razloga, kao npr. radi razvoja politika koje dovode do rezultata, pru anja informacija internim menad erima za dono enje odluka i izve tavanja spoljnih interesnih strana sa svrhom ispunjavanja odgovornosti.

14

Vidakovi S.: Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 530.

24

Pouzdano merenje efikasnosti je neophodan temelj dobrog izve tavanja i zahteva razvoj kapaciteta i standarda za merenje i dobre mehanizme za razvoj konsenzusa o pravilima merenja. Javni sektor treba izve tavanje efikasnosti o efikasnosti kako bi se spoljnim interesnim stranama omogu ilo da prosu uju o uspe nosti javnih subjekata. Izve tavanje o efikasnosti javnog sektora potrebno je zato to: - omogu ava spoljnim interesnim stranama da donesu argumentovane presude o rezultatima koje su javna tela postigla javnim novcem - reflektuje svrhu i nameru zakona i politi kih smernica - utvr uje uskla enost sa zakonima i propisima. Dobro obavljeno izve tavanje o efikasnosti ujedno e rezultirati ve im uva avanjem interesnih strana, koje e reviziju videti kao dobru reakciju na pove anje javne potro nje, ali i me unarodnim prepoznavanjem razvoja strukture. itav niz ciljeva ini strukturu kompleksne reforme javnog sektora Republike Srbije, od kojih emo se zadr ati na tri prioritetna cilja. Strukturu portfolija javnih preduze a treba da optimizira korporativizacija i privatizacija dr avnih i komunalnih preduze a, koja je direktno povezana sa reformom fondova penzijskog osiguranja i potro njom dr ave. Reforma zemlji ne politike, odnosno upravljanje gradskom zemljom i gradskim gra evinskim zemlji tem predstavlja osnovni preduslov svih reformi. Podr avanjem emancipacije penzijskih, socijalnih i zdravstvenih fondova od bud eta, portfolio fondova bio bi tako struktuiran, da bi se njihova delatnost sastojala u odr avanju postoje e infrastrukture i izgradnje nove. Ukoliko je spregnuta sa korporativizacijom javnih preduze a i reformom upravljanja gradskim gra evinskim zemlji tem, reforma dr avnog fonda PIO je mogu a u smeru njegove kapitalizacije i ograni ene funkcije investicionog fonda, te na taj na in, emancipacije od dr avnog bud eta. Oba podrazumevaju da javna preduze a ostanu otvorene korporacije prisutne na doma im i inostranim berzama. Prvi koncept se svodi na me unarodne tendere za prodaju paketa akcija strate kom investitoru, uz podelu jednog dela kapitala zaposlenim i gra anima primenom posebnih tehnika. Drugi model se odnosi na inicijalnu javnu ponudu akcija. Trenutno stanje u Republici Srbiji govori da se ni jedan od ova dva modela ne razra uje ve je posebno omiljen model privatizacije na osnovu ad hoc pravila, nastao kao oblik odstupanja od napred pomenuta dva modela. Privatizacijom jednog broja ve ih i zna ajnijih preduze a ad hoc modelom do lo je do itavog niza afera koje su naru ile ugled i kredibilitet zemlje u poslovnom svetu.25

7.3. Aktivan pristup reformi javnog sektora 7.3.1. Koncept novog javnog menad mentaPogubni efekti upravljanja na im javnim sektorom, od strane nacionalno, partijski i strana ko podobnog, ali zato nestru nog, nesposobnog i. neefikasnog, menad menta na ih javnih preduze a, mogli bi se anulirali, u najve oj meri, uvo enjem normi i pona anja osobenih za preduzetni ki sektor, tj. nagla avanjem uloge preduzetni kog sektora u obavljanju odre enih usluga javnog sektora. S obzirom na sve ra ireniju potrebu i trend provo enja reformskih procesa javnog sektora, neophodno je i u na im uslovima insistirati na konceptu novoga javnog menad menta koji je neophodno posmatrati, s jedne strane, kao radikalnu reformu finansijskog upravljanja u javnom sektoru, i kojim se, s druge strane, elimini e ekskluzivnost jedinica javnog sektora u pru anju svih javnih usluga. Stimulisanje efikasnijeg upravljanja s ciljem postizanja boljih rezultata u poslovanju javnog sektora osnovna je karakteristika Novog javnog menad menta. 15 Uvo enjem normi i pona anja karakteristi nih za preduzetni ki sektor nagla ava se uloga preduzetni kog sektora u obavljanju odre enih usluga javnog sektora, na primer, u svrhu objedinjavan ja upravljanja i efektivne upotrebe dr avne imovine, finansiranju investicija u infrastrukturu, te organizacionom i vlasni kom restrukturiranju delatnosti javnog sektora. Novi javni menad ment je proces koji podr ava slede e ciljeve:16 1. pobolj anje delotvornosti i efektivnosti u javnom sektoru; 2. ja anje odgovornosti bud etskih korisnika i bud etskih korisnika prema korisnicima odnosno kupcima usluga ili programa; 3. pove anje koristi uz smanjenje javnih izdataka; i 4. ja anje menad menta dr avnih jedinica uz pove anje odgovornosti naspram korisnika. U ari tu ovog koncepta posebno se isti e va nost finansijskog upravljanja u javnom sektoru. Uvo enje tr i nih na ela tj. ekonomskih zakonitosti i pravila dobroga ekonomisanja u javni sektor, zahteva i redefinisanje uloge javnog menad menta, koja podrazumeva prihvatanje odgovornosti za organizovano i efektivno delovanje u podru ju upravljanja resursima i poslovanjem, a kontrolne funkcije se vi e usmeravaju na maksimiziranje u inaka u upravljanju ograni enim resursima.

15

The World Bank: The New public management and its legacy , slu bena stranica www.worldbank.org. Preuzeto iz: Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 546. 16 Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 547.

26

Koncept Novog javnog menad menta, dakle, uklju uje slede e reformske procese:17 1. repozicioniranje dr ave i modifikovanje njene uloge u sistemu - dr ava se tretira kao poslovni subjekt koji kontinuirano i u inkovito posluje, 2. uskla ivanje poslovanja op te dr ave s tr i nim kriterijumima pona anja, tj. primenu prakse dobrog ekonomisanja, kori tenje outsourcinga za usluge javnom sektoru, privatizaciju trgova kih dru tava u dr avnom vlasni tvu, te ulaganja u modelima javno-privatnog partnerstva, 3. poticanje efikasnijeg upravljanja na osnovu procene u inaka, profesionalizacijom poslova kroz institucionalnu podr ku, tj. osnivanjem novih, nezavisnih specijalizovanih agencija, 4. reformisanje dr avnog ra unovodstvenog informacionog sistema u skladu sa praksom u preduzetni kom ra unovodstvu. Proces uvo enja tr i nh kriterijuma pona anja predstavlja klju ni sadr aj skupa administrativnih i finansijskih reformi javnog sektora, zajedni ki objedinjenih konceptom Novi javni menad ment. Koncept Novog javnog menad menta valja prvenstveno posmatrati kao radikalnu reformu finansijskog upravljanja u javnom sektoru, a u tom kontekstu vrlo je zna ajno upore enje tro kova s poznatim ili planiranim koristima odre enih aktivnosti. Od toga e, uglavnom, zavisiti odlu ivanje o na inu izvr avanja odre enih aktivnosti. Koncept Novog javnog menad menta ukida ekskluzivnost jedinica javnog sektora u pru anju svih javnih usluga. U smislu izbora najekonomi nijih re enja potrebno je stoga uzeli u razmatranje potrebe i mogu nosti uklju ivanja privatnog sektora.

7.3.2. OutsourcingOutsourcing je vrlo ra iren u poslovnom svetu, koji je globalizacijom dobio i novu ekonomsku dimenziju. Outsoureing-om se, u javnom sektoru mo e smatrati ugovaranje ili prepu tanje delova poslova ili celih poslova privatnim subjektima uz preuzimanje ovla enja dr avne ili lokalne uprave u odre enom delokrugu, funkciji ili procesu. Drugim re ima, javna administracija ostaje i dalje odgovorna za te poslove, ali ih vi e ne obavlja direktno. Danas u svetu, prema istra ivanjima ameri ke agencije Accenture, preko 90% ispitanih lokalnih administracija, dr avnih uprava i vlada nastoji putem outsourcinga izvr iti preraspodelu i reorganizovati svoje postoje e izvore i usluge, odnosno odre en deo njih prepustiti slobodnom tr i tu, ti takvim nastojanjima, za brojne administracije outsourcing predstavlja jednu od metoda smanjivanja tro kova i pove anja efikasnosti rada.

17

Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 547.

27

Interpretacije outsourcinga su razli ite tako, na primer, u SAD-u za ve inu ispitanih zvani nika 18 outsourcing je prepu tanje vladinih poslova privatnom sektoru. S druge strane, ima i tuma enja prema kojima outsourcing zna i prepu tanje isklju ivo novih, budu ih usluga privatnom sektoru, dok se postoje e usluge i podugovaranja ne smatraju pravim outsourcingom. Sa dva krucijalna aspekta19 se mogu, irom sveta, sagledati ciljevi uvo enja outsourcinga, i to: gledi te pove anja efikasnosti u pojedinim sredinama, s jedne strane, te aspekt transformacije, s druge strane. Vlade zemalja koje su usmerene na pove anje efikasnosti vo ene su ciljevima smanjivanja tro kova te usmeravanjem sredstava u druge klju ne projekte. Drugi aspekt, transformacije pristupa poslovima, usmeren je na agresivni pristup realizaciji unapred zacrtanih politi kih ciljeva na osnovu kojih su pojedine stranke ili koalicije dobile izbore. U tom smislu, outsourcing ima ulogu svojevrsnog izbegavanja istro enih birokratskih struktura ili pojedinih elemenata za koje se smatra da bi mogli opstruirati realizaciji takvih klju nih ciljeva. U razmatran ju mogu nosti kori enja outsourcinga potrebno je razlikovali poslove koji se mogu uklju iti u outsourcing i poslova koji to ne mogu. Poslovi se u osnovi dele na procesne i projektne. Obele ja procesnih poslova je njihovo ponavljanje u kra em vremenskom razdoblju, standardizovani su, nisu kreativni, dokumentovani su te da ne odstupaju i ne menjaju se promenom ljudi koji ih obavljaju. Za razliku od njih, projektni poslovi su jedinstveni, obavljaju se i doga aju u du em vremenskom razdoblju, ote ana je njihova dokumentovanost i standardizacija jer se ne ponavljaju uvek u istom obliku, zavise od osoba koje ih obavljaju i njihove kreativnosti.20 Osnovni je cilj outsourcinga u preduzetni kom sektoru, dakle, pove anje produktivnosti, a time i pove anje profita. U javnom sektoru ovi u inci mogu se posmatrati u kontekstu sni avanja tro kova i pove ane efikasnosti javnog sektora.21 Osnovni cilj uvo ena outsourcinga u lokalne uprave bio bi pove anje efikasnosti i produktivnosti birokratije. Posebno kroz smanjenje tro kova poslovanja, putem outsourcinga pomo nih procesnih poslova ( i enje i odr avanje prostorija, kuhinje i prehrana, fotokopiranje, ra unovodstvo, informati ke usluge i odr avanje web stranica, deo usluga iz komunalne oblasti, komunalno obezbe enje, obezbe enje zgrada, telefonisti i portiri) te kroz

Accenture. Outsourcing in Goverment, Pathways to Value, 2003. Preuzeto iz: Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 549. 19 Paliage M.: Outsourcing u jedinicama lokalne urave, arhiva, HZRIF, Zagreb, 2006. Preuzeto iz: Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 549. 20 Thomsett R.: Outsourcing: The great debate, Thomsett company, 2003. Preuzeto iz: Vidakovi S., Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 549. 21 Dr. sc. Davor Va i ek. Javno privatno partnerstvo i outsourcing racionalizaicja i ili privatizacija u javnom sektoru. Zbornik radova, X Me unarodni simpozij, Neum, 2007 godine, str. 498. Preuzeto iz: Vidakovi S.: Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 550.

18

28

smanjivanje obima neva nih poslova (dostave materijala parlamentarcima, distribucija po te) ime se mo e pobolj ati usluga do kona nih korisnika-gra ana.22 Oursourcing 23 prema mi ljenju rukovode ih osoba u svetskim lokalnim i dr avnim upravama u najve oj meri unapre uje brzinu i kvalitet pru anja usluga, zatim omogu ava bolji pristup ekspertnim znanjima i novim tehnologijama te upotrebi istih, omogu ava centralizovanje i standardizaciju usluga, omogu uje bolju realizaciju i ostvarivanje zacrtanih politi kih ciljeva pojedinih vlada, smanjuje tro kove i pove ava prihode, unapre uje upravljanje i transparentnost birokratije i omogu uje kompenziranje potreba irenja potrebnih radnih mesta, efikasnijim, tr i nim i privatnim sistemom. U javnom sektoru outsourcing se mo e posmatrati i kao eliminisanje sporednih poslova i time koncentrisanje na osnovne poslove i zadatke. Drugo, Urine na tr i tu su visoko motivisane, profitno usmerene i efikasne te se outsourcingom mo e posti i dobijanje kvalitetnijih i br ih usluga ime bi se podigao nivo zadovoljstva gra ana u inkom i delovanjem javnog sektora.

7.3.3. Javno - privatno partnerstvoPrema Evropskoj Komisiji, 24 JPP podrazumeva razli ite oblike saradnje izme u subjekata javnog sektora i privatnog preduzetni tva, iji je cilj osigurati finansiranje, izgradnju, obnovu, upravljanje ili odr avanje gra evina ili pru anje usluga. U naj irem smislu JPP mogli bismo definisati kao skupinu zajedni kih inicijativa javnog sektora te privatnog profitnog i neprofitnog sektora u kojima svaki subjekt doprinosi odre ene resurse i sudeluje u planiranju i odlu ivanju. Pod pojmom javno-privatno partnerstvo danas se u u em smislu podrazumevaju kooperativni poduhvati u sklopu kojih javni i privatni sektori udru uju resurse i stru na znanja kako bi, kroz prikladne alokacije resursa, rizika i nagrada, zadovoljili neku javnu potrebu. Tako privatni sektor mo e anga ovati svoje resurse i ve tine u pru anju usluga koje tradicionalno obezbe uje javni sektor. Pojam partnerstva nagla ava novi kvalitet odnosa izme u dr ave i predu/etnika, koji je znatno vi e uravnote en kroz podele rizika i nagrada u odnosu na prija nje uske ugovorne odnose iz podru ja javne nabavke. Princip partnerstva privatnog i javnog sektora JPP obezbe uje jedinstveni okvir za privla enje resursa privatnog sektora radi razvoja javne infrastrukture, omogu avaju i struktuiranu raspodelu rizika izme u vlada i investitora. Naime, pokazuje se sve o iglednije da javni sektor

Op. cit.: Va i ek, D., strana 498. Preuzeto iz: Vidakovi S.: Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 550. 23 Ibidem 24 Op. Cit.: Va i ek. D., strana 498. Preuzeto iz: Vidakovi S.: Revizija osnove kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009., str. 551.

22

29

ne mo e samostalno da dovoljno efikasno zadovolji rastu e potrebe za uslugama, te da treba da ima potporu drugih u sektoru dru tva. Komisija za privatno finansiranje investicija JPP je odnos izme u javnog i privatnog sektora u kome se deli rizik na osnovu zajedni kih nastojanja da se ostvari po eljan rezultat javnih politika. Iako je javno-privatno partnerstvo savremeni oblik finansiranja, za eci ovog koncepta naziru se jo u vreme Rimskog carstva, kada su se na novoosvojenim podru jima pojedini objekti od javnog zna aja gradili ustupanjem radova privatnim licima uz nadzor rimskog Senata. To su bile klasi ne koncesije koje i u dana njim savremenim oblicima javno-privatnog partnerstva zauzimaju vode u ulogu. Prvi Rimski zakon u pisanoj formi, tzv Zakon XII plo ica ili tablica tretira vode kao prirodno ili javno dobro. Za razvoj partnerstva veliki zna aj su imali srednjovekovni regali tokom 12. veka, kada im je vrhovna vlast vladara davala prvo kori enja i raspolaganja prirodnim bogatstvima i dobrima od op teg zna aja kao i pravo ustupanja tre im licima. Dalji razvoj JPP belezi tokom 15. i 16. veka od kada je poznat veliki broj klasi nih koncesija u oblasti eksploatacije rudnih bogatstava. Primer naro ito uspe ne primene modela javnoprivatnog partnerstva nalazimo u Pitsburgu u SAD, gde je 1943. godine do lo do saradnje izme u gradske uprave i privatnih preduze a pri oblikovanju ekonomskih, dru tvenih i urbanih razvojnih strategija, to je rezultiralo obnovom grada. Da bi u celosti opravdao svoju primenu, model javno- privatno partnerstvo mora da po iva na principima koji e obezbediti da:25 - partnerstvo bude korisno za sve strane - procedure izbora privatnog partnera budu javne i transparentne - proces izbora privatnog partnera bude efikasan - rizike preuzme strana koja ih najefikasnije mo e re avati Razlikuju se dva osnovna oblika, odn. modaliteta javno privatnog partnerstva:26 a) ugovorno JPP, gde se partnerstvo izme u javnog i privatnog sektora zasniva isklju ivo na ugovornom odnosu b) institucionalno JPP, koje uklju uje saradnju izme u javnog i privatnog sektora u okviru posebnog pravnog subjekta.

Grupa autora, Javno privatno partnerstvo u funkciji savremenog dru tveno ekonomskog razvoja, asopis "Ra unovodstvo", Beograd, broj 10 12, 2010., str. 95. 26 Ibidem

25

30

Naj e e vrste JPP ugovora su:27 1. dizaniranje i izgradnja Vlada zaklju uje ugovor sa privatnim partnerom koji dizajnira i gradi ifrastrukturu ili odre eni objekat u skladu sa specifikacijama javnog sektora, naj e e za fiksnu cenu, pa je tro kovni rizik uglavnom prenesen na privatnog partnera 2. ugovor odr avanja i upravljanja u skladu sa potpisanim ugovorom i pod odre enim uslovima privatna firma upravlja javnom imovinom, koja i dalje ostaje u dr avnom vlasni tvu 3. dizajniranje/projektovanje, izgradnja, finansiranje i upravljanje naj e e kori eni model JPP koji privatnom sektoru omogu ava da osmisli, finansira i izgradi javno dobro, uzima ga u dugoro ni zakup i njime upravlja, a nakon isteka perioda zakupa predaje ga javnom sektoru. 4. izgradnja, posedovanje i upravljanje privatni sektor finansira, gradi i upravlja dobrom u svom vlasni tvu. 5. izgradnja, posedovanje, upravljanje i prenos Privatni sektor preuzima u potpunosti i operativno upravljanje odre enim ifrastrukturnim objektom za veme trajanja ugovora 6. kupovina, izgradnja i upravljanje Vlada vr i transfer javne imovine privatnom entitetu koji situ unapre uje i njome upravlja tokom odre enog vremenskog perioda 7. licenca upravljanja esto se koristi kod IT projekta gde privatna kompanija dobija dozvolu ili pravo da pru a javnu uslugu u odre enom vremenskom periodu 8. samofinansiranje privatni sektor obi no finsijska ustanova, neposredno finansira projekat ili koristi razli ite mehanizme, poput izdavanja obveznica...

Grupa autora, Javno privatno partnerstvo u funkciji savremenog dru tveno ekonomskog razvoja, asopis "Ra unovodstvo", Beograd, broj 10 12, 2010., str. 96.

27

31

Zaklju akDr avna revizija je institucija koju treba da poseduje svaka savremena dr ava, ona predstavlja vid kontrole finansijskih izve taja javnog sektora u cilju boljeg upravljanja finansijskim sredstvima. Dr avna revizija zbog same svoje delatnosti kojom se bavi treba da bude nezavisna institucija, kako bi bez bilo kakvih pritisaka mogla da obavlja svoj posao, te bez bilo kakvih pritisaka donosi istinit i valjan sud o radu javnih institucija, te njihovoj racionalnost u kori enju finansijskih sredstava. Kao nezavisna institucija, dr avna revizija predstavlja poslednju odbranu neregularnom kori enju finansijskih sredstava, ne uskla eno u finansijskih izve taja sa zakonskim propisima, te pouzdanosti finansijskih izve taja javnog sektora koji se slu i dr avnim finansijskim sredstvima. U skorijoj istoriji, iliti ovih dana smo bili u prilici da vidimo kako isfrizirani finansijski izve taji mogu da uti u na op te stanje u dr avi, na finansijsku nestabilnost. Jedno od pitanja koje se mo e postaviti je obuhvat dr avne revizije? to je dr avna revizija sveobuhvatnija i efikasnija, jasnije se mo e videti tro enje finansijskih sredstava, te time izvr iti prevencija od ogromnog disbalansa. Dr avna revizija, u skladu sa INTOSAI ra unovodstvenim standardima, treba da vr i proveru finansijskih izve taja svih javnih institucija, a u cilju to boljeg i racionalnijeg kori enja sredstava poreskih obveznika. Efikasnost dr avne revizije se odra ava i na op te stanje dr ave, te na sam standard i inostrani dug, a to je veoma va na odgovornost koja se postavlja pred dr avnu reviziju. Uz toliku odgovornost na dr avnoj reviziji je, uz moralni i eti ki kodeks, da pro e lja dr avu, te svojim radom utvrdi valjanost i istinitost finansijskih izve taja javnog sektora, te time doprinese te nji ka boljoj raspodeli i iskori enosti javnih sredstava. Kroz rad se opisuje sam pojam dr avne revizije, va nost da ona bude nezavisna institucija koja svojom sveobuhvatno u, a primenom INTOSAI revizorskih standarda, meri efikasnost javnog sektora kontrolom njihovih finansijskih izve taja. Republika Srbija poseduje dr avnu reviziju, koja bi svojim radom trebala da unapredi tro enje finansijskih sredstava. Javna preduze a treba da budu spremna na reformu koja se treba izvr iti, a na dr avnoj reviziji je da tu reformu izvede. U rukama nezavisne dr avne revizije, vo ene eti kim kodeksom, te osnovinim moralnim na elima, je palica koja treba da uka e na put razvoja.

32

Literatura

Knjige [1] [2] [3] [4] [5] [6] Grupa autora, Dr avna revizija, Masmedia, Zagreb, 2007. Lima Decleration: Part II: Independence, INTOSAI General Secretariat, INTOSAI, Paliage M.: Outsourcing u jedinicama lokalne urave, arhiva, HZRIF, Zagreb, 2006. Pernar L.: Vrhovne revizijske institucije u okviru Evropske unije, Revizija br. 1/2002. Thomsett R.: Outsourcing: The great debate, Thomsett company, 2003. Vidakovi S.: Revizija osnova kompetentnosti, kredibiliteta, poverenja, Novi Sad, 2009.

asopisi i zbornici radova [1] Dmitrovi aponja Ljiljana, Sretenovi Radoslav, Dr avna revizija u Srbiji stanje i o ekivanja, Zbornik radova sa 40. Simpozijuma, SRRR Srbije, Zlatibor, maj 2009. [2] Grupa autora, Javno privatno partnerstvo u funkciji savremenog dru tveno ekonomskog razvoja, asopis "Ra unovodstvo", Beograd, broj 10 12, 2010. [3] Slu beni glasnik RS, broj 75/04 [4] Dr. sc. Davor Va i ek. Javno privatno partnerstvo i outsourcing racionalizaicja i ili privatizacija u javnom sektoru. Zbornik radova, X Me unarodni simpozij, Neum, 2007 godine Internet stranice [1] www.intosai.org [2] www.worldbank.org

33