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Tratado de derechoelectoral comparado

de Amrica LatinaDIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTOJESS OROZCO JOS THOMPSON

COMPILADORES

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SECCIN DE OBRAS DE POLTICA Y DERECHO

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINA

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO

DE AMRICA LATINA

DIETER NOHLENDANIEL ZOVATTOJESS OROZCO

JOS THOMPSON(compiladores)

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOSUNIVERSIDAD DE HEIDELBERG

INTERNATIONAL IDEATRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN

INSTITUTO FEDERAL ELECTORALFONDO DE CULTURA ECONMICA

Primera edicin, 1998Segunda edicin, 2007

Nohlen, Dieter, et al. (comps.)Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina / comps. Dieter Nohlen,

Daniel Zovatto, Jess Orozco, Jos Thompson. 2 ed. Mxico : FCE, Instituto Inter-americano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, 2007

1364 p. ; 23 x 17 cm (Colec. Poltica y Derecho)ISBN 978-968-16-8283-5

1. Derecho electoral Amrica Latina I. Zovatto, Daniel, comp. II. Orozco, Jess,comp. III. Thompson, Jos, comp. IV. Ser V. t

LC JL969 .A45 Dewey 324 N436t

Distribucin mundial

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Diseo de portada: Teresa Guzmn

D. R. 2007, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS100 Metros Sur de la Embajada de Italia, Barrio Los Yoses, Costa RicaD. R. 2007, UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG, INSTITUTO DE CIENCIA POLTICAMarstallstr. 6, 69117, Heidelberg, AlemaniaD. R. 2007, INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORALStmsborg, SE-103 34, Estocolmo, SueciaD. R. 2007, TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACINCalle Carlota Armero, 5000; 04480 Mxico, D. F.D. R. 2007, INSTITUTO FEDERAL ELECTORALViaducto Tlalpan, 100; 14610 Mxico, D. F.

D. R. 2007, FONDO DE CULTURA ECONMICACarretera Picacho-Ajusco, 227; 14200, Mxico, D. F.

Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 978-968-16-8283-5

Impreso en Mxico Printed in Mexico

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Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

I. Derecho electoral, Dieter Nohlen y Daniel Sabsay . . . . . . . . . . . . . 271. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272. El concepto de derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273. El derecho electoral como rama autnoma de derecho . . . . . . 304. Fuentes, objeto y clasificacin de las normas del derecho elec-

toral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315. Relaciones con las otras ramas del derecho . . . . . . . . . . . . . . . 346. Relaciones con las ciencias sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

II. Elecciones y contexto poltico, Michael Krennerich y Claudia Zilla 39

III. Derechos polticos como derechos humanos, Sonia Picado . . . . . . 481. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482. La cuestin de los derechos polticos como derechos humanos 493. Los derechos (y deberes) polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514. Los derechos polticos en los sistemas internacionales de dere-

chos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535. Una nota sobre las tendencias a futuro: los derechos polticos

como universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

IV. tica y responsabilidad en el proceso electoral, Jess Orozco y JosWoldenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602. tica de la conviccin y tica de la responsabilidad . . . . . . . . . 613. tica y transicin a la democracia: el caso mexicano . . . . . . . 624. tica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 645. tica y partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 666. tica y medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677. La tica y los otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

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8. Aspectos comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 719. El cdigo tico de IDEA: un modelo ilustrativo . . . . . . . . . . . . . 79

V. Cooperacin internacional, Manuel Carrillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 841. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 842. Respuesta de la comunidad internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 853. Etapas y acciones de la cooperacin internacional en materia

electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 894. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

VI. La legislacin electoral. Bases legales, estatus, mecanismos de re-forma, Matthias Catn, Daniel Sabsay y Bernhard Thibaut . . . . 1081. Fuentes del derecho electoral de Amrica Latina . . . . . . . . . . . 1082. Requisitos para la sancin y la reforma de la legislacin electoral 1203. Resumen y consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

VII. rganos electivos: composicin y periodos electorales, Mara Lour-des Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1241. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1242. Duracin del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1253. Factores que determinan la sucesin en caso de falta tempo-

ral o absoluta del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1294. Revocatoria de mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1315. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

VIII. Las instituciones de democracia directa, Daniel Zovatto . . . . . . . . 1341. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1342. Principales modalidades en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . 1353. Evolucin y anlisis de la experiencia latinoamericana . . . . . . 1424. Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

IX. Derecho de sufragio: principio y funcin, Manuel Aragn . . . . . . . 1621. Derecho de sufragio y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1622. Sufragio y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1643. Partidos polticos y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1674. El entendimiento institucional del derecho de sufragio . . . . . . 1705. Funciones del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

X. Derecho electoral: sufragio activo y pasivo, Manuel Aragn . . . . . 1781. El derecho de sufragio en el conjunto del derecho electoral . . 1782. Sufragio activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1803. Sufragio pasivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1854. Limitacin del derecho de sufragio pasivo que deriva de los

requisitos para la presentacin de candidaturas: el monopolioatribuido a los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

XI. Discapacidad y participacin electoral, Mara Lourdes Gonzlezy Rodolfo Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1981. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1982. Concepto y alcance de discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1983. Los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para

los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2004. La necesidad de adoptar acciones que faciliten el acceso a los

procesos electorales: la discriminacin positiva . . . . . . . . . . . . 2015. Bases constitucionales que facilitan o limitan los derechos pol-

ticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2046. Marcos legales que facilitan o limitan los derechos polticos de

los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2097. Anlisis del grado en que las normas constitucionales y legales

son de aplicacin en los pases de la regin . . . . . . . . . . . . . . . 2178. Consideraciones finales: necesidad de reformas para atender

la situacin de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

XII. El voto en el extranjero, Carlos Navarro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2241. Sobre la actualidad y complejidad del tema . . . . . . . . . . . . . . . 2242. Panorama general de los registros positivos y sus caractersti-

cas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2283. Pases con registro negativo y su situacin actual . . . . . . . . . . 2464. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2495. Referencias legislativas bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

XIII. El voto obligatorio, Mario Fernndez y Jos Thompson . . . . . . . 2531. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2532. El voto como derecho y como deber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2543. El voto obligatorio en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2564. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en Amrica Latina 260

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XIV. Abstencionismo y participacin electoral, Jos Thompson . . . . . . 2661. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2662. Concepto de abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2663. La naturaleza del voto como medida del abstencionismo . . . . 2704. La extensin del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2755. Causas del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2776. Implicaciones del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2797. Respuestas al abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2828. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

XV. La reeleccin, Dieter Nohlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2871. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2872. Significado y vinculaciones de la no reeleccin en la historia

constitucional latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2873. La reeleccin: situacin actual y comparacin . . . . . . . . . . . . . 2894. La no reeleccin en cuestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2905. La no reeleccin parlamentaria: sus inconveniencias . . . . . . . 292

XVI. Sistemas electorales presidenciales y parlamentarios, Dieter Nohlen 2941. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2942. Concepto de sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2943. Bases constitucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2964. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales . . . . . . 2975. La estructura y los elementos particulares de los sistemas elec-

torales y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2986. Los sistemas electorales parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3057. Los efectos de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3188. La interrelacin de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3279. Los sistemas electorales presidenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

XVII. Sistemas electorales subnacionales, Jos Molina . . . . . . . . . . . . . . 3341. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3342. Sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal . . . . . 3433. Sistemas para la eleccin de los concejos municipales . . . . . . 3494. Sistemas electorales regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3645. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

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XVIII. Los rganos electorales supremos, Juan Jaramillo . . . . . . . . . . . . 3711. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3712. Presentacin comparativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3773. Organismos supremos electorales y rgimen democrtico . . . 4104. Consideraciones finales sobre el estado actual de los organis-

mos electorales supremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423

XIX. El servicio electoral profesional, Mauricio Merino y Marco Anto-nio Baos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4371. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4372. La funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4413. Designacin y control del personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4474. El modelo mexicano: un caso de referencia . . . . . . . . . . . . . . . 4555. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458

XX. Los registros electorales, Carlos Alberto Urruty . . . . . . . . . . . . . . 4631. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4632. Registro electoral y registro civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4643. Registro electoral y registro de identidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 4664. Registro electoral y padrn electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4675. El padrn electoral y el voto observado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4696. Formas de organizar el registro electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 4707. Tareas que debe cumplir el registro electoral . . . . . . . . . . . . . 4738. La publicidad del registro electoral y el acceso de los parti-

dos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4829. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484

XXI. La convocatoria electoral, Francisco Fernndez Segado . . . . . . . 4871. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4872. Elecciones ordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4883. Elecciones extraordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5074. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

XXII. Las candidaturas electorales, Francisco Fernndez Segado . . . . . 5271. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5272. Rango normativo de su ordenacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5283. Plazo para la presentacin de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . 5334. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin . . . 539

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5. Instancias legitimadas para la designacin de candidaturasy ulterior presentacin de las mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543

6. Formalidades exigidas para la presentacin de una candida-tura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557

7. Forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas . . . . 5608. Modificaciones de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5669. Calificacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571

10. Rgimen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57611. Proclamacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58112. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas . . . . . . . 58413. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586

XXIII. Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimien-to legal, Line Bareiro y Lilian Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5881. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5882. Tratamiento constitucional de los partidos polticos . . . . . . . 5893. Definicin jurdica de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . 5904. Requisitos para la formacin de los partidos polticos y para

la afiliacin a los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5945. Funciones de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6066. Extincin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609

XXIV. Candidaturas independientes, Jos Luis de la Peza . . . . . . . . . . . 6131. Estado, partidos y sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6132. Modelo terico y concrecin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6153. Problemas empricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6184. Las candidaturas en los sistemas latinoamericanos . . . . . . . . 6205. Valoracin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625

XXV. Democracia interna en los partidos polticos, Flavia Freidenberg 6271. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6272. Bases constitucionales, democracia interna y funcionamiento

partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6293. Y en la prctica cmo se eligen a los candidatos y a las au-

toridades? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6424. Efectos de los mecanismos de seleccin de candidatos sobre

el funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6595. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661

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XXVI. Representacin poltica de las mujeres, Line Bareiro . . . . . . . . . 6791. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6792. El sujeto transformador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6803. El derecho constitucional y la representacin femenina . . . . 6814. El derecho internacional de los derechos humanos . . . . . . . 6845. La legislacin electoral y de partidos polticos . . . . . . . . . . . 6866. Debates actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691

XXVII. Representacin de las minoras tnicas, Ral vila Ortiz . . . . . . 6931. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6932. El debate filosfico y terico sobre el multiculturalismo . . 6943. Delimitacin conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6964. Tipologa de los derechos poltico-electorales de las mino-

ras tnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6985. Casos y evidencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6986. Hallazgos y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705

XXVIII. La campaa electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibi-ciones, Martn Lauga y Juan I. Garca Rodrguez . . . . . . . . . . . 7091. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7092. Campaa electoral: concepto, fuentes jurdicas e importancia

de la regulacin de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7113. La regulacin jurdica de la campaa electoral en la actua-

lidad: una visin comparada con base en cinco elementosconcretos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 734

4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 742

XXIX. El financiamiento electoral: subvenciones y gastos, Daniel Zo-vatto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7441. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7442. Democratizacin, dinero y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7453. Caractersticas formales y reales del financiamiento de la

poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7484. Los sistemas de financiamiento de los partidos polticos y

las campaas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7545. Mecanismos e instituciones de control . . . . . . . . . . . . . . . . . 7786. Rgimen de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7857. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 791

14 NDICE

XXX. El acceso de los partidos polticos a los medios de comunica-cin, Carlos Navarro Fierro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7951. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7952. Medios de comunicacin y elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 7973. Garantas de acceso gratuito a los medios de comunicacin 7994. Regulaciones relativas al acceso o la contratacin y uso de

tiempos o espacios comerciales durante los periodos elec-torales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 809

5. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 819

XXXI. La fiscalizacin de los gastos de los partidos polticos, AlonsoLujambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8211. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8212. Una propuesta de marco analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8233. Una reflexin comparativa sobre los dilemas de la accin

fiscalizadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8284. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 834

XXXII. Encuestas y sondeos durante el proceso electoral, Jorge La-zarte R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8361. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8362. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8373. Examen comparativo de las normas legales . . . . . . . . . . . . 8384. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 842

XXXIII. La jornada electoral: orden pblico, garantas, prohibiciones,Jochen Fuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8431. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8432. Normas relativas a la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . 8433. La duracin regular (del ncleo) de la jornada electoral . . 8444. Cambios en la duracin regular de la jornada electoral . . 8475. La fecha de la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8496. Garantas y prohibiciones que facilitan la participacin de

los votantes y garantizan la libertad de voto . . . . . . . . . . . 8497. Prohibiciones durante la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . 8678. Normas jurdicas relativas a las fuerzas armadas y pblicas 8689. Normas relativas a la jornada electoral existentes slo en

un pas o en pocos pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871

NDICE 15

10. Orden pblico y otros mtodos y recursos para garantizarla integridad del sufragio durante la jornada electoral . . 873

11. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 875

XXXIV. Las mesas electorales, Susana Sottoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8781. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8782. La mesas electorales en la legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 8813. Valoracin general de la legislacin existente . . . . . . . . . . 896

XXXV. Las boletas electorales, Ana Catarina Clemente . . . . . . . . . . . . 9001. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9002. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciacin, origen y

problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9013. Normas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9064. Normas de seguridad y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9115. Normas de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 913

XXXVI. Recintos y urnas electorales, Alberto Ricardo Dalla Va y Flo-rencia T. Soto Parera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9171. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9172. Recinto electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9173. Urna electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9244. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 927

XXXVII. La votacin y el voto de los analfabetos, Jorge Lazarte R. . . . 9291. Introduccin y justificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9292. El proceso de votacin y el mecanismo del ejercicio del voto 9313. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9444. La votacin de los analfabetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9455. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 950

XXXVIII. El voto electrnico, Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . 9521. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9522. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9533. Sistemas de votacin electrnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9554. El proceso de tecnificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9595. Los costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9696. Experiencias del voto electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 970

16 NDICE

XXXIX. Los escrutinios: mecanismo y control, Beatriz Franco-Cuervo 9751. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9752. Algunas precisiones sobre el concepto de escrutinio . . . . 9763. Comparacin sistemtica del proceso escrutador en Am-

rica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9794. Comunicacin y publicacin de resultados . . . . . . . . . . . . 9925. La clasificacin, valoracin y eficacia de los votos . . . . . . 9976. Variables que se relacionan con la efectividad de las nor-

mas del escrutinio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10017. A modo de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016

XL. Delitos y faltas electorales, Francisco Fernndez Segado yJ. Fernando Ojesto Martnez Porcayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10201. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10202. Los delitos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10253. Faltas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049

XLI. La observacin (internacional y nacional) de las elecciones,Horacio Boneo, Manuel Carrillo y Ricardo Valverde . . . . . . . 10721. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10722. El concepto de observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 10733. La observacin electoral en Amrica Latina: experiencias

y principales actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10754. Base normativa: disposiciones constitucionales y legales 10805. Base normativa: regulaciones de los organismos electo-

rales de Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10886. Las organizaciones de la sociedad civil y la observacin

de elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10907. Prcticas y enfoques usuales de la observacin electoral . . 10988. El impacto de la observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . 11029. Observacin nacional e internacional: fuerzas y debilidades 1107

XLII. La publicacin de los resultados electorales y la proclamacinde los candidatos electos, Ricardo Valverde . . . . . . . . . . . . . . 11101. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11102. Definiciones y naturaleza jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11343. Organismos electorales encargados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11374. Etapas del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138

NDICE 17

5. Medios de publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11386. Acreditacin de candidatos electos. Entrega de credenciales 11397. Conclusiones y tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139

XLIII. Incompatibilidades, Julia Leininger y Bernhard Thibaut . . . . . . 11411. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11412. Incompatibilidades para presidentes y vicepresidentes . . . . 11433. Incompatibilidades para mandatos legislativos . . . . . . . . . . . 11444. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1150

XLIV. El contencioso electoral, la calificacin electoral, Jess OrozcoHenrquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11521. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11522. Los sistemas contenciosos electorales contemporneos . . . . 11713. Garantas de los rganos encargados del contencioso elec-

toral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11874. Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin elec-

toral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12095. Evaluacin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1278

XLV. Estadstica electoral, Dieter Nohlen y Fernando Tuesta Solde-villa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1289

Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1305Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1359

19

PRLOGO

La salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y grado, depen-de de un msero detalle tcnico: el procedimiento electoral. Todo lo demses secundario [] Sin el apoyo de autntico sufragio las instituciones de-mocrticas estn en el aire. Cuando, tres cuartos de siglo atrs, Jos Orte-ga y Gasset describa con estas palabras el nudo nodal de la relacin entrederecho electoral y democracia,1 tena sobre todo en mente la organizacinde la eleccin, o mejor dicho, el lado administrativo del proceso electoral.Ante la difundida prctica, por aquel entonces, de la manipulacin electo-ral en su pas de origen, Espaa,2 es comprensible que haya hecho depen-der la legitimidad de las instituciones pblicas de la garanta de eleccioneslibres y resultados electorales confiables, y que a estos ltimos los haya vis-to estrechamente vinculados con el arreglo tcnico de las elecciones. Unavotacin digna de confianza reclamaba resultados electorales objetiva-mente correctos, autoridades electorales que garantizaran un desarrollonormal y ordenado del acto electoral, procedimientos que permitierancomprobar adecuadamente los resultados electorales efectivos, en pocaspalabras, un derecho electoral democrtico.

Sin embargo, la relacin entre derecho electoral y democracia es mscompleja; su vinculacin es de carcter doble o recproco. Por un lado, en la medida en que el derecho electoral cimienta la certeza de que la re-presentacin poltica corresponde a la voluntad poltica del electorado expresada mediante el voto, este derecho se convierte en un instrumentotcnico-jurdico para garantizar la democracia. Por otro lado,

democracia y representacin forman el sustrato a partir del cual han de exami-

narse las soluciones tcnicas que el derecho electoral proporciona. A la luz del

principio democrtico han de efectuarse las crticas y han de hacerse las pro-

puestas de mejora de los mecanismos electorales. A la luz del principio demo-

crtico han de estudiarse los modos de organizar la administracin electoral,

1 J. Ortega y Gasset (1958): La rebelin de las masas, segunda parte, cap. VII, Madrid.2 D. Nohlen (1970): Spanischer Parlamentarismus im 19. Jahrhundert, Meisenheim a.G.

20 PRLOGO

las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y de escrutinio o,

en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales.3

El reconocimiento del principio democrtico es, entonces, una con-dicin necesaria para que el derecho electoral se organice democrtica-mente, y esto, a su vez, es un prerrequisito sine qua non de la garanta dela democracia.

Considerando la ntima relacin entre democracia y derecho electoral,el reconocimiento creciente del principio de la democracia no pudo quedarsin consecuencias para el derecho electoral, no slo respecto al derechosubjetivo de elegir y ser elegido, sino tambin respecto a la organizacin delproceso electoral en su parte administrativa. En los hechos, el proceso dedemocratizacin del sufragio, es decir, su extensin paulatina a sectores cada vez ms grandes de la poblacin, que corresponde al surgimiento dela democracia moderna, fue acompaado por medidas legales que apuntana impedir el fraude electoral y sanear las prcticas electorales.4 As se inten-t impedir y restringir, mediante previsiones y prescripciones administrati-vas y control social, todo aquello que cuestionara la credibilidad y legitimi-dad de las elecciones. Con este objetivo se cre, por ejemplo, la institucinde las autoridades electorales, cuya actuacin deba ser independiente delpoder poltico y de las fuerzas partidarias involucradas en la contienda elec-toral. En este mismo sentido se perfeccionaron los procedimientos de ins-cripcin y control de los resultados electorales.5 Estas medidas partan delreconocimiento de que no habr posibilidad de elecciones libres en la prc-tica, si no se dispone de una administracin competente, de un poder judi-cial independiente del gobierno que inspire confianza absoluta de rectitudinflexible ante la coaccin o los intereses particulares, y de una opinin p-blica enrgica capaz de reprimir todo intento de violencia y corrupcin.6

Mientras que en las democracias de los pases industrializados la admi-nistracin electoral lleg a perfeccionarse lentamente ya mucho antes de

3 Palabras del doctor Manuel Aragn en representacin de las participaciones extranjeras,en Tendencias contemporneas del derecho electoral en el mundo. Memoria del II Congreso In-ternacional de Derecho Electoral, Mxico, 1993, p. XXIV.

4 Vase a este respecto el estudio clsico de C. OLeary (1962): The Elimination of CorruptPractices in British Elections, 1868-1911, Oxford.

5 Un primer intento de sistematizar las experiencias de las democracias tras la primeraGuerra Mundial puede hallarse en K. Braunias (1932): Das parlamentarische Wahlrecht (El de-recho electoral parlamentario), vol. 2, Berln/Leipzig, pp. 134 y ss.

6 W. J. M. Mackenzie (1962): Elecciones libres, Madrid, p. 109.

PRLOGO 21

la era informtica, en Amrica Latina, al menos en algunos pases, el establecimiento de instituciones, reglamentos y prcticas administrativaspara garantizar el libre ejercicio del sufragio y la libre expresin de las pre-ferencias polticas sigui siendo un problema pendiente.7 Por el contrario,incluso puede decirse que los efectos polticos del sufragio universal fueronsocavados por prcticas de manipulacin electoral, y esto no slo en con-textos autoritarios en los que por su misma naturaleza quedan excluidasunas elecciones democrticas.

En otros pases de Amrica Latina con una considerablemente largatradicin democrtica comparable a la de las democracias en los pasesoccidentales industrializados se gener, por el contrario, una tradicinelectoral democrtica y fundada en el Estado de derecho que se volvi unaparte de la cultura poltica y sobrevivi a las fases autoritarias. Incluso sepuede decir que esta tradicin electoral facilit la superacin del autorita-rismo, en tanto que los resultados de votaciones realizadas bajo regmenesmilitares se volcaron en contra de la dictadura, como por ejemplo en el re-ferndum de 1980 en Uruguay y en el plebiscito de 1988 en Chile. En Cos-ta Rica, Uruguay y Venezuela, dicha tradicin electoral se articul como un cuarto poder (poder electoral) a partir de las autoridades electorales su-premas.

Con la recuperacin de la democracia en Amrica Latina en la dcadade 1980, creci rpidamente la conciencia de la estrecha relacin entre de-mocracia y derecho electoral. Adems, hoy se tiene ms presente que el derecho electoral no slo se define por el derecho individual de participaren la eleccin de rganos representativos, sino tambin por todo este con-junto de normas que regulan el proceso electoral: la institucionalizacin delos actores en este proceso; su independencia del gobierno; la elaboracindel censo electoral; las disposiciones que garantizan la libre competencia yla igualdad de oportunidades en la contienda electoral: la operacin mate-rial de la votacin que asegura la libertad y el secreto del voto; la fiabilidaddel escrutinio; en suma, todas aquellas garantas administrativas y jur-dicas destinadas a que las elecciones sean libres y honestas (free and fair).Finalmente, frente a las experiencias del pasado en las que el fraude elec-

7 El presente tratado abarca los pases siguientes: todos los estados de Amrica del Sur conexcepcin de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guyana francesa; todos los estados de Am-rica Central (excepto Belice), Mxico y, entre los estados del Caribe, nicamente la RepblicaDominicana. Se estudian generalmente estos 18 pases. A veces se incluyen observaciones re-feridas a Cuba y Hait.

22 PRLOGO

toral fue a menudo el detonante de revueltas y reacciones violentas de losactores polticamente oprimidos, tambin creci la conciencia de que la in-fluencia civilizadora de las elecciones, en contraposicin sobre todo a for-mas violentas de canalizar conflictos, radica en el establecimiento y man-tenimiento de las normas de un derecho electoral democrtico.

Expresin de esta creciente experiencia son las reformas que se opera-ron en las legislaciones electorales de distintos pases latinoamericanos.Igualmente importante parece el decidido esfuerzo de las autoridades elec-torales en distintos niveles de la organizacin electoral para resguardar ymantener los estndares democrticos durante el proceso. Varios factorescontribuyeron a este desarrollo. Hay que citar sin duda en primer lugar elproceso de creciente valoracin de la democracia que se verifica en el m-bito regional e internacional; a sto se agrega la mencionada experiencialatinoamericana con elecciones falseadas y sus efectos contraproducentes.Finalmente, las organizaciones internacionales se han esforzado por mejo-rar los estndares electorales en Amrica Latina.

A la cabeza de este esfuerzo ha estado el Instituto Interamericano deDerechos Humanos (IIDH) con su Centro de Asesora y Promocin Electo-ral (Capel) mediante una gran variedad de actividades que no cabe aqu de-tallar. El IIDH y el Capel fueron apoyados por fundaciones internacionalesque, a su vez, realizaron proyectos en distintos pases con el propsito deasesorar a las autoridades electorales y auxiliarlas materialmente. A esto sesuman las acciones de International IDEA (Institute for Democracy andElectoral Assistance), organismo intergubernamental con sede en Sueciaque promueve el desarrollo de la democracia sostenible en todo el mundoy que, guiado por ese motivo, ha desarrollado mltiples actividades en La-tinoamrica que incluyen desde la asesora especializada en reforma pol-tica y electoral a las autoridades polticas y electorales hasta procesos decapacitacin y produccin de material acadmico sobre la materia. Tam-bin deben destacarse las acciones puntuales de las Naciones Unidas, parti-cularmente en Amrica Central, entre las cuales el operativo desplegado enocasin de las elecciones nicaragenses de 1990 fue el ms visible e impor-tante, y la hoy casi rutinaria observacin internacional de elecciones con laparticipacin de diferentes organizaciones internacionales.

Aun cuando ocasionalmente se produzcan resultados electorales dudo-sos o de los que cabe dudar, no puede negarse, en general, el xito de losesfuerzos descritos. Es preciso tener en cuenta los lmites efectivos de talesintentos. Con frecuencia se olvida mencionar que en el contexto de un es-

tado general verdaderamente desolador de la administracin pblica enAmrica Latina, as como de situaciones financieras muy ajustadas y de ca-rencia de personal calificado, las autoridades electorales llevan a cabo unatarea extraordinaria cuando logran que unas elecciones se desarrollen demanera libre y honesta. Por lo dems, no es ni econmica ni socialmenteviable que un pas destine ms de uno por ciento de su producto internobruto a la organizacin de los procesos electorales.

El Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina intent ex-poner por primera vez de manera sistemtica y comparada, el derechoelectoral en sentido amplio en su primera edicin de 1998. La materia sedividi entonces en 30 temas, ordenados de acuerdo con el mismo desarro-llo del proceso electoral. En esta segunda edicin, se han desglosado anms las materias y ampliado los objetos de estudio de modo que el Tratadoconsta ahora de 45 entradas. La obra parte de las bases legales y los rga-nos electivos, pasa por el derecho electoral individual, los sistemas electo-rales, las condiciones de competencia poltica, las modalidades de votacinetc., y concluye con el contencioso electoral y la estadstica electoral. Seintercalaron asimismo algunas contribuciones de naturaleza ms general,referidas al concepto y al contexto del objeto de estudio de esta obra. Enparticular, se pone en evidencia que debido a las diversas conexiones delderecho electoral con otras ramas del derecho, con la sociologa y especial-mente con la ciencia poltica, estamos de hecho frente a una disciplinacientfica especfica e independiente, aun cuando hasta ahora no se la ha-ya practicado as ni en el derecho ni en otras disciplinas (vase la entradaDerecho electoral). La primera edicin ha contribuido a generar un cono-cimiento comparativo de la materia electoral en Amrica Latina, a fomen-tar y a fortalecer la rama de investigaciones y estudios del derecho electoralregional. Agotada la primera edicin, la segunda se plantea en los mismostrminos. En este sentido, se han conservado los rdenes sistemticos deaqulla, as como tambin varias contribuciones que fueron actualizadas.Esta nueva publicacin se nutre entonces de los aportes de la obra antece-sora y de los avances efectuados en los ltimos aos en el mbito del cono-cimiento comparativo en la materia. Por otra parte, en la estructuracin delos captulos se ha procedido de manera ms diferenciada, profundizandoen aspectos que por la misma evolucin del derecho electoral han requeri-do mayor atencin. Sera el caso, por ejemplo, de las minoras tnicas y dela fiscalizacin del financiamiento electoral. Adems, la temtica tratada seha ampliado hacia mbitos que el desarrollo de la democracia en Amrica

PRLOGO 23

24 PRLOGO

Latina ha vinculado progresivamente al derecho electoral, como en los ca-ptulos que se refieren a la tica, al fomento y al control de los procesoselectorales, especialmente en relacin con el papel que desempean las or-ganizaciones internacionales y la sociedad civil al respecto.

La idea de un estudio comparativo sobre el derecho electoral en Am-rica Latina surgi de conversaciones entre Sonia Picado Sotela, Daniel Zo-vatto y Dieter Nohlen a principio de la dcada de 1990. Fue concebido como el tercer componente de una triloga, conformada por el Diccionarioelectoral (IIDH/Capel), aparecido en 1989, y la Enciclopedia electoral latino-americana y del Caribe, editada por Dieter Nohlen y publicada en 1993. Laprimera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica La-tina fue realizada en el Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad deHeidelberg. Los medios provinieron, por una parte, del Premio de Investi-gacin Max Planck, recibido en 1991 por Dieter Nohlen y Sonia Picado So-tela y que otorgan la Fundacin Alexander von Humboldt y la SociedadMax Planck a investigaciones de reconocimiento internacional. Por otraparte, el IIDH/Capel, brind tambin su apoyo econmico a este proyecto.

La segunda edicin cont con recursos financieros de Capel, dirigidopor Joseph Thompson, de International IDEA y del Instituto de Ciencia Po-ltica de la Universidad de Heidelberg. Para la elaboracin de esta edicinha sido de especial importancia el apoyo personal amplio y mltiple de Da-niel Zovatto, director regional de International IDEA para Amrica Latina,de Jos de Jess Orozco Henrquez, magistrado del Tribunal Electoral delPoder Judicial de la Federacin de Mxico y de Jos Woldenberg, presiden-te del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico entre 1996y 2003. Jess Orozco, Jos Thompson y Jos Woldenberg se sumaron algrupo de editores de la obra.

Como se desprende del ndice de autores, en las investigaciones partici-paron muchos colegas especialistas de distintos pases. Para la segunda edi-cin, destaca la mayor integracin de expertos con responsabilidades y experiencias propias en la administracin y jurisdiccin electorales. Una vezms, el esfuerzo acadmico ha estado dirigido a elaborar un texto concep-tualmente homogneo, de delimitacin precisa entre las entradas y de un or-den interno de presentacin de las respectivas materias que, en contraste conuna sencilla compilacin, justifica hablar de un tratado. Lograr este obje-tivo hizo necesario un intenso dilogo con los autores. Mientras que en el ca-so de la primera edicin se celebraron dos talleres de trabajo en Heidelberg(en la antigua residencia de Max Weber) y en San Jos de Costa Rica (en el

IIDH) respectivamente, esta vez la comunicacin slo fue por va electrnica.En trminos generales, los nuevos autores lograron adaptarse al modelo.

En la parte administrativa del proyecto colaboraron, en San Jos, ellicenciado Gonzalo Brenes Camacho y, sobre todo, la licenciada IleanaAguilar Olivares, consultores de International IDEA; en Heidelberg, SilviaMontaa y, especialmente, Claudia Zilla M. A., mis asistentes de investiga-cin. Claudia me apoy en la composicin de la obra conforme a los crite-rios sealados, en la coordinacin de las contribuciones y en la revisin dela redaccin. Deseo expresar un gran agradecimiento a todas las personas,instituciones y fundaciones mencionadas por su enorme apoyo, sin el cualla obra aqu presente en su segunda edicin no habra sido posible.

Asimismo, quiero agradecer a los muchos colegas y amigos que apoya-ron de una u otra forma las investigaciones y la cooperacin investigadorainternacional. Por ltimo, tengo una deuda de agradecimiento con el Fon-do de Cultura Econmica por la inclusin de esta obra en su seccin Pol-tica y Derecho, as como con el Instituto Federal Electoral y el TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico por el apoyo en laimpresin.

En el sentido de las consideraciones anteriormente formuladas sobre laimportancia del derecho electoral para la democracia, as como de la de-mocracia para el derecho electoral y el desarrollo reciente de esta materiaen Amrica Latina, el presente Tratado de derecho electoral comparado deAmrica Latina se entiende, al igual que la Enciclopedia electoral latinoame-ricana y del Caribe as como Elections in the Americas (publicado por Ox-ford University Press en 2005), obras realizadas tambin en Heidelberg, co-mo una contribucin cientfica al desarrollo de la democracia en AmricaLatina. En este sentido, se dedica esta obra a la consolidacin de la demo-cracia en la regin.

DIETER NOHLEN

Heidelberg, junio de 2005

PRLOGO 25

I. DERECHO ELECTORAL

DIETER NOHLEN, DANIEL SABSAY

1. INTRODUCCIN

El trmino derecho electoral no ha sido elegido por azar como ttulo dela presente obra. De acuerdo con las consideraciones de los propios inves-tigadores participantes en el proyecto, resulta el ms adecuado para de-terminar el objeto de estudio de este tratado: el conjunto de normas queregulan la eleccin de los rganos representativos en Amrica Latina. Eneste sentido, el derecho electoral podra percibirse como sinnimo de le-gislacin electoral. Sin embargo, el trmino no se refiere slo a lo codi-ficado en las constituciones, las leyes electorales y los reglamentos en lo referente a los rganos de representacin y al sufragio, ni a la organiza-cin, la administracin y la ejecucin de los procesos electorales. Por unaparte, el derecho electoral incluye un conjunto de conocimientos muchoms amplio y abarca principios polticos, parmetros comparativos, ante-cedentes histricos y sociolgicos, as como experiencias del pasado quepermiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la repre-sentacin poltica, los partidos, la democracia, el parlamento, el presiden-cialismo y el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el derecho electoral sig-nifica tambin ciencia, teora o saber, e incluye, adems, un saber crticosobre las normas. De este modo, el derecho electoral constituye toda unadisciplina con caractersticas propias.

2. EL CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL

En la literatura cientfica y en el habla cotidiana conviven dos conceptos dederecho electoral, uno restringido y otro amplio. El concepto restringido hace referencia a un derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido y,de hecho es idntico al de sufragio (voting rights). El concepto amplio aludeal derecho que regula la eleccin de rganos representativos.

27

Esta distincin entre dos conceptos no es nueva y se halla, por ejemplo,en la obra clsica de Karl Braunias Das parlamentarische Wahlrecht (De-recho electoral parlamentario), editada en 1932. Sin embargo, sin hacer mayores consideraciones sobre los dos usos del concepto que l mismo dis-tingue, Braunias utiliza el trmino derecho electoral de manera amplia s-lo en el ttulo de su obra. En su anlisis, la expresin se limita al conceptoen el sentido restringido, incluso cuando Braunias expone diferentes teorasdel derecho electoral. Esta manera de aplicar el trmino parece sintomticaen todos los trabajos de derecho poltico o pblico dedicados al estudio dela materia en sus dos acepciones, amplia y restringida, y se une a la tenden-cia a renunciar al concepto derecho electoral en el sentido amplio paratitular trabajos dedicados a la institucionalizacin y organizacin de laselecciones dentro del mbito de la ciencia poltica, como lo demuestran lostambin clsicos estudios de W. J. M. Mackenzie (Elecciones libres) y deDolf Sternberger y Bernhard Vogel (Die Wahl der Parlamente/La eleccin delos parlamentos).

El empleo del trmino derecho electoral en el sentido restringido, i.e.como derecho subjetivo, como sinnimo de sufragio, refleja varios estadosde cosas:

Primero, parece expresar una opcin por lo especfico en contraposi-cin a lo difuso. Es cierto que, entendido en el sentido restringido como de-recho de sufragio, el significado del concepto es ms especfico. Adems,su empleo en esta acepcin est estandarizado. En el caso del concepto ensentido amplio, no hay un acuerdo bsico en cuanto a sus connotaciones ysu uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a ambigeda-des. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente laprecisin denotativa. El concepto de derecho electoral en un sentido am-plio sigue teniendo un referente preciso: el derecho que regula la eleccinde los rganos representativos en una democracia. La falta de un uso es-tandarizado es real, pero tampoco debe olvidarse que parece preferible unconcepto ms ambiguo y hasta ahora poco usado, pero relevante, a unounvoco, ms utilizado, pero menos relevante. A las consecuencias de estasreflexiones retornaremos ms adelante.

Segundo, refleja una valoracin basada en el criterio de la importan-cia. En el contexto del desarrollo de la democracia moderna, y desde elpunto de vista poltico y tambin cientfico, pareca mucho ms importan-te el tema de la universalizacin del sufragio que el de los dems aspectosorganizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado que

28 DERECHO ELECTORAL

podran tener para la inclusin real en la poltica de los nuevos estratos conderecho a voto. Esta asignacin de mayor importancia al derecho electo-ral individual, al derecho de participacin poltica, frente al derecho elec-toral como el conjunto de normas que regulan la expresin del voto y de lasoberana popular, en realidad (slo) tena fundamento all donde el Estadocomo aparato burocrtico-racional haba precedido a la universalizacindel sufragio o donde ambas evoluciones se producan simultneamente. Notanto as en Iberoamrica y otras partes del mundo, donde la democratiza-cin del sufragio y la celebracin continua de elecciones no necesariamen-te marcaba un progreso democrtico, puesto que, a falta de un aparato ad-ministrativo y jurisdiccional independiente, no garantizaba la erradicacinde prcticas electorales fraudulentas. En tales circunstancias, el concepto dederecho electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente, puesignora precisamente aquellos aspectos organizativos y administrativos in-dispensables para que unas elecciones con sufragio universal sean real-mente democrticas, es decir, libres y honestas.

Tercero, la renuncia o casi renuncia al concepto genrico de derechoelectoral parece revelar una inseguridad sobre su autonoma y su lugar enel campo del saber, especialmente como rama del derecho, por un lado, ysobre su contenido y pertinencia a diferentes disciplinas, por el otro. Es ob-vio que el objeto del derecho electoral como lo hemos indicado arriba, consus dimensiones jurdicas, terico-normativas, comparativas, sociolgicase histricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. La necesidad deconvocar a diferentes disciplinas a participar en el estudio del objeto pa-rece cuestionar una denominacin que se podra interpretar como adjudi-cacin del campo a la rama jurdica. Nos estamos refiriendo, sobre todo, ala ciencia poltica que por su multidisciplinariedad interna y su vocacininterdisciplinaria parece estar en igualidad de condiciones para encarar elestudio de la materia. Y no es casual que el coordinador original de estaobra sea politlogo y que, por lo dems, haya dirigido varias tesis de doc-torado sobre temas de organizacin electoral en Amrica Latina (Jarami-llo, 1994; Franco, 1995; Len-Roesch, 1997).

Por otra parte, en el campo exclusivo del derecho, no se ha logradoidentificar el lugar que ocupa o debera ocupar la materia electoral en eluniverso jurdico. Tradicionalmente el derecho electoral ha sido considera-do como un captulo de alguna otra rama del derecho constitucional o delderecho administrativo, incluso se le ha ubicado a caballo entre estas dosreas jurdicas. En realidad, se ha incluido dentro del campo de otras ra-

DERECHO ELECTORAL 29

mas del derecho pblico por asociacin, debido a las materias con las quese relaciona la cuestin electoral, con lo que el derecho electoral constitu-ye as un captulo de importancia variable.

3. EL DERECHO ELECTORAL COMO RAMA AUTNOMA DE DERECHO

A nuestro entender, el derecho electoral como conjunto de normas y princi-pios que regulan el proceso electoral, compone un sistema jurdico parti-cular. Por supuesto que no desconocemos la necesaria unidad que posee elderecho como disciplina humana. Al respecto, compartimos la visin deHans Kelsen, quien entiende que el derecho es uno solo en razn de sucreador y de su destinario comn y final, de sus finalidades y de su marchaascendente, progresiva y trascendente en cualquier hecho de la vida social(Kelsen, 1934: 108). Sin embargo, por distintos motivos el derecho ha sidodividido en diferentes ramas. Las divisiones surgen como una necesidadpropia de su mejor estudio, interpretacin y aplicacin. Son tambin unaconsecuencia de caractersticas propias que exhiben, dentro del gnero, lasdiferentes ramas del derecho susceptibles de ser individualizadas.

Es interesante observar que fue un jurista latinoamericano quien afir-m de manera absoluta la autonoma del derecho electoral como or-den jurdico especial, con reglas y principios tcnicos propios. Se trata delcubano Rafael Santos Jimnez, quien en su excelente obra Tratado de dere-cho electoral, publicada en el ao 1946, despues de revisar la literatura europea al respecto, deplora que hasta ahora no se haya considerado laautonoma del derecho electoral, que siempre se ha relegado a un plano in-ferior. Sus argumentos en contra, sin embargo, se apoyan slo por un la-do en el concepto de derecho electoral, como l lo define: Un conjunto deprincipios y reglas [] que no slo est integrado por normas de conductasino tambin por fundamentos filosficos. Por el otro lado, su afirmacinde la autonoma del derecho electoral se fundamenta en la importancia queeste status podra tener para el desarrollo de la democracia en el mundo.Como ex vicepresidente de la Cmara de Representantes de su pas, vincu-lado a la prctica poltica, Santos Jimnez hace votos para que

el derecho electoral ocupe el lugar que le corresponde para que su pleno desen-

volvimiento ejerza la influencia beneficiosa consiguiente en las instituciones

electorales polticas del mundo. La autonoma del derecho electoral resulta,


realmente, factor poderoso y universal de progreso poltico y de bienestar co-

lectivo, ya que al examinarse las instituciones electorales detenidamente, con

rigor cientfico, se palpan sus deficiencias, se anotan los errores, se ponen de

manifiesto las arbitrariedades, resaltan las injusticias y, al sealarse los reme-

dios aplicables y considerarse sus resultados positivos en otros pases, se siem-

bra en la conciencia de los pueblos el impulso necesario para adelantar por el

camino del xito (Santos Jimnez, 1946: 15-16).

En lo atinente a la autonoma del derecho electoral, parece de gran uti-lidad prctica la argumentacin de que se vale Flavio Galvn Rivera parafundamentar la autonoma de nuestra rama del derecho. Para este autor

el derecho electoral es autnomo, porque existe legislacin especializada cri-

terio legislativo; porque se han instituido tribunales electorales especializados

criterio jurisdiccional; porque, aun cuando escasa todava, existe literatura

jurdica especializada en la materia criterio cientfico, y porque en las insti-

tuciones educativas donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas

especializadas sobre el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estruc-

turado su propio lenguaje cientfico; el significado de las voces usadas no puede

buscarse con xito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino nicamente en

los especializados en esta rama del conocimiento (Galvn Rivera, 1993: 678-679).

Como se puede ver, nuestra postura no se funda en el deseo de crear ar-tificialmente un campo autnomo del mundo jurdico. Se trata de aprehen-der, por medio de criterios lgicos, adecuados al campo del comportamien-to humano que se pretende regular, las reglas jurdicas que de l nacen.Nuestra disciplina tiene sustantividad propia; es independiente porque sefunda en principios, mtodos y tiene un objeto que le es propio. Los fen-menos de derecho pblico que incluye requieren de definiciones particu-lares que slo pueden darse mediante reglas que le sean propias. Ellas hacenal procedimiento, al sistema de garantas, a la autoridad de aplicacin, en-tre muchos otros elementos que poseen una especificidad particular.

4. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIN DE LAS NORMAS DEL DERECHO ELECTORAL

Preocupado por las fuentes del derecho electoral, Rafael Santos Jimnezprecisa que dentro de su contenido tenemos disposiciones constituciona-



les y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia gubernativa ycontenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurdica; pero tenemostambin fines y causas; inducciones y deducciones; anlisis y crticas; com-paraciones, comprobaciones y sntesis (Santos Jimnez, 1946: 16).

Si las fuentes son medios a travs de los cuales surge o se expresa el de-recho, nos permitimos agregar a las que este tratadista enumera, el derechointernacional. Hoy, en materia electoral, no se puede subestimar el alto n-mero de convenciones internacionales que se ocupan de los derechos huma-nos y, entre ellos, de los polticos. Al respecto, establecen un gran nmero decontenidos relativos al sufragio y su utilizacin como elemento insustituiblepara la designacin de los gobernantes en el marco de un sistema demo-crtico de gobierno. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos ms conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica constituye el ins-trumento internacional ms importante para Amrica Latina en la materia,por la profundidad de tratamiento y porque vincula a la mayora de pasesde la regin. Tampoco se deben olvidar las reglas en materia de observacininternacional de elecciones que desde las organizaciones internacionales OEA y ONU producen un importante cambio en el principio de no inter-vencin en los asuntos interiores de los estados. En tal sentido podemos ci-tar opiniones y resoluciones de la Comisin Interamericana de DerechosHumanos, rgano creado por la citada convencin y que constituye una au-toridad supranacional para los pases signatarios de la misma.

El objeto de nuestra disciplina versa sobre la materia electoral, en todolo atinente al derecho. De conformidad con la Constitucin Poltica mexica-na, se trata de la regulacin jurdica de la organizacin y realizacin de laselecciones, consideradas como funcin estatal (arts. 1-7). Por otra parte,cabe destacar la gran proximidad que tienen los temas que trata el derechoelectoral con los temas de la democracia; de hecho, los asuntos que abarca elobjeto del primero pertenecen necesariamente al sistema democrtico en suconjunto; es ms, del grado de observancia de la temtica electoral depende-r gran parte del vigor del sistema democrtico como un todo.

Agruparemos los temas del derecho electoral de la siguiente manera:

Caractersticas de las elecciones y de los procesos electorales. Principios y garantas. Delitos e infracciones. Sistemas electorales. Campaas electorales.

Partidos polticos. Financiamiento de elecciones y de partidos. Formas de democracia semidirecta. Normas de procedimiento electoral. Exigencias en control y fiscalizacin de actos electorales. Autoridad electoral. Normas en materia de observacin de procesos electorales. Captulo correspondiente del derecho internacional de los derechos

humanos.

Manuel Aragn considera que, por una parte, el derecho electoral esun instrumento de garanta de la democracia, esto es, una tcnica jurdicamediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de larepresentacin popular. Es precisamente a la luz del principio democr-tico que se deben estudiar los modos de organizar la administracin elec-toral, las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y escru-tinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales. Yretomando el vnculo entre derecho electoral y democracia, el catedrti-co espaol estima que es por ello que el derecho subjetivo a elegir est ntimamente relacionado con los dems derechos; con el de igualdad enprimer lugar, con los de libertad de expresin y asociacin en segundo lu-gar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los derechos del hombreque, por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre queparticipa en el gobierno de su comunidad (Aragn Reyes, 1993: XXIV).

Nos parece importante destacar la conclusin a que arriba ManuelAragn cuando considera que el derecho electoral no es slo una tcnicajurdica al servicio de la democracia, un instrumento, pues, de garanta;tambin desempea, y se es su otro carcter, una funcin legitimadora,ya que la democracia se afianza precisamente gracias al correcto funcio-namiento de los procesos electorales. Pero, para llevar a cabo esa doblefuncin, el derecho electoral debe estar integrado por reglas que sean unvehculo eficaz para asegurar la plena vigencia de los derechos polticos ypara el logro de instituciones que hagan transparente el proceso de acce-so a los cargos de gobierno, posibilitando as que el Estado de derecho seconsolide.

Tambin resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral con-sidera dos campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales.Como seala Fernando Flores Garca, hay una


subdivisin entre derecho electoral material, sustantivo o primario, y derecho

electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario, a pesar de que no haya

entre ese binomio una separacin legislativa ms o menos marcada, tal como

opera en otras reas jurdicas, a semejanza de como ocurre, por ejemplo, en las

materias civil, penal o administrativa, sino que la mayor parte, por no hablar

de la totalidad de los ya numerosos catlogos legales electorales [] han con-

tenido una composicin mixta, un entrecruce de normas sustantivas y adjeti-

vas, cuando no con el agregado de preceptos orgnicos, creando y ordenando

cuerpos administrativos; y, ltimamente, de rganos jurisdiccionales (desde el

punto de vista material, aunque no formalmente judiciales) electorales (Flores

Garca, 1993: 640-641).

En definitiva, el derecho electoral est integrado por dos cuerpos nor-mativos: el primero aborda el campo material o sustantivo, mientras que elsegundo se ocupa de lo estrictamente procedimental.

Por ltimo, se debe tener tambin en cuenta la funcin cvica que cum-ple el derecho electoral, en la medida en que se constituye en una valiosaherramienta de educacin ciudadana. El conocimiento de los diferentescaptulos que lo integran trae aparejada la observacin de muchos de losmomentos cruciales de la vida poltica dentro de un marco pluralista. Pen-samos que esta caracterstica debe ser tenida en cuenta al momento de de-terminar los fines y fundamentos del derecho electoral.

5. RELACIONES CON LAS OTRAS RAMAS DEL DERECHO

El derecho electoral forma parte del derecho pblico de un Estado. Esto esas porque sus normas regulan bsicamente relaciones que se establecen entre los particulares y el Estado. Se trata de determinar, grosso modo, laforma en que los primeros pueden erigirse en titulares de los dos poderesestatales o de asegurar su participacin por medio del sufragio respecto dedecisiones que hacen al gobierno de la comunidad. Asimismo, un captulodel derecho electoral, aquel que se centra en los aspectos de procedimiento,se ocupa de organizar la autoridad de aplicacin. Este captulo no trata ex-clusivamente del rgano en s mismo, sino que tambin debe arreglar las re-laciones que vinculan a ste con otros entes o autoridades. Es decir, estamosfrente a reglas que regulan relaciones entre distintos rganos. Como se apre-cia en los dos casos descritos, nos encontramos frente a situaciones tpicas


del derecho pblico. Son fenmenos que interesan al orden pblico de unpas en razn de comprometer el inters general de la comunidad.

Por lo tanto, en el esquema de relaciones entre el derecho electoral ylas restantes ramas tiene preponderancia la presencia de aquellas que inte-gran el campo de derecho pblico. Nos parece importante tener en cuentaque el presente anlisis se efecta en funcin de la consideracin de lo elec-toral como materia que involucra conocimientos pluridisciplinarios y que,por lo tanto, necesita valerse de contenidos provenientes de otras discipli-nas para cumplir de manera cabal con sus objetivos.

Comenzaremos con el vnculo entre derecho electoral y derecho cons-titucional, en razn del lugar preponderante que, como marco de todo elsistema jurdico, tiene este ltimo. Precisamente, en la constitucin se de-terminan las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en loscuerpos normativos que integran el derecho electoral. Una premisa funda-mental consiste en la necesidad de concordancia entre el derecho consti-tucional y el derecho electoral. Es decir, el derecho electoral no tiene quecontradecir el texto constitucional en el desarrollo de sus contenidos. Lasrelaciones varan segn el criterio del Constituyente en esta materia. Ello,en razn de que existen dos modalidades en cuanto a la extensin que de-ben tener los contenidos electorales en la constitucin. Uno de los criterioses aquel que entiende que la materia electoral debe ser tratada lo ms bre-vemente posible, limitarse a ciertos aspectos fundamentales en materia desufragio y alguna indicacin sobre modos de eleccin de autoridades. Elotro criterio considera que la cuestin debe ser tratada con mayor detalle,llegando a incluir las caractersticas de la autoridad de aplicacin y la fr-mula de reparto en lo que hace al sistema electoral. Va de suyo que en lospases cuyas constituciones se han inclinado por la primera de las modali-dades, la relacin entre el derecho electoral y el constitucional ser muchomenor que en el segundo caso.

En cuanto a la relacin con las restantes ramas, se tratar siempre de unnexo que le servir al derecho electoral como instrumento para regularaquellas cuestiones que por su semejanza deban ser reguladas por normaspropias de la otra rama considerada, con arreglo a las particularidades quepresente. Por ejemplo, en materia de derecho administrativo sus principiossern aplicables en cuanto la naturaleza especfica del servicio electoral norequiera principios propios. Con el derecho penal, el vnculo surge de la ne-cesidad que tiene el derecho electoral de tipificar aquellos hechos que con-figuran delitos o contravenciones de tipo electoral. En este tipo sern apli-


cables de todas maneras los principios generales que se derivan del derechopenal de cada pas. Asimismo, nada obsta para que estos delitos integren uncaptulo especial del Cdigo penal correspondiente. Lo mismo ocurre con elderecho procesal, que aporta una cantidad de institutos aptos para llevar acabo los procedimientos que tienen lugar en el mbito electoral. Pinsese alrespecto en toda la actividad de tipo jurisdiccional que desarrolla el tribunalo autoridad de aplicacin. Pues bien, estos actos deben estar enmarcadospor reglas de tipo procedimental que se compadezcan con el derecho proce-sal nacional.

6. RELACIONES CON LAS CIENCIAS SOCIALES

En varias oportunidades hicimos referencia explcita o implcitamenteal carcter multidisciplinario de la materia electoral y, por consiguiente, dela disciplina de derecho electoral con sustantividad propia. Se podra sos-tener, especialmente desde la jurisprudencia, que otras ramas del saber po-dran aportar conocimientos para iluminar aspectos especficos en unamateria sustancialmente de derecho. Sin embargo, no cabe duda de que elderecho y las ciencias sociales, incluida la historia, aportan su parte indivi-dual genuina y confluyente a la disciplina.

Es verdad que la ciencia poltica en Amrica Latina, hasta ahora, no seha dedicado al tema, pero es igualmente cierto que el estado de la investi-gacin sobre materia electoral es en general insatisfactorio. Los trabajos dederecho disponibles se restringen solamente a algunos estudios de caso,muy atados a las respectivas legislaciones nacionales estudiadas y limita-das a aspectos particulares del derecho electoral. Esta situacin refleja encierta medida la aversin, o mejor dicho, la renuncia de la jurisprudenciaa la comparacin jurdica (Rechtsvergleich).

Por otra parte, el mtodo comparativo es frecuentemente percibido porparte de la propia jurisprudencia como mtodo de las ciencias sociales. Dehecho, la ciencia poltica, por ejemplo, que no se define por un slo mtodo,reconoce en el comparativo el mtodo propiamente suyo (Nohlen, 2006:873-882), por supuesto sin exclusivismo, sabiendo bien que otras discipli-nas lo emplean tambin. Y de hecho, por su frecuente y hbil empleo delmtodo comparativo, la ciencia poltica es un socio ideal del derecho parael estudio de la materia electoral.

Esta asociacin se justifica asimismo por varias otras circunstancias.As, es bien sabido que los principios y preceptos que rigen el proceso elec-


toral son cambiantes en su propio desarrollo y como resultado de experien-cias histricas. El concepto de sufragio universal, por ejemplo, ha sido decontenido cambiante, y no se sabe si su definicin actual, que abarca am-bos gneros y a los mayores de 18 aos, incluidos los analfabetos, significael punto final de un largo proceso histrico. Hay conceptos que pese a pre-sentar tambin una evolucin hacia contenidos ms igualitarios, no exhi-ben parmetros tan fciles de medir como en el caso del sufragio y tam-poco existen barreras para involuciones. Un buen ejemplo es el propio concepto de igualdad (Heller, 1934: 276-277), cuya importancia ha crecidomucho por su aplicacin no slo en el mbito del sufragio, sino tambin enel de la competencia poltica, del acceso a los medios de comunicacin, dela financiacin de las campaas electorales, etctera.

Ahora bien, estas cuestiones forman parte del canon privilegiado deproblemas a los cuales se dedica la ciencia poltica, no slo para analizarla realidad, sino tambin para enjuiciarla comparativamente y elaborarpropuestas de reforma. Por su orientacin sistemtica, la ciencia polticaes capaz de considerar tambin el contexto, es decir, el sistema poltico enel cual tienen que operar los instrumentos tcnicos y evaluar las conse-cuencias que estos conllevan, ya sea respecto al funcionamiento y la efi-cacia del sistema poltico o a intereses particulares, como, por ejemplo,aquellos de los partidos polticos (o de uno de ellos). No es casual que elmbito de los sistemas electorales, parte integral del derecho electoral, sehaya desarrollado como campo privilegiado de la ciencia poltica (Nohlen,2004).

Por otra parte, los conceptos en su funcin de principio para regir y eva-luar la prctica electoral cambian de significado y valor segn las condicio-nes histrico-contingentes. Lo mismo ocurre con los elementos tcnicos einstrumentales. Es precisamente en el campo de la organizacin electoral,en el mbito administrativo de las elecciones, donde el factor sociolgicointerviene con fuerza. Vale recordar las consideraciones de W. J. M. Mac-kenzie, que subrayan las dificultades para institucionalizar las eleccionesdemocrticas cuando los ambientes son muy distintos de los previstos porla doctrina de las elecciones libres. El sistema (de elecciones libres) tieneuna lgica propia, independiente de la historia, pero su aplicacin prcticaes histrica y lleva la impronta que marcan la idiosincracia y las condicio-nes de vida de las diversas naciones occidentales. Su futuro depende, pues,de la posibilidad de adaptacin a pases para los que la historia occidentalsignifica muy poco (Mackenzie, 1962: 17).


En el Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, se estu-dia precisamente el derecho electoral en sus mltiples materializaciones, ensus configuraciones especficas, resultantes de la historia de las naciones en este hemisferio, y de manera comparativa, que ms all de los rasgos dis-tintivos de cada caso contribuye a la conformacin de un cuerpo normati-vo y de prcticas electorales comunes al rea.

7. CONSIDERACIONES FINALES

En el momento actual, los pases latinoamericanos transitan por una eta-pa de fortalecimiento de sus instituciones democrticas. Transcurrida msde una dcada y media desde la reinstauracin del constitucionalismo de-mocrtico en casi todos los pases de Amrica Latina, las cuestiones vincu-ladas con la designacin de los gobernantes siguen asumiendo una trascen-dencia particular. As, cuestiones relacionadas con los sistemas electoralesms adecuados, con la estructura encargada del control de los actos elec-torales y de los litigios a que ellos pueden dar lugar, as como tambin conla problemtica en torno al financiamiento de los partidos y de campaas,constituyen, entre muchas otras, cuestiones de singular importancia en laagenda de las nuevas democracias. Es cierto que la consolidacin de la de-mocracia en Amrica Latina depende de varios factores: variables socio-econmicas, desarrollo de una cultura democrtica, estructuras de poderinstitucional, etc. Una fuente de consolidacin de la democracia, sin em-bargo, es el derecho electoral, su desarrollo hacia un derecho electoral de-mocrtico y el mantenimiento del progreso que se ha alcanzado.

Tiene razn Manuel Aragn cuando enfatiza la estrecha relacin entrederecho electoral y democracia, y cuando establece, como su finalidad, lapervivencia y consolidacin de la democracia como criterio que inspira lassoluciones tcnicas del derecho electoral. Teniendo en cuenta el momentoactual de Amrica Latina, as como la necesidad de promover la idea demo-crtica en la regin, el catedrtico espaol va ms lejos al conectar abierta y unvocamente, en un plano normativo, el derecho electoral con el principiodemocrtico, afirmado en un foro de expertos en derecho electoral: Slo me-rece el nombre de derecho electoral aquel que, basndose en el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre competencia y laigualdad de oportunidades en la contienda electoral, as como la fiabilidadde los resultados producidos en las votaciones (Aragn Reyes, 1993: XXV).


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II. ELECCIONES Y CONTEXTO POLTICO

MICHAEL KRENNERICH, CLAUDIA ZILLA

LAS ELECCIONES representan uno de los fenmenos polticos de ms ampliadifusin en los estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, ningunaeleccin es igual a otra. Enmarcadas en contextos sociales y polticos hetero-gneos, tanto en el sentido estructural como en el coyuntural, las eleccionesvaran en alto grado respecto a su competitividad y las funciones polti-cas que cumplen. En una democracia, el carcter competitivo de las eleccio-nes constituye una conditio sine qua non. En este artculo presentamos unaintroduccin al tema de las elecciones ante el transfondo de la evolucingeneral de la democracia en Amrica Latina.

En contraste con Amrica del Norte o Europa Occidental, Amrica La-tina representa una regin que desde su independencia no ha conseguidoinstaurar un orden democrtico estable. En el siglo XIX, las dictaduras cau-dillistas constituyeron ms la regla que la excepcin. A pesar de que la ma-yora de las constituciones de las repblicas latinoamericanas establecieronmuy tempranamente sistemas presidenciales (con parlamentos unicame-rales o bicamerales), en los que la forma de llegar al poder habra de deci-dirse en teora por medio de elecciones, la cuestin del poder se defina dehecho por las armas. No eran raras las luchas sangrientas entre caudillospertenecientes a diferentes facciones de la oligarqua. Los incontables cam-bios en el poder (como un ejemplo extremo se podra mencionar a Per)eran indicio de la gran inestabilidad poltica dominante. Las elecciones, eneste contexto, muchas veces slo tenan la funcin de confirmar ex post lasrelaciones fcticas de poder. Fue hasta finales del siglo XIX cuando en algu-nos estados latinoamericanos empezaron a establecerse competencias elec-torales entre partidos polticos oligrquicos. No obstante, esta competenciaslo adquiri cierta importancia sociopoltica cuando se ampli el sufragioy se restringi el fraude electoral, antes considerablemente extendido.

En el siglo XX, Amrica Latina se vio ante la alternativa dictadura o de-mocracia. Los estados del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, fueron losprecursores del establecimiento de formas democrticas de gobierno en el

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subcontinente. Otros estados siguieron su ejemplo, pero la democracia slologr perdurar durante dcadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela(a partir de 1958). En Argentina y Brasil, as como en los pases andinos, Bo-livia, Ecuador y Per, se alternaba entre formas autoritarias y democrticasde gobierno. En Amrica Central, en el Caribe hispanohablante y en Para-guay, la democracia ni siquiera lleg a instaurarse. El grado ms bajo de de-mocracia se alcanz entre los aos 1960-1970. Entonces, a las dictaduras de la regin central se sumaron los regmenes militares en casi todos los es-tados sudamericanos (Brasil 1964; Argentina 1966, 1976; Per 1968; Ecua-dor 1972; Chile y Uruguay, ambos 1973), de manera que nicamente CostaRica, Venezuela y Colombia este ltimo pas con un pluralismo limita-do siguieron contando con formas de gobierno democrticas.

Mientras algunos regmenes autoritarios heterognos entre ellos, porcierto eliminaron las elecciones (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uru-guay) en las dcadas mencionadas, otros regmenes del mismo cuo llevarona cabo procesos electorales con relativa regularidad, como El Salvador, Gua-temala, Honduras (por pocas), Nicaragua, Paraguay, la Repblica Dominica-na y Mxico, con su forma especfica de autoritarismo. En Brasil y Hait seelega el parlamento. Llama la atencin que bajo las dictaduras se realiza-ran elecciones precisamente en aquellos pases que carecan de experienciasdemocrticas (excepto a Brasil). Las elecciones bajo los regmenes autorita-rios se caracterizan como semicompetitivas y, a veces, incluso como nocompetitivas. La posibilidad de escoger (entre distintas opciones) y la liber-tad de eleccin estaban limitadas en todos los casos y, en ocasiones, inclusoabolidas por completo. Con frecuencia se cometan fraudes electorales des-carados. Sin duda alguna, las elecciones carecan de una importancia pol-tica mayor y estaban desprovistas de cualquier funcin democrtica. Sinembargo, no dejaban de tener cierta relevancia o de cumplir con alguna fun-cin. Desde la perspectiva de los gobernantes autoritarios, las eleccionesservan a la estabilizacin de los regmenes autoritarios en distintos aspec-tos. Hacia afuera, buscaban aumentar su legitimacin. ste fue el caso, an-te todo, de las llamadas democracias de fachada (Solrzano, 1986) cen-troamericanas de las dcadas de 1960 y 1970, dependientes en gran medidadel apoyo estadunidense, dada su ubicacin geogrfica en el llamado patiotrasero de Estados Unidos y su falta de consenso y legitimacin internos.1

1 No obstante, ni siquiera en los casos centroamericanos hay que sobrestimar el efecto le-gitimador hacia afuera. La poltica estadunidense hacia Amrica Central despus de la segun-

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Respecto a la poltica interna, las elecciones contribuan en alguna medi-da al equilibrio de intereses y la regulacin de conflictos dentro del llamadobloque en el poder. Aparte de eso, junto con las prcticas de dominacinrepresivas, de cooptacin y clientelares, las elecciones servan como meca-nismo de control de la poblacin en general y de la oposicin en particular.Aqu hay que tener en cuenta las diferencias entre los pases: mientras queen Mxico, por ejemplo, las elecciones representaron un instrumento esen-cial para asegurar la posicin hegemnica del Partido Revolucionario Insti-tucional (PRI), para algunos dictadores, como Stroessner en Paraguay o So-moza en Nicaragua, no eran ms que un requisito ms bien incmodo.

A partir de 1970 se pusieron cada vez ms en duda las estructuras auto-ritarias y represivas en la regin. En un plazo de 10 aos, una ola democra-tizadora se extendi por casi toda Amrica Latina.2 Las elecciones consti-tuyeron la llave del cambio de rgimen (Cerdas, Rial y Zovatto, 1992: 663)y contribuyeron ampliamente a la desintegracin de los regmenes autorita-rios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democrticos o a ambas cosas (Fernndez, 1988; Barrios, 1995). El valor instrumental yestratgico de las elecciones en este contexto fue reconocido incluso poraquellos grupos polticos que anteriormente las haban desprestigiado comomecanismo de participacin poltica meramente formal. Es notorio que laselecciones representaron un postulado clave de la oposicin frente a los re-gmenes autoritarios al principio de la transicin. La reivindicacin de laselecciones libres fue articulada, en algunos pases, por un amplio movimien-to social (por ejemplo en Brasil y Chile). Por el contrario, fueron pocos losintentos en la regin de derrocar a los regmenes autoritarios por mediosviolentos. stos se restringieron a los disturbios revolucionarios en Amri-ca Central y a las intervenciones militares de Estados Unidos en Nicaragua(en el marco de la guerra de los contra), en Panam (invasin de 1989) oen Hait (1994).

da Guerra Mundial estuvo motivada sobre todo por el anticomunismo. Por lo tanto, fueron lasorientaciones proestadunidenses y anticomunistas de los respectivos gobiernos las que forma-ron la base para mantener buenas relaciones con Estados Unidos; la forma de gobierno, encambio, slo fue de importancia secundaria. Con la poltica de derechos humanos del presi-dente Jimmy Carter (1977-1981), el terror estatal de las dictaduras centroamericanas se vioenfrentado con una resistencia decidida por parte de la potencia hegemnica y la cuestin dela democracia gan prioridad.

2 En Amrica del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Per (hasta elautogolpe de Estado de Alberto Fujimori); en Amrica Central: El Salvador, Guatemala, Hon-duras, Nicaragua y Panam. Mxico, con su forma especfica y suave de autoritarismo, seencuentra en una fase liberalizadora, cuyo desenlace an no est definido.

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El ncleo de los procesos de democratizacin en Amrica Latina estu-vo en la introduccin de reglas de juego claras, estables y democrticas (envez de ambiguas, inestables y autoritarias). Son entonces la seguridad y lacertidumbre de los procedimientos democrticos las que representan elgran progreso de la democracia en Amrica Latina y no la incertidumbreen el desenlace de los conflictos que se deben regular democrticamente(Przeworski, 1986).3 De hecho, en el transcurso del proceso de democra-tizacin se cre un consenso social y poltico acerca de las reglas de juegode la poltica nunca antes visto en Amrica Latina. La dimensin procesualde la democracia experiment una revaloracin inaudita, despus de habersido no slo devaluada sino incluso rechazada en el decenio de 1960 y aprincipios de 1970. De acuerdo con Juan Carlos Rey (1990: 346):

En el pasado reciente, fue comn en diversos crculos acadmicos y entre los

actores polticos de Amrica Latina despreciar los procedimientos de la demo-

cracia poltica y representativa y afirmar que lo nico importante era el conte-

nido de las polticas gubernamentales. Esto llev no slo a descalificar lo que

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