1 5 . TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU

Türk Kamu Mali Yönetiminin

Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada

Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri

Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Mal iye Bölümü

15-17 M a y ı s 2000 - Antalya

1. Tebliğ: Doç. Dr. Hülya KİRMANOÖLUve Arş. Gör. Murat ÇAK ^ ' (İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi) 315

"Kamu Kesiminde Performans Ölçümü"

2. Tebliğ: Prof Dr. Gülay G. ŞKNFSEN (İstanbul Üniversitesi SBF) 345 ^ "Başlangıç Ödenekleri ile Kesinleşmiş Harcamaların Karşılaştırmalı

Çözümlenmesinde Performans Değerleme Ölçütleri"

^ 3. Tebliğ: Prof. Dr. Nihat FALAY(İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi) 377 "Yerel Yönetimlerde Performans Denetimi" v /

TARTIŞMA 4 1 !

17 Mayıs 2000 Çarşamba

PANEL: Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Genel Değerlendirme 421

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Aykut HEREKMAN Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Prof. Dr. Burhan ŞEN ATALAR 423 İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Faültesi

Sacit YÖRÜKER 432 Sayıştay Başkanlığı Uzman Denetçi

Prof. Dr. Naci MUTER 438 Celal Bayar Üniversitesi İktisat Fakültesi Dekanı

Durmuş ÖZTEK 446 Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü

TARTIŞMA 475

AÇILIŞ

15 Mayıs 2000 Pazartesi

Prof. Dr. Mahmut DURAN

Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Maliye Bölüm Başkanı

Prof. Dr. Yavuz TEKELİOĞLU

Akdeniz Üniversitesi

İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

Prof. Dr. Yaşar UÇAR

Akdeniz Üniversitesi Rektörü

Dr. Doğan CANSIZLAR

Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü

Açıl ış Konuşmaları. XV. Türkiye M a h v c Sempozyumu. IJ-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antıılva

AÇILIŞ KONUŞMALARI

Sunucu

Sizleri Üniversitemizde ve Kentimizde ağırlamaktan dolayı kıvançlıyız. "Türk

Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans

Yönetimi ve Denetiminin Yeri" başlıklı sempozyuma değerli katılımlarınızdan dolayı

mutluluk duymaktayız. Bu sempozyumun gerçekleşmesini sağlayan, başta

sempozyum koordinasyon komitesi olmak üzere. Maliye Bakanlığı'na, Sayıştay'a,

deneyimleriyle bize yol gösteren değerli hocalarımıza, tebliğleri ve görüşleri ile katkı

sağlayacak , bilim adamlarına, ilk günden itibaren bizi yalnız bırakmayan,

ayrıntılarına kadar tüm hazırlıklara titizlikle ve sevgi dolu uğraşısrvla emek veren

Fakülte Dekanımız Prof.Dr Yavuz Tekclioğlu'na ve a\rıca öğrencilerimize en içten

teşekkürlerimizi sunarız.

Değerli konuklarımız, dikkatle ve sevgiyle hazırladığımız Maliye

Sempozyumunun başarılı ve zevkle geçmesini dilerken. 7. Kuruluş yılını kutlayan

Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi ve ondan daha genç olan

Maliye Bölümümüzün eksiklikleri için hoşgörünüze sığınmak ıstivoruz. Şimdi Ulu

Önder Atatürk ve eserleriyle daima yanımızda hissettiğimiz bilim emekçilerinin

saygın anıları önünde sizleri bir dakika saygı duruşuna davet ediyorum.

- Teşekkür ederim.

- Hesap Uzmanları Kurulu Başkanı Abdullah Aslan başarılar diliyor.

- Antalya Milletvekili Metin Şahin, başarı dileklerimle tüm katılımcılara ve

sizlere saygılar sunarım diyor.

- KKTC Sayıştayı Başkanı Soner Vehbi Sempozyumun başarılı geçmesi ve

sonuçlarının Büyük Türk Ulusuna hayırlı ve uğurlu olması dileğiyle saygılar

sunarım diyor.

- Açılış konuşmalarını yapmak üzere Bölüm Başkanım Sayın Prof.Dr.

Mahmut DURAN "ı davet ediyorum.

3

Açıl ış Konuşmaları, XV. Türkiye Mal ivc Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Anlalva

Prof. Dr. Mahmut DURAN Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Maliye Bölümü Başkanı

Çok sevgili meslekdaşlarım, Türkiye'nin değişik üniversitelerinden gelen

konuklar, değerli Rektörüm, Belediye Başkanım. Sayıştay'ın ve Maliye

Bakanlığı'nm değerli mensupları, konuklar ve çok sevgili öğrenciler. Akdeniz

Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü"nün düzenlediği 15.

Maliye Sempozyumu"na tekrar hoş geldiniz der, sizleri aramızda görmekten kıvanç

duyduğumu belirtmek isterim.

Çok kısaca Maliye SempozyumTarmın geçmişinden sözetmek istiyorum. 15

yıl önce Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü

tarafından başlatılan ve 15 yıldır aralıksız olarak sürdürülen Maliye

Sempozyumları: Kamu Maliyesi alanında eğitim ve öğretim yapan

akademisyenlerle, bu alanda faaliyet gösteren Maliye Bakanlığı, Sayıştay

Başkanlığı. DPT gibi kurumların üst düzey yöneticilerini bir araya getiren bir

platform niteliğindedir. Bu platform, akademisyenlerle uygulayıcı kurumların

mensupları arasında iletişimi sağlayan, düşünce ve görüşlerini birbirlerine

iletmelerine vesile olan ve üniversite ile uygulamacı kurumlar arasında köprü

kurulmasını sağlayan bir platform rolünü oynamaktadır. Sunulan bildiriler ve

yapılan tartışmalar daha sonra kitap haline getirilerek kalıcı bir bilimsel eser ortaya

çıkarılmaktadır.

Hepinizin bildiği gibi 15. Maliye Sempozyumu"nun ana teması "Türk Kamu

Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans

Yönetiminin ve Denetiminin Ycri?: olarak belirlenmiştir. Bu konu ile ilgili kısaca

birkaç söz söylemek istiyorum.

Bu konunun seçilmesinde birkaç önemli neden sözkonusudur.(Ülkemizin de

içinde bulunduğu koşullardan gelen şu faktörler kamu mali yönetiminin yeniden

yapılandırılmasını ve bu yapılanmanın çağdaş kriterlerle, ölçütlerle yeniden

4

Açı l ış Konuşmaları. XV. Türkiye Mal iye Scmno/.vumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlnlva

düzenlenmesini ve denetlenmesini baskı altına almaktadır. Bu nedenleri kısaca

belirtirsek bunlardan birincisi, sürekli büyüyen bütçe açıkları, gittikçe ağırlaşan borç

yükü ve sürdürülemez hale gelen Devlet borçlanması ve bununla yakından bağlantılı

olan kronikleşen enflasyon, kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını baskı

altına almaktadır. İkincisi. Duma ekonomisinde küreselleşme olgusu ve bunun

getirdiği uluslararası rekabetin gittikçe büyümesi. Üçüncü faktör olarak da

toplumun, halkın daha bok daha kaliteli daha düşük maliyetli kamu hizmeti talebinin

gittikçe toplumun gündeminde yer alması ve bunun hem siyasal iktidarlar üzerinde

hem de kamu yönetimleri üzerinde oluşturduğu baskıdır. Artık günümüzde

vatandaşlar, kamu kuruluşlarının kötü performanslarına karşı tepkilerini belirtmekte,

ödedikleri vergilerin kamu yararına rasyonel biçimde kullanılmasını, kamu

yönetimlerinin saydamlaşmasını, kamu kaynaklarını kullanan siyasilerin ve

yöneticilerin hesap vermesini, kamusal kararlara demokratik katılımı talep

etmektedirler ve bunu toplumun gündemine getirmektedirler. Son olarak da kamu

hizmetlerini finanse etmek için vergi gelirlerinin artırılmasındaki zorluklar, güçlükler

kamu yöneticilerini kendilerine tahsis edilen kaynakları daha etkin, daha verimli

kullanmaya zorlamaktadır. Bugün Türk Kamu Mali Yönetimi verimli ve etkin bir

yapıya sahip değildir. Bu yönetimin yeniden yapılandırılması gerekmektedir. Bu

yapılanma verimliliği, etkinliği tutumluluğu esas alan bir temel üzerine bina

edilmelidir. Aynı zamanda da bu mali yönetim performans kriterlerine göre

denetlenmeli, hesap vermelidir. Bu denetim de Sayıştay1 gibi bağımsız dış denetim

kurumları tarafından gerçekleştirilmelidir. |

Vaktinizi daha fazla almak istemiyorum. Sempozyumun düzenlenmesinde bizi

destekleyen Sayın Rektörümüz Prof.Dr. Yaşar Uçara, Dekanımız Prof.Dr. Yavuz

Tekclioğlıf na. idari kademede yeralan Bütçe Dairesi Başkanlığı. İdari ve Mali İşler

Daire Başkanlarına teşekkür ederim. Bunun yanında bu sempozyumun

düzenlenmesinde üç defa biraraya gelen Düzenleme Komitesi üyelerine, tebliğ

sunacak sayın konuşmacılara yine teşekkürlerimi belirtirim. Özellikle de

5

Acıl ıs Konmpııalan. XV. Tflrltîvtf Mnlivtf SempoyMiımı. 13-17 Mavıs 2 0 0 0 . .•VıHalva

6

teşekkürlerimi bölümümün elemanlarına yapmak istiyorum. Biz hem genç bir fakülte

hcmde çok genç bir bölümüz. Öğretim üyesi sayımız çok az. Çok az sayıda öğretim

elemanıyla bu sempozyumu yapmak zorunda kaldık. Bu sempozyumun

düzenlenmesinde en büyük emek ve fedakarlık o arkadaşların. Kısaca Bölüm Başkan

Yardımcısı Süleyman Ulutürk'e, Zcliha Gökcr'c, araştırma görevlileri Hale

Balsevcn'e. Birsen Nacar'a, Yakup Karabacak'a. Servet Akyol'a ve Bölüm

Sekreterimiz Ülker Ünal'a teşekkür etmek istiyorum. Bu arkadaşlarla bu

sempozyumu hazırladık. Eksikliklerimiz varsa hoşgörün. 15. Türkiye Maliye

Scmpozyumu'nun, Türk Kamu Mali Yönetiminin sorunlarının çözümüne katkıda

bulunmasını temenni eder, hepinize saygılar sunarım.

Sunucu

Açılış konuşmalarını yapmak üzere Dekanımız Prof.Dr. Yavuz Tekelioğlu'nu

davet ediyorum.

Açılış Konuşmaları. XV- Ttırkiyc -Maliye Sempozyumu. 15-17 .Vlavıs 2000. .Antalya

Prof. Dr. Yavuz TEKELİOĞLU Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

Sayın Rektörlerim, değerli Belediye Başkanım. Sayın Genel Müdürüm.

Maliye Bakanlığı ve Sayışta}1'in değerli mensupları, çok değerli meslekdaşlanm.

sevgili öğrencilerim, değerli konuklar, basının güzide mensupları, sözlerime

Fakültemiz Maliye Bölümünün düzenlemiş olduğu 15. Türkiye Maliye Sempozyumu

nedeniyle sizleri üniversitemizde gömlekten ve güzel kentimizde ağırlamaktan

duyduğumuz mutluluğu belirterek başlamak istiyorum.

Sempozyumun Fakültemizin 7. Kuruluş yıldönümü haftasına rastlaması bizim

için a\rıca onur vericidir. Ekim 1993 yılında İktisat Bölümü ile eğitime başlayan

Fakültemiz, bugün İşletme. Maliye ve Kamu Yönetimi Bölümlerinde Lisans

öğrenimi gören 800 öğrenciye. 21 "i öğretim üyesi olmak üzere 45 öğretim elemanına

sahip olup. İşletme Bölümümüz bu yıl, Maliye ve Kamu Yönetimi Bölümlerimiz de

gelecek yıl ilk mezunlarını verecektir. Halen lisansüstü öğretim gören öğrencimizin

sayısı 73 olup İktisat, İşletme Kamu Yönetimi ve Gıda Ekonomisi ve İşletmeciliği

dallarında Yüksek Lisans. İşletme dalında da Doktora programlan yürütülmektedir.

Fakültemiz geride kalan 7 yıl süresince 9 uluslararası, ve 11 ulusal bilimsel

toplantıyı başarıyla gerçekleştirmiştir. Öğretim üyelerimizin önemli bir kesiminin

frankofon olmaları nedeniyle Fransız üniversite ve araştırma kuruluşları ile olan

bilimsel ilişkilerimiz çok daha yoğun olup. Gıda Ekonomisi ve İşletmeciliği Mastcr

Programımız Montpcllier Akdeniz Tarım Enstitüsü ile birlikte yürütülmektedir

Maliye camiamızın değerli temsilcileri, sevgili meslekdaşlanm, 15 Maliye

Sempozyumu Fakültemiz İşletme Bölümünce 1998 Kasım ayında yapılan 6. Ulusa!

İşletmecilik Kongresinden sonra gerçekleştirilen en büyük ulusal etkinliğimizdir.

Böyle bir fırsatı bizlere verdiğiniz için hepinize teşekkürlerimi sunarım.

Çok iyi bilindiği üzere.^ckonomide kamu kesiminin rasyonel bir kamu

yönetimi ile etkinleştirilerek belirlenen amaçlara ulaşma açısından etkinliğin

7

Acıl ıs Konuşmaları, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

artırılması konusu, gerek gelişmiş gerekse az gelişmiş ülkeler için önemi

yadsınamayan bir hedeftir. Kamu sektörünün etkinlik ve etkililik sorununun hem

piyasa ekonomilerinde hem de planlı ekonomilerde önemli bir yer tuttuğu açıktır.

Çağımızda giderek olgunlaşmakta olan ileri derecedeki rekabetçi koşullar nedeniyle

ekonomik sektörlerin performanslarının yakından izlenmesi ve sağlıklı ve süratli geri

bildirimin gereği artmıştır. Kuşkusuz bu zaruret kamu yönetimi ve denetiminin top

yekun bir sistem olarak yeniden yapılandırılmasını gerekli kılmaktadır. Ağır aksak

bir geri bildirim ile geleneksel hukuksal denetim kamu yönetiminde etkinlik ve

etkililiği güçlendirmediği, aksine ekonomik performansı kapsam dışı tuttuğu açıktır.

Bilindiği üzere program bütçe uygulamaları bu açıdan bir umut olmuştu. Ne var ki

plan. program ve proje bağlamında sağlanabilecek tutarlılık ve mali disiplin ile

ekonomik performansın izlenmesi ve ölçümü yerine gecikmeli ve disfonksiyonel

olduğu herkesçe kabul edilen hukuksal denetimle yetinilmiştir. Kuşkusuz hukuksal

denetim gerekli ancak yetersiz ve etkisiz kalmıştır. Kamu yönetiminde idari

maslahatçılık yerine gerçekten yönetim isteniyorsa yönetimin sonuç almak anlamına

geldiği unutulmamalıdır. Bu tür bir yönetimin denetimi de sonuç denetimi olmalıdır.

Bugünden başlayarak bu önemli konu siz değerli katılımcıların katkılarıyla

tatışılacak ve elde olunan bulgular ilgililerin bilgisine sunulacaktır. \

Değerli meslekdaşlarım, sizleri Antalya'da Üniversitemizae ağırlamaktan

duyduğumuz mutluluğu tekrar hatırlatarak sözlerimi tamamlarken sempozyumun

hazırlanmasında emeği geçen sevgili asistan ve öğrencilerim başta olmak üzere tüm

Maliye Bölümümüze, tertip komitesine, yakın ilgi ve desteklerini her yıl olduğu gibi

bu yıl da esirgemeyen Maliye Bakanlığımıza ve bu konuda da bizi yalnız

bırakmayan Rektörlüğümüze teşekkür eder, sempozyum sonuçlarının ülkemiz için

hayırlı olması dileğiyle saygılarımı sunarım.

8

AKDENİZ I M \ ERSITESI

İktisadi ve İdari Kilimler Fakültesi

Yayın No: 3

TÜRK KAMU MALİ Y Ö N E T İ M İ N İ N

YENİDEN YAPILANDIRILMASI

VE Blf YAPILANMADA PERFORMANS YÖNETİMİ

VE DENETİMİNİN YERİ

XV. TÜRKİYE MALİYE S E M P O Z Y U M U

15-17 Mayıs 2000

Antalya

AKDENİZ ÜNİVERSİTESİ

İKTİSADİ VE İDARİ BİLİMLER FAKÜLTESİ

MALİYE BÖLİ Mİ

ANTAIA A 2 0 0 0

A t ı l ı ş KoııuşnMİarı. XV. Tflrkive Mal iye S e m p o z y u m u . İ S İ 7 Mavıs 2 0 0 0 , Aıılalva

Sunucu

- Türkiye Maliye Sempozyumu için yaptığınız davete teşekkür eder,

çalışmalarınızda başarılar diler, katılımcılara selam ve saygılar sunarım. Doç.Dr.

Abdüllatif Şener, Sivas Milletvekili.

- 15. Maliye Sempozyumuna çok istememe rağmen katılamıyorum.

Sempozyumun hayırlı ve başarılı geçmesini diler, tüm katılımcılara saygılar

sunarım. Erdoğan Öner, Maliye Bakanlığı Müsteşarı.

- Göndermek lütfünda bunduğunuz Maliye Sempozyumu açılış törenine nazik

davetinize teşekkür ederim. Sempozyumun başarılı geçmesi dileğiyle şahsınızda

törene katılan sayın davetlilere saygılar sunarım. Prof.Dr. Kamil Mutluer. Sayıştay

Başkanı.

Açılış konuşmalarını yapmak üzere Rektörümüz Prof.Dr. Yaşar Uçar'ı davet

ediyorum.

9

Açı l ış Konuşmaları. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Prof. Dr. Yaşar UÇAR Akdeniz Üniversitesi Rektörü

Bu kadar Maliyecinin önünde konuşmak biraz zor olsa gerek. Sayın Büyük

Şehir Belediye Başkanım, Sayın Rektörüm. Sayın Genel Müdürüm. Maliye

Bakanlığının ve Sayıştayın çok değerli üst düzey bürokratları, değerli öğretim

üyeleri, öğretim elemanları, değerli katılımcılar, çok sevgili öğrencilerim ve

medyanın değerli temsilcileri... Hepiniz hoşgeldiniz. 15"cisini Üniversitemizde

gerçekleştirmekten dolayı büyük onur duyduğumuz Türkiye Maliye

Sempozyumunun bugün burada açılışını yapıyoruz. Sizleri aramızda görmekten ve

ağırlamaktan dolayı son derece mutluyum. Bundan dolayı önceki Sempozyumlarda

olduğu gibi bu Sempozyumda da sunulacak tebliğlerin ve bilimsel görüşlerin hem

maliye literatürüne hem de mali yönetim uygulamalarına önemli katkılar

sağlayacağına inanıyorum.

Değerli konuklar ve Maliye'nin değerli temsilcileri. Akdeniz Üniversitesi

Rektörü olarak kısaca bilgi vermek istiyorum. Biraz önce sunmuş olduğumuz filmde

gördüğünüz binalarımız, eserlerimiz, laboratuarlarımız ve sosyal alanlarımız

1982'de kurulmuş olan Akdeniz Üniversitesinin 18 yıl içerisinde gelmiş olduğu

noktayı göstermektedir. Esas itibarıyla 1982"de kurulan Akdeniz Üniversitesi 1992

yılında İsparta ve Burdur illerinde bulunan. Burdur'daki Veteriner Fakültesi hariç

tüm birimlerini Süleyman Demirel Üniversitesine bırakarak yepyeni bir Üniversite

ortaya çıkarmıştır. Halen Akdeniz Üniversitesinin 12 fakültesi. 9 yüksekokulu. 3

enstitüsü ve 20 civarında araştırma merkezi bulunmaktadır. 11000 öğrenciye sahip

Akdeniz Üniversitesinin öüğretim üyesi sayısı 380'dir. öğretim elemanı ise

1100"ügeçmiştir. Bu şu demektir; öğretim üyesi ve öğretim elemanı başına düşen

Üniversitemizdeki oran, 1 öğretim elemanına 9 öğrenci düşmektedir. Bu, Dünya

standartlarında 5,8'dir ve biz bunu yakalamış durumdayız. Öğretim üyesi başına ise

10

Açı l ış Konuşmaları. XV. Ttlrkive M a l i y e Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

25-26 düşmektedir ki bu da Dünya standartlarına uygundur. Eğitimin önde gelen

kaliteyi yakalamadaki ölçütlerinden biridir.

Değerli konuklar, Türkiye'de uygulanan özelleştirme politikalarına rağmen

kamu kesimi ekonomik hayattaki büyüklüğünü ve önemini halen korumaktadır.

Dahası, son 10 yıllık veriler incelendiğinde kamu kesiminin makro ekonomi içindeki

payının her yıl biraz daha büyüdüğü görülmektedir. Bu bakımdan(^kamu mali

yönetiminin verimli ve etkin çalışması, dolayısıyla verimlilik ve etkinlik ilkelerine

göre organize edilmiş olması gerekir.NOysa Tıp kökenli bir kamu yöneticisi olarak

uygulamadan edindiğim tecrübelere göre ^ülkemizdeki kamu mali yönetimi bir

yandan aşırı merkeziyetçi ve bürokratik, öte yandan çok başlı ve parçalıdır. Mevcut

yapı içinde mevzuatın belirlediği çerçevede hareket ettiğimizde hızlı ve etkin faaliyet

göstermemiz maalesef mümkün değildir^ Oysa bildiğiniz üzere günümüzün en

önemli ekonomik değerlerinden biri zamandır. Hepimiz zamanla yanşıyoruz.

Küreselleşen Dünyada daha iyisini yapabilmek, muasır medeniyet seviyesine

ulaşabilmek için hem birbirimizle hem de dış rakiplerimizle yarışıyoruz. Kaliteyi

paylaşmak istiyorsak bunu yapmak zorundayız. Ama sizin de çok iyi bildiniz gibi

her seferinde mevzuat hazretleri karşımıza çıkıyor. İşlerimizi yavaşlatıyor,

geciktiriyor, daha pahalıya malolmasına neden oluyor. Daha hızlı iş yapmak,

yönetimde etkinliği sağlamak için mevzuat dışına çıktığımızda bu sefer de karşımıza

haklı olarak müfettişler, denetçiler, mahkemeler çıkıyor. Bunları suçlamıyorum.

Ama sistemde değişiklik şart diyorum. Kamu yöneticilerini bu ikilemden kurtaracak,

fonlara kaynak sağlamada ve kullanmada inisiyatif ve esneklik tanıyacak bir mali

yapıya, bu mali yapıya esas oluşturacak bir mevzuata ihtiyaç vardır. Bu yapı avnı

zamanda performansı değerlendirme ölçütlerini de bünyesinde bulundurmalıdır. Yani

testi kıranla getiren aynı kefeye konulmamalıdır. )

"Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada

Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri" adlı bu sempozyumun ülkemiz ve mali

yönetimin sorunlarına ışık tutmasını diliyorum. Burada emeği geçen tüm arkadaşlara

11

teşekkür ediyorum. Ayrıca zaman ayırarak Türkiye'nin dört bir yanından gelen bilim

adamlarına, üst düzey bürokratlarımıza huzurlarınızda saygılarımı sunuyorum.

Bunun başarılı geçeceğinden eminim. Ümit ve temennim şudur; burada üst düzey

hem Maliyeci olarak hem de öğretim üyesi olarak, bilimsel olarak katılımla oluşan

bu sempozyumların neticelerinin siyasi iktidarlar tarafından ele alınarak gerçekten

tıkanmaları önlemek ve zamanı bizlere, bürokratlara çok iyi kullanır hale

getirmektir. Başarı dileklerimle ki, çok başarılı geçeceğine inanıyorum. Bu arada çok

güzel bir kenttesiniz, dünyanın en güzel doğasıyla, tarihiyle bütünleşmiş bir

kenttesiniz. Hoş zaman da geçirmenizi, hayatın sadece çalışmak değil, fırsat

buldukça biraz da bu güzelliklerden faydalanmak ve eğlenmek olduğu inancıyla

buradaki geçireceğiniz günleriniz ve çalışmalarınız için şimdiden başarılar diliyor,

saygılar sunuyorum.

Sunucu

Açılış konuşmalarını yapmak üzere Maliye Bakanımız adına konuşmalarını

yapmak için Milli Emlak Genel Müdürü Dr. Doğan Cansızları davet ediyorum.

12

A c ı b s Konuşmaları. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2Ü00. .Antalya

Dr. Doğan CANSIZLAR Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü

Çok kıymetli hocalarım, değerli konuklar, değerli öğrencilerimiz, sevgili

meslekdaşlarımız ve değerli basın mensupları.... Efendim, Sayın Bakanımızın

Ankaradaki yoğun iş temposu nedeniyle katılamaması gibi bir durum ortaya çıktı.

Kendileri bu konuşmayı benim yapmamı istediler. O bakımdan bu konuşmamı Sayın

Maliye Bakanı Sümer Oral Bey adına yapıyorum. Hepinize saygılar sunuyorum.

Özellikle saygıdeğer hocalarımızla ve değerli meslekdaşlarımızla tekrar yeniden

birlikte olmaktan büyük memnuniyet duyduğumu burada ifade etmek istiyorum.

Çünkü bu sene 15. Maliye Sempozyumu ki, özellikle üniversitelerimizin saygıdeğer

hocaları ile birlikte Maliyenin ve diğer kamu mali yönetiminde görev alan

bürokratlar ve çalışanları ile kutlanan bir önemli sempozyum bu, Bu sempozyumun

konusu da çok enteresan ve ilginç benim açımdan. Çünkü 1993 yılında başlattığımız

bir kamu mali yönetimi projesi kapsamında sürdürdüğümüz çalışmaların bir ölçüde

burada irdelenmesine sebep olacak bir tartışma ortamı ve değerlendirme ortamı,

platformu yaratılmaktadır.

Günümüzde özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomide istikrarlı bir

kalkınma politikasının sürdürülebilirliğinin sağlanmasında devletin önemli rolü

vardır. Devlet, iktisadi ve mali alandaki bu rolünü bütçe ite yansıtmaktadır! Bütçe,

hükümetlerin kendilerin emanet edilen kamu kaynaklarını nasıl harcayacaklarına

ilişkin taahhütlerini ve vatandaşlara götürmeyi vaadettikleri hizmetleri içeren bir

nevi sözleşme niteliğindedir. Bu sözleşmenin hükümetin hizmet önceliklerinin ortaya

konulduğu, kamu hizmeti sunan her kurum ve kuruluşun performansının

değerlendirildiği ve sonucunda kamu kaynaklarının etkinlik ve verimlilik ilkelerine

göre yönlendirildiği bir süreç içinde oluşturulması gerekmektedir. Bu özellikleri

sağlayan bütçeyi performans bütçe olarak nitelemek mümkündür. Performans bütçe.

bilindiği gibi literatürde, kamu yönetiminde mevcut kaynaklarla en yüksek düzeyde

kamu hizmeti çıktısının nasıl sağlanacağını gösteren bir bütçe tekniği olarak

13

Açıl ış Konuşmaları. XV. Türkiye M a l i y e Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2(K)0. Antalya

tanımlanmaktadır Program bütçe usulünde farlı programlar ölçülebilir ve sayılabilir

hale getirilmeye çalışılmaktadır. Programların başında ve sonunda aynı teknik

ölçüler kullanılmak suretiyle elde edilen sayısal sonuçlar değerlendirilmektedir.

Başlangıçta daha çok verimli ve kaliteli kamu hizmetlerini ve dolayısıyla genel

olarak üretkenliği amaçlayan program bütçe uygulamalarının en önemli özelliği

bütçelerde girdilerden çok nihai hedeflere yönelik olmalarıdır. Ancak mali disiplinin

sağlanamadığı hususunda eleştiriler alan bu yaklaşımlar OECD üyesi ülkelerin

büyük çoğunluğunda son yıllarda uygulanan performansa dayalı bütçe tekniklerinde

mali disiplini öne çıkarmasının yanı sıra, hem üretkenlik ve verimliliği artırmayı hem

de kamuoyuna karşı sorumluluklarını daha iyi yerine getirebilmeye yönelen

uygulamaların yaygınlaşmasına neden olmuştur. Program bütçe uygulaması

beraberinde performans yönetimi ve dolayısıyla performans sorumluluğunu da

getirmektedir. Kurum ve kuruluşlarda bütçeyi uygulayacak yöneticilerin teşviki,

desteklenmesi ve sorumlu tutulması gerekir. Bunun için gerek yönetici seçimini

gerekse performans kriterlerinin belirlenmesini ve uygulanmasını sağlayarak bir

düzenlemeye gidilmesi Türk Kamu Mali Yönetiminde gerekli ve zorunludur.

^Performansa dayalı bütçeleme tekniğinde kamu harcamalarında mali

disiplinin sağlanması, stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtılması ve dağıtılan

kaynakların uygulamada istenilen düzeyde verimli ve etkin bir şekilde kullanılması

amaçlanmaktadır. Mali disiplinin sağlanmasında 3, 5 ve 10 yıllık stratejik planlar

önemli araçlardan sayılmaktadır. Bu sayede gerek yasama ve yürütme ve gerekse

idare ile bu faaliyetlerden etkilenenler orta vadeli hedeflerden haberdar olmakta ve

harcamaların etkilerinin ne olacağı konusunda bir öngörüde bulunabilme imkanı elde

edilmektedir. Ayrıca hedeflerin önceden bilinmesi nedeniyle harcamaların gerektiği

gibi yapılıp yapılmadığı konusunda da denetimin etkinliği artmaktadır^Program

bütçelerin bir diğer özelliği de hedeflerin karar vericiler ve uygulayıcılarla birlikte

ortaklaşa belirlenmesi ilkesidir, Yönlendirici ve karar alma sürecini alt birimlere

taşıyan yönetim anlayışı sonucu oluşan uygulama ile birlikte günlük işleri yapanların

14

Açıl ış Konuşmaları. XV. Türkiv» Mal ıv* Ssntpo/vumu. 15-17 M a v ı s 2,000. .Antalya

15

düşüncesi de hedeflerin belirlenmesinde etkin olmaktadır. Yani performans

yönetiminde bir sorumluluk zinciri vardır ve bu durum sorumluluktan kaçınmayı

engellemektedir.

İkinci Dünya Savaşını izleyen yıllarda kamu kesiminin ülkelerin sosyo­

ekonomik gelişiminde aktif rol üstlenmesi sonucu hem kamu faaliyetlerinin hacmi

genişlemiş ve hem de bu faaliyetler karmaşıklaşmıştır. Buna paralel olarak kıt kamu

kaynaklarından daha fazla verim sağlama ve dolayısıyla rasyonel karar verme gereği

ortaya çıkmıştır. Böylece kamu kurum ve kuruluşlarının gelir ve giderlerine ilişkin

işlemlerin mevzuata uygunluğunun ve mali işlem ve hesapları üreten sistemlerin ve

mekanizmaların rasyonelliği ile bunların verimli ve etkili bir biçimde işleyip

işlemediğinin saptanması da denetimin ilgi alanına girmeye başlamıştır. Kamu

yönetimi alanındaki anlayışlardaki yeniliklere ve hesap verme sorumluluğundaki

gelişmelere paralel olarak denetim birim, kurum ve organizasyonlarından beklentiler

artmış, denetim organizasyonları da bu gelişme ve yeniliklere klasik denetim

imkanları ile yanıt veremediklerini farkederek yeni arayışlara yönelmişlerdir. Çeşitli

ülkelerde performans denetimi, etkinlik denetimi, verimlilik denetimi, paranın

karşılığı denetimi üretim denetimi gibi terimlerle ifade edilen bu yeni denetim şekli

kamu kurum ve kuruluşlarının vergi mükelleflerinden toplanan paralardan oluşan

kamu fonlarını ne derece verimli, tutumlu ve etkin kullandığı üzerinde

yoğunlaşmaktadır.^Tutumluluk, uygun miktarda ve uygun kalitede kaynakların

makul maliyetle ve uygun zamanlarda karşılanması anlamına gelmektedir.

Verimlilik, kullanılan mali, beşeri ve fiziki kaynaklarla orantılı mal ve hizmet

üretimini ifade etmek üzere kullanılmaktadır. Etkinlik ise programların amaçlarına

ne ölçüde ulaşıldığı üzerinde durmaktadır. ^

Performans denetiminin ilgi alanı yürütmenin ve kuruluşların temel politik

tercihlerinin daha ekonomik, daha rasyonel yaşama geçirilmesine odaklanmıştır. Öte

yandan performans denetimi planlı, programlı ve uzun soluklu bir çalışmayı

gerektirmekte, sabırlı, yaratıcı, analitik düşünen, ekip çalışmasına ve işbirliğine

Acıl ıs Konuşmaları. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 13-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Vjılalva

yatkın, performans denetimi kültürünü özümsemiş denetçilere ihtiyaç göstermekte ve

titiz bir çalışma sonucunda elde edilen sağlam ve güvenilir kanıtlara dayanmayı

zorunlu kılmaktadır. Performans denetimi üslubunun ve dilinin ise dengeli ve yapıcı

olması, önerilerin yöneticilerin yürütme haklarını zedelemeyecek şekilde formüle

edilmesi genel kabul gören diğer bir ilkedir.

^ 1968 yılında çalışmaları başlayan program bütçe sisteminin ilk uygulamasına

1973 yılında geçilmiştir. 1973 Mali Yılı Bütçe Gerekçesinde Klasik bütçe sisteminin

terkedilcrek program bütçe sistemine aşamalı olarak geçişin başlatıldığı belirtilmiş

ve sistemin alt yapılarını oluşturacak mekanizmaların kısa süre içinde uygulamaya

geçirilmesi gereğinin özellikle altı çizilmiştir. Öte yandan zaman içinde ekonomideki

olumsuz gelişmeler yanında 1980'Ii yıllarda bütçenin birlik ve genellik ilkesinin

dışına çıkılması, bütçenin esnekliğini yitirmesi, bütçenin hazırlanması ve

uygulanması sürecinde üretilen hizmetin etkinliğine bütçesel sürecin katkısının

azalması, kaynak ayırma ve harcama usullerinin çok karmaşık ve uzun süreleri alan

bir yapıya bürünmesi kamu maliyesini etkinlikten uzaklaştırmıştır. Bu nedenlerle

yukarıda bahsedilen sorunların, daha önce belirtilen sorunların giderilmesi

bakımından özellikle 1993 yılı başlarında başlattığımız kamu mali yönetimi projesi

Maliye Bakanlığı* nda uygulamaya konulmaya başlamıştır.Sancak geçen süre

zarfında sadece bunun bir otomasyon projesi olarak ortaya çıkması, artı. GFS

sistemi dediğimiz bütçe kod yapısının değiştirilmesi işe ilgili çalışmalar tamamlanma

aşamasına gelmiştir. Özellikle SAY 2000 Projesi 2001 yılından itibaren uygulamaya

başlanacaktır, muhasebe sisteminin tamamen otomasyona geçirilmesi çalışmaları

ilgili olarak. Bu sempozyumda tartışılacak konuların kamu yönetiminin yeniden

yapılandırılması çalışmalarına ışık tutacağına inanmaktayım.

Bu nedenle Akdeniz Üniversitesine Sayın Rektörümüz şahsında teşekkür

ediyorum. Bu güzel organizasyonun düzenlenmesi nedeniyle, artı. buradaki

yapılacak tartışmaların bizim uygulamaya çalıştığımız çalışmalara, kamu mali

yönetimi çalışmalarına ışık tutacağına inanıyorum. Hepinizi saygıvla selamlıyorum.

Ut

BİRİNCİ OTURUM DÜNYADA KAMU MALÎ YÖNETİMİNİN YENİDEN

YAPILANDIRILMASI G E R E K S İ N İ M İ VE YENİ YÖNETİM FELSEFESİ YAKLAŞIMI

15 Mayıs 2000 Pazartesi

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Haluk ANIL

Çankaya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

1. Tebliğ: Prof. Dr. Eser KARA KAŞ (Bahçeşchir Ün. İşletme Fakültesi Dekanı)

"Dünyada Kamu Mali Yönetimi ve Şeffaflık'1

2. Tebliğ: Prof Dr. Fevzi DEVRİM ve Yrd. Doç. Dr. Asuman ALT AY (Dokuz

Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F.)

"Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişimlerin Kamu Mali

Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Açısından Değerlendirilmesi'"

3. Tebliğ: Prof Dr. Sinan SÖNMEZ ve Doç. Dr. Güven SAK (Ankara Üniversitesi

SBF)

"Mali Şeffaflık ve Borç Yönetimi"

TARTIŞMA

17

Oturum Başkanı

Prof. Dr. Haluk ANIL

Çankaya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

Saym Başkanım, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay'ın muhterem temsilcileri ve

sevgili mesai arkadaşlarım. Bugün ilk oturumu açıyoruz. İlk oturumun konusu

"Dünyada Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Gereksinimi ve Yeni

Yönetim Felsefesi Yaklaşımı". Bu konu bizi uzun süre meşgul etti ve biz bir

bütçeleme tekniğiyle birçok ihtiyaçları karşılayamayacağımızı düşündük. Ama şimdi

yavaş yavaş bir yeniden yapılanma gereği ortaya çıkıyor ve daha çok sorgulanmaya

başlandı Devlet. Tabi bu yeni dinamiklerin içinde bir şekillenme olacak. En

büyüğünden en küçüğüne birtakım birimlerin bir yeniden yapılanma gereği var.

Şimdi sayın konuşmacıları çağırmak istiyorum. Sayın Eser Karakaş. Bahçeşehir

Üniversitesi; Sayın Fevzi Devrim, Sayın Asuman Altay. Dokuz Eylül Üniversitesi:

Sayın Sinan Sönmez, Sayın Güven Sak. Ankara Üniversitesi Sivasal Bilgiler

Fakültesi. Şimdi, bu sabah tabi çok üst düzeyde bir açılış da oldu. Biz de bu ölçüler

içinde hareket etmek durumundayız. Zamana da riayet ettiğimiz ölçüde bu konuda

da başarılı oluruz. Bize verilen veri süre bir saattir. Tebliğlerin 20 dakikası

geçmemesi gerekiyor. Daha sonra tartışmaya zaman kalmalıdır. Daha erken bitiren

arkadaşlarımız olur ise ben ayrıca mutluluk duyacağımı belirtmek isterim. Fazla

vakit kaybetmeden Sayın Eser Karakaşa sözü vereyim. Buyurun efendim.

18

© Copyright Akdeniz Üniversitesi

İktisadi ve İdari Bil imler Fakültesi

A N T A L Y A

Her hakkı saklıdır. Hu yayının tümü ya da bir bölümü önceden i

almaksızın hiçbir şekilde çoğal l ı lamaz. basıl ıp yayınlanamaz. kavı

gösteri lmeden alıntı yapılamaz.

Kapak Düzeni: Senkron Reklam. Prodüksiyon. Tanıtım llızm ve Tic.Ltd Şlı

Tel: (242) 312 00 70-72 Fa\: (242) 322 89 22

Dizgi : Ar Gör Turkcr GUML'Ş (IIBF )

İSTEME ADRESİ

Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve Idan B i l imler l akü l i cs

Vlaliyc Bölümü

Dumlupmaı Bulvarı

0 7 0 7 0 K a m p u s - A N T A L Y A

Tel: ( 0 - 2 4 2 ) 2 2 7 8 5 4 2

Fax: ( 0 - 2 4 2 ) 2 2 7 44 54

ISBN 975 - 7666 - 59 - 9

BASKI : AR ES Ofset Matbaacılık Ltd Ştı

Tel: (242) 345 62 45 - 345 53 29 Fax: (242) 344 XI "4

DÜNYA'DA KAMU MALİ YÖNETİMİ VE ŞEFFAFLIK

Prof. Dr. Eser KARAKAŞ

Bahçeşehir Üniversitesi İşletme Fakültesi Dekanı

/ Kamu mali yönetiminde şeffaflık kamu kesimi mali faaliyetlerinin yapı ve

fonksiyonlarının, maliye politikasının temel hedeflerinin, kamu kesimi hesaplarının

ve mali alanda geleceğe yönelik beklentilerin kamuya açıklığı olarak

tanımlanmaktadır. Kamu kesimi, mali politikaların oluşumunda ve

gerçekleştirilmesinde rol üstlenen birey ve kuruluşların bütünü olarak

tanımlanm aktad ı r.

Kamu mali yönetiminde şeffaflıktan beklenen temel amaç güvenirliği artırarak

borçlanma maliyetlerini mümkün en düşük seviyelere çekebilmek, eksiksiz ve doğru

bilgilendirilmiş bir yurttaşlar kümesinin makroekonomik politikalara desteğini

sağlayabilmektir. ^

Şeffaflık özelliğini yitirmiş ya da hiç taşımamış mali sistemler istikrarsızlığın,

etkinsizliğin ve hakkaniyet yoksunluğunun temel nedenidir.

IMF"nin 16 Nisan 1998 tarihli Yönetim Kurulu toplantısında kabul edilen

"Mali Şeffaflık Temel J/keleri" raporu tüm üye ülkelerin kabul edecekleri dört

temel ilke üzerinde odaklanmaktadır.

I. Temel İlke: Görev ve Sorumlulukların Belirginliği

Kamu mali yönetiminde "Görev ve Sorumlulukların Belirginliği İlkesi"

kamu kesimi içerisinde mali, parasal ve KİT faaliyet alanlarının çok net olarak

19

Kser Karakas. XV- Türkiye Mal iye Semım/Anııuı. 15-17 Maviş 20OO. Aııtalya

tanımlanmasını, kamu ve özel kesim ayırımının belirginleşmesini öngörmekte

ancak bu alanların içeriğini saptama konusunda bir adım atmamaktadır.

Söz konusu birinci temel ilkenin öngördüğü koşullar aşağıdadır:

a) Kamu kesimi istatistiklerinin SNA (System of National Accounts) ya da

GFS (IMF Manual on Government Finance Statistics) sistemleri temel alınarak

hazırlanması ve yayınlanması.

b) Konsolide bütçe dışı kamu harcamalarının yasal denetiminin mutlaka

gerçekleştirilmesi ve önceliğin sözkonusu harcamaların konsolide bütçe içine

çekilmesine verilmesi.

c) Merkez Bankası, kamu bankaları ve mali nitelik taşımayan kamu

işletmelerinin fıskalite benzeri faaliyetlerinin çok net bir biçimde tanımlanması.

d) Bütçe içi ve bütçe dışı tüm mali faaliyetlerin yasal çerçevesinin ve mali

Yönetim sorumluluğunun çok belirgin bir biçimde tanımlanması.

e) Görev ve Sorumlulukların Belirginliği ilkesi kamu kesimi ile ekonominin

kamu kesimi dışında kalan kısmının tanımlarının çok net olarak yapılmasını

gerektirmektedir. IMF standartları kamu kesimini merkezi yönetim, yerel yönetimler

ve bütçe dışı fonların toplamı olarak tanımlama eğilimindedir.

f) Kamunun ekonominin kamu kesimi dışındaki alanlara girişinin, örneğin

regülasyon ya da hisse sahipliğinin çok net kurallara bağlanmasını, bu sürecin

mutlak bir kamusal açıklık ile uygulanmasının zorunluğuna dikkat çekilmektedir. Bu

alanda kamunun özel kesim süjelcri arasında ayırım yapmama ilkesinin çok

yaşamsal olduğu sürekli vurgulanmaktadır.

Kamunun hem özel banka sektörü hem de banka sektörü dışında kalan özel

sektör kuruluşlarına yönelik müdahalelerinin yasal temelinin çok açık olması,

müdahalelerin iktisat politikası amaçlarının net ve toplumsal meşruiyet içermesi ve

yargı denetimine tabi olması bir zorımluk olarak açıklanmaktadır.

20

Eser Karakaş. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

g) Devlet aparatının üç temel erki, yürütme, yasama ve yargı erkleri ve buna

paralel olarak kamunun çeşitli düzeyleri (örneğin merkezi ve yerel yönetimler)

arasındaki mali sorumluluk dağılımları çok net olarak ifade edilmelidir. Vergi salma

yetkisi ve harcama sorumluluğunun kalıcı ilkeler doğrultusunda ayrıştırılmasının

Mali Şeffaflık Temel İlkeleri açısından önemi ortadadır.

h) Bütçe ve bütçe dışı mali faaliyetler ile Merkez Bankası ve KİT sistemi

arasındaki ilişkilerin çok belirgin mekanizmalara otrutulmuş olması ve söz konusu

birimler arasındaki mali hareketlerin kamuya açıklanması Şeffaflık İlkesinin olmaz

ise olmaz bir koşulu niteliğindedir. Bütçe dışı fonların yasal denetimi de yukarıdaki

ilkenin bir bütünleyici unsuru olarak kabul edilmektedir.

Bütçe ve bütçe dışı mali faaliyetler ile zarar eden KİT sistemi arasındaki

transfer ilişkilerinin temel ilkeleri zedelediği görüşü "•özelleştirme"' girişimlerinin

temel motoru olarak algılanmaktadır.

i) Mali Yönetimin idari ve yasal temellerinin çok net olarak tanımlanmış

olması Şeffaflık konusunda önemli kazanımlara götürmektedir. Vergi yasalarının ve

diğer düzenlemelerin ulaşılabilir ve sıradan yurttaş tarafından anlaşılabilir olması

gerekmekte, kamuya açıklanması uygun görülmeyen mali bilgilerin kapalılık

kriterleri "a priori" bilinmelidir.

Vergi mükelleflerinin hakları çok açık bir biçimde bilinmeli ve mali konularda

idari ve yasal denetimin kapıları sonuna kadar açık olmalıdır.

j) Kamu görevlilerinin etik davranış standartları konusunda kamu

bilgilendirilmiş olmalıdır. Birleşmiş Milletlerin 12 Aralık 1996 tarihli "Kamu

Görevlilerinin Uluslararası Davranış Kodları" kararında şu noktalara dikkat

çekilmektedir:

*kamıı görevlisinin davranış kodu kamu yararı ilkesi doğrultusunda olmalıdır.

*kamu görevlileri görevlerinde çıkar çelişkisi içinde olmamalıdır.

*kamu görevlileri kamu hizmetinin yönünü etkileyebilecek bir hediye ya da

yönlendirmeye konu olmamalıdır.

21

Eser Karakas. XV. TOrkive Mal ive Sempozyumu, 13-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Aıılalva

*kamu görevlileri sahip oldukları bilginin gizlilik derecesine uygun

davranmalıdır.

*kamu görevlisinin siyaset ve siyasetçi ile olan ilişkisi yansızlığına gölge

düşürecek nitelikte olmamalıdır.

II. Temel îlke: Bilginin Kamusallığı îlkesi

Söz konusu ilke tüm kamu kesimine ilişkin mali verilerin önceden

belirlerimi şsu re ve zamanlarda ulaşılabilir bir biçimde yayınlanmasına

dayanmaktadır. Mali bilgilerin kamusallığı ilkesi sadece bütçe hesaplarını değil aynı

zamanda bütçe dışı tüm mali faaliyetleri ve fıskalite benzeri faaliyetleri de

kapsamına almak zorundadır.

Bilginin kamusallığı ilkesi aşağıdaki temel noktaları önkoşul olarak kabul

etmektedir:

a) Bütçe dışı tüm mali faaliyetlerin muhasebeleştirilip kamusal hale

getirilmesi zorunludur.

b) Bütçe dokümanlarında t+1 ve t+2 dönemlerine ilişkin bütçe tahminleri

samimiyet ilkesi çerçevesinde bulundurulmalıdır.

c) Bütçe dokümanlarında "vergi harcaması*' kalemleri kamu kesiminin tüm

kalemleri için ayrıntılı bir biçimde yer almak zorundadır.

d) Merkezi yönetimin kamu borç miktarı ve iç bileşiminin yıllık olarak ve altı

ayı aşmayan bir veri gecikmesiyle yayınlanması zorunludur. <;

e) Kamuya ait finansal varlıklardaki değişmelerin de aynen kamu borçları

gibi periyodik olarak kamunun bilgisine arz edilmesi gerekmektedir.

f) Yıllık bütçeler merkezi yönetimin tüm mali faaliyetlerini detaylı bir

biçimde göstermelidir.

g) Yerel yönetimlere yapılan aktarımın gerekçelerine ve objektivite

temellerine ilişkin bilgiler kamuya aktarılmalıdır.

22

Eser Karakaş. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

III. Temel İlke: Bütçenin Hazırlanması, Uygulanması ve Denetiminin

Açıklığı İlkesi

a) Söz konusu ilke mali bilgilere ulaşabilme standart kurallara içermektedir.

Uluslararası istatistik normları ile uyum sağlanması ve kamu hesaplarında

uluslararası muhasebe standartlarının uygulanması konularına bu ilke çerçevesinde

özel önem verilmektedir.

b) Bütçe belgesi maliye politikası amaçlarını, maliye politikasının

uygulandığı genel makroekonomik ortamı ve temel mali risk olasılıklarım

içermelidir. Maliye politikasını ilgilendiren temel değişkenlerin en azından iki yıl

sonraya ilişkin öngörülerinin bütçe belgesinde yer alması gerekmektedir.

c) Uygulanması kararlaştırılan her mali kural, örneğin denk bütçe ilkesi ya da

iç borçlanma üst limitleri bütçe belgesine konmalı ve gerekçeleri açıkça ifade

edilmelidir.

d) Yıllık bütçeler açıklanırken kantitatif bir makroekonomik raporla birlikte

açıklanmalı ve makroekonomik raporda kullanılan yöntem, varsayımlar detaylı bir

biçimde belirtilmelidir.

e) Ulusal ve uluslararası ekonomik ortamda ortaya çıkması muhtemel

risklerin mutlaka bütçe belgesinde belirtilmesi gerekmektedir.

f) Bütçe büyüklükleri mutlaka gayri safı usule uygun açıklanmalı,

harcamalar ve gelirler ayrı ayrı belirtilmeli, tasniflerde ekonomik, fonksiyonel ve

idari ayırımlar belirtilmelidir.

g) Bütçe dışı faaliyetlere ilişkin veriler de bir üst şıkta belirtilen esaslara

uygun sunulmalıdır.

h) Bütçe büyüklükleri açıklanırken iktisat politikası açısından önem taşıyan

diğer bağlı değişkenlerin örneğin faiz dışı bütçe açığı/fazlası gibi değişkenlerin de

kamuya ilan edilmesi gerekmektedir.

i) Enflasyon oranlarının yüksek olduğu ülkelerde bazı mali değişkenlerin

enflasyondan arındırılmış biçimde de sunulması gerekmektedir.

23

Eser Karakas. XV. Tflrkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

j) Fiskaiite benzeri yüklerin yüksek olduğu ülkelerde bu yükleri de içeren bir

bütçe büyüklüğünün de hesaplanması gerekmektedir.

k) Kamu istihdamına ve kamu alımları piyasasına şeffaflık getirmek için

gerekli düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Kamu alımları piyasasına girişte

mutlak bir serbestlik gerekmekte, kamu istihdamı da liyakat bazında yapılmalıdır.

IV. Temel İlke: Bağımsız Dış Denetim

Söz konusu ilke bağımsız dış denetimi ve temel istatistik üreten kurumların

merkezi yönetimden göreli bağımsızlığını/özerkliğini zorunlu saymaktadır.

Bu ilkenin vazgeçilmez koşulları şunlardır:

a) Dış denetim raporlarının merkezi yönetim tarafından incelenip raporda

gerekli görülen değişikliklerin hayata geçirilmesi.

b) Dış denetim standardı uluslararası standarda uygun olmalıdır.

c) Özellikle makroekonomik modellerde ve öngörülerde kullanılan

varsayımlar ve yöntemler konusunda kamuya gerekli bilgilerin verilmesi.

d) Mali Şeffaflık Temel İlkeleri uygulamasının ülkeler bazında gönüllülük

esasında uygulandığı tartışma dışıdır. Bir dizi ülke söz konusu ilkeler kümesinin çok

büyük bir bölümünü ya da tümünü yaşama geçirirken başka bir dizi ülke ise bu

alanda bazı zorluklarla karşılaşmaktadırlar. Bu alanda iyi niyet bazında teknik

sorunlarla karşılaşan ülkelere IMF ve Dünya Bankası teknik destek üretebilmektedir.

e) Mali şeffaflığın iyi bir mali yönetimin sadece bir bacağı olduğu gerçeği de

unutulmamalıdır. Mali şeffaflık ilkesinin ve bu doğrultuda bir yönetimin kamu

kesiminde etkinlik ve iyi bir maliye politikası mühendisliği ile birlikte yürütülmesi

gereği geçeği asla unutulmamalıdır. Etkinlik, şeffaflık ve politika mühendisliği

birbirinden ayrı düşünülmesi zor kavramlardır. Bu birlikteliğe örnek olarak IMF

bütçe dışı fon uygulamalarını ve vergi harcamalarını göstermekte ve bu

uygulamaların asgari seviyede tutulmasını önermektedir. Söz konusu uygulamaların

herhangi bir nedenden zorunlu olarak kullanıldığı durumlarda da uygulama neden ve

sonuçlarının kantitatif olarak belirtilmesi önerilmektedir.

24

Eser Ejarakas. XV- Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

f) Yapısal ve tarihsel nedenlerden söz konusu "Mali Şeffaflık İlkeler

Bütününü" kamu kesiminin bütünü için uygulamaya koymakta zorlanan ülkelerin bu

uygulamaya ivedi olarak "Merkezi Yönetim" aşamasından başlaması önerilmektedir.

YARARLANILAN TEMEL KAYNAKLAR

1- IMF, 1999, Manuat on Fİscal Transparency

2- Vito Tanzi, 1998, "Corruption Around the YVorld", IMF Staff Papers

Vol.45,No.4

3- Transparency International, Annual Report 1999.

4- VVorld Development Report: The State in a Changing VVorld. IBRD, 1997

5- IBRD, 1999, World Development Indicators.

25

r

26

i

KÜRESELLEŞME SÜRECİNDE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDAKİ

DEĞİŞMELERİN KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN

YAPILANDIRILMASI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

Prof. Dr. Fevzi DEVRİM Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Maliye Bölümü

Yrd. Doç. Dr. Asuman ALTAY Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Malive Bölümü

GİRİŞ

Neredeyse her konunun küreselleşme ile ilişkilendirildiği bir dönem yaşıyoruz.

1980'lcrin başlarında hakim olan neo-liberal söylemler ve bunların dayandığı

serbestleşme. dışa açılma, piyasa ekonomisinin hakim kılınması önerileri ve

uygulamaları 1990'larda meyvelerini vermeye başlamıştır. Sözü edilen dönemde

Yaşanan dışa açılma (rüzgarları) uygulamaları 1989 yılında Berlin Duvan'nın

kaldırılması ve Doğu. Batı Almanya'nın birleşmesi ile ilk etkilerini göstermiştir.

Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği'nin dağılmasını izleyen süreçte devletçi

yapıların hakim olduğu diğer doğu bloku ülkelerinde ortaya çıkan piyasa

ekonomisine dayalı kapitalist bir toplum olma istekliliği de dünyanın yeni bir düzene

geçmesi olarak algılanmıştır.

27

Fevzi Devr im. Asuman Altay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

28

"Yeni dünya düzeni" veya bazı kesimlere göre "yeni dünya düzensizliği"

olarak adlandırılan değişimlerin getirdiği yeni bir süreç 1990'lı yıllara damgasını

vurmuştur.

Gerçekten, II. Dünya Savaşı'ndan sonra oluşturulan dünya düzeni, bilindiği

gibi ABD ve SSCB'nin ekonomik, siyasi ve askeri güçleri ile temsil edilmekteydi. İki

kutuplu dünya olarak da adlandırılan bu düzende ABD kapitalizmi, SSCB ise

sosyalizmi temsil etmekte ve kendilerine bağlı ülke blokları ile "gerginlik" üzerine

kurulu bir süreci devam ettirmekte idiler.

20. yüzyılın son çeyreğinde ortaya çıkan teknolojik gelişmeler ve ABD,

Japonya ve özellikle Almanya, İngiltere ve Fransa gibi güçlü AB ülkelerinin

büyüttüğü fınans sermayesi 21, yüzyıla neredeyse tüm ülkelerin kapitalist olarak

girmesine yol açmış çok önemli oluşumlardır.

Son otuz yıl boyunca yaşanan teknolojik gelişmeler özellikle bilgi iletişim

sistemleri teknolojisindeki değişmeler fınansal piyasaların geliştirilmesi ve sosyalist

bloktaki piyasa ekonomisi yönlü değişimler, doğal olarak uluslar arası ilişkileri

yakından etkilemiştir.

Birçok ülkenin kapalı ekonomik düzenden dışa açık bir ekonomik yapıya

geçmesi, uluslararası ekonomik ilişkilerin hacmini arttırdığı gibi; uluslararası

güçteki şirketlerin ulusal sınırlar içinde daha rahat hareket etmelerine imkan

tanımıştır. Uluslararası düzeyde görülen bu değişimler "küreselleşme".

"globalleşme*1 veya "uluslararasılaşma'' olarak adlandırılmaktadır. Bu ilişkiler bir

sistem olarak ifade edildiğinde, bunun bir "küresel sistem" olduğu savı ileri

sürülebilir.

Taşların henüz yerine oturmadığı ve uzun süre de ycrleşemeyecek gibi

göründüğü bu sistem, bir çok değişikliği de peşinden sürüklemektedir. Mal ve

hizmetlerin üretilmesi, pazarlanması, fınansal araçların tayini ve uygulaması,

iletişim, teknoloji, kültür vb. akla gelebilecek ekonomik, sosyo-kültürel ve siyasal bir

ÖNSÖZ

Her yıl düzenlenmekte olan Maliye Sempozyumlarından on beş inci sı bu yıl

fakültemiz Maliye Bölümünce gerçekleştirilmiştir. Ülkemiz maliye camiasının en

önemli etkinliklerinden birisini oluşturan böylesine önemli bir organizasyonu

kuruluşunun henüz üçüncü yılında üstlenerek sonuna dek eksiksiz bir biçimde

yürüten maliye bölümümüzden ve değerli çalışmalarının anlamlı bir ürününü

oluşturan bu bildiriler kitabından onur duyuyoruz.

Elinizde tutmakta olduğunuz son derecede titiz bir çalışmanın ürünü olan bu

eserin, maliye alanındaki akademisyenler ile iş yaşamındaki uygulamacılara çok

yararlı olacağı kanısını taşımaktayım.

Bilimsel boyutunun yanı sıra, maliye sempozyumlarının, yeni dostluklara yol

açması, çoğu eski dostun da yeniden buluşmasını sağlaması gibi önemli bir insani

boyutunun da bulunduğunu, bu sonuncusunun yaşadığımız son yıllarda hepimiz

için ne kadar büyük anlam taşıdığını vurgulamak istiyorum. Bu nedenle,

camiamıza bu olanakları her yıl sağlayan Maliye Bakanlığımıza ne kadar teşekkür

etsek azdır. Bu fırsatta değerli katılımcılara fakültemizi tanıtma olanağını

bulduğumuz için çok mutlu olduğumuzu belirtir, sempozyum sonrası almış

bulunduğumuz kutlama yazılan için teşekkürlerimizi sunarız.

Sempozyumun organizasyonunu üstlendikleri ve başarı ile yürüttükleri için

başta Prof. Dr. Mahmut DURAN olmak üzere, Maliye Bölümümüze,

sempozyumun her aşamasında desteklerini esirgemeyen Akdeniz Üniversitesi

Rektörlüğüne, Bütçe Dairesi Başkanlığı ile İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığına

yürekten teşekkür ederiz.

XV. Maliye Sempozyumu Bildiri Kitabının hayat bulmasını sağlayan tüm

bildiri yazarlarının ve sempozyum düzenleme komitesinin çok değerli zihinsel,

bedensel ve tinsel çalışmalarıdır. Bu çabaların somut ürünü olan bu eserin tüm

maliye çevrelerine yararlı olmasını ve daha ileri çalışmalara kaynak oluşturmasını

dilerim.

Prof. Dr. Yavuz TEKELİOĞLU

Akdeniz Üniversitesi

İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Dekanı

Fevzi Devr im. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

29

çok konu küresel sürecin etkisi altındadır. Bu etkileşimin olumlu-olumsuz yönleri de

vardır.

Küreselleşme temelde uluslararası ilişkilerin iç içe geçmesi olarak kabul

edilirse; bu sürecin ulusal düzeydeki politikaları, anlayışları, gelenekleri

etkilememesinin mümkün olmadığı söylenebilir. Küreselleşmenin, ulusal ekonomi,

politika ve kültür üzerinde dolaylı, dolaysız bir çok etkisi olduğu gibi, kendi kendini

sürekli yenileyen bir özelliğe de sahip olduğu vurgulanmalıdır.

1950'lilerden 1990"lara kadar geçen sürede hakim olan dünya düzeninde

yaşanan olaylar devlet anlayışım da önemli ölçüde etkilemiştir. Devletin

kurumlarının boyutları, fonksiyonları ve etkinlikleri tartışılır hale gelmiş ve bu

durum siyasi politikalar yanında önemli ölçüde mali ve sosyal politika tercihlerini de

değiştirmektedir. Devletin rolü, görevleri, etkinliği konuları daha yoğun tartışılır

olmuş, ulusal iktisat politikalarının bu yönde yeniden ele alınması yönünde

uluslararası mali kuruluşlar, örgütler ve sivil toplum kuruluşlarının önerileri ve hatta

baskıları ortaya çıkmıştır. II. Dünya Savaşı'nda sonra etkin bir şekilde uygulama

alam bulan refah devleti ve Sosyal Refah Devleti Anlayışı da bu gelişmelerden

etkilenmiştir.

Bu çalışmada, sözü edilen küresel ilişkiler ağında devletin sosyal işlevinin

nasıl değişimler geçirdiği ve geçireceği konuları önce kavramsal olarak daha sonra

süreç olarak ele alınarak, bunların kamu mali yönetimleri üzerindeki etkileri

tartışılacaktır.

1. SOSYAL REFAH DEVLETİ VE K Ü R E S E L L E Ş M E SÜRECİ

Bir çok kurumu kapsayan, genel ve soyut bir kavram olan devlet ekonomik,

politik, sosyal ve kültürel yaşamın merkezinde yer almaktadır. Devlet dolaylı ve

dolaysız bir çok işleve sahiptir. Bununla birlikte iktisat tarihi, özellikle XX. yüzyıl

boyunca devletin işlevlerinin ve toplumsal rollerinin neler olduğu ve olabileceği

konusu birbirinden çok farklı yaklaşımların ortaya çıkmasına yol açmıştır. Söz

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Turkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

konusu dönem boyunca ortaya çıkan savaşlar ve sermaye birikim süreçleri, gerek

devletin görev ve rollerinde gerekse ülkeler arası gelişme düzeylerinde önemli

farklılıklar ortaya çıkarmıştır. Özellikle XX. yüzyılın ikinci yansında artan

uluslararası ticari faaliyetler ve ekonomik entegrasyon oluşumları, küreselleşme

olarak adlandırılan ve temelde uluslararası ilişkilerin yoğunluğunu ifade eden sürecin

gelişmesine ortam hazırlayarak, devletin sosyal ve ekonomik alandaki görevlerinin

yeniden tanımlanmasına yol açmıştır.

A. Sosyal Refah Devleti Anlayışı

I. Kavram

Devletin üstlendiği görevler ve işlevler toplumsal ihtiyaçların karşılanmasına

ve bu süreçte ortaya çıkan eşitsizlik ve adaletsizliklerin giderilmesine odaklanmış

ise, sosyal amaçlara sahip bir devlet söz konusu demektir. Diğer deyişle toplumdaki

ihtiyaçlar ile adalet ve eşitlik temelinde şekillenen bir devlet sosyal devlettir.

Buradan hareketle sosyal devlet, toplumdaki refah düzeyi açısından mevcut

farklılıkları gidermeyi amaçlayan ve vatandaşların refah seviyeleri ve sosyal

durumları ile ilgilenen devlettir (Soysal, 1977, 175). Yani, temel varoluş nedeni ile

devlet, hukuk ve ekonomi boyutları içinde teşkilatlanmış siyasi bir üst birliğin adıdır:

ve bu muhtevası ile "sosyal refah devleti" olarak tanımlanır.

Sosyal refah devletinin temelini, bireyin bir topluluğun ya da toplumun "tam"

bir üyesi olması oluşturur ve bu anlamda sosyal haklar, söz konusu üyeliğin

korunması ve güçlendirilmesi için olması gereken haklardır (Arın, 1993, 57).

Sosyal haklar, bireylerin yaşama başlangıç noktasındaki kuvvet eşitsizliklerini

düzeltmeye ve varış noktasındaki başarısızlıkların olumsuz etkilerini hafifletmeye

çalışır (Sözer. 1998, 6). Bu yönden sosyal devletin görevleri arasında ailenin,

çocukların ve gençlerin korunması, eğitim, iş bulma, çalışma koşullarının

düzeltilmesi, sosyal güvenliğin sağlanması ile sakatlara, yaşlılara ve yoksullara

yardım sıralanabilir.

30

Fevzi Devrim. .Asuman .Altav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

31

Sosyal refah devleti kavramı içinde bulunan sosyal ve refah sözcükleri,

"sosyal devlet" ve "refah devleti" olarak da kullanılmaktadır. Ancak "sosyal devlet"

ile "refah devleti" çoğu zaman birbirlerinin yerine kullanılmakla birlikte aynı anlamı

taşımazlar.

"Refah devleti", toplumu oluşturan her bireye çağdaş yaşam ve geçim düzeyi

sağlayabilen devleti ifade eder ve bu itibarla çoğunlukla gelişmiş ülkeleri anlatır. Bu

anlamda refah devleti, sosyal devleti de kapsar. Ancak her sosyal devlet, refah

devleti olmayabilir. Diğer deyişle sosyal ihtiyaçların teminine yönelmiş, sosyal

güvenlik sağlama amacında olan ve bazı sosyal hizmetleri gören her devlet, yukarıda

tanımlanmış manada bir refah devleti olmayabilir.

Sosyal refah devleti, hem sosyal hem de gelişmiş bir refah devleti olma

anlamında geniş olarak şöyle tanımlanabilir: Ekonomik ve sosyal yaşamı

yönlendirerek güçsüzleri koruyan, bilimin verilerine, çağın ve toplumsal gelişimin

gereklerine uygun ileri bir toplumsal düzenleme ve yönetimle toplumdaki sorunları

gidermeye ve önlemeye çalışan, bu sorunlara karşı baskısı altında bulunan kişi ve

grupları koruyan ve destekleyen devlet "sosyal refah devleti"dir (Sözer. 1998. 6).

2. Ekonomik Sistemler ve Sosyal Refah Devleti

Sosyal refah devleti gerek teorik çerçeve itibariyle ve gerekse uygulamada

birbirinden çok farklı içeriklere sahip olmuştur. Genel olarak. Liberal. Keyncsyen ve

Marksist iktisat öğretilerinde sosyal refah devleti, toplum ve birevin refahının

sağlanmasında farklı bakış açıları getirmişler ve değişen dünya konjonktüründe

devletin işlevlerinde ve rollerinde önemli etkiler ortaya çıkarmışlardır.

a. Liberal Kapitalizm ve Liberal Devlet Anlayışı

18. yüzyılın sonlarında başlayan sanayiinin gelişimi vc 1789 Fransız Devrimi

ile Klasik Okul'un gelişmesi sonucu ortaya çıkan iktisat teorisi ile oluşturulmuştur.

Öyle ki. Klasik Okul liberal kapitalizmin temel ilkelerini oluşturmuştur. Liberal

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

32

iktisadi düşüncenin gelişmesi ise kapitalizmin teorik temellerinin oluşturulmasını

sağlamıştır.

Liberal iktisat teorisinin temelinde özel mülkiyet, tüketici egemenliği ve

bireysel girişim vardır (Kazgan. 1980, 44). "Bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler"

felsefesi liberal görüşün devletin ekonomideki rolünü vurgular. Buna göre, devlet,

doğal kanunların en iyi işleyişini sağlayacak hukuki düzeni kurmanın dışında

piyasaya müdahale etmemelidir. Bu bağlamda devlete atfedilen roller şöyledir:

-Devlet edilgendir; sadece çıkarlarını korumak isteyen kişilere ve gruplara

karşı tepki koymalıdır.

-Devlet tarafsızdır; birbirleriyle rekabet eden bireysel çıkarlar karşısında

taraf olmaz ve bu rekabet sonucu ortak bir çıkar oluşturmaya çalışır.

-Devletin hiçbir görüşü, sosyal içeriği, çıkarı ya da kendine özgü bir

karakteri olamaz; sadece rakip çıkar gruplarının varlığını kabul eder ve

rekabetin adil olmasını temin eder.

-Devlet sınırlanmahdır; Bireyler kendi çıkarlarının neler olduğunu saptayıp,

koruyabilir. Bu çıkarların ayrıca devlet tarafından tanımlanmasına gerek

yoktur.

Liberal iktisat kuramında devlete verilen görevler sadece piyasanın

düzenlenmesine yönelik hukuki çerçevenin çizilmesi ile savunma, adalet, diplomasi

gibi görevlerdir. Bunun dışında hiçbir sosyal amacı ve hizmeti olamaz. Devlet sınırlı

olmalıdır. Klasik liberal iktisatçıların bu görüşleri neo-klasik liberal iktisatçılar

tarafından geliştirilmiştir.

Sınırlı devlet görüşü, Milton Friedman (1962) ile Fricdrich von Hayek'in

(1944, 1960) çalışmalarında yer alan ve neo-liberal iktisatçılar tarafından

sahiplenilen görüştür. Bu görüşün günümüzde önde gelen savunucusu ise Anayasal

İktisat taraftarları içinde yer alan İngiliz iktisatçı Charles Rovvley'dir.

C. Rovvley'e göre, rasyonel bireyin tercihlerinde özgür olması tek başına bir

amaçtır. Özgürlük ise pozitif değil, negatif yönlüdür. Bireye özel fırsatlar tanımaz

Fevzi Devrim. Asuman Altay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 13-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalya

33

ama bulabileceği farklı seçenekler arasından özgürce tercihlerde bulunması için

serbestlik tanır (Rovvley, 1978, 239). Rovvley'in tanımladığı özgürlük kavramı,

devletin faaliyet alanına önemli ölçüde sınırlamalar getirir. Devlet, bireyin çıkarının

etkin bir şekilde korunması için gerekli olan kuralları (sözleşme özgürlüğü, doğru

bilginin sağlanması gibi) koyar. Buradaki temel ilke, serbest piyasa ekonomisi ile

küçük ve etkili bir devlettir.

Liberal iktisadi görüş 18. yüzyılda geliştiği ortamı 20. yüzyılın ilk yarısında

bulamamış ve kapitalist sistemin liberalizmin ilkelerinden ayrılması I. Dünya Savaşı

ile başlamıştır. Savaş ve 1929 Ekonomik Bunalımı, Keynesyen iktisat kuramı ve

Sovyetler Birliği'nde sosyalist bir rejimin kurulması gibi bir dizi gelişmeler, klasik

liberal kapitalist sistemi I. Dünya Savaşı ile 1970'li yılların sonuna kadar sürecek bir

dönemde etkili olacak Müdahaleci Devlet Aniayışı'nm uygulanmasını getirmiştir.

Ancak bundan önce sosyalist düşüncenin önemli etkilerinin olduğu ifade edilmelidir.

b. Sosyalizm ve Devlet Anlayışı

Liberalizm ve kapitalizmin eleştirisi üzerine geliştiren sosyalizm, öncelikle 19.

yüzyılda Avrupa'da gelişen sanayileşmenin ortaya çıkardığı olumsuz koşullar

üzerinde yoğunlaşmıştır (Kazgan, 1980, 334). Sosyalist eleştirinin üzerinde durduğu

iktisadi sorunların başında "iktisadi kriz" ve "kapitalist mülkiyet ilişkileri"

gelmektedir. Sosyalizmin iktisat teorisi Marks ile tutarlı bir hale gelmiştir

(Ölmezoğulları, 1999, 141). Marksist iktisat, kapitalist sistemin emeğin sömürüsüne

dayanan bir sistem olduğunu ve sahip olduğu içsel çelişkilerin sonucu olarak bir gün

çökeceğini ileri sürer. Kapitalizmin çökmesinden sonra ise, önce işçi sınıfın

egemenliği (proletarya diktatörlüğü) anlamına gelen ve tüm üretim mallarının

devletin elinde olduğu ve ekonominin merkezden planlandığı sosyalist sistem tesis

edilecektir. Devletin önderliğinde yapılacak hızlı bir sanayileşme, makineleşme

dönemi ile toplum refaha ulaşacak ve nihayetinde devletin olmadığı bir sisteme

"komünizm"e ulaşılacaktır (Göze. 1976, 27-36).

Fevzi Devrim. Asuman Altay. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 , Antalya

34

Marksizm'e göre komünizm aşamasında devletin ortadan kalkması

kaçınılmazdır. Çünkü devlet, sınıflar arası bir çatışma sonucu doğmakta ve

kaçınılmaz olarak bir sınıfın diğeri üzerinde egemenlik kurma aracı olmaktadır. Bu

nedenle Marksizm'in son aşaması olan komünizm ile toplumlar, adil ve eşitlikçi bir

sosyal refaha ulaşacaklardır.

Batı'da Sanayi Devrimi sonrası kapitalizm uygulaması üretim ve

sanayileşmenin artmasını sağlarken, ekonomik yaşamda başarılı uygulamalar

gerçekleşmiştir. Ancak liberal politikaların sosyal sorunlar ortaya çıkaran yapısı,

yukarıda kısaca genel hatları verilen sosyalizmin en azından bazı ülkelerde bir umut

haline gelmesine ortam hazırlamıştır. Nitekim 1917'de I. Dünya Savaşı'nda yenilen

ve sanayileşememiş bir toplum olan Çarlık Rusyası'nda bir halk hareketi sonucu

sosyalizmin ilk uygulaması söz konusu olmuştur. Ancak gerek ABD ve gerekse Batı

Avrupa ülkelerinde pür liberal ve sosyalist sistemlerin olumsuz yanları yeni bir

anlayışı oluşturmuştur. Bu, kapitalizmin piyasa ekonomisi yönünü öne çıkaran,

sosyalizmin de kapitalizmi eleştirdiği sosyal yönden eksiklikleri tamamlamaya

çalışan "müdahaleci devlet" anlayışıdır. Öncelikle Batı toplumlarında benimsenen

"sosyal devlet", pür kapitalizm ve sosyalizmden farklı olarak, toplumun bütününü

kavramaya yönelmiş, devlet ile bireyler arasında hak ve sorumlulukların paylaşımını

temel alan bir üçüncü yol olarak görülebilir (bkz. Erkan. 1987. 246).

Nitekim pür liberal politikaların olumsuz sonuçları 1930'lu yıllarda

yaşandığında, devlet müdahaleciliği ve piyasa ekonomisini bağdaştıran karma

ekonomik bir yön oluşturan J. Maynard Keynes'in iktisat teorisi kapsamında "karma

ekonomik düzen" veya "devlet müdahaleciliği", "müdahaleci kapitalizm", "reformist

devlet anlayışı" ve "yakınlaştırma (convergence)" gibi kavramlarla durum ifade

edilmeye çalışılmıştır.

Fevzi Devrim. Asuman Altnv. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavts 2 0 0 0 . Antalya

c. Müdahaleci Devlet Anlayışı

Müdahaleci Kapitalizm olarak da adlandırılan bu sistemde, temelde bireyin,

kapitalizmde olduğu gibi, kendi çıkarı peşinde koştuğu varsayılmaktadır. Ancak

liberalizmde savunulanın aksine, bu çıkarların yoğun bir şekilde sosyal kurumlar ve

süreçler tarafından şartlandıkları kabul edilmektedir (Caslin. 1993. 296). Birey

çoğunlukla tercihlerinde yeterince özgür değildir ve rasyonel tercihler yapabilmesi

için gerekli olan yeterli bilgiden yoksundur. Bu durumda devletin aktif bir rol

üstlenmesi gerekmektedir. Devlet sosyal ihtiyaçları karşılamaya çalışan, destcklevici

ve net sosyal faydalar sağlamayı amaçlayan bir kurumdur. Buna göre devletin

tarafsızlığı siyasidir, yani toplumdaki ekonomik gücünden ayrılmış bir durumdadır.

Devlet toplumda farklı gruplar ve bireyler arasında çıkar nedeniyle ortaya çıkan

çatışmaları uzlaştırarak, genel ve ortak bir çıkar oluşturmaya çalışan korporist bir

devlettir. Nitekim korporatizm ulusal anlamda, özellikle sermaye, emek ve devlet

arasında varılan uzlaşma ve buna bağlı ortaya çıkan "toplumsal barış"ı ifade eder.

Devletin müdahaleciliği ekonomik ve sosyal yaşamda görülür.

Ekonomik Amaçlı Devlet Müdahaleciliği, 19. yüzyıl klasik liberal iktisat

öğretisinin ve uygulamasının yücelttiği "piyasaların ekonomiyi dengeye getireceği"

iddiasının tersine, "piyasaların başarısızlığı" görüşünü temel alır.

Ekonomide müdahaleci devlet anlayışı, reformist bir anlayış olarak görülür ve

refah ekonomisinin temel ilkeleri ile Keynesycn iktisat görüşlerinden ayrı ele

alınamaz.

Refah iktisadı*, piyasa aksaklıklarının varlığı tezim temel alır. Bu yüzden,

devletin müdahaleci rolünün incelenmesinde kavramsal bir çerçeve sunar. Piyasa

aksaklıkları ise. aksak rekabet, dışsallıklar, kamu malları, yeniden dağıtım, tekeller,

eksik piyasaların varlığı, eksik bilgi, işsizlik olarak sıralanabilir (Stiglitz. 1986. 74-

80 ). Sözü edilen aksaklıklar devletin müdahalesini gerektirir.

* Refah İktisadı: Toplumun refahının hangi durumda diğerinden daha İyi veya daha kötü olacağını formüle etmeye çaba gösteren bir çalışma alanıdır.

35

Fevzi Devrini. .Asuman Altay, XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Devletin ekonomik yaşama müdahalesinin önemli bir gerekçesi de 1929

yılında ortaya çıkan ekonomik bunalımdır. 1929 Bunalımı ile bir çok ülke

ekonomisinin girdiği durgunluğun, talep yönlü politikalar öneren ve bunun için

devlete maliye politikası araçları ile ekonomiye müdahale imkanı veren Keynesyen

görüşü ön plana çıkardığı görülmektedir.

Kevnes ve Kamu Müdahaleciliği, 1929 bunalımından sonra yaşanan (özellikle

liberal kapitalizmin uygulanmış olduğu Batı ülkelerinde) işsizlik ve yoksulluk

problemleri yanında, sosyalist sistem karşısında kapitalizme bir soluk getirmek

gerekiyordu. Çünkü serbest piyasanın kendiliğinden sorunlara çözüm olamayacağı

anlaşılmıştı.

Keynes 1936'da yazdığı Genel Teori'sinde, liberal felsefeyi reddedip, her

devletin kendi içsel koşullarına uygun ve bilimsel çerçevesi oluşturulmuş bir

ekonomi politikası uygulaması gereğini vurgulamıştır. Keynes'e göre kapitalizm,

ekonomik etkinlik ve bireysel özgürlükler açısından sınavı geçmiş, ancak tam

istihdam ve sosyal adalet açısından başarısız olmuştur (Ölmezoğullan, 1999. 87).

Keynesçi görüşlerin temelinde, klasik liberal iktisadın tersine, "piyasaların

kendi kendine dengede olamayacağı" varsayımı yer alıyordu. Diğer deyişle,

ekonominin genel dengesi kamu sektörünün ekonomiye müdahale etmesi ile

gerçekleşebilirdi. Ancak Keynesçi kamu müdahalesi, sosyal adaletin ve sosyal

dengelemenin sağlanması amacına yönelmiş değildi. Ekonominin daralma

dönemlerinde maliye politikası araçları ile talebin canlandırılması ve böylece işsizlik

ve durgunluk problemlerine çözüm bulmaktı. Diğer deyişle, piyasa ekonomisinin

çözüm olamadığı ve etkin sonuçlar yaratamadığı alanlara devletin müdahalesini

kapsıyordu.

Keynesyen iktisat teorisinin, her ne kadar ekonomik yönlü olsa da, talep

canlandırıcı politikalar önerdiği için sosyal sorunların çözümü ile de önemli ölçüde

uyumlu olduğu söylenebilir. Özellikle II. Dünya Savaşı'ndan sonra sanayileşmiş

36

Fevzi Devrim. Asuman Allav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyum». 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

37

ülkelerde uygulanan Keynesyen talep yönlü politikalar yüksek büyüme oranlarının

sağlanması ve sürdürülmesi, işsizliğin azalması gibi önemli etkin sonuçlar vermiştir.

Bu aynı zamanda savaş öncesi dönemden itibaren uygulanmaya çalışılan Fordist

Üretim Modeli ile de yakından ilgilidir.

Keynesyen politikaların etkin uygulanmasının sonuçlan refahın yükseltilmesi

olduğu için bu dönem Keynesyen Refah Devleti olarak da adlandırılmaktadır.

Keynesyen refah devleti, fordist üretim modelinin düzenlemesi ile uygun bir düşünce

sistemini de getiriyordu. Çünkü fordist üretim modelinde devlet. Keynesyen refah

devletinde olduğu gibi, olmazsa olmaz bir işleve sahiptir (Jessop, 1996. 253-254).

Fordizm, kitle üretimini ve buna uygun toplumsal talebi düzenleyerek, iç

pazarın denetlenmesini kapsar. Kitle üretimini temel aldığı için. kapalı bir

ekonomideki tüm büyüme evrelerini kapsar. Bu yüzden, makro ekonomik büyüme

modeli ile oldukça uyumludur. Devlet, sermaye ve emek arasındaki çatışmaları

yönetir. Sisteme karşı ortaya çıkacak muhalefeti, sistemin içinde tutacak kurumları

oluşturarak, bu yöndeki düşünceleri kontrol ederek, desteklemeye çalışır.

Fordizmin genel özellikleri: II. Dünya Savaşı'ndan sonra Keynesyen refah

politikaları ile uyumlu "fordist bir toplum"un oluşturulmasını sağlamıştır. Çünkü

fordizm geniş çaplı bir "sosyal organizasyon modeli" olarak da görülebilir. Kitle

tüketim mallarının tedarikine yönelmiş bir üretim biçimi ile bürokratik bir devlet

tarafından sunulan kollektif mal ve hizmetler, tipik bir "sanayi kenti", "orta sınıf ve

"ücret-maaş" toplumunu ortaya çıkarmıştır.

Diğer yandan fordist üretim modeli, yoğun bir sermaye birikim modelidir. Bu

nedenle fordizm önemli bazı olumsuzluklara da yol açmıştır. Üretim biçiminin

getirdiği olumsuz koşullar ve ücretler arası farklılıklar sendikal hareketleri

hızlandırdığı gibi toplumda sosyal düzenlemelere olan gereksinimlerin yoğun olarak

dile getirilmesine yol açmıştır. Gerek sendikalardan gerekse bu boşluğu yakalayan

sosyal demokrat partilerden gelen baskılarla devlet, işgücünün toplumsal konumunu

kısmen düzenlemek zorunluluğu duymuştur. Bu dönemde, toplu taşımacılık, toplu

Fevzi Devrim, Asuman Altav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

konutlar, toplumsal sağlık ve ücretsiz okul sistemi, çocuk bakımı, ailelere mali

destekler, işsizlere verilen mali yardımlar ve emeklilik fonlarının yaygınlaştırıldığı

görülmektedir. Fordist üretim modelinin olumsuz yanlarının giderilmesine yönelik bu

gelişmeler Batı ülkelerinde sosyal refah devletinin gelişmesini hızlandırmıştır. Refah

devletinin sosyal boyutunun geliştirilmesi, siyasi ve idari kurumlarda yapılan

değişikliklerle doğru orantılıdır (bkz. Arın, 1993, 57). Çünkü, refah devletinin ortaya

çıkan sosyal sorunları ve talepleri karşılayabilmesi demokratik bir yönetimin

varlığına bağlıdır. Diğer deyişle, sosyal bir devlette siyasi yapı, siyasi ve ekonomik

demokrasinin sağlanması ile kurulabilir (Göze, 1976. 1), Nitekim Batı ülkeleri

1970'li yıllara fordist üretim modelinin desteği ve Keynesçi karma ekonomik model

ile demokratik hak ve taleplerin dile getirilmesine imkan tanıyan demokratik

kurumların tesisi ile, yüksek büyüme, tam istihdam ve ücretlere ulaşmış, emeğin

örgütlenmiş olduğu toplumsal uzlaşmayı sağlamış bir sosyal refah devleti olarak

giriyordu. Ancak 1970'li yıllar dünya ekonomisinin bir çok yönden yeniden

biçimlendirildiği ve günümüzdeki küresel ilişkilerin temellerinin oluşmaya başladığı

yıllardır.

B. Küresel Süreç ve Sosyal Devlet

1. Küreselleşme Kavramı

Küreselleşme en genel anlamıyla "bütünleştirme" veya " y e n i dünya düzeni*'

olarak adlandırılan bir eğilimdir. Bir çok konunun başında ''küresel*' sözcüğü yer

almakla birlikte, küreselleşmenin henüz kesin bir tanımının olmadığı da bir gerçektir.

Bununla birlikte globalleşme, uluslararasılaştırma gibi kavramlarla da ifade edilen

küreselleşme ile ilgili bir çok değerlendirmenin olduğunu da vurgulamalıyız.

Küreselleşme, günümüzde karşılaşılan hemen her siyasi, ekonomik, sosyal,

kültürel ya da ekolojik trendi ve olayı kapsar niteliktedir (Ramonet, 1999, 111).

Küreselleşme, dünyanın tek bir pazarda bütünleşmesi ve bunun için ülke

ekonomilerinin dünya ekonomisiyle entegrasyonu olarak da ifade edilebilir. Nitekim

38

Fevzi Devrim. .Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

artan entegrasyon hareketleri ile birlikte, bilginin, hammaddenin, ara malların ve

nihai mal ve hizmetlerin uluslararası dolaşıma etkin bir şekilde girdiği

görülmektedir. Üretim ve tüketimin dünya ölçeğinde planlanarak, serbest rekabet ve

piyasa düzenini temel hareket noktası yapan küreselleşme aynı zamanda uluslararası

kuruluşlarca denetlenen ve kuralların uygulanmasında uluslararası anlayışın hakim

olduğu bir sistemdir. Dolayısıyla küreselleşmenin temelinde serbest piyasa olduğu

için liberalizm ile ayrılmaz bir yakınlık içindedir (Savran, 1994, 60).

Küreselleşme daha çok ekonomik alanlarla ilgili kullanılmasına rağmen,

sosyo-kültürel alanları da içermektedir. Nitekim, DPTnin bir çalışmasında bu farklı

boyutların vurgulandığı bir küreselleşme tanımı yer almaktadır. Buna göre

küreselleşme (DPT, 1995, 1):

-ülkeler arasındaki ekonomik, siyasi ve sosyal ilişkilerin yaygınlaşmasıdır;

-ideolojik ayrımlara dayalı kutuplaşmaların çözülmesidir;

-farklı toplumsal kültürlerin inanç ve beklentilerinin daha iyi tanınmasıdır;

-ülkeler arasındaki ilişkilerin yoğunlaşması gibi farklı görünen ancak

birbirleriyle bağlantılı olguları içeren ;

-bir anlamıyla maddi ve manevi değerlerin ve bu değerler çerçevesinde oluşmuş

birikimlerin ulusal sınırları aşarak dünya çapında yayılması olarak

tanımlanmaktadır.

Tanımdan da görüldüğü gibi küreselleşme, ekonomik, siyasal ve kültürel

boyutları olan bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Söz konusu bu üç boyut

birbirinden bağımsız hareket ederken, aynı zamanda birbirlerini yoğun olarak

etkilemektedirler. Küreselleşmeyi dünyanın sıkışması ve bir tek yer olarak algılanma

bilincinin artışı olarak tanımlayan Mc Luhan bu durumu "küresel köy" olarak ifade

etmiştir (Luhan, 1964, 185). Bu ifadeyi, Mc Luhan zaman ve mekan kavramının

algılanmasında ortaya çıkan değişiklikleri açıklamak için kullanmaktadır. Zaman ve

mekan sıkışması konusunu kapitalizmdeki aşırı birikim ile ilişkilendiren bazı sosyal

teorisyenler, küreselleşme kavramını kapitalizmin belli periyodlarla içine düştüğü

39

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. TOrkive Mal ive Sempozyum». 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

40

tıkanıklıklardan çıkış yöntemleri olduğu tezinde birleşmektedirler. Örneğin Harvey.

Giddens, Robertson gibi teorisyenler bu tezden hareketle, küreselleşmeyi bir kaç

yüzyıldır devam eden süreç ve eylemlerin bir bütünü olarak algılama

eğilimindedirler. Ancak bugünün küreselleşme tartışmalarının temel odağı

günümüzdür.

Harvey, günümüzdeki zaman ve mekan sıkışmasının benzer bir drumunun 19.

yüzyılda ortaya çıktığını, zaman içinde sıkışan sermaye akımlarının yapılan

mekansal düzenlemelerle kendini tekrar değiştirerek devam ettirdiğini ileri sürer

(Harvey, 1989, 213). Nitekim 19. yüzyıldaki önemli teknolojik gelişmeler (ABD ile

Avrupa arasında telgraf hattı döşenmesi, buharlı gemilerin kullanılması, vb. gibi) ve

sermayenin dolaşımı için yeni alanların ortaya çıkması (Yeni Zelanda, Osmanlı

İmparatorluğu,. Rusya, Çin, Kanada, Avustralya dışa açılan ülkeler arasında)

şeklindeki mekansal düzenlemeler sıkışan sermayenin önünü açmakta ve küresel

ilişkileri güçlendirmektedir. Harvey benzer analizi 1970'lerde yaşanan "yapısal

kriz"i açıklamak için de kullanmaktadır. 1970'lerdeki krize, fordist üretim tarzının

yol açtığı aşırı birikimin neden olduğunu ileri sürer (Harvey, 1989, 213).

Küreselleşme kavramını açıklamaya çalışan teoriler içinde dikkati çekenler

Giddens ve Robertson'a aittir. Giddens küreselleşmeyi modernliğin sonucu olarak

görürken, Robertson toplumdaki değişmelerin arka planı olarak ele alma

eğilimindedir. Diğer deyişle Robertson, daha çok küresel-yerel ilişki üzerinde

yoğunlaşmıştır,

Giddens. zaman ve mekanın yeniden düzenlenmesi anlamında küreselleşmeyi

modern ve geleneksel dünya arasında ilişkilendirmektedir. Giddens"e göre geleneksel

toplumlarda mekan ve yer iç içe geçmişken, modemitede zaman ve mekan yerin

özelliklerinden farklılaşmakta ve uzaklıklar sosyal örgütler aracılığı ile

yakınlaştırmaktadır (Giddens, 1984, 18). Böylece, batı kökenli bir proje olan

küreselleşme, modernitenin bir sonucu olarak ortaya çıkacak ve modernliğe geçiş

hızına göre toplumlar küresel ilişkilere entegre olacaklardır.

Fevzi Devrim. Asuman Altay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

* Braudel bunu "maddi uygarlık" olarak ifade eder. 41

Robertson ise zaman ve mekan arasındaki ilişki olarak küreselleşmeyi ele

alırken Giddcns'in tam tersi yönde düşünmektedir. Küreselleşme, güçlü kültürlerin

ve ekonomilerin güçsüzler üzerindeki *'zafer"i değildir. Bu nedenle Robertson

küreselleşmenin homojen bir eğilim olmaktan çok heterojen olduğunu ve

küresel]eştirme eğilimlerinin Giddens'in söylediği gibi yereli küresele sosyal örgütler

ile katmaktan çok uzaklaştırdığını ileri sürer. Ancak bu arada, yerelin küresel

güçlere sürekli direndiği sonucuna da katılmaz (Robertson, 1994, 34). Bunun yerine,

çeşitli kültürlerin birbirlerini etkilediklerini ve bunun da medyanın gücü ile

gerçekleştiğini vurgulamaktadır.

Genel olarak globalleşme teorilerinin, global süreçler ve etkiledikleri

yerellikler üzerinde durdukları görülmektedir. Çünkü global süreçte bazı yerler öne

çıkmakta bazı yerler ise önem ve değerlerini kaybetmektedir. Mekansal -ki ulusal da

denilebilir- sınırlar aşılırken iletişim ve bilişim teknolojilerinin gelişmesi ve buna

bağlı hızla artan sermayenin hareketliliği yerleri de farklılaştırmaktadır. Bu sadece

ulus devleti diğerlerinden farklılaştırma değil, ulus devlet içinde de bir çok yer

arasında farklılıkları da meydana getirmektedir.

Braudel ise. küreselleşme sürecinde ortaya çıkan sermaye akımlarının sosyal

süreçleri değiştirme gücü ve etkisi üzerinde durmakta ve bunu açıklayacak bir

hiyerarşik yapı tesis etmektedir. Buna göre (Braudel. 1993. Cilt 1. 8) Braudel'in

hiyerarşisi üç katmanlıdır. En üst sırada mali sermaye (finans kapital), onun altında

pivasa için üretim, en altta da "günlük hayat"* bulunmaktadır. Bu katmanların

oluşturduğu hiyerarşi en azından günümüz küreselleşmesinde çoğunlukla

işlememektedir. Diğer deyişle, küresel mali sermaye hızla gelişen telekomünikasyon

ve bilişim teknolojileri ile günlük hayatı doğrudan etkiler hale gelmiştir.

Fevzi Devrini. Asuman Allay, XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m » . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

2. Küreselleşmenin Boyutları: Ekonomik, Siyasi ve Kültürel Boyutlar

Küresel sürecin karşılıklı etkileşimleri içeren heterojen bir yapısı olduğu

yukarıda vurgulanmıştı. Buradan hareketle söz konusu süreç, birbirinden bağımsız

ancak karşılıklı etkileşim içinde olan farklı boyutları içermektedir.

- Ekonomik Küreselleşme

Ekonomik küreselleşme genel olarak, uluslararası ticaret, sermaye hareketleri

ve teknolojideki hızlı değişim ile ekonomilerin bütünleşmeleri ve tek bir pazar

oluşturmaları anlamını taşımaktadır. Tek bir pazar oluşturma ise, sınır tanımama,

ulus devleti aşma şeklinde de ifade edilebilir. Çünkü tek pazarın oluşturulması

hedefine, ticaret bloklarının, gümrük sınırlarının ve koruma duvarlarının ortadan

kaldırılması ile ulaşılacaktır. Ekonomik küreselleşme sürecinde özellikle piyasa

ekonomisinin gelişmesi ve geliştirilmesi çabalan dikkati çekmektedir. Bunun

yanında, küresel çaplı ekonomik örgütlenmeler oluşturulurken, serbest ticaret alanı

hızla genişlemekte ve sermaye hareketleri serbestleşmektedir.

Ekonomik küreselleşme, ticaret, fınans, üretim ve ekonomik kurumlar

açısından gerçekleşmektedir (Sachs, 1998, 98). Uluslararası üretim, ticari ve mali

ilişkilerin gelişmesi, küreselleşmeye hız kazandırdığı gibi. benzer özelliklere sahip,

aynı coğrafi bölge içerisinde olan ülkelerin, güçlerini birleştirici yoğun bölgesel

ilişkiler kurmalanna da yol açmaktadır (Karluk, 1998, 3). Bunun yanında çok uluslu

şirketler de güçlerini birleştirme yönünde hareket ederek "ulusötesi (transnational)'1

bir kimliğe bürünmektedirler. Ayrıca finansal açıdan, sermayenin uluslararası bir

alanda bilgisayar teknolojisi sayesindeki hareketliliği finansal küreselleşme olgusunu

getirmiştir. Küresel üretim ise, organizasyonu farklı ülkelerdeki parçalardan oluşan

bir sistemdir. Bu tür bir organizasyon sürecinde üretimin her aşaması maliyet,

üretim faktörü, fırsat maliyeti yönüyle farklı yerlerde gerçekleştirilmektedir.

42

Fevzi Devrim, .Asuman Ailav. XV. Tflrkivg Mal iye Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

43

- Siyasi Küreselleşme

Siyasi küreselleşme, ulus devletin görev ve sorumluluklarındaki farklılıkları

getirmektedir. Uluslararası sistemde temel rol oynayan ulus devletin üstünlüğü ve

etkinliği küresel ilişkilerin yoğunlaştırılmasıyla değişim geçirmektedir. Ulusal

sınırlar içinde iç ve dış politikada belirleyici konumda olan devlet, söz konusu

süreçte sahip olduğu yetkileri ulus ötesi güçlerle paylaşmak durumunda kalmıştır.

Uluslararası siyasi ve ekonomik kuruluşlar devletin ulusal sınırlar içindeki

egemenlik gücüne neredeyse ortak olmuşlardır. Öyle ki, yerel düzeyde ortaya çıkan

sorunlar, uluslararası alana taşınmakta ve uluslararası işbirliği ile çözüm veya

çözümsüzlük ortaya çıkmaktadır. Uluslararası düzeyde artan sivil inisiyatifler,

örgütler kanalıyla ulusal düzeyde cereyan eden ekonomik, siyasi, sosyal ve kültürel

konular bu örgütler ile ulusal olmaktan çıkarılmaktadır.

Özellikle sermayenin küreselleşmesi ile. sermaye hareketlerini devletin

denetlemesi mümkün olmaktan çıkmıştır. Ancak, bazı yazarlar, ulus devletin değişen

rolünü, devletlerin dünya ölçeğindeki sermaye birikimini giderek daha fazla

beslemeleri veya bu birikime hizmet etmeleri ve bu amaçla faaliyetlerine yön

vermeleri şeklinde açıklamaktadırlar (Panitch, 1999, 38).

- Kültürel Küreselleşme

İletişim ve bilgi teknolojilerinin gelişimi, ekonomik ve siyasi ilişkilerin küresel

boyuta taşınmasına en azından uyarıcı güç olmasının yanısıra, kültürel boyutu

başlatan bir güç olarak karşımıza çıkmaktadır. Ekonomik ve siyasi gücü elinde

bulunduran ülkeler kaçınılmaz olarak kültürel küreselleşmeyi de sürüklemektedirler.

Tüketim mallarının homojenleşmesi, bu malların kullanıldığı ülkelerin kültürlerini de

diğer ülkelere taşımaktadır. Gelişmenin ve modernliğin Batı ülkeleri orjinli olması,

bu modeli benimsemiş ülkeler açısından küresel değerlerin ve kurumların daha kolay

homojeni eştir ileceği (kanıksanacağı) düşünülebilir. Ancak, Batı modelinin

uygulanmaya çalışıldığı ülkelerde, yerel ve modem değerler çoğunlukla çatışmacı bir

Fevzi Devr im, Asuman Altav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

kimlik sergilemiştir. Bu yönden bakıldığında, küreselleşme, kültürler üzerinde önemli

etkiler yapmakla birlikte, diğer yandan yerel kültürlerin daha da güçlenmesine

hizmet edebilmektedir. Diğer deyişle, küresel kültürlerin gelişimi ile geleneksel yerel

kültür arasında bir denge kurulması her zaman mümkün olmayabilir. Ancak, küresel

kültür öğeleri olan. tüketilen giyim, gıda, eğlence malları ile davranış biçimleri vb.

öğelerin küresel ilişkilerin arttığı günümüzde etkin olduğu ileri sürülebilir.

C. Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerde Küreselleşme Sürecinde

Devletin Değişen Sosyal Rolü ve Kamu Mali Yönetimi

1. Kamu Mali Yönetimi ve Küresel Süreç

I^Kamu Mali Yönetimi, genel olarak kamu kaynaklarının yönetimini kapsayan

faaliyetler bütünüdür (Sexton, 1994. 111). Bu yönetim süreci iki aşamalı

gerçekleşmektedir. Birinci aşama kamu mali kurumları, ikinci aşama ise bu

kurumlar tarafından yapılan düzenlemelerin, alınan kararların uygulanması ve

uygulama sonuçlarının kontrolünü kapsamaktadır. Bu bağlamda, kamu mali

yönetimi idari faaliyetler ile kamu kaynaklarının kullanılması ve kar amacı gütmeyen

kuruluşlarla olan ilişkilerin öne çıktığı bir süreçtirT^amu sektörü muhasebesi ile

kamu bütçesi arasındaki ilişkiler, kamu bütçesinin gelir ve gider yönüyle de ilgili

olmaktadır. Bilindiği gibi kamu idarelerinin hizmet üretebilmesi için gelire ihtiyaçları

vardır. Bu durumda ise kamu gelir idaresi ve kamu gelirlerinin kaynakları Önemli

olmaktadır. Diğer yandan kamu mali yönetiminde nakit idaresi, yatırımların ve

borçların idaresi, risk yönetimi ve denetleme gibi konular da önemli olmaktadır.

Kamu mali yönetiminin etkinliği veya etkinsizliği bir ekonomi açısından son

derece önemlidir. Çünkü kamu mali yönetiminde ortaya çıkan aksaklıklar, makro

ekonomik hedefleri saptıracak ve genel ekonomik konjonktürü etkileyecek

güçtedirler. Diğer yandan mali. ekonomik ve sosyal alanlarda ortaya çıkan

değişmeler de. kamu mali yönetiminin uygulanmasını etkilemektedir (Akdoğan.

1996. 433). Bu nedenle küresel ilişkilerin gelişmesi ve yoğunluk kazanması gerçekte

44

Fevzi Devrim. Asuman Altay, XV. Türkiye Mal ive Sempoz\ıı ı ıuı. 15-17 M a v i ş 2 0 0 0 . Antalya

45

ulusal ekonomilerin mali yönetimleri üzerinde çok önemli etkilerde bulunmaktadır.

Ekonomik ve sosyal değişim, devletin fonksiyonlarının ve görevlerinin yeniden

tanımlanmasını gerektirmekte ve mali yönetim birimlerinin boyut ve nitelikleri bu

değişimlere ayak uydurmaktadır.

Ekonomik boyutlu küreselleşme ulus devletlerin bir çok alanda olduğu gibi

kamu mali yönetimi üzerindeki etkinlik ve kontrol alanlarının daralmasına yol

açmıştır. Ulus devlet bu alandaki sorumluluk ve yetkilerini uluslar arası kurum ve

kuruluşlarla paylaşmak zorunda kalmaktadır. Bu durum gelişmiş ve gelişmekte olan

ülkeler açısından küresel sürecin farklı anlamlar ve boyutlar kazanmasına yol

açmaktadır. Özellikle II.Dünya Savaşı'ndan sonraki küresel gelişmeler

incelendiğinde bu durum daha net ortaya çıkmaktadır.

Savaştan bu yana uluslararası ilişkilerde küreselleşme eğilimleri farklı

süreçlerden geçerek, günümüzde yaşanılan biçime dönüşmüştür. Küreselleşmeyi,

uluslararası ilişkilerin artması ve yoğunlaşması anlamında ele aldığımızda bu

sürecin genelde, ekonomik etkinliğe ilişkin bazı düzenlemelerin yapılmasını

sağladığı, uluslararası siyaset sahnesinde bazı sorunları çözdüğü ancak küresel bir

ölçüde "sosyal haklar" sağlamada başarısız olduğu ileri sürülmektedir (Devetak-

Higgott. 1999. 483). Hatta gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkeler arasındaki

yoksulluk, eşitsizlik sorunlarını daha da arttırdığı söylenebilir.

II. Dünya Savaşı'ndan sonra, uluslararası ilişkiler yeniden yapılandırılmıştır.

Bu amaçla ekonomik ve siyasi bazı kuaımlar oluşturulmuştur. Özellikle bu konuda

belirleyici olan ABD'nin önderliğinde Birleşmiş Milletler Sistemi kurulmuş. IMF.

Dünya Bankası ve GATT kurularak, dünya ölçeğinde ekonominin işleyişinin

kuralları belirlenmeye çalışılmıştır. Yeni oluşturulan kurumlar ile küresel ilişkilerin

kurularak, ülkeler arası işbirliğinin arttırılması hedeflenmiştir. Savaştan zarar gören

Batı Avrupa ülkeleri ABD'nin sağladığı Marshall Yardım Planı çerçevesinde

güçlerini tekrar toparlamışlar: Uzak Doğu. Latin Amerika. Okyanusya ülkeleri.

Fevzi Devrini. .Asuman Altay. XV. Tûritive Mal ive Sempozyumu. 13-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

46

bağımsızlıklarını yeni kazanan eskinin sömürge devletleri ile birlikte dünya

piyasalarında yerlerini almaya başlamışlardı (Kartuk, 1998, 2).

Bu süreçte, çokuluslu şirketlerin sayısı artarken, bu gelişmeler üretim,

sermaye, ticaret ve işgücünün uluslararası bir niteliğe sahip olmasına da yardımcı

olmuştur. GATT sisteminin işletilmesi ile uluslararası mal alışverişleri belli

kurallara bağlanmaya ve disipline edilmeye çalışılmıştır. 1970 ve 1980'lerde ortaya

çıkan değişimlerle finans ve hizmet sektörünün gelişmesine paralel bu piyasaların

uluslararası sürece entegre edilmeleri için GATT Uruguay Turu çerçevesinde yeni

düzenlemeler yapılmıştır. Bu gelişmeler ise küreselleşmeye bambaşka boyutlar

kazandırmıştır.

1970'li yıllarda ortaya çıkan değişimler, günümüz küreselleşme sürecini

anlamamıza yardımcı olabilecek niteliktedir. 1970'li yıllarda dünya ekonomisi

yapısal bir krizle karşı karşıya kalmıştır. Bu kriz genel olarak;

-şiddetli ve genelleşmiş bir resesyon;

- uluslararası para sisteminin dağılması ve;

-sabit kurdan esnek kur sistemine geçilmesi;

-petrol fiyatlarında şiddetli bir artışlar,

şeklinde ortaya çıkan istikrarsızlık ve risk arttırıcı oluşumlar ile başlamıştır.

Krizin etkisiyle, savaştan beri hakim olan refah düzeyi ve istikrar sarsılmaya

başlamıştır. Bu yıllarda, istikrarlı büyüme sürecinden uzaklaşılmış, düşük büyüme

hızı, işsizlik, istikrarsız fiyatlar, uluslararası korumacılığın artması gibi önemli

ekonomik olumsuzluklara yol açmıştır,

1970'lerin sonlarında gelişmiş sanayi ülkelerinde sermayenin kar hadlerindeki

düşme ile yeni pazar arayışlarının arttığı görülmektedir. Ancak bu dönemde

gelişmekte olan ülkelerde kamu sektörü yoğun döviz kontrolleri yaparak sermaye

hareketlerine müdahalelerde bulunuyordu. Gelişmiş ülke sermaye çevreleri için

önemli bir engel teşkil ettiğinden 1980'lerden itibaren IMF ve Dünya Bankası

gelişmekte olan ülkelere finansal piyasalarda deregülasyon hareketini başlatmalarını

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Tûrkive g a l i y e Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

ve uygulamalannı önermektedir. Böylece kamu sektörünün piyasaların işleyişi

üzerindeki kontrolü ve müdahalesi kaldırılacak, uluslar arası sermaye hareketleri

serbestçe gerçekleştirilecektir.

Küresel işbirliğinin arttırılması, ulus ötesi şirketlerin istedikleri ülkede

rahatlıkla yatırımlarını yapabilmeleri için deregülasyonun yanı sıra özelleştirme, nötr

bir dış ticaret rejimi, yabancı sermayenin ülkeye girişini kolaylaştırıcı tedbirler ile

piyasaların çalışmasını sağlayacak rekabet politikalarının uygulanması

önerilmektedir. Söz konusu uygulamaların başarısı ise, ülkedeki kamu mali

yönetiminin bu doğrultuda yapılandırılması ile gerçekleştirilebilecektir. Kamu

sektörünün piyasalara müdahale ve kontrolünün kısıtlanarak, görev tanımının

yapılmış ve rollerinin belirlenmiş olması gerekmektedir.

Gelişmekte olan ülkeler genellikle, enflasyon, aşırı borçlanma gibi nedenlerle

önemli bütçe açıklarına sahiptirler. Söz konusu uyum politikalarının uygulanması

sorunsuz bir kamu yönetimi ile mümkün olacaktır. Özellikle borçlanma gereğinin

artışı nedeniyle finans piyasalarını ve para piyasalarını dcngesizleştiren borçlanma

ve bütçe açığının devamı ile kuvvetlenen enflasyon nedeniyle bozulan kamu mali

yönetiminin kontrolünün sağlanması gerekmektedir. Yetersiz vergi gelirleri,

kavıtdışılığın yüksekliği, yetersiz düzeyde dahi karşılanamayan kamu harcamaları ve

artan bütçe açıklan ile denetim dışı bırakılan bütçe dışı fon uygulamaları (Türkiye'de

görüldüğü gibi) sonucunda önemli bir mali disiplinsizliğe sahiptirler.

Küresel uyum politikalarının gerçekleştirilmesinde gelişmekte olan ülkelerin

gerek anayasa hükümlerinde ve gerekse bir çok mali ve ekonomik, yasal, kurumsal

düzenlemeler yapmaları gerekmektedir. Bir çok gelişmekte olan ülke bu

değişiklikleri kısa zamanda yapabilmek için yürütme gücünü kuvvetlendirerek

kararların alınmasında ve uygulanmasında yetkileri merkezileştirerek ve çoğu zaman

büyük bir gizlilik içerisinde bu değişiklikleri yapmayı tercih etmişlerdir. Bu ise zaten

sorunlu olan kamu mali yönetiminin gerek kurumsal gerek yasal ve gerekse bütçe

uygulamaları açısından daha büyük sorunlara sahip olmalarına yol açmıştır.

47

K-v/ı Devrim. As ı ı ımn MUıv. W Türk ive Malive SenıpıvMimıı, 15-17 Muvıs 2 0 0 0 . NıUnlyı

jGcİişmekte olan ülkelerde küreselleşme sürecine uyum için gerçekleştirilen kamu

mali yönetimini yapılandırma faaliyetleri, ilk bakışta olumlu bir gelişme olarak

görülmektedir. Kamu mali yapısındaki disiplinsizlik ve dengesizlik zaten bu

ülkelerin çözmeleri gereken bir sorundur. Enflasyon, işsizlik, bütçe açıkları, üretimin

verimsiz olması, aksak rekabet. KİT'lerin etkinsiz çalışması ve istihdam deposu

olarak görülmeleri, uluslar arası ticarette düşük rekabet seviyesi vb., kararların

merkezileşmesinin getirdiği bürokrasi, siyaset ve iş çevreleri üçgeninde sorunların

çözülme eğilimlerinin yol açtığı yolsuzluk ve rant kollama çabaları bu ülkelerin

soaınlar yumağına sahip olmalarına neden olmaktadır. Bu sorunların küresel

sermaye akımlarının serbestçe hareket etmesi için çözülmesi ise başka sorunlara yol

açmaktadır. Çünkü bu gelişme düzeyi farklı ülkelerin birbirleriyle yoğun siyasi,

toplumsal ve iktisadi ilişkiler içine girmeleri, gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan

ülkeleri farklı düzeylerde etkilemektedir. Bu ilişkilerin favdalan ve maliyetleri ise ne

Refahın en önemli göstergesi kabul edilen kişi başına düşen gelir, gelişmekte

olan ülkelerde çok düşük düzeylerde gerçekleşmekte, gelişmiş ülkeler ile gelişmekte

olan ülkelerde bu oranlar arası fark on katı aşabilmektedir. Diğer yandan küresel

faaliyetlerin artması gelişmekte olan ülkelerin ekonomik ve sosyal gelişmelerini de

zorlaştırmaktadır. Çünkü: gerek bölgesel gerekse çok taraflı antlaşmalar gereği

gelişmekte olan ülkelerin uymaları gereken kurallar ulusal kalkınma politikalarının

tanımlanmasını ve ulus devletin isteğine göre uygulanmasını zorlaştırmaktadır.

1970'lerde ortaya çıkan ekonomik bunalım gelişmiş ülkelerin dünya

ekonomisini yeniden biçimlendirmelerine yol açmış ve günümüzde yaşanan küresel

eğilimlerin de temelini oluşturmuştur (Sürece ilişkin veriler için bakınız Tablo-1).

Sürecin özelliklerini anlamada gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler açısından

değerlendirmenin uygun olacağı açıktır.

48

SUNUŞ 15-18 Mayıs 2000 tarihinde Antalya'da Falez Otel tesislerinde

gerçekleştirilen "Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu

Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri" başlıklı XV. Türkiye

Maliye Sempozyumu Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Maliye Bölümü tarafından düzenlenmiştir.

1999 yılında gerçekleştirilen XIV. Türkiye Maliye Sempozyumunda Prof.

Dr. Aykut Herekman başkanlığında oluşturulan Düzenleme Komitesi; XV.

Sempozyumun başlığı olarak "Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden

Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri"

olarak belirlemiştir. Komite Eskişehir. Ankara ve Antalya'da yaptığı toplantılarda

oturum başlıklarını, sunulacak bildirileri panel konusunu kapsamlı biçimde

tartışarak sempozyum programını saptamıştır.

15 Yıldan beri kesintisiz olarak sürdürülen ve artık geleneksel hale gelen

Maliye Sempozyumları, kamu maliyesi alanında eğitim ve öğretim yapan

akademisyenler ile Sayıştay Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı.

DPT ve Merkez Bankası gibi kurumların üst düzey yöneticilerinin buluşmalarını,

düşünce ve görüşlerini sunmalarını, öğretim ile uygulama arasında köprülerin

kurulmasını sağlayan bir platformdur. Sempozyumda sunulan bildiriler, yapılan

yorumlar ve tartışmalar kitap haline getirilerek kalıcı bilimsel bir eser ortaya

çıkarılması amaçlanmaktadır. İşte elinizdeki kitap bu amaçla hazırlanmış olup,

sempozyumda sunulan bildirileri, bildiriler üzerine yapılan yorumlan, her

oturumda yapılan tartışmaları, sempozyum paneli konuşmalarını ve tartışmalarını

kapsamaktadır.

Sempozyuma bildiri ve yorumlarıyla katılanlara, sempozyumun

düzenlenmesine ve bu kitabın hazırlanmasına büyük özveriyle katkıda bulunan

Dekanımız Prof. Dr. Yavuz TEKELİOĞLU'na. Bölümümüz öğretim elemanları

Yrd. Doç. Dr. Süleyman ULUTÜRK'e, Yrd. Doç. Dr. Zeliha GÖKER'e. Arş. Gör.

Yakup KARABACAK'a. Arş. Gör. Hale BALSEVEN'e. Arş. Gör. Birsen

NACAR'a. Arş. Gör, Servet AKYOL'a, Arş. Gör. Mesut SERT'e. sekreterya

hizmetlerini yürüten Ülker ÜNAL'a teşekkürler sunarım.

Prof. Dr. Mahmut DURAN

Akdeniz Üniversitesi

İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Maliye Bölümü Başkanı

]"cv/i Devrim. Asuman Mtav. XV. I urkivo Mal ivc ScmpcvMimıı. 15-17 \ l a \ ı s 2 0 0 0 . Antalya

49

2. Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkeler Açısından Durum

Birevler. toplumlar ve işletmeler arasında yoğunlaşmavı ve dumanın küresel

bir topluma dönüştürülmesini ifade eden bir süreç olarak algılanan küreselleşmeye

gelişmekte olan ülkeler açısından olumlu ve olumsuz anlamlar yüklenmektedir. Buna

göre, küreselleşmenin artmasına paralel, yaşam standartlarında dünya ölçeğinde bir

yükselmenin olacağı ve bundan az gelişmiş ülkelerin de yararlanacakları ileri

sürülmektedir. Böylece gelişmiş ve gelişmemiş ülkelerin birbirine yakınlaşacağı

(comergence) neo-liberal söylem içinde hakim görünmektedir. Diğer yandan,

uluslararası sermayenin gelişmiş ülkelerde yoğunlaştığı düşünülürse, gelişmemiş

ülkeler açısından beklenen refahın sağlanamayacağı da açıktır. Uluslararası

işbirliğinin artması, ekonomilerin giderek daha fazla birbirlerine bağımlılık

geliştirmeleri, daha yüksek bir büyüme hızına ulaşılması ve bu sayede refahın

maksimize edilmesini mümkün kılacaktır düşüncesi, genellikle az gelişmiş ülkelerde

küresel sürecin olumlu yanları görülmektedir. Ancak dünya ekonomisindeki

rakamlara bakıldığında küreselleşmenin kazananlar ve kaybedenler olarak ülkeler

arasındaki farklılıkları daha da belirginleştirdiği ortaya çıkmaktadır.

Küreselleşmenin sağladığı düşünülen fayda ve fırsatların henüz dünya ölçeğine

ulaşmadığı bir gerçektir. Nitekim, bu durum bir kaç gösterge ile daha iyi

anlaşılmaktadır. Dünya'da elde edilen gelirin % 86'sı. dünya ihracatının % 82~si.

yapılan dolaysız yatırımların % 68"i ve internet kullanıcılarının % 93..Vü dünyanın

refahı en yüksek % 20'lik nüfusu barındıran gelişmiş ülkelerin elinde bulunurken, bu

rakamlar dünya nüfusunun % 6()'mı oluşturan ülkeler için sırasıyla % 13. % 17. %

31 ve % 6,5; en fakir % 20 nüfusa sahip ülkeler için de sırasıyla % 1. % 1. % I ve

% 0.2 olarak gerçekleşmektedir (Hıınıan Devclopment Rcport. 1999. 2)

Diğer yandan 1950-73 döneminde dünya ekonomisinde ortalama yıllık

büyüme oram %5 seviyesinde iken. 1990"Iardan sonra bu oran % 3 olarak

gerçekleşmektedir. Ayrıca, gelişmiş ülkelerden oluşan G-7'lerdeki kişi başına düşen

gelir ortalaması, dünyanın en yoksul yedi ülkesindeki kişi başına düşen gelir

Fevzi DcMİm. Asuman Allay. XV. Türkiye Mal iye SemptvMimıı . 15-17 Mavıs 2001). Antalya

ortalamasının 1965'tc 20 katı iken. 1995"te 39 katma çıkmıştır. Gelişmekte olan

ülkelerin dünya ticaretindeki paylarının da giderek azaldığı dikkati çekmektedir.

Bugün 48 ülke ağır borçlu ülkeler grubunda yer almaktadırlar.

Küresel ve bölgesel ilişkilerin artması, ulus devletlerin mali vc sosyal

yapılarını derinden etkilemektedir. Çünkü bu süreç, borçlu ülkelerin borçlarının

azaltılması vc bütçe açıklarının önüne geçilmesi için bir yandan sosyal koruma ve

sosyal güvenlik harcamalarının kısıtlanmasını öngörürken, diğer yandan mali. sosyal

vc parasal politikalar uygulanmasında yol gösterici hatta emredici olabilmektedir

(Mishra. 1999, 13-15). Örneğin, en büyük entegrasyon hareketi olan Avrupa Birliği

ortak bir para politikası izlerken, henüz ortak bir sosyal politika hedefinde değildir.

Buna karşılık, özellikle Maastrich kriterleri göz önünde tutulduğunda, uygulanan

ekonomi politikalarının üye ülkelerin sosyal politikaları üzerinde önemli

sınırlamalara neden olacağı açıktır. Amerika. Meksika vc Kanada arasındaki bir

ekonomik entegrasyon olan NAFTA. AB'nden bir çok açıdan farklı olmasına

rağmen, özellikle Meksika için sosyal harcamaların arttırılmasını sınırlayıcı bir rol

oynayabilmektedir (Mishra, 1999, 13).

Küreselleşme vc bölgesel birlikler arttıkça, ulus devletlerin iç politikalarını

belirlemedeki egemenlikleri ve bağımsızlıkları da azalmaktadır. Çünkü, bu süreçler

ulus devletlerin tercih demetlerini de sınırlayıcı bir faktördür (Czcrny. 1997, 251).

Küresel süreçte Batı Avrupa ve ABD orijinli iki yaklaşım dikkati

çekmektedir. Batı Avrupa ülkeleri çoğunlukla, ekonomilerine belirli müdahalelerle

gelir eşitsizliklerini dengelemeye çalışarak küresel sürece entegre olmaya

çalışırlarken (AB örneğinde olduğu gibi). ABD modelinde, gelişmiş sanayi

toplumlarının rekabetinin ortaya çıkaracağı fırsatlar sonuçta gelişmemiş ülkeler için

de faydalar sağlayacak görüşü hakimdir. Nitekim, gerek Dünya Bankası ve IMF

gerekse OECD tarafından da benimsenen bu görüş, gelişmekte olan ülkeler için

küresel sürece uyum politikaları geliştirerek, özellikle bu ülkelerin kamu mali

yönetimlerini düzenleme yönünde çalışmaktadırlar (Ayrıntı için bkz. Fligstcin.

50

Fevzi Devrim. Asuman Allav. XV. Tftrkive Mal ive S e m p o z y u m » , 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

51

1999). Bu kapsamda kamu mali yönetiminin kurumsal ve uygulama boyutuna ilişkin

yapısal uyum politikaları önerilmektedir.

Bunun temelinde, refah devleti uygulamalarının bütçe açıklarına yol açtığı

Batı Avrupa ülkeleri örnek oluşturmakta ve gelişmekte olan ülkelere sosyal koruma

ve sosyal güvenlik harcamalarının kısılması, harcamacı kuruluşların kontrol altına

alınması ve vergi indirimleri ile tasarruf ve yatırımların arttırılması yönünde

tedbirler demeti sunulmaktadır.

Gelişmekte olan ülkelerin küreselleşme sürecine entegre olmalarında ABD

modeli ve onun küreselleşme retoriğinin etkin olduğu söylenebilir. Çünkü IMF,

Dünya Bankası ve OECD gibi kurumlar, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin

sürece uyumu için devletin müdahalesinin azaltılması ve ülkedeki serbest ticaretin ve

serbest sermaye hareketlerinin gerçekleştirilmesini talep etmektedirler.

Sürece serbestleştirme ve uyum politikalarıyla entegre olamaya çalışan az

gelişmiş ülkelerin üretim potansiyelinin düşük, uluslararası rekabet güçlerinin zayıf

olması ve sahip oldukları işsizlik, enflasyon, dış ticaret açığı gibi diğer makro

ekonomik istikrarsızlıklar bu ülkelerin borç seviyelerini arttırmış ve çok önemli

kamu maliyesi krizlerinin oluşmasına yol açmıştır. Öyle ki, sadece kamu sektörü

değil, özel sektör borçlanmasının da hızlı bir şekilde büyümesi, bu ülkelerin borçları

için ödedikleri faizleri neredeyse GSMH'nın % 15*ine ulaştırmıştır. Bir çok ülkede

(Türkiye de bu gruptadır) genel bütçe içindeki faiz giderlerinin payı kısa zamanda %

50*lere ulaşmıştır. Özellikle uluslararası finansal araçların artması ve sermayenin

mobilitesi bir çok ülkede fınans sektörünün reel sektörün, önüne geçmesine neden

olmuştur. Bunun yanında sözü edilen süreçten beslenen rantiyeci kesimler

yatırımcıların önüne geçmiştir. Ayrıca, yatırım yerine spekülatif kazançları

hedefleyen ikinci el menkul kıymetlerin alım-satımı da artmıştır. Ortada bir mal ve

hizmet akımı olmadığı halde, çok büyük meblağlar, fınans piyasaları arasında sanal

bir biçimde büyük bir hızla dolaşmaktadır. Sermaye akışmdaki bu hızlılık ise "sıcak

para" denilen olguyu ortaya çıkartmakta ve son yıllarda görülen Asya Krizi gibi

Fevzi Devrim. .Asuman Altay. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavjs 2 0 0 0 - Anialva

52

ekonomide yapısal krizlere yol açabilmekte ve kamu mali yönetimi yeni problemlerle

uğraşmak zorunda kalmaktadır.

II. TÜRKİYE'DE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI, KÜRESELLEŞME

VE KAMU MALİ YÖNETİMİ

Bu kısımda, öncelikle söz konusu anlayışın Anayasal dayanakları ile kamu

mali yönetiminin kurumsal yapısı üzerinde durulacak, daha sonra da. küreselleşme

sürecinde Türkiye'de sosyal devletin gelişimi ve bugünkü durumu ele alınacaktır.

A.Türkiye'de Sosyal Devlet İlkesinin Anayasal Dayanakları

Sosyal refah devletinde kaçınılmaz olarak piyasa ekonomisine düzenleyici

olarak müdahale eden devlet anlayışı, ülkemizde de en azından anayasal düzeyde

hakim olmuştur. Örneğin 1961 Anayasası'mn 10. ve 40. maddeleri devletin sosyal

amaçlı müdahalelerde bulunabileceğini ifade etmektedir. Buna göre:

" devlet kişinin temel hak ve hürriyetlerini, fert huzuru, sosyal

adalet ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasi, iktisadı

ve sosyal bütün engelleri kaldırır; " (10. madde)

" Devlet, özel teşebbüslerin milli iktisadın gereklerine ve sosyal

amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak

tedbirleri alır." demektedir.

1982 Anayasası'mn 2. Maddesinde, devletin "sosyal bir hukuk devleti" olduğu

ifadesi yer almaktadır. Madde 5'tc ise;

" kişinin temel hak ve hürriyetlerini sosyal hukuk devleti ve adalet

ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri

kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları

hazırlamaya çalışmaktır." ifadesi yer almaktadır. Bu açıklama ile 2. maddeye dc

açıklık getirildiği dikkati çekmektedir. Diğer yandan madde 49"da ise.

"Devlet çalışmayı desteklemek ve işsizliği önlemeye elverişli ekonomik

İÇİNDEKİLER

15 Mayıs 2000 Pazartesi

AÇILIŞ 1

Prof. Dr. Mahmut DURAN 4 Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölüm Başkanı

Prof. Dr. Yavuz TEKELİOĞLU 7 Akdeniz Üniversitesi İktisadi vc İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

Prof. Dr. Yaşar UÇAR 10 Akdeniz Üniversitesi Rektörü

Dr. Doğan CANSIZLAR 13 Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü

1. OTURUM: Dünyada Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Gereksinimi ve Yeni Yönetim Felsefesi Yaklaşımı 17

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Haluk ANIL Çankaya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

1. Tebliğ: Prof Dr. Eser KARAKAŞ (Bahçcşchir Ün. İşletme Fakültesi Dekanı) 19

"Dünyada Kamu Mali Yönetimi ve Şeffaflık"

2. Tebliğ: Prof Dr. Eevzi DEVRİM ve Yrd. Doç. Dr. Asuman ALTA Y (Dokuz Eylül Üniversitesi İ.İ.B.F.) 27

"Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişimlerin Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Açısından Değerlendirilmesi"

3. Tebliğ: Prof Dr. Sinan SÖNMEZ ve Doç. Dr. düven SAK (Ankara Üniversitesi SBF) 77

"Mali Şeffaflık vc Borç Yönetimi"

TARTIŞMA 111

II. OTURUM: Türk Kamu Malî Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Gereği ve Öneriler 137

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Engin ATAÇ Anadolu Üniversitesi Rektörü

1. Tebliğ: Ahmet KESİK (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı) 139

'Türk Mali Sisteminin İşleyiş Yönünden Yeniden Yapılandırılmasına Yönelik Çabaların Yönü ve Bu Çabaların Değerlendirilmesi"

2. Tebliğ: Prof. Dr. Oğuz OYAN, Yrd. Doç Dr. Aziz KONVKMAN ve Ali Rıza AYDIN (Ankara Üniversitesi SBF. Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. ve Anayasa Mahkemesi Raportörü) 169

"Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Tespit ve Öneriler"

TARTIŞMA 205

16 Mayıs 2000 Salı

III. O T U R U M : Kamu Kesiminde Performans Yönetimi ve Denetimi: Dünya Uygulamaları ve Türkiye*de Uygulanabilirliği 225

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Türkan ÖNCEL İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

1. Tebliğ: İhsan GÖREN (Sayıştay Başkanlığı Uzman Denetçi) 227 "Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Bağlamında Performans Yönetimi"

2. Teb\\fy Arife COŞKIJN (Sayıştay Başkanlığı Uzman Denetçi) 267 "Kamu Sektöründe Performans Denetimi: Sayıştay Uygulaması"

TARTIŞMA

IV. O T U R U M : Kamu Kesiminde Performans Ölçüm Sistemleri ve Değişik Uygulamaları 313

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Selahattin TUNCER Emekli Öğretim Üyesi

Fevzi Devrim. Asuman Altay, XV. Türkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalva

53

bir ortam yaratmak için gerekli tedbirleri alır". " , işçi, işveren

ilişkilerinde çalışma barışının sağlanmasını kolaylaştırıcı ve koruyucu tedbirler alır."

Görüldüğü gibi, her iki düzenlemede de kişilerin önündeki ekonomik engellere

karşı devletin görevlerinden söz edilmektedir. Anayasa'nm bir başka düzenlemesinde

ise, doğaldan özel teşebbüsleri konu alarak, devlete, onların milli ekonominin

gereklerine ve sosyal amaçlara uygun olarak faaliyette bulunmalarını sağlamak

sorumluluğunu yüklemektedir (Madde 48/2). Ancak, bir başka düzenleme ile

devletin sosyal ve ekonomik alanlarda anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik

istikrarın korunmasını gözeterek ancak mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde

verine getireceği hükme bağlanmaktadır (Madde 65). 167. Madde'nin de yine.

sosyal hukuk devleti ilkelerine uygun düzenlendiği görülmektedir. Buna göre;

"Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli

işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; piyasalarda fiili veya anlaşma

sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler" denmektedir. Bununla birlikte,

tekelleşmeyi ve kartelleşmeyi önleyici hukuki düzenlemeler ancak 1990'larm

ortasında yapılmıştır. 7.12.1994 tarihli 4054 sayılı Rekabetin korunması Hakkında

Kanun ve 23.2.1995 tarihli 4077 sayılı Tüketicinin Korunması Kanun ile bu

konudaki boşluk giderilmeye çalışılmıştır.

Türkiye Cumhuriyeti, kumlusundan bu yana iktisadi büyüme vc kalkınma

hedefine sahip olmuştur. Sosyal gelişme ve sosyal dengelemeye iktisadi kalkınma

kapsamında nihai olarak ulaşılacağı kabul edilmiştir. Bu bağlamda, Türkiye'de

sosyal devlet anlayışı başlı başına bir amaç niteliğinde olmamıştır. Sosyal gelişme ve

bu kapsamda uygulanacak sosyal politikalar, daha çok sosyal güvenliğin sağlanması

şeklinde düşünülmüştür. Sosyal hizmetler ve sosyal yardım programlarının da bu

doğrultuda oluşturulduğu görülmektedir.

Kamu mali yönetimi açısından bakıldığında, mali yönetimde ortaya çıkan

sorunların zaten sorunlu bir alan olan sosyal gelişme konusunda olumsuz etkileri

olduğu gözlenmektedir. Oysa Türkiye, kısıtlı olarak 1961, daha geliştirilmiş olarak

Favzi Devrim. A « a ~ > A l u v XV, Türkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

2022 sayılı Yasa ile 1977'den bu yana yoksul vatandaşlann ihtiyaçlarının

karşılanması için ödenen aylıkların özellikle 1980'lerden sonra oldukça anlamsız bir

düzeyde kaldığı görülmektedir.

1980'lerden sonra uygulanan politika gereği küçültülmesi hedeflenen kamu

sektörünün boyutları kamu harcamalarının kısılması ile gerçekleştirilme) e

çalışılmıştır. Özellikle reel harcamaların boyutu önemli ölçüde küçülmüş, özellikle

1990'lı yıllarda artan iç ve dış borçların faiz ödemeleri bütçeyi neredeyse maaş ve

faiz ödeyen bir bütçe haline getirmiştir. Tablo 4'de yer alan bütçe büyüklüklerine

bakıldığında, bütçe açığının giderek artarak 1998 itibariyle GSMH'nın %7.2'ne

ulaştığı görülmektedir. 1994'den bu yana uluslararası mali kurumların da

önerileriyle reel kamu harcamaları kısılmak suretiyle, bütçenin faiz dışı fazla

vermesi istenmektedir. Bütçe faiz dışı fazla cari ve yatırım harcamalarının önemli

ölçüde küçültülmesi ile elde edilmektedir.

Tablodan incelenebileceği gibi, cari harcamalar içinde önemli bir paya sahip

olan personel harcamaları, 1983-1989 arasında önemli ölçüde azalmıştır. 1989-1993

arasında ise, cari harcamaların ve sosyal gelişme harcamalarının düzeyinde önemli

bir artış görülmektedir. Bunun nedeninin söz konusu dönemde uygulanan popülist

politikalar olduğu düşünülebilir. 1994'de yaşanan mali kriz ücretlerin artışını

engellemiş ve bu durum 1995'de de devam etmiştir.

Diğer yandan, Türkiye'de önemli bir kamu maliyesi krizine yol açan

borçlanmanın artması nedeniyle faiz ödemelerinin GSMH'ya oranı ve özellikle iç

borç faiz ödemeleri 1988*den sonraki yıllarda dramatik bir şekilde artmıştır. Yine

konsolide bütçe harcamaları içinde yer alan transfer harcamalarının buna bağlı

olarak artığı görülmektedir. Ayrıca transfer harcamaları 1980 sonrası ihracatın

teşviki yöntemlerinden özellikle vergi iadesi giderleri ile önemli ölçüde artmış

(GSMH'nın %2-3 düzeyinde) bundan vazgeçildiği yıllardan sonra ise %l"ler

seviyesine düşmüştür. Bu durumu bir başka şekilde ifade edersek, transfer

62

Fevzi Devrim. Asuman AJtay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 13-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

63

harcamalarının 1990 öncesi özel kesim sermayesine vergi iadesi ile aktarılırken,

I990*larda bunun iç borç faiz ödemeleri biçimine dönüştüğü ileri sürülebilir,

1990'larda fmansal serbestleşme (mali liberalleşme) kapsamında, kamu

kesimi kaynaklarının ekonomik ve sosyal gelişmeyi sağlamaktan çok uzaklaştığı

tablodaki rakamlarla da desteklenecek seviyededir.

Kayıt dışı ekonominin boyutları, vergilerin daha çok ücret vergisine

dönüşmesi (toplam gelir vergisi içinde ücret vergilerinin payı %86 dır) gelir harcama

dengesizliğinin temel kaynakları olarak daha büyük miktarlardan ve daha yüksek

faiz oranlarıyla borçlanılmasının yolunu açmıştır.

1990 lı yıllarda gelinen seviyede 1980*li yıllarda ortaya çıkan özellikle

fmansal küreselleşme eğilimleri hem kamu kesimine hem de ekonominin neredeyse

bütününe yük olan fmansal sektörü destekler hale gelmiştir. Bu durum zaten

gelişmeyen özel sektörün daha da gerilemesine ve dünyadaki gelişmelerle uyumlu bir

şekilde fînans sektörünün öne çıkmasına yol açmıştır. Ülkemizde ilk beşyiız sanayi

kuruluşunun toplam karlarının neredeyse %75'ini sektör dışı fmansal kesimden elde

ettiği göz önünde tutulduğunda dununun boyutları da ortaya çıkacaktır. Bu yüzden

kamu mali yönetiminin elinde bulunan kaynakların ekonomik ve sosyal gelişme

yönlü kullanılamadığı ileri sürülebilir.

Sosyal dengeleme vc gelişme amacının kamu mali kesimince yeterince hareket

noktası görülmediği rakamlardan anlaşılmaktadır. Nitekim eğitim, sağlık, sosyal

güvenlik ve istihdama ilişkin veriler bu görüşü doğnılar niteliktedir.

İstihdam açısından bakıldığında kamu kesiminin istihdam yaratan bir alan

olarak görüldüğü, kamu kuruluşlarında çalışan memur sayısının artışıyla

desteklenmektedir. Tablo 5'de 1980-1999 tarihleri arasında yer alan kamu

kuruluşlarının memur kadrolarının dağılımı yer almaktadır. 1980"dc 1.252.847 olan

memur sayısının, 1999"da 2 milyona ulaştığı görülmektedir. Makro ekonomik

istikrarsızlıklar ve kamu ve özel sektör yatırımlarının gerilemesi ve siyasi tercihler

sonucu ortaya çıkan işsizlik kamu istihdam politikaları ile giderilmeye

Fevzi Devrim. Asuman Altay. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu, 15-17,Mayıs, 2 0 0 0 ^ Antalya

çalışılmaktadır. Kamu sektöründe çalışan işçiler Özel sektörde çalışanlardan daha

yüksek ücret almaktadırlar (Bkz.Tablo 6).

Bunun nedeni kamu sektöründeki işçilerin, Özel sektördeki emsallerine

nazaran daha yüksek sendikal haklara sahip olmalarıdır. Ayrıca kamu sektöründe

memurların sendikal haklarının olmaması memur maaşlarını yoksulluk sınırı altında

kalmasını açıklamaktadır. Sonuçta ülkemizde istihdam politikalarının sosyal

gelişmeyi sağlamaktan uzak olduğu söylenebilir.

Eğitim ve sağlık açısından bakıldığında sosyal harcamalar içinde eğitimin

biraz daha önde yer aldığı görülmektedir. Tablo 4 incelendiğinde, bütçe içinde eğitim

harcamalarının payı sağlık harcamalarından fazla olduğu görülmektedir. Ülkemizde

GSMH içinde eğitimin payı genel olarak %3Ter düzeyinde kaldığı halde, OECD

ülkeleri ortalaması %5.6'dır. Benzer durum sağlık harcamalarında da görülmektedir.

Sağlık harcamaları ortalama olarak %0.8 düzeyindedir. OECD ülkelerinde bu

oranın %10'lar düzeyinde olması bu alanda da yetersizliğin bir kanıtıdır.

Bir diğer sosyal gelişme göstergesi olan sosyal güvenlik sistemi daha önce de

üzerinde durulduğu gibi devlet katkılı bir sistem olmadığı için bunun kamu

finansman dengesini bozacak nitelikte olmadığı açıktır. Her ne kadar SSK'nın

açıkları nedeniyle 1994*den itibaren konsolide bütçeden bir aktarma yapılıyorsa da.

katkının büyük bir boyutta olmadığı bir gerçektir. 1994'de bu oran %0.4 iken.

1998"de %0.9, 1999'da %1 civarında gerçekleşmiştir. Burada sorun SSK

kaynaklarının kullanılması ve değerlendirilmesinde etkisiz yöntemlerin

kullanılmasıdır.

1990"lı yıllarda neredeyse bir krize giren sosyal güvenlik sistemi, işsizlik

sigortasını kapsayacak şekilde geliştirilen ve emeklilik yaşının yükseltilmesini içeren

bir sosyal güvenlik reformu gerçekleştirilmiştir. İşsizlik sigortası devletin de Ödenen

primlere %2 oranında katkı koymasıyla oluşturulacak bir '"işsizlik sigortası"

fonundan sağlanacaktır. Emeklilik yaşı ise kadınlarda 58, erkeklerde 60 olarak

belirlenmiştir.

64

Fevzi Devrim. Asuman Altay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

65

Destek temelli sosyal yardımlar ve sosyal programlar açısından bakıldığında

bunun kişiselleştirilmiş bir "vatandaşlık hakkı" temelinde olmayıp, sermaye

birikimine katkısı olan özel ve kamusal girişimler ile tarım kesimine doğru olduğu

dikkati çekmektedir. Temel hedef olarak ekonomik gelişme seçildiği için, yapılan

yardımlar ve sübvansiyonlar korunması ve geliştirilmesi düşünülen sektörler ve

kesimler itibariyle ele alınmaktadır. Ancak bu sürecin işleyişi, lobiciliğe ve pazarlığa

konu olduğu için, yolsuzluk ve rant sağlamanın da bir araç haline dönüşmektedir.

C. Türkiye'de Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet ve Kamu Mali

Yönetimi

1. 1980 Öncesi Kapalı Ekonomi Dönemi

Türkiye Cumhuriyeti'nin kuruluşundan hemen önce gerçekleştirilen İzmir

İktisat Kongresi'nde (17 Şubat-4 Mart 1923), 1930'ların başına kadar sürecek olan

karma ekonomik bir sistem tercihi yapılmıştır (Ayrıntı için bkz. Ökçün. 1981).

1930'lara kadar devlet, beşeri sermaye ve sosyal sabit sermaye oluşumu dışında

kalan sermaye birikiminin özel girişim tarafından yapılmasına izin vermiştir.

1929 ekonomik bunalımı ile Batı ekonomilerine hakim olmaya başlayan devlet

müdahaleciliği anlayışının ve ülkede bazı sanayilerin bir an önce kurulması ve

devletin nüfuz ve otoritesinin yükseltilmesi isteği 1933'ten itibaren "devletçi" bir

iktisat politikasının izlenmesini ortaya çıkarmıştır. Bu tercihle devlet, sermaye

birikimi sürecinde bizzat rol almış ve kalkınmanın ve refahın sağlanmasını temel

iktisat politikası olarak kabul etmiştir.

1934 yılında uygulamaya konulan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı çok etkin

olamamış ve 1933-1939 döneminde kamu yatırımlarının önemli bir kısmı vergi ile ve

kısmen de enflasyon ile finanse edilmiştir. Bu dönemde kullanılan vergi geniş ölçüde

ücretli kesimden elde edilmiştir. Aynı dönemde görülen enflasyon da, kamu

yatırımlarının kısmen dalgalı borçlarla finansmanına baş vurulması sonucu ortaya

Fevzi Devrini. Asuman Altay. XV. Tûrkıve Mal iye Sempozyumu. 13-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

66

çıkmıştır. Bu dönemde ücretli kesim ile ücret dışı kesimler arasında refah seviyesi

önemli ölçüde ücretliler aleyhine gelişmiştir.

1939-1948 dönemi II. Dünya Savaşı'mn etkisinin görüldüğü ve savunma

harcamalarının arttırıldığı dönemdir. Bu dönemde yine savaşın ve enflasyonun etkisi

ile özel kesimde büyük karlar ortaya çıkmış ve ücretli-yoksul kesimler yine ihmal

edilmiştir.

1950'li yıllar çok partili döneme geçiş ve yeniden liberalizme dönüşün

görüldüğü yıllardır. 1950-1960 arası dış borçlar artmış ve moratoryum ilan

edilmiştir. Bu gelişmeler 1958 yılında mali istikrar tedbirlerinin uygulanmasını

gerektirmiştir.

1960-1980 dönemi, söz konusu tarihler itibariyle askeri müdahalelerin

yapıldığı ve bu tarihler arasında planlama uygulamalarının söz konusu olduğu bir

dönemdir. Planlı dönemde, kamu kesimi kalkınma çabasına aktif olarak katılmıştır.

Planlarda öngörülen hedeflerin gerçekleştirilmesinde özellikle vergisel finansman

yöntemi benimsenmiştir. Yine bu dönemde, bütçe açıklarının giderek büyüdüğü

gözlenmektedir.

1980'lere enflasyon, dış borç ve bütçe açığı ile giren Türkiye, IMF destekli 24

Ocak istikrar paketini uygulamak zorunda kalmıştır. Bu sorunların giderilmesinde

talep kısıcı politikalar önerildiği için bütçede talep genişletici her harcama kaleminin

kısılması amaçlanmıştır.

1980'li yıllara kadar geçen dönemde sosyal gelişme ve buna yönelik sosyal

harcamaların ekonomik gelişme ve ekonomik istikrar amaçlarının gerisinde kaldığı

söylenebilir. 1936 yılında yürürlüğe giren İş Kanunu'na kadar (3008 sayılı Kanun)

belirli çalışan gruplara yönelik, dağınık sosyal sandıklar kurulmuştur. İş Kanunu ile,

sosyal sigortaya ilişkin ilk ilkeler de oluşturulmuştur. Bu ilkelerin hayata

geçirilmesi ancak 1945'de yapılan yeni düzenlemeler ile gerçekleşmiştir (Sözer.

1997, 126).

Fevzi Devrim. A m m a n Ahav. XV. Tûrkive Mal iye Sempozyumu. 13-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Sosyal düzenin sağlanması açısından 1961 yılında yeni bir dönem başlamıştır.

Nitekim Türkiye 1961 yılında, sağlık, sosyal güvenlik ve sosyal yardım konularını

hükme bağlayan Avrupa Sosyal Şartı'm imzalamıştır. Bazı maddelerine çekince

koymakla birlikte sosyal güvenlikle ilgili maddeler aynen kabul edilmiştir. Ancak bu

şart ülkemizde 16.6.1989 tarihinde onaylanabilmiştir. 1961 Anayasası'nda sosyal

devlet ilkesine sahiplenildiği görülürken 1982 Anayasası ile klasik hak ve

özgürlüklerde bazı kısıtlamalar getirilmesine rağmen sosyal düzen açısından ayrıntılı

bir düzenlemenin yapıldığı görülmektedir.

2.1980 Sonrası Dışa Açılma Dönemi

24 Ocak istikrar tedbirleri bir yandan istikrarsızlıkla mücadelenin aracı

olurken, diğer yandan dünyadaki gelişmelere paralel, dışa açılma ve serbest piyasa

ekonomisinin işletilmesi için bir araç olmuştur, Bu kapsamda oluşturulan ekonomik

ve sosyal süreç dünya ekonomisindeki küresel gelişmelere ayak uydurmuştur.

Nitekim dünya ekonomisinde görülen ticaretin ve mali kesimin serbestleştirilmesi

uygulamaları, ülkemizde de ilk olarak fiyat kontrollerinin terk edilmesiyle

başlatılmıştır. Daha sonra, dış ticaret ve kambiyo rejimi ile para-kredi sisteminde

liberalizasyona gidilerek bu alanda doğrudan müdahale araçlarından büyük ölçüde

vazgeçilmiştir (Önder vd., 1993, 186). Kısaca küresel sürece katılmada yoğun bir

çaba sarf edildiği gözlenmektedir.

Türkiye'de gerek 1980'den önce ve gerekse sonra izlenen kamu politikalarında

kamunun kendini daha çok ekonomik gelişmeden sorumlu tuttuğu bunun yanında

ekonomik gelişmeye bağlı bir sosyal gelişme umudunu taşıdığı ileri sürülebilir. Diğer

deyişle ülkemizde sosyal gelişmenin ekonomik büyüme yönünde düşünüldüğü

izlenimi edinilmektedir. Nitekim 1980 sonrası dışa açılmanın gerektirdiği şekilde

sanayileşmenin öncelikle dış satım malları içindeki sanayi mallarının payının

arttırılması için tarımdan sanayiye doğru bir yönelme ve hizmetler sektöründeki

gelişmeler, nüfusun kır ve kent açısından dağılımını da değiştirmiştir. Tablo 7'den

67

Fevzi Devrini, .Asuman Altav. XV. Ttlrkive Mal iye S e m p o z y u m » , 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

görüleceği gibi, tarım, sanayi ve hizmetler sektörünün GSMH içindeki yeri, yıllar

itibariyle sırasıyla hizmetler, sanayi ve tarım şeklinde gelişmiştir. Aynca 198Û'de kır

ağırlıklı olan nüfus 1990'h yıllarda kent ağırlıklı hale gelmiştir.

Nurusun bu değişimi, sosyal gelişme ile kamu mali yönetimi ilişkisinin de

değiştirilmesini gerektirecek ölçüdedir. Henüz sanayi işçisi nüfusunu arttıramamış,

mevcut çalışan kesime geniş bir sosyal güvenlik sağlayamamış, işsizlik sigortası,

toplu konut, eğitim, sağlık, fırsat eşitliği, kentleşme ve kentlileşme olgularının

sağlanamadığı Türkiye, bu durumda doğal olarak sosyal bir devlet olamamıştır.

Kamu kesiminin güvencesi altında bulunan fırsat eşitliği ve sosyal adalet

kavramlarının ülkemizde işlevsiz olduğu açıktır. Kentleşme ve kentlileşme olgusu

çerçevesinde ve 1980'den sonra tercihi yapılan sermaye birikim sürecinin ücretli-

maaşh ve yoksul kesim aleyhine işlemesi ve gelir dağılımındaki adaletsizlikler, kamu

hizmetlerine özellikle sosyal nitelikli hizmetlere olan talebi arttırırken, sosyal gelişme

harcamalarının artmaması, önemli eşitsizlik ve adaletsizlikleri getirmektedir.

1980'li yıllarda liberal söylemin etkisiyle ülkemizde kamu harcamalarının

kısılarak, devletin küçültüleceği savlan ileri sürülmüştür. Ancak uygulamada

paradoksal olarak, kamusal hizmetlerin görülmesinde önemli ölçüde

merkezileştirmenin yapıldığı dikkati çekmektedir.

SONUÇ:

Devlet müdahaleciliğinin ekonomik büyüme ve kalkınma temelli olarak kabul

edildiği Keynesyen İktisat ile başlayan süreç baş gösteren sosyal sorunların çözüm

arayışlan ile birleştirilerek 20. yüzyılın özellikle ikinci yarısına hakim olan

•'Keynesyen refah devletr'ni ortaya çıkarmıştır. İkinci Dünya Savaşı'nın getirdiği

olumsuz koşullar hem refah devleti hem de sosyal devlet anlayışının gelişmiş sanayi

ülkelerinde uygulanmasına ortam hazırlamıştır.

Yüksek büyüme oranlarının ve yüksek sosyal güvenlik, sosyal koruma ve

sosyal dengeleme tedbirlerinin uygulandığı bu dönem 1974 Petrol bunalımına kadar

68

Fevzi Devrini, Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu, 13-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

69

devam etmiştir. 1974'lerde ortaya çıkan işsizlik ve enflasyon, Keynesyen çözümlerin

yetersiz kalmasına yol açarken, uluslararası para sisteminin değiştirilmesi ve

uluslararası piyasalarda petro-doların fazla birikmesi, ABD ve Japonya'nın bütçe

fazlası vermeleri, uluslararası borçlanma piyasalarını ve fınans piyasalarını

geliştirmiştir. Bu gelişmeler AG ve GOLTler açısından olumsuz sonuçlan ortaya

çıkarmıştır. Bu ülkeler bir yandan üretimin daraldığı, fiyatların arttığı uluslararası

mal piyasaları nedeniyle, dışa bağımlı sanayileşme modeli uygulayan ülkelerin dar

boğaza girmesine yol açarken, bir yandan da uluslararası piyasalardan kolay

borçlanma yöntemleri dış borçlarını artırarak ekonomik bunalıma sürüklenmelerine

neden olmuştur.

1980'lerde başlatılan dışa açılma ve liberalizasyon sürecinde mali sermayenin

küreselleşmesi ve beraberinde kültürel, siyasi küresel unsurlan getirmesi AG ve

GOÜ'lerin yeni sürece uyum politikaları geliştirmelerine neden olmuştur. Bu

gelişmeler özellikle IMF destekli gerçekleşmiştir.

Küresel süreç ve uluslararası entegrasyon hareketleri ulus devletlerin sınırları

içinde egemenliklerinin bir çok bakımdan sorgulanmasına yol açmıştır. Gelinen

aşamada uluslararası ekonomik, siyasi ve askeri bağımlılıkların artmasına paralel,

ulus devletlerin iktisat politikası ve sosyal politika hedeflerini istedikleri gibi

yönlendirmelerinin imkanı kalmamıştır. Söz konusu süreç henüz sosyal devlet ve

refah devleti olamamış az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler açısından henüz

olumlu bir politikalar demeti üretememiştir. Dışa açılma ve mali serbestleştirme

politikalann bu ülkelerde zaten bozuk olan gelir dağılımını ve sosyal gelişimi

olumsuz etkilemektedir. Bu ülkelerde mevcut olan kamu mali yönetimlerinin

kurumsal ve yasal karmaşıklığı ile bütçe açıkları ve etkinsiz borçlanma idaresi,

küresel süreçte daha da olumsuzluk üretir hale gelmiştir.

Türkiye' de sosyal devlet ilkesine sahip çıkılmakla birlikte, sosyal devlet

anlayışı yerleşmemiştir. 1980'li yıllarda uygulanan liberalleşme sürecinde yukarıda

Fevzi Devr im. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalva

70

sözü edilen kamu mali yönetim sorunları nedeniyle, sosyal devlet ve sosyal gelişme

yeterince sağlanamamıştır.

Sonuçlarının ne olacağı bilinmeyen bir küreselleşme süreci, mevcut durum

itibariyle değerlendirildiğinde, özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından yeni

sorunlar üretmekle birlikte uluslararası işbirliğini getirmesi ve yerel sorunların ulus

ötesi hale gelmesiyle çözüme yaklaşıl ab ileceği düşünülebilir.

Fgvzİ Devrim. Asuman Altav, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-37 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Tablo 1: 1950 Sonrası Dünya Ekonomisi

Ü L K E L E R S a n a y i Ü r e t i m i (*) G S M H (*) i ş s i z l i k E n f l a s y o n Ü L K E L E R

1 9 5 1 - 7 3 1 9 7 6 - 9 2 1 9 5 1 - 7 3 1 9 7 4 - 9 2 1 9 5 1 - 7 1 1 9 7 1 - 9 2 1 9 5 1 - 6 9 1 9 7 0 - 8 0 1 9 8 0 - 9 0

A B D 4,4 1.9 3.9 2,9 4,6 6,8 2,2 8.2 4,6

Japonya 15.2 4,9 2.9 10,5 1.5 2,3 4.3 9.3 1.9

Fransa. 6,2 1,55 5,2 2,4 9,7 7,7 5,03 10,1 6.6

•Almanya 7.6 1,8 7,2 2.2 2.5 4,9 1,77 5,1 2.6

İngiltere 3.1 -0,2 2,9 1.4 2.6 8,2 3.9 14,2 6,2

(*) Ortalama Büyüme Oranları Kaynak: Çeşitli OECD yıllıklarından tarafımızca oluşturulmuştur.

Tablo 2: Sosyal Güvenl ik Kuruluşları Üye Sayısı

1996 1997 1998 Toplam Aktif Sigortalı Sayısı 10.681 11.251 1 1.830.

-SSK 4.695 5.099 5.483 -T.C. Emekli Sandığı 1.964 1.995 2.052 -Bağ-Kur 1.767 1.873 1.972 -Özel Sandıklar 71 74 75 -Tarımdaki Aktif Sigortalılar 1.041 1.049 1.061 -İsteğe Bağlı Aktif Sigortalılar 1.143 1.161 1.187

Toplam Aktif Sigortalı/İstihdam (%) 44.3 48.0 49.3

Aylık Alanlar ve Bağımlılar 39.826 42.443 46.309

Aktif/Pasif Oranı (%) 2.33 2.28 2.18

Toplam Sigortalı Nüfus 50.507 53.694 58.139

Sigortalı Nüfus/Toplam Nüfus (%) 81.5 85.3 90.9

Kaynak:TlSK, Ekonomik Göstergeler 999

Tablo 3: Sosyal Güvenlik Kuruluşu A ç ı k l a n (Trilyon TL.)

Yıl lar SSK BAĞ-KUR EMEKLİ SANDIĞI

1992 2.6 - -1994 19.4 4.5 20.0

1995 81.8 8.0 41.0

1996 144.4 70.0 120.0

1997 336.0 123.0 280.0

1998 597.0 435.0 610.0

Kaynak:T\SK, Ekonomik Göstergeler 1999

71

Fevzi Devr im. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye S a n p o z v u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

1982 Anayasası'nda devletin, bir sosyal hukuk devleti olduğu, dolayısıyla sosyal

gelişmeyi sağlayan ve bunu engelleyen unsurları bertaraf eden bir işlevi olduğu

vurgulanmaktadı r.

B. Türkiye'de Sosyal Devlet Anlayışı ve Kurumsal Yapı

1. Kamu Mali Yönetiminin Kurumsal Yapısı

Kamu hizmetlerinin üretilmesini genelde iki birim üstlenir. Bunlar merkez ve

yerel yönetim birimleridir. Türkiye'de kamu hizmetleri hem merkez hem de yerel

yönetim birimleri tarafından yapılır. Yönetim örgütünün ikili bir yapısı olduğu

söylenebilir (SENCER, 1992, s.290). 1982 Anayasasının 123. maddesinde

idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına

dayanır" denilerek konu ile ilgili düzenleme yapılmıştır.

Türkiye'de mali alandaki yapılanma, idari yapılanma içinde söz konusu

olmuştur. Kamu mali kesiminin örgütlenme şekli ile kamu gelir ve giderlerinin

idareler arası dağılımı idari yapılanmaya uygundur.

Kamu sektörünün mali yönetiminde, milli gelirin kamu sektörü tarafından

kullanılan bölümünün özel ekonomi birimlerine aktarılmasında veya kamusal

kararlarla yönlendirilmesinde bazı kamusal kurumlar görev almaktadır (MERİÇ,

1999, s.46).Türkiye'de bu kurumlar; merkezi idare, mahalli idareler, sosyal güvenlik

kurumlan, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeli işletmeler ve fonlardır.

Bu kurumların harcamaları yönüyle GSMH içindeki büyüklükleri ve ekonomi

içindeki hacimlerinin bilinmesi mali yönetimin etkinliğinin geliştirilmesi açısından

çok önemlidir. Çünkü^kamu hizmeti üretmek ve sunmak amacını taşıyan mali

yönetimin düzeyi toplumda amaçlanan hedefleri de işaret etmektedir. \

Kamu mali yönetim kurumlarının yönlendirilmesinde rol alan aktörler

öncelikle seçilmişlerden oluşan. Başbakan, Bakanlar Kurulu ve Bakanlardır. Bunun

yanında seçilmişlerin atadıkları bürokratlar söz konusu kurumlann işleyişinde

önemli işlevler görürler.

54

1

Tablo 4: Konsolide Bütçe Harcama Oranları

KONSOLİDE BÜTÇE GİDER GERÇEKLEŞMELERİNİN GSMH İÇİNDEKİ % PAYLARI

YIL Top. Gid

Can Personel Diğer Yatın m Transfer Faiz Iç Borç Faizi

Dış Borç Faizi

Sos.Güv Vergi İadesi Sağlık Eğitim Kûltür-Turizm

Sosyal Gûv. Toplam GSMH Payı

1980 2!.6 8.7 6.6 2.1 4.1 8.7 0 6 0 4 0.2 0.8 0.1 - - - - - -

1981 20 4 7.5 5 0 2 5 4 5 8.4 0 9 Û 5 0.4 n 7 0.4 - - - - - -

1982 16 6 6.5 44 2 1 3.6 6.5 0 8 0 3 0.5 0 6 0.0 - - - - - -

1983 20.9 7.3 4.8 2.5 4 ü 9.6 1.5 0 6 0.9 (>B 1.3 2 7 13.1 0.7 4.4 20 9 4.4 1984 19.3 6 4 4.0 2.4 3 6 9.2 2.0 0.8 1.2 U 6 1.7 2 7 12.6 0.6 3.3 19.2 3.7

1985 18.4 5.7 3.6 2.1 3.4 9.3 1 9 0.7 1.2 0 6 2.1 2.8 12.5 0.5 4.0 19.3 3.6

1986 16.2 5.8 3.6 2.2 3.6 6.8 2.6 1.3 1 3 0.6 2.2 2.6 11.6 0.5 3.5 18.2 3.0

1987 17.1 5.9 4.0 1.9 3.3 7.8 3.0 1 7 1.3 0 6 2.2 2 9 12.3 0.5 3.3 19.0 3.3 1988 16.6 5 7 3 9 1.8 2.8 S İ 3.9 2 5 1.4 0 6 1.6 3 0 12.4 0.5 3.6 19.5 3 2

1989 16 9 7 2 5 4 1.8 2 5 7.1 3 6 1.4 n.6 1.2 3 S 15.5 0.6 3 7 23.6 4 0

1990 17 2 8 4 6 7 1 7 2 5 6.3 3.5 2 4 VI 0 3 1.2 4 7 18.8 0 9 1.8 26 2 4.5 199) 20.9 9 6 7 8 1.8 3.0 8.3 3 8 2 7 1 1 0 3 1.1 4 0 17.3 0 7 1 2 23 2 4 9

1992 20.4 10 4 8.5 1.9 3 0 7.1 3 7 2 8 0 9 04 1.1 4 0 19.7 0.8 1.8 26.3 5.4 1993 24.6 10.3 8.5 1.8 2.9 11 4 5.8 4 6 1 2 0 6 1.1 3.9 16 5 0.7 2.2 23 3 5.7 1994 23 2 8.9 7.0 1.9 2.0 1 2 3 7 7 6 0 1 7 0.9 0.8 3 5 13.3 0.6 3.8 21.2 4.9 1995 22.0 8.2 6.4 1.8 1.3 12.4 7 3 6 1 1.2 1 4 0.8 3.3 12 2 0.6 6.3 22.4 4.9 1996 26 5 SO 6.5 2.1 1 7 1 6 2 1M [ I 8 9 1.1 2 3 0.7 3.3 10.5 0.5 8.5 22 8 6.0

1997 27 4 9 5 7 1 2 4 15 7 7 8 6 7 1.1 2 6 0.9 3.3 10.1 0 6 9 4 23 4 6 4

1998 29 5 9 8 7.3 2 5 1 9 17 8 11 7 10 6 1 l 2 6 1.1 2 6 11 0 0 6 9 0 23 2 6 8

1999 34 4 10 1 7 ] 3 0 1 7 22.7 13 1 12 1 1.0 3 0 1.1 - - -

SOS YAL GELİŞME HARCAMALARININ KONSOLİDE

Not: Yeni seri GSMH rakamları Kaynak: Maliye Bakanlığı.

<

I

mm mmm

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu, 13-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

Tablo 5: Kamu Kuruluşlarının Memur Kadroları ve Yıllık Artış Oranları

(1980-1999) ^ r _ _ r _ _ _ YILLAR KONSOLİDE

BÜTÇE MEMUR KADROLARI

D. SERMAYE FON VE

KEFALET SANDIKLARI

ÖZEL BÜTÇELİ KURULUŞLAR

TOPLAM YILLAR

SAVI ARTIŞ SAYI ARTIŞ SAYI ARTIŞ (%)

SAYI ARTIŞ (%)

1980 1.170.224 - 23.811 - 58.812 - 1.252.847 -1981 1.169.494 -0,1 25.351 6,5 59.581 1,3 1.254.426 0,1 1982 1.176.224 0,6 28.772 13,5 59.041 -0,9 1.264.037 0,8 1983 1.195.607 1,6 28.698 -0,3 56.865 -3,7 1.281.170 1,4 1984 1.285.831 7,5 26.734 -6,8 68.715 20,8 1.381.280 7,8 1985 1.316.661 2,4 29.268 9,5 68.715 0,0 1.414.644 2,4 1986 1.356.137 3,0 30.235 3,3 70.095 2,0 1.456.467 3,0 1987 1.401.391 3,3 30.300 0,2 70.850 1,1 1.502.541 3,2 1988 1.428.382 1,9 30.672 1>2 71.000 0,2 1.530.054 1,8 1989 1.440.504 0,8 30.979 1,0 74.230 4,5 1.545.713 1,0 1990 1.461.561 1,5 30.968 0,0 76.356 2,9 1.568.885 1,5 1991 1.509.518 3,3 30.426 -1,8 83.546 9,4 1.623.490 3,5 1992 1.608.451 6,6 30.711 0,9 83.789 0,3 1.722.951 6,1 1993 1.692.655 5,2 32.184 4,8 90.063 7,5 1.814.902 5,3 1994 1.708.062 0,9 31.117 -3,3 91.187 1,2 1.830.366 0,9 1995 1.724.152 0,9 28.233 -9,3 90.357 -0,9 1.842.742 0,7 1996 1.726.021 0,1 28.216 -0,1 90.357 0,0 1.844.594 0,1 1997 1.733.635 0,4 28.213 0,0 91.757 1,5 1.853.605 0,5 1998 1.832.408 5,7 27.746 - 1,7 91.802 0,0 1.951.956 5,3

1999(*) 1.890.307 3,2 27.667 -0,3 91.786 0,0 2.009.760 3,0

1-1.9.1999 tarihi itibariyle kullanılabilir serbest kadro sayılandır. (*)

2- 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu'na tabi personel hariçtir.

Kaynak: Maliye Bakanlığı 2000 Yılı Bütçe Gerekçesi

Tablo 6: Maaş ve Ücretlerdeki Gelişmeler

Net Ücretler 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Kamu işçi 1.052 2.427 4.486 8.033 16.575 25.697 35.970 86.674

Özel İşçi 925 2.072 3.684 6.194 10.742 18.645 34.398 64.681

Memur 697 1.241 2.400 4.072 6.557 12.092 23.464 50.769 Kaynak: DPT

Tablo 7: Sektörlerin GSYİH İçindeki Payları (%)

Sektörler 1996 1997 1998

Tarım 16.8 14.5 15.0

Sanayi 25.2 25.3 24.8

Hizmetler 58.0 60.2 60.2

Kaynak: DPT

73

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 13-17 Mavi» 2 0 0 0 , Antalva

74

KAYNAKÇA

AKDOĞAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Gazi Büro Kitabevi, Ankara, 1996.

ARIN, Tülay, "Refah Devleti: Bir Analiz Çerçevesi", IX. Türkiye Maliye

Sempozyumu, 6-8 Mayıs, Antalya, 1993.

ARIN, Tülay, "Türkiye'de Sosyal Güvenlik Fonlarının Açıklan: Liberal Sosyal

Güvenlik Rejiminin Çelişkileri ve İflası", X. Türkiye Maliye Sempozyumu.

15-18 Mayıs, Kemer, 1994.

BRAUDEL, F., Maddi Uygarlık, Ekonomi ve Kapitalizm, (Çev.: M. A. Kılıçbay).

Cilt I, Gece Yayınlan, Ankara, 1993.

CASLIN, Terry, "Devlet ve Ekonomi", (Çev: Mensur Akgün), Liberalizm, Refah

Devleti, Eleştiriler, Derleyen: Kemali Saybaşılı, Bağlam Yayınları.

İstanbul, 1993.

CZERNY, P. G., "Paradoxes of the Competition State: The Dynamics of Political

Globalization", Government and Opposition, Vol: 32, 1997.

DEVETAK, Richard, Richard HIGGOTT, "Justice Unbound? Globalizatıoan.

States and the Transformation of the Social Bond", International Afifairs,

Vol:75,Number:3, July, 1999.

DPT, Dünyada Küreselleşme ve Bölgesel Bütünleşmeler, DPT.2375-ÖİK:440,

Ankara, 1995.

ERKAN, Hüsnü, Sosyal Piyasa Ekonomisi, Aydın Kitabevi, İzmir, 1987.

FLİGSTElN, N., "Is Globalization the Cause of the Crises of Welfare StatesT,

European University Institute, Working Papers, SPS No: 98/5, Florance,

1998.

GIDDENS. A., The Constitution of Socîety, Cambridge, Pohty Press, 1984.

HARVEY, D., The Condition of Postmodernity, Oxford, Blackvveli, 1989.

JESSOP, Bob, "Post-Fordism and the State", Post Fordism.ed.Ash AMİN,

Blackvveli Ltd. UK, 1996.

Fevzi Devrim. Asuman Altay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

75

KARLUK, Rıdvan, Uluslararası Ekonomik, Mali ve Siyasi Kuruluşlar, Ankara:

Turhan Kitabevi, 1998.

KAZGAN, Gülten, İktisadi Düşünce veya Politik İktisadın Evrimi, İstanbul:

Remzi Kitabevi, 1980.

Mc LUHAN, M., Understanding Media, Londra: Routledge, 1964.

MERİÇ, Metin, Kamu Kesiminde Mali Yapı, İzmir, 1999.

MISHRA, Ramesh, Globalization and the Welfare State, Edvvard Elgar

Publishing Inc., 1999.

OYAN, Oğuz, Türkiye Ekonomisi: Nereden Nereye?, Türkiş Yayını, Ankara,

1998.

ÖKÇÜN, Gündüz, Türkiye İktisat Kongresi 1923-İzmir, Ankara Üniversitesi

Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayın No: 471, Ankara, 1981.

ÖLMEZOĞULLARJ, Nalan, Ekonomik Sistemler ve Küreselleşen Kapitalizm,

Ezgi Kitabevi, İstanbul, 1999.

ÖNDER, İzzettin, vd., Türkiye'de Kamu Maliyesi, Finansal Yapı ve Politikalar,

Tarih Vakfı Yurt Yayınlan, İstanbul, 1993.

PANITCH, Leo, "Değişen Bir Dünyada Devlet: Küresel Kapitalizmi Sosyal-

Demokratikleştirmek mi?", (Çev.: Kaan H. Ökten), İktisat Dergisi,

Ağustos-Eylül, 1999.

ROBERTSON, R.,''Globalization or Glocalisation", The Journal of International

Communication, Vol: 1, 1994

ROWLEY, Charles, "Liberalizm and Collective Choice: A Return to Reality',M

Manchester School of Economics and Social Studies, Vol.46, 1978.

SACHS, J., "International Economics: Unlocking the Mysteries of Globalization",

Foreign Policy, No: 110, Spring 1998.

SAVRAN. Sungur, "Ulusal Sermayeler Kıskacında GlobaliznT, İktisat Dergisi.

No: 350, Temmuz, 1994.

Fevzi Devrim. Asuman Altay. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 , Antalva

76

SENCER, Muzaffer, Türkiye'nin Yönetim Yapısı, Alan Yayıncılık, İstanbul, 1992.

SEXTON, Eric L., "Public Finance Administration" (Book Revievv), Public

Budgeting and Finance, Vol: 14, Issue: 3, 1994.

SOYSAL, Mümtaz, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, İstanbul, 1977.

SÖZER, Ali Nazım, Sosyal Hukuk, İzmir, 1997.

SÖZER, Ali Nazım, Sosyal Hukuk Uygulamaları, İzmir, 1998.

TODAİE, Mali ve Ekonomik Kuruluşlar Araştırma Grubu Raporu, TODAİE

Yay. No:248, Ankara, 1992.

UNDP, Sustainable Human Development Report, Nevv York, 1999.

K A M U H E S A P L A R I N D A SAYDAMLIK V E B O R Ç Y Ö N E T İ M İ

Doç. Dr. Güven SAK

Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye Bölümü

Prof. Dr. Sinan S Ö N M E Z

Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye Bölümü

I. Giriş:

1.1 Kamu mali yönetiminde saydamlık ile ilgili tartışmalar özellikle Güney

Doğu Asya krizi sonrasında yoğunluk kazanmış görünmektedir. Döviz krizlerini

engellemek için başlatılan çalışmalar arasında kamu mali yönetiminde ve kamu

hesaplarında saydamlığın sağlanmasına yönelik adımlar önem kazanmıştır. Bu

çerçevede bakıldığında, esas olarak Uluslararası Para Fonu (IMF) ve OECD

bünyesinde yürütülen çalışmalar dikkati çekmektedir. \

2. Bu çalışmada kamu hesaplarında saydamlık ile ilgili tartışmaların ve

yapılan çalışmaların "kendi başına bir fena"yı temsil etmediği üzerinde

durulacaktır. Açıktır ki. kamu hesaplarında saydamlık ile birlikte ülkemizde

demokratik katılım kanallarının sağlıklı işletilebilmesi için de önemli bir adım

atılmış olacaktır. Ülkemizde savunma, eğitim, sağlık gibi temel harcama

kalemlerinin gerçek boyutlarını izleyebilmek mümkün hale gelecektir. Bu gelişme

ise sağlıklı bir tartışma ortamı için gereken sağlam enformasyonu temin edecektir.

Dolayısıyla IMF çalışmalarında doğrudan içerilmediği ve bir hedef olarak ortaya

konulmadığı halde kamu hesaplarının saydamlığı demokratikleşme süreci açısından

da önem taşımaktadır. Ancak bu çalışmada konunun bu yönü üzerinde

durjlmavacaktır.

77

G ü v e n Sflk. S inan .Sönmez . X V . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalya

3.\Üonci olarak ise, kamu hesaplarındaki saydamlığın elbette kamu

kesiminin toplam harcamaları üzerinde de bir etkisi olacaktır. Kasasında ne kadar

para olduğunu ve her bir harcama kalemine ne kadar kaynak aktardığını yakından,

belki de günlük olarak, takip edebilen bir kamu mali idaresi performansın^

değerlendirebilecek, etkinliğini arttırabilecek ve masraflarını da azaltabilecektir.

Ancak bu çalışmada kamu hesaplarında şeffaflığın bu yönü üzerinde de

durulmayacaktır.

4. Çalışmamızda öncelikle kamu hesaplarında saydamlık ile ilgili

çalışmaların döviz krizlerini engellemede bir araç olarak gündeme getirilmesi

üzerinde durulacaktır. Döviz krizleri ile kamu mali yönetiminde saydamlık gibi

birbirinden farklı gibi görünen iki konu arasındaki bağlantı noktasını ise fmansal

piyasalar oluşturmaktadır. Son dönemde artan uluslararası fon akımları ile birlikte

yurt içi ve yurt dışı finansal piyasaların fon aktarım sürecinde büyüyen önemi bu

piyasalarda güven krizlerinin önlenmesi açısından kamu hesaplarında saydamlığı

ön plana çıkartmış görünmektedir. Konu finansal piyasalar vasıtasıyla gündeme

geldiğine göre öncelikle meselenin bu yönüne bakılmasında fayda görünmektedir.

Nitekim ikinci ve üçüncü bölümlerde bu konu ayrıntılı olarak değerlendirilecektir.

5. Ancak kamu hesaplarında saydamlık yalnızca uluslararası piyasalar için

önem taşımamaktadır. 1994 Meksika krizi ile ilgili tartışmalarda öne çıkan bir

başka tartışma konusu da döviz krizlerinin ortaya çıkışında yurt içinde yerleşik

yatırımcıların rolüdür. 1994 Meksika krizinin yanısıra yine aynı yılda Türkiye'de

ortaya çıkan döviz krizinde de önem taşıyan unsur yerli yatırımcıların tavır

değişikliğidir1. Bu çerçevede dördüncü bölümde tartışma Türkiye çerçevesinde

yürütülecektir. Bu bölümde esas olarak Hazine ve Merkez Bankası'na güvenin

sarsıldığı, kamunun kredibilite kaybına uğradığı her noktada borç yönetiminin

nasıl zorlaştığı ve kamunun finansman maliyetlerinin nasıl arttığı üzerinde

durulacaktır. Ortaya çıkan kredibilite kaybının kaynağında kamu yöneticilerinin

tavır değişikliği ihtimali (moral hazard effect) ile kamu idaresinin saydam

1 Bu konu ile ilgili olarak Ersel ve Sak (1995ye bakılabilir. 78

G ü v e n Sak. S i n a n . S ö n m e z . XV- Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

2 Konu ile ilgili olarak Arın (1999)'a bakılabilir. 79

olmamasının katkısı bulunmaktadır. Bu çerçevede bakıldığında, kredibilite kaybını

ve bunun neden olabileceği güven krizini sınırlandırmakta kamu hesaplarında

saydamlığın önemli bir rolü olabileceği üzerinde durulacaktır.

GII. Saydamlığın Kapsamı ve "Arka Bahçesi"

6. "Saydamlık" terimi son yıllarda uluslararası iktisat ve maliye yazınında

giderek güncellik kazanmıştır. Yürütülen tartışma ve çalışmalar takip edildiğinde,

esasen, saydamlık kavramının içeriği ve/veya kapsamının çok geniş tutulduğu

görülmektedir. Özellikle mali boyutuyla saydamlığı yakalayabilmek için öncelikle

saydamlığı engelleyecek yöntemlerin veya hangi yöntem ve uygulamaların saydam

olmadığının belirlenmesi yararlı olacaktır. Bunların arasında makroekonomik

değişkenlerde zorlama bir iyimserlikle yapılan gerçeğe uzak öngörüler ve bu

temelde gerçekçi olmayan şişirilmiş kamu gelirleri ile olması gereken düzeyin

altında harcama projeksiyonları yapmak; yıl sonunda öngörülen bütçe açığının

ötesine geçildiğinde, mutlaka "elde olmayan" nedenlere, örneğin dış şoklara

başvurmak; alman yeni önlemlerin bütçe üzerinde olumlu etkiler yarattığını

savunarak, ileriye yönelik olumlu öngörülerde bulunmak2; ^siyasal amaçlarla bazı

kalemlere olması gerekenin üzerinde ödenek tahsis etmek, bütçede genellik ve

birlik ilkelerini baltalayıcı tasarruflarda bulunmak, bu bağlamda bütçe dışı fonlara

yer vermek ve/veya bütçeyi bir benzetmeyle fonlaştırmak, bütçenin yalnızca

merkezi devleti kapsaması, dolayısıyla bir bütün olarak kamu kesiminin mali

portesinin tek bir belgede çizilememesi ve diğer yöntemlerin yanısıra bütçeleme

sürecinde \iirütmenin bütçe komisyonu aracılığıyla yasamayı pasif bir konuma

indirgemesi, yasamanın yürütmeyi denetleyecek araçlara sahip olamaması gibi

olgular da yer almaktadır. Yukarıda sayılan yöntem ve uygulamalar terk edildikçe

mali saydamlığa ulaşma yönünde adımlar atılmış olacaktır. )

L7. Kamu kesimindeki mali işlemlerin tüm boyutlarıyla ortaya konulması,

çe sağlıklı bilgi edinmenin ve etkin denetimin sağlanarak hesap sorulmasının

olanaklı kılınması kamuda yeniden yapılanmayı gündeme getirmektedir. Kamu

G ü v e n Sak. Sinan-Sönmez, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalya

1 IMF(1998)*dcn alıntının çevirisi içinbkz.. Hürcan(1999) s. 12-3. 80

yönetiminde hedeflenen ve gerçekleştirilmeye çalışılan yeniden yapılanmaya koşut

olarak gerekli görülen mali reformlar kapsamında saydamlık sine qua non koşul

ve/veya ilke olarak değerlendirilmektedir.^aydamlığın taşıdığı önemi dikkate alan

OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşlar konuya ilişkin araştırma ve

yayınlarını artırmışlardır. Nitekim IMF Guvernörler Kurulu Geçici Komitesi'nin

(Intcrim Committee of the Board of Governers of International Monetary Fund) .

16 Nisan 1998 tarihli toplantısında saydamlık açısından ideal olduğu ileri sürülen

kuralları içeren "Mali Saydamlık Kuralları Yönetmeliği"' (Code of Good Practices

on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir.^Yetki ve sorumlulukların açıkça

belirlenmesi, enformasyona erişebilirlik, devlet bütçesinin kamuoyuna açık

şekilde hazırlanması ve uygulanması ile verilerin nitelikli ve güvenilir olmasını

sağlayacak kurumsal düzenlemelerin yapılması ana ilkelerine dayalı yönetmelikte,

IMF tarafından formüle edildiği biçimiyle saydamlık;

"Devletin mali işlemlerine ilişkin olarak aldığı kararlara (mali politika

hedeflerine), devletin kamu hesaplarına ve mali projeksiyonlarına, sözkonusu mali

işlemlerin fonksiyonları ve yapışma ve de tüm bu işlemlerin uygulama sonuçlarına

kamuoyu tarafından erişilebilmesi ve tüm bu bilgilerden kamuoyunun haberdar

edilmesi anlamına gelmektedir" 1 j

^8. Kurumsal alanda, kamusalhesaplarda ve ekonomik/mali göstergeler ile

öngörülerde gerekli görülen saydamlık, kamu ile özel kesim ve bizzat kamu mali

yönetimindeki kurumlar arasında işlev dağılımı açıkça belirlendikten sonra

bütçenin hazırlanması, uygulaması ve raporlaması, bütçe dışı operasyonların

gerekçeleri ve kapsamı, parafıskal kurumların finansmanı, vergi düzenlemeleri,

kamu açığının finansmanı kamusal kredi operasyonları ile yasal ve idari

düzenlemeleri kapsamaktadır.Vîenel denge, birincil denge, operasyonel denge ve

cari dengeye ilişkin rakamsal sonuçların birlikte yayımlanmasının, analitik

göstergelere başvurmanın (eyelieal and structural adjusted balance, generational

accounts, vd.) yamsıra kısa ve orta vadeli öngörüler ile uzun vadeli senaryolar

G ü v e n Sak, S inan .Sönmez . XV- Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u , 15-17 M a v i ş 2 0 0 0 . Antalya

3 G.Kopits ve J. Craig (1998). Transparency in Government Operations. IMF Occasional Paper. No: 158.

IMF (1998): Metnin Türkçesi için bkz., Gürsoy Hürcan (1999). 4 The Role of the IMF in Govemance Issues: Guidance Note. hıtp://w\\.iım".org/exlernal/pubs/ft/exrp/goveTn/govindex.htm 5 http:/Av\v\v.inıf.org/external/np/speeches/l999/l0l I99.htm

81

oluşturularak, bunların kamuoyuna sunulmasının saydamlık gereği olduğu

vurgulanmaktadır3.

9. Mali saydamlığın iyi yönetimin (good govemance) oluşturulmasına çok

önemli katkıda bulunduğunu belirten IMF'nin, doksanlı yıllarda yaşanan krizlerden

dersler çıkarılırken de gene saydamlık sorunsalına göndermeler yaptığı

saptanmaktadır. IMF İcra Kurulu'nun 25 Temmuz 1997 tarihinde kabul ettiği

yönetimle ilgili Rehber 'de 4 IMF'nin yalnızca yönetimin iktisadi yönleriyle

ilgilendiği belirtildikten sonra, üye ülkelerde iyi yönetimin oluşturulması

doğrultusunda aşağıda belirtilen iki alanda kurumun katkıda bulunabileceği

vurgulanmaktadır:

• İdari prosedürleri (kamu harcamalarının denetimi, bütçe yönetimi ve gelir

tahsili, vd.) de kapsamak üzere kamu kesimindeki kurumların (hazine, merkez

bankası, KİT'ler, istatistik yayımlayan kuruluşlar, kamu hizmeti sunan kuruluşlar

vd.) reforme edilmesi yoluyla kamusal kaynakların yönetiminin iyileştirilmesi;

• Özel sektör faaliyetlerinde etkinliğin artışını sağlayacak şeffaf ve istikrarlı

iktisadi ve düzenleyici ortamın gelişmesi ve sürdürülmesine destek verilmesi (fiyat

sistemleri, ticaret ve kambiyo rejimleri, bankacılık sistemi, vd.).

10. IMF genel direktörlüğünü kısa bir süre önce bırakan Michel

Camdessus'nun 11 Ekim 1999'da Konrad Adenauer Vakff nda yaptığı

""Küreselleşme Çerçevesinde Uluslararası Finansal Politika" konulu konuşmasında

s yaptığı vurgulamalar gerek IMF'nin saydamlık konusunda son yıllardaki ısrarını,

gerekse çözüm önerilerini ortaya koymak açısından ilginç olduğu kadar anlamlıdır.

Camdessus küreselleşme ile birlikte finansal piyasaların hızlı gelişimi ve ivme

kazanan entegrasyonu sürecinde gerek borçtu, gerekse alacaklı olarak özel kesimin

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Titrkiye Mal iye Sempozyumu, 13-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

55

1980 sonrasında egemen olan liberal politikaların uygulanması ve buna uygun

düzenlemelerin yapılması kapsamında mali yönetim yapısında bir çok değişiklikler

yapılmaya çalışılmıştır. Ancak bu politikalardan beklenilenin aksine Türkiye'de mali

yönetimin giderek merkezileştirilmesi çabaları ortaya çıkmıştır. Bu süreçte kamu

mali yönetimindeki bütünlüğün giderek bozulduğu ve gerek mali kaynakların

tahsisinde ve gerekse mali kararların alınma sürecinde yürütme giderek daha etkin

olma eğilimi taşıdığı görülmektedir. Demokratik yönetimlerin temeli olan güçler

ayrılığı ilesi özellikle "yasama" aleyhine işlemiştir.

Başbakanlığa bağlı kurumların artışı ve Bakanlar Kurulu'na verilen Kanun

Hükmünde Kararname düzenleme yetkisinin genişletilmesi "yürütme"nin güçlenme

eğilimini yansıtan örneklerdir.

Kamu mali yönetiminin geleneksel kurumlan olan Maliye Bakanlığı, DPT ve

T C . Merkez Bankası adeta Başbakanlığı güçlendirecek şekilde kurumsal bazda

değişikliklere maruz kalmışlardır. 1984 yılında önce Hazine Genel Müdürlüğü

Maliye Bakanlığı'ndan, Dış Ticaret Genel Müdürlüğü de Ticaret Bakanlığf ndan

ayrılarak Başbakanlığa bağlı bir Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı kurulmuştur.

Mali yönetimin önemli politika, karar ve uygulama birimleri söz konusu

müsteşarlıkta yer almaktadır. 1994 yılında ""Hazine Müsteşarlığı*' ve "Dış Ticaret

Müsteşarlığı" olarak tekrar ayn iki kurum haline getirilmişlerdir. Bundan başka

Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu ile Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı

Kurulu Başbakanlığa bağlı olarak oluşturulmuştur. 1988 yılında bu Kurullar

Yüksek Planlama Kurulu'nun bünyesine geçirilmiştir. Yine Başbakanlığa bağlı

olarak Para, Kredi ve Koordinasyon Kurulu oluşturularak Başbakanlık Kurunufnun

güçlendirildiği görülmektedir.

Nitekim başbakanlığın yapısı incelendiğinde, neredeyse tüm bakanlıkların

hizmet alanlarım içerecek genişlikte görevlere sahip bir çok hizmet biriminin yer

aldığı dikkati çekmektedir. Örneğin, Dış İlişkiler Başkanlığı Dış İşleri Bakanlığı'nın;

Ekonomik ve Mali İşler Başkanlığı Maliye Bakanlığı ile Hazine ve Gümrük ve Dış

G ü v e n Sak, S i n a n . S ö n m e z , XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 13-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalya

82

ön plana çıktığını, daha doğrusu başat olduğunu vurgulamaktadır. Bu bağlamda

uluslararası piyasalarda boy gösteren ajanlar çeşitlenmektedir;doğrudan

yatırımcılar, portföy yatırımcıları, bankalar, tahvil sahipleri söz konusu ajanlar

arasında ilk akla gelenlerdir. Yerel planda bankalar ve özel şirketlerin aktif rol

oynaması nedeniyle yeni gerginliklerin kaçınılmaz olduğu belirtilmektedir.

Camdessus borçlular arasında yer alan Tayland, Endonezya, G. Kore ve benzeri

ülkelerde, ulusal iktisat politikalarının bir veya daha çok alanda zayıflık

gösterdiğine işaret etmektedir. Finansal sistemler, kamu yönetimi-işletme yönetimi-

saydamlık, makro iktisat politikalarının kimi uygulamaları söz konusu zayıf

alanları oluşturmaktadır. Camdessus krizlerin yalnızca borçlananların hatalarından

kaynaklanmadığını, tutarsız risk değerlendirmesi yaparak doğru yatırım karan

almayan borç verenlerin de sorumlu olduğunu vurgulamaktadır. Bunun yamsıra

uluslararası sermaye akımlannda rol oynayan finansal piyasalar ile kurumların

gözetimi ve denetiminde resmi otoritelerin gösterdiği zaafıyetin de krizlerin patlak

vermesinde rol oynadığını belirtmektedir. Bu yolla biriken risk küresel fmansal

sistemin istikrarını tehdit etmekte, krizlere yol açabilmektedir. Doksanlı yıllarda

yaşanan krizlerden aslında üç temel ders çıkartılmıştır:

• Saydamlığın gerekliliği,

• İyi yönetim ilkesinin evrensel düzeyde gerek kamu alanında, gerekse

özel kesimde sağlanması,

• Sistemik bir tehdit oluşturan yoksulluğa karşı koyabilmek için sağlam para,

yüksek nitelikli ekonomik büyüme ve yoksulluğun azaltılması arasındaki mevcut

karşılıklı bağlantıların öneminin anlaşılması.

11. Krizlerin gelecekte engellenmesi, en azından belirme sıklığı ve şiddetinin

azaltılması için uyulması gerekli ilkeler ve yapılması gerekli düzenlemelerde bu

çerçevede şekillenmektedir. Camdessus'nun deyişiyle;

"amaç, kısaca özetlenirse,sağlıklı ulusal (finansal) sistemlere ve ihtiyatlı,

şeffaf makroekonomik politikalara dayalı olan serbest fakat düzenli sermaye

hareketlerini sağlayacak olan daha sağlıklı uluslararası finansal sistemi inşa

G ü v e n Sak. Sinan.SOnmez, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

83

etmektir. Uluslararası planda kabul edilmiş standartlar ve faydalı uygulamalar

yönetmelikleri aracılığıyla saydamlığı ilerleten bir sistem olacaktır'1.

12. Bu bağlamda IMF'nin veri yayımlanması, mali politikalarda saydamlık

ile para ve finansal politikalarda saydamlık, bankacılık kesiminin denetimine

ilişkin doğrudan veya sorumluluğu paylaşarak koyduğu kuralların uygulanabilir

olduğu da Camdessus tarafından vurgulanmaktadır.

13. Düne kadar iktisadi gelişme ile birlikte anılan finansal serbestleşme son

yıllarda finansal kırılganlık ve kriz sözcükleri ile birlikte anılır olmuştur. Kamu

kesiminin yanısıra özel kesimde de "iyi yönetim" ve saydamlığı ön plana çıkartan

bu yaklaşım neye dayanmaktadır? Neden saydamlık kriz tartışmaları ile birlikte

anılmaktadır? Üçüncü bölümde öncelikle bu hususlar üzerinde durulacak ve bu

yaklaşımın anlamı ve krizleri önlemede etkinliği üzerinde durulacaktır..

III . Döviz Krizleri ve Kamu Hesaplarında Saydamlık

Her finansal kriz bir likidite krizidir: Krizin mekaniği

14. İleride 1990'lı yıllar nitelenmeye çalışıldığında öncelikle bu yılların

finansal krizler veya döviz krizleri çağı olduğu üzerinde çok durulacaktır. Finansal

kriz denildiğinde ne anlaşılmalıdır? Finansal piyasalarda finansal kontratların

alım/satımı yapılmaktadır. Bu piyasalarda finansal kontratların temsil ettiği reel

sektör projelerine ilişkin farklı bekleyişlere sahip olan alıcı ve satıcılar karşılıklı

olarak işlem yapmaktadırlar. Finansal kriz olarak nitelenen durum ise, finansal

piyasalardaki katılımcıların piyasada alıcı ve satıcı olarak dengeli bir biçimde

dağılmaması, neredeyse tamamının piyasanın satıcı veya alıcı tarafında yer

almasıdır. Bu durumda ilgili finansal varlıkların fiyatlarında hızlı hareketler ve

servet kaybı ortaya çıkmaktadır. Piyasadaki alıcı veya satıcı dengesizliği ile bunun

sonucunda ortaya çıkan likidite eksikliği büyük fiyat hareketlerine neden

olmaktadır. Piyasa aktörlerinin benzer bekleyişlerle piyasanın bir tarafında

toplanması kriz durumu olarak nitelenmektedir.

15. Yukarıdaki yaklaşımla bakıldığında finansal kriz esas itibariyle bir

"likidite krizindir. Aynı yaklaşım "döviz krizf'ne de kolaylıkla uyarlanabilir.

Güven Sak. S inan. S ö n m e z . XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . .Antalva

84

Uluslararası fon akımlarına açık bir ekonomide yerel para cinsinden yüksek

getiriden yararlanmak isteyenler, finansal piyasalarda pozisyonlarını yerel para

cinsinden almak durumundadırlar. Eğer bir nedenle yerel paranın hızla değer

yitirebileceği endişesi yaygınlık kazanırsa, günümüzün çabuk pozisyon

değiştirmeye imkan sağlayan piyasalarında yatırımcılar yerel paradan yabancı

paraya geçmeye çalışabilirler. Bu durumda yabancı para talebi hızla yükselirken,

yerel para talebi ise azalacaktır. Artan yabancı para talebi ilgili ülkenin merkez

bankası yabancı para basmadığı için tamamiyle karşılanamazsa bu durumda hızlı

bir kur intibakı ve yabancı paranın yerel para karşısında değer kazanması gündeme

gelecektir. Ülkede yabancı para cinsinden likiditeyi temin etmek ve yerel paranın

hızlı değer kaybını engellemek için merkez bankasının başvurabileceği temel

kaynak biriktirmiş olduğu yabancı para rezervleridir. Dolayısıyla ülkedeki yabancı

para likiditesinin sınırı döviz rezervleri tarafından belirlenmektedir. Nitekim

Güney Doğu Asya krizine ilişkin olarak benzer analizler, örneğin. Chang ve

Velasco (1997)"de geliştirilmiştir.

Kriz tipleri

16. Finansal krizler ve döviz krizleri yukarıda doğrudan yatırımcıların ama

özellikle yabancı yatırımcıların portföy pozisyonlarını değiştirmeleri ve bunun

sonucunda ortaya çıkacak likidite eksikliği ile ilişkilendirilmiştir. Bu açıklama

yalnızca krizlerin mekanizmasına işaret etmektedir. Kamu hesaplarında saydamlık

ile konu arasında ilişki kurabilmek için krizin mekaniğinden, krizin nedenlerine

doğru gitmekte yarar bulunmaktadır. Burada ilgili ülkede biriken riskler, birikim

modelinin problemleri üzerinde durmak yerme, daha pratik bir soru ön plana

çıkarılacaktır: Finansal piyasalardaki yatırımcılar, özellikle yabancı yatırımcılar,

neden aniden fikir değiştirmektedirler? Neden herkes piyasanın satıcı veya alıcı

tarafında hep birlikte yer almayı tercih etmektedir?

17. Bu noktada, gelişmekte olan ülkelerde gözlemlenen iki kriz tipi üzerinde

durulabilir: Bunlardan ilki kamunun mali krizidir. Kamunun borç yönetiminin

sürdürülemez bir biçimde hızla artması, mevcut borç stokunu piyasalarda

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z . XV- Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

85

döndüremez hale gelmesi sonuçta krize neden olmaktadır. Burada kamunun dış

borç stoku için değil, iç borç stoku için de aynı durum söz konusudur. 1994 yılında

Türkiye'nin yaşadığı deneyim, mali krizin iç borç stokunun refınansman

zorluklarında da kaynaklandığına işaret etmektedir. İkinci tip, döviz krizlerinde ise

bu kez şirketler ve bankaların kendilerini refinanse edememeleri gündeme

gelmektedir. Güney Doğu Asya krizi, esasen, döviz krizlerinin özel kesim kaynaklı

olarak da çıkabileceğini açıklıkla gözler önüne sermiştir. Özel kesim kaynaklı

krizde bu kez problem özel kesim kuruluşlarının bilançolarının pasifinde ortaya

çıkmaktadır. Vadesi dolan finansal kontratların yeniden satılamaması,

yatırımcıların vadesi dolan finansman imkanını yeniden uzatma tercihinde

bulunmayarak piyasayı terketme eğilimine girmeleri kriz yaratmaktadır.

Krizi (dikleyen mekanizmalar

18. Ancak yukarıdaki tanımlama krizin neden çıktığına değil, nereden

çıktığına dayalıdır. Biraz aşağıda bu iki kriz tipinin neden özellikle vurgulanmakta

olduğu daha iyi anlaşılacaktır. Ancak bir önceki paragrafta üzerinde durulan husus

yatırımcıların hep birlikte piyasanın satıcı veya alıcı tarafında yer alma

nedenlerinin açıklanmasıdır. Bu konuda Sachs (1998) dört adet kriz tetikleyen

mekanizma üzerinde durmaktadır. Bunlardan ilki. ekonominin "dışsal şoklar'a

manız kalmasıdır. Bu dışsal şoklar kamu kesiminin veya özel kesimin ödeme

kapasitesini olumsuz etkilediği için yabancı yatırımcılar yerel piyasaları terketme

eğilimine girmektedirler. Burada örnek olarak 1998 yılında Rusya krizini tetikleyen

petrol fiyatlarındaki düşüş sayılabilir. Rusya hükümetinin gelirlerinde önemli bir

azalmaya neden olan bu gelişme, krizin nedenlerinden birini oluşturmaktadır. Aynı

şekilde Rusya krizinin 1998 Ağustos'undan itibaren Türkiye üzerindeki etkisi de

benzer bir biçimde bir dışsal şok'tur. Rusya ile azalan ticaretin Türkiye'nin ödeme

kapasitesini olumsuz etkileyeceği düşüncesi ve Rusya nedeniyle portföylerde

uğranılan kaybın sınırlandırılması amacı krizi Türkiye'nin finansal piyasalarına

taşımıştır.

G ü v e n Sak. Siııan-SSnıııez, XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . .Antalva

86

19. Krizi tetikleyen ikinci mekanizma ise "iktisat politikası şoklarfdır.

Burada sözkonusu olan "bir piyasa için getirilen tedbirlerin bir başka piyasada

dengeleri etkilemesrdir. Dolayısıyla finansal serbestleşme sürecini tamamlamış,

dışa açık bir ekonomide bir piyasa için alınabilecek tedbirlerin başka piyasaları

nasıl etkileyebileceği dikkatli bir biçimde ve ayrıntılı olarak düşünülmelidir.

Örneğin, kamu bütçesindeki gelirleri arttırarak, bütçe açıklarını küçültmeyi

amaçlayan yeni bir vergileme rejiminin finansal piyasalardaki etkileri, faiz oranları

üzerindeki olası etkileri dikkate alınmalıdır. Yine faiz oranlarındaki olası bir artışın

banka bilançolarını ve bankaların ödeme kapasitesini nasıl etkileyeceği de analize

mutlaka dahil edilmelidir.

20. Üçüncü kriz tctikleme mekanizması ise. "borçlanma limitlerinin

tüketilmesi" dir. Finansal piyasalardan fonlanmamn temelinde hükümetin, şirketin

veya bankanın belli bir vade ile belli bir finansal kontrat vasıtasıyla topladığı

fonları söz verdiği biçimde nemasıyla birlikte geri ödeyeceği varsayımı

yatmaktadır. Ancak fon toplayanın borçlanma limitlerini aştığı, alman borçların

servis gereklerinin borçlunun ödeme kapasitesinin üzerinde olduğu ve, bu

çerçevede, ortada bir "sürdürülebilirlik'' problemi olduğu düşünülmeye

başlandığında, finansal piyasaların borçluya karşı davranışlarının değişeceği

açıktır. Kamu borç stokunun belli bir eşiği aştığı ve kamu maliyesinde ek bir tedbir

alınmadığı belirlendikten sonra rasyonel yatırımcıların beklemesi gereken kamunun

davranış biçimini değiştirerek (moral hazard) bu yükten kurtulmaya çalışmasıdır.

Yatırımcı için önemli olan kamu davranış biçimini değiştirip, enflasyon yaratarak

bu yükten kurtulmaya çalışmadan önce piyasayı bir biçimde terk etmektir. Bu

durumda kamu menkul kıymetleri piyasasında ve Türk Lirası piyasalarında satıcı

tarafında bir yoğunlaşma ortaya çıkacak ve faiz oranlan ile kurda intibak bir

zorunluluk haline gelecektir.

21'. Sonuncu kriz tetikleyen mekanizma ise, "kendi kendini besleyen

panik"'tir. Yukarıdaki örnekten devam edersek, kamu borç stokunun servis

gereğinin kamunun ödeme kapasitesinin üzerinde olduğu ve kamunun borçlanma

G ü v e n Sak. S i n a n . S ö n m e z . XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

87

limitlerini doldurduğu tespiti yatırımcıların kamu menkul kıymetleri piyasasını

terketmeleri için bir nedendir. Ya da tam tersine kamu borçlanma limitlerinin

dolmadığı tespiti yatırımcıların piyasanın belli bir tarafında yoğunlaşarak krize yol

açmalarını engeller. Ancak burada kendi kendini besleyen paniğe yol açan süreç bir

koordinasyon eksikliğinden kaynaklanmaktadır.

22. Tekil yatırımcılar ve portföy yöneticileri yalnızca kendi tercihlerini ve

gelişmeleri nasıl değerlendirdiklerini bilmektedirler. Sonucu belirleyecek olan ise

herkesin koordineli bir biçimde davranıyor olmasıdır. Dolayısıyla belirli bir ülkede

kamunun borçlanma kapasitesi ve kamu hesapları hakkında yeterli bilgiye sahip

olan bir yatırımcının veya portföy yöneticisinin kamunun "borçlanma limitlerini

doldurmadığı"' tespiti ile rahatlaması için bir sebep bulunmamaktadır. Yalnızca

kendisinin enformasyon sahibi olması ve "doğru" davranması yeterli değildir. Bu

yatırımcı kendi sahip olduğu enformasyonun piyasa tarafından bilinmediğinin

farkında ise veya bilinse bile aynı enformasyonun farklı yoruma tabi tutulduğunu

biliyorsa veya diğer piyasa aktörlerinin olası davranışları üzerinde bilgi sahibi

değil, ama kuşkulu ise o takdirde onlardan önce davranarak bir an önce piyasayı

terk etmesinde fayda bulunmaktadır. Böylece koordinasyon ve enformasyon

eksikliği finansal krizin ortaya çıkmasına neden olmaktadır.

Kamu hesaplarında saydamlık ve enformasyon akımlarının kalitesinin

arttırılması

23. Yukarıdaki kriz tetikleyen mekanizmalardan özellikle son ikisi kamu

hesaplarında saydamlık tartışması açısından önem taşımaktadır. Finansal piyasa

katılımcılarının davranış biçimlerinde değişikliği engellemek için kamu hesapları

ile ilgili doğru ve yeterli enformasyonu açıklamak önem taşımaktadır. Öncelikle

borçlanmanın sürdürülebilmesi için "borçlanma limitlerinin aşılmadığı" açıklıkla

ortaya konulmalıdır. Bunu saklıyor olmak ise, elbette borç yönetimi açısından

sürdürülemez bir patikaya girmiş olmanın karinesi olarak değerlendirilecektir.

İkinci olarak ise, kamu hesaplarına ilişkin doğru ve yeterli enformasyonun bazı

pivasa katılımcıları tarafından belli ölçülerde biliniyor olması, tek başına krizi

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z . X V . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

engellemek için yeterli olmayacaktır. Kendi kendini besleyen paniklerden

kurtulmanın yöntemi tüm piyasa katılımcılarının benzer bir biçimde

bilgilendirilmiş olmasıdır. Kamu hesaplarında saydamlık vasıtasıyla doğru ve

yeterli enformasyonun tüm piyasa aktörlerine iletiliyor olması, koordinasyon

probleminden doğabilecek krizleri engelleyebilecektir. Kamu hesaplarının

saydamlığı yoluyla örneğin, finansal piyasalarda panikten kaynaklanan "sürü

etkisi'Yıin önemini azaltabilmek ve 1994 Meksika krizinden sonra "'tekila etkisi"'

olarak da adlandırılan "salgın etkisi"ni sınırlandırabilmek mümkün görünmektedir.

24. Bu çerçevede, fmansal piyasalar ekseninden bakıldığında aslında kamu

hesaplarında saydamlık tartışması sermaye piyasası düzenlemelerinde bu yüzyılın

başından beri ağırlık kazanmış olan "kamuyu aydınlatma tedbirlerf'nden farklı

değildir. Sermaye piyasalarında kamuyu aydınlatma ise yatırımcıya "doğru" karar

verebilmesi, ekonomide kaynakları "doğru" dağıtabilmesi için gereken

enformasyonun temin edilmesi anlamına gelmektedir. Böyle bakıldığında, tek

borçlanan kamu olmayıp, özel bankalar ve mali olmayan özel şirketler de gerek

yabancı gerekse de yerli yatırımcılar tarafından finanse edildiğine göre benzer

standartları onlar için de gündeme gelmek durumundadır. Dikkat edilirse. Güney

Doğu Asya krizi sonrasında kamu idareleri için iyi yönetim başlığı altında kamu

hesaplarında saydamlık gündeme gelirken, özel kesimdeki şirketler içinde

"corporate govemance" (hissedar/yatırımcı haklan) başlığı altında bir saydamlık

çalışması başlatılmıştır. Her iki türdeki vurgunun kaynağında da finansal

piyasaların artan önemi, ani intibakı ve finansal piyasa aktörlerinin enformasyon

gerekleri yatmaktadır.

Bir kriz önleme tedbiri kamu hesaplarında saydamlığın sınırları

25. Buraya kadar kamu hesaplannda saydamlığın bir ülkeyi "kriz çıkabilir"

ülke statüsünden nasıl çıkartabileceği üzerinde durulmaktadır. Ancak

unutulmaması gereken bir nokta bulunmaktadır. Bu tedbir ile birlikte yabancı fon

akımlarına açık gelişmekte olan ülkelerde "kriz tetikleyen mekanizmalaf'dan

yalnızca üçüncüsü ve dördüncüsü için bir tedbir alınmış olmaktadır. Ekonomi

88

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z . XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalya

89

dışarıdan gelebilecek şoklara, içeride alınabilecek iktisadi politika tedbirlerinin yan

etkilerine karşı savunmasız kalmaya devam etmektedir. Kamu hesaplarında

saydamlık bir anti-kriz tedbiri olarak düşünüldüğünde yalnızca enformasyon

aksaklıkları nedeniyle kriz çıkması riskini azaltmaktadır. Saydamlığın "derde deva*1

olarak sınırlan açıklıkla belirlendikten sonra, IMF'nin tavrı ile ilgili kısa bir

değerlendirme de fayda görülmektedir.

IMF'nin kriz karşısındaki pozisyonu

26. Borç yönetimini de kapsayan mali saydamlığın son yıllarda, özellikle

IMF tarafından gündemde tutulması ve mali reformlar açısından sine qua non

koşul veya düzenleme olarak sunulması ilginç fakat şaşırtıcı olmayan bir gelişme

olarak değerlendirilebilir.

•İlginçlik, kriz nedenlerine ilişkin açıklamalarda saydamlık eksikliğine

önemli bir rol verilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. Konuyu dağıtmamak için -

Güneydoğu Asya"daki de dahil olmak üzere- ekonomik ve/veya finansal krizlerin

nedenleri üzerinde durmamakla birlikte, ana sorunsalın daha farklı olduğunu

belirtmekte yarar var. Küreselleşme, bu bağlamda sermaye hareketlerinin giderek

daha fazla serbestleştirilmesi sürecinde ortaya çıkan son finansal kriz öncesinde

ilgili ülkelerdeki ekonomik göstergeler, seksenli yılların başlarında krize

sürüklenen ekonomilere göre çok farklıdır. Şöyle ki, temel makroekonomik

göstergeler genelde pozitiftir;bütçe ve/veya kamu kesimi dengesi fazla vermekte

veya açıklar düşük düzeyde seyretmektedir, hızlı büyüme söz konusudur ve kriz

öncesine dek istikrarlı seyir izleyen veya artan döviz rezervleri bulunmaktadır.

Üstelik doksanlı yılların başlarında küreselleşmenin ivme kazanmasını sağlayacak

koşullar bir araya geldiği kabul edilmektedir; ABD'de enflasyon yaklaşık olarak

sıfırlanmış, ekonominin istikrarlı büyüme sürecine girdiği kabul edilmiş,1989'daki

mini krizden sonra borsa yükselişe geçmiştir. Orta Avrupa'daki sosyalist blokun

çözülmesi ve SSCB'nin dağılması küreselleşmeye ivme kazandıracak önemli bir

gelişme olarak değerlendirilmiştir. Bu "elverişli" ortamda neden kriz oluştu

sorusunun yanıtı aranırken krize sürüklenen ülkelerde özel kesimde gözlenen aşırı

G ü v e n Sak. S i n a n . S ö n m e 2 . X V . Türkive Mal jve S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

6 Sönmez (1999) s. 9-36. 90

borçlanma üzerinde durmak gerekiyor. Borçlanma veya dış finansman

olanaklarının hızla artması ve sağlanabiliri iği, uluslar arası planda fon miktarındaki

artış ve fonların akışkanlığmdaki hızlanmayı ön plana çıkarmaktadır. Bir başka

deyişle finansal serbestleşme kilit kavram olmaktadır. Bu olgu uluslararası planda

sermaye birikimi modellerinin dikkate alınmasını da gerektirmektedir. Bu açıdan

tarihsel süreç dikkate alındığında nasıl ki, yetmişli yıllara başta ABD olmak üzere

sanayileşmiş ülkelerde ortaya çıkan karlılık ve üretkenlikte düşme ile somutlaşan

kriz ve seksenli yıllara sermayenin uluslararasılaşmasınm salt reel sektörde değil,

özellikle de finansal sektörde hızlanarak yeni boyutlar kazanması damgasını

vurmuşsa, doksanlı yılların ayırtkan özelliği de giderek artan sermaye fazlasının,

üretken alanlardaki tıkanıklıklar nedeniyle spekülatif alanlara kaymasıdır. Bir

başka deyişle kriz aşırı birikim ve finansal sermayenin değerleme ihtiyacının

sonucunda ortaya çıkmıştır. Şöyle ki, aşırı büyüyen finansal fonların sürekli olarak

yüksek rantabiliteye ulaşmasının olanaksızlığı krizi süreç içinde biriken risklerin

çözümü haline getirmiştir. Kriz sermayenin "aşırı*' gözüken kısmının

törpülenmesini sağlarken, aynı zamanda sermayenin yeniden yığışmasına da yol

açmıştır 6 .

Doksanlı yıllardaki krizlerin, bu bağlamda özellikle de Güneydoğu Asya'da

filizlenen fmansal yönü ağır basan krizin nedenleri arasında gösterilen mali

yönetimde ve makroekonomik politikalarda saydamlık eksikliğini aslında büyük

miktarlara ulaşmış bulunan finansal sermayenin sürekli olarak daha yüksek

rantabilite arayışına girmesinde ve dolayısıyla kontrolsüz fmansal serbestlikte

aramak gerekiyor. Küreselleşme sürecinde finansal sermayenin hızla serbesti eş erek

uluslararasılaşması ve yüksek düzeyde akışkanlık kazanmasını krizin temel

belirleyicisi olarak görenler arasında yakın tarihe kadar Dünya Bankası baş

iktisatçısı ve başkan yardımcısı pozisyonunda olan Prof. Joseph Stiglitz'in de yer

aldığını anımsayalım. 1994-95'de Meksika'nın yaşadığı finansal krizi benzer bir

yaklaşımla değerlendiren Prof. Grieder'in betimlemesi oldukça çarpıcıdır:

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z , XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalya

Bkz.. S.Strange(1998).. s.99. 8 Le Monde (Ekonomi Eki). 19 Mayıs 1998. 9 Le Monde. 15 Ekim 1998.

91

"Meksika örneği göstermektedir ki,..., gelişmekte olan ülkeler, küresel

sermayenin canlılığına kendilerini kaptırdıklarında şeytanla bir tür bahse

girmektedirler. En yüksek getiriye ulaşmak amacıyla küresel finansal sistemden

etrafa likidite saçıldığmda, ülke başdöndürücü bir gelişmeyi ateşleyen dış kaynaklı

<sıcak para>nın istilasına uğramakta, herhangi bir nedenle yabancı sermaye ülkeyi

terketmeye karar verince birdenbire kredi ihtiyacını hissetmektedir" 7.

Yükselen ekonomilerde kısa vadeli sermaye hareketlerinde tamamen

serbestleştirmeye yönelmenin ateşle oynamak olduğunu düşünen rehber

iktisatçıların bakış açılarında radikal bir değişiklik belirdiğini vurgulayan Prof.

Paul Krugman'a göre iktisadi düşüncede "rota değişikliği" yaşanmaktadır8.

• Saydamlığın IMF tarafından gündeme getirilmesi şaşırtıcı

değildir.Güneydoğu Asya krizini öngöremeyen ve geleneksel kriz yönetimi

reçetelerini bu yöredeki ülkelere sunan IMF yetkililerine bizzat "liberal" öğretiyi

savunanlar tarafından şiddetli eleştiriler yapılmış, krizin derinleşmesinde IMF'nin

"basiretsizliği"nin önemli bir etken olduğu vurgulanmıştır. Örneğin Henri

Kissinger IMF*yi topa tutarak iyilikten çok kötülük yaptığını belirtmektedir.

Kissinger;

"nasıl laissez faire kapitalizmi 19. yüzyılda marksizmin doğmasıma yol

açtıysa, doksanlı yıllardaki gözü kapalı küreselleşme de finansal piyasalardaki

serbestliğin sorgulanmasına yol açabilir" 9

şeklinde ifade ettiği yargısıyla endişesini ortaya koymaktadır. Kriz

öncesinde ve sürecinde başarısızlıkla suçlanan ve bizzat varlığı tartışma konusu

edilen IMF'nin genelde kapitalizmin sorunlarını çözme konusunda rol oynayan baş

aktörlerden biri olduğunu da dikkate almak gerekiyor. Nitekim seksenli yıllarla

birlikte bir dizi azgelişmiş ülkede hız kazanan yapısal uyum programları

özelleştirme, deregülasyon ve serbestleşmeyi öngördüğü ölçüde, ilgili ekonomilerin

Fevzi Devrim. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

56

Ticaret Müsteşarlıkları ve DPT'nin; Sosyal ve Kültürel İşler Başkanlığı'nın Çalışma

ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nm görev alanları ile ilgili olduğu ileri sürülebilir.

Başbakanlık teşkilatındaki genişlemenin yanında. Başbakanlığa bağlı

kuruluşların da sayısı giderek artmıştır. Başbakanlığa bağlı ekonomik ve mali

kuruluşlar başta DPT ve Hazine Müsteşarlığı olmak üzere Gümrük Müsteşarlığı,

Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Güneydoğu

Anadolu Projesi (GAP) Bölge kalkınma İdaresidir.

Bakanlar Kurulu'na 1971 'de Anayasa'da yapılan değişiklik kapsamında

verilen KHK çıkarma yetkisi 1982 Anayasası*nda da genişletilerek kabul edilmiştir.

Ancak uygulamada KHK'nin geçici bir yetki türü olmasına rağmen yasa gibi

algılandıkları da bir gerçektir. Örneğin, Anayasa'ya göre vergi vb. mali

yükümlülükler ancak yasa ile konur, değiştirilir ve kaldırılır (73.Md.). Ancak yine

aynı Anayasa'nın 167. Maddesinde yer alan "dış ticaretin ülke ekonomisinin

yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla dışında ek mali yükümlülükler

koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuaılu'na yetki verilebilir'

ifadesi vergilere ilişkin 73.madde ile çelişmektedir. Bundan başka. "... Bakanlar

Kuaılu'na KHK ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez" hükmüne rağmen

(161.Md.) 1980'den sonra kurulan fonlardan bazıları KHK ile Bakanlar Kurulu

tarafından çıkarılmıştır. 2976 sayılı yasa ile fon oluşturma yetkisinin Bakanlar

Kurulu'na verildiği görülmektedir. Buna göre Bakanlar Kurulu ithal ve ihraç

mallarında istediği ölçü ve oranda fon koyup kaldırmakta ve ithalde gümrük vergi

oranlarını artırma veya muafiyet tanıma ve indirme yoluna gidebilmektedir.

Ayrıca Bakanlar Kurulu'na gerektiğinde KİT'lerin mal ve hizmet fiyatlarını

belirleme yetkisine sahip olduğu halen yürürlükte olan KİT'lere ilişkin 233 sayılı

KHK'dc belirtilmektedir. KİT'lere konuları ile ilgili verilen görevler sonucu doğacak

zarar ile mahrum kalınan karların finansmanı ile ilgili yine Bakanlar Kuaılu'na yetki

verilmiştir. Bundan başka Bakanlar Kurulu, bazı maddelerin alım ve satım

G ü v e n Sak, S inan.Sönmez, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalya

A.Alesina, R.Perotti (1996). s. 401-7.

uluslararası sermaye birikiminin ihtiyaçları veya gerekleri doğrultusunda yeniden

biçimlendirilmesin! hedeflemiştir. Bu bağlamda ticari serbestleşme gümrük

duvarlarının giderek indirilmesini sağlarken, finansal serbestleşme de deregülesyon

ve özelleştirmenin desteğiyle uluslar arası finansal fonların hareket alanını

genişletmiş ve yüksek rantabiliteye ulaşmalarını kolaylaştırmış, uluslararası

tahkimle dış doğrudan yatırımlara serbestlik kazandırılması amaçlanmıştır.

Doksanlı yıllarda Latin Amerika ve Güneydoğu Asya'da, küreselleşmenin ivme

kazandığı bir dönemde yaşanan derin finansal ağırlıklı krizlerin yeni bir parasal ve

finansal omurganın oluşturulması gerekliliğini ortaya koyduğu saptaması, finansal

serbestlikten ödün verileceği anlamına gelmemektedir. Uluslararası planda serbest

ancak düzenli sermaye hareketlerinin gerçekleştirilmesi doğrultusunda şeffaf yerel

mali sistemler ve şeffaf makroekonomik politikaların gerekli olduğu IMF yetkilileri

tarafından ısrarla vurgulanmaktadır. Kısaca küreselleşme sürecinin daha ileri

aşamalara ulaştırılması için kuşkuya, kararsızlığa yer vermeyecek düzenlemelerin

yapılması, bu bağlamda kamu hesaplarında ve işlemlerinde açıklığın sağlanması

gerekli görülmektedir. Ekonomide demokrasinin veya demokratik bir ekonomi

yönetiminin amaçlanarak saydamlığın gündeme getirilmesi söz konusu değildir.

Saydamlık uluslar arası büyük sermayenin yatırımlarının "selameti" açısından

gerekli görülmektedir. Ancak çelişkili olarak özellikle kamu hesaplarına açıklık

getirilmesi, kamuya ait tüm kayıtların homojenleştirilmesi ve işlemlerin açıkça

izlenmesi, saydam olmayan bütçe usullerinin tasfiyesi, yasama ile yürütmenin

birbirini denetlemesinin yanısıra toplumun da bu iki organı denetlemesi 10

ekonomi yönetimine önemli bir demokratik açılım kazandıracaktır.

IV. Türkiye'de Borç Yönetimi İdaresinde Saydamlık ve Kamu

Hesaplarında Saydamlık

27. Buraya kadar daha çok yabancı yatırımcılar dikkate alınarak, bunların

tavır değiştirmesi ve yerli parayı terk ederek yabancı parayı tercih etmeleri halinde

yaşanacak finansal krizler üzerinde durulmuştur. Halbuki 1994 Meksika krizi ile

92

G ü v e n Sak. S inaaSftHmez. X V , T û r i d v e Mal i ve S e m p o z y u m u . 13-j |7 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

birlikte kriz dönemlerinde yurt içinde yerleşik yatırımcıların yabancılardan daha

önce benzer bir portföy kaymasını gerçekleştirdiklerini göstermiştir. Benzer bir

gelişme yine 1994 yılında Türkiye'de de olmuştur. Yabancı yatırımcıların sınırlı

olduğu Türkiye piyasasında da yabancı paraya ve yabancı para finansal varlıklara

yönelik bir portföy kayması yaşanmıştır. Bu deneyimler, bize finansal krizler

tartışılırken, yurt içinde yerleşik yatırımcıları da dikkate almanın önemini

göstermektedir.

28. Yurtiçinde yerleşik yatırımcıların davranış biçimlerini belirleyen saikler

dikkate alınmak istendiğinde Tablo Tde sunulan kamu borç yönetimi rakamları yol

gösterici olmaktadır. Tablo l 'de ilk sütun yalnızca hazine bonosu ve devlet

tahvillerinden oluşan kamu borç stokunun gayri safi yurt içi hasıla içindeki önemini

göstermektedir. Açıktır ki, yurtiçinde yerleşik yatırımcıların davranış biçimleri

denildiğinde esas olarak piyasaya gönüllü olarak satılan devlet iç borçlanma

senetleri (DİBS) dikkate alınmalıdır. DİBS stokunun GSYİH içindeki payı 1990

yılında % 6.2 iken bu oran 1994*te % 14.1 'e yükselmiş bundan sonraki yıllarda

hızla büyüyerek 1999 yılında % 29,6 olmuştur. Ülkedeki tasarruf havuzu veri iken,

aktarılabilir fonlara oranla kamunun finansman ihtiyacının daha hızlı büyümesi, bu

arada DİBS stokunun artmasının faiz oranlarını yukarı doğru bir intibaka zorladığı

çeşitli çalışmalarda ifade edilmiştir". Üstelik finansal liberalizasyon sonrasında

Türkiye'de finansal piyasaların boyutları önemli ölçüde büyümüştür12. Yine

1994"ten sonra konsolide bütçede birincil fazla verilmesine karşın DİBS stokunun

artış hızını sürdürmesinin nedenleri Sak (1995b)'de reel faiz oranlarının yüksekliği

ve dış borçlanma kanallarının tıkanması nedeniyle ülkenin net dış bir ödeyicisi

konumuna gelmesi olarak ifade edilmiştir. Nitekim Tablo l 'den bu kırılma

noktalarına ilişkin tespitler yapabilmek mümkündür. Bu çalışmada o noktalara bir

daha geri dönülmeyecektir.

11 Sak( 1995a). Sak (1995b) ve Özatay-Öztürk ve Sak (1996)ya bakılabilir. ': Özatav vc Sak (2000) bu büyümenin niteliğini tartışmaktadır.

93

G ü v e n Sak.S inan.SOnmez, XV. T O r k i v c M a l i y y S c m p o t v u m u , \ 5-İ7Mayıs3OO0.,Antaiva

94

29. Bu çalışmada vurgulanmak istenen husus ise kamunun artan

kredıbılitesinin nasıl kamu borç yönetiminin sürdürülmesine imkan verdiğinin

incelenmesidir. Kredi bil itenin, piyasaları doğru bilgilendirmek ile nasıl ilişkili

olduğunun altı çizilmeye çalışılacaktır. Tablo l'deki rakamlara dayalı olarak çizilen

Grafik 1 DİBS stoku ile ihalelerde satılan DİBS'lerin vadeleri arasındaki ilişkiye

işaret etmektedir. Missale ve Blanchard (1994) kamu borç stokunun büyüklüğü

belli bir eşiği aştıktan sonra yatırımcıların kamunun davranış biçimini

değiştirebileceği beklentisine girdiklerini işaret etmektedir. Buna göre kamu

dolaşımdaki para tutarını arttırıp enflasyon yaratarak DİBS stokunun kamu bütçesi

üzerindeki yükünü hafifletme yoluna gidebilir. Bu durumda finansal piyasalardaki

yatırımcıların DİBS piyasasından çıkmaya çalışmaları beklenmelidir. Ancak bu tür

bir davranış biçimi elinde büyük boyutlu portföy tutan piyasa aktörlerinin önemli

zararlara katlanmasına yol açacaktır. Türkiye örneğinde bu tür bir çıkış spot faiz

oranlarının hızlı yükselmesi nedeniyle DİBS stokunu elinde bulunduran bankaların

zarar yazmasına neden olacaktır.

30. Bu durumda gündeme gelebilecek bir başka intibak mekanizması ise

DİBS stokunun vadesini kısaltmaktır. Bu yolla yatırımcılar enflasyon riskini

azaltabilirler. Vade kısalması ile birlikte kamunun davranış biçimini değiştirmesi

halinde elde edebileceği yarar sınırlandın imiş olacaktır. Nitekim Türkiye'de

yatınmcılar özellikle 1994 krizinin hemen ertesinde kamunun davranış biçimini

değiştirmesine ilişkin anılar daha hafızalarda taze iken benzer bir yola gitmişlerdir.

Vade kısalması DİBS stokunun büyümesi ile birlikte yatırımcının gündeme

getirebileceği korunma önlemlerinden bir tanesidir. Ancak Grafik 1, ülkemizde

ihalelerde oluşan vadenin DİBS stokunun büyümesi ile paralel bir biçimde arttığına

işaret etmektedir.

G ü v e n Sak. Sinan. S ö n m e z . X V . Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

T a b l o l : Haz ine-TCMB ilişkisi ve borç yönetimi

D İ B S stoku/ İhale faiz İhale İnterbank gecelik A B D Dolar G S Y İ H ( % ) oranı ( % ) vade faiz oranı ( % ) kuru (TL)

1990 6,2 52,9 241 68,7 2682

(7,8) (21,1) (9,2)

1991 6,9 78,9 214 109,6 4188

(7,5) (35,4) (16,6)

1992 11,8 85,8 225 92,2 6899

(8,8) (4,9) (13,2)

1993 12,8 87,6 271 87,6 11028

(3,4) (12,2) (15,9)

1994 14,1 161,3 177 591,8 34795

(46,9) (156,2) (55,5)

1995 14,7 124,6 178 108,2 46023

(23,2) (30,8) (11,5)

1996 18,8 134,6 187 115,7 81757

(16,6) (17,11) (16,8)

1996<II) 127,9 219 106,9 90951

(2,4) (6,6) (9,9)

1997 20,6 127,4 396 102,1 152305

(11,0) (10,0) (18,7)

1998 22,2 123,1 235 111,3 261667

(17,1) (13,5) (10,9)

1999 29,6 110,1 487 108,9 409818

(9,9) (7,9) (13,3)

Kaynak: T C M B / E V D S

Stok artarken vade neden azalmıyor?: Azalan fiyat volatilitesi

31. DİBS stoku büyürken vadenin de paralel bir biçimde artıyor olmasının

anlamını sorgularken, Missale ve Blanchard (1994)*te getirilen görüşü tersinden

95

Ofiveıı Şak. Sinan. S ö n m e z . XV. Tflrkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

alırsak, DİBS vadesinin bir güvenilirlik veya kredibilite değişkeni olarak

değerlendirilebilmesi mümkündür. Peki, borç stoku artarken kamunun kredibilitesi

neden artmakta veya azalmamaktadır? Grafik Tin getirdiği bu sonucu

açıklayabilmek için Grafik 2 ve Grafik 3*e bakılabilir. Buna göre interbank faiz

oranlarının ve ABD Dolar kurunun volatilitesi azaldıkça kamunun kredibilitesi

artmakta, vade azalmamaktadır. Gerek interbank piyasaları ve gerekse de döviz

rezervleri bankalar açısından likiditeye ulaşmanın, operasyonlarını günlük olarak

fon lamanın iki temel aracıdır. Bir banka DİBS satın almak istediğinde gereken

satın alma gücüne ya interbank piyasalarından ya da bilançosunun aktifindeki döviz

rezervlerini satarak ulaşabilir. Bu iki piyasada fiyat volatilitesinin azalması her iki

piyasada da banka açısından likiditeye ulaşmanın kolaylaşması, kaynak

maliyetlerinin belirli hale gelmesi demektir. Bu durum banka açısından

operasyonlarının getirişini hesaplayabilme belirliliğini gündeme getirecektir.

Likiditeye ulaşılan piyasalardaki istikrar banka açısından hesap yapabilme

kolaylığı, getiri istikrarı anlamına gelmektedir.

Saydamlık kredibilite kaynağıdır

32. 1996 yılının ikinci yarısından itibaren gerek interbank piyasalarında

gerekse de döviz kuru piyasalarında sağlanan istikrar DİBS stoku büyüdüğü halde

bankaların ve diğer yatırımcıların daha uzun vadelerle kamuyu finanse etmesine

imkan sağlamıştır. Vade uzamasının işaret ettiği göreli kredibilite artışının

arkasında Hazine ile Merkez Bankası arasındaki uyum ve Merkez Bankasının

"piyasa istikrarı''na yönelik politikalarına duyulan güven yatmaktadır. Merkez

Bankası politikaları konusunda yaratılan saydamlık ve bu dönemde İç Borç

Danışma Kurulu vasıtasıyla piyasalarla kurulan diyalog DİBS stokunun hem

döndürülebilmesine yani kriz çıkmamasına, hem de vadenin uzamasına yani

kamunun güvenilirliğinin artmasına neden olmuştur.

Politikanın bir diğer ayağı: TL'nin yıllık değer kaybı ve interbank faiz

oranlarının düzeyi

96

G ü v e n Sak, S inan. S ö n m e z . XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m » , 15-17 M a v i ş 2 0 0 0 . Aııtalva

13 Bu politika ile yaratılan "risk algılamasında azalma" bankacılık kesiminde risk birikimini teşvik eden temel mekanizmadır ve ülkemizde 2000 yılında gündeme getirilen bankacılık reformunun da ana nedenini oluştunnaktadır.

97

33. Tablo 1 1994 krizi sonrasında bir başka düzenliliğe daha işaret

etmektedir. Dikkat edilirse 1995 yılından başlayarak hem interbank piyasalarındaki

ortalama bileşik faiz, hem de ABD Dolan'mn yıllık değer artışı veya TL'nin yıllık

değer kaybı ihalede ortaya çıkan ortalama bileşik faizlerin altında kalmaktadır. Bu

faktör DİBS stokunun finansmanım kolaylaştıran etkenlerden biri olarak akılda

tutulmalıdır. Likiditeye interbank fonlaması veya döviz bozdurmak suretiyle ulaşan

bankacılık kesiminde kaynak maliyetleri böylece ihale faiz oranları ile elde

edilecek kazancın altında ilke olarak tutulabilmiş gibi görünmektedir13.

Kamu politikalarında ve hesaplarında saydamlık

34. Türkiye'de DİBS stokunun boyutlarına karşın rahatlıkla piyasalarda

gönüllü olarak döndürülebilmesinde, kamuya, kamunun davranış biçimini

değiştirmeyeceğine ilişkin güven önemli bir rol oynamıştır. İhalelere teklif

hazırlayanlar kamu idaresinin saydamlığı sayesinde piyasa oluşturmakta, fiyat

teklifi hazırlamakta zorlanmamışlardır. Yukarıda anlatılan başarı öyküsü kamu

hesaplarında bir saydamlık adımı atılmadan, tam tersine o hesaplan giderek

karıştırarak elde edilebilmiştir. Bu çerçevede, kamu hesaplarında saydamlığın da

temininin ihaleye hazırlanacak tekliflerin daha doğru enformasyona dayanmasını

ve bu çerçevede daha rekabetçi olmasını temin edecektir. Zaten mevcut çok fiyat

ihalesi yönteminin katılımcıların enformasyon toplama müşevviğini önemli ölçüde

arttırdığı Alkan (1995)'te de ifade edilmektedir. Bu yöntem ile yapılan "ortak değer

ihalelerr'nde toplanan enformasyon katılımcıların ikincil piyasalar için doğru fiyatı

bulmalarını desteklemektedir. Bu ihtiyacın kamu tarafından mümkün olduğunca

karşılanması, kamu politikalarındaki saydamlığa, kamu hesaplarındaki

saydamlığında dahil edilmesi kamunun finansman maliyetini azaltacak,

kredibilitesini de arttıracaktır.

V. Mali Saydamlık

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z . XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

35. Türkiye'de borç yönetiminde saydamlığı,mali saydamlık ana çerçevesi

içinde ele almak gerekmektedir. 9 Aralık 1999 tarihinde IMF'ye verilen Niyet

Mektubu'nda istikrar programının anahtarının kamu mali yönetimi olduğu ve

saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılacağı vurgulanmaktadır:

"Bu amaçla, bütçe hazırlanmasını, uygulanmasını ve kontrolünü

kuvvetlendirmek; bütçe işlemlerinin saydamlığını ve güveni leb i lirliğini artırmak;

vergi sistemini ve idaresini iyileştirmek için önemli değişiklikler gerekecektir' 14

(Madde 43).

Bu bağlamda 2000 yılında IMF Mali İşler Bölümü'nün (Fiscal Affairs

Department) hükümetin talebi doğrultusunda bir mali saydamlık raporu

hazırlayacağı belirtilmektedir. Bu rapora yetkili otoriteler büyük önem

vermektedir; raporun bir yandan dış kreditörleri olumlu etkileyeceği ve Türkiye'nin

finansal piyasalardaki konumunu güçlendireceği, diğer yandan da bu alanda

gerçekleştirilecek diğer reformların temelini oluşturacağı beklentisi vardır. Bu

nedenle öncelikle mali saydamlık açısından Türkiye'nin hangi noktada

bulunduğunun irdelenmesi gerekmektedir.

36. Mali saydamlığın belirlenmesinde yukarıda gönderme yapılan IMF'nin

hazırlamış olduğu yönetmelik (1998) ile Kopits ve Craig'in ortak çalışmaları

(1998) başlıca başvuru standartmı oluşturmaktadır^IMF'nin son yıllarda üzerinde

bu denli durduğu mali saydamlığın sağlanması için yerine getirilmesi gerekli

gösterilen dört temel ilkeyi kısaca anımsayalım. Bunlar kamu mali yönetiminde

görevler ve sorumlulukların açıkça belirlenmesi, kamu kesimine ilişkin her türlü

bilgiye kamuoyunun ulaşabilmesi, bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama

süreçlerinde saydamlığın sağlanması, bağımsız dış denetimin sağlanmasıdır. Her

bir ilke kapsamında bir dizi düzenleme öngörülmekte, bir başka deyişle üye

ülkelere önerilmektedir. Dolayısıyla gönüllü olarak bu düzenlemelerin yapılması

veya kurallara uyulması söz konusudur. Bununla birlikte gelişmekte olan üye

ülkelerin mali saydamlığa ulaşmak için yapmaları gereken asgari düzenlemeler

14 TC. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı (2000). s. XVI. 98

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z . XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalva

15 Kopils ve Craig (1998): Y. Gürsoy Hürcan (1999). Ek:2.: Y.Hürcan. E.Kızıltaş ve H.H.Yılmaz (1999),Türkiye Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde, teksir. (Aralık)

99

önemli gözükmektedir.Yukarıda belirtilen dört temel ilkeye ilişkin asgari

düzenlemelere göz atalım '\

37. Kamu mali yönetiminde mevcut kurumlar arasında görev ve

sorumlulukların açıkça belirtilmesi:

^ (i) Kamu kesimi, tüm kamu birimlerini kapsayacak biçimde tanımlanmalıdır.

Bunun için System of National Accounts (1993) veya IMF Manual on

Govcrnement Finance Statistics'deki (1986) yaklaşımlar dikkate alınmalıdır.

(ii) Bütçe dışı faaliyetlerin nedenleri ve boyutlarına ilişkin doyurucu

açıklamalar yapılmalıdır. Bu bağlamda bütçe kapsamındaki faaliyetler ile bütçe dışı

faaliyetler arasında eşgüdümü sağlayacak açık mekanizmalar oluşturulmalıdır.

^ ( i i i ) Bütçe yasası taslağında hedefler ve önceliklere ilşkin ayrıntılı bilgiler

verilmeli, tartışma ortamı yaratılmalı, saydam uygulama ve denetim

gerçekleştirilerek, denetim sonuçları kamuoyuna iletilmelidir.

(iv) Mali yönetim için açık bir yasal ve idari bir çerçeve çizilmelidir.

(v) Merkez Bankası ve kamu bankalarının yarı mali işlemleri açıklanmalı,

banka kurtarma operasyonlarının maliyeti konusunda kamuoyu

bilgilendirilmelidir.

' (vi) Vergi düzenlemelerinin yasal dayanağı olmalı, vergi harcamalarına

ilişkin somut öngörüler yapılmalıdır.

38. Kamuoyunun kamu hesapları ve faaliyetleri konusunda bilgilendirilmesi:

(i) Merkezi devlet bütçesi, merkezi yönetimin bütçe dışı faaliyetle

konusunda bilgi vermelidir.

(ii) Bütçe kanunlarında gelecek iki yıla ilişkin öngörüler de yer almalı ve

bütçe Merkez Bankası ve kamu mali kuruluşların hesaplarını da kapsayacak

biçimde konsolide edilmelidir.

(iv) Merkezi idare borçlanmaya ilişkin verileri altı aylık bir gecikmeyi

aşmayacak biçimde her yıl yayımlamalıdır.

G ü v e n Sak. S inan .Sönmez . XV. TOrkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

100

(v) Mali raporlar bir bilanço şeklinde yayımlanmalı ve yayım tarih

önceden saptanmalı ve kamuoyuna duyurulmalıdır.

39. Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçleri:

(i) Bütçe metni ile birlikte hükümetin maliye politikasındaki hedef ve

öncelikleri ile genel ekonomik ve mali durumun özetine ilişkin ek raporlar

yayınlanmalıdır. ^

(ii) Bütçe tutarlı bir makroekonomik çerçeve ile bağlantılı olarak

hazırlanmalı ve bütçenin hazırlanmasında kullanılan temel rakamsal varsayımlar da

yayımlanmalıdır.

(iii) Bütçenin uygulanacağı yıla ilişkin muhtemel mali riskler dikkate

alınarak hesaplanmalı ve yayımlanmalıdır.

/ (iv) Merkezi hükümetin faaliyetleri gelir, gider ve finansman temelinde

^ gayrisafı olarak raporlanmalı; harcamalar ekonomik, fonksiyonel ve idari

olmak üzere sınıflandırılmalıdır.

(v) Bütçe metni ile birlikte muhasebe standartlarına ilişkin bir doküman da

yayımlanmalıdır. ^

(vi) Kamu kesimi genel dengesi yayımlanmalıdır.

(vİi) Merkezi yönetimin rapor yayımının zamanı ve sıklığı "IMF Veri

Yayımlama Standartları"' ile uyumlu olmalıdır.

Ç (viii) Tüm kamusal faaliyetleri kapsayacak şekilde düzenlenen sonuç

hesapları bağımsın denetçiler tarafından denetlenmeli ve denetim sonuçları mali

yılın son bulmasından en geç bir yıl sonra açıklanmalıdır. ^

40. Denetim ve veri yayımlanmasında bağımsızlık:

(i) Makroekonomik öngörülerin hazırlanmasında kullanılan yöntemler

Kamuya açık olacağı gibi öngörüler bağımsız denetçiler tarafından

incelenmelidir.

^ ( i i ) Denetim standartları uluslararası standartlarla uyumlu o lmal ıd ı r .^

G ü v e n Sak, Sinan. S ö n m e z , XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

(iii) Kamu hesaplarına ilişkin süreli denetim raporlarını kamuoyuna ve

yasama organına ileten ulusal bir denetleme kurumu olmalı, mali istatistiklerin

sağlıklılığı da bağımsız bir ulusal istatistik kurumu ile garanti altına alınmalıdır. )

40. Yukarıda özetlenen düzenlemeler ve kurallar mali saydamlığa ulaşılması

için gerekli görülmektedir. Türkiye mali saydamlığın neresindedir sorusuna somut

yanıt verilebilmesi için bu kurallara ne derece uyulup uyulmadığının sınanması

gerekli gözükmektedir. Özünde demokrasinin sistem olarak işlemesinde önemli

aksaklıklar ve eksikliklerin yaşandığı, demokratik sistemin temel niteliklerin

başında gelen saydamlığın henüz sağlanamadığı Türkiye'de mali saydamlığa

ulaşılması şaşırtıcı olacaktır! Mali saydamlığa ilişkin asgari koşulların bir

bölümünün yerine getirildiği görülse de, bir çok koşula uyulmadığı saptanmaktadır.

Üstelik IMF'nin hazırladığı mali saydamlığa ilişkin yönetmelikteki zorunlu

tutulmayan koşullar dikkate alınınca Türkiye'nin performansı daha da düşmektedir.

İlginç olan nokta da Önce Yakın İzleme Anlaşması'nda ve IMF heyetinin periyodik

denetleme ziyaretleri sonucunda yayımlanan sonuç bildirgelerinde ve ardından da

Stand-by Anlaşması ile T.C. hükümetlerinin gerçekleştirmeyi taahhüt ettiği

"yapısal refornv'lar bağlamında mali saydamlığın gündeme getirilmiş olmasıdır. Bu

nedenle esas olarak Niyet Mektubu'nda vurgulanan yapısal reformların anlamı ve

nihai hedefleri, salt mali değil iktisadi ve sosyal boyutları ve hedefleri dikkate

alınarak irdelendiğinde mali saydamlık konusunda ilginç boyutlar yakalanabilir.

Ancak daha önce vurgulandığı üzere saydamlık küresel dünya düzenine

entegrasyon için gerekli görülse de, diyalektiğin gereği demokratik açılımları da

sağlayacaktır. Bu saptamaların ışığında Türk mali sisteminin önemli gördüğümüz

bazı özelliklerinin irdelenmesi mali saydamlık açısından bulunulan noktanın

aydınlatılmasına katkıda bulunacaktır.

•Kamu kesiminde yer alan tüm kuruluş ve kurumların birbirleri arasındaki

nakit akımlarının kayda geçirilmesiyle hazırlanacak bir konsolide kamu bütçesi

oluşturulmamıştır. Bu tür kapsamlı bir bütçenin hazırlanması mali saydamlığa

ulaşılmasında önemli bir adımın atılması anlamına gelecektir. Oysa kamu

101

Fevzi Devr im. Asuman Altav. XV, Türkiye Malİve Sempozyumu. 13-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

fiyatlarını belirlemeye, destekleme alımları yapmaya ve para piyasasını düzenlemeye

de yetkili kılınmıştır.

Görüldüğü gibi Bakanlar Kurulu'rıa verilen yetkilerin alanı oldukça geniş

tutulmuştur. Bu durum ise, bir çok konunun Bakanlar Kurulu'nda sağlıklı

görüşülme koşullarını sınırladığı gibi, yasama denetimi açısından da olumsuz

sonuçlar ortaya çıkarabilecek niteliktedir (TODAİE, 1992, s.55).

1980 sonrası uygulanan mali yapılanma ve mali uyum sürecinde kamu

gelirlerinin elde edilmesi ve harcamaların yapılması aşamalarında yasal çerçevenin

dışına çıkıldığı görülmektedir. 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu, 2886 sayılı

Devlet İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu sözü edilen yasal çerçeveyi

oluşturmaktadır. Özellikle fon uygulamaları ve birinci yasaya göre kurulan Döner

Sermayeli İşletmelerin çoğunlukla son iki yasanın hükümleri dışında işlediği bir

gerçektir (OYAN, 1998, s.39).

Diğer yandan Bakanlar Kurulu içinde sayıları giderek artan devlet

bakanlıkları dikkat çekmektedir. Bunun Başbakan'ın konumundan kaynaklandığı

söylenebilir. İlk olarak 1946'da oluşturulan yasa* ile Bakanlar Kurulu oluşturulması

mümkün olmuştur. 1984** yılında yapılan değişiklik ile Bakanlar Kurulu'nda

koordinasyonu sağlamak, Başbakanca yardımcı olmak, özel öneme sahip konularda

bilgilerinden ve deneyimlerinden yararlanmak üzere devlet bakanlarının

görevlendirilebileceği belirtilmektedir. Bugün Bakanlar Kurulu'nun üye sayısı

onbeşe çıkmıştır***. Burada dikkati çeken ve eleştirilebilecek olan nokta devlet

bakanları arasındaki görev dağılımı ile ilgilidir, örneğin, bugünkü hükümet sadece

ekonomik alanla ilgili dokuz devlet bakanı görev yapmaktadır. Dört devlet bakanı

Yüksek Planlama Kurulu üyesidir. Bunun yanında bir çok ekonomik kuruluş devlet

bakanlarının bağlı kuruluşları haline getirilmiştir. Uygulamada görülen bu çok

başlılık hizmetlerin görülmesinde etkinsizlik ve israfa yol açabilecek niteliktedir.

' 13.09.1946 tarihli 4951 sayılı Yasa.

" 27.09.1984 tarihli 3046 sayılı Yasa.

09.02.1988 tarihli 3407 sayılı Yasa.

57

G ü v e n Sak. S inan. S ö n m e z . X V . Türkiye M a l i v e Sernpozvumu. 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

gelirleriyle finanse edilen faaliyetlerden bir bölümü de genel bütçe dışına taşınmış,

bütçenin genellik ve birlik ilkesi bozulduğu ölçüde, kamu faaliyetlerinin

makroekonomik etkilerini değerlendirme ve denetleme olanağı giderek ortadan

kaldırılmıştır.

1993 yılında bütçe kanununa konulan bir hükümle fonların bir bölümünün

bütçeye alınması süreci başlatılmış, ancak Oğuz Oyan ve Aziz Konukman'ın

değerlendirmelerine göre fonlar bütçeleştirilmemiş, biçimsel olarak fonlar bütçe

içerisinde gösterilmeye başlanmış ve "yasalarla tahsisli"gelirlerine el konularak,

bütçe kısmen "fonlaştmlmıştır" 16

IMF'ye verilen 9Arahk 1999 tarihli Niyet Mektubu'nda ise toplam 61 bütçe

fonundan 20'sinin 2000 yılının Şubat ayma, 25'inin Ağustos ayma, kalanının ise

2001 yılının Haziran ayına kadar kapatılacağı belirtilmektedir. Ancak bütçe dışı

fonlara ilişkin olarak "fâaliyet alanları ilk kuruluş amaçlan ile aynı doğrultuda

çalışmayanları belirlemek amacıyla 2000 yılı Mart ayı sonuna kadar gözden

geçirileceği" vurgulanmaktadır. Mektupta "...yapılan çalışmayı baz alarak IMF

uzmanları ile kaldınlması gereken bütçe dışı fonların listesi üzerinde bir anlaşmaya

vanlacaktır. Bu bütçe dışı fonlann 2000 yılı Haziran ayına kadar ortadan

kaldırılması üçüncü gözden geçirme için yapısal kriter (structural benchmark)

teşkil edecektir" (Madde 44) şeklinde bir değerlendirme yapılmaktadır. Bütçe dışı

fonlar konusunda ihtiyatlı bir üslup benimsenmekle birlikte bazı fonların tasfiye

olasılığı ve bütçe içi ve dışı yeni fonların kurulmayacağı konusundaki vurgulama,

en azından merkezi bütçenin kapsamını genişletme yolunda atılacak bir adım

olarak değerlendirilebilir.

IMF ve Dünya Bankası tarafından fonlann tasfiyesi öngörülürken, bizzat

Dünya Bankası Hazine Müsteşarlığı ile yaptığı ikraz anlaşmalanna koyduğu bazı

hükümlerle, adı fon olmamakla birlikte kamu mali sistemi açısından en az fonlar

16 A. Konukman, O. Oyan (1998), "1998 Bütçesinin Mali, İktisadi ve Hukuki Açılardan Analizi". Ekonomide Durum, Bahar, s. 13-68.

T.Harb-İş Sendikası Araştırma Bürosu (1997), 1998 Malî Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı'nın Eleştirisi, Ankara, Aralık.

102

G ü v e n Sak. Sinan. S ö n m e z . X V . Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıa 2 0 0 0 . Antalya

103

kadar sakıncalı sonuçlar doğuran bir uygulamayı başlatmıştır.İkraz anlaşmalarında

yer alan hükümlerle, Dünya Bankası proje kredileriyle ilgili anlaşmanın

uygulanması için, ikraz anlaşmalarında belirlenen kredi kullanıcısı kurum veya

kuruluş bünyesinde Proje Uygulama Birimi (PUB) (veya Proje Koordinasyon

Birimi) oluşturulmasını zorunlu tutmaktadır. Hukuki statüleri belirsiz olan PUB'lar

yetkili fakat yasal olarak sorumsuz birimlerdir. İkraz anlaşmaları PUB'lar

tarafından uygulanmakta, PUB personelinin kararlan sonucunda doğacak

anlaşmazlıkların çözümü için uluslar arası tahkim hükümlerinin uygulanmasında

Dünya Bankası standart sözleşmeleri geçerli kılınmaktadır. PUB tarafından yapılan

satın alma işlemlerinde Dünya Bankası tarafından belirlenen usullerin kullanılması

zorunludur. Bu projeler 1050 sayılı kanun, Devlet İhale Kanunu, Sayıştay Kanunu

gibi kamu mali sisteminin önemli kanunlarından muaf tutulmaktadır. Bu nedenle

yurt içinden alınabilecek mallar ve hizmetler uluslar arası piyasalardan yüksek

fiyatla satın alınabilmektedir. Söz konusu projelerden kaynaklanan harcamaların

büyük bölümü devlet harcamaları arasında görülmemektedir. Geri ödenen kredilere

ilişkin faiz ödemelerinin bir bölümü bütçeye kaydedilmekte, anapara, bazı faiz

ödemeleri ve kredi masraf ödemeleri hazine bünyesinden ödeme olarak kayda

geçmektedir. PUBTann faaliyetleri ikraz anlaşmalarına koyulan hükümler uyannca

Hazine kontrolörleri veya bağımsız denetçiler tarafından, kredilerin ikraz

anlaşmalarına uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı yönünden denetlenmekte,

kamu adına denetim yapılmamakta, verimlilik ve etkinlik denetimi yerine

getirilmemektedir. Bir söylem olarak mali saydamlığın gerekliliği INF ve Dünya

Bankası tarafından gündeme getirilmiş olmasına karşın, "göreli" veya "duruna

göre" saydamlığın söz konusu olduğu çünkü bu uygulamanın kamu mali sisteminin

saydamlığa yönelmesinde engel oluşturduğu gözlenmektedir.

/ • Türk Kamu Mali Yapısı saydamlığı engelleyici özellikler taşımaktadır.

Dağıîîık yapılaşma, çok başlılık, karar alma güçlüğü, enformasyon akışında

G ü v e n S a k . S i n a n . S 6 n m e 2 . X V . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalya

tıkanıklık, eşgüdüm güçlüğü, görev ve yetki ile sorumluluk dağıtımında çatışma ve

boşluklar 17 gibi özellikler mali saydamlığı engelleyici öğelerdir. \

• Hazine garantili borç ödemeleri Bütçe kanunu ile düzenlenmesine karşın

merkezi bütçe harcamaları içinde gözükmemektedir. Bu tür ödemelerin bütçe

dışında yer alması mali disiplinin bozulmasına ve mali saydamlıktan

uzak lası İmasına neden olmaktadır.

• Nakit dışı borçlanmaların da bütçede yasal dayanakları mevcuttur. Bu

bağlamda kraz tahvilleri, görev zararı karşılığı olan özel tertip devlet tahvilleri ve

tahkim kanunu uyarınca ihraç edilen kağıtların yol açtığı borçlanmalar transfer

harcamaları olarak kabul edilebilir. Bu nedenle bu işlemlerin de merkezi bütçede

yer almaması mali saydamlığın aleyhine olmaktadır.

/ • Ayrıca kullanılan muhasebe sistemindeki aksaklıklar, yayımlanan verilerin

yeterlilik düzeyi ve kamu mali sistemi çerçevesinde yapılan işlemlere ilişkin olarak

kamuoyunun yeterince bilgilendirilmemesi, yeterli ve kapsamlı denetimin

gerçekleştirilememesi, mali riskleri içeren yayınların eksikliği mali saydamlığı

engelleyici öğelerdir. \

41. Mali saydamlık konusunda bir grup araştırmacının yaptığı anket

çalışmasında kullandıkları iki farklı puanlama sistemi yukarıdaki yargıyı

doğrulamaktadır.Söz konusu ilkelerin her iki puanlama sistemine göre Türkiye'de

gerçekleşme oranlan aşağıda belirtildiği gibidir 1 8 :

• Kamu mali sisteminde mevcut kurumlar arasında görev ve yetkilerin açıkça

belirtilmesi (% 56.3; % 43.0).

17 B. Özdcmir (1998). Türk Kamu mali Yönetiminin Yemden Yapılandırılması, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi. Ankara Univ., Sosyal Bilimler Enstitüsü, Nisan, s.49-52. 18Hürcan, Kızıltaş, Yılmaz (1999).

Birinci yöntemde üç seçenekli soruların sayısallaşlınİmasında ilk seçenek 3.33. ikinci seçenek 6.66 ve üçüncü seçenek 10 puan (tam puan) verilerek değerlendirilmiştir.

İkinci yöntemde üç seçenekli soruların sayısallaşlın İmasında, ilgili seçeneklere göre sırasıyla 0 , 5 ve 10 puan verilmiştir.

Araştırıcılar dört seçenekli sorular için de aynca 0,3.33,6.66 ve 10 puan üzerinden bir hesaplamaya gittiklerini belirtmektedirler.

104

G ü v e n Sak. Sinan. S ö n m e z . XV. Turkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 1 3 - 1 7 M a v ı s 2 0 0 0 . Anta lva

• Kamuoyunun kamu hesaplan ve faaliyetleri konusunda bilgilendirilmesi

(% 63 .2 ;% 46.9).

• Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinde açıklık (% 57.6; %

47.5).

• Denetim ve veri yayımlanmasında bağımsızlık (% 61.8; % 58.3).

Genel değerlendirmeye göre ilk puanlama sisteminde mali saydamlığın %

59.7, ikinci puanlama sisteminde ise % 48.9 oranında gerçekleştiği sonucuna

ulaşılmaktadır.

VI. Sonuç Yerine

42. Uluslararası sermaye hareketleri iç tasarruf havuzuna yurtdışı

tasarrufların da katılmasını temin etmektedir. Ancak aynı gelişmenin bir dizi

olumsuz iktisadi etkisi de bulunmaktadır. 1990'h yıllardaki döviz krizleri sermaye

hareketlerinin istikrar bozucu olumsuz etkilerinin giderilmesinde alınması gereken

tedbirlerle bir dizi çalışmanın başlatılmasına neden olmuştur. Kamu mali

yönetiminde ve kamu hesaplarında saydamlık da bunlardan bir tanesidir.

43. Yapılmaya çalışılan yatırımcıların doğru kararlar vermesini temin etmek

için gerekli yeterli enformasyonu onlara sağlamak için gereken altyapının

hazırlanmasıdır. Bu tür bir tedbir kendi kendini besleyen paniklerden

kaynaklanabilecek kriz ihtimalini azaltırken, ekonominin dışsal şoklara maruz

kalmasından veya iktisadi politika karar!anndan kaynaklanabilecek bir kriz

ihtimalini ortadan kaldırmamaktadır. Önerilen tedbirin sınırlılığının altının

çizilmesi sürecin yönetimi açısından önem taşımaktadır.

44. Türkiye'de geçtiğimiz dönemde kamu hesaplannda saydamlık

sağlanmadan salt borç yönetiminde sağlanan saydamlık ve piyasa aktörleri ile

diyalog sayesinde sürdürülmesi son derece zor olan DİBS stokunun finansmanı

sağlanabilmiştir. Önümüzdeki dönemde idarede sağlanan saydamlığa hesaplarda

sağlanan saydamlığın da eklenmesi Hazine'nin borç yönetimini önemli ölçüde

kolaylaştırabilecektir. Ancak sermaye hareketlerinin serbest olduğu bir ortamda

105

G ü v e n Sak. S i n a n . S ö n m e z , XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalva

106

içeride gereken tedbirlerin alınıyor olmasının ekonomiyi dışsal şoklardan

koruyamayacağı da dikkate alınmalıdır.

G ü v e n Sak, Sinan. S ö n m e z . X V . Türkiye Maj iye S e m p o z y u m u . 1 5 - 1 7 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

Kaynaklar:

Alesina, A. ve R. Perotti (1996) "Fiscal Discipline and the Budget Process", The American Economic Revievv, Papers and Proceedings, Mayıs, 86 (2),

Alkan, A. (1995) "A Model of Treasury Bili Auctions" ERF (ed.) içinde Development of Financial Markets in the Arab Countries, Iran and Turkey, Cairo: ERF Publications.

Ann, T. (1999), 'Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Bütçe Reformları Üzerine Uluslar arası Karşılaştırma", Parlamenter Bütçe Denetimi-Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlevler Üzerine Uluslararası Karşılaştırma Seminerinde sunulan bidiri, TESEV, İstanbul, 22 Kasım.

Chang, R. Ve A. Velasco (1998) "The Asian Liquidity Crisis" Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper 98-11

Ersel, H. Ve G. Sak (1995) "İşletme Sermayesi İhtiyacı, Kredi Bağımlılığı ve Kriz Dönemi Performansı'' İşletme ve Finans, 10(109).

Hürcan, Y.G. (1999), "Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri,Önemi,Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi'', T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Araştırma Raporu no:23, Ankara, (Ağustos),

IMF (1998), Manual on Fiscal Transparency ; The International Context and the IMF Fiscal Transparency Code. Annex 1: Fiscal transparency: Code of General Practices and Minimum Standard Requierements, http//www.world bank.org.vn/rep 2/repa 007.htm

Missale ve O. Blanchard (19949 'The Debt Burden and Debt Maturity" American Economic Revievv, 84 (1).

Özatay, F., E.Öztürk ve G. Sak (1996) 1990 Sonrasında Kaynakların Kamu ve Özel Sektör Arasında Paylaşımı, İstanbul: TÜSİAD Yayım.

Özatay, F. Ve G. Sak (2000) "Finansal Tasarrufların Belirleyenleri: Türkiye'de 1980 sonrasına ilişkin bir değerlendirme" DİE Ulusal Hesaplar Projesi çerçevesinde düzenlenen seminere hazırlanan tebliğ.

Sachs, J. (1998) "Alternative Approaches to Financial Crises in Emerging Markets" M. Kahler (ed) içinde Capital Flows and Financial Crises, NY: Cornell University Press.

Sak, G. (1995a) Public Policies Tovvards Financial Liberalization Ankara: CMB Publications.

107

G ü v e n Sak. Sinan. S ö n m e z . X V . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalya

108

Sak, G. (1995b) "Konsolide Bütçe Açıklan ve Kamu açıklannın Finansal Piyasalardaki Faiz Oranlan ve Döviz Kurlan Üzerine Etkileri: Sıcak Para Politikası mı İzleniyor?" İşletme ve Fînans 10(110).

Sönmez, S. (1999), "Gündemdeki Kriz Üzerine", Marksizm ve Gelecek, Bahar,

Strange, S. (1999) "The New World of Debt", New Left Review, sayı:230.

G ü v e n Sak. S inan .Sönmez . X V . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

Grafik 1: DİBS stoku ve vade

yıllar

109

110

TARTIŞMALAR

BAŞKAN: Ben de teşekkür ediyorum. Tartışma bölümüne geçeceğiz.

BİR KATILIMCI: Sayın konuşmacılara teşekkür ediyorum.

Konuşmalardan şöyle bir şey ortaya çıktı. Doğrusu böyle algılanmasına gönlüm

razı olmuyor. Mesela IMF'nin şeffaflık tüzüpnden hareketle şeffaflık vurgu

kazandı, öne çıktı. Şimdi, şeffaflıkla kamu mali yönetiminin yeniden

yapılandırılması, mali yönetimin iyi yönetilmesi içice şeyler. Yani biz muhasebe

sistemine, sırf tahakkuk bazlı muhasebeye şeffaflık olsun diye geçmeyeceğiz.

Tahakkuk bazlı muhasebeyi, kamu yönetimini daha iyi yönetmek için bir araç

olduğu için yapacağız. Bütçedeki parçalanmışlığı sırf şeffaflık engelleniyor diye

değil, bu parçalanmışlık içinde sistem yönetilemiyor diye şey yapacağız. Bir başka

konuya da ben doğrusu üzüldüm. IMF diye çok üstüne basılıyor, bazı şeyler

IMF'nin icadı da değil, insanlığın evrensel mirası. IMF'nin çizdiği şey çerçeve.

Sözgelimi, country fınancial accountability assessment var, Dünya Bankasfnın

yaptığı şey. IMF'nin şeffaflık tüzüğüyle aynıdır. Denetim standartları IMF'nin

denetim için öngördüğü ilkelerle paraleldir. Ortak Pazara entegrasyon sürecini

yaşayan ülkelerin kendilerini bu entegrasyon sürecine hazırlamalarına dönük

çalışmaları IMF'nin tüzüğüyle paraleldir. Bizim VIII. 5 Yıllık Plan bağlamında,

kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması ve şeffaflık özel ihtisas

çalışmalarında vurguladığımız birçok şey IMF'nin tüzüğüyle paraleldir.

Dolayısıyla, bazı şeyleri de IMF'nin dikte ettiği, bulduğu şeyler olarak

düşünmemek gerekir, diye düşünüyorum. Saygılarımı sunuyorum.

BAŞKAN: Teşekkür ederim. Bunu bir katkı olarak kabul ediyoruz. Buyurun

Sayın Cansızlar.

DOĞAN CANSIZLAR: Teşekkür ederim sayın Başkan. Ben Sayın Fevzi

Devrim Hocamızın açıklamalarıyla ilgili bir ilavede bulunmak istiyorum. Şimdi,

açılış konuşması yapılırken bizim belirttiğimiz husus, sadece bu sempozyumun

konusu itibariyle sınırlı kaldığından dolayıdır. Bu sempozyumun konusu bilindiği

111

Fevzi Devrim, Asuman Altay, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

58

Devlet Bakanlarının sayısındaki artışın benzerini Bakanlıklarda da görüyoruz.

Bu bakanlıkların önemli bir kısmı, ekonomik ve mali yönetimle ilgili olarak

uzmanlaşmıştır. Bu kapsamda, Maliye, Sanayi ve Ticaret, Tanm ve Köy Hizmetleri,

Orman, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlıkları yer almaktadır. Özellikle kamu mali

yönetimi içinde Maliye Bakanlığının çok önemli bir yeri vardır. Çünkü bakanlığın

temel işlevi, devlet bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasıdır. Maliye Bakanlığı'nın

görevlerini halen yürürlükte olan 484 sayılı KHK ile görmesi de belirtilmesi gereken

bir diğer noktadır. Maliye Bakanlığı kapsamında yer alan birimler mali yönetimin

temelini oluşturan birimlerdir. Bütçe hazırlık sürecinde genel bütçeye dahil daireler

ile katma bütçeli kuruluşların çalışmalarını koordine etmekle görevli Bütçe ve Mali

Kontrol Genel Müdürlüğü ile devlet muhasebe kayıtlarını düzenleyen Muhasebat

Genel Müdürlüğü bu birimlerin başında gelmektedir. Muhasebat Genel Müdürlüğü

devlet hesaplarını tutmakla görevli olmasına rağmen tam olarak devlet hesabı

çıkartılamamaktadır. (Meriç, 1999, 108). Genel olarak devletin hesabını tutmakla

görevli Muhasebat Müdürlüğü genel ve katma bütçeli kuruluşların muhasebe

kayıtları dışında KİT, Yerel Yönetimler, Döner Sermayeli Kuruluşlar, Bütçe Dışı

Fon İdareleri ve Sosyal Güvenlik Kuruluşları gibi diğer kuruluşların kayıtları

tutulmadığı için elimizde tam bir devlet hesabı mevcut değildir.

Bir diğer önemli mali yönetim birimi olan Gelirler Genel Müdürlüğü yine bir

KHK ile (484 sayılı) düzenlenmiştir.

Kamu mali yönetimi açısından çeşitli işlev, görev, yetki ve sorumluluklar

üstlenmiş ve sayıları giderek artan bakanlıklar arasında koordinasyonun sağlanması

da bir diğer önemli konudur (Meriç, 1999, 124-135). Söz konusu koordinasyonun

sağlanması için, onbir tane kurul ve komisyon oluşturulmuştur. Bunlardan, Yüksek

Planlama Kurulu (1960); Bakanlıklararası İktisadi İşbirliği Komisyonu (1962);

Bakanlıklararası İktisadi Kurul (1964); Koordinasyon Kurulu (1968); Kamu

İktisadi Teşekkülleri Koordinasyon Kurulu (1964); Para ve Kredi Kurulu (1968)

1980 öncesi kurulmuştur. 1980 sonrası oluşturulan kurullar ise; Ekonomik İşler

I. Oiurum-Tartısmalar. XV. Tflrkİve M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalva

gibi '"Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada

Performans Yönetimi ve Denetiminin YerTdir, Şimdi, performans yönetimi ve

denetimi deyince aklımıza kamu kaynaklarının büyük bir bölümünün oluşturduğu

bütçe ve bunun denetimi gelmektedir^Dolayısıyla 1973 yılında başlatılan program

bütçe uygulamasının uygulamada çok başarılı olduğu söylenemez/^Şaşarısız

olduğu belirtmeye çalıştım, artı, bununla ilgili olarak son yıllarda gündeme gelen

performans yönetimi ve denetimi ile ilgili yenibaştan kamu mali yönetiminde

hususların ele alınarak irdelenmesi gerektiği üzerinde durdum. Yoksa belirtildiği

gibi, tabi ki devletin bir defa, fonksiyonlarının yeniden tanımlanmasından

başlamak gerekir. Eğer kamu yönetimi ya da ekonomi yönetimi ya da devletin

yeniden yapılanması sözkonusu ise özel kesim de yapması gerekir, kamu kesimi

yapması lazım, görev tanımlarının çok iyi olması lazım. Bu yapıldıktan sonra

ekonomi politikalarının uyumlu bir şekilde uygulanması lazım. Yoksa. 80"li

yıllarından başından itibaren olduğu gibi sadece para politikasıyla yönetilme

anlamında bir ekonomi politikasıyla başarıya ulaşılamamıştır. Nitekim, bu Sonuçlar

da, bu ekonomideki göstergelerde bunu çok iyi ifade etmektedir. Benim kanaatime

göre. maliye ve para politikası ki, ekonomi politikasının iki ayağıdır, birlikte,

müştereken, ahenk içerisinde uygulanmalıdır.

Diğer taraftan kamu mali yönetimi parçalanmış bir vaziyettedir. Bir tarafta

Hazine, diğer tarafta DPT, Maliye, Devlet Personel Başkanlığı, bunların bir şekilde

gözden geçirilmesi gerekir. Aynca kamu kaynaklarının büyük bir bölümünü içine

alan bütçenin kapsamı da çok daralmıştır.Bir yandan vakıflar, bir yandan fonlar, bir

yandan dernekler, bir yandan döner sermayeler, artı. 1986 yılından itibaren ana

paraların bütçe dışına çıkarılması ve borç yönetim ile ilgili işlemlerin çok iyi. etkin

bir şekilde yapılamıyor olması, ekonominin şu anda içinde bulunduğu duruma

gelmesinde^ büyük katkı sağlamıştır, faktör olmuştur. Bütün bunların irdelenmesi

gerekiri Bir defa harcamalarla ilgili, personel diğer carilerin 2/3'lük bölümünün

güvenlik harcamalarına gittiği, artı, faizin epey yüksek oranlarda bütçenin büyük

bir bölümünü götürdüğü, transferlerin büyük boyutlara ulaştığı bir ortamda

112

I. Oturum-Tartışmalar. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .\jilalva

fc, bütçenin esnekliği kalmamıştır. Bütçe artık Maliye politikası aracı olmaktan

çıkmıştırAOnlar da tabi tartışılacak. Ancak dediğimiz gibi. biz bu sempozyumun

konusuvla sınırlı kalarak performans yönetimi, performans bütçe uygulamaları r

üzerinde durduk. Teşekkür ediyorum efendim.

BAŞKAN: Ben de teşekkür ediyorum. Buyurun Konukman.

AZİZ KONUKMAN: Gazi Üniversitesi, İktisat Bölümü. Sayın Eser

Karakaş'ın sunduğu tebliğle aynı çerçevede geçenlerde TESEV"in bir yayını çıktı.

IMF İyi Uygulamalar Tüzüğünden hareketle bir anket oluşturmuş ve bu ankete

göre Türkiye'deki uygulama nerededir, yani Türkiye IMF'nin beklediği

standartların neresinde diye bir çalışma ve bu çalışma sonuçlanmış. Çok güzel bir

çalışma. Türkiye'deki uygulamalar gösteriyor ki, bu standartların inanılmaz

f derecede gerisinde olduğu ortaya çıkıyor. Yani Sayın Karakaş'ın da gözlemlerini

doğrulayan bir sonuç. Şimdi beni rahatsız eden, bu çalışmanın bir bulgusu ile Sayın

s Güven Sak'ın sunuşu arasındaki çelişkiyi dikkatinize sunmak istiyorum ve Sayın

Sak'ın yorumunu istiyorum. Orada başarısızlığın nedenleri sıralanırken şöyle bir

şey var: inanılmaz bir şekilde kamu idaresinin çeşitli birimleri arasında

uyumsuzluk ve çatışmalardan söz ediyor. Evet. sorumsuzluk, aynı. bu tabir do

kullanılıyor. Son dönemde yapılmış bir çalışma olduğu için çalışmanın yazarlarına

sordum; bu hangi dönemleri kapsıyor, son 96, 97. 98'i kapsıyor. Kaldı ki.

Sayıştay'ın kesin hesap kanun tasarını değerlendirdiği, özellikle bu hazine

işlemlerini değerlendirdiği çalışmaları var, orada son derece ciddi kritikler var.

Hazinc'yc, yani bu uyumsuzluğa. Türkiye Cumhuriyeti son üç yıldır dış borçlarını

bilmeden kesin hesaplarını kanunlaştırıyor. Böyle bir kepazelik daha ilk defa belki

karşımıza çıkıyor. Son üç yıldır dış borcunu bilmeyen bir Türkiye Cumhuriyeti

P Devleti var ve bunu da Sayıştay, raporlarında açıkça ifade etmiş.

Şimdi bu gelişmeler birlikte değerlendirildiğinde. Sayın Sak. bilmiyorum

hangi dönemi, belki ayrıntısını kaçırdığımız bir dönem olabilir, bilemiyorum, bu

bir. İkincisi, krizi önleyebilmek ya da krizin olmamasını sağlayabilmek başarının

bir şeyi midir, yani hep böyle krizi önleyecek politikaları takip etmek mi çok başarı

113

mukayese yaparsak o zaman başarıyı daha iyi değerlendiririz gibi geliyor.

Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Teşekkür ederim. Sayın Oyan, buyurun. Lütfen konuşmacılar

kendi adlarını da verirlerse. İlk konuşmacının kayıtları açısından da önemli.

O Ğ U Z OYAN : Teşekkür ederim Sayın Başkan..

Aslında belki ilk belirtmem gereken şey şu: Bundan sonraki program

düzenleyicileri, tartışma için yarım saat yeterli gözükmüyor, hele bir de kayma

olunca, tartışmayı da biraz kısa tutalım deyince toplanmamızın anlamı azalıyor.

Bunu 45 dakikadan az, galiba düşünmemeliyiz, hele ilk toplantıda herkes kurdunu

döküyor. Belki ilk toplantının bir saatten aşağı olmaması gerekir diye bir

temenniden başlayayım.

Efendim, burada sayın Karakaş keşke bu sunduğu metni bize bir ek olarak

sunsaydı. biraz daha eleştirel bir yaklaşım gösterseydi diye bir sitemim olacak.

Çünkü biz bu tür belgelere aslında kendi deneyimimizi bir miktar sorgulayarak ve

bu tür belgelerin de amacını biraz daha sorgulayarak girmeliyiz diye düşünüyorum.

Onu Sayın Sönmez yapmaya çalıştı büyük ölçüde. Şimdi Sayın Demir bize birçok

şey söyledi. Yani burada herhalde sabaha kadar tartışırız onun üzerinde ama. bir

tanesini söyleyeyim. Özelleştirmeyi isteyenler de istemeyenler de sosyal devlet

için. Ben doğrusu bunu çok anlayabilmiş değilim. Şundan anlayamıyorum: bugün

Türkiye'deki özelleştirme tamamen bir borç takasına dönmüştür. Bugün bütçenizin

açık vermesinin tek nedeni faiz harcamalarıdır ve özelleştirme yapmanın da aşağı

yukarı tek nedeni şu sırada bütçeye yama yapmak olarak ortaya çıkmaktadır ve

Türkiye Latin Amerika tarzı bir borç takasına girmiştir. Bunun hangi sosyal

devletle ilişkisi vardır? Bunu anlamak çok zor. Şunu da söyleyeyim; bu yıl 7 milyar

dolarlık bir özelleştirme yapsanız ve hepsini aklarsanız bile ki. mümkün değil. 25

milyar dolarlık bütçe açığınız var, sadece 2000 yılı için. İşte son 15 yılda yaptığınız

114

I. Oturum-Tartısmalar. XV. TOrkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

4,5 milyar dolarlık düzeyde kalan özelleştirmeyi bir kenara bırakıyorum. 7.5 "u

önümüzdeki yıllarda 10 milyar yapacak mısınız? Yaparsanız ne pahasına olacak ve

ondan sonra ne olacak? Çünkü ondan sonra ne olacak sorusu çok önemli,

saydamlık yetmiyor. İç şoklara dayanıklılık açısından da yetmiyor. Yetsc dahi ne

pahasına yetiyor sorusuna bakmamız lazım. Ne pahası şu: Bakınız, herkes sanıyor

ki ya da bazıları sanıyor ki; biz bu üç yılı iyi atlatırsak, buna çok harfiyen uyarsak,

üç yıl sonra dış şoklar dışında artık hiçbir sorunumuz kalmayacak. Böyle bir şey

yok. Bakın, bize verilen çerçeve şudur: Bütün sosyal alanlardan çekilmiş bir devlet,

bunun içinde sosyal güvenliğin özelleştirme de dahil, % 40"ı tarımda çalışan bir

ülkede tarımı terk ediyor kaderine, % 5 ile % 3 tarımsal nüfusu olan ülkeler bunu

terk etmiyor, Türkiye bunu terk ediyor. Böyle bir şey olamaz. Bunun doğuracağı

sosyal, politik çalkantıları bir tarafa bırakıyorum. Bütün diğer bu alanlardan

çekiliyor. Peki ne olacak, üç sene sonra biz neyle karşılaşacağız? Bakın, ben size

söyleyeyim. Üç yıl sonra Türkiye'nin karşı karşıya kalacağı tablo şudur: Dış borç

ve iç borç, özelleştirme dış borç kabiliyetini sürdüren bir ülke. ancak bu yı!. sadece

2000 yılında 25 milyar dolar ana servisi yapan, yani ihracat gelirine yakın bir dış

borç ödemesi olan ülkenin, muhtemelen üç yıl sonra iç borların dış borçlara

dönüşümünün getirdiği yükle 35 milyar dolarlık yıllık faturalarla karşılaşacak bir

ülke olacaktır ve sürekli olarak Türkiye'de kamu maliyesi saydamlığı içinde

birincil fazla yaratmaya, yani faiz dışı fazla yaratmaya zorlanmış, dolayısıyla bütün

eğitiminden, sağlığından, her şeyinden fedakarlık yapan bir ülke olarak yoluna

devam edecektir. Bu, çok temel meseledir. Yani bundan sonra artık bu program

şunu söylüyor: Bundan sonra unutun, sosyal devlet yok, sizin neyinize. O, gelişmiş

ülkeler hadi bir kere geçmişler o yoldan. Siz o yoldan gidemezsiniz, siz 5. sınıf

ülke olacaksınız. Bize verilen şey budur ve tabi bu fatura...

Bir şey daha söyleyeyim, patolojik bir durum var devletin saydamlığı

konusunda, burada 10 küsur yıldır, belki 15 yıldır konuşuyoruz. Ben 89 Maliyeciler

Sempozyumunu, bu gidişle vergilerimiz faizleri ödemeye yetmeyecek dediğimi şu

salonlarda hatırlıyorum ve oldu. Bu yılın ilk üç ayında faizler vergilerin tümünü

115

I. Otunım-Tartısmalar, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-37 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

götürdü ve yine de yetmedi, ödenemedi. Şimdi bu tablo aslında, yani kamu

kesimindeki şeffaflık meselesi, fonlardan başlayıp talep edildi, bizler bunu talep

ettik. Ama biz söyleyince bu çok önemli gözükmüyor. Bu patolojik bir durum.

Şimdi IMF söyleyince, sadece bizim çıkarlarımızı düşünüyor da ondan söylüyordur

gibi bir noktaya geliyoruz. Ben Dünya Bankası Heyetiyle üç kez görüştüm, tarım

reformu dolayısıyla benimle görüşmek istediler,' beni Tariş'e gönderen siyasi

partiler dahi görüşlerimi almamışlardı, ama onlar aldılar. Ben onlara bu yaptıkları

işin yanlış olduğu da anlattım. Ama ortada çok net bir şey var. Türkiye'deki

kurullara memur tayin etmeyi planlayacak kadar, içişlerimizi hangi yasa

maddesiyle birlikte ve yeniden nasıl düzenleriz diye planlayacak kadar bir

bağımlılık yahut da bir bağımsızlık kaybı içindeyiz.

BİR KATILIMCI: Güven Sak'ın tebliğini okumadım ama, tabloyu gayet iyi

gördüm. Tabloda Güven Hocanın söylediği şey şu: Bu 96*nın ikinci yarısından

bugüne, artıyor, borç stoku artıyor ama, GSMH'ya oranla artıyor ama, ilginç olan

şey, vadeler de artıyor, vadeleri yükseliyor ve faizler de düşüyor. Bunu şöyle

sevindirici, hoş bir gelişme olarak da ve iç borç danışma kurullarına da götürerek

anlattı. Şimdi hemen aklıma şu geldi, Gelirler Genel Müdürü olduğum sırada, Koç

Holding'de üst yönetimine anlattığım bir konuydu, 1987-97 döneminde GSMH'ya

göre bütçemiz % 50 artmış, konsolide bütçenin GNP oranı % 20"den % 30*a

gelmiş, şimdi biraz daha fazla. Şimdi böylesine ekonomide kamunun payı artıyor,

kamu bir şeyler kemiriyor, Oğuz Hoca da işin faiz tarafına girerek anlattı. Şimdi

ben bir başka ölçü vereyim de, onunla da bir mukayese etmenizi istiyorum ve soru

olarak da soruyorum, Sayın Sak. Bir de faizler açısından bakın, Faizlerin

GSMH'ya oranıl993 yılında % 3.5, belki 96'yı kriter alırsanız %7Terde yanlış

hatırlamıyorsam, ama 2000 yılı Bütçe Kanununa bakın, faktör gelirleri olarak

faizlerin Milli Gelirden aldığı pay %16.6 veya 17. Aşağı yukarı 4-5 kat faizler

artmış. Böyle faizlerin arttığı bir ortamda ve insanlar roll-over yapıyor, bir nakit

hareketi yok, biliyorsunuz bir kağıt hareketi var, A4 kağıtların devrinden başka bir

şey değil ve şunu, gerçekten samimi olup olmadığınızı sormak, öğrenmek adına

116

I. Oturum-Tartışma 1ar. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

soruyorum ve o kurullarda da görev aldım, kuruluşunda bulunduğum için

söylüyorum Hazine'de, bu İç Borç Danışma Kurulu. Diyorum ki ben; Güven, sen

bana 100 Lira borç ver, masaya oturuyoruz, şartları sen mi tayin edersin, ben mi

tayin ederim. Hazine'nin bütün kartları ortada; bütün bilançoları, bütün ödemeleri,

bütün yükümlülükler ortada, bütün kartları açık, ama borç verenlerin fınans

sisteminin hiç bir kartı açık değil. O sistemin içinde görev aldım uzun süre, gayet

iyi biliyorum.

Sorum şu, iki soruda odaklanıyorum. Birincisi, faizlerle mukayese ederseniz.

GSMH'ya böylesine şey olması, sizin biraz evvel söylediğini ifadeye ters

düşmüyor mu? Yani ihale faiz oranlarının düşmesi ile ilgili değerlendirmenize ters

düşmüyor mu? İkincisi de, volatilitenin azalmış olması doğaı bir gelişme mi?

Böyle çok net iki soru. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, Nihat Bey, Buyurun.

NİHAT FALAY Çok teşekkürler efendim.

Ben konuşmalarımı biraz geriye alarak bazı konulara değinmek istiyorum.

Şimdi bugünlerde merkezi hükümetin hangi üst düzey bürokratının önündeki

belgelere bakarsanız, IMF'nin bir belgesi ve onun bir çevirisi bulunuyor. Buradan

ben şunu sormak istiyorum. Sayın Karakaş arkadaşımız, neden sadece IMF'nin

ilkelerini getirmek ihtiyacını duydular? Çünkü dünyada başka kurumların da

ilkeleri var bu konularda. Yani en azından Dünya Sendikacılar Birliği'nin bir takım

görüşleri var. Bu ilkeler gündeme gelmiyor, neden IMF sadece? İkincisi, IMF'nin

getirdiği bu ilkeler kamu kesiminin saydam olmadığını, saydam olması gerektiğini

amaçlıyor. Saydamlığa karşı değilim tabi, yani şikayetlerimiz büyük ölçüde kamu

kesimi konusunda. Ama bunu yanındaki ortağı olan veya ekonomideki diğer bir

ortağı olan özel kesim hesaplan, firmaları çok mu saydam veya özel kesim çok mu

saydam? Yönetiminin sonuçlarım kamu kesimi ağır şekilde ödüyor. O yönüyle

burada bitirmek istiyorum ve sonra da Sinan Beyin değindiği bir noktayı belki

biraz kendi kafamda iyi açıklayamadığım için, belki Sinan'a sorarak şöyle

söylemek istiyorum. Saydamlık güzel bir kavram, yeni dünya düzeni, bunlar güzel,

117

I. Oturum-Tartışmalar, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

pozitif anlamlı kavramlar, şeffaflık gibi. Ama acaba saydamlık kavramının

arkasında iç kamusal hareket alanının veya müdahale alanın daraltılması da

amaçlanmıyor mu? Yani tümüyle bütün ciğerlerini dünya mali sektörüne açmış bir

dünya mı özleniyor ve saydamlık bu nedenle mi bu kadar önem kazandı? Çok

teşekkür ederim.

BAŞKAN: Sayın Berksoy, buyurun.

TURGAY BERKSOY: Teşekkür ederim efendim. Kısaca ben de

düşüncelerimi arz edeyim. Özellikle Sayın Oyan'nın baştaki hatırlatmasına

katılıyorum. Bu tür toplantıların amacı tebliğlerden sonra tabi, bir tartışma ortamını

sağlamak. O nedenle olabildiğince bu tartışma ortamını makul ölçüler, geniş

tutacak bir zamanı ayırmak gerekiyor. Bunu komite olarak ve düzenleyiciler olarak

yeni baştan düşünmemiz gerektiğini düşünüyorum. Sayın Karakaş'm çok tartışılan

IMF'nin saydamlık ilkelerine yönelik alıntısını tartışalım. Belki eksiklerini işaret

edelim. Ama bunların öyle zannediyorum ki, eksikleri tamamlanarak her kamu

yöneticisinin, siyasetçinin kapısına asılması gerektiği ve hatta belki ezberletilmesi

veya ezberlemesi gerektiği ilkeler olduğu düşünüyorum. IMF'yi eleştirelim de. ille

de eleştirmiş olmak için eleştirmeyelim. Ama eksiklerini burada tartışalım varsa

şimdi beraberce. İşte bu toplantının amacıda bir anlamda buna hizmet etme gibi bir

görev yapabilir. İkinci olarak, Sayın Sönmez'in -eğer yanlış anladıysam, eksik

takip ettiysem beni düzeltsin- kamu maliyesinde kriz açıklamasın ilişkin bir

kısmında bunun iki nedeni var dedi, eğer yanlış not almadıysam. Bir kamudan

kaynaklanan nedeni var dedi, bir de özel kesimden. Kamudan kaynaklanan nedeni

geçiyorum dedi, özel kesimden kaynaklanan neden için global krizi örnek olarak

gösterdi. Hiç kuşkusuz doğru tabi, global krizin de kamu maliyesinde

gerçekleştirmiş olduğu bir takım olumsuz sonuçlar var ama, neden kamudan

kaynaklanan kısmı geçtiğini anlayamadım. Bunun cevabım şimdi vermesi de

gerekmez, belki kahve molasında tartışırız. Bu oldukça uzun bir tartışma çünkü,

tartışma sürer gider. Sayın Sak'ın açıklamalarına teşekkür ediyorum. Şunu

beklerdim; gerçi büyük ölçüde belirtti ama, bu yeni izlenen ekonomik politikalar

118

I . Oturum-Tartışmalar, XV. Tür lüye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

119

doğrultusunda yaklaşık bir beş aylık bir sonuç aldık. Kamuda önemli oranda faiz

yükünde bir düşme var ya da faiz oranlan diyelim isterseniz, ilk anlamda kamu

borçlanmasında ve iç borçlanmasında ve vadelerde de çok ciddi bir uzama

sözkonusu oldu. Buna ilişkin olarak acaba, gerçi belki ilk beş ayın çok erken

olduğu söylenebilir ama, bir prediction yapabilme, bir gözlem yapabilme, öngörüde

bulunabilme ve şu sunduğu bize kısmen felaket tablosunun düzeleceğine yönelik

bir bilgi vermesi mümkün olabilir mi? Tekrar teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Sayın Aydın, buyurun.

ALİ RIZA AYDIN: Teşekkür ediyorum sayın Başkan. Ben şimdiye kadar

sorulan birkaç sorunun özeti olan bir soruyu sormak, ama açıkçası netleştirmek de

istiyorum. IMF'nin ilkeler ya da direktifler mektubunu dinledik. Dinlerken de

şaşırdık, çünkü biz yıllardır bunları söylüyorduk zaten. Ama söylerken de kimse

önem vermemişti. Acaba biz mi sesimizi duyuramamıştık, yoksa sesimizi

kesmişlermiydi, onu bilemiyorum. Ama IMF'nin direktifler mektubunu gerçekten

dinledik. Matta IMF'nin direktifler mektubu başlığı altında verilmeseydi, altına bir

çoğumuz küçük düzeltmelerle imza bile atabilirdik. Biz de aynı şeyleri istiyoruz, o

da aynı şeyleri istiyor. O zaman temel soru eğer aynı saptamalara katılıyor isek,

IMF ne için istiyor, biz ne için istiyoruz? Galiba bu sorunun yanıtının çok net

verilmesi gerekiyor. IMF bize borç verdiği için mi istiyor, yoksa Sayın Devrimin

söylediği gibi IMF de sosyal devlet için istiyor? IMF de sosyal devlet için bütün

bunları istiyor ise, allahaşkma anayasa ne oldu, egemenlik hakkımız ne oldu, ulusal

egemenlik ne oldu, yetkili organlar ne oldu? O zaman niye IMF'ye bu kadar önem

atfediyoruz, onu merak ediyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, buyurun Güneri Bey.

GÜNERİ AKALIN: IMF ile benzer şeyler istiyoruz, ama ayrıldığımız

nokta ne meselesi. Bir kere aynı şeyleri istemekle birlikte temel kriz konusunda

acaba aynı teşhisi koyuyor muyuz? Yani usul hakkında bazı şeyler söylüyor. Ama

Türkiye'deki temel kriz noktaları ile ilgili olarak IMF'nin herhangi bir içerikli

açıklaması yok. Mesela, devlet büyüyor. 1985-2000 arasında % 50 civarında reel

I. Oturum-Tartışmalar, XV. Türkiye M a l i y e Sempt

olarak devlet büyüdü, ÖzaTdan itibaren. -Bu um la ilgili oku ak \c bu büyüyüş

devam ediyor, Sayın Sak ve diğer arkadaşının getirdiği yorumda bununla ilgili

herhangi bir şey yok. Yani acaba bu erken alarm sistemi bununla ilgili ne getirdi,

bunu önleyebilecek mi?

İkinci bir mesele, vergi yükü artıyor. Vergi yükü şu anda %20 Terden %30"a

çıktı. İç borç stoku artıyor, iç tasarruf oranı düşüyor ve Türkiye'de temel kriz

noktaları burada devam ediyor. Böyle bir durumda tekrardan ekonomiyi büyüme

hattına sokmak mümkün mü? Ayrıca Türkiye'nin dış borcu arttığına göre. dövizle

gelen risk artıyor.

Bunun yanında bir iki şey daha söyleyeyim. Bu tamam, erken uyarı

sistemlerinin harekete geçmesi bazı şeyleri söyler, ama hiçbir zaman krizi önlemez.

Krizin kaynağı hala Türkiye ekonomisinde duruyor. O bakımdan ben, erken uyarı

sistemlerinin işleyebileceğini ama, krizı'n ortadan kalkmayacağım ve hatta iki çıkış

var, belki bir kaosa doğru gideceğiz, IMF şeylerinin hiçbirisi işlemeyecek, belki de

çok hafif bir ihtimalle de yavaş yavaş tedrici bir düzelme olabilir.

İki şeyi söyleyip kesmek istiyorum. Birincisi, kamu hizmetlerinin tanımı.

Türkiye'de kamu hizmetinin tanımı yanlış, Eser de aynı şeyi söylüyor, ama

öğrenmek istiyorum. Mesela tahkim meselesinde kamu hizmetlerinin imtiyaza

verilmesi söz konusu. Oysa tahkim konusu olan şeyler doğal tekel konusudur,

public utilities, yani kamu kolaylıkları konusu. Bunun kamu hizmetiyle ne ilgisi

var. Bunun bir kere yeniden anayasadan başlayarak, tahkim kanunundan

başlayarak.ve yargının da kararlarını düzeltmesi lazım. Diğer bir konu ise, biraz

önce Milli Emlak Genel Müdürü de söyledi, devletin büyük bir kısmı kayıt dışında.

Yani vakıflar, dernekler, fonlar v.s. ama şu anda %70'e varan devler

harcamalarıyla GSMH'daki, nasıl olur da DPT %28 bir kamu kesimi büyüklüğü

çıkartabilir ya da %15 borçlanma gereği varken %28, %30 nasıl kamu kesimi

olabilir. Yani önce şeffaf devlet, kamu kesiminin doğru bir hesaplanmasıyla ortaya

çıkması lazım. Aksi halde bu tip hesaplamaların bir yere gideceğini

zannetmiyorum.

120

I. OtURinı-Tartısmalar, \ V . Tfirkive Mal iye S e m p o z y u m » . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .\iital\a

Bir de Sayın Sak ile ilgili olarak, faiz politikası içinde kur politikası saklı

zannediyorum. Yani faizler belli olduktan sonra kur artışını da belli ederseniz,

aradaki marj bir gelir transferi olarak borç verene gideceğine göre döviz cinsinden

borçlanabildiğimiz sürece kriz yok, onun sonuna geldiğimizde kriz var diye

düşünüyorum. Sağolun.

BAŞKAN: Teşekkür ederim. Bir kişi daha. Buyurun efendim. Bundan sonra

kesiyorum soruları, cevaplamaya geçeceğiz.

Ö M E R ARAŞIL: Ege Üniversitesi İktisat Fakültesi. Şimdi ben önce bu çok

kısa tabi, son sözü verdiğiniz için hocam teşekkür ederim. Ama bu oturumun

konusuyla sanırım tartışmalar ve sorular çok farklı bir yöne döküldü, kişisel

görüşüm böyle, biraz ideolojik boyut kazandığını görüyorum. Şimdi ben kendi

oturum konumuzla ilgili Sayın Sönmez'in bir başta dediği, hoş bunu dediniz yine

ideolojik soruyorsunuz gibi bir şey olacak önce söyleyeyim ama, şimdi siz

diyalektik materyalizmin sizi yönlendirdiğini, sanırım öyle bir ifade kullandınız,

belki materyalizm demediniz de sadece diyalektiğe inanıyorum dediniz- tabi

normatif, yani gelecekte olmasını beklediğiniz bir şey, ben acaba burada faydacı,

biraz daha rasyonalist olunsa daha felsefi açıdan doğru olur mu olmazınının

yanıtını sizden rica edeceğim. Bir de Sayın Sak. Stiglitz'in işten atıldığını söyledi,

tabi haksızlık etmeyelim, kendisi o işten ayrıldı. Çünkü Washington uzlaşmasından

sonra, biliyorsunuz zaten bu serbestleştirme ve küreselleşme bağlamında çok

eleştirel bakıyordu. Hatta Fisher ve Ailen Greenspan de onu tamamlayan görüşteki

kişiler olarak tanımlayabiliriz. Şimdi bunu şunun için Sayın Sak'dan rica edeceğim.

Moral hazard ifadesini sıkça kamunun davranış biçimi olarak kullanmışsınız. Bunu

literatüre sokan iktisatçı da Stiglitz ve onu özellikle bankacılık, kredi

piyasalarındaki -benim işte kabaca bir çevirim- ahlaki tehlike boyutu olarak ifade

ediyor. Çünkü tebliğ ini zdeki örneklerdeki kamunun senyoranj veya enflasyon

vergisi yaratarak iktisat politikalarını düzenleme görüşü aslında adı üstünde iktisat

politikası, yani moral hazard değil. Onun içeriği kastedilenden çok farklı. Bir de

son olarak şu meşhur tablomuza dönmek istiyorum. Çeşitli hocalarımız.

121

Fevzi Devrim. Asuman Altay. XV. Türkiye Mal iye Sempozyum», 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Yüksek Koordinasyon Kurulu (1984), Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu (tarih),

Avrupa Birliği Üst Kurulu (1989), GAP Yüksek Kurulu (1989), Ekonomik ve

Sosyal Konsey (1995)"tir.

1990Tı yıllarda uluslararası artan ilişkiler ve işbirliği, kamu kesimi ile özel

kesimi bir araya getiren bir danışma kurulu niteliğindedir. Devlet ile toplum arasında

uzlaşma koşullarının sağlanması amacıyla oluşturulan Konsey, hükümetin

imzaladığı uluslararası sözleşmelerde etkili olmuştur. Uluslararası Çalışma Örgütü

(ILO)'nun "Uluslararası Çalışma Normları Uygulamasının Geliştirilmesinde Üçlü

Danışma Hakkındaki 144 sayılı Sözleşme'nin 26.1.1992 gün ve 3851 sayılı Yasa ile

Parlamento'da onaylanması ve Bakanlar Kurulu'nun da 8 Ocak 1993 günü

sözleşmeyi onaylaması ile Konsey'in önemi giderek artmıştır. Konsey'in üye yapısı

23.07.1997'de yeniden düzenlenmiştir. Hükümet temsilcilerinin yamsıra TOBB 2

üye, TİSK 1 üye, TZOB 1 üye, TESK 2 üye, TÜRK-İŞ 2 üye, DİSK 1 üye, HAK-

İş 1 üye ile temsil edilmiştir. Bu genelgede kamu çalışanları yer almamıştır. Konsey

son olarak 1 Temmuz 1999 tarihinde toplanmış ve Hükümet 10, işveren temsilcileri

6 ve işçi temsilcileri 4 kişi ile katılmışlardır.

Ekonomik ve sosyal küresel ilişkilerin belirlediği bir konsey olarak Türkiye'de

kendinden bekleneni henüz verememiştir. Çünkü Konsey, daha çok hükümetlerin

kendi istekleri doğrultusunda konsey kararlarını yönlendirme girişimlerine maruz

kalmış. Anayasal bir dayanaktan da yoksun olduğu için hükümetlerin istedikleri

zaman çıkaracakları KHK ile kendi istedikleri zamanda toplanan bir kurul şekline

dönü sinüstür.

1980 sonrası küreselleşmenin temelini oluşturan neo-liberal politikalar

kapsamında yer alan mali ve ekonomik mevzuatın serbestleştirilmesi kapsamında

ağırlıklı yasal ve kurumsal düzenlemelere yer verilmiştir. Ancak 1980-1992

döneminde çok hızlı değiştirilen veya tamamlanmamış yasaların varlığı ile yasaların

dışındaki mali mevzuatın çok sık değiştirilmesi bir çok mali kuralın takibini

güçleştirmiş ve çok ciddi bir mali disiplinsizliğin oluşmasına da ortam hazırlamıştır.

V

59

1. Oturum-Tartısmalar, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 13-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

arkadaşlarımız ifade etti, oradaki son dolar kuru sütununun pek anlamlı olmadığına

inanıyorum ben. Eğer buradaki appreciation ya da depreciation ise, yani TL'nin

değer kaybı veya ABD Dolarının değer artışı, tebliğinizde yaptığınız yorumun da

tutarlı olmadığım, yani 94 krizi sonrasında bir başka düzenliliğe işaret ettiğiniz

konuda aslında hem İnterbank piyasalarındaki ortalama faizin hem depreciation ya

da appreciation oranının sizin yazdığınızın tam tersi bir seyir izlediğini görüyoruz.

Sönmez hocamız onu başta ifade etti, yani bu bir ön hazırlıktır, düzeltebiliriz diye,

katkım olsun diye söyledim. Teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Şimdi sayın konuşmacılara söz vereceğim. Sayın Karakaş sizin

söyleyeceğiniz bir şey var mı?

ESER KARAKAŞ: Bir iki şey söyleyeyim sayın Başkan isterseniz. Şimdi

ilk konuşmacı, galiba Sayıştay'dan, isminizi bilemiyorum bağışlayın efendini,

sayın beyefendiden başlayan, Oğuz Oyan, Nihat Falay, Ali Rıza Aydın; bunlar iyi

de neden IMF'ye bu kadar vurgu yapılıyor diye soruyorlar. Bence bu soruyu

sormadan önce, bakın bu salonda Türkiye'nin bütün üniversitelerinden gelen kamu

maliyecileri var, Maliye Bakanlığı'nın üst düzey bürokratları, Sayıştay görevlileri

var, biraz önce Güneri hocamın da belirttiği gibi Türkiye'de hiç kimse kamu

harcamalarının miktarını doğru dürüst bilmiyor, var mı, bilmiyorum, bir rakam

olarak söyleyebilecek kimse var mı aranızda? Milli gelirin şu kadarıdır diye net bir

rakam verebilecek kimse burada yoksa hiç bir yerde yoktur. Türkiye'nin, iç borçlar

konusunda biraz daha iyi istatistik var ama, kimse dış borç miktarını bilmiyor.

Türkiye'de dış borçların nasıl kullanıldığını bilmiyor. Bugün bana dış borçların

nasıl kullanıldığını söyleyebilecek bir maliyeci var mı bu salonda, nereye gitmiştir

kuruşu kuruşuna? Bence Sayıştay görevlileri, maliyeciler önce, neden IMF'ye

vurgu yapıyorsunuzdan önce bunlara bakmaları lazım. Yani dış borçlar nereye

harcanıyor Türkiye'de? Bu konuların hesabını veremedikten sonra vergi

mükellefine, kalkıp da neden IMF'ye vurgu yapıyorsunuz demek bana çok anlamlı

gelmiyor. Önce kendi ev ödevimizi yapmamız lazım, ondan sonra IMF ile

uğraşacaksak uğraşalım. Türkiye'de askeri harcamaların miktarını bilen var mı?

122

I. öturum-Tartısmalar, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2ÜQ0. Antalya

Bir kişi yok. Türkiye'de hangi hesapların, hangi kamu harcaması tiplerinin

Sayıştay denetiminin dışında olduğu, hangi ülkelerde bunların Sayıştay

denetiminin içinde olduğunu söyleyebilecek kimse var mı? O da yok. Şimdi bütün

bunlar ortadayken, neden IMF'yi ön plana çıkartıyorsunuz gibi bir soru. bana biraz

art niyetli gibi geliyor, bağışlayın. Yani art niyet derken kimseyi suçlamak

istemiyorum, ama olayı bir yerden kaçırmak şeyi gibi geliyor. Önce bu soruları

tartışalım, bunların cevabını verelim.

Türkiye'de askeri harcamaların miktarını bilen var mı? Bu salonda

bilinmiyorsa başka hiçbir yerde bilinmiyordur. Hangi harcama tipleri Sayıştay

denetiminin dışında? Yani Türkiye Cumhuriyeti yurttaşları adına kamu

harcamalarını denetlemekle görevli bir yüksek mahkemenin neleri

dcnctleycmediğini burada sayabiliyor muyuz tek tek. Hangi harcamalar Sayışta\

denetiminin dışına çıkıyor? Bunları söyleyemiyoruz. Kamu bankalarının görev

zararları, 20 milyar doları aştığı söyleniyor, iki tane kamu bankasının. Bunlar nasıl

bir görev zararıdır, 20 milyar dolarlık bir kamu harcaması nasıl parlamenter

denetimin dışında harcanmıştır, bunlara cevap verebilecek kimse var mı burada? 20

milyar dolar çok büyük bir rakamdır. ABD için büyük rakamdır, Türkiye için çok

büyük bir rakamdır. Bu zarara nasıl izin verilmiştir? Hangi mekanizmayla

harcanmıştır? Yani 20 milyar doları siz parlamenter denetim olmadan, Sayıştay

post denetimi olmadan nasıl harcayabiliyorsunuz'1 Bunları tartışmadan önce, neden

IMF"yi gündeme getiriyorsunuz demek, bana çok anlamlı gelmediğini itiraf

edeyim, tepkisel olarak, onu söyleyeyim.

Dün akşam yemekte Sayın Oğuz Oyan Ta tartışıyorduk, ben tarımı

vurguluyordum ama. Sayın Oğuz Oyan çok haklı olarak sadece tarımı

vurgulamıyordu, başka sektörlere de çok büyük kaynak aktarılıyor dedi. Bu

rakamları bilen var mı Türkiye'de? Tarıma kuruşu kuruşuna kaç para aktarıyoruz

biz. Tartışmanın burada olması lazımdır. Yani bunların tartışılması gereken bir

yerde. !MF bir şeyle söylemiş, neden başka şey değil de IMF? Bu çok anlamlı

gelmiyor bana. Önünüzde çok düzgün yazılmış bir kod var. Başka bir şev varsa

123

I . Otunım-Tartısmalar, XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 1 5 - 1 7 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

onu da şey yapabilirim tekrar, ama esas bunları gözden kaçırmayalım. Bu

aktarımları bilmiyoruz, maliyeciler olarak hiç birimiz cevap veremiyoruz

Türkiye'de kimse bilmiyor bunları, çok net söylüyorum, bilen varsa da söylemiyor.

Ben bir maliye profesörü olarak Türkiye'de ne kadar askeri harcama yapıldığını

bilmiyorum, dış borç miktarını bilmiyorum, dış borçların nerede kullanıldığını

bilmiyorum. Bana burada çok net bir cevap verebilecek kimsenin olmadığını da

biliyorum.

Sonra Sayın Ali Rıza Aydın ile bir noktada anlaşamıyoruz, aslında aynı

şeyleri söylemiyoruz. Yani söylemiyoruz derken, IMF ile daha önce Türkiye'de

saydamlık konusunda aynı şeyler değil. Biraz önce yine Güneri Bcy'in vurguladığı

gibi, burada çok net bir şekilde ben böyle başladım, görev ve sorumlulukların

belirginliği kavramı, burada kamu hizmeti kavramı geldi, yine Güneri Hoca'ıun

belirttiği gibi, burada çok daha başka bir yere geliyor tartışma ama, burada kamu

hizmetinin tanımı yapılmıyor, yıllardır yapmamakta ısrar ediyorlar Türkiye'de,

kamu hizmetinin ne olduğunu. Yani neyi vergiyle finanse etmişiz, neyi vergiyle

finanse etmemişiz, neyi vergiyle finanse etmek en büyük suçtur'.' Bunun tartışması

yapılmıyor. Ama IMF bunun üzerinde özellikle duruyor. Yani kamu hizmetinin

sınırlarının çok net bir şekilde belirtilmesi, hani hizmetle kamu içinde üretilecektir,

hangisi dışarıda üretilecektir? Dolayısıyla aslında Sayın Ali Rıza Aydın'ın

belirttiğine ben katılamıyorum. Yani bu IMF'nin kodundaki söylenenlerle.

Türkiye'de saydamlığı yıllardır savunduğunu söyleyen arkadaşlarımızın

söyledikleri aynı şey değil. Hangisi daha haklı ama, o ayrı tartışma, ama aynı şeyi

söylemiyorlar bir kere. Yani burada en büyük şey kamu hizmetinin sınırlarının iyi

belirlenmesi ilkesi. Türkiye'de uçak lastiğine kadar kamu hizmeti dendi. O başka

bir tartışmadır ama, neyin kamu hizmeti olduğu çok iyi belirlenmeli ki ondan sonra

bunun nasıl denetleneceğini, nasıl finanse edileceğini tartışalım. Daha burada bir

konsensüs oluşmuş değil Türkiye'de. Dolayısıyla bütün bunlar yapılmadan, bence

bu IMF konusunda, birisi bir şey söylemiş, bu söylediği doğru mu, yanlış mı, buna

katılıyor musunuz, katılmıyor musunuz; bunu tartışalım ama, bunu söylenin acaba

124

I . Oturum-Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

bir artniyeti var mı ve bunun bana çok anlamlı gelmediğini açıkça söylemek

durumundayım.

Sonra Sayın Oğuz Oyan'ın bir şeyine de katılmıyorum. Yani niçin, bilimsel

bir soru değildir. Nasıldır soru, bizlerin uğraşması gereken soru nasıl sorusu, niçin

bilimsel bir soru değil, niçin IMF bunu yazmış. Bunun cevabı olmaz, bu sorunun.

Niçin yağmur yağıyor gibi bir sorudur bu. Bilimsel bir şey değildir niçin yağmur

yağıyor. Yağmur nasıl yağıyor, bunu tartışırız. IMF niçin yazmış, niçin bunu

gündeme getirmiş, masada beş kişiyiz, burada da 150-200 kişiyiz, herkes farklı bir

şey söyler. IMF bunu niçin yazmış, bilmiyorum, özel bir casusluk yapmak lazım

herhalde. Bu, Board of Governance'a gidip niye böyle bir şey çıkarttınız diye

sorgulamak ama, bunun içerikleri konusunda ne düşünüyorsunuz, bunları

tartışmamız lazım. IMF bunu niçin yazmış, bilmiyorum niçin yazdığını. Ben

varsaydım ki, dedim ki, küresel etkinliği artırmak. Bu bir varsayım, konuşmada

söyledim. Niçin yazdığını hakikaten bilmiyorum. Herhalde IMF'nin şeyi

Türkiye'deki vergi mükellefin korumak değil, böyle bir şeyi dert ettiğini çok fazla

zannetmiyorum. Bir küresel etkinlik kaygısı var herhalde IMF'nin. Başka bir şey

de olabilir. Çok da önemli değil. Ama benim tek tek burada vurgulamak istediğim,

buradaki söylenenlerden yana mıyız, değil miyiz? Bunları tartışalım. Yoksa bunu

IMF söylemiş, başkası söylemiş, bunu çok anlamlı bulmuyorum ben şahsen.

Yani Güneri Bey'in söylediklerini ben çok anlamlı buluyorum. Türkiye'de

kimse kamu kesiminin büyüklüğünü bilmiyor daha. Hiçbirimiz bilmiyoruz. Herkes

farklı bir hesap yapıyor. Daha buradayken, daha dış borç miktarlarının nereye

harcandığını bilmiyorken, IMF niçin böyle bir şey yazmış soaısu bana çok anlamlı

gelmiyor, çok özür diliyorum. Genellikle benim adımın geçtiği soru türleri bunlardı

galiba. Çok teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Teşekkür ederiz. Buyurun Sayın Devrim.

FEVZt DEVRİM: Teşekkür ederim Sayın Başkan. Efendim Sayın Dr.

Doğan Cansızlar Beyefendiyi ben tabi hedef alarak sözümü sarfetmedim. Genelde

çok daha geniş olarak ele alınması gereken devletin fonksiyonlarını ve bunu süreç

125

I . Otunım-Tartışmalar. X V . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 1 5 - 1 7 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

içinde Türkiye bakımından ulaştığı noktayı birkaç örnekle ifade etmek için

söyledim. Çok daha şeyler söylenebilir, çok somut örnekler söylenebilir, icraatın

içinden söylenebilir, 30-40-50 yıl içinde söylenebilir. Tabi rollerin aslında

belirlenmesi lazım. Yani devlet nedir, bu noktaya nasıl varıldı? Bütün

programlarda, bütün planlarda, bütün bütçe gerekçelerinde çok iyi temenniler, çok

iyi hedefler belirlendiği halde devlet neden iflas noktasına gelmiştir? Yani bunun

sebeplerini araştırmak lazım, bu sebepleri araştırırken ortaya çıkan örnekler içinde.

Yoksa tabi batı literatüründe, teoride, uygulamada ortaya çıkmış bütçe prensipleri,

sistemleri, teorileri olabilir. Ama bunları Türkiye'ye biz getirdik, program bütçeyi

getirdik, uygulamaya soktuk demekle bu iş olmuyor. Bunun pek çok örnekleri var.

yani Türkiye'de aslıda Sayın Oyan'ın da sorusuna belki aynı mahiyette cevap

olacak bu, özelleştirme veya benzeri hususlar nereden tartışmaya geldi, Türkiye'de

bu neden tartışmaya geldi, 80'li yıllarda. Bakarsak 50Ti, 60'lı yıllar Keynesyen

yıllar, ondan sonra devletin başarısızlığının tescil edildiği yıllar, kollektivist

ekonomiler için başka yönden, kapitalist ekonomiler için başka yönden. Ama her

ikisinin ortak noktası devletin başarısızlığı. Devletin başarısızlığının Türkiye

bakımından tescil edilmiş olayları. Bizim pek çok hükümet programlarında israfın

önlenmesi baş maddeyi temsil eder. îşte enflasyonla mücadele edilecek, israfın

önlenecek. Ama israfin önlenmesiyle ilgili alınmış tedbirlere baktığınız zaman

bizatihi o alınmış tedbirlerin kendisi israftır, getirilen tedbirler. Bundan birkaç

dönem önce israfla ilgili alınmış tedbirler çok çarpıcıydı mesela. O tedbirlere

baktığınız zaman eğitim olmasın, sağlıkla ilgili hizmet olmasın çok basit olarak.

Buna benzer hizmetleri görmezsek israf önlenmiş olur gibi algılanabilecek hususlar

var. Çünkü kağıt, kitap, defter, kalem vs. bunlar eğitim hizmeti, sağlık hizmeti için

önemliyse, başta gelen meseleyse, sanki bunları almazsak israf önlenmiş olacak.

Halbuki israfin kendisi devletin yapısında var. Devletin kendi fonksiyonlarında

vardır. Türkiye'de ulaştığı hantal yapıda vardır. Bunları tabi çok geniş olarak

tartışmak şeffaflık lazım.

126

I. Oturum-Tartısraalar. XV. TOrkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalya

Hantal yapı neyi ifade ediyor, ekonomik bakımdan, organizasyon

bakımından, yönetim bakımından, kamu mali yönetimi itibariyle olsun, genel kamu

yönetimi itibariyle olsun, sonuç olarak ortaya çıkan manzara nedir, bu manzarayı

nasıl düzeltebiliriz. Kamu hizmeti -arkadaşlar dediler ki tabi bunun tanımlanması

lazım, belirlenmesi lazım- yani neticede bir siyasi otorite, kamu karar alma birimi

bunu tayin edecekse, demokratik işleyiş içinde, demokratikleşmede mesafe

aldığırtiiz ölçüde kamu hizmetinin, kamu ihtiyacının ne olacağı da bir ölçüde ortaya

çıkar .'Ama bundan daha anlamlı olarak artık bugün için bu gibi hizmetleri fayda

maliyefanalizleri içinde, işte orada israfın önlenmesi anlamı içinde, toplam kalite

anlamı içinde, maliyeti düşürerek, kaliteyi yükselterek, fiyatı düşürerek .herkesin

ihtiyacına cevap verecek şekilde hizmet mal üretmek suretiyle çözüm arayacaksak

o mesele halledilmiş demektir.^aten KİT'lerin özelleştirmesi başta olmak üzere

özelleştirme furyası veya genel eğilimi diyelim, teoride ve sonra uygulamada

buradan ortaya çıktı. Ama Türkiye bunu daha henüz algılayabilmiş değil. Yani

özelleştirme dediğimiz zaman, çok basit Parlamento mülkiyetin devri, satılması.

KİT'lerin satılması, satış hasılatının bütçeye kaydedilmesi, o kadar kamu

harcamalarının kapatılması olarak algılıyoruz. Oysa bunu temel esprisi, bilimsel

olgusu, her bir KİT için ayrı şekilde olacak şekilde, özel işletme esasına göre.

işletme ilmi esasına göre, hukuk kurallarına göre, yani rasyonel işleyişe göre.

rantabıl çalışmaya göre, kaynaklan israf etmeden, etkin kaynak kullanımı için de

kaynak kullanımı gerekçesiyledir bu, Türkiye için, dünya için. 30Tarda 40Tarda

KİTTer gerekliydi, o şekilde gerekliydi, bir noktaya kadar geldi, fonksiyonunu

tamamladı. Bugün için KİTTer ve benzeri kurumların, hizmetlerin

özelleştirilmesinin arzu edilen istikamette olmasına kimse karşı çıkmıyor. Çok

basit uygulaması bunun, işte hastanelerde başladı. Çok değişik yöntemleri var tabi.

yani o konulara girmiyorum ben şimdi. Satmasından, yap-işlet-devretine varıncaya

kadar, ihalelere vesairesine. Ama hastanelerde başladı, temizlik işleri ihale edildi,

ondan sonraki uygulama içinde, ben gittiğim her hastanede eski durumla yeni

durumu mukayese ettiğim zaman, fevkalade yeni uygulamanın lehinde bir durum

127

1. Otunım-Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

128

ortaya çıktı. Üniversitelerimizde şimdi öyle, ihale ediliyor temizlik işleri ve eskiyle

mukayese edilmeyecek ölçüde, hem daha az parayla, hem daha kaliteli hizmet

ortaya çıkıyor. Bunu 10'larla 100'lerle çarpmak mümkün, o konuya fazla

girmiyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Asuman Hanım sizin söylemek istediğiniz bir şey var mı?

ASUMAN ALTAY: İyi olur, yoksa sadece oturmuş ve gitmiş olacağını.

Teşekkürler. Evet, tabi sadece hocamız sunacaktı, daha sonra bir karışıklık oldu vc

çıkmak zorunda kaldım. Konuşmuş olmak için de konuşayım bari dedim birkaç

kelime, teşekkür ederim. Şimdi Ali Rıza Aydın Beyefendinin, direk bize gelen bir

sorusu değildi sanıyorum ama, doğrusu ilgimi çekti. Şöyleydi, temel som: IMF ne

için, biz ne için istiyoruz bu olması gerekenleri. Biraz Eser Hoca değindi, ne için

bilimsel soru değildir burada ama, sanırım ben şöyle algıladım; burada bir takım

şeyler isteniyor, getiriliyor, direktif şeklinde, biz de bunları hep söylüyorduk, hep

biliyorduk şeklinde. Buna katılıyorum. Yıllardır hocalarımız gerçekten yazarlar,

söylerler, bürokratlar keza öyle. Şimdi ne oldu da birden bu kadar öne çıktı ve IMF

deyince.tabi çok öne çıkmış oldu. Tabi Türkiye'nin geldiği noktada artık gidecek

başka yer kalmadı herhalde. Çünkü kamu maliyesi çok büyük bir sorunlar yumağı

içinde. Bu nedenle IMF dayanamadı vc yıllardır Türkiye'nin içinde olması

gereken, söylemesi gereken insanların söylediklerini özetleyiverdi ve o söylev ince

de direktif adını aldı tabi diye düşünüyorum.

Şimdi şöyle bir soru sormuştu Ali Rıza Bey; borç verdiği için mi sosyal

devlet için mi istiyor? Doğrusu sosyal devlet için istediğini hiç zannetmiyorum,

sizin de öyle düşündüğünüzü düşünüyorum doğrusu. Zaten böyle bir amacı

olmadığını hepimiz biliyoruz. Tabi Türkiye'de sosyal devlet ilkesi anayasal hak

şeklinde adeta bir takım maddelerle sahiplenilmiş olsa da uygulamada ne yazıkki

bunun geçerli olmadığını da görüyoruz. Çünkü pek çok maddede sosyal devlet

ilkesine sahiplenilmekle birlikte, bir maddede de -şu an hatırlayamıyorum- imkanı

ölçüsü dahilinde diye bir madde var. Şu an zaten rakamlarımıza baktığımızda,

devletin sosyal devleti gerçekleştirme imkanının hiç olmadığını görüyoruz.

Fevzi Devr im, Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Aııtalva

2. Türkiye'de Sosyal Gelişme Göstergeleri ve Kamu Mali Yönetimi

Türkiye'de sosyal devlet ilkesinin anayasalarla desteklenmesine rağmen,

uygulamada kısmi bir sosyal güvenlik sağlayan ve sosyal gelişmeyi sağlayacak

eğitim, sağlık, konut, beslenme, spor ve kültür vb., beşeri sermaye harcamalarının

düşük seviyede kaldığı bir sosyal sistem hakim olmuştur. Bunun yanında

geliştir ilemeyen demokrasi anlayışı, sosyal gelişmenin sağlanamamasmda önemli bir

paya sahiptir.

Türkiye'de sosyal güvenlik, hastalık, maluliyet, yaşlılık ve bağımlılığa karşı

koruma sağlarken, işsizliğe karşı bir koruma getirmemiştir. Bunun temelinde, sosyal

güvenliğin prim yolu ile finanse edildiği liberal sosyal güvenlik rejiminin

uygulanması yatmaktadır (bkz.Ann, 1994, 4). Çünkü bu sistemde, prim gelirleri

dışında sosyal sigorta sistemi bütçenin bir parçası olma niteliğinde değildir. Bu

nedenle sosyal güvenlik temel sigorta kapsamı dışında herhangi bir sosyal yardım ve

hizmetin yapılmasını öngörmemektedir.

Ülkemizde sosyal sistemin Alman modeli olan Bismark Sosyal Devlet

Sistemi'ne yakın olduğu söylenebilir. Kamu bütçesinden ayrı. tüzel kişiliği ve ayrı

finansman modeli olan bu sistem, ağırlıklı olarak vergi gelirleri ile finanse edilen ve

Beveridgc Modeli olarak bilenen sistemden farklıdır. Ancak Türkiye'de Alman

modelinden farklı olarak sigorta kurumlarında "çokluk ilkesi" ve "mevzuatta birlik"

ilkesi geçerli değildir. SSK, BAC-KUR ve Emekli Sandığı tek yetkili sigorta

kurumlan olup, bir çok dağınık mevzuata sahiptirler. Bu sistem ayrıca, işsizlik ve

aile ihtiyaçlarını karşılamaktan da uzaktır. Tablo 2'de görüldüğü gibi. bu üç asıl

sigorta kurumunun aktif sigortalıları, emeklileri ve bağımlıları dikkate alındığında

tümü 1998 itibariyle % 90.9'nun sigorta kapsamında olduğu görülmektedir. Ancak

aylık alan ve bağımlı nüfusun aktif sigortalı sayısının neredeyse yarısını oluşturduğu

tablodan da izlenebilmektedir. Bu durum, sosyal güvenlik kuruluşlarının açık

vermesine yol açmaktadır.

60

Fevzi Devr im. Asuman Altav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

61

Tablo 3'den de izlenebileceği gibi sosyal güvenlik kurumlan açık vermeye

başlamışlardır. 1999 yılı itibariyle sosyal güvenlik kuruluşlarının açığı toplam 2.7

katrilyon TL olmuştur. Sosyal güvenlik kuruluşlarının temel sorunu finansman

darboğazıdır. SSK'nın 1991'de 128 milyar lira nakit fazlası varken, 1991 yılından

sonra açık vermeye başlamıştır. SSK'nın prim alacaklan 1999 itibariyle 320 trilyon,

gecikme zammı ise 418 trilyon liradır. Bağ-Kur'un alacak miktarı ise l katrilyon

232 trilyon lira ile büyük bir meblağa ulaşmıştır.

Sosyal güvenliğin finansmanı açısından değerlendirildiğinde sosyal devlet

anlayışının hakim olduğu ülkelerde sosyal güvenliğin finansmanında vergilerin

önemli bir paya sahip olduğu görülmektedir. Bu katkı neredeyse sosyal güvenlik

harcamalarının yansına yakındır. Prim esasının uygulandığı ülkelerde ise kamunun

vergiler yoluyla katkısı genel olarak % 30'lar seviyesinde kalmaktadır. İşveren

katkısı açısından bakıldığında OECD ülkelerinde bu payın % 15'ler seviyesinde

olduğu, prim katkılarının ise bunun yarısı kadar olduğu görülmektedir.

Sosyal düzenlemenin daha çok sosyal güvenlik ile desteklenmeye çalışıldığı

Türkiye'de bu sistemin başarılı olmadığı ileri sürülebilir. Bu hem sistemin sadece

çalışanı kapsayarak, prim esasına dayanması ve devlet katkısının olmamasından

kaynaklanmakta, hem de kamu mali yönetiminin içinde bulunduğu kurumsal, yasal

karmaşa ile kamu maliyesi problemlerinden kaynaklanmaktadır (Oyan, 1998, 173).

Sosyal sigorta programlannın tamamlayıcısı olarak ülkemizde sosyal yardım

ve hizmetler de söz konusudur. Bunlar doğrudan devlet bütçesi ve/veya kamu

kaynaklarından ayrılacak bir fonla finanse edilmektedir. "Primsiz sosyal güvenlik

rejimi" olarak da adlandırılan sosyal yardım ve hizmetleri içeren kurum ve

kuruluşlar;

-2022 sayılı 65 Yaş Yasası;

-Sosyal Yardım ve Dayanışma Fonu;

-Sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıfları;

-Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu ve yeşil kart uygulamasıdır.

I . Oturum-Tartışmalar, . W . Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Anjalva

Polayısıyla anayasa da aykırı değü aslında şu an sosyal devlet olmamamız. Tabi

Türkiye'de sosyal devlet ilkesine sahiplenilmiş olsa 'da hukuken, uygulamada

hiçbir zaman bunun bir iktisat politikası amacı olmadığını düşünüyorum. Özellikle

80'lerden sonraki yeniden yapılanma söylemleri içinde de neo-klasik söylemin

hakim olduğu bir uygulama alanı, planı olduğunu görüyoruz ve bu söylem içinde

de -Oğuz Hocama da bir katkı yapmak istiyorum, katkısına diyeyim, som gibi de

değildi aslında- özelleştirme, devletin küçültülmesi, özellikle elini ayağını çekmesi,

piyasaya bırakması, bunlar zaten çağdaşlığın gereği olan şeyler diye düşünüyorum.

Yani piyasa ekonomisini zaten kurmamız lazımdı. Çağdaş bir takım demokratik

haklara sahip olunması lazımdı. Ama bunların eksikliği tamamiyle ideolojik

kutuplaşmalara yol açtı diye düşünüyorum ve burada treni kaçırdık galiba. Çünkü

Batı bunları çok önceden sağladığı için, Hocamın da ifade ettiği gibi Kcyncsycn

Ekonomi, fordist üretim tarzı öyle güzel örtüşüyor ki zaman içinde korporarist bir

devlet anlayışıyla gerçekten devlet tamamiyle taraflar arasında bir uzlaşmacı tutum

takınıyor ve bu sayede de sosyal devlet uygulamada da başarılıyor büyük çapta,

özellikle Avrupa'da.

Ama bugün gelinen noktada malumunuz, Avrupa'da ve Amerika'da

uygulanan tabi piyasa ekonomisi ve bunun izdüşümü, buna yön veren ideoloji

oldukça farklı. Yani birbirinden çok farklı kapitalizm anlayışları. Bugün gerek

Dünya Bankasının gerek IMF'nin direktiflerinde de aslında ardında biraz o kokuyu

alabiliyoruz herhalde. Tamamiyle Amerikan güdümlü bir kapitalist tarzın sanırım

küreselleşme sürecine hakim olması ve bu gelinen noktada da Türkiye'nin çok. şu

anda bir şansı yok. Çünkü deminden beri konuşuluyor, daha hesaplarımızın

farkında değiliz. Bunlar olması gereken, tartışılmaması gereken konularken, bugün

uluslararası kurumlar bize dayatıyor diye bunu kabul etmek zorunda kalıyoruz,

oysa bunları zaten olması gereken şeyledir diye düşünüyorum.

özelleştirme konusunda da tabi piyasa ekonomisi yanlı düşünmek, devletin

bizzat piyasaya rakip olabilecek tarzda üretim yapmamasını gerektiriyor. Ben bu

arada korsan bir tebliğ vermeye başladım galiba, hemen keseceğim. Ve bu noktada

129

da tabi özelleştirmeyi bu bağlamda istemek farklı, Türkiye'deki anlamını

savunmak çok farklı diye düşünüyorum. Çünkü Türkiye'deki özelleştirmeyi

savunmak mümkün değil. Hocamın da ifade ettiği gibi, bu yıl beklenen 7 milyar

dolarlık bir gelir var, bütçe açığı zaten 25 milyar dolar 2000'de. Dolayısıyla şöyle

bir geriye doğru baktığımızda, 94"de özelleştirmeye ilişkin düzenlemede kesinlikle

bunların bütçe açıklarını kapatmada, finanse etmede kullanılamayacağı ibaresi yer

almasına rağmen bugün çok rahatlıkla siyasiler bunu ifade ediyor. Yani

Türkiye'deki özelleştirmeye bu haliyle tabi ki hayır. Çünkü Türkiye'de sosyal

devletin istihdam anlamında, istihdam sağlayan, yaratan devlet anlamında bir tek

KİT'ler var elinde ve doğrusu şöyle bir baktığımızda, piyasa ekonomisi yanlı

düşünmeme rağmen, bu anlamda da devlet piyasaya rakip olabilecek mallan

üretmesin tarzı düşünmeme rağmen, bu anlamda devletin önemli düzeyde bir

istihdama katkısı var. Tabi bunun yolaçtığı olumsuz bir iki maliyetler de var ama.

bu anlamda özelleştirmeye gidildiğinde burada istihdam edilen kişilerin işsiz

kalması, çünkü özelleştirme politikası içinde bunları korumaya yönelmiş herhangi

bir plan program yok bildiğim kadarıyla ve Türkiye'nin başına çok daha büyük

maliyetler açacaktır. Evet, teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Teşekkür ederiz. Sayın Sönmez. Sayın Sak tamamen size

bırakıyorum.

SİNAN SÖNMEZ: Teşekkür ederim. Ben çok kısa birkaç cümleyle cevap

vereceğim, çok ilerlediği için, merak etmeyin. Sayın Başkan ve Sayın

meslekdaşlanm, sırasıyla yanıt vereceğim. Bir defa birkaç cümle neden IMF'ye bu

kadar önem veriliyor, ben tersinden ele alıyorum. IMF'nin bu yönetmeliği çok

çağdaştır fidan gibi şeyler söylemeyeceğim. Yani tabi farklı olacağız,

düşüncelerimiz farklı olacak, tartışacağız, bunu son derece doğal karşılıyorum.

IMF neden, şu soruyu sormuştum, yıllarca saydamlık üzerinde durmadı da neden

çıktı birden bu saydamlık meselesi. Saydamlığın kapsamı çok geniş. Ne ararsanız

buluyorsunuz içinde. Dolayısıyla ne arasanız bulduğunuz çözümler var saydamlık

içinde ve bunu birden IMF gündeme getirdi ve ben de şöyle açıklamaya çalıştım.

130

uzun süreleri alan bir yapıya bürünmesi kamu maliyesini etkinlikten

uzaklaştı rmıştı. )

Bu nedenlerle; hükümet, Dünya Bankasından kamu mali yönetimini

güçlendirmeye yönelik bir kurumsal reform programı için teknik ve mali yardım

sağlamasını istedi. Bunun üzerine Dünya Bankası da Türk merkezi kamu

yönetiminin mali sistemini incelemek üzere teknik ekipler gönderdi. Bu ekiplerin

vardığı sonuca göre, en önemli gereksinim, otomasyona dayalı bir Kamu Maliyesi

Yönetimi Bilişim Sistemi (KMYBS) kurulmasıydı. Ayrıca KMYBS'nin ön koşulu

olarak, mevcut sistemin yerine bütünüyle yeni bir sistemin getirilmesinden çok,

belirli kısımlarda yeniliklere gidilmesi gerekiyordu. Japonya kaynaklı bir hibe

yardımın sağladığı finansmanla Banka, bu yeniliklerle ilgili önerileri hazırlamak

üzere gerekli etüdleri yapmakla sorumlu iki kuruluş görevlendirdi: ABD'dcn

Barents Group LLC ve Fransa'dan ADETEF, Dünya Bankası uzmanları ile başta

Maliye Bakanlığı olmak üzere ekonomik birimlerin bürokratları bir araya gelerek

otomasyona dayalı KMYBS konusunda önerilerini ortaya koydular.

Türk Kamu Maliye yönetiminin işleyiş yönünden yeniden yapılandın İmasına

ilişkin çabaların unsurlarını aşağıdaki gibi sıralayabiliriz:

• Bütçe Hazırlama

• Bütçe Yapısı

• Bütçe Kapsamı

• Personel Bütçelendirilmesi

• Ücretlendirme

• Bütçe Uygulaması ve Mali Kontrol

• Muhasebe

• Bordro ve Personel yönetimi

Ayrıntılara geçmeden önce önerilen sistemin amaçları özetle şu şekilde

sıralanabilir:

140

İhsan Ciöryıı. XV. Ttirki\v \ i a l i w Sıimno/vumu. 15-17 M a \ ı s 2 0 0 0 , Antalva

düzenlemelerden ve bütün bunları destekleyip besleyen bir performans bilgi

sisteminden oluşur.

Amaçlar

Performans yönetiminin tasarlanması ve hayata geçirilmesinde ulaşılmaya

çalışılan amaçlar ve bunların içerdiği reform stratejileri ülkeden ülkeye büyük

değişiklikler göstermektedir. Bununla birlikte bunlar ana hatlarıyla: yönetimin ve iç

işlevisin iyileştirilmesi, hesap verme yükümlülüğünün ve kontrollann güçlendirilmesi

ve tasarruf başlıkları altında gruplandırılmaktadır. (OECD/1997,9).

I . Y Ö N E T I M I N V E K U R U M S A L I Ş L E Y I Ş I N I Y I L E Ş T I R I L M E S I

Kamu kurum ve kuruluşlarının yönetimlerinin rasyonalizasyonu ve iç

işleyişlerinin yeniden düzenlenmesi çabaları, fâaliyet ve hizmetleri iyileştirmeyi:

kurumsal yapı. işleyiş ve ilişkileri sürekli olarak gözden geçirmeyi gerektirir. Bu

amaca ulaşmak maksadıyla yönetimin sonuçlara odaklanmasını sağlama: yetki devri

\e yöneticilere daha çok esneklik tanıma: hizmet standartları, performans ölçüleri,

süreçlerin yeniden yapılandırılması, müşteriye odaklanma gibi hizmet kalite

düsturlarının kamu yönetimine sokulması: stratejik planlamanın ve iş planlamasının

bir >önetim aracı olarak benimsenmesi; orta vadeli kaynak planlaması: tahakkuk

muhasebesi sistemine geçiş: kamu kurumları ve çalışanlar arasında rekabet ortamı

yaratılması; diğer seviyelerdeki kamu yönetimlcriyle ve özel sektörle iş ortaklıkları:

bilişim teknolojisinden alabildiğine yararlanma gibi yeniden yapılanmalar bu grup

içerisinde gösterilen çaba ve amaçlardır.

I I . H E S A P V E R M E Y Ü K Ü M L Ü L Ü Ğ Ü N Ü N V E K O N T R O L L A R I N

G Ü Ç L E N D I R I L M E S I .

Hesap verme yükümlülüğünün ve kontrollarin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi

ve yeni hizmet ifa biçimlerine uyarlanması yoluyla da performansın artırılacağı

düşünülmektedir. Hesap verme yükümlülüğü kamu yönetiminin özünde var olan bir

231

İhsan Gören. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2ÜU0. .\nliilvii

232

öğedir ve ondan bağımsız düşünülemez. Bu nedenle kimi zaman öteki stratejilerin

ayrılmaz bir refakatçi sidir. Söz gelişi, performansı iyileştirmek için bir ön şart

olarak görülen, "yöneticilere daha çok esneklik ve serbestlik tanınması keyfiyeti"

tek başına fazla bir şey ifade etmez; yani, yetersizdir. Kurum ve kuruluş

yöneticilerinin yerine getirmeleri gereken daha sıkı ve ağır performans koşulları:

daha güçlendirilmiş bir hesap verme yükümlülüğü ve kamuya daha şeffaf ve anlamlı

raporlar sunma zorunluluğu hemen her zaman yönetime ve yöneticilere tanınan

esneklik ve serbestliğin yanında yerlerini alır. Bu yüzden uygulamada kendilerine

yetki ve esneklik tanınmış yöneticilerin, yönetimlerini mevcut kaynaklar dahilinde

icra ederek, önceden belirlenmiş performans hedeflerine ulaşmada soaımluluk

üstlenmeleri şart koşulmaktadır. Performans sözleşmeleri ve performans ölçümü bu

alanda kullanılan önemli enstrümanlardır.

III. T A S A R R U F

Burada temel itici güç, kamu hizmetlerinin topluma maliyetlerinin

azaltılmasına; dolayısıyla, bütçede tasarruf sağlamaya olan ihtiyaçtır. Bütçe

açıklarını ve kamu borçlarını küçültme stratejileri; yönetim kademelerini ve bu yolla

idari giderleri azaltma; ofislerin ortak yerleşimi ve ortak hizmetleri paylaşım:

maliyet kurtarma {kamu hizmetinin maliyetini hizmetten yararlananlara yükleme).

bu meyanda kamu kurum ve kuruluşları tarafından üretilen bazı mal ve hizmetleri

fıyatlandırma {kullanıcı ücretleri), Devlet yardımlarını {sübvansiyonları) kaldırma,

bütçe kategorileri arasındaki kaynak aktarmalarında daha çok seyyaliyet tanıma ve

ödenek aktarmalarına izin verme türünden maliyetleri düşürecek uygulamalar ile

tahakkuk muhasebesinin benimsenmesi yoluyla da kamu yönetiminde mahvet

bilincinin uyandınlması tasarruf amacına dönük reform stratejilerine örnektir.

Uygulamada, bu birbirleriyle ilişkili ve birbirlerini takviye eden amaçların

hepsinin de, değişik doz ve önceliklerle, bir performans yönetiminin çatısında

bulunabildiği görülmektedir.

İhsan Gören, XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2W0. Anialva

Bu noktada performans yönetiminin türlerinden de kısaca söz etmek yararlı

olacaktır.

Yeni yönetim anlayışıyla ilgili temel tercihler reformların amaçları etrafında

biçimlendiğinden, değişik amaçlara göre farklı türde yapılanmalar söz konusu

olabilmektedir. Yeniden yapılanma programları, değişik oran ve bileşimlerde olmak

üzere, yukarıda sıraladığımız üç amacın hepsini de içerebilmektedir. Hatta,

amaçların bileşim içindeki ağırlık ve oranları zaman içinde değişiklik

gösterebilmekte: Örneğin ''tasamı/' amacıyla başlayan bir bütçe reformu giderek

"yönetimin ve kurumsal işleyişin iyileştirilmesi" amacına yönelebilmededir.

Amaçların bileşim içindeki ağırlığı ne olursa olsun, performans yönetimi

sistemini hayata geçirmede izlenecek yol. amaçlardan birine, diğerlerine olduğundan

daha yakın olacaktır. Başka bir ifadeyle baskın olan amaç. sistemi (yani,

performans bilgi sisteminin oluşturulması, mali yönetim döngülerinin performansa

uyarlanması ve sonıtç-yönelımli yönelim tekniklerinin geliştirilmesi aşamalarını)

hayata geçirme yöntemini etkileyip biçimlendirecektir.

Buna göre performans yönetimi türleri ile bunların temel özelliklen şöyle

sıralanabilir:

''Yönetimin ve Kurumsal İşleyişin İyileşlirilmesr Amacının Ağır Bastığı

Performans Yönetimi, karmaşık ve ayrıntılı bir bilgi sistemi gerektirir. Temel

olarak kurumsal planlara ve stratejik planlamaya, odaklanmıştır. Çıktı ve sonuç

~ Stratejik planlama özellikle ABD'de 1993 tarihli Hükümetin Performansı ve Sonuçlar Yasası

ile performans vönetiminin en temel aracı olarak kabul edilmiş bir enstrümandır. Stratejik

planlama bir bilim değil, örgütlere, amaçlanılın neler olduğunu ve bıı amaçlara ulaşmak için

neler yapmaları gerektiğini belirlemede vardımcı olan hır süreçtir. Komprime hale getirilmiş

stratejik planlama reçeteleri vokrur. Yeryüzünde ne kadar stratejik plancı varsa, o kadar çok da

stratejik planlama süreci vardır. Stratejik Planlamanın yararlan şöyle sıralanabilir:

- Örgütsel amaçlar ve öncelikler konusunda görüş ve ov birliği sağlamak,

- Kavnak tahsisleri ve faal ive t planlaması için sağlam temeller oluşturmak,

- Oktılan kontrol altında tutabilmek için karşılaştırmalarda kullanılmak üzere baz standartlar

belirlemek,

- Kurum veva kuruluşun performansını değerlendirmeye yardımcı olmak.

233

İhsan Gflrcıı. W- Türkiye Mal iye Sempozyum». 1 5-17 Ma\ı?< 2 0 0 0 . A m a h a

yönelimli performans bütçelemesi ile performans muhasebesini sisteme dahil etmek:

yöneticilere kaynakların dağıtımıyla ve personelle ilgili esneklikler tanıyıp. > etki

devrinde bulunmak gerekmektedir. Bu tür bir yapılanma için performans

sözleşmeleri en etkili enstrüman: teşvik sistemleri ise en çok yararlanılan

mekanizmalardır. Temel yaklaşım biçimi aşağıdan yukarıya doğru ve spesifik (şanı.

ad hoc) olacaktır.

"Hesap Verme Yükümlülüğünün Güçlendirilmesi" Amacını Öne Çık aran

Performans Yönetimi, basit ve saydam bir bilgi sistemi \ oluyla performans

bilgisinin performans sözleşmelerine, hesap verme yükümlülüğü süreçlerine \e

kontrol mekanizmalarına katılmasını sağlar. Ağırlıklı olarak denetime odaklıdır

Teşvik sistemleri, hesap verme yükümlülüğü ve kontrollarin güçlenmesinden sonra

gündeme gelir. Hesap verme yükümlülüğü mekanizmaları genel normlarla

düzenlendiğinden, benimsenecek olan yaklaşım yukarıdan aşağıya, kapsamlı,

sistemli ve otoriter olacaktır.

"Tasarruf" Amacına Vurgu Yapan Performans Yönetiminde sistemin

bütünü faaliyetlerin girdi cephesine: buna paralel olarak performans bilgi sistemi

öğesi de. gider ve maliyetlere odaklanmıştır. Sistemin kullandığı piyasa testleri en

uygun çözümü değil, en ucuz çözümü aramaya yönelir. "Tasarruf" amacı, doğal

olarak, kurum ve kuruluşlara yukarıdan empoze edileceğinden, benimsenecek

yaklaşım yukarıdan aşağıya ve otoriter olacaktır.

Amaçlar birbirlerini tamamladığına ve karşılıklı etkileşim içinde olduğuna

göre. bu amaçlara dayalı olarak geliştirilen yöntemlerin, tekniklerin ve yaklaşımların

da. bir ölçüde, tamamlayıcı olması ve birbirini desteklemesi beklenir.

Uygulamada amaçları destekleyecek teşvik mekanizmalarının kendi içlerinde

bir döngü oluşturdukları da görülmektedir. Örneğin, sisteme sokulan teş\ikler

performansı artırabilir: buna mukabil, artan performans teşviklerin daha da

artırılmasını gerektirebilir.

234

İhsan (îören. XV. T'ürkivo Malive S e m p o z y u m » . 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Anlalva

Yaklaşımlar

Amaçlara nasıl ulaşılacağının ve bunları gerçekleştirmede izlenecek yolun

tayini önemlidir. Bu maksatla önceden geliştirilerek benimsenmiş belli politika, plan

ve stratejilerin varlığı, amaçlara ulaşmayı nispeten kolaylaştıracaktır.

Uygulamada-performans yönetiminin gerektirdiği yenilikleri hayata geçirmek

için tutulan yolun dörtlü yelpazeden oluşan bir düzlemin herhangi bir noktasına

tekabül edebileceği gözlemlenmiştir. (OECD/1997, 15). Düzlemi oluşturan

yelpazeler yeniliklerin:

Kamu kurum ve kuruluşlarına bir üst kuruluş veya merkezi otorite

tarafından, yani yukarıdan aşağıya empoze edilmesinden, kuruluş bazında

tasarlanıp geliştirildiği aşağıdan yukarıya doğru organize edilmesine:

Kamu faaliyetlerinin veya kamu kurumlarının çoğunu ve farklı

enstrümanları birlikte kucaklar biçimde: yani. kapsamlı olarak ele

alınmasından, tedricen genişleyen biçimde yapılandırılmasına:

. Önceden tasarlanarak sistematik ve planlı bir tutumla hayata

geçirilmesinden, önemlice bir bölümünün spesifik problemlerin çözümü

veya spesifik ihtiyaçların giderilmesi bazında ve spontan girişimler

biçiminde (ad hoc olarak) gerçekleştirilmesine:

Yeni yasalara ve mevzuata (de jııre) dayandırılmasından, fiili durumu baz

alarak mevcut yasa ve mevzuatın tanıdığı olanaklara (de facio)

dayandırmakla yetinmeye:

kadar olan açılımları kucaklar. Kuşkusuz alternatif yaklaşımlar arasından

yapılacak seçimlerde ülkelerin siyasal ve kültürel özelliklerinin o> andığı rol

önemlidir.

Bu yaklaşımların her birinin kendine göre avantajları ve dezavantajları

bulunmaktadır. Söz gelişi aşağıdan yukarıya yapılanmanın, iç dinamiklerin harekete

geçirilmesiyle başlatıldığından, kurum ve kuruluşların reforma güçlü destek vermesi

ve uygulama etkinliğinin sağlanması gibi avantajlarına karşılık: çok daha fazla

235

Ilışan Göreıı. XV. Tflrkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

236

koordinasyona ihtiyaç göstermek gibi bir dezavantajı vardır. Yukarıdan aşağıya

yapılanma yaklaşımı, spesifik uygulamalara da olanak tanımakla birlikte, özellikle

reform amacının geniş tutulması durumunda etkilidir. Bu yaklaşımda, performans

yönetiminin öğelerini (örneğin performans ölçümünü) daha uyumlu, daha standart ve

aynı amaca dönük olarak yapılandırmak nispeten kolaydır. Bunlara karşılık

dezavantajı reformların kurum ve kuruluşlarca kabul edilebilirlik derecesinin sınırlı

oluşudur.(OECD/1997,14).

Reformların hangi sıraya göre gerçekleştirilmesi gerektiği, performans

yönetimini yapılandırmaya geçmeden önce mali yönetim reformlarının

tamamlanmasını beklemenin mi daha iyi olacağı: reformlara merkezden mi, yoksa

taşradan mı başlamanın daha etkili olacağı gibi hususlarda belli bir ilke ve iyi

uygulama örneği yoktur. Bunları tayinde politik tercih ve öncelikler, temel ihtiyaçlar

ile sağduyu gibi faktörler etkili olacaktır.

Kurumsal Düzenlemeler

Kimi ülkeler değişim stratejilerini mevcut kurum vc kuruluşların öncülüğünde

yürütürken, kimileri ise yenilikleri yeni kurum ve kuruluşların gerçekleştirmesini

tercih etmektedirler. Uygulamada ülkelerin bir kısmında Başbakanlık veya Başkanlık

gibi en tepe yönetimler; çoğunda ise Maliye Bakanlığı ve Bütçe makamları

reformların lokomotifi konumundadır. (OECD/1997, 17). Bununla birlikte diğer

kurum ve kuruluşlar pasif suje değillerdir. Bunlara da yeniden yapılanmada aktif

olarak rol verilmek durumundadır.

Geleneksel merkezi organların reformları desteklememesi durumunda,

kuşkusuz reformlara öncülük edecek yeni organlar kurmak zorunlu olacaktır. Bu

yeni kurumlar çoğu kez reformların beyin takımı rolünü oynayacaktır. Esasen köklü

bir yeniden yapılanma girişiminde eski ve yeni organlara bir arada ihtiyaç olacaktır.

İdeal olanı, eski ve yeni organların birbirlerini takviye ederek reformlara destek

vermesidir.

İhsan Gören, XV. Tflrkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 20(10. Anlalva

2.17

Geleneksel kurum ve kuruluşlar mevcut yapılarını kuşkusuz

koruyamıyacaklardır. Bunların da yeniden yapılandırılmasına, yeni anlayışa uygun

biçimde organize edilmesine İhtiyaç vardır. Bu düzenlemede, piyasa tipi

mekanizmalar önemli rol oynamaktadır. Çünkü, piyasa tipi mekanizmaların devreye

sokulmasıyla, kamu yönetiminin daha ticari ve rekabetçi bir yaklaşım benimsemesini

sağlamak ve böylece üretkenliği ve duyarlılığı artırmak amaçlanmaktadır. Piyasa tipi

mekanizmalar: Piyasaların önemli özelliklerinden en az birinin egemen olduğu

düzenlemelerdir. (Piyasaların önemli özellikleri: rekabet, seçme, fiyatlandırma.

karar vermede ve organizasyonda desantralizasyon. parasal teşvikler). Kamu

kurum ve kuruluşlarının üst yöneticilerine, belli koşullarda personeli yeniden

konuşlandırma yetkisini tanıyan yönetim anlayışı ile kurumlar, kurum yöneticileri ve

personeli için öngörülen kimi performans-ilişkili ödül ve teşvikler de bu meyandadır.

Diğer piyasa tipi mekanizmalar şunları içerir: kullanıcı ücretleri (bizdeki harçlar), iç

piyasalar yaratma, işlerin dışarı ihalesi, karne sistemi, yönetimler arası sözleşmeler,

kamu-özel sektör ortaklığı, şirketleştirmc. ticarileştirme (bizdeki vakıf ve döner

sermaye uygulamaları benzer mekanizmalardır).

Yeniden yapılanma yoluyla sisteme sokulacak olan piyasa mekanizmaları ile

iç yönetimin (kuram veya kuhduş yöneliminin) entegrasyonu, reformlardan

beklenenleri elde etmede önemli bir aşamadır. Bu konsolidasyon uygulamada temel

olarak performans sözleşmeleri ile sağlanmaktadır.

Performans Bilgi Sistemi

Performans bilgisi, bir kurumun gerek topyekün amaç ve hedeflerine:

gerekse stratejik amaç ve hedeflerine ilişkin performansıyla doğrudan ilişkili bulunan

mali ve gayri mali veriler ve bilgiler bütünüdür. Performans bilgisi temel olarak:

formel izleme vc gözetim sistemleri, değerlendirme çalışmaları, kamuoyu

yoklamaları vc araştırmalar ile hizmetlerden yararlananların sağladığı çoğu zaman

informel olan geri-beslemelerin ortaklaşa oluşturdukları aktif bir enformasyon

havuzudur.

İlısun Gören. XV. Tdrkivc Mal ive Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Anlalva

Mali yönetime vc politika döngülerine ilişkin veri vc bilgileri de içeren

performans bilgi sistemi performans yönetiminin temelini oluşturur. Zira. geçmiş

performansın daha iyi anlaşılmasını sağlamak ve geleceğin planlanmasını buna

dayandırabilmek için bilgi ve veri toplamaya, bunları analiz edip yorumlayarak

entegre etmeye ihtiyaç vardır. Performans bilgi sistemi birincil olarak işte bu ihtiyacı

karşılar.

P e r f o r m a n s g ö z e t i m i ise; bir programın, bir sürecin veya bir faaliyetin

beklenen sonuçlara göre performansının ölçümü vc değerlendirilmesi amacıyla veri

toplanması vc analizi sürecidir.

Performans Bilgi Sistemi:

Performans ölçüm sistemini,

Performansa uyarlanmış mali yönetim döngülerini.

Raporlama mekanizmalarını,

L . Performans bilgilerini kullanacak mekanizmaları.

Sonuç-yönelimli yönetim destek tekniklerini,

kapsar.

P E R F O R M A N S Ö L Ç Ü M S İ S T E M İ

Performans bilgi sistemini besleyen en temel performans gözetim enstrümanı

olan performans ölçümü, bir program veya faaliyetin girdi, çıktı \e sonuçlarının

karşılaştırmalı olarak değerlendirilmesinden başka bir şey değildir. Performans

ölçülerinin en yararlı kullanım yerleri aynı birimin zaman içerisindeki

performanslarının karşılaştırılması ile benzer işleri gören birimler arasında yapılan

karşı laştırmal ardı r.

Performans ölçüm sistemi bir dizi performans ölçüsünden oluşur Performans

ölçüleri, performansın süreç yönelimli algılanmasına paralel olarak:

Girdi ölçüleri (yatak sayısı)

'< Süreç ölçüleri

2 3 S

Ihs.an t iörcn. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Ma\ıs 2000. Antalya

~ Faaliyet bazlı ölçüler (çalışılan saat. uygulama süresi)

- Verimlilik ölçüleri (birim maliyetler, öğrenci başına maliyet)

Çıktı ölçüleri (Ameliyat sayısı, mezun sayısı, yakalanan suçlu sayısı)

Ara Etki ölçüleri (iş bulmuş olan mezunlar)

Nihai Etki (Sonuç) ölçüleri (Üstün beceri kazandırılmış iş gücü)

Şeklinde şematize edilebilir.

İdeal olarak performans ölçülerinin kolay anlaşılır; uygun \e geçerli (yani

ölçtüğü çıktı, erki veya faaliyetle yakından ilişkili): güvenilir vc kıyaslanabilir

olması arzu edilir. Söz gelişi ölçüler bir faaliyetin sonuçlarını rakamlara dökerse,

faaliyetin performansı hakkında bir kanıya varabilmek için geriye sadece ölçüm

sonucu elde edilen verileri arzulanan amaçlarla karşılaştırmak gerekliliği kalır.

Keza. belli bir faaliyet ya da sürecin sonuçlarıyla sıkı sıkıya bağlantılı olmayan

ölçüler güvenilir vc amaca uygun olmadığından, bu gibi ölçülere dayanarak,

başvurulması gereken düzeltici 'eylemlerin neler olduğuna karar vermek ve bu

düzeltici eylemlerin ne gibi etkiler yaratacağını güvenle kestirmek zordur.

Performansı iyileştirmeye yönelik düzeltici eylemleri belirleyebilmek için bir

programdaki tüm önemli süreçlerin ve kilit işlemlerin sonuçlanılın ölçülmesi

zorunludur. Programların her birinde genellikle çok fazla sayıda süreç ve faaliyet

bulunur. Süreç sayısının çok fazlası yönetilemez sayıda ölçü vc verinin: çok azı da

kararları dayandırmak bakımından yetersiz bilgi vc verinin elde edilmesine yol

açabilecektir. Bu nedenle Başarılı bir performans ölçüm sistemi yaratmanın sırrı,

önce ilgili programın "kilit iş süreçlerini": yani. program amaçlarına ulaşmasını

veya ulaşmamasını en çok etkileyecek olan süreçleri açıkça belirlemekten geçer.

Performans ölçüleri aynı zamanda örgüt yönetimine, çalışanlarına vc örgüt

dışındaki ilgililere dikkatlerini odaklayacakları hedefler tayin ederek onların, örgütün

başarısına nasıl katkıda bulunabileceklerini de gösterir. Bu bakımdan performans

ölçüm sisteminin, örgütün genel yönetim sürecinin ayrılmaz bir parçası olması ve

23 y

Ilıtan Göreıı. XV. Tttrkivc Mal ive Sempozyumu. 15-17 N tavı s 2 0 0 0 . Anlalvü

örgütün temel amaçlarına ulaşmayı doğrudan desteklemesi gerekir. Yani.

performans ölçüm sistemleri, içerdikleri ölçülerin örgüt stratejilerine olan uyuşumu

ve paralellikleri oranında başarılı olurlar. Söz gelişi, "koruyucu hekimlik" i temel

amaç edinen bir sağlık politikasına dayalı sağlık hizmetlerinde "yatak kapasitesi"

Örgütün temel amaç ve stratejileriyle uyumsuz bir ölçüdür. Dahası, performans

ölçülerinin yararlı olabilmesi kullanılan ölçülerin de kendi aralarında koordineli ve

uyumlu bir bütün oluşturabilmesiyle mümkündür.

Performans ölçülerinin en temel işlevlerinden birisi de yasama organına ve

hatta kamuya karşı olan dış hesap verme yükümlülüğünün bir aracı olmaktır.

Performans ölçüm sistemleri, yeniden yapılanmanın temel amaçlarına, yönüne

ve benimsenen yaklaşıma bağlı olarak performansın değişik yönlerine ağırlık

verebilir. Uygulamada ölçüm sistemlerinde vurgunun ağırlıklı olarak:

. Çıktılara (Yeni Zelanda),

Nihai etki vc sonuçlara (Avustralya, ABD).

Mali sonuçlara.

Üretici tarafından belirlenen ölçülere,

Hizmet kalitesine,

'.'j Müşteri memnuniyetine (Danimarka),

yapılmaktadır. Örneğin "tasarruf amaçlı bir performans yönetiminde ölçüm

sistemi ister istemez mali sonuçları değerlendirmeye dönüktür. Ölçüm sistemindeki

vurguyu belirleyen bir başka faktör de pratikliktir. Çıktıları ölçmek, bu ölçülerin

ışığında performansla ilgili sebep-sonuç ilişkilerini kurmak, yöneticileri ve kurumları

sonuçlardan sorumlu tutmak daha kolay olduğu için vurgunun ağırlıklı olarak

çıktılara yapılması yolu tercih edilebilir. Ayrıca vurgunun dozu da iyi

ayarlanmalıdır. Söz gelişi, çıktılara aşırı odaklanma vanlıs ürün ve hizmetlerin

verimli üretimi sonucunu doğurabilir.

Uygulamada kronolojik olarak, önce maddi hizmetler: sonra kişi-ilişkili

hizmetler (eğitim-öğretim, sağlık gibi): en son olarak da en az maddi olan hizmetler

240

Ahmel Kesik. XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• Tutarlılık: Devlet bütçesi, kısa vadeli bir idari tasarruf ile sınırlı

olmayıp en önemli unsurlarından birini oluşturacağı kısa ve orta vadeli

makro ekonomik politika ile yakından ilişkili olmalıdır.

• Bütçe Birliği : Devlet bütçesi bütün kamu kaynaklarını ve

harcamalarım kapsadığı ölçüde tutarlı ve güçlü olacaktır.

• Etkinlik: Sistemin etkili olabilmesi için. bütçe kaynaklarının en iyi

şekilde tahsis edilmesini sağlaması gerekmektedir. Bu durum, harcama

yetkisinin verimli kullanımı hakkında iyi bir kavrayış ve izlenilen

hedeflerin değerlendirilmesi ve izlenmesi için sağlam kapasiteyi

^ Mevcut duruma kısaca bir göz atıldığında, bütçe hazırlanması esnasında

siyasi ve teknik süreçlerin iç içe geçtiği, ödenek taleplerinin hiçbir ön kısıt olmadan

hazırlandığı vc abartıldığı, talebin rutin işlerde mi yoksa hizmet genişlemesinde mi

kullanılacağının belirtilmediği, harcamacı kuruluşların anlamlı bir hizmet programı

sunmadıkları, personel dışı harcama kalemlerinin fıyatlandırılnıasında kontrol

kuruluşlarının bilgisinin yetersiz olduğu ve bütçenin makro ekonomik etkilerinin

karar alma öncesinde hesaplanmadığı görülmektedir.

Bu sorunlara ilaveten, her ne kadar Maliye Bakanlığı Bütçe vc Mali Kontrol Genel

Müdürlüğü, bütçenin hazırlanmasından sorumlu ise de: yatırımla ilgili

bütçclcıncnin DPT ve birçok transfer kalemi ile ilgili bütçelemenin Hazine

Müsteşarlığı tarafından yürütülmekte olması, harcamacı kurumların bütçelerinin

bütünsel bir çerçeve içinde ele alınmasında engel teşkil etmektedir. Diğer taraftan,

yatırını ödenekleriyle gerçekleştirilecek işlerin cari harcamalar üzerinde ileriki

yıllarda ne gibi artışlara yol açacağının dikkate alınmaması ve yatırım

taahhütlerinin bütçede yer almaması, cari yıl bütçesinin müteakip y ılların

bütçelerine olan etkisinin öngörülmcıncsinc yol açmaktadır. Üstelik bütçe

. BÜTÇE HAZIRLAMA

141

thaan üöreı ı . XV. Türk ive Mal iye Sempozyumu. 13-17 Maviş 2 0 0 0 . . Vnliiha

(politika danışmanlığı hizmetleri gibi) ölçülebilir hale gelmiştir. Daha az maddi olan

hizmetlerin ölçümünde tecrübe kazınılmakta vc artık bunlar da giderek daha kolay

ölçülebilmektedir. Bu tür faaliyetleri daha maddi ve ölçülebilir hale getirebilmek için

miktar, kapsam, vaktindetik, maliyet ölçüleri ile kalite özellikleri3 gibi ikameler

kullanılmaktadır. (OECD/1997, 18-19). Bu yolla araştırma hizmetlerinin, yönetim

birimlerinin vc düzcnlcy icilik faaliyetlerinin performansı ölçülebilir hale

getirilebilmektedir. Denilebilir ki. ölçülecek hizmetlerin niteliği ne kadar az maddi

ise, geliştirilmesi gereken ölçüler de o kadar sofistike ve soy uttur.

Performans rejimi uygulayan ülkelerde kamu kurum vc kuruluşları

performanslarını ölçmekte kullandıkları ölçüleri ve ölçüm sistemlerini sürekli olarak

geliştirip iyileştirmekte ve amaçlarına daha uygun hale getirmektedirler. Böylece

performansı ölçülebilen alanlar hem yönetim seviyeleri {merkezi - yerel, federe

federal), hem hizmetlerin öz nitelikleri {maddi - soyut) vc hem de ilişkin

bulundukları yönetim fonksiyonları {basit - karmaşık) bakımlarından

genişlemektedir.

Genel bir değerlendirme yapılacak olursa; uygulamada çıktı-ilişkili

ölçülerinden çok faaliyet-ilişkili ölçü: nihai etki vc sonuç-ilişkili ölçülerden çok da

çıktı-ilişkili ölçülerin kullanıldığı belirtilebilir.

i P E R F O R M A N S A U Y A R L A N M ı Ş M A L I Y Ö N E T I M D Ö N G Ü L E R I

Mali yönetim döngülerinin performansa uyarlanması, performans yönetimi

öğelerinin mali yönetimle bütünleştirilmesi anlamına gelir.

Mali yönetim vc performans yönetimi {insan kaynağı yönetimi dahil) kendi

amaçlarım gerçekleştirecek araçları, teşvik sistemlerini ve kurumsal düzenlemeleri

içerirler. Bu yüzden kullandıkları bilgi, beceri, yöntem ve enstrümanlar ile

Kalite özellikleri: ramlık, doğruluk, erişilebilirlik, kesintisiz hizmet, risk değerlendirmesi,

yasal standartlara uygunluk, müşteri memnuniyeti.

241

İhsan Gören. XV. Türk ive Mal ive Sempozyumu. ) 5 - 1 1 Ma\ıs 2 0 0 0 . Anlalva

oluşturdukları süreçler çoğu kez farklıdır. Bununla birlikte, aşağıdaki amaçlar her

iki sistem için ortaktır;

Faaliyetlerin amaçlarını belirleme ve bu amaçlara ulaşmak için gerekli

kaynakları tahsis etme (örneğin, girdilere dayalı, çıktılara ve/veya nihai

etkilere davalı: tarihi artırımcıhk veya stratejik önceliklendirme).

Bu faaliyetleri icra etmek için gerekli yetkilerin türünü belirleme (örneğin

merkezi, ademi merkezi: akdi. yasal).

Faaliyetlerin gereği gibi icra edilip edilmediğini bilebilmek için ihtiyaç

duyulan bilgileri belirleme (söz gelişi ölçüm, bilgi akışı ve raporlama

ihtiyaçları, gözetim).

Performans için ödül ve yaptırımlar sistemi geliştirme (örnek: hesap verme

yükümlülüğü çerçevesi, teşvik sistemi). (Pollitt, 11).

Program ve hizmetlerin performansını artırmayı amaçlayan performans

yönetimi, kaynakların başarılı programlarda yoğunlaşmasını teş\ik etmek suretiyle,

birincil önceliği makro seviyede mali disiplini sağlamaya tanıyan mali yönetimi bu

amacında destekler. Yani. israfı önlemek suretiyle mali disiplinin sağlanmasına

katkıda bulunur. Hesap verme yükümlülüğünün güçlendirilmesi ile bu yükümlülüğü

gereği gibi ifa edebilmenin araçları olan muhasebe sistemi \e denetim fonksiyonunun

geliştirilmesi ise hem mali yönetimin ve hem de performans yönetiminin öncelikli

amaçları arasındadır. Bu tespitlerin ışığında, iyi işleyen bir kaynak yönetimi sistemi

içerisinde malı yönetim ile performans yönetiminin birbirini tamamlayıcı ve karşılıklı

destekleyici olan bazı ortak süreçleri kullanarak bir arada gelişebilecekleri ileri

sürülebilir. (Bununla birlikte, gerçekle, mali yönelim ve performans yönetimi

sistemleri birbirinden bağımsız gelişme eğilimindedir.)

242

İhsan (.iören. XV. lurk ıve Mal ive Sempozyum». 15-17 Ma\ı>- 2(K)(J. Aııtalvn

Entegrasyon vc uyumlulaştırma süreci sonunda:

Mali Yönetimdeki: Performans Yönetiminde:

Girdilere odaklı geleneksel bütçeler. Çıktı ve sonuçlara otlaktı bütçelere.

Harcamalara odaklı nakil esaslı Maliyetlere odaklı tahakkuk esaslı

muhasebe sistemleri. ıııalivct muhasebesi sistemlerine,

Klasik mali denetiminin (uygunluk

denetiminin) yanı sıra.

dönüşür; ve

Performans denetimleri ve program

değerlendirmeleri ortaya çıkar, giderek

önem kazarın:

Bu dönüşümle birlikte bütçeleme basit bir harcama aracı olmaktan çıkıp, bir

\onetim aracı haline gelir. Böyle olunca bütçeleme aynı zamanda, uygulama \e

değerlendirme gibi yönetim sistemleriyle de karşılıklı olarak etkileşir. Bu yüzden

bütçeleme genişleyerek ya daha genel bir yönetim sisteminin \eya bütçeleme.

muhasebe \e denetimden oluşan bir mali yönetimin kilit bir öğesi durumuna

Mali yönetim sistemi, bütçenin yapımı \e tatbiki için tasarlanan sistem \e

süreçlerin işletilmesi: mali kararların, mali pozisyonlardaki değişikliklerin ve malı

değerlerdeki hareketler ile mali işlemlerin kaydı: bunların her yönünün denetlenmesi

Bütçeleme f Muhasebe / Denetim

olan geleneksel mali yönetim döngüsü, kendisini de kucaklayan ve:

Hazırlık ve Planlama / Karar Alma / Uygulama / İzleme ve Kontrol f

Değerlendirme ve Geri Besleme

süreçlerinden oluşan politika \e yönetim döngüsü içerisine yerleşiktir.

Performans yönetiminin temel süreçleri de:

Hedef Kovma / Sonuçlan Ölçme / İzleme ve Raporlamadır

1 Hurada "bütçeleme" kavramı, bütçenin yapılması kadar bütçenin uygulanmasını da gerecek biçimde anlaşılmalıdır. Böylece "bütçeleme", aynı zamanda, (sözgelimi) nakit akis vöııcnmini, sarmalmaları, alacakların tahsilini ve emlak yönetimi ile risk yönetimi gibi alt sistemleri de

gelir (OECD/1997, 21).

öğelerinden oluşur. Böylece çok genel olarak öğeleri:

4

içerir.

243

İhsan (idrcıı. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mavin 2 0 0 0 , Antalya

Performans yönetiminde bütçeleme terimi, fiili performansı kaynak dağıtımı

ile ilişkilendirmek anlamına gelir. Bütçelemeyi sarmalayan siyasal sürecin

gereklilikleri ile performansı iyileştirmeyi öne çıkaran yönetim süreçlerinin

gereklilikleri kimi hallerde birbiriyle çatışacaktır. Bu da politik ilgi ve kaynak

dağıtımı nedenleriyle zaten oldukça hassas ve karışık olan bütçeleme sürecini daha

da karmaşık hale getirecektir. Söz gelişi bütçe ödeneklerinin çıktı (verimlilik)

ölçüleriyle ilişkilendirilmesinde fazlaca bir sorun yaşanmasa da: bütçe ödeneklerinin

doğaıdan etkinlik ölçüleriyle ilişkilendirilmesi halinde ortaya iki teknik sorun

çıkmaktadır:

L" Birincisi, bir çok programın nihai etkilerinin, bir bütçe yılından daha uzun

bir zaman dilimi sonunda görülebileceğidir.

f_ İkincisi ise, nihai etki ve sonuçların programlarca kısmen tayin

edilebileceği, yani. nihai etkileri tayinde, yöneticilerin kontrolü dışında

başka belirleyici değişkenlerin de bulunduğu hususudur.

Bu bakımdan kaynakları tamamen nihai etkilerin ölçüm sonuçlarına bağlamak

az ya da çok haksızlık doğurabilecektir. Bu tür sorunları hafifletebilmek için kimi

ülkeler (İsveç, İrlanda) çok yıllı bütçeleme tekniklerini; kimi ülkeler de orta vade

(genellikle 3 yıllık) bütçe tahminlemc (planlaması) tekniklerini geliştirerek

uygulamaya koymuşlardır, ödeneklerin ertesi yıla aktarılması veya gelecek yıldan

ödünç ödenek alma teknikleri de uygulama sırasında kaynakların fiili performansla

uyumlulaştırılması bağlamında ihtiyaç duyulan esneklikleri, kısmen de olsa,

sağlayabilmektedir. Örneğin, Avustralya ve İngiltere'de çok yıllı "cari masraf

bütçeleri, Kanada'da ise 'faaliyet bütçesi" uygulanmaktadır. Bu bütçe rejimlerinde

gelecek mali yıla ödenek aktarma ve/veya gelecek yıl bütçelerinden cari giderlerin

belli bir yüzdesine kadar ödünç alma özellikleri vardır.

Tahakkuk esaslı bütçe yapmada gerekli bir adım da harcamalardan çok

maliyetler üzerinde odaklanan bir muhasebe sistemi geliştirmektir. Zira muhasebe

sisteminin çıktıların maliyetleri hakkında üreteceği tam ve doğru bilgi, hem

244

ı (.tören, \ V . Turkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 Maviş 2(100. Anialva

p-.Tf"onn.'insin oiçumü için, hem de ölçüm sonuçlarının bütçe sürecinde kullanımı için

gereklidir.

Özel sektörde standart bir uygulama olan tahakkuk muhasebesi kavramı,

gelir ve giderlerin tahsil ve ödenme zamanlarında değil, vukua geldikleri dönemlerde

kaydedilip raporlanmasını gerektirir. Bu anlayışta gizli olan özelliklerden birisi,

yatırım mallarının amortismanı ve yeniden değerlemesi ile alacak ve borçların

muhasebe sistemince tanınması vc kabulüdür.

Hesap verme yükümlülüğü noktasından bakıldığında, tahakkuk muhasebesi,

kaynak kullanımının gerçek maliyetinin hesabını vermede hükümet için son derece

yararlı bir enstrümandır. İyi bir maliyet muhasebesi sistemiyle desteklenirse, kurum

ve kuruluşlardaki faaliyetlerin maliyetleri hakkında nakit esaslı muhasebeye göre

daha güvenilir, daha eksiksiz ve daha doğru bilgi üretebilir: böylece performans

raporlamasında ve karar verme süreçlerinde ihtiyaç duyulan bilgiyi sağlayabilir.

Tam tahakkuk muhasebesi mali yönetime, hem şimdiki sistemin yapabildiğinden

daha kapsamlı mali tablolar sunabilir: hem sermaye mallarını muhasebe sisteminin

kontrolü altına sokmak suretiyle onların muhafazasına yardımcı olur ve hem de

sermaye mallarının bakımı/yenilenmesi gibi konulardaki zor kararlarla karşı karşıya

kalan yöneticilere daha nitelikli, yol gösterici vc daha kaliteli bilgi sağlar.

Tahakkuk muhasebesine göre hazırlanan mali tablolar (ki banların hem yıl

sonu mali raporlarını ve hem de süreklilik bazında hazırlanan mali raporları

içermesi gerekir.) kuruluş performansının daha etkin bir şekilde irdelenmesini

koiaylaştırmalı: kaynakların verimli kullanımı, yönetimin tam maliyeti, varlıkların

konuşlandırılması ve etkin yönetimi gibi meselelerin sorgulanmasına olanak

sağlamalıdır. Esasen gelişkin bir varlık yönetimi, varlıkların tüketim vc kullanım

maliyetlerinin, hizmet programlarının değişik seviyeleriyle etkili bir şekilde

ilişki lendırı leb ilmesi halinde mümkün olabilmektedir. Tahakkuk muhasebesiylc bu

tür maliyetlerin kabulü ve ilişkilendirilmesi program çıktılarını elde etmenin tam

maliyetini belirlemede bize yardımcı olur. Örneğin, tahakkuk muhasebesi

245

İhsan Gören. \'V. T"fırki\c Mal iye Sempozyumu. 15-17 \|;ıvıs 2000- Antalya

amortisman hesabı yoluyla amortismana tabi bir varlığın hizmet potansiyelinin

tükenmesini kabul eder.

Tahakkuk Muhasebesi Avustralya. İngiltere vc Yeni Zelanda kamu

yönetimlerince değerli bir yönetim aracı olarak görülmektedir. Örneğin Yeni

Zelanda'da program ve faaliyetlerin tam maliyetlerini gösteren tahakkuk

muhasebesi, bütçelemede olduğu kadar, kaynak yönetiminde ve mali raporlamada da

kullanılır. Bu ülke. bütün bakanlık ve bağlı kuruluşlarda tahakkuk muhasebesini ve

tahakkuk bütçelemesi sistemini yerleştirmiştir. Yeni Zelanda'da Tahakkuk

Muhasebesinden, kamu kurum ve kuruluşlarının nakit yönetiminde daha sorumlu

davranmalarını sağlamak amacıyla geliştirilen faiz hesapları uygulaması ile sabit

kıymet vatırımları için tasarlanan borç verme (ikraz) modeli uygulamasında da

yararlanılmaktadır. Finlandiya'da tahakkuk muhasebesi sonuç yönelimli

reformların önemli bir parçasını oluşturur, İsveç kamu kuruluşları tahakkuk

muhasebesini, maliyetleri ölçmek ve raporlamak için kullanırlar. Fransa performans

bilgilerini daha karşılaştırabilir kılmanın şart olduğunu ve bunun için maliyet

bilgilerini iyileştirmeye ihtiyaç bulunduğunu kabul etmektedir.

ABD'de yerleştirilmeye çalışılan Yönetsel Maliyet Muhasebesi, bir

organizasyonun, amaçlarına ulaşmak için kaynaklarını nasıl kullandığı: nasıl

muhafaza ve kontrol ettiği ve nasıl hesap verdiği hususlarıyla ilgilenen dahili ve

hancı gruplara (stakeholders) faydalı olacak maliyet bilgilerinin toplanması,

ölçülmesi, analiz edilmesi, yorumlanması ve raporlanması sürecidir. İngiltere ise.

Kaynak Muhasebesi sistemiyle yalnızca yıllık bütçe işlemlerinin kaydını değil, aynı

zamanda devlet patrimuvanının hesabını da tutmayı: kamu kurum ve kuruluşlarının

kaynak kullanımlarını izlemeyi ve bütçelerle kaynaklar arasında organik bağ

oluşturmayı da amaçlamaktadır (Gören, 11).

Performans yönetiminin sağlıklı bir şekilde işlemesi, dayandığı performans

bilgilerinin doğru, güvenilir, yeterli . uygun vc geçerli olmasına bağlıdır Bilgilerin

246

İhsan Gören. .XV. Turkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 20W..VntnK a

bu nitelikleri taşıyabilmesi ölçülerin seçimi, veri toplama vc işleme, analiz ve

değerlendirme ile karar verme süreçlerinin doğru oluşturulması ve işler halde

bulundurulmasıyla mümkündür. Aksi halde, alınacak düzeltici önlemlerin istenen

sonuçlan vermesi olanaksızdır. Öyleyse, performans bilgi sistemini oluşturan öğe ve

süreçlerin sürekli olarak izlenmesi, incelenmesi ve değerlendirilmesi gerekmektedir.

Bu nedenle performans yönetiminde, bütçeleme ve muhasebedeki tüm değişiklikleri

kucaklayan denetim önemli bir öğedir. Bu konuda hem iç denetime ve hem de dış

denetim fonksiyonuna önemli rol ve görevler düşer. Özellikle bağımsız dış denetim

kurum ve kuruluşların ürettiği performans bilgilerine güvenilirlik ve inanılırlık

kazandırmak suretiyle başta parlamento ve kamu oyu olmak üzere bu bilgilerin tüm

kullanıcıları için önemli bir fonksiyon icra eder.

Ne var ki. yalnızca performans bilgilerinin denetimi yeterli değildir.

Performansın maddi {hedef koyma, performans ölçme ve performans raporlaması

zincirinin de) denetimi gereklidir. Hatta, şeni yönetim anlayışına uyarak performans

yönetimi oluşturma çabasına giren bir çok ülke. kurumsal denetim uygulamalarına

ilave olarak, politika vc bütçe döngüleriyle ilişkilendirilebilen program

değerlendirme ve inceleme yöntemleri geliştirmektedir. (OECD/1997» 22).

Yeni yönetim anlayışıyla birlikte yönetim ortamı daha çapraşık vc karmaşık

hale geldikçe, hesap verme yükümlülüğünün geleneksel netliğinde bulanıklaşmalar,

boyutlarında da değişiklikler olmuş, böylece etkin hesap verme yükümlülüğünün

önemi daha da artmıştır. Örneğin, kamu-özet sektör ortaklıkları, özelleştirme sonrası

devletin düzenleyicilik rolü, piyasa mekanizmalarının kamu yönetimine ithali gibi

yeni oluşum ve gelişimler, hesap verme yükümlülüğüne de yeni boyutlar katmıştır.

Bu gelişmeler, hesap verme yükümlülüğünü ifa edebilmenin önemli bir enstrümanı

olan denetimin de içerik, biçim anlayış vc uygulama bakımlarından değişmesi

sonucunu doğurmuştur. Bu yüzden özellikle performansın bağımsız denetimi giderek

önem kazanmakta: denetim sonuçlarının kamuoyuna açıklanması da gün be gün

247

İhsan Gören. XV. Turkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

yaygınlaşmaktadır. Yeni yönetim mekanizmaları arasında yoğun kullanım alanı

bulan performans sözleşmelerinin yönetimi, risk yönetimi, performans bilgi

sistemleri denetimin içeriğini zenginleştirmiştir. Bu konulara gösterilen hassas

yaklaşım tarzı da performans denetimlerine, kamuoyunun gözünde, uygunluk

denetimlerinin sahip olduğundan daha fazla yol göstericilik Özelliği vc itici güç olma

vasfı kazandırmıştır.

Bugün için uygulanmakta olan değişik performans denetimi türleri şöyle

sıralanabilir:

• Verimlilik (Efficiency) Denetimi,

o

I I Etkinlik (Effectivencss) Denetimi. 7

r I Performans Yönetimi Kapasite Denetimi.

I I Performans Bilgisinin Denetimi.

['! En Ki Uygulama İncelemesi,

5 Çıktıların değerlendirildiği denetim.

6 Bu denetim türünde, program seviyelerinde çıktılarla nihai etkiler arasındaki ilişki denetime

konu olur. Daha spesifik olarak bu denetim türü üçlü bir sonuca ulaşmaya çalışır:

Nihai etkilerin değeri hakkında gerçek bir kanaat (hedef bir kitlenin ekonomik statüsü, sağlık

durumu gibi),

(Yürürlüğe konulan program amaçlarını veya taban şartlar) gibi bir standartla

karşılaştırıldığında nihai etki değerlerinin ne olduğu hakkında görüş,

Program etkinliğinin yorumu ve top yekûn değerlendirme hakkında bir kanaat.

iki tür program etkinlik denetiminden söz edilebilir. Birincisi program değerlendirmesine

dayalı denetimdir. Bu uygulamada program değerlendirmesi programın uygulanmasından

sorumlu idarece bizzat yapılır. Merkezi denetim örgütünün rolü değerlendirmeyi

değerlendirmek ve bu bağlamda program etkinliği hakkında sonuçlara varmaktır.

ikinci tür program etkinlik denerimi, hizmet performansının bir değerlendirmesidir. Burada

değerlendirilen şeı hizmetlerin kalitesi ve maliyeti olarak nitelendirilebilir. Bu durumda

program amaçlan, fiilen, nihai etki aşamasına ilişkin olarak değil, çıktı aşamasıyla bağlantılı

olarak belirlenir ve ele alınır.

7 Performans yönetimi süreçlerinin değerlendirildiği denetim.

248

İhsan Gören. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• Risk Değerlendirmesi,

9

• Genel Yönetim İncelemesi,

Performansa uyarlanmış mali yönetim döngüleri bağlamında buraya kadar

anlatılanlardan da anlaşılacağı üzere, performans yönetimi süreçleri ile mali yönetim

süreçlerinin birbirine uyumlulaştırılması ve bunun genel politika/karar döngüsü

içerisine yerleştirilmesi çok zor ve zahmetli bir iştir. Her şeyden önce zihniyet

değişikliği gerektirmektedir.

OECD üyesi ülkeler arasında, performans yönetimini destekleyecek mali

yönetim enstrümanları geliştirilirken şu değişim kalıplarından birine uyulduğu rapor

edilmektedir:

• Bütçeleme, muhasebe ve denetim ayrı ayrı geliştirilmekte veya açık açık

ilişkilendirilmemektedir; veya

• Muhasebe sistemi bütçe ve denetim sistemi için bir mihver olarak

kullanılmaktadır; veyahut

• Bütçeleme, muhasebe ve denetim öğeleri eş zamanlı olarak

geliştirilmektedir. (OECD/1997, 22).

Performans yönetiminin süreçleriyle mali yönetimin temel öğelerini bir

matrikse yerleştirirsek, her iki yönetimin entegrasyonundaki, yani mali yörletim

döngülerinin performansa uyarlanmasındaki ara yüzleri (ortak sınırlan) elde ederiz.

Program etkinliği denetimlerinin aksine, amaç bir programın nasıl ifa edildiği hakkında bir

sonuca ulaşmak değildir. Ana niyet, mevcut bîr programın gelecekte aksamaya aday yönlerini

kesin olarak belirlemek ve politikacılarla yöneticileri uyarmaktır. Denetim organının bir

programın etkin olmadığını göstermesi gerekmez. Tersine, darboğazların ve verimsizliğin

programm aynı çizgide sürdürülmesinden doğacağını yönetici ve gözeticilere nedenleriyle

birlikte bildirmek durumundadır.

Risk değerlendirmeleri, program değerlendirmelerinin tersine, idari ve İşletimsel süreçleri

inceler.

9 Performans yönetim kapasitesi değerlendirmesiyle ilgÜi olabilir. Ancak amacı daha geneldir.

Bununla birlikte, cevabı aranan sorular daha dar olabilir: bîr organizasyonun bazı

programlarını verimsiz olarak ve/veya etkin olmayan bir şekilde yönetmedeki sürgit

iktidarsızlığı açıklayan nedenlerin araştırılması gibi.

249

İhsan Gören. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2(100. Antalya

Tablo I: Mali Yönetimin Performansa Uyarlanmasındaki Ara Yüzler (Hollitt, 16)

PERFORMANS YÖNETİMİ

MALİ YÖNETİM Hedef Koyma Performansı Ölçme İzleme /

Raporlama

Bütçenin Yapımı A B C Bütçenin Tatbiki fc Muhasebe Sistemi G H I Denetim, inceleme ve değerlendirme

Burada bazı ara yüzlerdeki (ortak sınırlardaki) entegrasyonun hayati önem

taşıdığına, öteki ara vaizlerin entegrasyonunun çoğu kez bu önemli ara yüzlerin

entegrasyonuna bağlı olduğuna işaret edilmekle yetinilecektir. Söz gelişi:

(A). Performans hedeflerinin bütçe kaynakları dikkate alınarak konulması:

(C). Performans ölçümü sonuçlarının rutin olarak bütçe yapımında

kullanılması: yani. kaynakların geçmiş performansa göre dağıtımının sağlanması:

(H). Performans ölçümüne esas alınan hizmetlerle, muhasebe sisteminin,

hakkında veri oluşturduğu kategoriler arasında paralellik kurulması (Muhasebe

sisteminin performans ölçümü hakkında veri üretir hale getirilmesi):

ara yüzleri hayati önemdedir. Buna karşılık, J ara yüzü yani. Hedef koyma

/ Performans Denetimi, (konulan hedeflerin denetimi) başka ara yüzlerin hayata

geçirilmesinden sonra gündeme gelir ve daha genel olan ve tüm süreçleri kucaklayan

bir entegrasyon içerisinde yararlı bir işlev olarak hizmet görebilir. Yani, daha genel

bir entegrasyon içerisinde yer alacak olan bağımsız bir performans denetimi sistemi.

mali yönetim ve performans yönetimi sistemlerinin sağlıklı bir şekilde

bütünleştirilmesinin de önemli bir garantisini oluşturabilir. Özetle, bağımsız denetim

250

Bu ara yüzler entegrasyon için dikkatlerimizi üzerlerinde yoğunlaştırmamız gereken

önemli alanları işaret etmektedir.

hazırlama süresinin kısalığı yukarıda kısaca belirtilen sorunları daha da

pekiştirmektedir.^

/ Bu sorunların, birbirleriyle ilişkili üç alanda yapılacak reformlarla

çözülebileceği düşünülmektedir. Bu alanlar; bütçe hazırlama sistemi, bütçe kod

yapısı ve hizmet programı yapısıdır. \

Politika oluşturma, planlama /ve bütçeleme arasında kurulması gereken

zorunlu ilişki ancak iyi bir şekilde tasarlanmış ve mekanizmaları ortaya konmuş

orta vadeli bir harcama sistemi ile kurulabilir. Türk Bütçe Sisteminin 1970'li

yılların ilk yansında plan-program-bütçe sistemine geçişte öngörülen orta vadeli

bir plan veya program çerçevesinde ele alınması gereği bugün de hala geçerliliğini

korumaktadır.

Bu çerçevede, gerek Dünya Bankası*nın orta vadeli harcama sistemi gerekse

iyi uygulama örnekleri gösteren ülke deneyimleri ve Türk Bütçe Sisteminin mevcut

yapısının incelemesi sonucunda, kamusal karar alma sürecinin işlemesinde orta

vadeli bir yaklaşımın günümüzde daha fazla önem arz ettiği sonucuna varılmıştır.

Orta vadeli harcama sistemi esas olarak, karar alıcıların orta vadedeki harcama

limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama

politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirmesine imkan veren kamu harcama

politikalarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir. Bu sürecin üç temel amacı vardır;

• makro disiplinin sağlanması,

• stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtılması.

• dağıtılan kaynakların uygulamada istenilen düzeyde verimli vc

etkin bir şekilde kullanılması.

Kamusal kaynak dağıtımı esas olarak politik bir süreç sonunda

belirlenmektedir. Bu şekilde çerçevesi ortaya konulan politikaların istenilen

etkinlikte yaşama geçirilmesi bunların planlanması/programlanmasını

gerektirmekte, planlanan politikaların pratiğe geçmesi ise bütçeyle mümkün

olmaktadır. Bu sürecin işlemesinde yukarıda üç ana madde halinde sıralanan

142

İhttiin (iftren. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalya

fonksiyonundan gencide reformları, özelde de entegrasyonu gerçekleştirmede itici bir

güç olarak yararlanılabilir.(Pollitt, 21-22).

Mali yönetimin performans süreçleriyle usTimlul aştın İmasının kimi

ortamlarda daha kolay, kimilerinde ise çok daha zor olduğunu belirterek bu bahsi

bitireceğiz. Aşağıdaki tablo bu durumlar hakkında özet bilgi sunmaktadır:

Tablo II: Entegrasyonun Önemli Değişkenleri (Pollitt, 23) Su koşullarda entegrasyon daha kol avdır: $u koşullarda entearasvon daha zordur:

Stratejik hedef/amaç koymanın kaynak

tahsisiyle ilişkilendırildiği.

Toplu' bütçelerin veya çıklı bazlı bütçelerin uygulandığı.

Tam maliyetlendinne esasına dayalı faalivel muhasebesinin uygulandığı.

Programların bir di/i maddi ve ölçülebilir

ürün ve hizmetleri içerdiği.

iaılegıasuma. program önceliklerinin yönetimi ve faaliyet yönetimi seviyelerinde girışildiği.

Program etkilerinin, ürün ve hizmetlerin sun um undan hemen sonra görülebildiği.

Sonuçların programlarla yüksek bir güvenilirlikle ilişkilendirilebildiği.

Tarihi artınmcılığm kaynak planlaması ve kaynak tahsisinin temelini oluşturduğu.

Ayrıntılı veya girdi ba/h bütçelerin uygulandığı,

Hesap veren kurum ve kuruluşların ilgili program ve faaliyetleri yürüten birimleri ile performansı ölçülen birimlerinin bire bir tıvnı olmadığı.

Programların, slundardize edilmemiş, gayri maddi ve fikri hizmetleri içerdiği.

Program etkilerinin aneak uzun vadede kendini gösterdiği,

Klkiler görülse bile. bunların programla doğrudan ilişkilerinin şüpheli bulunduğu.

' Toplu Bütçeler: Bir programla ilgili bütün cari harcamalar için tek kalemde, konsolide

edilmiş, toplu ödenek veren bütçelerdir. Bunların vöııetime sokulması ve bu durumun

vönetsel esneklikteki artışlarla avnı zamana denk düşmesi, bütçe reformları bakımından son

derece önemli bir gelişme olarak değerlendirilmektedir. Bu bütçelerin benimsenmesinin malı

ı öne timle performans yönetimlerinin eııtegrasvonuiHİaki en önemli engeli ortadan kaldıracağı

ileri sürülmektedir. Cierçekreu de toplu bütçelere geçiş, performansa dayalı hesap verme

yükümlülüğü rejimine doğru önemli bir hamledir.

M Avnntıh bütçeler: (tali kulem bliîçdai) Ödeneklerin maaşlar, yolluklar, tüketim malzemeleri

gibi avrmtıh kalemler itibariyle ayrıldığı bütçelerdir, l'zman olmayanlar için (yasama organı

üyeleri dahil) kullanımı kolavdır ve mikro seviyedeki kontrolü kolaylaştırır. Bununla birlikte

avnntıh bütçe formatlarınm. girdi ödeneklerine uygunluk ile ilgili bilgiler hariç, anlamlı türdeki

performans bilgileriyle entegre olması çok zordur. Avnntıh bütçeler çok derinlere kök salmış

vc hatta vasat bir gereklilik olarak öngörülmüş olabilir. Bu bakımdan, istense de, bu bütçe

sistemini değiştirmek kolav olmayabilir.

251

İhsan Gören. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

R A P O R L A M A M E K A N Î Z M A L A R I

Hem dış hesap verme yükümlülüğü sürecinin bir parçası olarak ve hem de iç

iletişim ve bilgi akış sisteminin gereği olarak kurum ve kuruluşlar, performanslarına

ilişkin bilgileri sistematik olarak raporlamalıdırlar. Performans raporları, özellikle de

yıllık raporlar ve bütçe bildirimleri, performans bilgilerini bütçelerle

ilişkilendirmenin, yani kaynakların performans hedeflerini elde etmedeki başarıya

göre dağıtılabilmesini sağlamanın etkin birer aracıdır. Kullanım alanları giderek

genişleyen performans raporları yoluyla, karar verici durumundaki politikacılarla

yöneticilerin ve kamu oyunun dikkatlerini, kaynak tahsislerini fiili performansla

ilişkilendirmeye çekmek mümkün olabilir. Söz gelişi, Yeni Zelanda'da çıktılar

bazında her kurumun performans beklentileriyle mali performansları, bütçe

taleplerinin yanı sıra Parlamentoya ayrıca sunulan kurumsal raporlarda gösterilmek

suretiyle; bir taraftan bütçe talepleri gerekçelendirilirken, bir taraftan da

parlamentonun kamu kaynaklarını performansa göre dağıtmasına yardımcı

olunmaktadır. İngiltere'de performans raporlarına daha çok hesap verme

yükümlülüğünü ifa etmenin bir aracı gözüyle bakılmaktadır. Gerçekten de burada

kamu kurum ve kuruluşları üçer aylık raporlarla bakana karşı, yıllık raporlarla da

Parlamentoya karşı olan hesap verme yükümlülüklerini yerine getirirler. İsveç'teki

üç yıllık performans bütçeleme süreci, nelerin başanlabüdiğini ve nerelerde

performansın daha da iyileştirilebileceğini gösteren yıllık raporların hazırlanmasını

gerektirmiştir.

Performans raporları başarılara ve başarısızlıklara dengeli bir şekilde

yaklaşan, samimi dokümanlar olmalıdır. Parlamento ve kamu oyu, kurum ve

kuruluşların başarılan hakkında doğru, güvenilir, uygun ve yeterli bilgiyi ancak

performans raporlan yoluyla edinebilirler. Ayrıca, yıllık raporlarla, performans

yönetiminin diğer enstrümanlan (kurumsal planlar, stratejik planlar, iş programları,

252

İhsan Gören. XV. Türkiye M a h v e S e m p o z y u m u . 13-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

program performans bildirimleri vb) arasında kurulacak olan sıkı ve tutarlı ilişkiler,

sistemin iyi işlemesi ve raporların daha güvenilir olması sonucunu doğuracaktır.

Kamu yönetimlerinde şeffaflığı sağlamak artık Demokrasinin vazgeçilemez

bir öğesi olarak algılanmaya başlanmıştır. Hesap verme yükümlülüğünün yerine

getirilmesiyle ilgili her türlü rapor ve bilginin kamuoyuna açıklanması, şeffaflığı

sağlama bağlamında giderek rutin bir uygulamaya dönüşmüştür. Bu bakımdan

performans raporları ve ilgili bütçe belgeleri bir çok ülkede parlamentolara

sunulmakla birlikte, ayrıca halka da bir şekilde arz edilmektedir.

PERFORMANS BİLGİLERİNİ KULLANACAK MEKANİZMALARIN

OLUŞTURULMASI

Ölçülen performansın karşılaştırılması ve neticelerin değerlendirilmesi yoluyla

yaratılan performans bilgilerinin yönetim süreçlerine sokulması, performans

yönetiminde ve performansın artırılmasında hayati önem taşır. Performans bilgileri

performans bütçelemesini, performansa dayalı ödemeleri, mali ve idari esneklikleri

doğrudan etkilemektedir.

Performans Bütçelemesi

Performans bütçelemesi, programlar ve faaliyetler etrafında organize edilmiş

ve ölçülebilir performans hedefleriyle ilişkilendiriimiş bir bütçeleme sürecidir.

Performans bütçelemesinde bütçenin birincil ilgi odağı çıktıların miktarları ile

maliyetleridir. Program ilişkili diğer bütçe şekillerinde olduğu gibi, performans

bütçesinde de kaynaklar ayrıntılı kalemlerden ziyade alt programlara ve görev

gruplarına toplu olarak tahsis edilir. (Toplu bütçeler).

Tek yıllı bütçeleri, hem etkili harcama yönetimine engel, hem de kaynakları

ekonomize etmede veya harcamalarda sonuçlara odaklanma konusunda kısıtlayıcı

bulan kimi ülkeler çok yıllı bütçe uygulamalarını başlatmışlar veya yıllık bütçe

uygulamaları sürecine çok yıllı perspektif kazandırabilmek için orta vade (örneğin 3

yıllık) bütçe tahminleri gibi teknikler geliştirmişlerdir. Çok yıllı (orta vade) bütçe

253

İhsan Gören. XV. Turkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavin 2 0 0 0 . Antalya

tahminleri (planlamaları) yoluyla bütçe kaynaklarının gerçekçi dağılımına zemin

hazırlanması ve böylece toplam harcamalar üzerindeki kontrollarin güçlendirilmesi

amaçlanmaktadır. Örneğin. İrlanda'da 2000-2001 bütçe yılı itibariyle her

bakanlığın, hem cari harcamalarını ve hem de yatırım harcamalarını kapsayan bir

toplu bütçesi olması planlanmıştır. Bu gelişmenin orta vadede, gencide bütçe

önceliklerinin, özelde ise harcama önceliklerinin irdelenmesine imkan vereceği

düşünülmüştür. Dahası, beş yıllık bir eylem planına bağlı kalınarak yeni bir mali

yönetim modelinin uygulamaya konulması kararlaştırılmıştır. Yeni modelin mali

yönetime programlan tam maliyetlendirme yeteneği kazandırması vc kurumsal

stratejik hedeflerin elde edilme derecelerini ölçmek ve değerlendirmek için ihtiyaç

duyduğu bilgileri sağlaması beklenmektedir.

Kaynakların ölçülen fiili performansla (çıktılar ve/veya etkilerle)

ilışkilendirilmcsi. performans bütçelemesinin özünü oluşturur. Yeni Zelanda bu

ilişkiyi en iyi yakalayabilen ülkelere örnektir. Sermaye kullanım maliyetlerini de

mali sisteme dahil ederek faaliyet ve çıktı maiiyetlemesini tam yapabilen bir nakit

yönetimi ve tam tahakkuk esaslı muhasebe sistemi ile bu maliyetleri bütçelere

yansıtabilen kıvraklıktaki satınalma sözleşmeleri rejimi bu konuda çok önemli

katkılar sağlamaktadır.

Diğer ülkelerde daha zayıf olan kaynak-performans ilişkisinin

güçlendirilmesi çabaları sürdürülmektedir. Bugün için ölçülen performansın kay nak

dağıtımında tam ve etkin olarak kullanılamadığı veya bütcelcmede etkin olarak

kullanılabilecek nitelikteki performans ölçülerinin henüz geliştirilemediği: bu y tizden

de girdilerin bütçelemede önemlerini hala koruduğu da ileri sürülmektedir.

Performansa Dayalı Ödemeler

Performansa dayalı ödemeler, kullanıniı giderek yaygınlaşan bir enstrümandır.

İlk uygulamaları 1960"lara kadar iner. Bir yandan kurumsal ve bireysel teşvik, bir

yandan da performansı artıracak yönetim aracı niteliği taşırlar. Mekanizma bireysel

254

İhsan t i tren, \\" . Türkiye M ü h u ' S c ı » | w v » ı m ı . 15-17 M;ı\ı.s 2 0 0 0 . A»l:ıh.ı

ya da kurumsal performans hedeflerini elde etmeyi başaranlara mali ödüller \ ermek,

gelirden pay \ ermek, ek fon imkanları yaratmak, iş devamlılığı sağlamak, işte

yükselme fırsatları tanımak vb şekillerde işler. Malı yükü fazla olduğundan kimi

ülkelerce gereği gibi uygulanamamaktadır. Performansa dayalı ödemeler, gerçek

performansla bağının doğaldan kurulamaması halinde bekleneni \eremezler. Bu

yüzden performans ölçülerinin performansa dayalı ödemelerle olan ilişkisinin özenle

oluşturulması gereklidir.

Bıre\sel ve örgütsel performans gösterge vc hederleri arasında kurulması

gereken bağ da kritik önemdedir. Hem bireysel \e hem de kurumsal seviyede teşvik

görmek üzere belirlenecek doğru göstergeler, bireysel performansları örgütsel

amaçlara bağlayan uyumlu bir insan kavııağı yönetimi çerçevesinin oluşmasına

katkıda bulunabilir.

Performansa dayalı ödemeler, teşvik olarak ödül ve yaptırımlar çerçevesinde:

yönetim aracı olarak da mali ve idari esneklikler bağlanımda performans

sözleşmelerine konu olurlar Yeni Zelanda'da üst yönetimin performans

sözleşmelerindeki yaptırımlar, temel olarak, teminatlara ve performans bağlantılı

ücretlere ilişkindir. İngiltere'de iş teminatı ve performans bağlantılı ücretler üst

vöneticilerin Yıllık Performans Sözleşmeleriyle ilişkilcndirilmiştir. Her seviyedeki

personele performans bağlantılı ücret ödenmesi performans yönetiminin en başta

gelen bir özelliği olarak mali sisteme yerleştirilmek istenmektedir. Avustralya'da

program performansındaki bireysel girişimleri geliştirmek için. basit bir aferinden.

(işyeri düzeyinde iş pazarlığı sonncıı kararlaştırılmış) performans bağlantılı

ödüllendirmelere kadar pek çok tedbir tavsiye edilmiştir Finlandiya Maliye

Bakanlığı performansla sıkı sıkıya bağlantılı grup-tabanh verimlilik (üretkenlik)

ikramiyesi sistemi geliştirmiştir. (OECD/1997, 24). Performans bağlantılı ödemeler,

mali portrelerinin vüksekliği nedeniyle Kanada'da sisteme henüz tam olarak dahil

edilememiştir.

255

İhsan Gören. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

256

Mali ve İdari Esneklik

İdari yetkilerin alt kademelere devri ile yöneticilere mali ve idari esneklik

tanınması birçok ülkenin benimsediği önemli bir reform stratejisidir. Geleneksel

kontrol sistemleri çok ayrıntılı, katı, kısıtlayıcı ve çoğu kez de verimliliği azaltıcı

olarak nitelenmektedir. Yetki devri ve esneklik yöneticilere, verimliliği artırmak ve

konulan hedefleri elde etmek için ihtiyaç duyulan manevra alanını veren bir

enstrüman olarak görülmektedir. Yöneticilere tanınan bu esneklikler çoğunlukta;

kaynakların tahsisi, personelin konuşlandırılması ve ödüllendirme ile ilgilidir.

Reformlar kurum ve kuruluşların yöneticilerine, faaliyetlere ilişkin

kararlarında ve kaynak yönetimiyle ilgili lüzumsuz kısıtları kaldırmada daha çok

özgürlük tanımaktan yanadır. Buna karşılık, sonuçlardan doğrudan sorumlu tutulan

yöneticiler, konulan mali limitler içinde kalmak ve kendilerine sağlanan ek

finansman kaynaklarıyla yetinmek zorundadırlar. Yani tanınan esnekliklerin amacı,

yöneticilerin kendilerine verilen sınırlı kaynaklarla belli sonuçları almaları için

gerekenleri yapmalarına imkan vermektir.

Geleneksel kamu mali yönetimindeki ayrıntılı girdi tahsis kontrollarımn yerini,

yeni uygulamada (performans hedefleri - teşvikler - performans ölçümü) öğelerinin

örgülediği bir çerçeve almıştır. Girdi tahsisleri alanında yöneticilere sağlanan yaygın

bütçe teşvikleri:

• kaynakları yönetmede yıl-sonu esnekliği (ödenek devirleri, gelecek yıl

ödeneklerinden ödünç alma),

• ayrıntılı ödeneklendirilmiş kalemlerin konsolidasyonu (cari harcamaların

birleştirilmesi ve tek ödenek gibi kullanılması) ve

n net ödenekler (kullanıcı ücretlerinden alınan gelir ve hasılatın bir kısmını

alıkoyma ve böylece ek harcama imkanı elde etme) dir.

Yetki devri ve idari esnekliğin hesap verme yükümlülüğünü bulanıklaştırdığı.

parlamenter kontrol ve gözetimi zayıflattığı, denetimi zorlaştırdığı söylenebilir.

Ilışan Göre». XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

S O N U Ç - Y Ö N E L I M L I Y Ö N E T I M T E K N I K L E R I

Performans yönetimini daha etkili kılmak, hedeflenen amaçlara ulaşmayı

sağlamada kurum ve kuruluşlarla yöneticilere kolaylıklar sağlamak amacıyla, mali

yönetim sistemine yeni enstrüman ve teknikler sokulmaktadır.

Performans sözleşmeleri, kıyaslama, risk yönetimi ile piyasa sınaması ve

rekabet edebilirlik bu tekniklerin en belli başlılarıdır.

Performans Sözleşmeleri

Hükümetlerin giderek daha az kaynakla daha çok, daha kaliteli ve daha farklı

hizmet üretmek zorunda kalmaları sonucu yeni hizmet ifa biçimlerini içeren

yaklaşımlara yönelmeleri, mevcut kurumsal yapıları, artık üniform hale gelmiş olan

düzenlemeleri alt üst etmiş, hatta tüm sistemi etkilemiş ve yeni yeni problemleri de

birlikte getirmiştir. Bunlardan birisi, yeni yaklaşımların üniform kurallarının

olmayışıdır. Bu bakımdan, özellikle yetkilerin devredilmesine dayalı yönetim yapıları

bağlamında, yöneticilerin kendilerinden beklenen davranışları göstermesini

sağlayabilmek için gerekli kurallar çerçevesi, uygulamada, performans sözleşmeleri

ile çizilmektedir.

Kamu kesimi performans sözleşmeleri klasik sözleşme modeli yerine, ilişkisel

sözleşme modeli üzerine inşa edilmek eğilimi gösterirler. Dolayısıyla formel vc

hukuki belgeler olmaktan çok, akidimsi (şibih akit = akit benzeri) anlaşmalardır.

İlişkisel sözleşmelerin temel özelliği, ortamdaki politik ve mali belirsizliklerden ve

hedefleri belirlemedeki ve sonuçları ölçmedeki güçlüklerden ötürü güvene, esnekliğe

ve genelliğe karşılıklı olarak duyulan ihtiyacın sözleşme koşullarına yansımasıdır.

Performans sözleşmeleri rejimi, performans yönetiminin tümünün bir ikamesi

değil; toplam maliyetleri düşürmek suretiyle verimlilik ve etkinliği artırmayı hedef

alan performans yönetimi çerçevesinin bir unsuru ve aynı zamanda kaynak tahsis

sisteminin de bir parçasıdır. Sözleşmeler, bu çerçevede yöneticilerin görevlerini,

hesap verme yükümlülüğü mekanizmalarını ve raporlama süreçleriyle performans

257

İhsan (iöron. W . Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Anlalvıı

bilgilerinin akış biçimlerini belirler. (OECD/1997, 25). Performans ölçüm sisteminin

benimsenmesi \e performans sözleşmeleri yoluyla performans hedefleri sisteme

sokularak, yöneticilerin hesap verme yükümlülüğü koşullan ağırlaştınlır.

Sözleşmelerde yeni performans raporlama düzenlemelerine ver vererek de

yöneticilerin vc kurumların performans hesabını verme yükümlülüklerini ifa

mekanizmaları oluşturulmaya çalışılır.

Performans sözleşmeleri rejimi, hizmeti üreten ve ihtiyaçlar hakkındaki temel

bilgiye sahip olan görevliler ile politikaları geliştirerek ürün ve hizmetleri

yönlendirenler arasındaki ortak sınırın (ara yüzün) . bulanıklaşması ve hatta

kaybolması ihtimalini doğurur. Bu da. hesap verme yükümlülüğünü tehdit eder.

Uygulamada şu isimler altında performans sözleşmeleri yapılmaktadır

Çerçeve Anlaşmalar (İngiltere, Norveç).

Bütçe Sözleşmeleri ve Kaynak Anlaşmaları (Danimarka)

Örgütsel Performans Anlaşmaları (Fransa. Danimarka. ABD)

En Üst Yönetici Performans Anlaşmaları (Avustralya. Danimarka. Yeni

Zelanda. Norveç. İngiltere)

12

Alıcı (Finansör) - Tedarikçi Sözleşmeleri (Yem Zelanda)

. Hükümetler Arası Performans Sözleşmeleri ve Ortaklık Anlaşmaları

(Norveç. İspanya. İsveç. İsviçre, branşa, Kanada ve Almanya)

Müşteri Hizmet Sözleşmeleri (İngiltere. Fransa. İtalya. ABD. Avustralya.

Belçika. Danimarka).

" Performans sözleşmeleri konusunda Yeni Zelanda'da uygulanan mudelm avn bir veri

vardır. Yeni Zelanda'da uygulandığı seklivle performans sözleşmeleri, bir kamu kurumunca

belli çıktıların üretilmesi; bir taraftan da bu liretim için gerekli kavııakların bakanca sağlanması

ve üretimin tamamının bakanca satın alınması bağlamında, zamanlama, miktar, maliyet ve

kalite gibi avnntılara da girmek suretivle bakanla ilgili kurumun en üst yöneticisinin aralarında

yaptıkları sözleşmelerdir. Hizmetlerin finansmanı ve üretimi rollerini birbirinden avınnak

sure tide görev ve sorumluluklan netleşririr.

258

İhsan t iöron. XV. Turkive Mal ive S e ı n p o m ı n u u 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Aıılalva

Risk Yönetimi

Risk yönetimi, kuruluşları amaçlarına ulaşmaktan alıkoyabilecek olan riskleri

belirleme, analiz etme vc etkilerini hafifletme sürecidir. Vc risklerle mali geri

dönüşler \e kaynak öncelikleri arasında bağlantılar kurmayı da içerir Risk yönetimi,

risk analizlerine davalı yönetim planları hazırlayarak, bilgi teknolojisinden mesleki

gelişim ve personel değerlemesine: performans yönetimi vc performans bilgisinden

yönetim bilgi sistemlerine, yolsuzlukların önlenmesine ve muhasebe sistemine kadar

birbirinden çok farklı sistem, yöntem ve kontrollarin yerli yerine oturtulmasını ve

gereği gibi işlemesini sağlamaya çalışır.

Risk yönetimi performans sözleşmelerini, hesap verme yükümlülüğünün etkili

bir aracı haline getirmede önemli bir etmendir. Pek çok performans sözleşmesi

kurallarla bağlı değildir veya kurallarla yönlendirilmezler. Net ve üniform kuralların

rehberliğinin yokluğu yönetim süreçlerine ve ilişkilerine belirsizlikler sokar. Bu

yüzden risk yönetimi çerçevesi, performans anlaşmaları ortamının vazgeçilmez

öğesidir.

Kıyaslama

Kıyaslama, belli bir örgütsel sürecin performansım, o süreç bazında

belirlenebilen en iyi uygulamaya kıyascn değerlendirmeye yarayan sofistike bir

yaklaşım olarak tanımlanabilir. Bir başka tanıma göre de kıyaslama, bir

organizasyonun kendi performansını iyileştirmeye yardımcı olmak üzere ulusal veya

uluslararası başka organizasyonların örnek uygulamalarını belirleme, anlama ve

kendine uyarlama amacına dönük olan sistematik ve süreğen bir süreçtir.

Amacı bir organizasyon için en iyi uygulamayı arayıp bulmak ve

organizasyona dahil etmek olan kıyaslama, bilgi toplamayı ve bunları analiz etmey i

gerektirir. Kıyaslamanın odağını:

1 ! Dahili (aynı organizasyonun aynı faaliyeti yapan farklı bölümleriyle)

karşılaştırmalar:

259

İhsan Göreıı. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

• Harici (aynı faaliyeti yapan farklı organizasyonlarla) karşılaştırmalar

ve/veya

• Jenerik (farklı ürün veya farklı süreçleri olabilen başka organizasyonların

benzer süreçleriyle) karşılaştırmalar;

oluşturabilir.

Kıyaslama yönetime, performansını iyileştirme fırsatlarını belirlemesi

maksadıyla içinde bulunduğu örgütün, hizmet türünün, yönetim seviyesinin ve hatta

ülkenin sınırlarının ötesine bakma ve bu yolla başkalarından öğrenme perspektifi

sunar. (OECD/1997,25).

Süreç kıyaslaması performanstaki aksaklıkların neden ve sonuçlarını

belirleyerek örgütlere nasıl daha iyi performans gösterebileceklerini öğrenmelerinde

yardımcı olur. Ana hatlarıyla, Planlama ? Veri Toplama ? Analiz ve Raporlama ?

Uyarlama sürecinden oluşan kıyaslama, aynı zamanda programlar için uygun

performans bilgilerinin belirlenmesi amacıyla da kullanılabilir. Ne var ki, bir kurum

için iyi uygulama sayılan bir süreç, bir diğeri için öyle olmayabilir. Bu yüzden

kıyaslama ölçülerinin analizi ve değerlendirilmesinde titizlik gösterilmesi

gerekmektedir.

Piyasa Testi ve Rekabet Edebilirlik

Bir kurum veya kuruluşun halen ifa edilen faaliyetlerinin rekabete tabi

tutulmasıdır. Özel sektördeki "yap/ya da satın ar kararlarıyla kıyaslanabilir. Piyasa

testi sürecinde, işi halen yapmakta olanlardan alınan bir teklif vardır ve kendilerine

işleri görme tarzlarını değiştirme fırsatı tanınır.

TÜRKİYE AÇISINDAN DEĞERLENDİRME

Kamu mali yönetimimizin temel özelliği, usule ilişkin en ince ayrıntıların bile

yasalarla ve diğer hukuk tasarruflarla belirlenmesi; uygulamacıya, yöneticiye

herhangi bir inisiyatif bırakmamasıdır. Bu özellik aslında tüm kamu yönetimine

260

A l ı m a Kesik. XV. Turkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

bütçesel sonuçların sağlanabilmesi temel hedef, bütçe ise bu hedeflere ulaşmada

ana araç olmaktadır.

Orta vadeli bir harcama programına dayanan, yani planlarla bütçeler ve

programlar arasındaki ilişkiyi hedefleyen kamusal karar alma süreci ana hedef

olarak belirlenmeli ve bütçe sistemi (plan-program bütçe sistemi veya çıktı-sonuç

bazlı bütçe sistemi gibi) bunun üzerine inşa edilmelidir. Orta vadeli harcama

programı çerçe^sjndebütçe hazırlama sürecinde aşandaki .şgaınalStiLİzlSDnıctisfa

hazırlanmasına temel teşkil edecek makro ekonomik çerçeve tespit edilmelidir.

Gelecek yıl bütçesi ve onu takip eden iki yılın bütçe büyüklüklerinin tespit edilmesi

süreci, başlangıçta ekonomik ve mali yapının tam bir resminin çekilmesiyle

başlamalıdır. Genellikle stratejik safhanın ilk bölümü diye adlandırılan bu aşama,

esas olarak gelecek üç yıllık dönem için gelir ve harcama projeksiyonları yapan bir

makroekonomik çerçeve geliştirilmesi üzerine kuruludur. Ana faaliyet, toplam mali

disiplini sağlamak için gerekli adım olan makroekonomik analiz ve modellemcnin

yapılmasıdır. \

Ekonomik ve mali yapının tam resminin çıkarılması vc bu resim üzerinden

belli varsayımlarla üç yıllık projeksiyonların yapılması bu sürecin temel hedefidir.

Teknik çalışmaya dayanan bu aşama, mevcut politikaların bugünkü ve gelecek

dönemdeki maliyetlerinin kapsamlı bir şekilde kavranmış olmasını

gerektirmektedir. Bu anlamda merkezi kuruluşların teknik kapasitelerinin yüksek

olması vc mevcut sistemin sürekli geliştirilmesi gerekmektedir. İyi bir muhasebe

ve raporlama yapısı olmayan, özel ekonomideki gelişmeleri ve faaliyetleri

yeterince kavrayamayan bir sistemde, ekonomik ve mali yapının istenilen düzeyde

ortaya konulduğunu ve buna göre iyi tasarlanmış makroekonomik politikalar

hazırlandığını söylemek pek mümkün değildir.

Bu aşamada DPT, Hazine, Maliye Bakanlığı, Merkez Bankası, Devlet

İstatistik Enstitüsü gibi merkezi kuruluşlar yanında Sayıştay gibi dış denetim

kuruluşları da görev ve sorumluluk almalıdırlar. Sorumlu olan merkezi birimler

1. Ekonomik ve Mali Yapının Ortaya Konması: Bütçenin

143

İhsan Gören. XV. Turkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

egemendir. Bundan ötürü, bizde, yöneticiye kalan "yönetim"1 fonksiyonu,

uygulamalarda mevzuata uymak ve maiyetindeki personelin uymasını sağlamaktan

ibarettir. Sevk-ü idareye çok az yer bırakan, iç kontrol mekanizmalarını tanımayan

bu rijit kamu yönetimi anlayışımız, yöneticileri adeta serbest bırakan; onları

"basiretli birer tüccar gibi davranmaya" iten; mevzuatı azaltıp, yetkileri dağıtan:

kısacası, özel sektöre öykünen yeni kamu yönetimi anlayışını ve bu alandaki çağdaş

gelişmeleri kavrayıp yakalamakta zorluk çekmektedir.

Yönetim olgusunun özünde bulunan hesap verme yükümlülüğü bakımından

da, demokratik ve gelişmiş ülkelerin kamu yönetimi anlayışından ayrılmaktayız.

Demokratik ülkelerde hakim olan anlayışa göre, vatandaşlardan toplanan vergilerle

oluşan kamu fonları, kamu hizmetlerine harcanmak üzere Hükümete emanet edilen

paralardır. Bu nedenle, kamu mali yönetimi bir tür emanet yönetimidir. Dolayısıyla

hükümetler, emaneten topladıkları paraları parlamenter isterlere uygun olarak

harcayıp harcamadıklarının hesabını parlamentoya, nihai çözümde ise vatandaşlara

vermekle yükümlüdürler [mali hesap verme yükümlülüğü). Bu ülkelerde

hükümetlerin bu paraları parlamenter isterlere {yani mevzuata) uygun olarak

harcamaları yeterli görülmez. Bu paraların hem mevzuata uygun ve hem de akıllıca

yani, verimli, etkin ve tutumlu harcanması beklenir. Öyleyse emaneten toplanan

paraların nasıl harcandığı da parlamenter ilgi alanı içerisindedir. Binaenaleyh

hükümetler kendilerine emanet edilen kamu fonlarını nasıl {yani, ne derece verimli,

etkin ve tutumlu olarak) harcadıklarının hesabını da parlamentoya verirler

{performans hesabı verme yükümlülüğü).

Oysa ülkemiz kamu mali yönetimine hakim olan anlayışa göre,

vatandaşlardan toplanan vergiler Devlet'e aittir. Devlet bu paraları yasalarla

belirlenen kamu hizmetlerine harcanmak üzere, gene yasaların tarif ettiği belli

görevlilere (saymanlar ve tahakkuk memurları) emanet eder ve bu paralann belli

kurallar dahilinde harcanmasını bekler. Bizdeki hesap verme yükümlülüğü ise,

devletin vatandaşa karşı olan ve kendisine vergi yoluyla emanet edilen paraların

261

p — —

İhsan Cîören. W. Turkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anliilvıı

hesabını verme yükümlülüğü değil; kendilerine Devlet parası emanet edilen hususi

görevlilerin (Devlet emvaline vazıülyet olan savman ve tahakkuk memurlarının)

Devlete hesap verme yükümlülüğünü (mali hesap verme yükümlülüğü) ifade eder.

Şunu da belirtmek gerekir ki. mali sonuçlar doğuran kararları çoğu kez kurum ve

kuruluşların veya mülki bölünümün en büyük amirleri verdiği halde, en buv.uk

amirler, verdikleri kararlardan ötürü, ilke olarak, hesap verme yükümlülüğü altında

değillerdir. Çünkü onlar Devlet'i temsil ederler ve geleneklerimize göre Devlet

kimseye hesap vermez. Aynı nedenle, kurum ve kuruluşların da hesap verme

yükümlülükleri yoktur.

Kamu mali yönetimimizde her şey en ince ayrıntısına kadar yasalarla

düzenlenince, bu arada kamu fonlarının en iyi nasıl (en verimli - en etkin - en

tutumlu) kullanılacağı hususunun da yasalarla zımnen düzenlendiği kabul edilir.

Yani. mevzuatın tayin ettiği harcama şekli, aynı zamanda, kamu tonlarının en iyi

kullanım şeklidir. Aksine düşünce yasa koyucunun iradesini tartışmak olur ve bu

durum kamu düzenini bozar. (Kanımızca hu, hukuk tasarrufla düzenlenmemesi

gereken bir durumun hukuk tasarrufla düzenlenmesinin yarattığı bir sonuçtur.)

Hal böyle olunca da kamu fonlarının kullanımının mevzuata uygunluğunun tespiti,

aynı zamanda verimli, etkin ve tutumlu harcandığının da tespiti anlamına gelir.

Dolayısıyla bizde performans hesabı verme yükümlülüğü pek anlaşılmaz; daha

doğrusu, yüksek politikaya müdahale gibi görülür.

Bu karşılaştırmaya, performans yönetimini farklı idari gelenekler açısından

irdeleyen şu genel değerlendirmenin penceresinden bakalım:

"Farklı idari ve politik kültürler farklı unsurlara odaklanırlar ve farklı

kurumsal ve prosedüre! düzenlemelere sahiptirler. Kuzey Avrupa, Kıl a Avrupası

ve Latin yaklaşımlarından farklı olan bir Anglo-Amerikan geleneği vardır. Anglo-

A meri kan paradigmanın pratik ve teorik etkisi önemli ye anlamlıdır. Hu gelenek

fyerformans yönetimine oldukça yatkındır. Kuzey Avrupa modeli. Anglo-Amerikan

modelinden farklıdır; ancak kuzey ülkelerinin refah devleti geçmişi ve Devlet 'ten

262

İhsan Cîören. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . .Antalya

çok bireyi öne çıkaran politika felsefeleri, performansa odaklanmayı

kolaylaştırmaktadır. Bu iki model, kanunlarla yönetilen ve yazdı kurallara ve

yasalara daha çok bağımlı bir kamu hizmeti kültürü ortamında faaliyet gösteren

Kıt'a Avrupası ve Latin gelenekleriyle konlrast teşkil etmektedir." (OECD/1997,

28).

Burada, yazılı kurallara vc yasalara sıkı sıkıya bağlı bir kamu yönetimi

kültürünün hakim olduğu Kıt'a Avrupası (ki Turkive bu gruptadır) hükümet

geleneği ortamında performans yönetimini yerleştirmenin, diğer ülkelere kıyasla çok

daha zor ve zahmetli olacağı belirtilmektedir. Tarafımızdan çizilen tablo da.

Türkiye'nin, kamu mali yönetimi reformlarında kesin ve kalıcı bir başarıya

ulaşabilmesi için, öncelikle bir anlayış ve zihniyet derişikliği yapması gerektiği

sonucunu işaret etmektedir.

Öznel koşulların değerlendirilmesine gelince, ülkemiz kamu mali yönetimine;

Amaç-kaynak ilişkisinin kurulmasına imkan vermeyen, ayrıntılı kalemler

itibariyle ödenek dağıtan ve girdilere odaklanmış bir bütçe sistemi.

Kamu kurum ve kuruluşlarının mali kayıtlarını, o da kuruluşlar itibariyle

değil saymanlıklar itibariyle tutma biçiminde uygulanan, faaliyet, çıktı

veva sonucun tam maliyetlerini hesaplayamayan, nakit bazlı bir muhasebe

sistemi.

Kurum ve kuruluşların karar verici konumundaki en büyük amirlerinin ilke

olarak sorumlu tutulmadığı, en büyük amirlerin kararlarının

uygulanmasından ötürü idari hiyerarşide daha alt kademedeki görevlilerin

hesap verdiği bir hesap verme yükümlülüğü anlayışı ve çerçevesi.

Denetimleriyle hesap verme yükümlülüğünü ifada Hükümete; raporlarıyla

da parlamenter kontrol ve gözetim görevini yerine getirmede TBMM'ye

yardımcı olmak yerine; ağırlıklı olarak sorumluların hesap vc işlemlerini

yargılamaya odaklanmış bir dış denetim fonksiyonu.

263

İhsan ( ioren. XV. TOrkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalva

egemendir. Bu durum. yukarıdaki kanaati pekiştirmektedir. Böyle bir ortamda

faaliyet gösteren bir kamu mali yönetiminin; piyasa tipi mekanizmaları, örgütsel ve

bireysel teşvik ve ödülleri içeren sözleşmelerle yöneticilerine idari vc mali esneklikler

tanıyan, ulusal ve uluslararası kıyaslamadan bir teknik olarak yararlanan

performans yönetimi rejimini kabullenip, kendisine uyarlamada hayli zorlanacağı

açıktır. ı

Nitekim; ülkemizde özellikle 1960 sonrasında MEHTAP ile başlayan ve çok

sık olarak gündeme getirilen yukarıdan aşağıya, kapsamlı ve sistematik yaklaşımlı

bir dizi yeniden yapılanma girişimi olumlu sonuç vermemiştir. Kamu yönetimimizde

bu güne kadar yapılabilen reformların çoğu oldukça mevzi, spesifik ve tedrici

olmuştur. Ne var ki mali yönetim bu değişikliklerden en az yararlanan alanımız

olmuştur. Özellikle kamu mali yönetimi alanında 1994 yılında başlatılan Kamu Mali

Yönetimi Projesiyle, Kamu Harcamaları ve Personel Yönetimi öğeleri çerçevesinde:

U Bütçe kodlarının ve program yapılarının modemize edilmesi,

• Tahakkuk muhasebesi sisteminin benimsenmesi vc hesap planının

ekonomik analizlere daha elverişli hale getirilmesi,

[] Bütçede birlik ve disiplinin sağlanması, uygulamada harcamacı

kuaıluşlara daha çok serbestiyet tanınması, buna mukabil daha çok

sorumluluk yüklenmesi,

• Kamu harcamalarında yapısal değişikliklere gidilmesi,

• Performans denetiminin başlatılması.

'_ Bilgisayara dayalı yönetim bilgi sistemleri ile Mali Büyük Defter

sisteminin kurulması.

amaçlanmıştı. Bildiğimiz kadarıyla, 1998 yılı bütçe yasasıyla Yüksek Öğretim

Kurumlarında pilot olarak uygulanan "toplu bütçe"' sisteminin sonuçları tatminkar

bulunmadı. Muhasebe ve bilişim sistemi hariç, Projenin diğer unsurlarından kalem

kalem vaz geçildi.

264

İhsan Gören. XV. Turkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Gelirler Genel Müdürlüğü ile Gümrük ve Hazine Müsteşarlıklarının yeniden

yapılanma konusunda biraz daha şanslı oldukları söylenebilir.

Türk kamu mali yönetiminin bir bütün olarak çağdaşlaştırmasına olan

ihtiyaç ortadadır. Bütçe rejiminden, muhasebe sistemi ve denetim fonksiyonuna

kadar her öğesinin; içerdiği her kurum, kuruluş ve birimin verimlilik, etkinlik ve

tutumluluk ilkelerine göre yeniden yapılandırılması; yeniden yapılandırmanın da,

tutarlılığı sağlamak bakımından sistematik ve kapsamlı bir şekilde ele alınması

gerektiği kanaatindeyiz. Arkasında güçlü bir siyasi iradenin desteği olmazsavjsu

kapsamdaki bir reform hareketinin başarı şansı da olmaz. Bu yüzden değişim

iradesini önce TBMM'nin göstermesi; konuya sahip çıkması; hükümetleri yeniden

yapılanmaya zorlaması; bunun için de parlamenter kontrol ve gözetim fonksiyonunu

bihakkın ifa etmesi bir ön şarttır.

Ayrıca, reformların başlatılmasında, sağlıklı bir şekilde sürdürülmesinde vc

başarıya ulaştırılmasında bağımsız dış denetim, performans yönetimini benimseyen

ülkelerin hemen hepsinde olduğu gibi, hem hükümete ve idarelere, hem de

TBMM'yc önemli katkılarda bulunabilir, yeniden yapılanmanın kaderini tayin

edebilir.

SONUÇ

Çoğunluğu OECD üyesi olan pek çok ülkede hükümetler, geleneksel kamu

mali yönetimlerinin yetersizlikleri, ekonomik krizler ve kamu fonları üzerindeki

kısıtların giderek artması gibi nedenlerle kaynakları daha verimli, ekonomik ye

tutumlu kullanabilecekleri: aynı kaynaklarla daha kaliteli ve daha çok mal ve hizmet

üretebilecekleri: kısacası "daha az kaynak ile daha çoğu başarabileceklere

yönetim süreçlerini, mekanizmalarını ve araçlarını arayıp bularak bünyelerine

adapte edip sistemlerine sokmuşlardır. Söz konusu ülkelerde bu değişimlerin son

derece olumlu sonuçlar verdiği bildirilmektedir.

265

İhsan Gören. XV Turkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 M;ivıs 2 0 0 0 . Anlaktı

Ülkemizin de ihtiyacı olan bu reformları hayata geçirebilmek için olaylara

bakışımızı değiştirmek ve çok çalışmak gerekecektir. Çünkü, yeniden yapılanma ve

reformların "kendi! iki erinden gerçekleşme" gibi bir özellikleri yok.

KAYNAKÇA

GÖREN. İhsan; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve

Denetim, Tebliğ. Tesev. İstanbul/1999

GPRA/1993. ABD. Government Pcrformancc and Rcsults Act. 1993,

OECD/1995. Governance in Transition.

OECD/1996. Pcrformance Auditing and thc Modcrnisation of Government

OECD/1997. Iıı Search of Rcsults.

POLL1TT. Christophcr Prof. Integrating Financial Management and

Pcrformance Management. PUMA/SB0(99)4/F1NAL

266

KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS DENETİMİ: SAYIŞTAY

UYGULAMASI

Arife Coşkun Sayıştay Uzman Denetçisi

Kamu kurumlarındaki verimsizlik, israf ve kalitesiz hizmet sunumu, her

zaman toplumun tepkisini çekmiş; verimsizlik, israf ve kalitesizliğe karşı

alınabilecek önlemler her hükümetin temel meselelerinden birisi olmuştur.

Özel sektörde verimsizliğe karşı önlem mevcuttur: Piyasa Mekanizması. Bu

mekanizma verimli, etkin ve tutumlu çalışmayan ya da en azından gelirleri

giderlerini karşılamayan bir firmanın, iflas ederek piyasadan çekilmesine yol

açmaktadır. Oysa, verimsiz çalışan ve kaliteli hizmet sunmayan bir kamu kuruluşu

için batmak söz konusu değildir. Tersine, verimsiz çalışan bir çok kamu kuruluşu

her yıl biraz daha zayıflayan bir performansla faaliyetlerine devam etmektedir.

Kıt kamu kaynaklarının verimli, etkin ve tutumlu kullanımına ilgi : özellikle,

ekonomik kriz dönemlerinde artmaktadır. Son yıllarda teknolojideki gelişmeler,

değişen yaşam tarzının toplumun alışkanlıkları ve beklentileri üzerindeki

etkisLeğitim seviyesinin yükselmesi, yönetim anlayışındaki değişim gibi faktörlerin

ve dünyada yaşanan ekonomik krizlerin etkisiyle: kamu sektörünün kötü performans

göstermesine tepkiler artmış, vergi ödeyen vatandaşlara kamu fonlarının verimli ve

rasyonel kullanımına ilişkin hesap vermek ve şeffaflık önem kazanmıştır.

Kamu kurumlarının performans hesap verme sorumluluğunu yerine

getirmelerinde ve şeffaflığın sağlanmasında, Sayıştay'ların önemli rolü vardır.

Sayıştay'lar performans denetimi ile kamu kurumlarının faaliyetlerinde ne ölçüde

başarılı olduğunu ve performansın nasıl geliştirilebileceğini ortaya koyarak:

kurumların performanslarını geliştirmelerine, hesap verme sorumluluğuna ve

şeffaflığa katkıda bulunur. Bu anlamda: performans denetimi, kamu kesiminde özel

267

Arife Coşkun. XV. Turkive Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalya

sektördeki piyasa mekanizmasının yerine geçen ve verimlilik, etkinlik ve tutumluluğu

değerlendiren bir mekanizma olmuştur.

Denetim Kavramı ve Türleri

Literatürde denetim konusunda pek çok tanım bulunmaktadır. En geniş

anlamda denetim şöyle tanımlanabilir: "Ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak

gerçekleşmiş sonuçları, önceden belirlenmiş amaçlar, kriterler ve standartlara göre

tarafsız olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek,

gelecekteki hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişi ve kuruluşların gelişmesine,

mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir vc tutarlı hale gelmesine,

verimlilik, tutumluluk ve etkinliğin iyileştirilmesine rehberlik etmek ve elde edilen

sonuç ve bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistemli, planlı ve programlı

bir süreçtir." (Performans ve Risk Denetim Terimleri .s.15)

Denetim, çeşitli açılardan değişik tasniflere tabi tutulmaktadır. Denetleyenin

konumu açısından denetim iç denetim, dış denetim ve yüksek denetim başlıkları

altında ele alınmaktadır. İç denetim, kuruluşa yönelik bir hizmet olarak, o kuruluşun

faaliyetlerini incelemek ve değerlendirmek amacıyla kuruluşun bünyesinde

oluşturulan bağımsız bir değerlendirme fonksiyonudur. (İç Denetim Mesleği

Uygulama Standartları ve Yönlendiren İlkeler s.3). Dış Denetim, denetlenen

kurumun fonksiyonel ve örgütsel hiyerarşisi ile ilgisi bulunmayan ve ondan bağımsız

olan denetim elemanlarınca ve kurumlarınca ilgili kurumun mali tabloları ile hesap

ve işlemlerinin yasal lığı, düzeni iliği ve yönetimin verimlilik, tutumluluk ve etkinliği

hakkında görüş bildirmeye yönelik olarak yapılan denetimdir.(Performans ve Risk

Denetim Terimleri,s.l6). Yüksek denetim ise parlamento adına yürütülen,

planlamada, uygulamada vc sonuçlarının parlamentoya ulaştırılmasında tümüyle

bağımsız olan bir denetim biçimi olarak tanımlanmaktadır. (DPT Vlll. Beş Yıllık

Kalkınma Planı...). Dünya Bankasının tespitlerine göre: pek çok ülkede kamu

sektöründe iki tip denetim bulunmaktadır:

268

Arife Coşkun. W . Türkiye Mal iye S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• İç denetim

• Dış denetim (Sayıştay denetimi) (The World Bank,1999).

Denetim, amacı ve konusu açısından "düzenlilik denetimi" ve "performans

denetimi" biçiminde sınıflandırılmaktadır (INTOSAI Auditing Standarts,s.l5).

Düzenlilik denetimi. (Mali Denetim + Uygunluk Denetimi) sorumlu kurumların

finansal hesap verme sorumluluklarının, fınansal kayıtlarının incelenmesi,

değerlendirilmesi vc fınansal tablolar hakkında görüş belirtilmesi de dahil olmak

üzere onaylanmasını, devlet yönetiminin hesap verme sorumluluğunun

doğrulanmasını, fınansal sistemlerin vc işlemlerin ilgili kanun vc düzenlemelere

uygunluğunun değerlendirilmesi dahil olmak üzere denetiminin, denetimden doğan

veya denetimle ilgili olarak açıklanması gerekli olan konuların rapor edilmesini ve

denetlenen kuruluşların idari kararlarının doğruluk vc uygunluğunun denetimini

kapsar. Performans denetimi, yönetimin bütün kademelerini, bunların

programlanmaları, uygulanmaları ve izlenmeleri aşamalarındaki tutumluluk,

verimlilik ve etkinlik açısından kavrayan yeni bir denetim türüdür (Denetim

Terimleri,s.13).

Denetimi sınıflandırarak, düzenlilik denetimi ya da daha yaygın kullanımı ile

fınansal denetim ve performans denetimi gibi isimler vermek birçok zaman

karışıklığa neden olmaktadır. Kavramsal temelde iki denetim arasındaki sınırlar açık

ve kesin değildir. İki denetim arasındaki en temel fark denetimin hedefındedir.

Finansal denetimde, denetçi genellikle fınansal tablolar hakkında kanaat oluşturmayı

ve bunu rapor etmeyi hedefler. Performans denetçisi ya da diğer bir deyişle yönetim

denetçisi.işlerin daha verimli.etkin yapılması için yönetime yardımcı olmayı hedefler.

(Ellsworth H.Morsa,Jr.,s.464).

Denetimin türü ne olursa olsun denetçinin gerçekleştireceği hedefler,

uygulayacağı denetim prosedürleri ve teknikleri, iş kalitesi ve hazırlayacağı rapor

bakımından uyması gereken kurallar vardır. Bu kuralların bütünü genel anlamda

"Denetim Standartları" olarak adlandırılmaktadır.

269

Arife Coşkun. XV. Türkiye Mal ive Sempozvt ımu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Denetim standartlarının, denetimin güvenilirliğini etkileyen asgari koşullar

olduğu, denetimde uygulanacak yöntemlerin ve aşamaların sınırları ile denetimin

sonuçlarının belirlenmesini sağladığı kabul edilmektedir. Bir denetim çalışmasının

kalitesi, bu standartlara uygunluk derecesiyle ölçülmektedir.

Denetimde Gelişmeler

Dünyada Sayıştay'ların bir çoğu 1800'lcrin sonlarına doğru kurumsal yapıya

kavuşmuştur. Başlangıçta, hükümetler kamu gelirlerini toplar vc kamu fonlarını

harcarken, sayıştay 1ar bunların kanunlara ve diğer mevzuata uygunluğunu

denetlerdi. Denetim sonuçları.yargı fonksiyonu olan Sayıştay'larda yargı kararına

bağlanırken: yargı fonksiyonu olmayan mahkeme tipi say ıştay larda ve Anglo-Sakson

sayıştay larda rapor edilmekteydi. Geleneksel denetim olarak isimlcndircbileceğimiz

bu denetim tarzı, günümüzde hemen hemen bütün sayıştay larda devam etmektedir.

Ancak zamanla geleneksel denetimin kapsamı genişlemiş.metot ve teknikleri

yenilenmiş kamu kurumlarının fınansal tabloları denetlenmeve ve yayımlanmaya

başlanmış, kısacası geleneksel denetimden fınansal denetime geçilmiştir.

Denetinim gelişip, çeşitlenmesinde dünyada yaşanan ekonomik krizlerin

önemli rol oynadığı görülmektedir. Önce 1929 ekonomik krizi, ardından İkinci

Dünya Savaşının dünya ekonomisi üzerindeki etkisi ve savaş sonrası kamu

harcamalarındaki hızlı artış, kamu harcamalarının önemini artırmıştır.

1950'Ierdc özellikle gelişmiş ülkelerin Sayıştay'larında denetimin yönü

değişmeye başlamış, önceleri üretken olmayan kamu harcamaları rapor edilmeye

başlanmıştır. Bu incelemeler herhangi bir metodolojisi gcliştirilmeksizin. geleneksel

denetimin doğal bir yan ürünü olarak yapılmıştır. Ancak: 1970lerde kamu

sektörünün performans konularına, görece informel yaklaşımdan daha fazlasına

ihtiyaç olduğu ortaya çıkmıştır. 1973 petrol krizi ve uluslar arası para sisteminin

çökmesi nedeniyle . pek çok ülkenin ekonomik performansının zayıflaması vc kamu

gelirlerinin azalması: buna karşın kamu harcamalarındaki hızlı artış, performans

270

Ahmet Kesik. XV. Turkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antnlva

hükümetin ekonomik yapıyla ilgili beklentilerine ve görüşlerine göre değil,

varsayımların vc veri yapısının belirleyiciliğinde kendi profesyonel değerlendirme

kriterlerine göre hükümetin mali politikalarının ekonomiye etkilerinin

projeksiyonlarını hazırlamakla yükümlü olmalıdırlar. Bu aşamada yine raporlama

yükümlülükleri getirilmeli ve bunların denetimi (konulan varsayımları da içerecek

şekilde) yürütmeden bağımsız bir denetim organı tarafından yürütülmelidir

(Sayıştay). Yürütmeden bağımsız bir organ tarafından merkezi kuruluşların ve

kabinenin bu aşamada yaptığı faaliyetlerin yasal yükümlülükler açısından kontrol

edilmesi vc meclise raporlanması uygulamanın etkinliğini artıracaktır.

2. Bütçe Politikası Beyanı: Bakanlar Kurulu üç yıllık bir perspektifte

hazırlanacak olan bütçelerin önceliklerini ve yapısını önceden açıklaması

gerekmektedir. Bütçe sürecinin daha başında Bakanlar Kurulu siyasi iradesi

sonucu oluşan temel tercihlerini ekonomik ve mali yapının ortaya koyduğu resmi

dikkate alarak açıklamış olmaktadır.

Ortaya konulan hedefler, hükümetin gelecek üç yıllık dönem için öngördüğü

kamusal büyüklükleri ve uygulamayı hedeflediği politikaları konusunda kamu

kurumlarını ve toplumun diğer kesimlerini bilgilendirmesi bakımından önem

arzetmektedir. Böylece, hem kamu kurumları kendi bütçelerini hazırlarken bu

metinde öngörülen noktaları kendilerine başlangıç noktası olarak almakta, hem de

özel sektör kamunun gelecek üç yıl için büyüklüğü vc faaliyet alanlarının ne

olacağı konusunda daha net bir fikre sahip olmaktadır, Dolayısı ile kamunun ortaya

çıkaracağı belirsizlik hem kamu sektörü için hem de ekonominin geriye kalan diğer

bölümleri için azaltılmaktadır."

3. Harcamacı kurumların bütçe taleplerinin gireceği çerçeveyi

belirlemek amacıyla bütçe tavanlarının saptanması-; Sektörel karar alma

sürecinde yeterli bir belirginliği gerçekleştirerek kamu kurumlarının ileriye dönük

plan yapabilmelerinin gerekliliği, hedeflere vc uygulamaya ilişkin bilgilere de

1 Yılmaz, (1999) (B): 35 2 Yılmaz (A) (1999)' 50 3 Ayrıntılı bilgi için; The World Bank {1998): 40-43 ve Yılmaz (1999) (B): 26-30

144

Arife Coşkun. XV. Tttrkivo Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

denetiminin kapsamının genişlemesinde ve yaygınlaşmasında katalizör işlevi

görmüştür.(Kamu Harcamaları ve Denetimi Sempozyumu s.87)

TABLO 1: DENETİMİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ

V 1800 lerin sonları: Sayışlayların ^ Geleneksel Denelim

Kuruluşu

y 1929 Ekonomik Kri/i Geleneksel Denetim

</ II. Dünya Savaşı Sonrası Geleneksel Denelim + Üretken

Olmayan Kamu Harcamalarının

Raporlanması

V 19701i Yıllar: Pclrol

Krizi.Uluslar arası Para

^ Geleneksel Denelim +

Performans Denetimi

Sisteminin Çöküşü

/ 1980-1990'h Yıllar: Kamu

Sektörü Reformları (Performans

Sözleşmeleri)

^ Geleneksel Denetim +

Performans Sözleşmelerinin

Denetimi

* OECD"PUMA/PAC(95)5",s.5,1995 OECD "Performance Auditing and the Modern i s at i on of Goverment, Country.Appendices" 1996 ; S.79. kaynaklarından derlenerek oluşturulmuştur.

I970"li yılların ikinci yarısından itibaren performans denetimi bütün ülkelerde

y asallaşmaya başlamıştır. Yasallaşma ile birlikte denetim metodolojisinin

oluşturulmaya başlanması, Sayıştaylar arasında bilgi ve deneyim paylaşımını

artırmıştır.

I980'den sonra.dünyada yaşanan gelişmelere paralel olarak başta İngiltere.

Avusturalya, Yeni Zelanda ve A B D olmak üzere bir çok ülkede performans

yönetimine geçiş için reform çalışmaları yapılmıştır. Amaç. kamu sektörünün

performansını geliştirmek ve ekonomideki rolünü yeniden tanımlamaktır. Reformlar,

denetim stratejilerinde değişiklikler yapılmasına neden olmuş, kamu kurumlarının

271

Aril'e Coşkun. XV. Turkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalya

işleyişindeki değişiklikler performans denetiminde yapılan analizleri ve önerileri

etkilemiştir. Artık hükümet kamu yöneticileri ile performans sözleşmeleri yapmakta;

Sayıştay, bu performans sözleşmelerinin denetimini yaparak, sonuçlarını

parlamentoya raporlamaktadır. (Jörgen Halmquist,"New Public

Management,PUMA/PAC(95)5,s.5). Bu haliyle performans denetimi, yönetime

güvence vermeyi hedefleyen geleneksel tasdik denetimi metodolojisine ve raporlama

yöntemlerine y aklaşmıştır.

Performans Denetimi

Performans denetiminden önce. temelini oluşturan performans kavramlarım

kısaca açıklamak faydalı olacaktır. Genel bir tanımla performans, kamu

kuruluşlarının görevlerini düşük maliyetlerle, yüksek standartlarla yerine

getirmesidir. Bu konuşma diliyle, iyi iş yapmak olarak özetlenebilir,

"VET=Doğru zamanda, uygun miktarda ve doğru şeylere para

harcamaktır." (The WorId Bank.1999).

Biraz daha teknik ifade edecek olursak; yönetim vc hizmet tedariki verimli,

etkin ve tutumlu yapıldığı zaman, performans sağlanmış olacaktır. Bu üç kavram

birbirleriyle çok yakından ilgilidir. Özellikle, tutumluluk ve verimlilik, her ikisr de

kaynak tasarrufu ile ilgili olduğu için benzeşmektedir. Tutumluluk uygun miktarda

ve uygun kalitede kaynakların makul maliyetle ve uygun zamanlarda

karşılanmasıdır. Verimlilik ise. verili girdi ile en çok çıktının veya verili bir çıktının

en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasıdır. Bu tanımlardan da

anlaşılacağı üzere verimlilik kavramı, tutunduğu da içermektedir. Etkinlik daha

pozitif bir düşüncedir. Etkinliğin anlamı, bir hizmetin gerçek ihtiyaçları tam olarak

karşılamasıdır vc program amaçlarına ulaşılması üzerinde durmaktadır.

272

Arife Coşkun. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 , Antalva

Şekil 1: Performans Kavramları

* The European Court of Auditors,"European Implementing Guidelines for

the INTOSAI Auditing Standarts",Luxemborg,1998,s.125.

Çeşitli ülkelerde "Performans Denetimi"; "Etkinlik Denetimi". "Verimlilik

Denetimi". "Paranın Karşılığı Denetimi'; "Yönetim Denetimi". "Kapsamlı

Denetimi" gibi terimlerle ifade edilen bu yeni denetim şekli, kimi zaman farklı

yönlere vurgu yapsa da, kurum ve kuruluşların vergi mükelleflerinden toplanan

paralardan oluşan kamu fonlarını ne ölçüde verimli, tutumlu ve etkin kullandığı

üzerinde yoğunlaşmaktadır. (OECD, Govcrnancc in Transition Types Of Financial

Management Reform . Pcrformance Auditing: OECD,.In Search.. s.20).

ABD Sayıştay'ının sarı kitap olarak anılan denetim standartlarında yapılan

tanıma göre: performans denetimi, işleri gözlemekle veya düzeltici eylemi

başlatmakla görevli olan tarafların, karar vermelerini kolaylaştıracak ve kamusal

hesap verme sorumluluğunu geliştirecek bilgileri sağlamak için bir kamu

organizasyonunun, programının, faaliyetinin veya fonksiyonunun performansının

273

•Arife Coşkun. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Aııtnlva

bağımsız olarak değerlendirilmesi amacıyla, mevcut kanıtların tarafsız ve sistematik

olarak incelenmesidir. ( G A O / O C G - 9 4 - 4 , l 9 9 4 , S . l 4 ) .

Performans denetiminin ilgi alanı yürütmenin vc kuruluşların temel politik

tercihlerinin daha ekonomik, daha rasyonel yaşama geçirilmesine odaklanmıştır.

Performans denetiminin yapıcı vc ek değer yaratıcı bir nitelik taşıdığı ve hatalı

uygulamaların sergilenmesinden çok; tutumlu, verimli vc etkin kaynak kullanımını

güvence altına alacak sistemlerin kurulmasını vc geliştirilmesini ön plana çıkardığı

gözlenmektedir. Performans denetiminin ilgi odağında sadece az para harcanması

değil, doğru şeylere akıllıca para harcanması yer almaktadır.

Performans denetimi denetimin üç çeşidini kapsar; sağlam yönetim ilkelerinin

vc uygulamalarının sonucu olarak başarılan tutumluluğun denetimi, denetlenen

kurumun mali ve mali olmayan kaynaklarının kullanımında verimliliğin denetimi ve

denetlenen kurumun hedeflerine ilişkin başardığı sonuçların etkinliğinin denetimi.

Kamu kurumlarında performans denetimi yapılmasının önemi, çeşitli uluslar

arası yayınlarda ve toplantılarda dile getirilmiştir. INTOSAI denetim standartları ve

Avrupa Uygulama El Kitabı hem kamu harcamalarında verimsizliğin ve israfın

azaltılmasında hem dc kamu gelirlerinin belli kalemlerinin artırılmasında ve

sonuçların başarılmasında bir araç olarak, performans denetiminin önemini

vurgulamaktadır. LİMA deklarasyonunda da düzenlilik vc performans denetiminin

öneminin eşit olduğunu ifade edilmektedir.

Neden Performans Denetimi

Performans denetimi yapılması için birçok neden vardır. (Handbook in

Performancc Auditing,s.l7). Bunlardan bazıları şunlardır:

• Hesap Verme Sorumluluğu ve Demokratik Anlayış: Kamuda hesap verme

sorumluğu, bir kamu kuruluşundan ya da programından sorumlu olanların o

programın ya da kuruluşun faaliyetlerinin verimli yürütülmesinden sorumlu

olmasıdır. Hesap verme sorumluluğunda ön koşul, kuruluşun veya programın

faaliyetlerinin kamusal anlayışla kavranması dır. Performans denetimi vergi

274

Arife Coşkun. A'V. Türkıvc Mal ive S e n ı p o a u ı m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalva

yükümlülerinin, sıradan vatandaşların, sermayedarların, parlamento üyelerinin ve

medyanın farklı kamu faaliyetlerinin sonuçlarını vc işleyişini kavramaları için önemli

bir araçtır.

Performans denetiminin denetlenen kurumdan bağımsız bir kurum tarafından

yapılması, bu kavrayışı kolaylaştırır. Böylece, deneti enen kurumun performansına

bağımsız ve alternatif bir bakış sağlanır.

• Piyasa mekanizmasının yerine ikame: Özel sektör, şirketlerin başarısını

değerlendinnek için piyasa mekanizması ve kârlılık olarak isimlendirilen otomatik

bir mekanizmaya sahiptir. Başarısız bir şirket iflas edip piyasadan ayrılmak zorunda

kalacaktır. Böyle bir mekanizma kamu sektörü için mevcut değildir. Başarısız olan

bir bakanlık iflas etmeyecektir. Bu bakımdan kamu sektöründeki performans

denetimi, özel sektördeki piyasa mekanizmasını ikame edecektir.

• Kararlara temel oluşturma: Kaynaklar kıt olduğu zaman; vurgu.kamu

kurumlarının önceliklendirme yaparak karar oluşturmalarına yapılmalıdır.

Performans deneti m i.gelecek yatırımlar ve önceliklere ilişkin kararlara temel teşkil

edecek bilgiler sağlar.

Performans Denetiminin Amacı

Performans denetiminde temel amacımız:

• Denetlediğimiz kamu kurum vc kuruluşlarının kaynaklarını verimli, etkin,

tutumlu bir şekilde kullanıp kullanmadıkları hususunda parlamentoya bağımsız bilgi

sağlamak vc tavsiyelerde bulunmak.

• Verimlilik, etkinlik vc tutumluluğa ulaşmak için yapılan çalışmaları

geliştirme dc denetlenen kurumlara yardımcı olmaktır (Performans Denetimi Özet El

Kitabı,s.6)

Performans Denetimi Yaklaşımları

Denetim Yaklaşımı, önceden belirlenen denetim hedeflerine ulaşmak için

denetimin nasıl yürütüleceğini gösterir. Yaklaşım, denetlenen kurumun niteliği ve

hedefleri göz önünde tutularak belirlenir. (D.Kubalı, S.47)

275

Coşkun. XV. Türkiye Mal iye Sempozyum». 15-17 Mavıs 21)00. Anlalya

Performans denetiminde iki temci yaklaşım sözkonusudur:

• Sistem yönelimli denetim yaklaşımı

• Sonuç yönelimli denetim \ aklaşımı

Sistem yönelimli denetim yaklaşımı: Sistem yönelimli denetim yaklaşımında,

dctaylandırılmış denetim prosedürlerinin yapısı, kapsamı, zamanı, plan lan laması,

denetlenen kamu kurumunun önemli sistem ve kontrollerinin değerlendirilmesi

üzerine temellenir. Denetimin ilk (ön inceleme) aşamasında yapılan bu çalışma ve

değerlendirmede; denetlenen kamu kurumunun yönetiminde hangi sistemlerin önemli

olduğu: parlamentoya gönderilecek raporların vc yapılan kontrollerin güvenilirliğini

değerlendirmek için denetimin tam inceleme aşamasında hangi ölçüde testler

yapılması gerektiği kararlaştırılır.

Sistem \önelimli denetim yaklaşımı, denetçiye performansın yeterince

izlenmediği ve ortaya konulmadığı; kontrollerin ya hiç olmadığı ya da tam olarak

işlemediği alanlarda denetimini yoğunlaştırmasını sağlamak üzere dizayn edilmiştir.

İncelemenin sonucunda, denetçi önemli sistemlerin ve kontrollerin zayıflıklarına ve

güçlü noktalarına işaret eder: zayıflıkların nedenlerini ve etkilerini gösterir: sonuçlar

çıkarır ve tavsiyelerde bulunur.

Sonuç yönelimli denetim yaklaşımı: Sonuç yönelimli denetim yaklaşımı,

program veya süreçlerin ortaya çıkardığı önemli sonuçlar veya ürünlerin

tanımlanması üzerinde yoğunlaşmayı gerektiren denetimi ifade eder. Bu kritik

sonuçlar belirlendiği zaman: denetimin amacı program ya da süreçlerin

sonuçlanndaki zayıflıkları tanımlamaktır. Denetim, ürünler ya da sonuçların

programdaki yetkilere göre üretilip üretilmediğini değerlendirir. Ayrıca; denetim

program ya da sürecin, kalite standartlarına ve belli bir takvime uygun, ekonomik ve

verimli bir şekilde ürünleri üretip üretmediğini değerlendirebilir. Sonuç yönelimli

denetim yaklaşımının amacı, program ya da sürecin sonuçlanndaki zayıflıkları

276

Arife Coşkun. XV. Turkive Mal ive Sempozyumu, ) 5-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

tanımlamak ve bu , zayıflıklara neden olabilecek prosedür ve faaliyetleri

araştırmaktır. (Kamu Harcamaları vc Denetimi Sempozyumu, s.90).

Bu iki yaklaşım zaman zaman birlikte de uygulanmaktadır. Ancak, son

yıllardaki eğilim, sonuç yönelimli denetim yaklaşımının daha fazla kullanımı

yönündedir. (K.Dye.,ASOSAI, s.3)

HESAP VERME SORUMLULUĞU

İster demokratik isterse monokratik olsun, her rejimin kendine hizmet eden bir

idari ve siyasi sorumluluk felsefesi ile bunu besleyen bir yönetim sistemi ve bunları

hayata geçiren özel işleyiş süreçleri vardır. Başka bir ifadeyle, bir ülkedeki mali

yönetim sistemi ve denetim fonksiyonu temel olarak yöneticilerin yönetimlerinden

ötürü tabi tutuldukları sorumluluk rejimleri ile bunların algılanma ve yerine

getirilme tarzlarına göre biçimlenir ve işler. Çağdaş demokratik ülkelerde bunların

temelindeki anlayış "hesap verme sorumluluğu."dur. Hesap verme sorumluluğu,

kamu yönetimine can veren, onu yönlendiren bir unsurdur vc bir anlamda toplumsal

öğeler (vatandaşlar-politikacılar-bürokrasi) arasındaki karşılıklı ilişkiler ve

beklentiler yumağıdır.

Bu düşünce tarzına göre, hesap verme sorumluluğu basit bir kavram değildir

ve içinde bulunduğu siyasi rejimle sıkı bağları vardır. Demokratik ülkelerde kamu

kaynaklarının kullanımında karar sahibi olan. seçilmiş veya atanmış olsun, her

yöneticinin yönetimlerinden ötürü hesap vermesi asıldır.

Demokratik rejimlerde ülke üst yönetiminin hesap verme yükümlülüğü zinciri

şu sırayı izler:

Parlamento ülkenin yönetiminden ötürü vatandaşlara karşı hesap verme

yükümlülüğü taşır. (Siyasi sorumluluk)

Bakanlar, kendi bakanlıklarının işleyişinden ötürü ferdi olarak: bakanlar

kurulu kararlarına iştiraklerinden ötürü de diğer bakanlarla müştereken

parlamentoya hesap vermekle yükümlüdürler. (Siyasi Sorumluluk)

277

Arite Coşkun, XV. Turkive Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Bakanın altındaki bakanlık üst yönetimi, teşkilatlarının faaliyetlerinden ötürü

özünde parlamentoya karşı değil, bakana karşı sorumludurlar. Bununla birlikte,

uygulamada, kendilerinden bakanları adına bu faaliyetleri açıklamak için

parlamentoya cevap vermeleri istenebilir; ancak, hükümet politikası olan konularda

parlamentoya hesap vermezler. (Yönetse/ Sorumluluk)

Yönetsel hesap verme sorumluluğu zinciri de bürokrasi içerisinde tepeden

tabana, kamu kaynaklarının kullanımında karar ve söz sahipliğinin bulunduğu en alt

kademelere kadar yayılarak iner. Bu zincirde bizi en çok ilgilendiren halka, bir bütün

olarak yönetim ile siyasi vekiller arasında var olan yönetsel hesap verme

sorumluluğudur. Daha açık bir ifadeyle,kamu üst yönetiminin parlamentoya hesap

verme sorumluluğudur. ( l .Görcn,KMY Yeniden Yapılandı rılması,s.20-23).

Finansal Hesap Verme Sorumluluğu/Performans Hesap Verme

Sorumluluğu

Hükümet kamu gelirlerini toplamadan ve kamu fonlarını harcamadan önce.

parlamentodan izin almak zorundadır. Kamu fonları harcandıktan sonra; hükünıet

bu fonları parlamentonun verdiği yetkiye uygun kullandığını göstermek için

raporlamahdır. Hükümetin gerçekleştirdiği faaliyetleri açıklama zorunluluğu "hesap

verme sorumluluğu" olarak isimlendirilmektcdir. (Auditing For Parliament Diğer

bir deyişle: Finansal hesap verme sorumluluğu, "'parasal fonları ve malları kullanan

ya da bir görevi y ürütenin görevini yerine getirme yöntemi hususunda kamuya cevap

verme görevidir." şeklinde tanımlanabilir.

Hükümeti yaptığı işlerden sorumlu tutan bu süreç, zamanla geliştirilmiş:

kamu fonlarının nasıl harcandığı kadar.verimli.etkin ve tutumlu bir şekilde hedefleri

başarmak için kullanılıp kuİlanılmadığının,hedeflerin başarılıp başarılmadığının,nasıl

başarıldığının raporlanması önem kazanmıştır. Bu "program hesap verme

sorumluluğu","yönetsel hesap verme sorumluluğu ya da " performans hesap verme

278

AriİL- C ı l k ı m . W 1 ürkivc Malıvc Senıpo/vıı ımı. 1 S I 7 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

sorumluluğu" olarak isimlcndirilınektcdir. (Your Role in the Accountability

Process,s.2-3)

1NTOSAI Denetim Standartlarında yer alan genel tanıma göre ise; hesap

verme sorumluluğu: "kamu teşebbüsleri ve şirketleri de dahil olmak üzere,

kendilerine kamu kaynaklan emanet edilen kişi ve idarelerin mali. idari \e program

görevlerinden ötürü açıklama yapma ve bu görevleri kendilerine verenlere durumu

bildirme mecburiyetleri'dir (INTOSAI, Auditing Standards, 1989: Glossary)

Hesap Verme Sorumluluğunda Sayıştay'ın Rolü

Hesap verme sorumluluğu sürecinde önemli bir husus da. mevcut bilgilerin

bağımsız değerlendirilmesine duyulan ihtiyaçtır. Hükümetin performansını etkin bir

şekilde değerlendirmek ve TBMM sunulan bilgilerin parlamentonun yetki verdiği

faalıvetlerin sonuçlarını doğru bir şekilde yansıttığından emin olmak İçin parlamento

ü\elerinin tarafsız bir değerlendirmece ihtiyaçları \ardır.

Yüksek denetim örgütlen. \ani sayıştaylar hükümetin faaliyetlerini denetler vc

hükümetin kamu fonlarına ilişkin sorumluluklarını ne ölçüde \ erine getirdiğini

izlemesi için parlamentoya yardımcı olacak bilgiler sağlar.

Hesap verme sorumluluğunun bir gereği olarak; hükümet, bütün kamu

kuruluşlarının yıllık harcama planlarını, geçmiş yıl harcamaları, borçlanmaları ve

vergileri gösteren \ıllık mali tabloları ile gerçekleştirilen faaliyetlere ilişkin

raporlarını TBMM'ne sunarak, vıllık performansını raporlamalıdır.

27'J

Arife Coşkun. XV. Turkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

ŞEKİL 2: HESAP VERME SORUMLULUĞU

T B M M

Hükümete kamu fonlarını

harcama ve programlan

gerçekleştirme yetkisi

verir.

T B M M ' n e kamu

harcamalarının ve

gerçekleştirilen

programların hesabını

verir.

Sayıştay denetini sonullarım

THMM'nL- rapor edeı.

S a y ı ş t a y

Srr^ştay kamu kuruluklarının

faal i yellerini ve faaliyet

süreçleriııi denetler

H ü k ü m e t

* Auditing For Parliament.s.5

Sayıştay ise. hem TBMM'nin hem de hükümetin, kamu kurumlarının

performansı hakkında objektif bilgi ihtiyacını karşılayarak, hesap verme

sorumluluğunun etkin bir şekilde yerine getirilmesinde yardımcı olur.

Denetimin hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesinde açık rolü

yoktur; ancak, hesap verme sorumluluğunu güçlendiren en önemli faktördür. Daha

kapsamlı hesap verme sorumluluğu sistemleri, hem iç hem dış denetim gerektirir.

Kamu yönetiminde şeffaflık ve hesap verme yükümlülüğü karşılıklı etkileşim

içinde olan kavramlardır. Yani yönetimde şeffaflığı sağlayabilmek için etkili ve. iyi

işleyen hesap verme süreçlerine; hesap verme süreçlerinin etkili ve iyi işlemesi için

de açık ve şeffaf mali politikalara ihtiyaç vardır. Bu nedenle sağlam bir hesap verme

yükümlülüğü şeffaflığı sağlamanın vazgeçilemez bir aracı: şeffaflık da hesap verme

yükümlülüğünü layıkıyla verine getirebilmenin olmazsa olmaz bir ön koşuludur,

(İ.Gören,s.26)

280

A h m e t Kesik, XV. Türkiye Mal ivc S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

ulaşılması ihtiyacını gündeme getirmiştir. Ekonomik ve mali yapının ortaya

konulmasından sonra Bakanlar Kurulu tarafından sektör/kuruluş bütçe tavanları

belirlenecek, kuruluşlar da bu çerçevede gelecek yıl ve onu takip eden iki yıl için

sektör planlarını vc bütçelerini oluşturacaklardır.

Sektörler makroekonomik koşullar çerçevesinde her sene değişecek olan bu

harcama tavanlarını gelecek yıllar için kendilerine verilen bir gösterge olarak

alacaklar vc sektör/kuruluş planlarını ve bütçelerini buna göre oluşturacaklardır. Bu

çerçevede bütçesel kararlar mümkün olduğunca hızlı bir şekilde kaynak bulma

prensibini terk ederek, hükümet politikaları tarafından belirlenen bir yapıya

geçecektir. İyi hazırlanmış sekîörel planlar, kuruluş bütçelerinin daha amaca

yönelik olarak hazırlanmasının temel kaynağıdır. Siyasi yapıda oluşan sektörel

politikalar planlarla tasarlanmakta bütçelerle de uygulamaya konulmaktadır.

Sektör/kumluş plan ve bütçelerinin etkin bir şekilde çalışması için

geliştirilen öneriler ise altı başlık altında toplanmaktadır:

(a) Sektör/Kuruluş Sorumluluk Çerçevesi İyi Bir Şekilde Tanımlanmalıdır

• Siyasi sorumlulukla idari sorumluluğun kuruluşun üreteceği mal vc hizmet

sürecinde çok iyi bir şekilde birbirinden ayrıştırılması gerekmektedir.

• Siyasi sorumluluğa sahip olan Bakan, bütçe ile almış olduğu ödeneklerin

kullanımını yani programlanan hizmetlerin sağlanabilmesi için (veya çıktı

vc sonuç hedefleri için) yetkiyi kuruluşa devretmeli, fakat gerek

uygulamada gerekse uygulama sonunda hak sahibi olarak devrettiği

yetkinin nasıl kullanıldığının hesabını sorabilmelidir.

• Bakanla kurumun en üst yetkilisi arasında bütçe uygulamasına geçmeden

önce bir performans sözleşmesi yapılmalıdır.

• Siyasi, idari ve mali sorumlulukları ortaya koyacak yasal bir düzenleme

yapılmalıdır. Bir çok ülkede bu, performans sözleşmelerini düzenleyen

vasalarla olmalıdır.

145

Aril'e Coşkun. XV. 'l'ürkivc Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 20(10. Anlalva

Etkin demokrasi etkin hesap verme süreci gerektirir. Etkin hesap verme süreci

hükümet faaliyetlerinin vatandaşlara raporlanmasını ister ve zorunlu kılar. Ortalama

vatandaşlara hitabeden anlaşılabilir, tarafsız denetim raporları hükümetle

parlamento arasındaki hesap verme ilişkisine katkılarda bulunur. Denetçi gelişkin

hesap verme sürecine, şeffaflığa ve iyi yönetişime değer vc inamlırlık kazandırır.

Şeffaflık, iyi yönetişim ve hesap verme süreci demokrasinin temellerini oluşturur.

Performans denetimi, parlamento ile hükümet arasındaki hesap verme

sorumluluğunun gerçekleşmesine yardımcı olarak, demokrasinin gelişmesine dc

katkıda bulunur. (Dye, AccountabiIity,Auditing ...,I996,S.7-I4)

DENETİM SÜRECİ"

Denetim süreci, denetim görevi ya da talimatının denetçiye ulaşması ile

başlar. Yasadaki görevlerini yerine getirmek için denetçi, denetim hedeflerini

belirlemelidir. Denetim hedefleri dar veya geniş kapsamlı ifade edebilir. Denetim

hedeflerine ulaşmak için denetçi, denetlenen kuruma uygun bir eylem planına sahip

olmalıdır. Normal olarak bu uzun dönemli bir stratejik plan olacaktır.

Performans denetimi, planlama, yürütme vc raporlama olmak üzere üç

aşamada gerçekleştirilir. Planlama aşamasında, denetim ekibi kısa ve uzun dönem

denetim planlarını hazırlar, programları ve onun uygulandığı çevrey i inceler, denetim

sırasında incelenecek alanı tanımlar vc denetlenen faaliyetlerin karşılaştırılacağı

denetim kriterlerini belirler. Denetimin yürütme aşamasında, denetim ekibi kanıt

toplar vc test eder: bulgularını analiz eder. Raporlama aşamasında, denetim ekibi

parlamentoya sunulacak sayıştay rapoaında hangi hususların yer alacağına karar

verir.

Denetim süreci Kanada.İngiltere. Avuslııralva.İsveç v.b ülkelerin sayı Slavların m

performans denetimi cl kitaplarından derlenmiştir.

281

Arifc Coşkun. W. Tflrkiyo Malive Somnozvunm. 15-17 Mııvıs 2<K)0. Antalya

Denetim Amaçları

Her denetim çalışmasının kendilerinden sonuçlar çıkarılabılen açık ve seçik

amaçlarının olması gerekir. Denetimin amaçlan: bir faaliyetin performansıyla ilgili

olarak, denetimden yanıt vermesi beklenilen somlar dikkate alınarak ifade edilir.

Genel anlatımla tipik bir performans denetiminin amaçları, sayıştaym misyonuyla

uyumlu olmalıdır.

Denetimin amaçlarının dikkatli değerlendirilmesi ve açıkça ifade edilmesi

gerekir. Amaçlar; denetim ekibinin, denetimin sonunda her amaca göre sonuç

çıkarmasına elverecek şekilde tanımlanmalıdır. Denetim çalışması, amaçlardan

hareket eden soruları yanıtlamaya yönelik olacaktır. O halde denetimin amaçlan,

pahalı ve gereksiz bir denetim çalışmasını önlemek üzere, mümkün olduğunca açık

bir biçimde tanımlanmalıdır.

Denetim Kapsamı

Her denetimin: denetimin genişliğine, takvimine ve niteliğine odaklanan açık

ve seçik bir kapsamı bulunmalıdır. Denetim konuları. Sayıştay'ın görev ve

yetkilerine uygunluk, anlamlılık ve denetlenebilirlik temelinde seçilmelidir.

Planlamanın ilk aşamalarında denetlenecek faaliyet, çoğu kez genel iradelerle

tanımlanır. Her şeyin denetlenmesi nadiren mümkün ya da maliyet etkindir.

Denetimin kapsamının belirlenmesi göreceli olarak, denetimin amacıyla ilgili ve elde

mevcut kaynaklarla denetlenebilir az sayıda konuyla sınırlandırılmasını gerektirir ki;

bu da denetimin arzulanan sonuçlarının gerçekleştirilmesinde son derece önemlidir.

Denetim kapsamım belirlemekteki asıl amaç: performans ve denetlenen

konunun sonuçları üzerinde anlamlı bir etkisi olabilen, göreceli olarak az sayıdaki

alan üzerinde denetim kaynaklarını vc çalışmasını yoğunlaştırmaktır.

Denetim Kriterleri

Denetçiler, denetime tabi alanın veya kurumun performansını ölçmeye \ ey a

performansı hakkında hüküm vermeye yarayacak bir araca ihtiyaç duyarlar. Bu

amaçla yararlanılan standartlar denetim kriterleri olarak adlandırılır.

282

Vr i fu C o ş k u n . \ N I ü r k i v e M a l i v e S e m p o z y u m u . I S I 7 M.ıvı.- 2 0 0 0 . \ n l a l v a

Denetim kriterleri: sistemlerin \c metot İn rın yeterliliğinin, faaliyetlerin

ekonomikliğinin. verimliğinın vc maliyet etkinliğinin kıyasen değerlendirildiği

mantıksal \e gerçekçi performans ve kontrol standartlarıdır. Uygun kriterler

denetlenen kuruluşun kendine özgü niteliklerine uyarlanmış kriterlerdir. Bu kriterler,

mümkün olduğu ölçüde faaliyetin, sistemin, kontrol mekanizmasının \b. beklenen

.sonuçlarına odaklanır Kriterlere uyulup uvulmadığı denetim gözlemlerinde orta\a

çıkar

Kriterler denetim alanlarının her bin için a\n ayrı hazırlanmalıdır. Kriterler

uygun. gihenılir. anlaşılabilir ve eksiksiz olmalıdır Kriter kaynaklan, uygun

kriterlerin belirlenmesi için ihti\aç duyulan çabanın büyüklüğünü belirlemektedir

Gözlemler denetim ekibine denetinim amacına göre sonuç oluşturma imkanı \enr

Performans denetimi tekrarlanan bir karar alma surecidir. Kanıtların

toplanması genel sürece paraleldir. Denetçi bilgiler elde eder. bunların eksiksiz \e

uyuun olup olmadığını niceler, performans kriterlerine göre değerlendirilmesi için

bilgilerin yeterli olup olmadığını belirler

Denetim ekibi, denetim testlerini \e prosedürlerim gerekli ve \ eteri i bilgiyi en

nuılıyet-etkın biçimde elde etmek üzere planlar Kiili denetimin aşamaları geniş bir

dı/ı tekniği: örneğin mülakatları, anketleri, analizleri. örnckleme\ ı. doğrulamayı,

araştırmay ı. analitik incelemeyi \e akış şemaları hazırlamay ı içerebilir.

Tavsiyelerin Hazırlanması

Denetimden çıkarılan gözlemler olumlu \a da olumsuz olabilir Performansta

\etersizlikler tespit edildiğinde, denetçi bu yetersizliklerin raporlanaeak kadar

anlamlı olması için düzeltici önlemlerin benimsenmesini kolaylaştıracak ta\sıyeler

hazırlamalıdır. Normal olarak tav siy eler. ne yapılması gerektiğinin genel ifadelerle

belirtilmesi şeklinde formüle edilmeli, bunların gerçekleştirilme biçimleri bakanlık

göıe\ lılenne bırakılmalıdır

Arife Coşkun. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . ,\ntalvii

284

Tavsiyeleri hazırlarken denetim ekibi:

• problemi çözmek için gerekli önlemler hakkında kurum yönetiminden

görüş istemeli:

• diğer düzeltici önlem imkânlarının yanı sıra önerilen, önlemin hayata

geçirilme olasılığını ve maliyetini dikkate almalı:

• raporda yer vermeden önce tavsiyelerin, sonuçlar üzerindeki muhtemel

etkilerini hem olumlu hem dc olumsuz yönleriyle düşünmelidir.

Denetim Raporu

Denetimin alan çalışmasını tamamladıktan, denetim gözlemlerini hazırladıktan

vc her bir denetim amacına göre sonuçlar çıkardıktan sonra, denetçi performans

denetimi raporlama standartlarına uygun bir rapor taslağı hazırlamak durumundadır.

Denetim çalışması parlamentoya değerli ve gerekli bilgiyi sağlamayı ve

raporlamayı hedefler. Doğrudan raporlama denetlenen kurum tarafından bir beyanda

bulunulmadığı durumda uygulanır ve performans denetçisi denetim alanını inceler ve

bir sonuca ulaşır. Buna karşı lık,tasdik denetiminde denetlenen bir beyanda bulunur

ve denetçi bu beyan hakkında bir kanaat belirtir.

Raporlama hızlı gelişen bir alandır. Raporlar iki geniş kategoriye ayrılabilir:

•Yapıcı tavsiyeler veren raporlar

•Yönetime güvence veren raporlar

Yapıcı öneriler eleştirel denetim raporlarına bağlanır. Özel sektörden farklı

olarak, kamu kurumlarında yönetim danışmanları son zamanlara kadar, yalnızca çok

küçük rol oynardı. Performans denetimi raporlarıyla, yönetimin uzman ve objektif

tavsiye ihtiyacı karşılanmaktadır. Yönetime güvence vermek için hazırlanan

raporlar, geleneksel tasdik denetimi raporlarına benzemektedir. (P.Jones and

J.Bates,1990,s.8)

Vıil'c C ı l k ı m . W. Ti ı ık ivc Mal ı\c S c m p o m ı m u . 15-17 Mavıs 2U0O. AnlaK.ı

Kamu yönetimi reformlarını gerçekleştiren ülkelerde.kamu kesimi çapında

performans raporlamasına doğru bir yöneliş bulunmaktadır. Bütün bakanlıklardan

\e kuruluşlardan planlara ve önceliklere ilişkin bir rapor ile kurum performans

raporu üretmeleri istenmektedir Bu durum, sayıştayların kurum performans

raporunu tasdik tarzında, denetime yönelmelerini getirmektedir. Böyle olmakla

birlikte, bu süreç veni başlamıştır \e kuşkusuz gelişim asgari düzeydedir. Bu yüzden

Savıştavlar bir süre daha doğrudan raporlama yöntemini kullanmaya devam

edecektir.

Yayımlandığı zaman sayıştay raporlarının ilgi yaratacağı düşünülmekle

beraber: asıl uzun-dönemli etkisini ilgili parlamento komısvonunda incelenmesi

sırasında gösterir. Anglo-saksoıı ülkelerde ilgili parlamento komisyonu olan Kamu

Hesapları Komitesi, kamu fonlarının onaylanmış amaçlar için \erimlilik. etkinlik \e

tutumluluk dikkate alınarak harcanıp harcanmadığını gözden geçirir

İzleme

Sayıştay'ın önceki raporlarında yer alan anlamlı gözlemler ve tavsiyeler ile

parlamento komisvonlarınca vapılan tavsiyeler doğrultusunda atılan adımlar.sorun

çozülünceve veva izlemeye gerek kalmavmcaya kadar. Sav ıştay tarafından izlenmeli

\e uygun zamanlarda parlamentoya raporlaıımalıdır

İzlemenin temel amacı, denetlenen kurumun parlamentonun tav-şiveleri

doğrultusunda uygulamada bulunup bulunulmadığının kontrol edilmesi ve

parlamentoya kurumca gerçekleştirilenler hakkında bilgi sağlanmasıdır. Sayıştay'ın

izlemedeki diğer bir amacı da denetimlerin ""pozitif sonuçlar üretip üretmediğim"'

belirlemektir (Office of tlıe Audiror General of Canada,"Follow-ııp...",s.l)

Kamu sektörü ve özel sektör denetimi arasındaki en çarpıcı fark. politik

etkilerin gözöıuınde tutulma ihtiyacının esas alınmasıdır. Denetimin sonunda,

özellikle performans denetiminde, denetçi en objektif ve tarafsız önerilerim

geliştirecektir Kavranması gereken en önemli nokta en azından kısa vadede, po/ıltk

2 8 5

f

politikanın kamu sektöründe genellikle önceliği aldığıdır. Politikalar, ekonomik

gerekliliklere göre, dizayn edildiği zaman bile bunun uygulandığı söylenebilir.

SAYIŞTAY'DA PERFORMANS DENETİMİ UYGULAMASI

Ülkemizde son yıllarda, kamu kurumlarına ve hükümet politikalarına karşı

vatandaşlarda ciddi bir görev kaybı oluşmuştur. Kamu hizmetlerinde kalitesizliğe ve

kamu kaynaklarının kötü kullanımına ilişkin haberler hemen hergün medyada yer

almaktadır.

Ayrıca.son yıllarda ekonomide kamu sektörünün rolü tartışma konusu olmuş:

uluslar arası rekabette varolabilmek için kamu hizmetlerinin kamu-özel sektör

ortaklıkları veya özel amaçlı kuruluşlar eliyle gördürülmesi ve daha çok örgütsel

serbestliğe dayalı yeni hizmet ifa düzenlemelerine ihtiyacı ortaya çıkarmıştır.

(İ.Gören,s.27)

Bu gelişmeler karşısında, kamu sektöründe hesap verme sorumluluğunun

geliştirilmesi.kamu yöneticilerinin kaynakları verimli.etkin ve tutumlu kullanıp

kullanmadıkları konusunda kamuoyuna ve parlamentoya objektif bilgi

sağlan ması. her zamankinden daha çok önem kazanmıştır. Bütün dünyada

kamuoyunun ve parlamentonun objektif bilgi ihtiyacını karşılayan kurumsal yapılar

sayıştay İardır.

Yeni görevleri en iyi şekilde yerine getirmek, performans denetimi

metodolojisini ve diğer çağdaş denetim yaklaşımlarını öğrenmek ve denetim alanında

dünyadaki gelişmeleri izlemek için başta ABD. İngiltere. Kanada ve Pakistan olmak

üzere, diğer ülkelerin Sayıştayları ile iyi ilişkiler geliştirilmiş:seminer ve

konferanslarla Sayıştay denetçilerinin denetim konusundaki bilgi birikimi artırılmaya

çalışılmıştır. Bu seminer ve konferanslar sonucu: kamu sektöründe hesap verme

sorumluluğunun kontrol edilmesinde vc kamu yönetiminin geliştirilmesinde

performans denetiminin önemi daha iyi anlaşılmıştır. 1996 yılında 832 sayılı

286

Aril'e Coşkun. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m » . 15-17 Mavi.'; 2 0 0 0 . Antalva

Vrilc Coşkun. W. Türkiye Mali ve Sempozyumu. 15-17 Mavıs 21)00. Anlalva

Sayıştay Kanununda yapılan değişiklik ile "Performans Denetimi" Sayıştay'ın

görevleri arasına girmiştir.

832 sayılı Sayıştay Kanunu Ek Madde 10:

Sayıştay, Denetimine tabi kurum ve kuruluşların kaynakları ne ölçüde verimli.etkin ve tutumlu kullandıklarını incelemeye yetkilidir Bu inceleme sonuçları Sayıştay Birinci Başkanı tarafından bir değerlendirme raporuyla Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulur.

Bu raporlar ile bu Kanunda öngörülen genel mahiyetteki diğer raporlar Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülür ve Komisyon önerisi ile birlikte TBMM Genel Kuruluna sunulur.

Performans Denetiminin Aşamaları ve Sayıştay Uygulaması

Sayıştay'da bugüne kadar biri pilot olmak üzere, iki performans denetimi

çalışması yapılmıştır. Performans denetimi metodolojisini kazanmak amacıyla.

İngiltere Sayıştay'ının danışmanlığında. 1W6 yılında başlatılan "Karayolları (ienel

Müdürlüğünün dev/ct w il yollarında yürüttüğü hakim, yapım w onarını

faaliyet/erinin yönelim vc konıro/ü" hakkındaki pilot performans denetiminin

Sayıştav'da uygulanması gereken bölümü tamamlanmıştır. Afet İşleri Genel

Müdürlüğünün deprem konusundaki faaliyetlerini esas alan ikinci çalışma I1)1)1) yılı

sonunda başlamış ve halen devam etmektedir. Bu denetimlerde yüksek denetim

kurumlarının denetim ve çalışma standartları uygulanmaktadır

Hem yargı yetkisine sahip sayışta)larda hem de yargı yetkisi olmayan Anglo­

sakson sayıştaylarda performans denetimi; stratejik planlama, ön inceleme \e

raporlama aşamaları Sayıştay'da, diğer aşamaları parlamentoda olmak üzere çeşitli

aşamalarda yürütülmektedir. Pilot çalışmada uygulanan denetim aşamaları. İngiltere

Sayıştay'ının denetim çevrimi esas alınarak aşağıda gösterilmiştir.

287

Arİl'c Coşkun. \ V. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

TABLO 2: PERFORMANS DENETİMİNİN AŞAMALARI"

İ Z I 1 A I E

Performans denetimi stratejisi ve neyin

inceleneceğine karar verme

Denetimin Planlanması

Hükümetin Yanıtı

İyili Parlamento

Knmis\ı>nıı

Vavımlaıı ıa

Rapor

Hazırlanması

Rapor hakkında laralların

görüşlerinin alınması \e

mutabakat

"Performans Denetimi Özet El Kitabı",T.C Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları,Çeviri Dizisi 11, Ankara 1997,5.8.

288

Ari ti' Coşkun. \ \ \ Turkive Mal ive Scınpo/\ıımıı. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . A n t a h a

Sayıştay'ın Kendi Çalışmalarını Planlaması

Stratejik planlama, denetimin planlama sürecinin ilk aşamasıdır. Performans

denetiminin başarılı olabilmesi için denetlenen kurumun, hedef ve amaçlarının, temel

faaliyetlerinin, belli başlı kaynaklarının vc kurumun verimli, etkin, tutumlu

çalışmasını önleyecek potansiyel risklerin tanımlanması gerekir. Bu nedenle,

denetimin bu aşamasında amaç:

• denetlenen kurum hakkında bilgi toplamak.

• elde edilen bilgileri değerlendirmek.

• verimlilik, etkinlik, tutumluluğun sağlanmasına ilişkin risk alanlarını

tanımlamak. \e

• incelenecek temel konulan, kısaca, potansiyel performans denetimi

alanlarını belirlemektedir.

Karayolları Genel Müdürlüğünde yapılan pilot çalışmada denetim, bir proje

olarak ele alınmıştır. Denetimin başarıya ulaşması için iyi bir proje yönetiminin

gerekleri verine getirilerek, denetim ekibi oluşturulmuş ve sistem yönelimli denetim

yaklaşımına göre denetim çalışması planlanmıştır.

Karayolları Genel Müdürlüğünün sözkonusu faaliyetlerini konu alan pilot

çalışmanın bu aşamasında: TCK'nın yasal durumu, görev alanı, gelir vc

harcamalarına ilişkin genel bilgiler, belli başlı kaynakları (işgücü, makine-teçhizat.

binalar, ödenekler v.b). kaynakların yapısı vc özellikleri, organizasyon yapısı, kurum

faaliyetleri üzerindeki kısıtlamaların neler olduğu, planlama süreci, mali kontroller

ve yönetim bilgi sistemi incelenerek, kurumun profili ortaya çıkarılmıştır. Kalkınma

Planından, bütçeden ve kurum dokümanlarından. TCK'nın temel hedefleri ve bunları

gerçekleştirmek için kullandığı araçlar tesbit edilmiştir.

Daha sonra. Karayolları Genel Müdürlüğünün de\let ve il yollarında

yürüttüğü bakım, yapım vc onarım faaliyetlerinde incelenecek konular belirlenmiştir.

Bunlar:

• planlama, yürütme ve kontrolün etkinlik ve verimliliği ile Genel

Müdürlüğün hedeflere ulaşma derecesi:

• zamanında yapılmayan bakım, onarımın yol açtığı iş yığılmalarının

sebepleri ve boyutları.

289

Vrîtc Coşkun. XV. T ü r k h c Mal ivc Scmrıo/Miınıı. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 - Anlalva

• gecikmelerin neden olduğu maliyet artışlarıdır.(Sayıştay,Karayolları

Gn.Md'lüğü İnceleme Teklifi)

İnceleme metodolojisi tespit edilerek konuya kamuoyunun ve TBMM'nin

ilgisi: karşılaşılabilecek riskler ve güçlükler ile incelemenin etkisinin ne olacağı

değerlendirilmiştir.

Bu çalışmalar, inceleme takvimi ve kaynak tahsisine ilişkin tahminler de

eklenerek, "inceleme tekliflinde özetlenmiş vc ön inceleme çalışmasına onay almak

için Sayıştay Başkanlığına takdim edilmiştir.

Karayolları Genel Müdürlüğünde olduğu gibi çalışmanın bu aşamasında: Afet

İşlen Genel Müdürlüğünün yasal durumu: depremde görev alam, bütçesi, belli başlı

kaynakları, kaynakların yapısı ve özellikleri, organizasyon yapısı, faaliyetleri,

prosedür ve kontrolleri incelenmiştir. Afet İşleri Genel Müdürlüğünün deprem

konusundaki faaliyetlerini esas alan ikinci çalışmanın genel araştırma aşaması da

tamamlanmış, hazırlanan inceleme teklifi için Sayıştay Başkanlığının onayı

alınmıştır.

Bu çalışma sonunda, denetimin konusu Marmara ve Düzce depremleri sonrası

faaliyetler olarak daraltılmıştır. Deprem sonrası faaliyetlerde rol ve fonksiyonları

dikkate alınarak. Bayındırlık ve İskan Bakanlığının diğer Genel Müdürlükleri de

inceleme kapsamına alınmıştır. Bayındırlık vc İskân Bakanlığı'mıı Marmara ve

Depremleri sonrasına ilişkin;

• Planlama, yürütme ve izleme faaliyetlerinin verimliliği ile

• Prosedür ve kontrollerin yeterliliği, inceleme konuları olarak

belirlenmiştir. (Sayıştay, Marmara ve Düzce Depremleri sonrası... inceleme

teklifi)

Denetimin bu aşamasında toplanan bilgiler. Sayıştay'ın stratejik planının

hazırlanmasında kullanılır. Henüz Sayıştay'da stratejik planlama yapılmamaktadır.

Ancak, stratejik planlama için hazırlık çalışmaları devam etmektedir Bu aşamada

yapılan çalışmalar, denetim alanının iyi tanınması: daha iyi denetim planı için zemin

hazırlamakta kullanılmıştır. Ayrıca: sonraki çalışmalara örnek oluşturmak amacıyla,

metodolojinin gerekleri yerine getirilmiştir.

Denetimin planlanmasının ikinci aşaması. Ön İnceleme Çalışmasıdır, Bu

aşamanın amacı, tam inceleme çalışmasının yapılıp yapılmayacağına: çalışma

290

Ahmet Kesik. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

Çerçeve kanunla devredilen yetkiye ilişkin sorumluluğun temel prensipleri4:

• Yetkililerin rolleri ve sorumluluklarının belirgin olması.

• Sorumluluğun kuruluşa yönelik olması (bu çerçevede yapılacak her türlü

raporlamanın kuruluşun sorumluluğunu yansıtması).

• Performans kriterlerinin net bir şekilde belirlenmesi vc bütçeyle üretilen

hizmet arasındaki amaç/sonuç ilişkisinin kurulması.

• Performans amaçları ile oluşturulan performans kriterleri arasındaki detaylı

çalışmaların sorumlu merkezi kuruluşlar tarafından sürekli yapılması.

• Performansla ilgili olarak hazırlanan raporlar ve kullanılan bilgilerin doğaı

vc güvenilir olması.

(b) Sektör Amaçları ve Politikaları Konusunda Uzlaşma ve Bunun Sürekli

Olarak Gözden Geçirilmesi

• Sektörün gözden geçirilmesi sırasında başlangıç sorusu, devletin bir bütün

olarak sektör kapsamında yürüttüğü politikalar konusunda gerçekten

sorumlu olup olmadığı ya da uygulanan bazı politikaların ya da

faaliyetlerin özel sektöre veya toplumun diğer kurumlarına (sivil toplum

örgütleri, gönüllü kuruluşlar gibi) bırakılıp bırakılmayacağı.

• Eğer devletin bir politika sorumluluğu varsa, bu durumda takip eden

önemli soru faaliyetin doğru uygulamasının bütçe içinde yapılıp

yapılmayacağı.

• Başlangıç sorusunun ardından bakanlıkların ve kuruluşların amaçları ve

hedefleri tanımlanmalıdır.

• Sektörel öncelikler yanında önceliklerin oluşturulmasında çok dikkatli

davranılması gerekmekte zira sektör içinde farklı önceliklerin

tartışılmasının yaratacağı anlaşmazlıkların, sistemdeki mekanizmalar

tarafından çözümlenmesi önem taşımaktadır.

4 Ayrıntılı bilgi İçin Kanada Sayıştay ve Hazinesi tarafından yapılan ortak çalışma (1999) (Hakan Özbaran'ın Çevirisi)

146

\rilc Coşkun. W. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 200(J. AnlaKa

devam edecek ise. nasıl yürütüleceğine karar vermek \e tam çalışmayı planlamaktır

Tam çalışma için açık ve kesin hedefler bu aşamada belirlenir. Denetlenen kurumun

hedeflerinin belirlenmesi: temel performans konularının \e kriterlerinin

tespiti:kanıtların elde edilebilirliğinin ve \crimlilik. etkinlik ve tutumluluğa risklerin

değerlendirilmesi ön incelemede yapılacak çalışmalardır. Ayrica.kriterler standart

olarak kullanılıp, tam çalışmada elde edilecek sonuçlar vc bulgular konusunda

değerlendirme yapılır. Temel performans konularının tespiti çalışma alanının \e

sınırlarının belirlenmesi açısından önemlidir.

İnceleme teklifine. Sayıştay Başkam onay verdikten sonra, pilot çalışmada ön

inceleme çalışmasına geçilmiştir. Denetimin her aşaması gibi. ön inceleme çalışması

da planlanıp, inceleme konusunun sınırlan çizilmiş ve açıkça tanımlanmıştır

Stratejik planlama aşamasında yapılan incelemeler (kurumun organizasyon yapısı,

kaynakları, hedefler v.b) derinleştirilerek: çalışmanın temci konuları şöyle

belirlenmiştir:

• Periyodik bakım, yapım \e onarım faaliyetleri ne kadar iyi planlanıyor \e

yürütülüyor'.'

• Periyodik bakım, yapım ve onarım faaliyetleri verimli olarak yürütülüyor

mu?

( Sayıştay,Karayollan Gn. Md'lüğü,Ön İnceleme Raporu)

Bu temel soruların alt soruları ve performans değerlendirme kriterleri

belirlenip, denetim kanıtlarının yeri. yapısı ve elde edilebilirliği hususlarının

araştırılması için Genel Müdürlükte ve örnek seçilen 3 bölge müdürlüğünde fiilen

incelemelere başlanmıştır. Karayolları Genel Müdürlüğü üst yönetimi ile temel

performans konuları ve bir matris haline getirilen performans değerlendirme

kriterleri konusunda mutabakata varılmıştır. Ayrıca performans konularını

incelemek için veri toplayacağımız birimler ve dokümanlar konusunda görüşleri

alınmıştır. Karayolları Genel Müdürlüğü ile mutabakat sağlandıktan sonra, tanı

çalışma aşaması planlanmıştır. Ön inceleme aşamasında yapılan çalışmalar rapor

edilerek. Sayıştay üst yönetiminin, denetime devam edilip edilmemesi konusundaki

kararı için bilgi sağlayan bir karar dokümanı olan "ön inceleme r a p o r u S a y ı ş t a y

Başkanının onayına sunulmuştur.

291

\rilo C ı l k ı n ı . W Ttirkivc Mal iye Sempo/Mimu. 15-17 Ma\ıs 2 0 0 0 . Anlalva

Bayındırlık ve İskân Bakanlığının Marmara vc Düzce Depremleri sonrası

faaliyetlerine ilişkin performans denetim inde. bu aşama halen devam etmektedir.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere: "stratejik planlama"' ve "ön

inceleme çalışması" aşamaları. Sayıştay'ın kendi kaynaklarının kullanımında israfı

önlemek, denetim alanındaki öncelikleri belirleyerek etkin çalışmak, denetim

raporlarında kaliteyi sağlamak için yaptığı planlama çalışmalarıdır. "Stratejik

planlama" çalışması Sayıştay'ın denetim alanındaki kurumlar hakkındaki bilgilerini

güncelleştirmek, denetim alanındaki öncelikleri belirlemek, 4 - 5 yıllık stratejik

planlarını vc yıllık çalışma programım hazırlamak; yani Sayıştay denetiminin

tamamını planlamak için yapılır.

"Ön inceleme çalışması" ise: denetlenecek kamu kurumunun yapısını vc

çalışma koşullarım tanımak, kaynaklarım belirlemek: denetlenebilecek konulardan

öncelikli olanlarım tesbit etmek; konuya parlamentonun ve kamuoyunun ilgisinin

devam edip etmediğini değerlendirmek ve tam çalışma aşamasında yapılacak işleri

belirlemek için yapılır. Sayıştay'ın bu denetiminin sağlayacağı katkı değerlendirilir

ve bu katkı ile denetim maliyetleri karşılaştırılır. Kısaca, denetlenecek kamu

kurumunda yapılacak denetim bu aşamada planlanır.

Performans Denetiminde Tam İnceleme Aşaması ve Sonuçlarının Rapor

Edilmesi

Planlama, performans denetiminde önemli bir role sahiptir. Planlar,

çalışmanın amacından tek tek görevlere ve muhtemel sonuçlara kadar mantıklı bir

süreci göstermelidir. Performans denetiminin her aşaması gibi tam inceleme

aşamasının da planlanması gerekir. Tam inceleme planı ile denetim ekibinin neyi.

nasıl yapacağı ortaya çıkmış olacaktır. Yetersiz bir çalışma planı, raporun kalitesini

düşürecektir. Aşırı detaylı bir plan ise, gereksiz sınırlamalar yapılmasına ve zaman

israfına neden olacaktır.

Tam inceleme aşamasında amaç. denetlenen kurumun performansına ilişkin

makul denetim bulgularına ulaşmak için ilgili, yeterli vc güvenilir kanıt (veri)

toplamaktır. (INTOSAI Auditing Standards,1989,s.33)

Pilot çalışmanın bu aşamasında, Karayolları Genel Müdürlüğünün ön

inceleme çalışmasında belirlenen birimlerinde çalışma yapılarak, tam inceleme

planına uygun bilgi ve belge toplanmıştır. Mevcut belgelerin incelenmesi ile Genel

292

\rito Coşkun. W . Türkiye Maliye S e m p o / u n m ı . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalva

Müdürlük vc 6 Bölgede 110 personelle yapılan görüşmeler sonucu elde edilen \eriler

analiz edilmiştir.

Tam inceleme çalışması tamamlandıktan sonra. Karayolları Genel

Müdürlüğünün faaliyetlerinin planlanması, yürütülmesi ve verimliliğiyle ilgili temel

denetim bulgularının ve önerilerin yer aldığı taslak rapor yazılmıştır. Amaçlar,

stratejik hedefler ve organizasyon yapısı, ihtiyaçların belirlenmesi ve yatırım

kararlarının verilmesi ile yönetim bilgi sistemine ilişkin değerlendirmeler planlama

ve yürütme ile ilgili bulguları: emanet ve ihaleli işlerin karşılaştırılmasına, yapım-

onarım ve bakım faaliyetlerinin kalitesine, yapılan işlerin maliyeti vc zamanlılığına

ilişkin değerlendirmeler ise. verimlilik bulgularını oluşturmuştur. Taslak rapor

konusunda Karayolları Genel Müdürlüğünün görüşleri alınmış ve olumsuz ve

olumlu tepkileri göz önünde bulundurulmuştur. (Sayıştay,Karayolları Gn.Md.

Raporu)

Sayıştay m performans denetimi raporlarının sonuçları geçmişe değil, geleceğe

yöneliktir. Raporların temel amacı:

• Sayıştay tarafından seçilecek alanlarda kamu kaynaklarının verimli, etkin

ve tutumlu kullanılıp kullanılmadığı hakkında TBMM'ye tarafsız ve bağımsız bilgi,

görüş ve tavsiyeler sunarak, yasamanın yürütme üzerindeki denetiminin eksiksiz

yapılmasına yardımcı olmak.

• Denetimindeki kamu kurumlarında performans yönetiminin kurulup

geliştirilmesini teşvik etmek, iyi uygulama örneklerinin bulunup ortaya çıkarılarak

tüm kamu yönetimine yaygınlaştırılmasına imkân sağlamak.

• Kamu kurumlarında hesap verme sorumluluğunun kurumsal ve

yöneticiler düzey inde yerleşmesine vc derinlik kazanmasına katkıda bulunmaktır.

Bundan sonraki aşama, raporun yayımlanması ve TBMM Plan ve Bütçe

Komisyonunda görüşülmesidir. Pilot çalışmamızda.bu aşamalar gerçekleşmemiştir.

Sayıştay'ımızda pilot performans denetimi sonucu düzenlenen rapor,

parlamentoda görüşülmediği için parlamento süreci İngiltere Sayıştay'ı esas alınarak

anlatılacaktır.

Sayıştay raporları yayımlandıktan sonra bir basın açıklaması ile medyaya

rapor hakkında bilgi verilir. Aynı zamanda, ilgili parlamento komisyonuna rapor

293

\rı l 'cCoşkun. W l u r k i \ c M.ı l ıw S e m p o z y u m u . 1 5 - 1 7 M a \ ı \ 2 0 0 0 . AnlaİMi

gönderilir \e brifing \erilerek komisyona takdim edilir Anglo-Saksoıı yüksek

denetim kurumlarının bulunduğu ülkelerde ilgili parlamento komisyonu. Kamu

Hesaplan Komitesidir. Bu Komite:

• Say ıştay raporları hakkında ita amirlerinin gerekçeli görüşlerini alır

• Parlamento Genel Kurulunda Kamu Hesapları Komitesi raporlarının

görüşüldüğü yıllık oturumlara götürülmek üzere, parlamentoya Sayıştay raporları

üzerinde ulaştığı sonuçları raporla bildirir.

• Kamu kurumlarında yapılacak iyileştirmelere ilişkin ta\ siy elerde bulunur.

Komite oturumlarına Sayıştay Başkanı ve denetçileri katılır. Komite gerek

görür ise. denetlenen kurumu temsıleıı ita amin ile hazine temsilcisi de bulunur

Hazine komitenin tavsiyelerinin uygulanabilmesi için alınacak tedbirler,

güçlendirilecek kontrol sistemleri hakkında resmi hükümet cevabını "hazine raporu"

olarak hazırlar Komitenin Sayıştay raporunu esas alan kendi raporu. Parlamento

Genel Kurulunda görüşülür

Say ıştay 3-4 y ıl sonra Say ıştay raporunu esas alan parlamentonun

tavsiyelerinin, ilgili kamu kuruluşu tarafından ne ölçüde yerme getirildiğini

değerlendirir \e izleme raporu yayımlar.

832 sayılı Sayıştay Kanununda \apılan değişiklik de ilgili parlamento

komisyonu olarak. TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu belirlenmiştir. Yukarıda

İngiltere örneği esas alınarak anlatılan parlamento süreci, bizde henüz

uygulanmamıştır. Bu nedenle. Sayıştay raporlarının nasıl bir prosedür içinde

TBMM Plan \e Bütçe Komisyonunda görüşüleceği \e TBMM Genel Kuruluna

gönderileceği kesinlik kazanmamıştır. TBMM iç tüzüğünde yukarıda anlatılan

sa\ıştay raporlarının parlamentoda görüşülme sürecinin uygulanmasını engelleyecek

bir hüküm yoktur. Ancak. Say ıştay raporlarının TBMM "de görüşülme

prosedürlerinin TBMM iç tüzüğünde daha açık ifade edilmesinin yararlı olacağı

kanaatindeyiz.

SONUÇ

ll>X0"li yılların ilk yarısından itibaren dünya ekonomisinde hızlı yapısal

değişim vaşanmava başlandı. Bu değişim, kamu sektörünün ekonomi içindeki yerini

294

Vrile Coşkun. XV. Türkiye Mahvı- Sempozyumu. 15-17 Mavıs 20CJO. A n i a h a

vc çalışma yöntemlerini dc etkiledi. Artık kamu sektöründe bilgiye dayanan karar

alma süreçlerinin oluşturulması; hizmet üretiminde siyası \e yönetsel

sorumlulukların açık bir şekilde belirlenmesi: verimli, etkin ve tutumlu çalışmanın

teşvik edilmesi gerekmektedir. Kısacası, dünyadaki gelişmeler ışığında kamu

sektöründe performansın geliştirilmesi, bütün ülkeler için bir on koşul olmuştur.

Kamu sektöründe performansın geliştirilmesinde, parlamentoya vc

kamuoyuna objektif bilgi sağlayan sayıştayların önemli rolü vardır Yüksek denetim

kurumları finansal \e yönetsel gelişimine katkıda bulunarak, kamu sektöründe

reformların başarı ile yürütülmesini desteklerler. Bu nedenle. Dünya Bankası \e

Avrupa Birliği dış denetim fonksiyonunun geliştirilmesini öncmscmcktcdir. Dünya

Bankası, kendi ülkelerinin dış denetim kurumları olan sayıştayların. kamu

sektörünün hem düzenlilik hem performans denetimini kapsayan tüm denetimini

üstlenmesini öngörmektedir, AB'de aday ülkelerden Sayıştay'larının çalışmalarının

kalitesini geliştirmesini, kamu faaliyetlerinin tamamını kapsamasını ve dış denetim

sisteminin güçlendirilmesini istemektedir. Topluluk kurallarına göre aday ülke

savıştavları kendi faaliyetlerini yürütmeye devam edeceklerdir. Ancak, yanışım AB

kural ve prosedürlerinin uygulamalarının denetimini de üstleneceklerdir.

AB. devlet denetiminde asgari koşullar olmadığından denetimde Lima

Deklarasyonuna. INTOSAI denetim standartlarına ve 1NTOSAI denetim

standartları için Avrupa Uygulama Rehberine uyulmasını öngörmektedir. Bu üç

doküman Sayıştayların denetiminin kalitesini geliştirmek için standartlar

oluşturmaktadır. Bu süreçte. Sayıştayların ilk olarak kendi kendilerini

değerlendirmeleri ve yeterli stratejiler geliştirmeleri gerekmektedir.

Savıştav "ımız kendi çalışmalarının değerlendirmesini yapmış: vizyonunu,

mısvonunu ve stratejisini belirlemek için çalışmaları başlatmıştır. Aynı zamanda

kendi çalışmalarını Sayıştayların uluslar arası çalışma standartlarına yükseltme

çabalarını sürdürmektedir Avnca. Sayıştay'da pilot çalışmalar ve diğer ülkelerin

295

Arife Coşkun. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalvi)

sayıştaylanyla kurulan iyi ilişkiler sayesinde performans denetimi metodolojisi

konusunda önemli birikim elde edilmiştir.

Performans denetimi ile kamu kurumlarının hedeflerini daha iyi

tanımlamaları; fınansal bilgilerini geliştirmeleri: kaynak dağılımını daha iyi hale

getirmeleri ve kıt olan kamu kaynaklarını daha iyi kontrol etmeleri vc yönetmeleri

sağlanmaya çalışılacaktır. Sayıştay'ın nihai amacı kamu kaynaklarının verimli, etkin

\c tutumlu kullanılmasına yardımcı olmak: denetimine tabı kurumlar vc kuruluşlar

üzerinde TBMM'ncc yapılacak kontroller için objektif bilgi sağlamak: kamu

yönetiminde şeffaflığın ve hesap verme sorumluluğunun yerleşmesine ve gelişmesine

katkıda bulunmaktır. Ümit ediyoruz ki; Sayıştay performans denetimi yoluyla

kamuda hesap verme sorumluluğunu vc şeffaflığı geliştirerek, ekonomik ve sosyal

gelişmeye de katkıda bulunacaktır.

VİZYON

Sayıştay, kamu yönetiminin Türk halkının refah ve mutluluğuna daha fazla hizmet edecek şekilde yenilenmesine ve geliştirilmesine katkıda bulunmayı amaçlar.

2 %

.irili' Coşkun, W. Tiirkht? Mal iye Sempozyumu. 1S-] 7 Miivıs 2000. Anlalva

KAYNAKÇA

Arife Coşkun, "Denetimde Yeni Yönelişler: Performans Denetimi" TC Sayıştay

Kamu Harcamaları ve Denetimi Sempozyumu. Cumhuriyetin 75"inci

Yıldönümü Dizisi 1. Ankara. Aralık 1998.

Derya Kübalı, "Performans Denetimi". Sayıştay Cumhuriyetin 75 "inci Yıldönümü

Dizisi 11. Ankara. Aralık 1998.

DPT "VM. Beş Yıllık Kalkınma Planı,Denetim Sisteminin Etkinliğinin

Artırılması ve Performans Denetimine Geçiş Alt Komisyonunca

Hazırlanan Yayımlanmamış R a p o r "

Dye.Kenncth M,"Accountability, Auditing and Democracy".November

6.1996,Lahore.

Dye.Kenncth M,"Performans Auditing in Asian Supreme Audit

Institutions".Thc World BankJunc 1997.

Ellsvvorth H MorsaJr.," Performance and Operational Auditing",June 1971

"Fifth ASOSAI Research Project-Draft Performance Auditing

Guidelines",November 1999.

INTOSA.l "Auditing Standarts-Denetim Standartları-",June 1989

INTOSAI. "The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts"\ Sectioıı. "»

İhsan Gören."Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim",

TESEV-Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında

Savıştav-konulu seminer yayımlanmamış notlar. 23.11.1999.

OECD "Governance in Tıansition: The Main Lines of Change", Chapter 5.

1992.

OECD İn Search of Results Performans Management Practices" PUMA.

Paris. 1997.

OECD. "Performance Auditing and the Modernisation of Goverment", Paris.

1996.

OECD "Performance Auditing and Performance İmprovement in Goverment'",

PUMA/PAC (95) 5.1995.

Office of the Auditor General of Canada." Auditing For Parliament", 8/1996.

Office of The Auditor General of Canada. "Follovv up of Annual Report and

Parliamentary Committee Recommendat ionsFcbaıary 1991

P.Joncs and J Batcs, "Public Sector Auditing"'. Chapman and Hail, London. 1990.

TC Savıştay Başkanlığı. "Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Marmara ve

Düzce Depremleri Sonrası Faaliyetleri Performans Denetimi İnceleme

Teklifi". Ankara. 2000

"Sayıştay Strateji Bildirimi (Taslak) 2000-2004'; yayımlanmamış taslak

297

Vrife Coşkun. W. T i i r k h e Mal ive Sempozyumu. 1 Sİ 7 Mm ıs 2 0 0 0 . Anlalva

TC Say ıştay Başkanlığı " İç Denetim Mesleği Uygulama Standartları ve Yönlendiren İlkeler". Çcv. Baran Özeren. TC Say ıştay Araştırma/İnceleme/Çeviri Dizisi 3. Ankara. Ekim 1999.

TC Sayıştay Başkanlığı,"Kanada Sayıştay'ı Performans Denetimi El Kitabı". Çcv.Sacit Yörüker. Araştırma/İnceleme/Çeviri Dizisi I. Ankara. Aralık 1999.

TC Sayıştay Başkanlığı. "Karayolları Genel Müdürlüğü Performans Denetimi İnceleme Teklifi".

TC Sayıştay Başkanlığı. "Karayolları Genel Müdürlüğü Performans Denetimi

Ön inceleme Raporu". Ekim 1996

T C Sayıştay Başkanlığı. "Karayolları Genel Müdürlüğü Yol Yapım, Onarını ve

Bakım Faaliyetleri Performans Denetimi Raporu". Ankara. Aralık 1498 TC Sayıştay Başkanlığı/'Performans Denetim Özet El Kitabı". Çcv Arife

Coşkun. 135 Kuruluş Yıldönümü Yayınları. Çeviri Dizisi I 1. Ankara.

Aralık 1997.

TC Sayıştay Başkanlığı, "Performans ve Risk Denetim Terimleri".

Araştırma/İnceleme/Çeviri Dizisi 5. Ankara. Ocak 2000.

TC Sayıştay Başkanlığı ,"Türkçe-İngilizce-Fransızca Denetim Terimleri",

Araştırma/İnceleme/Çeviri Dizisi 1. Ankara. Eylül 1999,

The European Court of Auditors, "European Implementing Guidelines foı tlıe

INTOSAI Auditing Standards". Lu\embourg. 1998

The European Court of Auditors "Recommendations Concerning tlıe Functioning

of Supreme Audit Institutions in the Context of European

lntegration'\ http: // w wvv.nik.gov.pl.. Jııııe 1999.

The Suedish National Audit Burcau. "Handbook in Performance Auditing".

second cdition. Stockholm. 20 October 1999.

The Svvedish National Audit Burcau. "Performance Auditing at the Svvedish

National Audit Bureau", Stockholm. 1993

The United States Agency for International Dcvclopıncnt."Your Role in the

Accountability Process". Washington D.C.Septembcr 1989.

The United States General Accounting Officc."Goverment Auditing Standards",

GAO/OCG-94-4. Juııel994,

The \Vorld Bank, "Mali Yönetim, Sorumluluk ve Denetim-Financial

Management, Borrovver Accountability and Auditing". Hazine

Müsteşarlığı Seminer Notları. 14.5.1999.

2(J8

TARTIŞMALAR

BAŞKAN: Efendim Savın Çoşkıın"a çok teşekkür ediyorum. Bütün

kesintilere rağmen zamanı kendileri de çok tutumlu olarak kullandılar. Sayıştay'ın

terminolojisiyle söyleyeyim bunu. Şimdi bu konuşmalar, her iki çok değerli Sayıştay

uzmanımızın konuşmaları çok büyük bir umut verdi. Şu bakımdan; modern çağı

yakalamak için o kadar coşkulu bir gayret içindeler ve çalışmalarını yönetmişler ki.

bir Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı olarak bundan çok büyük onur duyduğumu

hemen ifade etmeliyim. Efendim süreyle ilgili olarak şu noktaya değineyim.

Saatimiz, benim saatimle 09:55. Sorular ve cevaplar bakımından da gerçi bize yarım

saatlik bir süre verilmişti, şayet uygun olursa ben 25 dakika olarak bunu tutmaya

çalışayım. Ama eğer somlar varsa vc dc sizin izninizle bunu yarım saate

uzatabiliriz. Ancak hemen şunu söyleyeyim: soruları tek tek alındığında ve hangi

konuşmacıya yönelttiğinizi belirtirseniz, hemen anında cevabını almakta fayda

vardır, ben dc gereken yerde hemen keserim. Buyurun Sayın Arın.

TÜLAY ARIN: Çok teşekkür ederim. Tülay Arın. Ben Sayın Gören'e ve

Sayın Çoşkun'a çok teşekkür ediyorum. Gerçekten çok kapsamlı \e çok sistematik,

çok düzgün, doyurucu bildirilerdi. İki noktaya değinmek istiyorum sadece ve Sayın

Gören" ve Sayın Coşkun' birer soru sormak istiyorum. Özellikle bu kadar kapsamlı

bir yaklaşım aynı zamanda kurumların işleyişlerinin de yeniden yapılanmasını

gerektiriyor diye düşünüyorum. Sayın Görene bu konuda bir soru sormak

istiyorum. Özellikle kültür ve kurumların tarihsel gelişimi, işleviş biçimleri, bu

performans yönetimine geçerken etkili oluyor bence. Türkiye'de eğer bunlar

uygulanacaksa ve uygulanıyorsa, şöyle bir yöntemle uygulanıyor; ne olduğunu da

kurumlar, çalışanları çok anlamadan tepeden birileri bir genelge gönderiyor ya da bir

yazı gönderiyor. Üç gün içinde bize şu bilgileri gönderin ve şunları bir av içinde

uygulayın diyor. Üniversitelerde yaşadığımız. YÖK'ten bir takını emirler geliyor,

işte programlar değişiyor, notlama yöntemleri değişiyor, her şey değişiyor. Rektörler

299

111. Olurum- Tartışmalar. XV. Tîırktve Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Vıııalva

300

de Fakültelere bir hafta içinde uygulayın diyor. Şimdi burada bence yönetsel yöntem

çok dikkatli tartışılmalı. Yani böyle kapsamlı bir performans değişikliği ya da

yeniliği ya da olumluluğu sağlanacaksa, kurumda çalışanların çok büyük bir gayreti,

mobilizasyonu vc katılımı olmadan bu iş olmaz. Dolayısıyla eğer gerçekten bu.

bütün Türk mali yapısını da. aynı zamanda idari yapısını da değiştirmeyi

gerektiriyorsa, bu çok katılımcı ve çok açıklayan, kurumda çalışanları bu konuda

çok bilgilendiren ve onları mobilize eden bir yöntem olmalı. Tepeden inme

yöntemlerle, hele Türkiye "de yapıldığı gibi açıklamadan, ikna etmeden, durumu

tespit etmeden yapılan, emir şeklinde değişikliklerin çok ters tepeceğini ve de çok

olumsuz sonuçlar vereceğini düşünüyorum. Bu konuda Sayın Gören ne divor?

Sayın Coşkun'a da bir sorum var. Hep verimlilik, tutumluluktan söz ediyoruz

elbette, malı yönetimi değiştirirken, ama bir de etkinlikten söz ediyoruz. Şimdi

etkinlik, herhangi bir işi belli bir kalitede yapabilmek için hem gereken kaynaklan

hem de süreç, hem de çalışma biçimini tanımlar. Bana Öyle geliyor ki. genellikle bu

tür tartışmalar hep kaynakları azaltmak, işte ödenekleri azaltmak, harcamaları

azaltmak boyutuyla, veçhesiyle inceleniyor. Halbuki ben eminim, pek çok arkadaşım

emin ki. kamu kuruluşlarında yaptığımız incelemeler bize gösterecek kı. etkin hizmet

vermek için aslında bizim harcamaları artırmamız gerekiyor O kadar yetersiz

kaynaklarla, o kadar yetersiz işler yapmak zorundayız ki bu kaynaklar bövle bir işte

hedeflenen performansı gerçekleştirmeye uygun değil. Dola\ ısıvla bu konunun

tartışılırken bu boyutunun çok vurgulanmasını diliyorum. Çünkü yanlış bir izlenim

uyanıyor. Sanki işte bütçe açıklan kısıhverecek. biz çok iyi işlen çok ucuza

yapacağız gibi bir izlenim ediniyoruz Halbuki Türkiye'de kamu kesiminin etkin

çalışmasının yolu. belki ödeneklerin vc harcamaların artırılmasını gerektiriyor. Bu

konuda sizin ilk izlenimleriniz nedir? Çok teşekkür ediyorum

İHSAN G Ö R E N : Efendim ilkin, bu reform dediğimiz \e ya yemden

yapılandırma dediğimiz çabalar çok daha geniş kapsamlı oldu. yani süreçlerdeki

küçük değişiklikler değil de kurumu bütünüyle etkileyecek, özellikle performans

A h m e t Kesik. XV. Türkiye M a l i v c S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• Dönemsel olarak kuruluş amaçlan ve öncelikleri gözden geçirilmeli,.bu

konuda eksersizler devam ettirilmelidir. Bu çatışmalar, özellikle yeni yıl

bütçe uygulaması başladığında gelecek yıl bütçeleri için yapılmalıdır.

(c) Bütçenin Hazırlanması ve Uygulanmasında Merkezi Kuruluşlar Daha

Çok Düzenleme ve Denetim Aşamalarında Rol Almalıdır

• Belirlenen tavanlar çerçevesinde kuruluş bütçesinin hazırlanma ve

uygulanma sorumluluğu esas olarak harcamacı kuruluşa verilmelidir.

• Merkezi kuruluşlar, bütçe süreci başında gerekli olan planlama,

standartların tespiti, nakit yönetimi planlaması, performans kriterlerinin

oluşumunun izlenmesi gibi teknik konularda harcamacı kuruluşlara sürekli

bilgi aktarmalı ve getirilen ilkelere uyulup uyulmadığını yaptırım

müesseseleriyle denetlemelidir.

• Bütçe hazırlanıp uygulamaya konulduktan sonra bütçeye merkezi

kuruluşlar tarafından kaynak kullanmaya yönelik müdahale olmamalıdır.

Hazırlanan bütçenin öngörülen çerçevede somuta dönüşmesi kuruluşun

sorumluluğu altında gerçekleşmelidir.

(d) Sektörün Kaynak Yapısı Bütçe Hazırlanması Sürecinde Tam Olarak

Ortaya Konulmalıdır

• Sektöre ayrılacak olan toplam kaynak miktarı mümkün olduğunca ayrıntılı

bir şekilde tanımlanmalıdır. İdeal olarak, kaynak yapısı vergileri, bağış ve

yardımları, faaliyet gelirlerini, gönüllü organizasyonları ve özel firmaları

kapsayacak şekilde olmalıdır.

• Kaynak yapısının öncelikle ortaya konulması kuruluşun orta vadeli kaynak

projeksiyonlarını gündeme getirmeli, harcamalar için yapılacak detaylı

analizler gelirler için de yapılmalıdır. Daha sonra sektör bazında yapılan bu

projeksiyonların orta vadeli gelir sisteminin projeksiyonlarına uyumu

sağlanmalıdır.

147

HI. Olurum- Tartışmalar. XV. Turkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

301

vönctimi anlamında dikkatlerin sonuçlara yönlendiği bir değişimden söz etmek

gerekiyor. Şimdi benim tebliğimde sanırım elinizdeki versiyonun 4-6. sayfasında

zaten var. Sayın Ann'ın dediği şey yaklaşımla ilgilidir. Olay, Sayın Arın. yukarıdan

aşağı bir yaklaşım yerine aşağıdan yukarıya olan bir yaklaşımın . bir tutumun daha

verimli olabileceğini söylüyor. Bu tabi iç dinamiklerin harekete geçirilmesi yoluyla

yapılacağı için çalışanların katılımını alacak olan bir reform hareketi daha geniş bir

destek bulacak, başarı şansı daha büyük olacaktır. Ama her zaman bunu uygulamak

mümkün olamıyor, dünya üzerindeki örneklerinde. Çoğu yerde daha sistematik

düşünülen reformlarda, yani bir kurumun değil de birçok kurumun, bir faaliyeti

değil, bir faaliyetler dizisini ilgilendiren reform hareketlerinde, çok daha geniş

kapsamlı bir reform hareketinde, yukarıdan aşağıya bir yapılanma tercih

edilebiliyor. Bunun avantajı da daha hızlı olabilmesi, reform unsurları arasında

uyumluluğun daha iyi kurulabilmesi açısından sağlanıyor Şöyle diyelim; tek bir

üniversiteyi ilgilendiren reform girişiminde sayın Ann'ın önerisi doğru tabı. kısa

zamanda da etkili sonuç alınabilir. Ama diyelim ki bütün bir eğitim sistemini,

üniversiteleri dc kucaklayan bir reform hareketinde belki çok uzun zaman alacağı

için yukarıdan aşağı bir yapılanma tercih edilebiliyor. O zaman da tabi çalışanların

katılımı sağlanamıyor. Belki bu reform hareketi o alanda bir handikaba uğruyor.

Elbette ki ideal olan çalışanların katılımını sağlayan bir yeniden yapılanmadır.

Teşekkür ederim.

A R İ F E C O Ş K U N : Şimdi biz doğrudan kamu harcamalarını önermiyoruz

tabi Çünkü şöyle bir şey var; gidiyorsunuz denetim yapmaya, bakıyorsunuz

bütçeden nasıl ödenek talep ediliyor, bir sene önce ne kadar ödenek talep ettiysek,

işte %50 artırıyoruz diyorlar. Plan yok. program yok neye harcayacağı belli değil

kurumun Burada harcamalarınızı artırın demek israfı teşvik gibi olacak Haklısınız

şeyde tabi ki. bu konu yanlış algılanabiliyor Türkiye'de. Yani aman az harcayalım,

kamu harcamalarını kısıtlayalım. Zaten bu kaosa neden oluyor o. kamu

harcamalarını kısın, tasarrufa gidin. Hesapsız kitapsız tasarruf önerilerinin gelişi de

111. Olurum- Tartışmalar. W. Ti'ukıvo \ t a l i w S^mpu/uım». 15-17 \\-.w ıs 2000. A n u K a

zaten bundan kaynaklanıyor. Şimdi Karayollarında, yaptığımız denetimden hır örnek

\crcyim arzu ederseniz Gittik, ödeneklerimiz az deniyor, kurumun hedeflerine

baktık ve Karayolları çok başarılıydı. Çünkü yılın başında belirledikleri

hedeflerinden, yılın sonunda gerçekleştirdikleri neredeyse % 100 fazla İnanılma/

başarılılar. Neden böyle'.' Çünkü yıl başında \erilen ödenek, ona göre bu plan

yapılıyor, yılın ortasında o politikacının bastırması, başka birinin devreye girmesiyle

yılın ortasında parça parça ödenekler veriliyor ve Karayolları da bu paraları

kullanıyor. Şimdi nasıl kullanıyor ama bu defa'.' Plan yok. öncelik yok. o politikacı

nereyi istiyorsa, o müteahhit nereyi istiyorsa yol yapıyor. Böyle bu yapılanma

içinde, sistemin böylesine aksak olduğu bir yerde kamu harcamalarının artırılması

önerisini getirmek mümkün değil. Biz temel olarak sistemi inceliyoruz Sistem

yönelimli denetim yoklamasını kullandık, sistemi inceliyoruz, sistem üzerinden

önerilerimizi geliştiriyoruz. Zaten sonuç yönelimli denetim vokfamasım

kullanabilmemiz için kamu yönetimlerinin reform gerçekleştirmesi vc sonuçlara

odaklanması gerekiyor. Ama eleştirinizde çok haklısınız, bugünkü yapısı içinde, o

harcamaları kısmanın hiçbir mantığı yok. yatırımlar duruyor ve bu defa yapılmış

olan yarım kalan yatırımlar konusunda da çok ciddi kay ıplar oluşuyor

Söyleyebileceğim bu. Ama doğrudan kamu harcamalarını artırın önerisi, şu yapı

içinde mümkün değil

BAŞKAN: Buyurun efendim. Ama lütfen adınızı söyler misiniz, bir de kime

yönelttiğinizi.

A Z İ Z K O N U K M A N (Gazi Üniversitesi. İktisat Bolumu öğretim uy esi.

yardımcı doçent): Şimdi ben. yeni bir slogan üretelim dıvorum. Ankara'da Savışlav

var diyelim. Biliyorsunuz Ankara'da TÜRK-İŞ var diye bir slogan vardı bu umudu

ifade ediyordu. Gerçekten iki değerli arkadaşımızın sunuşları harikuladeydi, çek

güzeldi, çok müthiş doyurucu ve teknik vönden enfes metinler gördük, gerçeklen

kutluyoruz kendilerini Benim bir iki yerde açıklanmasını islediğim konular olacak

Tebliğinizde Türkiye açısından değerlendirme bolümü var Birinci paragrafla ,şo\ lc

M\2

111. Olurum- Tanışmalar. W. I tirkıvc Malive .Sempozyumu. 15-17 \l. ı\ıs 2UIİ0. Aı i l aha

bir ifade var. Deniyor ki. kamu mali yapı değerlendirilirken, yönetimimizin yapısını,

uygulayıcıya herhangi bir inisiyatif bırakmamaktadır diyor bizim sistemimiz Yanı

tebliğin bütününe baktım, bu yargıyı çok doğrulayacak şeyler göremedim Bunun

biraz açılmasını istiyorum. Şundan dolayı istiyorum: tanı tersine hem mevcut bütçe

sistemimiz içinde, yani konsolide bütçe sistemi içerisinde, bizim yönetici kadar

özgür, ben yönetici göremiyorum. Niye.' Ek ödenek uygulaması yaparsınız Bütçe

Kanunuyla. Kaydedilen ödenek yaparsınız, kesin hesap görüşmeleri yapılır, kesin

hesap görüşülürken tamamlayıcı ödenek islenir Yani hiç böyle sorumluluk

taşımayan yöneticilerle dolu bir Türkiye ekonomisi \ar. Dola\ıst\la böyle sanki

adamın sağına dönse hareket edemiyor, soluna dönse inisiyatif yoktur gibi bir tespiti

ben çok doğru bulmuyorum. Nitekim 2. paragrafta Sayın Gören divor ki: çok doğru

bir şekilde, mevzuata uymak ve uyarken de miras yedi gibi davranmak doğru

değildir diyor. Demek ki. hem mevzuata uyarak hem de miras yedi yönetici,

olunabiliyor. Dolayısıyla yöneticinin inisiyatifi kalmamıştır tespiti bana biraz rers

geldi Ama Say ın Gören bunu açılayabilir.

Diğer ikinci sorum, her iki konuşmacıya. Özellikle bu kesin hesap kanunun

tasarıları sırasında genel uygunluk bildırimleriyle çok eıddı bir denetim yapılıyor,

son yıllarda özellikle. Fakat biraz belki yumuşak üsluplarla Parlamento'ya

sunulduğu için. Parlamento'da çok fazla etki yaratmıyor Mesela çık kibarca

söyleniyor. Yasalarla izah edilemeyen ödenek üstü harcama! Bunu böyle

diyeceğimize, "kardeşim sız resmen kanunsuz harcama yapıyorsunuz ve bu o kadar

ciddi bir olaydır ki siz kamunun kaynaklarını çarçur ediyorsunuz'", böyle çok

çarpıcı, halkın da belki anlayabileceği dilde bunlar o metinlere serpişlirılirse \e

arkasından da şu cümleyle tamamlanmazsa çok iyi olur; "Takdir yetkisi Yüce

Meclisindir" deniyor. Takdir yetkisi tabi ki onların ama. takdir yetkisi dediğiniz

zaman parlamenter şöyle düşünüyor: demek kı ben bu raporu dikkate de

almayabilirim, parmağımı kaldırır, aklarım buradakileri diyebiliyor. Yani bira/

üslup sertleşsin diyorum, raporlarda buna biraz dikkat edilsin diyorum. İkinci bir

IİI. Oturum- Tartışmalar. W. Türk ive Mal ivc S o m p o z u ı m u . 7 Mavıs 201)0. A n l a h a

husus, görüşlerinizi almak istiyorum. Cumhurbaşkanlığı. Sayıştay ve TBMM'nin

Sayıştay denetimine tabi olmamasını nasıl değerlendiriyorsunuz1.' Yani Parlamento

gibi çok yüce bir kurumun ki. onun adına denetim yapıyor Sayıştay, kendisini sadece

iç denetimle sınırlı tutması, yani Meclis hesaplarını inceleme komisyonu ile sınırlı

olması ki. o iç denetimdin niçin Sayıştay denetiminden yıllardır uzak kalmaktadır,

işin başı burası değil midir? Teşekkür ederim

İHSAN G Ö R E N : Efendim, önce bu tebliğde yöneticiye inisiyatif

bırakılmamıştır yargısından başlamak istiyorum Şimdi bu bir genel

değerlendirmedir. Yani şöyle demek istiyorum burada; bizde yazılı hukuk kuralları

çok ayrıntılı biçimde tespit ediliyor, batıda iç kontrol mekanizmaları dediğimiz

yönetimin hareket alanını teşkil eden şeyler biz de yok. Yani ıç kontrol, hatta çok

yanlış olarak iç denetim biçiminde de algılanıyor, yanı bu Fransızca'nın da etkisiyle.

Bu iç kontrolden kasıt, bir kurumun nasıl yönetilebileceğini. ne gibi mekanizmalara

ihtiyacı olduğunu, bunların aktiflerinin nasıl korunacağını, muhasebe sistemindeki

birbirini kontrol eden mekanizmaların nasıl oluşturulacağını belirten bir şeydir \e

yönetim aslında iç kontrol mekanizmalarıyla kendisini gösterir Şimdi buradaki

yöneticiye inisiyatif bırakmaması işi. mevzuatta bir kurumun nasıl yönetileceği her

ayrıntısıyla var. Ancak bunun kaçamak yollarının bulunmaması, olmamasını

kastetmiyoruz tabi. Dolayısıyla mevzuat aynı zamanda kurum \e kuruluşların ıç

kontrollerini de kendisi getiriyor, yani bu bizde, iç kontrol mevzuatın kendi içerisinde

var. Yönetici bunlara uyduğu zaman ve çevresini uydurduğu zaman yönetimi icra

etmiş oluyor. Yani orada bir sevk-i idareye bir ver bırakmamış oluyor dive

düşünüyorum ben hala. Ama hem mevzuata uygun, hem miras yedi gibi bir yönetim

elbette ki mümkün. Bu Batıda da böyle, bizde de bövlc.

B A Ş K A N : Peki teşekkür ederim. Buyurun Savın Coşkun

ARİFE C O Ş K U N : Şimdi raporun üslubu konusuna değindiniz. Biz gerek

kendi meslek içi cğitimlerimizdeyken. gerekse dışarıdan aldığımız eğitimlerde.

İngiltere Sayıştay'ından. Kanada Sayıştay'ından olsun, söylenen ve yönlendirmeye

304

111. Oturum- Tartışmalar. W. Türkiye Mitliye Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Amalya

çalıştığımız bu denetim raporlarının dilinin yapıcı olması. Yani daha spekülatif, daha

sert bir dil kullanılabilir. Ama performans denetimi ile amacımız geleceğe dönük

olarak, geçmişe değil, geçmişi yargılamak değil, geleceğe dönük olarak kamu

yönetimlerinde iyileştirme sağlamak. Bu konuda Pariamcnto'nun desteğini almak

Bu kamu yönetimi reformlarında da zaten önemli ölçüde Sayıştay'ların fonksiyonu

odur. Parlamento'yu doğru bilgilendirip, iyi bilgilendirip destek sağlamak Şimdi

bizim tabi ki. toplumsal keskinliklerimiz diyeyim ya da uçlarımız fazla ve isteğinizi

anlıyorum ve genel de isteğin de o yönde olduğunu biliyorum., meslekdaşlanmız

arasında da o yönde, daha sert bir üslup, daha spekülatif bir dil. daha çapıcı olsun,

oysa amacımız o değil, yapıcı bir şey yapmak, yapıcı öneriler geliştirmek, yapıcı dil

kullanmak. Ama yine üstünde durduğumuz bir husus, bütün bunları biz de

öğreniyoruz tabi, yapıyoruz diyemiyorum, bütün bunlar öğrenme sürecinde.

Diğer bir husus da. bu performans denetimi raporlarının sokaktaki vatandaşın

anlayacağı dilde yazılması, teknik değil. Yani bir sürü gösterge koyabilirsiniz, bir

sürü analiz yapabilirsiniz, fayda maliyet analizleri yapabilirsiniz \e arkasında

inanılmaz bir çalışma oluyor gerçekten. Yaptığımız çalışmada da öyleydi. Ama

raporda mümkün olduğu kadar yalın bir dil. tarafsız bir dil. yapıcı bir di!

kullanılması gerekiyor. Cevabım bu.

Sayıştay. Cumhurbaşkanlığı. Meclis'in hesaplarının denetimini sordunuz

Şimdi bu konuda şöyle bir şey söyleyeceğim: mevcut denetimin algısı toplumda

belli. Cumhurbaşkanlığının olsun Parlamentonun olsun denetime yaklaşımı da. şu

topluluğunda, dışarıdaki insanın da denetime yaklaşımından farklı değil. Biz şu an

denetime gittiğimiz kurumlarda ne yapmaya çalıştığımızı öyle zor anlatıyoruz ki.

yönetici arkasından ne çıkacak acaba diye bakıyor bize Israrla anlatıyoruz: biz.

bakın sizi yargılamayacağız, bireysel sorumluluğunuz yok. biz burada doğru

bilgilendirilmek istiyoruz., bize doğru bilgi ulaştırın, biz doğru rapor yazalım Şimdi

biz bunu anlatmakta denetlediğimiz kurumlara zorluk yaşıyoruz. Parlamentoya da

305

I H ( H u n i m - I artırmalar. W I û r k h c \ İnli v e S^mıı ıv\ ı ınnı. 15-17 V h A i s 20DU. V m a l v a

3 no

olsun Cumhurbaşkanlığına da olsun, bunları anlatmak bir süreç gerektirecek dıve

düşünüyorum Bu konuda da girişimlerimiz var. inşallah gelecekte.

BAŞKAN: Buyurun efendim.

SACİT YÖRİ 'KER: Etendim ben Sacı t Yörüker. Sa\ iştay L'/.man

Denetçısıy im. arkadaşlarımın meslektaşıyım. Bu konulara burada dinleyenlere göre

biraz daha aşınayım ama. arkadaşlarımı dinlerken çok ze\k aldım, çok doyurucu,

zatı-almızııı belirttiği gibi bilgi yüklü konuşmalardı. Ben sorularımı yahut

değineceğim konuları daha böyle günlük konulara çekmek istiyorum. Arife Hanım

söyledi: politika tercihlerine performans denetimi müdahale etmivor Yani ney m

yapılacağını belirleme bir politika tercihi işi. nasıl yapılacağını belirleme de bir

teknik tercih işi. Ama Türkiye'de politikacılar \ahut politika yapanlar, politika

belirleyenler aslında ışın ne yapılacağını hem de nasıl yapılacağını /aman zaman

belırlıyorlar Bu. performans yönetimi açısından da. performans denetimi açısından

da çok ciddi bir handikap değil midir diye düşünüyorum Bir başka şe\ı \ıne

Sayıştay mensubu olarak şunu söylemek isterim. Bugün yürütülmekte olan Sa\ ıştay

performans denetimi çalışmaları içe dönük y ürütülüyor. Halbuki dışarıdan

danışmanlardan azamı ölçüde yararlanmak performans denetimi yapmanın doğal bir

uzantısıdır diye düşünüyorum.

Bir başka konu yine performans denetiminin, hatta performans \önelmıımn

belki özü olabilecek şey. ekip temelli çalışma fikri. Bu ekip temelli çalışma da bı/ım

denetimlerimizde yeten kadar olgunlaşmadı diye düşünüyorum Bir başka önemli

nokta, bunu daima gözönünde tutmamız lazım diye düşünüyorum, arkadaşların

tiklilerini de öğrenmek istiyorum Bizim performans ile ıluılt bitmiş çalışmalarımız

Parlamento'ya gitmedi. Parlamento'nun komisyonlarında yeterince tartışılma fırsatı

bulamadı. Bir farklı üslupla tartışılması. Parlamento "da sonuçlandın İması

gerektiğini düşünüyorum. Bir başka konu. sözümü bağlayacağım, şov le bir şev: vanı

bu performans denetimi yapma işi Sayıştay'ın sırtında ulan hır şev değıldıı İç

denetim [lininleri. Turkiy c de iç denetim y apmakla görc\ lı birimler, urganlar.

III. Olurum- Tartışmalar. XV. Türkiye \ la l i \c Sempozyumu. I 5-17 Mayıs 2 0 0 0 . A ı ı laha

307

kurumlar bu denetimi uygulamakla yükümlüdürler. Dolayısıyla burada performans

denetimi gibi bir konunun ağırlığı Sayıştay'ın sırtına yıkılmama!) diye düşünüyorum.

Bu vesileyle saygılar sunuyorum efendim.

BAŞKAN: Efendim teşekkür ederim katkılarınız için. zannediyorum \erecek

bir cevap yok şimdilik.

ARİFE COŞKUN: Değerli meslckdaşımız zaten bu çalışmaların başından

beri içinde ve çok kıymetli katkıları oldu gerçekten. Teşekkür ederiz.

BAŞKAN: Peki efendim, tekrar teşekkür ederim. Buyurun efendim.

HASAN BAŞ: Efendim Hasan Baş. Sayıştay Genel Sekreteri, Önce çalışma

arkadaşlarımı, meslekdaşlarımı kutluyorum, son derece özgün biçimde takdim eltiler

konularını. Sayın Arın Hocamızın, katılımcı olunması gerektiği konusundaki

yaklaşımına katılmamak olanaksız. Şu anda bu var mı? Belki tam yok. konu yeni

Ancak her ne kadar Arife Hanım cephede savaşıyor, hem kuramsal temellerini

kuruyor, denetim birazcık soğuk yüzlü, birazcık kuşkuyla yaklaşılabilir, fakat çok

ciddi bir direnç olduğunu zannetmiyorum idareden. Bunu gelecek bakımından

olumlu bir gelişme olarak değerlendiriyorum. Ayrıca dünkü tartışmalarda, bu ön

denetim kalksın mı kalkmasın mı meselesinde Maliye Bakanlığı"mn say ın

yetkililerinin, sayın Genel Müdürünün, bu performans denetimi konusunda olumlu

yaklaştığı izlenimini, ben en azından öyle algıladım, bu da geleceğe dönük olumlu

bir durum. Tabi idarenin bu yaklaşımına ilaveten üniversitelerimiz lütfedip bu

konuyu tartışma konusu yaptılar. Tüm üniversitelere, tüm akademisyenlere teşekkül'

borçluyuz Sayıştay olarak: Ancak bir Maliye Sempozyumunun konusu olarak

kalmamalı. Çünkü bütçe uzun erimli bir konu. Bundan bö\le de

akademisyenlerimizin Sayıştay'a kuramsal destek vermelerini bekliyoruz, çok

ihtiyacımız da var buna.

Sayın Konukman'm bir iki teması oldu. İzin verirseniz onlara değineceğim

Bunlardan biri. bu genel uygunluk bildirilerinin üslubu, biçimi konusu. Sayıştay

TBMB adına denetim yapan bir kurum. Anayasa'nın 164. Maddesine göre kesin

II]. Oturum- Tartışmalar. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

308

hesap kanunları 7 av içinde TBMM*ne sunulmak durumunda. Sayıştay' da genel

uygunluk bildirimini kesin hesap kanun tasarısının sunulduğu tarihten itibaren 75

gün içinde vermek durumunda. Adına denetim yaptığımız bir kuruma. TBMM'ne

biz genel uygunluk biidirimleriyle lojistik destek sağlamaktayız. Böyle bir ilişkide

doğrusu. Sayıştay'ın 1862 yılında kurulduğu da dikkate alındığında,

geleneklerimize, tabiri tırnak içinde arz etmeme izin vermenizi istirham edeceğim,

"töremize", kendimizin bazı töreleri var. bunlara uyuyoruz, ancak yani meramımızı

ifade ettikten sonra çok fazla sorun olduğunu zannetmiyorum.

Bir ikinci konu. TBMM hesaplarının denetlenmemesini nasıl

değerlendiriyorsunuz? Hemen ifade edeyim, kanuna aykırı hatta Anayasaya aykırı

olarak değerlendiriyoruz. Şunun için öyle değerlendiriyoruz: Anayasamızda

Sayıştay'a ilişkin maddede, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri

Say ıştay denetimine tabidir diyor. Sözkonusu Yüce Meclis genel bütçeli bir dairedir.

Çok hukuk ile uleması olmaya katiyen hacet yoktur. Çok basit bir hukuk mantığıyla

TBMM hesaplarının her halükarda Sayıştay tarafından denetlenmesi gerekmektedir.

Ancak Yüce Mcclis'in sayın mensupları bu konuda nedense büyük bir duyarlılık

göstermemektedirler. Son zamanlarda bir dairemizin dolaylı bir biçimde.

TBMM'nin hesaplarının dolaylı bir şekilde değinilmiş olması bile doğrusu oradan

çok büyük tepkilerin gelmesine neden oldu. Bizzat muhatap oldum, bizzat yaşadım

Anayasal bir sistemde, anayasal bir ortamda bunu anlatmakta büyük zorluk

çektiğimizi ifade etmek istiyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Peki efendim. Teşekkür ederim. Herhalde cevabınız yok galiba.

Efendim arka taraftan izin verirseniz, hep ön taraftan oldu. en arkadan, siz buyurun

lütfen

ÜSTÜN DİKEÇ (Çankaya Üniversitesi, emekli öğretim üyesi): Ben iki

hususta konuşmacılara soru sormak istiyorum. Bir tanesi: biz performans denetimini

Batıdan aldık, onlardan öğrendik vc Sayın Coşkun'un söylediği gibi dc 4-5 yıldır

Karayollarından denetlemeye başladık. Şimdi benim sormak istediğim bir şey.

III. Otunun- Tartışmalar. XV. Ttirkivc Mal ivc Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalva

İngiltere'de bu iş başladığı zaman uzun yıllardan beri süren geleneksel yönetim tarzı

vc alışkanlıkları var vc bunun üzerine performans denetimini tabi ki teoride

belirtildiği gibi pratiğe sokmak mümkün. Ama Türkiye gibi genç bir cumhuriyette

yaprağın veya rüzgarın esintisine göre yönetim tarzının ve hatta harcama şekillerinin

bile değiştiği bir ortamda böyle köklü bir performans denetimi yapılabilir mi? Birinci

sorum bu. Yani adaptasyon ne şekilde yapılacak''

İkinci bir sorum; ben de 19 sene çeşitli katma bütçeli idarelerde yönetici

olarak çalıştım, en üst düzeye kadar. Harcamaları yaparken, özellikle katma bütçeli

idarelerde biz personel maaşlarıyla, önceden DPT'nin saptamış olduğu yatırım

harcamalarım çıkaracak olursak, geri kalan harcamalar konusunda, şahsen

söylüyorum, hiçbir zaman bütçe kurallarına uymadık. Ya yeni fonlar varattık.

Sayıştay'ın haberi olmadan, çeşitli isimlerle dernek, vakıf vesaire şekilde vc buradan

birçok çalışmalarımızı vc hayallerimizi gerçekleştirdik ve yahut da yanlış kullanım

yaptık, temizlik malzemeleri alımlarındaki kalemlerimizi, temsil ve ağırlamadaki

kalemlerimizi kalem, defter almakta kullandık. Tabi belgelerle bunlar, vıne olması

gerektiği yerden oluyor. Ama biz bunları başka yerden ve başka amaçlar için de

kullandık Performans denetiminde bunu kullanabilir miyiz',' İkincisi, genel ve katma

bütçelerde ben dc fiilen çalıştığım için gayet iyi gördüm onları, kaynak yaratmanın

dışında -tabirimi mazur görsün bu topluluk- hükümet gaspı, devlet gaspı altında

vatandaşlardan gelir alarak istediklerimizi yapmaya çalıştık. İşte Polis Teşkilatı.

Askeri Teşkilat gibi bir şeyler oldu. Üniversiteler dc bunu halen yaptı. Efendim

talebelerden biz daha kayıt yaparken ekstra 10'ar milyon Lira aldık veya park

paraları aldık, iş yaptık. Şimdi bunları performans değerlendirmesini siz sadece

kabul edilen bütçe üzerindeki ödeneklerin kullanılması konusunda vaparsanız ben

doğru bir sonuç olacağını zannetmiyorum. Bu bahsettiğim çıktıları acaba Sayıştay

nasıl kapsayacak? Bu işi yapacak sayı çok az Say ıştay "da. Biliyorsunuz, performans

yönetiminin en büyük iki özelliği: 1) doğru veri. 2) sayısıdır. Bunu nereden bulacak

Sayıştay, merak ediyorum. Teşekkür ederim,

309

III. Oturum- ramsnıala ı . XV. Tüık ıve M u i n e Semno/\tıımı. 15-17 Mavıs 20110. Antalva

BAŞKAN: Peki teşekkür ederim. Savın Coşkun siz cevaplayacaksınız

zannediyorum.

ARİFE COŞKUN: Ben de teşekkür ederim ama soruda anlamadığım

kısımlar olabilir. Lütfen hoşgörün ve açıklayın gerekirse. Şimdi ikinci kısmını

özellikle anlamadım, yani performans denetimi içinde farklı harcama kalemlerini

kullanabilir miyiz gibi bir şey sordunuz, ama onu hiç anlamadım. Hayır bu. fiilen

yapılıyor, bu bizim bilgimizde zaten.

USTUN D İ K E Ç : Ama belgelere dayandırılmadığı için girdi ve çıktı ilişkisi

bakımından performans denetimini nasıl uygulayabileceksiniz'.'

ARİFE COŞKUN: Şimdi adaptasyondan başlayayım ben o zaman, nasıl

yapabiliriz dediniz. Şimdi demokrasi geleneği olan İngiltere'de de performans

denetimi başladığında Sayıştay'ın, yani National Audit Offıce'nin raporları

kurumlara şunu söylüyordu: hedeflerinizi belirleyin, önceliklerinizi belirleyin.

sonuçlarınız, çıktılarınız neler olacak belirleyin, kaynaklarınızı belirleyin,

planlamanızı yapın. Orada bile başlangıç noktası bu. Aynı umutsuzluğu biz ifade

ettik gelen danışmanlara. Yani Türkiye'de öyle bir alt yapı var ki. biz ne yapacağız

dedik, buradan nasıl bir denetim çıkaracağız, mümkün değil. Siz dediler; 20 sene

önce biz bu işlere başladığımız zaman ne olduğunu zannediyorsunuz. İngiltere'de

kamu yönetimi mükemmel miydi, bu veriler elimize sunuldu mu zannediyorsunuz \e

bir takım raporlar gördük. 3-4 tane kurumu kapsayan, hedeflerinizi belirley in.işte

sonuçları belirleyin, planlamanızı yapın, önceliklerinizi belirleyin diye. Elbette ki bu

süreci yaşayacağız, öğreneceğiz, hep beraber öğreneceğiz diye ümit ediyoruz Yani

bu adaptasyon biraz hem kamu yönetimlerinin konuya duyarlılığının artırılması, hem

Sayıştay'ın kendini geliştirmesi ile mümkün olacak diye düşünüyorum.

İhsan Bey yönetim açısından değindi, sizin aslında ikinci sorunuz Önemli

ölçüde yönetimi ilgilendiren bir şey. performans denetimi bu konuda ne yapacak diye

soruyu sorarsak kendimize, performans denetimi bu hususları zaten kamu

yönetimleriyle tartışaraktan Parlamento'yu uyarmayı hedeflemektedir. Kurumlar

310

A h m e t Kesik. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

(e) Kuruluşun Bütçesi Kuruluşun Bütün Faaliyetlerini Yansıtacak Yapıda

Olmalıdır

• Sektörün politikaları, programları ve faaliyetleri birlikte ele alınmalıdır.

Sektör bütçeleri tüm faaliyetleri ve organizasyonları kapsamalı ve

yoğunlaşılan nokta tüm harcamalar olmalıdır.

• Bütçeyle doğrudan ilişkisi kurulamayacak olan sektör veya kuruluşla ilgili

faaliyetler mutlaka raporlama suretiyle ilişkilendirilmcli ve toplam içinde

gösterilmelidir.

• Karar alıcılar, sektörün gözden geçirilmesi yoluyla geliştirdikleri sektörel

politika önceliklerini kullanarak politikaların olası harcama sonuçlarını

değerlendirmek zorundadırlar. İyi bir başlangıç noktası olarak öncelikle

mevcut olan politikaların tam olarak ödeneklendirilmesi durumunda

toplam maliyetlerin ne olacağı hesaplanmalıdır.

(f) Öncelikler Değiştiğinde Kaynakların Bu Alanlara Tahsisim

Kolaylaştıracak (Esnek) Mekanizmalar Geliştirilmelidir

• Politikalar daha az önemliden daha çok önemliye doğru sıralandığında

veya tersi durumda, kaynak akışının da aynı şekilde değişmesine yardımcı

olacak, kolaylaştıracak mekanizmaların sistemin içinde mutlaka bulunması

gerekmektedir.

• Sektörel kararlar farklı düzeylerde alınmaktadır (bütün sektör için,

bakanlık için, kuruluş için vs.). Bunların her biri daha üst düzeyde alınan

kararların getirdiği sınırlamalar ve kurallara tabi olmalı, belirlenen bu

sınırlamalar içinde kurumlar kendi stratejik kararlarını alma esnekliğine

sahip olmalıdır.

• Sektör üst düzey yöneticileri bu esnekliğin yanı sıra, bütçe uygulamasında

belirlenen katı sınırlamalara uymak ve sektör harcama öncelikleri ile

kamunun mali amaçlan arasındaki tutarlılığı sağlamaya çalışmak

148

III. Oturum- Tartışmalar. XV. Turkive Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

311

bunun yasal zeminin ya da alt yapısının nasıl kurulması gerektiğini, bu dostlar

alışverişte görsün belgelerinin nasd gerçekçi hale getirilebileceği konusuna tedbir

almakla yükümlüdür. Performansın geliştirilmesindeki temel şeylerden biri bu zaten.

Bilgisini, alt yapısını, performans bilgisinin alt yapısını oluşturmak, kurumları bu

konuda uyarmaktır. Bunun da bir süreç alacağını düşünüyorum.

Size isterseniz bir örnek vereyim. ABDde bu Government Performance Send

to Results ek var. Onun başında şeyi vurguluyor. Sayıştay'ın 7 0 e yakın raporunun

ardından kamu yönetiminde böyle ciddi bir değişim yapmak, reform yapma ihtiyacı

olduğu belirtiliyor. Aynı şeyleri İngiltere için de söyleyebiliriz. Onlar da. işte

belirttim, yılda ortalama 40 performans denetimi raporu inceliyor, kamu hesaplar

komitesi. Bütün kamu kurumlarını kapsayan bir şey tabi ki zaman alacaktır. Bu

süreci öğrenmemiz, geliştirmemiz, bir kamu yönetimi reform çalışmasının süresini

15-20 yıl olarak belirtiyor ülkeler. Buna göre planlar yapıyor. Bu çerçevede bizim de

bugünden yarına elbette değil, zaman alacak diye düşünüyorum. Sayıştay'ın

personelinin yetersizliği konusuna değindiniz. Elbette ki bu konuda açığımız var.

Zaten bütün yüksek denetim kurumları şöyle bir teknik kullanıyor. Bir kısmı farklı

meslek gruplarından uzman istihdam ediyor, mühendisi, doktoru, hangi alanda

inceleme yapacaklarsa o konuda uzman istihdam ediyor. Bir kısmı da bunun yerine

danışman kullanımını tercih ediyor. Sayın meslekdaşım Sacit Yörüker değindiler,

bunlar gereklidir, çünkü Sayıştay denetçisinin her konuda uzmanlığı gibi bir şey

elbette ki mümkün değil ve saçma. Biz danışman kullanarak bu konuların üstesinden

gelebileceğimizi ve zaman içinde personelimizin eğitimiyle üstesinden

gelebileceğimizi düşünüyoruz. Doyurucu oldu mu bilmiyorum, teşekkür ederim.

BAŞKAN: Efendim teşekkür ederim. Süremiz fevkalade doldu. Ben zamana

uymak durumundayım. Ancak bir iki cümleyle konuşmayı bitirmek istiyorum. O da

şu; bugünkü konuşmalardan ben fevkalade umutluyum ve de Sayıştay'ımızın bu

kadar genç düşünen ve çağı yakalamaya çalışan bir gayret içinde olmasından da

ayrıca çok büyük bir mutluluk duyduğumu ifade etmek istiyorum. Ben tekrar

HI. Oturum- Tartışmalar. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

312

Akdeniz Üniversitesi Rektörlüğüne, Dekanlığına ve de Maliye Bölümüne bütün

gayretleriyle ve Maliye Bölümünün basındaki Sayı Prof.Dr. Mahmut Duran Beye

çok teşekkürlerimi ve tebriklerimi iletmek istiyorum. Şimdi zannediyorum bir aramız

olacak, sonra ikinci oturuma başlanacak. Çok teşekkür ediyorum.

Ahmet Kesik. XV. Türkive Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

zorundadırlar. Her bir alt düzey limitler dahilinde stratejik öncelikleri

maksimize etmeye çalışmalıdır.

• Hizmetin üretilmesi ve sunulması sürecinde hizmeti üreten insanların gerek

istihdamında gerekse de kullanmış oldukları kaynaklar üzerindeki yetki vc

sorumluluklarında (belli bir süre için atanmaları, performans kriterlerini

tespit edilmesi gibi) değişiklikler yapılmalıdır.

III.BÜTÇE YAPISI

Yeni bir bütçe formülasyon sistemi hedeflenmeli, bu da devletin temel

fonksiyonlarım içine alan bir bütçe kod yapısı olmalıdır. Projenin arkasındaki

temel fikir bütçenin, bakanlık veya daireler itibariyle yönetilmesidir. Bu herkes için

hedeflerin belirlendiği ve bunların gerçekleştirilmesi için, genel araçların verildiği,

amaçlara göre yönetim sistemi oluşturulması için gereklidir. Yöneticiler, daha

sonra kendilerine verilen global bütçe ödeneklerini kullanmakta serbest

olacaklardır. Kodlama konusunda dikkat edilmesi gereken hususları şu şekilde

sıralayabiliriz:

• Kodlama mutlaka kurumsal yapıyla başlamalıdır. Kamu harcamalarının hizmet

fonksiyonlarına göre dağılımı bütçe kod yapısı tarafından sınıflandırılmalıdır.

• Bütçe kodlaması kamu harcamasının hangi kaynaktan finanse edildiğini

gösterecek şekilde tasarlanmalıdır.

• Kodlama için gerekli olan standartlar, uluslararası standartlar vc iyi uygulama

örneği gösteren ülkelerin deneyimleri çerçevesinde oluşturulmalıdır. Bu

anlamda öncelikle hizmet maliyet ilişkisini ortaya koyan vc 1974"de geçilmesi

öngörülen ama hala geçilemeyen fonksiyonel sınıflamaya geçilmelidir.

• Farklı amaçlar vc kullanıcılar düşünülerek kod sınıflandırması en ayrıntıda

bilgi üretmeye indirilmelidir. Bu konuda geçmişte yaşanan olumsuz

uygulamalardan ders alınmalı ve detayda bilgi üretilmesini engelleyecek

müdahaleler açıkça yasaklanmış olmalıdır.

149

I. Oturum-Tartışnıalar. XV. Turkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

132

Dolayısıyla IMF karşımıza çıkıyor çok açık olarak. Yani dolayısıyla işte IMFnin

getirdiği saydamlık var.

Değerli arkadaşım Sacit Yörüker ortaya bir som attı, direk bana sormadı,

onun yanıtı olarak diye düşünüyorum, Bundan dolayı IMF üzerinde duruluyor.

Aynı zamanda sevgili Nihat Falay'ın sorusu, yani iç müdahale alanının

daraltılması. Kuşkusuz daraltılıyor, yani stand by anlaşması ve sonucunda yapılan

zaten düzenlemeler daraltmıyor mu, alan mı bırakıyor. Demin Oğuz Oyan da

vurguladı, tarımsal reform deniliyor, tarım kesimine ilişkin düzenlemeler de alan

mı bırakıyor, şunlar şunlar şunlar yapılacak ve hızlı yapılacak deniyor. Dolayısıyla

burada aslıda uluslararası fınansal sisteme uyum meselesi sözkonusu, bu güdülüyor

diye düşünüyorum, ben yorumluyorum. Bu çerçevede Turgay Berksoy arkadaşımın

neden kamu kesimi, o kadar hızlı geçtim ki bir cümleyle geçtim, tabi yani nasıl

açıklayabilirim ki o kadar sürede. O da bilinen bir şey, kamu kesiminin yani

borçlanmanın sürdürülebilir veya olmaması meselesi var. Dolayısıyla sürdürülemez

hale geldiği zaman da kriz ortaya çıkıyor falan dedik. Ama esas olarak şunu eksik

bıraktım kanısındayım; metinde var, hızlanmanın getirdiği bir aksaklık o.

Mekanizmalar, oradan nasıl tetikliyor falan dedik, ama nedenini ben şuna

bağlıyorum. Güven Sak"m bu yorumuma uymasına ilişkin bir zorunluluk

bulunmuyor, kendi yorumu kendisine özgü olabilir. Ben açıkçası bunu defalarca da

vurguladım, değişmiyor, düşüncem bu. Yani bu fınansal serbestleşmey e bağlı

olarak aşırı sermaye birikiminin, kümülatif fonların bir yerlere şırınga edilmesi

lazım. Spekülatif alanlara bu hareketlilik arttıkça da kriz kaçınılmaz oluyor. Fakat

çelişkili biçimde de IMF. bu akışkanlığın daha da artmasını öneriyor, istiyor.

Dolayısıyla burada ben bir çelişki de buluyorum. Stiglitz de bunu vurguladı, sadece

Stilitz de değil. Bakın, çok uzattım özür dilerim bitiriyorum, çok ilginç tabi bu

konular, bir şeyi daha alacağım, adım hepimizin çok iyi bildiği bir iktisatçıdan.

Krugman'dan söz edeceğim. Krugman bu sermaye hareketlerine falan karşı çıkan

bir yazar değil. Ama bu kriz karşısında Krugman'ın dediği bir şey var, izleyelim

onu da. Bunun rizikosu var ve iktisadi düşünce sisteminde artık bir rota değişikliği

Alımcı Kesik, XV. Türkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• Kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik kodlar arasındaki geçişmeler

giderilmelidir. Bu çerçevede, kod yapısı ve uygulaması doğru, güvenilir,

karşılaştırılabilir, tutarlı ve ölçülebilir bilgi üretme amacına hizmet etmelidir.

• Devlet muhasebesi ile bütçe kodlaması arasında gerekli olan ilişki kurulmalı ve

kodlama devlet muhasebesi işleyişi çerçevesinde formüle edilmelidir.

• Bütçe sınıflandırmasının verileri, milli gelir hesaplarının en güvenilir girdisi

olarak kullanılabilmelidir, bunun için bütçe kodlaması bu amaca da hizmet

edecek bir yapıda tasarlanmalıdır.

• Mali ve ekonomik yapıdaki değişmeleri kavrayan esneklikteki bir kod yapısı

uygulaması mutlaka hedeflenmelidir.

• Yeni bütçe kod yapısı Avrupa Birliği ülkelerince uygulanmakta olan vc IMF

Devlet Mali İstatistiklerinin (GFS) daha da gelişmiş uygulaması olan Avrupa

Muhasebe Sistemi (ESA) ile uyumlu olmalıdır.

IV.BÜTÇE KAPSAMI

Türkiye'de çeşitli kamu faaliyetleri Genel Bütçenin vc normal bütçe

sürecinin dışında finanse edilmektedir. Bu faaliyetler bütçe dışında işlem

gördükleri için yıllık mali plana entegre edilmemektedir. Amaç, sağlıklı

bütçeleme gereklerinin öngördüğü kadar çok sayıda faaliyeti bütçeye dahil etmek

ve bütçe dışında kalanların işlem gördüğü süreçleri de rasyoneli eştirmektedir.

Bütçe kapsamı dışında yer alan harcamalar dolaylı ve dolaysız harcamalar

olarak ikiye ayrılabilir. Sadece dolaysız harcamaların bütçe ile ilgilerinin (yani

kamusal niteliklerinin) toplam büyüklüğüne bakıldığında (mahalli idareler,

vakıflar, dernekler ve yardım sandıkları hariç) bunların bütçenin yaklaşık yüzde

30Tarına ulaştığı tespit edilmektedir. Faiz dışı bütçe büyüklüğüne bakıldığında ise

bu oran yüzde 45 Tere çıkmaktadır. Mahalli idarelere aktarılan payla birlikte

düşünüldüğünde bu oranlar sırasıyla yüzde 40'lar ve yüzde 60'Iar düzeyine

çıkmaktadır. Sadece bu iki oran bile bize merkezi hükümetin dolaysız harcamalar

150

A h m e t Kesik, XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

yoluyla doğuracağı siyasi ve ekonomik sonuçlar hakkında önemli bir bilgi

verebilir.

Bütçe dışı harcamaları bu şekilde sınıflandırılan iki harcama alanı ile ilgili

temel yaklaşım şu şekilde ortaya konmuştur:

A) Dolaylı harcamaların her ne şekilde olursa olsun mutlaka bütçe ile

ilgisinin kurulması ve bütçe içinde yer alması gerekmektedir. Bütçeyi

doğrudan etkileyen bu nitelikteki harcamalar özellikle saydamlığın

sağlanması amacıyla önem taşımaktadır.

B) Dolaysız harcamaların bütçe ile ilişkisi ise mevcut yapı veri alınarak üç

yolla sağlanabilir;

• Birincisi, doğaldan kamu malı veya kamu hizmeti ifa eden ve bütçe dışında

yer almasının tutarlı bir gerekçesi bulunmayan kuruluşların, bütçe içine

alınması (ayrı bir kuruluş veya ilgili kuruluş bünyesinde) (Fonlar ve

bağımsız bütçeli kuruluşlar).

• İkincisi, kuruluş amacı ve işleyiş itibariyle (konu olan mal ve hizmetin

niteliği, pazarın yapısı gibi) konsolide bütçe dışında faaliyet göstermesi

gereken kuruluşların, bütçe dışında yer almakla birlikte bütçeyle somut bir

şekilde ilgisinin kurulması (ilgili kuruluş bütçesi altında gösterilmesi) ve

mali raporlama suretiyle kuruluşun mali ve fınansal yapısıyla birlikte

faaliyetleriyle ilgili (sektörle ilgisi gösterilerek) bilgi verilmesi.

• Üçüncüsü ise, asıl olarak bütçe dışında yer almakla birlikte bir kamu

otoritesi kullanan ya da bütçeyle mali ilişkisi olan kuruluşların (mahalli

idareler, vakıf ve dernekler, yardım sandıkları gibi) bu nitelikli

faaliyetlerinin bütçede yer alması ve mali durumlarının raporlanması.

Bu çerçevede kamusal harcama alanı dışında kalan harcama alanları dolaysız

ve dolaylı olmak üzere iki başlık altında ele alınarak incelenmiştir.

151

Ahmet Kesik. XV. Türkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 21)00. Aıuaıya

Tablo 1.Bütçe Dışı Kamusal Harcama Alanları

| Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar Bütçe Dışı Dolaylı Harcamalar

1 .Fonlar l .Devlet Mal vc Taşınmazları

1.1 Bütçe Kaps. Alınan Fonlar 2.Yarı Mali İşlemler

1.2 Bütçe Dışı Fonlar 2.1 KİT'lerden Doğan Görev Zararları

1.3 Özel Hesaplar 2.2 Merkez Bankasına Kur Farklarına

2.Döner Sermayeler Karşılık Verilen Tahviller

3.Mahalli İdareler 2.3 Talıkimlcrdcn Kaynaklanan Tahviller

4.Bağımsız Bütçeli Kamu 3.Koşullu Yükümlülükler

Kuruluşları 3.1 Garantili Dış Borçlar

5. Vakıf ve Demekler 3.2 Devirli Krediler

6.Yardım Sandıkları 3.3 İç Kefaletler

3.4 Mevduat Sigortası

3.5 Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri

3.6 Yatırım Stoku

3.7 Diğer Koşullu Yükümlülükler

4.Vergi Harcaınalan

5.Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi \c

Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlişkisi

Kurulmayan vc Doğrudan Kuruma

Aktarılan Gelirler)

d.Dış Proje Kredisi Uygulamaları

Dolaysız harcama alanları: Dolaysız harcamalar yukarıdaki tabloda

gösterildiği şekilde toplam altı başlık altında ele alınmaktadır. Bunlar; fonlar, döner

sermayeler, bağımsız kamu kuruluşları, mahalli idareler, vakıf ve demekler ile

yardım sandıklarıdır. Dolaysız harcamaların hemen hemen tamamı temel mali

mevzuatın ve bütçe ile getirilen hükümlerin dışında verine getirilmektedir. 152

Ahmet Kesik. XV. Turkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

Örneğin fonlar ve döner sermayeli kuruluşlar bütçenin kaynak dağıtım sürecini

düzenleyen kurallardan muaf olabilmektedir. Bütçenin kapsamında olan

kuruluşların bir kısım faaliyetleri yine bütçe ve temel mali mevzuatın dışında idare

edilmekte (bütçe içi fonlar, döner sermaye), hatta, bir çok faaliyet yasama

denetiminin dc dışında kalabilmektedir.

Dolaylı harcamalar : Dolaylı nitelikteki bütçe dışı kamu harcamaları kendi

içinde farklılıklar göstermekle birlikte esas olarak, kamunun taşınmazları

(varlıkları) vc üstlenmiş olduğu yükümlülükler dolayısıyla yapmış olduğu

tasarruflar vc harcamalar olarak tanımlanabilir. Bütçeye doğrudan yansımayan bu

nitelikteki faaliyetler günümüzde özellikle hazine garantileri ve görev zararları

nedeniyle önemli harcama büyüklüklerine ulaşmıştır. Gelişmekte olan ülkelerin

bütçe uygulamalarında karşılaşılan temel problemlerden birisi haline gelen dolaylı

harcamalar, kamusal büyüklüklerin gizlenmesinde kullanılan araçlardan biri olarak

birçok ülkenin kamu mali sisteminde karşımıza çıkmaktadır.

Dolaylı harcamalar: dönemsel olmayıp yasal dayanağa sahip durumlardır Örneğin,

birer harcama olarak değerlendirilmesi gereken vc devletin teşvik politikalarıyla

yarattığı vergi indirimleri vc muafiyetleri de bunların arasındadır, bunların miktarı

bilinmemekte ve bütçelenmemektedir. Merkez Bankası, kamu bankaları vc diğer

KİT'lerin varı mali faaliyetleri ve bunların maliyetleri de bilinmemektedir. Üstelik

bu faaliyetler genelde, gelir dağılımı açısından desteklenmesi hedeflenen toplumsal

kesimlerin yanı sıra. bu faaliyetler etrafında örgütlenmiş gruplara aktarılan rantı da

finanse etmektedir.1 Benzer şekilde yasal dayanağı bulunan hazine garantilerinin de

1998 yılına kadar dönemsel olarak belirlenen üst sınırları olmadığı görülmekte vc

bunlar bütçelendirilmemcktedir. Garantili borç anapara ye faiz ödemeleri ve

bunlardan geri dönüşleri bütçe ödenekleri ile ilişkilcndırilmeksizin finansman

kısmında gösterilmektedir. 1997 yılı bütçesi ile garantinin sağlanması, ilgili

kurumun bütçe performansı ve kabiliyeti ile sınırlanmış ancak, bu hüküm

işlemeyince 1998 yılı bütçe kanunu ile hazine tarafından verilecek garantilere 700

5 Atıyas, Sayın, (1997) 21

153

Ahmet Kesik. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

milyon A B D Doları üst sınır getirilmiştir. Böyle bir üst sınır getirilmesine neden

olan kurumlar açıkça belirtilmediği için üst sınıra ilişkin bu hükümden beklenen

fayda sağlanamamıştır. Bu düşünceden hareketle 1999 yılı bütçesi ile mahalli

idarelere münhasır olmak üzere 500 milyon A B D Doları garanti verme sınırı

getirilmiş, uygulama aynı tutarla 2000 yılında da devam ettirilmiştir/'

Bu nitelikteki harcamaların bütçe içinde mutlaka gösterilmesi,

ilişkilendirilmesi vc raporlanması gerekmektedir.

Bütçe kapsamı dışında kalmaya yol açan başlıca faktörler: Kuruluşları

bütçe kapsamı veya bütçenin tabi olduğu kurumsal yapı dışında kalmaya iten

faktörleri ana başlıklar halinde şu şekilde sıralamak mümkündür:

• Bütçenin hazırlanması vc uygulanması sürecinde üretilen hizmetin

etkinliğine bütçesel sürecin katkısının gittikçe azalması. Plan-program-

bütçe sistemine geçilememesi bunun temel dinamiği olmuştur.

• Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında harcamacı kuruluşların

bütçelerine istedikleri düzeyde sahip olamamaları.

• Kaynak ayırma ve harcama usullerinin çok karmaşık ve uzun süreler

alan bir yapıda olması.

• Mevcut bütçe sürecinde hizmet-maliyet ve yöneticilerin performansı

arasındaki bağın gereken düzeyde kurulamaması,

• Bürokrasi İçinde mevcut işleyişin iyileştirilmesine vönelik çabalara

ciddi bir kurumsal direnç olması. Özellikle geleneksel bürokrasiden

kaynaklı olan bu dirence plan-program-bütçc sisteminin uygulamaya

konulmaması örnek olarak verilebilir.

• Yetki ve sorumluluk ilişkisinde var olması gereken karşılıklılık

prensibinin bulunmayışı. Yetki alınan bir çok noktada gerekli

sorumluluk müessesesinin çalıştırılmaması.

s Dedeoğlu, Emil, Erdem (1999) :9

154

Ahmet Kesik. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

155

• Mevcut mevzuatın günün koşullarını karşılamaktan uzak olması,

• Belirli bir alanda sağlanan kaynağı aynı alana tahsis edebilme ihtiyacı.

• Yine aynı çerçevede bir yıldan uzun süreli hizmetler için etkin

planlama yapabilme gereği,

• Şeffaflığın ve hesap verme sorumluluğunun gelişmemesinden dolayı

rahat harcama imkanlarının var olması,

• Muhasebe yapısının istenilen düzeyde bilgi üretecek yapıda vc teknik

donanımda olmaması ve bu bağlamda mali raporlama yükümlülüğünün

bulunmayışı.

gibi nedenler Tablo-1 de belirtilen kamusal harcama alanlarının ortaya çıkmasına

ve bu alanların mali disiplini bozan bütçe kapsamındaki harcamalara göre daha

büyük ekonomik değerlere ulaşması sonucunu doğurmuştur.

Yukarıda sayılan nedenleri ortadan kaldıracak veya bütçe içinde işleyişini

sağlayacak esnek mekanizmaların kurulması vc bunun yasal bir güvenceye

kavuşturulması kamu mali yapısının etkin bir biçimde kurulmasına vc işleyişine

önemli bir katkı sağlayacaktır.

/ Bütçe kapsamının dar olmasının getirdiği temel sorunlar: Fonların bütçe

birliğini vc disiplinini bozan bütçe dışı varlığı, döner sermayelerin çeşitliliği vc

çokluğu, transfer tertibinden yararlanan kuruluşların bütçe kontrol ve bilgi süreçleri

dışında çalışması, vakıf ve derneklerin üretmeyi hedeflediği kamu hizmet tanımları

ile bütçesel kuruluşların hizmet tanımları arasındaki çakışmanın maliyet ve gelir

oluşumlarına yansıması, yardım sandıkları yoluyla bütçe dışında zorunlu nitelikte

kamusal kaynak transferi yapılması ve bunların bütçe süreci dışı politik ve

bürokratik rant mücadelelerine konu olması, devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve

kontrol sisteminin yeterli etkinlik düzey inde olmaması, yarı mali nitelikteki

işlemlerin ve koşullu yükümlülüklerin bütçe hazırlama ve uygulama süreçleriyle

yeterince ilişkilendirilmemesi. devletin taahhütleri konusunda tam bir bilgi setine

sahip olmaması ve vergi harcamalarının bilinmemesi gibi nedenlerle mevcut bütçe

Ahnıcl Kesik. XV. Türkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2flfl0. Antalva

kamu harcamalarının boyutunu ve yapısını yansıtmaktan uzaktır. Mali

raporlamanın olmaması bu yapının bütçesel sonuçlar üzerindeki etkisini daha da

olumsuzlaştırmaktadır.

Bütçenin kapsamının dar olması beraberinde ayrıca parçalanmış bir kamusa!

karar alma sürecini de getirmektedir. Bu hem siyasi hem de teknik karar alma

süreçlerinde ciddi bir koordinasyon problemini ortaya çıkarmaktadır

Koordinasyon sorununu çözmeye yönelen niyet ve girişimler olsa bile bu şekilde

bilgi üretmeye dayanmayan ve çeşitli direnç noktaları üreten sistem kendisinden

beklenen bu yönlü hizmeti dc engelleyebilmektedir.

/ Bütçe, kapsadığı faaliyetler hakkında şu bilgileri içermemektedir:7

1) Kamu faaliyetlerinin toplumsal refah üzerindeki etkisi.

2) Kamu faaliyetlerinin ölçülebilir çıktıları.

3) Faaliyetlerde kullanılan ayni kaynaklan.

Bu bilgilerin kapsanmaması şu anlama gelmektedir:*

1) Faaliyetlerin etkisinin bilinmemesi, etkinliğin hedeflenmediğini

göstermektedir.

2) Faaliyet sonuçlarının ölçülebilir çıktılarla ifade edilmemesi, hizmette

verimliliğin hedeflenmediğini göstermektedir.

3) Aynı kaynakların maliyetinin bilinmemesi. bu kaynakların

yönetilmediğini göstermektedir.

Dolayısıyla, mevcut sistem bütçenin kapsadığı faaliyetlerde bile performans

yönetimine vönolik hiç bîr işlevi yerine getirmemektedir. Bu durum politikaları

hayata geçiren kamu kuruluşlarının yöneticilerine göre büyük bir enformasyon

avantajı sağlamaktadır. Bu ise. kuruluşlara ve onların yöneticilerine geniş rant

olanakları sağlamakta, yönetsel sorumluluğu büyük ölçüde zedelemektedir.

Türkiye'de bütçe sürecinde sadece nakdi bilgiler kullanılmaktadır. Bu bilgilerle de

7 Aliyas, Sayın (1997): 23 KAtıyas. Saym (1997). 23

156

Alımcı Kesik. W . Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m » . ] 5-17 Mavi* 2 0 0 0 . Aulalva

bütçe sadece kısa vadeli makroekonomik istikrar tedbirleri almaşa

y arayabilmektedir. Bütçenin kapsamının dar olması bu işlevin de yerine

getirilmesini kısıtlamaktadır.9 \

Vakıf, dernek sandık gioi kurumların gelirleri vc mal varlıkları bugün çok

buy ük düzeylere ulaşmıştır. Bu kaynaklar üzerine yoğunlaşan rant kay nakli

müdahaleler kimi zaman politik bir kimlik kazanmakta ve kamusal denetimin

yeterince yerine getirilememesi (özellikle bürokratik rant kaygısı ile) ile birleşince

kaynakların istenilen düzeyde etkin vc verimli kullanılmasının önüne geçilmiş

olunmaktadır

Sistemin kapsadığı bilgileri bütçe sürecinin karar noktalarına taşıyan etkin

bir raporlamanın olmaması, bu bilgilerin dahi kullanımını sınırlamaktadır.

Raporlamanın etkin olmaması denetimi de etkinlikten uzaklaştırmaktadır.'"

Bütçenin kapsamının dar olması, istenilen düzeyde bilgi setini sunmaması vc

bu çerçevede denetim süreçlerinin etkinsizliğinin bütçe sistemimizde yarattığı

temel sonuçlar şu şekilde Özetlenebilir:

• İy i öngörülmüş bir bütçe programı hazırlanamamaktadır.

• Sektörlerin/kuruluşların faaliyet alanlarıyla ilgili gerçek harcama düzeyi \e

bunun alt dağılımı bilinememektedir.

• Boy le bir bilgi üreten bütçe sisteminde harcamaları sistematik olarak ölçmek ve

değerlendirmek mümkün olamamaktadır (program bütçe sisteminin

mekanizmalarının çalışmadığı bir ortamda bu sorun daha hissedilir olmaktadır).

• Hazırlanan bütçelere en başta hazırlayan kuruluşun inancı kalmamaktadır.

Bu tür uygulamalar bütçenin etki alanını daraltması yanında Türkiye'de

kurumsal oluşumların sağlıklı gelişmesi önünde de önemli bir engel olabilmektedir.

Çünkü, bütçe sisteminin nesnel koşullarının zorlanması (katı bir bütçe yaklaşımı

9 Attyas, S a y ı n ( 1 9 9 7 ) : 2 3

1 0 A t iyas . S a y ı n ( 1 9 9 7 ) ; 2 3 157

A h m e t Kesik. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

gibi) veya yöneticilerin ihtiyari yetki alanlarını artırmak istemeleri ister istemez bu

nitelikli kuruluş oluşumlarının dinamiklerini olumsuz yönde etkilemektedir.

Bütçe dışı faaliyetlerin doğuşunun belirli bir gerekçeye dayandığını da kabul

etmek gerekmektedir. Türkiye'de bütçe uygulama sisteminin katılığı ve

merkeziyetçiliği bir gerçektir. Kurumların bütçe uygulaması bakımından ortaya

koydukları esneklik gereksinimi karşısında duyarlı değildir. Kurumlara gerekli

esneklik sağlandığında bütçe dışı uygulamalara doğru kayış engellenmiş olacaktır.

Döner sermayelerin sayısını azaltma süreci başlatılmalıdır. Maliye

Bakanlığının gereksiz hale gelmiş döner sermayeleri tasfiye etmek üzere bir

çalışma yapmasının yerinde olacağı düşünülmektedir.

V. PERSONEL BÜTÇELENDİRMESÎ

Türkiye'de personel giderlerinin GSMH içindeki payı son on yıl içerisinde

% 5,4 den % 7.3 e çıkmıştır. Burada istihdam edilen personel sayısından çok

ücreti en d irmedeki değişiklikler önem arzetmektedir. Türk bürokrasisinin belirli

kadrolar ve yöreler için gereğinden fazla şişkin olduğu konusunda genel bir görüş

her zaman gündemdedir.

Mevcut sistemde, istihdam edilen personel sayısı vc bunların dereceleri, her

kuruluşta dereceler itibariyle çalıştırılabilecek azami personel sayısını belirleyen

bir kadro sistemiyle kontrol altında tutulmaktadır. Kurumlara kadro ihdası

Kanunla olmaktadır. Kadro ihdasına ilişkin kanunda ihdas edilen kadronun merkez

mi yoksa taşra teşkilatına mı ait olduğu, unvanı, derece ve adedi gösterilmektedir.

Kanunla ihdas edilen kadrolar üzerinde sonradan yapılacak derece vc unvan

değişikliklerinde ise şu yol izlenmektedir: kurumların ellerinde bulunan dolu

kadrolarda derece ve teşkilat, boş kadrolarda ise derece, unvan vc teşkilat

değişikliğine ilişkin talepler Maliye Bakanlığı (Bütçe vc Mali Kontrol Genel

Müdürlüğü) ile Devlet Personel Başkanlığının (DPB) uygun görüşleri alındıktan

sonra Başbakanlığa intikal ettirilmekte. Başbakanlık ta Bakanlar Kuruluna sevk

etmektedir. Yani dolu kadrolarda derece, boş kadrolarda ise derece vc unvan

158

Ahmet Kesik. XV. Turkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 13-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

değişikliğine ilişkin talepler Bakanlar Kurulu Kararı ile mümkün olmakta.

Bakanlar Kurulu Kararlan da Resmi Gazetede yayımlanmaktadır.

Kanunla ihdas edilen ya da Bakanlar Kurulu Kararı ile derece ve unvan

değişikliği yapılan kadrolar kurumlarca hemen kullanılamamaktadır. İhdas edilen

veya üzerinde derece ve unvan değişikliği yapılan kadrolar ihdasa ilişkin kanun

veya değişikliğe ilişkin Bakanlar Kurulu Karan yayınlandıktan sonra vize edilmek

üzere Devlet Personel Başkanlığı, Maliye Bakanlığı vc Sayışta Başkanlığına

gönderilmektedir. Ancak söz konusu kurumlarca vize edildikten sonra dolu

kadrolardaki derece ve unvan değişiklikleri gerçekleşmiş olmaktadır. Boş

kadrolara yapılacak atamalarda ise süreç devam etmekte vc boş bir kadroya atama

yapabilmek için Devlet Personel Başkanlığı ve Maliye Bakanlığı izni alındıktan

sonra Başbakanlık izni gerekmektedir.

Ayrıca dolu kadrolardaki unvan değişiklikleri ve naklen atamalar da artık

Başbakanlık izni ile yapılmaktadır.

Bu yaklaşım son yıllarda personel sayısındaki artışa sınır getirmekte hayli

başarılı olmuş ise de: rasyonel biçimde işletilmesi çok güç olan bir sistemdir En

büyük dezavantajı, bütçe sürecinden tamamen kopuk olmasıdır. Personel

ihtiyaçları, kuruluş faaliyetlerinin vc harcama gereksinimlerinin belirlenmesiyle

aynı zaman aralığında değerlendirilmelidir: oysa mevcut sistemde tahsis edilmiş

kadro dilimleri yıl boyunca doldurulmaktadır. Ve bazı durumlarda, kuruluşların

personel giderlerine ayrılmış ödeneklerinin yeterli olmadığına bakılmaksızın bu

işleme devam edilmektedir.

Personel sayısının bazı kadrolar vc bölgeler için şişkin olması Türkiye'de

personel bütçelemesinde yeni bir sisteme geçişin hayati bir zorunluluk olduğunu

göstermektedir. Ayrıca, yeni sistemin bütçe süreci ölçeğinde uygulanması

gerekmektedir. Diğer bir deyişle yeni sistem devlet bütçesinin hazırlandığı sürecin

ayrılmaz bir parçası olmalı, kadro tavanları ödenek kanunlarında gözükmeli ve

bütçe hazırlama sürecinde personel bütçesi doğru olarak uygulanmalıdır.

159

I. Olurunı-Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

133

ortaya çıkmaya başladı diyor. Yani körü körüne fınansal serbestliğe inanmamak

lazım gerektiği kanısındayım. Yani özür dileyerek söylüyorum, ben yanlış

anlaşıldım, orada ben diyalektik materyalizmden söz etmedim, şu bildirinin

diyalektik materyalizm ile en ufak bir ilgisi yok, sizi temin ederim, içiniz rahat

olsun. Öyle bir şey olsaydı zaten farklı tebliğ olurdu, hiç kuşkulanmayın. Sadece

ben diyalektikten söz ettim. Ne kadar ilginçtir ki IMF böyle bir şey istemiyor, yanı

katılmayabilirim, katılmak zorunda da değilim. Bilimsel olarak buna da karşı

çıkarım, bir iktisatçı olarak, bir akademisyen olarak. IMF'nin bu şey ine.

saydamlıkla ilgili şeyleri birden çıktı falan dedim, demokratikleşmeyle hiç ilgisi

yok ama dedim, diyalektiğin bir sonucu bu, sonuçta yapılacak olan şeyler, atılacak

adımlar hakikaten demokratikleşmeyi sağlayacaktır, mali saydamlık ile birlikte

dedim. Yani olumlu etkileri olabilir, tümden de çizmeyelim dedim üstünü Çok

teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Buyurun Sayın Sak.

GÜVEN SAK: Evet, Sinan Beyin yapığı gibi yapmayacağım, kısa deyip de

uzatmayacağım, çok kısa yalnızca sorulara cevap vereceğim. Ama tabi bir iki

noktanın da alttın çizmem lazım. Dün hep bunları biz söylüyorduk da şimdi IMF dc

söylemeye başladı, bu ne demek tartışmasına hiç girmeyeceğim. Bence. Sayın

Aydın söylemişti, şöyle düşünmekte yarar var; zaman sizi haklı çıkardı sonuç

olarak, IMF dc aynı noktaya geldi bugün bence. Ben Sayın Konukman'ın

söylediklerinden başlayacağım. Bu arada bu yöntem pek iyi değil herhalde, sız

soruları unuttunuz bir kere ne olduğunu. Genel olarak iki tane noktanın altını

çizmişti, onu belirteyim. Krizi önlemek bir başarı mıdır dedi. Evet. Türkiye'de

krizi önlemek bir başarı. Şimdi çok kısa bir sürede bir prezentasyon yapmaya

çalıştık. Aynı zamanda da paper da yalnızca belli bir dönemle ilişkili, öncesi yok

Sayın Cansızlar söyledi, biz yıllardır kamu maliyesinden kaynaklanan bir

problemi, kamu malivesinc dayalı olarak çözmeye çalışmadık. Bence ilk kez bu yıl

başladık çalışmak için, adım atmaya ilk kez bu yıl başladık. Şimdiye kadar idare

ediyorduk. Ben 96-99 arasını anlattığımda, iyice sürdürülemez hale gelen bir

Alımot Kesik. XV. Turkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 \\ı\\ ıs 200(1. AııtııK A

Ayrıca, kurumların teşkilatlanmalarında reorganizasy ona gidilmeli, teşkilat

kanunlarında günün gereklerine göre düzenlemeler yapılmalı, işlevini yitirmiş

teşkilatlar kapatılmalıdır. Bunun yanında, kurumlara ihdas edilecek ve atama için

kullandırılacak kadrolar belirli normlara bağlanmalıdır. Bir başka deyişle kamu

kurum ve kuruluşlarında norm kadro uygulamasına gidilmelidir. Bu yapıldıktan

sonra da kadro sistemi bütçe ve ödeneklerle ilişkilendirilmelidir.

Personel bütçesinin kalkınma projeleriyle tutarlılığının tespit edilebilmesi

bakımından DPT tarafından incelenmelidir. Personel bütçesinin, üç yıllık bir

perspektifle hazırlanması buna yardımcı olacaktır.

Öte yandan, mevcut kadro sisteminde yapılacak önemli reformlardan birisi

de Parlamento tarafından ödenek tahsis edilmedikçe kadrolar doldurulmamalıdır.

VI. ÜCRETLENDİRME

Personel giderlerindeki artışta en büyük pay sahibi ücretlendirme sistemidir.

Kapsayıcı bir ücretlendirme politikası mevcut değildir. Sistemin bileşenlerini

hedeflere ulaşmayı sağlayacak biçimde birbiriyle ilişkilendiren bir sistem tasarımı

da yok gibidir. Mevcut uygulamada, ücretlendirme sistemini sağlıklı bir makro

ekonomik politikayla tutarlı bir şekilde götürmek yerine en yüksek artışı

sağlamanın temel hedef olduğunu görüyoruz. Oysa bu hedef ücretlendirme sistemi

için uygun bir temel oluşturmamaktadır.

Mevcut sistem birçok sorunları beraberinde taşımaktadır:

• Sistem karmaşıktır. Ücret ödemelerinin >0"y i aşkın unsurdan oluşması,

yönetimini iyice zorlaştırmaktadır.

• Sistemin bazı unsurları eskimiştir. Bunlardan bazıları, çalışanların

ücretlerine pek az katkıda bulunduğu halde idari bir faaliyeti

gerektirmektedir.

• Sistem önemli boyutlarda gereksiz iş yüküne yol açmaktadır. Görev

başındaki personelin terfi ettirilmesi için her yıl yaklaşık 500.000 atama

işleminin yapılması gerekmektedir.

160

Ahıııel Kv'sjk. \ V . TOrkİve Mal ivc S e m n o / v u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• Ücreti endi rmc ile yapılan işin önemi arasında çok zayıf bir ilişki vardır.

Sistem adil değildir.

• Sistem yüksek becerili kişilerin kamu görevine cezbedilmeşini ve orada

tutulmasını zorlaştırmaktadır. Ücretlendirme ile beceri düzeyi arasındaki

ilişki işe giriş sırasında en yüksek düzeydedir ve bundan sonra

zayıfl amaktadır.

• Sistem yüksek performans için hiçbir özendirici unsuru içermemektedir.

Ücretlendirme büyük ölçüde, bir derecede geçirilen süreyle, kıdeme ve

performans dışı faktörlerle ilişkilidir.

• Sistem sübjektif kararları teşvik etmektedir.

• Sistemde çok az maliyet kontrolü vardır. Ücretlendirme girdileri ile iş

çıktıları arasındaki ilişkiyi düzeltmeye yönelik hiçbir belirgin mekanizma

yoktur.

• Mali kontrol olmayınca bazı çalışanlara kuşkusuz ürettiklerinden daha

fazla ücret ödenmektedir.

• Sistem, sevk v e idare aracı olarak da verimsizdir. Üstlerin sistemdeki rolü

ve ücret değişikliklerinin belirlenmesindeki takdir yetkisi çok sınırlıdır.

Buradan dört sonuç çıkmaktadır. Birincisi, personel giderlerindeki artışta en

büyük pay ücret ödemelerine ait olduğuna göre. iicrctlendırmeye daha çok önem

affedilmelidir. İkincisi, ücretlendirme maliyetlerinin bütçeleıımesinde ve

kontrolünde değişime yönelik kısa dönemli çabalar, personel maliyeti tavanlarının

saptandığı ve ücretlendirme sisteminde değişikliğe gidildiği süreçlerin

yetkinleştirilmesi üzerinde yoğunlaşmalıdır. Üçüncüsü, bu tür yeniliklerin

belirlenmesi ve uygulanması, yeni bütçe hazırlama sisteminin başarısı için önem

taşımaktadır. Dördüncüsü, mevcut sistemdeki problemleri dikkate alan bir malı

yönetim: sistemi basitleştirmcli. bütün görevleri göreli önemlerine göre

kademelendirmeli. ücret düzeylerini bu kademclcndirmc ile ilişkilendirmeli.

performans artışı için özendirici unsurlar getirmeli, ücret düzeyleri ve

ücretlendirme maliyetlerini gerekçelere bağlamalıdır. Daha da önemlisi mevcut

Ahmet Kesik. XV. Turkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

sistemde olduğu gibi aynı işi yapan ve aynı unvana sahip olmasına rağmen farklı

kurumlarda çalışanlara farklı ücret ödemek yerine kurum farklılığı gözetmeksizin

eşit işe eşit ücret prensibi benimsenmelidir.

VII. BÜTÇE UYGULAMASI VE MALİ KONTROL

Mevcut sistemde başlıca iki sorun ile karşılaşmaktayız:

• Uygulamada, harcamacı kurumların sorumlulukları, mevzuatla ve bütçe

dairelerinin örgütlenme şekliyle sınırlıdır. Bu durum, bütçenin

hazırlanması ve ödeneklerin serbest bırakılma şekli bakımından özellikle

doğrudur ve harcamacı kurumların kendi bütçelerinin yönetimine tam

olarak katılmalarını son derece zorlaştırmaktadır.

• Harcama kuralları son derece hantaldır. Mevcut harcama mevzuatı çok

sayıda insanı vc aşamayı içine alması bakımından karmaşıktır. Bu

karmaşıklık kontrollerin aşırı yaygınlığı ve kontrollerin gerekli kıldığı

bilgi alış ve verişleri ile açıklanmaktadır.

Temel amaç. harcama mevzuatını basitleştirme vc kontrollerin gerçek

etkinliğini arttırmaktadır. Bunu yapmak için. kurumların sorumluluğunun

attırılmasın!, bütçe kontrol faaliyetlerini mümkün olduğu ölçüde tek bir kişide

yoğunlaştırmak suretiyle bütçe vc muhasebe kontrolünün güçlendirilmesi ve

harcama yapıldıktan sonraki denetim fonksiyonunun genişletilmesi hedef olmalıdır.

Harcamacı kurumların sorumluluklarının artırılması, bütçe kontrol ve

denetim fonksiyonlarının güçlendirilmesini gerekli kılmaktadır. Şimdiki halde

birden fazla birim bütçe kontrol işi yapmaktadır, fakat yeni kontroller getirilmesi

ve bazı durumlarda kontrollerin tekrarlanması etkinlik garantisi olmayacaktır.

İşte bu nedenledir ki bütçe dairesi örgütlenmesinin kökten bir dönüşümüne

dayalı bir mali kontrol fonksiyonu oluşturulması gereklidir. Fakat, kontrol

kapsamının bir ölçüde kısıtlı olması ve mali kontrolü yapanların önemli risk

alanlarında yoğunlaşmaları önemlidir.

162

Ahmet Kesik. XV. Turkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

Fiilen daha fazla operasyonel özerklik verecek bir yönetim sistemi içindeki

denetim fonkiyonlarınt da güçlendirmek gerekmektedir. Son olarakT(^kamu

sisteminin bütününde daha fazla verimlilik aranması gereklidir ki. bunun anlamı

hizmetlerin kalitesinin iyileştirilmesi ve bunların maliyetinin azaltılmasıdır. Bu

nedenle, performans ölçme sistemleri geliştirilmelidir. Denetim fonksiyonları bu

gerekliliği de dikkate almalıdır. Kamu bütçelerinde her bir programın yöneldiği

amaçların tanımlanarak belirtilmemiş olması vc ödeneklerin hangi kesin hedeflerin

gerçekleştirmeye yönelik olduğunun bilinmemesi bütçe uygulamasını

aksatmaktadır.

Kuşkusuz harcamacı kurumların yönetimsel sorumluluk duygusunu attırmak,

kamu harcamalarındaki verimliliğin iyileştirilmesi için temel teşkil etmektedir.

Ancak, sorumlulukların desantralize edilmesine yönelik bir politikanın ortaya

konması doğal olarak uzun zaman alacaktır ve kısa vadede gerekli adımlar

atılmalıdır. Bu hususta, Maliye Bakanlığına önemli görevler düşmektedir.

VIII. MUHASEBE

Muhasebe, devlet tarafından yürütülen bütçesel ve mali işlemlerin

tanımlanması için oluşturulmuş bir enformasyon sistemidir.

Türk idari sistemi için önerilen muhasebe sistemi aşağıdaki başlıklar altında

tanımlanabilir:

1) Bütçe ve muhasebe arasındaki bağlantı: Bütçenin ve muhasebenin

fonksiyonları farklı olsa bile iki sistem arasındaki açık ve kesin

bağlantılar, hem değer hem de kullanım açısından tanımlanmalıdır.

2) Kapsam: Şu anda Türk kamu maliyesi birçok kuruluşu kapsamına almış

durumundadır. Sorun, önerilen muhasebe isteminin kapsamının ne

olacağıdır.

3) Muhasebe plan ve kuralları :Özel kuruluşlar için I994"te hazırlanan

muhasebe planı, doğal olarak merkezi hükümet muhasebesi için de temel

163

Ahmet Kesik. W . Türkive Mal ivc Scn ıpo/Mimu. 15-17 Mavıs 3(100. Antalva

olmalıdır. Ancak. Devletin kendine özgü belirli özellikleri için gerekli

düzenlemenin yapılması gerekecektir.

4) Muhasebe faaliyetleri ve belgeleri: Muhasebenin kapsamı

tanımlandıktan sonra sağlanacak faydanın da tanımlanması gerekecektir:

önce defter girişleri için kullanılan uygun yöntemler belirlenecek, ikinci

olarak da dönemsel özetlerin ve tabloların içerikleri tanımlanacaktır.

5) Muhasebe Ağı: Muhasebe ağının ıslahı önemlidir.

I X . BORDRO VE KADRO YÖNETİMİ

Kamu harcamaları ve Personel Yönetimi Projesinin Bordro ve Kadro

Yönetimi sistemleri bileşeni, bordro ve kadro yönetimi alanlarında gereken bilişim

sistemi desteği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Bunun için. harcamacı kuruluşlarda

kadroların belirlenmesini ve kontrolünü destekleyecek, bordro yönetimini

sağla\acak ve ücret harcamalarını izlevip kontrol etmenin mekanizmalarını

geliştirecek entegre bir ücret ve personel rejimi kurulmasına yönelik stratejik bir

tasarım önerilmektedir.

Halen uygulanmakta olan bilişim sistemlerinin bazı kısıtları vardır. Kadro

rejimi iki süreçten oluşmaktadır. Kadro ihdas süreci ve kadro onay süreci, bu iki

süreç, aralarında pek az veri alışverişi \e entegrasyonu bulunan ayrı sistemlerle

desteklenmektedir. Entegrasyonun özellikle öbür sistemlerle bütünleşmesinin

düşük düzeyde olması, kararların güncelliğini yitirmiş verilere dayandırılmasına

yol açmaktadır. Kadro yönetiminin politika boyutlarıyla ilgilenen DPB tarafından

tutulan kadro verileriyle. BÜMKO tarafından tutulan veriler arasında tutarsızlıklar

bulunması çok olasıdır: çünkü bu iki kuruluş birbirinden bağımsız olarak ve

değişik zamanlarda veri derlemektedir. Ayrıca halihazırdaki sistem kadroların

ihdası ve onaylanması süreçlerinde çok sınırlı bir işlevselliğe sahiptir \e bu nedenle

pek çok iş kaleminin kağıt kalemle yapılması gerekmektedir.

164

Ahmcl Kesik. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . AntaKa

Bordro hesapları, her harcama biriminde ayrı ayrı yapılmaktadır ve bunun

sonucunda çok sayıda küçük çapta ve verimsiz olarak çalışan sistemler ortaya

çıkmaktadır.

Personel yönetimini yetkinleştirmek amacıyla. Kamu Harcamaları ve

Personel Yönetimi Projesinin diğer alanları tarafından gerek ara dönem gerekse

uzun dönem için bazı politika önerileri ortaya atılmıştır Bunlar;

-Bordro \c kadro yönetim sistemleri, verilerin tutarlığını ve doğru

zamanlamasını sağlamak üzere büyük ölçüde entegre edilmelidir.

- Programlar ve süreçler sonuçların tutarlılığını sağlamak, kağıt kalemle

yapılan işlemlerin sayısını azaltmak, problem çözümünü kolaylaştırmak, sistem

yönetiminin ve işlemlerin yetkinleştirilmesini özendirmek amacıyla

standartlaştırılmalıdır.

- Özellikle aylıklarla ilgili olan program ve süreçleri otomasyona bağlayarak

verimlilik artırılmalıdır.

- Sistemler, kontrol vc güvenlik mekanizmalarının yetkinleştirilmesini

sağlamalıdır.

- Sistemler, gerekli analiz ve kontrol düzeylerine ulaşılmasını sağlayacak

biçimde eksiksiz kapsayıcı veri edinimine olanak vermelidir.

- Sistemler, işlem analiz raporlarının hazırlanmasında işlevselliği artırmalı,

analı/ ve simülasyon kapasitelerini yükseltmelidir.

Birbirine sıkıca bağlanmış iki alt sistemden, yani bordro yönetim sistemi ile

personel vönetim sisteminden oluşan entegre bir personel rejimi tesis edilmelidir.

Öneriler şunlardır;

I- Otomasyona dayalı dört ya da beş bordro merkezi kurulmalıdır.

Ankara'da bir işlem merkezi olmalı, diğer işlem merkezleriyse Türkiye'nin

seçilmiş kentlerinde yer almalıdır. Her biri belirli bir bölgeye hizmet veren işlem

merkezleri saymanlıkların denetiminde olmalı ve belirli harcama birimleri ile

saymanlıklar adına bordro sistemine zamanında bilgi aktarımına olanak vermelidir

Bordro hesaplan için gerekli personel verileri harcamacı kuruluşlarda üretilecek ve

165

Mımçt Kesik. XV. Türkive Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalva

önceden belirlenmiş aralıklarla, aylıkları hesaplamakla, bordroları basmakla vc

bankalar. Gelirler Genel Müdürlüğü fon yönetimleri. BÜMKO. Devlet Personel

Başkanlığı harcama birimleri gibi ilgili kuruluşlara bilgi iletmekle görevli bölgesel

bordro merkezlerine aktarılacaktır.

2- Ankara'da merkezi bir personel yönetim sistemi kurulmalı ve bu sistem

hem harcama birimlerinden hem de bölgesel bordro merkezlerinden veri

edinmelidir. Bordro sistemiyle veri entegrasyonu, kuruluşlar itibariyle en son kadro

bilgilerinin, planlama ve kontrol amacıyla Ankara'da kullanıma hazır olmasını

temin edecektir,

3-Tam olarak uygulanan bir sistemin bütün özelliklerini taşıyan bir pilot

projenin Ankara'da seçilecek bazı bakanlıklara hizmet vermek üzere tesis edilmesi

gerekmektedir. Bu pilot proje, sistem vc iletişim mimarisini kusursuzlaştırmak.

yöntemleri geliştirmek ve bütün Türkiye ölçeğinde ilerdeki uygulamalar için

personeli eğitmek üzere deneme alanı olarak işlev görecektir. Mevcut bordro

sistemlerinin otomasyona dayandırılmasını vc bordro sisteminin zaman içinde

basitleştirilip rasyonclleştirilmesine destek verecek biçimde kolayca tadil

edilebilecek modüller kurulması önerilmektedir.

166

Ahmet Kesik. XV. Türkiye Majivc S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 20()(J. Anlıılva

KAYNAKLAR

ARIN, Tülay, (1999). Parlamenter Bütçe Dcnetimi-Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlevler Üzerine Uluslararası Karşılaştırma. Seminer Bildirisi. TESEV. İstanbul.

ATİYAS, İ., SAYIN, Ş. (1997). Siyasi Sorumluluk Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi, TESEV Yavını, İstanbul.

DEDEOĞLli , E.,EMİL F., ERDEM C.M., (1999) Kamu Malı Mevzuatının Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler. TESEV, İstanbul.

EKZEN, Nazif, (1999). 'İç Borçlanma: TBMM Devrettiği Bütçe Yetkisini Yürütmenin Geri Almak Zorunda. Türk-İş Yıllığı. Ankara.

EMİL, Ferhat, (1997). Devlet Bilançosunun Oluşturulmasına Dair Bazı Gözlemler. Hazine Dergisi Sayı: 8. Ankara.

FALAY, Nihat (1999), Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Türkiye'deki İşleyiş. Seminer Bildirisi, TESEV. İstanbul.

HÜRCAN, Y. (1999). Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri. Önemi. Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi. T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Araştırma vc İnceleme Dizisi. Savı:23.

HÜRCAN, Y., KIZILTAŞ E., YILMAZ., H. H., (1999). Türk Kamu Mali Yönetimi Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde- IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme. TESEV. İstanbul.

KAMU MALİ YÖNETİM PROJESİ. (1995). Bütçenin Hazırlanması. Yapısı ve Kodlanması Alt Çalışma Grubu Raporu.

KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI VE MALİ SAYDAMLIK ÖZEL İHTİSAS KOMİSYONU (ÖN RAPOR). 8. 5 Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışmaları. Mart 2000,

SAYIŞTAY, (1998). 1998 vılı Hazine İşlemleri Raporu. TANZI, V., (1999). The Qualitv of the Public Sector. IMF Scminar Rapcr. THE WORLD BANK, (1998) Public Expenditure Management Handbook.

Washington.

YILMAZ, H. Hakan (A) (1999). Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Deneyimi, DPT. Ankara.

YILMAZ, H. Hakan (A) (1999). Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi. DPT. Ankara.

YILMAZ, H. Hakan (1998). Policy Planning and Budgcting Linkage in Public E\penditııre Rcveievv. Case Study for Eight Sub-Saharan African and Fi ve Formcr Soviet Union Countries. Internship Report (Columbia University-Word Bank), Washington.

YILMAZ, H. Hakan, (1995). Program Bütçe Sistemi Uygulamasının Temel Zaafları.

167

168

TÜRK KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI: TESPİT VE ÖNERİLER

Yrd. Doç. Dr. Aziz KONUKMAN Gazi Ü., İ.İ.B.F., İktisat Bölümü Öğretim Üyesi

Ali Rıza AYDIN Anayasa Mahkemesi Raportörü

Prof. Dr. Oğuz OYAN Ankara Üniversitesi, S.B.F. Maliye Bölümü Öğretim Üyesi ***

I. GİRİŞ : SORUNUN ORTAYA ÇIKIŞI

1980*li yıllardan günümüze kadar uzanan bütçe uygulamalarının mali,

ekonomik ve hukuki açılardan analizi yapıldığında, Türk kamu mali yönetiminin

ilginç bir bütçe "prototipi" ne sahip olduğu ortaya çıkmaktadır1 . Bu bütçenin

prototip özellikleri şöyle özetlenebilir:

/ • Samimi ve güvenilir olmaması,

j • Sadece hukukilik denetimine açık olması, performans denetimine tabi

\^ olmaması,

• Plan ve yıllık programlarla ilişkisinin koparılması,

• Bütçeyle ilgili karar alma süreçlerinin parçalanması,

• Bütçe disiplininin yitirilmesi,

• Genellik ve birlik ilkelerinden sapmalar göstermesi,

• Anayasaya aykırı hükümler taşıması.

• Esnekliğini yitirmesi,

• Kamu hizmeti üretme boyutunun aşınması,

• Ağırlığı dolaylı vergilere kaydırarak adil olmayan bir vergi yükü

salması,

• Bütçenin gevşek ve esnek müdahale araçlarıyla tali olmaya itilmesi,

• Parlamentonun bütçe sürecinde etkinliğini yitirmesi.

1 Bu tür bir analiz, çalışmanın yazarlarından ikisi tarafından kaleme alınan ve üçüncü yazarın da önemli katkılar sağladığı bir başka çalışmada ayrıntılı bir şekilde yapılmaktadır. Bkz.Konukman, Oyan (1998).

169

I. Olurum-Tartışmalar, XV. Tilrkive M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 Mayış 2 0 0 0 . .Vntalva

problemi, bir iç borç stokunun refınansmanı sorununu, ortada iyi top çevirerek.

Hazine ile Merkez Bankası iyi top çevirerek, bu arada risk biriktirerek sistemin

içerisinde başardılar dedim yalnızca. Şeyi söylemedim Sayın Saygılıoğlu, özellikle

altım çizdi, faiz harcamaları dönem içerisinde yükselmiştir, bütçenin harcamaları

arasında, gelir kalemleri arasında çok önemli büyüklüğe çıkmıştır dedi. Doğru.

Aynı zamanda tablonun ilk sütununa baktığımızda da onu görüyoruz, zaten

üzerinde durmaya çalıştığımız şey, bu borç stoku çok hızlı artıyor. Bu borç

stokunun da çok hızlı artışının temel nedeni, reel faiz harcamalarının çok yüksek

olması, dış borçların iç borç haline getiriliyor olması 94'den sonra, o sayede

artıyor. Ama önemli olan nokta, bu problemlere rağmen, biz bu sürdürülemez

durumu 94-99 arasında kamu idaresinde sağlanan saydamlık vasıtasıyla azattık.

Orada da nasıl borçlanma politika izleyeceklerini kamu yöneticileri, borç

yönetimini yürütenler, çok açık bir şekilde piyasa aktörlerine anlattılar ve

volatiliteyi düşürdüler. Şimdi volatilitenin azalması bu açıdan iyi, faiz harcamaları

da kötü. Sayın Nevzat Saygılıoğlu ile kalanını biz arada konuşuruz. Sayın

Konukman'ın ikinci sorusuna geleceğim. Kamu idaresinde genellikle uyumsuzluk

var diyor, TESEV'in çalışması. Borç yönetiminde yok, para politikasının

yönetilişinde bence bir uyumsuzluk yok, 96-99 arasında Hazine-Merkez Bankası

uyumu dediğimiz şey. Ben ona Hazine'ye dost Merkez Bankası diyorum, fiyat

istikrarıyla ilgili bütün amaçlarını bir kenara bırakmış, başka bir çare kalmadığı

için. Türkiye'de Sayın Cansızların söylediği gibi kamu maliyesinde tedbirler

alınıncaya kadar ortada top çeviren bir ikili var sonuçta. Ben onları başarılı

buluyorum, çok da uyumlu buluyorum aynı zamanda, o dönem içerisinde, Ama bu,

kamu idaresinin bütünü içermiyor, o diğer tespitlerine katılıyorum TESEV'in

şeyinde, Ama bu çok spesifik bir noktayla ilgili diye düşünüyorum. 2000 yılı

programının neticelerine girmeyeceğim, onunla da ilgili görüşlerim var ama onlara

geçmeyeceğim.

Sayın Arasıl'ın söylediklerine iki tane notum var. Bir tanesi Moral Hazard'ı

kullanırken ahlaki tehlike diye, ben de derslerde öyle anlatıyorum. Ama ahlaki

134

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

Hiç kuşkusuz bu tablonun oluşmasına, 1980"dcn günümüze kadar

uygulanan vc hala da uygulanmasına devam edilen IMF ve Dünya Bankası patentli

neo liberal iktisat politikalarının katkısı büyük olmuştur. Bu kuruluşlar iktisat

politikalarının oluşturulmasında ister ön planda isterse geri planda görev almış

olsunlar değişmemektedir. "Herşey piyasaya bırakılırsa, bütün sorunlar cr geç

çözülür"' anlayışıyla piyasa mekanizmasının yüceltilmesi, dönemin temel ideolojik

önkabulü olmuştur. Bu anlayış bugün dc geçerlidir. Çünkü planlar hala Anayasa

gereği varlığına tahammül edilen bir pratik olarak görülmektedir. Nitekim en son

plan olan 8' nci Plan da bu anlayışla hazırlanmaktadır. Hazırlıkları esas olarak

tamamlanmış olan vc bugünlerde açıklanması beklenen 8 nci Plan taslağının ilk iki

yılma dönük hedefleri temel hatlarıyla IMF ile imzalanan 22 Aralık 1999 tarihli

stand-by anlaşmasıyla çizilmiştir.

Doğal olarak, planların göstermelik hale getirilmesi sonucunda, bütçenin

planlarla vc yıllık programlarla uyumlu hazırlanma geleneği dc büyük ölçüde

çökmüştür. Bilindiği üzere, bütçe çalışmaları Maliye Bakanlığının Bütçe

Çağrısının yayımıyla başlar. Bütçe çağrısı masrafçı kuruluşların bütçe

hazırlıklarında gözetmeleri gereken felsefeyi belirtir Çağrıda özellikle uygulanan

kalkınma planının ve yıllık program dilinin bütçe yılı boyunca gerçekleştireceği

politikalar dikkate alınır. Çünkü bütçeler planın idari nitelikte olan son derece

önemli bir aracıdır. 198()"den günümüze kadarki yılların bütçe çağrı metinleri

incelendiğinde "planların varlığının" unutulmuş olduğu açıkça görülmektedir.

Normal olarak yıllık program bütçeden önce hazırlanıp bağlanır ve bütçe

büyüklüklerini etkiler. Ancak 1980"den bu yana çoğu kez bütçeler fiilen yıllık

programlardan önce bağlanır hale gelmiştir. Kaldı ki. yıllık programların bütçeden

önce bağlandığı durumlarda da siyasi otoritenin planı önemsemez tutumu

nedeniyle bütçeler ile yıllık programlar arasında kurulan bağlantılar şekılsel

olmaktan öteye geçememiştir. Zaten bu nedenledir ki. bütçe yasa tasarısıyla birlikte

Meclis'e sunulan belgeler arasında yeralan "Milli Bütçe Tahmin Raporu" - bu

rapor DPT tarafından hazırlanmaktadır- işlevsiz bir hale gelmiştir.

1 7 0

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalva

Hatt^butçcnin plan vc yıllık programla ilişkisinin kesilmesi bir yana^ıl l ık

programlarıııBile planla gerçek anlamda bir ilişkisi kalmamıştır. Özellikle 7 nci

Plan uygulamasıyla bu ilişki tümden koparılmıştır".

^ ^ S o n u ç t a . l9X0'den bu yana pekişen bu uygulamalar sonucunda ülkemizde

1970'lcrden itibaren kabul edilen ve geliştirilmesi beklenen "program bütçe

sistemi" (PBS) "adı var kendisi yok" konumuna getirilmiştir. Aslında bir bakıma

yapılan. PBS adı altında klasik bütçe esaslarını devam ettirmek olmuştur. PBS.

sadece bir şekil değişikliği, bütçe sınıflandırılmasında bir kodlama değişikliği

olarak kalmış ve kamu yönetiminde etkinliği artırıcı ekonomik ve mali araç olma

özelliği kullanılamamıştır. ^ )

Bütçe dışındaki müdahale araçlarının sayı ve boyutlarının artmasıyla birlikte

sorun bir bakıma kalıcılaştırılmıştır: Bütçeyle ilgili olarak yukarıda sözü edilen

gelişmeler olmasaydı bile. homojen bir yapı göstermeyen bu yeni ve dağınık

müdahale araçları arasında bütünlüğün sağlanması vc plan-program ilişkisinin

kurulması mümkün olmayacaktı.

İşte. Türk kamu mali yönetiminin üzerinde durduğu zemin böyle bir mali

yapıdır. Yüzyıl sonunda gelinen mali yapı. derleme ve toparlama güçlüğü çekilen,

envanteri dahi çıkarılmakta zorlanılan bir yapıdır. Hem mevzuat, hem de yönetim

açısından çok başlılık hakimdir. Bir yandan mali müdahale araçlarının çoğalması

ve devlet tüzel kişiliğinin parçalanması, böylece de kamu maliyesinin merkezinde

bulunan bütçenin (özellikle reci harcamalar bölümünün) görece önemsizleşmesı

süreci yaşanırken diğer yandan da kamu mali yapısının büyümesi önlenememekte

ve müdahale araçları arasında çakışmalar/çekişmeler giderek daha fazla görülür

olmaktadır. Sonuçta, oluşturulan kaotik yapının çözülmesi için yeniden uluslararası

fıııans kuruluşları imdada çağrılmış bulunmaktadır. Ekonomi bürokrasimiz, bu

yapının oluşumunda kendi sorumluluğu yokmuşçasına, siyasilerin popülizm ve

benzeri sapmalarından şikayet ederek ama gene de onları bu yapının

sürdürülemezliğine ikna ederek (ki şu an gelinen nokta gerçekten öyledir), dış

" Ayrıntısı için bk/ Konukman (1997) 171

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan. XV. Türkive Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

kuruluşların desteğinde kamu mali yönetimine ve siyasilere ciddiyet getirmeye

soyunmuş bulunmaktadır.

Bütünlüğün ve gelecek perspektifinin kaybolduğu böyle bir yapı başlangıçta

sermaye kesimlerinin genel menfaatleriyle örtüşüyordu. Çünkü, başka ülke

pratikleri de göstermektedir ki, otorite kaybı, dağınıklık ve kargaşa, mali gücün vc

dolayısıyla kamu gücünün kamu yaran yerine, sermaye kesimlerinin çıkarına daha

doğrudan kullanılmasını sağlamaktadır. Ancak, başlangıçta sermaye çevrelerinin

talebi ve desteğiyle ortaya çıkan bu yapı. bütçe süreci giderek gizlilik ve keyfiliğe

dayalı olmaya yöneldiği için, zamanla iktidar üzerinde dolaysız etkileri olan

sermaye çevreleriyle sınırlanır hatta bu kesimin dahi çok küçük bir kısmına hizmet

eder hale gelmektedir. Ve bu süreçte artık ikincil bölüşüm ilişkileri ön plana

çıkmaya başlar ve iktidara yakın olmayan çıkar grupları ve hatta kişisel

sermayedarlar kendilerini rant aktarım mekanizmalarının dışında bulurlar.

Dolayısıyla, bu yapıyı hararetle savuranlar gün gelir sınıflarının genel çıkarları

adına itiraz etmeye başlarlar. Disiplini bu kez onlar isterler, ama yine toplum

yararı için değil, kendi sınıfsal çıkarları adına. Nitekim, Türkiye'de de benzer

gelişmeler olmuştur. Bu yapının oluşmasına en büyük katkıyı verenler, bugün bu

yapının değişmesini herkesten çok ister konuma gelmişlerdir.

Bu politikaların oluşmasında katkısı olan veya en azından göz yuman Dünya

Bankası bile bu yapının sürdürülemeyeceğini gecikerek de olsa görüp sorunun

çözümüne yönelik "Kamu Mali Yönetim Projesi" başlığını taşıyan bir proje

teklifini 1995 yılında o günkü hükümete sunma durumunda kalmış; proje, hükümet

tarafından benimsenmiş ve ardından çalışmalar başlamış ancak

sonuçlandırılamamıştır. Ya henüz rantların tükenmediğinin düşünülüyor

olmasından ya da bu yapının sürdürülemez olduğunun henüz görülcmcycşindcn

dolayı, gerek sermaye çevreleri gerekse siyasi iktidarlar bu uyarıyı dahi

görmezden gelmişlerdir. Bu kayıtsızlık 22 Aralık 1999 tarihli stand-by

anlaşmasının imzalanmasıyla sona ermiştir. Sermaye kesimlerinin desteği, IMF vc

Dünya Bankası'nın etkisi, bürokrasinin baskısıyla siyasal iktidar mali yapının

172

A. Konukman. A.R.Avdın. O.Ovan. XV. Turkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalva

tıkandığı gerçeğini kabul etmek ve gereğini yapmak durumuna gelmiştir. Aslında.

8*nci Plan çalışmaları çerçevesinde oluşturulan özel ihtisas komisyonlarından

birinin isminin (Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali

Saydamlık) olması ve plan hazırlık çalışmalarını başlatan Başbakanlık

genelgesinde . gelecek dönemde kamu hizmetlerinde etkinliği ve saydamlığı

yaygınlaştıncı düzenlemelerin yapılması gereğine öncelikli bir hedef olarak yer

verilmesi, uzlaşmın önceden sağlandığını göstermektedir.

IMF ile Dünya Bankasfnm Türkiye'yi yöneten siyasal iktidarlarla birlikte

paylaştıkları ancak asla itiraf edilmeyen mali iflas sorumluluğunun şimdilik bilinen

son durağı önceden benzeri pek görülmeyen bir niyet mektubuyla başlatılan stand-

by anlaşması olmuştur. Çözüm önerileri incelendiğinde, önerilen mali yönetim

yapılandırılmasının kamu harcamalarının kısıtlanması temelinde şekillendirildiği,

bir başka ifadeyle devletin ekonomiye müdahale alanlarının daraltılması

anlayışlarının temel bir politika olarak değiştirilmeden korunduğu görülmektedir.

Oysa. bugünkü yapıya gelinmesinde, daha önce de vurguladığımız gibi, devletin

ekonomiye müdahale edemez duruma getirilmesinin önemli bir katkısı olmuştur.

Demek ki "Vanlış'ta ısrar (bu. uluslararası finans kuruluşlarının temsil ettiği

çıkarlar açısından yanlış olmayabilir) sürdürülmektedir: bir başka açıdan, iç siy asal

vc teknik karar alıcılar ülkeyi uluslararası sermayenin talepleri doğrultusunda

yönlendirmede ulusal çıkarlar açısından bir zaafıyet veya aykırılık

görmemektedirler.

Öte yandan, buradaki konumuz açısından, bizim de katıldığımız ve destek

verdiğimiz, fınansal sorumluluğun sağlanması (devletin kullandığı kaynakların

hesabını tam olarak vermesi) ve performans sorumluluğunun sağlanmasına

(hizmette verimlilik vc etkinliğin arttırılması) yönelik düzenlemeler stand-by

içinde tali niteliktedir. Niyet mektubunda önerilen yeniden yapılandırma

çalışmalarının gerekleri yerine getirildiğinde, pek muhtemeldir ki bütçe

büyüklükleri daha gerçekçi belirlenmiş olacak, kamu hizmetlerinde verimlilik vc

etkinliğin ölçülebilmesi imkan dahilinde olabilecek ve dolayısıyla bütçeye daha

173

A. Konukman, A R , Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

Giriş bölümünde sözünü elliğimiz vc kalkıda bulunduğumu/. Özel İhtisas Komisyonunun Raporu'nda kamu maliyesinin neden yönclilcmcz bir yapıda olduğu ayrıntılı bir şekilde incelenmektedir. Bakınız. DPT (20(K)): 20-78

174

saydam bir görünüm kazandırılmış olacaktır; ama bu. bütçenin "kamu hizmetini

yeterince üretemediği" gerçeğini değiştirmeyecektir.

Kamu maliyesi sisteminde yeni vc köklü politika değişiklikleri ise yeni

hedef ve stratejiler içermelidir. Ama bunun için önce mevcut sistemin doğru teşhis

ve tespiti yapılmalıdır. Bu nedenle izleyen bölümde mevcut sistemin ayrıntılı bir

değerlendirilmesi yapılacaktır. Ardından Türk kamu mali yönetiminin yeniden

yapılandırılmasına ilişkin önerilerde bulunulacaktır.

II- MEVCUT DURUMA İLİŞKİN TESPİTLER

Türkiye'de kamu maliyesi sistemi 1984 sonrasında büyük bir alt üst oluş

yaşamıştır. Başlangıçta özellikle siyasi iktidarlar vc sermaye kesimlerince

görmezlikten gelinen bu altüst oluşun olumsuz sonuçları, bugün hemen her

kesimce kabul edilir olmuştur. Vergi almak yerine borç almak kolaycılığına

sapmanın kamu maliyesini bozucu etkileri, kamu özel fonları gibi çok sayıda

harcama biriminin bütçede birlik ve genellik ilkelerini aşındırması vc kamu

ekonomik yönetiminin ve devlet tüzel kişiliğinin parçalanmasının getirdiği

sorunlar kamu maliyesini y önetilemez bir yapıya sokmuştur J.

\ İdari, mali ve hukuki yapıdaki bu dağınıklık vc kargaşa, mali yönetimde

planlama anlayışının, disiplinin ve otoritenin kaybedilmesi sonucunu doğurmuştur

Böyle bir yapıda, giriş bölümünde de vurgulandığı üzere, plana gerek kalmaz,

varsa da uygulanmaz. Türkiye'de I980'ler sonrasındaki politika yönelişleri tam da

böyle bir dokunun yaratılması olarak anlaşılabilir. Bu durum salt kötü yönetim

veya optik çarpılması gibi gerekçelerle açıklanabilir değildir. Ancak bu durumun

sürdürülemez olduğu da açıktır

v^Bugün gelinen noktada, bütçe sistemimiz kamusal faaliyet alanlarının ancak

dar bir bölümünü kapsayabilmcktcdir. Vc dolayısıyla, bütçe dışında kalan kamu

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyarı, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalva

harcama alanlarının bütçeyle ilgisini kurarak görmek mümkün olamamaktadır^)

Konsolide bütçe diye adlandırılan mevcut bütçe, genel ve katma bütçeli

kuruluşlardan oluşmaktadır. 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu'nun getirdiği

genel çerçeve belirleyiciliğinde bütçe içinde yer alan bu kuruluşların ortak özelliği

kamu hizmeti sağlamak amacıyla kurulmuş olmalarıdır Bu kuruluşlardan genel

bütçeli idareler, devlet tüzel kişiliğine sahiptir. Katma bütçeli idareler ise.

ürettikleri hizmetin niteliği dolayısıyla genel bütçeli idarelerden bir farklılık

göstermektedir. Bu idareler 1050 sayılı Kanunun ilgili 1 I5'ııei maddesinde kendi

gelirleri ile kendi giderlerini karşılayan ve genel bütçe dışında yönetilen kuruluşlar

olarak tanımlamışlardır ve kamu tüzel kişiliğine sahiptirler4 Bu kuruluşlar söz

konusu Yasanın yaııısıra ayrıca Anayasada da tanımlamışlardır" Ancak hemen

belirtmek gerekir kı. Katma Bütçeli İdareler, bugünkü uygulamada söz konusu

Yasanın öngördüğünün çok dışında bir kaynak yapısıyla faaliyet

göstermektedirler. Neredeyse tümü Hazineden yardım almaksızın faaliyet

gösteremey ecek bir konuma gelmiştir.

Daha önce de vurgulandığı üzere, bütçenin kapsadığı alanın dışında kalan

kamusal harcama alanları da mevcuttur. Bunların neler olduğu konusunda tam bir

uzlaşma yoktur En abartık ele alış biçimi. Hazine Müsteşarlığı'nın yaptığı

sınıflandırmadır Bunların bir dökümü 2 nolıı tabloda verilmiştir Tablo 2 'den de

görüleceği üzere, dolaysız harcamalar genel ve katma bütçe dışında toplam altı

başlık altında ele alınmaktadır. Bunlar, fonlar, döner sermayeler, özerk bütçeli

kamu kuruluşları, mahalli idarelerdir. Bazı dolaysız harcamalar bütçenin

gerektirdiği yasal kuralların tamamen dışında yerine getirilmekte, bazı dolaysız

harcamalar ise kısmen dışında kalmaktadır Örneğin, fonlar ve döner sermayeli

kuruluşlar bütçenin kaynak dağıtım sürecini düzenleyen kurallardan muaf

tutulabilmektedir. Bütçenin kapsadığı kuruluşlarda ise bir kısım faaliyetler

4

llgınçıir. kamu lü/el kişiliğine sahip vc bağımsı/ bir idari otorile olan \e ö/el gelirleri bulunan RTÜK genel bütçe içinde yer almakladır. " Bk/ Aııavasal Mali Yapı Şemasını uösleren I nolıı Tablo

175

A. Konukman, AR,Aydın. O.Oyan. XV. Türkiye Malive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

bütçeden farklı prosedürlerle yapılmakta hatta birçok faaliyet yasama denetiminin

dc dışında kalabilmektedir.

Sayılan dört farklı kamu harcama birimine Hazine'nin tablosunda olduğu

gibi son dönemlerde bazı vakıf ve derneklerle yardımlaşma sandıklarının eklendiği

görülmektedir. Aslında bu kuruluşlar harcamaya doğrudan katılmamakta, aracılık

yapmaktadırlar. Bu kuruluşlardan vakıf ve dernekler özel kesimin alanındadır.

Kamu kesimiyle ilişkileri harcamadan çok. bazı hallerde kamu kaynaklarını ve

mallarını (kamu pajjjmuanmı) kullanmak yoluyla huulınakladır. Vergi muafiyeti,

karşılıksız nakit aktarımı'vc kamu malı kullanımı gibi yöntemler bu ilişkinin

araçlarıdır. Bu kuruluşlara* gelirleri ise "kamu geliri'nc dönüşmemekte, vakıf yada

bunların şirketleri ile derneğin bünyesinde kalmaktadır. Aracılık yaptı klan

harcamaların 'kamu gideri" niteliğini: ordıır. Bunlardan bir

bölümü kamu hizmetinin flyatlandınİmasına aracılık etmekte, bir bolumu ise yeni

hizmet alanları açmaktadır. Kamu hizmetinin fîyaiiaudırılmasma aracılık yapanlar

ise bu geliri kamu yerine kendilerine çevirmektedirler. Ama bunların, kamu kesimi

içine giren, kamu hizmetini yapmaktan çok kamu kaynaklarını kemiren özelliği

daha ağır basmaktadır. Yardımlaşma sandıklarından bir kısmı diğer parafıskal

kurumlarla birlikte incelenebilir. Bir kısmı ise fon niteliğini taşıyan hesaplar gibi

çalışmaktadır. Bu sandıklardan bir bölümü zamanla vakfa dönüştürülmektedir.

Tablo 2"de yer alan "dolaylı harcamalar" ise harcama ile yükümlülükleri

birlikte kapsamaktadır. Oysa yükümlülükler her zaman harcamaya

dönüşmemektedir. Toplam altı başlık altında incelenen bu "harcama vc

yükümlülükler", sırasıyla, devlet mal ve taşınmazları, yan mali işlemler, koşullu

yükümlülükler, vergi harcamaları, çeşitli kanunlarla getirilen vergi ve benzeri

düzenlemeler vc dış proje kredisi uygulamalardır. Bu harcama alanları sadece

ülkemizde değil birçok gelişmekte olan hatta gelişmiş ülkenin bütçe

uygulamalarında da karşılaşılan temel sonullardan biridir. Bütçeye doğaldan

yansımayan bu nitelikteki faaliyetler günümüzde özellikle hazine garantileri ve

görev zararları nedeniyle önemli harcama büyüklüklerine ulaşmıştır. Dönemsel

176

A. Konukman. A.R.Aydın. O.Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000, Antalva

^ Bütçe dışı kamusal harcama alanlarının süreç içinde giderek yaygınlaşması,

kamu kaynaklarının kullanımında yasama organının yeterince etkili olamamasına,

kamu harcamalarının denetimi olanağının ortadan kalkmasına veya bu denetimin

güçsüzleşmesine, kamu kaynaklarının kullanımını düzenleyen plan vc

programların amaçlandığı şekilde gerçckleştirilemcmesme neden olmaktadır.

Böylece devlet, kendisinden beklenen görevleri yeterince yerine getiremediği gibi

hizmetlerin maliyeti de gittikçe kabarmak tadır. Keza, kamu gelir vc giderlerinin

bu denli birbirinden farklı ve ayrı kurumlar vasıtasıyla toplanması vc harcanması,

devlet tüzel kişiliğinin parçalanarak çok sayıda kamu tüzel kişiliğinin

oluşturulması, sonuçta harcama disiplinini bozmanın yanısıra devletin inanırlığını

vc güvenirliğini azaltmakta, çeşitli düzeylerde yozlaşmalara kapı aralamakta,

bütçenin bir maliye politikası aracı olarak kullanılması olanağını ortadan

kaldırmakta vc kaynakların etkin olarak kullanımını engellemektedir. \

^ B u sorunların yanısıra. bütçe sisteminin hazırlanma, yasalaşma, uygulama ve

dcnetıifı süreçlerinde ayrıntılı bir şekilde incelenmesi gereken çok sayıda temel

sorunları bulunmaktadır. Ayrıca bütçe sisteminin kod yapısında, muhasebe ve

raporlanması sürecinde karşılaşılan çok sayıda teknik sorun da mevcuttur^Bunlara

burada değinilmeyecektir. Bu tür sorunlar sözünü ettiğimiz Özel İhtisas

177

olmayan yasal dayanağa sahip birer harcama kalemi olarak değerlendirilmesi

gereken devletin teşvik politikalarıyla yarattığı ekonominin finansman araçları

niteliğindeki vergi indirimleri ve muafiyetleri de bunların arasındadır. Bunların

miktarı bilinememekte ve bütçelenmemektedir. Benzer şekilde. Merkez Bankası,

kamu bankaları ve diğer KİT'lerin yarı mali faaliyetleri vc bunların maliyetleri de

bilinmemektedir. Ancak maliyetlerin tümü kamu finansmanı veya vergi mükellefi

üzerine binmemektedir. Tasarruf sahipleri (mevduat sigortası) veya tüketici (açık

finansman) üzerine binebilmektedir. Devlet mallarının 'dolaylı kamu harcaması"

niteliği ise zayıftır.

A. Konukman, A R . Aydın. O.Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

Komisyonu"na bağlı olarak oluşturulan alt komisyonların raporlarında ayrıntılı bir

şekilde ele alınmaktadır "(6)

Bu kadar sorunlarla dolu bir bütçe sisteminin doğal olarak mali saydamlık

açısından iyi bir noktada olduğunu söyleyebilmek son derece güçtür. Nitekim

konuya ilişkin olarak yapılan bir çalışmada. Türkiye'nin mali saydamlık katsayısı

iki farklı yönteme göre %1Ü0 üzerinden %?9.7 ve %48.9 gibi oldukça düşük bir

oranda çıkmaktadır7(7). Hesaplanan katsayının IMF tarafından hazırlanan "'Mali

Saydamlıkla İlgili İyi uygulamalar Tüziiğü""nden hareketle ortaya konan minimum

standartların gerisine düşmesinin nedenleri söz konusu çalışmada sıralanmakta ve

aşağıdaki kutu içinde aktarılmaktadır. Benzer şekilde. İ980'li yıllardan günümüze

kadar geçen dönemde, bütçe sisteminin bir parçası olduğu genel maliye politikaları

da başarılı bir performans gösterememiştir,(bkz Ek. I)

burada elc alımın kamu mali yöneliminin mevcut kurumsal sorunlarının aynulılı bir analizi için bakınız DPT (2000 f). Diğer sorunların a\ milisi için ise bakınız DPT (2000 b). DPT (2000 e). DPT (2000 d) vc (2000 c). " Hiircan. Kızıllaş. Yılmaz (1999).

178

A Konukman. A R Aydın. O Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 1 7 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Türkiye'de Mali Saydamlık Niçin Zayıf?

• Bütçenin kapsamı çok dardır. Bunun sonucu olarak kamu kaynaklarının ancak

çok küçük bir kısmı Meclisin onayı ile kullanılmakta ve daha sonra da meclis j

adına denetlenmektedir. \

• Bütçe dışı kamusal faaliyetler bütçe metni ile birlikte Meclise

sunulmamaktadır.

• Hükümetin yan mali nitelikli faaliyetleri açıklanmamaktadır

• Geçmiş \e gelecek ıkı \ıl bütçeleri carı yıl bütçesi ile birlikte meclise j

sunulmamaktadır. I

• Merkezi hükümetin gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükleri. \ergi '

harcamaları \e kamu bankaları. KİT'ler \e Merkez Bankası ile ilişkilerinden \

kaynaklanan yan malı nitelikteki faaliyetleri bülçe metni ile birlikte !

yay ınlanmamaktadır. !

• Hükümetler malı sürdıirebılirlik kapsamındaki görüşlerini \e bu konudaki |

çalışmalarını bütçe metni ile birlikte Meclise açılamamaktadır. |

• Varsayım \e tahminlerdeki sapmalar, gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler

\s. nedeniyle ortaya çıkabilecek mali riskler raporlanmamaktadır.

• Göre\ \e sorumluluklar çatışmakta \e bu. yönetsel sorumluluk j

değerlendirmesini engellemektedir. ;

• İşlemlerin brüt bazda kaydedilmesinde sorunlar \ardır. Konsolide bütçe :

gelirleri net bazda kaydedilmektedir. İşlemlerin sınıflandırılmasında ise GFS ;

1 İ S O ' y a göre fonksiyonel sınıflandırma yoktur. \

• İşlemlerin sınıflandırılması, kamu fonlarının toplanması \e kullanılmasında

yönetsel sorumlulukların değerlendirilmesine imkan \ermemektedir.

• Bütçe görüşmelerinde bütçe genel dengesi yanında ekonomik analiz yapmaya

imkan yerecek farklı bütçe açığı tanımları kullanılmamakladır. j

• Muhasebe standartlarını gösteren herhangi bir doküman hazırlanmamakladır i

Muhasebe sisteminin sadece nakit bazlı olması ekonominin |

değerlendirilmesinde sorunlara neden olmaktadır. j

• Vergi kanunlarının anlaşılmasında bazı sorunlarla karşılaşılmakta ayrıca bu

kanunlar çok sık değişmektedir. Ayrıca, malı mevzuat çoğu zaman ilgili

kurumlanıl dahi haberi olmadan, kamuoyunda ise hiç tartışılmadan

yasalaşmaktadır. Bu yasaların taslak hallerinin farklı sosyal kesimlerin

oluşturduğu platformlarda tartışılmasını mümkün kılmak gerekmektedir

• Sonuç hesaplarının kapsamı da tıpkı konsolide bütçe gibi çok kısıtlıdır. Kamu j

faaliyetleri bir bütün olarak degerlendirilememektedir. Kamu fonlarının dış i

denetimi farklı denetim kurumlarınca y erine getirilmektedir. {

179

I. Olurum-Tartısmalar. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

tehlike, Türkçe meal açısından baktığımızda bir anlama gelmiyor bence. Şimdi

burada önem taşıyan husus kamunun davranış biçimi değil, kamunun davranış

biçimini değiştirme tehlikesi zaman içerisinde. Çünkü borç verenlerin bunu kontrol

edebilme şansı yok. Burada ahlaki tehlikeyi kamu yaratıyor, söz verdiği biçimde,

kontratta sınırlandığı biçimde davranmaktan vazgeçiyor. Böyle bir vazgeçebilme

ihtimali, imkanı her zaman var. Borç stokunun büyümesi de kamunun davranış

biçimini değiştirme müşevvikini, teşviğini artırıyor sistemin içerisinde. O nedenle

kamunun davranış biçimini değiştirmek diye kullandım. 18. sayfaya da baktım, 3.

paragrafta söylediğim, ben yıllık nominal değer artışlarından, TL"nin yıllık

nominal değer kaybından söz ediyorum. Anlatmaya çalıştığım şey için reel olarak

TL'nin değerleniyor olması falan gerekmiyor. Sonuçta bu yalnızca dışarıdan

yabancı para getirerek bozduranların getirişini daha da artırıyor. Önemli olan nokta

doların değerindeki değişiklik, siz bununla finanse ediyorsunuz çünkü. Mesela

Türkiye'de bu yılın başında faiz oranları niye. hızlı düştü, çünkü kur %20

değişecekti, %20, koyun bir kenara, 6-7 de bunları finansmanı diye düşündü bizim

bankacılık sistemimiz, işte 26-27, ne kadar reel faiz isteriz, işte 36-37, 10 da reel

faiz isteyelim dediler. Bizim ülkemizde fon belirlenmesi bankacılık sisteminde

böyle yapılıyor. Nominal değerine bakıyorsunuz . yalnızca, hareketine

bakıyorsunuz. Dolayısıyla şöyle bir bankacılık sistemimiz var sonuçta, paraları

dolar bazında kazandıklarım zannediyorlar, ona göre de plase ediyorlar, kurun

değişmesinden kaynaklanabilecek risklere karşı duyarsızlar, risk algılamaları

düşük. Bunun da oluşmasında Merkez Bankası, Hazine "nin uyumlu politikalarının

etkisi var, pozisyon açmakta, bankacılık sistemindeki riskleri biriktirmekte, bunun

da ciddi bir katkısı var.

Şimdi Sayın Akalın'm dediklerine de bir şey diyemeyeceğim. Devletin en

azından küçülmediğini biliyoruz bu dönem içerisinde. Belki Sayın Oyan'ın

dediğiyle birleştirebilirim, sosyal alanların tümünden devletin çekilmesi

öngörülüyor demişti, bu programın içerisinde. Ben bu programın içerisinde aslında

bundan da sonrası için kamunu rolüyle ilgili bir şey görmüyorum. Ben şöyle

135

A. Konukman, A.R.Avdın. O.Oyan. XV. Türkiye Malive Sempozyumu, 15-17 Mayış 2000. Antalya

III- TÜRK KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANMASINA

İLİŞKİN ÖNERİLER

Türkiye'de güçlü yürütme/güçlü başbakanlık biçiminde yapılanmış

merkeziyetçilik ile parçalanmış bir kamu mali yönetiminin çelişkili

birlikte ligindeki çarpıklığı dikkate almayan, bunda köklü bir değişimi öngörmeyen

her yeni adım yüzeysel rötuşlardan Öteye gidememe riskini taşımaktadır.

Dolayısıyla, mevcut yapının hastalıklarına palyatif çözümler üretmekle sınırlı

olmayan köklü politika değişikliklerine gidilmelidir.

| Kamu maliyesi sisteminde yeni ve köklü politika değişiklikleri, yeni

hedefler ve stratejiler içermelidir. Mevcut sistemin doğru teşhis ve tespitini yapmak

vc hedeflerini salt onun düzeltilmesiyle sınırlamak yeterli değildir. Kurumsal

yapıların ekonomik/toplumsal/yönetsel ve siyasal yapılardaki dönüşümlere koşut

olarak sürekli bir yenilemeye açık tutulması, gelişmenin önünün tıkanmaması

açısından şarttır. Burada herhalde gözetilmesi gereken denge, kurumsallaşmayı

sağlayacak kadar istikrarlı ama gelişmeleri izleyebilecek kadar da yenilenmeye

açık bir yapı oluşturmak olmalıdm^Bu anlamda burada yeniden yapılanma, bir kere

oluşturulduktan sonra ele alınması on yıllar sürecek bir durağan olgu olarak

anlaşılmamalıdır. Esasen böyle bir yaklaşım günümüz sanayi toplumlarındaki

gelişim çizgisine de aykırı olur ve aradaki açıklığın büyümesine neden olur.

Ancak hemen belirtmek gerekir ki, Türk kamu mali yönetiminin yeniden

yapılanmasına ilişkin olarak burada geliştirilen öneriler, faizlerin bütçe üzerindeki

ipoteğinin kaldırıldığı bir bütçe sistemi üzerinde şekillendirilmektedir. Doğaldır ki.

bu tür bir ipotek kalkmadan hangi alternatif yeniden yapılanma stratejisi

geliştirilirse geliştirilsin pek anlamlı olamayacaktır. Faizlerin bütçe içindeki payı

1975-80 döneminde yüzde 2.7 iken bu oran 1999'da yüzde 38.3"e ulaşmıştır. 2000

yılı bütçesinde öngörülen oran ise yüzde 45'dir. 2000 yılının ilk üç aylık dönemi

sonucunda ulaşılan düzey ise yüzde 58*dirs. Dolayısıyla önerdiğimiz strateji,

önemli bir boyuta ulaşan faiz ipoteğinin kaldırıldığını varsaymak durumundadır.

Bkz. Bütçenin önemli harcama kalemlerinde ağırlık kaymalarını gösteren 3 nolu tablo. 180

A. Konukman. A.R.Avdın. O.Ovan, XV. Turkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

Oysa. 3 yıllık istikrar programı sonunda bile bu ipoteğin kalkmış olmayacağı, niyet

mektubu metninden açıkça anlaşılmaktadır.

Bu tür bir yeni arayı ş i l teme 1 hareket noktası planlama olmalıdır. Kaynak vc

harcama planlaması öncelikli görülmelidir. Kaynakların nasıl vc hangi birimlerce

toplanacağı, yük dağıtımının nasıl yapılacağı, hangi havuz (veya istisnai olarak

havuzlarda) tutulacağı, hangi sektörlere hangi harcama yöntemleriyle dağıtılacağı,

hedef ve stratejiler doğrultusunda tüm bu işlemlerin nasıl denetleneceği

planlanmalıdır^cş Yıllık Kalkınma Planlan, hedefleri belirleyen ama uyulmayan

gevşek niyet metinleri olmaktan çıkarılarak "plan-program-bütçeleme" süreci

içindeki yerini almalı ve bu süreci bütün aşamalarında denetleyen bir düzenek

(mekanizma) kurulmalıdır. ^

Planlamavı ve denetim dahil tüm uygulama süreçlerinin usul ve esaslarını

belirleyecek olan yönetse! düzeneğin, aynı zamanda bu çalışmayı ve eylemleri

yürütecek olan yönetsel düzenek olması çelişki gibi görünebilir. Başka deyişle,

hedef ve politikaları belirleyen ile bunun gerçekleşmesi için gerekli araç ve

kaynakları harekete geçirenin aynı yönetim olması paradoksal bulunabilir. Ancak,

hedef ve politikaları net olan siyasal yönetimler için bunda çelişki ve sorun

olmayacaktır.

"Nasıl bir planlama" sorusuna şu başlıklar altında kısaca değinilebilir:

• Planlama merkezde oluşturularak yukarıdan-aşağı ya. aşağıdan-y ukarıy a

kademeli bir karşılıklı etkileşim içinde gerçekleştirilmelidir,

• Karşılıklı etkileşim süreci, aynı zamanda uygulama ve denetim süreçlerinin

çalışmasında da belirleyici olmalıdır.

• Bu süreçler, idari yapılanmayla uyum içinde çalışmalıdır. Dolayısıyla, idari

yapılanma da bu sürecin etkin çalışması yönünde yeniden yapılanmalıdır.

Merkez yönetimin kendi içindeki birimleri arasında olduğu kadar, merkezi

yönetim ile yerel yönetim birimleri arasındaki görev-yetki-sorumluluk ve

kaynak paylaşımı, çakışma vc çatışma olmaksızın, açık olarak belirlenmeli:

aynı ve/veya benzer hizmetlerin aynı hizmet bakanlığında toplanması

181

A. Konukman. A.R.Aydın. O Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

• Mekansal planlama ile yönetsel/kurumsal, ekonomik \e sosyal

planlamanın anlamlı bir bütünlük içinde kademelendirileceğı planlama

bölgelerinden oluşan yeni bir idari planlamaya gidilmelidir Plansız ve

amaçsız belediye ve/veya il-ilçe kurulması yöntemi terk edilerek planlama

bölgelerinin il olarak tanımlanacağı yeni bir coğrafi-ekonomik idari

bölimmeve gidilmelidir. Bu idari bölünme, kamu hizmetlerinin gereklerine

de u\gun olacaktır

• Her planlama bölgesi (yeni sistemde il) kendi içinde aşağıdan yukarı

katılımla hazırlayacağı planlarda, yönetim \e araçlarla ilgili tespitlerini

yaparken aynı zamanda da il içinde toplayabileceği yerel kaynakları da

göstermeli, böylece merkezde il planlarının birleşmesiyle elde edilen ulusal

plan. merkez-yerel kaynak planlamasını da içerebılmelidir.

• Planlama bölgesi (il) bazında hazırlanan planlar, merkezdeki birleştirme

sırasında hizmet bakanlıkları ye sektörler itibariyle bir birleştirme ve

ayrıştırmaya tabi tutulacağı için hem planın ka\ravıcılık gücü güçlenecek

hem de idari kadenıelendirme içindeki uygulanabilirlik gücü anacaktır. Bir

başka anlatımla planlama sürecine aşağıdan yukarı katılım, görev, vetki.

sorumluluk ve kaynak paylaşımını içeren uygulama sürecinin etkin ve

verimli çalışmasına katkıda bulunacaktır. Bu bağlamda yetki genişliği ve

yetki devri esasları, uyumlu çalışmanın engeli değil tutkalı olacaktır.

Aşağıyı dikkate almayan ve hedef ve tercihleri aşağıya dayatan merkezi

yönetim ile hedef ve tercihleri yerel baskılarla yönlendirmek zorunda

kalan yerel yönetim birimleri arasındaki eşgüdümsüzlük. önerilen kademeli

planlama \e uygulama yönetimiyle giderilebilecektir

• Karar verme, uygulama vc denetim süreçleri ile hukuki, idari vc mali yapı

arasındaki uyumu sağlamak ana ilkelerden biri olmalıdır. Kamu yönetimi

ve kamu maliyesini dağınıklık ve etkinsızlikten kurtarabilmenin temel

182

sağlanmalıdır. Merkez yada yerel yönetim birimleri arasında hizmet

açısından bütünsellik sağlanmalıdır. /

A- Konukman, A.R.Aydın, O.Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalva

dayanağı planlan kendini tekrarlayan ve uygulamaya düşük oranda

yansıyan belgeler olmaktan kurtarmaktır.

Plan istenildiği kadar müdahaleci bir yaklaşım dışına çıkarılsın, sonuçta,

geleceğin tasarımına bilinçli müdahaledir. Planın belirlediği hedef, süre, eylem

programları, ilke. yöntem ve stratejiler ile harekete geçirdiği araçlar ve kaynaklar

bu tasarıma ulaşmayı kolaylaştırmak içindir. Merkez i-yerel birimleri, resmi ve

gayri resmi (sivil toplum) kuruluşları gerçekçi bir biçimde planlamaya katılım

süreçleri içine çckilebildiği ölçüde planlamanın işlerliği ve etkinliği

sağlanabilecektir.

Gerçekçi katılım vc katkılar, fiilen sorunları yaşayan, programı uygulayan,

kavnak toplayıp harcayan ve denetleyen birimlerin ve birim elemanlarının gözlem,

deneyim vc görüşleri olmaksızın yapılamaz. Köy. belde, ilçe ve il düzeyinden

itibaren yapılacak katkılarla oluşan ulusal planın, hiyerarşik yapılanmada da

vesayette de uyumsuzluğu görülmez.

Bir yanda bir bütün olarak görülüp denetlenebilen kaynak mekanizması,

diğer yanda kaynakları toplum yararına dengeli ve verimli biçimde dağıtılan

harcama mekanizması... Kamu maliyesinin müdahale araçlarının bu bütünlüğü

bozmaması, tersine sağlamlaştırması gerekir. Bu bütünlüğün harcı ise. hedef vc

stratej ileriyle, yapısal önermeleriyle. açıklığı, esnekliği, tutarlılığı ve

uygulanabilirliğiyle plandır.

Doğaldır ki. yukarda sözü edilen planlama anlayışının uygulamaya

konulabilmesi vc devlet bürokrasisinin program-bütçe sistemine ısındırılması

hemen bugünden gerçekleştirilebilecek bir dunım değildir Maalesef. DPT.

bugünkü mevcut yapısıyla bu tür bir planlama anlayışını ve stratejisini

geliştirebilmenin bir hay lı uzağındadır. Nitekim. 8"inci Plan çalışmaları

çerçevesinde oluşturulan bir başka özel ihtisas komisyonu raporunda bu eksiklik

hissedilerek DPT'vc veni misvonlar verilmesi önerilmektedir". Avrıca ilk kez. söz

Ayrıntılı bilgi için bknz. DPT (2000 g:90-9l) (*) Olması gereken denge fiyatları; bu fiyatlar piyasa fiyatlarından farklıdır.

183 '

A. Konukman. AR.Aydın. 0,Ovan.XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalva

konusu komisyon raporunda gölge fiyatlarına(*) dayanan proje yatırım ölçütleri

önerilmekte ve projelerin ulusal ekonomi açısından değerlendirilmesinin önemine

değinilmektedir. DPT'yc bu tür ulusal analizlerin yapılabilmesi için gerekli olan

ulusal parametrelerin (sektörel iskonto oranlan, gölge fiyatlar, maliyet-etkinlik

göstergeleri vb.) hesaplaması ve her yıl güncelleştirilmesi görevi verilmektedir.

Tabii bu tür önerilerin 8*nci Plan taslağına ve oradan nihai plan metnine taşınıp

taşınamayacağını bilemiyoruz. Ancak DPT'nin yeniden yapılandırılmasına yönelik

bu tür düzenlemeleri Önerdiğimiz stratejinin vazgeçilmez unsurları olarak

görmekteyiz.

Ülkemizde 1980 öncesi plan uygulamalan. küreselleşme sürecini savunan

yeni liberaller tarafından devlet tökezlemesi ( government failures) örnekleri

olarak sergilenmiş ve piyasa planlamanın karşıtıymış gibi ön plana çıkartılmaya

çalışılmıştır. Halbuki bilindiği üzere, kapitalist ekonomilerde planlar piyasaya dost

üzenekler olarak değerlendirilmiştir. Gerçi Kalkınma Planlan, küreselleşme

sürecinin doğal bir sonucu olarak kantitatif özellikleri açısından 1980Terdc eski

önemini yitirmiştir. Teknolojinin hızla değiştiği, rekabetin çok yakıcı olduğu yeni

bir dünya konjonktüründe belki eskisi gibi orta ve uzun dönemli sektörel

hedeflerle çalışmak kolay olmamaktadır ve bu nedenle planlar kantitatif

özelliklerinden çok şey kaybetmektedir.

Bununla birlikte, büyüme modellerine (ve dolayısıyla kalkınma planlarına)

son yıllarda yenilenen bir ilginin yaşandığını anımsatmak gerekir. Planların yol

gösterici özellikleri, bırakınız gelişmekte olan ülkeleri gelişmiş ülkeler için bile

giderek ön plana çıkmaktadır. Dolayısıyla terk edilen planlama değil, eski planlama

anlayışıdır. Türkiye'deki liberal görüşlü siyasal iktidarlar tarafından "planlama

bitmiştir; plan ve proje ilişkisinin artık önemi kalmamıştır"' şeklindeki

değerlendirmeler yanıltıcıdır ve olgularla çelişmektedir. Kaldı ki, gelişmekte olan

ülkelerde küçültülme çabaları hiç eksik olmasa dahi bir doğrudan ekonomik

girişimci olarak kamu kesimi varlığım sürdürmektedir. Özelleştirme uygulamaları

henüz hiçbir yerde KİT sektörünün eksiksiz bir tasfiyesiyle sonuçlanabilmiş

184

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

değildir. Belki eskisi kadar önemi kalmamıştır, ama kamu kesimi (KİT'ler dahil)

için bu ülkelerde ve dolayısıyla ülkemizde planların emredici özelliklerinin

korunabilmesinin maddi temeli hala mevcuttur. İlginçtir, plan karşıtı söylemler

biraz da soğuk savaş dönemi kalıntısı olarak merkez kapitalist ülkeler kaynaklı

olmasına rağmen, şaşırtıcı bir şekilde yeni planlama anlayışları da bu ülkelerde

geliştirilmiş vc üstelik uygulamaya konulabilmiştir. Çevresel Etki Değerlendirme

(ÇED) Analizi. Kurumsal Analiz. Proje Döngüsü yönetimi gibi yöntemlerin

geliştirilmesi bu açıdan tesadüf değildir1".

Bu tür bir planlama anlayışının kabulü örtük olarak devletin ekonomiye

müdahale alanlarına sınırlandırılma getirilmemesi anlamına gelir. Bilindiği üzere,

devletin ekonomiye müdahalesi üç temel biçim alabiliyor". Bunlardan en

belirleyici vc kapsamlı olanı, merkezi ve yerel kamu birimlerinin bütçe

harcamalarının büyüklüğü toplamıdır. Kamu harcamalarının öteki yüzü. yani

kamu finansmanı da aynı büyüklük üzerinde fikir vericidir. İkinci müdahale

biçimi, kamunun doğrudan girişimci rolü oynayarak KİT türü işletmeleri

oluşturmasıdır. Bunun ekonomik, tarihsel, toplumsal nitelikli çok sayıda genel vc

özel nedeni olabilmektedir. Üçüncü müdahale alanı devletin kural koyucu

(regülatör) üst otorite olarak yaptığı düzenleyici etkinliklerdir.

DoIa\ısı\la önerdiğimiz stratejide öngörülen devlet, her üç müdahale

alanında da varlığın, etkin olarak koruyan, iktisadı ve sosyal fonksiyonlarla

donatılmış aktif bir devlettir Açıktır ki. öngördüğümüz bu devlet biçimi IMF vc

Dünya Bankası tarafından pazarlanan müdahale alanları sınırlandırılmış, sosyal

ozü budanmış ve küreselleşmeye yatkın hale getirilmiş devlet biçiminden bir hayli

farklıdır. Bu sonuncusu "edilgen" devlettir ve kaçınılmaz olarak egemen sermaye

gruplarının ye özellikle beynelmilel sermayenin yörüngesindedir.

A\ rtıılısı içi» bk/.DPT ( 2 0 0 0 :9-l2).

" Bk/ 0\aı ı (1997 : 11-12) ı ; Bk/.Koııukıı ıan(1999 a :37S-^»))

185

A. Konukman. A.R.Avdın. O.Ovan. XV. Türkive Maliye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

Doğal olarak, bu farklı devlet yaklaşımlarının öngördüğü vatandaş tipleri de

farklıdır. İkincisinin öngördüğü "piyasa vatandaşlığı" iken bizim öngördüğümüz

"sosyal vatandaşlıktır' 3 . Sosyal vatandaşlık, bireyin, piyasa güçlerinden özgür

olma, piyasanın yarattığı temel sosyal risklerden korunma yoluyla toplumla

bütünleşme biçimini ifade eder; ve dolayısıyla içeriği sosyal haklarla tanımlanır.

Gerek Türkiye'de gerekse birçok az gelişmiş ülkede sosyal politikalar büyüme

endekslidir. Büyüme ve sermaye birikiminin hızlandığı dönemlerde kazanılan

sosyal haklar tersi durumlarda kolaylıkla kaybedilebilir. Yani, elde edilen sosyal

yararların ne kendisi ne de yarar düzeyi bakımından kesinliği ve sürekliliği yoktur.

Dolayısıyla, elde edilen yararlar "vatandaşlık hakkına" dönüşmez. Bu yararlar,

konjonktürel politika uygulamalarından bağımsızlaştınldığı, kurumsallaştırıldığı

ve nihayetinde yasallaştırıldığı ölçülerde sosyal hakka dönüştürülecektir. Yararlar

sosyal hakka dönüşemediği sürece, yapılmak istenen şey popülizmdir. Popülizm

eleştiril ecekse, işte bu nedenle eleştirilmelidir. (Ancak sosyal hakların

kurumsallaşamadığı toplumlarda popülizm, kitlelerin demokrasi oyununu

oynamaları için zorunlu düzenek olarak kalacaktır ve kalmalıdır). Dolayısıyla,

sosyal vatandaşlığı öngören bir stratejide popülist politikalara gereksinim

duyulmaz. Bu tür politikalara bizde ve birçok az gelişmiş ülkede sıkça

başvuruluyorsa piyasa vatandaşlığının sosyal vatandaşlığa çevrilmesinin önüne set

çekilmiş olmasındandır.

Türkiye, toplam kamu harcamaları bakımından AB ülkelerindeki oranın üçte

ikisi düzeyinde bir kamu kesimi büyüklüğüne sahipken (1998 itibariyle

Türkiye'de yüzde 33, AB'de yüzde 47,5), faiz hariç kamu harcamaları bakımından

aynı ülkelerdeki oranın beşte ikisini (Türkiye'de yüzde 20, AB'de yüzde 43,5)

ancak aşabilmektedir. Öngördüğümüz aktif devleti, bu büyüklüğe sığdırabilmek

mümkün değildir. Bırakınız bu büyüklüğe aktif devleti oturtabilmeyi, bizatihi bu

büyüklükteki bir devlet Türkiye'de yaşamakta olduğumuz ekonomik

Bu tanımlamalar ve gerisindeki teorik tartışmalar için bk?.. Arın. (1997:91-102).

186

A. Konukman, A.R.Aydın. O.Ovart, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalva

istikrarsızlığın, gelir dağılımı bozukluğunun ve siyasal istikrarsızlığın çözümü

önündeki en büyük engeli oluşturmaktadır.

Bugün için Türkiye açısından öncelikli olan, faiz dahil kamu harcamaları

büyüklüğününün genişletilmesi değil, bunun bileşiminin değiştirilmesidir. Faiz

harcamalarının bütçenin yüzde 15"inin, ulusal gelirin yüzde 5'inin altına

çekilmesinin sağlayacağı harcama olanakları aktif devletin harekete geçirilmesi

için yeterli olabilecektir,

Aktif devletin gerektirdiği kamu harcamalarım karşılayacak kaynakların

yaratılması kadar önem taşıyan husus ise. bunun yöntemidir. 1990'larda bütçe

egemenliğinin adım adım geriletilmesi sonucunda "faiz dışı bütçc"nin fazla

vermesi yani piyasa devletinin işleyişini bile sekteye uğratacak biçimde reci kamu

harcamalarının aşmdırılması yaklaşımı geçerli olmuştu. Bunun sonucunda giderek

faiz dışındaki (!) tüm kalemlerde kamu harcamalarının önceliği ilkesinden

vazgeçilmeye, gelirlere göre bütçe yapmaya yönelinmiştir. Merkezi devletin yerel

idarelere veva eyaletlere, şimdi de metropol ülkelerin kendilerine tabi kıldıkları

çevre ülkelere dayattığı bu gelir öncelikli model, ulus devletlerin egemenliğinin

giderek nominalleşmesinden, bağımsız politika geliştirme reflekslerinin

körelt ilmesinden başka bir anlama gelmemektedir. Bu nedenle, burada önerdiğimiz

aktif devlette yeniden harcama öncelikli modele geçiş hem sosyal hem de egemen

devlet olmanın olmazsa olmaz koşulu mertebesinde belirleyici bir öneme sahiptir.

Başka sözcüklerle ifade edilirse, aktif devlette önce kamusal tercihlere göre

harcama tutarı ve kalemleri saptanmakta, ardından bu harcamaların gerektirdiği

kamusal gelir sağlanmaktadır. Zaten, kamu bütçesinin "giderlerin önceliği" ilkesi

tam da bu anlama gelmektedir14. Bu ilke, kamu bütçesini özel bütçeden veya

bağımlı kamu idareleri bütçesinden ayıran temel bir özelliktir. Ama maalesef

Türkiye'de bu bütçe ilkesi ters yüz edilerek, bütçeler özel bütçe mantığıyla

hazırlanır hale gelmiştir. "Ayağa göre yorgan dikmekle"görcvli devlet bu görevini

14 Bu ilkelerin anayasal iktisat savunucuları tarafından nasıl tersine çalıştırıldığının avnntıh bir analizi için bkz.Önder (1997:114-115).

187

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

^ Hesaplanın için bk/.. Konukman (1999 b:24) Bkz. Konukman (1999 b:24).

savsaklayarak "ayağını yorgana göre uzat"' felsefesine sarılmıştır. Ortaya çıkan

tablo içler açısıdır. Konsolide bütçe ödeneklerinin idari-fonksiyonel dağılımından

giderek yapılan bir hesaplamaya göre, ekonomik hizmetlere bütçeden ayrılan pay

1990*da yüzde 16.7 iken, bu pay 1998*de yüzde 6.3*c düşmektedir. 1999 vc 2000

bütçelerinde öngörülen paylar ise sırasıyla yüzde 5.4 vc 5.9*dur. Benzer şekilde,

sosyal hizmetlere ayrılan payda önemli bir gerileme saptanmaktadır. Söz konusu

pay 1990 da yüzde 26.5 iken, 1998'de yüzde 14.6'ya gerilemiştir. 1999 ve 2000

yıllarında öngörülen paylar ise sırasıyla yüzde 13.4 vc 12.5"dir. Bu iki temel bütçe

göstergesi, devletin ekonomik ve sosyal hizmet üretme boyutunun giderek

aşındığını vc daha da aşındırılacağım (2000 bütçe hedefleri bu açıdan daha umut

kırıcıdır) açıkça göstermektedir'1. Doğal olarak böyle bir tablo sonucu, bir eski

Maliye Bakanı'nın da ifade ettiği üzere "... devleti devlet yapan harcamalara

kaynak kalmamakta, devletin devlet olma niteliği tartışılmaya açılmaktadır"'1".

Devleti devlet yapan harcamalara neden kaynak kalmasın ki ? Devlet, giderlerin

önceliği ilkesinde ısrarlı olsaydı (bu ısrar sadece faiz giderlerine verilen öncelikte

sürdürülmektedir!) ve bu ısrarın arkasında borçlanma yerine vergileme önceliği

bulunsaydı, bu tablo ortaya çıkmazdı. Devlet giderlerinin önceliği ilkesinin temel

mantığı, gelir sağlama konusunda, devletin egemenlik hakkının önemli bir güç

kaynağı olduğudur. Devletin bu gücü bireylerin üzerinde bir güçtür. Devlet bu

gücü toplumun yararına kullanmak durumundadır.

Hükümetin bu doğru ilkeyi hatırladığı istisnai uygulamalar da yok değildir.

Örneğin deprem harcamalarında ve 8 yıllık eğitim harcamalarında bu ilke

uygulamaya konulmuştur: Harcamalar tesbit edilirken gelirin yetersizliği engel

görülmemiş, gerekli gelirler yaratılmıştır. Ancak bu iki örnekte, doğru ilkenin

uygulanması, başka bütçe ilkesinin (adem-i tahsis ilkesinin) ihlal edilmesi

pahasına gerçekleştirilmiştir. Ayrıca deprem vergisi, önlemler geç alındığından,

adaletsiz bir vergi yükü oluşumuna da yol açmıştır. Deprem olmadan önce.

188

A. Konukman, A.R.Aydın. O.Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

189

şehirleşme, yapılaşma ve imar planlan vb. konularda yılların ihmalkarlığı

olmasaydı ve devlet gerekli önlemleri alabilmiş olsaydı, vergi yükü dağılımı bu

kadar adaletsiz olmayabilirdi. Keza ikincisinde eğitime katkı payları harcamanın

tespitinin hemen ertesinde belirlenebilip vergi ortak havuzuna aktarılabilmiş

olsaydı, bütçenin "gelirlerin belli giderlere tahsis edilmemesi" ilkesi rafa

kaldırılmazdı. Bu gecikme nedeniyle, eğitim için özel gelir kaydedilerek bu gelir

eğitim yatırımlarına tahsis edilmiştir.

Aslında "tahsis'Vönteminin getirilmesinden daha da vahim olan. bu tersine

çevrilmiş ilkenin dahi uygulanamamasıdır. Bütçenin 2000 yılının ilk çeyreğinde

toplam \ergi gelirleri faiz ödemelerini dahi karşılamaya yetmemiştir. Buna

karşılık, deprem dolayısıyla arttırılması gereken kamu alt yapı yatırımları, tam

tersine "tasarruf genelgesi" nedeniyle daha da daraltılarak bütçenin yüzde Tinin

altına çekilmiştir. Böylece deprem vergilerinin desteğiyle bütçe vergi gelirlerinde

sağlanan rekor artış, faizlerde dahi yüksek • düzeyde gerçekleşen artışın

finansmanından başka bir işe yaramamıştır. Sonuç, devletin vergi toplama

meşruiyetinin tamamen tartışılır olmasından başka bir şey değildir.

Örnekler, tüm aykırı uygulamalara rağmen devletin "giderlerin önceliği"

ilkesini istediğinde uygulayabileceğinin somut kanıtlarını oluşturmaktadır

Harcamalar toplumsal ve kamusal tercihleri vc öncelikleri temsil ettiği sürece, hiç

kuşkusuz devlet bu harcamaları karşılayacak kaynakları bulurken gücünü

toplumun yararına kullanmak durumunda kalacak vc bunu bütçenin diğer

ilkeleriyle çelişmeden yapabilecektir.

Nitekim. Anayasa'nın 65"nci maddesinde benimsenen anlayış da bu türden

bir anlayıştır. İlgili düzenlemede, devletin sosyal vc ekonomik alanlarda Anayasa

ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek, mali

kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirmesi öngörülmektedir. Bu

düzenlemede yer alan "mali kaynakların yeterliliği" devlet gibi en büyük vc güçlü

bir örgütün "bulduğu kadarını kullanması" ile açıklanamaz. Bulduğu ile yetinen bir

devlet. Anayasa"daki sosyal vc ekonomik görevlerini yerine getiremez. Devlet.

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

190

"bulmak" ama bulurken de bir yandan "ekonomik istikrarın korunmasını" diğer

yandan da "mali gücü "/'adaleti i ve dengeli yük dağılımım" ve devletin sosyal vc

ekonomik görevlerini gözetmek zorundadır, Bütün bunlar için de mali

kaynakların neler olduğunu, hangi araçlarla ve nasıl bir yük dağılımı ile toplamak,

hangi araçlarla hangi kesimlere dağıtmak durumunda olduğunu bilmek, planlamak,

kurallara bağlamak ve bunu etkin ve verimli olarak uygulamak durumundadır.

Bilindiği üzere, kamu ekonomi ve maliyesi, hukuki vc idari yapı ile birlikte,

ulus adına egemenlik kullanan devlet gücünün vazgeçilmez bir unsurunu

oluşturur. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi, "sosyal hukuk devleti amacına

ulaşılması, gelirin yeniden dağılımı, teşvik, ekonominin finansmanı, dış ticaret vc

uluslararası ilişkiler gibi devletin sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile

belirlenen görevlerini yerine getirmesi, ekonomik ve mali gücüne bağlıdır.

Devletin ekonomik alanı " ö z e r e daha çok bıraktığı ülkelerde bile "kamu mali

gücü" önemini korumaktadır. Kamu mali gücünü sadece "büyüklükte tanımlamak

doğru olmaz. Bu güç, kamu yararına otorite kullanmayla birlikte, etkin vc verimli

kavnak kullanımının varlığıyla anlam kazanır. Devlet, diğer alanlarda olduğu gibi

mali alanda da ayrıcalıklı bir yapıya vc gücünü hukuki yollardan kullanma

avantajına sahiptir. Anlamsız ve etkin olmayan büyüklük yanıltıcıdır vc amaçların

vc hedeflerin gerçekleşmesine katkısı olmaz.

Büyüklüğü ne olursa olsun, kamu kaynaklarına vc bunlar üzerinde tasarruf

yetkisine sahip olmak, kamu gücünün önemli bir dayanağı ve göstergesidir Bu

gücün kamu yararına kullanılması ise mali disiplinle sağlanabilir. Mali disiplin,

parlamento ve toplumsal denetimin önemli bir aracı ve aynı zamanda da

dayanağıdır. Devlet tüzel kişiliğinin parçalandığı ve kamu maliyesinin

merkezinde bulunan bütçenin önemsizleşme sürecine sokulduğu bir mali sistemde,

devlet "edilgen devlet" konumuna düşer ve "etken" olan egemen iç ve dış

sermaye gruplarının yörüngesine girer. İşte Türkiye'de gelinen kamu maliyesi

sistemi, böyle bir yapı sergilemektedir. Dolayısıyla, aktif devlet temelinde yeni bir

I . Ouırıım-Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m » , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . A n U l v a

bakıyorum, bu kamu hesaplarının saydamlığı ile ilgili Maliye'de yürütülen

projeleri de dikkate aldığımda şöyle bakıyorum, bönce ikiye ayırabiliriz. Mevcut

durumun sağlıklı bir şekilde gösterilip enformasyon akımlarının artırılması

hedefleniyor. Şu anda yapılan o bence, şu anda gerçekleştirilen o. Bence bunun da

ikinci aşaması gelecek, bu programın içerisinde tarım reformu, bankacılık reformu,

sosyal güvenlikteki devam edecek reformlar diye tarif edilen şeylerin bence

hepsinin aslında içi boş. Yani biz bu yıldan başlayarak, önümüzdeki yıldan

başlayarak, Sayın Fevzi Devrim Hocamızın da söylediği gibi, aslında oturup onun

içini dolduracağız. Kamu kesiminin rolünü yeniden zaten bundan sonra

tanımlayacağız. Dolayısıyla kamu bundan sonra ne olacak sorusunun cevabı,

bundan sonra yapılacaklarda. Sosyal alandan tamamen çekilir mi? Bana sorarsanız

orada geniş bir mücadele alanı var sonuçta, bu şu andaki durumda. Çünkü üzerine

karar verilmiş, sonuçlandın İmiş bir şey olduğunu ben düşünmüyorum. Savın

Güneri Akalın Hocam başka bir şey daha sormuştu. Ona da evet diyeyim. Dolar

cinsinden borçlanma, dışandan fon akımları Türkiye'ye sağlandığı müddetçe,

bence Türk ekonomisinde kriz ihtimali yok. Ama bu şu demek: dışsal şoklara çok

daha açık bir ekonomi olacağız, yani artık dünyanın herhangi bir yerinde olan bir

gelişme bizi refahımızı daha yakından etkiler hale gelecek. Bu iyi bir şey mi, onu

da ayrıca konuşabiliriz. Çok teşekkür ederim.

BAŞKAN: Efendim hepinizden özür diliyoruz, sabrınız için teşekkür

ediyorum, sayı konuşmacılara da tabi teşekkür ediyonım. Özellikle de Engin Ataç

Hocamızdan özür diliyorum, bundan sonraki toplantıyı yönetecek, çok özür

dilerim.

136

i r

A. Konukman. A.R.Aydın. O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2000. Antalya

bütçe sisteminin oluşturulabilmesi için yukarıda yapılan tespitler ışığında hareket

edilmelidir.

Oluşturulacak olan yeni bütçe sistemi, ikinci bölümde ana başlıkları verilen

sistemin hazırlık, yasalaşma, uygulama vc denetim süreçlerinde, kod yapısında

muhasebe ve raporlama sürecinde karşılaşılan çok sayıdaki temel soruna çözüm

üretmek zorundadır. Bunlara burada değinilmeyecektir. Bu tür çözüm önerileri

sözünü ettiğimiz Özel İhtisas Komisyonu'na bağlı olarak oluşturulan alt komisyon

raporlarında ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır, (Çalışmamızın 6 nolu

dipnotunda da bu raporların bir listesi sunulmaktadır). Burada sadece mali

saydamlığın sağlanmasına önemli bir katkı sayılabilecek bir çözüm önerisi

üzerinde durulacak ve ayrıca bunun gerektirdiği kurumsal düzenlemelere

değinilecektir.

IV. MALİ SAYDAMLIĞI SAĞLAMAYA YÖNELİK T E M E L BİR ÇÖZÜM

ÖNERİSİ : KONSOLİDE KAMU KESİMİ DENGESİ OLUŞTURULMASI

l. NİÇİN KONSOLİDE KAMU KESİMİ DENGESİ ?

OECD tarafından yıllık olarak yayınlanan Annual National Accounts

yayınında OECD üyesi ülkelerin Genel Hükümet Dengesi tabloları yer almaktadır.

Genel hükümet, merkezi hükümet, mahalli idareler ve sosyal sigorta fonlarından

oluşmaktadır. Genel Hükümet Dengesi Tablosunda, genel hükümeti oluşturan

kesimlerin ve özel kesimin birbirleriyle olan kaynak alış verişi matriks

formatında gösterilmektedir. Gerçi bu tablo bile. ekonominin bütünündeki kaynak

tahsisini ve alış verişini yansıtmaktan bir hayli uzaktır. Ama gene dc oldukça

yaklaşık bir resim vermektedir.

57. Hükümet tarafından IMF'ye verilen Niyet Mektubunda tanımlanan

"konsolide kamu sektörü" kavramı da kamu kesimini daha gerçekçi boyutlarda

görmeye çalışan bir girişimdir. Bu kavram içine konsolide bütçe, dört temel bütçe

191

A, Konukman, A.R.Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

192

dışı fon. sekiz kamu iktisadi teşebbüsü, işsizlik sigortası fonu ve üç sosyal güvenlik

kumlusu dahil edilmektedir. Bu tanımın, hızla uygulamaya sokulabilecek

operasyonel bir tanım olduğunda kuşku yoktur. Mektupta "kamu sektörü temel

fazlasının (birincil fazlanın) kapsamı biraz daha geniş tutulmuştur: Buna göre,

kamu sektörü temel fazlası, merkezi konsolide bütçeyi, bütçe dışı fonları, yerel

yönetimleri, fınans sektörü dışında faaliyet gösteren kamu teşebbüslerini, Merkez

Bankası'nı ve kamu bankalarının görev zararlarını kapsamaktadır.

DPT tarafından hesaplanan ve Yıllık Programlarda verilen Kamu Kesimi

Genel Dengesi, önerdiğimiz Konsolide Kamu Kesimi Genel Dengesini

kavrayabilmekten bir hayli uzak kalmaktadır. Örneğin, DPT'nin hesapladığı Kamu

Kesimi Genel Dengesine bütçe dışından ancak 11 adet fon ve iki özel hesap dahil

edilmektedir.

Türkiye'de kamu kesimini yukarıda tanımlanan "konsolide kamu

sektörü"nden dahi daha geniş görebilmek, birincil vc ikincil fazlayı veya açığı bu

geniş konsolide tablodan izlemek, artık kaçınılmaz bir zorunluluktur. Bunun

hazırlıklarına süratle başlamak gereklidir.

Konsolide kamu kesimi genel dengesinin oluşturulması kuşkusuz

ekonominin bütününe ilişkin de daha doğaı bir kavrayışa yol açacaktır. Kamu

kesimi için tüm kaynak alışverişlerin görülebileceği bir tablo oluşturulmasının bir

adım ötesi, bunun özel kesimle ilişkilendirilerek genişletilmesi olacaktır. Ancak

ekonominin genel dengesi hesaplarının da özel kesimi daha iyi kavrayabilecek

biçimde geliştirilmesinde yarar olacaktır. Böylece sadece kamu kesiminin değil,

tüm ekonominin hesaplarının saydam bir şekilde görülebilmesi ve izlenebilmesi

mümkün olacaktır.

Türkiye'de mali saydamlık yönünde atılması gereken temel adımlar bunlar

olmalıdır. Burada buna katkı sağlayabilecek bazı önerilerde bulunulacaktır. Önce

bu tür gereksinimin hangi amaçlara hizmet edebileceği üzerinde durmak yerinde

olabilir.

A. Konukman. A.R.Aydın. O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

Birinci amaç. devletin (ve, neden olmasın, özel sektörün) millete hesap

vermesini kolaylaştırmak ve Bütçe ve Plan Komisyonunu daha iyi bilgilendirmek;

ikincisi, izlenecek makro iktisat politikalarının ekonomi üzerindeki etkilerinin daha

iyi ölçülebilmesini mümkün kılmaktır. Özellikle 1997 yılında Doğu Asya'da

yaşanan fınansal kriz. ekonomide yaşanan gelişmelerin ve mevcut yapının resmini

verecek olan bilginin eksikliğinin krizin derinleşmesine önemli katkılar yaptığım

göstermiştir. Sadece kamu kesimi değil, özel kesimin dc saydam olmadığı

görülmüştür. Bu tespitten hareketle, başta uluslararası örgütler olmak üzere

dünyada doğru bilginin üretilmesi vc yayınlanmasını sağlamak üzere mali

saydamlık konusunda çalışmalar yoğunlaşmıştır17. Bu çalışmalar ağırlıklı olarak

devletin mali saydamlığı üzerinde yoğunlaşmaktadır. Aynı sürecin ve

saydamlığın özel kesim için dahi gerektiğini ve zamanının artık geldiğini

düşünmek için gerekçeler birikmiştir1*.

1. NASIL BİR KAMU KONSOLİDE DENGESİ ?

Konsolide kamu kesimi genel dengesi ve buradan hareket ederek yeni bir

genel ekonomik denge oluşturmak zor vc zaman alacak bir uğraştır, ancak

imkansız değildir.

Konsolide Kamu Kesimi dengesi şu öğelerden oluşabilir::

1. Konsolide Merkezi Hükümet Dengesi

2. Konsolide Yerel Yönetimler Dengesi

3. Konsolide Sosyal Güvenlik Kuruluşları Dengesi

4. Konsolide Kamu Bankaları Dengesi

5. Konsolide İşletmeci KİT'ler Dengesi

1 Ayrıntısı içinde bkz. Hürcaıı. Kızıllaş. Yılmaz (1999). Is Benzer bir yaklaşım başka yazarlarca da İzlenmekledir. Ancak bu çalışmalarda ö/el kesim dikkate alınmamaktadır. Örneğin Aliyas. Sayın (1997)"dc ıncrkc/i hükümet bilançosu. Emil (1997)'dc devlet blançosıı oluşturulmasına yönelik öneriler yapılmakladır

1 9 3

A. Konukman. A.R.Aydın. O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000, Antalya

1. Konsolide Merkezi Hükümet Dengesi : Burada, genel ve katma bütçeli

idareler, döner sermayeli kuruluşlar, fonlar, özerk bütçeli kuruluşlar, kamu

kuruluşlarının kurduğu vakıflar konsolide edilmektedir.

2. Konsolide Yerel Yönetimler Dengesi: Burada, belediyeler, il özel

İdareleri, köyler (ve yerel yönetim birlikleri) konsolide edilmektedir. Büyükşehir

belediyelerinin altyapı yatırım şirketleri (İSKİ, ASKİ,vb) esas itibariyle konsolide

dengeye alınmakta, yerel yönetimlerin kurduğu iktisadi teşebbüsler (BİTlcr) vc

iştirakler ile vakıf ve vakıf şirketleri de ayrı bir denge altında gösterilerek içsel

etkileşimlerine genel matrikste yer verilmektedir.

3. Konsolide Sosyal Güvenlik Kuruluşları Dengesi: Burada sosyal güvenlik

kuruluşları ve sosyal yardım sandıkları ile işsizlik sigortası fonu konsolide

edilmektedir.

4. Konsolide Kamu Bankaları Dengesi: Burada KİT statüsünde olan ve

olmayan kamu bankaları konsolide edilmektedir.

5. Konsolide İşletmeci KİT'ler Genel Dengesi: Burada KİT'lerin konsolide

dengesi (özelleştirme kapsamındaki KİT'leri de içerecek biçimde)

gösterilmektedir.

Konsolide kamu kesimi genel dengesinin yer aldığı tabloda yukarıdaki

kesimlerin birbirleriyle kaynak alış-verişi matriks formatında gösterilecektir.

Örneğin tabloda yer alan konsolide kamu kesimi dengesinin ayrıntılı analizinden

kamu kesimi gelirleri, kamu kesimi harcama tutarı ve yatırım profili, harcamaların

fonksiyonel dağılımı (ne kadarının eğitime, sağlığa vb. hizmet kalemine ayrıldığı),

muhasebe sistemi, idari ve hukuki yapı ve denetimi izlenebilecektir.

Benzer şekilde özel kesim de analiz edilebilecektir. Hatta kamu vc özel

kesimin konsolide edilmesiyle bir milli bütçe boyutuna varılabilecektir. Ancak

hemen belirtmek gerekir ki. bu tablo görünen aktörlerin görünen faaliyetlerinin, bir

resmini verebilecektir. Dolayısıyla, ekonominin bütününü yansıtabilmek ancak

kayıt dışı ekonominin tasfiyesi yada çok küçük bir boyuta indirilmesiyIc mümkün

olabilecektir.

194

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyart. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

2. KONSOLİDE KAMU KESİMİ DENGESİ OLUŞTURULMASI

GEREKLİ AMA YETERLİ Mİ ?

Konsolide kamu kesimi dengesinin oluşturulması kamu mali yönetiminin

yeniden yapılandırılmasının bir parçası olabileceği gibi mevcut bütçe sisteminde

kalınarak da gerçekleştirilebilir.

Bir ilk seçenek olarak, mevcut bütçe sisteminde kalınarak yapılan bir

düzenlemenin sonuçlarına bakalım. Bu koşullarda oluşturulacak konsolide kamu

kesimi dengesi, kısmi bir mali saydamlıktan öteye gidemeyecektir. Devletin tüzel

kişiliğinin parçalı yapısına son verme, tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş.

PBS sistemine işlerlik kazandırma, parlamentonun bütçenin hazırlık ve uygulama

süreçlerinde doğrudan ve dolaylı etkinliğini arttırma, denetim sisteminin

etkinliğinin arttırılması ve performans denetiminin sağlanması, kurumsal anlamda

yeniden yapılandırma vb. alanlarda birbirlerini tamamlayan çalışmalar

yapılmadığı durumda konsolide kamu kesimi dengesinin oluşturulması çabası mali

saydamlığın sağlanabilmesinc ancak kısmi bir katkı getirebilecektir. Diğer

alanlardaki reform niteliğindeki çalışmalar yapılmadığında, parlamentoya sunulan

bütçenin eskisinden farkı sadece kapsamının genişliği olmaktadır. Bir bütçe

sistemi, kapsadığı faaliyetlerin toplumsal refah üzerindeki etkisini ölçülebilir

çıktılar olarak veremiyorsa, kapsamının dar ya da geniş olması mali saydamlığa

önemli bir katkı sağlamış olmaz. Nitekim, mevcut bütçe sistemimiz kapsadığı dar

faaliyet alanlarında bile performans yönetimine yönelik hiçbir işlemi yerine

getirememektedir19 .

Bir ikinci seçenek, konsolide kamu kesimi dengesi oluşturulurken, devletin

tüzel kişiliğinin parçalı yapısına son verilmesi olabilir. Örneğin, fonlar, döner

sermavcli işletmeler ve özerk bütçeli kuruluşlar tasfiye edilebilir vc bunların

19 Bilindiği üzere, mevcut uygulamada sadece konsolide bütçenin kesin hesabı çıkartılmaktadır. Yapılan denetim hukuki denetimin ötesine laşınamamakladır. Ayrıntı için bkz .Konukman(1998).

195

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

yaptıkları hizmetler genel bütçeli ve/veya katma bütçeli idarelere devredilebilir"

Diğer reform çalışmaları yapılmadığında, bu seçeneğin ilkinden farkı kesin hesap

kanun tasarısının kapsadığı faaliyetlerin genişleyecek olmasıdır. Diğer bir deyişle .

hukuki denetimin kapsadığı faaliyetler genişlemektedir. Bu. kuşkusuz olumlu bir

gelişme olacaktır. En azından yürütmenin millete hesabını vermediği ihtiyari

harcama alanlarım ortadan kaldırmış olacaktır. Ancak, benzer şekilde, bu

seçenekte de performans yönetimine yönelik bir işlev yerine getirilememektedir.

Bir üçüncü seçenek, kamu kesimi genel dengesi oluşturulurken, devletin

tüzel kişiliğinin parçalı yapısını korumak, ama diğer reform çalışmalarını

gerçekleştirmek olabilir. Bu seçenekte karşılaşılabilecek temel sorun, hizmetin

üretiminde çok başlığın devam etmesi nedeniyle makro-mali sorumluluğun

sağlanmasının güçlüğü olacaktır. Bu durumda. PBS nin etkin bir şekilde

çalıştırılabilmesi mümkün olamayacaktır.

Son ve en kapsamlı seçenek, konsolide kamu kesimi dengesi

oluşturulurken, devletin tüzel kişiliğinin parçalı yapısına son vermenin yanı sıra

diğer reform çalışmalarını gerçekleştirmek biçiminde tasarlanabilir Bizim

savunduğumuz bu seçenekte diğer seçeneklerde var olan sakıncalar büyük ölçüde

giderilmiş, kamu maliyesi sisteminin yeniden yapılandırılması doğru bir zemine

oturtulmuş olacaktır. Bizim önerdiğimiz kamu mali kesiminin yeniden

yapılandırması stratejisi böyle bir zeminde şekillendirilmektedir. Keza gerek

Dünya Bankası Projesi olarak başlatılan "Kamu Mali Yönetim Projesi" gerekse

yukarda değindiğimiz Niyet Mektubunda önerilen IMF patentli yeniden

yapılandırma projesi de benzer bir yaklaşımı temel almaktadır. Bizim önerimizle

örtüşen ve benzeşen önerilere her iki temel yaklaşımda da rastlamak mümkündür.

Ancak farklılıklar benzerliklerden daha fazladır. Farklılıklar şematik olarak

aşağıda verilmektedir.

: ı< Fonlunu Türkive ekonomisindeki etkileri için bkz. Oyan. Aydın. .Konukman (199la). Fonların tasfiyesine ilişkin öneriler için bkz. Oyan. Aydın (1991b) vc Oyan (1999).

196

A. Konukman, A.R.Aydın. O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

I M F - D Ü N Y A BANKASI PATENTLİ YENİDEN YAPILANDIRMAMA PROJESİ * Küçülen Devlet (*)

* Piyasa Vatandaşlığı

* Plan -Program-Bütçe

Bağlantısı :"Gevşek"'

* Giderlerin önceliği ' i lkesi tersine

çe\rilmekte

* Rekabet edebilir kamu yapısı ve

kurumları

* Kamusal denetim ve sav damlık

* Projenin hedefi: Kullandırdıkları

paranın etkin \e verimli

kullanılması ve bunun denetimi:

uluslararası işbölümünde biçilen

rolün benimsetilmesi

Ö N E R D İ Ğ İ M İ Z

STRATEJİNİN PROJESİ * Aktif Devlet (**)

(Sosyal ve ekonomik İşlevlerle

donatılmış)

* Sosyal Vatandaştık

* Plan-Program-Bütçe

Bağlantısı: "Olmazsa Olmaz Koşul"

* "Giderlerin Önceliği" ilkesi geçerli

* Rekabetin bozucu etkilerini kamu

giderici, kamu yararına hizmet eden

kamu yapısı vc kurumlan

* Kamusal denetim ve saydamlığın

yanı sıra. özel kesimin denetimi ve

saydamlığı

* Projenin hedefi: Kamu kaynaklarının

kamu kesimi, ekonominin

kaynaklarının ise Özel kesim

tarafından etkin \e verimli

kullanılması: bağımsız karar alma

perspektiflerinin yeniden

kazanılmasıyla geleceğin hazırlanması

(*) Dünya Bankası 1997 Dünya Kalkınma Raporu. "Değişen Dünyada Devlet" çalışmasından önce küçülen devleti katıksız bir biçimde savunuyordu. Bu son çalışmada ise "küçülen ancak etkin olan bir devlet" fikrine sıcak bakılmakladır. Aslında ince argümanlarla, müdahale alanları sınırlandırılmış, sosyal özü budanmış vc küreselleşmeye yatkın İmle getirilmiş bir devlet pazarlamakladır. Ayrıntılı bir analiz için bkz. Ovan "(1997).

(**) Devletin ekonomiye müdahalesinin üç temci biçimi ödünsüz, korunmakladır. İktisadi-nıali müdahale araçlarından peşinen vazgeçmek, egemen bir ulusun yöntemi olamaz.

197

A. Konukman. A.R.Aydın, O.Ovan. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

KAYNAKÇA

Arın. T. (1997)/'Anayasal İktisat ve Refah Devleti TİSK ve TÜSİADın Asgari Devlet Raporlarının Eleştirisi". Ekonomide Durum. Bahar Yaz/1997.Kitap 3-4. s.41-106.

Atiyas.İ., Sayın. Ş.(1997), Siyasi Sonımhduk. Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi, TESEV Yayını. İstanbul.

Devlet Planlama Teşkilatı(2000 a/ Kamu Mali Yönetiminin Yemden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Ön Raporu. Yayımlanmamış Çalışma. DPT, Mart, Ankara.

(2000 b), Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş. Kamu Mali Saydamlık Özel İhtisas Alt Komisyonu Ana Raporu, Yayımlanmamış Çalışma, DPT. Mart, Ankara.

(2000 e). Kamu Maliyesinde Saydamlığın Artırılması. Tahakkuk Bazlı Muhasebe ve Raporlama SisiemineGeçiş ile Yarı Mali Nitelikteki Faaliyetler ile Koşullu Yükümlülüklerin Kamu Mali Yönetimi Kapsamında Yemden Ele Alınması, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Alt Komisyonu Ana Raporu, Yayımlanmamış Çalışma, DPT. Mart Ankara

(2000 d). Parlamentonun Bütçe Denetimi Sürecinde Etkinliğinin Artırılması Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Alt Komisyonu Nihai Raporu. Yayımlanmamış Çalışma. DPT, Mart. Ankara.

(2000 c). Denetim Sisteminin Etkinliğinin Artırılması ve Performans Denetimine Geçiş. Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Ma/i Saydamlık Özel İhtisas Alt Komisyonu Nihai Raporu, Yayımlanmamış Çalışma, DPT, Mart, Ankara.

(2000 f) . Kamu Mali Yönetiminin Kurumsal Anlamda Yeniden Yapılandırılması. Kamu Mali Yöneliminin Yeniden Yapılandırılması ve Malı Saydamlık Özel İhtisas Alt Komisyonu Nihai Raporu. Yayımlanmamış Çalışma, DPT. Mart. Ankara.

(2000 g ) , Kamu Yatırımlarının Planlaması ve Uygulamasında Etkinlik Özel İhtisas Komisyonu Nihai Raporu, Yayımlanmamış Çalışma, DPT. Mart, Ankara.

Emil, F.(1997), "Devlet Bilançosunun Oluşturulmasına Dair Bazı Gözlemler". Hazine Dergisi, Sayı 8, Ankara.

Hürcan, Y., Kızıltaş. E., Yılmaz, H.H. (1999), Türk Kamu Mali Yönetimi Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde-IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme, TESEV, İstanbul

Konukman, A.(I997),"Plan - Program - Bütçe Kurulamayan Bağlantılar". Ekonomide Durum, Kış./1997,Kitap 2.S.47-77.

Konukman, A.Oyan, O.(1998a), " 1998 Bütçesinin Mali İktisadi ve Hukuki Açılardan AnahziS'Ekonomide Durum, Bahar/1998 Kitap 5. s. 13-68

198

A. Konukman. A.R.Avdın. O.Ovan. XV. Turkive Maliye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

Konukman, A.( 1998b),'' Kesin Hesap Kanun Tasarısı Üzerine Bir Değerlendirme, Ekonomide Durum, Bahar/1998, Kitap 5, s.69-78.

Konukman, A.(1999a)5" Esnek Üretim Tekniklerinin Türkiye'nin Sanayileşme Stratejisi Açısından Geçerliliği**, Türk-İş Yıllığı 99, cilt 2. s.363-382.

Konukman, A.(1999 b)/T999 Bütçesi Uygulama Sonuçlan ve 2000 Bütçesi Hedefleri: Bir Değerlendirme", Ekonomide Durum, Güz/1999, Kitap 6, S İ 1-26

Oyan, O., Aydın, A.R., Konukman, A.(1991a), Türkiye'de Fon Sisteminin Kamu Kesimi İçindeki Yeri ve Ekonomik Etkileri, Ankara, TOBB Yayınlan.

Oyan, O. Aydın A.R.,(1991b), Türkiye'de Maliye ve Fon Politikaları. Alternatif Yönelişler. Ankara, Adım Yayıncılık.

Oyan, 0.(1997)"Değişen Dünyada Değişmeyen Devlet mi ?", Ekonomide Durum. Bahar-Yaz/, 1997, Kitap 3-4, s. 10-25

Oyan, 0.(1999). "Kamu Özel Fonlan ve Güncelliğini Yitirmeyen Bir Tasfiye Projesi'*, Kamu Kesimi Finansmanında Vergi Dışı Normal Gelirler ile Özel Gelirler ve Fonlar, XIV.Türkiye Maliye Sempozyumu, Anadolu Ünü.İ.İ.B.F. Maliye Bölümü.

Önder, İ. (1997) "Anayasal İktisat", Ekonomide Durum, Bahar -Yaz/1997, Kitap 3-4, s. 107-123

199

A. Konukman. A.R.Aydın. O.Ovan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

Tablo 1

ANAYASAL MALİ YAPI ŞEMASİ

Devletin ve

kamu tüzel

kişilerinin bütçeleri

Kamu iktisadi

teşebbüslerinin

bütçeleri

&

Sosval Güvenlik

Yerel idarelerin

bütçeleri

KONSOLİDE BÜTÇE Ö Z E R K BÜTÇE

Genel

Bütçe

Katma Kendi aralarında

Bütçe Konsolide

Ö Z E L BÜTÇE

Beledive İl Özel Köv

Tablo :2 Bütçe Dışı Kamusal Harcama Alanları

Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar Bütçe Dışı Dolaylı Harcamalar

1. Fonlar 1.1 Kısmi Bütçelenen Fonlar 1.2 Bütçe Dışı Fonlar

1.3 özel Hesaplar

2. Döner Sermayeler

3 Mahalli İdareler

4. Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları*

5. Vakıf ve Demekler

6 Yardım Sandıklan

1-Devlet Mal ve Taşınmazları

2-Yan Mali İşlemler 2.1 KİT'lerden Doğan Görev Zararları 2.2 Merkez Bankasına Kur Farklanna

Karşılık Verilen Tahviller 2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan 'tahviller

3- Koşullu Yükümlülükler 3.1 Garantili Dış Borçlar 3.2. Devirli Krediler 3.3 İç Kefaletler 3.4 Mevduat Sigortası 3.5 Yap-İşlet/Yap- İşlet Devret ]>rojeİeri 3.6 Yatının Stoku 3.7 Diğer Koşullu Yükümlülükler

4- Vergi I larcamalan

5- Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlişkisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktanlan Gelirler)

6- Dış Proje Kredisi Uygulamaları

Kaynak: DPT (2000 a: 23) * Hazine Müsteşarlığı kaynaklı bu tabloda bu kuruluşlar "bağımsız bütçeli kamu

kuruluştan" olarak adlandırmaktadır. Biz bunun yerine "özerk bütçeli kuruluş" demeyi uygun bulduk.

200

İKİNCİ OTURUM TÜRK KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI

G E R E Ğ İ VE ÖNERİLER

15 Mayıs 2000 Pazartesi

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Engin ATAÇ

Anadolu Üniversitesi Rektörü

1. Tebliğ: Ahmet KESİK (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel

Müdürlüğü Daire Başkanı)

"Türk Mali Sisteminin İşleyiş Yönünden Yeniden Yapılandırılmasına Yönelik

Çabaların Yönü ve Bu Çabaların Değerlendirilmesi"

2. Tebliğ: Prof. Dr. Oğuz OYAN, Yrd. Doç Dr. Aziz KONUKMAN ve AH Rıza

AYDİN (Ankara Üniversitesi SBF. Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F. ve Anayasa

Mahkemesi Raportörü)

"Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Tespit vc Öneriler"

TARTIŞMA

137

A. Konukman, A.R.Aydın, O.Oyan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayış 2000, Antalya

Tablo :3 Bütçenin Önemli Harcama Kalemlerinde Ağırlık Kaymaları (Gerçekleşen Bütçe Harcamalarının Yüzdesi Olarak)

1975-80 1981-83 1984-88 1989-93 1994-95 1996-98 1999 2000* Ocıık-Mart2000

Personel B ü t ç e 35.4 26.5 23.6 37.5 29.8 25.1 24.7 19.7 19.7 Yatırı m B ü t ç e 19.8 19.7 18.1 12.8 7.0 6.8 5.5 5.0 0 8

KİT Trans. B ü t ç e 12.1 12.8 4.2 4.7 2.5 1.3 0.7 1.3 1.8 Vaiz 'Bütçe 2.7 6.2 16.4 20.6 33.4 35.5 38.3 45.0 58.1 4 Kalem Bütçe 70.9 65.2 623 75.6 72.7 68.7 69.2 71.0 80.4

Kaynak : DPT. Ekonomik vc Sosyal Göstergeleri (1950-1995); Maliye Bakanlığı, Bütçe Gerekçeleri vc Kamu Hesapları Bülteni. * 2000 Yılı Bütçesi başlangıç hedefleri

201

A. Konukman. A.R.Avdın. O.Ovan, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2000. Antalva

EK : 1980'LERDEN 1990'LARA GEÇİŞTE MALİYE POLİTİKALARININ

G E R Ç E K L E Ş M E PERFORMANSI*

TEMEL POLİTİKA EKSENLERİ BAŞARI D E R E C E S İ * *

Düşük Başarısız Başarılı *** Başarılı

GÖNÜLLÜ TASARRUF MODELİ

* Kamu Ekonomisinin Küçültülmesi XX * Kamu Yatırımlarının Payının

Gcrilctilmesi * Kamu Sınai Yatırımlarının

Gcrilctilmesi * KİT'lerin Özelleştirilmesi X *Özcl Yatırımların Payının Artırılması *Özel Sınai Yatırımların Kamu Sınai

Yatırımlarını İkamesi X *Özel Tasarrufların Arttırılması * Sermayenin Dolaysız Vergi Yükünün

Azaltılması * Dolaysız Vergi Oranları Düşürülerek

Dolaysız Vergi Hasılatının Arttırılması (Laffer Hipotezi) X

* Dolaylı Vergilerin Ağırlığı Arttırılarak sermayenin Kendi İçinde ve Sermaye Dışı Kesimlere Vergi Kaydırmaları

VERGİ YÜKÜ KAYDIRMALARI (Yürütülen Programların Finansmanı)

* Küçük girişimcilere mali yük kaydırılmaları: - Dolaysız yük kaydırması XX - Dolavlı vük kavdırması

X

XX

X

X

XX

X

* Ücretlilerin - Dolaysız vergi yüklerinin azaltılması - Dolavlı vergi yüklerinin arttırılması

X X

XX

X X

İSTİKRAR ve DIŞA AÇILMA PROGRAMLARININ DESTEKLENMESİ

* İhracatta İç Vergi Maliyetlerinin Mahsup Edilebilir Durumu Getirilmesi - Dolaylı Vergilerde - Dolaysız Vergilerin (Özellikle Ücret

Vergilerinin) Azaltılması

X

XX

202

A. Konukman. A.R.Avdın. O.Ovan. XV. Türkiye Matrve Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalva

* İçerde Satın Alma Gücünü Kısarak İhraç Edilebilir Ürün Fazlası Yaratılması X

* Dışa Açılmaya Fiskal Özendirme X * İhracata Yönelik Yeni Sinai Yapılanma XX * İthalatta Korumanın Gümrük Vergisi Dışı

Araçlarla (Fonlarla)Sürdürülmesi X *Dışa açılmaya destek vermek için

enflasyonun düşürülmesi XX * Bütçe vc Bütçe Dışı Kamu Açıklarının Deneti

altına alınması XX

GELİRİN YENİDEN DAĞILIMINA MÜDAHALE * Kamu harcama sisteminin sosyal özümden

Uzaklaştırılması X. Bütçe Sosyal Harcamalarının Tayınlanması XX "Sosyal Amaçlı" Fonlarla Popülist Görüntünün Korunması X

* KİT Fiyatlandırmasının Bölüşüm Öncelikli Politikalardan Arındırılması X

*Mali Yüklerin Görece Daha Dengeli Dağıtılması XX

KAMU MALİYESİNDE M E R K E Z İ L E Ş M E ve ESNEK YAPILANMA

* Kamu Ekonomisi Yönetiminimn Merkezileşmesi X

* Esnek ve Keyfi Müdahale Araçlarının Fon Sistemi)

geliştirilmesi XX

* Kamu Tüzel Kişiliğinin Parçalanması XX

* Denetim Süreçlerinin Esnetilmesi XX

* Kamu Ekonomik Yönetiminin Dağınıklıktan Kurtarılması ve etkinleştirilmesi XX

<*):Oyan (1991b).

** Çarpı işareti çift konulduğunda, basan veya başarısızlık derecesinin amaçlar doğrultusunda vurgulandığı anlaşılmalıdır. Başka deyişle, çift çarpı işareti çok başanlı veya çok başarısız anlamındadır.

*** Veya "dönemin büyük bölümü için başarısız" veya "başarı derecesi tartışmalı'' anlamında.

203

A. Konukman. A.R .Aydın. O.Ovan. XV. Turkive Maliye Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2000. Antalva

NOT : Yukarıdaki tablo 1991 sonunda oluşturulmuş ve esas olarak 1980'lerin

mali/iktisadi politikalarını şematik olarak değerlendirmeyi amaçlamıştır. Bu tablonun,

şaşırtıcı bir biçimde geçerliliğini koruduğunu görmek düşündürücüdür. Hatla bazı

noktalarda bozulmalar had safhadadır. Örneğin, tabloda yer alan "kamu harcama sisteminin

sosyal özünden uzaklaştırılması", belki 1990'lardaki siyasal iktidarlann bir hedefi değildi

ama, geçmiş dönemin ipoteğini koruyup sürdürdükleri için bunda aşırı derecede başarılı

olmuşlardır. Ama 2000 yıllarında da buna yeni "basanlar" ilave edilecek görünmektedir.

Öte yandan, kuşkusuz 1990'larda ortaya çıkan yeni durumlar için yapılacak

eklemeler vardır: ancak bunlar da tabloyu daha da karartacak nitelikte olacaktır. Buna örnek

olarak "kaınu kesiminin tasarruf açığının kapatılması" hedefini alalım. Bu her iktidarın

görünürde hedefidir. Peki sonuç? 1980'lerin ikinci yarısındaki borçlanma uygulamalannın

etkisiyle ilk kez 1991 yılı Temmuz ayında kamu tasarrufu negatife dönmüştür. Böylece

kamunun yatının yapma kapasitesi 1990'h yıllar boyunca tamamen ortadan kalkmıştır.

2000 yılı başında ise. Türk kamu ekonomisinde gene ilk kez negatif kamu harcanabilir

geliri ortaya çıkmıştır. Negatif kamu tasarrufundan negatif kamu harcanabilir gelirine

düşen kamu ekonomisi için bu (aın bir mali iflas noktasıdır. Bu durumda, "çift çarpı (XX):

çok başarısız" bir kamu ekonomik yönelimine işaret edebiliriz. Ancak eğer Türkiye'yi

küresel dünyanın çok bağımlı bir öğesi yapmak gizli hedefine sahip olanlar vardı ise. bunda

"çok başarılı" olunduğunu kaydetmeden de geçmemek gerekiyor.

204

TARTIŞMALAR

BAŞKAN: Evet Sayın Konukman'a teşekkür ediyorum. Aslında 1968

senesine doğrubir gittiğimiz zaman, Türkiye'deki kamu yönetimindeki reform o

günkü adıyla program bütçe uygulaması şeklinde Türkiye'nin gündemine gelmişti

vc bu AİD'nin Türkiye'yi özendirmesiyle Türkiye'de çok önemli çalışmalar

yapılmıştı o dönemde ve bu çalışmalar da 73 yılma kadar, 72 yılı sonuna kadar

gitmişti. Şöyle düşünüverdim de aklıma geldi. Ben o grupta çalıştım çünkü. 68-75

arası. Bütçe Reform Grubu diye bu lanse edildi. Aslında bu. kamu yönetiminde

yeniden yapılandırmaydı. Fakat o dönemin iktidarı korkmasın diye program bütçe,

sadece bütçede bir reform olarak alınmıştı. Bakın en önemli konulardan bir tanesi o

dönem, kamu hizmetlerinin belirlenmesiydi. Yani Türkiye'de hangi kuruluşlar

hangi kamu hizmetlerini üretiyorlar, bu bilinmiyordu. Bunun envanteri çıkarıldı o

zaman ve fakat bu envanter sonunda bir işlevsel sınıflandırmaya gidemedik

Burada bir tek ortaya koy duğumuz hizmet geçişmeleriydi. Yani kamu sektöründeki

maliyeti düşürebilmek için hizmet geçişlerini önlemek, bu envanter sonucu ancak

ortaya çıkabiliyordu. Arkasından muhasebe sisteminin değişmesi gerekiyordu,

personel reformunun yapılması gerekiyordu ki, personel reformu hatırlıyorsam

1970'lcrde yapıldı. Bu çalışmaların sonucudur o. Yani o. Parlamentoya

sunulmuştu. Bilgisayar teknolojisi ki. o zaman bu kadar yaygın değildi, bu konuyla

ilgili çok önemli çalışmalar yapılmıştı. Arkasından maliyet hizmet ilişkisi

kurulmaya çalışıldı. İletişim ve bilgi sistemleri kurulmaya çalışıldı. Etkinlik

denetimi ki. bu konuda çok önemli adımlar atıldı. Ama 12 Mart'tan sonra kurulan

hükümet mali reform yapıyorum diye bu sistemi I Mart 1973 de uygulamaya

koydu. Ama tabi hiç hazır olmadan uygulamaya koydu, hiçbir hazırlık yapılmadan

Gerekli olan hazırlık çalışmaları başlatılmıştı, fakat sonuçlanmadan sadece bir

hizmet sınıflandırması yapılmıştı vc bu sistem uygulamaya konuldu. Tamamen bir

reform adına gerçek bir reform yendi o dönemde vc tabi Maliye Bakanlığı da o

dönemde bu çalışmalara sahip çıkmadı vc ki o dönemde hazırlanan bütçeyi bir

görseniz. 73 yılında konan, yanında şu büyüklükte bütçe uygulama cetveli vardı

205

II. Oturum-Tartısmalar. XV. Turkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

Bütçeyle beraber ve arkasından Maliye Bakanlığı bürokratlarının işine

gelmedi, uygulayıcıların da işine gelmedi. Çünkü bütçeyi doğru dürüst

hazılayamıyorsunuz maliyet hizmet ilişkisini kuramadığınız için. Boyuna

aktarmalar için kuruluşlar gelmeye başladılar. O zaman ne yapıldı? O zamanki

genel müdürün çok güzel bir sözü var, akordeonu daraltalım dedi, yani hizmet

sınıflandırmalarını yok edelim. Halbuki, siz hizmet sınıflandırmalarını daralttığınız

zaman nedir, kamu sektörünün üretmiş olduğu hizmetleri bilemiyorsunuz. Hangi

kamu kuruluşlarının neyi ürettiğini bilemiyorsunuz. Bunun karşısında nasıl

maliyeti belirleyeceksiniz, belirleyemiyorsunuz. O zaman ne oluyor? Yine pazarlık

yöntemiyle bütçe rakamlarını belirlemeye başlıyorsunuz ve 68-75 arası çok iyi,

nitelikli bir grup vardı, ben de onlardan bir tanesiydim diyeyim. Şu anda o grubun

çok büyük bir bölümü üst düzey bürokratlar, birçok üniversitede hocalar vc

maalesef o yıllarda yapılan 5-6 senelik çalışma yoka gitti. Çünkü gerekli olan

benimseme, gerekli olan o konunun iyileştirilmesi çalışmaları devam etmedi. Eğer

o çalışmalar devam etmiş olsaydı bugün belki çok daha farklı ortamda, çok daha

farklı zeminde tartışmalar yaratabilecektik.

Bir de şu anımı ileteyim. 1968'de ben Siyasaldan mezun oldum, bu gruba

katıldığım zaman Türkiye'de program bütçe ile ilgili bir kitap yoktu. Herhangi bir

kitabın içinde çağdaş bütçe teorileriyle ilgili tek bir satır yoktu. O dönemde bütün

kitaplar yurtdışından, ABD'den getirilerek çevrildi ve ülke çapında eğitim

hizmetleri başlatıldı ve Allah'a şükür bir tek şu oldu, o zaman yaptığımız

çevirilerle birçok insan doktora ve doçentlik aldı. Yani hiç değilse Türkiye'ye, o

zaman yapmış olduğumuz çeviriler, sunmuş olduğumuz bildiriler sonucunda Türk

Mali Literatürü'ne bu kavramlar girdi, etkinlik kavramı girdi, verimlilik kavramı

girdi. Ben bir tek ona seviniyorum, hiç değilse bu kavramlar girdi Türk

Üteratürü'ne ve oradan işte kaç sene geçtikten sonra bu kavramlar tartışılabiliyor.

Aslında bu bile güzel bir şey. İnşallah bu sefer daha önce uygulanan şeyler

başarısızlık bundan sonra olmaz diyorum. Evet, şimdi sorulara geçiyoruz.

Evet, buyurun Turgay Bey.

206

II. Oturum-Tartışmalar. XV. TürKiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000, Antalya

TURGAY BERKSOY: Teşekkür ederim. Efendim konuşmacılara teşekkür

ediyorum. Sayın Kesik ve üçlü tebliği sunan Sayın Konukman'a. Ben üçlü

tebliğden çok etkilendiğimi ifade etmek istiyorum, gerçekten çok etkiledi beni.

Affınıza vc sabrınıza sığınarak 7. Sayfadaki Türkiye'deki mali saydamlık niçin

zayıf başlığı altında sunulan şeyleri hızlı bir şekilde okuyacağım size. "Bütçenin

kapsamı çok dardır, bunun sonucu olarak kamu kaynaklarının ancak çok küçük bir

kısmı Meclis'in onayıyla kullanılmakta ve daha sonra da Meclis adına

denetlenmektedir. Bütçe dışı kamusal faaliyetler bütçe metniyle birlikte Mcclis'c

sunulmamaktadır. Hükümetlerin yarı mali nitelikli faaliyetleri açıklanmamaktadır.

Geçmiş vc gelecek iki yıl bütçelleri cari yıl bütçesiyle birlikte Mcclis'c

sunulmamaktadır. Merkezi Hükümetin gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükleri,

vergi harcamaları ve kamu bankaları. KİT'ler ve Merkez Bankası ile ilişkilerinden

kaynaklanan yarı mali nitelikteki faaliyetleri bütçe metniyle birlikte

yayınlanmamaktadır."' vesaire diye gidiyor. Hepinizin elinde bilgiler var. Şimdi şu

soruyu sormak istiyorum Sayın Konukman'a: Sayın Konukman, acaba bu

saydığınız nedenler ki katılıyorum, çok doğru gerçekten. Türkiye'de konsolide

bütçeden kaynaklanan, sosyal güvenlik kesimi açıklarının, kamu iktisadi kuruşları

açıklarının, yerel yönetim açıklarının, destekleme alımları nedeniyle ve KİT'ler

aracılığıyla birtakım birliklerin yapmış olduğu harcamaların ve bunların meydana

getirmiş olduğu açıkların, bir başka deyişle toplam kamu kesimi finansman

açıklarının nedenleri olarak kabul edilebilir mi? Ve bu nedenle de Türkiye'de

bozulan borç yönetimi, sürdürülemeyen borç yönetimi, buradan kaynaklanan gelir

dağılımı bozukluğu, düşen üretim seviyesi ve milli gelir düzeyi, enflasyon, yani

kısacası adına ekonomik istikrarsızlık dediğimiz ve Türkiye'nin şu an karşı karşıya

bulunduğu o temel sorun, acaba bu saydığınız nedenlerden mi kaynaklanıyor.'

Sorunuza evet ya da hayır diye bir cevap istiyoaım. Şayet evetse, benim cevabını

da evet, mutlu olacağım. Hayır derseniz de bunun niçinini size sormayacağım.

Teşekkür ederim.

207

II. Oturum-Tartısmalar. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

BAŞKAN: Evet, Hasan Bey buyurun.

HASAN BEY: Sayın Başkan, birinci konuşmacının konuşmasını

bitirmesinden sonra Maliye de denetimden vazgeçiyor diye esprili bir şekilde

tespitinize, sayın konuşmacı; hayır ön denetimden vazgeçiyoruz diye cevap verdi.

Bu konuya ilişkin izin verirseniz bir iki açıklamam olacak. Bir kere ön denetimden

vazgeçmek isteyen, bu teklifi getiren sadece Maliye Bakanlığı değil, uluslararası

kuruluşların tümü bu teklifi getiriyorlar, ne zaman? Yeni dc değil, 90"lı yılların

başından itibaren aynı teklifi ısrarla yineliyorlar. Peki nedir bu ön denetim,

terminoloji nedir, kasıt nedir? Burada çay içerken uygulamacı arkadaşlarımı da

gördüm. Bütçe Daire Başkanları var. 1050 sayılı kanunun 81. Maddesini

okuduğumuzda, diyor ki. ödeneği olup olmadığına bakacak, mevzuata

uygunluğuna bakacak, maddi hata var mı yok mu ona bakacak, devam cdivor

madde. Bundan vazgeçmek mümkün müdür hiç? Bu bir özellikle denetim,

harcamadan önce denetimdir 81. Madde, başlığı da öyledir zannediyorum. Bunun

gibi kesin hesap, nihai denetim olduğuna göre. Bütçe Plan Komisyonunun yaptığı

çalışma, vilayette bütçe çalışması ön denetimdir, bundan da mı vazgeçeceğiz.

Herhalde bu sorulara evet deme olanaksız olsa gerek. Peki geriye ne kalıvor.

Geriye, yine hafızam beni yanıltmıyorsa 1050 sayılı kanunun 64. Maddesi kalıyor.

Maliye Bakan lığı" nm yaptığı taahhüt denetimi. Başka? Sayıştay tarafından yapılan

sözleşme tescili, kadro ve ödenek denetimi kalıyor. Türkçcmizde bir söz yardır, bir

deyiş vardır: tekerlek kırıldıktan sonra yol gösteren çok olur. Oysa bu denetimler

tekerlek kırılmadan önce yapılan işlemdir.

Sabah, Sayın rektörümüz hayıflandı; iş yapıyoruz ama, sıkça müfettişle,

denetçiyle, savcıyla burun buruna kalıyoruz. Ön denetim kaldırıldıktan sonra

korkarım ki rektör ve yahut da bu tip yöneticiler savcının makamından hiç

çıkamayacaklardır. Madem ki merkezi birimler yardım edebilecek harcamacı

kuruluşlara, bundan niye imtina edelim ki, doğrusu bunun gerekçesini anlamakta

son derece zorlanıyorum. İkinci bir nokta, hayli uzun bir süredir temiz toplum Türk

insanının bir özlemidir. Yolsuzluklardan bunca söz edildiği, devletin içinde

208

II. Oturum-Tartısmalar, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2000, Antalya

çetelerin oluştuğu, gerçekten üzülüyorum, ihale mafyalarından söz edildiği bir

ortamda ön denetimin kaldırılmasını kesinlikle anlayamıyorum. Şunu da ifade

edeyim, izin verin lütfen; belki bunun örneğini bulmak pek mümkün değil Batıda,

ama Türkiye'nin içinde bulunduğu koşullarda ön denetimin kalkmasını doğrusu

anlayamıyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, buyurun.

BAHATTİN IŞIK: Sayıştay Denetçisi: Öncelikle Engin Hocamın, şu

denetim kaldırılsın lafını çok üzüntüyle karşılıyoruz.

BAŞKAN: Ben öyle bir şey demedim.

BAAHATTİN IŞIK: Lütfen, aynen söylüyorum, maliyeciler de denetim

kaldırılsın anlayışına geldi demeniz, biraz önce onu ifade ettiniz, bu konuda bir

şeyler söylemek istiyorum.

Bir defa üniversitelerden başlayalım. Üniversiteler katma bütçeli kuruluşlar

olarak genel bütçenin dışındadırlar. Ama üniversiteye hiçbir şey katmadan

bütçelerini oluştururlar Üniversiteye katacakları bazı gelirleri de maalesef bütçeye

katmak yerine vakıflarına aktararak denetim dışına çıkarırlar. Bunu ne Sayıştay

denetleyebilir, ne Maliye Bakanlığı denetleyebilir. Bir defa Sayıştay devletin gelir

vc giderlerini TBMM adına denetler. Bu ne demektir? Halktan toplanan vergilerin,

gelirlerin, halkın temsilcilerinden sağlanan bu paraların TBMM adına

denetlenmesidir, yani bu harcamaların da TBMM adına denetlenmesi. Vakıf

denetçilerinin ya da ona benzer şeylerin denetimi çok önemli değildir Tüm

üniversiteler bu yöndedir, bu çok yanlış. Biz hukuk devletiyiz. Mali mevzuatımızı

buna uydurmamız gerekirken, anayasaya aykırı birçok mali mevzuatımız var. Ben

bunlardan birkaç tanesini söylemek istiyorum. Özelleştirme gelirleri Sayıştay

denetiminin dışına çıkarılmıştır. Halbuki halk adına devlet adına denetleme yapan

bir kurumun özelleştirme gelirlerini denetlemesi gerekir. Geçen yıl çıkarılan

deprem vergileri, ek vergiler vc halktan toplanan deprem yardımları Sayıştay

denetiminin dışına çıkarılmıştır. Halbuki Sayıştay TBMM adına, yani halk adına

denetleme yapan bir birimdir. Bu gelişmeler anayasal denetim yapan bir kurumun

209

II. Oturum-Tartışmalar. XV. Türkiye Malive Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

210

denetim sahasını kısıtlamaktır. Bu da hukuk devletine uygun bir sistem değildir.

Çünkü birçok mali mevzuat anayasaya aykırı olarak düzenlenmektedir. Kanunlar.

KHKler anayasaya aykırı olarak düzenlenmektedir. Bütçe Kanununun hor yıl

birçok hükmü Anayasa Mahkemesince iptal edilmektedir Daha da ileri gideceğim

ben. Kanun konusu olan birçok düzenleme Maliye Bakanlığı tarafından genelge,

tebliğ vb . düzenlemelerle yapılmaktadır, bu kanun konusudur. Yani kanun

koyucunun yerine geçerek böyle düzenlemeler yapılması doğru değildir.

Sonuç olarak şunu demek istiyorum: Türk Kamu Mali Yönetiminin yemden

yapılandırılabilmesi için kamu mali mevzuatının Anayasaya, diğer kanunlara

uygun olması vc hukuk devleti ilkesi çerçevesinde yapılması gerekmektedir.

Denetim hukukun bir sonucudur. Yani bu. kimseye bir ön yargı değildir, herkes

kamu görevi yapmaktadır. Teşekkür ederim,

BAŞKAM: Evet. burada bir arkadaşımız var.

BİR KATILIMCI: Teşekkür ederim sayın hocam. Ben Sayın Kesik'den bir

bilgi almak istiyorum. Hocam şöyle, bütçe hazırlığından bahsettik, bütçenin

samimiyetinden bahsettik. Şöyle 80 sonrasına baktığımızda, bütçenin gerçekleşen

rakamlarına ve başlangıç ödeneklerine. Yaklaşık %20 ila 80 arasında değişen bir

standart sapmanın olduğunu görüyoruz. Bunun nedenine de baktığımızda, ek

ödenekler ve kaydedilen ödenekler olduğunu görüvoruz. Bazı vıllar ek ödenekler

fazla bu oran içerisinde, bazı yıllar kaydedilen ödenekler fazla. Kaydedilen

ödeneklere baktığımızda, sanırım 90 sonrasında bazı yıllar çok fazla. Şu bilgiyi

almak istiyorum ve şunu da söylemek istiyorum tabi ki: Ben 80 sonrasından

bahsettiğim için bütçenin pek samimi olarak hazırlanmadığını, bunun da nedeninin

ya bürokratların bu işi tam beceremediğini ya da becerdiklerini fakat

siyasetçilerden fazla zaman bulamadıklarını ya da siyasetçi, harcamacı kuruluş \e

bürokrat arasındaki ilişkinin tam kurulamadığını söylemek istiyorum. Tekrar biraz

önce bahsettiğim konuya gelmek istiyorum. Bu kaydedilen ödeneklerin ki. bu \ıl

önümüzde iyi bir örnek var bedelli askerlikle ilgili olarak, niçin bu kaydedilen

ödenek uygulamasının bütçenin içerisine çekilemediğini. bütçe dönemi içerisinde

Oturum Başkanı Prof. Dr. Engin ATAÇ

Anadolu Üniversitesi Rektörü

Konu, 'Türk Mali Sisteminin İşleyiş Yönünden Yemden Yapılandırılmasına

Yönelik Çabaların Yönü ve Bu çabaların Değerlendirilmesi'". Ahmet Kesik

sunuyor. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire

Başkanı. İkinci tebliğimiz ise "Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması,

Tespit ve Öneriler". Prof.Dr. Oğuz Oyan, Yrd.Doç.Dr. Aziz Konukman ve Ali Rıza

Aydın tarafından hazırlanmış olan bildiriyi Yrd.Doç.Dr. Aziz Konukman sunacak.

Sorularınıza, gerektiği taktirde. Oğuz Oyan ve Ali Rıza Aydın tarafından da cevap

verilebilecek, Çok kısa olarak değerli tebliğ sahiplerini tanıtmak istiyorum sizlere.

Ahmet Kesik, 1956 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi'nden

mezun oldu. Maliye Bakanlığı Bütçe Kontrolörü olarak inkişaf etti. ABD Batı

Illinois Üniversitesinde master yaptı. Illinois Eyaleti Bütçe Bürosunda bir yıl bütçe

konusunda staj yaptı. İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesfnde doktora

çalışmalarına devam ediyor. Şu an da ise Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol

Genel Müdürlüğü Bütçe Politikası ve Uluslararası İlişkiler Daire Başkanı görevini

yürütmektedir. İkinci konuşmacımız Yrd.Doç.Dr. Aziz Konukman'dır. 1955 Sinop

doğumludur. 1978'de ODTÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İktisat Bölümü "nü

bitirdi. 1980 yılında aynı bölümde yüksek lisans derecesini aldı. 1984 yılında

doktorasını tamamladı. Şu anda Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler

Fakültesi İktisat Bölümü'nde Yrd. Doç. Olarak görevini sürdürmektedir. Ben ilk

sözü program gereği Ahmet Kesik'e veriyorum. Ahmet Kesik'in, biraz önce de

söylemiş olduğum gibi, tebliği "Türk Mali Sisteminin İşleyiş Yönünden Yeniden

Yapılandırılmasına Yönelik Çabaların Yönü ve Bu çabaların Değerlendirilmesi".

Süreniz 15 dakika Ahmet Bey, buyurun.

138

II. Oturum-Tartışmalar. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

211

tam olarak tahmin edilemediğini öğrenmek istiyorum ki : bedelli askerliğin de aynı

şekilde getirişinin bütçenin içinde olmadığını sanırım tahmin ediyorum. Bunlar

çekilemez mi. artı ek ödenekler de belirli zaman içerisinde iyi tahmin edilemez mi.

o bilgiyi almak istiyorum. Sayın Kesikten.

BAŞKAN: Evet. son üç som: Eser Karakaş. Güneri Akalın, bir de orada

arkadaşımız var.

ESER KARAKAŞ: Teşekkür ediyorum. Aslında ben üç tane küçük şey

soracağım, çok özür diliyorum. Bir tanesi, ayağını yorganına göre uzat deyimi

yerme, ayağına göre yorgan dik ilkesi. Anladığım kadarıyla siz de bütçe açıklarına

karşınız, söylem bunu gerektiriyor ama. toplam konsolide kamu dengesinin milli

gelir içindeki tavanı konusunda bir şeyiniz var mı? Yani denk bir bütçe ya da denke

yakın bir bütçe olmasına rağmen. Bu ayağa göre dikilen yorganın GSMH içindeki

tavanı konusunda belirli bir ilkeniz var mı? Bir onu öğrenmek istiyorum. Yani bu

düşüncenin içerisinde Türkiye gibi 3000 dolarlık bir ekonomi içinde kamunun

varabileceği bir tavan vardır gibi bir şeyiniz var mı? İkincisi, tebliğinizde Türkiye

ve Avrupa Birliği üvesi ülkelerle ilgili bir borçlanma kamu kesimi karşılaştırmanız

var. Türkiye için verdiğiniz rakamlar var. Şunu merak ediyorum ben: bu Türkiye

için verdiğiniz rakamlarda, bu çok güzel Tablo 2 'de vermiş olduğunuz, bütçe dışı

dolaylı harcamalar var mı?

A H M E T KESİK: Bılsck Onları!

ESER KARAKAŞ: O zaman dolayısıyla yaptığınız karşılaştırmanın, yanı

Türkiye'de aslında kamu kesimi iddialara rağmen çok küçük demenin bir anlamı

olmadığım düşünüyorum. Eğer siz tahkimden kaynaklanan tahvilleri. KİT'lerden

doğan görev zararlarını, bunlar çok ciddi kamu harcaması, bunları bu sistemin

içerisine koymuyorsanız. Türkiye'de iddialara rağmen bütçe çok küçüktür demenin

çok da bir anlamını ben göremiyorum. Özür diliyorum yanı. şahsi olarak. Yanı

bunları katıp kontrollü bir rakam olıışturuyorsanız buna bir itirazım yok. Bir de

yöntem olarak, bu tablo çok hoş. Tablo 2"dcki şey. çok teşekkür ediyorum yanı

böyle bir tablo sunduğunuz için. şimdi, bütçe dışı dolaylı harcamalarda iki tane

II. Oturum-Tartısmalar. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 20Q0r Antalya

kalem var. KİT'lerden doğan görev zararları ve tahkimlerden kaynaklanan

tahviller. Bunlar çok önemli miktar olarak Türkiye'de. Sizin öneriniz bunları bütçe

içerisine çekmek mi. eğer çekmekse bunun yöntemi ne olabilir? Yani KİT'lerden

doğan görev zararlarını nasıl bütçeleştirebilirsiniz, böyle bir şey mümkün mü?

Teknik olarak mümkün değil. Yoksa naturc olarak, yani bu KİT'lerden doğan

görev zararı kavramına mı karşınız? Çünkü bunu bütçeleştirmek olanaksız, çünkü

öngörülemeyen bir şey bu. Siz 99 yılının, 2000 yıllının bütçesini yaparken

KİT'lerden doğacak görev zararlarını kolay1 kolay KtT bünyesinde

bütçeleştiremezsiniz. Dolayısıyla bu eleştiride, eleştiri olarak algılıyorum bu

tablo\u. yani doğan görev zararı kavramına ya da tahkimlerden kaynaklanan tahvil

kavramına mı karşısınız özünde, yoksa bunların bütçe dışında olmasına mı? Çok

teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Evet.

GÜNERİ AKALİN: Benim ilk sorum Bütçedeki arkadaşıma olacak. Doğan

Cansızlar'ın ifadesinden hareketle fikrini soracağım. Hazine ve Maliyc'nin

ayrımına karşı mısınız? Yani bu yapılanma içerisinde, mesela yeniden mali

yapılanmamız konusunda hiçbir ipucu verilmedi bu konuda konuşmacılar

tarafından, ama Sayın Cansızlar ifade etti. Bana göre, Cansızlar'a katılamıyorum,

parayı toplayan ödeneği yapanla, parayı harcayanın ayrılması gerekir, denetim

açısından. İkincisi, bu kadar merkezi bir yetki yığılması piyasa ekonomisi ile

uzlaşmaz. Dolayısıyla artık geriye dönüş sözkonusu değil diye düşünüyorum. Sizin

fikriniz ne?

İkinci bir mesele, bütçe hakkıyla ilgili. Burada bütçe hakkıyla ilgili olarak

bazı açıklamalarda bulunuyorsunuz, ama bana göre asıl bütçe hakkının

kullanılması son derece önemli. Aziz Konukman'a katılıyorum, önleniyor. Sizin

görüşünüz ne? Yani bu dokümanı hazırlamışsınız ama, mesela bütçe ile birlikte

sunulan belgeler son derece yetersiz, gerekçe ve ekonomik rapor. Mesela.

Japonya'ya giden turist miktarı var ama, Türkiye'de vergi yüklerinin nasıl

dağıldığı, çeşitli sektörlere ne kadar sübvansiyon yapıldığı gibi en çok merak edilen

212

II. Oturum-Tartışmalar, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalva

konular yok. Dolayısıyla bunları yayınlamak fuzuli şeyler. Çünkü DPT bundan çok

daha iyisini yıllık program içerisinde yayınlıyor vc çoğunlukla da biz maliyeciler

olarak oraya bakıyoruz. Yani daha doğrusu şunu söyleyeyim: Bütçe ile birlikte

yayınlanan dokümanlar bizi tatmin etmiyor. Diğer bir mesele, çıkış noktası olarak

nevi görüyorsunuz? Hem Konukman'a hem size (Ahmet Kesik) soruyorum. Piyasa

ekonomisine geçiş mi Türkiye'nin temel sorunu, yani kamudaki yığılan bu sorunlar

piyasa ekonomisine geçiş midir, yoksa Sayın Konukman'ın ifade ettiği gibi mali

disiplini kurmak mıdır? Bir ülkede acaba piyasa disiplini olmadan mali disiplin

olabilir mi? Mali disiplin piyasa disiplininin bir türevi midir, yoksa başlı başına bir

amaç olarak alınabilir mi? Üçüncü bir mesele ya da bir başka mesele, kamu hizmeti

tanımı olmaksızın etkinlik, verimlik vs. gibi ya da program bütçe diye şeyler olur

mu? Keyfi olarak getirilip her türlü harcama bir bütçenin içerisine

yerleştirilebiliyorsa. bunun programı ya da verimliliği vesairesi ne olur? Kanunidir

ama hukuki değildir ya da bilimsel değildir. İkincisi, biz Avrupa Bırliği'ne

katılmak üzereviz vc Avrupa Birliğinde bir kamu hizmeti tanımı var.

Samuelson'un tanımı kabul edilmiş vaziyette. Bizim idaremizin bundan ne kadar

haberdar olduğunu bilmek istiyorum. Niye bunu biz metinlerimize katmıyoruz \e

Anayasamızı, yasalarımızı buna göre tekrardan düzenlemiyoruz? İkinci, mesela

Eserin söylediği şey. bu optimal devlet tanımı olmaksızın ayağına göre yorgan

nasıl dikilebilir? Yani devletin hacmi ne olacak? Bununla ilgili bir kararınız yoksa

bizim bütçe açıklarımız devam eder Bir iki tane teknik şey söyleyeyim. Bu sizin 1

Nolu tablonuz var. o eksik bana göre. Burada mesela kamu dolaysız bütçe

harcamalarına kamu teşebbüslerini koyabilirsiniz, artı. askerlik gibi reci

harcamaları koyabilirsiniz, ayni yapılan harcamalar var. onlar eksik. Başka bir şey

de. bağışlarla yürütülen Milli Eğitim harcamaları eksik, okul yapımından tutun

okul idaresine kadar. Yanı ben doğrusu Bütçe İdaremizin yaptığı çalışmalardan çok

fazla tatminkar olmadım. Çünkü bu tablolarda önemli ölçüde eksiklikler var.

Dördüncüsü de son olarak şunu söyleyeyim; Türkiye'de birbirine paralel 4-5 tane

bütçe var. Birincisi konsolide bütçe, ikincisi vakıflar vc dernekler, döner

213

II CTumrrHT«rtı>n^.Jttf,Turttİva Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

sermayeler üçüncüsü görev zararları bir başkası da mahalli idareler. Belki başkaları

da katılabilir buna ama, bu şekildeki bir şeyden nasıl çıkacağız, piyasa

ekonomisine geçmeden ve devleti küçültmeden? Sağohın.

BAŞKAN: Evet. orada bir arkadaşımız var. son soru.

OĞUZHAN ALTAY: İktisatçıyım. Eş durumu nedeniyle bu sempozyuma

katılıyorum. Yardımcı doçentim, Ege Üniversitesi İktisat Bölümünde. Sayın

Konukman'ın ve diğer tebliği hazırlayan bir maliyeci, bir hukukçu vc bir

iktisatçının oluşturduğu bir tebliğin arka planında teorik bir bakış var mıdır? Yani

varsa bu yaklaşımı ne olarak ortaya koyabiliriz? Buna bağlı olarak, şöyle bir cümle

var tebliğinizde diyor ki: "Doğal olarak bu farklı devlet yaklaşımlarının öngördüğü

vatandaş tipleri de farklıdır. İkincisinin öngördüğü piyasa vatandaşlığı iken bizim

öngördüğümüz sosyal vatandaşlıktır". Şimdi, Türk Kamu Mali Yönetiminin

yeniden yapılandırılmasına ilişkin bir tespitte, vatandaşın sosyal vatandaşlığı

konusunu ben algılayamadtm. Yani hem bilimsel hem de akademik yönden bu

konulara da hazır olmadığımı hissediyorum. Bu alanda bir iki cümle söylerseniz

sevinirim. Teşekkürler.

BAŞKAN: Evet Doğan Cansızlar.

DOĞAN CANSIZLAR: Teşekkür ederim, Sayın Hocam. Ben birkaç

konuda hem konuşmacılara hem de salonda tartışmaya katılanlarla ilgili birkaç

hususu ilave etmek istiyorum. Özellikle Sayın Güneri Hocamdan başlamak

istiyorum. Kamu mali yönetiminin bu denli parçalanmışlığından söz ettim ben

konuşmalarımda ve her konuşmamda da ben bunları dile getiriyorum. Özellikle

koordinasyon eksikliği nedeniyle bütçe hazırlanması sırasında ekonomi

yönetimdeki bu parçalanmışlık oldukça olumsuz bir takım uygulamalara ve

sonuçlara sebep olabiliyor. Bunlardan bir tanesi şu: 60'h yılların başında kumlan

Devlet Planlama Teşkilatımız başlangıçta bir nevi think thank olarak kurulmuş

olmasına rağmen, bugün için konumuna baktığımızda uygulama ile içice bir hale

gelmiştir. Yani yıllık program ya da beş yıllık kalkınma planlan hazırlamaktan çok

ötede günlük uygulamalarla, günlük işlemlerle neredeyse haşır neşir olmaya

214

II. Oturum-Tartışmalar. XV. Türkive Mative Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

başlamıştır. Asli fonksiyonunu yitirmiştir. Nedir bu? Bunlardan bir tanesi bütçenin

yatırım harcamalarını hazırlamasıdır. Diğeri teşviklerle ilgili bir konu vardı, o

neyse ki daha sonra başka bir birime bağlandığı için alındı oradan, günlük, rutin

işlemler olduğu için söylüyorum. Yatırım bütçesi de aynı şekilde. Yani bir bütçe

düşünün ki, transfer bütçesi başka yerde, transfer bütçelerinin en önemli kalemi

olan faiz harcamalar ve diğer bazı transfer kalemleri Hazinede ve geriye kalan

personel ve diğer carinin bir bölümü Maliye Bakanlığı"nda, transferlerin geri kalan

kısmı. Böyle parçalanmış bir yapıda çıkarılan ya da hazırlanan bütçeden pek fayda

geleceğini zannetmiyorum ben. Çünkü ayrı ayrı yerlerde hazırlanmaktadır bu

bütçe. Özellikle harcamacı kuruluşlar açısından baktığımızda bir yatırım, harcaması

için DPT'ye gitmekteler, bir diğer harcamalar ile ilgili Maliye Bakanlığı,"na

gelmekteler, artı kaldı ki. Maliye ile Hazine'nin bir arada olduğu dönemlerin

aksine şu anda, özellikle 80 sonrasındaki ekonomideki göstergelere baktığımızda,

bir defa Hazine harcamacı bir kuruluş değil, harcama yapmamaktadır. Hazinenin

yaptığı işlem, sadece gelir gider dengesizliği oluştuğu dönemlerde bu dengesizliği

giderecek finansman kaynaklarını bulmaktır.

Özellikle finansman kaynaklarının 80 sonrası dönemde ortaya çıktığı bu

boyut dikkate alındığında ve borçlanma politikası da dikkate alındığında,

ekonominin içinde bulunduğu şu son dönemlerdeki durumlar dikkate alındığında,

ne denli yanlış, ne denli koordinasyon bozukluğu nedeniyle, ne denli olumsuz

koşullara ekonomiyi bu hale getirdiğini görmek mümkün. Çünkü tek başına bir

yerde borçlanma ile ilgili kararların verilmesi son derece yanlış. Borçlanma.

1986'dan sonra bütçenin dışına çıkarılmıştır. Borç idaresi ayrı bir şekilde idare

edilmeye başlanmıştır. Fakat ana paralar bütçenin dışına çıkarıldığı halde bunların

oluşturduğu faiz giderleri bütçenin üzerine gelmiştir. Bu toplanan her 100 Liralık

verginin 89 Lirası eğer faize gidiyorsa ve faiz harcamalarının payı bütçe içerisinde

%49'tara geldiyse, Milli gelirin %17*sine geldiyse, bunun oturulup bir enine

boyuna tartışılması lazım. Sadece parçalanmışlık değil, ama parçalanmışlık ve ayrı

ayrı yerlerde karar verilmesi bence bu olumsuzlukların en önemli göstergesidir. O

215

II. Oturum-Tartısmalar. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000, Antalya

Bakımdan ben Sayın Güneri Hocama katılamayacağımı ifade etmek istiyorum.

Koordinasyon ve eşgüdüm oldukça önemlidir. Sonra yeni yeni birimler yaratmak

da son derece sakıncalıdır, özellikle ekonomi yönetiminde diye düşünüyorum.

Bir diğer husus, son dönemde Maliye Bakanlığı ön denetimden vazgeçiyor

mu ya da denetimden Maliye Bakanlığı vazgeçiyor mu? Şimdi tabi ki 1050 Sayılı

Kanun yapılan harcamalar ile ilgili çok detaylı ve çok disipliner bir hükümler

demeti getirmiştir. 1050 Sayılı Kanun, ilk çıktığı 1927 yılında, Fransa'dan örnek

alındığında, o günün koşullarına göre iyiydi. Fakat bugün Fransa'da dahi 1050

Sayılı Kanun oldukça radikal değişikliklere uğramıştır. Artık 1050 Sayılı Kanun şu

andaki mevcut mevzuatımızdaki bir takım denetim usulleri ve harcama usulleri

oldukça değişmiştir. Fakat bizde maalesef 1050 Sayılı Kanunda oldukça radikal

değişiklikler yapılmamıştır. Bunlardan bir tanesi bu vize meselesidir. Özellikle

2886 Sayılı Devlet İhale Kanununda da var, Sayıştay'da da var, tescil konusu var.

Şimdi ön denetimden kasıt, madem ki dünya performans denetimine doğru gidiyor,

result oriented budgeting , sonuçlara göre bütçeleme sistemine geçiliyor, o zaman

yetki verdiğimiz kamu kuruluşlarına, harcamacı kuruluşlara bırakalım ön denetim

yapmayalım, ama sonuçta performansından sorumlu tutalım, zaten öyle bir sisteme

doğru gidiyor dünya. Bu bakımdan vizeler var, tesciller var. Şimdi vize nedir?

Ödeneklerin vizesi var, serbest bırakılıyor, kadroların vizesi var ve ihale vizesi var,

artı bir de Sayıştay'ın tescili var, Şimdi tescil ya da vizeler hangi denetim

mekanizması, hangi önleyici faktör olarak karşımıza çıkıyor. Ben fazla etkin

olduğuna inanmıyorum. Bunların yerine performans kriterlerinin belirlenerek,

ayrıca harcamacı kuruluşların en ufak birimlerindeki başında bulunan insanların

kendi birimleriyle ilgili performans kriterlerine göre denetimini yapmalarını

istiyorum ki performans denetimi budur. Performans denetimi, dışarıdan çok

bağımsız bir kuruluş tarafından yapılacak bir denetim de değil ayrıca. Sadece

kriterler belirlenir ve tanımlar yapılır.

Bir diğer konu, bu kamu mali yönetim projesi ile ilgili Sayın Konukman

Hocamın ifade ettiği, 1993 yılı başında benim de çok tesadüfi olarak başında

216

II. Oturum-Tartısmalar. XV. Turkive Maliye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

bulunduğum bir proje. Dünya Bankası ve IMF ile birlikte uygulamaya koyduk.,

daha doğrusu başladık. Oradaki tabi proje parametreleri oldukça genişti. Tamamen

kamu mali yönetimine yönelik bir manzumeler şeklindeydi. Fakat daha sonra bu

parametreler tabi down size edildi, küçültüldü, azaltıldı. Fakat şu anda

uygulanmakta olan otomasyon projesi ki, bunun içerisinde Muhasebatın SAY2Ü00

Saymanlık 2000 projesi var, artı bütçedeki kod yapılan, muhasebe sistemindeki

kod yapılan var. Bunlar hangi ülkede olursa olsun bir reform altlığını

oluşturmaktadır. O bakımdan yavaş da olsa ilerlemeler devam etmektedir. Şu

altlıklar olduktan sonra, otomasyon ve bütçe kodu, muhasebe kodu ve bilgiye

erişme, doğru bilgilere erişme anlamında böylesi bir proje bitirildiği takdirde onun

üzerine inşa edilecek diğer reformlarla ilgili parametreler zaten hazır, ciltler dolusu,

7-8 cilt halinde biz onları yazdık, İngilizce ve Türkçe olarak. Bakanlık

Kütüphanemizde mevcut bunlar, Türkiye'de kamu mali yönetiminde neler

yapılacağı, bu reformun ana hatlarıyla ilgili olarak hepsi hazır, yazılı şekilde

Maliye Bakanlığı Kütüphanelerinde beklemektedir. Ama altlık olarak şu iki

konunun bitirilmesi gerekiyor, o da sanırım önümüzdeki yıl sonuna kadar

bitirilecektir. Ayrıca bunlar yapıldıktan sonra fınansal raporlama dediğimiz sisteme

geçilecektir. İşte o zaman doğru erişeceğimiz bilgiler çerçevesinde nerede hatalar,

nerede defect'ler var, onu görme imkanımız olacaktır.

Ben sözü çok fazla uzatmak istemiyorum ama. bir konuya daha değinmek

istiyorum. Bütçe çağnlarında hiçbir şekilde ne programdan ne de yıllık planlardan,

beş yıllık planlardan bahsediliyor dedi sayın Hocamız, bir defa siyasi istikrarın çok

sağlam olmadığı dönmelerden geçen ülkemizde 60Tı yıllardan itibaren uygulamaya

konan beş yıllık kalkınma planlarını artık uygulama şansı olamayacak diye

düşünüyorum. Sebebi de beş yıllık bir plan yapıyorsunuz, iktidarlar değişiyor, o

iktidar döneminde yapılan planlar, daha sonra gelen yeni bir iktidar tarafından

benimsenmeyebiliyor. Onun yerine bence, beş yıllık uzun vadeli planlar yerine.

Amerikan örneğini verdi Sayın Hocamız, orada tabi ki 4-5 yıllığına geliyor bir

iktidar, tek başına ve ekonomik programını hazırlıyor. Bizde de her hükümet

217

II. Oturum-Tartışmalar, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

gelişinde, benim kanaatim odur ki, yıllık programlar hazırlanmalı. Eğer çok uzun

süreli, istikrarlı bir şekilde hükümette kah nacak s a. o zaman 3 yıllık, 5 yıllık gibi

planlar ve programlar çerçevesinde bunların devam etmesi gerekir diye

düşünüyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, Ben sorular için ilk sözü Ahmet Kesik'c veriyorum.

A H M E T KESİK: Teşekkür ederim. İlk olarak Sayın Başın yaptığı yorumla

ilgili bir iki şey söylemek istiyorum. Sayın Baş dediler ki rektör o zaman

Savcılıktan hiç çıkmaz. Keşke idareciler yaptıkları yanlış davranışların karşılığını

ağır bir şekilde ödeseler, o zaman zaten hiç kimse yanlış yapmaz. Ödeneğin,

yapılacak harcamanın ödenek olup olmadığını illaki Sayıştay ya da Maliye

Bakanlığın'dan, bir başka kurumdan bir kimse de çok rahatlıkla yapılacak olan

harcamanın ödenek üstü harcama olup olmadığını görebilir. Burada ben denetim

konusu derken tabi ki şunu kastediyorum; ön denetimden vazgeçelim ama.

harcama sonrası denetimi performans unsurlarıyla birlikte yerine getirelim.

Sayıştay'ın denetiminin kapsamında bulunan faaliyetleri genişletelim. Ama bunu

bütüncül bir yapıda ve sorumluların yanlış yapması halinde cezalandırılması

konusunda da gerekli düzenlemeleri yapalım.

Bugün Amerika'da vergi mükelleflerinin ancak %2'si denetleniyor. Ama

Amerika'da yeraltı ekonomisi toplam GSMH'nın %10'u, Türkiye'de %35-40"ı, O

zaman yanlış yapan bir kişi yaptığı yanlışın karşılığını ağır olarak ödeyeceğini

biliyorsa, zaten onu yapmama konusunda gerekli çabayı gösterecektir. Dolayısıyla

bu denetim konusundan vazgeçmek gibi bir olay sözkonusu değil, sadece mali

sistemin hızını artırmak, harcamacı kurumlara esneklik tanımak, ama aynı zamanda

harcama sonrasında da performans kriterleriyle denetim yapan. Parlamento adına

denetim yapan Sayıştay ile, idare adına denetim yapan harcamacı kurumlar

denetleme kurulları ile tam anlamıyla denetim yapalım.

Bahattin Beyin sorusuyla ilgili olarak, ilave, ek ödeneklerle ilgili olarak

bütçeler samimi olarak hazırlanıyor mu. hazırlanmıyor mu, bürokratların

beceriksizliği mi şeklinde bir sorusu vardı- Bütçe ile ilgili, kamu mali yönetimi

218

II. Oturum-Tartısmalar. XV. Turkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000. Antalva

sistemi ile ilgili reform çalışmaları yapılacaksa, her zaman şunu söylüyorum:

öncelikle siyasetçisiyle, bürokratıyla, hatta kamuoyuyla bu konuda bir araya gelip

bir sözleşme yapılması gerekiyor. Bu sözleşmeye en başında herkesin uyması

gerekiyor. Burada herkes biliyor, mali yıl başında, mali yıl süresince ne gibi

yükümlülüklerle karşılaşacaklarım. Bazı durumlarda bilemiyorsunuz, görev

zararlarında olduğu gibi. Ama genel anlamda, belirli kriterlerin test edilip sadece

bütçe hazırlığında yer alan ekonomik birimlerin, harcamacı kuruluşların, bütün

siyasetçilerin ve bütün bürokrasinin bir araya gelerek bu konuda bir gönül birliği

etmesi, bir anlaşması gerekiyor.

Güneri Hocamın sorusuyla ilgili olarak, Hazine ve Maliye'nin ayrımına kaşı

mısınız, burada tabi ki olayı sadece nakit bazlı düşünmemek gerekiyor. Hazine

Müsteşarlığı KİT Genel Müdürlüğünün de bütçenin transfer kalemleri üzerinde

önemli oranda etkisi olduğunu, bütçenin hazırlanması, bu tür transfer kalemlerinin

hazırlanması ve yürütülmesinde Hazine Müsteşarlığının ilgili Genel Müdürlüğünün

bütünüyle yetkili olduğu ve yürüttüğünü görüyoruz. Burada söylenmek istenen,

hem harcama vc ham nakit bazım bir araya getirmek, nakit yönetimini bir araya

getirmek, ama aynı zamanda bütçenin çok önemli kalemlerini de tek elde, bunun

adına Maliye Bakanlığı demezsiniz Ekonomi Bakanlığı dersiniz, adı hiç önemli

değil, ama bir eşgüdüm içinde yürütülmesi gerekiyor. Bugün siz ödeneğini serbest

bırakıyorsunuz, belirli bir harcama programına bağlıyorsunuz, ancak Hazine nakit

bulamıyor ve insanlar ödeneği olduğu halde nakdini alamıyor ve bunun

karşılığında üçüncü kişilere karşı, kamuoyuna karşı bir güvensizlikle karşı karşıya

kalıyorsunuz.

Ekonomik rapor ve bütçe gerekçesi konusunda, tabi ki bütçe gerekçesi ve

ekonomik rapor, bütçenin dokümanları ve bir anlamda accountability'nin önemli

unsurları. DPT'nin düzenlemiş olduğu, hazırlamış olduğu raporlar daha iyi!

Bilmiyorum, yani bu sonuçta insanların seçimine kalmış, DPT"nin raporundan da

yararlanabilirler, Maliye Bakanlığının raporundan da yararlanabilirler. Ama şu an

işin başından beri söyleye geldiğim, eleştire geldiğim hususlar aynı zamanda az

219

II, Oturum-Tartışmalar, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

220

önce Hocamın bu raporlar konusundaki eleştirilerini de içine alıyor. Çünkü siz çok

iyi bir şekilde bilgilendirme, raporlama yapamıyorsunuz. Sistem bir anlamda ona

elvermiyor, sizi engelliyor. Sistem derken uyguladığınız, takip ettiğiniz sistem.

Mutlaka bu tür eleştiriler ileride katkı sağlayacaktır. Hizmet tanımı konusunda, tabi

ki önce hizmet tanımı yapmak gerekiyor. Bir kere hizmeti ödeneklendirmek

gerekiyor. Eğer siz yine tanımını çok iyi yapmadıysanız, hizmet tanımını çok iyi

oturtamadrysanız, dolayısıyla birtakım sadece belli gruplara imkan sağlayan, belli

gruplara olumlu katkıları olan birtakım ödenek lend irmeleri e karşı karşıya

kalabiliriz ve bu çerçevede bu bütçe, bu ülkede yaşayan herkes içindir ve aynı

zamanda herkesin yararlanması konusunda bütçe idaresinin bir çabası olması

gerekir. Bunu da ancak hizmet tanımını çok iyi yapmakla yürütebilirsiniz.

Tabi ki Avrupa Birliği'ne adaylık sürecinde, ben bu yönde çalışmaların da

başladığını söylemek istiyorum. Umarım kamu mali yönetim projesindeki gibi

olmayacaktır diyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, sözü Aziz Konukman'a veriyorum.

AZİZ KONUKMAN: Tebliğinizde, bütçe dışı dolaylı harcamalar, o

kalemler var alt alta, o söylediğiniz bütün harcamaları diyelim ki bütçe içine

alsaydık» sizin şu anki tahminlerinize göre ne olacaktı, müthiş bir bütçe açığı

olacaktı, öyle değil mi hocam. Yani siz de diyorsunuz ki, kamu inanılmaz derecede

açık vermez miydi bunları bütçeye alsaydık, böyle bir soru. Yani kamu açıkları,

bunlara onay veriyorsanız diyelim, bu tür, işte ne bileyim, görev zararlarını kabul

ediyorsunuz sizin anlayışınıza göre, ne bileyim, işte kur farkların karşı tahvil

verilmesini uygun görüyorsanız, bu tür şeyleri de bütçe içine aldığınız zaman siz

müthiş bir bütçe açıklı bir kamu büyüklüğüyle karşı karşıya kalacaksınız, buna

onay veriyor musunuz? Yanlış anlamadıysam soru böyle. Tamam şimdi ben, ama

ısrarla ona devam edeceğim; bu tür kalemleri topladığınız zaman, zaten söylemek

istediğim de buydu, yani soru onun için güzel. Diyorum ki, kamu hangi büyüklüğe

ulaşırsa ulaşsın harcamaların önceliği diyorum, bu bir politik tercihtir. Yani, Eser

Beyin sorusuyla da bağlantılı, tahkimleri savunur musunuz diyor. Canım politik

TÜRK MALİ YÖNETİMİNİN İŞLEYİŞ YÖNÜNDEN YENİDEN

YAPILANDIRILMASINA YÖNELİK ÇABALARIN YÖNÜ VE BU

ÇABALARIN DEĞERLENDİRİLMESİ

Ahmet KESİK Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı

I.GİRİŞ

1980 yılında işbaşında olan hükümetin 24 Ocak ekonomik istikrar

programını uygulamaya koymasıyla birlikte sağlanan dış finansman imkanları,

1980 lerin ortalarına kadar Türkiye'de ekonomik bakımdan önemli ölçüde

ilerlemeler kaydedilmesine neden oldu. 1980 li yılların sonunda başlayan popülist

uygulamalar ve nihayetinde patlak veren körfez krizi ile 1994 yılında Türkiye bir

makroekonomik bunalım ile karşı karşıya kaldı. Kamu Kesimi Borçlanma

Gereğinin 1993 te GSMH'nin % 12 sini aşmasının ardından 1994 te GSMH % 6

küçüldü ve Toptan Eşya Fiyatları Endeksi yaklaşık yüzde 120 ile sonuçlandı.

Uluslararası Para Fonu (IMF) 1994 te Türkiye'de uygulanan ekonomi

politikalarında kapsamlı bir yön değişikliğine gidilmesi isteminde bulundu. Bunun

sonucunda 1994"ün son dokuz ayında kamu harcamalarında önemli ölçüde bir

daralma meydana geldi ve Türkiye bu yılı birincil bir fazla ile kapadı. Türk

ekonomi yetkilileri ile IMF kurmayları. 1995 in malı programının "...ayarlamanın

ölçeğini genişletmekten çok, nitelik düzeyini vc sürdürülebilirliğini artırmayı hedef

alması gerektiği"1 üzerinde görüş birliğine vardılar. Bunun için öze inen yapısal

reformlar gerekiyor ve bu reformlarla hükümetin maliye politikasının planlama ve

uygulama yeteneğinin artırılması amaçlanıyordu.

Öte vandan.(ekonomideki olumsuz gelişmeler yanında 1980 li yıllarda bütçenin

birlik vc genellik ilkesi dışına çıkılması, bütçenin esnekliğini yitirmesi, bütçenin

hazırlanması ve uygulanması sürecinde üretilen hizmetin etkinliğine bütçesel

sürecin katkısının azalması, kaynak ayırma ve harcama usullerinin çok karmaşık ve

139

II. Oturum-Tartışmalar. XV. Türkiye Malive Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

otorite savunursa savunur. Ben karşı çıkarım, ayn bir olay. Ama bunları şeffaf bir

şekilde bütçede gösterirsiniz, öngörülen büyüklükler olarak yazarsınız, bu

harcamayı belirledikten sonra, bakın, belirledikten sonra, bunun gelirini

araştırırsınız. Vergi olur, olmaz, başka yollar bulursunuz. Dolayısıyla bir bütçe

açığı öngörmek ya da bir kamu açığı öngörme her zaman mümkün. Şöyle bir

saplantım yok kişisel olarak; ille de denk bütçe. Tarihsel olarak da doğru değil,

çünkü depresyonist bir dönem olur, deflasyonist bir dönem olur. resmen bütçe açık

verir. Enflasyonist bir dönem olur, bütçe açık verir. Yani böyle, açık verir, fazla

verir, fazla vermek, açık vermek; iktisat teorisine, işte o zaman Sayın Hocamın

normatif alanına girer o. Yani illa denk olacak diye bir şey yok. Japonya ihracat

fazlası veriyor, işte bilmem ne açık veriyor. Bunlar iktisadi konjonktür ile yakın

ilişkili olan şeyler. Bunlarda ideolojik tercih olamaz, bu bir. İkinci şey, tavan

şeyine bir nevi zımnen cevap vermiş oldum, yani optimal harcama diye tartışma,

anlamsız bir tartışmadır, Bu sona ermeyen bir tartışmadır. Size göre büyüklük

şudur, bana göre büyüklük budur. Önemli olan o büyüklükler içerisinde etkin bir

devleti devreye sokmaktır. Performans denetimiydi, şuydu, buydu, bütün

tartışmalar burada gidiyor. Şimdi bizim modelimizde, belki atladık, bir

varsayımımız var; faizlerin bu bütçe içindeki ipoteği varolduğu sürece ben

istediğim alternatifi geliştireyim, istediğim kamu maliyesi reformunu getireyim,

hikayedir, onu da söylemeyi unuttum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Sağolun. Evet, Oğuz Bey.

O Ğ U Z OYAN: Teşekkür ederim. Sorular için bir kere teşekkür ederim.

Çünkü biz bu çalışmayı sürdüreceğiz, burada soruya ihtiyacımız vardı, o yüzden

umarım daha sonra da dışarıda sorarsınız. Hiçbir şey bitmiş değil, bu çalışmada.

Ancak şunu söyleyeyim; burada bizim aldığımız 2 Nolu tablo, farketmişsinizdir

Sayın Ahmet Kesik"in de aldığı bir tablodur. Bu tablo bizim tablomuz değil. Bu 2

Nolu Tablo, Hazine *nin tablosu olup, DPT tarafından Özel İhtisas Komisyonu

sırasında yayınlanmıştır. Şimdi buradaki bu tabloya hatta iki tane şerh düştük, en

azından bunun dolaysız denilen bölümü için, buradaki vakıf ve derneklerin bir

221

II. Oturum-Tartısmalar, XV. Türkiye Malive Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

222

biçimde alınamayacağını, bunun özel hukuk alanına girdiğini, hangi boyutlarla

alınabileceği konusunda bir şerhimiz var farklı olarak. İkincisi bu dolaylı

harcamalar bölümünde de şunu bir kere öncelikle söyleyeyim, bu dolaylı

harcamalarla iki şeyi söyleyeyim; Birincisi dolaylı harcamalar denilen -bir takım

taahhütler diyelim önemli ölçüde- bunların konsolide bütçeye hiçbir biçimde

yansımadığı söylenemez. Konsolide bütçenin bütçe açıkları içinde yer almadığı

hiçbir şekilde söylenemez, kısmen içindedir zaten. İkincisi şu; dünyanın hiçbir

ülkesi, gelişmiş ülkeleri de kastediyorum, bütün bu tür taahhütlerin hepsini

içerebilmiş değildir. Dolayısıyla orada bitmemiş bir süreç vardır. İki tane cevap

verdim. Üçüncü, tam olarak şuydu Berksoy'un. Bir miktar bizi belli bir vere

çekmeye yönelikti, yani eğer bu harcamalar varsa böyle bütçe dışında, bunlar

aslında bütçe dışı, bunlar açıkların nedenleri olarak kabul edilebilir mi diye. buna

cevap verdim de sanıyorum.

Şunu söyleyeyim; mesela KİT meselesini ele alayım. KİT'ler ile Hazine

arasındaki ilişki karşılıklı bir ilişkidir. Yani biz bunları zaten bütçeye alamayız.

Piyasa koşullarına göre çalışan mekanizmaları tam olarak bütçeleştiremezsiniz.

Ama bunları kendi içinde konsolide edip sürekli bir noktada kamu kesimi genel

dengesini tutmanız lazım. Zaten Türkiye'de bütçe dışı. yani bütçe dar kabul

edildiği için DPT de bütün çalışmalarda kamu kesimi genel dengesini hesaplar vc

kamu kesimi genel dengesi bundan çok daha geniştir. Biz kamu kesimi genel

dengesinin -ben bunu 1987'den beri. Sayın Ali Rıza Aydın ile birlikte çıkardığımız

İstikrar Programından Fon Ekonomisine kitabında belirtmiştik- bu kadar az fon

alarak kamu kesimi genel dengesini hesaplayamazsınız demiştik 87 tarihinde.

Dolayısıyla o geniştir bütçeye göre, oldukça kapsayıcıdır kamu kesimi genel

dengesi hesapları. Biz bunu da daha ileri götürülmesini istiyoruz. Çünkü

saydamlığı talep ediyoruz. KİT'ler ile Hazine arasındaki ilişki iki yönlüdür.

KİT'lere Hazineden bir bütçe transferi vardır ama bütçenin %l,5"i dolayındadır.

Oysa bütçenin gelir hanesine bakınız, KİT'lerden bütçeye yapılan transfer daha

fazladır. Şeyi hesaba katmıyorum, bunlar kar transferi ve bir takım hasılat

II. pturum-Tartışmalar, XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000. Antalya

paylandır. Şeyi hiç hesaba katmıyorum, bütçenin vergi gelirinin %32'si KİT'lerden

sağlanıyor, bunu hesaba katmıyorum. Şimdi IMF'nin şu sırada hazırladığı

konsolide kamu sektörü tanımı içine de, yine biz dar görüyoruz, bütçe dışına 4 fon.

8 KİT, işsizlik sigortası fonu ve 3 tane sosyal güvenlik kuruluşu katılıyor. Bu

yetersizdir, biz onun için bunu getiriyoruz, geliştirilmesi gerekmektedir. Ama şu an

onlar, operasyona! olması açısından çok hızlı girdiler buradan başladılar, daha

geniş bakmalıyız. Buna rağmen Eser Karakaş'ın sorusuna geliyorum, yani peki

bunların içinde onlar yoksa ne olacak? Şimdi KİT'leri zaten katamazsımz. yani

dünyanın hiçbir ülkesinde kamu harcamaları dediğiniz zaman KİT sistemini işin

içine katarak bir büyüklük tanımı yapmıyorsunuz, o zaman armutla elmaları

toplarsınız, yani o iş öyle olmuyor. Ama burada kamu kesimi açısından

baktığınızda kuşkusuz iki şey var. 1) Milli gelir paydası da zaten Türkiye'de

gelişmiş ülkelerde olduğundan daha dar. çünkü daha büyük bir informal kesimimiz

var. O yüzden yani işin paydasını da yeniden ele almak lazım. Son olarak şunu

söyleyeyim, kamu harcamalarının reel boyutu önemlidir, o reel boyuta baktığınız

zaman %2Ü"yi aşmıyor, nereden bakarsanız bakın. Reel boyutu %20'dir ve bu

Türkiye için yetersiz. Burada büyütelim demiyoruz, devletin bileşimini

değiştirelim, kamu harcamalarının bileşimi değişmelidir, Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, Ali Rıza Bey.

ALİ RIZA AYDIN: Sayın başkan, ben sizi üzmeyeceğim merak etmeyin.

Bundan sonraki tartışmalara ışık tutması açısından iki konuyu açıklama gereği

duydum. Birincisi kamu hizmeti kavramı. Kamu hizmeti kavramının tanımı

yapılabilir mi? Anayasamıza göre yapılmaz, Çünkü anayasamız devlete görevlerini

vermiştir, tanımlamıştır. İnsanın maddi vc manevi haklarını koruma görevini

verdiyse, yaşam hakkı görevini verdiyse Anayasa Devlete, bir kamu hizmeti tanımı

yapamazsınız. Kamu hizmeti kavramının eşitinde kamu yararı vardır. Kamu yararı

kavramının eşitinde de toplumun genel çıkarları vardır. Toplumdan söz ediyorsanız

kamu hizmeti tanımı yapamazsınız. Tartışmaya açık bir konu olması açısından

söyledim; Buna bağlı olarak ikinci konu. Sayın Altay ilk oturumda söylemişti.

223

II. Oturum-Tartışmalar. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2000, Antalya

Anayasa'nın 65. Maddesi kaynaklarının sınırlılığını getirmiyor Devlete,

yeterliliğini getirmiyor. Ekonomik ve sosyal görevlerini hatırlatıyor, ekonomik

istikrarı hatırlatıyor, bütün bunlarla birlikte kaynaklarının yeterliliğini hatırlatıyor.

Yani diyor ki Devlet'e, kaynaklar sınırsız değil, haberin olsun. Ancak sen bu

görevi yaparken öncelikle Anayasa'da belirlenen temel hak ve özgürlüklerle ilgili,

insan yaşamıyla ilgili, manevi, maddi varlıklarla ilgili, sosyal haklarla ilgili

görevini yerine getireceksin, kaynaklarını buna ayıracaksın, sonra kaynaklarının

yeterliliği Ölçüsünde diğer konulara bakabilirsin diyor. Nitekim Anayasa

Mahkemesi Kararı da önüne gelen konularda, yaşam hakkı, Anayasa'nın 65.

maddesiyle de olsa sınırlanamaz diyor. Teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Evet, sağolun. Şimdi Ahmet Bey diyor ki. bir 30 saniyeye

ihtiyacım var diyor. Peki, son 30 saniye.

A H M E T KESİK: Bu eğitim nitelikli bağışların bütçeleştirilmesi konusunda

ve özel gelirlerin bütçelendirilmesi konusunda minik bir açıklama yapmak

istiyorum. 4306 sayılı kanun kapsamında elde edilen bütün gelirler, bağışlar da

dahil bütçelendirilmektedir ve bütçede görünmektedir. Bunu söylemek istedim. Bir

de, Avrupa Birliği'nin bir genel devlet ya da bütçe tanımı vardır. Bu bütçe

tanımında daima, ticari faaliyetlerle uğraşan bütün kurumlar kapsam dışında, tanım

dışında bırakılmıştır. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Evet, ben bir tek Sayıştay Denetçisi arkadaşımıza cevap vermek

istiyorum. Çünkü genelde üniversitelere eleştiride bulundu. Şimdi, kamu kaynağını

kullanıp da denetim istememek olmaz, Bu. hiçbir zaman hiç kimsenin kabul

edebileceği bir şey değildir. Ayrıca ben Engin Ataç olarak da denetimden ne

anladığım, 80*li yılların başında Parlamento denetimi ile ilgili makalelerim var,

fonların denetimi ile ilgili makalelerim var. Hatta bir tebliğim de Sayıştay'ın 100.

yıl kutlamalarında sunulmuştu. Eğer isterseniz onlardan da veririm size. Teşekkür

ederim. Hepinize iyi akşamlar.

224

ÜÇÜNCÜ OTURUM

KAMU KESİMİNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİ: DÜNYA

UYGULAMALARI VE TÜRKİYE'DE UYGULANABİLİRLİĞİ

16 Mayıs 2000 Salı

OTURUM BAŞKANI: Prof. Dr. Türkan ÖNCEL

İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

1. Tebliğ: İhsan GÖREN (Sayıştay Başkanlığı Uzman Dene içi)

"Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Bağlamında Performans

Yönetimi'1

2. Tebliğ: Arife COŞKUN (Sayıştay Başkanlığı Uzman Denetçi)

"Kamu Sektöründe Performans Denetimi: Sayıştay Uygulaması"

TARTIŞMA

225

Oturum Başkanı

Prof. Dr. Türkan ÖNCEL

İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

Akdeniz Üniversitesi Maliye Bölümü bizlere fevkalade güzel bir gün vasattı.

Hem doyurucu akademik olarak, diğer taraftan da üniversitelerini gezdirerek,

doğrusu ben bundan büyük bir onur duydum ve keyif aldım. Böyle yeni bir

üniversitenin kurulması ve buna bağlı olan öğretim üyeleri, öğrencileri, araştırma

görevlileri, hepsi çok şirin bir topluluktu. Hem kendilerini tebrik ediyorum hem de

gerçekten çok güzel bir akademik ortamda akademik çalışma yapıyorlar. Ama bu

onların eseri büyük ölçüde. Kendilerine tekrar teşekkür ediyorum. Şimdi izin

verirseniz ben öncelikle Sayıştay'ın değerli uzmanlarından Sayın İhsan Gören

tarafından özellikle kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması bağlamında

performans yönetimi konulu tebliğini sunmasını rica ediyorum. Buyurun efendim.

226

KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI BAĞLAMINDA PERFORMANS YÖNETİMİ

İhsan GÖREN Sayıştay Uzman Denetçisi

GİRİŞ VE TANIMLAR

Kamu mali yönetimi alanında yapılan araştırmalar, geleneksel kamu

yönetimlerindeki israf ve verimsizliğin halkın hükümetlere olan güvenini sarstığını ve

hükümetlerin en önemli kamu ihtiyaçlarını karşılama yeteneğini bile zaafa uğrattığını

göstermektedir. (GPRA, Başlangıç). Öyle ki, eğer kamu kurumlan kendilerine

düşen görevleri maliyet-etkin olarak ifa edemiyorlarsa, bu görevlerin devlet dışında

daha iyi icra edilip edilemeyeceği hususu bile ciddi biçimde sorgulanmaktadır.

Kamu kurum ve kuruluşlarının gösterdiği kötü performansın külfetlerine

katlanma konusundaki isteksizliklerini gizlemeyen vatandaşların, kendilerine daha

kaliteli kamu hizmeti sunulması beklentileri ve ödedikleri vergilerin daha iyi vc

rasyonel kullanılması talepleri de yoğunlaşmıştır. Buna karşılık, kamu kaynaklarının

genel artış trendi ile kıyaslandığında, kamu yönetimlerinin gelecekte ihtiyaç duyacağı

fonların, kullanabilecekleri fonları hep aşacağı tahmin edilmektedir. Bu yüzden

hükümetler gelecekte de daima gider kısıtlarına tabi olacaklar ve harcama seviyeleri

reel olarak düşmeye devam edecektir.

Kaynaklar üzerinde var olan ve giderek artan baskılar kamu yönetimlerini

ticaret erbabı gibi bir tutum izlemeye, bunun doğal bir sonucu olarak da kısıtları

birer enstrüman olarak tasarlayıp kullanmaya, kısacası kısıtları yönetmeye

zorlamaktadır. Bu durum, hükümetleri geleneksel yönetim anlayışlarını terk ederek

yerlerine daha verimli, etkin ve yenilikçi yönetim yaklaşımları bulma arayışına

itmiştir. Bu nedenle, kamu hizmetlerine olan talebin niteliği ve içeriği ile geleneksel

finansman yöntemleri arasındaki giderek artan temel çelişkiyi {vatandaşların

ödemeye razı olduğu az vergiye kıyasla daha çok ve daha nitelikli hizmet talebi

227

tjısan Gören. XV- Turkive Mal iye S e m p o z y u m u . 15-1? Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

çelişkisini veya madalyonun tersinden, kamu kurumlarının elde ettikleri sınırlı

gelire oranla daha çok ve daha nitelikli hizmet üretme zorunlulukları çelişkisini)

giderebilmek için, kamu kurum ve kuruluşları verimlilik ve kaliteye daha güçlü bir

şekilde odaklanma gereğini duymuşlar ve bu maksatla köklü reformlara

girişmişlerdir.

OECD 1 ülkelerinde izlenen reform stratejilerinden bazıları şunlardır:

• Sonuçlara ve performansın yükseltilmesine daha çok odaklanma,

• Yetki devri ve yöneticilere daha çok esneklik tanıma,

[j Güçlendirilmiş hesap verme yükümlülüğü ve kontrol.

J Müşteriye ve hizmete dönüklük,

L Daha güçlü bir strateji ve politika geliştirme kapasitesi,

• Yönetimde rekabetin ve diğer piyasa tipi mekanizmaların kullanılması,

• Bütçe açıklarının ve kamu borçlanma ihtiyacının azaltılması,

• Kamu harcamalarında yapısal değişiklikler.

Temel olarak kamu kesiminin performansını iyileştirmeye ve ekonomideki

rolünü yeniden tanımlamaya dönük olan bu stratejilerden de anlaşılacağı üzere,

reformların temel amacı mevcut kaynaklarla yetinerek, kamunun hizmet sunum

kapasitesini ve kalitesini artırmak ve böylece kısıtların yarattığı baskıyı

hafifletebilmektir. Bu nedenle birçok ülke performansa dayalı yönetim ilkelerini

benimsemiştir.

Performansa dayalı yönetim ana hatlarıyla:

• Hükümetin hizmet sunum stratejilerinin ve hesap verme yükümlülüğünün

odağını, faaliyetlerin bizzat kendisinden alarak, sonuçlara ve nihai etkilere

(söz gelişi adalet, eğitim ve sağlık hizmetleri ile yaşam standartlarında

yaratılan gerçek kazammlara) kaydırmanın,

1 Bugün O E C D , Dünya'nm en gelişkin ülkelerinin de içinde bulunduğu 29 ülkevi kapsamakta

ve Dünya ekonomisinin yandan fazlasını kucaklamaktadır.

228

liman Gören. XV. Türkive Mal iye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

L. Örgütsel yapılara, hizmet sunum stratejilerine, teknoloji kullanımına, insan

kaynakları yönetim ve uygulamalarına önem vererek, hükümetin elde

etmeyi amaçladığı çok değişik ve çoğu zaman çelişkili gözüken sonuçlar

arasında sistematik bir bütünlük sağlamanın.

yollarını araştırır.

"Performans yönetimi'' terimine, farklı idari sistemlerde farklı anlamlar

yüklenmektedir. Uygulamada, insan kaynakları yönetiminin bir alt sistemi olarak

örgüt çalışanlarının bireysel performanslarının değerlendirilmesi sürecine de; bir

kurum veya kuruluşun en yüksek stratejik önceliklerini belirleme ve bu öncelikleri

örgütün en tepe seviyesinden tabana, örgüt birimlerine ve çalışanlarına kadar indirip

yayarak, stratejik çıktılara dönüştürme sürecine de aynı ad verilmektedir. Bu

çalışmada "performans yönetimi" terimi, birinci anlamla olan bağı da gözden

kaçırılmamaya çalışılarak, bu ikinci anlamda kullanılmıştır.

Bu kullanım bağlamında ^performans" en yaygın algılanma biçimiyle; yani,

süreç-yönelimi i bir anlayışla kavranmaya çalışılmıştır. Bu algılamada devletin

işleyişi bir taraftan girdilerin çıktıya dönüştürüldüğü bir üretim süreçleri zinciri;

diğer taraftan da çıktıların nihai sonuç vc etkiler yarattığı bir nedensel ilişkiler ağı

olarak nitelendirilir ve performans kısaca:

Girdi > Süreç > Çıktı >Etki (sonuç) şeklinde gösterilir

Bu sürecin ortaya çıkardığı tabloda:

l .! Tutumluluk > girdi israfını ortadan kaldırmak:

M Verimlilik > girdileri çıktılara dönüştürmede optimum olan süreci

yakalamak;

!.: Etkinlik > çıktılar yoluyla nihai sonuçlar (etkiler) yaratmak veya nihai

sonuçları iyileştirmek;

anlamlarına gelir. (OECD/1996, 20). {Aslında devlet çarkının işleyişi

burada gösterildiğinden çok daha karmaşıktır.). Bu bakımdan performans

yönetimini, kısaca, performansa {yani, girdi > süreç > çıktı > etki sürecine) kapsamlı

229

Ilışan Ciören. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalya

230

ve sistematik bir yaklaşım olarak tanımlayabiliriz. Daha açık ve a> rıntılı bir tanım

vermek gerekirse, bugünkü yaygın anlaşılma biçimiyle, performans yönetim sistemi:

[_1 Programlar için performans amaç ve hedefleri koyma:

"1 Her bir programdan sorumlu yöneticilere, bu amaç ve hedefleri elde

etmeye yarayan süreçleri uygulamada esneklik ve serbestlikler tanıma:

Fiili performans seviyelerini ölçüp, konulan amaç ve hedeflerle

karşılaştırma ve bulguları raporlama:

i l . Performans seviyesi hakkında elde edilen bilgiyi gelecekteki programlara

fon yaratmaya, programın içeriğini veya tasarımını ilgilendiren

değişikliklere, veya örgütsel ve bireysel ödül ve ceza sistemlerine ilişkin

kararlara sokma:

[.i Görüşleri yukarıda anılan kararlara girebilen yasama meclisi komisyonları,

dış denetçiler gibi uygulama sonrası inceleme organlarına bilgi temini;

süreçlerini içeren bir yönetim döngüsü olarak tanımlanmaktadır.

(OECD/1995, 102). Bu süreçler, klasik mali yönetimin girdilere ve girdi

maliyetlerine odaklı yaklaşımından farklı olarak çıktılara ve çıktıların nihai etki ve

sonuçlarına odaklanmışlardır. Odaklanmalardaki bu kayma, alt kademelere yetki

devri ve dolayısıyla yönetimin ademi merkezileştirilmesi sonucunu doğurmuştur.

Şunu belirtmek gerekir ki, iyi işleyen bir performans yönetimi sistemi,

performans amaçlarının, performans ölçümünün ve hesap verme yükümlülüğünün

kademe kademe açılıp yayılarak çalışanlar seviyesine kadar indirilebilmesi için

gerekli teşvik, ödül ve yaptırımları da içerir.

PERFORMANS YÖNETİMİNİN T E M E L Ö Ğ E L E R İ

Performans yönetimi, yeniden yapılanmanın yöneleceği ve etrafında

örgüleneceği bir takım amaçlardan, bu amaçlara ulaşabilmek için izlenecek yol ve

benimsenecek yaklaşımlardan, bu yaklaşımları etkili kılacak olan kurumsal

I . Oturum-Tartışmalar. XV. Türkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 1 5 - 1 7 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalva

çok hızlı konuştuğum için çok kısa sürede tabi yeterince vurgulama yapamadım,

metinde var, tebliğde var lütfedip okursanız, zamanınız olursa göreceksiniz. Bizzat

Camdessus bunu yanıtını veriyor zaten, çok açık. Yani biz niye bunu kimse

söylemese de bir takım komplolar ve hatta diyalektiğe, metaryalizme talan atıfta

bulunuyor. Bulunmadım, diyalektikten bahsettiğim, onunla falan açıkladığım

söyleniyor. Şimdi bir defa Camdessus, bakın bir cümlesini okuyacağım, çevirdim

bu Camdessus'nun konuşmasındaki bir cümleye, atıfta bulunmuştum daha önce

"amaç kısaca özetlenirse sağlıklı ulusal finansal sistemlere ve ihtiyatlı saydam

makro ekonomik politikalara dayalı olan serbest, fakat düzenli sermaye

hareketlerini sağlayacak olan daha sağlıklı uluslararası finansal sistemi inşa

etmektir. Uluslararası planda kabul edilmiş standartlar ve faydalı uygulamalar

yönetmelikleri aracılığıyla saydamlığı geliştirmek mümkündür' diyor. Çok açık

olan bir şey var: uluslararası finansal sistemin yerleştirilmesi, yani finansal

liberalizasyona koşut olarak sistemi sağlamlaştırmak istiyorlar. Dolayısıyla

herhangi bir, çağdaşlık nedir, çağdaşlığı ben farklı anlıyorum. Uluslararası finansal

sisteme entegre edilmesi, sorun çıkarmasın bu tür ekonomiler, şu şu ilkeleri yerine

getirsinler, onlarda beklenen görev budur. Yani dolayısıyla iyi niyet de aramıyorum

IMF'den, başka bir şey de. Komplo da değil bu, ama bir standardizasyona çaba

gösteriyorlar, onun için biz IMF de aman ne kadar iyi, Türkiye'yi bu IMF'nin

standartları kurtaracaktır demek yok. Ben IMF'nin koyduğu bir takım hedeflere

karşı çıkarım, benimserim, benimsemem, son derece doğaldır bu. Yani bu

hakikaten çağımızın mutlaka uygulanması gereken standartları mı, onu

sorgulamamız gerekiyor bir defa. Ama çok net Camdessus'nun söylediği,

yayınlarıyla koyduğu çok net. Uluslararası finansal sistemin bir parçası olacaksınız,

bunu kurtarmak istiyorlar, sorun çıkmasın istiyorlar. Yok Türkiye'nin iyiliği,

kötülüğü, vesairesi, kötülüğü meselesi, iyiliği meselesi değil bu, uyacaksınız diyor.

Yani allah için hepimiz biliyoruz, son istikrar programının, stand by anlaşmasının

nasıl hazırlandığını, bu gizli bir şey de değil. Bunu IMF hazırladı, çok açık olan bir

şey. Yani ekonomik politikalar bildirgesi, işte son anlaşmalardan adım adım geldik.

131

DÖRDÜNCÜ OTURUM KAMU KESİMİNDE PERFORMANS ÖLÇÜM SİSTEMLERİ VE DEĞİŞİK

UYGULAMALARI

16 Mayıs 2000 Salı

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Selahattin T U N C E R

Emekli Öğretim Üyesi

1. Tebliğ: Doç. Dr. Hülya KİRMANOĞLU ve Arş. Gör. Murat ÇAK (İstanbul ı

Üniversitesi İktisat Fakültesi)

"Kamu Kesiminde Performans Ölçümü"

2. Tebliğ: Prof. Dr. Gülay G. ŞENESEN (İstanbul Üniversitesi SBF)

"Başlangıç Ödenekleri ile Kesinleşmiş Harcamaların Karşılaştırmalı

Çözümlenmesinde Performans Değerleme Ölçütleri"

3. Tebliğ: Prof. Dr. Nihat E ALAY (İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi)

"Yerel Yönetimlerde Performans Denetimi'5

TARTIŞMA

313

Oturum Başkanı

Prof. Dr. Selahattin TUNCER

Emekli Öğretim Üyesi

Değerli meslekdaşlarım, sempoz\-umun IV'ncü oturumunu açıyorum.

Bildiğiniz gibi sempozyumumuzun konusu esas itibariyle "kamu mali yönetiminin

yeniden yapılandırılması ve burada performans yönetimi ve denetim'1 şeklinde

formüle edilmiştir. Bugüne kadarki tebliğlerde ve tartışmalarda kamu yönetiminde

performans yönetimi ve denetimi geniş boyutlarıyla tartışıldı ve açıklandı. Fakat bir

konu açıkta kaldı. O da. performans yönetimini açıklayacak olan ölçütler nelerdir ve

performans yönetiminin ölçüm ve sistemleri üzerinde bu oturumda gerekli

açıklamalar yapılacak ve performans ölçümü ve bunun yöntemleri nelerdir, bunlar

aydınlığa kavuşacaktır. O bakımdan bu oturum biraz daha teknik konulara ayrılmış

durumda. Konuyla ilgili olmak üzere üç tebliğ sunulacaktır. Birici tebliğ Doç.Dr.

Hülya Kirmanoğlu tarafından sunulacaktı. Fakat kendisinin ani bir mazereti oldu ve

toplantıya katılamayacaktır. Onun yerine tebliği yine bu tebliğde çalışma ve emeği

geçen Sayın Araştırma Görevlisi Murat Çak yapacaktır. İkinci tebliğ, başlangıç

ödenekleriyle kesinleşmiş harcamalar karşılaştınnalı çözümlemesinde performans

değerleme ölçütleri nelerdir? Tebliğin takdimini Sayın Prof.Dr. Gülay Şcncsen

yapacaktır ve nihayet üçüncü tebliği de Prof. Nihat Falay yerel yönetimlerde

performans denetimi şeklinde bir case sunacaktır bizlere. Şimdi ilk sözü Sayın

Araştırma Görevlisi Murat Çak'a veriyoruz. Performans ölçümü nelerdir? Bize bu

ölçümleri açılayacaklar. Buyurun.

314

KAMU KESİMİNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ

Doç. Dr. Hülya Kiımanoğlu

İ Ü . İktisat Fakültesi Maliye Bölümü

Arş. Gör. Murat Çak İ. Ü. İktisat Fakültesi Maliye Bölümü

l.GİRİŞ

'Kamu kesiminin ekonomi içindeki payının ulaştığı boyutların, ekonomiyi

verimsizliğe sürüklediği* yolundaki çok genel nitelikli önermenin bir model

çerçevesinde sınanması için, birçok kısıtlayıcı varsayım kabul etmek zorundayız.

Bir ülkenin siyasi, idari ve kurumsal yapısı ve gelenekleri, nüfus büyüklüğü ve

yapısı, özel kesimin verimliliği gibi faktörler kamu kesiminin optimal büyüklüğü

(tabii kabul edilmiş belirli bir sosyal refah fonksiyonuna göre) üzerinde önemli

ölçüde etkilidir. Ülkeler arasındaki bu farklar, kamu kesiminin işleyişi süreci

içerisinde de kendisini göstermekte; dünyada belli kamu yönetimi modelleri

oluşmaktadır.

Kamu kesimi çok geniş bir alanı tanımlamaktadır. Bu alan, herhangi bir

piyasanın hiçbir şekilde mümkün olmadığı mal ve hizmet üretim sürecinden, içsel

piyasaların işlediği alana, oradan da doğal tekel alanına kadar uzanmaktadır. Arz

özelliklerine göre tespit etmiş olduğumuz bu alanı daha spesifik olarak şu şekilde

ayırabiliriz: Sunulan hizmetin çıktısının birim olarak ifade edilemediği ve arzda

rekabetin olmadığı alan (Merkezi idare veya yerel idareler düzeyinde sunulan tam

kamusal hizmetler): sunulan hizmetin çıktısının birim olarak ifade edilemediği ancak

arzda rekabetin olduğu alan (içsel piyasalar-Eğitim ve Sağlık hizmetleri); çıktının

birim olarak ifade edilebildiği ancak arza rekabetin teknolojiye bağlı olarak sınırlı

bir şekilde olduğu, dolayısıyla tekel fiyatlaması sorununun olduğu alan

(Enerji.Telekomünikasyon vs.) ve nihayet, özel mal ve hizmet üretim süreci içinde

çalışan alan.

315

Hülya KirmanoSlu. Murat Cak. XV. Turkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Antalva

316

Bu alanlann hem ortak özellikleri, hem de farklı özellikleri vardır: Ortak

özelliklerini şu şekilde sıralamak mümkündür: Yönetimde bir asıl-vekil ilişkisi

vardır; Bütçe içi veya bütçe dışı denetim zorunludur; Üretim faaliyetlerine ilişkin

enformasyon elde etme sorunu vardır (özellikle ilk üç alanda). Farklı özellikleri ise

şöyle sıralayabiliriz:Yöneticilerin hesap verme sorumlulukları farklı düzeylerde

gerçekleşir; Performans değerlendirmesi için kullanılan kriterler farklıdır: Hizmetin

etkin sunum düzeyi (merkezi veya yerel) farklıdır.

Bu alanlann tümünü birden tek bir çalışma içinde ele almak, kanaatimizce,

metodolojik olarak mümkün değildir, ayrıca ortaya çıkacak kapsamın büyüklüğü

bizim çalışmamızın sınırlarını çok aşmaktadır. Bu çalışmamızın amacı, literatürde

performans değerlendirmeğe ve ölçmeğe ilişkin olarak kullanılan kavramları ve

teknikleri incelemek ve bu teknikleri kullanarak, ulaşabildiğimiz verilere göre

seçilmiş bazı kamu hizmetlerinin performanslarını, daha çok etkinlik unsurunu göz

önüne alarak, ölçmeye çalışmaktır.

Konu, disiplinler arası olarak kavranan ve geliştirilen bir konudur. Biz

tabiatıyla meseleyi daha çok iktisadi yönü ile ele aldık. Tabi gerektiği yerlerde kamu

yönetimi, bütçe hukuku konularına da temas etmemiz gerekti, ancak asıl olarak bir

iktisatçı olarak kamu kesimi birimlerinde performans nasıl ölçülür ve bunu

Türkiye'deki kamu birimleri için nasıl uygularız sorularına cevap aramaya çalıştık.

2. DİSİPLİNLER ARASI ÇALIŞMANIN G E R E K L İ L İ Ğ İ

Kamu kesiminde performans ölçümü ve değerlendirmesi konusu, iktisat

disiplini ile kamu yönetimi disiplininin arakesitinde bulunmaktadır. İktisat biliminin

bize sunduğu etkinlik, verimlilik, tutumluluk gibi kavramlar temeline dayanan

performans kriterleri çeşitli ölçme teknikleri ile belirli kamu hizmetlerine

uygulanarak performans değerlendirmesi yapılırken, aynı zamanda kamu hizmetinin

sunulduğu idari birimin organizasyon yapısı da sonucu etkileyici bir faktör

olmaktadır.

Hülya Kirmaııojilu. Murat Çak. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .\nta1va

317

Dünyada başlıca iki kamu yönetimi geleneği ayırabiliriz. Birincisi, hiyerarşi

yapısının ve kuralların daha sert olduğu Latin yönetim geleneği, ikincisi daha esnek

olan Anglo-sakson geleneğidir. Birinci grup ülkelerde ki Türkiye'nin de bu gruba

girdiğini söyleyebiliriz, kamu sektörünün etkinliğini araştırmak ve değerlendirmek

zordur. Bu değerlendirme daha çok yasalara uygunluğun denetlemesi şeklinde olur

ve kamunun kendi iç mekanizmaları ite yapılır. Anglo-sakson geleneğinde, örneğin

İngiltere'de ise, 'kamu sektörü üzerinde deney yapmak teşvik edilir" (Bouckaert.G,

1996).

Anglo-sakson geleneğinde geçerli olan bir yaklaşım (bu bir paradigma olarak

adlandırılmaktadır) ise kamu hizmetlerinden yararlanan kullanıcıların 'tüketici"

olarak görülmeleridir (Richards 1994).

Richards, kamu hizmetlerinin sunulduğu ilişkiler bütününü açıklayan üç

paradigma ayırt etmektedir.

l .Kamu Yönetimi paradigması : Bu paradigma, refah devletinin yükseldiği

savaş sonrası dönemde hakim olan paradigmadır. Kamu harcamaları istikrarlı bir

artış içindedir ve refah harcamalarının nasıl dağıtılacağına ilişkin bir konsensüs

vardır. Bu paradigmada tüketici-yurttaş ve seçmen arasında fark ortaya konmaz.

Hesap verme sorumluluğu, hizmet üreticisinden (bürokrat) politikacıya ve oradan da

seçmene doğrudur. Sorumluluk bu kadar geniş bir alana yayılınca ortadan kaybolur.

Bu paradigmada ikinci bir özellik, kamu hizmeti sunucusunun, hem politika

oluşturma hem de uygulama sürecinde, konusunda uzman bir profesyonel

olmasıdır. Bu kişiler, taraflar arasında uzlaşmayı sağlayan, davranış normları

oluşturan ve kamu hizmetlerinde yönlendirici olan bir yönetici sınıf oluştururlar.

Kamu yöneticisi için, amaçlardan ziyade, hizmet sürecinin işleyişinin değerleri

önemlidir.

2.Etkinlik Paradigması: 1970'ferden sonra refah devletinin kaynakları

kısıtlanmaya başlayınca, kamu yönetimi paradigmasının da iktisadi ve siyasi

temelleri sarsılmaya başladı. Kaynaklar darahnea, kamu kaynaklarının kullanımında

Hülya Kirmaııo&lu, Murat Çak, XV. Türkiye Mal iye Seı ı ıpozyumu, 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

etkinlik sorunsalı doğdu. Artık, kamu yönetimi anlayışı harcamaları kısmak ve.bir

birim harcamadan en yüksek faydayı elde etmek üzerine kurulmalıydı. Bu anlayış

içinde kabul edilen önerme, kamu kesiminin rekabete açık olmadığı için etkinsiz

olduğu idi. Buna çözüm olarak görülen ise, piyasa disiplini uygulamak ve bu

mümkün olmadığı zaman da, yeni bir organizasyon yapısı içinde yeni bir kamu

işletmecisi kavramı oluşturmak oldu. Artık, birinci paradigmada olduğu gibi taraflar

arasında uzlaşmacı rolü olan kamu yöneticisi(public administrator) yerine, hizmet

üreticilerine, politikacı adına, daha fazla etkinlik için baskı yapan bir kamu

işletmecisi (public manager) tipi ortaya çıktı. Bu paradigmada piyasa etkinliği

referans olarak alınmakta ve piyasa analojisi yoğun bir şekilde kullanılmaktadır.

Kamu yöneticisi paradigmasında 'yurttaş-tüketici* olarak tanımlanan hizmet

kullanıcısı, burada, 'müşteri' olarak kavramsallaştırılmaktadır.

3 . Y e n i P a r a d i g m a : Bu paradigmada kamu yöneticisi, etkinlik

paradigmasında olduğu gibi, politikacı ile kamu hizmetinin üreticisi arasında bir

fonksiyon ifa etmekten ziyade, bir kolu da hizmetin tüketicisinde olan üçlü bir

fonksiyona sahiptir. Tüketici hakimiyeti üzerine retorik, kökleri kamu yönetimi

paradigmasına dayanan bir retoriktir. Ancak kamu yönetimi paradigmasında

"tüketiciler, profesyonellerin daha iyi bildiğine inanmaya teşvik edildiler"(Richards.

s.44). Yeni paradigmada ise, talep yanı daha fazla önem kazanır ve hizmet

kullanıcılar, sanki, tatmin olmazsa başka bir hizmet sunucusuna yönelebilecekmiş

gibi, tam bir müşteri olarak modelleştirilirler. Artık performans kriterleri de

verimlilik ve etkinlik gibi arza yönelik kriterler olmak yerine kalite ve müşteri

memnuniyeti gibi talebe yönelik kriterler olmaya başlamıştır.

Bu paradigmada, kamu 'işletmecisi'nin rolü. etkinlik paradigmasında olduğu

gibi, politikacı ile hizmet üreticisi arasında aracı olmaktan ibaret değildir. Bunlara

ilave olarak müşterinin memnuniyetinden de sorumludur, İşletmecilikte ortaya çıkan

(temelleri ABD'de atılan ve Japonya'da gelişen) "toplam kalite' kavramı, birçok

318

Hiilva Kimıaı ıoâlu. Murat Çak. \ V . Türkiye Mal ive Senıpıy.vınnu. 15-17 Mayıs 21)00. Antalva

kamu hizmeti için (özellikle eğitim, sağlık, sosyal güvenlik hizmetleri, yerel

hizmetler) uygulanmaya başlamıştır (Morgan-Murgatroyd.1994).

1990'lardan sonra yapılan birçok araştırma bu paradigma içinde olduğu gibi.

IMF'nin "ikinci nesil kamu yönetimi reformları OECD'nin PUMA (PUblic

MAnagcmcnt) Çalışma Projesi de bu çerçeve içinde değerlendirilebilir.

3. DÜNYADA PERFORMANS DEĞERLENDİRMESİ

UYGULAMALARI:

Dünyada performans Ölçümü ve değerlendirilmesinin ilk olarak başladığı

ülkeler. A.B.D.. İngiltere, Yeni Zelanda ve Avustralya'dır. İngiltere'de performans

yönetimi dört temel alanda kullanılır (Cook-Kirkpatrick.1988 s.204): Planlama.

Performans Denetimi, Değerlendirme ve Hesap Verme.

Planlamada amaç, faaliyetler ve kamu birimleri için hedefler koymak ve

kaynaklan buna göre dağıtmaktır. Perfonnans denetimi ve değerlendirmesinde,

sonuçları hedefler ile karşılaştırmak ve uygulamaların maliyet etkin olup olmadığını

değerlendirmek için performans ölçümleri kullanılır. Hesap verme ise kamu

yöneticilerinin performanslarına ilişkin hesap vermesidir (aynı zamanda Bakanların

Parlamento*}a ve halka karşı hesap vermesini kolaylaştırıcı bir faktör) ve hesap

verme sorumluluğu (accouııtability). asıllar(principles) ile vckiller(agents) arasında

birçok aşamada ortaya çıkar1. Seçmen ile politikacı arasındaki asıl-vekil ilişkisi,

daha sonraki aşamalarda, politikacı ile yönetici bürokrat arasında ve yönetici

bürokrat ile hizmet verici (memur) arasında ortaya çıkar.

Tüm bu aşamalarda perfonnans değerlendinnesini zorlaştıran iki husus. " 1.

vekillerin asıllardan daha fazla enformasyona sahip olması 2. vekillerin

faaliyetlerini doğrudan izlemenin mümkün olmaması, yalnızca ortaya çıkan

1 Esas olarak kurumsal sermayenin yönelimine ilişkin leorik lilcralürdc kullanılan asıl-vckil modeli, kamusal karar alma sürecinin işleyişinde dc \oğıın olarak kullanılmakladır Bu konuda ivi bir tarama için bakınız:Recs(l985).

319

Hülya KimıanoSlu. Murat Çak. XV- Türkiye Mal ive Senıpozvümu. 15-17 Mavıs 2Ü00. Aıualvıı

sonuçların değerlendirilebilmesi"dir. (CuNis-Jones, 1992. s. 115). Bu özellikler, özel

kurumlardaki hissedar-şirket yöneticisi ilişkilerinde de vardır, ancak kamu sektörü

içinde (performansa davalı) hesap verme sorumluluğu daha muğlak bir çerçevede

ortaya çıkar. Bu çerçevenin netleştirilmesi için yasal ve kurumsal düzenlemelerin

yapılması gerekir. Bu nedenle, gerçek bir kamu yönetimi reformu, ekonomi, kamu

yönetimi, hukuk ve siyaset alanlarının hepsine birden uzanmak zonındadır.

İngiltere'de merkezi kamu yönetimi birimleri. 1982 yılından itibaren. '"Mali

Yönetim İnisiyatifi" olarak adlandırılan bir dizi yönetim enformasyon sistemi

uygulamaya başlamıştır. Bu sisteme göre, her bir kamu dairesi için aşağıdakilcrin

yapılması gcrekir(Cook-Kirkpatrick. 1988 s.205):

1 .Kamu dairesi için hedef koymak

2.Çıktıyı ölçülebilir hale getirmek

3.Harcanan paranın karşılığını alma (Value For Money) kavramını

yerleştirmek.

4.Hesap verme sorumluluğunu getirmek.

5,Yukarıdakileri mümkün kılacak enformasyon sistemini yaratmak.

6.Bütçe sistemi ile uyum sağlamak.

Yeni Zelanda'da da I98()"lerin ortalarında kamu yönetimi reformu yapılırken,

temel hedef sadece devletin fonksiyonlarını yeniden tanımlamak değil, aynı zamanda

vüksek performans ve paranın değeri kültürünü de yerleştirmekti (Hunn. 1994). Bu

reformun en önemli kısımlarını şöyle özetleyebiliriz:

I Çıktı ile sonuç arasındaki farkı ortaya koymak.

2.Hükümetin sonuçlardan sorumlu olması \e ait birim yöneticilerinin

çıktılardan sorumlu olması.

3.Çıktının kalite, nicelik, maliyet ve zaman cinsinden tanımlanması

4.Hükümetin, hedeflediği sonuçlan en iyi sağlayacağına inandığı çıktıları

seçip kaynaklan onlara ayırması.

: E£cr. hissedar, sirkelin performansından memnun değilse hisselerini salabilir. 320

IICUva Kimıanoğlu. Murat Çak. XV. Tîirkive Malive S^mpo/vunuı. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

5.Girdi, çıktı ve sonuçlar hakkında alt birim yöneticilerinin ve Bakanların

denetlenmesi.

6. Alt birim yöneticileri ile ilgili Bakan arasında resmi bir performans

sözleşmesi olması.

A.B.D."de ise. kamu yönetiminde performans değerlendirilmesine ilişkin

yasal düzenlemeler 1993 yılında başlamıştır. 'Devlet Performans ve Sonuçlan

Yasası" ile tüm kamu birimlerinin:

I .Beş yıllık stratejik plan geliştinneleri.

2.Ölçülebilir amaçları olan yıllık performans planları geliştirmeleri.

3 Gerçekleşen sonuçları gösteren yıllık performans raporları hazırlamaları

zorunlu kılınmıştır (J.Mcrccr. 1994)

I99()"lı yıllarda, devletin rolünün yeniden tanımlanma çabaları ile birlikte,

perfonnans Yönetimi sisteminin OECD komisyon çalışmaları içinde de gündeme

geldiğini görüyoruz:

'Önümüzdeki onyıllarda. iyi işleyen bir kamu sektörü radikal değişiklikler

gösterecektir. Şöyle ki:

I Doğrudan hizmet sunumu içinde daha az ver alacak,

2. İktisadi faaliyetlerin yer aldığı daha esnek bir çerçevenin sağlanması

üzerinde Yoğunlaşacak.

3.Politika hedeflerini (etkenliği) devamlı olarak değerlendirecek.

4.Gelecekteki iktisadi ve sosyal sorunlara müdahale edebilmek için. planlama

\e öncülük fonksiyonlarını geliştirecek.

5.Yönetişime (governance) doğru daha fazla katılımcı bir vaklaşım içinde

olacak." (Conclusions of the OECD Public Management Committee. 1995)

Bu noktada ilave etmemiz gereken bir husus, performans değerlendirme

sistemlerinin mutlaka, uygulanan bütçeleme sistemi ile bağlantısı olması

gerektiğidir. Bu sözünü ettiğimiz ülkelerin hemen hepsinde performans bütçe sistemi

321

IUilva Kimııuıoglu. Murat Çak. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Anial\a

322

uygulanmaktadır. Bu konunun daha ayrıntılı olarak incelenmesi bu tebliğin

sınırlarını aştığı için burada ele almıyoruz

4 .PERFORMANS D E Ğ E R L E N D İ R M E S İ : TANİMLAR VE

KAVRAMLAR

Bir kamu kurumunun hizmet sunumunda ne kadar başarılı olduğu

performans değerlendirmesi ile değerlendirilir. Performans değerlendirmesi, herhangi

bir kamu hizmetinin sunumunda, kullanılan girdilcrden(inputs). belirli bir iş akışı

çerçevesinde, çıktı lan n(outputs) ve sonuçlann(outcomes) elde edilmesi sürecinin

değerlendirilmesidir. Bunun için belirli performans ölçüleri tanımlanır ve ulaşılmak

istenen hedefler belirlenir.

Literatürde kullanılan belli başlı performans ölçüleri aşağıda

tanımlanmıştır.(Caiden.l997: s . 3 ) :

Girdiler: Faaliyetin yürütülmesi için gerekli olan faktörler (para.

personel.ekipman vs.)

Faalivet düzeyi: Sunulan hizmetin büyüklüğünün miktar olarak ifadesi

(işlenen başvurular, yapılan denetimler, sınıftaki öğrenciler vs.)

Çıktılar: Sunulan hizmetin birim olarak ifadesi (aşılanan çocuk sayısı, inşa

edilen yol uzunluğu, toplanan çöp miktarı, mezun olan öğrenci sav ısı vs.)

Sonuçlar: Sunulan hizmetin hedefi (Hastalıklardaki azalma, hava kirliliğinin

azalması, trafik kazalarındaki azalma, yoksulluğun azalması vs)

Verimlilik: Girdi başına çıktı veya faaliyet düzeyi (Polis memuru başına

araştırılan olay. görevli başına işleme alınan dosya vs.)

Maliyetler: Çıktı başına maliyet veya birim maliyet (I km. karayolu yapmanın

ortalama maliyeti, bir öğrencinin yıllık ortalama maliyeti vs.)

Tüketici memnuniyeti: yapılan şikayet sayısı, anket sonuçları vs.

Hftlva Kirmano&lu. Murat Çak. XV. Türkive Mative Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

3 Bu krilerler. İngiltere'de merkezi yönetimi denetleyen "National Audi t Office' ve yerel yönetimleri denetleyen 'Audit Coınmission' tarafından kullanılan kriterlerdir. (Broun-Jacksoıı s.207)

323

Tüm bu Ölçümler, kamu biriminin sunduğu hizmetlerinin 'tutumluluk"

'etkinlik" ve 'etkenlik* kriterlerine göre değerlendirilmesi için kullanılmaktadır' (bkz:

W.V.Baker 1994 s. 44 ; N.Caıden 1997 s.4).

Tutumluluk: Kurumun (belli bir hizmet düzeyi için) mümkün olan en düşük

maliyetlerle hizmet sunma kapasitesi. Tutumluluk kriterine göre performans

değerlendirilirken, göz önüne alınan bir ölçü de gerçekleşen girdi maliyetlerinin

hedeflenen girdi maliyetlerinden ne kadar saptığıdır.

Etkinlik: Girdi ve çıktılar arasındaki ilişki. Mevcut girdiler ile mümkün olan

en fazla çıktının üretilmesi veya bir birim çıktının en az girdi ile üretilmesidir. Bu

ilişki bazı kaynaklarda verimlilik veya "teknik etkinlik" olarak ifade edilmektedir

(M.S.Le\itt-M.A.S.Joyce-1989 s.93) Levitt ve Joyce'a göre etkinlik, verimliliği de

kapsayacak şekilde 3 koşula bağlı olarak ortaya çıkar:

1. Mevcut girdiler ile mümkün olan en fazla çıktının üretilmesi (teknik

etkinlik).

2.Girdi bileşimini değiştirerek, yani bir girdiyi diğeri ile ikame ederek, sabit

bir çıktı miktarı için. girdi maliyetlerini düşürmenin mümkün olmaması (kaynak

dağılımsal etkinlik).

Bu koşulun daha operasyonel olan bir şekli, veri bir çıktının mümkün olan en

düşük maliyetle üretilmesi koşuludur (maliyet etkinlik).

3.Veri kaynaklar ile üretilen çeşitli ürün bileşimlerinin, tüketicilerin

maksimum faydasını sağlaması.

Levitt ve Jovce'a göre. mikro iktisadi analizde, tam rekabet koşullarında,

rasyonel ve tam enformasyon sahibi tüketiciler ile yukarıdaki etkinlik koşulları

sağlanır.

Hülya KİrmaııoBlu. Murat Cak. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

'Kamu birimlerinin birinci koşulu sağlayıp sağlamadıkları Yi=gi(Xil.Xi2...Xin)biçımindc bir tirelim fonksiyonu kurarak (Yi: i.birimin üretimi. Xl..Xn:girdilcr): kamu birimlerinin ikinci koşulu sağlayıp sağlamadıkları. Ci=f(Yi, Zi.Si) biçiminde bir maliycl fonksiyonu kurarak (i : kamu ve özel yönetim birimi. Z:kalile. fiyat ve teknoloji ö/ellikleri. Si= 1 kamu birimi için. Si=0 özel birim için kukla değişken ) tahmin edilmektedir (M.Marchand et.al. 1984)

324

Kamu hizmetlerinin üretiminde ise amaç, yukarıdaki tanımlara uyan bir

etkinliği sağlayacak yönetim ve enformasyon sistemlerini geliştirmektir." (agc.

s.95)

Birinci ve ikinci koşullar, daha sonraki kısımda göreceğimiz gibi. kamu

kesiminde etkinlik ölçümünde kullanılan bazı teknikler ile ölçülmektedir"1. Üçüncü

koşul ise. yeni paradigmanın odak noktasını oluşturan kalite ve "müşteri

memnuniyeti" hususunun, neoklasik temelli refah iktisadmdaki karşılığını

göstermektedir.

Etkenlik : etkenlik kavramı daha çok sonuç fle ilgili bir kavramdır, sonuçlara

ilişkin hedeflerin ne ölçüde, 1996) gerçekleştirildiğini gösterir.

Etkenlik konusunda 4 gösterge tanımlamaktadır (bknz: Kcy Criteria for

Performance Measurement)

Miktar: planlanan ile gerçekleşen arasındaki fark (çıktı veya sonuç için).

Zamanında olması: hizmetin taahhüt edilen sürede gerçekleşmesi.

Kalite: hizmetin istenilen özelliklere sahip olması.

Tüketici tatmini: beklentilere uygunluk.

Etkenlik kavramında, özellikle üçüncü Ve dördüncü göstergeler bizi kamu

sektörünün piyasa benzeri yapılanmasına ve hizmet kullanıcısının tüketici olarak

modclleştirilmesine yöneltmektedir. Bu modelde, kamu yöneticisi bir işletmecidir.

Aşağıdaki şekilde tutumluluk, etkinlik ve etkenlik kriterlerinin aralarındaki

ilişkiler görülmektedir.

Hülya Kirmaııoffu. Murat Çak, XV. TUrkive Mal iye Sempozyumu. 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

Girdiler

Gerçekleşen

Çıktılar

:n Etkinlik Gerçekleşen

Tutumluluk Etkenlik

\ 7 Planlanan Planlanan

Etkinlik ve etkenlik ile ilgili olarak ABD Savunma Bakanlığfmn kendi

bünyesinde standart hale getirdiği ve giderek diğer kurumlara da yayılan gösterge ve

ölçümlere ilişkin belirli standartlar belirlenmiştir(Key Criteria for Performancc

Measurement, An action plan for US Department of Defcnse, March 1996):

1. Etkinliğin birinci ölçümü olarak, birim çıktı başına toplam maliyetleri

almak ve bunları standart hale getirmek.

2.Maliyetler ile çıktıyı bağlamak için işletme tipi muhasebe sistemi kullanmak.

3.Etkinlik ölçümüne temel olarak, tek bir üretim faktörü, örneğin cmek-saat.

kullanmamak.

4.Üretim faktörlerinin kullanımı konusunda (sermaye, vasıflı emek, vasıfsız

emek vs.) politika tercihlerini dikkate almak.

5. Mali yönetim personelini, yeni ölçümler, kavramlar ve süreçler konusunda

eğitmek.

1 .Etkenlik göstergelerinin iş sürecinden çok çıktıyı karakterize etmesi.

2. Çıktı ve sonuç tanımlamalarının müşteri odaklı olması.

3. Müşterilerin tanımlanması.

4.Kullanıcı isteklerini karşılayan özellikleri yansıtan etkenlik ölçülerinin

oluşturulması.

Etkinlik Ölçümüne ilişkin standartlar:

Etkenlik ölçümüne ilişkin standartlar :

325

Httiva KirmanpShı. Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . ) 5-17 Mavıs 2()fH). Antalva

326

Bu özellikler 4 tanedir:

Kalite: Hedeflenen kalitenin gerçekleştirilmesi.

Nicelik: Hedeflenen miktarın gerçekleştirilmesi.

Zaman uygunluğu: Hizmetin öngörülen zamanda gerçekleştirilmesi.

Tüketici tatmini: Yukarıda sayılan unsurların, hizmetin kullanıcılarını

tatmin etmesi.

5.Maliyet hedeflerini, etkenliğin farklı özelliklerini (kalite veya zaman

uygunluğu gibi) ayırt edebilecek şekilde geliştirmek.

Kamu Sektöründe Kalite

Günümüzde,"hizmet kalitesi" de. etkenlik, etkinlik ve tutumluluk yanında,

dördüncü bir performans göstergesi olarak ele alınmaktadır.

"Performans ölçümünün iki temel elemanı vardır: performans göstergeleri ve

program analizi veya değerlendirme. Performans göstergeleri, performansın daha

çok oran olarak ifade edilen (bir birim çıktı başına maliyet gibi) nicel ölçümlerini

gösterir. Bu göstergeler, etkenlik (sonuçlar için), etkinlik (çıktı için) ve hizmet

kalitesi göstergeleridir. Hizmet kalitesi ile hizmetin zamanında, doğru, devamlılığı

olan ve herkes için elde edilebilir olması ifade edilmektedir."(OECD 1995 s. 102)

Vito Tanzi kamu sektöründe kaliteyi, 'hükümetin hedeflerini en etkin şekilde

yerine getirmesi olarak' tanımlamaktadır (Tanzi, 1999). Kamu kesiminde kalite,

istenilen kamu politikalarının uygulanabilmesi için de gerekli bir koşuldur. Kamu

sektörü otoritesinin dayanağını anayasa, kanunlar oluşturur ve bu yasal çerçeve

aynı zamanda kaliteyi de etkiler. Tanzi'ye göre kamu sektöründe kalite birçok

faktöre bağlıdır:

1. Gelenekler

2.Mevcut kaynaklar 3.Yetki alanlarının açık ve net olması ve siyasi müdahalelerden

uzak olması 4.Organizasyona ilişkin düzenlemeler 5.Kaliteyi teşvik edici dürtülerin olması 6.Yönetici ve çalışanların kalitesi

Hülya Kirmanog,lu. Murat Çak. XV. Turkive MuU\v Sempozyumu. 15-17 Mavıs 20O0. Antalva

327

7.Bürokratik prosedürün açık ve yalın olması

Tanzi'ye göre. kamu kurumlarının kalitesi birbirlerini etkiler, ekolojik bir

sistemdeki farklı elemanların birbirlerini etkilemeleri gibi. kamu kurumları da

birlikte çalışırlar ve birbirlerini desteklerler, öyle ki, mesela, hukuk sisteminin, bazı

önemli bakanlıkların ve hazinenin iyi çalışmadığı bir kamusal ortamda çok kaliteli

bir vergi idaresine sahip olmak mümkün değildir.

5.ETKİNLİĞİ Ö L Ç M E T E K N İ K L E R İ

Kamu sektöründe performans göstergelerini karşılaştırarak yorumlamanın ilk

zorluğu, karşılaştırılan kamu birimleri arasında çok sayıda farklılık olmasıdır

Smith (1990: s.61) iki kamu biriminin performansında farklılık olmasının 5 nedenim

say ar:

1.Birimlerin amaçlan farklı olabilir. Bu husus, özellikle yerel otoritelerin

performansını değerlendirirken önemlidir.

2,Amaçlar aynı olsa bile. aynı amacı gerçekleştirmek için ihtiyaç duyulan

kaynaklar ve üretim faktörleri farklı olabilir. Kullanılan kaynakların doğasında

bölgelere göre farklılık olabilir.

3.Birimler farklı maliyetlere sahip olabilirler veya emek, sermaye kullanımı ve

yatırım kararlarında değişiklik yapma yetkileri olmayabilir.

4.Kaynaklan kullanmadaki idari yetkinlikleri farklı olabilir. Teknik etkinlik

konusu içinde incelenen zaten budur.

5.Data bulma konusunda sorunlar olabilir.

Smith'c göre. kamu sektöründe performans analizi yapan bir analizci için en

önemli sorun 4. ve 5. şıklarda ifade edilen sonınlardır. Türkiye'de bu sorunun

çalışmaları ciddi biçimde engelleyici olduğu izleyen bölümde ortaya konacaktır.

Gelişmiş batı ülkelerinin birçoğunda böyle bir sorun yoktur ve kamu

kesiminde performans ölçümü çok basitten çok gelişmişe kadar bir çok teknik

Hülva Kirmanoâlu. Murat Cak. XV, Türkiye Mal iye Sempozyumu, 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalva

5 Girdi ve çıktı fiyatlarının mevcut olduğu (mal ve hizmet üreten KİT'lerde olduğu gibi) kamu birimlerinde 'toplam faktör verimliliği' hesaplanabilir. Burada girdi ve çıktıları derneşik (aggregate) hale getirmek için ağırlık olarak fiyatlar kullanılır. Bu alanda yapılmış çalışmalarda bazı verimlilik indeksleri kullanılmaktadır (Bkz: O. Zaim-F. Taşkın (1997)) 6 Amerikan Muhasebe Standartları Kurumu'nun ABD'deki kamu birimlerine kullanmalarını önerdiği oranlar. (Nyhan-Martin. 1999)

328

kullanılarak, birçok sektör için yapılmaktadır. Bu alanda başlıca üç teknik

kullanılmaktadır5; Oran (rasyo) analizleri, Regresyon analizi, Sınır (frontier) analizi

l.Oran Analizleri

1980'lerden önce, etkinlik analizleri daha çok, oran analizi kullanılarak

yapılmaktaydı. Oran analizi ile, tek bir girdi ile tek bir çıktı arasındaki ilişkiyi

bularak, aynı hizmeti sağlayan birimler ortalaması arasında karşılaştırma yapmak

mümkündür. Bu yöntem, etkinliği tek boyutlu olarak ele aldığı için bize oldukça

kısıtlı bir bilgi sunmaktadır. Ayrıca ortalamanın da etkinlikten çok uzak olması

mümkündür (bknz. C.Craycraft, 1999).

Dünyada kullanılan bazı oranlar0 şunlardır:

*Birim çıktı başına maliyet

*Çahşan başına (tam zamanlı eşdeğeri olarak) çıktı

* Sonuç başına maliyet

*Çalışan başına (tam zamanlı eşdeğeri olarak) sonuç

*Çıktı başına (birim olarak ölçülemeyen çıktı) maliyet

*Çalışan başına (tam zamanlı eşdeğeri olarak) nitel çıktı

Oran analizi, performansın etkenlik kriterine göre ölçülmesine daha uygundur.

Gerçekleşen çıktının beklenen çıktıya oranı (çıktı etkinliği), gerçekleşen girdinin

beklenen girdiye oranı(girdi etkinliği) olarak ifade edilen oranlar veya birden çok

çıktı veya girdi kullanımında ağırlıklandırılmış bileşimleri, bu amaçla kullanılabilir

(M.S.Levitt-M.A.S.Joyce-1989 s.94).

Holva Kirmanoflu, Murat Cak, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

329

Rasyo analizleri, daha çok mali performansın ölçülmesinde kullanılmaktadır.

Bu ölçümlerde verimlilik ve etkinlikten ziyade karlılık göz önüne alındığı için,

birçoğu tekel durumunda çalışan kamu işletmeleri için iyi birer gösterge

oluşturmazlar.

LRegresyon analizi ve Türkiye için bir uygulama

Oran analizlerinde tek bir girdi ile tek bir çıktı arasındaki ilişki izlenebildiği

halde, regresyon analizlerinde, birden çok girdinin tek bir çıktı üzerindeki etkisini

ölçmek mümkündür.

Açıklanan değişken olarak seçilen kamu hizmeti, bir çıktı veya sonuç olarak

ifade edildikten sonra (örneğin eğitim hizmeti için 'basan oram' veya 'okula devam

etme süresi"; sağlık hizmetleri için 'tedavi edilen hasta sayısı'; iç güvenlik hizmetleri

için 'aydınlığa kavuşturulan olay sayısı' gibi) bu değişkeni etkileyen faktörler

(açıklayıcı değişkenler) belirlenir.

Regresyon analizlerinde daha çok kesit analizi yapılmakta; aynı hizmeti üreten

farklı birimlere (Belediyeler, Üniversiteler, Hastaneler gibi) ait veriler

kullanılmaktadır.

Açıklayıcı değişkenlerin bir kısmı, toplumun sosyo-ekonomik durumuna bağlı

olan 'çevresel" değişkenler olacaktır (işsizlik oranı veya gelir dağılımı gibi). Bunlar,

söz konusu hizmeti sunan kamu otoritesinin kontrolü dışındadır. Bu değişkenler

nasıl bir ortam içinde çalışıldığını göstermesi bakımından önemlidir

Tüm değişkenler belirlenerek model doğru olarak kurulduktan sonra, modelin

kalıntıları (e;), birimin teknik etkinlik düzeyini gösterir. (bknz. Smith, 1990).

Yi = ao + a ıXu+ X i n + e;

Herhangi bir birime ait kalıntının pozitif olması, söz konusu birimin

performansının ortalamanın üzerinde olduğunu gösterir. Aşağıda, regresyon

kullanılarak yapılmış olan bazı çalışmalardan örnekler gösterilmiştir,

Hülya Ktrmanoğlu. Murat Çak. XV, Türkiye Mal iye Sempozyum». 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Perelman-Pestieau ( 1 9 8 9 )

Perelman-Pestieau ( 1 9 8 9 )

Levitt-Jovce ( 1 9 8 7 )

Sektör Demiryolları

18 Avrupa ülkesi ve

Japonya'da

demiryolu

işletmeleri

Posta hizmetleri

21 ülkenin Posta

işletmesi

İç güvenlik

İngiltere'de 38 ayrı

polis merkezi

Y j J 1 9 7 1 - 1 9 8 3 1 9 7 5 - 1 9 8 4 . ,_

1983-1984

Perfonnans Göstergeleri

Teknik etkinlik

(toplam faktör verimliliği)

Teknik etkinlik

Toplam faktör verimliliği

Teknolojik gelişme

Etkenlik

Etkinlik

•

Çıktı Trenlerin yaptığı

kilometre Posta sayısı

Suç oranı. Açıklığa

kavuşan olay oranı,

Polis sayısı (1000

kişi başına)

(İçsel değişkenler*)

Girdiler Çalışan kişi sayısı Çalışan fiziki

varlıklar Hat uzunluğu Kullanılan enerji

Çalışan kişi say ısı

Teknik ekipman

Postane say ısı

Polis başına

harcama

(Dışsal değ.) i Bazı sosyal \ej iktisadi değişkenler

(işsizlikoranı.nüfus.n

üfıısun sosyo­

ekonomik yapısı

_£ibi) j

Teknik Regresyon Regresyon Regresyon |

*Regresyonda 3 aşamalı en küçük kareler kullanılmış olduğu için 3 içsel değişken

modele aynı zamanda açıklayıcı değişken olarak da giriyor.

Regresyon tekniği ile eğitim hizmetlerindeki etkinliği ölçmek için yapılmış bazı

çalışmalarda ise kesit analizi, kamu birimleri arasında değil, doğrudan hizmet

330

Hülva Kinnaııoglu. Murat Ç a k . \ V . Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . A n t a h a

331

kullanıcıları arasında, anket yoluyla toplanan verilerle gerçekleştirilmiştir. Bu

çalışmalarda sınıf büyüklüğünün başarı oranı üzerindeki etkisi (Krueger: 1999) ve

öğretmen başına öğrenci oranının ve okullardaki bazı imkanların, eğitime ilişkin

sonuçlar üzerindeki etkisi İncelenini ştir(Casc&Deaton. 1999), Bu sonuncu

çalışmada, eğitime ilişkin sonuçlar, başlıca okulu bitirme oranı ve test skoru olarak

alınmıştır. Açıklanan değişken olarak 'eğitime devam edilen yıl sayısı* alınmış ve

açıklayıcı değişken olarak ise. gelir durumu, aile reisinin eğitimi gibi çeşitli sosyo­

ekonomik değişkenlerin yanı sıra "öğrenci/öğretmen oranı' kullanılmıştır. Regresyon

sonuçlarına göre. öğretmen başına öğrenci sayısını 40"dan 30"a düşürerek, okula

devam etme süresini ortalama olarak 0.52 yıl artırmak mümkündür. Ayrıca

"öğrenci/öğretmen* oranının başarı düzeyi (test skorları) üzerindeki etkisi dc anlamlı

\ e işareti negatif çıkmıştır,

Regresyon tekniğini kullanarak. Türkiye'de kamu kesiminde etkinlik (girdi \e

çıktı arasındaki ilişki modeli olarak) ölçümü için eğitim hizmetleri (ilköğretim)

üzerinde bir araştırma yaptık. Bu regresyon analizinde girdi olarak öğrenci/öğretmen

oranını (öğretmen başına düşen öğrenci say ısı) ve çıktı olarak başarı oranını (sınıfını

geçen öğrencilerin toplam öğrenciler içindeki payı) kullandık. Regresyon analizim

panel data kullanarak gerçekleştirdik. Panel datamız. 76 il ve 3 öğretim yılı (1993-

9 4 . 1994-95 ve 1995-96) için Milli Eğitim İstatistikleri(DİE) kullanılarak

düzenlendi.

Modelin spesifikasyonu ve bulunan parametreleri şöyledir:

B O = -0.0219 ÖBÖ + 0.0227 Y

(-2.92) (1.82)

R; = <).% B.O : Başarı oranı

D.W=2.69 ÖBÖ : Öğrenci/Öğretmen oranı

(parantez içindeki değerler t değerleridir) Y : kişi başına gayrı safi il hasılası

Parametrelerin esneklik göstermesi için değişkenler logaritmık olarak

alınmıştır. İlköğretimde girdi ile çıktı arasındaki ilişkinin işareti negatif ve

Hûlva Kirmano&lu. Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

332

istatistiksel olarak anlamlıdır. Şöyle ki, öğrenci/öğretmen oranını % 10 azaltarak

başarı oranını % 0.2 artırmak mümkündür. Ancak bu ilişki çok zayıf bir ilişkidir. Bu

da bize, eğitimin önemli bir girdisi olan öğretmen sayısının nicel katkısının zayıf az

olduğunu göstermektedir. Burada modele dahil edemediğimiz nitel özellikler, başarı

oranı üzerinde daha fazla etkili olmalıdır.

Ayrıca, başarı oram üzerinde etkisi olabilecek olan diğer faktörleri {örneğin

ilin gelişmişlik düzeyini) temsil etmek için, ilin kişi başına gayrı safı hasılasını

kullandık. Bu değişken tahmin ettiğimiz gibi pozitif ilişki ortaya çıkardı.

3.Sınır Analizleri (Frontier Analysis)

Sınır analizlerinde, regresyonda olduğu gibi tek bir çıktı veya sonucu, bağımlı

değişken olarak açıklamak yerine, birden fazla çıktı veya sonucu analizde kullanmak

mümkündür, Burada amaç, belirli bir karar alma biriminin (KAB) etkinliğini,

diğerlerine göre değerlendirmek ve bir etkinlik sınırı çizmektir.Bu sınırın üzerinde

olan karar alma birimleri, etkin sayılmakta ve bu sınırın altında kalanlar daha az

etkin olarak değerlendirilmektedir. Sınır analizi, bir karar alma biriminin etkin olup

olmadığım yani sınır üzerinde kalıp kalmadığını değerlendirirken, ya veri girdiler ile

maksimum çıktıyı üretme, ya da veri bir çıktıyı minimum girdi maliyetleri ile

üretme noktasından hareket eder (Craycraft, 1999, s.2)

Sınır analizlerinde başlıca iki istatistiksel yöntem kullanılmaktadır,

a.Veri Zarflama Analizi (Data Envelopment Analysis)

b.Stokastik Sınır Tahmini (Stochastic Frontier Estimation)

Her iki analiz de etkinliği nispi olarak ölçer; her birimin etkinliği,

karşılaştırma seti içindeki diğer birimlere göre değerlendirilir. Öyle ki.

karşılaştırmaya dahil olan gaip içindeki birimler, içlerinden belirli bir kritere göre en

iyi performans gösteren birime göre değerlendirmeye tabi tutulur. Her iki yöntemin

de avantajlı ve dezavantajlı yönleri vardır. VZA, diğer yönteme göre daha esnektir,

öyle ki, bu yöntem ile, bir girdi veya bir çıktıya ilişkin farklı ölçü birimleri

Httlva Kirmanoglu. Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

333

kullanılabilir. Ayrıca, parametrik bir test olmadığı için tahmin hatalarını en aza

indirecek bir model kurmanın zorluklarını içermez. Buna karşılık, S S T d e model

daha fazla önem kazanır.

a. Veri Zarflama Analizi

Veri zarflama analizi, aynı veya benzer hizmeti sunan birimlerin nispi

etkinliklerini ölçme tekniğidir. Bu yöntemin kamu sektörü etkinlik analizlerinde sık

olarak kullanılmasını sağlayan özellik, birden çok girdi ve çıktının kullanılabilmesine

imkan vermesidir. Burada bağımlı değişken (açıklanan değişken) çıktı, sonuç veya

kalite gibi bir performans ölçümü olabilir.

Bu analizde etkinlik, en basit ifadesiyle, çıktıların ağırlıklı toplamının

girdilerin ağırlıklı toplamına oranıdır. Her karar birimi için bu ağırlıklar bir

optimizasyon problemi çözülerek bulunur. Buna göre, karşılaştırma yapılan karar

alma birimlerinin(KAB) etkinlik oranları bir'e eşit veya küçük kistti altında, söz

konusu KAB'nin etkinlik oranını maksimum kılacak ağırlıklar bulunur. Bu nedenle,

veri zarflama yönteminde herhangi bir KAB'nin etkinliği mutlak olarak değil, diğer

KAB'Ierine göre nispi olarak bulunur. Böylece, her KAB için, karşılaştırma seti

içindeki diğer KAB'ne üstün gelen (onlan zarflayan) çıktı/girdi oranlan (veri bir

ağırlıklar seti için) bulunur. Bu şekilde yapılan bir sınır analizini kullanarak, her bir

KAB'nin mevcut çıktı/girdi oranını potansiyel çıktı/girdi oranı ile karşılaştırarak

etkinlik skoru oluşturulmaktadır. Örnek olarak şekil 1 üzerindeki A noktasını

gösterebiliriz. Çıktı/girdi oranı bu noktada bulunan bir KAB için, çıktı etkinlik skoru

Oq/Oq* ve girdi etkinlik skoru Ox/Ox* olur. Her iki durum için de skorun büyük

olması etkinliğin yüksek olduğunu gösterir (age.s. 104-105).

Hülya Kirmanoglu. Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Girdi

Veri zarflama yönteminde hesaplama işlemleri, standart doğrusal

programlama yazılımı ile veya özel yazılım programı ile yapılmaktadır.Veri

zarflama analizinin iki özelliği vardır: "Birincisi, karar alma birimi tarafından

kontrol edilemeyen 'çevresel" faktörleri de göz önüne alabilir (gelir, işsizlik, eğitim

düzeyi gibi). İkincisi ise. bu analizde esas olarak ölçeğe göre sabit getiri ( bir birim

girdinin, bir birim çıktı artışına neden olması) varsayımının kullanıldığıdır, ki bu

varsayım kamu sektörü için geçerlidir, ancak son yıllarda "artan getiri" modeli de

uygulanmaktadır." "(Nyhan-Martin, 1999)

Bu yöntemin bazı sınırlayıcı yönleri vardır. Birincisi, "non-parametıic" bir

teknik olduğu için, hipotez testi için uygun değildir. İkincisi ise. kamu birimlerinin

etkinliklerini birbirlerine göre (nisbi olarak) tanımladığı için, "teorik olarak optimal

bir performans standardına" (age s.356)) dayandırmamak tadır.

Veri zarflama analizi kullanılarak, bir çok hizmet sektörü için yapılmış olan

etkinlik araştırmaları vardır. Aşağıda bu araştırmalarda kullanılan teknikler,

uygulandığı hizmet sektörü, kullanılan göstergeler gösterilmiştir:

334

Hülva Kirmaııogl». M »rai Cak. XV. Türkiye Mal iye Senırxgvumu. J.Ş : 1 7 Mavıs 2 0 0 0 . Anıalva

Bates 1993 Madden-Savage

(1997) Ruggiero-Vitaliano(1999)

Sektör

Eğitim(Orta öğrenim) Eğitim( Üniversite)

Avustralya'da 24

üniversite

Eğitim(ilköğreti

m)

A.B.D. N c u

York "da 520

okul bölgesi

Yıl 1980 ve 1983 1987 ve 1991 1990-199î

Performans

Göstergeleri

Etkinlik7 Etkinlik ve Kalite Maliyet etkinlik

Çıktılar

Öğrencilerin başarı

oranı (iki ayrı

düzeyde)

Öğretim üyesi başına

yayın sav ısı

Mezun olan öğrenci

sayısı

Öğrencilerin test

skorları

Okula devam

etme oranı

Mezuniyet oranı

Girdiler Öğretmen maliyetleri

(öğrenci başına pouııd)

Diğer maliyetler

(öğrenci başına poıınd)

Öğretim üyesi say ısı Öğrenci başına

maliyet

Teknik Veri zarflama analizi Veri zarflama analizi Veri zarflama

analizi

Stokastik sınır

analizi

Veri zarflama analizine dayanan (yani parametresiz olan) teknikler, diğer

birçok alanda da kullanılmaktadır. Bunlar arasında, imalat sanayiini (mal \e hizmet

üreten kamu birimlerinin etkinliğini özel işletmeler ile karşılaştıran bir çalışma.Zaım-

Taşkın: 1997) ve sağlık hizmetlerini (Türkiye'de genel hastanelerin teknik

verimliliklerinin ölçümü için: Kavuncubaşı-Ersoy: 1995) sayabiliriz.

Etkinlik kriterinin, kaliteyi göz ardı ettiği için. eğitini alanında kullanımının eleştirisi içinbkn/.YVclch 1998.

335

Hülya KirmanogUı. Murat Çak. XV. Türkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

b.Stokastik Sınır Tahmini (Stochastic Frontier Estimation)

Stokastik analiz, parametrik bir analiz tekniğidir. Burada, KAB'nin

etkinliğinin sınırdan olan sapması, 1. teknik etkinsizlik 2. kaynak dağılımsal

etkinsizlik ve 3. rastlantısal şoklar ve istatistik ve örnekleme hataları olarak üç

kısımdan oluşur.

Stokastik analiz daha çok stokastik üretim fonksiyonlarının tahmininde

kullanılmaktadır. Yani, biçimlendirilen bir üretim fonksiyonu için. girdilerin çıktı

üzerindeki etkilerini gösteren parametreler tahmin edilir. Böylece teknik etkinlik

ölçülmüş olur.

Bu teknik, veri zarflama analizinde olduğu gibi. mal ve hizmet üreten kamu

birimlerinin etkinliğini özel eşdeğerleri ile karşılaştırmak için kullanılmaktadır

(bakınız. Saygıh-Taymaz: 1995)

6.KAMU KESİMİNDE PERFORMANS VE YETKİNİN

MERKEZDEN UZAKLAŞMASI

Dünyada, yeni kamu yönetimi anlayışı içinde, gerek teori gerekse uygulama

aşamasında, tartışılan bir konu. kamu hizmetlerinin daha etkin sunumu için. yetki ve

sorumlulukların merkezi birimden alt birimlere doğru aktarılmasıdır. Performansa

dayalı bütçe anlayışında yerelleşme (decentralization; adem-i merkeziyet) önemli bir

yer tutar. Merkezi hükümet, karar alıcı birimleri, hizmet kullanıcılarına doğru şu

yollarla yakmlaştırabilir: Kendi bakanlıklarını ve bağlı birimlerini merkeziyetçilikten

uzaklaştırarak; Yerel otoritelere bazı hizmetlerin görülmesi \e vergilerin toplanması

yetkisini vererek; Kamu şirketleri.özel şirketler ve sivil toplum örgütleri ile sözleşme

yaparak; Karar almadan önce. ilgili taraflara danışarak.

Her durumda, politik düzeyde hesap verici hükümet olacağı için. hizmetler çok

dikkatli olarak tanımlanmalı ve uygulama denetlenmelidir ( United Nations. 1999)

Yerelleşme ile karar alıcı, hizmet kullanıcılarına daha çok yaklaşıl Bu

durumun şöyle avantajları vardır:

Hülva KirmanoSlu. Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

1.Karar alıcılar, kullanıcıların ihtiyaçları ve talepleri hakkında daha fazla

bilgiye sahiptirler.

2. Kullanıcılar, hizmetin finansmanı için vergi ödemeye daha fazla istekli

olurlar

3.Şeffaflık ve hesap verme daha çok sağlanabilir.

Yerelleşmeyi sınırlayan faktörler başlıca, merkezdeki bürokratların güç ve

yetkilerinden vazgeçmek istememeleri ve hükümetin sözleşme yönetimi

kapasitesinden yoksun oluşudur. Bu duruma çözüm olarak önerilenler şöyledir

(United Nations, 1999):

•Düzenli bir sözleşme hukuku

* Uzlaşma/müzakere yetenekleri

•Performans izleme ve denetleme sistemleri

•Faaliyetlerin uzaktan gözetimi için uygun enformasyon teknolojisi

7. T Ü R K İ Y E ' D E KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS

ÖLÇÜMÜNDE SORUNLAR

Dünyada performans yönetimi uygulayan ülkelerde, perfonnans ölçümü,

değerlendirmesi ve denetimi işlemleri, resmi denetleme organları ve bazı bağımsız

kuruluşlar tarafından yerine getirilmektedir. Türkiye'de bu yetki esas olarak Sayıştay

tarafından kullanılmaktadır. Türkiye'de Sayıştay geleneksel denetim anlayışı içinde

görevini ifa etmekle birlikte, son yıllarda, performans yönetimi anlayışı gelişmeye

başlamıştır. Aşağıdaki açıklamalar, bu konudaki gelişmeyi çok net bir şekilde

özetlemektedir:

"Ülkemizde, Sayıştay'ın denetimine tabi kurum ve kuruluşların kaynakların ne

Ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullanıldıklarını incelemekle yetkili ve görevli

kılındığı. Temmuz 1996'da Sayıştay Yasası'na eklenen 10 uncu maddede hükme

bağlanmıştır. Böylece verimlilik, etkinlik, tutumluluk için yasal ortam oluşmuştur

Henüz pilot projede uygulanmakta olan bu yeni denetim tekniğinin yaygınlaşması

Sayıştay'ın etkin işlev görmesini sağlayacaktır." (Kübalı, 1999. s.33)

337

I l i i lv ı Kırmanoglu. M u n ı l Ç a k . \ V . "LıırkİNC M a i i \ c S c m p o / v u n u ı . 1 5 - 1 7 Ma\ ıs 2 0 0 0 . Anlııl\;ı

Anket sonuçları Ek'tc sunulmuştur

Sayıştay'ın bu yaklaşımı çok se\indiricidir. Ancak, kamu sektöründe etkinlik

anlayışının oluşması için. bir görev de Üniversitelere düşmektedir. Bu konuda

araştırmalarının daha yaygın olarak yapılması için teknik altyapının hazırlanması

gerekmektedir. Ancak, bu konuda ciddi sıkıntılar olduğunu düşünüyoruz. Bu sıkıntı,

birbirleri ile bağlantılı olmak üzere, başlıca iki düzeyde ortaya çıkmaktadır l.kamu

hizmetleri sunumunun aşın merkezileşmesinden kaynaklanan sorunlar. 2.Veri elde

etme sorunu.

Hizmet sunumunun aşırı merkezileşmesi, hizmeti \erel düzeule sunan birimin

(örneğin İstanbul Emniyet Müdürlüğü veya İstanbul Milli Eğitim Müdürlüğü)

hizmete ilişkin girdilere ve bunların bileşimine, tutumlu \e etkin bir şekilde

kullanımına dair yetkiye sahip olmaması sonucunu ortaya çıkarmaktadır İstanbul

için. bazı kamu birimlerinin üst düzey yöneticileri ile bu konuda bir anket vaptık'*

Diğer bir sorun, bir anlamda birinci sorunun bir sonucu olmak üzere, bir

etkinlik araştırmasında kullanılacak olan bütün \enlerin merkezde toplanmış

olmasıdır. Alt birimlerden veri sağlanması ya hiç mümkün olmamaktadır (İstanbul

Emniyet Müdürlüğü gibi) veya bir etkinlik analizi yapmaktan ziyade, birimin

tanıtılmasına yönelik olarak seçilmiş sınırlı sayıda bilgiye ulaşılabilmektedir (Milli

Eğitim Müdürlüğü veya SSK İstanbul Bölge Müdürlüğü gibi). Bütün verilerin

merkezde toplanmış olması sonucunda, bazı Bakanlıkların faaliyetlerine il ışkın

ayrıntılı venler yayınlansa da (Sağlık Bakanlığı. Milli Eğitim Bakanlığı. Adalet

Bakanlığı. Maliye Bakanlığı gibi), yerel düzeyde yeterli veri mevcut değildir Bu

dunun, etkinlik araştırması sonuçlarından, etkınsizlıklerı giderme için gerekli

değişiklikler bütününe giden yolu kapatmaktadır. Çünkü, bu veriler ile vapılan

araştırmalar, tek bir il veya bölge alanında yoğunlaşamayacağı için. o bölgenin

etkmsı/liklerini ortava çıkarmaz.

Hiilva Kimıanoğlu. Murat Çak. XV. Türkiyo.Maliye.Sti ı ıoozyumtı. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

SONUÇ

Kamu hizmetlerinde, performans ölçümüne ilişkin olarak kullanılan ölçüler,

tanımlar ve kav ramlar çok kesin sınırlar ile birbirlerinden ayrılmış değildir.

Nicel ölçümlere çok fazla güvenmemek gerekir; yaptığımız regresyon

analizinde, ilköğretimde, öğrenci sayısı ile başarı oranı arasındaki ilişkinin katsayısı

düşük olarak bulunmuştur.

Dünyada performans yönetimi uygulamaları, yetki ve sorumlulukların alt

hizmet birimlerine doğru kaydırılması anlayışını da giderek geliştirmektedir. Ancak.

Türkiye'de, kamu hizmetlerinin sunumunda geçerli olan merkeziyetçi yaklaşım

varlığını sürdürmektedir. Merkezi idare tarafından sunulan bazı hizmetlerin İstanbul

alt birim yöneticileri ile yaptığımız anketler bu savı doğrulamaktadır. Özellikle

emniyet hizmetlerinde bu durum çok güçlüdür. Milli Eğitim Bakanlığına bağlı birim

(İstanbul Milli Eğitim Müdürlüğü) biraz daha esnek gözükmektedir Maliye

Teşkilatının İstanbul birimlerinden olan İstanbul Defterdarlığı ise. performans

yönetimi konusunda en fazla yetki kullanan birimlerden bir tanesidir.

Etkinlik ölçümünde kullanılan değişkenlere ilişkin kararların merkezileşmesi,

beraberinde tüm enformasyonun da merkezileşmesi sonucunu doğurmaktadır. Bu da

araştırmacıların çalışmasını zorlaştıran bir husustur. Örneğin İstanbul Emniyeti'nin

İstanbul'da sunduğu hizmetlere ilişkin bilgi (vaka sayısı, polis sayısı, teknik ekipman

gibi) tarafımıza verilememiştir. Aynı şekilde, milli eğitim hizmetlerinde, biraz daha

fazla veri sunulmakla birlikte. İstanbul bazında araştırma yapmak için yeterli

değildir. Bu nedenle, kurduğumuz regresyon modelini bütün Türkiye için sınamak

zorunda kaldık, aynı araştırmayı İstanbul için ilçeler bazında yapmamız mümkün

olmadı.

339

K A M U K E S İ M İ N D E P E R F O R M A N S Y Ö N E T İ M İ A R A Ş T I R M A S I

Brtnntzde periormarıs yönetimi uygulanıyor mu?

Suluları hizmetin befrl hedefleri var rm' Varsa, tek bir hedef rnr .yoksa çeşrti faafyeSen kapsayan ve kendi araçları olan bir hedefler bütünü mü'

İstanbul Defterdarlığı Baştangç aşamasındayız

Beir* hedefler var

Bu hedefler biriminiz içinde ni betaer** ' Yoksa bağlı bulunulan birim tarafından mı?

Bazıları biri mimiz* bazıbrı ise bakanlıkça beklendi

-t-O

Bu nedene re ulaşılıp ulaşılamadığı txnm içi denetim mekanlanalan ile rm. yoksa merkezi deneümlem deneHerayor?

Bütçede tasarruf doğrudan hedeflerden bir tanesi mi?

Performans yönetimi kaynağını tur yasadan mı alıyor» yoksa daha alt düzey yönetme*İterden mi?

Performans yönetn» için özel bir yonehm organı oluşturuldu mu? Finansman ve bütçe bölümleri performans yönetiminde önemi bir rol oynuyor mu?

Kulanılan performans gostergeten neterdr?

Performans ölçümü içaı kulanılan özel bir sistem var mı?

Nicel ölçümler yanında nitel ve dolaylı ölçümler de kulen ılryor mu?

Sinirleriniz her M tür denetime de tabi*

Evet

Koruyan Diskin henüz resmi ve yasal herhangj br düzenleme y*

Hayır

Bakanlık anlamında evet

Bu konuya yönetk çalışmalar devam etfyor Şu an için çatışmalar devam edyor

Böumtere ve bölümlerin bağlı olduğu yöne tellere göre değisryor

Etaı*( ve etkerik ölçümlerine ne kadar agrlık veriiyor^ Henüz istenen düzeyde degJ

Performans ölçümünde hizmet kalitesine ne kadar yer Bazı birilerimizde çok. bazı birimlerimiz venlyûr? 4e rızrnet kaftesira yükseline çabaları

devam edyor

Mali performans, performans ölçümünde yer alıyor mu? Evet

Maliyetleri çeşitj çıktılar arasında dağıtmak için sıslemeOk bir yöntem »adanıyor mj?

Malı yönetim ve pertormans yönetimi sistemleri eşgüdümlü ve Evet bağlantılı olarak kulan ılıyor mu?

İstanbul İl Emniyet mudurUğü Hayır

Kısmen bmmmiz kısmen de İç İsleri Bakanlığı taraflıdan

İstanbul S.S.K İl MudürfcJOü Kısmen

İstanbul 'i Mi» Eğitim Müdürlüğü Hayır

Çeştfc hedefler mevcutömeğin kaçak işçil Evet 9» önlenmesi, sagkk hizmetirm kaftesrin arOmlması

Bağlı büunan bürrler bebiyor Birim içinde

5T

Daha çok birim iç. melranizmalar tarafından Ma ürikte hiyerers* olarak denerjvortar Birim içinde

Bütçemizde tasarruf sûzkonusu deö;kSr Evet

Al düzey yâne*ne*toden

Evet

Yasadan atnıyor

Hayır

Hayır

Hayır Hayr

Hayır

Hayır

Kayır

Bu konudaki çalışmalarımız başlangıç aşamasındadır

Tespit deilen kaçak i s ç i sayısı, denetlenen işyeri sayısı Hayır Hayr

Hayır

Çok az

Çok az

Evet

Hedeflere ulaşılıyor

Verilmiyor

Hayır

Hayır

Hayır

Hayır

Hayır

Hayır Hayır

Performansa ıtshn enformasyon kolay elde edilebilir rra? SOzkorusu enformasyon nalda ıks IsMksri gelşlirmek ıçm kutanıkyor mu 7Y*k rapor olarak yayınlanıyor mu?

Performansa işfcjn bılojler. barımın bağlı olduğu bütçenin nazman ması ile bağlantılı olarak toplanıyor mu? Bütçeden ödenek taleplerine temel teşkil ediyor mu?

Hizmet kalitesine üdşktn standartlar tanımlanarak hizmetten yararlananlara tak; olarak sunmuyor mu?

Hizmetten yarektnertonrı kaıteyı nasıl değttlerıdrdMenni ölçmek içki anket yapıHyor mu?

Birimde ödenen maaşlar performans üe ba$antıb mı?

Başarılı bir kurumu örnek alma (berxrtrarking) uygulanıyor mu

Stratejik planlamanız var mı?

KıjTjmunuz tçirvtaki binmle/e görece ö z e n * veren (resmi veya resmi otnayan) performans sözle ;mc kın yapıyor musunuz?

Kısmen

Bunun çabası içerisindeyiz

Hayır

Kısmen eve!

Evet

Hayır

- t *

Emrtyette ıka'l her türlü veriyi eUe etmek Hayır Hayır için Vaiik onayı gerekı Byor. Bınmter içinde karşılaşılan vakalar 2 ayda bir yayınlanryor

Hayır Hayır Hayır

Hatta zaman zaman bein bügHeı sunuluyor Hayır Hay» fakat sunulan bu bilgiler sadece performans ile ılntıi deajl Evet Hayır Hayır

Hayır Hayır Hayır

Hayıf-Biz bütün kurumlan n Çalış Hayır Hayır ma biçimlerini inceleriz.

Stratejk planlamalarımız mevcuttur Bazı birimlerde var Hayır

Hayır Hayır Hayır

Htilya Kinnanoğl». Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive Senıpo/vtımu. 15-17 Mayıs 20110. Antalya

342

Kaynakça

W V Baker. 'Performance Mesıırement in Taxaiion:The Revenue ('anotla

Experiance'. (PUMA Occational Papcrs. 1994 No.5: Performance

Measurenıcnt in Government: Issues and Illustrations-OECD içinde s.39-

50)

J.M. Bates (1993) 'The Efficiency ofLocal Echtcaüon Amhohties'. Oxford Re\ ievv

of Education. Vol..l9. No.3. 277-289.

C.V.Bro\vn-P.M.Jackson. 'Public Sector Economics". Blackvvell.1990.

G.Bouckacrt. 1996). 'Measıırement of Public Sector Performance: sonıc European

Perspectives'

(Halachmi.A- Bouckaert.G.eds.Organizational Performance and Measıırement in the

Public Sector. Wcstport,CT:Quorumil996 f s.223-237)

N.Caiden. (1997). "Public Service Professionalism for Performance Measurenıcnt

and Evaluation". 1-16. L: /1NTERNET/PUMA/SIGMA/VVEB/CA1DEN.HTM

A.Case-A.Deaton. 'School Inputs and Eciııcaiional Outvomes in South A/rica .The

Quartcrly Journal of Economics. August. 1999, 1047-10X4.

C.Craycraft. 'A Review of Statistical Techniques in Measuring Effıciency'. Journal

of Public Budgeting. Accounting & Financial Management. 1999. vol.l 1.

issııe 1. s. 19-27.

J.Cullis-P.Joncs, "Public Financc and Public Choicc". McGro\v-Hiil International

Editions. 1992

G.D.Dohertly (ed). 'Developing Quality Systems in Education'. Routledge. 1994

D.K.Hurin. 'Measuring Performance in Policy Aclvice: A New Zeland Perspeciıve '

(PUMA Occational Papcrs. 1994 No.5: Performance Measurenıcnt in

Government: Issues and Illustrations-OECD içinde s.23-37)

Ş. Kavuncubaşı-K.Ersoy. Hastanelerde Teknik Verimlilik Ölçümü'. Amme İdaresi

Dergisi, cilt 28. Sayı 3. Eylül 1995. 77-92.

Hûlva Kirmaııoftlu. Murat Çak. XV. TOrkivc Mal ive Sempozyumu. 13-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

A.B.Krueger, lExperimental Estimates of Education Production Functions', The

Quarterly Journal of Economics, Mayl999, 497-532.

D. Kübalı, 'Performans Denetimi', Amme İdaresi Dergisi, cilt 32, Sayı i, Mart

1999,31-62.

J.Mercer, 'The performance Management and Budget System of the City of

Sunnyvale, California'. (PUMA Occational Papers, 1994 No.5:

Performance Measurement in Government: Issues and Illustrations-

OECD içinde s.53-61.

C. Morgan-S. Murgatroyd(1994), 'Total Quality Management in the Public

Sector'Open University Press, Buckingham-Philadelphia.

R.C.Nyhan-L.L.Martin, 'Comparative Performance Measurement\ Public

Productivity & Management Revievv, March 1999, Vol.22, Issue 3, 348-

365.

OECD Governance in Transition,Public Reform Management Reforms in OECD

Countries, OECD, 1995

PUMA Occational Papers, 1994 No.5: Performance Measurement in Government:

Issues and Illustrations-OECD

S.Richards(1994), 'The Consumer paradigm in public managemenV (Developing

Quality Systems in Education , G.D.Dohertly (ed), Routledge,1994 içinde

s.35-51)

P.Smith, (1990) 'The Use of Performance İndicators in the Public Sector',

J.R.Statist.Soc., 153, P a r t i . 53-72.

Ş.Saygılı-E.Taymaz, 'Türkiye Çimento Sanayiinde Özelleştirme ve Teknik

Etkinlik', ODTÜ Gelişme Dergisi, 22(3) 1995,405-426.

V.Tanzi, 'The Ouality of the Public SectorIMF Conference on Second Generation

Reforms, October,1999.

343

Hülya Kirmanoğlıı. Murat Çak. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 13-17 Mavıs 2 0 0 0 . AntaK a

344

United Nations Department of Economic and Social Affairs, "Budget Reform in

Developing Countries', Papers of a Workshop held in Nevv York, 4-5

Deçember 1997.United Nations, Nevv York, 1999

U.S. Department of Defence, Key Criteria for Performance Measurement, An

action plan for US Department of Defense. March 1996

A.R.Welch, ;The cult of effıciency in education; Comparative refleetions on the

reality and the rhetoric', Comparative Education; Oxford; Junel998, 157-

175.

O. Zaim-F.Taşkın (1997) 'The Comparative Performance of the Public Enterprise

Sector in Turkey: A Malmguist Productivity Index Approach \ Journal of

Comparative Economics, 25, 129-157.

İstatistiksel Veriler:

Milli Eğitim İstatistikleri- Örgün Eğitim. 1993-1994. 1994-1995 ve 1995-1996 .

DİE, Ankara

DPT web sayfası: ww\v.DPT.gov.tr.

BÜTÇE BAŞLANGIÇ ÖDENEKLERİNİN BAŞARIMININ

DEĞERLENDİRİLMESİNDE NİCEL YAKLAŞIMLAR

Gülay Günlük Şenesen

İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye Bölümü

1. GİRİŞ

Bu çalışmada Konsolide Bütçe harcamalarına ilişkin ön tahminler (başlangıç

ödenekleri) ile gerçekleşmeler arasındaki sapmaların nicel çözümlenmesinde

kullanılan yöntemler tartışılacak ve 1983-1998 dönemi Türkiye verileri ile

sapmaların yapısı değerlendirilecektir. Bu kapsam, kamu maliyesinde özellikle son

vıllarda güncellik kazanmış olan perfonnans denetimi bağlamında düşüniilebilirse

de. daha çok yakın geçmişe ilişkin bir başarım (perfonnans) değerlendirmesi girişimi

olarak değerlendirilmelidir. Böylelikle gelecekteki tahmin başarımlarını iyileştirmeye

yönelik ipuçları da ortaya çıkabilecektir.

Performans denetimi, "kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri

doğrultusunda yönetilip yönetilmediğini ve hesap verme sorumluluğunun

gereklerinin belirli ölçülerde karşılanıp karşılanmadığını görmek için bir kurumun,

kuruluşun, programın ya da faaliyetin değerlendirilmesi" olarak tanımlanmaktadır

(Kübalı. 1999:32). Bu kapsam icraatın temelde nitel açıdan ayrıntılı olarak

değerlendirilmesini gerektirmektedir Performans denetimi sürecinin aşamalarına

(örneğin planlama. u\gıdama, raporlama, izleme) ilişkin kıstaslar ilgili yazında

avrmtılı olarak tanımlanmaktadır (örneğin bkz. Cook vd. 1995. Kübalı. 1999;

Ulıığbay. 1995) . Bizim çalışmamızın, bu bağlamda kullanılabilecek çeşitli veri

analizi yöntemlerinden "karşılaştırma testleri" türüne uygun düştüğü, istatistik \e

ekonometri ağırlıklı olduğu söylenebilir (Kübalı, 1999:57). Çalışmamızda yalnızca

harcamalar kapsanacak. gelirlere ilişkin değerlendinneler yapılmayacaktır.

Gutav G. S enesen, XV- TOrkive Mal ive Sempgzvurou, 13-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

Kesinleşen harcamaların öngörülen değerlerden sapmasının çeşitli nedenleri

vardır. Bunlardan belki de en önemlisi bir t+I yılına ilişkin öngörülerin. t yılına

ilişkin kesinleşmiş değerlere değil, öngörülere dayanmasıdır. Daha açık bir deyişle,

bir t yılında, t+1 yılı için Bütçe Gerekçesi, (dolayısıyla Başlangıç Ödenekleri),

hazırlanırken t ve t-1 yıllarına ilişkin gerçekleşmeler genellikle baştan

bilinememektedir. Bu nedenle t+1 yılı için öngörülerin büyük ölçüde t-1 yılında

hazırlanmış olan / yılı Başlangıç Ödeneklerini, ya da t-2 yılındaki gerçekleşmeleri

temel alması kaçınılmazdır. Ayrıca, özellikle enflasyona, döviz kuruna ve siyasi

hareketliliğe ilişkin beklentilerin tam isabetli olmasını beklemek de gerçekçi değildir.

Kaldı ki, bütçe kapsamındaki kuruluşların alt birimlerinde hazırlanan öngörülerin bir

araya getirilmesi ile genel büyüklüklerin oluştuğu, Gerekçe'ter'm hazırlanmasından

yasalaşmasına kadar olan süreçte siyasi müdahalelerin olduğu da unutulmamalıdır

(Atiyas vd. 1999:41; Blackley ve DeBoer, 1993; Gruen, 1979; Perdikis ve Saluom.

1987).

T.C. Maliye Bakanlığı'nca yayınlanan Bütçe Gerekçeleri'nde Başlangıç

Ödenekleri ile Yılsonu Ödeneklerinin ve Harcamaların gelişimi, hepsi aynı

kapsamda olmasa da, çeşitli çizim ve çizelgelerle değerlendirilmekte ve sapmaların

esas nedeninin ek ödenekler olduğu vurgulanmaktadır.9 Çalışmamızın bu nedenle,

dolaylı da olsa, ek ödeneklerin seyrinin ve ana harcama kalemleri itibariyle

bileşiminin yapısını ele aldığı, dolayısıyla mali disiplindeki aksamaları genel

hatlarıyla ortaya koymayı amaçladığı söylenebilir.

II. YÖNTEM

Öngörülen ve gerçekleşen büyüklükler arasındaki sapmaları çözümlemede

kullanılabilecek nicel yöntemleri istatistik ve ekonometri yöntemleri olarak iki grupta

9 Örneğin bkz. 1998 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi, s.40 (Ekim 1997). 1999 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi, s.28 (Ekim 1998), 2000 Yılı Bütçe Gerekçesi, s.29 (Ekim 1999). Atiyas ve Sayın (1997) ile Hürcan (1999)'da sapmaların bir kaynağının da tamamlayıcı ödenekler olduğu belirtilmektedir.

346

Gülay O. Seneseıı. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

ele alabiliriz. İstatistik yöntemleri, sapmaların düzeylerinin ya da oransal

değerlerinin özet ölçütlerle tanımlanmasını içerir. Ekonometrik vöntemler ise

sapmaların zaman içindeki seyirlerine dayanarak, sistematik bir yapıda olup

olmadıklarını ve nedensellik ilişkilerini ortaya çıkarmaya yöneliktir.

1. İstatistik Yöntemleri

Bu alt bölümde sapmaları özetleyen çeşitli ölçütleri tanımlayacağız.

(Ayrıntılar için bkz.Günlük-Şcncsen, 1986: Günlük-Şenesen ve Bates. 1988:

Günlük-Şenesen, 1988; Şcnesen ve Günlük-Şenesen, 1994). Zaman serisi

verilerinde, özellikle de Türkiye'de, enflasyon nedeniyle cari değerler çok büyük

sayılara ulaştığından, sapmaların düzeyleri yerine, başlangıç ödemelerine göre yüzde

değerlerini ele alacak, ölçütleri de yüzde sapmalar itibariyle tanımlayacağız.

Bu tanımlar ışığında başlıca ölçütler olarak. Yüzde Sapmaların Aritmetik

Ortalaması (YSAO). Mutlak Yüzde Sapmaların Aritmetik Ortalaması (MYSAO).

Yüzde Sapmaların Kareli Ortalamasının Kökü (YSKOK) ile Korelasyon Katsavısı

(r) üzerinde duracağız."1 BÖ, : t yılının Başlangıç ödeneği. H, : t yılının

kesinleşmiş harcaması iken. ölçütlerin tanımları şöyledir"

YSAO = l/n S, 1()0*(H, - BÖ,)/ BÖ, t = 1.2 .ıı

MYSAO - l/n 2, 100*|H t - B Ö t | / B Ö t t - 1.2 n

YSKOK = Vl/n S, [ 1 0 0 * (H, - BÖ,) / BÖ,] 2 t - 1.2 ,n

"' Uyum Gücü (UG). Bilgi İndeksi (Bİ). Öklid U/aklık Fonksiyonu (ÖUF) gibi ölçütler

değişkenlerin cari değerlerine dayandığından bu çalışmada hesaplannıamıştır.

11 Sapmalar harcamalara göre de. yani paydada başlangıç ödenekleri yerine harcamalar konarak, tanımlanabilirdi. Ancak mali disiplin açısından, öngörülerin başlangıç Ödemelerine göre isabet dü/eyinin daha anlaşılır bir gösterge olduğu kanısındayız.

347

Gülay G. Şeııesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

Bu özet ölçütler özellikle farklı kalemlerin karşılaştırılmasında yararlıdır. Bu

ölçütlerin değerlerinin sıralamaları aynı olmayabileceğinden herbirinin hesaplanması

yorumları güçlendirecektir. Açıktır ki bu ölçütlerde en küçük değer, korelasyon

katsayısında ise en büyük değer en az sapma gösteren kalemi gösterecektir.

Ayrıca, harcama kalemlerinin harcamalarının toplamı, toplam harcamalar

(TH) ve harcama kalemlerinin başlangıç ödemelerinin toplamı da toplam başlangıç

ödemeleri ( T B Ö ) , yani EjH,., = THt ve 2; BÖ L, = TBÖ, olduğuna göre kalemlerin

sapmalarının toplamın sapmaları içindeki paylan sapmaların nedenlerinin izini

sürmemizi sağlayan ölçütlerden biridir:

(H j. t - BÖ i. t) / (TH, -TBÖt) i: i. harcama kalemi, t = 12 n

Türkiye Bütçe verilerindeki sapmaların bu ölçütlerle değerlendirmesi III.

Bölümde yapılmaktadır.

2. Ekonometri Yöntemleri

Ekonometri yöntemleri ile öngörülen ve gerçekleşen büyüklükler arasındaki

sapmaların kaynaklarını ve bu kaynakların sapmaları belirleme gücünü

sayısSllaştırmak olanaklıdır. Bu kaynaklar aynı zamanda müdahale alanları olarak

düşünülebilir. Bunun yanıstra, yakın gelecek için karşılaşılabilecek sapmaların

büyüklükleri de önceden tahmin edilebilir (Ayrıntılar için bkz. Blackley ve DcBoer.

1993: Feenberg vd.1989; Lim, 1985 ve Plesko, 1988). Aşağıda yaygın biçimleri

sunulan bu modeller, Sıradan En Küçük Kareler (SEKK) yöntemi ile tahmin edilir,

istatistik ve ekonometrik sınamalar yapıldıktan sonra yorumlanırlar,

YS - 100*(H, - BÖ,)/ BÖ, ve yılı gösteren t= 1,2 n iken

1) YS, = a + p t + E, modeli ile yüzde sapmaların ele alınan dönem içinde

sistematik bir trendinin olup olmadığı değerlendirilebilir.12 Veriler p'nın Tden

,: Doğrusal trend biçiminde tanımlanan yukarıdaki ilişki, eğrisel trend biçiminde de geliştirilebilir: Örneğin YS = a + t + f>2 V + s.

348

Gülay G. Şenesen, XV. Türkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

küçük olduğuna ilişkin önsavı desteklediğinde, zaman içinde talimin başarınınım

düzenli bir biçimde iyileştiği söylenebilir ki bu ideal durumdur.

2) H, = a + p BÖ, + E,

modeli ise Harcamalar ile Başlangıç Ödenekleri arasındaki doğrusal ilişkinin

yapısını saptamaya yöneliktir. Korelasyon katsayısı da bu değişkenler arasındaki

doğrusal ilişkinin m u m gücünü özetlemekle birlikte, bu modeldeki a ve p

katsayılarının tahminleri, sırasıyla, ortalama ilişki doğrusunun sabitinin vc eğiminin

tahminleri olarak ek bilgi sağlarlar. Verilerin ct=0 önsavını desteklemesi

gerçekleşen değerlerin tahminlerden bağımsız otonom bir bölümünün olmadığı

anlamına gelir. Öte yandan verilerin p=l önsavını desteklemesi ise gerçekleşen

değerlerin tahminler ile bire bir uyumlu olduğunu gösterir. Bu modelin tahmin

edilen katsayıları ile ideal durum olan. a=0 ve p=l önsavları aynı anda sınanır vc

bu önsavlar reddedilmezse, sapmaların sistematik hata içermediği söylenebilir.

Böylece tahminlerin "rasyonel"' ya da "yansız" niteliği vurgulanabilir.

Yukarıdaki model, ele alınan dönemin bütünü için ortak bir eğilim saptamaya

yöneliktir. Oysa. sapmalar siyasi gelişmelerden de etkilenebilir. Örneğin. D,, ilgili

yıldaki iktidar partisinin türünü, ya da o yılın seçim yılı olup olmadığını gösteren bir

yapay değişken olarak alındığında

3) H, = a, + P; BÖ, + a ; D t + p 3 (D,* BÖ,) + E,

modeli ile siyasi gelişmelerin sapmalar üzerindeki etkisi de ayrıştırılabilir.

Türkiye Bütçe verilerindeki sapmaların ekonometrik çözümlemesi IV.

Bölümde yapılmaktadır.

III. TÜRKİYE'DE KONSOLİDE BÜTÇE HARCAMALARI İLE

BAŞLANGIÇ Ö D E N E K L E R İ ARASINDAKİ SAPMALAR

Bu alt bölümde toplam harcamalardaki sapmalar ile ekonomik sınıflandırma

kalemlerinin sapmaları ve fonksiyonel sınıflandırmada bütçe paylan en büyük olan

genel hizmetler, savunma, eğitim harcamalarındaki sapmalar 1983-1998 dönemi

349

Gülay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalya

verileri ile ele alınacak, ayrıca kalemlerin sapmalarının toplanı sapma içindeki

paylan değerlendirilecektir. İncelenen dönemin 1983'den başlatılmasını nedeni.

Bütçe Gerekçeleri'ndeki tanım uyumunun gözetilmesidir.

1. Özet ölçütler

Çizelge 1 "in alt bölümünde kapsadığımız harcama kalemleri için hesaplanmış

YSAO, MYSAO ve YSKOK değerleri verilmektedir. Bu sonuçlara yol açan

eğilimlere ise aşağıda harcama kalemleri temelinde daha ayrıntılı değineceğiz."

Çizelge 1. Bütçedeki kalemlerin harcamalarının başlangıç ödeneklerinden

sapmaları, %

Toplam Harcamalar için YSAO ile MYSAO'nın aynı değeri (14.7) almasının

nedeni harcamaların başlangıç ödeneklerinden sapmalarının hep pozitif olmasından

ötürüdür. Kısaca, toplam bütçe harcamalarının başlangıç ödeneklerinden ortalama

% 14,7 oranında saptığını söyleyebiliriz.

Harcama kalemlerinin hiçbirinde YSAO ile MYSAO aynı çıkmamıştır.

MYSAO. YSAO'ndan daha yüksektir. Harcama kalemlerinde en az bir yılda

negatif sapma olduğu, yani en az bir yılda harcamalar başlangıç ödeneklerinin

altında gerçekleştiği için YSAO daha düşüktür.

YSAO açısından en dikkat çekici kalemler diğer cari harcamalar (-4.7).

savunma harcamaları (1.5) vc faiz harcamalarıdır (30.5). Yani diğer cari

harcamaların gerçekleşen değerleri, ortalama olarak, başlangıç ödemelerinin altında

olmuştur.

Savunma harcamalarının YSAO değeri ise kalemler arasındaki en düşük

değerdir. Öte yandan, faiz harcamaları kaleminde en yüksek pozitif ortalama yüzde

sapma gözlenmektedir. Bu da faiz ödemeleri açısından öngörülerin yanılgı payının

çok yüksek olduğu anlamına gelir.

1 3 Bu çalışmanın ilk biçimini okuyarak önerilerini ileten Hülya Kirmanoğlu. Sc/ai Temelli

ve Ayşegül Yakar'a katkıları İçin teşekkür ederim.

350

Ciiilav G. Şenesen. XV. Türkiye Mal iye Sempozyum». 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

Benzer sıralamanın MYSAO ve YSKOK ile de korunduğunu görüyoruz.

Faiz ödemelerini bir yana bırakırsak, ekonomik sınıflandırma içinde en fazla

sapmanın personel harcamalarına ait olduğunu, bunu faiz dışı transfer ödemelerinin

izlediğini söyleyebiliriz. Yatırım harcamalarındaki sapmalar ortalama olarak daha

düşüktür. Fonksiyonel sınıflandırma içinde ise. eğitim harcamalarındaki sapma öne

çıkmaktadır. Bunu genel hizmetler izlemektedir. Savunma harcamaları ise ortalama

olarak, en az sapma gösteren kalemdir. Buradan hareketle öngörülerin en az yanılgı

barındırdığı kalemlerin savunma harcamaları ile birlikte bununla ilişkili diğer cari

harcamalar olduğu söylenebilir. Burada, bu kalemlerin meclis sürecinde en az

müdahale edilen kalem olduğu unutulmamalıdır.

Kuşkusuz bu özet ölçütler, her ortalama gibi, gözlemlerin tekil değerlerinin

taşıdığı bilginin temsilcisidirler, ayrıntılı bilginin yerine geçmezler. Bu nedenle

yüzde sapmaların zaman içindeki seyirlerini harcama kalemleri açısından aşağıda

değerlendireceğiz.

2. Toplam Harcamalar

1983-1998 döneminde toplam konsolide bütçe harcamalarının başlangıç

ödeneklerinden sapmalarının başlangıç ödeneklerine göre yüzde değerleri Çizim I "de

gösterilmektedir. Çizimlere temel olan yüzde sapma değerleri ise Çizelge 1 "de

verilmektedir.

Çizim 1. Toplam bütçe harcamalarının başlangıç ödeneklerinden sapmaları, %

Ele aldığımız dönemde harcamaların başlangıç ödeneklerini hep aştığı,

sapmaların işaretinin hep pozitif ve 16 yıllık YSAO (=MYSAO> değerinin %14,7

olduğunu yukarıda belirtmiştik.14 Kısaca, hep öngörülenin üzerinde harcama

yapılmıştır. Özellikle, seçim yılları olan 1991 vc 1995 yıllarında başlangıç

11 Bir karşılaştırma olarak 1969-1980 dönemi verileriyle ABD için yapılmış bcn/.cr bir çalışmanın bulgularından yararlanılabilir: Toplam harcamalar için ortalama yıi/.dc sapına değeri 3 Tür (Campbell ve Ghysels. 1995).

351

Gülav Ci. Şenesen. XV. Ttlrkive Mal ive Sempozyumu. 13-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

ödeneklerinin yaklaşık üçte biri daha fazla harcamanın gerçekleştiği görülmektedir.

Bu değerler incelenen dönem içindeki en yüksek değerlerdir. Ancak, yine seçim

yılları olan 1983 ve 1987 yıllarındaki yüzde sapmalar bu denli yüksek değildir. Bir

seçim yılı olmayan 1997 yılındaki % 29"luk yüzde sapma da ayrıca dikkat çekicidir.

Bir başka dikkat çekici özellik. 1987-1998 döneminde tek yıllardaki büyük yüzde

sapmayı, çift yıllardaki küçük yüzde sapmanın, (çift yıllardaki küçük yüzde sapmayı

da tek yıllardaki büyük yüzde sapmanın) izlemesidir. 1998 yılındaki yüzde

sapmanın 1989'dan bu yana en düşük (%5.6) değere ulaşması "IMF ile imzalanan

Yakın İzleme Anlaşması çerçevesinde uygulanan politikalar sayesinde ek bütçe

uygulamasına gidilmemiş olması" ile açıklanmaktadır (Hürcan, 1999:83). Ancak bu

yapının tüm alt kalemler için geçerli olmadığını aşağıda göreceğiz.

3. Ekonomik Sınıflandırma

Bu alt bölümde cari, yatırım ve transfer harcamalarındaki yüzde sapmaları ele

alacağız. Cari harcamaları personel ve diğer cari biçiminde, transfer harcamalarını

ise faiz vc faiz dışı biçiminde ayrıştırarak değerlendireceğiz. Bu kalemlere ilişkin

yüzde sapma değerleri Çizim 2 vc Çizim 3 "den izlenebilir.

Çizim 2. Ekonomik sınıflandırmaya göre harcamaların başlangıç ödeneklerinden sapmaları, %

Personel harcamaları, incelenen dönem içinde, yalnızca 1983 yılında

başlangıç ödeneklerinin altında kalmış (yüzde sapma - % 3.3). diğer yıllarda

harcamalar hep başlangıç ödeneklerinin üzerinde olmuştur. 1989 yılı ise % 8()"e

yakın bir yüzde sapmayla dikkat çekmektedir. Yani öngörülenin % 80 daha fazlası

harcanmıştır. Bu yılın önemli bir yerel seçim yılı olduğu ve maaş ve ücretlerdeki

büyük artışlarla yurtiçi talebin dolayısıyla üretiminin canlandırılmasının hedeflendiği

unutulmamalıdır.19 Bu da. tüm anayasal kısıtlara karşın, bütçenin siyasi ve

toplumsal gelişmelere göre ne kadar esnek olduğunun çarpıcı bir göstergesidir.

I'> Nitekim. 1989 yılında kişi başına reel personel harcamalarının büyümesinin kişi başına reel toplam harcamalardaki büyümeye kalkışı çok yüksektir (Günlük-Şenesen. 1999).

352

Gfllav Ci. Şenesen. XV. Türkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

199Tin bir seçim yılı olması nedeniyle yüzde sapmanın başlangıç ödeneğinin

neredeyse yarısına (%46.4) ulaştığı söylenebilir, ama yine bir seçim yılı olan

1995"de yüzde sapma bu denli yüksek değildir (% 17.8). 1994 yılına kadar yüzde

sapma oranı düşmekteyse de 1997 yılında yeniden yükselmektedir. Yukarda

değinilen 1998 yılı üzerindeki IMF etkisinin personel harcamaları için geçerli

olduğunu söylemek güçtür, harcama başlangıç ödeneğini %24'ü kadar aşmaktadır.

Esas olarak savunma amaçlı alımlar için yapılan Diğer Cari Harcamalardaki

yüzde sapmaların seyri diğer kalemlerden önemli ölçüde farklılaşmaktadır. 1992

yılına kadar harcamalar hep öngörülenin altında seyretmiştir. Özellikle 1988 yılına

kadar başlangıç ödeneğinin yaklaşık %20"si kadar altında harcama yapıldığı

görülmektedir. Yüzde sapmalar 1992 yılından sonra işaret değiştinnekte. 1998

yılında ihmal edilebilecek bir değere düşmektedir. Bir seçim yılı olan 1995 deki ü,-\>

15.7Tik yüzde sapma bu kalem için gözlenen en yüksek değerdir. Bu kalem için

hesaplanan mutlak yüzde sapma ortalaması % 10.2 olup. bu sınıflandırmadaki en

düşük değerdir.

Yatırım harcamaları için hesaplanan mutlak yüzde sapma ortalaması

%16.6*dır. Bütçe kapsamındaki kamu yatırımlarının planlanma süresinin genellikle

bir yıldan daha uzun olmasına karşın bu denli yüksek değerlerde yüzde sapma

göstermesi yukarıda belirttiğimiz esnekliğin bu kalemde de geçerli olduğunun

kanıtıdır. Burada yatırımların gerçekleşen maliyetlerinin gerçekleşen enflasyon \e

ithalat maliyetlerine bağlı olduğu hatırlanmalıdır. Seçim yılları açısından

bakıldığında ise, seçim öncesindeki 1986 yılında, seçim yılları olan 1987 ve 1991

yıllarındaki yüzde sapmalar dikkat çekicidir. 1995 yılındaki yüzde sapma ise daha

düşüktür. 1997 yılında sapmanın yükselmesi bu kalemde de gözlenmektedir,

Faiz dışı transfer harcamalarına gelince, mutlak yüzde sapma ortalaması

%15.7'dir. Bu değer, bu sınıflandırmada, personel harcamalarınınkinden sonra en

yüksek değerdir. Faiz dışı transfer harcamalarının başlangıç ödeneklerinden en fazla

353

Gülay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

yüzde sapmanın (%38.2) 1984 de ortaya çıktığını görüyoruz. 1983-1985 yıllarında

ve 1995 (seçim yılı) yılındaki yüzde sapma diğer kalemlerinkinden yüksektir.

Çizelge l'den görüleceği gibi, mutlak yüzde sapma ortalaması için %

34.1 "değeri ile, incelenen kalemler içinde en yüksek yüzde sapma borç

faizlerindedir.16 Asıl büyük yüzde sapma % 205.6 ile J984 yılında ortaya çıkmıştır.

Yani, 1984 yılında öngörülenin iki katı daha fazla faiz harcaması yapılmıştır. Bu

saptamalar, harcamaların finansmanının tasarlanmasında ciddi biçimde yanılmalar

bulunduğunu düşündürmektedir. Öte yandan 1987 yılında hiç yüzde sapmanın

olmadığı, 1988-1990 ve 1992 yıllarında ise öngörülenin altında faiz ödemesinin

yapıldığı da belirtilmelidir. 1993 sonrasında yüzde sapmaların azalma eğilimine

girdiği, 1998 yılında en düşük değere ulaştığı da görülmektedir. (Çizim 3 ) 1 7

Çizelge l 'de harcama kalemlerinin harcamalarının başlangıç ödeneklerinden

yüzde sapmalarının aldığı en düşük ve en yüksek değerler de vurgulanmaktadır. Bir

genel seçim yılı olmasına karşın, personel ve yatırım harcamaları en düşük yüzde

sapma değerleri, üstelik eksi değerli olarak. 1983 yılında karşımıza çıkmaktadır.

Oysa borç faizi ve faiz dışı transfer ödemelerindeki yüzde sapmalar 1984 yılında en

yüksektir. Çizelge l 'in en alt satırında ise yüzde sapmaların değer aralıkları (en

yüksek değer ile en düşük değer arasındaki fark) gösterilmektedir. Yukarıdaki

çözümlemelerimizle koşut olarak, buradan da faiz ödemelerinin değişkenliği çarpıcı

olarak karşımıza çıkmaktadır.

Personel ödemelerindeki yüzde sapmaların değer aralığı ise ekonomik

sınıflandırma içindeki en büyük aralık olarak dikkat çekmektedir.

,f i 1969-1980 dönemi verileriyle ABD için yapılmış benzer bir çalışmada da en yüksek yüzde sapına bu kalemde görülmektedir (Campbell ve Ghysels. 1995). Ancak yine de değeri (%8.1) Türkiye'ninkinden çok düşüktür. r Çizim 3'ün 1985 yılından başlatılmasının nedeni, bu yüksek değer nedeniyle çizimin dikey ekseninin büyüyerek, diğer kalemlere ilişkin değerlerin gözlenememesine yol açmasıdır.

354

Gülay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antaiva

4. Fonksiyonel Sınıflandırma

Bu alt bölümde harcamaların fonksiyonel sınıflandırılması açısından, yalnızca

bütçe içindeki payları %10'un üzerinde olan kalemlerdeki sapmalar incelenecektir.

Bu kalemler Genel Hizmetler, Eğitim ve Savunma"dır. Borç faizi ödemelerine

yukarıda değindik. Fonksiyonel kalemlerin harcamalarının başlangıç ödeneklerinden

yüzde sapmalarının değerleri Çizim 3'den ve Çizelge l'den izlenebilir. MYSAO

değerleri eğitim için 18.3. genel hizmetler için 15.1, ve savunma için 11.1

bulunmuştur. Bu sıralamanın değer aralıklarının sıralanmasına da yansıdığım

söyleyebiliriz. Bu bağlamda, ele alınan kalemler içinde en iyi harcama

planlamasının yapıldığı kalemin savunma harcamaları kalemi olduğu söylenebilir.

Çizim 3. Fonksiyonel sınıflandırmaya göre harcamaların başlangıç ödeneklerinden sapmaları, %

1983-1986 döneminde genel hizmetlerdeki yüzde sapma diğer kalemlerin

üzerinde olmuş, 1987-1993 ve 1996-1998 dönemlerinde ise eğitim harcamalarındaki

yüzde sapma hep diğer kalemlerinkini aşmıştır. Bu eğilimin istisnaları 1994 kriz

yılında savunma harcamalarındaki yüksek yüzde sapma ile 1995 genel seçim yılında

genel hizmetlerdeki yüksek yüzde sapmadır.

Genel hizmetler kaleminin harcamalarının başlangıçta öngörülenden daha

düşük olduğu yıllar 1990, 1994, 1996 ve 1998 yıllarıdır. 1998 yılındaki IMF

düzenlemesinin bu kalemin harcamaları üzerinde daraltıcı bir etkisi olduğu

söylenebilir. Ancak faiz dışı transfer harcamalarının tamamına yakınının (%90)

genel hizmetler kapsamında olduğu, genel hizmetlere ilişkin harcamaların da

çoğunun (%85) transfer harcamaları olduğu unutulmamalıdır18. Çizelge I'deki

verilerden bu yakınlık izlenebilir.

Toplam personel harcamalarından en yüksek pay, ortalama üçte biri kadar,

eğitime ayrılmaktadır. Eğitim harcamalarının ise dörtte üç kadarı personel

18 Bkz. Bütçe Gerekçeleri. 355

ü ü l a v ü . Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

harcamalarıdır19, bu nedenle, sapma ve yüzde sapma eğilimlerinin personel

harcamalarınmkiyle benzeşmesi beklenir.

Seçilen harcama kalemleri arasında savunma harcamalarındaki ortalama

sapmanın (YSAO=1.5) en düşük olduğuna yukarıda değindik."". Bu sapmaların

eğiliminin diğer cari harcamalarla benzeştiği açıktır. Savunma harcamalarının

yarıya yakını bu kaleme gitmektedir. Toplam diğer cari harcamaların da daha önce

belirtildiği gibi, yarıdan çoğu savunma amaçlıdır2'. 1994 kriz yılında diğer

kalemlerde öngörülen harcamalar gerçekleşmezken, savunma harcamalarının

öngörülenin üzerinde olduğuna dikkat çekmiştik. Bu özellik Çizelge 2*deki

+ % 17Tik pay ile de vurgulanmaktadır.

5. Toplam sapma içindeki paylar

Buraya kadarki değerlendirmelerimizi bir başka açıdan, kalemlerin

sapmalarının toplam sapma içindeki payları açısından da ele alabiliriz. Bazı

kalemlerin + işaretli sapmalarının, diğer bazı kalemlerin - işaretli sapmalarıyla

dengeleneceği açıktır. İlgili değerler Çizelge 2*de sunulmaktadır,22

Çizelge 2. Bütçedeki harcama kalemlerinin sapmalarının toplam harcamaların

sapması içindeki payları, %

Yukarıdaki değerlendirmelerimizle koşut olarak özellikle 1983 yılındaki genel

sapmanın asıl sorumlusunun transfer ödemeleri olduğunu söyleyebiliriz. Bunun üçte

ikisi faiz dışı transferlerdeki, üçte biri ise faiz ödemelerindeki sapmadan

kaynaklanmaktadır. Diğer kalemler için öngörülenden çok daha düşük harcama

yapılması ile bu yüksek düzeyler (sırasıyla %231 ve %117) ortaya çıkmıştır. Daha

genel olarak söylenirse, personel harcamalarının sapmaları ile transfer (faiz ve/veya

19 Bkz. Bütçe Gerekçeleri. :u Bu eğilim 1969-1980 dönemi verileriyle ABD için yapılmış benzer bir çalışmanın bulgularıyla örtüşınektedir: ABD'de savunma harcamalarındaki ortalama yüzde sapma değeri-1.1'dir (Campbell ve Ghysels. 1995).

Bkz. Bütçe Gerekçeleri. 22 Cari fiyatlarla, ilgili kalemdeki sapma toplam harcamaların sapmasına bölünmüştür..

356

faiz dışı) harcamalarının sapmaları adeta dönüşümlü olarak toplamdaki sapması

belirlemiştir. Örneğin, personel harcamalarının sapmasının yüzde payı, 1988-1992

döneminde ve 1996 -1998 yıllarında diğer ekonomik sınıflandırma kalemlerininkiııin

üzerinde olmuş, hatta 1988-1990 ile 1992 ve 1998 yıllarında toplam sapma kadar ya

da üzerinde ortaya çıkmıştır. Bunun tek istisnası 1986 yılında yatırımlarda görülen

büyük sapma payıdır. 1994 kriz yılında ise faiz ödemelerindeki sapmanın neredeyse

toplamın sapması kadar olduğu da görülmektedir.

1994 yılı ile ilgili bir diğer göze çarpan olgu ise, yatırım harcamalarının, faiz

dışı transferlerin, genel hizmetlere yapılan harcamaların vc eğitim harcamalarının

başlangıç ödeneklerinin altında gerçekleşmiş olmasına karşın, personel harcamaları,

savunma ve diğer cari harcamaların bunun tam tersi eğilimde olmasıdır.

Fonksiyonel sınıflandırma içindeki ana kalemlerin toplam sapma içindeki

paylarına daha yakından baktığımızda, genel hizmetlere yapılan harcamalardaki

sapmanın 1983 yılında aşırı bir değer olduğunu görüyoruz (%207.l). 1984-1988

yıllarında da bu kalemin payı yüksektir. 1989 \c 1990 sularında ise eğitim

harcamalarının payı öne geçmektedir. Genel olarak, eğitim ile genel hizmetler

harcamalarının toplam sapma üzerindeki belirleyiciliklerinin dönüşümlü olarak

gerçekleştiği söylenebilir.

Eğitim harcamalarının payı 1990 yılında en yüksektir (%46.3). ve toplam

sapmanın yarıya yakınını oluşturmaktadır. Ayrıca. IMF düzenlemesinin olduğu

1998 yılında yine eğitim harcamalarındaki sapmanın toplam sapma içindeki payı

üçte birden fazladır (% 36).

Savunma harcamalarının payı ise çok daha düşük olmakla birlikte 1994

yılında en yüksek değerine ulaşmıştır (% 17.1). Savunma harcamalarının

öngörülenden daha düşük gerçekleşmesi bu çizelgedeki 1983-1988 dönemine ilişkin

değerlerde de vurgulanmaktadır. Son yıllarda bu kalemin payı %7"nin altında

seyretmiştir, Ancak gerek genel hizmetler ve gerekse eğitim harcamalarındaki

357

Gfl lavG. Seııesen, XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

358

sapmaların paylan son yıllarda daha düzensizdir ve kimi zaman üçte biri aşan

oranlara vannaktadır.

IV. EKONOMETRİK BULGULAR

Bu alt bölümde ele aldığımız harcama kalemlerinin gerek zaman içindeki

seyirlerini, gerek birbirleriyle ve gerekse harcamalar ile başlangıç ödenekleri

arasındaki ilişkileri özetlemeye yarayan ekonometrik bulguları tartışacağız.

1. YS t = a + pt + 6 t modeli

Yüzde sapmaların ele alman dönem içinde sistematik bir trendinin olup

olmadığını sınamak amacıyla tahmin ettiğimiz denklemlerin hiçbiri istatistik açıdan

anlamlı çıkmadı. Buradan hareketle yüzde sapmaların hiçbir harcama kalemi için

belli bir trendinin olmadığını vurgulayabiliriz. Diğer bir deyişle, hiçbir kalem için.

ortalamada geçerli sayabileceğimiz bir artan ya da azalan sapma eğiliminin

olduğunu söyleyemiyoruz.

Çeşitli harcama kalemlerinin YSTarı arasındaki korelasyon katsayılarından

öne çıkanlardan hareketle nedensellik içeren modeller de kurulabilir. Böylelikle,

ekonomik sınıflandırma ile fonksiyonel sınıflandırma arasında da bağ kurulabilir.

Örneğin, toplam harcamaların YS"sı ile yatırımların YS'sı (r=0.67), Personel

harcamalarının YS'sı ile Eğitim harcamalarının YS'sı (r=0.93), Savunma

harcamalarının YS'sı ile diğer cari harcamaların YS'sı (r=0.86). Genel hizmetler

harcamalarının YS'sı ile toplam Transfer harcamalarının YST (r=0.74). Genel

hizmetler harcamalarının YS'sı ile faiz dışı transfer harcamalarının YS'ı (r=0.95).

toplam transfer harcamalarının YS'sı ile faiz ödemelerinin YS'sı modellenebilir

(r=0.86). Ancak, yüksek korelasyon (r) katsayılarına karşın, tahmin ettiğimiz bu

ekonometrik denklemler de istatistik açıdan başarısız olmuştur.

Gülay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalva

359

2. Ht = a + p B Ö t + et modeli

Harcamalar ile Başlangıç Ödenekleri arasındaki doğrusal ilişkinin ortalamada

geçerli sayılabilecek yapısmı saptamak amacıyla tahmin edilen denklemler ve ilgili

istatistikler Çizelge 3 'de sunulmaktadır. Bu denklemlerin tümü geleneksel sınama

araçları (R2, t, DW) ile değerlendirildiklerinde çok başarılı görünmektedir, Bu

başarının esas nedeninin değişkenlerin cari değerlerle alınmasının olduğu

belirtilmelidir. Enflasyon nedeniyle her iki değişkenin de değerlerinin şişmesi ortak

ilişkiyi güçlü göstermektedir. Bu aksaklığa aşağıda değineceğiz. Burada, ilgili

yazındaki modeli Türkiye verileri ile sınamak amacıyla bulgulan sunuyoruz.

Çizelge 3. Bütçe Harcamaları ile Başlangıç Ödenekleri Arasındaki Ekonometrik

İlişkiler

Sabit terim (a) tüm denklemlerde istatistik açıdan anlamsızdır. Ortalama

olarak, harcamaların başlangıç ödeneklerinden sapmasının otonom bir bileşeninin

olmadığı şeklinde yorumlanabilir. Eğim katsayılarının (p) sıfırdan farklı ve pozitif

olmalan, harcamaların zaman içindeki seyrinin ortalamada, başlangıç

ödeneklerininkiyle örtüştüp, birlikte artıp birlikte azaldığı, şeklinde yorumlanabilir.

Bu katsayıların sayısal değerlerinin Ve yakın olduğu görülmektedir. Ama bu

yargının sağlamlığı için a=0 ve p=l önsavlarının aynı anda sınanması gerekir. Bu

sınama için hesaplanan A F istatistiklerine göre toplam harcamalar, personel

harcamaları, faiz harcamaları ve eğitim harcamaları için bu önsav reddedilmektedir.

Yani, bu kalemler için harcamaların başlangıç ödeneklerinden sistematik olarak

yukarıya doğru bir sapma olduğu söylenebilir: Harcamalar başlangıç ödeneklerini

ortalamada aşmaktadır, diğer bir deyişle, ilgili yazındaki etkinlik ya da yansızlık

beklentileri bu kalemler için reddedilmektedir. Diğer kalemlerde ise, ortalama olarak,

birebir örtüşme olduğu söylenebilir.

Ne var ki, denklemlerdeki değişkenlerin eş-bütünleşik ve/veya hata

terimlerinin durağanlık özelliklerini taşımadığı durumlarda denklemlerin yukarıda

G ü l a y G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , .Antalva

belirtilen başarıları ve ilgili yorumlar gölgelenmektedir. Bu amaçla kullandığımız 0

ve ADF sınamaları hep aynı yönde sonuç vermediklerinden denklemlerimizin biri

dışındakiler için kuşku beslemek daha doğru olacaktır.

Diğerlerinden farklılaşan denklem değinilen aksaklığı barındırmayan Personel

Harcamaları denklemidir.23 Bu denklemdeki eğim katsayısının (p) 1.27 olan

değerinden hareketle, başlangıç ödeneklerindeki 1 milyar TL'lik bir artışın

harcamalarda yaklaşık 1.3 milyar TL'lik bir artışa yol açtığı söylenebilir.

Yukarıda da değindiğimiz gibi, Türkiye'deki yüksek enflasyon oranları,

modellerin gözden geçirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bunun bir adımı olarak.

Çizelge 3'deki modelleri bir de enflasyondan arındırılmış verilerle tahmin ettik.

Ancak, belirtilen durağanlık sınamalarını yatırımlar dışındaki hiç bir model

geçemedi.24 Bu nedenle, Çizelge 4'de korelasyon katsayıları ve yatırım denklemine

yer verdik.

Çizelge 4. Harcamalar ile başlangıç ödenekleri arasındaki basit korelasyon

katsayıları ve reel yatırım harcamaları denklemi

Bu çizelgeden de görüldüğü, ve Çizelge 3'den de çıkarsanacağı gibi. cari

değerler ile korelasyon katsayıları 1 'e çok yakındır. Ancak, ilginç olan nokta benzer

yüksek uyumun reel değerlerle sağlanmadığıdır. Özellikle reel yatırım

harcamalarının reel başlangıç ödenekleri ile uyumu çok daha zayıftır. Reel

değerlerle tahmin edilen yatırım denklemindeki R2 değerinin düşüklüğü de bunu

vurgulamaktadır. Bu denklemde de a = 0 ve p=l önsavları reddedilmemektedir.

Eğim katsayısı 0.72, l'den küçük olmakla birlikte, istatistik açıdan l"den farklı

değildir.

23 Eğitim harcamalarına ilişkin denklem de daha güçsüz olmakla birlikte kabul edilebilir niteliktedir. Personel harcamaları ile eğitim harcamaları arasındaki ilişkiye daha önce değindiğimizden ve bulgular burada da desteklendiğinden o denklemi ayrıca irdelemiyoruz.

24 Cari değerlerin enflasyondan arındırılmasında kalemlere ilişkin deflatörlerin değil, hepsi için aynı GSMH deflatörünün kullanıldığı unutulmamalıdır.

360

Gülay G. Şenesen. XV. Turkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 200(1. Antalya

H, = ocj + p, BÖı + o> D, + p: (D t * BÖt) + e, modeli ile yapılan tahminlerde

özellikle seçim yıllarının etkisini (D, ile) saptamak istediysek de istatistik sınamalar

olumsuz sonuç verdiğinden burada sunmayacağız. Gözlem sayısının azlığından

kay H a k l a n a n düşük serbestlik derecesinin bunun bir nedeni olduğu düşünülebilir.

Aynı nedenden ötürü, bütçe harcamalarının tahminlemesinde "geçmişten

öğrenme sürecinin varlığını*' sınamak amacıyla kurulabilecek modellere bir örnek

olarak, R = c t ı + p, BÖ, + p2 H,o + e, modelini tahmin etmeye girişmedik.

3. YS ( = a + p ENFY + e, modeli

İlgili yazındaki modellerde enflasyon konusundaki yanılgıların harcamajarm

başlangıç ödeneklerinden sapmalarına neden olabileceği belirtilmekle birlikte, yaygın

olarak model İçilmemektedir.2:1 Sezgisel olarak. Türkiye örneğinde sapmaların

enflasyon yanılgısından (ENFY) kaynaklandığı düşünülebilir. t döneminde

gerçekleşen enflasyonun, t-l döneminde t dönemi için beklenen vc beklenmeyen

biçiminde iki bileşeninin olduğu düşünülebilir. Enflasyon yanılgısı ile beklenmeyen

enflasyon bileşenini kastetmekteyiz.

Türkiye'de kronik bir sorun olan enflasyonun geleceğe ilişkin tahminlerin

başarnrum olumsuz yönde etkilemekte olduğu açıktır. Bu olumsuz etkinin bütçedeki

harcama kalemlerinin başlangıç ödenekleri üzerindeki etkileri olabileceğine

yukarıda değindik. Ancak konumuz açısından asıl önemli olan enflasyonun varlığı

değil, enflasyona ilişkin beklentiler ile gerçekleşmeler arasındaki farklardır. Bütçe

ödenekleri hazırlanırken DPT'nin Yıllık Programlan"nda bir yıl sonrası için

öngörülen enflasyon tahminleri esas alınmaktadır.20 Oysa Çizelge 5*ten görüleceği

"> Enflasyona ilişkin yanılgıların tahmin basanını üzerindeki olumsuz etkisinin yüksek enflasyonun gözlendiği gelişmekte olan ülkelere özgü olduğu düşünülebilir. 12 Latin Amerika ülkesinin 1970-1994 dönemi verileri kullanılarak yapılan bir ekonometrik çalışmada bu etkinin boyutu sayısallaştınlınıştır. (Aizenman ve Hausınann, 1995) "6 Bu konudaki yardımları için Ahmet Kesik'e teşekkür ederim.

361

Gû)av G. ŞeneBen. XV. TOrkive Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

362

gibi, gerçekleşen enflasyon resmi olarak beklenenin hep üzerinde seyretmiştir.

Enflasyona ilişkin beklentilerin en fazla yanıldığı yıllar 1984-85 ile 1988, 1994-95

yıllarıdır. Yanılgı payının son yıllarda azaldığı, resmi açıdan daha gerçekçi

enflasyon tarmıinine yönelindiği söylenebilir.

Çizelge 5. Beklenen ve Gerçekleşen Enflasyon Oranlan

ENFY değişkenini Çizelge 5'in (3) no.lu sütununda tanımlandığı gibi

sayısallaştırdık. Ancak, enflasyon yanılgısı ile harcama kalemlerinin yüzde

sapmaları arasındaki korelasyon katsayıları genelde çok düşük çıkmıştır, istatistik

açıdan anlamlı değillerdir. Toplam harcamalar, genel hizmetler ve savunma

harcamaları için enflasyon yanılgısı ile yüzde sapmalar arasındaki korelasyon

katsayıları 0.03 ve daha düşüktür. Benzer korelasyon katsayıları yatırım

harcamaları, diğer cari harcamalar, transfer ve faiz harcamaları için 0.20 ile 0.30

arasındadır. Yine zayıf olmakla birlikte, en yüksek korelasyon katsayıları eğitim

harcamaları (r =-0.40) ve personel harcamaları (r= -0.45) için bulunmuştur.

Bu bulgular, incelenen dönemde gerçekleşen harcamaların başlangıç

ödeneklerinden sapmalarının temel nedeni olarak enflasyon öngörü lerindek i

yanılgıları göstermemizi engellemektedir. Zaten, enflasyon yanılgısının yüzde

sapmalar üzerindeki etkisini ortaya çıkarmak amacıyla tahmin ettiğimiz

denklemlerin hiçbiri istatistik açıdan anlamlı çıkmadı.

Öte yandan, başlangıç tahminlerinin başarımmın iyileşmesinin gerçekçi

enflasyon tahminlerinin kullanılmasına bağlı olduğu da açıktır. Bu noktayı

vurgulamak amacıyla, harcama kalemlerinin başlangıç ödeneklerini ENFY değişkeni

ile çarparak, enflasyon yanılgısının bertaraf edildiği bu hipotetik başlangıç

ödenekleri ile gerçekleşen harcamaları karşılaştırdık. Kuşkusuz, her harcama

kaleminin fiyatının aynı oranda artacağı varsayımı oldukça güçlü bir varsayımdır.

Ne var ki, kamu hizmetlerinin herbirine ilişkin fiyat düzeylerine ulaşmak güç

olduğundan bu yaklaşım mazur görülebilir. Bütün harcama kalemleri için geçerli

GOIay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

olan bulgu şöyledir: başlangıç ödenekleri saptanırken eğer enflasyon doğru olarak

öngörülseydi yüzde sapmalar sıfırlanmayacak ama daha düşük düzeylerde

gerçekleşecekti. Diğer bir deyişle, gerçekleşen harcamalar enflasyon gerçekçi olarak

tahmin edilse bile, başlangıç ödeneklerinden sapacak, genelde ise aşacaktı. 27 Bu

genel eğilimin istisnaları ise enflasyondaki yanılgının en fazla olduğu yıllardır.

Yukarıda belirttiğimiz enflasyon yanılgısının en fazla olduğu yıllarda (1984-

85 ile 1988, 1994-95 yılları) bütün harcamalar hipotetik başlangıç ödeneklerinin çok

altında (- %25 ile -%45 arasında) kalmakta, gözlediğimiz pozitif işaretli yüzde

sapma değerleri yön değiştirerek, bu hipotetik durumda negatif olmaktadır. Bu da.

enflasyonun beklenenin çok üzerinde seyrettiği yıllarda bütün kalemlerin

harcamalarında başlangıç ödeneklerine göre reel olarak ciddi bir daralmanın

olduğunu gösterir. Özellikle 1994 yılında bu daralmanın transfer, faiz ve savunma

harcamalarında en düşük, yatırım harcamalarında ise en yüksek olduğu söylenebilir.

V. SAPMALARIN BÜTÇEDEKİ PAYLAR ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ

Gerek ekonomik ve gerekse fonksiyonel sınıflandırma açısından bütçenin

bileşimi tercih edilen kaynak dağılımı yapısının göstergesidir. Bu bağlamda,

başlangıç ödenekleriyle öngörülen bileşimin gerçekleşen bileşim ile uyumlu olması

beklenir. Bu nedenle ilgili korelasyon katsayısının alması gereken , yani ideal

değerin 1 olduğu açıktır. Çizelge 4"ün son sütununda, incelediğimiz kalemler için,

bütçenin toplam başlangıç ödeneği içindeki paylar ile gerçekleşen toplam harcamalar

içindeki paylar arasındaki basit korelasyon katsayıları sunulmaktadır. Dönem

içindeki seyirlere bakıldığında ise, öngörülen paylar ile gerçekleşen payların

harcama kalemleri için benzer örüntüyü gösterdiğini söylemek güçtür.28

27 Bu bulgulara ilişkin veri ve çizimlere burada yer vermemekle birlikte ilgilenenlere iletebiliriz. 28 Başlangıç ödenekleri ve Gerçekleşen harcamalar içindeki payların 1983-1998 dönemindeki seyirlerine ilişkin çizimlere burada yer vermemekle birlikte ilgilenenlere iletebiliriz

363

G ü l a v O. Şenesen. XV. TürK.İ>e Mal ive Sempozyum». 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Bütçe pasları arasındaki u\ıım açısından bakarsak, en düşük korelasyon faiz

dış transferlere yapılan harcamalara aittir (r=0.74). Gerçekleşen paylar 1989 yılına

kadar öngörülenin üzerinde. 1997 dışında, 1998"e kadar ise hep öngörülenin altında

olmuştur. Bu harcama kalemi için başarılı bir öngörmenin yapıldığı pek

söylenemez. Bu eğilim genel hizmetlerinkiylc de örtüşmektedir.

Savunma harcamalarının ve Diğer Cari harcamaların gerçekleşen payları ise

bütün dönem boyunca, 1983-1988 arasında daha fazla olmak üzere, öngörülen

paylarının hep altındadır. Bu nedenle, bu kalemlerde. YSAO'mn çokça negatif

değerler aldığı da hatırlanırsa, başlangıç ödeneklerinin belki de gerektiğinden fazla

yüksek tutulduğu söylenebilir. Her iki kalem için de korelasyon katsayıları

yüksektir, diğer cari harcamalar için hesaplanan korelasyon katsayısı ise en

yüksektir (r-0.98).

Personel harcamaları ile eğitim harcamalarının paylarının seyirleri de. daha

önceki değerlendirmelerimizle uyum içinde olarak, birbiriyle büyük ölçüde

benzeşmektedir. Korelasyon katsayıları da birbirine yakındır. Personel

harcamalarının gerçekleşen payları 1986-1993 vc 1996-1998 yıllarında öngörülen

payların üzerinde, diğer yıllarda ise altındadır.

Faiz harcamalarının paylarının seyirlerine baktığımızda, özellikle 1997

Öncesindeki yüksek öngörülen payların. 1993-1995 yıllarında yerini düşük paylara

bıraktığını görüyoruz. Yani 1993-1995 döneminde, krizin etkisiyle bütçeden daha

fazla pay ayırmak gerektiği söylenebilir. Son yıllarda tam uyuma çok yaklaşıldığı

da belirtilmelidir.

Son olarak, yatırım harcamalarının öngörülen paylan ile gerçekleşen paylan

arasındaki uyumun oldukça iyi olduğu görülmektedir (r-0.93). Bu payların seyri

açısından yııkarıdakilcre benzer alt dönemler belirgin değildir, ancak yine son

yıllarda, yani 1995"den itibaren tam uyuma çok yaklaşıldığı da belirtilmelidir.

364

Gülay ü - Şenesen, W . Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlak a

VI. GENEL D E Ğ E R L E N D İ R M E

1983-1998 dönemi bütçe harcama verilerine gerek toplam ve gerekse kalemler

itibariyle bakıldığında gerçekleşen harcamaların öngörülenden önemli ölçüde saptığı

görülmektedir. Bu sapmalar çoğunlukla yukarıya doğrudur, yani, dönem boyunca

harcamalar başlangıç ödeneklerini aşmıştır. Bunun tek istisnası 1992 "ye kadar tersi

bir eğilimde olan diğer cari harcamalardır. Sapmaların değerleri bir yana bırakılsa

bile. bu sapmaların seyirlerine uygulanan dizilim (- ve + işaretler açısından

rassalhk) sınaması faiz ödemeleri dışındaki sapmaların sistematik bir seyir izlediğini

göstermektedir. Yani kimi yıllardaki düşük (yüksek) harcamanın başka yıllardaki

yüksek (düşük) harcama ile telafi edildiğini söylemek olanaksızdır.

Bu genel yapı içinde toplam harcamalardaki sapmanın kaynağı olarak döneme

özgü tek bir harcama kaleminin tanımlanması ya da enflasyon, seçim gibi etmenlerin

öne çıkarılması da olanaklı değildir. Ekonomik sınıflandırmanın ana kalemleri

açısından personel harcamalarının ve faiz ile faiz-dışı transfer harcamalarının

dönüşümlü olarak belirleyici ağırlığından söz edilebilir. Bütçe kapsamındaki

istihdamın ve gerektirdiği ödemelerin göreli olarak daha bilinen ve kontrol edilegelen

alanlar olmasına karşın buna ilişkin öngörü yamlgılarmdaki sistematik yapının

varlığının açıklanması gerekmektedir.

Fonksiyonel sınıflandırmanın ana kalemleri açısından ise. eğitim

harcamalarındaki sapma öne çıkmaktadır. Her iki sınıflandırmayı bir arada

düşündüğümüzde, eğitim harcamalarının eğilimlerini personel harcamalarınmkilerle,

savunma harcamalarının eğilimlerini diğer cari harcamalarınkiyle, genel hizmetlere

yapılan harcamaların eğilimlerini ise faiz-dışı transfer harcamalarmınkiyle

eşleşti rebiliyoruz.

Kuşkusuz, öngörülerle gerçekleşen değerleri karşılaştırma çabası bütçe

harcamalarının başarımının değerlendirmesi açısından yararlı olmakla birlikte, mali

disiplin kapsamında düşünüldüğünde tam yeterli değildir. Harcamaları karşılayacak

gelirlerin öngörülme başarımının da ortaya konulması gereklidir. Bütçe açıklarının

365

G t t l a v G . Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . .Antalva

kronik biçimde artıyor olması ve faiz ödemelerinin harcamalar üzerindeki belirgin

baskısının varlığı nedeniyle bu açıkların finansman biçimleri üzerinde

yoğunlaşıİması kaçınılmazdır. Ancak faiz ödemelerindeki sapmalann seyrinden

görebildiğimiz kadarıyla, uygulamada finansman yükünün (geri ödeme ve faiz yükü

bileşimiyle) de planlanmasındaki aksaklıklar ciddi boyuttadır.

Gerek harcamaların ve gerekse gelirlerin alt kalemlerinin benzer nicel

çözümlemeye konu edilmesiyle burada genel hatlarıyla belirlenen eğilimlerin

temeline inilebilecek ve mali disiplin açısından düzenleme yapılması gereken alanlar

beklenebilecektir.

VII. KAYNAKLAR

Aizenman, J. ve Hausmann. R. (1995) 'The Iınpact of Infîation on Budgetary Discipline". NBER Working Paper Series. 5338.

Atiyas, İ. ve Sayın, Ş. (1997) Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi. TESEV.

Atiyas. İ. vd. (1999) Fiscal Adjustment in Turkey: The Role of Ouasi-Fiscal Activities and înstitutional Reform, Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı. Araştırma ve İnceleme Dizisi, no. 22.

Blackley, P.R. ve DeBoer. L. (1993) "Bias in OMB's Economic Forecasts and Budget Proposals", Public Choice. c.76. s.215-232.

Campbell. B. ve Ghysels. E. (1995) "Federal Budget Projections: A Nonparametric Assessment of Bias and Efficiency", Review of Economics anct Statistics. 77/1. February, s. 17-31.

Cook, T.J. vd. (1995) "Performance Measurement: Lessons Learned for Developıncnl Management", IVorld Development. c.23/8. s. 1303-1315.

Feenberg, D.R. vd. (1989) "Testing the Rationality of, State Revenue Forecasls". The Review of Economics and Statistics, c.71/2. s.300-308.

Gruen, F.H. (1979) "The Statistician's Revisions of Gross Non-Farm Product Esümates". Australian Economic Papers, c.18. s.397-400.

Günlük-Şenesen, G. (1986) "A Survey of Estimation Methods for the Adjustment of

Inconsistent Data Matrices", University of Nottingham. Depanmenl of Economics, Discussion Paper, no.56.

Günlük-Şenesen, G. (1988) "Hatalı Veri Matrikslerini Düzeltme Yöntemleri ve Türkiye'nin 1973 Nihai Talep Verileri. ODTÜ Gelişme Dergisi, c. 15/(1-2). s.85-104.

Günlük-Şenesen. G. (1999) "Türkiye'deki Bütçe Açıkları: Bütçe Harcamaları Yönünden bir Değerlendirme". TÜRK-ÎŞ Yıllığı, c.2, Yüzyıl Binyıl Biterken Dünyada ve Türkiye 'de Durunu s.429-442.

366

Gülay G. Şenesen. \'V. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalvıı

Güıılük-Şcııcsen. G. ve Batcs. J.M. (1988) "Soıne E.\pcrimcnts of Adjııstiug Unbalanccd

Data Matriccs". The Journal of the Royal Siafıslicai Society. Scrıes A. c. 151/3.

5.473-490.

Hürcan. Y.G. (1999) Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri,

Önemi, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi. Başbakanlık

Hazine Müsteşarlığı. Ekonomik Araştırmalar Genci Müdürlüğü. Araştırma vc

İnceleme Dizisi, no.23.

Kübalı. D. (1999) "Performans Denetimi". Amme İdaresi Dergisi, c.32/1. Marl 1999. s.3 I-

62.

Lim. G.C. (1985) "GDP Grovvth Ratcs Calculated From Qııartcrly National Accounts:

Discrepancies and Rcvisions". The Australian Economic Revie\v. no.72. s.21-

27.

Perdikis. N. vc Salııoıu. H. (1987) "An Analysis of the Error Bct\\ecn Forecast and AcUıal

E.ypcnditurc in the Budgclary System of İran,. 1961-1980". International

Journal ofMiddle Eastem Sttulies. c. 19. s. 131-154.

Plcsko. G.A. (1988) "The Accuracy of Government Forccasts and Budget Projcclions".

\aiionalTaxJournal, c.41/4. s.483-501.

Şenesen. Ü. vc Günlük-Şeııcscn. G. (1994) "Türkiye'de Milli Gelir Ön

Tahminlerinin Başarımının Değerlendirilmesi". Dunu ve Bugünüyle Toplum

ve Ekonomi, no.7. s.49-64.

Uluğbay. H, (1995) Bütçe Harcamalarının Eleştirisel Analizi. Türk Harb-İş Sendikası.

367

YIL TOP. HAR. PERS. D.CARİ YAT. FDIŞI TR. FAİZ GN.HİZ. EĞİTİM SAVUNMA 1983 3,3 -3,3 -20,7 -14,8 29,1 86,7 24,3 -10,7 -17,9 1984 17,1 11,0 -15,8 -7,4 38,2 205,6 27,1 3,9 -10,4 1985 7,9 8,5 -18,1 11,5 31,5 -0,4 18,0 9,4 -13,0 1986 14,6 18,7 -19,2 35,8 31,7 5,3 18,3 14,4 -14,9 1987 15,7 33,1 -20,9 28,9 31,7 0,0 20,4 25,7 -14,5 1988 2,7 16,4 -10,7 2,7 10,4 -8,6 4,4 9,9 -6,1 1989 18,0 7 9 , 2 -3,0 10,0 14,4 -11,1 15,0 49,8 17,6 1990 6,1 32,3 -6,4 0,7 -11,7 -4,3 -10,7 16,6 3,6 1991 30,7 46,4 -3,2 41,5 18,8 31,4 22,6 26,1 16,9 1992 8,4 17,6 0,2 21,6 -1,8 -4,1 0,7 13,0 9,6 1993 23,5 19,4 3,5 24,5 9,6 59,5 10,5 12,2 8,1 1994 10,2 7,1 9,3 -8,9 -7,2 37,1 -7,1 -0,9 15,3 1995 29,5 17,8 15,7 21,2 29,8 48,5 23,8 17,6 11,3 1996 12,8 31,1 3,1 7,0 -0,9 15,6 -1,9 26,2 3,6 1997 28,7 39,2 12,5 29,2 32,4 22,2 29,7 37,8 14,7 1998 5,6 23,9 -1,0 -0,1 -5,5 4,8 -6,9 18,2 -0,5

en az 2,7 -3,3 -20,9 -14,8 -11,7 -11.1 -10,7 -10,7 -17,9 en çok 30,7 79,2 15,7 41,5 38,2 205,6 29,7 49,8 17,6 en çok-en az 28,0 82,5 36,6 56,3 26,5 216,7 40,4 60,5 35,5

Y S A O 14,7 24,9 -4,7 12,7 15,7 30,5 11,8 16,8 1,5 MYSAO 14,7 25,3 10,2 16,6 22,7 34,1 15,1 18,3 11,1 YSKOK 17,2 31,2 12,5 20,7 17,2 60,8 17,5 21,9 12,3

N O T : K o y u r e n k l i d e ğ e r l e r e n d ü ş ü k v e e n y ü k s e k y ü z d e s a p m a d e ğ e r l e r i n i v u r g u l a m a k t a d ı r

Çizelge 2. Bütçedeki harcama kalemlerinin sapmalarının toplam harcamaların sapması içindeki paylan, %

YIL PERS. D.CARI YAT. FDİŞITR FAİZ GN. HIZ. EĞİTİM SAVUNMA YIL

1983 -27,4 -121,4 -98,8 231,0 116,7 207,1 -48,8 -104,8 1983

1984 16,7 -19,0 -10,0 58,7 53,6 44,9 3,3 -12,1 1984

1985 25,3 -45,2 29,3 91,4 -0,8 58,1 14,6 -31,3 1985

1986 27,4 -27,2 44,2 49,2 6,3 31,2 11,4 -20,4 1986

1987 42,8 -23,4 30,8 49,8 0,0 34,8 18,5 -15,8 1987

1988 126,4 -51,1 16,5 91,0 -82,8 43,6 42,2 -28,9 1988

1989 93,3 -2,2 8,9 17,3 -17,4 20,3 33,7 12,8 1989

1990 163,5 -12,0 1,7 -37,2 -16,0 -39,4 4 6 , 3 8,0 1990

1991 50,2 -1,2 17,9 14,6 18,5 19,1 15,2 7,5 1991

1992 80,3 0,3 33,1 -3,9 -9,7 1,9 29,1 15,3 1992

1993 29,5 1,3 12,2 10,4 46,6 12,0 9.4 4,3 1993

1994 21,6 7,5 -9,0 -16,7 96,6 -18,0 -1,4 17,1 1994

1995 19,3 4,9 4,6 23,3 47,8 20,1 8,0 5,3 1995

1996 51,3 2,1 3,7 -2,0 44,9 -4,1 20,1 3,1 1996

1997 32,5 4,4 8,1 31,9 23,1 31,3 14,7 6,3 1997

1998 90,4 -1,6 -0,1 -22,8 34,1 -31,2 36,1 -0,9 1998 N O T L A R : 1 K o y u r e n k l i d e ğ e r l e r h e r b i r k a l e m i n t o p l a m s a p m a i ç i n d e k i e n y ü k s e k p a y ı n ı v u r g u l a m a k t a d ı r

2 - ( e k s i ) i ş a r e t l i d e ğ e r l e r İlgili k a l e m i n i n h a r c a m a s ı n ı n b a ş l a n g ı ç ö d e n e ğ i n d e n d a h a d ü ş ü k o l d u ğ u n u g ö s t e r i r .

Gülay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2000, Antalya

Çizelge 3. Bütçe Harcamaları ile Başlangıç Ödenekleri Arasındaki Ekonometrik İlişkiler:

Genel Model: Ht = a + p BÖ t + e, (16 gözlem: 1983-1998)29

TOPLAM HARCAMALAR: THt = 84221.4 + 1.09 TBÖ, R- : 0.993 sh. (97903.9) (0.02) DVV: 2.38

AF: 9.9 Q 2.4 ADF; 8.0

PERSONEL HARC. : PH, = 2965.9 + 1.27 PBÖ, R: : 0.997 sh. (16247.6) (0.02) DW: 2.20

AF: 132.7 Q: 2.1 ADF: -5.1

DİĞER CARİ HARC : DCH, = 4331.4 + 1.01 DCBÖ, R: : 0.997 sh. (5734.4) (0.02) DVV: 2.45

AF: 1.0 Q: 2.9 ADF: 7.4

YATİRİM HARC. : YH, = 6100.1 + 1.05 YBÖ, R: : 0.986 sh. (9675.8) (0.03) DVV: 2.57

A F: 0.3 < }: 3.6 ADF: 1.2

F DIŞI TRAN. HARC. : FDTRH, = 23317.1 + 1.01 FDTRBÖ, R : : 0.974 sh. (44154.3) (0.04) DW: 2.71

A F: 0.3 Q: 4.6 ADF: 12.4

FAİZ HARCAMALAR] : FH, = 38950.2 + 1.06 FBÖ, R- : 0.997 sh. (25215.7) (0.02) DW: 1.53

AF: 3.8 Q: 6.9 ADF: 1.1

SAVUNMA HARC. : SH,= 6488.4 + 1.02 SBÖ, R: : 0.996 sh. (7753.8) (0.02) DVV: 2.48

AF: 1.7 Q: 2.8 ADF: 3.8

EĞİTİM HARC. : EH, - 3082.8 + 1.21 EBÖ, R: : 0.996 sh. (9572.2) (0.02) DVV: 2.24

AF: 4.2 Q: 1.6 ADF: -2.4

GENEL HİZM. HARC. : GH, = 24804.7 + 0.99GBÖ, R: : 0.975 sh. (45589.4) (0.04) DW: 2.68

A F: 0.3 ( 3: 4.2 ADF: 12.4

29 Sınamalar için eşik değerleri: hata terimleri için ADF : -4.01 (%1). -3.1 (%5). -2.69 (%10); DVV (%5) sıfır otokorelasyon: 1.37 ile 2.63; Q 12 gecikme için 7 / 1 2 . 0 0 5 : 21.03; a=0. (i=l İçin AF 2

K ( 1 5 : 3.74)

370

Gülay G. Şenesen. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalya

Çizelge 4. Harcamalar ile başlangıç ödenekleri arasındaki basit korelasyon

katsayıları ve reel yatırım harcamaları denklemi

Bütçe Başlangıç

Ödeneği ve Hare.

Harcamalar ile Başlangıç Ödenekleri içindeki paylar arasındaki arasındaki basit korelasyon katsayıları korelasyon katsayıları

Cari Reel B.pav-H.pav

Toplam Harcamalar - 1 0.98

Personel Harcamaları ~ 1 0.96 0,83

Diğer Cari Harcamalar - 1 0.86 0.98

Yatınm Harcamaları ~ 1 0.57 0.93

Faiz Dışı Transfer Hare. 0.99 0.93 0.74

Faiz Harcamaları - 1 0.97 0.92

Savunma Harcamaları - 1 0.93 0.90

Eğitim Harcamaları ~ 1 0.96 0.86

Genel Hizmetler Hare. - 1 0.94 0.79

Notlar: 1) - 1: 0.99'dan büyük değerleri gösterir.

2) Reel değerler hem başlangıç ödeneklerinin hem de harcamaların GSMH

deflatörüne (1987=1.00) bölünmesiyle bulunmuştur.

3) Son sütundaki değerler, her bir kalemin toplam bütçe başlangıç ödeneği

içindeki payı ile gerçekleşen toplam harcama içindeki payı arasındaki basit

korelasyon katsayılarıdır.

REEL YATIRIM HARC. : RYH,= 767807.9 + 0.720 RYBO, R2 : 0.329 sh. (536152.7) (0.27) DW: 1.38

A F: 4.4 ADF: -3.17

371

CiftluvO. Şenesen, XV. Türkiye Malive Sempozyumu.. 13-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

Çizelge 5. Beklenen ve Gerçekleşen Enflasyon Oranları %

(D (2) (3)

1983

<R<E'Kf,<EWEW

20

Ç<E<HÇ<E'Kf.<EŞ(L3>f

26 1.05

1984 25 49 1.19

1985 25 53 1.22

1986 25 36 1,09

1987 20 34 1,1 1

1988 33 70 1.28

1989 69 75 1.04

1990 54 58 1.02

1991 45 59 1,10

1992 52 64 1.08

1993 51 67 1.11

1994 55 107 1.34

1995 43 87 1,31

1996 69 78 1.05

1997 65 78 1.08

1998 64 78 1.09

NOTLAR: (1) no.lu sütundaki 1983-1989 verileri DPT Yıllık Programları*ndan derlenmiştir.

1990-1998 verileri ise Maliye Bakanlığı"ndan Ahmet Kesik tarafından sağlanmıştır.

(2) no.lu sütundaki veriler Maliye Bakanlığı "nın web sayfasındaki (25.12.1999) GSMH deflatöründen (1987= 1) hesaplanmıştır.

(3) no.lu sütun beklenmeyen enflasyonu yani enflasyon tahminindeki yanılgıyı (ENFY) göstermektedir, 'örneğin 1983 için 1.05= 1.26/1.20.

372

Çizim 2. Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Harcamaların Başlangıç Ödeneklerinden

Sapmaları, %

Çizim 3. Fonksiyonel Sınıflandırmaya göre Harcamaların Başlangıç Ödeneklerinden Sapmaları, %

YIL

376

Y E R E L Y Ö N E T İ M L E R D E P E R F O R M A N S Ö L Ç Ü M Ü :

BİR Ö N ÇALIŞMA*

Prof. Dr. Nihat FALAY

İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

Bu çalışmada; kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması bağlamında,

yerel yönetimlerde performans ölçümü ele alınmıştır. Bunun için de önce.

perfonnans kavramı açıklanmış ve kamu kesiminde performans ölçümü anlayışının

gelişimi belirtilmiştir. Sonra; performans ölçütleri ve performans ölçümünde

karşılaşılan güçlükler irdelenmiştir. Daha sonra; Marmara bölgesinde bulunan biri

kent merkezi belediyesi (X), diğeri üçe belediyesi (Y) olmak üzere iki belediyenin

bütçe belgeleri ve bağlı dokümanlar incelenerek performans ölçümü yönteminin

geliştirilmesine ilişkin bir ön çalışma yapılmıştır. Ayrıca; belediyelerde çeşitli yerel

mal ve hizmetlerin performans ölçütlerine ilişkin örnekler ve ABD de 25 bin vc daha

yukarı nüfuslu kent belediyelerinde yapılmış bir perfonnans ölçümü araştırmasının

özet sonuçları ek tablolar şeklinde verilmiştir.

G İ R İ Ş : P E R F O R M A N S KAVRAMI

Liberal düşünce mirasına dayanarak batı toplumlarında devlet, piyasa vc

rekabet mekanizmalarının başarısız olduğu durumlarda, bireylerin ve toplumun

refah kaybının olmaması vc varsa bu kaybın giderilmesi için ekonomiye müdahale

etmek ile görevlendirilmiştir. Bu anlayışın ve müdahalenin uzantısı olarak J.M.

Keynes'in iktisat politikası vc kamu malları teorisi ortaya çıkmıştır.

* Bu çalışmanın gerçekleştirilmesinde teorik yayın taraması yapmada bana dikkatli ve gönüllü yardımlarım esirgemeyen Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölümü Araştırma Görevlisi Birsen NACAR'a teşekkür ederim.

377

Nihat Fa lav .XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . -Aıılalva

Öte yandan; piyasa ekonomisinin başarısızlığına ilişkin teoriler geliştirilmiş ve

devletin ekonomik faaliyetlerinin, bireylerin refahlarını belirlemede çok önemli

olduğu anlaşılmıştır.

Bunun uzantısı olarak, hemen her ülkede sosyal üretimin önemli bir

bölümünün kamu kesiminin elinde olması zorunluluğumla karşılaşılmıştır (Hanusch.

1984. 1-2).

Sonraları, kamusal faaliyet ve uygulamaların yakından ve eleştirel yaklaşımla

ele alınması, giderek "kamusal başarısızlıklar teorisi" (Wolf. Jr. 1979. 107-139;

WoIf. Jr. 1984, 167-172; Peacock, 1980. 33-43; Rectcnvvald. 1984. 11-25)

diyebileceğimiz bir yaklaşımın doğmasını uyarmıştır. Hatta, hem piyasa kesiminde

hem de kamu kesiminde yetersizlikler olması, üçüncü bir öğe olarak "gönüllü sektör"

kurumlarını ortaya çıkarmıştır (Badelt, 1984. 269).

Bu gelişmeler sonunda da hem özel kesimde hem de kamu kesiminde

verimlilik, etkinlik, tutumluluk (kaynakların ekonomik kullanılması ve israf

edilmemesi anlamında) kavramları belirginleşmiş ve uyulması gerekli kıstaslar

olarak anlam kazanmıştır (Badelt. 1984. 268-270; Falay. 1988). Bunun sağlanması

için de, gerçekleştirilen mal ve hizmetlerin perfonnans kriterlcriyle değerlendirilmesi

gerekmiştir.

Perfonnans kavramı ve denetimi. ABD"de özel firmaların, kendilerinin sanay i

standartlarına göre verimliliklerini ölçmek için denetim fonksiyonlarını geliştinnesi,

işlemlerin vc faaliyetlerinin denetiminin önem kazanması ile ortaya çıkmıştır (Özer.

1997. 63-64). Bu ölçüm ve değerleme, daha sonra merkezi ve yerel yönetim

birimleri tarafından da yapılmaya başlanmıştır.

Burada kastedilen; bir işi yapan bir bireyin, gmbun veya kurumun bununla

amaçladığı şeyi ne kadar gerçekleştirdiğinin nicelik ve nitelik olarak ifadesidir. Bir

performansın belirlenmesi için de. gerçekleştirilen etkinliğin temel alınan performans

göstergesine göre ölçülmesi gerekir, ki bu göstergeler yapılan işe göre. iyi-kötü.

başanlı-başarısız. birinci-ikinci. 40 kg ve %48 şeklinde olabilir (Özer. 1993. 65). Bu

378

Nihat Falay. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

değerlendirmeler sonucunda da verimi i lik-etkinlik-tutumluluk gibi temel kıstasların

ne derece gerçekleştirildiği anlaşılabilir.

Buradan görevlilerin sorumluluğu: sadece fonların ve kaynakların

kullanımında yasalara ve kurallara uymak değil, aynı zamanda fon ve kaynakların

gereksiz, verimsiz ve savurgan kullanılmasından kaçınmak ve amaçlara ulaşmak için

gerekli önlemleri almaktır. Yani, ne yapılması gerektiğini, yapılması gereken işten

kimin sorumlu bulunduğunu ve Öngörülen çıktı ve maliyetler karşısında gerçekleşen

çıktı ve maliyetlerin ne olduğunu belirtmek sözkonusudur. Bu da işin ölçülmesini

gerektirir (Falay. 1995.49-50).

Bu ölçümde; verimlilik (V), çıktıların girdilere oranını (üretkenliğini)

standartlar veya yıllık hedeflerle karşılaştırdığımızda elde edilen sonuç: etkinlik (E),

çıktıların ve doğan etkilerin, stratejik hedeflerle ilgili politikalar ve yapılmak

istenenlerle karşılaştırılması; tutumluluk (T), kaliteye önem vererek girdileri en aza

indirmek demektir. Bu bağlamda:

Performans (VET) = verimlilik * etkinlik * tutumluluk

fiziksel çıktının fiziksel

çıktı değeri çıktı değeri girdi - * * .

girdi maliyeti fiziksel fiziksel girdi

girdi çıktı maliyeti

olarak açıklanabilir (Sayıştay. 1997. 10-11). Buna göre de, personel başına yapılan

işin miktarı ve sayısı verimliliktir, toplanan çöplerin oranı etkinliktir, belediye

ihalelerinde rekabet sağlanarak elde edilen tasarruf da tutumluluktur (Gülen. 1999.

II/I).

Yukarıdaki kavramlardan anlaşılacağı üzere, "yeni kamu yönetimi"' (NPM-

nevv public management) kavramı çerçevesinde yöneticilere yetki devri sağlanıyor,

aynı zamanda bazı sorumlulukları da beraberinde getiriyor. Bir anlamda,

yöneticilerce başarı elde edileceği yönünde açık veya zımnî bir sözleşme

sözkonusudur ve temel stratejik amaçların uygulamada bazı hedeflere

379

Nihat Falay, XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

3 8 0

dönüştürülmesi ve fiilen uygulanması esastır. Çünkü bu yaklaşımın özünde:

varılacak amaçlar, bunu sağlayacak kaynaklar, sorumluluk ve kontrol ölçütleri,

yöneticilerin özgürlüğü ve hesap vermesi vardır. Elde edilen sonuca göre de

ödüllendirme veya cezalandırma gündeme gelmektedir (OECD. 1995. 33-34).

Performans bütçelemesi kavramını da beraberinde geliştiren bu yönetim

anlayışı; elde edilen ve edilmesi amaçlanan sonuçlara yönelik olarak, mal ve

hizmetlerin geliştirilmesi, sorumluluk ve amaçların tanımlanması ve kaynaklardan

tasarruf yapılması mantığına dayalıdır (OECD. 1997. 25-27). Aksi halde,

harcamalar artıyor, hedefler gerçekleşmiyor, israftan dolayı kayıplar oluyor, belirgin

maliyet artışları görülüyor, işler zamanında gerçekleşmiyor, insan kaynakları

yetersiz kalıyor vb. ise performansta yetersizlikler, yani verimlilik-etkinlik-

tutumluluk dışı bir yapı var demektir (Gülen. 1999. XII/I).

Kamu Kesiminde Performans Ölcûmü :

Kamu kesiminde performans ölçümü;

-kamu hizmeti gören birimlerin hizmet ettikleri topluma karşı,

-alt düzey yöneticilerin ve personelin üstlerine karşı,

-kamu hizmeti gören ara kurumların, bu hizmetleri finanse eden kamu

kurumlarına karşı,

•merkezi yönetim ve yerel yönetim görevlilerinin, vergi verenlere ve ücret

ödeyenlere karşı, sorumlu tutulmalarım sağlar (Songur. 1995. 13).

Kamu birimleri ve yöneticileri, elde edilen performans ölçüm sonuçlarını;

kaynak tahsisi yöntemini iyileştirmek, mal ve hizmet üretiminin analizini,

planlamasını ve programlamasını geliştirmek ve kamu mal ve hizmetlerinde

verimliliği, etkinliği ve tutumluluğu yükseltmek için kullanabilirler. Bu yolla da

performansın boyutlarının irdelenmesi, yani hangi düzeyde olduğu, daha iyi bir

düzeye varılıp-vanlamayacağı ve ideal olarak nerede olunması gerektiği konusunda

ipuçları elde edilebilir. Buna göre de, devam etmesi, genişletilmesi, sona erdirilmesi

Nihal Falav. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

381

veya değişikliğe uğratılması gereken mal ve hizmet programları konusunda kararlar

verilmesi daha kolaylaşır (OEGD. 1995. 104).

Kamu yönetiminde teknik anlamda performans ölçümü fikri çok yeni değildir.

1913-1915 yıllan arasında ABD'mn Richmond eyaletinde caddelerin temizlenmesi,

kanalizasyonun bakımı vç yolların onarılması gibi faaliyetler ele alınmış, hizmetlerin

herbirinm fiziksel birimleri gösterilmiş, hizmetlerde birim maliyet, toplam maliyet ve

toplam harcamalar irdelenmiştir (Burkhead. 1956. 133-134).:

Daha sonraları kurulan Taft Komisyonu çalışmaları sonucunda 1921 de

çıkarılan Bütçe ve Muhasebe Kanunu bu mantığa göre yeniden düzenlenmiştir

(Smithies. 1955. 72-76).

1943 yılında da belediye faaliyetlerini ölçmek fikri kent yöneticileri arasında

öne çıkmıştır (Ridley ve Simon. 1943).

"Performans bütçe"' terimi ilk defa, 1949 da kurulan 1. Hoover Komisyonu

tarafından kullanılmış ve burada ''...dikkatler satınalma yetkisi veya personel

üzerinde değil, amacı gerçekleştirecek fonksiyon veya faaliyet üzerinde toplanır. Bu

da, yapılan iş ile onun maliyetini açıklığa kavuşturur'' (Niskanen. 1967. 42-43)

denmiştir.

1951 yılında Los Angeles kentinde performans bütçe sistemini uygulama

karan verilmiş ve 1952-1953 yılı bütçesi bu esasa göre hazırlanmıştır (Seckler-

Hudson. 1951. 321).

1960 larda program bütçesine ve 1970 lerde program değerlemesine duyulan

ihtiyaçlar sonucu, performans ölçümüne olan ilgi artmış ve bu ölçümün daha da

geliştirilmesine ilişkin çalışmalar yapılmıştır (Hatry. 1978).

1972-1973 mali yılında da Georgia Eyaletinde "sıfir esaslı bütçe" ile de aynı

mantık uygulamaya geçirilmiştir (Pyhrr. 1973).

Yerel yönetimlerde karşılaştırmalı performans ölçümü çalışmalarının ilk

örneklerinden biri 1978 de Denver-ABD'de yapılanıdır (Kopczynski. 1999. 125)..

Nihat Falay, XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

.182

Performans ölçümü ve denetiminin yararlılığı anlaşılmakla beraber. 1980

lerde bu sürecin önemli sınırlarının ve sorunlarının bulunduğu ve pek çok kamu

yönetim biriminde uygulama kapasitesi ve olanaklarının düşük olduğu da

anlaşılmıştır.

1990 larda perfonnans denetim ve ölçümü için vergi mükelleflerinin

zorlaması, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi, kamu harcamalarının artması,

merkezi yönetimdeki pek çok yetki ve sorumluluğun daha alt ve yerel yönetimlere

devredilmesi gibi nedenler belirgin hale gelmiştir. Kısmen, belirtilen bu dışsal

baskılarla kısmen de idari birimlerde maliyet-etkinliğinin sağlanması gibi saiklerle

yerel yöneticiler, kendi kurumlarının yönetim kapasitelerini arttırmak ve

güçlendirmek için, stratejik planlama (Berry ve YVechsler. 1995), hizmetlerin

kalitesinin ve yeniden yönetiminin geliştirilmesi (Berman ve VVest. 1995), hizmetler

ve yerel yönetim birimleri arasında kıyaslama (benchmarking) (Bruder. 1994) ve

bütçelemede reform süreci (Lee. 1997) esasına dayalı yaklaşımlar geliştirmeye

çalışmışlardır.

Unutulmaması gereken; performans ölçüm ve denetiminin, daha iyi karar

alma ve yönetme fonksiyonuna ve sorumluluk kavramına dayandığı, merkezi

yönetimin verdiği çalışma ve belgeleme gibi formel bir sorumluluk vc görevin

gereğini yerine getirmekten ibaret olmadığıdır. Yalnız, ABD'de pek çok yerel

yönetim biriminin yerel düzeydeki işyükünü ve maliyetini ölçmeye yöneldiği, fakat

hizmet kalitesi konusunda pek hassas olmadığı (Kopczynski. 1999. 125).

performans ölçümlerine ilişkin tüm bilgileri bütçe dokümanlarına yansıtmadığı, ama

bütçelemede etkinlik ve verimlilik sağlamaya çalıştığı anlaşılmıştır. Öyle ki. bazen

genel, bazen de çok özel amaçlara ilişkin ölçütleri kullanarak hizmet gayreti,

verimlilik ve eşitlik sağlamaya çalıştıkları görülmüştür (Usher ve Cornia. 1981. 230-

231). Ne var ki kaynak açısında zengin kentlerin performans ölçüm sistemine, mali

açıdan "meteliksiz" (Caiden. 1976. 41) olanlara kıyasla, daha yatkın oldukları da

gözlenmiştir.

Nihat Falav. XV. Türkiye Maliye Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

Kamuoyunun, uygulanan merkezi ve genel mali programlara (harcama,

vergileme vb.) karşı farklı tavırları takındıkları görülmüş (Katona. 1960. 174-175 ve

231-232; Mueller. 1971), yerel yönetim mal ve hizmetlerinin değerlemelerine ilişkin

tutumu da önemli bir literatürün ortaya çıkmasına yol açımıştır: Caputa (1972).

YVebb ve Hatry (1973). Fovvler (1974). Hatry (1976). Hatry ve diğerleri (1976).

Stipck (1979). Fitzgerald ve Durant (1980). Bohm (1984). Herber (1984). Smith vc

Huntsman (1997) gibi.

Bu araştırmalardan: yerel halkın çoğunluğunun yerel hizmetlerden tatmin

oldukları sonucuna varılmakla beraber, önemli bir kısmının da pek memnun

olmadığı anlaşılmaktadır. Yine. sunulan fiili hizmetlerin yararının ölçülmesinin

sınırlı bir anlamının olması nedeniyle, performans değerlemesinin gözardı

edilmesinin de pek akıllıca olmayacağı, hatta bunun bir "siyasal intihar" olacağı

ortaya çıkmıştır. Bu değerlemenin, yerel kamu yöneticilerinin vorel hizmet

politikalarını gözden geçirmesine yarayacağı anlaşılmıştır (Fitzgerald ve Durant.

1980. 502).

Günümüzde yerel yönetimler ile yere! halk arasındaki ilişkiler de yeniden

şekillenmektedir ve karşılıklı "yönetişim" (governance) anlayışı vardır. Ayrıca; yerel

yönetim ile hemşehri ilişkisinde yerel ha Ik/tükctic i/ortak/değer paylaşan olarak da ele

alınmaktadır. Buna göre: yerel halk önce yerel mal ve hizmet tüketenler olarak ele

alınırken (Gorc. 1994. 317-321). sonraları yerel birimin sahip olduğu varlıkların da

sahibi olarak düşünülmüştür (Schachter. 1995. 530-537). Ama günümüzde yerel

hemşehrilerin bir anlamda eşit değerlere ve paya sahip birer ortak gibi algılanmaları

gerektiği fikri gelişmiştir. Bu son anlayışta; yerel halk. fiilen herhangi bir hisse

senedi almamakta, fakat o toplumda yaşamakta, orada mülk edinmekte \e bir

anlamda o yerel birimin yaşamına ortak olmaktadır. Buna paralel olarak da. yakın

ve uzun dönemde, yerel mal ve hizmetlerin anlamlı bir karşılığını beklemektedir Bu

da ortak ve karşılıklı yerel çıkarlarda buluşmak demektir (Smith ve Huntsman.

1907 309-318).

383

Nilıat Falav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

Yerel mal ve hizmet üretiminde verimlilik ve etkinlik ölçümüne ilişkin ampirik

araştırma ve ölçümler (Münch ve diğerleri. 1984. 251-264) yanında, A. Smith'den

günümüze kadar bu hizmetlerin kalitesinin ölçümüne yönelik çalışmalar da

yapılmıştır (Hirsch. 1971; Bayless ve Bayless. 1982; Liu. 1978; Liu, Mulvey ve

Hsieh. 1986). Ayrıca 1980 sonrasında ve günümüzde yerel yönetim birimlerinin mal

ve hizmet üretimi ilişkisi içinde bulunduğu taşeron ve yüklenici firmaların, yapılan

sözleşmelere uygun mal ve hizmet üretip-üretmediğini kontrol için performans ölçüm

ve denetimine gittiği vc bu yolla, hizmet düzeyi, maliyeti, zamanlaması vb.

açılarından değerlemeler yaptığı görülmektedir (Heinrich. 1999).

Performans Ölçütleri (Kriterleri) ve Ölçümdeki Güçlükler :

ölçmek, bir yönüyle bilgi sağlamak ve nesnelerin, olayların ve sonuçların

özelliklerini temsil eden simgeleri bulmak demektir. Bu simgeler ya nicel veya nitel

olurlar ve birer ölçüt (veya ölçü) birimidirler (Akal. 1982. 64). Bu ölçütler, mal ve

hizmetin niteliğine göre farklı derecede geçerli olabilirler. Bununla birlikte, ölçütlerin

özellikleri şunlar olmalıdır:

Ölçütler: amaç ve hedeflerle ilişkili olmalı, hedef alınan malın veya topluluğun

(yaş, cinsiyet, meslek, gelir, eğitim vb.) niteliklerini yansıtmalı, tam ve açık şekilde

tanımlanmalı, gerekirse parasal nitelikte olmalı, mal ve hizmetler için mümkünse

birden fazla ölçüt geliştirilmelidir (Hatry. 1969. 101-104).

Bu genel özelliklere sahip ölçütlerin: teknik ve genel ölçütler, hacim vc kalite

ölçütleri, fizik ve sosyal ölçütler şeklinde bir ayırıma tabi tutulması mümkündür

(Teitz, 1969. 81). Teknik ölçütler, daha çok, fizik çıktı veren hizmetler için, genel

ölçütler işyükünün ve işhacminin ölçülebilmesi mümkün olduğu hizmetler için, kalite

ölçütleri de hizmetlerin yeterlilik düzeyleri için kullanılır, Fizik ölçütler, somut

olarak ölçülebilen hizmetler için, sosyal ölçütler ise genellikle yaşam düzeyini ve

kalitesini belirten hizmetler için kullanılır (Falay. 1995. 87).

Örneğin, belediye sınırları içinde belli bir hastalığa karşı aşılanan insan say ısı

sağlık hizmetinin hacmini gösterirken, 1.000 kişiye düşen doktor ve yatak sayısı yine

384

Nihal Falav. XV. Türkiye Malîye S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Aııtalva

sağlık hizmetinde bir kalite düzeyini yansıtır. Görüleceği üzere herbir ölçüt, diğer tür

ölçütler haline dönüştürülebilir ve birbirinin yerine kullanılabilir derecede yakınlık

göstermektedir. Sözgelimi, hacim ölçütü olarak aşılanan insan sayısını, kalite ölçütü

olan 1.000 kişiye düşen doktor sayısı aracılığıyla, yerel toplumun sağlık yönünden

içinde bulunduğu sosyal ortamı yorumlamak mümkündür.

Tüm yönetim araçlarında olduğu gibi, performans ölçütlerine ve denetimine

ilişkin belli sınırlamalar bulunmaktadır (Kubah. 1998. 124-128): Önce: performans

göstergelerinin bulunmaması performans ölçümlerini zorlaştırmaktadır, bu da

performansın izlenmesini sağlayacak verilerin olmaması, yani ilgili yönetimlerin

istenen çıktıları alabilme yeteneğinin zayıflaması demektir. Buna yol açacak

nedenlerden biri. kamusal niteliği ağır basan programların yararlarını ve sonuçlarını

ölçmekte neden-sonuç bağını kurulamaması dır.

Ölçütlerin geliştirilememiş olması, özellikle uzmanların bazı ölçütler üzerinde

anlaşma sağlayamamasmın bir uzantısıdır ve bu da işlerin verimliliğini ve etkinliğini

ölçmenin bir başka sorunlu alanıdır.

Maliyet muhasebesine dayalı bir sistemin oluşturulamaması da performans

ölçümünü sınırlayan bir etkendir. Oysa muhasebe sisteminin tekdüzen muhasebe

anlayışına dayandırılması, mali yönetimin kullandığı verilerin sağlıklı olmasını

sağlayacaktır.

Uygulamada bazı teknik konuların çözümlenmesinde teknik elemana ihtiyaç

duyulabilir. İşte bu teknik uzman ihtiyacı karşılanamazsa, denetçilerin veya ölçümü

yapacak kişilerin, yabancı oldukları konularda sorunları tanımlaması vc değerlemeyi

yapması olanaksızlaşacaktır.

Denetlenen kurumun denetime karşı tavrı da önemlidir. Performans

denetiminin, denetlenen kurumun yöneticileri ve çalışanları tarafından kabul görmesi

gerekir, aksine bir durum denetimin sınırlarını daraltır, bu da denetim sonuçlarının

güvenilirliğini olumsuz yönde etkileyebilir.

385

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Denetlenen konu veya kurum ile bağlantılı politik baskıların yoğunluğu, hem

performans ölçütleriyle kıyaslamayı anlamsız hale getirebilir hem dc getirilen

önerilerin uygulamasını engelleyebilir.

Ayrıca, yönetici vc çalışanların iyi ya da kötü performanslarının gözler önüne

serilmesine karşı çekingenlikleri vc bunun uzantısı "bilgi yönünden zavıf fakat veri

yönünden zengin" ölçüm sistemlerine yönelme olabilir. Ayrıca: önemli olan herşev

ölçülebilir değildir, her ölçülebilen şey de önemli değildir (Fischer. 1994. 6).

Ölçüm sistemlerinin belli amaçlara yönelik olarak hazırlanmaması, yöneticiler

ve ölçüm sistemini tasarlayanlar arasında amaçlar vc araçlar konusunda ortak bir

anlayışın sağlanamaması da performans ölçümünde güçlükler ve direnç noktaları

yaratmaktadır (Songur, 1995. 46-47).

Belediyelerde Performans Analizi On Çalışması :

1. Burada; Marmara Bölgesinde bulunan, biri kent merkezi belediyesi (X).

diğeri ise ilçe belediyesi (Y) olmak üzere iki belediyede "performans ölçümü"

yönteminin geliştirilmesine ilişkin bir ön çalışma ve iki belediye arası kıyaslamalar

yapılmıştır.(') Bu nedenle bu çalışma. Türkiye'de mevcut yerel yönetimleri ve

sistemin tümünü yansıtma iddiasında değildir.

2. İncelenen bu iki belediyede dc. performans denetiminin mantığını öğrenme

ve denetimin faydası açısından en üst düzeydeki yöneticilerin olumlu bir yaklaşım

içinde bulundukları gözlemlenmiştir. (X) beledi) esinde, performans denetimi için

ellerinde somut bir reçete olmadığı, fakat yerel sorumluluklarını daha i\i ölçmeye

çalıştıklarını, kurum içi değerleme yapılamadığı, çünkü bunun yönetiminin

bilinmediği, buna karşılık performans rehberi hazırlanarak personelin eğitilmesi

gereğinin duyulduğu gözlemlenmiştir.

( ) İncelenen bcledhclcrin mali yapılarının irdclcnmcsindc. uluslar arası teorik çalışmalarda da kullanılan bir yaklaşımla, birimlerin adları zikredilmeyerek (X) vc (Y) denilmiştir.

386

Nihat f a l a v , XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2Ü00. Antalva

387

Öte yandan (Y) belediyesinde, plan yaparak performans göstergesi

saptamanın merkezi yönetimin müdahaleleri veya olumsuz tutumu nedeniyle

mümkün olmadığı vurgulanmıştır. Yine, performans denetimi sonucunda başarı

düzeyi açısından ilgilileri cezalandırma/ödüllendirme yaklaşımının, hukuksal ve

mevzuat engelleri nedeniyle pek uygulanamadığı vurgulanmıştır.

Performans ölçümü, iş verimi ve üretimi açısından (Y) belediyesinde

gelecekte, bölgedeki eş ve hatta daha gelişmiş ve üst düzeydeki belediyelerin örnek

alınması (bir anlamda benchmarking) da öngörülmekte, bu anlamda bir kıyaslama

noktası geliştirilmeye çalışılmaktadır.

Yerel halkın belediye biriminin performansını ölçmek konusunda pek katılımcı

olmadığı, dolayısıyla halkın tatmin düzeyinin ölçülemediği, bununla birlikte seçimin

yapıldığı yıldönümlerinde hakla değerleme toplantısı yapıldığı da belirtilmiştir.

Ayrıca, belediye çalışanlarının katılımı ile haftalık değerleme toplantısının

amaçlanmasına rağmen, bunda başarısız olunması, birimler arasında çekişme

bulunması ve yardımlaşma anlayışının olmaması gibi gerçekler, performans ölçümü

çabalarını engellemektedir.

3. Yıllık malvarlığı envanterinin yapılmaması, performans ölçütlerinin

düzenlenememesinin önemli bir nedenidir. Çünkü, malvarlığı envanteri olmadan,

faaliyetlerin yıllararası gelişimini ve bu gelişimin malvarlığına pozitif veya negatif

yöndeki etkilerini ölçmek mümkün olamamaktadır.

Ayrıca, yıllık ve aylık nakit akış planının ve tablosunun belirgin olmaması,

gelir ve gider kalemleri arasında bir ahenk veya dengenin sağlanmasını engeller.

Belediyelerin fiili nakit akış tablosunu olumsuz etkileyen bir faktör de, merkezi

yönetimin belediyelere aktarması gereken fonları zamanında vc tam aktarmamasıdır.

Bunun dışında, amortisman değerlemesinin uygulanmaması, hem

malvarlığının yakından izlenmesini engellemekte hem de nakit akışını belirsiz

kılmaktadır.

Nihat Falay, XV. Tttrfcive Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

(X) beledivesi (Y) beledivesi

gelir gider çelh- gider

1994 75 90 138 145

1995 98 108 98 95

1996 88 114 109 100

1997 92 97 105 100

1998 84 124 80 89

Ortalama 87 107 106 106

Öte yandan; her iki belediye biriminde de gider gerçekleşme oranlarının bütçe

tahminini aşması; yerel mal ve hizmet talebinin devamlı artışı gibi genel bir nedenle

açıklanabilir ise de, konumuz itibariyle bütçe harcamalarında bir disiplinsizlik ve

öngörülen performanstan sapma olarak da yorumlanabilir. Özellikle (X)

belediyesinde gelirlerin ortalama gerçekleşme oranının, giderlerin ortalama

gerçekleşme oranından %20 civarında düşük olması, ilgili belediyenin hem kendi

bütçesi açısından hem de (Y) belediyesine kıyasla gelir toplama performansının

yetersizliğini açık olarak yansıtmaktadır.

5. 1996-1998 yıllan kişi başına gelir tahsilatına bakılırsa, (Y) ilçe merkez

belediyesi her iki yılda da mutlak gelir tahsilatı olarak (X) il merkez belediyesine

kıyasla daha etkindir. Şöyle ki; (X) belediyesinde kişi başına toplanan gelir hasılatı

1996 da 7.4 milyon TL.dan 1998 de 31.9 milyon TL.na yükselmiş, buna karşılık

aynı yıllarda (Y) belediyesinde bu rakamlar 8.9 milyon TL.dan 44.2 milyon TL.na

4. (X) ve (Y) belediyelerinin bütçe performanslarına bakılırsa, her iki

belediyenin de 1994-1998 yılları arasında gerek bütçe gelirleri ve gerekse bütçe

giderleri açısından genelde tatmin edici bir gerçekleşme oranına sahip oldukları

görülür (Tablo: 1):

Tablo: 1 - Belediyelerin Bütçe Gelir ve Giderlerinin Gerçekleşme Oranları (%)

388

Nihat Falav. XV. Türkiye Malive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. Antalya

yükselmiştir.O Dolayısıyla, (Y) belediyesinin (X) belediyesine kıyasla hem vergi

gelirleri artışı ( 4 . 6 ya kıyasla 5.4 misli) hem de vergi dışı gelirler artışı ( 3 . 7 ye

knasla 4 . 3 misli) daha fazla olmuştur.

Toplam gelirlere bakarsak bu süre içinde (Y) belediyesinin gelirleri 5.0

misline yakın, (X) belediyesinin gelirleri ise 4 . 3 misli artmıştır. Ne var ki (X)

belediyesinin gelir matrahları (Y) belediyesinden daha büyüktür.

6. (X) ve (Y) belediyelerinin 1 9 9 6 - 1 9 9 8 yıllarında gerçekleştirdiği temel mal

ve hizmetlerden olan su tesisleri ve kanalizasyon harcamalarının vc bundan

yararlanan kişi ve kurumların ödedikleri katılma payları gelirlerinin, belediyelerin

toplam gelirleri ve giderleri içindeki paylan açısından. (Y) belediyesinin dengeli bir

gelir ve gider yapısına sahip olduğu görülmektedir (Tablo: 2 ) :

Tablo: 2 - Belediyelerin Su Tesisleri ve Kanalizasyon Harcamalarının ve

Katılım Payı Gelirlerinin Toplam Belediye Gelirleri ve Giderlerindeki Payı (%)

(X) bclcdivesi ( Y ) belediyesi

gelir gider gelir gider

1 9 9 6 1.4 3.2 7.8 19.0

1 9 9 7 0.1 9.1 7,0 15.8

1 9 9 8 1.0 2 0 . 9 8.9 16.3

Ortalama 0 .8 11.1 7.9 17.0

Öte yandan: belediyelerin su tesisleri ve kanalizasyon harcamalarına katılma

payı gelirlerinin gerçekleşme oranlarına bakılırsa, burada ( Y ) belediyesinin gelirler

tahsilatı/bütçe tahmini oranlarının daha yüksek olduğu görülür (Tablo: 3 ) :

(") Burada her iki belediyenin 1997 savurandaki nüfusları. 1996 ve 1998 yılları ıçııı sırasıyla daha düşük vc daha yüksek olarak yııvarlaklaştırı İm ıştır.

389

Nihal Falay. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

Tablo: 3 - Harcamalara Katılma Payı Gelirlerinin Gerçekleşme Oranı (%)

(X) beledivesi (Y) belediyesi

1994 12 158

1996 53 84

1998 19 52

(X) belediyesinde katılım payı uygulamasında mahalle bazından hareket

edilmekte ve bu yolla halkın belediyeyi sahiplenmesi amacı izlenmektedir.

Harcamalara katılım payı, bağlı ve komşu bazı belediyelerde alınmamasına rağmen.

(Y) belediyesinde hep alınmaya devam edilmiştir.

7. Yine aynı belediyelerde, 1999 yılı itibariyle atıksu altyapısının uzunluğu ve

atıksu miktarları aşağıdaki gibidir (Tablo: 4):

Tablo: 4 - Atıksu Altyapısı ve Miktarları

(X) beledivesi (Y) beledivesi

Atıksu altyapı 91.6 95.0

uzunluğu (km)

Atıksu miktarı (m3)

günlük ortalama 12.960 4.500

yıllık toplam 4.665.600 1.642.500

Burada ise (X) belediyesinin atıksu altyapısı, (Y) belediyesine kıyasla daha

kısa olmasına karşın, hem günlük hem de yıllık olarak daha fazla atıksuya sahip

olması nedeniyle, daha büyük baskı altındadır ve yıpranmaya maruzdur.

8. Emlak vergisi uygulamasına bakılırsa, 1994-1998 arasında (X)

belediyesinde ortalama tahsilat/tahakkuk oranı %84 civarındadır. Emlak vergisinin

1994 de 18.000 kişi olan mükellef sayısı, 1998 de 1.4 misli artarak 36.754 kişiye

çıkmasına karşılık, mükellef başına tahsilat 10.4 misli artmıştır. Emlak vergi

390

Nihal I-'alav. XV. Türkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2000. .Antalva

dairesinde çalışan memur sayısı 7 olduğuna göre, memur başına ortalama emlak

vergisi tahsilatı da 1994 de 1.8 milyon TL.dan 199 da 38.1 milyon TL.na

yükselmiştir.

Buna karşılık yeni emlak vergisi düzenlemelerinin (Y ) belediyesinde vergi

tahsilatını %60 oranında (1.600 milyar TL.dan 650 milyar TL.na) düşürdüğü

vurgulanmıştır.

9. Çevre temizlik vergisi tahsilat/tahakkuk oranı ( X ) belediyesinde %75'dir.

Bu yerginin kişi başına düşen payı 1997 de 433.000 TL. iken. %51 artarak 1998 de

658.000 TL.na yükselmiştir.

10. Öte yandan. 1996 ve 1998 yıllarında kişi başına toplam gider

gerçekleşmelerine bakılırsa ( X ) belediyesinde 4.5 misli. (Y ) belediyesinde 5.8 misli

artmıştır (Tablo: 5):

Tablo: 5 - Kişi Başına Toplam Gider Gerçekleşmesi (Gider / Nüfus) (TL)

1996(*) I998(*)

( X ) belediyesi 7.818.2888 34.999.275

(Y) belediyesi 8.445.131 49.239.550

11. ( X ) belediyesinde bütçe ödenekleri ve gerçekleşen ödemeler arasındaki ilişki

incelendiğinde, zabıta hizmetlerine ilişkin ödemelerin bütçe rakamlarının üstünde,

özellikle bayındırlık ödemelerinin yine bütçe rakamlarının çok üstünde (bazen 2-4.5

misli) olduğu görülür. Öte yandan temizlik ve eğitim-kültür-spor hizmetleri

ödemeleri genelde bütçe ödeneklerinin altında kalmıştır. Su vc kanalizasyon

ödemelerinin ise 1996 yılında %53 gerçekleştiği ve 1997-1998 döneminde ise

( ) Her iki belediyenin 1997 nüfusu. 1996 vc 1998 yıllan için sırasıyla daha küçük ve daha

yüksek olmak ü/cre yııvarlaklaştınlınışlır.

391

Nihat Falay. XV. Türkiye Mal iye Sempozyum». 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

ödeneklerin %57-95 üstünde olduğu izlenmektedir. Çevresel etki değerlendirmesi

ödemelerinin ise istikrarlı olmadığı görülmektedir (Tablo 6):

Tablo: 6 - ( X ) Belediyesinde Gerçekleşen Ödemeler / Bütçe Ödenek Tahminleri Oranı (%)

1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8

Zabıta 126 163 161 106 111

İtfaiye 113 122 125 78 100

Temizlik 105 86 126 89 80

Çevre etki değer. 31 - - 113 70

Bayındırlık 127 143 264 364 453

Eğitim-kültür-spor - 7 43 60 90

Su ve kanalizasyon - - 53 157 195

Genel Toplam 90 122 114 97 124

Bunlardan reci mal ve hizmet üretimine ilişkin gider kalemlerinin temelde

bayındırlık hizmetlerinde vc son iki yılda da su vc kanalizasyon hizmetlerinde

yoğunlaştığı anlaşılmaktadır.

1 2 . Yine (X) belediyesinde bayındırlık, su ve kanalizasyon hizmetlerine kişi

başına yapılan harcamalar incelenecek olursa (Tablo: 7) deki gelişim gözlenir:

Tablo: 7 - ( X ) Belediyesinde Kişi Başına Bayındırlık, Su ve Kanalizasyon

Harcamaları (milyon TL)

1997 1998

Bayındırlık 8.3 19.6

Su ve kanalizasyon 1.4 3.5

Kişi başına bayındırlık harcamaları ile su vc kanalizasyon harcamaları 1997

den i 998 e 1.5 misli civarında artış göstermiştir.

392

Nihat Falav. ,\V. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 , Antalya

13. (Y) belediyesinde harcamaların ekonomik ayrımına göre 1995 ve 1998

için tahakkuk/ bütçe tahmini oranlan (Tablo: 8 ) deki gibidir:

Tablo: 8 - (Y) Belediyesinde Harcamaların Gerçekleşme Oranı (%)

1995 1998

Cari harcamalar 168 154

Yatırım harcamaları 69 81

Transfer harcamaları 25 32

Cari harcamaların gerçekleşme oranları bütçe ödeneğine göre yâiksek,transfer

harcamalarının ki ise çok düşüktür. Bu da carı harcaması yüksek, buna karşın

yatırım harcamaları yetersiz oranda gerçekleşen bir harcama yapısının olduğunu

gösterir.

1 4 . (X) ve (Y) belediyelerindeki personelin sayısına ve dağılımına bakılırsa:

1997 nüfus sayımına göre (X) belediyesinin nüfusunun sadece %62 si kadar bir

nüfusa sahip olan (Y) belediyesinin personel sayısı, (X) belediyesi personelinin 1997

dc %66 sı. 1998 dc ise %72 si olmuş, yani göreli olarak daha fazla personel

istihdam edilmiştir (Tablo: 9):

Tablo: 9 - Belediye Personeli 1995 1996 1997 1998

Memur

(X)belcdiyesi 297 279 268 268

(Y) belediyesi 101 97 99 96

Kadrolu ve geçici işçi

(X) belediyesi 242 240 226 209

(Y) belediyesi 220 229 226 246

Toplam

(X) belediyesi 539 • 519 494 477

(Y) belediyesi 321 326 325 342

393

Nihal Halay. W. Türk ive Mal ive Sempozyum». 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

Tablodan da anlaşılacağı üzere. (X) belediyesinde hem memur hem de işçi

sayısı azalmakta, fakat (Y) beledİyesindeki personel sayısının mutlak yüksekliği

özellikle işçi kadrolarında görülmektedir. Bunda (Y) belediyesinin yaz nüfusunun,

kış nüfusunun birkaç kat üstünde oluşması ve yerci halkın su-yol-temizlik

hizmetlerine yönelik talep vc şikayetlerinin rolü vardır.

15. (X) belediyesinde 1995-1998 yılları arasında otobüs ile taşıma

hizmetlerinde, kullanılan araç sayısı 6*dan 8"e. taşınan yolcu sayısı 350 binden. 810

bine.taşıma gelirleri 2.2 milyar TL.dan 25.0 milyar TL.na çıkmıştır (Tablo. 1 0).

Tablo: 10 - (X) Belediyesi Otobüs Ulaştırması

( i ) (2) (3) Otobüs Yolcu Gelir 3/2 Bilet

sayısı (bm kişi) (milyar TL) (TL) bedeli

1995 6 350 2.175 6.214 7.500

1996 6 640 6.943 10.848 10.000

1997 7 710 12.000 16.901 15.000

1998 8 810 25.000 30.864 30 000

1999(Eylül) 8 179 17.872 99.844 100 000

Göze ilk çarpan gelişme. 1998 itibariyle otobüs sayısının 0.3 kat eri arında

artmasına karşın yolcu sayısının 2.3 kat ve otobüs gelirinin 11.5 kat artmasıdır. 1999

itibariyle bilet ücretleri 13.3 kat ve buna paralel olarak kişi başına taşıma geliri de

16.1 kat artmıştır Otobüs başına taşınan yolcu sayısı ise 1994 de 58.333 kışı iken

1998 de 101.250 kişi olmuş (%74 artış), yani otobüs taşımacılığında sıkışıklık vc

hizmet yetersizliği doğmuştur.

16. Su temini hizmetlerinde (X) belediyesinin su abone sayısının vc su

bedelinin gerçekleşmesinin seyri şöyledir (Tablo: 11):

394

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Maviş 2 0 0 0 . Antalya

Tablo: 11 - (X) Belediyesi Su Bedeli Gerçekleşme Oram (%)

Abone Savısı Tahsilat/Tahakkuk

1995 24.227 92

1996 26.117 90

1997 27.433 88

1998 28.922 85

I999(eylül) 29.870 87

Abone sayısı 1995 den 1999 a %24 artmıştır.Tahsil edilen su bedelleri ile

abone sayısı arasındaki bağlantıda, abone başına tahsilat 2.266 bin TL.dan 23.943

bin TL.na çıkmış,yani 10.6 kat artmıştır.Su bedeli gerçekleşme oranı ise göreli bir

düşüş göstermektedir.

17. Toplanan çöp miktarı günlük olarak (X) belediyesinde toplam 80 ton iken.

bu miktar (Y) belediyesinde 100 tondur. (X) belediyesinde çöp servisinde 61 kişi

çalışırken. (Y) belediyesinde kışın 40 personel, yazın 200 personel

çalışmaktadır.Yani çöp hizmetinde çalışan her personel (X) belediyesinde 1.049

kişiye. (Y) belediyesinde ise kışın 1.000 kişiye çöp hizmeti sunmaktadır.

18. (Y) belediyesindeki zabıta amirliğinde 20 personel bulunmaktadır. Bu

personel 5.1997- 3.1998 tarihleri arasında 4.200 işyerini denetlemiş, bunun 1.476

adedine ceza kesilmiş, 2.724 adedine ise peşin para cezası uygulanmıştır. Buradan,

her zabıta memuru başına düşen ve denetlenen işyeri sayısının 210 olduğu

anlaşılmaktadır. Zabıta personeli başına tahakkuk ettirilen gelir 1998 de 599 milyon

TL.. 1999 da ise 987 milyon TL.olmuş ve %64 artmıştır.

19. Belediyeleri dış denetime tabi tutan Mülkiye Müfettişlerinin söz konusu

belediyelere ait Teftiş Raporlarında vurgulanan bazı olumlu vc olumsuz görüşlere

ilişkin örnekler aşağıdaki gibidir.

395

Nihat Falay. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

(X) belediyelerinde;

- belediye mülkiyetinde bulunan gayrımenkuller için yıllık kira tahakkuk

ettirilmesine karşın, bu kiraların %40 inin tahsil edilmemesi,

- toplam gelirlerin 1992 de %10, 1993 de %7 sinin tahsilinin bir sonraki yıla

devredilmesi,

şehirdeki su abonelerinin %37 sinin çevre temizlik beyannamesi vermemesi,

1993 de otobüslerin toplam gelirinin %44 ünün bilet geliri, %56 sının diğer

gelirler olması,

1994-1996 arasında yapılmış olan yatırımların parasal gerçekleşme oranlarının

birbiriyle tutarlı olması,

belediyenin %98 hisse sahibi olduğu şirketin, bilanço ve gelir tablolarından

anlaşıldığına göre 1994 ve 1995 yıllarında kar etmesi, 1996 yılında ise zarar

etmesi, bu zararın evvelki yıl karlarından daha düşük olması,

belediye hudutları içindeki sinemadan eğlence vergisi tahakkuk ve tahsilatının

yapılmaması,

belediye gelirlerinin tahakkuk ve tahsilat oranlarının yıllar itibariyle 1994 de

%94 den 1996 da 582 ye düşmesi,

(Y) belediyelerinde;

belediye birimlerinin çoğunluğun un. kendi dairelerine ait gider bütçeleri ile ilgili

cetvelleri hazırlamaması,

belediyeye ait araçlarla yapılan işlerde,düzenlenen ücret tarifelerinde mahvet ve

karlılık hesaplarının yapılmaması,

- belediye meclis üyelerinden bazılarının emlak vergisi ödememesi,

1995-1997 döneminde çevre temizlik vergisi tahsilatının tahakkuka oranının

%85 civarında olması,

- bankalar ve PTT aracılığıyla gelen havalelerin tamamının belediyenin banka

hesaplarına intikal ettirilmesi.

396

Nihal Falav. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 20UU. .Antalya

- bütçe haricinde belediye meclisi kararları veya belediye başkanının izniyle fonlar

kurulması ve bu fonların, belediye başkanının örtülü ödeneği gibi algılanıp

bunlardan harcamalar yapılması.

avans ve kredilerin verildiği tarihten önceki harcamaların da kabul edilmesi ve

mutemetlere fazla ödeme yapılması.

SONUÇ:

Günümüzde henüz yeni bir anlayışı ve uygulama alanını yansıtan performans

yönetimi ve denetimi ne merkezi yönetimde ne de yerel yönetimlerde temel

özellikleriyle uygulanmaktadır. Gerek kavramsal oturmanuşhk gerekse uygulamada

ortaya çıkan/çıkarılan güçlükler bu anlayışın olumlu sonuç vermesine engel

olmaktadır.

Performans yönetiminin ve denetiminin içeriği ve uygulaması açısından

'"nebulalf" bir görüş vardır, yani bu konudaki yargılar pek net değildir. Öte yandan;

kavramsal düzeyde bilgisel ve teknik yetersizlikler vardır. Yerel yöneticilerin iyi

niyetle, el yordamı ile ve olumlu bir yaklaşımla ele aldıkları performans denetimi

için ölçütlerin ve ölçümlerin geliştirilmesi gerekmektedir. Sonraki aşama:-bu

ölçütlerin standart bir hale dönüştürülmesi ve öğrenilmesi /öğretilmesi olmalıdır.

Bundan sonraki aşama: yerel yöneticilerin aday oldukları görevlerin sözkonusu

ölçütlerle değerlendirileceği, bu ölçütler konusunda ve yapılan denetimlerde

tatminkar bir performans gösteremeyenlerin başarısız kalacakları: yerel halkın da.

siyasal değerlemeler yanında, bireyleri doğrudan etkileyen vc yerel yönetim

birimindeki vaşamın ve mal vc hizmetlerin hacim-kalİte-sosyal boyutlar açısından

hangi düzeyde olduğunu izleme ve değerlendirme gereklerinin bulunduğunu

anlamalarıdır.

Yerel yöneticiler yanında yerel hemşehrileri de memnun edecek ortak bir

ölçütler bütününün ve paydanın oluşturulması bu birimlerde fiziksel, mali ve sosyal

dengenin ve mutluluğun oluşmasına yol açacak, bu da giderek merkezi yönetimi

397

Nihat Falay. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalva

yerel yönetimlere karşı daha objektif ve daha güvenle yaklaşmak ve bu değişimlerin

gerektirdiği yapıcı önlemleri almak yönünde zorlayacaktır.

Ek 1: Yerel Yönetimlerin Mal ve Hizmet Üretimine İlişkin Hacim-Miktar ve

Kalite Performans Ölçütleri Örnekleri (Songur. 1995. 78-96; Miller. 1971. 78-

79; Mushkin ve Cotton. 1969. 338-339: Aııdit Commission. 1998; Kopczynski.

1999. 127):

A) Hacim-Miktar Ölçütleri

Kent çevre programlan :

-hava kirlilik kontrolü :-müdahale edilmiş kural ihlalleri say ısı

-su temini sistemi:- tüketilen su miktarı(m3-ton)

-katı atık toplanması:-toplanan çöp miktarı(ton)

-sivrisinek kontrolu:-sulak alanların denetimi ve fılitlcnmesi

-atıksuların temizlenmesi:-işleme tabi tutulan su miktarı(m3-ton)

-çevreyi güzelleştirme:-dikilen ağaç ve çiçek miktarı

Eğlence ve dinlenme programları:

-parklar:-günde gezen insan sayısı,

-parkların sayısı ve yüzölçümü

-müzetcr:-ziyaretçi sayısı

-kütüphaneler:-kütüphaneyi kullananların sayısı

-kütüphanedeki kitap sayısı

-ödünç verilen kitap sayısı

-hayvanat bahçeleri:- ziyaretçi sayısı

-gösteri sanatları merkezi:-ziyaretçilerin sayısı

-dinlenme alanları:-ziyaretçi ve kullananların sayısı

Ulaştırma programlan :

-koy ve marinalar:-dok,şamandıra,iskele sayısı

398

Nihat Falav, XV. Tttrkive Mal iye Sempozyumu. 13-17 Mavıs 2OO0. Antalva

-otobüs ulaştırması:-günlük yolcu sayısı

-park alanları:-günde park eden motorlu araç sayısı

Kamu güvenliği programlan :

-itfaiye hizmetleri:-alinan ihbar sayısı

-müdahale edilen yangın sayısı

-sokak aydınlatmasu-aydınlatılan sokak adedi ve uzunluğu

-harcanan elektrik(kw/saat)

Sağlık programlan :

-belediye hastanesi:-günlük ortalama yatırılan hasta sayısı

-aşı yapılan çocuk sayısı

Sosyal yardım programları:

-sosyal yardım ödemeleri:-yardım edilen kişi vc aile sayısı

- yardım tutarı

-yiyecek yardımıı-yiyccek dağıtılan kişi ve aile sayısı

- yiyecek yardım gider tutarı

-barınak yardunı:-barmak sağlanan kişi vc aile sayısı

Mali hizmet Programları:

-vergi incelemesi:- incelenen emlak vergisi beyannamesi sayısı

tahakkuk eden emlak vergisi tutarı

B) Kalite Ölçütleri

Kent çevre programları:

-hava kirlilik kontrolü:-mevcut kirlilik düzeyi (karbon monoksit. sülfür dioksit.

hidrokarbonlar)

-su temini sistemi:-su verilen gün say ısı

-su kalite indeksleri (ısı.sertlik vs.)

-katı atık toplanması:-çöp toplama zaman aralığı

399

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalya

-10 bin kişi başına katı atık toplama hizmetlerinden şikayet sayısı

-sivrisinek kontrolü:-sivrisinekten arındırılmış arazi miktarı

-atıksulann temizlenmesi:-yeniden sağlanan suyun kalitesi (ısı.sertlik vs.)

-çevreyi güzelleştirme:-dikilen ağaçların cinsi ve dayanıklılığı

Eğlence ve dinlenme programları:

-parklar:-ağaç ve çiçeklerin türü ve peyzajı

-müzeler:-scrgi ve gösterilerin sayısı

-sergilenen malzemenin içeriği

-özel gösteriler

-kütüphaneler:- karşılanan/karşılanamayan kitap talepleri

- kitap ödünç alan insan sayısı

- 10 bin kişi başına kütüphaneyi ziyaret sayısı

-hayvanat bahçeleri:-bulunan hayvanların türleri

-hayvanların sağlık dummlan

-gösteri sanatları merkezi:-sanatçı grup ve bireylerin gösteri düzeyi

-dinlenme alanları: -farklı yaş grupları için faaliyetlerin farklılaştırılması

Ulaştırma programları:

-koy ve marinalar:-mal ve yolcu taşımasındaki yeterlilik (kişi/saat,mal/saat)

-otobüs ulaştırması:-her bir hatta kullanılan otobüs sayısı

-otobüslerin yaşı

-park alanları :-park alanlarının denetim sıklığı

-kent kaldırımlarının işgal düzeyi

Kamu güvenliği programlan :

-itfaiye hizmetleri:- yangını ihbar ile söndürme arasında geçen zaman,

- kişi başına itfaiye hizmeti maliyeti

-yangından zarar gören mal değeri

- itfaiyecilerin yaralanma sayısı ve oranı

400

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

-sokak aydınlatması:-aydınlatma indeksleri (kilovvat vb.)

-10 bin kişi başına sokak aydınlatılmasında şikayet sayısı

Sağlık programları:

-belediye hastanesi:-muayene için geçen zaman

-acil müdahale için geçen zaman

-yiyecek/içecek denetimi:-toplam denetim içinde yiyecek/içecek denetimine ayrılan

zaman

Sos\al vardım programları:

-sosyal yardım ödemeleri :-fakirlik çizgisinin üstüne çıkan kişi vc aileler

-kişi başına yemek maliyeti

-yiyecek y ardımı:-kişi başına yemek maliyeti

-desteklenen ailenin beslenme kalori ve düzey i

-bakım altına alınan çocukların yüzdesi

-barınak yardımı:-barmaksızlıktan kurtulanların yüzdesi

-evsizlerin barınaklarda ortalama kalma süresi

-kişi başına yatak maliyeti

Mali hizmet programları:

-vergi incelemesi:-toplam gelirler içinde emlak vergisi gelirlerinin yüzdesi

-emlak vergisi gelir tahsilat/talimin oranı

-toplanan verginin mükellef başına net maliyeti

401

Nihat Kalay. X\". Tiirkive Malive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Anlalva

Ek 2:

TABLO: H İ Z M E T ALANLARINDA KULLANİLAN PERFORMANS

ÖLÇÜLERİ

A B C D E F G

H i/.inci

Alanı

H i / m e l i n

l 'ygulandığı

K e n t Sayısı

İşyiıkiı

\ e y a

Ç l k l l ( " o )

l i ı n m

M a h v e t i

V e y a

Yerinıl i l ik(%)

K i k i l e r

Y e \ a

KlkenlıUer

e»)

S e r v i s

K a l i t e s i

("<>)

Miı-flei'i

\ e\ :ı

Ilemşehıı

Talminı("o)

İtfan c 2 1 2 7 1 . 2 3 0 . 7 5 6 . 6 5 6 . 1 4 1 . 0

Acil Tıbbi

Hi/ıiıci

151 5 8 . 9 3 0 . 5 4 4 . 4 4 5 . 0 37 .1

Ha\\ anlar ın

Denetimi

160 5 3 . 8 2 2 . 5 31 .1 2 7 . 0 3 0 . 6

Topluluk

Planlaması

2 3 3 5 7 . 1 2 4 . 9 4 5 . 1 39 .1 4 1 . 2

Kural

Uygulaması

2 3 6 6 8 . 2 3 1 . 4 5 3 . 4 4 4 . 1 3 8 . 1

2 8 . 8 İskan 146 4 4 . 5 2 8 . 1 4 3 . 8 2 6 . 0

3 8 . 1

2 8 . 8

Su Ar/ı /

K a ı ı a l ı / a s N o n

198 6 7 . 2 5 2 . 5 4 6 . 0 4 4 . 4 3 7 . 9

Kalı Alık

K ü t ü p h a n e

Sısıeını

2 3 7 7 0 . 5 4 6 . 8 4 6 . 4 4 0 . 1 3 7 . 6 Kalı Alık

K ü t ü p h a n e

Sısıeını

136 6 0 , 3 3 2 , 4 3 9 . 0 4 2 . 6 4 7 . 1

Park \c

D i n l e n m e

Yerleri

2 2 7 6 7 . 8 4 0 . 1 4 9 . 8 4 6 . 7 5 4 . 2

Kaynak: Poister ve Streib. 1999

402

Nihal Fiilay, XV. Tfirkive Mal ive Sempozyum». 15-17 Mavıs 2tJf)Q. Antalya

TABLO: Performans Ölçümlerine İlişkin Örgütsel Sorumluluk

A B C D E F G

Örgütsel Birim Kent Çapında Ölçüm Sistemleri

Kullanım Derecesi ( % )

Seçilmiş Daire veya Progrumlar

Kullanım Derecesi ( % )

Toplam Kullanım Miktarı

Kullanım 1 Jerecesı ( % }

Kent Yöneticisi 46 31,1 32 34,0 78 32.2

Uygulama

Dairesi

33 22.3 46 49.8 79 32.6

Belediye Başkanının Ofisi

5 3,4 3 3.28 8 1 - t

.">. J

Bütçe Ofisi 53 35,8 10 10.6 63 26.0

Diğer 11 3 3,2 14 5.8

TOPLAM 148 61,2 94 38,8 242 100,0

Kaynak: Poister ve Streib. 1999

403

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalya

Tablo: Performans Ölçülerinin Etkileri

A B C D E F

Performans Ölçülerinin Etkileri

N Belirgin Orta Düzey Hafif Hiç Yok

Karar Kalitesinde

İyileşme

142 20,4 57,7 16,9 4,9

Bütçe Tahsisinde

Değişme

139 10.8 51.1 30.2 7.9

Program Önceliklerinde

Değişme

143 11.9 44,8 34.4 •9.1

Program Belirlemede

Değişme

145 16,6 38,6 35,2 9,7

Hizmet Kalitesinde

İvileşme

141 23.8 48.2 23.4 5.0

Yöneticilerin Azalan

Maliyeti

142 30,3 40,8 24,6 4.2

Çalışanların

Moti vas yon 1ar ı nda

İyileşme

135 9,6 33.3 41.5 15,6

Çalışanın Örgütün

Amacına Yönelmesinde

Artış

143 . 28,0 39,9 28,0 4,2

Daha Objektif

Performans Değerlemesi

132 12,1 31.1 31.8 25.0

Yöneticiler ve Seçilmiş

Görevliler Arası Daha

İvi İlişki

135 14,8 29,6 37,0 18,5

Topluluk İlişkilerinde

İyileşme

134 16.4 35.1 32.8 15.7

Çalışanın

Performansında Azalma

133 3.0 6.0 20.3 70.7

Kaynak: Poister ve Streib. 1999

404

Nihat Falay. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Aıılalva

KAYNAKÇA

Akal, Zühal (1982): İşletmelerde Performans Ölçümü vc Denetim. Ankara. MPM.

Aııdit Commission for Local Authorities and National Health Service in England

and Wales (1998): Local Authoritv Perfonnance Indicators 2 vols.

London. Belmont Press.

Babunakis, Michael (1982): Budget Reform for Government:a comprehensive

allocation and management svstem (CAMS). London. Quoram.

Badelt, Christoph (1984): "Nevv concepts for the supply of govcmment services''

Public Finance and the Oııest for Efficiency (Ed:H.Hanıısch). Detroit.

Wayne Uni.

Bavless. Mark ve Susan Bayless (1982): "Current qııality of life indicators:somc

theoretical and methodological concerns" American Journal of Economics

and Sociologv. V. 41, No.4. October 1982.

Belin. Robert D. (1995): "The big questions of public management"' Public

Administration Rcview 55(1).

Berman, Evan M. ve Jonathan P. West (1995): "Municıpal commitment to total

quality management: a survey of recent progress", Public Administration

Revievv. 55(1).

Berry, Frances S. ve Barton Wechsler (1995): "State agencies experience with

stratcgic plarming-fmdings from a national survey". Public Administration

Revievv 55 (2).

Bohm. Pctcr (1984): "Arc there practicable demand-revealing mechanisims?"

Public Finance and the Oııest for Efficiency (Ed: H.Hanusch).

Detroit. Wayne Uni.

Bruder,Kenncth A.(I994): "Public sector benchmarking: a practical approach".

Public Management 76 (9).

BurkheadJesse (1956): Govemment Bııdgeting, NevvYork. John Willey.

Nihal Falay. NV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . .Antalya

Caiden. Naomi (1980): "Budgeting in poor countries: ten cornmon assıımptions re-

examined". Public Administration Rcvicvv. V. 40. Jan.-Feb. 1980.

Caputo. David A. (1972): "The citizen component of policy cvaluation". Public

Studies Journal. V.2. VVinter.

Falay, Nihat ( 1 9 8 8 ) : "Verimlilik-etkinlik-tutumluluk'\ Çağdaş Sayıştay Denetimi

S e m p o z y u m u , 4-5 Haziran 1987. Ankara. Sayıştay.

Falay. Nihat (1995): Program Bütcc ve Sıfır-Esaslı Bütçe Sistemleri. İstanbul. Filiz

Kıt

Fischer. Richard J.: "An overvievv of performance measurement"". Public

Management vol.76/9. Septcmber.

Fitzgerald. Michael R. vc Robert F.Durant (1980): "Citizen evaluations and urban

management: service delivery in an cra of protest", Public Administration

Revievv. Nov.-Dec. No.6.

Fovvler. Floyd J. (1974): Citizen Attitudes Tovvard Local Govcmmcnt. Services and

Taxes Cambridge. Ballinger,

Gore, Jr. Al (1994): "The nevv job of the federal executive". Public Administration

Revievv V. 54. No. 4.

Gülen. Fikret (1999): Perfonnans Denetimi; Temel Kavramlar. Yöntemler.

Teknikler vc Yaklaşımlar. Ankara. Sayıştay'.

Hanusch. Horst (1984): "Public fınance and the quest for efficiency". Public

Financc and the Oucst for Efficicncv . (Ed: H.Hanusch). Detroit. YVaync

Uni.

Hatry. Harry P. (1969): "Criteria for evaluation in planning state and local

programs" Program Budgeting and Bcnefıt-Cost Analvsis (Eds:Hinrichs

vc Taylor). California. Goodyear,

Hatry. Harry P. (1976): "Measuring the quality of public scrvices v Improving

Urban Management. (Eds:Hawleyve Rodgers). Bcvcrly Hills. Sage.

406

Nihal Falav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 20U0. .Antalya

Hatry, Harry P. ve diğerleri (1977): How Effective Are Your Community Services ?

Prodecurcs for Monitoring the ErYectiveness of Municipal Services.

Washington D.C. Urban Institute

Hatry. Harry P. (1978): "The status of produetivity measurement in the public

sector'. Public Administration <Review, 38(1)

Heinrich. Carolyn J. (1999): " Do govemment bureaucrats make effective use of

performance management information", Journal of Public Administration

Research and Theory. July. No.9.

Herber, Bernard P. (1984): "The demand for public goods and services: problems of

identifıcation and measurement in vvestern countries". Public Financc and

the Ouest for Efficiency (Ed:H.Hanusch). Detroit. VVayne Uni.

Hirsch. VVcrner S.(1971): "Quality of govemment services", Planning Programming

Budgeting: a svstems approach to management (Eds:Lvden ve Miller).

Chicago. Markham.

Katona, George (1960): The Povverful Consumer. Ne\vYork. McGraw-HilI.

Kopczynski, Mary (1999): '"Comparative performance measurement: insights and

lessons learned from a consortium effbrf \ Public Administration Revievv.

March /April, Vol. 59. No.2.

Kübalı. Derya (1988): Performans Denetimi: kavram, ilkeler, metodoloji" ve

uygulamalar. Ankara. Sayıştay.

Lee. Robert D. (1997): "A qııarter century of state budgeting practices". Public

Administration Revievv. 56(4).

Liu. ben-Chieh (1978): ""Variations in social quality of life indicators in medium

metropolitan areas", American Journal of Economics and Sociology. Vol.

37, No. 3. July.

Liu. Ben-Chiech,Thomas Mulvey ve Chang-Tzeh Hsieh (1986): "Effects of

expenditures regional inequality in social quality of life", American

Journal of Economics and Sociology Vol. 45, No. 2, April

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu, 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Aınalva

Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (1995): Belediyelerin Büvüklüğü Etkinliği ve

Halkın Katılımı. Ankara.

Miller. J.V. (1971): "Output mcasurcmcnt". Program Budgct-implcmentation and

some practical problems. London. Institııte of Municıpal Trcasures and

Accountants.

Muellcr, Eva (1971): "Public attitudcs tovvard fiscal programs" Planning

Programming Budgeting: a systems approach to management (Eds:Lydcn

vc Miller). Chicago.Markham.

Mushkin, Selma ve John Cotton (1969): "Systematic analysis and grants-in-aid in a

federal

system". The Analysis and Evaluation of Public Expenditures:Thc PPB System.

Washington. J.E.C.

Münch ve diğerlerı( 1984):'Troductivity in the local govcrnmcnt sector-a frameuork

for empirical research" Public Finance and the Oııest for Efficiency

(Ed:H.Hanusch). Detroit. VVayne Uni.

Niskanen. W.A. (1967): "The defence resource allocation process". Derense

Management.(Ed:S.enke). Ne\v Jcrsey. Prenticc-Hall.

OECD (1995): Governance in Transition: public management refonns in OEC'D

countries. Paris.

OECD (1997): In Search of Results:pcrformance management praetices. Paris.

Özer. Hüseyin (1997): Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından

Değerlendirilmesi. Ankara. Sayıştay.

Peacock. Alan(l980): "On the anatomy of colleetive failure" Public Finance. V. 35.

Poister. Theodere H. ve Grcgory Streib (1999): "Performance mcasurement in

municipal govermnent: assessing the state of the praetice" Public

Administration Revie\v. July /August, Vol. 59/4.

Phvrr. Peter (1973): Zero-Base Budgeting. Ne\vYork. John Wiley.

408

Nili.il Falav. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . A n t a h a

Rccktemvald. Horst Claus (1984): "The public vvaste syndrome:a comprehensivc

theory of govemment failures", Public Finance and the Oucst for

Efficiencv (Ed:H.Hanusch). Detroit. VVaync Uni.

Ridley. Clarencc vc Herber A. Simon (1943): Measuring Municipal Activities:a

survev of suggested criteria for appraising administration. Chicago.The

International City Management Association.

Savıştay (1997): Performans Ölçümü ve Performans Denetimi. Ankara.

Schachter. Hindy L. (1995): "Reinventing govemment or rcinventing ourselves: t\\o

model s for improving govemment performance". Public Administration

Revievv. V. 55. No. 4.

Seckler-Hudson. Cathcryn (195 l): "Currcnt trends in public budgeting in the United

States", Public Finance. V. 6. No. 4.

Smith, Gcrald E. ve Carole A. Huntsman (1997): "Reframing the metaphor of the

citizcn-goverment rciationship: a valuc-centered p e r s p e e t i v e P u b l i c

Administration Revievv. V. 57. No. 4.

Smithies. Arthur (1955): The Budgetarv Process in the United States. Ncvvyork.

Mc.Gravv-Hill.

Songur. H. Mehmet (1955): Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü. Ankara.

Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü.

Stipek.Brain(1979): "Citizen satisfaction vvith urban services: potential misuse as a

performance indicator" Public Administration Revievv V. 39. No. 1.

Teitz, M. B, (1969): "Cost effectiveness: a systems approach to analysis of urban

services'', Sıgnifıcant Papcrs on P.B. Book II. Ankara. BMKGM.

Usher. Charles L.ve Gary C. Comia (1981): "Goal setting and performance

assessament in municipal budgeting". Public Administration Revieu.

March-April.

409

Nihat Falav. XV. Türkiye Mal iye Sempozyum», 15-17 Mayıs 2 0 0 0 , Antalya

Webb, Kenneth ve Harry P. Hatry (1973): Obtaining Citizen Feedback: the

application of citizen survevs to local governments. Washington. D.C.

Urban Institute.

Wolf, Jr., Charles (1979): '"A theory of nonmarket failııre: framevvork for

implcmcntatıon analysis", Journal of Lavv and Economics. V. 22. No. 1.

Wolf, Jr., Charles (1984): "Government shortcomings and the conditions of

demand", Public Finance and the Ouest for Efficiency (Ed:H. Hanusch).

Detroit. Wayne Uni.

410

TARTIŞMALAR

BAŞKAN: Değerli konuklar Sayın Nihat Falay'ın. yerel yönetimlerde

performans denetimi başlıklı bu ilginç tebliğini zevkle dinledik. Kendisi her ne kadar

bunu bir ön çalışma olarak değerlendiriyorsa da gerçekten bu alanda atılan çok

önemli bir adım. Bunun tamamlanması ve daha geniş çapta genişletilmesi çok yararlı

olacaktır. Kendisini bu bakımdan tebrik ederiz. Çok somut ve ilginç bir tebliğ

sundular. Efendim, oturumumuzun tebliğ kısmı bitti. Şimdi tartışma kısmına

geçiyoruz. Yarım saatlik bir gecikme var. Onun için izin verirseniz, bu yarım saatlik

süre içinde tartışmayı bağlayalım. 12:3(Ta doğru. Şimdi söz alanlar,

AZİZ KONUKMAN (Gazi Üniversitesi, Yardımcı Doçent): Benim sorum

Sayın Çak"a ve sevgili arkadaşım Şenesen'e, benim doktoradan sınıf arkadaşım

olduğu için savın demiyorum ona. Şimdi Çak'ın tebliğinde sayfa 11, bir model

veriliyor, modelin kalıntısı, residual onu ölçer diye, sayfa 11. Şimdi bu modeller,

yani Smithies yakın kaynak, 90 yılı kaynağı ama, bunlar 50"lere falan gidiyor bu

yaklaşım. Teknolojinin, özellikle büyüme teorilerinde kullanılan şey Solovv kaynaklı.

Yani sermaye vc emek belli bir dönem içerisinde aynı kalmasına rağmen output

önemli bir şekilde artışa uğruyorsa bunun nedeni teknik etkinlikten dolayıdır, teknik

gelişmeden dolayıdır. Zaman içerisindeki bu teorideki sapmayı, yani o residual'ı ben

böyle yorumlarım demiş ve o modelden hareket edip bir sürü akademik çalışmalar

yapılmış. Bu tür çalışmalara olağanüstü bir eleştiriler çıktı son dönemde. Bunun iyi

bir ölçü olmadığını, örneğin Abromovvitz diye bir iktisatçı diyor ki: aslında diyor, siz

orada teknolojinin etkisini ölçmüyorsunuz, ona biz cehaletimizin endeksi diyelim

diyor. Çünkü siz. başka şevler var zaman içerisinde dışarıda bıraktığınız vc belki

modelcinin öngörmediği, hiç ciddiye almadığı son derece önemli faktörler dışarıda

bırakılınca residual'in önündeki katsayı çok anlamlı çıkar ve siz dc zannedersiniz ki

bu. teknolojik etkinlikten dolayı çıktı, böyle büyük bir artışa yolaçtı. Dolayısıyla bu

modeller eleştiriliyor. Böyle bir eleştirel bakış açısına ne diyorsunuz?

411

I V . Oturum- Tartışmalar. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 M ; I M S 2 0 0 0 . Anlaiva

412

İkinci şey. yine aynı şey. sayfa 13"de bir performans ölçümü yapıyorsunuz

eğitim sektöründen giderek. Burada birkaç değişken var. Ama mesela reşidimi'i

ölçmemişsiniz. Hem literatürde örnekler vererek başka ampirik çalışmaların

bulgularına yer vermişsiniz, ama kendinin regresyon analizinin bu önemli bulunan

residual faktörünün etkisini ölçmemişsiniz. Bunun nedeni ne olabilir'.' Son bir şey.

bu ölçmeyi yapmamanıza rağmen sonuç bölümünde şöyle bir ifadeyi nasıl

yorumluyorsunuz? Bakın aynen şöyle demişsiniz: Nicel ölçümlere çok fazla

güvenmemek gerekir, yaptığımız regresyon analizinde ilk öğretimde öğrenci

sayısıyla başarı oranı arasındaki ilişkinin katsayısı düşük olarak bulunmuştur. İki

tür itirazım var bu tespite. Nicel ölçümler bize hipotezlerimizin tersini kanıtlayabilir,

vani bizim hipotezimiz reddedilebilir. Yani bu nicel ölçümlerin yanlışlığı ya da nicel

ölçümlerin fazla sonuçlarına güvenmemek gibi bir şey olursa bizi yanlışa sürükler.

İkincisi, belki bizim hipotezimiz doğrudur, fakat gerçekten de ölçme sorunlarımız

olabilir. Yani Örneğin sizin modelde siz de kabul ediyorsunuz, bazı değişkenler \ar

diyorsunuz, çok önemli nitel değişkenler, bunları modele koyamazdık diyorsunuz

Halbuki ekonomide kukla değişkenler diye yöntemler var. yani bir takım nitel

faktörleri modele koymanız mümkün O ölçmeyi yaptıktan sonra bu tespiti

yapsaydınız daha sağlıklı olurdu gibi geliyor. Teşekkür ediyorum.

Şimdi bir de Şenesen "e yönelik olarak bir sorum olacak. Ben Gülay'ı

kutluyorum. Yani bu tür bir niceliksel analiz benim bilebildiğim kadarıyla Türkçe

literatürde ilk kez yapılıyor. Fakat bu çalışmanın bir talihsizliği şu. talihsizlik

Gülay'dan kaynaklanmıyor, giriş bölümünde diyor ki Gülay, bizim diyor, bu

çalışmamızda bulacağımız sonuçlar performans değerlemesine bir katkı getirebilir,

işte başlangıç ödeneklerinden sapmaların nedenleri ortaya çıkarılırsa böyle bir

vorum yapılabilir. Fakat bizim başlangıç ödeneklerimiz kamusal tercihleri

vansıtmıyorkı. Bizim başlangıç ödeneklerimiz bilek bükme yöntemiyle, yani masaya

geliniyor. Maliyeciler bir tarafta, şeyler bir tarafta, yani inanılmaz bir şekilde -ben

İller Bankasında bulundum- yani akıl alacak şeyler değil. Övle projeksiyon, plan.

IV. Oturum- Tartılmalar. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

413

yıllık program, işte efendim öngörü, bunlar yani hoş şeyler orada, hoş sada olarak

duruyor. Dolayısıyla başlangıç ödeneklerinin politik nedenlerle düşük tutulduğu^ çok

ciddi, çünkü IMF Ve küçük bütçe göstermek istiyorlar politik nedenlerle. Ne bileyim,

aman yıl içinde nasıl olsa çaktırmadan biz tamamlayıcı ödenek, ek ödenek, formüller

buluruz denilerek başlangıç ödeneklerinin son derece düşük tutulduğu bir yerde yıl

sonu harcamalara bakarak performans değerlendirmesi yapmak, maalesef yani

üzülerek söylüyorum, çabayı kutluyorum ama, çok zor bir sonuç.

Son bir şey daha, Gülay bir referans vermiş son dönemde yapılan bir

çalışmaya, 98"de diyor, ek bütçe uygulamasına gidilmediği için biraz şey küçük çıktı

diyor, yani daha başarılı olundu der gibi. Halbuki 98"de ek bütçeye gidilmedi ama.

fiilen ek bütçeye gidildi. Çünkü bütçeden mahsup ödemeler hesabında bir

yapılandırma, operasyonla, bürokratların dahiyane buluşuyla, faiz ödemeleri ödenek

üstü harcama yapılmıştır. 99 bütçesine, geçici bütçeye bir fıkra eklenerek 98'in

ödenek üstü harcamaları meşrulaştırılmıştır. Onu da bir dipnot olarak düşeyim.

Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Efendim buyurun.

TÜLAY ARIN (İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi): Bugünkü oturum

bence çok ilginçti. Bir genel gözlemimi çok kısa ifade etmeme izin verin. Performans

ölçümü tartışıldığında burada gördük ki, Nihat arkadaşımın bireylere atıf

yapmasından, yani tek tek bireylerin davranış biçimine atıf sapmasından Gülay'ın

en üst makro kaynaklar, harcamalar düzeyinde belki analizlerini gördük. Şöyle bir

yorumda bulunmak istiyorum. Gerçekten bütçe son derece kapsamlı bir konu ve

biraz ayırmak gerekiyor galiba ölçütleri. Yani Murat ve Hülya da tebliğde belirtmiş,

orada da bazı kurumlan incelemişler. Şimdi bu kadar geniş alanda performans

ölçütlerini elbette izlememiz gerekiyor, Ama sonuçta benim anladığım eğer yanlış

değilse, performans ölçütleri hem fonksiyonel açıdan incelenebilir ama. asıl

performans ölçütü dediğimiz şey kurumların işleyişiyle ilgili yanılmıyorsam. O

zaman ben Gülay arkadaşıma sormak istiyorum, bu sapmalarla ilgili olarak, hangi

IV. Olurum- Tartışmalar. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2U00. .Antalya

kurumların ne kadar etkisi olduğunu nasıl tartışabiliriz? Ben Azizin söylediğine

katılmıyorum doğrusu, siyasal ya da başka nedenlerle ödenekler saçma sapan

konuyorsa, onu da performans kıstasına göre değerlendirilmesi lazım. Yani

Meclis'ten tutun, Meclis içinde Genel Kuruldan, Komisyondan, Sayıştay'dan tutun,

oradan DPT'nin kaynaklar harcamalar dengesi, enflasyon tahminleri, oradan Maliye

Bakanlığı"nın ödenek tahminleri vs. Bunu ben Maliye anladığım eğer yanlış değilse

kurumsal ölçüde bir forecasting ya da tahmin çalışmaları ile ilgili başarısızlığı nasıl

anlatabiliriz? Çok kısacık bir örnek vereyim. Mesela Amerikan Kongresinde tahmin

modelleriyle ilgili, sanıyorum bütçe komitelerinden birinde inanılmaz ayrıntılı

tahminler yapılıyor. Yani böyle tahmin edersiniz, böyle ödenek yanlış hesaplan

yapılır diye. Şimdi Türkiye'de tabi bunu düşünemiyoruz ama, bu ayrıntılarla ilgili

netleşme olursa çok memnun olurum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Buyurun Burhan Bey.

BURHAN ŞENATALAR (İstanbul Üniversitesi): Teşekkür ederim Sasın

Başkan. Üç tebliğ sahibine de teşekkürlerimi ve tebriklerimi sunuyorum. Sorularım

Gülay Hanımın tebliği ile ilgili olacak. Sorularım önce yorum gibi gözükebilir ama

samimiyetle söyleyeyim, sonucu soru. Yani yorumlarımın doğnı olup olmadığını

soruyoram. Şimdi Çizim 2Ve bakarsak, Çizim 2*de çok net bir şey var. 1989

personelde bir büyük sıçrama var. Çizim 3'e bakarsak. 93'de faizlerde çok büyük

bir sıçrama var, 89'da eğitimde çok büyük bir sıçrama var. Aslında tebliğ çok şe\

bulmuş, ama aradığını bulamadığı için bulamamış gibi bir hissiyatla yazılmış.

Aradığı ne? Aradığı, Batı literatüründeki ampirik çalışmaların bulduğu şeyler. Yani

bir trend arıyor, istikrarlı bir ilişki arıyor, bulamadığı zaman da bulamadım gibi bir

hisse kapılıyor. Halbuki Türkiye ile ilgili çok şey bulmuş tebliğ. Şimdi birinci

saptamam şu bence. 1) Politik istikrarsızlık olan bir yerde bütçe istikrarı olmaz.

Dolayısıyla bizim gördüğümüz en büyük sapmalar hangi yıllardır diye baktığımız

zaman birinci cevap politika ile ilgili nedenler, ikinci cevap ekonomik dalgalanma

ilgili nedenler. 1989 her ne kadar bir seçim yılı değil diyorsak da. 1989 bir seçim

414

IV. Oturum- Tartışmalar. XV. Türkiye Mal ive Sempozyum». 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

415

yılı. Hatta nitel anlamı ile çok büyük seçim yılı. İlk defa 1989 baharındaki yerel

seçimlerde Türkiye'de çok ciddi bir Anavatan Partisi'nden uzaklaşma yaşanıyor ve

yerel iktidar tamamen el değiştiriyor, ayrıntılarını çoğu kişi hatırlayacaktır. Aynı

zamanda çok ciddi işçi eylemleri var, dolayısıyla onlara karşı büyük bir taviz. Şimdi

orada personel harcamasıyla eğitimin örtüşmesi tesadüf değil. Çünkü birkaç yıl

evvel sevgili arkadaşlarımız Beyhan ve Engin Ataç'ın başka bir kongrede sundukları

bir tebliğ vardı; eğitim harcamaları, sağlık harcamaları, zaten bunların artık %85-

90"ı personel harcamasına dönüşmüş vaziyette. Dolayısıyla eğitim harcaması artıyor

demek, o yılda personel harcaması patladığı için sağlığı koysaydık bu tabloya

sağlıkta da harcama var gözükecekti. Ama hizmet kapasitesinin genişlediği anlamına

da gelmeyecekti.

Şimdi 2 numarada çok önemli bir bulgu var. o da diğer cari harcamalarla

ilgili. Diğer cariye baktığımız zaman, bunun çok efendi bir harcama kalemi

olduğunu görüyoruz. Burada hiç böyle büyük sıçramalar falan yok vc hatta çoğu yıl

tahminin gerisinde kalıyor. Bunun anlamı da Türkiye'de tasarruf adı altında

genellikle yapılan kısıtlamaların hiçbiri rasyoneli olmayan, nereden kısabilirsen

oradan kıs mantığıyla, diğer carilere yüklenilerek yapıldığını gösteriyor. Bunların 92

yılına kadar devamlı olarak öngörülenin gerisinde kalmış olması, hele bir de

enflasyonu göz önüne alacak olursak reel olarak bunlar devamlı öngörülenin

gerisinde bırakılmış anlamına geliyor.

Şimdi son değinmek istediğim nokta. Çizim 1 "de gördüğümüz ilişki. Bir yıl

büyük sıçrama sonra düşme, bir yıl büyük sıçrama sonra düşme. Aslında bence

uluslararası yayın kapasitesinin bence en çok olduğu nokta bu. Burada çok enteresan

bir şey yatıyor. Bütün batılı okuyucular için çok enteresan bir şey bu. Buradaki

hadiseyi nasıl açıklayacağız? Benim aklıma gele hipotez şu. Bir sene zaten

harcamalarınız çok genişlemişse bütçeniz büyümüş demektir. Ertesi sene ister

istemez olaya fazla ödenekle başlayacaksınız demektir. Fazla ödenekle başladığınız

zaman onu tekrar büyük ölçüde aşma ihtimaliniz azalıyor demektir, büyük ölçüde

IV. Oturum- Tartışmalar. XV. Türkiye Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

416

aşmanız zor demektir. Bir sene o gidiyor, ondan sonra tekrar bir şey geliyor. Şimdi

bunu söylerken en başta söylediğimle çelişmeye düşmemem lazım tabi. En başta

söylediğim neydi? 89"da atipik bir durum var. 91 'de atipik bir durum var. seçim yılı.

93'de bir mali kriz var. faizlerde patlama var. atipik. 95 bir seçim yılı. İki üç yılda

bir zaten atipik bir yılınız varsa esas ivmeyi bu veriyor, esas itkiyi bu veriyor. Onun

üzerine yalnız, her şeye rağmen bütün yıllarda bir iniş çıkış görmekte olmamız da

demek ki. biraz evvel söylediğim gibi. öğrenen organizasyon veya davranışsal eğilim

diye bir şeyi dc üzerine ekliyorum, belirleyici olarak söylemiyorum, politik ve

ekonomik dalgalanmalar belirleyici, üzerine böyle bir şey dc. yapısal veya

davranışsal diyebiliriz, ekleniyor diye düşünüyorum. Bu yorumlar hakkında

kanaatlerinizi öğrenebilirsem memnun olurum Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Biz de teşekkür ederiz etendim. Söz sırası sizde buyurun efendim.

ALİ RİZA AYDIN: Teşekkür ederim Sayın Başkan Yarınki panel

öncesinde ben daha genel bir yaklaşım getirme düşüncesindeyim. Sorum genel

olacak. Kamu mali yönetiminin yapısı dağınık, karmaşık, idari, mali ve hukuki

karmaşa hakim. Bu yapı denetimi de etkiliyor. Dolayısıyla denetim yapılamaz bir

yapı ortaya çıkıyor. Hatta denetimden kaçan bir yapı da hakim. Bugün de şunu

gördük, performans ölçümlerinde bu yapının etkili olduğunu gördük. Sayın Çak

verilere ulaşılamadığını söyledi, haklıdır. Sayın Falay. bana vermediler, zaten

yokmuş dedi. Yani elde ne varsa onun üzerine oturan bir denetim modeli ortaya

çıkıyor. Ancak bir önceki oturumda değerli arkadaşlarımın sunduğu performans

yönetimi ve denetimi modellerine baktığımızda, beni umutlandıran bir nokta ortaya

çıktı. Kafamdaki soru bu. onu sizinle paylaşmak istiyorum. Performans denetimi,

klasik denetim dışında üzerine biraz daha gidilirse acaba kamu mali yönetiminin

yeniden yapılandırılmasına olumlu katkı yapabilir mi? Teşekkür ederim.

ÖZHAN ÇETİNKAYA (Uludağ Üniversitesi Yrd.Doç): Teşekkür ederim

Hocam. Nihat Hocam konuşmasına başlarken çok güzel söyledi ama ben burada

deminden beri zıplıyorum, dün de zıplamaya devam ediyordum ama zor söz

IV. Oturum- Tartışmalar. XV. Titrkive Mal ive Sempozyumu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

alıyorum. Gençler, yaşlılar ve orta yaşlılar şeklinde söyledi. Oturum başkanları

öncelikle gençlere söz verirlerse diye seviniyorum. Çünkü biraz önce araştırma

görevlisi arkadaşıma söyledim, şimdi dört hocanın ismini saydım, önce onlar alacak

söz dedim vc onlar aldı. Biz burada zıplıyoruz ama biraz zor oluyor söz almak.

Bundan sonra oturum başkanlarının bir söz vermesi hem biz gençlerin yetişmesi

açısından hem soru sormamız açısından faydalı olacağını düşünüyorum.

Şimdi performans değerleme açısından tebliğcilcrin tebliğlerini dinledik \e

değerlendirdik. Ben 96 yılında yapmış olduğum doktora tez çalışmamda hizmet

harcama planlaması etkinlik açısından değerlendirilmesi vc bunda da uygulanan

politikaların rolü şeklinde bir çalışma yapmıştım. Bu çalışmalarla ilgili olarak ben de

aynı sonuçlara varmıştım. Aynı zamanda şu konulara da değinmiştim. Eğer

ülkemizdeki bu yapıyı performans ölçüm değerleme konuları olarak değerlendirirsek

ve konuları şöyle alırsak demiştim, 1) enflasyonu önleme. 2) gelir dağılımını

düzeltme. 3) ekonomik istikrarı sağlamak, 4) ücretli kesimi korumak. 5)

borçlanmayı azaltmak vs. şeklinde gidiyor. Bu büyüklükleri son 20-30 yıldır

değerlendirdiğimizde hiçbirinde başarıya ulaşılamadığını görmekteyiz. Bunun nedeni

olarak baktığımızda ben büyük bir ihtimalle bürokratların yine. dün de aynı şekilde

belki bildirdim ama. ya bürokratların bu işi tam olarak yapamadıklarını ya da

bürokratlar bir türlü siyasetçilerden kurtulamıyor dedim. Yine aynı düşüncemi

söylüyorum. O zaman ne yapalım, ya siyasetçileri oradan uzaklaştırmalı ya da

siyasetçileri bir daha seçmemeli şeklinde düşünüyorum. Ama maalesef siyasetçiler

20-30 yıldır hep tekrar takrar seçilip başa geliyor. Yani şu demek, başarısız olan

kişiler tekrar, başarı umut edilerek takrar getiriliyor, ama maalesef başarı gelmiyor.

Şenesen Hocamızın çalışmasıyla ilgili olarak, sonuç olarak sapmalarla ilgili

olarak onun dışında pek, daha doğrusu şöyle bir şey bekliyordum, yani bu

sapmaların ck ödenek, kaydedilen ödeneklerden dolayı olduğu şeklinde bir sonuca

ulaştırmasını bekliyordum. Neden dersiniz. Bütçe Kanunu dışındaki birçok kanunla

artık bütçe tamamlanıyor. Nedir? Ek ödenek, kaydedilen ödenek. Bu bağlamda

417

IV. Otunun- Tartışmalar. XV. Türkiye Malive SempozMimu. 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

418

kaydedilen ödenek konusunda çıkartılan birçok kanunlarla, bu 20-30 yıllık dönem

içerisinde bütçede sapmaya neden olduğunu görmekteyiz. O zaman ne yapmalı,

kaydedilen ödenekle ilgili olan çıkarılan kanunları bütçe kanunu içerisinde

değerlendirip koyarsak sanırım bu sapmaların biraz daha az olacağım tahmin

ediyorum.

Bir de Nihat Hocaya şunu sormak istiyorum . Yaklaşık 10 belediyeyle ilgili

elimde veriler var dediniz herhalde. O belediyeler mutlaka küçüklü büyüklü

belediyeler sanırım. Acaba küçük belediyelerde cari harcamaların çok olduğu,

yatırım ve transferlerin az olduğu, büyük belediyelerde dc cari harcamaların az

olduğu, transfer vc yatırımların çok olduğu şeklinde bir sonuca ulaştınız mı. onu

merak ediyorum ve yine performans değerlemesi açısından Belediye Kanununda

konan %30"luk personel giderleri oranının İçişleri Bakanlığı'nın iznine bağlı olarak

artırılması konusunun personel değerlendirmesi açısından nc gibi sonuçlara

ulaştırılacağını merak ediyorum. Onu öğrenmek istiyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: efendim beş kişi söz aldı. son bir kişiye daha söz vereceğim ve

bağlıyorum. Lütfen buyurun.

NEZİH VARCAN (Anadolu Üniversitesi): Nihat Falay Hocamızın tebliği ile

ilgili birkaç hususa değinerek kendi görüşlerini almak isterim. Bu yaptığı ön çalışma

adını verdiği çalışmadaki kaynakça bile hakikaten çok doyurucu. Ancak konuşmaları

arasında belirttiği gizli bilgiler, ahde vefa kelimeleri veya acaba kıyı belediyesi

dersem ip uçları mı olur şeklindeki saptamaları bana epey ilginç geldi. Bir kamu

biriminin performans yönetimi ve denetiminin yeri konulu bir çalışmada bilgilerini

alırken bu denli gizlilik, kapalılık anlaşılacak gibi değil. Bu konuda yorumlarını

almak isterim. Bu kadar gizlilik varken, kendisi de bu kadar üzerinde ısrarla

dururken nedir, nereye ulaşacağız?

İkinci bir konu. Belediyeler ve başkanı eğlence vergisini almıyor noktası Biz

yerindelik denetiminden bahsederken hukukilik denetimini de yapmamız gerekir.

Vergilerden bir tanesi, belediye vergilerinden bu. Kaldı ki daha önce sinema

IV. Oturum- Tartışmalar. XV. Türkiye Mal iye Sempozyumu. 15-17 Mayıs 2 0 0 0 - Antalya

419

sanatçılarının baskısı sonucu yerli filmlerden sıfır, yabancı filmlerden 20 oranına

ulaşınca anlaşmalı olduğumuz uluslararası kuruluş GATT, bize yerli vo yabancı

filmlerden aynı vergi oranını alın diye de ilgi çekti ve biz de aynı orana yani %IO"a

çektik. Bir de hukuki denetim de gerekli gibi gözüküyor.

Bir son nokta da, halka karşı hesap verme durumundadırlar dedi Nihat

Hocamız. Hiç de öyle bir durumda değil gözüküyorlar. Çünkü halk da istekli değil

bana göre. İstekli olur gibi de durmuyor, onun nedenlerini öğrenmek isterim vc

hesap verse sonuç ne olacak? Yani dediği gibi başkanın, seçimlerden seçimlere

performans gösteriyor kendini diyor ama eğer halka hesap verirse arada, geri

çağırma yöntemi gibi. ombudsman yöntem gibi bazı yöntemleri sokmadıkça

mevzuata hesap verse ne olur, vermese ne olur? Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Efendim altı kişi söz aldı. Fakat yorum ve sorular aşağı yukarı

tam yarım saat zaman aldı. Zaman bir hayli ilerledi.

YILMAZ BÜYÜKERŞEN: Şimdi bütün Maliyecilere şunu söyleyeyim.

İstediğiniz kadar mali yönetimin yeniden yapılandırılması ve bu yapılanmada

performans yönetimi ve denetimi deyiniz, Türkiye'de yalnız mali mevzuatta

değişiklikler yaparak performans yönetimini ölçemezsiniz ve yapamazsınız. Bir

örnek veriyorum. Maliye Bakanlığı'ndan bir ricada bulundum. Bakanlıktan önce

Defterdarlıktan bulundum. Biliyorsunuz, büyük şehir belediyeleri kendi belediye

hudutları içerisinde elde edilen vergi gelirlerinden %5 alırlar. En azından işte karınca

kaderince bir performans yönetimini yapmak ihtiyacını ilk günden beri duyduğum

için kestirimde bulunabilmek için bir takım verilere ihtiyacım var. Geçmişte

Eskişehir'de toplanan vergi miktarlarının ne olduğunu ve halihazırda içinde

bulunduğumuz senede bana ne miktar vergi toplandığının bildirilmesini istedim

Defterdarlıktan. Defterdar, efendim gizlidir veremem dedi. Maliye Bakanlığı Gelirler

Genel Müdürlüğüne sordu. Gelirler Genel Müdürlüğünden bir cevap geldi, bir

suretini de bana gönderdi. Efendim bize bildirilen vergi gelirleri kesin değildir.

Muhasebattan alsın. Şimdi ben bunu niçin istedim, bunu şunun için istedim.

I V . Olurum-Tartışmalar, W . Tttfkivc Mal ive Sempozyumu. 15-17 M U M S 2 0 0 0 . Anlalva

Muhasebat Genel Müdürlüğünün benim payıma düşen payı tam hesaplayıp

göndermediğinden ciddi şekilde endişeliyim. Yani bir takım kesintiler, bilmediğimiz

bir takım kesintiler ya da bir takım hesaplar Şimdi Maliye Bakanlığı"nda eğer

toplanan vergileri bildirme konusunda bir gizlilik varsa zaten iş baştan bozuk

demektir. İki, geldim, 650 tane fen işçim var. Fakat hiçbir tanesine verilecek iş yok.

Çünkü özelleştirme politikası nedeniyle bütün hizmetler özelleştirilmiş, işler

özelleştirilmiş, işçiler içeride kalmış, çıkar diyeceksiniz, çıkardığınız zaman

ödeyeceğiniz tazminat belediye bütçenin yıllık gelirini aşıyor. Üstüne üstlük toplu

pazarlık sistemiyle öyle bir sözleşme yapmışlar ki otomatik olarak emekliliğine hak

kazanıncay a kadar her altı ayda bir %30 zam.

420

PANEL TÜRK KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI:

GENEL D E Ğ E R L E N D İ R M E

17 Mayıs 2000 Çarşamba

Oturum Başkanı: Prof. Dr. Aykut HEREKMAN

Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Prof. Dr. Burhan ŞENATALAR

İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Faültcsi

Sacit YÖRÜKER

Sayıştay Başkanlığı Uzman Denetçi

Prof. Dr. Naci M ÜTER

Celal Bay ar Üniversitesi İktisat Fakültesi Dekanı

Durmuş Ö Z T E K

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü

TARTIŞMA

421

PANEL

Oturum Başkanı Prof. Dr. Aykut HEREKMAN Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

15, Maliye Sempozyumu*nun son oturumu olan paneli açıvorum. Akdeniz

Ünivcrsitcsi'nc ben de tertip komitesi başkanı olarak böylesine başarılı bir

sempozyum düzenledikleri için şahsım ve tertip komitesi adına teşekkürlerimi

bildirmek istiyorum. Hakikaten bu üç gün zarfında hem organizasyon hem de o

sıcak konukseverliklerini çok iyi bir biçimde sergilediler. Başta Akdeniz

Üniversitesi Rektörü olmak üzere. Sayın İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Dekanına. Maliye Bölümü Başkanına ve emeği geçen tüm araştırma görevlisi vc

memur arkadaşlara burada teşekkür ediyorum. İnşallah aynı başarıları gelecek vıl

Manisa'da da Celal Bay ar Üniversitesi de sergiley ecektir. Güzel haberler duvmava

başladık, inşallah gerçekleşecek.

Panelimizin konusu. Türk Kamu Mali Yönetiminin yeniden

yapılandırılmasının genel değerlendirilmesi. Konuşmacılar. Sayın Prof.Dr. Burhan

Şenatalar. hepimizin tanıdığı gibi kendileri İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler

Fakültesi öğretim üyesi. Sayın Sacit Yörüker. Sayıştay Başkanlığı uzman denetçisi.

Sayın Prof.Dr. Naci Mutcr. Celal Bayar Üniversitesi İktisat Fakültesi Dekanı, aynı

zamanda da Maliye Bölümü öğretim üyesi vc sanıyorum başkanıdır da. Ve Durmuş

Öztek. Zannederim bütün üniversite yöneticilerinin çok yakından tanımış olmaları

gerekir. Özellikle bütçe, bizim zamanımızda, benim idareciliğim zamanında

zannediyorum Ocak-Şubat aylarında dolaşırdık hep. Bütçe vc Mali Kontrol Genel

Müdürlüğü'nde Sayın Yılmaz Büyükcrşcn'le. şimdi değişti o tarihler, herhalde

Kasım-Aralık aylarında çok müşteriniz oluyordur. Oradan çok yakın tanırsınız,

kendileri Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü. Böylesine sempozyumların i\ i

geçmesinde tabiatıyla kendilerinin el açıklığını da görüyorsunuz. Onun için

huzurlarınızda kendilerine tekrar teşekkür ediyoruz. Sayın Prof.Dr. Burhan

Şenatalar. söz size ait.

422

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , A n l a k a

Prof. Dr. Burhan ŞENATALAR İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Faültesi

Çok teşekkür ederim Sayın Başkan. Değerli dinleyiciler hepinize günaydın

Benim yapacağım konuşma iki gün boyunca burada dinlediğim ve çok

yararlandığım ilginç ve bilgilendirici tebliğlerin sonucunda bir değerlendirme

olacak. Tebliğlere çok fazla dönmemeye çalışacağım, yani bir tebliğlerin özeti veya

değerlendirmesi olmayacak ama haliyle onlara zaman zaman atıfta bulunacağını.

Şimdi burada konuştuğumuz performans yönetimi ve performans denetimi

ile ilgili konular nc zamandan itibaren gündeme geldi, dünyada ve Türkiye'de ne

zamandan beri ön plana geçti, literatürde ve uygulamada ne zamandan beri önem

kazandı, bu konularda kısa kısa bilgiler verildi. Belki kavramlarla ilgili bir

noktadan başlamakta yarar olabilir. Sayın Yılmaz Büyükcrşen birinci gün.

"performans yönetimi terimi aslında çok doğru değil, performans yönetilemez.

performans denetlenir' dedi. Ben de aynı kanıdayım. Performans yönetimi yerine

belki performans odaklı yönetim demek veya performans yönelimli yönetim demek

daha doğru olabilir. Ama performans denetimi doğru bir terim zannediyorum.

Şimdi performans etrafında kullanılan birçok kavram var. Değişik tebliğciler. bu

performans denetimi veya performans odaklı yönetimin yerine ne gibi kavramlar

kullanılır, bunlar üzerinde de durdular. Benim anlayışıma göre performans ile ilgili

değerlendirmeler, ölçümler geniş ölçüde iktisat terminolojisindekİ etkinlik altına

giriyor diye düşünüyorum. Yani performans ile bütün değerlendirmeler esas olarak

bir kaynak kullanımı bakış açısı. Yani gelir dağılımı bakış açısı değil, istikrar bakış

açısı değil, bir kaynak kullanımı bakış açısı. Böyle ise o zaman belki performans

sözcüğünün hiç geçmediği tarihlerdeki başka kavramlarla ve uygulamalarla ilişkili

olduğunu ileri sürmek mümkün. Yanı benim kanaatimce mesela fayda maliyet

analizi esas olarak pekala performans ile ilgili bir teknik ve performans bütçe

kavramının mesela Couver döneminde 1940'lann sonunda 1950'lerde Amerika'da

ortaya çıkmasından oldukça önce fayda maliyet analizinin en azından uygulamada

başladığını görüyoruz. Fayda maliyet analizinin ABD'de esas başlaması 1930'Iarda

423

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

Roosvclt döneminde Nevv Deal politikalarının uygulanması çerçevesinde büyük

Pensilvanya Authority Project içinde gündeme geliyor. Yani çok sayıda sulama

projesi yapılmaya başlandığı zaman bunların ekonomik değerlendirmesi biraz teori

biraz pratik böyle içice, biraz el yordamı, biraz yaparken öğrenme biçiminde rayda

maliyet analizinin esaslarının gündeme gelmesiyle başlıyor. 1950'Ii yıllarda esas

olarak bu konunun literatürünün çıktığını görüyoruz. Meşhur isimleri Curtilla.

Extain gibi insanlar ve o dönemde bu konunun temel kitaplarının yayınlandığını

görüyoruz ve 1950'lerde yavaş yavaş Amerika dışına taşmaya başlıyor. Bizim de

Devlet Su İşlerimize gelmeye başlıyor. 19601ı yıllarda Karayollarına yayılmaya

başlıyor. Mesela İngiltere'de bu konuda en önemli örnek metro alanında Victoria

hattıdır. Victoria hattını bilenler bilir, yeni bir hattır Londra Metrosunda vc fayda

maliyet analizinin literatüründe çok atıfta bulunulan bir örneğidir. Bize de

Karayollarına 60"lı yıllarda geliyor.

Şimdi burada bir bölümümüz artık tecrübelerimizi de zaman zaman

zikredecek yaşa gelmiş bulunuyoruz. Benim mesela 1968 yılında mezun olduktan

sonra asistanlığa başlamadan ilk çalıştığım iş. Kenan Bulutoğlıf nun başkanlığında

İzmit-İstanbul Ekspres yol projesiydi. Fakat Türkiye'nin tarihsel gelişiminde çok

rastlanan bir örnektir bu. Türkler kendilerine güvenmedikleri için veya

mecburiyetten kredi alma koşulu olarak bu iş yabancıya verilir, vabancı da sonra

Türklere yaptırır. Bu işte de öyle olmuştu. Sauty diye bir İtalyan firmaya verilmişti.

İtalyan fırına da Kenan Beyi bulmuştu. Kenan Bey de yeni mezunlardan 10 kişilik

bir ekip yapmıştı. Şimdi Karayollarının oradan itibaren gözlemlediğim bir özellik.

Karayolları ve Devlet Su İşleri bu işleri pekala iyi yapan kuruluşlar. Donanımları,

personelleri, birikimleri çok iyi. Arkasından 1973 yılında asistanlığımda program

bütçe gündeme geldiğinde de yine Kenan Beye verildi İstanbul Üniversitesinden. O

da beni yanına aldı. Biz program bütçe ile ilgili ben açıkçası doğru dürüst bir şey

bilmiyordum ve bir şeylere başladık, o dokümanlara dayanarak, el kitaplarına

dayanarak ve aradan 25 yıl geçti, program bütçe ile ilgili ciddi bir yol aldığımızı

söylemek imkanı olduğunu sanmıyorum. Aslında program bütçe tamamen kağıt

424

P A N E L . XV. Tûrkive M a l i v e Sempozyumu.., 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalva

üzerinde kaldı. Dolayısıyla sulamadan başlayan karayoluna yayılan vc o süreç

içinde en önemlisi askeri alana yayılan bir etkinlik süreci görüyoruz, etkinlik

öğrenimi, etkinlik uygulamasında bir tecrübe kazanma görüyoruz ve yöneylem

araştırmasını dünyada belki en başarılı kullanan kuruluşlardan bir tanesi Pentagon.

Amerika Savunma Bakanlığı.

Şimdi bu süreçten 80Tİ, 90Tı yıllara bir sıçrama görüyoruz. Bu sıçrama

aslında küreselleşme. Yani sermaye birikim sürecinin küreselleşmesi, üretim,

yatırım, finansman ve pazarlamanın küreselleşmesi. Birinci gün Sinan Sönmez

gayet güzel açıkladı. Burada IMF yeni bir rol kazanıyor. Çünkü küreselleşme

süreci piyasa mekanizmasında yeni baskılar yarattı. Piyasa mekanizmasında yeni

adımlar gündeme geldi. Bu adımların olumlu olup olmaması tabii taraflara göre

değişiyor, bakanlara göre değişiyor, bakışlara göre değişiyor. Ama şunu çok

rahatlıkla söyleyebiliriz; küreselleşmenin getirdiği rekabet baskısıyla deregülasyon

arttı, sosyal korumanın azaltılması gündeme geldi. Esneklik, özellikle firmaların ve

sermaye kesiminin talebi olarak gündeme geldi. Taşeronlaştırma,

sendikasızlaştırma, şirket evlilikleri gibi yenilikler gündeme geldi. Kamu alanında

ise esas olarak sosyal devlet, sosyal hizmetler ve sosyal harcamalar üzerine yoğun

bir baskı başladı, vergiler üzerine, devlet gelirleri üzerine yoğun bir baskı başladı

Dolayısıyla bunun sonucu olarak iki değişiklik görüyoruz. Bunlardan bir tanesi

devletin veya kamu kesiminin görev alanının daraltılması. Dünyanın hemen hemen

her yerinde çok yoğun bir KİT Özelleştirmesi gördük ve bu konuda bazı ülkelerde

bazı politikacılar çok karşı konuşuyor gibi gözükseler de bu sürecin hemen hemen

hiç istisnası yok. Yani dünyanın her yerinde çok yoğun bir özelleştirme yaşandı.

Bir kısmı artık tamamlandığı için yavaşlamış durumda. KİT özelleştirmesi dışında

bu baskının etkilediği alanların arasında emeklilik sigortaları, sağlık sistemi ve

eğitim sistemleri de geliyor. Görev alanının daraltılması tabi her yerde tümüyle

özel sektöre devretme biçiminde olmuyor, kısmen özelleştirmeyi teşvik etmek

biçiminde oluyor. İkinci nokta, kamu alnında önümüze çıkan, harcamaların

azaltılması biçiminde bir yenilik veya değişiklik daha doğrusu. Harcamaların

425

P A N E L . XV. Tûrkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

azaltılması iki biçimde çıkıyor. Bir tanesi kısıntılar, yani doğrudan doğruya katılım

payı talep etmek, yurttaşların da ödeme yapması biçiminde. İki, tasarruf vc

verimlilik.

Şimdi burada tabi IMF ve Dünya Bankasının esas rolü karşımıza çıkıyor.

Burada bir standardizasyon ihtiyacı var uluslararası düzeyde ve gelişmekte olan

ülkelerin bu standardizasyona uyması talebi var ve baskıst var ve aynı zamanda

tabi bu standardizasyon özellikle OECD ülkeleri içinde özellikle sağlanacak. Biz

de onun içinde olduğumuz için oradan bir uyum sağlamak zorundayız, aynı

zamanda IMF çerçevesinde uyum sağlamak zorundayız. Şimdi IMF tarafından

istenmiş olması bir şeyin kötü olduğunu tabi ortaya koymaz. Dolayısıyla ben bu

noktadaki taleplerin, önerilerin kendi bakış açıma göre olumlu olduğu

düşüncesindeyim. Yani daha fazla saydamlık, daha fazla verimlilik, daha fazla

etkinlik, hesap sorulabilirlik, bunların hepsinin Türkiye açısından yararlı olduğunu

düşünüyorum.

Ancak buradaki tartışmalarda ve metinlerde iki rezervasyon getirme

ihtiyacını da duydum. Sadece buradaki tartışmalarda değil, başka yerlerde yapılan

benzer tartışmalarda da bu rezervasyonların önem taşıdığını zannediyorum.

Bunlardan bir tanesi, bütün bu performans denetimi benzeri kavramlar etrafında

gerekçelendirmede piyasa mekanizmasının abartılması yönünde bir argümantasyon

zaman zaman gündeme geliyor. Yani şöyle bir ifade olabiliyor: kamu sektöründeki

performans denetimi piyasa mekanizmasının yerini alacaktır. Bu bir abartma

bence. Piyasa mekanizmasının yerini almayacaktır, piyasa mekanizmasının yerini

alması gerekmez, piyasa mekanizmanın yerini alması birçok açıdan da eleştiriye

çok açıktır. Teknik bir analizde eleştirmeye açıktır veya şöyle benzetmeler: piyasa

mekanizmasında başarısız şirket iflas eder, ama kamu kesiminde başarısız bir genel

müdürlük veya bakanlık iflas etmez. Dolayısıyla bu, iflas mekanizması olsaydı iyi

olurdu gibi bir anlam taşıyor. Şimdi burada mikro verimlilik ile makro verimlilik

arasında çok büyük bir fark olduğunu hatırlamamız lazım. Çok büyük kar eden

şirketler ekonomi açısından mutlaka verimlidir anlamına gelmez. Tam tersine

426

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

ekonomi açısından çok verimsiz de olabilirler. Türkiye'de bunun çok iyi bir örneği

sağlık sektöründe yaşanmaktadır. Sağlık sektöründe, verilen teşvikler nedeniyle

Türkiye'de bir tomografi enflasyonu vardır. Yani ihtiyacın çok ötesinde tomografi

vardır. İhtiyacın çok ötesinde olduğunu nereden biliyoruz. Uluslararası düzeyde 100

ÛÜ0 nüfusa veya 10 000 nüfusa oranla ne kadar tomografi var diye baktığımızda

Türkiye çok sayıda tomografi cihazının bulunduğu bir memleket. Şimdi teşvik

mekanizması ile arz arttığı için, sağlık sektörü de arzın kendi talebini yaratmasına

çok müsait bir sektör olduğu için hekimler tarafından sürekli olarak tomografi

talebi yaratılıyor ve bu talep yaratılırken üstelik etik olmayan yöntemler

kullanılıyor. Tomografi cihazlarının sahibi olan hekimler, hasta gönderen

hekimlere %20, 30, 40'a varan komisyon veriyorlar. Şimdi tomografi cihazlarının

firmaları çok karlı ama ekonomik açısından büyük bir israf.

Dolayısıyla piyasa mekanizmasının başarılarını ve başarısızlıklarını çok iy i

analiz etmek gerekli. Yine bu çerçevede. Türkçede çok yaygınlaştı. İngilizceden

çeviri, müşteri memnuniyeti. Şimdi kamu kesimi için müşteri memnuniyeti

kavramını biraz daha eleştirel değerlendirmemiz lazım. Kamu kesiminde sağlık

veya eğitim hizmetinden yararlanırken ben yurttaşım, müşteri değilim. Bu bir

haktır. İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi ki, 51. yılındayız, bunu bir hak olarak

tanımış. Şimdi orada müşteri kavramını geliştirmeye başlarsak bir süre sonra

alışveriş ilişkisi olması da normal karşılanır ve burada çok önemli bir dünya görüşü

farkı diyebilirsiniz, ama ben şu kanaatteyim ki; popüler sözcüğü kullanayım, yeni

milenyumda artık sağlık ve eğitim ile ilgili bir müşteri ilişkisi herhalde modası

geçmiş bir yaklaşımdır diye düşünüyorum. Şimdi ikinci nokta. Türkiye'de, bu

nokta üzerinde biraz dün değerli arkadaşım Tülay Arın durmaya çalıştı. Türkiye'de

kamu harcamaları çoktur, verimsizdir. Şimdi bu çok global bir yargı. Kamu

harcamaları çoktur ve verimsizdir dediğimiz zaman genel hatlarıyla doğru olduğu

bir sürü örnek verebiliriz ama kamu harcamalarının az olduğu bir sürü yer de

gösterebiliriz. O nedenle Türkiye'deki kamu kesimi ile ilgili meselede performans,

verimlilik, kalite son derece önemlidir. Ama eğer biz sorunu sadece buna

427

P A N E L . X V . Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

indirgersek o zaman da bir hata yapmış oluruz. Türkiye'de, özellikle sosyal

göstergeleri çok kötü bir ülke Türkiye, ekonomik potansiyeli yüksek bir ülke

olduğu halde, 2001 yılında Türkiye 9,5 milyon televizyon üretecek, bunun 7

milyondan fazlasını ihraç edecek. Bu memlekete çok yoksul bir ülke demek

mümkün değil. 700 000 tane PC ihraç ediyor bu memleket, bu memlekete çok fakir

bir ülke demek mümkün değil. Ama bu memleketin bebek ölüm hızı %038 (binde

38). Bulgaristan, Suriye, İran, Irak, hiçbirinde bu oran yok. Şimdi bu ciddi bir

sorundur. Dolayısıyla kamu harcamalarını azaltalım demek global bir yaklaşımla

bana çok yanlış gözüküyor. Türkiye'de belli sektörlerde, özellikle sosyal

göstergelerle ilgili olarak kamu harcamalarının artırılması lazım diye

düşünüyorum.

Şimdi buradan bir daha ileri geçeyim. Burada verilen tebliğlerin birinde.

Savın Konukman, Aydın ve Oyan "in tebliğinde tartışma konumuzun bir yönü

üzerinde çok güzel duruldu. O da makro düzeyde saydamlığın sağlanabilmesi için

kamu kesimi dengesini, konsolide dengesini çok iyi görebilmemiz lazım.

Dolayısıyla tebliğde de çok güzel ifade edildiği gibi konsolide merkezi devlet

dengesi, yerel yönetimler konsolide dengesi, sosyal güvenlik kuruluşları konsolide

dengesi, kamu bankaları ve işletmeci KİT'ler konsolide dengelerinin açık

görülebilmçsi zorunlu. Bu konuda aslında yapılacak iş çok zor değil. Bence zor

olan kısım diğer alanlarda. Yani sektörel düzeyde ve kuruluş düzeyinde, yani

mikro düzeyde. Performans ölçme ile ilgili problem oradan itibaren başlıyor bence.

Yani yine birçok tebliğde üzerinde durulan girdiler, süreçler, çıktılar, ve en zor

kısmı etkiler. Şimdi bu ölçme alanıyla ilgili önümüzde muazzam bir alan var.

Şimdi orada biraz tebliğlerin ötesine geçmeye başlıyorum. Şu sorulara yanıt

aramak istiyorum ben. Bu reform sürecine Türkiye nereden başlamalı? Yani 1)

Kamu mali yönetimi reformu diye mi başlayacağız, kamu yönetimi reformu diye

mi başlayacağız veya başka bir şekilde mi başlayacağız ki ben üçüncüsü

kanaatindeyim. Ne demek istediğimi açıklayacağım. 2)Bu bir büyük reformla mı

başlayacak, yoksa tedrici ve incremental. küçük küçük parçalarla mı olacak'.' 3) Bu

428

P A N E L , XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

reformun kilit noktası nerede? Şimdi birinci soru ile ilgili benim cevabım şu: Önce

kamu mali yönetimi reformu veya kamu yönetimi reformu diye düşünmüyorum

ben. Çok farklı alanlarda paralel yürünmesi mümkün diye düşünüyorum ve eğer

buna biz bir yerden başlanacak diye cevap arayacaksak benim cevabım şu; her

yerde performans odaklı bir zihniyet değişikliği ile başlamamız lazım. Performans

odaklı, kalite odaklı, üretkenlik odaklı, hesap verme vesaire de buna dahil. Yani

böyle derken, bir küçük reform yapılır, onun arkasından da öbür reformlar gelir

yaklaşımını doğru bulmuyorum. Böyle bir yaklaşımla da gidemeyiz diye

düşünüyorum. Tersine her yerde verimlilik odaklı bir zihniyet değişikliğine

ihtiyacımız var. Dolayısıyla ....

BAŞKAN: Sayın Şenatalar, zamanınız bitti. Ben üç dakika size avans

veriyorum.

BURHAN ŞENATALAR: Muhterem Hocam benim saatime göre üç dakika

zaten daha hakkım var. İhsan Görcn'in tebliğinin son bölümünde, çok katıldığım

bir takım tespitler yapmıştı, altını imzalayabileceğim tespitler yapmış. Türkiye'nin

koşullarında bu konuştuğumuz işler çok zor, son derece zor ve kendisiyle böyle

karamsar bir tablo çiziyorum ama böyle. Şimdi o karamsar tablo ile ilgili

kendisinin de vardığı sonuç, bir zihniyet değişikliği lazım. Şimdi o zihniyet

değişikliği performansı, kaliteyi, saydamlığı, rekabeti, -çok önemli- kişiler arası

rekabet, kamu kesimi içinde rekabet, bunları kapsamalı.

İki önemli nokta, yeni örgütsel modellere açık olmalıyız, buna değineceğim.

Süreçlerle ilgili, özendiricilerle ilgili de yeni yöntemlere açık olmalıyız. Şimdi

örnek vereceğim. Bir tanesi, bütün alanlarda başlamalı derken çok da kendi

kafamdan uyduruyor değilim. Bunun örnekleri var diye düşünüyorum. Birinci

örneği. Sağlık Bakanlığı Reform Projesi. Sağlık Bakanlığı Dünya Bankasının

verdiği finansmanla uzun yıllardır reform projesi üzerinde çalışıyor ve Sağlık

Bakanlığı"nda maliyet muhasebesine yönelik, bilgisayarlı enformasyon sistemine

yönelik epey mesafe alınmış durumda. Biz burada kendi terminolojimizle ele

aldığımız konulan Sağlık Bakanlığı da tartışıyor ve hayata geçirmeye çalışıyor.

429

P A N E L . XV. Türkiye \ ( a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

Ancak Türkiye'nin alaturkalığı orada çok ciddi bir engel oluşturuyor. Ne demek

alaturkalığı? 1) İki yılda bir veya her yıl bakan değişiyor. Bakan öğrenene kadar

yenisi geliyor. 2) Bakanlar geldikçe öğrenmiş olan personel dışlanıyor. Mesela bu

konuda çok değerli bir bürokrat vardı. Serdar Savaş isminde, bakanlarımızdan biri

geldi, yıllarım buna vermiş vc bu işi çok iyi kavramış bu hekimi aldı. Çankaya

Sağlık Ocağfna verdi. Çankaya Sağlık Ocağı'ndan istifa etti. nereye gitti. Dünya

Sağlık Örgütü'ne. Kopenhag'a gitti. Kopenhag da onu Kazakistan'a görevlendirdi

Şimdi elemanı yetiştirip değerini bilmediğimiz taktirde performansın p'si ile

ilgilenmiyoruz demektir aslında. İkinci örneğim YÖK. YÖK mesela. 2-3 yıl evvel

kalite değerlendirme ile ilgili ciddi bir girişimde bulundu. Yurtdışına bazı kişiler

gönderdi. Yurtiçinde dc bazı birimlerde kalite değerlendirme ile ilgili bir girişimde

bulundu. Gerisini getiremedi. Gerisini getirememenin çok önemli bir nedeni bence

şuydu: Tepeden inme ve biraz da empozan biçimde getirdiği için tepki yarattı.

Dün yine burada, yanlış hatırlamıyorsam Tülay Hanım değinmişti, bu işte

katılım olmadığı taktirde zihniyet değişikliği olamaz. Zihniyet değişikliği

insanların kafasının içindedir. Dolayısıyla ikna olarak değişir zihniyet, zorla

değişmez. Amerikalıların çok sevdiğim bir sözü var. Bir atı zorla suya

götürebilirsiniz, ama zorla su içiremezsiniz. Dolayısıyla kaliteni artıracağını diye

döve döve kalite artmaz. İnsanların ikna olmasıyla kalite artar ve YÖK bunu

başaramadı Şimdi kaliteyle birlikte bir arkasından gelecek aşama fon tahsisi ki. biz

buna daha çok uzağız, İngiltere Yüksek Öğrenim Sisteminde mesela artık

uygulanıyor. Üniversitelere fon verilirken öğrenci sayısı kriterlerden bin.

mezunların işsizlik oranı kriterlerden biri. uluslararası yayın kriterlerden biri. dış

fon bulma kriterlerden biri. Mesela meşhur Cambndge Üniversitesi kaynaklarının

üçte birini devletten alıyor, üçte birini araştırma kaynaklarından, üniversite

dışından ve devlet dışından alıyor. Bitirmeye çalışayım.

Yeni yöntemlere alışalım demiştim. Yeni yöntemlerle kastettiğim şey şu.

Özel sektör- kamu ortaklıkları veya belirli sürelerle kontratlar yapma. Bu gibi

modellerde alabildiğine esnek olmamız lazım diye düşünüyorum. Mesela bir

430

l 'ANKL. XV. Türkive Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . \ni:ıl\.ı

Alman üniversitesi, bir Amerikan üniversitesi ve bir özel şirket, bir özel yüksek

okul kurabiliyorlar. Bu gibi modellerde, ben şahsen şundan yanayım, her türlü

önyargıyı bırakıp her örneği tekil değerlendirmek, kaynak dağılımı etkisi nedir,

gelir dağılımı etkisi nedir. Dolayısıyla özellikle yerel yönetimlerde değişik

modeller kullanmak isteyenler varsa bu denetimlere, bu deneylere çok açık

bakmak, çok sıcak bakmak lazım. Akreditasyon çok önemli, derecelendirme çok

önemli. Bu da mesela yine yüksek öğretimden örnek vereyim: bugün İngiliz

Yüksek Öğretim Sisteminde LAC, muhasebe eğitiminde 5 puan mı. 4 puan mı. 4B

mi. 4A mı ortaya çıkarılabiliyor. Dolayısıyla bu derecelendirme yaklaşımından

korkmamız, kaçmamız lazım. Derecelendirelim, yeter ki bunun kno\\-how"ım

zaman içinde öğrenelim vc sağlıklı uygulamayı başaralım.

Son bir nokta, özendiriciler. Bugün sistemimizde özendirici kavramı yok.

Bütün rektörlerimiz aynı parayı alıyor. Dünyanın hiçbir yerinde bütün rektörler

aynı parayı almıyor. Bütün Hocalar aynı parayı alıyor. Dünyanın hiçbir verinde

hemen hemen bütün hocalar aynı parayı almıyor veya dolaylı olarak ellerindeki

olanaklar aynı sonuca götürmüyor. Yani para olarak aynı alıyor gözükseler de

laboratuar olarak, kadro olarak farklılaşabiliyorlar. Bütün alanlara baktığımızda

özendiricilerin daha fazla kullanılması, performans özendirmesinin \eya

yaptırımının daha fazla kullanılması, dolayısıyla rekabetin daha fazla sisteme

girmesi ve zihniyet değişikliği derken bunların hepsi dahil. Bunun yapılabilmesi

için de son mesele, çok ciddi bir eğitim lazım. Yerel yönetimlerde, üniversitelerde,

bütün kamu kurumlarında performans odaklı bir eğitim lazım, bir yeni zihniyet

lazım gerçekten. Dolayısıyla Sayıştay bu konuda öncülük etmiştir ve bu bakımdan

hepimiz şükran borçluyuz. Ama şunu da çok açıklıkla söylemek lazım: Bu iş

sadece Sayıştay'a kalırsa asla olmaz. Bu işle ilgili olarak her türlü bakanlığa, her

türlü kamu kumlusuna, özellikle üniversitelere çok büyük görev düşüyor vc o

görevi program bütçedeki başarısızlığımız derecesinde başarısız yaparsak bir 20

sene daha kaybedebiliriz Ama program bütçedeki başarısızlığımızdan ders alarak

431

PAM-J... N V . Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2OO0. Anlalva

bu sefer görevi daha iyi yürütebiliriz. O açıdan kötümser değilim. Çok teşekkür

ediyorum Savın Başkan.

BAŞKAN: Evet. Sayın Burhan Şcnatalar'a zamana da uyduğu için çok

teşekkür ediyorum. Sözü ben Sayın Sacit Yörükcr'e vermeden önce bir konuya

işaret etmek istiyorum. Sayın Şcnatalar kamu hizmeti talebinde kişi müşteri değil,

hak sahibidir dedi. Ben Türk vatandaşı olarak, şu anda Devlet nezdinde kamu

hizmeti talebinde bulunan bir kişi olarak hak sahibi değil, müşteri olmak istiyorum.

Çünkü iyi firmada şöyle bir slogan vardır: müşteri velini metinidir der. Keşke vergi

dairelerinde dc mükellef bizim velinimetimizdir diye yazsa \c bugün git yarın gel

yerine, biz velinimet olarak bu tür muameleyi görsek, yani işte önce müşteri olsak,

sonra hak sahibine geçsek. Ben daha müşteri dahi olduğumuzu zannetmiyorum.

Evet. Sayın Sacit Yörüker.

Sacit YÖRÜKER Sayıştay Başkanlığı Uzman Denetçi

Teşekkür ediyorum. Hepinizi saygıyla selamlıyorum efendim. Tabi Sayın

Burhan Şcnatalar gibi bir belagat ustasından sonra konuşma sırasının bana gelmiş

olması doğrusu benim açımdan hiç de şanslı bir durum değil. Şöyle düşündüm

efendim, ben buraya gelirken şöyle bir hazırlık yaparak geldim: konuşulan şeylere

baktım, konuşulacak şeyleri tahmin etmeye çalıştım, onlar nerelere daha fazla

değinmezler, nerelere fazla vurgu yapmazlar veya yapma fırsatı bulamazlar, ben

oraları doldurayım dedim. Öyle bir hazırlıkla geldim. Elimde de bayağı teknik şeyi

olan notlarım var. Fırsat bulursam, sizin de sıkılmadığınızı hissedersem yer yer o

avrmtılara da \urgu yapmak istiyorum, hem olayı zenginleştirmek bakımından. Bir

kez önce bir hesap verme sorumluluk kavramındaki yeni boyutlar üzerinde durmak

istiyorum. Arkasından Sayıştay'ların denetim dışında yaptıkları işlerle, aldıkları

tavırlarla kamu mali yönetiminin gelişmesine nasıl olumlu katkıda bulunduklarını

belirtmek istiyorum, oradan örnekler vermek istiyorum. Ondan sonra da denetim

meselesi çok genel geçer laflarla geçiştirildi, işte performans denetimi yapalım.

412

P A N M - W . Türkiye Maliv<; S o n ı n o z u ı ı ı m . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . AntaKa

eskisini bırakalım, ön denetim kötüdür. Sayıştay bıraksın falan filan, çok ciddi bir

şey.

Aslında belki esas denetim nasıl olmalı konusunu tartışmamız lazımdı

evvela. Ondan sonra performans denetimini tartışmak gerekirdi. Türkiye'de

olmayan şey performans denetimi değil, olmayan şey denetim, o bakımdan oraya

da vurgu yapacağım. Şöyle bir şey var: Batı tipi parlamenter sistem içinde

hiyerarşik bir sorumluluk zinciri var. Memurlar üstlerine hesap veriyor, üstler en

üstteki yöneticiye veriyor, yönetici bakana veriyor, bakan Parlamentoya. Böyle bir

hiyerarik hesap verme şeyi var. Bu kamu mali yönetimindeki gelişen anlayışlar

çerçevesinde bu klasik hesap verme zinciri dc kırıldı. İşte siyasal hesap verme

sorumluluğu deniyor. Bir de yepyeni bir kavram ortay çıktı: halka yönelik hesap

verme sorumluluk kavramı. İşte yönetsel sorumluluktan arkadaşlarımız bahsettiler,

performance aggrcment dedikleri performans sözleşmeleri İşte onun altındaki

bakanla şey arasında olursa, üst düzey performans anlaşması oluyor. Yeni Zelanda

örneği var. İngiltere Örneği var. Üst düzey yöneticilerle şey arasında da daha ali

kademedeki yöneticiler arasında da accountability contract dedikleri zincir var.

Kanada"daki gibi. Ama burada bunun ötesinde bir şey var Bu yönetse! hesap

verme sorumluluğu içinde yöneticiler, yönetsel hesap verme sorumluluğunda olan

insanlar artık sırf bakanlarına hesap vermiyorlar, anlayış değişiyor. Yani

yöneticiler bir taraftan halka hesap veriyorlar, o yönetsel sorumluluk bağlamı

içinde, bir taraftan da Parlamento'nun komisyonlarına hesap veriyorlar vc

Parlamento'nun komisyonları önünde verdikleri hesaplar da öyle bizim

anladığımız, işte sorulara cevap verme, şunu açıkla falan filan değil Tıpkı bir

şirketin hissedarlar toplantısındaki gibi kendi performansının sorgulanması

anlamında.

Burada bu halka karşı, vatandaşa karşı hesap verme meselesinde iki önemli

ayak var. Bir tanesi bu bilgiye erişim özgürlüğü yasası, bilgiye erişme serbestliği

yasası denilen şey var. kamu kesimi elindeki bilgilerin neler olduğunu cv\ela halka

açıklıyor, ondan sonra da bu bilgilere vatandaşların nasıl ulaşabileceğini söylüyor

P A N E L . XV. Torkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

bir yasayla, yasa bunu düzenliyor. Bu anlamda mesela İrlanda'da benim baktığım

bir örnek var. Yeni Zelanda'da var. Bu kamu kesimindeki bilgiye erişim meselesi

bizim açımızdan da yasal planda düzenlemeye değer bir konu diye düşünüyorum.

Bu vatandaşa yönelik hesap verme sorumluluğu meselesinin en çarpıcı örneği,

uzun süren. Dünyada en ilgi toplayan örneği İngiltere, Citizent Charter dedikleri bir

uygulama var. 199 ] "de başlamış. Blair'in iktidara gelmesinden sonra da

sahiplenilen, üzerinde tartışılan bir kavram. Başka yerlerde buna benzer charterlar

var. Mesela Portekiz'de 1992 yılında Public Services Quality Charter yürürlüğe

konmuş, yahut açıklanmış. Kanada'da 1994 yıllında Decleration Çuality Services

of Principles var. Fransa'da 1992 Public Services Charter var. Ama en renklisi, en

ilgi toplayanı İngiltere örneği. Altı prensibi var citizent charter "m: işte standartlar

diyor, hizmetin net standartlarının belirlenmesi, yayınlanması, izlenmesi, fiili

performansın bu standartlara göre kamuoyuna duyurulması meselesi var. Açıklık

ve bilgilendirme var. Kamu hizmetlerinin yürütülmesinin maliyetleri hakkında

eksiksiz bilgi verilmesi, bu bilginin sade bir dille, anlaşılır bir dille şeye aktarımı

var. kullanıcıya seçim hakkı tanıma vc ona danışma şeyi var. Nezaket ve

vardıınsevcrlik dediğimiz bir ilke yine citizent charter"ın bir ilkesi. Kamu

hizmetlerinin verimli ve ekonomik biçimde yürütülmesi bir başka ilkesi, altıncı

ilkesi. Ulusal düzeyde ve yerel düzeyde charterlar var İngiltere'de, 97 yılı sonu

itibariyle 50"yc yakın ulusal düzeyde taahhüt bildirgesi diyelim, vatandaşa yönelik

taahhüt bildirgesi on binin üzerinde yerel düzeyde taahhüt bildirgesi var. Tabi

uygulama süreci içinde hayli eleştiri dc yemiş, bu şey ismindeki citizent şeyine

rağmen tüketici odaklı, tüketici yönelimli bir şey simgeliyor, anlayışı simgeliyor,

piyasa yönelimli bir anlayışı simgeliyor. Bu yönüyle eleştirilmiş. Şöyle ilginç bir

örnek okumuştum ben buna hazırlanırken: yerel yönetim konut ofisine gidiyor

vatandaşlar, işte nazik muamele görüyorlar, dakik hizmetleri görülüvor. verimli

davranıyor idare falan filan. Bütün bunların sonunda deniyor ki. ama kusura

bakmayın size verecek konutumuz yok. Şimdi tabi parasal imkanlarla, kaynaklarla

desteklenmediği zaman sonuç bu. Ama buna rağmen hala citizent charter'lar yankı

434

PANKL. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 20ÜO. AnlaKa

yapmaya devam ediyor. Bir başka Önemli şey var. İnsanlarla, vatandaşlarla,

tüketicilerle, hizmetin sunumuna onları katma, bilgilendirme anlamında bir ilişki

kuruluyor, danışma anlamında bir ilişki kuruluyor, yetki devri anlamında

vatandaşlarla, ortaklaşa onların katkısı alınarak bir ilişki kuruluyor halkla.

İşte tamamıyla bütün hizmetin yönetimini halka devretme gibi bir uygulama

var. Bu anlamda da vatandaşların eğilimlerini öğrenme, onların katılımlarını almak

bakımından vatandaş jürileri örnekleri var. Mesela Almanya'da öyle. ABD'de öyle.

Yine İngiltere bu vatandaş jürileri uygulamasının temsilcilerinden. Son 1998

yılında yine İngiltere'de yapılmış halk paneli diyorlar, 5000 kişilik bir tesadüfi

örnekleme yoluyla seçilmiş vatandaşların görüşlerini alıyorlar. Bu görüşleri

yayınlıyorlar ve yıldan yıla da bunu tekrarlıyorlar.

Şimdi Sayıştay meselesine gelirsek, yüksek denetim kurumlarının denetim

dışındaki işleri ile. davranışları ile kamu mali yönetimine katkılarına gelince, bir

kez şunları söyleyebiliriz; kendi performanslarını değerlendiriyorlar ve bunu

kamuoyuna açıklıyorlar. Tabi söylenen şeyin ne kadar teknik anlamda kendi

performans raporları olduğunu doğrusu araştırmak lazım. Ama böyle bir açıklığı

belirtir. Kendi faaliyetlerini yüksek denetim kurumları Sayıştay'lar Parlamentonun

ve kamuoyunun şeyine açıyorlar. Mesela son Amerika. 1999 yılı faaliyet raporuna

artık annual report demiyor, accountability report demeye başlıyor. Kavramı da

değişti, hesap verme sorumluluk raporu diyor ve bu rapordan anladığımız kadarıyla

mesela 2000 X stratejik planını hazırlamış ABD Sayıştay'ı. 2001 yılında

performans planları yapacağını yine bu rapordan öğreniyoruz. Keza bu yıllık

faaliyetlerin raporlanması meselesi Kanada'da var. Yeni Zelanda'da var.

Avustralya'da var. Yüksek denetim kurumları bu sefer kendilerini denetime

açıyorlar. Bu zaman zaman performans denetimi şeklinde oluyor, zaman zaman

hem performans hem mali denetim şeklinde oluyor. Kendi yasalarında Sayıştay'ın

faaliyetlerinin mutlaka denetleneceği yolunda hükümler var. Kanada'da böyle

hükümler kendi kanununda, İngiltere'de var. Bu anlamda da, kendilerini denetime

açma anlamında da yüksek denetim kurumları öncü rol üstleniyorlar.

435

P A N E L . X V . Türkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Anlalva

Bir başka şey. kamu k e s i m c e olan •• bitsn modernleşme sabalarına

duyarlılar, kapsamlı bir girişim olduğu zaman >:"ks^l> denetim kurumlan, hatta

onlarla beraber kamu kesiminde bütün dene^m yapan organlar, birimler bir tepki

veriyorlar. İngiltere'deki Moderrç Anaüzing Government, şeyine İngiltere

Sayıştay'ının cevabı var. iten,bu şeyler karşısında şu şu şu işleri kendi,stratejik

önceliklerimde, hazır)Udarırfld* şunları yapacağım diyor, bunu kamuoyuna açıyor

Public Audİt Form dedikleri bir birliktelik oluşturuyorlar. İngiltere'deki yerel

Sayıştaylar ile İngiltere Sayıştay'ı. Bu anlamda beraber neler yapabiliriz diyorlar.

Bir başka yine Sayıştay'ların örnek davranışından dünyada, denetim bulguları,

denetim raporları kamuoyuna açık. Resmi gazetede bazıları raporları yayınlıyorlar.

Diyelim ki Fransa'nın ünlü genel raporu Public Rcport dedikleri raporu.

Cumhurbaşkanlığı'na ve Meclis'e sunulduğu zaman resmi gazetede de

yayınlanıyor. Diğerleri basıyorlar, basın konferansı yapıyorlar, basın bülteni

hazırlıyorlar. Bir başka yine yüksek denetim kurumlarının örnek davranışlarından,

denetim sürecini kendi kendilerine yapılan bir iş olmaktan çıkarmışlar, denetimin

daha başından itibaren çıkar gruplarına, ilgi gruplarına danışıyorlar, denetledikleri

kuruma, danışıyorlar, kendi yaptıkları işlerle ilgili insanlara bilgi veriyorlar. Bu

anlamda denetim bir danışmaya, katılıma açık. Bir başka şey yine yüksek denetim

kurumlarının yaptıkları, Good Practice Guide, yahut Berter Practice Guide

dedikleri şeyler yapıyorlar. Aslında iyi uygulama örneklerinin rehberlerini

hazırlıyorlar. Bu normalde idarenin görevi olmasına rağmen bu yönde dc ilginç

şeyler, mesela İngiltere'nin son hazırladığı iyi uygulama rehberi şu. Good Practice

in Executives Agencies and Non Governmental Public Raporlarının icracı

kuruluşlarda ve doğrudan kamu niteliği olmayan kuruluşlarda nasıl sağlıklı

yapılacağını anlatıyor. Kanada'da var. Avustralya'da var.

Bir başka şey, yüksek denetim kurumları denetim dışında study dedikleri bir

nevi araştırma dedikleri çalışmalar yapıyorlar ve bunu kamuoylarının.

Parlamentolarının ilgisine sunuyorlar. Mesela bugün herkesin üzerinde tartıştığı,

her bakımdan didiklcdiği Yeni Zelanda örneğini dünyaya tanıtan Kanada

436

I'ANT.I.. XV. Türkivc Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . AnlaKa

Savıştavıdır. İki defa incelemiştir ve buradaki kamu mali yönetiminin şeylerini.'bir

Avustralya-İngiltcrc bağlamında, o üçlü bağlamında hangi dersleri çıkarabiliriz

anlamındadır. Ondan sonra bununla yetinmemiştir, 1993 yılında bunu yapmıştır,

daha sonra tekrar Yeni Zelanda örneğini incelemiştir. Avustralya örneğini

incelemiştir Bir başka şey. yüksek denetim kurumlarının. Program Evaluation

dediğimiz, program değerlendirme dediğimiz şeylere bazdan o anlamda göre\ ler

üstleniyor. Mesela A B D Sayıştay'ının aynı zamanda program evaluation

dediğimiz, performans denetimini biraz daha aşan. programların kendi varlığını

sorgulayan, geleceğini sorgulayan bir çalışma

Türkivc şevi var. denetim ile ilgili meseleler var. onu da söylersem

konuşmamı tamamlayacağım. Ama şöyle bir şey var; Bizim dışımızda Avrupa ile

entegrasyon süreci içinde bulunan ülkeler bir çaba içinde, bir gayret içindedir.

Bulgaristan. Arnavutluk. Polonya. Macaristan. Doğu Blokun'dan kopan yeni

ülkeler de dahil, aralarında bir çalışma grubu kurmuşlar. Bu entegrasyon süreci

içinde vüksek denetimde ne gibi işlen yaparsak entegrasyonu kolay laştırnuş oluru/

diyorlar. Buradaki çalışmalarını kamuoyuna açıyorlar, Avrupa Birliği bağlamında

\ ine önemli bir çalışma grubu var Standartları bağlamında denetimin Avrupa

çapında uygulama rehberini hazırlamışlar. 199S \ılında bitmiş bu çalışma. Malı

denetim ile perfonnans denetimi içice standartları bağlamında anlatılıyor

Çünkü denetimde, denetim planlaması denetim konusu. Diyelim ki önemlilik \e

denetim riski denetimin konusu. Diyelim ki iç kontrol sistemlerinin

değerlendirilmesi denetimin konusu. Raporlama, dokümantasyon, bütün bunlar

denetimin kendi şey ı içinde, performansı, şu bu ayrımı yapılmadan şey yapılıyor.

Türk Denetim Sistemi ne gelirsek, şunları söyleyebilirim; Planlamadaki

Özel İhtisas Komisyonu bağlamında da epeyce deştik biz. söy ledik. Bir ke/..

Türkiye'de kamu kesiminde teknik anlamda Avrupa. Dünya standartlarına uygun

bir denetim yok. Denetim standartlarımız yok. denetim organları arasında diyalog,

işbirliği yok. Denetimin bağımsızlığı yönünden çok ciddi sıkıntılar var Görünürde

herkes denetçilerin bağımsızlığına, organların bağımsızlığına saygı gösterivor gibi

437

I'.ANF.L. XV. Tiirkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 20,00. Anlalva

olsa da bunu zedeleyici ciddi uygulamalar var. Ondan sonra, bir denetimden kaçış

var. Denetimin alanının yasayla ve yasadışı fiili yollarla daraltılması meselesi var.

Son sözlerimi şöyle tamamlayacağım, eğer performans denetimi meselesine

gelirsek; Sayıştay bu anlamda öncü bir çalışma yapmıştır, kıvanç vericidir. Ama

Sayıştay'ın da bu kıvanç verici çalışmayı sürdürme kararlılığında olması lazımdır.

Yani normal hesap inceleyen insanlar, ben hesap incelerken performans denetimi

de yaparım derse, meseleye bir öznellik içinde yaklaşırsa, bu anlamda idare

tarafından teşvik edilirse, korkarım ki bu güzel örnek ortadan kalkmış olur. Şunu

vurgulayacağım performans denetimi bağlamında, işte evvela performans

yönetimleri oluşsun, biz ona bakalım. Bu dünyanın hiçbir verinde bövlc

olmamıştır. Yani Kanada Sayıştayı da performans denetimini hala bizim bildiğimiz

anlamda, yani performans ölçüm rejimlerinin, sistemlerinin ne kadar etkin çalıştığı

bazında yapmıyor ve bunun bugünkü verili koşullar içinde ideal bir şey olduğunu

söylüy or. Teşekkürlerimle sözlerimi bağlıyorum.

BAŞKAN: Sayın Yörüker'e çok teşekkür ediyoruz. Hakikaten zamanı çok

iyi kullandılar. Ben sözü Prof.Dr. Naci Muter'c veriyorum.

Prof. Dr. Naci MU TER Celal Bayar Üniversitesi İktisat Fakültesi Dekanı

Değerli Hocalarım. sevgili mcslckdaşlarım, gerçekten Akdeniz

Üniversitesi'nin organize ettiği bu Maliye Sempozyumu bugüne kadar yapılanların

en başarılılarından birisi oldu. Çünkü geçmiş oturumlar çok doluydu, bugün panel

yapıldığı halde yine oturum gibi dolu herkes gelmiş. Yani demek ki çok güzel,

çünkü konu çok enteresan, bir de tebliğler çok güzeldi. Tabi üçüncü konuşmacı

olarak söz alıyorum. Bu konuda söylenmesi gerekenler de söylendi. O halde ben de

bir şeyler söyleyeceğim tabi. Şimdi düşünürken aklıma geldi, yani bizim burada

yaptığımız iş, olması gerekeni yapmak. Yani Türkiye'de bütçe disiplini o kadar

bozuldu ki. olmaması gereken bir ülkeyiz biz. Çünkü bizim devlet geleneğimiz,

devlet her zaman bütçesine hakim olmaya, sahip olmaya ve her zaman da mali

438

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

sıkıntı içinde yaşamaya alışkın bir yönetim şekli olarak gelmiş. Ancak bir de bizim

bazı söylemlerimiz var, işte saçı bitmemiş yetimin hakkı filan gibi. Yani bizim

Devleti yönetenlerde bir de insan hakkı kavramı filan vardır, geçmişten bu tarafa.

Ne oldu da biz bu kadar bozuk bir mali yapıya ulaştık, bu kadar dejenere olduk tam

anlamıyla ifade edersek. Sevgili Hocamız Bedii Feyzioğlu"nun bütçede bir lafı

vardı, bütçe kitabında bir söylemi vardı; bana bütçeni göster, nasıl bir hükümet

olduğunu söyleyeyim. Yani bugün geldiğimiz aşamada bütçeye baktığımız zaman

söylenecek hiçbir şey yok. hiçbir şey kalmamış onu da söyleyemiyoruz.

Disiplin, iki gündür burada görüşülen konu. Bu ben 1972"de yurtdışından

döndüğüm zaman Milli Eğitim Bakanlığı*nda Araştırma-Planlama Koordinasyon

Dairesi ne vermişlerdi. O sırada işte program bütçenin ilk hazırlık yılıydı. Bizi

aldılar. Planlamaya götürdüler. İşte şöyle yapacaksınız, şu şuraya yazılacak, buraya

yazılacak. Bildiğimiz bütçe şekli, döndü, kodları değişti, harcama kalemleri belli

kodlara getirildi filan. Yeni bir bütçe formu çıktı ama yani. bizim daire başkanımız

dahil, biz dahil hiç kimse ne yaptığını pek anlamadı, açıkça söyleyeyim. Şimdi

aklıma bir şey geldi, bununla ilgili bir fıkra, yani bizim program bütçe uygulaması

tam öyle başladı. Şimdi. Edirne'ye deve kervanı gitmiş. Edirneliler de hiç deve

görmemiş. Bilgicin biri ötekine demiş ki Öteki de demiş ki; abi demiş.

bunlar hep böyle olur. Biz dc hoca olarak derste öğrencilere okutuyorduk. Ben

hiçbir zaman kitabın program bütçe kısmında yazılanları öğrencinin anladığına

inanmadım. Yanı şimdi ben de zor anlıyordum, ben de Fransızca kitapları açıp

okuyordum, onlar da aslında pek anlamış değildi ya. Çünkü Fransızca kitaplarda da

işte bütçe tercihlerinin rasyonalizasyonu diye bir takım şemalar filan var ama.

orada bu konu 20 sene önce bir iki sene üzerinde duruldu, ondan sonra geçti. Sonra

Sacit Beyin dediği gibi hakikaten daha realist baza gelindi. O da tek tek yapılan

hizmetlerin değerlendirilmesi ki. bildiğiniz gibi hizmet performansının, yani

hizmette performans yönetimi ki bence deyim doğrudur, yani şu anlamda doğrudur,

bu işi yapan kimseyle, dün İhsan Bey anlattı çok güzel, yani siz yöneticivi

alıyorsunuz diyorsunuz ki. sen şu, şu, şu işleri yapacaksın, al sana ödenek, ondan

43 y

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

sonra da yıl bittiğinde, yönetici de tamam diyor yapacağım, zaten yapmak

istiyorum filan. Birazdan değineceğim, asıl sorun da burada yatıyor bu işte.

Uygulama bittikten sonra da yöneticiyi oturtacaksınız, bakalım sen hangi başarıya

ulaştın, nasıl performansın, iyi mi, kötü mü değerlendireceksiniz. Aslında kamu

hizmetlerinde verimliliği artırmanın yolu da budur. Bu noktaya şimdi biz yavaş

yavaş ulaşıyoruz. Tabi Osmanlı'da buna ulaşılmış, başaramayan vezirin başını

kesiyorlarmış, radikal bir şekilde herkes yüksek performans göstermeye mecbur

duruma geliyormuş. Tabi şimdi böyle bir şey yok, daha önce dostlarımız da çok

güzel belirttiler. Burhan Hoca, başarısız bir kamu yöneticisini mali performansı

açısından, kurumunu batıran bir KİT yöneticisini görevden almak bizim

uygulamamızda yok.

Şimdi aklıma gelen bu hususlardan sonra, panel boyunca değinmek

gerektiğini duyduğum bazı noktalar var. Şimdi açıktır ki, mali kaynakların verimli,

etkin ve tutumlu kullanımı, en başta söylediğim gibi zaten olması gereken şey. Bizi

buradan uzaklaştıran şey ne? Benim aklıma en çok takılan demeyeyim de. en çok

bunun nedeni üzerinde durmak gerekiyor zannediyorum. Bunun ne olduğu

hakkında birazdan fikrimi, kanaatimi söyleyeceğim, ama bu konuya arkadaşlar da

zaten değindi büyük ölçüde. Şimdi burada performans denetimi olması için açıktır

ki, şeffaflık veya saydamlık olması lazım. Yani denetlenecek veriler gerçek, doğru

biçimde herkesin bilgisine sunulmuş olacak, bu da şeffaflık veya saydamlık olarak

ifade edilebilir. Tabi sunumda da uluslararası normlara uygun bilançolar şeklinde

vs. bilgiye sunulacak, değerlendirmede de bunlar esas alınacak. Bu çok kolay bir

şey değil benim inancıma göre. Neden çok kolay değil? Bir kere şeffaflığın

sağlanması, bizde şeffaf toplum özlemi diye bir slogan da vardır, bu özlemi

Türkiye'de gerçekleştirmek çok zordur. Neden zordur? Çünkü şeffaflığın

sağlanması, bir ülkede iki kaynaktan gelen baskıyla olur. Birincisi, işte

1215'lerden, Magna Carta'lardan gelen, mükelleflerin veya tabi o zaman bunlar

halk kitlesi değil, asiller, lordlar filan, krala karşı ayaklanan, ama yine de bir

istekleri var. Yürütmeyi baskı altına alma veya kontrol altına alma isteği

440

P A N E L . X V . Tttrkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , Antalva

var,1215"lerden gelen bir yasama yürütme mücadelesi ki, bunun adı da demokrasi

mücadelesi oluyor siyasi tarihe baktığımızda. Batı Avrupa ülkeleri bunu

yaşamışlar, Yani İngilteresi en açık seçik yaşıyor, arkadan Fransası daha değişik

biçimde yaşıyor, diğerleri de yaşıyor filan. Yani yasama halk temsilcisi olarak

vürütme üzerinde devamlı bir denetim ve ondan bir pay alma mücadelesi

içerisinde. Tabi bu ülkelerde şeffaflık veya saydamlık ulaşılması çok zor olmayan

bir hedef Çünkü yasama gerçekten sınıflanmış toplumun, yani herkesin kendi

çıkarlarını himaye ettiği, siyasi partiye oy verirken ne için oy verdiğini bildiği,

sivasi güdülerin saptırılmadığı bir ortamda oluşmuş bilinçli seçmen kitlesinin

oluşturduğu yasama organının yürütmeyi şeffaflığa zorlayacağı açıktır vc bu

ülkelerde çok fazla zorlama olmadan bu şeffaflık zaten gerçekleşir.

Bir de ikinci tip ülkeler var ki. burada aklıma rahmetli hocam Bahri

Savcı'nın bir şeyi geldi, bize her derste uzun uzun anlattığı halife sultan geleneği,

bir de bizim gibi ülkeler var, yani sözün başında da söyledim, bir gelenek var böyle

halife sultan ki. bunlar halkı düşünüyor, halkını düşünenler ve halk da halkı

düşündüğünden emin. beni birileri düşünüyor diyor. Halkın yasama organının

oluşumuna ilişkin mücadelesi filan da halk katında oluşmuş değil, böyle çok küçük

elit zümrelerce vurtdışında oluşturulmuş bir takım baskı grupları filan. İşte yasama

organı oluşturuluyor, yasama organını oluşturanlarda tabi bir toplumsal halk

mücadelesinden yola çıkmadığı için, onlar da pek fazla yürütmeden ne istediği

hakkında fikir sahibi değil. Tabi bu tip ülkelerde de. Burhan Hoca da belirtti biraz

önce. bu istekler dışarıdan gelecektir, şeffaflaşma istekleri. Bu son derece

normaldir. Önemli olan bizim bu şeffaflaşma isteğine ne ölçüde cevap

verebileceğimiz. Tabi oturumlarda geçti, bu şeffaflaşma isteğinin önderliğini yapan

IMF bunu niye istiyor filan, O konuda herhalde hiçbirimizin şüphesi yok. IMF

bunu isterken, aman T C . mali disiplinini sağladıktan sonra hızlı gelişme sağlasın,

iktisaden kalkınsın, adil gelir dağılımı sağlasın filan gibi bir endişesi yok

Hepinizin bildiği gibi IMFnin 2. Dünya Savaşından sonra oluşturulma sebebi,

uluslararası ödeme güçlüklerinin aşılması, daha doğrusu uluslararası ticaretin daha

441

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

düzgün koşullar içinde yapılması, ülkelerin aşırı dış borçlanmaya gitmemesi. Yani

tamamen güç odaklı bir kuruluş. Bu herkesin bildiği bir şey. Esas ana amacı

uluslararası ticaretin aksamalara meydan verilmeden yürümesini sağlayacak bir

takım organizasyonlar oluşturmak. Nasıl işlediğini de biliyoruz. Bu çerçeve altında

gayet tabi biz IMF'nin bizden istediği saydamlık gerekçesinden, ancak bu

saydamlığı kendi yönetimimizin, kendi hükümetimizin Türkiye için daha geçerli

amaçlar için faydalanması, faydalanmayı becermesi ile istifade edebiliriz. Yani bu

saydamlaşma kamu harcamalarının toplumsal ihtiyaçlara daha iyi cevap verecek

şekilde yapılmasına, işte bu saydamlaşma ülkede çok bozuk olan gelir dağılımının

bir ölçüde iyileşmesine vs. olumlu katkıları yapacak mecraya döndürülürse o

zaman gerçekten bundan büyük bir fayda elde edebiliriz. Burada vurgulamak

istediğim şey şu asıl sonuçta, saydamlık gelişimin sağlıklı bir şekilde sürmesi:

geniş kitlelerin, halkın buna sahip çıkması, siyasal bilinçlenme, yasamanın idari

güdümlü yasama olmaktan çıkıp gerçekten yasama görevi yaparak idareyi

saydamlığa zorlamaları ve yönetimin de bu yönde bürokrasinin atmış olduğu

adımları cesaretlendirmesi gibi bir dizi şarta bağlı. Yoksa IMF'nin bize gönderdiği

şeffaflık önerileri, anacak internetten IMF'nin sayfasına girip bizim verileri orada

bulmaktan başka bir işe yaramayacaktır sonuçta. O bakımdan sorun sadece Maliye

Bakanlığf mn saydamlık konusunda yapacağı çalışmalar vc yaptığı çalışmalar veya

Danıştay'ın etkin performans yönetimi üzerinde yaptığı çalışmalar ile sınırlı olması

halinde başarı mümkün değil, mutlaka topluma maledilmcsi lazım. Topluma

maledılmeyen, yani sorgulayan siyasetçiyi bulup seçmeyen, yasama organını

yürütmenin güdümünden kurtarmayan bir ortamda açıktır ki hiçbir siyasetçi,

siyasetçi derken icra makamındaki, şeffaflığı istemeyecektir. İstemeyecektir, çünkü

saydamlık öyle pek hoş bir şey değil. Tabi hoş olduğu yerler de var.

Şimdi yine değinildi, şeffaflık bütüncül bir yaklaşım gerektirir. Yani devletin

şeffaf olmasını istiyoruz da millet şeffaf mı filan, o da söylendi. Bu konuda

yaşanmış bir olay, bir de onun yorum şekli var, bir makalede rastladığım. Olay

bildiğiniz gibi mali milat olayı. Mali milat, yani Devlet o kadar büyük bir şey yaptı

442

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

ki. dedi ki vatandaşlara gelin bütün mal varlığınızı beyan edin, ben ne geriye doğru

vergilendirme, nede soruşturma yapacağım. Hatta aile reisi beyanını kaldırdı ve o

serveti beyan ederken de 18 yaşını aşmış çocuklarınız varsa onların arasında

bölüştürün, bölüştürün öyle beyan edin, bütün imkanları verdi. Ona rağmen

arkadan büyük bir baskı geldi ve sonuçta dört yıl ertelendi bu uygulama. Şimdi bir

açıklama şekline göre deniyor ki, Türkiye'de vatandaşları iki kısma ayırabilirizıbir

kısmı servetini legal yollardan edinen, bir kısmı da illegal yollardan edinen. İşte

mali miladın ertelenmesi konusunda ikisi de birleşti. Niye birleşti? Şimdi legal

yoldan servetini elde eden Devlete güvenmiyor, yüksek bir enflasyon var. alınacak

kararlarda istikrar yok vs., şu andaki mali yönetimdeki bütün olumsuzlukları

sıralayıp servetini legal yoldan elde edenlerin Devlete güvenmediklerini ifade

ediyor. İllegal yoldan edinense. zaten bunlar da Devlet ile yasadışı çıkar ilişkisi

içerisinde büyük ölçüde. Bunlar da mali miladı istemiyor, onun için de milat

ertelendi. Tabi benim şahsi görüşüm, bunların her ikisinin dc doğruluk payı var

Ancak burada yine nasıl vatandaş siyasete, yönetime, mensup olduğu sosyal sınıfın

çıkarlarına vs. ilgisizse, bu konulara da ilgisiz, yani burada ben çok büyük ölçüde

Devlete karşı servetini legal, illegal yollardan elde edenlerin şeffaflığı sevmediği,

saklanmak istediği gibi bilinçli davranış içerisinde olduğunu zannetmiyorum.

Burada nasıl ki şeffaflığı yönetim sevmez, halk da pek sevmez. Bir laf var ya.

parayla imanın kimde olduğunu Allah bilir lafı. İşte onu arkasına sığınılmış şeyler.

Burada da diyeceğim yine gerek kamunun gerek halkın varlığının şeffaflaşması,

yani Türkiye'nin mali varlık bakımından şeffaf bir yapıya kavuşması, çok kapsamlı

bir eğitim sürecini zorunlu kılıyor zannediyorum.

Şimdi iki konuya değinmek istiyorum. Birisi Üstün Dikeç'in dün çok güzel

şekilde ifade ettiği bir konu var. Biz uygulayıcılar olarak bütçede, bütçe gelir,

bakarız, nerede ihtiyaç var, hangisinde ihtiyaç yok, hangisinde para artıyor filan

ama. uygun faturalar bulunup o para harcanır. Bu herkesin bildiği bir şey. Tabi

burada suç bütçe sisteminin değil tamamen, burada suç yöneticilerin. Çünkü bizde

kamu yöneticilerinin büyük kısmı, bunların en büyük kısmı da üniversitelerdedir.

443

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 13-17 M a v ı s 200Ü. Amalvn

ne bütçesini açıp bakar, ne bütçe hazırlanmasına katılır, bu işi yapan lise mezunu,

bütçe formlarını ezbere bilen, özellikle formları ezbere bilen iki üç tane memurcuk

otururlar, geçen sene ödenek neydi, bu kadardı, hadi bu sene ne yapalım, şöyle

yapalım mı, yapalım, yazarlar, ondan sonra bunlar dekana gider, dekan da bakar,

tamam bitti mi, bitti, hadi bir imza at der, yolla rektörlüğe. İşte Bütçe Daire

Başkanlarımız var burada, onlar da biliyorlar. Oradan da üniversite bütçesinde

bunlar savunulur gider. Yani bizim harcamacı birimlerimizin yöneticileri de. ifade

etmek lazım, mali konularda bilgili değildirler. Ödenek talebi nasıl yapılır,

gerekçeler nasıl hazırlanır, bu talebi yaparken hangi ölçütlere bakmak lazım, bu

konularda hiç bilgileri yoktur. İşte performans yönetimi sorunu da buradan çıkıyor

ortaya, onu vurgulamıştım. İşte bu uygulamaya geçince asıl zorluk çekilecek yer

yönetici bulmak. Çünkü bizim klasik uygulamada çok basit, Türkiye'de yönetici

olmak çok kolaydır mali açıdan, son derece kolaydır. Çünkü bir Devlet İhale

Kanunumuz vardır, siz Devlet İhale Kanununa göre hiç suç işlemeden Hazineyi

zarara sokarsınız, hiç suç da işlemezsiniz. İşte Sayıştay'a sorarsanız burada. Çünkü

usulünü yazmış, muhammen bedel isterseniz beş firmadan, mukammen bedel gelir.

Zaten muammen bedeli yollayanlar sorarlar, bunu kim istiyor diye. Üniversite

istiyor derler, onu işittimi üç kat fiyat yollar muammen bedel olarak vc siz de

ihaleyi yaparsınız, hepsi usulüne uygun, hiçbir suç unsuru yok. ama aynı

malzemeyi piyasanın üç katına alırsınız sonuçta. İşte performans yönetimine

geçtiğiniz zaman artık yöneticiye sorulacak, sen niye bu kadara aldın veya yönetici

artık muammen bedellerle şunlarla bunlarla bağımlı olmayacak. Onun sorumluluğu

kendisine verilmiş görevi yapacağı mali kaynağı en verimli, en etkin, en tutumlu

şekilde kullanması, bu olacak.

Diğer bir husus da en son değineceğim, biraz üniversitelere bütçe disiplini

veya gider disiplini açısından fazla yüklendik gibime geliyor. Verilen ödeneklerle

bu üniversiteler fakültelerini ısıtma imkanına sahip değil. Verilen ödeneklerle

hizmet araçlarını yürütemiyor, makam demiyorum, hizmet aracı. Veri len

ödeneklerle ne fotokopilerinizi işletebilirsiniz, ne baskı makinenizi işletebilirsiniz.

4 4 4

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Antalva

hiçbir şey yapamazsınız. Üniversiteler kendilerine kaynak yaratmak zorunda ki bu

kaynaklar da büyük ölçüde hizmet bazlı, öğrenciye götürdüğü hizmeti

bedellendiriyorsunuz, bir kısmından ben utanıyorum. Ama mecbursunuz,

yapıyorsunuz. Mesela öğrenci geliyor, öğrenci belgesi istiyor, 150 000 Lira ver

diyorsunuz, 150 000 Liraya belge veriyorsunuz. Utanılacak şeyler ama

mecbursunuz, yapıyorsunuz, ondan gelir sağlayacaksınız. Ondan sonra öğrenciye

bazı hizmetler sunuyorsunuz, kantin hizmetleri, şunlar, bunlar, gelir

sağlayacaksınız. Demek istediğim önce tabi. üniversitelerin yarattığı bu

kaynakların denetimsiz olmasını ben asla savunmuyorum, denetim şarttır, denetim

olmayan yerde her şey olur. Ancak bir de çok az maaş veriyorsunuz adamlara, tabi

döner sermayeden yapacak, kullanacak filan. Yani sorunlara bakarken mümkün

olduğu kadar iki cephesini de ele alırsak, ileride performans yönetimine geçildiği

zaman ki inşallah geçilir, ben ümitliyim, çünkü bir birikim oldu. Yani artık bu

aşamaya gelindiğinde herkes biliyor ne olduğunu. O bakımdan inşallah bu

uygulama başarılı olacak. Hepinize saygılarımı sunarım.

BAŞKAN: Efendim Prof.Dr. Naci Muter'e teşekkür ediyoruz. Şimdi söz

sırası Sayın Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü Durmuş Öztek

Beyefendiye ait. buyurun.

445

P A N E L . X V . Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 , .Antalva

TÜRK KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI VE BU YAPILANMADA PERFORMANS YÖNETİMİ VE DENETİMİNİN

YERİ (Sunuş Metni)

Durmuş Ö Z T E K

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü

I-GİRİŞ

Günümüzde klasik devlet anlayışında meydana gelen değişmeler sonucu

devletin işlevleri artmış, devletin bu görevleri yerine getirebilmesi için de sınırlı

kaynakların etkin şekilde kullanılması gereği ortaya çıkmıştır.

Klasik bütçe sistemi ile hizmetlerin etkinliği ve bunun denetimini izlemek

mümkün olmadığından devlet bütçesinde bir yenilik ve gelişme gereksinimi

doğmuştur. Ekonomi ve maliye bilimleri birbirini etkileyerek teknik analizlerin

bütçe sisteminde kullanılma gereğini doğurmuş, bütçe bir ekonomik araç haline

gelmiştir.

Bütçe, çağdaş anlamı ile kalkınma plan ve programlarının uygulama aracıdır

ve ekonominin kamu kesimini yönlendirmek amacı ile kullanılmaktadır.

Çağdaş bütçe, hizmetleri esas alan. hizmet gelişimini izleyen ve denetleyen

bir sistemi benimsemektedir. Kamu faaliyetleri amaçlara yönlendirilerek, bu

amaçlara en düşük maliyetle nasıl ulaşılacağını ve bunun için nc gibi analitik

teknikler kullanılacağı üzerinde yoğunlaşmaktadır.

Program vc performans bütçe ile başlayan çağdaş bütçe sisteminin gelişmesi,

planlama-programlanıa-bütçelenıe sistemi ile devam etmiş, program bütçe bu

sistemle eş anlamlı olmuş onun bir parçası durumuna gelmiştir.

Planlama-programlama-bütçelemc sistemi devletin hizmetlerinin

planlanması, programlanması ve bütçelenmesi arasındaki ilişkiyi kurmayı

amaçlamaktadır. Kamu hizmetlerinin plan ve programlara göre yerine getirilmesi

bunlara göre parasal değerlendirmeye tabı tutulması, etkinliğin sağlanması için

seçeneklerin hazırlanarak bunlar arasından amacı en iyi gerçekleştirecek olanın 446

P A N E L . XV. Turkive Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

447

seçilmesini sağlayan ve bunun için de niceliksel analizlerin kullanılmasına neden

olan plan!ama-programlama-bütçeleme sistemi, karar vericiler için önemli bir araç

olmuştur.

Program bütçe kamu ekonomisinin özel ekonomi kurallarına göre

düzenlenmesini, kamu kaynaklarının daha etkin şekilde kullanılmasını ve kamu

harcamalarının yöneldiği amaçlara göre program maliyetlerinin belirlenmesini esas

almaktadır.

Ülkemizde planlı dönemle birlikte mali reform ihtiyacının belirmesiyle,

program bütçe sistemi 1964 yılında başlatılmakla birlikte uygulamaya geçme

hazırlıkları 1969 yılına rastlamaktadır. Dört yıllık program bütçe hazırlık

çalışmalarından sonra 1973 mali yılında program bütçe sistemine geçilmesi

hükümet tarafından benimsenerek, 1973 mali yılı bütçesi program bütçe olarak

yürürlüğe girmiştir.

Ancak, program bütçe sisteminin geliştirilmesi çabalan kısa sünııüş. bu

sistemin esas özelliği olan sistem analizi çalışmaları başlatılamamış, hatta

başlatılanlar bile durdurulmuştur.

II-NEDEN PROGRAM BÜTÇE? KLASİK BÜTÇE SİSTEMİNDEN

KAYNAKLANAN SORUNLAR

Klasik Bütçe Sisteminin uygulamadan kaynaklanan sorunları yanında

toplumun diğer birimlerindeki aksaklıkların da bütçe sistemine yansıması

olağandır. Öte yandan, yeni idari ve teknik yöntemlerin bütçe sistemine

aktarılmasındaki yetersizlik sistemin zayıf ve eksik yönlerini daha belirgin hale

getirmiştir. Klasik bütçe sisteminin aksaklıklarını şunlardır:

1-Hedeflerde belirsizlik: Klasik sistemde harcamalar yoluyla yapılacak

faaliyetlerin sonuçlarını tespit etmek zordur. Çünkü, kamu harcamaları ile yapılan

üretimi ölçmek mümkün değildir. Bu da kaynakların optimum dağılımına engel

olmaktadır.

P A N E L . XV. Türkive Mal ive S e m p o z y u m » . 13-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

2-İhtiyaçlardan yola çıkması: Klasik bütçe sisteminde ilgili kurum ve

kuruluşların ne kadar cari. yatırım ve transfer harcamasına ihtiyacı olduğu

noktasından hareketle ödenekler tahsis edilmektedir. Yani tahsiste temci nokta

girdilerdir. Fakat, yapılan bu harcamalarla nelerin başarıldığı, nelerin yapıldığı

konusu pek dikkate alınmaz.

3-Kısa vadeli olması: Bütçenin yıllık olması ilkesinin bir sonucu olarak,

bütçeler kısa vadeli olarak hazırlanmakta olup. uzun dönemli hizmetler ve özellikle

birkaç yılı kapsayan projeler için yetersiz kalmaktadır.

4-Hizmetlerin maliyetinin hesaplanamaması ve uzun vadeli harcama

planının yapılamaması: Klasik bütçe sisteminde maliyetleri hesaplamak zordur.

Bütçelerde faaliyetler bazında ayrım yapılamadığı için hizmetler arası maliyet

karşılaştırmaları yapılamamaktadır.

5-Bütçe gelir ve giderlerinde her mali yılda yapılan artışların gelenek

haline gelmesi: Klasik bütçelerin cn belirgin özelliği, bütçe gelir vc giderlerinin

hep artış yönünde olmasıdır. Gelcneksclliğin bir sonucu olarak, bütçe gelir ve

giderleri için son birkaç yılın rakamları esas alınmakta ve gelir ve giderler buna

göre düzenlenmektedir.

6-Bütçenin sadece mali fonksiyonuna ağırlık verilmesi, etkinlik ve

iktisadilik ölçütlerinin dikkate alınmaması: Klasik bütçe sisteminde bütçelerin

yasallığı hep öne çıkarılmış, ne kadar etkin olduğu konusu ise ihmal edilmiştir.

7-Bütçe sisteminin esneklikten uzak tutulması: Bütçenin yıllık, genellik,

tahsis etmeme gibi ilkeleri çok katı şekilde yorumlanmıştır. Oysa, bütçe sisteminin,

günümüzün toplumlarında ortaya çıkan iktisadi ve sosyal gelişmelere paralel bir

esnekliğe kavuşturulması gerekir.

8-Genel bütçe dışına çıkarılan kamu hizmetleri ve kaynakları: Bütçenin

birlik vc genellik ilkelerine aykırı olarak bazı kamu hizmetleri genel bütçe dışında

yürütülmekte, kamu kaynakları da aynı şekilde genel bütçe dışında idare

edilmektedir.

448

P A N E L . XV. Türkivc M a l i y e S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

9-Etkinliğin ölçülemeyişi: Klasik sistemde, sadece mevzuata uygunluk temel

kıstas olarak alınmış, verimlilik ve etkinlik ölçütlerinin geliştirilmesi ihmal

edilmiştir.

10-Bilgi alışverişinde ortaya çıkan aksaklıklar: Kurumların büyüklüğü

arttıkça gerek alt kademeler ve gerekse ast ve üstler arasında gerekli bilgi akışı

zayıflamaktadır. Klasik bütçe sisteminde, yapılan hizmetlerin ya ayrıntılı, şekilsel

ve aşın bir kontrolü ya da aksine o hizmete karşı ilgisizlik nedeniyle, hizmet

hakkında gerekli haberleşme vc işbirliğinin aksatıldığı görülmektedir.

III-PERFORMANS BÜTÇE

"Performans Bütçe'" terimini bütçe literatürüne 1949 yılında Herbcrt Hoover

yönetiminde kurulan Devlet Yürütme Organı Organizasyonu Komisyonu diğer bir

adıyla "Hoover Komisyonu"' sokmuştur. Performans bütçe temelde devletin

fonksiyonlarını dikkate alan, bütçe sürecinde programlara yer veren dolay ısıyla

hedefleri dikkate alan bir sistemdir. Dikkatler girdiler üzerine değil çıktılar

üzerine, diğer bir deyişle personel üzerine değil hedefe götürecek fonksiyonlar ve

faaliyetler üzerine yoğunlaştırılmıştır. Performans bütçe: programların

maliyetlerini ve her program altında yerine getirilen işleri ölçen sayısal verilerin

gösterildiği bütçedir. Bir anlamda, bütçe sürecinin fonksiyonlar ve programlar

üzerinde toplanmasıdır. Amaç vc hedefleri, programların maliyetleri üzerinden

gerektirdiği ödenek miktarını ve her program içinde yapılacak işlerin, faaliyetlerin

ve üretilecek maddelerin, birim maliyetleri üzerinden hesabını belirtir. Yani.

varılan hedef, başarılan iş ve onun maliyetini açıklığa kavuşturan bir sistemdir.

IV-PROGRAM BÜTÇE

1955 yılında "Hoover Komisyonu'" ikinci defa kurulmuştur. İlk kuruluşunda

performans bütçe terimini literatüre sokan komisyon bu kez "Program Bütçe"

kavramını ortaya atmıştır. Hazırlanan raporda. "Yürütme organı bütçesi, program

maliyetleri ve sonuçlan hakkında bilgi alınması vc yapılan işlerin idari ünitelerce

tekrar gözden geçirilmesi yoluyla desteklenen fonksiyon, faaliyet ve projelere

449

P A N E L . XV T ü r k i w Mal ive S e m p o z y u m » . 15-17 M a \ ı * 2 0 0 0 . -VııtaKa

davalı olmaya devam eder...Yürütme dairesinin bütçeleri maliyet esasına göre

yönetilir ve formüle edilir" denilmektedir. Program Bütçe kavramı, hem

performans bütçenin devamı ve daha gelişmiş bir türü hem de ""Planlama.

Programlama. Bütçeleme Sistemi"' (PPBS)'nin hazırlayıcısı ve bu sistemin bir

uygulama aracı olması nedeniyle zaman zaman iki kavramla da avın anlamda ve

onların yerine kullanıldığı görülmektedir

Program bütçe, mevcut ekonomik ve sosyal yapıda de\let yükümlülüklerinin

yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınırlandırıldığı ve kaynakların

ayrımında, faaliyetlerin yerine getirilmesi vc sürdürülmesinde "hizmeti"' esas alan

bir bütçe sistemidir. Bu bütçe sisteminin uygulanmasındaki temel yaklaşım

tanımlanan hizmetler ve bunların çeşitli araçlar kullanılarak ölçülmesi ve

değerlendirilmesidir.

Program Bütçe ile. devletin yerine getireceği ana fonksiyonlar ve

gerçekleştirilecek hedefler ortaya konmaktadır. Bütçe verilerinin çıktı temeline

dayalı olarak sunulması ve çıktı esaslı amaçları gerçekleştirecek seçeneklerin

analizi gerekmektedir. Sonuçta, hedefe götürecek en uygun program seçilerek o

program için ödenek tahsisi yoluna gidilir.

V- PLANLAMA-PROCRAMLAMA-BÜTÇELEME SİSTEMİ

PPBS. girdilerin kontrolünden çok. çıktılara önem veren, birden çok bütçe

yılının esas alındığı ve nelerin harcandığından çok r nelerin yapıldığının ortaya

konulduğu, hükümetin saptadığı amaçlan gerçekleştirmek için mevcut kaynakların

alternatif yollar arasında dağıtımında isabetli kararların alınmasına yardımcı olan

bir sistemdir Bir anlamda, önceliklerin çıktı temelinde tespit edilerek mevcut

kaynakların bu öncelikler arasında dağıtımıdır. Sistemin temel niteliği planlamaya

dayanmasıdır. Planlama orta vadeli bir projeksiyon ile amaçların ve maliyetlerin

saptanmasıdır Önemli olan. gelecek yıllara ait hedeflen sadece belirlemek değil.

geçmiş yıllardaki uygulamaların bugüne ve bugünkü kararların da geleceğe ne

şekilde yansıdığının ortaya konulmasıdır. Sistemin ikinci niteliği, kamu

hizmetlerini programlama ile ayrıştırmak ve her programın kapsadığı alt-hizmetlen

450

P A N E L , XV- Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u , 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Anlalva

belirlemektir. Programlama daha kısa bir dönem içinde söz konusu planın daha

etkin bir şekilde uygulanması ve kontrol edilmesidir. Böylece, programlama,

planlamanın bütcelemeve dönüşümünü hazırlayan ve kamu idari birimlerinin

girişecekleri hizmetleri belirleyen bir süreç olmaktadır. Bütçeleme ilke olarak

programın uygulamaya dönüştürülmesi olarak ifade edilebilir. Burada bütçeleme.

klasik bütçe sisteminden farklı temellere dayanmaktadır. Programların

gerçekleşmesi için. kaynakların programlar arası dağılımını belirlemektedir.

PPBSnin klasik uygulamadan ayrıldığı başlıca noktalardan biri, fonksiyonel

sınıflandırmaya dayanmasıdır. PPBS'nin diğer niteliği, kamu harcamalarının

analiz tekniklerini, sistemin değerlendirilmesi ve rasyonel esaslara dayandırılması

için bir hareket noktası olarak almasıdır. Analiz tekniklerinin geliştirilmesinin

temel amacı, her toplumun karşılaştığı kaynak problemine karşı, mevcut kaynakları

bütçe süreci aracılığıyla ve en etkin şekilde kullanmaktır. Sistem, çıktıların,

kullanılan girdilerle ve amaçlarla bağlantısını kurmayı ve ürünler ile maliyetlerin

kıyaslanmasını sağlamak amacı ile iş ölçüm yöntemleri vc kıstaslar geliştirmiştir.

Sürecin izlenebilmesi için, bilgi toplama amacına dayalı belge ve raporların

hazırlanması, uygulamaya ilişkin sonuçların ve çıktıların kontrolü, nihayet

uygulamaya ilişkin sonuçların ve çıktıların kontrolü ile genel bir değerlemesi ve

gözden geçirilmesi sistemin bir diğer özelliğidir.

PPBS ile Performans Bütçe mukayese edildiğinde: PPBS. Performans

Bütçeye kıyasla daha geniş kapsamlıdır, PPBS bütün işletmeyi ele alırken

Performans Bütçe işletmenin bölümleri üzerinde durmaktadır ve PPBS ana fikrini

sistem analizinden alırken, Performans Bütçe ise ana fikrini yönetim ve iş

ölçümünden almaktadır.

VI-TÜRKİYE'DE PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNE GEÇİŞ NEDENLERİ VE ÇALIŞMALARI

Ülkemizde de kaynakların daha etkin kullanılabilmesi, kamusal bütçe

sistemimizin verimli hale getirilerek kaynak israfının önlenmesi amacıyla yeni bir

bütçe sistemine, program bütçe sistemine geçilmiştir. 1973 yılında klasik bütçe

451

P A N F L . \ V. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

sistemi uygulamasından program bütçe sistemine geçilirken tespit edilen temel

problemler çerçevesinde öngörülen hedefler 1973 yılı program bütçe hazırlama

rehberinde şu şekilde yer almıştır:

1) Kamu hizmetlerinde geçişme ve tekrarlar önlenebilecek, hizmetlerin

öncelik, önem ve kapsamlarındaki değişikliklere paralel olarak bütçeye esneklik

kazandırılacaktır.

2) Bütçenin hazırlama ve uygulama aşamalarında yer alan yöneticilerin

yönetsel sorumlulukları belirgin hale getirilecektir.

3) Hizmet-Maliyet, Mal i yet-Fayda ilişkileri açıklıkla ortaya konulabilecektir.

4) Bütçe hazırlama sürecinde yöneticilere, hükümete vc yasama organlarına

sorunlarla ilgili çeşitli çözüm yollarını sunma ve neticede en rasyonel seçimin

yapılarak karar verilmesi olanağını sağlayacaktır.

5) Kuruluş bütçelerinde yer alan hizmet programlarının, belirtilen hedeflere

ulaşıp ulaşmadığının etkinlik, verimlilik ve fayda kavramları yönünden

değerlendirilmesi, hukuki denetim yanında fiziki denetim olanaklarının da

sağlanması için gerekli ortam yaratılacaktır. Proje vc faaliyetlere tahsis edilen

ödeneklerin sadece o proje ve faaliyet için harcanması sağlanarak israf

önlenebilecektir.

a. Bütçe Sistemimizde Mevcut Aksaklıklar

Cumhuriyetten bu yana Türk Kamu Bütçelemesi klasik bütçe sisteminin

genel özelliklerine dayalı olup, bu sistemin aksaklıklarını da bünyesinde

taşımaktadır. Bu aksaklıklar şunlardır:

1. Bütçenin hazırlanmasında kuruluşların hizmet ve maliyet ilişkilerini ortaya

koyan bir bütçe sistemi fiilen bulunmamaktadır.

2. Bütçe sistemi; plan-program, program-bütçe ve plan-bütçe ilişkisini

kuramamıştır. Hazırlanan planlar arkasında gerekli olan siyasi taahhüdün

bulunmaması, planların zaman içinde her şeyi kapsayan niyet metinleri haline

dönmesi, bütçe hazırlanmasının hazırlanan hizmet programları çerçevesine

oturtulmaması bütçelerin daha çok plan ve programlardan kopuk olarak

452

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-37 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

hazırlanmasına neden olmaktadır. Bu da bütçelerin ekonomik kalkınmanın bir aracı

olma özelliğini kaybettirmekte, kaynakların belirli bir plan dahilinde tahsisi

mekanizmasını da bozmaktadır.

3. Her bir programın yöneldiği amaçların tam belirlenmemiş olması bütçe

uygulamasını aksatmaktadır. Kamu kurum ve kuruluşlarının yürütecekleri

hizmetler mevzuatla belirlenmektedir. Ancak, kurum vc kuruluşların görev

tanımlarının açık bir şekilde yapılmamış olması bir çok kurumu aynı türden

görevleri yürütmek ile karşı karşıya bırakmıştır. Bu da program amaçlarının

temelsiz kalmasını beraberinde getirmiştir. Örneğin. Tanıtma Fonu ile Turizm

Bakanlığı, Kamu Ortaklığı Fonu ile Karayolları Genel Müdürlüğü ve Devlet Su

İşleri Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlaşma vc Dayanışmayı Teşvik Fonu ile

Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu aynı türden faaliyetleri yürütmekte bu

da kaynakların etkin dağılımım engellemektedir.

4. Türk bütçe sistemi temelde kanunlara uygunluk denetimini esas almıştır.

Kaynakların ekonomik ve etkin kullanımı değil, yasal ve şekilsel şartlara uygun

kullanımı ön plana çıkmaktadır. Dolayısıyla, yapılan denetimlerin verimlilik,

etkinlik yerine hukuki uygunluğa dönüşmesi ve denetim sisteminin yeterli

bağımsızlığa sahip olmaması kontrol sürecini etkinlikten uzaklaştırmıştır.

5. Mevcut sistemde, bir idari birim kurulduktan ve bütçede ödeneği tahsis

edilmeye başlandıktan sonra o idari birim ve ödenekleri gerektiğinde sistemden

çıkarmak genellikle olanaksızdır. Bu ise bütçe yapısının esnekliğini

kaybettirmekte ve önceliklerin tespitini zorlaştırmaktadır.

6. Ödeneklerin belirlenmesinde sadece yapılan harcamalar dikkate

alınmaktadır. Ödeneklerin tahsisi yapılan hizmete göre değil satın alınan mal vc

hizmet tutarına göre yapılmakta, bu da yapılan hizmetlerin kalitesini yok

etmektedir.

7. Yetki devri uygulaması istenilen düzeyde çalışmadığı ve siyasi ve yönetsel

sorumluluklar arasında önemli çakışmalar ve hukuki sorunlar olduğu için harcama

sorumluluklarının yetkiye göre dağıtıldığını söylemek mümkün değildir.

453

P A N E L . XV- Türkivc M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

8. Bütçe sisteminde genel bütçe dışında idare edilen kaynaklar ve birimler

mevcuttur. Bu birimler topladıkları gelirler ve yaptıkları harcamalar bakımından

genel bütçe ile yarışır duruma gelmişlerdir. Fonların, bütçe birliğini ve disiplinini

bozan bütçe dışı varlığı, döner sermayelerin çeşitliliği ve çokluğu, transfer

tertibinden yararlanan kuruluşların bütçe kontrol ve bilgi süreçlerinin dışında

çalışması, kamusal nitelikli vakıf ve derneklerin üretmeyi hedeflediği kamu hizmet

tanımlan ile bütçesel kuruluşlann hizmet tanımları arasındaki çakışmanın maliyet

ve gelir oluşumlarına yansıması, yardım sandıkları yoluyla bütçe dışında zorunlu

nitelikte kamusal kaynak transferi yapılması ve bunların bütçe süreci dışı politik ve

bürokratik rant mücadelelerine konu olması mevcut bütçe sisteminde sık

karşılaşılan olgulardandır.

9. Devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin yeterli etkinlik

düzeyinde olmaması nedeniyle yarı mali nitelikteki işlemleri ve koşullu

yükümlülükleri bütçe hazırlama ve uygulama süreçleriyle yeterince

ilişkilendirilmemektedir. Öte yandan, devlet, taahhütleri konusunda tam bir bilgi

setine sahip değildir. Taahhütlerin muhasebe disiplini içinde kaydedildiği ve

bütçedeki ödeneklerle ilişkisinin kurulabileceği bir modül henüz

oluşturulamamıştır.

lO.Gelişmekte olan ülkelerin bütçe uygulamalarında karşılaşılan temel

problemlerden birisi haline gelen dolaylı harcamalar, kamusal büyüklüklerin

gizlenmesinde kullanılan araçlardan biri olarak .birçok ülkenin kamu mali

sisteminde karşımıza çıkmaktadır. Yasal dayanağa sahip olan ancak birer harcama

olarak değerlendirilmesi gereken ve devletin teşvik politikalarıyla yarattığı vergi

indirimleri ve muafiyetleri de bunlann arasındadır ve miktarı bilinmemekte,

bütçelenmemektedir. Devletin ekonomik veya sosyal gerekçelerle çeşitli kesim ve

gruplara diğerlerine göre bir vergi avantajı sağlaması şeklinde özetlenebilecek olan

vergi harcamaları çok yaygın bir politika aracı olarak kullanılmaktadır. Ancak söz

konusu uygulamalar makroekonomik sonuçlar yaratmakta ve en önemlisi bütçe

açığının ya da kapsamlı bir ifade ile kamu sektörü borçlanma gereğinin doğru

454

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . .Antalva

ölçülememesini beraberinde getirmektedir. Vergi harcamasına, Vergi Usul

Kanunun 279 uncu maddesinin 1999 yılındaki uygulaması verilecek en iyi ve

güncel örnek olmaktadır. 1999 yılı içinde uygulaması bir yıl ertelenen bu hükmün

yol açtığı vergi kaybı veya ilgili sektöre bu uygulamayla aktarılan kaynak yaklaşık

1 katrilyon lira düzeyinde olduğu tahmin edilmektedir. İlgili Bütçe Kanunun

madde gerekçesinde veya diğer destek dokümanlarda bu tasarrufla ilgili herhangi

bir hesaplama veya kapsamlı değerlendirme yapılmamıştır.

11.Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin birbiriyle koordineli bir şekilde kamusal

karar alma sürecinde bütün olarak ele alındığım söylemek mümkün değildir.

Muhasebe, kodlama ve raporlama yapısının yetersizliği de bu koordinasyonsuzluğu

güçlendirmektedir.

12.Uygulamada Maliye Bakanlığı ile harcamacı kuruluşlar arasındaki ilişkilerin

düzenli olmaması ve nesnel kıstasların bulunmayışı sonucu, bütçe kararlarında

siyasal pazarlığın ve baskı gruplarının etkileri büyük rol oynamaktadır.

b. Türk Program Bütçe Modelinin Eleştirisi

1. Bir takım kurumsal direnç noktalarının da etkisi ile sistemin uygulanma ve

geliştirilme dönemlerinde tutarlı ve dinamik bir yapı kurulamamıştır

2. PB'nin temel özelliklerinden olan planlama-programlama-bütçeleme ilişkisi,

Türk bütçe sisteminde net olarak ortaya konmamıştır. Özellikle plan ve program

arasında sürekli bir ilişki ve geçişmeyi sağlayacak yapı kurulamamıştır. Bu ise

geleneksel yapı ile, siyasi ve bürokratik alışkanlıklardan kopulamamış olmasından

kaynaklanmaktadır.

3. Program sınıflandırması, fonksiyonel sınıflandırma esasına göre

yapılmamıştır. Program sınıflandırma ile organizasyonel sınıflandırma üst üste

gelmiştir. Program sınıflandırmasında devletin temel fonksiyonları ihmal

edilmiştir.

455

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

4. PB geniş bir haberleşme, bilgi toplama, raporlama, denetim ve gözden

geçirme süreçlerini gerektirdiği halde, mevcut uygulamada bu yönde bir gelişme

görülmemektedir.

5. Muhasebe sisteminin yeniden düzenlenmesi ve maliyet muhasebesi

temellerine dayandırılması gerekmektedir.

6. Hizmet programlarının oluşturulması, değiştirilmesi ve gerekiyorsa

yenilerinin üretilebilmesi gibi bütçenin etkinliğini ve güncelliğini sağlayan bir

dinamik işleyiş kurulamamıştır.

VII-PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNİN UYGULANAMAMA NEDENLERİ VEYA UYGULAMADA YARATTIĞI GÜÇLÜKLER

A-TEKNİK NEDENLER

a-) Kamu Yönetiminden Gelen Güçlükler

Program bütçe sistemi kamu yönetiminde köklü bir reform yapılmasını

gerektirmektedir. Program bütçenin başarılı olabilmesi, kamu kuruluşlarının

program yapısı ile organizasyon yapısı arasındaki uyumun sağlanmasına bağlıdır.

Etkin bir idari reforma ihtiyaç duyulmaktadır. İdari reformun amacı, devlet

teşkilatını mevcut kaynaklarla daha fazla hizmet üretecek hale getirmektir. Bunun

için kamu yönetiminin fonksiyonlarının yeniden tanımlanması ve fonksiyonların

kuruluşlar arasında yeniden dağıtılması gerekmektedir.

Ancak ülkemizdeki mevcut kurum ve kuruluşların hizmet amaçlarının tek

tek belirlenerek, yeniden dağıtımını sağlamak, gerekirse bazı kurumların bazı

birimlerini kaldırmak uzun bir çalışmayı gerektirecektir. Daha sonra siyasi

nedenler arasında da sayacağımız gibi bu durumun siyasi çevrelerce kabul edilmesi

zor görünmektedir.

456

P.VNT.L. XV. Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

457

b) Program Analizlerine Uygun Bilginin Toplanması ve Değerlendirilmesine İlişkin Güçlükler

Program bütçe ayrıntılı bilgiye ve program analizlerine uygun bilgilere

ihtiyaç duyar. Ayrıca bu bilgilerin sürekli izlenmesi ve değerlendirilmesi

gerekmektedir.

Bakanlığımızda bu yönde çalışmalar sürdürülmekte olup. gerek Kamu

Mali Yönetim Projesi ve gerekse Say2()0()i projesi bu amaca yönelik çalışmaların

özünü teşkil etmektedir. Ancak. Say2000i projesi tahakkuk dairelerini

kapsamamaktadır. Bunun da otomasyondan beklenen faydayı azaltıcı yönde etki

vapacağı düşünülmektedir. Dolayısıyla otomasyon çalışmalarında mutlaka

tahakkuk daireleri de kapsam içine alınmalıdır. Çünkü özellikle yılı bütçelerin

uygulanmasında tahakkuk daireleri önemli bir fonksiyonu yerine getirmektedir.

c) Muhasebe Sistemimizden Kaynaklanan Güçlükler

Program bütçenin uygulanabilmesi için muhasebe birliği gereklidir. Mevcut

muhasebe sisteminin genel bütçeli idareler ile katma bütçeli kuruluşları kapsaması,

bunların dışında kalan kurumların kendi özel muhasebe sistemlerini oluşturması

sonucunu doğurmuştur. Program bütçeye uygun muhasebe sisteminin, üretilen mal

vc hizmet miktarı vc maliyetler hakkında bilgi vermesi zorunludur. Devlet

muhasebesinin, devletin mal varlığını da gösterecek şekilde düzenlenmesi

gerekmektedir. Maliyct-fayda analizine uygun yani karşılıklı çalışacak hesaplar

aracılığıyla maliyet muhasebesi tutulmalıdır.

Muhasebe sistemimizden kaynaklanan güçlükler şu şekilde sıralanabilir:

1-Mevcut muhasebe sistemi tamamen bütçeye endckslcnmiş olup. muhasebeden

sadece bütçe uygulama sonuçları izlenebilmekte, devletin gerçek faaliyetlerinin

sonucu hakkında bir fikir edinilememektedir

2-Muhasebe sisteminin yetersizliğinden dolayı, raporlama tekniğinden yeterince

varattanılamamış. mevcut bir çok rapor muhasebe dışındaki kayıt yöntemleri ve

veri tabanları ile üretilmiştir.

3-Devlct muhasebesi sisteminde hesaplar sistemli bir kodlamaya sahip olmayıp,

sınıflandırılmamaktadır. Bu nedenle mevcut sistemden anlamlı raporlar üretmek

P A N E L . XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Anutlva

zor olup. tüm kullanıcıların anlayabileceği vc yorumlayabileceği mali raporlar \e

bilgiler sunulamamaktadır.

4-Kodlama sistemi vc tam otomasyona geçilmemiş olmasından dolayı mevcut

muhasebe sistemi detaylı bilgi üretmeye elverişli değildir.

d) Denetim Sistemimizden Kaynaklanan Güçlükler

Ödenekler hizmetin amaçlarına göre değil, emek ve malzeme alınmasına

yönelmektedir. Verilen ödeneklerle hangi hizmetin başarı ile icra edildiği \e

denetimi yapılamamaktadır. Çünkü denetim etkinlik denetimi değil kanuni

denetimdir.

Asıl sorun, etkinlik denetiminin gerçekleştirilmesinin zorluğudur. Savışta\

TBMM adına kanuni denetimi yapmaktadır. Sadece bir takım harcamaların

kurallara uygun olup olmadığı denetlenmektedir.

Geleneksel denetimde denetim görevi mali belgelerin \e malı bilgilerin

doğrulanması ile sınırlıdır. Yapılan denetim mali disipline ait bir raporla

sonuçlanmaktadır.

Performans denetiminde ise verimlilik, etkinlik, tutumluluk ile ilgili

standartlar tespit edilmekte ve tespit sırasında denetimi yapılacak kurum

yöneticilerinin de fikri alınmaktadır. Performans denetiminde standartlar genel

kabul görmüş idarecilik prensiplerine dayalı olabilmektedir. Ayrıca bunlar bilim

ve teknikteki son gelişmelerden, meslek kuruluşlarının tebliğlerinden, endüstrinin

başarı standartlarından veya denetlenen kurumun geçmiş performansından

çıkartabilmektedir.

Bu tür denetim standartlarının belirlenebilmesi için denetime konu olan her

organizasyonun yönetim kalitesi, elemanlarının yetenekleri, kaynaklarının

yeterliliği, uygulamadaki program tipleri ve alternatif programlan uygulamayı

kısıtlayıcı yasalar gibi çok çeşitli konularda ciddi araştırmalar yapmak

gerekmektedir. Aynı zamanda verilen faaliyetlerin amaçlara hizmet edecek şekilde

etkinlik içinde yürütülüp yürütülmediğinin araştırılması gereklidir.

458

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . .Antalva

B- SİYASİ NEDENLER

Bilindiği üzere devletin tarihi, siyasi, toplumsal ve geleneksel gelişimlerine

göre. siyasi faktörler bütçe ve kamu yönetiminde etkili olmaktadır.

PPB sistemi olaylara objektif bakılmasını sağlamakla birlikte bu sistemde de

politik baskılar son bulmaz. Bu nedenle önce parlamenterlerin bu sistem hakkında

aydınlatılması gerekmektedir.

1973 mali yılında program bütçenin hayata geçirilememesinin en önemli

nedenlerinden biri hükümetçe benimsenmeden ve ülkedeki siyasi istikrarsızlık

döneminde tam bir hazırlık olmaksızın uygulamanın başlatılmasıdır. Uygulamada,

siyasi kararlılığın yeterince güçlü olmaması, yapılması gerekli olan ve 1973 Bütçe

Hazırlama Rehberinde öngörülen mekanizmaların kurulamaması klasik bütçe

sistemi uygulamasının devam etmesine neden olmuştur.

Ayrıca bilindiği gibi Türkiye'de çoğu kez siyasi nedenlerle kurumlar ve

organizasyonlar kurulduğundan hizmetin amaçları, yararı, etkinliği denildiğinde

bazı çıkar çevrelerinin bundan etkilenmesi mümkündür. Bunu gerçekleştirmek çok

büyük bir çabayı, benimsemeyi, sahip çıkmayı gerektirmektedir. 1973 yılında da

bazı çevreler belirtilen sebeplerle program bütçeye karşı çıkmışlardır.

Program bütçe sisteminde bütçe hazırlığı çok uzun bir süreyi

gerektirmektedir. Bilgilerin toplanması, raporlanması ve maliyet fayda analizlerine

uygun bilgi sisteminin kurulması, yeni örgütlenme yapısının oluşturulması. Maliye

Bakanlığı ve diğer kurumlar arasındaki koordinasyonun sağlanması gerekmektedir.

Her ne kadar, bütçe ve plan arasında Yüksek Planlama Kumlu ve Bakanlar Kurulu

düzeyinde başlangıçta bir uyum sağlansa da alt düzeydeki teknik çalışmalarda

koordinasyon yeteri kadar sağlanamamaktadır. Yatırım projelerinin incelenmesi

sırasında cari harcamalarla ilişki kurulamamaktadır. Bütçe ve Mali Kontrol Genel

Müdürlüğünden bağımsız olarak yatırım bütçeleri DPT tarafından

hazırlanmaktadır. Ayrıca Hazine'nin Maliye Bakanlığından ayrılmış olması, bütçe

ilişkilerinin gelişimini engellemektedir.

459

P A N E L . X V . Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

C- HUKUKİ NEDENLER

Program bütçe sisteminin yerleştirilebilmesi için, bütçe ile ilgili yasal

çerçevenin yeniden gözden geçirilmesi, devlet muhasebe sisteminin, devlet ihale

sisteminin ve denetimle ilgili mevzuatın, Sayıştay Kanununun bu sisteme göre

değiştirilmesi düşünülebilir. Örneğin Yeni Zelanda'da 1989 yılında "Kamu

Finansman Kanunu" ile kamu kesimi için tamamen değişik bir fınansal yönetim ve

mali sorumluluk sistemine geçilmiştir. Sistemi şekillendiren ve bu kanunun

getirdiği temel değişiklikler şunlardır:

- Performans ve onu oluşturan unsurların net bir şekilde tanımlaması

yapılmıştır.

- Performans sözleşmelerinin hazırlanması, içeriği ve uygulanması ile ilgili

düzenlemeler yapılmıştır.

- Daha önce program ve bu programların altında yer alan sınıflandırılmış

girdilere dayanan bir kaynak ayrımı sistemi varken şimdi nihai mal ve hizmetler

çıktı sistemi ile tahsisat sistemine geçilmiştir.

- Bu kanun ile bölümlerin mali yönetim ve kontrolü kurumların kendisine

verilmiştir.

- Üretilecek mal ve hizmetleri tanımlamakta kullanılan çıktılar ilgili yıl içinde

hazırlanan tahminlerde ve birimin yıllık raporunda gösterilmektedir,

D-SOSYO-EKONOMİK YAPIDAN KAYNAKLANAN NEDENLER

Bilindiği üzere ülkemizde vergilerin ve diğer gelir kaynaklarının harcamaları

izleyecek şekilde artırılmasında sıkıntı çekilmektedir. Bu nedenle kaynakların etkin

kullanımı çok önemlidir. Diğer yandan enflasyon 1974 yılı petrol krizinden sonra

ülkemiz ekonomisinin temel sorunlarından birisi haline gelmiştir. Bu nedenle

programlar her ne kadar planlara uygun olarak hazırlanırsa da. günün değişen

koşulları ve yüksek enflasyon nedeni ile planların hedeflerden saptığı ve özellikle

yatırım projelerinin yıllarca tamamlanamadığı görülmektedir.

460

P A N E L . XV- Türkiye M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

461

Enflasyon olgusu bizim gibi gelişmekte olan ülkelerde program bütçenin

uygulanamama nedenleri arasında önemli bir faktör olarak sayılabilir. Çünkü

geleceğe yönelik sağlıklı tahminler yapabilmek zordur. Sosyal ve ekonomik yapı.

planlamaya, programlamaya uygun değildir.

Ayrıca, bilginin elde edilmesi, arşivlenmesi, paylaşılması konusunda

sıkıntılarımız bulunmaktadır. Örneğin; bütçe görüşmeleri esnasında kurumdan

alınacak bilgilerle program bütçe esasına göre analiz yapılmak amaçlanmaktadır.

Fakat kurumlar klasik anlayışla bilgileri eksik vermekte, saklamakta, bazen de

yanlış vermektedir. Kamu yönetimine güven esasının getirilmesi gerekmektedir.

VIII-KAMU MALİ YÖNETİMİNDE MEVCUT KURUMSAL YAPI VE SORUNLAR

Ülkemizde kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile fon

ve döner sermaye işletmeleri arasında dağılmıştır. Kamu harcamalarının yönetimi:

genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye

işletmeleri aracılığıyla yapılmaktadır. Ayrıca, kamu kurumları nezdinde kumlu

bazı vakıf, demek veya sandıklara da vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden

pay verilerek veya Devletin verdiği hizmetler karşılığında vatandaşlardan bu tip

örgütlenmeler için ayrıca ödeme talep edilerek, kamu adına kaynaklar elde

edilmekte, harcamalar yapılmakta ve bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmaktadır.

Yine kamu gelir ve giderlerinin bu denli birbirinden farklı ve birbirinden ayrı

kurumlarda toplanması ile harcanması, çok sayıda kamu tüzel kişiliğinin

oluşturulması harcama disiplinini bozmakta, devletin inanırlılığını ve

güvenirliliğini azaltmaktadır.

Türkiye'de kamu mali yönetiminin kurumsal yapısındaki gelişmeler tarihsel

gelişim itibariyle incelendiğinde, gelişen teknoloji ve değişen devlet anlayışını

kavrayacak rejimlerin geliştirilemediği görülmektedir.

Öte yandan, kamu hizmetlerinin tek tek sınırları iyi belirlenemediği gibi.

herhangi bir kamu hizmeti veya görevinin bir den fazla kurum arasında

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

paylaştırıldığı ve bunun sonucu olarak da kamu hizmet ve görevlerinin hızlı vc cn

az maliyetle yürütülemediği görülmektedir.

Ayrıca, kamu kuruluşlarının harcama esas ve usullerini düzenleyen

mevzuatın, merkeziyetçi bir yapıya dayanması, etkinlikten çok uygunluk

değerlendirmesini öne çıkarması ve katı kurallar içermesi, sistemin esnekliğini

engellediği gibi, denetim ve mevzuat dışına kaçışın bir gerekçesi olarak

kullanılmasını sağlamaktadır.

Yeniden yapılanma düzenlenirken;

• Maddi ve beşeri kaynakların ve bunların kullanımının, merkezi ve yerel

kamu mali yönetim birimleri arasındaki hizmet ve kaynak paylaşımının etkin bir

planlama anlayışıyla yeniden tasarlanması,

• Mali yönetimle ilgili eşgüdümü sağlayacak kurumlar arasında sıkı bir

işbirliğini harekete geçirecek mekanizmaların oluştum İması.

• Kabul görmüş bütçe ilkelerinin uygulanmasının engellenmemesi,

• Mali yönetimle ilgili görevleri yürütecek görevlilerin seçiminin sağlam

ölçütlere bağlanması,

• Devletin yaptığı harcamalar karşılığı maksimum faydayı elde edebilmesi.

• Kamu harcamalarının etkinlik ve performans açısından değerlendirilmesini

ve denetlenmesini yürütecek denetim mekanizmasının oluşturulması.

^ j » Kamuoyunun harcamalar hakkında kolay ve doğru bilgi edinerek

değerlendirme yapmasını sağlayacak mekanizmaların çalıştırılması,

• Kamu harcamalarının mümkün mertebe yasama organı kararlarına dayalı

olmasını sağlayacak hukuki statüye dayandırılması,

• Yetki ve görevler ile bunları üstlenecek kurumların, hizmetlerin hızlı ve

uygun bedelle temin edilmesini sağlayacak şekilde organize edilmesi.

ilkeleri gözetilmelidir.

Bu ilkeler çerçevesinde geliştirilen temel fonksiyonel ve kurumsal öneriler

ise şunlardır;

IX-KURUMSAL ANLAMDA YENİDEN YAPILANMA

462

P A N E L . XV. Tiirkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

• Yapılacak hizmetlerin belirlenmesine yönelik sürece merkezi idarenin yanı

sıra taşra teşkilatlan ile sivil toplum örgütleri de katılmalı vc ilgili kurumlar

haricinde karar alma sürecine katılanlar kurumların örgüt yapılan ve personel

sayıları yerinde değerlendirme yapılmasına imkan verecek şekilde yeniden

düzenlenmelidir.

• Hizmetlerin yerine getirilmesi sürecinde taşra teşkilatlarının rolü

artırılmalıdır.

• Mali yönetim koordinasyonundan ve takibinden sorumlu kuruluşların diğer

kurumların karar alma ve uygulama süreci üzerindeki görev ve yetkileri yeniden

belirlenmelidir.

• Mali yönetimin koordinasyonundan sommlu kunıluşların bütçelerinin

hazırlanması, yatırım planlarının oluşturulması, genel ilkelerin belirlenmesi

süreçlerinde birbirleriyle daha sıkı işbirliği yapmalarını sağlamak üzere bir

eşgüdüm mekanizması oluşturulmalıdır.

• Başbakanlık kurumunu yürütmenin üst düzey koordinasyon birimi olmaktan

çıkararak dağınık bir yürütme birimi haline getiren yapı terk edilmelidir.

• Kurumsal yapıların ekonomik, toplumsal, yönetsel ve siyasal yapılardaki

dönüşüme koşut olarak sürekli bir yenilenmeye açık tutulması ırhıtlak gereklidir.

Kamu maliyesi sisteminde yeni ve köklü politika değişiklikleri, yeni hedef ve

stratejileri içermelidir. Bu arayışın temel hareket noktası olan planlama ise şunları

içermelidir:

• Planlama merkezde oluşturularak yukardan aşağıya dayatılmamak katılımcı,

aşağıdan yukan-yukandan aşağı kademeli bir karşılıklı etkileşim içinde

gerçekleştirilmelidir.

• Uygulama ve denetim süreçleri, idari yapılanmayla uyum içinde

çalışmalıdır.

• Bütçeyle plan arasındaki ilişkileri güçlendiren kısa ve orta vadeli politikalar

siyasi yapı tarafından planla ilişkisi kurularak açıklanmalıdır.

463

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

• Planlarda ve bütçelerde gerekli olan kaynak vc bu kaynak yapısının nc

şekilde oluşacağı siyasi tercihler tarafından ortaya konulmalı vc buna m ü m k ü n

olduğunca uyulmalıdır.

• Merkezi yönetimin kendi içindeki birimleri arasında olduğu kadar, merkezi

yönetim ile yerel yönetim birimleri arasındaki görev-yetki-sorumluluk ve kaynak

paylaşımı, çakışma ve çatışma olmaksızın, açık olarak belirlenmelidir.

• Karar verme, uygulama ve denetim süreçleri ile hukuki, idari ve mali yapı

arasındaki uyumu sağlamak, ana ilkelerden biri olmalıdır.

X-SONUÇ-ÖNERİLER

• Kaynakların nasıl daha verimli kullanılacağı konusu doğrudan yönetimin.

kamu kay naklarının kullanımı ise devletin yönetim sorunudur.

• Ülkemizde siyasi partilerin felsefelerine, ekonomik ve sosyal politikalarına

uygun hedeflerin belirlenmesi ve bu hedeflere uygun politikaların araçları

olmalıdır.

• Günü kurtarma anlayışından sıyrılıp, hizmetlerin nasıl etkin yürütüleceği \e

planlanacağı düşünülmeli ve kaynakların etkin kullanılması fikrinin yerleştirilmesi

gerekmektedir.

• Kamu yönetiminin fonksiyonlarının yeniden tanımlanması vc yönetim

birimleri ve kuruluşlar arasında yeniden dağıtılması gerekmektedir.

• Performans denetiminin yapılabilmesi için Maliye Bakanlığı. Hazine. DPT.

DPB. TODAİE. TSE. MPM. DİE ve akademik çevreler tarafından ortak kriterler

belirlenmelidir.

• İdari reformla birlikte personel reformunun da gerçekleştirilmesi

gerekmektedir.

• Bilgisayar ağının tüm kamu kurumlarında yaygınlaştırılması gerekmektedir.

• Mevzuatta program bütçe uygulamasını engelleyecek düzenlemeler varsa

düzeltilmesi ya da kolaylaştırıcı yeni düzenlemelerin yapılması gerekmektedir

• Merkez ve merkez dışı kurumlar örgütlenmesinin yeniden gözden geçirilmesi

gerekmektedir. 464

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . .Vıılalva

• Beş yıllık kalkınma planları, hedefleri belirleyen ama uyulmayan niyet

mektupları olmaktan çıkarılarak "plan-program-bütçeleme" süreci içerisinde daha

gerçekçi işleyen bir yapıya sokulmalı ve bu süreci bütün aşamalarında denetleyen

bir mekanizma kurulmalıdır. Bu anlamda odak noktası politika oluşturma,

planlama vc bütçeleme arasındaki ilişkinin kurulması olmalıdır.

YARARLANILAN KAYNAKLAR

Coşkun, Gülay. '"Bütçe Reformu Nedenleri vc Program Bütçe Sistemi" Ankara.

TODAİE, 1976.

Egeli, Dr.Halis. "Türk program Bütçe Sisteminde Karşılaşılan sorunlar vc

Alternatif Bir Bütçeleme Sistemi Önerisi" Maliye Yazıları Dergisi, Eylül

1998, Sayı: 60.

Falay, Nihat. "Program Bütçe Ve Sıfır-Esash Bütçe Sistemleri" Filiz Kitabcvi.

İstanbul, 1995.

Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas

Komisyonu (ön Rapor), 8. 5 Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışmaları.

Mart 2000.

Karabacak, Serkan. "Kamu Mali Yönetimin Yeniden Yapılandırılması" "İsveç

Örneği" DPT, Temmuz 1979.

Özyıldız, R.Hakan. "Kamu Harcama Politikalarının Denetlenmesi ve Performansa

Dayalı Bütçe" , Hazine Dergisi, Ocak 2000-Sayı: 13.

Yılmaz, H.Hakan. "Kamu Mali Yönetimin Yeniden Yapılandırılması Yeni

Zelanda Örneği" DPT. Haziran 1999.

465

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

Durmuş ÖZ T EK. (Panel Konuşması)

Hocam teşekkür ederim. Sözlerime başlarken tüm üniversitelerimizin seçkin

Maliyecilerini, bürokratlarımızı, kısaca tüm meslekdaşlarımı saygıyla selamlamak

istiyorum. Şimdi Sayın Başkan ben maalesef ilk iki günkü toplantıları bazı

nedenlerle izleyemedim. Ancak hazırlanan paperlardan yaptığım incelemelere göre

bir değerlendirme yapmak istiyorum. Şimdi ben burada nelere değineceğim, kısaca

onu özetleyerek sözlerime başlamak istiyorum. Öncelikle neden bu performans,

şeffaflık kavramları gündeme geldi, ikincisi özellikle bizim bütçemizde yapısında

yaşanan. Osmanlıdan başlayarak neler yaşadık, özellikle program bütçe

uygulamasında ne tür hatalar yaptık, eksiklerimiz nelerdi, sonra bu noktadan

itibaren neler yapıyoruz, sıkıntılarımız hangi noktada, ben onları arz etmek

istiyorum.

Şimdi bu toplantılarda sanıyorum konuşmacılar sıkça bu ihtiyacın neden

gündeme geldiğini dile getirdiler. Ben de kendime bir not çıkardım. Her şeyden

önce konuşmacıların söylediği gibi küreselleşme, uluslararası ekonomik

bütünleşme ve benzeşme, yani özellikle ben bizim açımızdan bütçe kavramlarının.

bütçe tekniklerinin şeyini bu kavram içerisinde değerlendiriyorum, benzeşme, yani

ekonomik dünyanın bütünleşmesinin bir neticesi olarak biz bir benzeşmey e doğru

ister istemez gidiyoruz. Bir başka gelişme, özellikle haberleşme vc bilgiye erişim

araçlarındaki gelişme, bu araçları kullanan insanların ortaya çıkması, daha doğrusu

toplumun bilgiyi kullanmadaki gelişmesi bizi bu tür şeyler düşünmeye, bizi bu

yöne doğru zorlamaya başladı. Bir başka önemli gelişme, sıkça söz edildi, borç

verenlerin, bu uluslararası kuruluşlar olabilir, uluslar olabilir, borç verirken sizden

hesap sormak kaygısı içindedir. Bu hesap sormanın bir neticesi olarak, özellikle

IMF, Dünya Bankası başta olmak üzere, bizden, bu parayı vereceğiz ama veya şu

kolaylığı sağlayacağız.ama, her şeyden önce sizin hesabınızı şu ayrıntıya kadar

görmek istiyorum şeklinde karşımıza geldi. Dolayısıyla bu yöndeki harekete bu şey

de etkili oldu. Özellikle Dünya Bankasının maddi desteği, daha doğrusu borç

verme şeklinde desteği de sözkonusu oldu. Tabi bu yöndeki çalışmalara, bizi bu

yöne iten hususlardan birisi dc özellikle Avrupa Birliği, Avrupa ile birleşme. 466

P A N E L . XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u , 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

Avrupa Birliğine girme çabaları da özellikle 2000 yılının başından itibaren

gündemimizi yoğun bir biçimde meşgul etmeye ve bizi bu yönde düşünmeye

zorlamaya başladı. Yani biz buraya gireceksek bu standartlara uymak zorundayız

kaçınılmaz olarak.

Şimdi kısaca bunu özetledikten sonra bence daha sağlıklı, daha gerçekçi bir

tespit, bir yol bulmak açısından bizim bütçe tarihimizde neler yaşadık, onları

görmekte büyük yarar var. Ben kısaca bunu özetleyeceğim. Osmanlının Batılılaşma

hareketinden başlayarak biz bütçeler hazırlıyoruz. Bu 70"li yılların başına

gelinceye kadar -sizler benden daha iyi biliyorsunuz, tarihini incelediğinizde

görınüşsünüzdür- hemen hemen idari yapılanmanın idari tarzım esas alan ihtiyaca

yönelik bir bütçeleme sistemi. Biz bunu kısaca klasik bütçeleme diye

adlandırıyoruz. Şimdi bu anlayış 1973 yılında özellikle ABD"deki bu yöndeki

gelişmelerin etkisiyle, bizim yurtdışına giden akademisyenlerimizin,

maliyecilerimizin gördükleri şeyleri ülkeye getirme çabalarıyla bir program bütçe

çabasına girmişiz. Burada da klasik bütçenin şikayet ettiğimiz konularını

biliyorsunuz, hareket noktaları da o olmuş, yani hedeflerde belirsizlik sözkonusu

demişiz, girdileri dikkate alıyoruz, ürünü, çıktıları dikkate almıyoruz, kısa vadeli

bakıyoruz olaya demişiz, maliyetleri hesaplayamıyoruz demişiz ve program

bütçeye girmişiz. Program bütçeyi ne yapmışız, açıkçası elbiseyi değiştirmişiz,

içindeki insanı değiştirmemişiz, böyle bir noktada kalmışız. Ben tabi daha sonra

değineceğim, program bütçe konusundaki yanlışlarımız nelerdi, eksiklerimiz

nelerdi. Ben şimdi kronolojik olarak gitmeye çalışıyorum. 80"lerden sonra bütçenin

yapısında bir takım değişiklikler gözlemlenmeye başlanmış. Özellikle 12 Eylülde,

sanıyorum burada tartışılmış, kaydedilen ödenekler konusu, otomatik ödenekler

konusu tartışılmış, burada çok olumlu bir adım atılmış, bütçenin %50'lerine kadar

Parlamentonun doğrudan vermediği, dolaylı olarak verdiği yetkiyi kullanarak

bütçecilik anlayışından vazgeçilmiş. Kaydedilen ödenekler bir hayli kısılmış. Yani

%50'lerden %10'lar noktasına kadar gerilemiş, bu çok önemli bir adım, benim

değerlendirmem öyle.

467

P A N E L . W . Türkive M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

1980'lerden sonra bir başka özellikle dış kaynak iç kaynak arayışından

dolayı çok büyük çaplı, büyük paralar döndüren fonların ortaya çıktığını

görüyoruz. Bu tabi bütçe açısından, bütçenin ilkeleri açısından, bu kaynağı

kullanan, yaptığı yatırımlar açısından anlamlı şeyler olabilir ama salt mali açıdan,

bir bütçeci açısından, bizim bakımımızdan olumlu bir gelişme diye

değerlendiremiyonım. Ama gerçekten iyi işler de yapılmış, onu da bir tarafa

koymamız gerekir. Sonra yine bu yıllarda özellikle döner sermayeler var. Ancak

90'lı yıllardan itibaren döner sermayelerin bütçeleri, üniversitelerimizde görüyoruz

döner sermayeleri, katma bütçeden daha büyük bir hal almış, yapısal değişim

göstermiş. Yine I980'li yıllarda -Sayın Eskişehir Belediye Başkanımız, Hocamız

iyi bilirler- mahalli idarelere genel bütçeden verilen pay önemli ölçüde artmış. Yani

merkezi bütçenin önemli bir kısmım almışız, şeye vermişiz. Bu da bütçenin

açıklarında önemli bir yer tutan bir şey. Yani bir taraftan yeni vergiler konmuş ama

önemli bir bölümünü, %14Tere kadar varan bir bölümünü oraya aktarmışız. Bu da

bütçe açısından önemli bir gelişme. 90'lardan itibaren, 90'ların başlarında fonları

bütçeye almışız, ödenek olarak almışız, ancak harcama esaslarını değiştirmemişiz,

bu önemli bir adım. Gelirlerinin bir kısmını genel bütçeye aktarmışız. Daha sonra

bunların da bu kontrol altına alma, işin temelini, esasını irdelemeden çekip bu

kaynağı alma vakıfları doğurmuş. Şimdi gündemimizde vakıflar bulunuyor. Şimdi

özellikle ben burada, daha önce değinildi, kaydedilen ödenekler, otomatik

ödenekler açısından, 98'den itibaren bunların bütçenin samimiyetini bozduğu

anlayışıyla Maliye Bakanlığı olarak olabildiğince kısıtlamaya, asgari düzeye

indirmeye çalıştık ve bunda da eğer bütçenin. Parlamentonun verdiği ödenekle

harcamaları kıyaslarsanız son üç yılda Önemli bir noktaya gelindiğini görürsünüz.

Her şeyden önce bu konuda politikacıyı ikna etmenin, bütçeyi Parlamento "da.

kamuoyunda savunarak politikacıyı ikna etmenin zorluğunu ifade etmek istiyorum.

Şimdi efendim ben bu noktada program bütçe ile ilgili değerlendirmelere

geçmeden önce bu konuda şu söylediklerimden neler çıkarabiliriz. Ben kısaca şunu

söyleyeyim: Biz, -Bedii Feyzioğlu Hocamın bir sözünü anımsattılar, bütçeni göster.

ben sizin nasıl yönettiğinizi söyleyeyim gibi bir şeydi- bu açıdan aldığımızda bizim 468

P A N E L . XV. Türkiye M a l i v e S c u m o / v u n n ı . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Aıııalva

bütçemizin önemli bir bölümünün bütçe dışında döndüğünü, dolayısıyla yönetimin

bütçesine baktığınızda bir şey çok net biçimde, nasıl yönetildiğini

göremeyeceğinizi açıkça Bütçe Genel Müdürü olarak söylemek istiyorum. Yani

sistemin dışına itilmiştir. Burada özellikle başlangıçta bizim Maliye Bakanlığının

bu konuda şeyi olmuş ama, son yıllarda bizim dışımıza çıkmış, tasarruf genelgeleri.

tasarruf anlayışı, bu tasarruf anlayışı benim kişisel görüşüm tamamen

tasarrufsuzluğa iten. bazı şevlerin oluşumuna neden olan çok önemli bir belge. Bir

de burada özellikle bütçenin dışında bir sistemin oluşmasında güven unsuru, yani

biz Maliye Bakanlığı olarak kurumlara güvenmiyoruz, kurumlar da bize

güvenmiyor. Önümüze getirdiği rakamlar, -siz sanıyorum hocalarımın bir kısmı

idarecilik de yaptılar- nasıl olsa Maliye bunu kesecek, şişirelim: biz dc nasıl olsa

şişirerek geldiler diye. maalesef öyle. Dolayısıyla burada bütçenin dışında çok

önemli bir şey dönüyor, bir takım şeyler var ki gerçekten nasıl şey yapılabilir.

güven unsuru, yeni tasarruf anlayışı -hocalarım burada ifade ettiler- eğitilmiş

gerçekten bu işin sahibi Maliye Bakanlığı veya Sayıştay değil, bu işin sahibi biziz.

bu işin sahibi yöneticidir anlayışını nasıl getireceğiz, problemimiz orada.

Bu gözlemlerimden sonra şimdi biz program bütçe konusunda 1973 den

başlayarak bir şeye geldik. Oğuz Hocamın dediği gibi adı var. kendi yok. doğrudur.

Biz aynı başarısızlığın yaşanmasını Bütçe Genel Müdürlüğü olarak istemiyoruz.

Belki bu konuda biraz mütereddidiz. Ancak bu işin yapılması gerektiğine

inanıyoruz. Bu program bütçeyi irdelediğimizde neler bu işi tıkadı, neler bu işin

yürümesine engel oldu. Her şeyden önce personel konusu. Personel nitelikli vc

yeterli sayıda, üst düzeyde bir uzmanlar grubu oluşturulmuş. Gerçekten yetenekli.

değerli insanlar, bütçe uzmanları grubu oluşturulmuş. Ancak daha aşağı seviyede

tahakkuk memuru, yönetici, muhasebe memuru bazında nitelikli elemana sahip

olmamışız. Muhasebeyle ilgili olarak 1050 Sayılı Kanuna dokunmamışız. Devlet

Muhasebe Yönetmeliğinde bu işin esasına yönelik değişimleri yapmamışız.

Bunlardan daha önemlisi idari yapılanma. İdari yapılanmada siz. bugün Bütçe

Kanunun arkasındaki kurumlar listesine bakın veya bütçeden transfer şeklinde

yardım alan kurumların listesine bakın, bu kurumlardan ben size 10 tanesini 469

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 Mayıs 2 0 0 0 . Antalva

çizerim, gördüğüm, yakından çalıştığım şey itibariyle. Siz bu yapılanmayı

gerçekleştirmeden, sadeleştirmeden, boşuna oturan insanları ortadan kaldırmadan

bir şey yapamazsınız. Neden? Ben diyelim Maliye Bakanlığı"nı tıkır tıkır çalışır

hale getiririm ama, oradaki insan sürekli diğerine bakıyor. Bu yatarak para alan

insanlar olduğu sürece diğer kurumları da çalıştırmam mümkün değil. Burada tabi

özellikle idari yapılanmanın, yani kurumların teşkilatlanması, bu çerçevede mali

Örgütlenme vs. hepsini bu çerçevede düşünüyoaım. Tabi personel yasalarında,

program bütçe ile bir takım değişiklikler yapılmış, ancak sürekli insanlar bu işi

doğal olarak parasal yönüne çekmiş. İşin. o nitelikli insanın görev tanımı, kadro

standardizasyonu, görevde yükselme, -çoğunuz Batı örneklerinde görmüşsünüzdür-

kesinlikle görev tanımı, göreve alınacak kişinin tanımı, teşkilat semasındaki yeri,

bunlar net bir biçimde ortaya konmuştur. Bunları yapmadan böyle bir program

bütçeye geçmenin zorluğu ortada. Bunlardan da önemlisi, program bütçe

konusunda, otomasyon ayağı gerçekleştirilememiş. Bu kadar ayrıntılı bilgiyi. Tler

bazında çok iddialı bir biçimde çıkılmış, daha sonra 10'lar bazına çekilmiş, daha

sonra 100'ler bazına çekilmiş, tabi bu vasıfta insanlarla bilgisayar olmadan

yapmanız mümkün değil, burada da tıkanmış.

Bu başarısızlıkta bir de şanssızlık var, program bütçe konusunda. Tabi Sayın

Nihat Falay Hocamın kitabında çok güzel anlatılmış, daha fazla şey yapmak

istemiyorum ama, ben burada yaşanan şanssızlığı da ifade etmek istiyorum.

Enflasyonun önlenemez yükselişi, özellikle bütçecileri bırakın program bütçeyi,

klasik bütçeyi yapma konusunda sıkıntıya düşürmüştür. Yani senenin başında bir

değer koyuyorsunuz, daha senenin ortası gelmeden oradaki değerler alt üst oluyor.

Dolayısıyla samimi bir bütçe yapamamışız. Belki program bütçede sabit rakamlar

üzerinden gidilmiş olsaydı bu yönde önemli adımlar atılabilirdi. Benim bir

gözlemim de bu enflasyon olmuştur.

Şimdi bütün bu anlatılanlardan sonra biz hangi noktadayız, hangi noktada

sıkıntılarımız var, onlan arz etmek istiyorum. 1994'lerden başlayarak kamu mali

yönetimi diye bir proje gündeme geldi, halen gündemimizde. Dünya Bankası ile

çalışmalar devam ediyor. Bir kısmı, özellikle Hacettepe Üniversitesinde bizim 470

P A N E L . XV. Türkiye Malîye S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2000. .Antalva

açımızdan önemli bir çalışma oldu, böyle bir çalışama devam ediyor. Şimdi burada

bu çalışmada başarılı olabilmek için ne yapmamız lazım? Yine biz sanıyorum aynı

sıkıntılarla karşı kaşıyayız. İdari yapılanma konusunda hiçbir şey yok. İdari

yapılanma konusunu halletmeden, iddia ediyorum, gerçekçi bir şey yapmış

olamazsınız. Devletin mali örgütlenmesini gözden geçirmeniz lazım. Şimdi gerçi

Hazineci arkadaşlar bu işte biraz alınganlık gösterdiler ama kamu finansmanı, yine

nakit idaresiyle ödenek idaresini ayrı ayrı yerlere koymamız gerçekçi değil. Benim

gördüğüm Dünya örneklerinde böyle bir şev- yok Bir de Malive Bakanlığının

konumu çok önemli bu yapılanmada. Biz kanunlara baktığımız zaman, Maliye

Bakanlığı'na bir sürü yetki vermişiz. Ancak Maliye Bakanının bizatihi konumu

diğer icracı bakanlarla aynı noktada. Şimdi bir X bakanı. Malive Bakanına şunu

yap dediği zaman, sizin prensipleriniz falan hiç önemli değil, yaptırıyor, bir yere

kadar direnebiliyor. Başbakan, siyasi koordinasyonu veya bütün mali

koordinasyonu sağlayan bir kişi. Maliye Bakanı da mali koordinasyonu sağlayan

bir kişi. Koordinasyonu sağlayan kişinin diğerlerinin bir adım önünde

otomasyonuna geçildi. İlk tespiti okulların harcamaları. Aynı öğrenci

sayısına sahip iki okuldan birisi 50 milyar, diğeri de 500 milyar aylık harcama

önümüze geldi. Burada çok basit bir şekilde yakaladınız, ondan sonrasını

irdelersiniz. Yeter ki bu noktaya gelinsin. Bu konu da ihalesi yapılmak üzere, çok

önemli bir noktadayız. Yetişmiş personel. Yetişmiş personel konusunda geçmişte

program bütçede 19731ü yıllarda sıkıntı vardı. Ancak bugün özellikle yaşlısından

gencine herkes iyi kötü bilgiye erişmede, haberleşme araçlarını kullanmada farklı

noktada. Bu noktada daha iyi durumdayız. Tabi bu konuda, şeffaflık, saydamlık.

performans ölçümü konusunda yapılması gereken, belki dc ilk başlanması gereken

yerlerden birisi transfer kalemleri. Transfer kalemleri denince aklımıza ne geliyor'.'

KİT'ler gelivor. borç idaresi geliyor. Bu konuda ilk önce herkesin gözüne batan

carî harcamalardır, gözümüzün Önünde olduğu için. Ancak esas geride olan

şeffaflık konusu pek tartışılmıyor. Bugün borç idaresinin sadece yüksek faizlerin,

borcun oluşumunun, kamu açıklarından, merkezi idarenin borçlanmasından

kaynaklandığı şeyi var. Bunları şeffaf bir biçimde görebiliyor muyuz? Hayır. Yani 471

P A N E L . XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 20HO. Antalva

bankacılık sektörünün faizler üzerindeki etkisi, tanma verilen sübvansiyonların

etkisi, tüm bunların özellikle transfer kalemlerinden başlayarak şeffaf hale

getirilmesi belki ilk yapılacak işler.

Şimdi efendim, bir başka şey de, tabi sadece merkezi idareyi düşünmemek

lazım. Ben hocamın gözünün içine bakıyorum. Mahalli idareler konusu belki

bizden daha kötü bir noktada. Mahalli İdareler Reformu tasarısı var gündemimizde.

Bakıyorsunuz, bu konuda tamamen kaynak aktarma noktasından hareket ediliyor.

Doğrudur, haklıdır, bir şey demiyorum, kaynak yetersizliği var. Ancak mahalli

idarelerin bütçelemesi ilgili olarak kadro standardizasyonu, bir takım hizmetlerin

mahal üleştirilmesi, sağlık gibi, eğitim gibi, bunların hiçbirisinin olduğunu

görmüyoruz. Yani daha çok bir Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü "nün

mahalli 1 estirilmesi desek, buradaki büyük bir çoğunluk mahallileştirilsin der.

Ancak o konuda bile bir adım maalesef atılamıyor. Dolayısıyla saydamlık,

performans dediğimizde bütün kamunun, merkezi idare dışında diğerlerinin de ele

alınması lazım.

Bir başka konu, girdi ve çıktılarla ilgili standartların tespiti. O da büyük

ölçüde idareye düşen bir şey. Yani siz bir analizi yaparken her şeyden önce mevcut

şeylerle de bir şeyler yapabilirsiniz, Mal Müdürlüğü örneğinde olduğu gibi. Ancak

birini yargılayabilmek için, sorumlulara gidebilmek için bir takım kriterleri

koymamız gerekir. Yani kullandığı girdinin standardı, öğrenci başına elektrik

tüketimi, öğrenci başına su tüketimi gibi, basit bir örnek veriyorum. Çıktıları aynı

şekilde ölçecek kriteri koymak yönünde çalışmaların da yapılması gerekiyor. Tabi

arz ettiğim gibi öncelikle ve özellikle kadro standardizasyonu. Bu konuda Milli

Eğitim Bakanlığı ile bir çalışmamız oldu. Gerçekten bu konuda atılmış önemli bir

adım. Sıkıntılarını yaşıyoruz, yani her işin bir maliyeti oluyor. Burada bir geçiş

dönemi için kadro şişkinliği sözkonusu olacak, bunlar bu işin maliyeti. SSK'da da

aynı şekilde böyle bir şeyin çabası içindeyiz. Tabi özellikle politik müdahaleler bu

işte önümüzü tıkayan şeyler. Ben sözlerimi özetle şu şekilde bitirmek istiyoaım.

Reform, bu konuda atılacak adımlar idarelerimizi, insanlarımızı ya sıkıntıya

sokarak, yani acı çektirerek olur. Az önce sözünü ettiğim gibi Milli Eğitim 472

l 'AM',1.. XV. Türkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

Bakanlığı'nda kadro standardizasyonuna gittiğinizde Ankara'dan pek çok

öğretmeni başka bir yere göndermeniz gerekiyor. Bu bir acıdır, sıkıntıdır. Bu tür

acılara katlanacaksınız. Bir dc para. Yani siz bu kısa dönemde eğer bu öğretmeni

dışarı göndereıniyorsamz. bir süre o açığınız olan yerde standardı tutturmanız için

adam almanız gerekir. Hocam teşekkür ederim, burada bitirmek istiyorum.

BAŞKAN: Ben çok teşekkür ediyorum Sayın Genel Müdürüm. Evet. Sayın

Durmuş Öztek sözlerinde hep siyasi müdahalelerden yakındı ve sistemi genellikle

siyasi müdahalelerin zaman zaman aksattığını söylediler Fakat maalesef

demokrasilerde, özelleştirme bütçe konusunda kendine özgü -benim söylediğim bir

söz vardır- paradoksal bir durum var. Kendi içerisinde bir çelişki var. Bu çelişki şu:

Bir yerde, işte bir plan. program ve bütçeleme sistemi diyoruz, bir planlama

teşkilatı kuruyoruz ve içerisine uzmanlar oturtuyoruz. Bu işi en iy ı bilenler diyelim,

vc bunlar bir plan yapıyorlar, buna göre bir program yapıyorlar ve bunlar

bilıvorsunuz kamu sektörü için emredici oluyor ve bu da bütçe ile somutlaşıyor.

Gördüğünüz gibi uzmanların yapmış olduğu bu iş tamamen rasyonel bir biçimde

ortaya çıkıyor. Ama Magna Carta'dan beri halkın kendisinin bütçe üzerinde bir

hakkı var. Bunu da demokratik süreç içerisinde parlamenterler vasıtasıyla

gerçekleştiriyor. Nedir bunlara da en büyük etki eden'.' Siyası baskı gruplarıdır.

Köylü çeşme istivor. kasabalı yo istiyor, müteşebbis, işveren enerji istiyor ve de az

vergi vermek istivor. Bunlar da baskı gruplarıyla gerek planın hazırlanmasında ve

de özellikle dc bütçenin komisyonda ve genel kuruldaki müzakerelerinde bu

rasyonel bir biçimde hazırlanan, bu süreç içerisinden gelen bütçeyi bozmaya vc

delmeye çalışıyorlar. Ama bu. birisi demokrasinin gereği, birisi bilimin gereği. İşte

ben divorum ki. bir ülkede bu iki şev birbiriyle ne kadar çakışırsa, ne kadar

çakışobilirse. vani biz. rasyonaliteye siyasiler ne kadar yakınlaşırsa. bence program

bütçeden o nispette söz edilebilir. Bundan ne kadar uzaklaşırsak. uzmanların

hazırlamış olduğu bütçe, komisyonlarda ve Parlamentoca ne kadar çok delinirse

ve ne kadar büvük açıklar mevdana gelirse, biz bundan bu kadar uzaklaşmış oluruz

Yani konu esasında burada. Bunun için de pek tabi olarak ilk önce halkımızın ve

473

P A N E L . XV. Türkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2000."Antalva

474

bu baskı gruplannın bilinçlenmesi gerekiyor. Yoksa ne demokrasiden

vazgeçebiliriz, ne de bilimden vazgeçebiliriz.

İkincisi, benim gördüğüm plan program bütçe, biliyorsunuz bu anlayış

hizmet anlayışına dayanıyor. Yani plan program bütçede anlayış, hizmet anlayışı.

Pekala bizim idari yapımız hizmet anlayışına göre mi kuruldu? Ve hizmetin de en

üst birimi bakanlıklar. Yani oturacağız, ilk önce idari bir reform yapacağız. Hizmet

anlayışına dayalı idari bir reform yapacağız ki bundan sonra bir plan program

bütçeden bahsedelim. Bu idari reformu yapmadıkça zaten biz istediğimiz kadar

bence plan program bütçeden bahsedelim. Şimdi idari reformu yapamıyoruz.

Neden yapamıyoruz? Bir koalisyon oluyor, bu koalisyonda ben 5 bakanlık

istiyorum, öbürü 10 bakanlık istiyor, öbürü de 8 bakanlık istiyor, biz 12 bakanlığı

18 bakanlığa çıkartıyoruz. Bu olduğu müddetçe idari reform da yapmak mümkün

değil gibi geliyor bana. İdari reform olmadan plan program bütçenin esas

fonksiyonlara dayalı birinci ayağı oturmuyor. Birinci ayağı oturmadıktan sonra da.

program da oturmaz, alt program da oturmaz, bundan sonra faaliyet ve projeler de

oturmayacaktır.

Efendim ben çok teşekkür ediyorum. Şimdi idareden bir yazı aldım,

geciktirdim, saat 11:30, saat 13:00"de odalarımızı boşaltmak zorundayız, saat

13:00'de odalarımızı boşaltmazsak sanırım bir günlük daha otele para ödemek

zorundayız. Ben şayet oturumu geç bırakacak olursam ve bu paraları da siz

ödeyecek olursanız, bana rücu edebilirsiniz, ben bu korkudan bunu 13:00"de

bitirme zorundayım efendim. Şimdi o zaman doğrudan doğruya sorulara 'geçiyoruz.

Hepsini toptan alalım. Tolga Demirbaş'tan başlayalım o zaman.

TARTIŞMALAR

TOLGA DEMİRBAŞ (Uludağ Üniversitesi): Efendim teşekkür ediyorum.

Benim kısa bir yorumum olacak, özellikle yasama adına yapılan yüksek denetim

hakkında. Aslında çizilen tablo daha çok kötü oldu, özellikle performans denetimi

açısından. Ama bundan özellikle ben bağımsızlık açısından yaklaşmak istiyorum.

Dün Arife Hanım ve bugün de kısmen Sacit Bey de belirttiler, aslında baktığımızda

performans denetimi ve yasama adına yapılan yüksek denetim, yürütmeden,

yasamadan ve denetlenen kurumdan bağımsızlık özelliğini taşımakta. Ama

baktığımızda İngiltere'de, hep örneğini veriyoruz, İngiltere'de aslında Sayıştay

yasamaya bağlı bir birim ve buna rağmen İngiliz Sayıştay'ı harcadığı bir poımda

karşılık 7 poundluk bir tasarruf sağlayabiliyor. İlginç bir örnek. İsveç ve

Finlandiya'da Sayıştay'lar hükümete bağlı birimler ve çok ilginçtir, aslında

Finlandiya Sayıştay'ı yasamayla raporlamasını kendisi gibi bir birim olan

Parlamenter Devlet Denetçileri gibi bir kurul aracılığıyla sağlıyor ve bu kurul eğer

izin verirse raporlardaki yorumlar Parlamento'ya aksettirilebiliyor. Finlandiya

Sayıştay'ı 98 yılında %52 oranında performans denetimi yapmış. Yine bakalım.

Amerikan Sayıştay'ı General Accounting Office. %90 oranında kongrenin talebi

üzerine denetim yapıyor. Böyle bir ortamda bağımsızlıktan ne ölçüde bahsedilebilir

ki. Özellikle ABD Sayıştay'ının siyasal yönden bağımsızlığı tartışılmakta. Aslında

Türkiye açısından bu koşullar son derece uygun. Belki gerçek program bütçe yok.

olmayan bir şeyin de aksaklıklarını tartışıyoruz. Yine muhasebe sistemi de yok

aslında, ama bunlar sadece performans denetimine bağlanmamahdır. Tüm

kurumlarımızın performans denetimine özen göstermesi gerekmektedir. Teşekkür

ederim.

BAŞKAN: Evet, şimdi Mustafa Akkaya.

MUSTAFA AKKAYA: Benim performans odaklı ölçümlemc ya da

sempozyum boyunca kullanılan biçimiyle performans denetimi bağlamında iki

nokrada sorum olacak. Ancak izninizle bir ön açıklama yapmak istiyorum.

Performans odaklı ölçümlcmcye bağlı olarak elde edilen verilere nasıl sonuçlar

475

P A N E L - Tartışmalar, XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . A ı ı i a h a

bağlanacağı ile ilgili. Birincisi, Sayın Muter de bahsetti, bunu belli makamların

değerlendirmesi ve buna sonuçlar bağlanması gerekiyor. Hukuki sonuçlar

bağlamında söylemek istemiyorum. Çünkü denetim mekanizmaları içerisinde, dün

Sayın Coşkun da bahsetti, iç denetim, dış denetim, yüksek denetim.

Benim birinci sormak istediğim, acaba geliştirilen modeller içerisinde bunun

hukuki çerçevesine ilişkin bir saptama yapıldı mı? Sayıştay Kanununa eklenen bir

ek, 10. Maddeden bahsedildi. Ama anladığım kadarıyla, maddeye de baktığımızda,

bu eklemenin Sayıştay'ın TBMM'ne bu konuda da etkinlik, verimlilik, tutumluluk

çerçevesinde bir rapor vermesine yönelik. Şimdi ben fazla uzatmadan direkt soruya

geçmek istiyorum. Geliştirilen modeller arasında acaba performans odaklı

ölçümlemeyi kim yapacak? Yani bu yeni bir yapılanma mı olacak ve bu bağlamda

hemen sorumu yöneltmek istiyorum, acaba Sayıştay'ın şu andaki anayasal konumu

bu çerçevesi çizilen performans odaklı ölçümlemeyi yapabilecek durumda mı''

Çünkü yapılacak denetimin kapsamı bağlamında verimlilik, tutumluluk ve etkinlik

bağlamında yapılacak denetim, hukuki açıdan baktığımızda tam bir yerindelik

denetimi. Takdir yetkisinin denetimi. O zaman bunu gerçekleştirecek organın da ya

kaynaklan tamamen bağımsız bir şekilde yürütmeden ya da bütçe kaynakları

dışında bir şekilde finanse edilesi gerekir ki, performans denetiminden beklenen

sonuç elde edilsin ya da o zaman performans denetimini yapacak organın da

performansının iyi olmadığından söz etmek gerekir mi diye düşünüyorum.

Teşekkür ediyorum Sayın Başkan.

BAŞKAN: Ben teşekkür ediyorum. Sayın Tülin Canbay.

TÜLİN CANBAY (Adnan Menderes Üniversitesinden Yrd.Doç.Dr):

Benim Durmuş Beye bir sorum olacaktı. Durmuş Öztek'c. şu an kendisi yok ama

yine de sorabilirim, Türkiye'de acaba bir bütçe reformuna ihtiyaç var mı? Eğer

bütçe reformuna ihtiyaç varsa bu reform nasıl bir reform olabilir? Çünkü benim

oturumlar boyunca hep kafamda şekillenen bir şey oldu, gerek Türkiye'de mali

yönetimin yeniden yapılandırılması gerekse performans yönetimi vc denetiminin

sağlanmasında bence temel araç bütçe. Çünkü sizin bütçeniz eğer girdi-çıktı

476

PANHL- Tanışmalar. XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m » . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalya

analizine imkan vermiyorsa, verimlilik, tutumluluk ve etkinliği sağlayacak bir

yapıdan uzaksa, bu durumda o bütçeyi uygun hale getirmeksizin; biz ki 27 yıldır

program bütçe sistemimiz üzerine herhangi bir taş koymamışız, son iki yılı hariç

tutarsak, bunca süre boyunca sanki bizim program bütçe sistemimiz çok

mükemmel bir sistem, 73'de alır almaz en mükemmel haliyle almışız, hiçbir

değişiklik yapmıyoruz ve o sistemle de biz şimdi performans yönetimini ya da

denetimini etkinleştirmeye çalışıyoruz. Ben ufak bir örnek de vermek istiyorum.

Örneğin, bizde Aralık ateşi denen bir olay var. Kurumlarımız Aralık ayının sonuna

geldiklerinde hepsinde birden harcama trendleri yükseliyor. Aralık ayma mahsus

olarak. Bunun en önemli nedeni aslında sistemden kaynaklanıyor. Niçin? Çünkü

kurumlar Aralık ayı sonuna kadar ellerinde kalan ödenekleri harcamadığı takdirde

bir sonraki yıl daha fazla ödenek alamayacakları korkusu içerisinde. Bu durumda

etkinliği nasıl sağlayacağız biz? En iyi performans yönetimini kuralım, en iyi

şekilde işletelim ama. sistem bize bu imkanı sağlamadığında, insanları sistem bir

takım şeylere zorladığında, bence ister en iyi yönetim ya da denetim sistemi

kurulsun, çok etkili sonuç alamayacağız gibi geliyor. O nedenle bütçe reformu

acaba gerekiyor mu ve gerekiyorsa nasıl bir reform olmalı? Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Efendim ben teşekkür ederim. Sayın Arife Coşkun.

ARİFE COŞKUN: Ben Sayın Hocamız Burhan Şenatalar'a teşekkür etmek

istiyorum. Gerçekten çok dikkatli irdelemiş benim tebliğimi. Tebliğimde yer alan

abartı, hocamızın deyimiyle gerçekten bir abartı, benim de katıldığım bir abartı. Bu

denetim literatüründe yer alan bir şey. Benim tebliğimde mümkün olduğu kadar

kendi görüşlerime yer vermeden bir bilgilendirme, alana ilgi çekme olsun diye bu

alandaki literatürü aktarmaya çalıştım. Ama yine de bir eksikliktir, kabul ediyorum,

biraz daha irdelemem gerekirdi o konuyu. Yalnız bir açıdan doğru yanı da var

abartının. Çünkü Sayıştay'ların yazılı literatürü, denetim literatürü özellikle 1980

sonrasına denk gelmiştir. Dün de biraz bahsettim, yasalarında ifade bulduktan

sonra 70"li. 80'li yıllarda literatür oluşmaya başlamıştır ve bu dönemde de

hepimizin bildiği gibi Dünya bir yeni dünya düzeni diye, bu kavram altında

477

P A N E L - Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u , 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

toplanan köklü bir dönüşüm düzeni yaşamıştır ve bunun denetim literatürüne

yansıması olarak algılıyorum bu tespitleri. Ama irdelenmesi gerektiğini kesinlikle

kabul ediyorum. Zaten şöyle bir şey vardır; Sayıştaylar siyasi kararların

yerindeliğini sorgulamazlar ve soru soran bir arkadaşımıza da bir ölçüde cevap

olacak belki bu ama, Amerika Sayıştay'ı dışında hiçbir Sayıştay siyasi kararların

değerini sorgulamaz, sonuçlarını değerlendirir ve nitekim İngiltere Sayıştay'ı

National Audit Office hem Theacher Hükümetinin Max Top Initiativc diye

isimlendirilen reform hareketini irdelemiştir, sonuçlarım sergilemiştir -Değerli

meslekdaşım Yöriiker ifade ettiler- Modern Analizing Government reformunu

irdelemiştir. Şimdi burada siyasi kararların değeri sorgulanmadığı için. siyasi

otoritenin aldığı kararların sonuçlarının sergilenmesi söz konu su olduğu için bir

anlamda Dünyadaki dönüşüme paralel denetime yansımaları oldu. Ama Hocamız

haklı, kesinlikle irdelemeliydim metinde, onu kabul ediyorum.

Bir konuda daha bir şeyi açıklamak istiyoaım. Değerli Hocamız yine 1960

ve 70Tİ yıllardaki Karayolları konusundaki bir tespitini aktardı, performans

yönetimi konusunda. Biz 4-5 yıl önce Karayollarında bir çalışma yaptık, dün de

aktardım. Aynı Karayollarında şöyle bir tablo vardı; sadece Dünya Bankasından

alınan kredilerde o projelerde fayda maliyet analizi yapılmaktaydı ve kriterleri

Dünya Bankasının belirlediği kriterlerdi ve o kriterlere göre şöyle bir sonuç

çıkıyordu. Günlük ortalama taşıt trafiği 17 000 olan yola, yol yapılmıyordu, öncelik

alınmıyordu o yol, günlük ortalama taşıt trafiği 1000 kamyon olan yol beton asfalt

olabiliyordu, Dünya Bankasının kriterlerine göre ve kesinlikle Karayolları Genel

Müdürlüğünün karar mekanizmasına yansımayan sonuçlardı bunlar. Yine aynı

kurumda 1975 yılında tanımlanmış görev tanımları vardı. O günkü unvanlarla

görevler tanımlanıyordu, bugün günümüzdeki yapılan çalışmalarla hiç alakası

yoktu. Sayın Hocamız da gerçi değerli meslekdaşımız İhsan Gören'tn tebliğine

atıfta bulunarak söyledi, gerçekten bir mantalite, bir zihniyet değişikliğine

ihtiyacımız var. Ben biraz tebliğimi cevaplamak istedim. Çok teşekkür ediyoaım.

BAŞKAN: Efendim çok teşekkür ediyoruz. Ramazan Kılıç.

478

P A N E L - Tartışmalar, XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

RAMAZAN K I L I Ç : Ramazan Kılıç, Adnan Menderes Üniversitesi. Benim

Sayın Yorüker'e bir sorum olacak. Kendisi Dünya örneklerinden bahsettiler.

Dünya Sayıştayları hakkında çeşitli örnekler verdiler. Ben de Fransız Sayıştay'ı La

Cours des Comptes ile ilgili birkaç şey söylemek isterim. Hakikaten Fransa'da

Fransız Sayıştay'ının yıllık olarak hazırlamış olduğu raporlar cumhurbaşkanına,

başbakana ve parlamentoya ayrı olarak sunulur vc kamuoyunda çok ciddi

tartışmalara sahne olur, büyük gazeteler ve televizyon programları bunu

manşetlerine alarak kamuoyunun bilgisine sunarlar. Fransa'da bir diğer bizden

farklı olan durum. La Cours Regionale des Comptes ismiyle Yerel Yönetimler

Sayıştay 'ı var orada. Sayın Öztek de bir ölçüde bahsetti, özellikle I980Tİ yıllardan

sonra yerel yönetimlere önemli ölçüde bütçe gelirlerinin aktarılması gündeme

gelmişti. Fransa'da da 1980*li yıllarda yapılan desantralizasyonla yerci

yönetimlerin yetkileri artırıldı ve bu şekilde Yerel Yönetimler Sayıştay'ı kuruldu.

Acaba Türkiye'de de bu şekilde yerel yönetimler sayıştayımn kurulması.

Sayıştay'ın mevcut iş yükünün azaltılması ve özlenen denetimin ve daha sonra da

performans denetiminin gerçekleştirilmesi açsından faydalı olabilir mi? Teşekkür

ederim.

BAŞKAN: Teşekkür ediyoruz efendim. Söz sırası Sayın Hasan Başın.

HASAN BAŞ: Hocamız Sayın Şenatalar performans denetimi konusunda

Sayıştay'ın çabasından övgüyle söz ettiler. Özellikle teşekkür ediyorum. Ancak

belirtmek istiyorum. Sayıştay'ın bu denetimi artık bir tercih sorunu olmaktan

çıkmıştır. Niçin çıkmıştır? 1996 yılında çıkan 4109 Sayılı Kanun, Sayıştay'a

denetimine tabi kuruluşların kaynaklarını ne derece verimli, etkin, tutumlu

kullandıklarını denetleme görevini vermiştir. Ancak yasaların bu görevi vermesiyle

iş bitmiyor. Bu denetim türü yeni bir denetim, karmaşık bir teknik, sofistike bir

teknik. Elbette ki bizim kendimizi yetiştirmemiz gerekiyor öncelikle.

Üniversitelerden sürekli katkı almamız gerekiyor. Keza biraz önce ifade ettiğim

gibi bu denetim türünün gereklerine adapte olmamız gerekiyor. Sacit Bey

arkadaşım ifade ettiler, hepsini saymayacağım, sözgelimi bu teknikte, bu denetim

479

l'ANF.l.- Tartışmalar. W . 'l'iırkivc Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

türünde idareyle çok sıkı bir işbirliği gerekiyor. Uygulamadan bir örnek vereceğim.

Sayın Şcnatalar da ifade ettiler. YÖK uygulamasına. YÖK konusunda,

zannediyorum TIP fakültelerinin tedarik sistemleri konusunda, bu yeni tekniğe

göre yeni bir çalışma yapmak istedik. Keza bir yurtdışına eğitim-araştırma

konusunda yapmak istedik. YÖK. aman aman. ne olur dursun dedi. Vakıa dün

ifade ettim. Sayın Arın Hocamız bu bir katılım meselesi dedi. Doğru, gerçekten

doğur. Belki tam bir direnç yok ama. öyle büyük bir memnuniyetle aldık, kabul

ettik diye bir yaklaşım da sözkonusu değil. Burada Hocamın dediği gibi. atı zorla

suya götürmek mümkün ama zorla su içirmek gerçekten çok zor. İfade etti. Sa\m

Genel Müdürümüz. Maliye. Sayıştay işlevleri tamam. Fakat idarenin bunun

bilincinde olması gerekiyor. Bu işin sahibi aslisi biziz diyebilmesi gerekiyor. Bunu

diyebildiği an accountability denilen meselede dc çok büyük adımlar atılmış

olacak.

Yine meslektaşım Sacit Beyin söylediği gibi. kısmen Akkaya Bey de ifade

etti. artık Sayıştaylar kendi performanslarını da ölçmek durumundalar. Galiba

Amerikan Sayıştay'ının accountabilty report'undan söz etti. Biz ulus olarak

ayranımız ekşidir demeye pek yatkın değiliz. Ancak korkarım kı bu konuda çok

ciddi bir sıkıntımız var. Nedir o sıkıntı'.' Bugün -dün tartışıldı- tıpkı T B M M gibi.

Cumhurbaşkanlığı gibi Sayıştay da herhangi bir denetime tabı değildir. Değil

performans bakımından denetlenmesi, sıradan bir denetime bile tabi değildir. Sayın

Hocamız sormuşlardı dün. nedir bu durum? Bendeniz kanuna aykırıdır, Anavasava

aykırıdır demiştim. Sayıştay için de bu Anavasava avkırılık. kanuna a\kırılık

maalesef vardır. Patolojik bir durumdur. Yine Sayın Şcnatalar Hocamız, bu

harcamanın az olması ille de fazilet midir, az olması her zaman fazilet değildir,

gereği kadar harcama yapmak gerekmektedir. Gerçekten de geçen haftalar içinde

Ankara'da bir vakıf tarafından bu tasarruf genelgeleri tartışıldı. Sonuçta da Oğuz

Beyin Başkanlığında, bendeniz de katılımcı olarak bulunmuştum. Bu çabaların

nafile olduğu sonucuna varılmıştı. Sayın Genel Müdürümüz de çok veciz bir

480

P A N h L - Tartışmalar. XV. Türkive Mal ive S e m p o z y u m u . 1 5-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalva

şekilde, tamamen tasarrufsıızluğa itiyor diye ifade ettiler. Efendim zamanınızı daha

fazla almayacağım. Çok teşekkür ediyorum, sağolun.

BAŞKAN: Ben teşekkür ediyorum. Sayın Eser Karakaş.

ESER KARAKAŞ: Teşekkür ediyorum efendim. Bir Burhan Beye. bir de

Durmuş Beye iki küçük sorum olacak. Burhan Beye yönelik sorum şu. Denetimin

çeşitli aşamaları var herhalde ama denetimin eninde sonunda en etkin gerçekleştiği

yer herhalde mükellef düzeyi. Mükellefin denetlemediği bir sistemde Sayıştay ya

da başka kurumlar nasıl çalışırsa çalışsın sonuç almak mümkün değil. Şimdi

Türkiye'de yaklaşık çalışabilir nüfus sayısı 40 milyon civarında. 16-65 yaş arası

nüfus 40 milyon civarında. Bildiğim kadarıyla beyannamcli gelir vergisi mükellef

sayısı da 2 milyonun altında, yani 20'de L %5"in altında. Şimdi şöyle bir sorum

var, bilmiyorum Burhan Bey nc düşünür'.' Tüm kamu ve özel sektör çalışanlarının

beyannamcli gelir vergisi mükellefi olmadığı, Türkiye'nin demografik yapısı

nedeniyle tarım sektöründe çalışanların gerçek usulde vcrgilendirihnediğı bir

sistemde, bir kamu mali yönetiminin denetimi gerçekleşebilir mi? Beyannamcli

gelir vergisi mükellef sayısının bu kadar düşük olduğu bir sistemde denetim ne

demek? Kim kimi denetliyor, çünkü yurttaşların çok büyük bir bölümünde

kesinlikle mükellef bilinci yok. Mükellef bilinci bence, bu bencenin altını

çiziyorum, ancak beyannameli mükellef olunduğu zaman gerçekleşebilen bir şey.

Stopajla vergi ödeyen bir kişinin vergi müessesesine yabancı lastiği kesin. Teşekkür

ediyorum.

Durmuş Beye bir şey soracağım. Bu tartışmalar sırasında en az konuşulan

konulardan bir tanesi İhale Kanunu oldu. Çünkü İhale Kanunu tartışılmadan kamu

mali yönetiminde nasıl tartışılır çok iyi bilemiyorum. İhale Kanunu tartışılmadı.

Şöyle bir sorum var Durmuş Beye, kişisel olarak ne düşündüğünü de merak

ediyorum. Bütün kamu alımları piyasalarının, mal tedariki ve hizmet alımları.

Gümrük Birliği kapsamına alınması konusunda Maliye Bakanlığı ne düşünüyor?

Çok teşekkür ediyorum.

481

P A N E L - Tartışılınlar. XV. Tflrkive M a l i y e S e m p o z y u m » . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

BAŞKAN: Ben teşekkür ediyorum. Sayın Oğuz Oyan.

O Ğ U Z OYAN: Teşekkür ederim Sayın Başkan. Bütün panelistlere 4e

teşekkür ediyorum. Gerçekten iyi bir final oldu, emeklerine sağlık diyelim. Şimdi

efendim Türkiye'de, Sayın Şcnatalar "dan, çok sistematik bir bilgi dc sundu bize.

başlayarak belki bir iki nokta, daha açmak gereği nedeniyle bir iki şeyi sormak

istiyorum. Şimdi Şenatalar şunu söyledi bize, IMF'den geldiği için buna karşı

çıkamayız, çıkmamalıyız veya oradan geldiği için yanlış diyemeyiz. Doğnı.

Nitekim bizim bildirimiz bunu özellikle vurguluyor, IMF'den geldiği için yanlış

diyemeyiz gerçekten. Ama galiba bir başka şey, IMF'den geldiği için doğrudur da

dememeliyiz. Yani bu konuda, çünkü bazı ön koşullanmalar olduğunu Türkiye'de

çok görüyoruz. Bu bazen buraya da yansıyor. İkincisi, bu olay bizim önümüzde

gerçekleşti. Yani Türkiye'de kamu mali yönetimindeki alt üst oluş. bizim

gözümüzün önünde cereyan etti. Bu 1983 sonrası süreçtir ve bunda hepimizin

sorumluluğu vardır.

Saydamlık meselesine geleyim. Bu saydamlık meselesi, yani bütçenin artık

kamu kesimini temsil niteliğinin azaldığı 8()'Ierde belliydi. 9()'larda bazı şeyleri,

fon gibi bir takım çarpık uygulamaları bütçe içine almaya başladık. Ama bu sefer

bütçe, faiz dışı bütçe olarak bütçe ortadan kalktı. Öyle bir bütçe olmaya başladı.

Yani bütçenin hiçbir esnekliği kalmadığı gibi. bütçenin aslında hiçbir kamusal

niteliği kalmamaya başladı. Şimdi bu bizim gözümüzün önünde cereyan etti ve

bunun arkasında IMF ve Dünya Bankasının da rolü vardır. Yani Türkiye'deki

sadece kötü yönetim değil, bu kuruluşların da aslında etkisi ve katkısıyla

gerçekleşmiştir. Ama birinci sorumlular kukusuz Türkiye'yi yöneten siyasal heyet

ve onu yanlı yönlendiren bürokrasidir, Bu bürokrasi içinde en az sorumlu olan

Maliye Bürokrasisidir. Çünkü Maliye Bürokrasisi kamu maliyesi disiplini

konusunda en titiz olan kesim olageldi. Bugün de eskiden olduğu gibi. Hazine ve

Maliye birliğini, yani gelir gider birliğini savunmaya devam ediyor vc burada

aslında yapılan gerek Dünya Bankasının 94 sonrası gerekse şimdi son stand by ile

yaptığımız aslında Özal öncesine dönüşün koşullarını aramaya çalışıyoruz.

482

PANEL-Tart ı şmalar . XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . A n l a h a

Dolayısıyla buna dikkat çekmemek, bu konuda eleştiri vc özeleştiri yapmadan bir

sonuca gitmek galiba şu açıdan zor olacak, çünkü bu saydamlıktan çıkış o kadar

kolay ki. yani üç yıl sonra yeniden biraz kendimize gelip yeniden buna doğru

yönelebiliriz. Dolayısıyla bu tutumu akademisyenlerin de yapması gerekir diye

düşünüyorum. Saydamlık olmadan performans denetimi veya performans odaklı

yönetim olamayacağına göre, galiba birinci meselemiz bu. Türkiye'de bunun

sağlanması açısından galiba bu üç yıl yeterli olmayacak gibi gözüküyor. O yüzden

hepimize çok gayret düşüyor. Şeye katılıyorum. Sayıştay'a her şeyi. topu atıp

Sayıştay bu işe İyi girmiş, aferin nc güzel de çalışmışlar... Böyle bir şey olamaz

hakikaten. Sayıştaycıların kendisi söylüyor. Bir de biz burada madalyonun sadece

bir yüzünü görüyoruz. Sayın Sacit Yörüker'dcn bu soruya cevap vermesini

isteyemeyeceğini, ama açıkçası biz burada Sayıştay'ın olumlu yüzünü görüyoruz

Sayıştay'ın en seçkin heyetini görüyoruz. Gerek dün tebliği sunan arkadaşlarını

Sayın Gören. Sayın Coşkun. Sayın Genel Sekreter burada, say m Yörüker. bunlar

Sayıştay'ın olumlu yüzüdür. Sayıştay'ın yüzünü ağartan tarafıdır.

Oysa Sayıştay 1980'den itibaren aynı tahribatı yaşamıştır, gerek üye

seçiminde gerekse uzman denetçi seçiminde çok kötü tercihler yapmış, liyakat

esasından çok uzaklaşmıştır ve Sempozyum*m geleceği ne yazık ki karanlıktır. Ben

karamsar olmak istemiyorum. Ama her şey o kadar karanlık ki burada çok aydınlık

göremiyorum. Bu nesil eskimiş bir nesil ayrıca, yeni gelen gençler bu kadar iyi

değiller ne yazık ki, böyle bir problemimiz de var. Dolayısıyla, evet Sayıştay'ın da

denetlenmesi. Sayıştay'ın da liyakat ölçütlerine göre personel alımını, performans

denetimi yapabilmek için bir kere buradan başlamak galiba gerekecek. O yüzden

çok iş düşüyor tabi şimdiki yönetime de ama olanakları sınırlı. Bizim bütün

meselemiz şu: bir arkadaşımız bütçe reformu dedi. biz anayasal mali yapıya dönüşü

tekrar arıyoruz. Türkiye'de Anayasa bir kere delinmekle bir şey olmaz diyen

Cumhurbaşkanları, başbakanlar gördük. İşte o nedenle buradayız. Şu an bizim bir

Anayasamız var ve bu Anayasanın öngördüğü mali yapı var. bunu tebliğimizde

belirttik. Bu yapıya dönüş esas. Bir kere önce oradan başlamalı. Tabi birileri

l 'ANEl .- "tartışmalar. XV. Tiirkive M a l K c S e m p o z y u m » . 15-17 Mavıs 2 0 0 0 . Antalya

di\ccck ki. böyle Anayasa mı olur'.' Bir anayasa vardır, bu anayasanın öngördüğü

bir mali disiplin vardır, ilk önce bir kere ona uymayı sağlamalıyız. Birileri gelip

bizi buna zorlamamalı, bunu bize dikte etmemeli. Niçin bu düzenlemeleri yapıyor

gibi bir anlamlı sorunun mutlaka cevaplanması gerekiyordu. Bereket versin. Sayın

Sönmez ilk gün buna bir cevap aradı. Bugün Sayın Muter bunun bir nedenini

söyledi. Çünkü niçin sorusu olmadan bilim olmaz. Ben bunun niye sorulduğunu,

yani niçin yağmur yağıyor sorulmazsa. niçin IMF bu düzenlemeleri yapıyor diye

sorulmaz diye bir şeyi yöntembilim açısından tüyler ürpertici olarak gördüğümü

söylemek isterim.

İkinci bir konumuz şu: özel kesim ne yapıyor, özel kesim ne ölçüde saydam

sorusunu Savın Şenatalar'a belki sormak lazım. Yani sadece kamu kesiminde

saydamlığı sağlamakla bu iş olur mu? Ben bir vergi yükümlüsü olarak eğer batan

bankaların vükünii taşıyorsam, o zaman ben özel kesimin saydamlığı hakkında söz

sövleme hakkına sahibim. Ben alınmayan vergilerin hesabının sorulmasından

yanayım. Yani ben şu sektöre şu kadar vergi harcaması yapıyorum, pekala acaba o

amaç doğrultusunda kullanılmış mıdır, kullanılmışsa ne kadar performanslı

kullanılmıştır, ben bunları bilmek istiyorum. Yani Türkiye'de mevduata %!()()

güvence olduğu bir ortamda, sadece vergi mükellefleri değil, bütün tasarruf

sahipleri, çünkü tasarruf fonu oradan kesilerek oluşuyor, acaba bu konuda hak

sahibi değiller midir gibi yani bu birçok sektörü ilgilendirir. Yani Türkiye"de

aslında sadece kamu kesimi saydamlığı değil, bütün bir milli bütçe sistemi içinde

yeni bir ekonominin genel dengesine ulaşmamız gerekmiyor mu diye bir soru

sorarak bitirmek istiyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Çok teşekkür ediyoruz Sayın Üstün Dıkeç.

ÜSTÜN DİKEÇ: Teşekkür ederim Sayın Başkan. Üç gündür Tıirk malı

yapısının yeniden yapılandırılması, performans yönetimi vc denetimi konusunda

değerli tebliğ sahiplerinin değerli bilgilendirmelcriylc dolduk, çok da sevindik,

bundan önceki benzeri toplantılarda olduğu gibi. Birçok konuşmacılar ve soru

484

P A N E L - Tartışmalar. XV. Türkive M a l i v e S e m p o z y u m u . I 5 - 1 7 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

soranlar da olayı teşhis ettiler, rahatsızlıkları teşhis ettiler, sendromlar ortaya çıktı,

belki bazı çözüm önerileri de yapıldı.

Ben Sayın Başkan müsaade ederseniz iki tane biraz da hukuki dayanağı olan

açık öneri getirmek vc bu öneri konusunda da panel konuşmacılarının görüşlerini

almak istiyorum. Önerimin bir tanesi acaba diğer yüksek yargı organlarında olduğu

gibi, 1982 Anayasasında çözümün çok zor olduğunu biliyorum ama Sayıştay'ın da

parlamenter gölgeden çıkarılıp tam bağımsız bir denetim mahkemesi durumuna

düşürülmesi halinde daha rasyonel kararlar, teknik insanların alabileceğini

düşünüyorum. Bu konuda bir çalışma yapılabilir mi? Çünkü Oğuz Bey de bahsetti,

son üç senedir Sayıştay şaibe altında kaldı. Vc bundan sonra ben de avnı

karamsarlığı devam ettiriyoaım Sayıştay hakkında maalesef. İkinci bir konu da.

Türkiye'de hastalıklar teşhis edildikten sonra iyileştirmeler, reçeteler de yazıIıYor

ama bu reçetelerin bazılarında denetime çok Önem verildi ve denetimden

kaynaklanan aksaklıklardan bahsedildi. Örneğin, hem Sayıştay hem de Durmuş

Bey kendi bakanlığı ilgili olarak sorunları çok samimi bir şekilde bu panelde ifade

ettiler. Ben kendilerine açıklamalarından dolayı vc samimi İtiraflarından dolavı

teşekkür ediyorum. Acaba bu denetimin yani personel yönetimi denetiminin doğru

ifadeyle gerçekleştirilebilmesi son dört yılda çıkarılan iki yapılanmayla

pekiştirilebilir mi? Nedir bunlar? Bir tanesi trafik rahatsızlıkları ile ilgili olarak

trafik fahri müfettişi çerçevesinde Önceden vasıfları sınırlandırılmış ve belirlenmiş

bazı kişilere Devlet adına görev vererek işlem yapılabilir mi? Duyduğum kadarıyla

da Ankaradaki Emniyet Genel Müdürlüğü bu konuda çok başarılı sonuçlar aldığını

ve doğrudan doğruya etkin bir denetimin sağlandığını ve hatta kendi polislerinden

daha iyi yönlendirici olduğunu ifade ettiler. Bir tanesi de 3568 Sayılı Yasayla

Yeminli Mali Müşavirler, ben son kısmını başlığını vermek istiyorum kanunun,

çıkarılan bir denetim sistemi. Gerçi Parlamento'da son anda çıkarılırken biraz

sulandırıldı, bu konudaki tabirimi mazur görün, fazla yayıldı ama Devlet adına bu

konuda ihtisas yapmış belli özellikleri olan kişilerin de kamu harcamalarında

denetimi yapacak belirlenip şekillendirilmesi ve uygulamaya sokulmasının kamu

485

P A N K L - Tanışmalar. XV. Tıirkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 201)1). Antalva

486

harcamaları bakımından iyi olacağım zannediyorum. Özellikle ita amiri

pozisyonunda bulunmuş kişilerin, tahakkuk yetkileri ve bu sorumluluğu taşımış

kişilerin veya bu konulara yatkın olan kişilere acaba YMM'lerde olduğu gibi belirli

bir standart veya kapsam içerisinde yetki verilse bunun başarılı o l a c a ğ ı n a

inanıyorum. Nitekim bakın Maliye Bakanlığı itiraf ediyor. 2000 civarında denetim

elemanım var. gelirleri denet leyemiyorum diyor, bunun fiili 1000'in altındadır.

Sayın Öztck gayet iyi bilir fiili denetçi sayısını. Sayıştay Başkanlığında da 750

civarında, belki biraz daha fazla kadrosu var. kadrosunun ancak 2/3*ü d e n e t i m

yapıyor, o da yaz avlarında sırayla. Bunu bu şekilde yapılandırmayla Türkiye'de

ben çok iyi denetim yapacak Salih Beylerin olduğuna inanıyorum. Böyle bir öneri

hakkında panelistlerin görüşlerini almak istiyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Sayın Üstün Dikcç'e teşekkürler. Sayın Prof.Dr. Yılmaz

Büyükerşcn. Evet kendileri aynı zamanda Büyük Şehir Belediye Başkanı Hem

siyaset hem bilim herhalde ikisini birleştirerek bize neler soracak.

YILMAZ BÜYÜKERŞEN: Hayır hayır, ikisi de kalmadı. Şimdi tabı her

dört konuşmacıya da teşekkür ediyorum. Aslında dördü de çok önemli noktalara

farklı üsluplarla da olsa temas ettiler. Şimdi aslında bugün bizim mali yönetimi

yeniden yapılandırma, performans yönetimi, denetimi gibi konulara e ğ i l m e m i z i n

nedeni. Türkiye'nin bugünkü geldiği noktanın başlangıcı neresidir. Bana göre

başlangıcı. Türk Mali Sisteminin Maliye Bakanlığının Ortodoks anlayışı nedeniyle

yıllar önce değiştirilemeyişi. bugüne kadar bunun sürüp gelmesidir Şimdi neden'.'

Mesela, işte zaman zaman değinildi, nitekim sayın Öztck de dedi ki. efendim

fonlara kızdık, fonları disiplin altına almaya çalışıyoruz, denetim alt ına almava

çalışıyoruz ama faydalı işlere de yapmıştır dendi. Şu soruyu sormak lazım; acaba

fonlar, daha sonra vakıflar neden icat oldu? Yani neden mali sistemde bir

mekanizma olarak kullanılmaya başlandı. Bana göre yöneticilerin performanslarını

artırmak istedikleri halde mevcut mali sistemin kendilerine engel teşkil etmesinden,

malı anlayışın kendilerine engel teşkil etmesinden ilerive geldi Mesela vakıflar,

bütçelerden parayı vakıflara aktarmak, vakıflar eliyle kullanmak, aslında yeniden

P A N E L - Tartışmalar. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

redistribution'dır. istismar edilen, ekstrem hale getirilmiş, kötü amaçla kullanılmış

örnekler hariç. Ben yıllarca yöneticilik yaptım. Şunu ifade edeyim. Gerek Planlama

Teşkilatı*na gerek Maliye*ye götürdüğüm teklifleri sanki bir özel sektör gibi

fizibilite sayılabilecek raporlara bağladığım halde hiçbir tanesini normal yollarla

fızibıi olanlarını kabul ettirebilme imkanına sahip olamadım ve itiraf ediyorum,

herbirisini senaryolar hazırlayarak dolambaçlı yollardan fiiliyata soktuktan sonra

onların taktirlerini ve aferinlerini alarak ondan sonra destek görmeye başladım.

Şimdi yanımda oturan delikanlıyla az önce dışarıya çıktığımda tanıştım.

Abisi dün buradaymış. Sivil Havacılık Okulu'ndan mezun, pilotmuş. Bizim

kurduğumuz Sivil Havacılık Okulu için Devlet Planlama Teşkilatı'na

başvurduğumda, gerekli ödeneği Maliyc'den istediğimde hepsi karşı çıktılar. Oysa

Türkiye'de o sektörün geliştirilebilmesi için insan gücü yetiştiren bir kaynağa

ihtiyaç vardı. Hava Kuvvetleri...

...muaftı uçak getirebilmek Türkiye'ye, teşvik için. Ama sektör bir türlü

take off yapamıyordu. Sebebine gelince gerekli insan gücünü yetiştiren kaynak

yoktu. Bir tek Ordu'ydu. Ordu'yu da zayıflatıyordu her pilot ayrılışı. Onun için

Silahlı Kuvvetler de pilot vermemek için gayret ediyordu. Projeyi götürüp

verdiğim zaman Planlamadakiler hayır dediler. Maliy edekiler hayır dediler. Bir tek

noktadan hareket ettik. Ne biliyor musunuz0 Öğrenci Harçlar Fonundan.

Öğrencilerin beslenme, barınma, sportif giderlerine kullanıldığı için Havacılık

Kulübü kurduk ve Havacılık Kulübüne paraşüt kulesi yapacağız. Düşünün 2000li

yıllara girerken paraşüt kulesi, artık o tür paraşütçülük kalkmış, dağlardan

paraşütçülük yapılıyor spor halinde. Onunla başlayan yatırım Havacılık Okulu'na

doğru gitti. Şimdi demek ki merkezde, Ankara'da oturanlar Türk Bürokrasisi

üzerinde karar vermek durumunda olanlar, devletin kendilerine görev vererek

vatandaştan aldığım vergilerle onlara karşı yapmak zorunda olduğum hizmetleri en

iyi şekilde sen yaparsın diye atadıkları adamlara karşı, yani yöneticilere, hizmet

vereceklere karşı Ankara'daki bürokrasi planlama açısından olsun. Planlama

kademesinde olsun. Maliye kademesinde olsun, diğer bakanlıklar bürokrasisi

487

P A N E L - Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a y ı s 2 0 0 0 . Antalva

tarafından oisun. evvela yöneticiye itimat etmemek ki. bizde bir büyük hastalık da

devletin yöneticisini, ita amiri yetkisine sahip olanını, parasını kullananı peşinen

hırsız gözüyle gözlemektir. Bir bu fikirden vazgeçmek zorundayız. Çok basit

konuşuyorum, çünkü alıştık halka bazı şeyleri basit anlatmaya. Onun için belki

bilimsel bulmayabilirsiniz ama, pek çok gerçeği de orta yere koyuyor. Şimdi Aykut

bilir, matbaa istedik üniversite olarak, matbaa vermediler, odacıları kadro

değişikliğiyle matbaa işçisi gösterdik, işçilere para ödüyoruz, makinemiz yok

dedik, ancak ondan sonra matbaa makinesi ödeneği aldık, makineleri getirdik. Yanı

her bir şey bir senaryoyla bir yeni oyun kurularak fiili hale getirilmiştir, en azından

benim dönemimde bizim üniversitede.

Şimdi başka bir şey söyleyeceğim. Biliyorsunuz 80'den sonra oldu. TBMM

Bütçe Komisyonunda her yıl Kesin Hesap Kanunu kabul edilir ve şimdi nasıldır

bilmiyorum ama. benim görevde olduğum vc Meclise Bütçe Komisyonuna gittiğim

dönemlerde, orada her kuruluşun, her masrafçı idarenin harcanmamış ödenekleri

iptal edilir. O ödenek niye verilmişti, kıt kaynaklardan'.' O hizmetin vapıİması için.

Ama kimse niçin harcamadın o ödeneği, yani neden o hizmeti yerine getirmedin

sorusunu sormamaktadır. Ne Parlamento'daki milletvekilleri sormaktadır, nc de

kamunun herhangi bir kuruluşu. Ancak Sayıştay, şu kadarı kullanılmamıştır,

iptaline der ve parmaklar kalkar, oybirliğiyle o ödeneğin iptaline onay verilir. Yani

Parlamento'daki denetim, oysa o masrafçı kuruluşun yöneticisine bu hesabı sormak

lazım, bakansa bakan, genel müdürse genel müdür, rektörse rektör. Neden

harcamadın?

Efendim şimdi bir noktayı daha söyleyeyim. Yerel yönetimler diyoruz, yerel

yönetimler reformu diyoruz. Türkiye'nin bir hastalığı da reform kelimesini

kullanmasıdır her yasa değişikliğinde. Reformu da böylece dejenere etmekteyiz.

Hazırlanan yasa tasarısı reformla ilgisi olan bir yasa tasarısı değildir. Aksine, bir

yandan Türkiye. Avrupa Birliğine katılabilmek için gayret gösterirken. Avrupa

Konseyi, işte Parlamenter Meclisi efendim. Bakanlar Meclisi ve Yerel. Bölgesel

Yönetimler Meclisi ihdas etmişken ve Türkiye'den de buralara delegeler katılırken

488

PANJJ-- Tartıynalar. XV. Türkiye Mal iye S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

ve bu konsey Avrupa Konseyi olarak yerel yönetimlerde yapısal değişiklikleri

öngören bir takım kurallar getirirken, bir takım yasalar çıkarırken ve tavsiyelerde

bulunurken, biz onlardan habersiz tamamen merkeziyetçiliğe giden, yerel

yönetimlerin özgürce, özerk olarak, yerel olarak karar verme yetkilerinde bir takım

kısıtlayıcı maddeleri getiriyoruz o kanunla, 2) Yerel yönetim adından da

anlaşılacağı gibi, belli bir bölgede yapacağı hizmetler için merkezi idareye ve genel

bütçe\e cl açan. avuç açan kuruluşlar olacaksa yerel yönetimler yoktur. Bunları

seçimle seçmek bile gereksizdir. Atama yapınız, eğer merkezden ödenek alacak ve

merkezin kararına, siyasi tercihlerine göre. merkezin programlarına göre Ödenek

verilecek, mali yapısı idare edilecek bir yerel yönetime yerel yönetim demek

mümkün değildir. Bakınız, Doğu Bloku ülkeleri. Avrupa Birliğine dahil olması

öngörülen ülkelerde, Çekoslovakya'da. Polonya'da. Romanya'da . hepsinde yeni

veni mali sistemler, yeni kuruluş halinde oldukları için. yeni modeller kurdular,

bizden fevkalade ileriye gittiler. Yerel yönetim o yöreye bir hizmet verecekse

vatandaşa, kendisinin de orada gelir elde etme yetkisine sahip olması lazım. Bütün

Türkiye'den toplanan pay yerine, kendisi o bölgenin gelir elde edicisi olmalıdır.

Kısaca şunu söylemek istiyorum. Ben dört arkadaşımı da kutluyorum Ne

derseniz devin. Burhan Şcnatalar veciz bir şekilde ifade etti. zihniyet değişikliği

gereklidir. Dikkat ettiyseniz bir söz daha kullandı, alaturka dedi. Alaturka bizim

icat ettiğimiz bir kelime değildir. Avrupalının Türkler için icat ettiği, bulduğu bir

kelimedir, ama biz dc o kadar benimsemişiz ki. her şeyi Türk usulü yapıyoruz,

Türk usulü yapmak çok güzel bir şey, eğer rasyonel yapabiliyorsak. verimli

yapabiliy orsak. Verimliliği ölçmek de fazla güç değildir. Çok teşekkür ediyorum.

BAŞKAN: Efendim ben çok teşekkür ediyorum. Sayın Büyükerşcn'in

döneminde birlikte, o bizim rektörümüz, başkanımız olarak çok uzun bir dönem

yöneticilik yaptık. Evet ben de biliyorum, hep yasaları delc dele bir şeyler yaptık

Ama bunun sonunda da bir büyüğümüz sonunda dedi ki. Anayasayı da delmek.

Anayasayı da bir iki sefer ihlal etmek hiç önemli bir şey değildir. İşte böyle geldik

buna. Evet ben son olarak sözü Sayın Hocamız Bedii Feyzıoğlu'na veriyorum

489

P.VNI'J,- Tartışmalar. XV Tiirkivc Mal ive S c m p o / v u m u . 15-17 M a v ı s 2001). Antalva

Biliyorsunuz bütçe konusunda duayenimizdir. Yazmış olduğu iki ciltlik eseri, hala

daha hepimizin yazmış olduğumuz eserlere en büyük kaynaktır. Kendilerine sözü

veriyorum efendim.

BEDİ FEYZİOĞLU: Efendim Sayın Başkan ve tebliğcilere çok teşekkür

ederim. Şimdi Sayın Büyükerşen'in konuşmasından sonra biz tam klasik ve eski

hoca damgasını yemekle birlikte sözlerimizi söyleyeceğiz.

Hiçbir kayıt vc kuyut olmadan bir memleket idaresi mümkün değildir.

Performans sadece bütçede olamaz. İdarede ve Anayasa dahil hepsinde, bütün

mevzuatta bir yenileşme olursa o zaman gerçek bir performansa ulaşılabilir Bu

bakımdan Sayın Şenatalar"m güzel sözleri bir noktada, ayak üzen konuşmamızda

iş donuyor dolaşıyor yine bütçenin genelliği ve birliği prensibine geli\or Nerelere,

kim. ne sarfediyor. bunu bilebilmesi lazım, merkezi idarede olsun, mahalli

idarelerde olsun ve her vatandaşın, her vergi mükellefinin bunların sonucunu yine

görebilmesi lazımdır. Bunun içinde saydamlık birinci derecede, performans ondan

sonra gelecektir. Fakat bunların hiç unutulmaması gerekir.

Memleketin bütünü ile ilgili nizam \e sistem baştan kurulmalı, venı baştan

ve tamamı birden ele alınmalıdır. Yoksa sadece bir tek müesseseye güvenilerek, bu

sıralarda çok moda olarak Sayıştay'ın her şeyi yapabileceği, göstereceği numune

performans, kontrollerle işin halledileceği zannedilmesi yine bir hataya daha

düşülmesidir. Sonra bu memlekette Millet adına ve Meclis adına denetleme yapar

ve arkadaşların söylediği gibi kanun Sayıştay'a her türlü bütçeyi denetleme yetkisi

verdiği için. o halde biz Meclis'in bütçesini de. onun hesaplarını da denetleme

sözü. sadece yardımcı olmak ve onların yaptıkları hesaplan bir mütehassıs olarak

gözden geçirmekten ibarettir. Yoksa nihai denetleme ve yetkisi mutlaka Meclis'de

ve halkın seçtiği kimselerdedir. Bu hususu belirttikten sonra reformun bütünüyle

yapılması lazım geldiği memlekette ve Maliyc'nin uygulamada bazı güçlükleri

çıkarmakla beraber bu memlekette kurulmuş olan bir müessese olduğunu ve diğer

bütün müesseseler de eğer ona yakın derecede olabilir ise o zaman gerçek \e

güvenilir bir idareye sahip olduğumuz kabul edilebilir.

490

P A N E L - Tartışmalar. XV. Türkiye Mal ive S e m p o z y u m » . 1 M 7 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

491

Efendim bugüne kadar ileri sürülen görüşlere ve yapılan tebliğlere,

arkadaşlara bilhassa teşekkür ederim vc bu memlekette bu derecede, bir bakıma

saydam diyebileceğim ve çeşitli görüşleri bir araya getiren müesseseler vc bu

sempozyumu yapan arkadaşlara, onun başlangıcında ve bugün dc başarılı olan

Say ın Başkana biraz daha teşekkür ederim.

BAŞKAN: Çok teşekkür ediyorum Hocam, sağolun. Şu anda tekrar

panelistlere dönüyoruz sırayla. Evet. Sayın Burhan Şenatalar cevaplara başlayacak.

Efendim süreyi 5 dakika ile kısıtlamak zorundayım. Sanıyorum sualden çok da

zaten yorum yapıldı.

BURHAN ŞENATALAR: Evet. hızlı konuşmak zorundayım, teşekkür

ederim. Sayın Coşkun özellikle bu müşteri memnuniyeti ve benzer kavramlar

etrafındaki bir anlamda ideolojik satır araları ile ilgili olarak, çok olumlu ve çok

olgun bir yanıt verdi, bu konudaki hassasiyeti paylaştığını belirtti. Ben buna iki

cümle daha eklemek istiyorum. Bu literatürü, bu terminolojiyi biz alıvoruz.

Kanada. Fransa. İngiltere bizden daha ileri, kabul, ama unutmayalım ki Türkiye'nin

dc çok ciddi bir kamu yönetimi geleneği vardır. Kendimizi küçümsemeyelim ve

bütün bu terminolojiye vc literatüre eleştirel bakma cesaretini gösterelim. Şimdi

Sağlık Bakanlığında da bu sorun var çünkü. Müşteri memnuniyeti terimini, ben

herhangi bir tebliği hedef alarak söylememiştim, ama doğru, arkadaşımızın

tebliğinde var. Sağlık Bakanlığında da bu sorun yaşanıyor, hastalarla ilgili müşteri

memnuniyeti. SSK'ya gitmiş adam. müşteri memnuniyetinden bahsediyoruz

Kavram bir kere zaten tutmuyor, ideolojik ağırlığı başka.

Şimdi Sayın Baş'ın söylediği nokta, tabi kanunlara madde eklendi de Sayın

Baş. kanunlarda çok maddeler var. Şimdi burada hakikaten Türkiye'de o kestaneci,

kokoreççi reklamı gibi bu bir devrim, bu ciddi bir hadise. Bu Savıştav ve Malive

Bakanlığı ile başlayıp bitmeyecek. Bu bütün bakanlıkları, bütün kurumları

kapsıyor. Onun için hakikaten yeni bir bakış açısı lazım ve şu anda ben inşallah

olur diyorum, olma ihtimalini daha yüksek görüyorum. Olmasa da vani. TİP

fakültesi)le ilgili söylediğiniz olay bu işin ne kadar zor olduğunu gösteriyor Siz de

P A N E L - Tartışmalar, XV. Türkive Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

vurguladınız ve bu mesela bana çok korkunç geldi. TIP fakülteleri Türkiye'de

dünya kadar kaynak kullanıyor. Bunun araştırılmasını Sayıştay istiyor vc YÖK

engelliyor. Şimdi bu hakikaten alaturkalık diye düşünüyorum.

Sayın Eser Karakaş'ın sorusu, şimdi mükellef meselesinde ben biraz farklı

düşünüyorum. Mükellef beyannamcli olduğu zaman çok bilinçli oluyor, stopajlı

olduğu zaman az bilinçli oluyor, biraz karikatürleştirmiş oluyorum belki ama. buna

katılmıyorum ben. Bilinç olayı eğitim ile ilgili bir mesele bilinç olayı örgütlenme

ile ilgili bir mesele. Mesele bütün o stopajlı mükellefler sendikalarda, buralarda

çok daha ciddi bir ağırlığa sahip ve büyük sermayenin temsilcisi olan TÜSİAD

veya orta ve büyük sermayenin temsilcisi olan TOBB'un da saydamlık isteğinin

nereye kadar gideceğine de karşı argümanlar getirebilirim doğrusu. Aynı zamanda

bürokrat diye sadece Devletin temsilcisi diye gördüğümüz veya görmek eğiliminde

olduğumuz. Anayasa Mahkemcsi'nin. Yargıtay'ın. Sayıştay'ın,

demokratikleşmeyle ilgili bir sürü beyannamcli mükelleften çok daha öncü rol

oynadıklarına inanıyorum. Dolayısıyla bu tartışmayı daha uzun yapmamız

gerektiği kanısındayım.

Sayın Oğuz Oyan'ın söyledikleri, çoğu zaten katıldığım şeyler. TMF'dcn

geldiği için doğru da diyemeyiz otomatikman. yüzde yüz katılıyorum. Aslında

Türkiye'de belirli çevrelerin söyledikleri doğru çıktı. Birinci gün Konukman da

söylemişti, Ali Rıza Aydın da söylemişti. Ama artı yine Oğuz'un söylediği bir şey e

katılıyorum. 80*Ierin politikalarında tabi IMF'nin de günahları var. Yani

Türkiye'de fonları vesaireleri Özal koyarken bir yerlerden esinleniyordu. Dünya

genelinde böyle bir hava vardı ve bugün geldiğimiz noktada da hakikaten aslında

IMF'nin herkesten fazla özeleştiri yapması lazım. Yalnız tabi yiğidi öldürüp

hakkını da yememek lazım. Bu eleştirileri yaparken Türkiye'de çeşitli arkadaşlar,

ben dahil, biz esas olarak konsolide bütçe, konsolide kamu kesimi perspektifiyle

yaptık eleştirilerimizi. Performans odaklı yönetim vc performans denetimi

noktasına kadar gelmedik, o kno\v-how dışarıdan geliyor, onu da kabul edelim.

Şimdi yine Oğuz'un söylediği, yüzde yüz katılıyorum, sanıyorum herkes katılır.

492

PANKL- Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalya

tabi ki vergi harcamaları ile ilgili de saydamlık şarttır, sosyal transferlerle ilgili

şarttır, ekonomik transferlerle ilgili şarttır. Bunlarda bir ayrılık yok zannediyorum.

Şimdi iki noktaya değinmek istiyorum. Bir tanesi şu. Performans denetimi noktası

çok önemli ama. dün Sayın Avcı'nın tebliğinde vardı, kuruluşları korkutmamak

lazım. ısındırmak lazım, alıştırmak lazım. Onun için buradaki zihniyet

değişikliğinin özü aslında performans odaklı yönetimdir. Yani ben önce

performans odaklı yönetim noktasına geleceğim ki sonra da denetim ona göre

yapılsın. Yoksa siz beni getirmezseniz o noktaya, zaten denetleme hakkınız da

olmaz aslında, haksız bir denetim olur o. Onun için bütün kurumlarda denetim nasıl

yapılır, onu ayrı tartışalım.

Bütün kurumlarda performans odaklı yönetim nasıl olacak, buna kafayı

yormamız lazım. Bunu da yapanlar var. bakın. İstanbul Teknik Üniversitesinin

Rektörü uluslararası akreditasyon için bütün İTÜ'yü motive etti. Sayıştay

denetiminden haberi yok belki, sayıştayında bunların tartışıldığından haberi yok.

Ama ben uluslararası bir üniversite olacağım dedi. Onun için akreditasyon.

uluslararası akreditasyon üniversitelerin performansının en iy i kanıtıdır aslında, en

iyi kanıtıdır, bir numaralı kanıtıdır. Onu hedeflediği anda bir yönetici, eminim

performans denetimi ile ilgili dc yüksek puan alacaktır. Bambaşka bir örnek

söyleyeceğim. İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesinin Sağlık Kuruluşu ve

Hastane Yönetimi programları var, master düzey inde vc sertifika düzey inde. Buna

bütün özel hastaneler eleman yolluyor. TIP Fakülteleri yollanınor. çok iyi

yapıyormuş gibi sanki. Ama bir yer daha yolladı. Geçen yıl Kasımpaşa Askeri

Hastancsi"nde bir haftalık program yapıldı. Bütün Hastanelerin başhekimleri geldi.

Askeri Hastaneler de demek ki value for money noktasına gelmiş, etkin yönetim

noktasına gelmiş. Bir yerlerden zorluyor hayat zaten.

Şöyle bitireceğim, burada benim önemli gördüğüm nokta katılım \e sivil

toplum kuruluşlarının bu işe katılmasıdır. Bugüne kadar burada yapılan toplantı

gibi birçok projeyi TESEV yapmıştır, dünyanın parasını dökerek. Şu anda

Ankara'da Sadettin Tantan ile anlaşma imzaladılar. Dünya Bankası'ndan 180 000

493

P A N E L ; Tartışmalar. XV. Türkive M a l i y e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Antalva

Dolar gelecek ve yapılacak araştırma corruption. İSO 000 Dolarlık bir corruption

anlaşması, yani araştırması. Aynı şekilde biraz evvel Sayı Baş söyledi, Friedriclı

Ebert Vakfı düzenledi. Ankara'da saydamlık toplantısını, bir Alman Vakıf

düzenliyor. Şimdi sivil toplum kuruluşlarını mümkün mertebe bu işin içine

katmamız lazım. Ben şahsen bir üzüntü hissetmeye başladım bu toplantının

sonunda. Çünkü tam pratik programlar konuşma noktasına gelmiştik, dağılacağız.

Yani istiyorum ki bundan sonra mesela, Ankara'da, İstanbul'da. İzmir'de sadece

bu konuda birkaç tane toplantı yapalım, sivil toplum kuruluşlarını da katalım,

bürokrasi içindeki diğer kesimdekileri de katalım, buraya gelmemiş Maliyecileri de

katalım. Yani bu konu hakikaten üzerine bir sürü toplantı yapılması, bir sürü yayın

yapılması acilen gerekli bir konu diye düşünüyorum. Teşekkür ederim.

BAŞKAN: Teşekkür ederim Sayın Burhan Şenatalar. Söz sırası Sayın Sacit

Yörüker'de.

SACİT YÖRÜKER: Efendim denetim ile ilgili çok soru geldi, doğrusu

sevindim ben. Bilim insanlarının denetim meselelerine daha ilgi duymaları doğrusu

bizi sevindirir. Böyle eleştirilere de ihtiyacımız var, yeni bakış açılarına Sayıştay

olarak, çoğu zaman biz kendi kendimizi eleştirmek zorunda kalıyoruz.

Önce tebliğimde atladığım çok önemli bir küçük noktayı söyleyeyim, hesap

verme sorumluluk bağlamında, Bu böyle bir sırf yasa meselesi, şekli, performans

anlaşması falan filan gibi söyleniyor, bir de işin informel tarafı var. Yani bir

dayanışma ortamı yaratmak lazım, bir sahiplenme kültürü yaratmak lazım, bir

paylaşma anlayışı yerleştirmek lazım. Bunları yapamadığınız, işin bu taraflarını,

moral tarafını yapamadığını zaman yasal anlamda ne kadar isterseniz iyi hesap

verme sorumluluğu yapın, sonuç alamazsınız diye düşünüyorum. Tolga

arkadaşımız gitti, bağımsızlık meselesini şey yapıyordu. Şu kadarını söyleyeyim,

şöyle diyorlar hep yüksek denetime, making have a difference diyor, adding value

diyor. Yani yaptığı iş bir pozitif sonuç doğuracak, bir katkı sağlayacak, yani sırf

bağımsız olmak için de denetim yapılırsa, bağımsız olayım diye denetim yapılırsa,

o zaman bağımsızlık anlamını kaybeder. Çünkü bağımsızlık iş yapmak için var.

494

I'ANIT,- Tartışmalar. W. I urkivc M a l h c Scmpo/Miın». 15-17 Mavıs 2000- Anlalva

başkasının, kamu yönetiminin, denetlenen kuruluşların işlerinin daha iyi gitmesine

yardımcı olmak için var. Geçen sene 99 yılında Paris'te yapılan EUROSAY

kongresinde bu bağımsızlık meselesi konuşuldu, yüksek denetim kurumlarının.

Mesela bir bilim adamı şunu söyledi: bağımsızlık kavramı artık yüksek denetim

kurumlarının pozisyonlarını, konumlarım izah etmek için veterli bir kavram

değildir dedi. eskimiş bir kavramdır, onun yerme karşılıklı bağımlılık,

interdependence kavramını kullanmak lazım. Yani soyutlanmışsınız, kendi

kendinize ben bağımsızım diyorsunuz, kimsenin talebine açık değilsiniz, talan

filan. Böyle bir bağımsızlık anlayışı çağın gidişatıyla ters düşüyor. Bir başka

arkadaşımız, bu yerindelik meselesine değindi, çok hassas bir konu bu. Sayıştay

siyasal tercihleri, politika tercihlerini sorgulaması meselesi.doğrusu denetimlerde

buna özen göstermek lazım. Yani yöneticilerin vönetim hakkını elinden almavacak

şekilde yapılması lazım denetimin. Bazı şeyler yöneticinin hakkı, yani performans

ölçüm rejimlerini oluşturmak, performans sistemlerini oluşturmak denetleyenin işi

değil, idarenin işi. Bu anlamda dikkatli olmak lazım. Mesela Kanada Sayıştay'ı hiç

etkinlik meselelerine girmiyor. Yani açıkçası etkinlik meselelerini sırf bu nedenle

denetim dışı bırakıyor. İngiltere keza etkinlik meselelerinde, biz politika

tercihlerini sorgulamayız, olsa olsa politika tercihlerinin oluşmasına yol açan

nedenler nedir ona bakarız diyor. Her Sayıştay bu anamda özen gösteriyor. Nihayet

özünde yüksek denetim kurumu da olsa Sayıştay dediğimiz şey bir bürokratik

organdır, ona başka misyonlar yüklcmemck lazım. Fransa Sayıştayı meselesi beni

çok heyecanlandıran bir mesele, yerel say ıştaylar meselesi. Ama zamanımız az.

Bilhassa Fransa Sayıştay'ından söz etmedim, çok iyi bildiğim, çok merak

ettiğim bir alan Fransa örneği. Ama şurada şunu da kaçırmamak lazım Bir taraftan

yerel say ıştaylar kuralım. Fransa'dan örnek alalım derken. Fransa'dan başka şeyleri

de örnek almamız lazım. Mesela Fransa da KİT'ler Fransız Sayıştay ı'nın

dcııctimindcdir. Yani öyle iki tane Sayıştay, üç tane bilmem ne yoktur. Yani orada

bir şeyler yaratılmıştır, bizdeki gibi parçalanmış bir denetim organlar yapısı yoktur.

495

P A N K I , - Tartışmalar. XV. Tflrkivc Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 Mavıs 21)00. Anialva

Bir başka konu. üye seçimi meselesi, doğrusu Sayıştay'ın ikili misyonunu

değiştirmeden bir başka model bulunuyorsa. Parlamento vapmadan üvc seçimi

gerçekleştirilebiliyorsa. doğrusu ben bundan mutluluk duyarını. Çünkü bendeniz de

üyezede mi diyeyim, üye seçilememiş bir arkadaşınızım.

Bir başka önemli konuya değinmek istiyorum. Şunu söyledik biz Özel

İhtisas Komisyonu Raporu'nda. Kamu kurum, denetim kurum, organ \e

birimlerine verilen görevler, denetim standartları kabul edildikten vc kamu

kesiminin bu işi yapacak özel sektör denetçileri üzerinde gerekli kalite kontrol

mekanizmalarını tesis etmeleri şartıyla, ancak o birimler adına olmak ka\dı\l;ı.

kamu kesimine ait bazı denetim görevleri özel sektördeki bağımsız denetçiler eliy le

yürütülebilir dedik, böyle bir şeyimiz \ar. Henüz bu anlamda şartlar oluşmamıştır

diye düşünüyorum. Saygılar sunuyorum efendim.

BAŞKAN: Çok teşekkür ediyorum. Konuşma sırası şimdi Prof.Dr. Naci

Mutcr'de

NACİ M U T E R : Hocam, bana doğrudan yöneltilmiş bir soru yok O

bakımdan zaman tasarrufu açısından ben mikrofonu hemen geri veriyorum.

BAŞKAN: Evet. buyurun Sayın DURMUŞ.

DURMUŞ Ö Z T E K : Hocam, teşekkür ederim. Ben de fazla vakti ııizi almak

istemiyorum. Bu nasıl bütçe reformu \önünde bir soru oldu. Bu her şeyden sızın

tanımlayacağınız reforma bağlı. Benim kafamda özellikle idari ve personel

standardı gibi bir takım şeylerden başlavarak bu işin yapılması, yani idare reformu,

standartların tespiti gibi birçok ayağı var bunun. Bunlar birden yapılabilir mi1'

Benim bunların birdenbire yapılabileceği konusunda şüphem var. Özellikle siyası

bir idari reform demek, mevcut şartlarda koalisyon yönetimlerinde oldukça güç bir

durum.

Bir başka husus daha var. burada ifade edildi. Dönem sonunda ödeneklerin

israf edilecek biçimde kullanıldığı dile getirildi. Bu konuda biz Bütçe Kanunu "nda

bir yenilik yaptık, bilmiyorum inceleme imkanınız olduysa, bir takını ödeneklerin,

özellikle Milli Savunma Bakanlığı ödeneklerinin gelecek yıla devri, c a m o\eı

496

P A N E L - Tartışmalar. XV. THrkjve Mal ive S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Anlalva

dediğimiz müesseseyi getirmeye çalışıyoruz. Bu bizim için bir deneme. Eğer bunu

başarırsak diğer kurumlara da yaygınlaştırmayı düşünüyoruz.

Eser Hocamın bir sorusu vardı. İhale Kanunu ile ilgili. Kendisine teşekkür

ediyorum, hatırlattığı için. İhale Kanunu ile ilgili olarak biz çatışmamızı bitirdik,

kurumlara da gönderdik, bu çerçevede üniversitelere de gönderdik. Avrupa Birliği

ve Dünya Ticaret Örgütü standartlarına olabildiğince uymaya çalıştık. Özellikle

sivil örgütlerin de katılımıyla daha gerçekçi, şeffaf bir İhale Kanunu oluşturma

çabasındayız. Buradaki en büyük açmazımız KİT'lerin özelleştirilmesi vc 71.

Madde diye bizim bir müessesemiz var, protokolle kamu kurumlarından mal alımı

konusu. Tabi bu KİT'lerin ayakta durmasını sağlayan bir müessese. Dolayısıyla

özelleştirmeyle bir paralelliği de var. onu da hatırlatmak istiyorum.

Üstün Hocamın sorularına ben de aynı Sacit Bey gibi. özellikle Sayıştay'ın

üye seçimi konusunu burada ele almak gerekiyor. Yoksa Sayıştay'ın Meclis'e bağlı

olup olmamasından ziyade üye seçimi benim görüşüme göre elc alınması gereken

konu.

Denetim konusu. Ben denetim orijinli bir kişiyim. Açıkçası idareye geldikten

sonra denetimin çok yoğun bir şekilde olmasının idareyi sıkıntıya soktuğunu

söyleyebilirim. Denetim olsun, bağımsız denetim. Ancak seçimini çok iyi yapmak

lazım, sınırlamak lazım. Yoksa memur yargılamasıy la ilgili bir kanun çıkardık,

açıkçası memurlarımızın hepsini imza atarken korkar durum getirdik. Onun için

çok dikkatli olmak gerekir.

Sayın Büyükerşen Hocamın Maliye ile ilgili sözlerine, ben sadece şunu ifade

edeyim, biz, doğrudur, tutucuyuz, muhafazakarız, ancak bu biraz da kaynağın

kıtlığından ileri geliyor. Bir de eğer ilkelerinizden saparsanız, çok iyi niyetli

olabilirsiniz, prensiplerinizden saptığınız anda bir sürü şeyi kapınızın önüne

getiriyor. Yani sizin çok iyi bir örnekle gelmeniz, diğer iyi örnekleri dc getiriyor,

kaynak da sınırlı. Dolayısıyla bizim cn büyük açmazımız burada belki. Teşekkür

ederim Hocam.

497

P A N E L - Tartışmalar. XV. Türkiye M a l i v e S e m p o z y u m u . 15-17 M a v ı s 2 0 0 0 . Anlalva

498

BAŞKAN: Efendim ben çok teşekkür ediyorum. Bu son günde bizleri

sabırla dinlediğiniz için sizlere çok teşekkür ediyorum, tüm panelistlere de çok

güzel tebliğlerinden dolayı vc bizi sıkmadan'bu kadar saat burada tuttukları için.

Bundan sonraki seminerlerde başarılar diler ve bu semineri kapatıyorum. Teşekkür

ederim.

ISBN 975-766-59-!