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Taiwan Watch

2009 WinterVol.11, No.4 第十一卷第四期

重建人與自然的關係森林‧土地‧台灣人

原住民保留地農業利用發展之新契機

越域引水工程爭議

治水？

國土計畫，法奈何？

季刊

2009年

冬季

看守台灣研究中心

重建人與自然的關係

TAIWAN

WATCH

Taiwan Watch Vol.11, No.4 / Winter, 2009

�

Taiwan Watch

Contents

目錄

看守台灣季刊│2009冬季號│第11卷第4期

森林‧土地‧台灣人 ◎羅允佳

500年前有人說：「我們在這裡耕作吧！」於是充滿野性的平原成為整齊的田地；300年前有人說：「我們在這裡狩獵吧！」於是滿山滿谷的梅花鹿漸漸失去蹤影；100年前有人說：「我們在這裡砍樹吧！」於是高山林木哀鴻遍野；最近50、60年來，台灣人又說：「我們在這裡，能拿得到的、能摘得到的、能搆得到的、能用拖拉庫載出來的，都給它賣了吧！」於是...

原住民保留地農業利用發展之新契機 ◎陳亭伊、顏愛靜

高山農業不一定全是對環境有害！若原住民存著友善環境的土地倫理觀，施以適當的水土保持進行土地利用，或可於環境保護與農地利用之間尋找出一個平衡點，不但能在原住民部落順利發展農業，還可兼顧環境保護的理想。

越域引水工程爭議 ◎黃煥彰

雖然水利署及部份學者都曾ㄧ口否認曾文越域引水工程和小林滅村的關連性，然而種種證據都顯示該工程對環境的衝擊非同小可，更別提所謂引水根本是不必要的工程，為何我們還要浪費國庫資源，繼續在這脆弱的地帶炸山鑿土，剝奪野生動物的生存權益，並威脅工程沿線的居民性命與生界安危？

治水？◎羅允佳

88水災之後的多重議題交錯發酵，讓學者警覺跨領域「對話」的重要，成功大學於10月12日舉行第三場台灣水學論壇，期能提供學界及NGO團體分享與交流的平台，藉此促進整合水文化、治水、水資源等水議題，完成一場「科技與人文的對話」。

05

14

22

32

專題企劃：重建人與自然的關係

編輯草堂

編話

社論：格達費的帳篷與國土規劃

0203

新聞追蹤

PVC生產污染環境台塑勇奪黑星獎

中國環境問題台商責任大

0462

數值挖奇

沒有保障的原住民保留地44

46綠色思潮

尼日沙漠的春天 ◎文/WRI等譯/羅允佳

國土計劃，法奈何？ ◎廖本全

台灣不是沒有國土計劃，但是爲什麼在「落實」面出了問題？政治權力的野蠻遊戲讓國土計畫成為經濟奇蹟的犧牲品，而可笑的是，這個經濟體似乎也創造不了什麼奇蹟了，國土大計卻持續犧牲「小」我，政策執行原地踏步，讓台灣的國土更向下沉淪。

39

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莫拉克重創南台灣，一幕幕悲慘世界的景象不知撼動多少人心，可是至今儘短短三個

月，不僅八八水災的媒體報導日漸淡出，馬政府更是馬不停蹄地要拋諸腦後，一

面說要推動以「確保國土安全及國家永續發展，促進國土資源合理配置」的國土計畫法的立

法，一面卻強勢推動「危害國土安全及社會發展、破壞環境生態與居民健康、不當利用國土

資源」的中科四期開發案。上天接連不斷的警訊，民眾錐心刺骨的怒吼，似乎都無法激起這

些只是為了選票與利益的政客與財團的深刻反思。

當前政府與財團的作為，就如同上一世紀兩個以殖民心態統治台灣的專制政府，為了寶

島上鬱鬱蔥蔥的森林，不惜以惡法與暴力將世居於此的原住民驅離其傳統領域，並大肆砍伐

千百年來聳立於此的巍巍神木。這種種不公不義、掠奪自然的惡行，預示著今日台灣山林與

其上人民的種種苦難。

上位者的自私自利貪婪邪惡，不僅毀了寶貴的自然生態，更破壞了原本存在台灣常民社

會的樸實價值觀：敬天惜地、寡欲知足、互助共享。於是，一片片的山林，在被奪去原始植

被後，再度被資本主義者剃了光頭，成了慣行農業與豪華民宿的據點；或被穿腸破肚，只為

了讓財團政客在掏空國庫時師出有名。這些只看得到錢的變質人類，竟然看不到健全的自然

生態所蘊藏的豐厚價值，那生生不息而厚及萬物的公義慈悲。

災害重建，不只是災民安置與基礎設施的修復，我們更應重拾那美好價值，重建人與自

然的友善關係，這是無論如何都必須依存於自然的人類所亟需思考並著手進行的。從一些已

在發生的案例可看出，人要重回大自然的懷抱，對於科學技術昌明的現代人來說並不難，所

欠缺的只是一點點智慧與勇氣，也就是：洞察當前貪婪式發展無異自殺的智慧，以及決心擺

脫奢華物質生活的勇氣。

希望本期的幾篇文章，能夠為這快速陷入黑暗的世人們帶來一點燭光，尋回被遺落在心

靈一角的美好價值，以重返光明。

編話


�

社

論

格達費的帳篷與國土規劃

利比亞領袖格達費出國訪問時，喜歡

在受訪國搭起帳篷，充當海外行

宮，前幾天他出席紐約聯合國大會，又企圖在

美國搭帳篷，但是卻無法如願，各地方政府除

堅決拒絕外，並要求部份已搭起的帳篷必須立

即拆除，其所持的理由乃是該帳篷構造物已經

違反了地方政府所發佈的土地使用分區管制法

令（zoning code）。

土地使用分區管制是土地規劃與管制的

一個主要手段，它為全球大部分國家所採用，

此次格達費所訪問的紐約市，碰巧就是該制度

的創始地，它於1916年在曼哈頓開始實施後，

迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被

分成了不同的使用區，如住宅區、商業區等，

各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限

制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財

產權的保障相互衝突，因此，時常遭到挑戰，

但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的

宣判，正式宣告它的合憲性，因為這些對於財

產權的限制，乃是為了公共利益的目的而來。

台灣於日治時期就引進土地使用分區管制

制度，實施於都市地區，至於非都市部份，則

是要待1970年代，區域計畫法執行之後，才告

正式確立。但是，這個制度的最大缺憾，乃是

它過於僵化，缺乏彈性，這使得許多土地開發

因此受到限制。晚近為了解決這個問題，許多

富有創意的方法被建構起來，但是基本上仍然

徐世榮

政治大學地政學系教授

是尊重土地使用分區管制的理念。

另一方面，與此制度相對應的，乃是實

施於英國及極少數國家的開發許可制，英國於

1921年陰錯陽差的創造出開發許可制，開發商

在開發之前，必須先向地方政府提出申請，在

地方政府審查通過後，才得以興建。上述的審

查是採個案模式，即地方政府可依不同個案的

特性而有不同的決定，因此各個案之間的差異

性可能是相當大的。這樣的差別作法雖引來公

平性的批評，但卻依舊實施於英國，學者稱，

這乃是因為英國有著習慣法（Common law）

的法律背景，及地方政府自主的悠久傳統。

我國雖採土地使用分區管制制度，但是卻

屢遭土地開發業者的批評，過去在政府減少干

預的思維下，在1983年引入開發許可制，運用

於非都市地區，而過去由經建會所提出的國土

計畫法草案，也都是要運用此制度於未來的土

地使用計畫之中。我們將開發許可制視為是單

純的技術操作，忽略了其背後支撐的文化、法

律及民主因素，這使得開發許可制已經儼然成

為財團、建商及地方派系進行土地炒作的最佳

工具。

八八風災後，國土規劃成為一個熱門的議

題，惜我們卻相當缺乏對於開發許可制過往實

施經驗的深入檢討，格達費被拆除的帳蓬可否

給我們一些省思？

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新聞追蹤

樣樣都要爭第一的台塑集團，最近勇奪德國的「道德與經濟基金會」

（Foundation for Ethics and Economics）所頒發的2009年黑星獎（Black Planet

Award），是繼2006年的孟山多（Monsato）、2007年的雀巢（Nestlé）、2008年的

黑水國際（Blackwater/XE）之後的第四個得主。這個獎項是為了譴責那些毀滅與

破壞地球的元兇所設計的。另外，該基金會為了表彰對拯救與保護地球有傑出貢

獻的人士，每年也同步頒發藍星獎（Blue Planet Award），今年的藍星獎得主則是

長期以來為以色列與巴勒斯坦的和平共存而奔走的以色列運動人士烏里‧阿弗納

瑞（Uri Avneri）。

該基金會指出，成立於1954年、身價數十億美元的台塑公司，長期以來生產

PVC這個惡名昭彰的毒塑膠，該塑膠整個生命周期所造成的污染危害會導致多項

重大健康問題，包括癌症、心血管疾病、循環系統異常、流產以及造成嬰兒先天

缺陷等。再者，台塑集團對環境與健康問題不屑一顧的可恥行徑更是廣為人知。

黑星獎與藍星獎將於11月21日於德國柏林頒發。台塑公司的得獎代表人是總

經理李志村和該公司創辦者及出資者的王家。

PVC生產污染環境台塑勇奪黑星獎

資料來源：The Foundation for Ethics and Economics, “Laureates of both international ethecon-awards 2009 nominated”, September 8, 2009.

眼觀四方

你家有PVC製的塑膠地板嗎？我們到大賣場選購便宜的材料佈置居家環境，除了挑品牌、看外型，東西是什麼材質做的也看清楚了嗎？PVC塑膠地板方便便宜又耐看，可是如果你知道毒塑膠可能危害家人健康，廢棄之後更可能因焚化釋出戴奧辛，那還會興沖沖的去買來貼在家裡嗎？

圖說台灣


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專題企劃

隨著歷史的時間線不斷推進，台灣

這塊土地先後迎接了不同來源、不同文

化、不同思維的大小族群；數千年來，

這些族群的勢力消長，台灣的土地面

貌也因此改變。500年前有人說：「我

們在這裡耕作吧！」於是充滿野性的平

原成為整齊的田地；300年前有人說：

「我們在這裡狩獵吧！」於是滿山滿谷

的梅花鹿漸漸躲藏起來，後來甚至失去

蹤影；100年前有人說：「我們在這裡

砍樹吧！」於是森林不斷棄守，高山林

木哀鴻遍野；最近50、60年來，台灣

人又說：「我們在這裡，能拿得到的、

能摘得到的、能搆得到的、能用拖拉庫

載出來的，都給它賣了吧！」於是……

於是台灣的土地淹在大水裡，台

灣的人民倒在血水裡，台灣的政壇泡在

口水裡；大家吵了起來，有些人對某

些人喊話說：「你們不能在這裡耕作

啊！」，而某些人委屈的說：「是一些

人不該在這裡砍樹！」，結果一些人聽

到以後理直氣壯的說：「有些人准許亂

砍樹亂開發，他們才是禍首！」，有

些人對此的回應是：「不論如何某些

人住的土地就是很危險，拜託他們搬

走好吧？」某些人一聽都快要哭了：

「這是我們的土地，不能搬！」接著

某些人又開始更嚴厲的指責，都是一

些人在他們的土地上亂來，事情才會

變成這樣，而一些人兩手一攤說都是

有些人沒負起責任，有些人甚至帶頭

侵佔某些人的土地，讓某些人無家可

歸。整個過程當中，很少人只在一旁

靜靜的坐下來，默想台灣的山、水、

土地是怎麼一點一點改變；而沒有人

想大聲問一句：「如果高山也有選擇

的權利，她會為自己做什麼選擇？」

森林‧土地‧台灣人

50 0 ~ 6 0 0年前 1，亦約為中國明朝

年間，也就是在葡萄牙人驚呼

「formosa」、哥倫布抵達美洲之前，原住民

祖先並不居住在高山，因為不論過去或現在

羅允佳

�

都一樣，高山寒冷、地形崎嶇，居住不易，

最早的台灣居民當然選擇生活在食物豐富、

氣候宜人的平原及丘陵地區。

這樣的好景大約持續到荷蘭、西班牙、

中國人、日本人陸續來台的時期。由於台灣

位居航海要道，也是航海者遇到颱風時的避

風港之一，因此台灣的人口越來越多，衝突

也跟著增多。原住民受到海盜和外來族群的

武力壓迫，開始向山區遷移。比如於88水災

中不幸罹難的小林村民，其祖先在600年前

曾居住在嘉義、台南、高雄沿海一帶的平

地，舊為西拉雅族支系，名為Taivoan；後因

社會、政治等因素漸漸遷徙上山。

外來民族開始與原住民競爭生活資源

後，原住民族才逐漸區分為「平埔」、

「高山」2兩大類別；也就是說，願與外

來族群共享資源者留在平地成為平埔族，

不願受侵略主義迫害者退居山地成為高山

族。隨著外來民族日益加劇的武力鎮壓，

高山族原住民只好越往深山走避，同時亦

因山區地形提供他們較佳的掩護，使其在

荷、西、日人的火槍攻擊下仍能假地利與

之抗衡。是以清代以降，許多原住民都居

住在高山上，大家以為是原住民天性使

然，其實是迫於歷史因素不得不然。

17世紀起原住民陸續遷至高山，並因為

高山生活條件較差而必須為生存付出更多心

力，而使得山地與平地的經濟條件開始產生

差距；而往後的數百年，高山原住民的經濟

能力就像一名疲憊的跑者跑著不公平的競

賽，後繼無力當然必輸無疑，更別提起跑點

的位置就大幅落後。

美麗山林與原住民殖民統治的犧牲者

19世紀末（1895年），日本帝國打敗滿

清帝國取得台灣。在此之前，日本早已知道

台灣擁有豐富的森林資源，因此，在取得台

灣後，日本為開發台灣山林，立即頒布「官

有林野及樟腦取締規則」（1895年10月），

其中規定凡無所有權狀或無其他可確定之證

明狀的山野林地皆歸國有，原住民自然拿不

出什麼土地所有權狀，於是一夕之間，原住

民世代相傳、賴以維生的土地成為非法侵佔

的國有地3。隨後日本政府展開全台土地大調

查，確認官有林野範圍，然後進入山區開始

掠奪山林資源，生存領域受到侵擾的原住民

於是與日本政府產生了激烈的衝突，日本政

府並採取在台灣前所未有的高壓政策，甚至

使用毒氣薰山，令原住民受到慘無人道的傷

害，這迫使原住民進一步地往深山移動；同

時，日本政府又害怕原住民下山報復，而廣

設哨口限制原住民離開山區。

日治時期（西元1895年至

1945年），總督府為開發山

地資源，先後於明治28年及43

年頒布「官有林野及樟腦製造業取締

規則」與「台灣林野調查規則」，將原

住民族生息攸關的「山地」宣告為官有，因

而影響原住民族使用土地及自然資源之權利；

總督府嗣於大正3年與14年（西元1925年）分別

實施「官有林野整理事業」與「森林計畫事業」，

將官有林野區分為要存置林野、不要存置林野及

準要存置林野，準要存置林野即稱為「高砂

族保留地」，其中高砂族保留地面積僅有

253,748公頃。

資料來源：台東市公所全球資訊

網、行政院原住民族委員會。

1本文由台大物理系退休教授、看守台灣協會創會理事長張國龍老師口述，看守台灣協會編輯整理、補充。


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專題企劃

早年台灣中低海拔地區遍佈樟木，高山地區則以檜木及扁柏為主，日治之前由於原住民

踞守山區，外來政權以開發低處森林為主，比如在清朝治台末期大量開發樟樹，劉銘傳時代

台灣樟樹出口已成為世界第一，佔世界總產量78%。二十世紀初，日本人以武力強行進入山

區，台灣森林的高度開發就此開始。據估計，在日本治台的五十年期間，總共砍伐了19,000公

頃的原始林，材積超過600萬立方米，其中包括原本被原住民守護的中海拔樟木以及雲深不知

處的檜木與扁柏，及至1960年代這些千百年來的巨木幾乎絕跡於山林。

1945年大戰結束，國民黨政府由日本政府手中取得台灣統治權，除了繼續山林開發政策

(甚至有過之而無不及)，同時接收日本的原住民土地及教育政策。

1949年國民黨撤退到台灣，念茲在茲的猶是反攻大陸，對台灣居民實施蠻橫的政策，譬

如實施海禁，令海島國家的居民無從接近大海；又譬如為了防止民眾進入山區組織游擊隊，

採取封山禁令，一般民眾非經許可不得進入山區旅遊，更別想到山上開墾；封山政策持續了

數十年，民眾走橫貫公路由台中往花蓮，至入山口就得接受盤查並登記入山，下山時也必須

清點人數，不可有誤。法令的限制下，原住民的高山生活一時幾乎與世隔絕，和部分丘陵地

上的客家人也是遙遙相望；不過，一般民眾雖不可上山，政府公部門與少數取得許可的民間

業者卻可光明正大的上山伐林：國民黨政府來台後核發的森林地開墾許可超過28萬公頃，材

積達4,300萬立方米4，這些原始林若以300萬輛大卡車裝載，一輛接一輛可圍繞台灣20圈。

從山禁到開放農業上山的濫觴

隨著平地人口逐年增加，國民黨政府終究對平地人上山做出妥協，1960年代開始有兩種

身份的非原住民可以留居山上：一是退休的管區警察(及家屬)，二是退休的地方戶籍人員(及

家屬)。

這兩種職業人口移入，很快就對山地生活造成影響，一如外來生物改變原生食物鏈那

樣；這些退休公務員曾有半輩子的時間在山上和原住民打交道，因此深諳原住民樂天單純的

2滿清政府將台灣原住民依其漢化程度分為「生番」、「熟番」，日本統治台灣時期將之改為「生蕃」、「熟蕃」；1930年台灣總督府將生蕃、熟蕃改為高山族、平埔族，官方文書中才除去有輕賤稱呼的「番」、「蕃」。(林偉盛，＜平埔族＞，http://beaver.dlc.ncnu.edu.tw/projects/emag/article/200003/download/pingpu.doc)3 黃同弘，＜文明的他者＞，經典雜誌第84期，2005年7月。4 開墾地面積為日本時期的15倍，但材積卻只有7倍，這不合理的統計數字是因為未納入濫砍與偷砍者的結果。

花蓮太魯閣

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個性，換句話說，也就是容易遭到欺負剝削

的特性。今天，在全世界，凡被歸類為原住

民的，似乎不約而同有著相似的性格與生

活哲學，當我們想像美洲印地安人迎接西班

牙航海家哥倫布的熱情，或者非洲黑人面對

荷蘭「東印度販賣人口公司」的無力反抗，

便不難推測包括台灣原住民的祖先在內，對

「累積資本」、「剝削」或「擴張」這些詞

語實際上並無概念。各地的原住民幾乎都擁

有與大地共存、與族人互助共享的特質，而

且不知道什麼原因，當平地人或歐洲殖民者

已經習慣於聚斂財富、自私自利的生活原則

時，原住民族群卻是一貫的謝天謝地、部落

共享，這種依存於天地的情懷，讓張國龍老

師譽其為「品質最好的人類」。

不過也正因為這種優質的習性，讓原住

民對外來的資本主義侵略毫無抵抗力：退休

警察及戶籍人員留居山地後，開始經營菸酒

雜貨店，而其中商業知識技術純熟者很快取

代成為部落領導中心，山上的原住民自此陷

入平地的商業體系，他們的物質慾望明顯上

升，首先學會向店家購買菸酒、泡麵等奢侈

品，一貧如洗者也學會向有錢人借貸，後來

更願意抵押土地、作物來買商品，平地人就

這樣在山上做起一本萬利的生意，弱勢的原

住民也漸漸淪為山區土地不當利用的棋子。

退輔會入山

1949年前後台灣約有800萬人口，國民

政府遷至台灣時，大量職業軍人跟著擠進台

灣，800萬人口中有40萬是職業軍人。這些

軍人早年只把台灣當做暫時基地，隨時摩拳

擦掌要打回大陸，可是後來眼見反攻無望，

充滿暴戾之氣的龐大軍隊人口形成潛在社會

問題。1956年蔣經國推動國家建設，其中開

闢橫貫公路的人力俱來自無戰可打的國民黨

軍人，咸信當年建造橫貫公路的原因除了來

自交通、經濟層面，更重要的是要消耗軍人

無事可做的過盛精力。這些軍人用原始體力

挑戰大自然，過程中他們看見面積可觀的

高山平地，也嚮往原住民自由自在的山林生

活，於是道路開通後，退休軍官向政府申請

留居山地，同時表達承租國有高山平地的意

願。國民黨政府當年接收台灣時一併接收了

土地政策，日治時期「官有林野」政策下的

官有地依法屬於國有，於是申請入山的退休

軍人合法取得土地，開始在橫貫公路兩旁適

合屯墾地區種植高山水果，例如蘋果、水

梨、水蜜桃等等。這些水果現在也許俯拾皆

是，在1960年代的台灣卻是奇珍異寶，許多

父執輩的台灣居民大約到成年後才第一次見

到蘋果這種農產品。在溫帶水果未開放進口

的時代，退除役軍人化身高山果園經營者，

大量種植這些高經濟作物，傾銷山下獲取驚

人利潤，接著在利益驅使下，越多人開始開

墾越大面積的高山土地栽種果樹，即使是坡

度傾斜達60度的向陽山坡地，也有逐利者興

沖沖的趕往開發。

台灣三大國營高山農場：清境農場、武陵農場、福壽山農場均於民國40年至60年間成立，均由行政院退輔會經營，目的在於安置國民黨退除役軍人，並輔導其就業。三大農場均以種植溫帶水果發跡，後逐漸型轉為觀光農場，今已成為中部地區熱門觀光景點；只是開發並經營農場所耗竭的森林資源及造成的生態影響，至今無人完成全面的評估。

在雪山山脈下大肆開發的福壽山農場。

© 鄭廷斌

烏來觀光區入口的原住民雕像清境農場開發山區平地


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專題企劃

退除役軍人曾是果園開發、經營的主

力，十多年後他們漸漸年邁，又逢開放進口

溫帶水果，於是興起一陣頂讓果園風潮，原

住民自然買不起這些土地，最後高山果園的

經營權轉移至平地富商，繼續下一波的土地

剝削。說「土地剝削」是和傳統原住民的

土地利用模式比較而來，傳統原住民從事農

耕、狩獵、採集等相對與環境友善的經濟活

動，更重要的是他們不為自己──尤其不為後

代──累積財富，當下需要多少當下便取用

多少，留下永續生產的美麗環境，這是全世

界原住民的普世價值。而平地商人獲得高山

耕種權後，有鑒於進口溫帶水果產生市場競

爭，便將部分生產作物改為更具經濟價值的

高冷蔬菜，如山葵，另外還有檳榔。

原住民的弱勢

除了退休公務人員與退伍軍人的入山，

後來原住民也隨著台灣經濟的起飛，加上山

上糧食偶有短缺，而漸漸地跑到山下尋求維

生的機會。這兩股異質文化的人口遷徙與交

流，不僅對原住民生活方式與優質價值觀帶

來了破壞，連帶地對台灣山林帶來了負面影

響。

雖然日本政府於治台後期與之後的國民

黨政府均對原住民採取友善的態度，不過，

原住民在與世隔離的那段期間，已喪失了和

平地人競爭的機會。這數十年間，在山上生

活的原住民也許自給自足，原民家庭的小孩

卻必須以農事為優先，平時在山間耕種小

米，與家人共同作息，讀書時間有限，而未

能養成讀書的習慣或延續學習。大多數原住

民只受過義務教育，因此在教育程度上無法

與平地學童競爭，自然也就很難透過升學管

道改變經濟狀況，同時到了山下也難以融入

平地生活。加上平地產業型態已由農轉工，

生產工具已非原民所長，因此下山的原住民

只能在底層討生活。原住民在平地上沒有經

濟能力，所到之處受盡平地人的歧視，他們

受雇進行的工作內容與現在的外籍勞工並無

二致，有些原住民甚至逐工地而居，「從一

建地到另一個建地，貼了幾億塊的磁磚，卻

沒有一塊地是屬於他們的。」學齡的孩童跟

隨父母四處為家，一套校服換另一套校服，

只能斷斷續續接受教育，而受教的內容也是

零碎不全。

時至今日，存在我們想像中那種在山林

間奔馳，自由自在無拘無束的原住民形象可

能正逐漸走入歷史，台灣的原住民自從17

世紀接觸外國人後，被殖民的大水包圍，日

治時期逐漸沉溺，到了國民黨政府時期，他

們開始隨波逐流；現在要原住民回到古早打

獵捕魚農耕採集的自然生活，恐怕很難，因

為他們早年打獵捕魚農耕的部落共有地大多

烏來觀光區入口的原住民雕像清境農場開發山區平地 © 鄭廷斌

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在明鄭、滿清時期就已成為漢人的私有墾殖

地，加上受到外來文化影響頗深，有些人已

經接納外來利益至上的生命價值，要拾回過

去依存天地的自然思維，等於要重頭來過；

但要他們完全融入現代的資本主義體制，恐

怕也很難，因為他們的生活條件大不如人，

根本沒有競爭的基礎，也因為他們的天性當

中，仍存在原住民樂天單純的基因，要和平

地上山的財團、開發商計較得失，似乎也非

其所長。最後造就出我們現在認識的原住民

族：窮困、愛喝酒、教育水平低落、大多

居住在觀光區、努力的想要爭取各種「平

等」。關於原住民失去傳統文化的這齣歷史

悲劇，我們不能妄言原住民對自身的解讀為

何，不過在紀錄者的眼中，他們絕對是現代

經濟體系互相剝削下最大的受害者。

土地、法令、歷史、真相

國民黨政府撤退來台後，延續日

治時代後期的原住民土地政策，於

1948年(民國37年)制定「臺灣省各縣

山地保留地管理辦法」，賦予原住民

「使用」保留地土地的權利。1960年

(民國49年)發布施行「臺灣省山地保

留地管理辦法」，1966年(民國55年)

修訂之，明定原住民取得耕作權或地

上權後繼續耕作或自用滿10年，無償

取得土地所有權。台灣經濟起飛後，

隨著台灣社會民主化的進程，原住民

也慢慢取得了發言權，要求取回其權

益。1988年(民國77年)原住民團體發起「還

我土地運動」5，政府也隨後訂定相關政策

或修訂相關法規以為因應，包括於1990年(民

國79年)將原「山地保留地管理辦法」修訂為

「山胞保留地開發管理辦法」6。原住民議

題得以發聲原本是民主社會的一件喜事，但

是原住民土地運動的過程不幸猶有遺憾：首

先，原住民土地運動的發起者並未追本溯源

的提出原住民其實最早根植於台灣肥沃的平

原，他們原可以要求歸還平地平原，尋求更

好的生存機會，但是20年前三次原住民土地

運動的主要訴求都是歸還山區可開墾地，對

於平地平原不加置喙，委實可惜。再者，政

府幾次因應原住民要求而制定的山地政策，

後來卻淪為破壞山林的根源；原住民的土地

權利獲得肯定，具體上是每位原住民可向政

府申請租用山區未開墾地，待稍具資本後

民國79年山胞保留地開發管理辦法發布，將保留地有關開

發計畫，改為優先輔導原住民開發及興辦(第23條，87年修正後為第

24條)，但仍未排除平地人之開發使用。而非原住民在該辦法施行前已租用原住民保

留地繼續自耕或自用者，得繼續承租(第26條，87年修正後為第28條第一項)。另非原住民在山地

鄉(鎮、市、區)內設有戶籍者，得依法租用該鄉(鎮、市、區)內依法得為建築使用之原住民保留地作為自住房屋基地，但面積每戶不得超過0.03公頃 (第26條，87年修正後為第28條第二項)。這些規定為平地人租用保留地開闢了合法管道。

資料來源：林秋綿，〈台灣各時期原住民土地政策演變及其影響之探討〉，「台灣土地研究」第二期，2001年5月。

5 還我土地運動的訴求：（1）儘快檢討調整山地保留地，將政府所據有的林班地和財產地徹底清查，以歸還原住民；（2）原屬於原住民的土地，但後來被劃為政府佔用的土地、河川、新生地，應無償歸還給平地山胞，做為其保留地；（3）凡原屬山胞保留地經政府徵用做其他用途的，若不能恢復原狀時，應從政府佔有的公地劃出相等面積且等值的土地，歸還給原住民；（4）台灣原住民族的土地應立即透過立法加以保護；（5）在政府機關裏設立部會級的專責機構，以制定並管理台灣原住民族的事務。

61998年(民國87年)該辦法修正並更名為「原住民保留地開發管理辦法」。


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專題企劃

可向政府購買這塊土地，但是或許因為原住民不擅經

濟，許多山地地權最後都轉移至平地人手中，而原住

民竟成為企業至高山置產、開發的人頭戶！同期的原

住民政策中規定，只要具有原住民身份，便可以不限

原本生活範圍，到處申請山地開墾，即便是屏東排灣

族，也可以到北橫附近山區開墾，於是一時之間，台

灣山地即使盡劃歸原住民所有，卻也盡成為平地大財

團蓋旅館、闢農場、種植高山茶的所在地。張國龍老

師認為，就山地開發結果看來，當初制定原住民政策

的推手，只怕正是這些預見有利可圖的企業主。

如果自然環境會說話，大概要說傳統原住民真是

大地的好朋友，可惜面對強大而且不講理的開發主

義，傳統原住民不但無力守護土地原始的美好，甚至

數代之後，連自身文化都岌岌可危。原住民土地運動

曾經喧騰一時，支持者的背景及動機不應被簡化為只

想「許原住民一個更好的未來」；以土地利用而言，

這些支持者固然有人期望將台灣的山地交給原住民進

行友善管理與作為生活必需資源來源，一定也存在居

心叵測、希望藉此謀取土地開發利用的不肖之徒。總

之，土地運動在1990年代之後幾乎完全撤出各大報的報

導版面，而原住民實際因為土地運動改善生活者卻少

之又少。財團在近二十年來長驅直入未開發的山地，

加上公家單位的極力配合，更是推波助瀾。比如台電

公司以極便宜的價格提供電力基礎設施，只要1,500

元申請用電，即翻山越嶺主動牽線至用電戶家門口；

而農委會為了「便利」農耕，凡是山區可開墾的土地

盡鋪柏油產業道路。以太麻里金針山為例，高山原本

鬱鬱蔥蔥，現在為了便利觀光人車來往，四處挖得慘

不忍睹；尤其令人感嘆的是近年來瘋狂增加的民宿業

者，民宿原指住戶主人挪出家中空房提供山行者夜

宿，現在卻全不是這麼回事，太多人上山蓋空房子，

保留20、30個房間專門留觀光客過夜，根本就是小型

旅館，早就失去民宿的意義。一處千年形成、百年鞏

固的山坡地，經過人為拚命開發、建設，土地不堪挖

掘及負重，最後一場大雨降下，洪水肆虐處通通化為

烏有，這正是88水災發生時多處觀光景點的寫照。

觀光區民宿招攬生意

烏來老街人潮

內洞瀑布自然景觀

陽明山風景區自然景觀

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野蠻的觀光產業

繼業者種植高山植物破壞原始森林植被

後，由於經濟發達、交通便利、週休二日政

策等客觀因素，一般民眾開始有錢有閒出門

旅遊，新興觀光產業於是成為山區下一波的

威脅。觀光客想去的地方除了風景優美的高

山峽谷，還有充滿「異族風情」的原住民地

區，為了獲取觀光業帶來的商機，原住民部

落出現專門旅館，經營旅館者有在平地工作

被外勞取代的失業原住民，還有退輔會，另

外救國團青年活動中心也堂而皇之的進駐，

都讓山區再一次承受不可承受的開發。言及

至此，莫非是說觀光有罪，台灣人不應該出

門旅遊嗎？其實問題的癥結在於觀光的方

式，張國龍老師檢討台灣的山地開墾政策，

提出外國作法與台灣的反差，歐洲許多高聳

的山脈只建設少數救護用路線，觀光道路則

難得一見；台灣人連出門登山都要開車到登

山口，不肯用自己的雙腳多走一些路，而政

府也很配合的在山區開闢一條又一條柏油

路，這麼野蠻的觀光方式，全世界僅見。觀

光客來看原住民，還想帶一些山上的蔬菜水

果回家，於是原住民為了取悅消費者(再也

不是只為自己所需)，加上原住民人口增加

後對土地需求更大，使他們也成為山林的剝

削者，開始開墾危險地區的土地、更嚴重擾

動山區表土。山區保育如此惡化，土石流自

然無可避免；張國龍老師說，國民黨在1950

年代實施山禁，那是為了政治操作，那不應

該；可是從環境上考量，山禁確實有其必

要，台灣相較其他大陸只是一座年輕小島，

高山地區更是地質生成的第一線，為免台灣

人民受到脆弱地質傷害，應該禁止山區活動

以保護人民，不過台灣政府不論當年或現在

都只有政治經濟利益考量，沒有環境的眼

光。

土地屬於誰 vs. 誰屬於土地

今天我們思考高山土地為什麼危害國人

生命至此，則產業型態、原住民政策、旅遊

文化等層面都該一併受到檢討。政府對產業

發展的認知錯誤，才會在50到60年代將王永

慶視為偷伐木的經濟犯，到了90年代，又把

他視為經營之神，毫不吝惜給予資助；原住

民土地運動興起時，原本可以創造一個讓土

地修生養息的機會，只是一旦「還我土地」

的訴求被窄化為「誰是土地的主人」而非

「開發土地或照顧土地」，則高山不論交給

原住民或交給汲汲營營的平地人，下場都是

一般；其後政府對原住民政策缺乏全面思

考，導致原住民保留區數度遭到平地人侵

佔，甚至有國家建設強迫族人遷村，而國人

過度享受的旅遊文化，以及原住民接受平地

開發思維後，不再稟持敬天愛地的價值觀，

都促成當前對環境最具影響力的威脅。

說到底，台灣的山林真的曾經「屬於」

誰的嗎？在不同的使用者手下，山林呈現不

同的面貌。荷、西、明鄭、日本、民國以來

的土地所有權之爭，參與者總是以為圖利自

己便是發揮土地的最大價值，而從未有人就

土地的觀點思考生活在台灣的各種族群曾為

山林水土帶來什麼好處。88水災之後，有七

成的受災地區屬於原住民生活領域，眾人紛

(圖左)原住民保留地內超限利用的情形：前山種檳榔，後山也剃頭準備種生薑(圈處)。© 鄭廷斌


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專題企劃

紛討論、研究、分析誰才擁有這片土地的管理權、誰才可以做決定。爭論不休沒個定案的時

候，我們從600年的台灣山林開發史看到的問題是，人類到底還要當多久、還能當多久山林的

擁有者？地權發達的時代，我們總覺得居住在哪裡，哪裡就是誰的，誰想到要聽聽大地怎麼

說？可能它根本就不覺得，自己屬於誰；根本就不覺得，誰可以住在這裡呢。

日本時期設置的「高砂族保留地」是國民黨政府來台之後規劃「山地保留地」的主

要來源。國民黨政府來台後規劃的山胞保留地大約24萬餘公頃，民國77年原住民還我土

地運動之後，政府增編一萬多公頃保留地，並於民國83年改稱「原住民保留地」。可是

日本政府設置的高砂族保留地，事實上是不易開墾、對其沒有經濟價值的土地，國民黨

政府承襲日本時代的保留地政策，將原住民侷限在發展空間有限的山地，而這些地區周

邊的森林歷經濫墾濫伐，今有多處與土石流危險區重疊(見「數值挖奇」)。土地生產力

低落與土地安全問題外，原住民擁有的保留地不僅面積未必足夠各部落生存所需，甚至

有部分保留地與國家公園等生態保育區重疊，使得原住民在保留區內的生產活動受到國

家公園法、水土保持法等環境相關法令限制，造成原住民排斥這些特殊使用區。更嚴重

的是，原住民雖然擁有山區土地，卻無利用土地的資金與技術，平地人若能提供此二者

便可輕易使原住民地主轉租或轉讓保留地，這項結果除了導致保留地地權糾紛，也讓山

區超限或不當利用之土地面積大增。

資料來源：林秋綿，<台灣地區原住民保留地問題初探>，國家政策研究基金會。

台東市政府全球資訊網

原住民保留地與水源保護區重疊狀況原住民保留地與國家公園區重疊狀況原住民保留地與保安林地重疊狀況

原住民保留地不保民不留地

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一、前言

有關原住民保留地之利用，政府除了制訂「原住民保留地開發管理辦法」外，尚定有

「水土保持法」1、「山坡地保育利用條例」2 等法律予以嚴格限制。以新竹尖石後

山的玉峰、秀巒二村為例，兩者皆位於石門水庫上游集水區範圍內，標高皆在100公尺以上，

屬於法定山坡地，其土地利用必須依循政府法令規定及防止或取締山坡地濫墾濫伐、超限利

用等計畫方案等，但如此卻使高山地區原住民的土地利用處處受限。這是因為山坡地及集水

區範圍內土地必須實施水土保持，甚至須經送核水土保持計畫後方可開發利用；又保留地經

劃定為宜林地、加強保育地者不得作農牧使用，否則即屬超限利用之行為，將處以罰鍰並強

制實施造林。1「水土保持法」第8、9、10、12、16條規定，應將水庫集水區

劃定為特定水土保持區，依相

關規定實施管制，並以河川集水

區明訂應整體規劃治理，且針對

水土資源保育及土地合理利用之

需要，擬定中、長期治理計畫，

由各有關機關、機構或水土保持

義務人分期分區實施。至於集水

區與於山坡地或森林區內建築用

地、農、林、漁、牧地之治理或

經營、開發利用行為，應經調查

規劃，及先擬具水土保持計畫，

送請主管機關核定，依水土保持

技術規範實施水土保持之處理與

維護，並應配合集水區治理計

畫。

2依據「山坡地保育利用條例」

第3、9、37條規定，山坡地係指

國有林事業區、試驗用林地及

保安林地以外，經中央或直轄市

主管機關參照自然形勢、行政區

域或保育、利用之需要，就標高

此外，按「山坡地土地可利用限度分類標準」之規

定，所謂山坡地可利用限度，係依據一筆土地之平均坡

度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質而定；又按

該標準規定，超過四級坡的山坡地，也就是平均坡度超過

30％的土地，極有可能劃定為宜林地，但水庫集水區山坡

地則不需考量這些因素，即可查定為宜林地。然而，這類

的保留地一經查定為宜林地，就不能供作農耕之用，而玉

峰、秀巒二村的保留地大多劃歸宜林地，少有屬於農牧用

地者；即使當地人表示，當年查定山坡地可利用限度時，

往往受到地主與地方官員的關係是否友好所影響所致3，

然而，新竹尖石後山保留地中林業用地所佔比率仍高達

81％4。這些土地依規定不得供農耕使用，部落族人只能

選擇約佔保留地17％的農牧用地加以利用，然因其分布零

散狹小，恐難以足敷其生活所需。凡此種種嚴格約制，對

於靠山吃山、務農為生的原住民而言，勢必影響其生計與

部落產業經濟的發展。

原住民保留地農業利用發展之新契機

以新竹縣尖石鄉玉峰村、秀巒村為例

陳亭伊、顏愛靜

國立政治大學地政學系


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專題企劃

進一步言，原住民保留地經常出現違規超限利用的景

象，是源於原住民保留地制度、水土保持及山坡地保育法

令的多重限制，使得原住民不再有足夠的土地可供利用，

迫於生計只好鋌而走險，有以致之（陳亭伊、顏愛靜，

2009）；這也難怪原住民常抱怨這些「後來的」法令限制

猶如莫名的枷鎖，是沒有在地知識的外來者橫加其上，使

他們先人開墾的土地竟成了破壞山林的元兇。因此，我們

或需深思，在制度變遷的過程中，應該細緻地考察地方特

徵，以及土地利用是否真正影響生態環境，方能避免制度

建構不但無法解決既有問題，反而衍生新的問題。

由於筆者多年來以新竹縣尖石鄉為研究地區，對玉峰

村、秀巒村泰雅族部落具有相當瞭解，故以之為例，透過

參與式觀察、深度訪談，以瞭解當地原住民土地利用與農

業發展型態之變遷，考察高山地區原住民保留地農業利用

發展之新契機，希冀對原住民部落的農業發展有所助益。

二、原住民土地利用型態之變遷

於日治時期以前，台灣的原住民山地部落多採游耕型

態（或稱刀耕火墾、山田燒墾），主要作物是小米。他們通

常在所屬的領域內擇地耕種，當地力耗盡時就另外開闢一塊

耕地，輪流耕種的耕地可能多達十數塊，最後再回到第一塊

開闢的耕地，而第一塊耕地經過十年、二十年的休養生息也

已回復原本的地力，可再次投入農業生產（如圖）。5

至日治時期，日本總督府在台的理蕃政策之一是遷村

及獎勵定耕農業，新竹尖石後山的居民也被強制遷移到前

山，按照每戶人口數配給已經整地好的耕地，推行水稻種

植。而水稻耕作需要大量的灌溉水與排水良好的土地，因

此日本政府興建溝圳以便於輸送灌溉水與排水，因此直到

在100公尺以上，及標高未滿100公尺而平均坡度在5％以上之土

地劃定範圍，報請行政院核定公

告之公、私有土地。凡在山坡地

為經營或使用，如宜農、牧地、

宜林地之經營、使用或採伐、建

築用地之開發…等，其土地之經

營人、使用人或所有人，於其經

營或使用範圍內，應實施水土保

持處理與維護。至於山坡地範圍

內山地保留地，輔導原住民開發

並取得耕作權、地上權或承租

權，其耕作權、地上權繼續經營

滿五年者，無償取得土地所有

權，除政府指定之特定用途，如

有移轉，以原住民為限，並授權

訂定「原住民保留地開發管理辦

法」。「山坡地保育利用條例」

第16條亦規定，山坡地供農業使

用者，應實施土地可利用限度分

類，並由中央或直轄市主管機關

完成宜農、牧地、宜林地、加強

保育地查定，土地經營人或使用

人，不得超限利用。

3受訪者B06表示：「地目編定是

依照平均坡度決定，如果一塊土

地有一半是陡坡，一半是平地，

就看土地主人跟來查定的人員關

係好不好，如果好的話就會劃為

旱地，如果不好就是林地。」又

如受訪者A02所言：「我們部落

是在石門水庫上游，保留地一律

不許開發，而且山上的土地大部

分都是超過30％以上的坡地，依

法不能開發，林務局會利用空照

圖取締超限利用，當地人怕會被

抓，所以不會開發保留地。保留

地的不能使用，限縮了我們可以

使用土地的數量。」

4玉峰秀巒兩村原住民保留地總

計有8,419筆，共計5,488.744公頃，林業用地合計共3,803筆及

4,459.198公頃，約佔兩村保留地

81％。參自行政院原住民族委員

會，2007，新竹縣尖石鄉原住民

保留地總面積與總筆數統計表、

新竹縣尖石鄉原住民保留地原住

民權利情形統計表及新竹縣尖

石鄉原住民保留地原住民取得

權利使用統計表，資料日期：

2007.3.6。

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1980年代部落仍有人種植稻米6。由此可知，統治者為順

利推行政策，於是興建公共設施，改變土地使用的型態，

也讓原住民的農耕型態從游耕轉變為定耕，栽種的農作物

從小米轉變為稻米，進而徹底改變原住民的傳統農耕文

化，使游耕文化消失殆盡。

此外，隨著農耕型態的改變，部落族人也會盱衡地形

地勢，種植不同種類的農作物。在日治時期以前，利用坡

地種植小米、玉米、豆類、地瓜、南瓜類等作物；至日治

時期，利用平地的水田種植稻米；至到民國以後，則是利

用平地、坡地種植蘋果、水梨、水蜜桃、甜柿等果樹，利

用梯田種植蔬菜7，這也說明了土地使用和農業發展之間的

交互影響（照片集1）。

5部落耆老A22表示：「游耕時

期，每一家都有許多土地可以耕

作，從第一塊土地開始耕種3至4年，第一年種小米，第二年種

地瓜、南瓜等根莖類作物，第三

年種像豆芽的豆科類，第四年以

後休耕，然後種赤楊樹，同時好

幾塊土地輪流耕種不同的作物，

等全部土地耕作過一次，再回來

耕種第一塊地，這樣一直循環下

去，每塊土地都可以得到十幾、

二十年的休耕時間，不需要噴灑

肥料或農藥，也能保持地力。」

6部落耆老A22表示：「日本時代

以前，原住民部落大多是游耕，

主要是種小米。」「日本時代，

被遷村的部落有司馬庫斯、新

光、鎮西堡、TAKAZIN，還有部

分泰岡的人，這些部落被遷到前

山，日本政府按照每一戶的人口

數配給已經整地好的耕地，命令

他們種水稻，後來國民政府來台

灣以後，這些被遷到前山的人才

慢慢回到舊部落，就是以前住的

地方。」部落耆老A01表示：「當

時玉峰有尖石最多的水田，也在

抬耀、石磊、玉峰這些部落興建

種水稻用的水圳，部落一直有人

種稻米，是民國80年（1991年）

以後才沒有。」

7部落耆老A22表示：「日本時

代以前，游耕時候種的是小米、

玉米、豆類、地瓜、南瓜類的作

物，利用的地形主要是坡地，到

日本時代，定耕的作物變成稻

米，水田利用的地形是平地，後

來到民國政府時候，有種蘋果、

水梨、水蜜桃、甜柿這些果樹，

是平地、坡地都可以用，還有現

在種蔬菜，就只用平地，要把坡

地開墾成梯田，變成平地才能

用。」

8部落耆老A22表示：「過去游耕

時期有許多土地可以耕種，但是

現在保留地制度限制了可以使用

的土地數量和面積，如果一塊土

地被持續使用，不能休耕，會降

低土地肥沃度，那耕作的人為了

維持相同的作物產量，會過度使

用肥料、農藥，或是超限利用土

地，像是開發坡度18度以上的坡

利用日治時期的水田改種植小米山坡地種植甜柿

於較緩的台地種植蔬菜於梯田種植水蜜桃

於山坡地開墾為農耕用的梯田於坡地種植水蜜桃

【照片集1】不同的農地利用地形示意圖


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專題企劃

三、原住民農業發展型態之變遷

誠如前述，於台灣總督府和戰後政府統治時期，統治

者以其便於治理之意識型態，迫使原住民的農耕型態由游

耕轉為定耕；又受限於原住民保留地法令之規範，原住民

僅能於自己擁有或設定有耕作權的土地上耕種，當一塊耕

地經過長年的耕作，無法如過去游耕時期般讓土地長期休

養生息，恐將使土地隨著耕種時間愈長，地力愈低，終使

耕地單位面積產量漸漸減少；在難以增加耕作面積之下，

只能學習漢人社會引進所謂「綠色革命」的耕種技術，施

用大量的化學肥料或農藥，冀以速效方式求產量的增加，

俾獲得足夠的經濟收益以維持生計。8

然而，化學肥料與農藥使用後卻造成的嚴重後果，如

土壤污染、硬化，因植物根部萎縮、抓地力降低而造成水

土流失、對農人身體健康的傷害、破壞原有的自然生態系

統等（如照片集2）9現象層出不窮。部分石磊與抬耀部落

族人有感於這種「化學農業」對於人與地的嚴重戕害，深

自反省並開始學習轉型為有機農業及自然農業，並將有機

農業的概念逐步傳播到其他部落。雖然，Tayal傳統生態知

識已逐漸消失，但仍有部分耆老保有老人家傳承下來的智

慧，為尋求以符合自然生態的方式，重新尋回Tayal傳統生

態智慧，乃將之再行轉化、延伸或融合並運用於實際農作

物栽種的過程，如運用捕抓公蝶抑制蝴蝶繁殖方式，以減

少蝴蝶幼蟲對作物的侵害，或採集森林中的微生物研製營

養劑以利於植物的生長；這些舉動都是冀以最適合當地的

環境，在地容易獲取的調配原料施用於當地，因此部落耆

老研發出創新的、自然的肥料，對於促進當地農作物的生

長有極大的助益（如照片集3）。10

事實上，對於如何提高土地肥沃度及除蟲害，Tayal傳

統生態知識也有一套解決此問題的方法11。過去所謂游耕

的農作型態，又稱刀耕火墾或山田燒墾，先將農地上的草

木砍倒，再曝曬焚燒，最後所留下的灰燼會變成磷酸鉀，

就是最好的天然肥料，而放火燒地也可清除有害的小動

物或病蟲害，達到維持地力及避免蟲害之效果（張文傑，

1990：62）。

地。」部落耆老A10表示：「有

人有二十甲保留地，但是受限於

保留地，不能用，真正能夠使用

的土地只有一點點。」

9部落耆老A22表示：「為消除蟲

害，增加使用農藥，造成蝴蝶、

昆蟲、動物消失。」耆老A10表示：「傳統農業，施藥、肥料，

對人體有害，對土地也有害，殺

死土壤中微量元素、微生物，破

壞土壤的平衡，最後只剩下肥

料，所以一塊土地用完就要換另

一塊，而且肥料會越用越多。…使用農藥，要殺死壞蟲，也殺死

好蟲，最後留下的都是生存力強

的壞蟲，沒有了天敵，就會有

更多的壞蟲，而且噴農藥時，聰

明的蟲就跑掉了，等過幾天又跑

來，而懶惰的蟲不會跑掉，就一

直吃農藥，最後會有抗藥性，所

以蟲永遠殺不完。」受訪者A02表示：「有噴灑過農藥的土地，

旁邊的草都會乾枯、死掉，土壤

會變得硬硬的，裡面也不會有蟲

或蚯蚓。」「農藥真的很毒，噴

到臉，會死人，部落很多人因為

噴農藥，都得了癌症，對人的身

體很不好。」「如果使用化肥，

植物的根就會慢慢萎縮，造成抓

地力不佳，土石就會流失，而且

長期噴農藥，土壤乾掉，會小小

土石流，累積變大土石流，農藥

也會流到河川裡，污染水庫，造

成人的不健康，這個循環就不永

續。」

10部落耆老A10表示：「用自然

的方式殺蟲，例如蝴蝶，只殺公

的，讓蝴蝶無法繁殖，抓蟲，只

要看到一隻就要抓起來，否則一

隻蟲可以產36個蛋，繁殖速度十

分快速。」耆老A03表示：「我

都到山裡面去，帶著煮過的米

飯，把米飯放在樹下，然後米飯

會自己發酵，變成乳酸菌，就是

微生物，然後把這些微生物帶回

來製作肥料。」「要做肥料，要

先把米煮到八分熟，在加進去從

森林理帶回來的乳酸菌，放到比

較陰暗的地方發酵一個星期，一

星期以後再加入黑糖，讓微生物

休眠、睡覺，再發酵個幾天，最

��

同時，在有機農業與自然農業的發展過程中，許多部

落農民漸漸地重新思考人與土地的關係，Tayal祖先教導

後代要照顧、珍惜土地，土地會給予我們同等的回報，讓

後代子孫能永續生活在這塊土地上，人與土地的關係是相

互依存的，彼此共生共榮，而有機農業與自然農業是符合

Tayal傳統生態智慧的，此三者也是符合永續發展的概念。12

總之，傳統游耕的農耕型態，讓原住民能夠彈性調整

利用土地的方式，藉由輪耕與山田燒墾來維持地力；然而

原住民保留地制度卻限縮了原住民能夠利用的土地面積，

迫使原住民為提升農作物產量以維持生計，乃改採化學農

業生產方式，施用具有強烈破壞性的化學肥料與農藥，嚴

重破壞環境生態，且威脅人體健康。面對這樣的窘境，促

使原住民反思這種慣行農業其實並未遵循Tayal祖先的教

誨，於是逐漸轉型從事有機農業與自然農業經營，希冀重

新尋回Tayal傳統生態智慧，並融合新的知識，以研發、創

新或延伸出實踐或運用的新方式，以增進土地的肥沃度及

維護土地的健康。

後將這些自然的肥料加水，拿

來澆田，可以讓土壤中的微生

物增加，而且自然的肥料也不

會發臭。澆完肥料水以後，在

田上面撲稻草，可以保濕、防

曬、保溫，最後把稻草絞碎，

混合到泥土裡，這樣就會長蚯

蚓，然後蚯蚓會負責鬆土，蚯

蚓糞便也可以做為肥料。」

11受訪者A02表示：「土地開

墾的時候，老人家會把土地上

的草木砍完曬乾後，再燒掉，

老人家也不知道原理，只知道

這樣作物會長得很好，不過現

在知道燒過後的灰就是肥料，

會刺激作物生長。…這個方法

到現在仍然在使用，之前有

人把一公頃的竹林燒掉，改種

水蜜桃。…早期科學說山田燒

墾不好，但是現在有研究說那

是合乎生態循環的，是好的方

法。」部落耆老A10也曾說：

「我們會用自然的農藥，例如

燒一半的木灰，經過發酵，可

以拿來施肥。」

12部落耆老A10如是說：「這

裡的人容易滿足，與世無爭，

只要小孩子吃飽穿暖、受教育

就好了。…祖先教我們要珍惜

一切的事物、地，還有人。…有機農業可以讓土地一直使用

下去，讓前代祖先傳承下來的

土地得以存續，一代用完下一

代還可以用。…有機農業可以

就是用自然的方式照顧土地，

我們照顧好土地，就會長出好

的、足夠的蔬菜，足夠提供我

們吃食、生活。…我們生活在

這裡，希望土地好，所以要照

顧土地，我們給土地什麼，土

地就會回應給我們什麼。」

13受訪者B06表示：「有些坡度

大不能使用，有些人會剷平，

然後做坡坎，來方便利用和耕

作，但是，有些原住民認為這

樣不符合自然與傳統的使用方

式。」受訪者A02也表示：「玉

峰村80%的人是種菜的，但是

保留地開發受限很多，常違規

使用。」

施用化肥及農藥的土壤呈乾硬狀態噴灑化學農藥與肥料的休耕農田（一）

噴灑殺草劑造成農地旁的草木乾枯噴灑化學農藥與肥料的休耕農田（二）

【照片集2】施用化肥及農藥的農地示意圖


��

專題企劃

四、原住民土地農用知識之運用

一般而言，原住民會運用傳統生態知識從事農耕，以

應生活所需。以Tayal族為例，當他們想要開墾農地以種植

作物時，會考量土地的自然條件是否恰當，如坡度是否合

適、土壤肥沃度及性質、陽光是否充足、引水是否方便、

溫度及氣候是否合宜、水土保持難易與否、四周環境是否

適宜等。因此，Tayal族人認為一塊土地可做為多方面使用

（如造林、農耕）或可種植多種作物（如蔬菜、果樹），

不該侷限於某一種使用或作物。這與山坡地依照可利用限

度劃定為宜農牧用地或宜林地的思維，顯然有所差別。

目前，原住民保留地受限於坡度過大或平坦台地零細

分散，大多劃定為宜林地，農牧用地稀少；在不得已的情

況下，少數居民選擇開闢坡地、林地為梯田，以種植農作

物，換得維持生計的經濟收益13。但如此行事卻是違反宜

林地禁止使用的法令規定，遭致土地超限利用的責難。經

查原民會官方統計，玉峰、秀巒二村保留地並無加強保育

地，僅有劃歸宜林地的林業用地，合計面積為4,523.754公

頃，其中超限利用面積為160.05公頃，計210筆，比率佔

3.54％。14

然而，若說土地超限利用是破壞山林生態之原凶，也

不盡然。實際上，原住民於開墾農地時，為使農作物生長

良好，並避免土石流及農地崩塌，有一套方法施行水土保

持，如在農地四週種植樹木，利用樹木根部的抓地力，降

低水土流失的可能性，也會利用在地方便取得的物料，依

照日治時期日本人教導的方法，於坡崁堆疊石塊，保留地

14資料來源：行政院原住民族委

員會，2007，新竹縣尖石鄉原住

民保留地超限利用面積統計表，

資料日期：2007.3.6。

15受訪者A41表示：「開墾農地

的時候，一定要作水土保持，如

果水土保持沒做好，農地的水分

會流失，土壤也會減少，那農作

物就會長不好，再嚴重的話會土

石流、崩塌，那就沒有地可以

種了。」受訪者A22說明：「過

去，會在田地四周種樹木，後來

不種樹，吃蟲的鳥不來了，為了

消除蟲害，我們增加使用農藥，

結果發現蝴蝶、昆蟲、動物都不

見了，所以又開始回復種樹的習

慣，其實種樹可以防風、吸引吃

蟲的鳥類，減少了農藥的使用，

也可以回復農地原有的生態，也

是一種水土保持的方式。」耆老

A14陳述：「日據時代以前，我們

是種小米、地瓜之類的作物，還

沒有開挖梯田，是到日據時代，

日本人教原住民開梯田、種稻

米，坡崁的地方要疊一層石塊一

層土，這樣能擋住水土流失，也

可以讓水流從石縫中流出來。」

受訪者A02在旁補充說明：「看到

如果梯田石坡是用小石塊疊起，

那就是日據時期的梯田，如果是

大石塊，那就是近來新開的梯

田。」

16受訪者B06所表示：「原住民重

視人與地的歷史關係，會由適當

的人，在適當的土地，於適當的

季節，從事適當的活動。」「土

地自始存在，原住民本身會彈性

利用，也會整體利用土地，但是

保留地制度的進入破壞了原住民

本身的利用方式。」

左上：運用自然農法種植的健康蔬菜。

右上：運用微生物發酵研製的營養劑。

左下：噴灑自然營養劑的農人。

右下：利用稻草及微生物營養劑以提高地力。

【照片集3】施用天然微生物發酵營養劑的自然農地示意圖

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面水及地下水流動的通路，以避免梯田於驟雨時因含水量過大而塌陷，直到現在這些方式仍

然被繼續使用，且經觀察其成效勝於水泥坡崁（如照片集4）。15

居住在高山的原住民，所能依賴的僅有土地，他們向來以務農為生，縱使高山農業有危

害環境生態的疑慮，但這是政府的上山下海政策、農耕技術和市場經濟進入山區所致，竟使

原住民在時空交錯之際被框上生態殺手之印記，實在有欠公平！從玉峰、秀巒二村原住民看

待人與地的關係就可知道，他們會記取祖先的訓示，於適當的季節，由適當的人，在適當的

土地，從事適當的活動，也就是因應環境變遷彈性利用土地。但是，為求管理簡便一致的保

留地制度，卻因未能體察其土地利用特徵給予特別規範，無形當中卻減低了原住民活化土壤

的利用方式16。又因原住民開墾農地時會特別注意避免水土流失，擁有一套水土保持及坡地排

水的方法，而祖先也告誡必須關懷、照顧土地，才能餵養生活其上的族人，這也激發原住民

保持著愛護土地的心（陳亭伊、顏愛靜，2009）。是故，本研究認為高山農業不一定全是對

環境有害，若原住民存著友善環境的土地倫理觀，施以適當的水土保持進行土地利用，或可

於環境保護與農地利用之間尋找出一個平衡點，以兼顧原住民部落農業發展與環境保護目標

之達成。

五、結論

現行保留地由於區位不當，而使原住民的土地利用受到較多的限制，其著眼點多在維護

珍稀的山林資源與生態環境。根據原民會的統計，目前僅有不到五分之一的保留地編定為農

牧用地，實不足以贍養靠山為生的族人，也在無形當中阻礙了原住民社區發展當地農業經濟

的成效。這是因為看似現代化的定耕農業取代以往的游耕方式，好像比較能夠提升單位土地

面積的產量，但是由於保留地制度約束及農牧用地的不足，致使部落族人僅能重複使用自己

僅有的數塊固定土地，而這些土地經過長時間使用又無足夠時間休耕，致使土地生產力逐漸

下降，因此族人必須想方設法提高土地生產力或增加耕作面積以為因應，從而使噴灑農藥及

化學肥料、林地超限利用等情形屢見不鮮。

日據時期遺留的梯田坡崁堆疊石塊於農地四週種植樹木以保持水土

【照片集4】坡崁堆疊石塊及農地四週種植樹木示意圖


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專題企劃

然而，施用化學肥料與農藥後卻造成嚴

重的後果，如土壤酸化硬化、自然生態系統

遭受破壞、人體健康受到嚴重威脅。因此，

部落族人開始思考轉型為有機農業與自然農

業，並尋找逐漸消失的Tayal傳統生態知識與

智慧，將這些知識重新轉化、延伸或融合為

符合現代環境、容易取得原料的、實際可行

的操作方式，並運用於農作物栽種過程，以

促進農作物生長，提高農地生產力，並兼顧

環境生態保育，維護農戶及消費者的人體健

康。在此過程中，原住民也重新思考重新建

立人與土地的關係，抱持著照顧土地、回饋

土地、關懷土地的態度，期望人與土地能共

生共榮，兩者皆能永續發展與長生並存。

另外，有少數族人選擇開闢林業用地從

事農耕以應生活所需，這樣的舉動即使有違

合法使用農牧用地的制度規範，但原住民仍

十分重視耕地的水土保持，運用老人家傳承

的方法，如在農地四週種植樹木、於坡崁堆

疊石塊等，以避免土石流及農地崩塌，也提

供農作物良好的生長環境，況且原住民也認

為土地哺養他們，他們應該好好回饋、照顧

土地，故會彈性而適當地利用土地，以盡量

不破壞土地的方式來謀求自己的生計。

誠如前述，自然農業的土地倫理觀念的

內涵，擴及原住民傳統文化、產業經濟、宗

教信仰、日常生活、人體健康、生態環境

等，因此，本研究認為值得加以推廣並使之

深植人心，據以發展具有潛力且能提振部落

經濟的產業，是以在此呼籲政府應該重視當

地的產業及土地利用需求，協助部落朝向有

機及自然農業發展。

六、參考文獻

1. 行政院原住民族委員會，2007，新竹縣尖石鄉原住民保留地總面積與總筆數統計表、新竹縣尖石鄉原住民保留地原住民權利情形統計表及新竹縣尖石鄉原住民保留地原住民取得權利使用統計表，資料日期：2007.3.6。

2. 李根政，2009.9，論災後原住民之遷村與山林保育，地球公民協會電子報，查閱日期：2009.10.5，http://met.ngo.org.tw/node/615。

3. 林國慶，2005，山地農業定位與發展之研究，行政院農業委員會九十四年度科技研究計畫研究報告。

4. 張文傑，1990，排灣族與雅美族的農耕及生計適應—以土文村和朗島村為例，國立台灣師範大學地理研究所碩士論文。

5. 顏愛靜，2008，以部落為基礎進行流域治理之原住民族土地政策研究：以尖石鄉塔克金溪與薩克亞金溪流域之泰雅族部落為例（I），行政院國家科學委員會專題研究計畫申請書。

6. 顏愛靜、官大偉、陳亭伊、劉佩琪，2008，原住民地區共用資源保育與利用之分析—以新竹縣尖石鄉泰雅族部落為例（III），行政院國家科學委員會專題研究計畫結案報告。

7. 陳亭伊、顏愛靜，2009，原住民保留地制度之研究－以新竹縣尖石鄉玉峰村及秀巒村為例，發表於2009年第七屆土地學術研究研討會，2009.9.18，國立政治大學地政學系等主辦。

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前言

八八水災後，旗山溪上游發生土砂災害，眾人質疑此係因水利署現正進行的曾文越

域引水工程造成，認為該工程改變水文環境，進而引發環境災害，甚至導致小林

滅村，馬英九總統因此向災民承諾「越引工程不會再施工」，也讓水利署原本明年編列的廿

一億元預算，臨時「喊卡」。監委趙榮耀批評，暫緩工程是要理性重新評估，不能說總統要

停工就一切停擺，不編預算的做法太過民粹1。

水利署針對此質疑特發新聞稿回應2，該工程經行政院環保署環境影響評估審查會多次審

核與工程用地勘查，確認工法對環境影響不大；其次曾文越域引水工程至今尚未完工，並無

實質進行引水作業，何來影響水文環境導致旗山溪上游土砂災害一說？況且莫拉克颱風帶來

極大雨量，三天之內高達2,500mm的豪雨導致台灣多處土石崩塌現象，舉凡嘉義、台南、高

雄等地都出現嚴重土石流與堰塞湖情況，可見旗山溪上游土砂災害並非曾文越域引水工程引

起。水利署長陳伸賢強調，小林村土石流肇因於降雨歷時較長，短時間大量降雨造成邊坡的

安定力小于邊坡的滑動力，進一步導致大範圍土石流及邊坡坍滑。

越域引水工程爭議黃煥彰

中華醫事科技大學護理系副教授

台南市社區大學自然與環境學程召集人


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專題企劃

水利署駁斥民間質疑工程不當的說法，

學界研討會的結論似乎也不認為越域引水直

接造成小林滅村。曾任台灣省政府水利處長

的臺大土木工程系教授李鴻源研判，越域引

水雖然會對環境生態造成影響，但由於和小

林村距離太遠，造成小林村被掩埋的機率應

是微乎其微3。成功大學水利系教授詹錢登曾

發布調查報告，指出小林村的滅村和越域引

水工程沒有直接相關4。成功大學研發處副研

發長暨政治學系教授楊永年於研討會中論述

越域引水工程可能僅0.001%的影響，卻可能

被放大百倍、千倍。

不過若仔細審視這些論述基礎，便可

發現其中盲點。到目前為止中央政府、學

界、檢調單位、監察院對於越域引水工程的

調查，相關事證都是以傷亡最嚴重的小林村

為主，然小林村距離曾文越域引水工程5公

里，把調查集中在小林村，卻不去調查引水

隧道主線延線的桃源鄉勤和村、那瑪夏民族

村和草蘭溪西引水口的災難與崩塌，實在是

牛頭不對馬嘴。是切割核心問題，還是不願

意面對真相？

曾文水庫越域引水工程歷程

經濟部水利署為因應未來南部地區中長

程用水需求，推動曾文水庫荖濃溪越域引水

工程，計畫從高屏溪上游的荖濃溪河床，設

置攔河堰，將荖濃溪每年五至十月豐水期間

的水源，引入嘉義縣大埔鄉的草蘭溪，再匯

入曾文水庫，做為南部地區水源需求調度使

用。

這項工程自2003年動工，預定2012年完

工，總工程預算達212億元，完工後，預估

每年總引水量為2.8億噸，每日可增加南部

地區水源量60萬噸，由曾文水庫透過南化水

庫和烏山頭水庫供應嘉南和高雄地區各30萬

噸，被水利署視為調配南部地區供水的重要

工程。

1995年開始推動（李登輝時代），後來

因遭到當地原住民、南台灣綠色團體甚至多

位生態專家學者反對，就暫停計畫。

2003年中央通過原住民基本法，其第

20、21條規定在原住民地區開發土地、資源

利用必須取得原住民同意。

1 參閱中國時報2009年9月5日報導：「越域引水預算喊卡監委：太民粹」。2 參閱水利署2009年8月13日新聞稿：「曾文越域引水工程並非旗山溪上游土砂災害發生原因」。3 參閱自由時報2009年8月20日報導：「馬宣示越域引水停工調查」。4 參閱聯合報2009年9月15日報導：「小林滅村無關越域引水」。

資料來源：水利署。

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2003年，為了支援台南區域的用水，

重新提起，並通過環評。水資局強行在桃源

施工，顯然是「行政暴力、圖利財團」的行

為，侵佔原住民生存權益。因此當時的桃源

鄉長謝垂耀以行政單位違反原住民基本法為

依據強力圍堵，因而停工近一年。

2005年，在謝長廷行政院長任內，立

法院審理治水預算，高雄縣長楊秋興反對

越域引水，贊成開闢高屏大湖提升觀光產業

發展，但是，國親立委強力反對高屏大湖

開闢，刪除高屏大湖的預算，最後立法院在

2006年1月通過越域引水預算。（謝長廷在

2006年1月17日下台）。

2006年10月18日，水利署署長陳伸賢

拜會行政院長蘇貞昌尋求支持越域引水計

畫，蘇貞昌當場要求水利署應盡速推動，即

早完成。曾文水庫越域引水計畫獲得行政院

長蘇貞昌支持之後，水利署長陳伸賢表示，

依「需水量中成長」計算，至目標年的2021

年，大台南及大高雄每日工業與民生等用水

缺口，共計約64萬噸。其中，高雄用水缺口

約為34萬噸，南科及南科液晶電視園區用水

缺口共計18萬噸，如果該引水計畫能趕在

2012完成，屆時，每日可供水60萬噸

應急。至於南部目前正計畫推動的重

大開發案，包括高雄縣的大發工業區

擴大開發案，總面積30公頃、新園工

業區170公頃，及高雄科學園區擴大

案，總面積200公頃，因此，在上述

三個開發案加入之後，南部每日用水

需求量將再增加30萬噸，再度面臨缺

水的危機。對此，陳伸賢指出，將另

開發高屏大湖因應。

2006年12月15日，立法院審查2007年度

中央政府總預算案，在第6屆第4會期第12次

會議中，親民黨立法院黨團鄭金玲、林春德

共同提案：

鑑於水利署及所屬執行曾文水庫越域

引水計畫違反原住民基本法第21條規定，及

拖延辦理牡丹水庫左岸無道路進出農地廢耕

補償10年未果，足見該單位未將民眾權益視

為施政重點，且徒增民眾與政府間之對立抗

爭，爰提案統刪水利署及所屬96年度歲出預

算30%。

說明：

1. 查，水利署執行之曾文水庫越域引水計

畫，未依原住民基本法第21條，政府於原

住民地區之各項公共建設需徵得當地原住

民族及原住民之同意之規定，係屬違法施

政，且該項計畫不僅遭當地居民持續抗爭

中，土地主管機關亦尚未核准同意撥用所

需施工土地。另，攸關牡丹水庫左岸無道

路進出農地廢耕補償案，拖延至今已逾10

年，造成民眾嚴重損失，雖經居民嚴重抗

爭仍未果。

2003年中央通過原住民基本法，其第20、21條規定在原住民地區開發土地、資源利用必須取得原住民同意。


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專題企劃

2. 合前開理由，為促水利署及所屬正視民眾

權益，並應落實依法行政之原則，爰提案

統刪水利署及所屬96年度預算30%。

同時立委：田秋堇、林岱樺、賴幸媛、

盧天麟、王塗發共同提案：

南臺灣屬歷史缺水區，必將因越域引

水，導致荖濃溪流域的浩劫；而高屏地區先

天不足，今已全然進入鉅變階段，若貿然實

施越域引水，極為可能迫令高屏維生生態系

土崩瓦解，導致不同區域水文系統根本性、

重大性改變，且必將引發氣候及生界演化原

本面臨的劇變，曾文水庫越域引水計畫，預

計從荖濃溪開鑿山脈，架水橋，在豐水期將

水引入草蘭溪至曾文水庫，在臺灣地質脆弱

之條件下，開鑿十數公里長的隧道，不僅具

有高度施工風險，更可能發生水脈破壞之風

險。

爰此，為國家之永續、環境保護、國家

資源之效益，尊重原住民之生存領域，建議

「曾文水庫越域引水工程」2億元預算，凍

結三分之一，俟該署向立法院經濟及能源、

預算及決算委員會聯席會報告後始得動支。

而當時民主進步黨立法院黨團柯建銘、

葉宜津、陳景峻則共同提案：

針對分組審查委員提案：「……為國家

之永續、環境保護、國家資源之效益，尊重

原住民之生存領域，建議『曾文水庫越域引

水工程』2億元預算，凍結三分之一，俟該

署向立法院經濟及能源、預算及決算委員會

聯席會報告後始得動支。」乙案，建請免予

凍結。

說明：

1. 高雄地區現有水源量僅166萬噸╱日，惟

目前之需水量為176萬噸╱日，用水不足

部分仍需仰賴調度農業用水，亟需開發新

水源以解決目前及未來長遠發展所需用

水，曾文水庫越域引水工程計畫均經嚴謹

審議程序報奉核定後始據以實施，行政程

序完備。

2. 本計畫實施迄今已舉辦40次以上說明會，

基於對原住民族基本法之尊重，經濟部已

承諾成立共同引水委員會落實原住民參與

之精神。

3. 對於環保團體所提替代方案，經經濟部水

利署評估均不可行，以本計畫原水成本最

低，對環境衝擊最小，應優先實施。建請

免予凍結。

2007年4月行政院長蘇貞昌力倡『大溫

暖、大投資』宣佈曾文水庫越域引水計畫強

制執行。

曾文水庫越域引水工程的爭議

88水災造成桃源鄉勤和村與那瑪夏鄉民

族村被土石流毀村、甲仙鄉小林村崩山，一

個月過後三地居民仍不時指控災難是因曾文

水庫越域引水工程所造成，不斷要求政府應

查明真相，給社會明確交代。雖然行政院、

監察院等單位已展開調查，但調查方向是否

正確，是真相可否重現的重要關鍵，筆者認

為調查單位應從三個方向分別釐清爭議：

一、該工程是否必要；二、該工程施工過程

各種缺失；三、88水災土石流災難與該工程

的相關性。筆者將理由陳述如下：

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一、曾文水庫越域引水計畫是否是必需的工程與決策責任

1.越域引水隧道工程經過5段斷層、3段破碎

帶；斷層帶分別為荖濃斷層、高中斷層、

旗山斷層、表湖斷層及平溪斷層帶，破碎

帶則分別為荖濃溪背斜軸部、荖濃溪向斜

軸部、過河段與東引水隧道西洞口段等。

為什麼在如此嚴峻的地質條件之下要進行

越域引水隧道工程？88水災後從勤和、民

族至草蘭溪各洞口段附近都產生嚴重崩

塌，土石堆積高度約定10米至30米。

2.中央92年通過原住民基本法，其第20、21

條規定在原住民地區開發土地、資源利用

必須取得原住民同意，水資局強行在桃源

施工，顯然是「行政暴力、圖利財團」的

行為，侵佔原住民生存權益。

3.2006年5月16日，曾文水庫越域引水工程

只完成近一百公尺引水隧道導坑工程，

並已全面停工。當時，台大土木碩士出

身、自始反對該工程的高雄縣長楊秋興在

會見新任高屏溪流域管理委員會執行長陳

世榮時重申反對曾文水庫越域引水工程，

並表示，越域引水只能在颱風、雨季期間

取水，時間本來很短。「九二一地震後，

台灣河川生態改變，每逢大雨後溪水混

濁，水位也很快下降，導致越域引水工程

取水時間不長，量也不大，且工業用水需

求量轉緩，農業用水也可支持民

生用水，因此，越域引水工程可

以停止。他也表示，台灣的每人

平均用水量是德國的兩倍，有浪

費之虞，如徵收污水處理費、調

漲水費，台灣平均用水量應會降

低。」5

4.2006年7月12日，高雄縣政府

與水利署舉辦「曾文水庫越域引

水」研討會以專業辯證此工程的

影響及替代方案。會議中水利署

推薦的逢甲大學水利工程研究所

龔誠山副教授報告：由於荖濃溪

雨季濁度甚高，估計全年僅可取

水80天，最多引水6,400萬噸，僅

為原計畫2億8千萬噸的1/4，這樣的

引水工程已完全不符合經濟效益。既然不

符合經濟效益，水利署為何會繼續執行？

5.荖濃溪豐水期時是雨季，此時的曾文水庫

也是雨區，會造成水庫的滿水位而洩洪，

根本不可能引水，曾文水庫在枯水期時荖

魯台營提供。

5 參閱大紀元2006年5月16日報導：「曾文水庫越域引水楊秋興：應考量生態保育」


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專題企劃

濃溪亦是枯水期無多少水可引。既然曾文

水庫每年都進行洩洪，為什麼需要興建曾

文水庫越域引水工程？

6.水利署若能推動節約用水，就無需越域引

水：該計畫評估時以台北市每人每日用水

量以375公升，基隆地區以327公升，其它

地區以300公升當計算標準，同時對人口

增加與工業區用水量皆高估。若能以國際

每人每天用水量250公升當計算標準，曾

文水庫越域引水工程就不需興建。

7.水利署2007年所作南部地區用水量的評估

計畫中指出，經濟中度成長目標年2021年

每天需水量為401萬噸，已較2003年推估

的480萬噸，減少79萬噸╱日，遠大於此

越域引水工程預估每日取水量60萬噸╱

日。

8.水利署曾文水庫越域引水工程的效益分析

誇大不實：水利署當初為了說服社會大

眾，在越域引水工程的效益分析報告中作

出誇大的論述，「曾文水庫越域引水工程

每年效益高達1兆4,456億」，有必要追究

論述官員與研究學者的責任。

二、曾文水庫越域引水計畫工程的缺失

1.高雄縣桃源鄉少年溪和少年溪溫泉，96年

10月相繼乾涸、枯竭。97年4月水利署南

區水資源局長楊豐榮接受自由時報訪問時

坦承，越域引水隧道工程造成荖濃溪斷層

裂縫，地下水源外溢及水位降低，為避免

影響地方溫泉觀光發展，已經鑽探深水

井，找到更豐沛的溫泉。

2.水利署施工中的曾文水庫越域引水隧道工

程，96年11月4日下午1點鐘左右，以炸藥

爆破時，可能挖到油氣礦層而發生氣爆，

爆炸威力大到把隧道口的混凝土車炸到

50公尺外，2名工人受困在隧道當中，警

消冒險搶救，只可惜2名工人都已經被炸

死。

曾文水庫歷年洩洪統計圖表

資料來源：水利署。

3.此計畫在2003年通過環評後，當時選定荖

濃溪攔河堰址因為颱風水災的沖刷，發現

無法興建(可見選址的輕率)，於2008年變

更計畫，將堰址往上游移400公尺；同時

另以「農地改良」為名，計畫將部份土石

��

方以填土墊高方式置放在那瑪夏鄉的46筆

山坡地保育區土地（其中44筆為農牧用

地），面積達19.7公頃。但填土墊高是因

農地受污染或貧瘠須改良，或是位於荖濃

溪沖積的低窪新生農地，須予墊高？抑或

僅僅為了消化剩餘土石方？2009年2月9日

在第2次專案小組會議時，環保署審核此

變更計畫便有意要求重做環評，但水利署

以工程早已發包施工，恐影響工期及國賠

為由，希望能免重辦環評，雖然最後環保

署在2009年4月27日的第三次專案小組會

議，基於堰址上移400公尺，與以「農地

改良」為名行消化剩餘土石方之實，填土

墊高山坡地保育區土地是否影響荖濃溪的

行水區與填土區邊坡穩定性等地質環境因

素，事關重大，仍要求重辦環評，但顯然

已無力回天。

4.針對水利署在環境差異分析報告的審查通

過之前，即擅自動工，實施地盤改良等工

程，要將荖濃溪攔河堰堰址上移400公尺

一案，水利署署長陳伸賢辯稱「事實上環

評做的是大比例尺，比例尺大，位置就比

較廣，所以是環評有過，環評過了之後，

要施工設計，細部設計的時候，因為實際

測量結果出來，位置就有變動。」此案在

八八水災後，因小林村遭到大量土石掩埋

而受到注目，環保署遂於2009年8月19日

依照違反環評法規定，從重處分罰緩150

萬元。環保署綜合計畫處副處長劉宗勇在

受採訪時表示:「相關資料等水利署送來

之後，他要再送來(環差分析)，才會進行

之後的審查作業。」 6

5.越域引水未開始，桃源鄉、那瑪夏鄉、小

林村百年未曾有過土石流，從工程探勘開

路開始，臨近民族村的老人溪即遭到破

壞，又探勘鑿洞工程進行鑽探亦破壞100

林班地地貌，因此從2008年起的每一場颱

風，桃源鄉、那瑪夏鄉、小林村土石流與

土石崩塌區域增加，導致地形、地貌的劇

烈變化。

越域引水工程在楠梓仙溪與荖濃溪確實有不當堆置土石的實情。

桃源鄉勤和村，荖濃溪越域引水工程砂石堆置場。2009/7/30攝

6 參考客家電視台2009年8月20日報導：「擅自移荖濃溪攔河堰水利署遭罰」。


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專題企劃

6.越域引水工程施工單位與砂石廠並未設置良好的污水處理設備，導致污水污染楠梓仙溪與

荖濃溪。水利署並未善盡監督之責。（見圖）

三、八八水災與越域引水工程的相關性

1.8月21日水利署曾文水庫越域引水計畫荖濃溪攔河堰工程人員，因土石流造成工作人員14人

失蹤，水利署發起八八水災高雄縣桃源鄉勤和村水利署攔河堰工程罹難者捐款。另外，水

利署越域引水工程包商設置在高雄縣桃源鄉南橫公路三段的8,000公斤炸藥，在莫拉克風災

來襲時，亦遭土石流沖走。

2.水利署副署長吳約西說，假如土石流是越域引水工程造成，那麼隧道上方應該會出現許多

崩塌痕跡，然而透過空照圖並未在隧道上方發現崩塌，可見越域引水工程絕非小林村滅村

元凶。實際上是洞口邊的側山崩塌嚴重。

3.環保團體魯台營指出，許多專家學者陸續提出越域引水工程距離小林村有四、五公里，理

論上炸藥炸山的震動不會造成山崩，更有人將山崩原因直指是當地村民開發山坡地，從事

桃源鄉勤和村，越域引水工程洗砂場的廢水直接排入荖濃溪。桃源鄉勤和村，洗砂場的上游荖濃溪的水。

那瑪夏鄉，越域引水工程施工單位廢水掩埋場。那瑪夏鄉，越域引水工程施工單位廢水儲存池。

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農業活動、種植果樹，都忽略了小林村周邊綿延縱橫的斷層，一脈相傳。

4.88水災後，根據當地居民表示，東引水口末端近那瑪夏部落、西引水口隧道二旁的山全部

崩塌、玉山山脈二旁也全部崩塌，接著桃源鄉與那瑪夏鄉的山脈界線也全部崩塌，崩塌土

石匯集於14號橋，同時14號橋上的98、99、100林班地也沖刷而下，多方土石流匯集形成堰

塞湖，堰塞湖形成，水流無法向下宣洩，最後導致民族村的毀滅，造成民族村26人喪生、1

人截肢、多人受傷、村民家破人亡。甚有家庭僅剩二位未成年小孩，令族人心靈陷入恐慌

陰霾。

5.88水災之後台南縣長蘇煥智指出，曾文水庫洩洪造成大內、善化多處潰堤，至今死亡人數

已有28人，死亡絕大多數與曾文水庫洩洪有絕大關係，也與中央實施曾文水庫越域引水工

程有關，台南縣府除要積極提起無過失賠償責任，並要求行政院立即停止越域引水計劃7。

台南社區大學帶領大愛電視台前往報導。

那瑪夏鄉，越域引水工程施工單位長期偷排廢水。

那瑪夏鄉，越域引水工程施工區（東引水口末端）八八水災後楠梓仙溪被填平。

7 參閱蘇煥智部落格2009年8月17日文章：「曾文水庫越域引水工程應立即停工」。


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專題企劃

曾文溪流域在台南縣境內有善化東勢寮、

六分寮、胡厝寮、官田鄉渡仔頭等段沒有

興建堤防，除曾文溪，八掌溪、鹽水溪、

二仁溪均有溢堤，甚至善化溢堤段還是屬

於日據時代的舊堤。越域引水，更提高曾

文溪堤防下游的危險性，蘇煥智並認為要

實施越域引水應有配套前提，希望水利署

做好曾文溪沿岸堤防、背水堤及抽水站工

程，再來談越域引水。

結語

雖然莫拉克颱風已遠颺，然而受到天

災人禍夾擊的社區居民們心情仍未平復，而

含冤莫名的亡靈們更等著災情原因的水落石

出。誠如原住民的陳情訴求，鑑於水利署為

曾文水庫越域引水工程的推手，因此鑑定報

告不應由水利署委託學者做，而應要求國際

專業團體參與調查該工程對地質的破壞。此

外，政府調查小組成員應含原住民與環保團

體。

然而，不論鑑定報告的結果為何，如前

文所述，曾文水庫越域引水工程根本是不必

要的工程，且已直接或間接導致諸多傷害，

其理至明。為何我們還要浪費國庫資源，繼

續在這脆弱的地帶，鑿山引水，剝奪原本河

川中魚兒的生存權益，並威脅工程沿線的居

民性命與生界安危？為什麼公務人員與學者

的專業常識經不起普通常識的考驗？還是其

中涉及嚴重的圖利行為？

八八水災前西引水口。八八水災後西引水口。

那瑪夏鄉災情慘重。

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88水災之後，氣候變遷、國土保

育、治水方法、原民文化等多

重議題交錯發酵，學者警覺跨領域「對話」

的重要，成功大學於10月12日舉行第三場台

灣水學論壇，期能提供學界及NGO團體分

享與交流的平台，藉此促進整合水文化、治

水、水資源等水議題；半天下來，可謂完成

一場「科技與人文的對話」。

以水災為討論的主軸，受邀而來的各界

與談人就科技、工程及人文的多方觀點描述

人類與水的互動。成大副校長黃煌輝首先以

老子道德經「上善若水，水善利萬物而不

爭；處眾人之所惡，故幾於道」說明水的特

性，近來缺水與淹水成為世上兩大災害，而

欲救人免於水難，熟知水的習性正如人每天

都要喝水一樣重要。黃煌輝強調，用水、治

水、水災等都是持續性的問題，解決問題的

機制牽涉廣泛，需要政府單位、私人機構及

民間團體透過組織再造，共同合作；他建議

成立區域處理委員會，對分區水資源能做更

有效率的規劃，同時也利檢察官追究刑責。

面對水災，黃煌輝說：「每一個人都應拋棄

本位主義，全力投入合作救災。」

水利工程之能與不能

水災從何而來？成大水利及海洋工程學

系教授詹錢登說：「水的空間和時間分配

不一致，造成有時無水可用、有時水滿為

患。」譬如這次宜蘭在芭瑪颱風未登陸的情

況下，仍因大雨導致部份地區淹水，正是水

資源時空分配不一致之故。水利工程能做

的，則是盡量讓水的空間與時間分配更平

均，像是築堤防避免洪患、蓋水庫以防旱

災；詹錢登提醒道：治水救水呼聲雖高，把

水留下來也一樣重要，現在臺灣人尚不虞用

水，是因為水資源分配機制堪用，但建水

庫、攔河壩工程等總是招來反對聲浪，顯示

水資源教育未盡完善，開發之前的溝通不

足，國人只知在風調雨順時反對這些水利工

程，卻不知無水可用時又要如何？

但是這些工程真的有效嗎？高師大地理

系教授齊士錚說，環境隨時都在變動，而科

治水？懂得做工程，更要懂得共生存

羅允佳

第三場台灣水學論壇於成大舉行，圖中致詞者為主持人成大中文系林朝成教授。


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專題企劃

學預測有其極限，即使可以評估災害可能發

生區域，也無法斷言發生的時間和規模，因

此以環境變動的觀點而言，工程無效；好比

一幢堅固的房子，若遇上強度破表的地震只

怕也要倒掉。但是這並不代表我們不需要工

程，雖然科技在千變萬化的環境條件下並非

萬能，如果一項工程能在人民生活的時限內

保障其生命安全，則可視其為有效的工程。

因此，工程能否有效，關鍵應在人的態度、

人與土地的相處模式。齊士錚期待國土計畫

能思考人與土地正確的相處之道，但他沉痛

的表示，人與土地相處不夠久、了解不夠

深，思考想必也將不盡完善，88水災不會是

台灣最後一個災難。

齊士錚以環境變動的觀點認為台灣沒有

真正安全的土地，對此，詹錢登教授的看法

相若，台灣地勢低窪的地區遇大雨本易淹

水，高山地區也可能在雨水沖刷下崩塌，水

災和土石流實屬難以終結的問題，既然災難

不能免，人務必學習與災難共存，方能減少

人命損失。何謂與災難共存？詹錢登說，人

不應與水爭，居住在泛濫平原的民眾往往抱

怨水利工程無效，害他們飽受水患之苦，卻

未曾檢討將房子蓋在氾濫區的無知。工程師

在水邊築成堤防，堤防附近的居民卻增加，

淹水時方知其苦。

他再次強調防治水患之外，保留可用水

的重要，並以美國科羅拉多水庫為例，該水

庫容量之大，注滿之後可供用戶四年用水無

虞。「我們要如何保留可用的水？甚至發展

科技加速水與沙分離，解決水太濁不能用的

問題，是當前必須思考的。」

成功大學黃煌輝副校長成大水利及海洋工程學系詹錢登教授

高師大地理系齊士錚教授(右) 高雄綠色協會總幹事魯台營(見左圖左)

��

更聰明的水利工程：營造「水生活」而非「治」水

解決水災難的重要無庸置疑，但是難道只有築堤防、蓋水庫這些控制水資源的手段才能

解決問題嗎？高雄綠色協會總幹事魯台營提出不同看法，他以水利界大老黃金山先生公開為

水庫營建工程致歉為引，檢討傳統水利工程的不當之處。「越域引水工程與小林村滅村確實

有關係，」魯台營以簡單有力的動畫呈現高雄縣甲仙鄉的地勢及越域引水工程位置，他認為

小林村滅村的原因乃是1370公尺的斷層板塊崩塌，而非一般所理解的土石流，況且實際雨量

紀錄顯示小林8月8號晚上降雨應只500豪米，不如外傳嚴重。而板塊裂縫擴大的原因，魯台

營說，恐怕與越域引水工程

在山區鑽炸有關；不過整個

工程最荒謬處在於，接受荖

濃溪越域引水的曾文水庫經

年淤積，「在豐水期皆逼近

滿水位而需洩洪」，早已不

堪容納2.8億噸從別處引來的

河水，越域引水工程的設計

在冬季枯水期引不到水，夏

季豐水期又不需引水，究竟

政府決策執意動工的理由何

在？

魯台營憤慨的表示，證據顯示越域引水工程浪費人民212億，更顯示人的思維僵化，跟不

上環境變動的腳步；為了配合越域引水，此計劃竟然還要將曾文水庫壩堤加高三公尺，如果

計劃落實（註：已施工完成），嘉義農場風景區將全部淹沒，包括一座蔣介石行館在內。魯

台營說，傳統的水庫設計在暴雨之後都產生淤積，儲水容量越來越小，難道我們沒有更好的

方法可以保留水資源嗎？

臺灣西部地區多為洪氾平原，洪水進入洪氾平原礫石層即迅速下滲成為地下水補注，譬

如早年屏東平原的地下水豐富，屏東人甚至不需依賴自來水過生活。可惜民國64年之後，

1,000公頃洪氾平原變為甘蔗園，新建的堤防工程截斷地下水補注，魯台營認為這是早期國

土利用錯誤的例子之一，因為這項決策浪費且破壞了大自然賦予的生存之道，亦即地下水水

庫；現在屏東居民少了地下水補注，又需抽地下水灌溉，地層下陷加上大水失去滯洪平原，

「就是為什麼林邊和佳冬年年淹水」。魯台營認為，解決屏東水患最簡單的方法就是打破堤

防讓水漫流，此法當然要配合適當的疏導設施，讓洪水再次成為地下水補注，落實地下水庫

的概念。

魯台營又以屏東來義二峰圳為例，說明既有工程中早有建設地下汲水廊道以汲取伏流水

魯台營以水利界大老黃金山先生的故事開場


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專題企劃

用的技術，不過因為一直以來用作農業灌

溉，只有農業工程的學生會學，「我們的水

利專業人員竟然不知道這項技術，」魯台營

嘆道：「果真是隔行如隔山。」二峰圳的水

源在風雨過後依然乾淨可用，地下水資源若

能充足補注，勢必對台灣用水有很大幫助。

除此之外，傍河取水也未嘗不是解決問

題的方法；魯台營說，歐洲許多國家都在河

道邊建設輻射井抽取伏流水供鄰近地區使

用，每個井造價大約一億，每日取水量數萬

噸，也就是說花20億元設置的輻射井，就可

提供212億曾文越域引水工程每日供應60萬

噸的水量。

同樣是援引地下水，位於萊茵河下游的

荷蘭將河水引至人工濕地，利用人工湖補注

池做為地下水補注來源，再抽取地下水使

用。弔詭的是，台灣早已移植人工湖補注的

概念，高雄大湖計畫即是一例，卻沒有發揮

效用；原來民進黨執政時期雖然予以建設，

卻將補助湖設立在沖積扇央及扇尾，魯台營

說，這些地方就算不下雨都會自己冒出水

來，工程顯然需要移地。

面對氣候變遷，還有隨之而來加劇的水

災及旱災，魯台營建議台灣人的應變模式應

由抗災、防災轉而避災，「與水共存是很重

要的」；還需推動「公共工程無過失責任

險」，保險公司為了避免吃虧，必定會在開

發單位投保之前審慎評估工程的安全性；而

一旦發生風險，保險公司理賠之後，也必定

會聘請專業人員調查追究責任歸屬，這種市

場自然形成的監督機制可為政府單位省下很

多心力。

最後他提出德國南部佛萊堡（Freiburg）

治水成功作為人與水共存的優良範例，佛萊

堡每逢阿爾卑斯山融雪季即發生水患，但是

德國工程師聰明地將雪水引至都市內所有巷

道，利用道路旁的溝渠疏通大量融雪產生的

水，甚至因此降低都市溫度。魯台營說，高

雄也應和佛萊堡有相同的機會，這需要的不

只是治水，而是真正營造「水生活」。

都市計劃：改善人地關係

德國佛萊堡的都市水渠讓人耳目一新，

成大都市計劃學系助理教授吳綱立接著更深

入的探討相輔相成的都市計畫與人地關係。

優良的都市計畫必定細心斟酌人與環境的相

處之道，吳綱立提出四點摘要理想都市計畫

的環境概念。

治水，並且與水共生：都市設計以順應自然

（passive design）為核心，盡量讓水在都市

中久留，並且與人互動，牽涉到的技術包括

保水、集水、親水、水共生等等；譬如親水

公園的設置就應有多方考量。

生態城市、生態滯洪與土地倫理：都市設計

應讓「城市裡有更多土」，盡量讓水滲透到

地下，使城市亦可擁有保水的功能。「更多

土」並非指當前流行的屋頂花園，而是指真

正的土地，讓水能夠滲透到地下，譬如改善

公園用地，把公園當作都市的滯洪設施，使

公園具有集水功能。生態滯洪的概念應從公

共建設開始，無論是開挖地下室或設置公共

綠地，由此逐步推展到整個城市。

考量環境變遷：尤其針對降水型態改變，在

敏感區、集水區、保育區應審慎評估開發的

可行性，因此必須制定或調整配合的法規，

有些地區不宜集村，有些地區則需要規範條

��

件式低密度開發。譬如寶來溫泉風景區合法

之後，大量開發單位湧入，幾次風災就讓寶

來面目全非，這絕非當初都市計劃者推動風

景區合法化的本意。這個案例透露的訊息是

大範圍管制仍須政府介入，推動跨部門的合

作，監督責任實非地方當局可以一肩承擔。

另外，提倡可適應環境變遷的建築構

想，如開放空間規劃、浮屋、浮田等等，這

些新概念目前仍受到基盤無法移動的技術

限制，不過現有都市規劃藍圖越來越重視環

境因子，希望能因此發展出策略性的建設模

式。

產業計劃與空間、環境整合：都市計劃的範

疇通常包含產業計劃、空間規劃和環境規

劃，三者原應有高度整合，但實際上這三大

層面的規劃通常各行其是。產業計劃影響土

地供給，並反映在區位，需要整體區域環境

管理與其配合，可惜台灣的現況是整合力薄

弱，多頭馬車各自進行，譬如環境規劃幾乎

只有環保署環評程序，空間規劃也流於分配

區域用地；許多開發計畫實際上是政策決

定產業、空間計畫提供土地、環評再稍加調

整，然三者在法律上應屬同等位階，必須有

更好的整合。

吳綱立說，國土法大概無法解決所有的

問題，但是可以為一討論平台，讓許多必要

的整合漸漸制度化。

原住民的水生活

環境水文議題不應該只有科技當道，人

文經驗也扮演重要的角色。原住民政策協

會、台師大地理系博士生拔尚在漫長的工程

討論之後，以感性的口吻將原住民文化融入

水議題的對話。

拔尚樂觀的說，台灣人與土地的關係、

人與人的關係、人與自然的關係透過知識跨

界交流，正逐漸進步。88水災之後，越多人

開始反省人定勝天的觀念是否錯誤，也不再

強調以工程和科技來征服自然，反倒更願意

傾聽真正順應自然的原住民，如何以智慧和

感情依存於天地。

原住民文化一向單純樸實，面對外來的

科技、工程、經濟制度與價值，原住民感到

眼花撩亂而且不知所措，慈善團體要幫原

住民蓋永久屋，原住民驚奇「永久」屋的技

術；而賑災物資一箱箱般上山，裡面最重的

是礦泉水，原住民困惑的是，這些水難道不

是從山上來的嗎？

成大都市計劃學系吳綱立助理教授原住民政策協會拔尚


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專題企劃

拔尚以瓶裝水點出原民水文化與資本主

義社會的不同，許多原住民無法理解為什麼

有天然的水不能喝，卻要花錢買包裝好的

水。「原住民與水十分親近，但是一些高山

農場開發之後，部落喝不到環境裡的水，山

上的水被打上標籤送去賣，而且一旦標榜是

山上好水，一瓶在台北要賣20塊。」山上乾

淨的水被運下山，罐裝好了送到超市裡賣，

颱風來發生水災，超市又很好心的把水一瓶

瓶送上來，拔尚淡淡的問，這個世界是怎麼

了？

水從哪裡來？一般學生大概回答從超商

買來，而原住民會說，水從山上來。他們飲

山泉水，以地表水沐浴，不會要求拉管線把

水送到家裡，「洗澡當然要到河裡去洗」。

水源怎麼找？拔尚說，原住民懂得利用動物

找水，跟著口渴的山豬走，就能走到山泉湧

現處。

開發高山農場、砍伐森林幾乎斷絕部落

的天然水源，宋楚瑜先生擔任省長期間，為

了不讓原住民繼續過「落伍」的生活，幫家

家戶戶都裝了自來水，部落間共用一個加氯

消毒水塔；幾年後發生地震，自來水給水系

統被震壞了；一位英國的水利工程師受邀到

台灣解決原住民部落缺水問題，大家看這位

在世界各地找水有成的工程師，都好奇他將

帶來什麼嶄新、無敵的科技，拔尚說：「當

時我們以為工程師就是靠科技發達，大概也

不懂什麼人文、社會。」

不過事實並非如此，這位工程師沒有如

大家期待運來科技重裝備，他隻身進入部

落，說明解決缺水的關鍵是原住民遠早的智

慧。「他問原住民沒有自來水時，水從哪裡

來，並請求部落耆老帶領勘查舊時的水源

地。一探之後興高采烈的回來，說地震把水

路又震通，山泉水乾淨、水源又豐富，原住

民不需要科技建設也不用擔心缺水。」工程

師說，科技能幫助原住民的就是提供他們檢

驗水質的試紙，真正的難題是族人必須同心

齊力保衛他們依賴的這條水路。

原住民當然疑惑這個結果是科技進步還

是退步？怎麼到頭來他們又回到原始的取水

方法？拔尚說，原來真正的高科技不是自然

工程，而是社會工程，是部落重新找回族人

合作取水的生活模式。

這個故事說明水其實是社會、文化、歷

史的環節，而不只是自然科學而已。原住民

生活在工業化的社會有太多尷尬，他們早年

的生活經驗被批評為沒有效率、沒有經濟，

而當他們準備接受「文明」，現代社會又開

始追求回歸自然、退地還河。「原住民聽到

國土規劃都覺得害怕，我們怎麼能把特定時

空的理想拿到台灣來『規劃』，而當大家開

始追求生態的生活，原住民區又總是被歸為

『生態區』。」

拔尚說，全台灣本來都應該是生態保護

區，但是現代社會思維下總是要規劃出「開

發區」，我們不該急著把原住民拉入資本主

義的開發區裡，那會讓台灣的文化多樣性一

去不復返。

從人類中心到生態中心

延續拔尚的文化觀點，清大社會學研究

所教授、台灣環境保護聯盟會長王俊秀幽默

的說，西方人拿東方人的羅盤去發展海洋科

技，東方人則拿來看風水；不過風水的概念

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可以被重新定義，過去台灣人只把水當成

sink而非source，若以傳統的風水定義，台灣

的風水早被這種開發思維破壞，「我們的建

築都把風擋光、把水阻斷了嘛」；過去講求

環境要素的大眾風水，今天都轉換成小眾風

水，只會看陽宅陰宅。王俊秀說：「我們需

要典範的轉移，思想如果不改變，接下來的

行動也不會對環境友善。」大眾風水應尋找

風和水的出路，不要和自然硬碰硬。

王俊秀進一步指出，台灣雖然靠海，卻

沒有真正的海洋文化，除了因為「海邊都是

消波塊所以不能靠海」，更因為海洋從不屬

於人民，而是屬於經濟部、海巡署，人民不

曾親近海洋，怎麼懂得尊重大海？

王俊秀指出，88水災也可能是一個機

會，讓國人學習與海和水共存，化危機為轉

機，因為台灣的外交國多為海島國，國人若

懂得與海洋相處之道，或可捨棄金錢外交，

改為「海洋外交」，幫助外交島國免於沉沒

之災，這麼一來，「也許哪天要換聯合國拜

託台灣加入。」

若有什麼能讓台灣人的思維不同，最重

要的就是國家一切發展必須由人類中心主義

轉為生命中心主義，再轉為生態中心主義。

王俊秀一針見血的點出社會思維總是圍繞

「人」，任何建設從沒考慮過生態系中的動

植物，甚至自然景觀。如果人能把生態系的

一切都視為生命體，那就像「自然權利運

動」所做的，一場訴訟案中的原告不是人，

而是河流，因為受害最直接最大的就是河

流；環保團體作為河流的控訴律師，控告縣

政府讓河流失去出海的權利，此即為自然伸

張正義。

只要願意，任何產業都可以是生態業，

王俊秀說，日本的農業就正在發展生態產

業，休耕的農地租給藝術家彩繪，為環境增

添美感。他特別強調「慢」的美感，何必什

麼都急著發展，急著獲得？

若非如此，全球勢必出現更多環境難

民。北極熊就快要成為氣候變遷下的犧牲

者，「牠們是環境難熊，要避免人成為環境

難民，我們需要做社會結構的轉換、制度的

轉換、典範的轉換」。

王俊秀說，在這個低碳的時代， GNP

（gross national product；國民生產毛額）

已經代表gross national pollution（國民污染

毛額），而我們真正需要的是GNH，gross

national happiness（國民快樂指數），也就是

重新思考什麼才是幸福生活。

最後，主持人成大中文系教授、社區大

學全國促進會理事長林朝成總結說，大學應

負起社會責任，學術研究不該侷限於撰寫

英文期刊，導致「在地的研究在地人卻看不

懂」；大學研究的趨勢應該調整，民間知識

發展也很重要，這次論壇希望達成「科技與

人文的對話」，實務上針對88水災、水患進

行討論，而未來仍會陸續有其他機會整合各

方思考。

台灣環境保護聯盟會長王俊秀


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專題企劃

2008年辛樂克（SINLAKU）強颱重創台灣，筆者寫了「劇名：2008台灣枉死國」一

文，認為從台灣近二十年的災變來看，「災難」根本是一齣戲，劇本相同，只是不

同時間、不同空間，由不同人上演，且越演越悲哀。災難常態化下，永續救災、永續工程的

戲碼不斷，而政府與社會充斥埋怨、怪罪、找元兇的諉過心態，最恐怖的是，戲一謝幕，曲

終人散，彷若船過水無痕，什麼都沒發生過。這樣的社會，就只好等待下一場災難。

2009年8月7日，中颱莫拉克(MORAKOT)襲台，中南台灣山區分別累積1000～3000公釐不

等的雨量，從南投、嘉義、台南、高雄、屏東，到跨越中央山脈的台東，南台灣「全面」上

演88風災，台灣這個生命體，下半身完全癱瘓，2006年立院通過的治水經費（8年1160億）期

中考「死當」。

病兆與病因

台灣的「災難常態化」是結果，有三大病兆（現象）：1.國在山河破。山崩、水患、土石

流一再昭告，台灣山林國土的崩解以及水土環境的失衡，顯然這座島嶼正走在「反環境、反

生態」的道路。2.社會成本噩耗。大量（人力與物力）資源投注救災、救濟、補助，大筆資金

不斷投入修橋造路、工程復建、治山治水，反覆的工程加碼、水泥療傷、阻擋土石、疏浚清

淤，重新再製造（或累積）下次風災更大的災難能量，這是典型「不經濟」、「反經濟」的

社會。3.社會弱勢受威脅：河川水系上游及下游的社會弱勢（原住民、農民、漁民）成為主要

受害者，並且經過災難將他們推向社會更邊緣，這樣的社會顯然「不公義」。

當一個國家社會走向摧毀環境、反經濟與不公義之途，顯然並非永續的社會，而是如同

一隻生吞自己尾巴的蛇一般，邁向沒有明天的亡國之途。病因何在？

國土計畫，法奈何？

廖本全

臺北大學不動產與城鄉環境系副教授

台灣生態學會台北工作站主任

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地質、地形、地震、颱風等因素造就脆

弱的先天地體本質（無機環境）；外加文明

開發的長期挑戰，百年來的山林開發，從伐

木、開路、農業、遊憩，濫墾、濫伐、濫建

系列蔓延開展，向天爭地、搶地，瓦解天然

養育及防護的維生生態系統，摧毀自然的水

文調節機制與水土保持功能；而921大震讓

脆弱地體更加殘破、碎裂，以上是為三大內

憂。此外，全球環境變遷的氣候極端化形成

嚴重外患。內憂外患、人禍天災，天人合一

加劇災難的力道。事實上，老天爺只是自然

而然的颳風下雨，至於一發不可收拾實乃人

類自作孽。

簡單的說，台灣這個生命體先天體質不

好，且從來不善待自己，更不斷挑戰、噩耗

自己，造成一身儡弱，921大病一場，更使

原本敏感、脆弱的體質殘破、衰敗加劇。更

恐怖的是，外在所處環境（氣候變遷）極其

惡劣，充斥病毒、病媒，隨時可能引爆疫

情，致病、致命。這樣的一個生命體，燈枯

油盡，病痛傷殘成為常態，如果你是醫生，

如何解救？

這個世代或未來幾個世代，已不可能

無災，只能力求避難、無難。但這一代的

台灣社會應當肩負起對土地、對未來世代

的救贖之道，根本在於：1.嚴格落實國土規

劃。2.積極推動國土復育。國土規劃是對今

後「未來」國家土地利用、保育的管理與規

範，而國土復育則是將「過往」所爭、所搶

之地還諸於天，透過自然復育重建山、林、

水、土的保安、保命機制。

國土規劃之應然與實然

真正永續的國土規劃應可分為三個層面

（圖一）：

首先，是基於對土地環境資源的全面調

查與資料庫建立，並透過科學分析全盤瞭解

國土本質與環境特徵。

其次，對國土進行總定位與總分類，依

據國土環境本質劃出「不可發展地區」，這

些地區因特定重要目的（如脆弱危險、保護

保安、生態完整、糧食生產、文化承續等）

而不容挑戰、不可侵犯，且必須嚴格禁止任

何開發行為，即是環境敏感地區或國土保育

地區。

第三，不可發展區之外的「可發展地

區」再依其環境特色與限制，進一步詳細分

區，並依各分區之環境特質與限制（容受

力）分別訂定開發利用、防災與監測之管理

計畫。

台灣不是沒有國土規劃，現行的國土計

畫架構由上而下分別是，最上位的國土綜合

開發計畫、指導性的區域計畫、實質的縣市

綜合發展計畫，以及最基層的都市計畫、非

都市土地等。雖然國土綜合開發計畫與縣市

綜合發展計畫尚非法定計畫，但確實有一套

國土計畫體系與運作機制。但是，這一套國

土計畫體系與運作機制為何仍讓台灣國土潰

爛至此？問題在於「落實」，原本該有「作

為」落實執行，但因權力的野蠻遊戲而「不

作為」或「無法作為」。

野蠻遊戲的規則是「有權力的、敢的拿

去吃」。長期以來，「可發展地區」遭受超

限（環境容受力）的土地利用，溫泉地區的

發展即是一例，大規模、大量體的土地利用

行為，蔓延的發展型態與都市無異，過度超

限的發展無止盡的蠶食可發展地區之後，再

透過政經權力關係進行就地合法。


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專題企劃

更醜陋的是，政府與企業財團的重大開發案不斷挑戰「不可發展地區」，由最有權力的

把關者（政府）以重大建設之名直接開門鯨吞，中科四期（二林園區）的開發正是經典惡

例，硬生生的將一個高耗水、高耗能、高污染的高科技生產事業設於台灣中部重要農業生產

區的核心地帶，也是水資源匱乏以及地層下陷地區，並且透過內政部區域計畫委員會審議，

將土地由特定農業區、一般農業區、特定專用區、鄉村區等變更為工業區。

在台灣，所謂的國土規劃、國土大計，仍然只是經濟奇蹟的犧牲品罷了。但可笑的是，

這個經濟體似乎也創造不了什麼奇蹟了，國土大計卻持續犧牲「小」我。

國土計畫法（草案）之疑

莫拉克災後，政府將國土計畫法（草案）當作萬靈丹，並宣稱納入國土復育的精神與內

涵，成為立法院本會期的優先法案。

國土計畫法（草案）是規劃體制的重大變革，新的體制將國土計畫架構分為1.全國國土計

畫；2.特定區計畫與都會區域計畫；3.直轄市、縣（市）國土計畫，並劃分國土功能為國土保

育地區（含國家公園）、農業發展地區、城鄉發展地區（含都市計畫）、海洋資源地區等四

大分區。

國土計畫法（草案）的新國土計畫架構應細緻的討論與處理以下幾個重大議題，否則僅

是開創一個新體制，也創造更多計畫提供搶食，對國土大計毫無助益。

一、政策體制對問題的回應

新的體制必須能夠回應（或解決）現有體制所面臨的問題才有意義。依據法案總說明，

圖一國土計畫之基本架構

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將「現階段國土規劃所面臨問題」分為規劃

面、開發面、管理面等三個面向，但新的國

土計畫體制其實只能回應「規劃面向」所提

凸顯海洋國家特色、土地整體規劃使用、秩

序發展城鄉地區等問題，對於「開發面」的

落實國土保育與保安以及確保完整農業生產

環境，乃至於「管理面」的整合水、土、林

業務，以及國土計畫指導部門計畫等問題，

並未超越現行體制，也就是現在的問題，未

來仍會繼續存在，仍然無法解決。如此，只

是創造一個新的體制，徒增新舊體制整合的

困境，對實質問題沒有助益。

二、不可發展地區的開門

「落實國土保育與保安」在以下幾個開

門機制下，所有的問題依然存在：

1、雖然草案第6條國土規劃之基本原則明

訂：「國土保育地區應以保育及保安為

最高指導原則，並限制開發使用」，

但過往的野蠻遊戲創造了許多的「例

外」，讓例外可以輕而易舉的挑戰原

則，未來是否仍縱容「例外」。

2、草案第19條：「政府為興辦重大公共設

施或公用事業計畫」，得適時檢討變更

國土計畫，政府仍將成為開大門的最大

權力者。

3、開發許可應在國土功能分區下進行（在可

開發的地方才能申請開發許可），但草案

第33條「依國土計畫劃設得申請開發許可

區位以外之國土保育地區、農業發展地

區、城鄉發展地區及海洋資源地區，禁止

開發。」讓開發許可凌駕國土功能分區，

完全扭曲國土功能分區的意義。

三、農業發展地區的危機

草案第4條將「農業發展地區之劃設」

以及「涉及變更農業發展地區分級之開發

許可、許可變更及廢止之審議」劃歸為直轄

市、縣(市)主管機關辦理事項，不僅凸顯中

央主管機關的無能與失職，將重要生產敏感

地區的主、次要農地交由地方政府劃設與變

更，將使農業發展區淪為未來的「地倉」

（農村繼糧倉、人倉後成為都市地倉）。

以苗栗後龍科技園區開發案為例，苗栗

縣政府完全不顧當地是「物理條件佳、生產

力高」的特定農業區，以及自然環境最佳的

稻米及其他作物的高適宜地區（苗栗縣農地

資源空間規劃，2006），更無視於當地農村

生產環境之優、生態之豐，以及農村社會文

化的承繼與延續，企圖強硬徵收開發（本案

目前正進行環評與土地使用變更）。倘草案

通過，則進一步賦予縣府劃設與變更農地的

合法性，將「確保完整農業生產環境」完整

的被科學園區吞噬，讓一切歸零，讓社區的

農業完全消失。

四、中央主管機關的弱化

草案第21條：「中央目的事業主管機關

興辦部門計畫與國土計畫所定部門綱要計

畫，執行確有困難時，或二以上中央目的事

業主管機關依第十五條第一項第三款所擬訂

之特定區域計畫產生競合時，應報由中央主

管機關協調；協調不成時，得報請行政院決

定之。」

國土計畫法之中央主管機關（內政部）

之層級實無法掌管國土計畫，當中央目的事

業主管機關提出水庫興建（經濟部）、高速

公路建設（交通部）、科學園區（國科會）


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專題企劃

與工業區（經濟部）開發時，國土計畫法之

中央主管機關（內政部）不僅完全無法嚴守

國土功能定位，亦不可能進行協調，且最終

將會在行政院以「重要經濟建設」或「愛台

建設」之名犧牲。

五、模糊的國土復育

國土規劃與國土復育原是二件事，但硬

將其混為一談，讓國土復育完全無足輕重。

草案第6條：「對環境劣化地區應逐漸復

育其生態機能。」但什麼是劣化地區、有哪

些類型、哪些區域、與國土功能分區的關係

是什麼，完全不清楚。故僅能在第24條中簡

單規範：「環境劣化地區應擬訂復育計畫，

加以推動執行。必要時，得禁止開發、使

用、限制居住或強制遷居。…前項限制居住

或強制遷居及安置計畫所需土地，得依法辦

理徵收或撥用。」

顯見政府並未審慎思考國土為何要復

育、哪些地區需要復育、如何復育、相關的

配套、措施、計畫如何配合。這樣的國土復

育等同「沒有」。

六、公民參與的不足

現有國土規劃體制的公民參與廣受指

責，但國土計畫法（草案）並未有新的突

破，仍只是象徵性的參與。

草案第6條：「國土規劃應力求民眾參

與多元化及資訊公開化。」此外，第16條：

「國土計畫之擬訂，應邀集學者、專家、民

間團體等舉辦座談會或其他適當方法廣詢意

見，並作成紀錄，作為擬訂計畫之參考。」

公民參與不應只是「力求」、「座談

會」、「擬訂計畫之參考」。特別在新的國

土計畫體制中賦予地方政府更多權力之下，

更應在國土計畫法中制定具體的公民參與程

序與方式，包括議事與資訊的公開，以及依

法辦理聽證等，作為未來各層級國土計畫擬

定之依據。

法奈何？

本文僅提出國土計畫法（草案）之問

題，至於應該如何修正，建議應透過更廣泛

的參與及多元的討論，再透過立法的過程嚴

謹的增刪，才能讓此國土大計有意義與價

值。

但是，筆者研判，國土計畫法（草案）

在立法院將步入二個可能的死胡同。第一，

執政黨強勢操作並動員通過，那麼未來國土

之亂象可以預見。第二，與過往國土綜合計

畫法（草案）一樣被擱置，原因很簡單，開

發的力量絕不樂見一道關卡橫陳於前（就算

可以輕易被搬開）。二者，不僅原地踏步，

更且讓國土繼續向下淪陷，皆非台灣之福。

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2008年全國原住民人口數 494,107人平地原住民人口數 232,762人山地原住民人口數 261,345人

台灣島面積約360.1萬公頃日治時期土地調查前原住民活動區域面積約166萬公頃日治時期高砂族保留地面積 253,748公頃57-64年辦理山地保留地登記總面積* 240,634公頃目前原住民保留地面積 263,428公頃

原住民保留地劃分為宜林地的比例 70％劃分為宜農地的比例 24％劃分為宜牧地的比例 1％劃分為其他地目的比例 5％

原住民保留地位於水源水質水量保護區的比例 40％位於國家公園內的比例 4％

全國山坡地超限利用面積約1.7萬餘公頃原住民保留地超限利用面積約0.6萬餘公頃全國公有地面積 240.3萬公頃全國已登記公有農牧用地面積（2008年） 12.7萬公頃台糖土地面積約5萬餘公頃

*國民黨來台初期，基本上是延續日本的土地規劃，將「準要存置林野」（也就是高砂族保留地）改成山地保留地，並於57-64年間辦理登記，由於有些原住民未辦理登記，故帳面數字較日治時期為少。

資料來源：原住民人口與目前保留地面積來自原住民委員會；日治時期高砂族保留地面積與57-64年山地保

留地面積來自台東市公所全球資訊網；全國山坡地超限利用面積來自農委會水保局；原住民保留地超限利用

面積來自原住民委員會；台灣島面積與全國公有地面積來自國有財產局於2006年台灣經濟永續發展會議的簡

報資料〈公有土地利用效率及公義之平衡〉；公有農牧用地來自內政部地政司的統計；台糖土地面積來自蔣

耀賢的〈台糖土地信託運動〉，見本季刊第十一卷第二期；其餘資料見林秋綿的〈台灣地區原住民保留地問

題初探〉。

沒有保障

的原住民保留地

數值挖奇


��

數值挖奇

土石流危險區原住民保留地縣市

原住民保留地示意圖土石流危險區示意圖

��大概沒什麼人會相信，尼日這個國家也能成為環保成功的重要案例之一。根據聯合國

發展規劃署(United Nations Development Programme)公佈2007-08年人類發展指數

(Human Development Index)，位處西非的尼日在177個國家中排行第174，而這項指數代

表的是各國的衛生狀況、教育程度以及經濟能力。尼日國民有60％每天靠著不到1美元在過

生活，而其國土有五分之四位於撒哈拉沙漠，無法種植糧食作物。然而，其人口壓力卻很龐

大，每個農家婦女平均生育7.1個孩子。尼日的農田和國民(游牧民族除外)大多集中在南邊的

熱帶莽原帶，強風颯颯，屬於撒赫耳氣候區(Sahelian climatic zone)。當地農村社群奮力地

在幾無養分的砂質土壤上栽種作物，同時必須克服長期乾旱以及偶發降雨的天候條件，而這

樣嚴苛的環境還將隨著氣候變遷更形惡化。

話雖如此，尼日這個地方的農民卻

主導一場史無前例的「回綠」運

動，這場運動不但逆轉了沙漠化的趨勢，

鄉下貧窮小農也因此獲得更多農產、增加

收入以及糧食安全，從而穩固經濟獨立的

基礎。1980年代初期，廣袤的莽原表土裸

露、缺乏植被，而今卻叢生密佈著樹木、灌

木以及農作物。今昔變化規模之大令人驚

嘆，計有500萬公頃的土地(大小約等於哥斯

大黎加)在回綠運動範圍內，約為尼日所有

耕種面積的一半。2007年，全國有四分之

一至半數農民投入這項運動，且估計至少

有450萬人已開始獲利。整個運動對生態環

境帶來相當大的正面影響，包括減緩土壤侵

尼日沙漠的春天且看非洲農民如何扭轉景觀與經濟困境

World Resources Institute, UNDP, UNEP, World Bank 聯合報告

羅允佳/譯

本文譯自全球資源中心(World Resources Institute)出版「World Resources 2008」，第三章第142頁至第157頁之專題文章，標題為「Turning Back the Desert/ How Farmers have transformed Niger's landscapes and livelyhoods」。


��

綠色思潮

蝕和增加土地肥沃度；同時，許多地區的農

作物收成增加，讓農村家庭吃得起更好的食

物、營養更均衡、收入更多，並且更有能力

應付乾旱時節。在某些村落，以往每年都會

因食物來源幾近斷絕而發生一段「飢荒期」

（soudure），現在這期間已因此運動而縮

短，甚至消失；而面積廣大的鄉下地方，幾

年前常常面臨燒柴、飼草的短缺，現在反而

有餘裕可送到附近市場去賣。許多農夫透過

販售木材、豆莢還有可食用葉，賺得以往收

入的兩、三倍。

回綠運動對尼日社會的貧窮階層影響重

大，對於貧窮的女性及年輕男性而言更是如

此。尼日女性往常必須負責撿拾薪柴供家裡

燃燒使用，如今這項負擔已大為減輕。同樣

的，回綠運動帶來農村經濟的成長與多樣

化，從而提供了新的工作機會，使得每年離

鄉背井到都市（包括鄰近國家的城市）找工

作的年輕男性大為減少。還有隨著農夫生產

了更多的薪柴以供應都市需求，尼日岌岌可

危的天然森林終於死裡逃生。

這項了不起的改變背後有兩大功臣：其

一是採用簡單、低成本的技術來進行樹木及

灌木的自然復育，也就是所謂的「由農民

管理的自然復育法」(farmer-managed natural

regeneration)，簡稱FMNR。其二是在森林管

理之外，許多社區同時採取了簡單的水土保

持措施，以加快綠化的腳步。對於這兩項措

施，扮演媒介角色的NGO、捐贈國政府以

及國際援助機構都非常肯定，也樂於提供協

助。本文著重於FMNR的推動過程，不過尼

日綠化運動能成功一大部分也歸因於同時並

進的水土保持措施。FMNR於1980年代中期

開始發展，主要目標在於解決尼日慣行農法

所造成的問題，當時農民重新播種之前通常

把植被和殘餘作物通通清除，但是FMNR經

過二十年的試驗與創新，達成永續收成本土

作物的目標，終於讓眾多農民相信樹木廣佈

的土地能為大家帶來增加收入與支持生計的

利益。尼日政府受到早年抑制性政策的失敗

教訓，這次願意從旁協助，修定土地所有權

以及樹木種植的法案。

尼日的生態系統本已脆弱，而今在氣候

變遷影響下，預計未來旱災次數會更頻繁，

自然資源管理專家表示，尼日的森林復育行

動不僅提供了一條能夠增加環境及經濟恢復

力的可行之道，也將提升非洲乾旱地區住民

的糧食安全。但是面對人口急遽增加的壓

力，單單靠FMNR並不足以讓尼日或是其他

撒赫耳氣候區國家的人民維持足夠的糧食以

及生活所需，事實上，儘管FMNR已經相當

普遍，尼日的兒童仍有半數營養不良。不過

對於貧瘠土地上的窮苦農民而言，FMNR不

僅是提升生產力的重要工具，也確實能讓他

們的經濟來源更多元、田園生活更能維繫下

去。

從糧荒到糧產：尼日森林再現

過去25年來由尼日農民主導的改革運動

源於一場生態及人道危機，數百萬人的生命

和家計受到威脅，該國幾乎無法自立。1900

年代初期，尼日土地利用型態單純，零星的

鄉村人口在灌木叢生的土地上小規模開墾，

當時家庭人數不多，糧食充足，天然林地可

供應大量的木材。農地定期休耕，樹木和灌

木在休耕期間生長，可作為額外的木材來

源。1930年代之後，法國殖民政府要求尼日

��

農民種植出口作物，同時實施的政策不鼓勵

農民照顧土地，於是伐林整地日漸興盛。這

些抑制保育的政策包括新土地法，規定所有

林木均為國家所有，尼日人民使用木材必須

向國家購買使用權。

法國人在尼日建立的醫療衛生制度讓人

民預期壽命上升、新生兒死亡率下降，但反

而增加了對自然資源的壓力，導致後殖民政

府於1960年取得政權時，尼日的資源已經

所剩無幾。而在1960年代和1970年代，新政

府政策、快速人口成長、連續嚴重乾旱等因

素讓情勢更加惡化。後殖民政府沿用前人政

策，主張所有森林資源一概屬於國有，而且

為了落實林業法，林務局變成了準軍事機

構，其官員禁止一切未經政府核准的砍伐、

收成或是交易，即使是在自家門前修剪灌木

樹枝也不行，違者罰鍰或坐牢，這讓人民對

林產品的生產、管理及販售等敬而遠之。

在此同時，政府的農業推廣機關提倡行

列式插秧、獸力犁田等等作法，也不鼓勵農

民在田裡種樹。政府為中央主導的再造林計

畫砸下重金，但這項由各界贊助的計畫，卻

常常暗藏著在天然植被上開墾耕種的行為。

後來人口急遽增加使得尼日天然林面臨更大

剝削，1975年左右，快速增加的鄉村人口為

了生存，幾乎把剩餘的天然林砍伐殆盡並轉

為耕地生產糧食，結果地表少了樹林和灌木

叢庇護，直接承受撒哈拉風猛烈的吹拂，土

壤肥力和作物收成筆直下降。失去森林也引

發當地燃料危機，貧窮家庭只好捨棄堆肥，

拿動物糞便或殘餘作物升火，但是如此一來

土地養份更加流失、收成更差，形成惡性循

環。

1969年開始，發生為期四年的極端乾

旱，飢荒橫掃薩赫耳地區，5,000萬人受影

響，這使得尼日內部逐漸高漲的壓力轉變成

一場人道災難，其規模引來全球媒體關注，

國際援助機構於是進入尼日，包括美國國際

發展署(USAID)、世界銀行(World Bank)、國

際關懷組織(CARE International)、加拿大國

際發展局(Canadian International Development

A g e n c y ) 、義大利合作協會 ( I t a l i a n

Cooperation)、國際農業發展基金(IFAD)、

德國技術合作署(GTZ)等機構。在幾年內，

這些捐助機構已將協助範圍擴展至以重建鄉

村生產力為目標的發展計畫。在1970年代與

1980年代早期，這些計畫主要內容為培訓森

林管理員、建立外來樹種苗圃以及薪祡用木

林場；計畫的實施不僅相當密集，且所費不

貲，通常造林一公頃要花1,000美元於播種及

維護；且在推動前幾乎沒有諮詢當地人的意

見，而政府撥用的土地往往有農民或牧民活

動；以致12年後，這些計畫在尼日大舉種下

6,000萬棵樹，卻不到一半存活。

命運乖舛的造林計畫當中，只有麻甲谷

方案(Majjia Valley Project)一枝獨秀，該方

案由國際關懷組織主持、美國國際發展署

出資，並由尼日林務局及美國和平工作團志

工執行。河谷地的農田因為缺乏植被而無法

抵擋疾風侵蝕，每年六到十月生長季期間，

新撒的種子常遭強風破壞。造林計畫於是在

當地混間種植「寧樹」(Neem, Azadirachta

indica)，一種在苗圃培植的外來品種，還有

原生種膠樹(Acacia nilotica)，遍佈河谷作為

防風林，這項方案減緩土壤流失並增加地

力，減少重複播種，也減少新種作物所受到

的傷害。防風林庇護的農地在幾年內小米總


��

綠色思潮

收成增加15%，這15%大約與防風林佔用農地面積的損失產量相當，但是樹木增加之後，可作

為燃料、茅屋建材或家畜飼料的樹葉與樹枝的產量則提升了68%。有別於先前由上而下的專制

作法，麻甲谷方案將維護防風林的責任交給當地社區，農村委員會於焉成立，以訂定並執行

防風林修剪的管理規則。

尋找永續方案：森林復育生根

麻甲谷方案強調改善土壤品質、採集枝葉以及社區共同分攤責任，這些原則為後來的

FMNR改革打下基礎。但是計畫當中勞資密集的造林方法無法大規模施行，因為只有幾塊農田

位於尼日河谷地區，而大多數農田則位於更乾燥的高地。約在1980年代初期，在尼日運作的

發展機構開始相信，簡單、低成本的農業技術非常有機會能改善農村生活；在此同時，美國

國際發展署「森林與土地

利用規劃方案」(Forest and

Land Use Planning project)

贊助的研究提出強而有力

的證據，說明原生物種對

當地環境的適應力優於人

為引入的外來種，譬如各

項發展計畫早期引入的尤

加利木或寧樹等。原生植

物的軸根系統不只可深入

地下水層，也能在修剪過

後快速生長，它們的用途

廣泛，可作為薪柴、飼料，同時樹葉和豆莢可以作為食物，這為物資匱乏的家庭帶來許多利

益。有鑒於此，發展機構資助的計畫便由種植外來樹種逐漸轉向推廣本土天然林管理。

改革先驅：國際事工差會

基督教傳教士湯尼‧瑞納多(Tony Rinaudo)是天然林管理運動的重要人物，他是自然

資源相關議題的專家，於1970年代與1980年代服務於國際事工差會（Serving In Mission；

SIM）。1958年，國際事工差會在馬拉迪(Maradi)成立一所農業學校，並與尼日基督教福音團

契(Evangelical Church)合作，幫助當地小規模耕作的農夫。1970年代初期發生乾旱後，國際

事工差會和其他援助組織一樣將重心轉移至種樹，但進入1980年代不久，瑞納多和部份同事

認為以投入的時間與金錢而言，造林計畫的成效實在有限，於是他開始尋找其他辦法解決土

地沙漠化。1983年，瑞納多發現有些農地雖然經過參與造林計畫的農夫清理，但並非真的寸

草不生，原生樹木與灌木的殘株仍然存在地下，形成「隱藏林」，只要投入少許資金就可以

將之復育，而這筆資金比起育苗的龐大花費只是小意思。有此想法後，瑞納多協助國際事工

�0

差會發起「馬拉迪整合發展計畫」(Maradi

Integrated Development Project；MIDP)，標

榜以全新方法復育森林。

MIDP的作法後來被稱為「由農民管理

的自然復育法」(FMNR)，內容除了復育森

林，也致力永續管理森林資源，使薪柴和可

以吃的葉子、種子等非木材原料供應源源不

絕。MIDP並未制定許多農民必須遵守的規

則，相反的，該計劃鼓勵農民進行實驗並支

持農民的選擇。農民可以決定自己的土地要

讓多少棵殘株抽芽，抽芽之後哪些可以繼續

生長和收成，也可以自由決定樹木的用途。

MIDP的成員住在參與復育計畫的村落內，

依照前人經驗在自己的土地上實踐FMNR

法，同時為了招攬有志之士而舉行村議會，

並且去接洽那些對種樹感興趣的農夫。

FMNR法要求當地農夫放棄畢生的耕作方

式，敢孤注一擲的人當然少之又少。計畫推

行後第一年，雖然經過努力宣傳，蓋登朗吉

(Guidan Roumdji)郡數千位農夫當中只有12位

參與，而他們耕作的範圍總共只有12公頃。

參與計畫者不但被其他農夫取笑，他們復育

的樹苗也被人惡意破壞或是偷砍拿去燒。

這些第一批投入計畫的農夫有各種不同

的動機，根據瑞納多的了解：「1983年左右

很多農夫從小接受的觀念是，想要豐收就

必須清田整地，將樹保留在田裡是可笑的。

這12個人當中有些很樂於接受新觀念，勇於

嘗試創新，也習慣自己和別人格格不入…有

些大概覺得參與計畫可以取得貸款來買牛、

種子和肥料，像SIM之前的作法就是這樣。

還有一些人很有遠見，早就開始種樹，因此

他們很容易理解FMNR的理念，也很快就答

應參加計畫。」儘管面臨來自其他農夫的壓

力，這十二位參與者總算都撐過來，一年後

各自有一些薪柴收成，而且這些人的農作

物產量也像MIDP預期的一樣增加了。第二

年，薩赫耳地區再度發生嚴重乾旱以及隨之

而來的飢荒，這歷史在1988年再度重演。

MIDP的職員於是將FMNR納入「以工換糧」

(Food for Work program)計畫，把握機會推廣

復育森林的行動；這項以工換糧計畫係針對

馬拉迪省六個行政區中的三個區，共有95個

村莊在計畫實施範圍內，這三個區分別為蓋


��

綠色思潮

登朗吉(Guidan-Roumdjii)、位處尼日西南邊

界的馬達朗法(Madarounfa)，還有西北邊的

達可羅(Dakoro)區，農民如果願意在自己的

土地上復育原生林木就可以換取食物。瑞納

多估計，在1984到1988年間有八至十萬人接

觸過FMNR，而使其能夠達到「一項新方法

被接受所需的關鍵人數」。

然而很多農民對林木復育並不感興趣，

幫忙種樹只是因為可以索取食物，儘管有了

樹木後農作物也跟著欣欣向榮，很多人在計

畫結束後還是把樹砍掉，五十萬棵復育的樹

木因此損失了三分之二，只有三分之一的農

夫繼續復育計畫。瑞納多說，「就算計畫定

期發佈訊息強調樹木的價值，大部分人實施

FMNR只是想要領取食物」。不過，MIDP的

領導人已看到FMNR的好處，也很看好未來

這種方法可以幫助尼日等地的農民。因此，

MIDP決定堅持下去，和數千名願意留下樹

木的農夫一起努力，以改進復育的方法。萬

事起頭難，復育計畫不只因為當地根深蒂固

的文化信仰而備受阻撓，更因為尼日法律規

定樹木為國有財產而綁手綁腳。農民砍下自

己農地上的樹枝都要受罰，自然沒有人想再

復育原生灌木，甚至有人剷除或焚毀樹木殘

枝上新長出來的樹苗。尼日政府在1980年間

刪減預算，限制了林務單位執法的能力，但

林務局還是廣設路障查緝木材並將之充公，

而使得農地生產之薪柴的合法商業市場無法

形成。

直到1980年代晚期，MIDP和馬拉迪省的

林務單位主管交涉之後，該主管於是同意中

止砍樹禁令，這個問題終於獲得改善。這項

突破給農民使用自家木材的權利，林木產品

未來將為農民增加收入，因此提升了他們維

護樹木的意願與信心。雖然樹木所有權的正

式改制直到2004年才完成，但在NGO和地方

政府的合作下，「田裡的樹屬於田地主人」

的觀念日漸普及，而替FMNR打下良好基

礎。

農民：最好的宣傳

幾年之後，該省許多農夫開始試著復育

樹木。上千個家庭很快因此獲得豐富農作收

成，收入大幅增加，透過農民的口耳相傳，

這個作法開始流傳到其他區，逐漸不需要計

畫的推動，農民因為自利因素而自動自發去

復育樹木。復育樹木畢竟不需要花錢買原料

或工具，不願冒險的貧窮農民也有能力去

做，因此FMNR很容易成為自發性、自行擴

展傳佈的運動。

從此農民成為林地復育的最佳代言人，

不過這個運動並不是獨自進行，仍有外來

團體的媒介支持，並有捐助機構支持農村

執行計畫、農民實地訪查以及農民間的經

驗交流。1990年代中期，FMNR在馬拉迪

省的MIDP運作區成為標準作法。計畫人員

也訓練其他地區的農民和NGO田野工作人

員，這些地區涵蓋尼日其餘六個省中的五

個，包括鄰近馬拉迪的大和華(Tahoua)和辛

德(Zinder)以及較遠的提拉貝里(Tillabéri)、

多索(Dosso)和帝發(Diffa)。其他的鄉村發展

計畫也接受並開始推廣FMNR法，像是由德

國政府和世界銀行出資、由國際農業發展

基金會（IFAD）及國際關懷組織（CARE

International）執行的計畫就是其中之一。

1996年尼日發生軍事政變之後，大部分

外來援助都被迫停止，然而林地復育運動依

��

然如火如荼，顯示農民是這運動自行擴展傳

佈的關鍵。2004年，也就是政府正式修法讓

田地主人合法擁有田裡的樹那一年，觀察

人員估計，光是在馬拉迪省的厄圭(Aguié)

區復育的樹木就達到約400萬棵。到了2006

年，辛德省人口密集的地區已經廣泛採用

FMNR，面積達到100萬公頃，而這過程並無

任何大型捐助機構的介入。

觀察人員將此一成就歸因於辛德省的高

樹(gao)和猴麵包樹(baobab)這兩種主要樹種

都具有高經濟價值，換句話說，一場農民主

導的森林復育行動已帶來了國家意識的深遠

轉變。高樹在尼日一直有其重要地位：譬如

在豪薩(Hausa)族的傳統下，偷砍蘇丹高樹的

人須受皮肉之刑。但是隨著尼日自然資源管

理權逐漸下放、伐木合法化，高樹的地位得

以轉換為復育樹木農民的經濟利益。

沒有人全面清查森林復育的實際數字，

不過根據尼日的空中與地面調查及其他非正

式資料顯示，2006年之前已有500萬公頃土

地的樹木再現，將近全國耕種面積的一半。

在馬拉迪和辛德，FMNR已是常見的作法，

而這兩省的居民人口佔全國40％，穀物產量

則超過全國一半。

好處多多：收復水土

1970年代晚期之後，幫助尼日遠離飢荒

的外來援助也引入簡易水土保持技術，讓尼

日的土地恢復地力。隨著樹木復育的作法傳

遍尼日南部，水土保持技術也跟著為中介團

體與農民所採用，以進一步增加收成。常見

的水土保持技術包括石界(將石塊沿著斜坡的

等高線排列成行，藉此減緩逕流)、改良的傳

統儲水植穴（挖鑿地坑來栽種植株，在半乾

旱地區為保留雨水來灌溉作物的常見作法）

以及半月形蓄水池(沿著斜坡等高線挖出半月

形的溝渠，以讓更多的水滲入土壤中)。

這些技術有助於種植蔬菜水果等次要作

物，尼日有一半的孩童長期營養不良，此舉

讓許多農村家庭得以改善飲食。以大和華

省為例，當地土質改善、地下水位增加，讓

村民可以種植洋蔥、蕃茄、地瓜、豇豆、西

瓜、蘆筍，既可以自己食用，也可以拿到菜

市場賣。

半月形儲水池

儲水植穴


��

綠色思潮

事實證明水土保持技術對於地下水位低

以及土壤貧瘠的地區特別重要，大和華省乙

雷拉(Illéla)區的巴特迪(Batodi)村就是典型

成功案例之一。國際農業發展基金在該村落

推廣改良的儲水植穴和半月形蓄水池，村民

表示，1990年代早期當地的地下水位下降至

地表18公尺以下，村落周圍的土地根本寸草

不生，女人通常一天花好幾個小時去取水；

但是到了2005年，幾乎每個村民都採用了儲

水植穴和半月形蓄水池，地下水位也回升至

地下三公尺，小米和高粱的產量大增──兩

者都是尼日的主食作物。現在巴特迪村許多

女性農民種植適應乾季的蔬菜水果，引井水

灌溉，可供自家食用和販賣。洋蔥在所有作

物中經濟價值最高，曾有農夫以四分之一

公頃地的洋蔥產量賣得25萬非洲法郎(CFA

franc)，相當於500美元。

水土保持技術逐漸流行之後，農民開始

整理過去認為沒有利用價值的土地。以大和

華省為例，企業型農夫買下地力退化的農

地，加以復育之後再把地賣出，藉此開拓新

興市場。因此在1990至1994年間，巴特迪

的地價上漲兩倍；還有情況相似的若考撒

(Roukouzoum)村，土地復育兩年之後再售出

的價格竟然是原價的三倍。大和華省因此出

現一種新行業：專業土地復育員，這些專門

人員自學成功之後便受僱於其他農夫，負責

挖儲水植穴和半月形蓄水池。雖然還是景況

較佳的農民最能利用價值提高的土地，但是

土地復育也提供三級貧民一條出路，以脫離

飢饉並增加收入。

打造具有恢復力的景觀與生計

由農民管理的自然復育法（FMNR）既

簡單又具成本效益，為尼日貧窮的農村社群

帶來可觀的廣泛利益。過去20年來，由農民

守護並管理的樹已多達兩億棵，且至少有25

萬公頃的退化土地經過復育之後再度可以生

產糧食。2005年美國國際發展署（USAID）

進行一份調查，針對尼日三個省份裡的土地

記錄樹木與灌木的植株數，結果發現每公頃

約有20至150株林木，比1975年大幅成長達

10到20倍。尼日數以萬計的家庭過去每天只

賺兩塊美金甚至不到，農村景觀改變讓這些

家庭的生計多元化、收入增加，也因此強化

了他們的經濟恢復力；景觀改變也解救長期

忍受飢餓的家庭，這些人過去依賴時有時無

的農作收成存活。

此外，FMNR法也具有龐大的培力效

果，讓尼日數萬人民見證到，即使面對貧窮

和多變的氣候，他們也不會束手無策。美國

國際發展署自然資源管理顧問邁可‧馬格修

(Mike McGahuey)表示：「(FMNR法的成功)

讓各界對農民負責為農地管理作重大決定的

能力有了正面的看法，當貧窮農民願為了自

己的理想拚命，就有無限大的力量對抗貧窮

和沙漠化。」

搖錢樹

薪柴和飼料收入

家庭如果實行FMNR，立即可得的好處

就是修剪下來的樹枝可以做為燃料。實施第

一年，參與的社群就可收成些許的薪柴；第

二年起砍下的樹枝就有餘裕可拿到市場去

賣，賺取對生活更有幫助的額外收入。國際

事工差會保守估計，農民只要在每公頃土地

上平均復育40棵殘株，每年就可以獲得七萬

非洲法郎的額外收入，這是一個貧窮農家年

��

平均收入的一半。

到了2004年，研究人員發現實行FMNR

的社群收穫薪柴和飼料的數量大幅增加，且

這些村民大部分都只靠一到兩樣作物做為收

入來源。更早的研究紀錄顯示，1985到1997

年間單是馬拉迪的100個村落就賣出了價值

60萬美元的薪柴。另外，針對數個實施土地

復育計畫的村落所做的調查顯示，村民認為

該計畫實施之後當地貧窮的情況已經獲得明

顯改善。

農作物收入

植被復育使得尼日一向貧瘠的土壤也獲

得新生，因此促使農作產量的提升。點綴田

間的灌木叢發揮保土作用，減少風力和水力

侵蝕土壤。原生樹木和灌木吸收地底養份，

而當落葉和斷枝被用於覆蓋土壤時，其中的

養份再隨之分配到土壤表層。家畜和鳥類在

樹蔭下乘涼時製造的排泄物可以滋養土壤；

除此之外，有樹木的田地生長季較長，因為

農夫播種一次即可，其他田地種子不受樹木

保護，農夫就需要播種兩、三次。馬拉迪和

辛德兩省中全面實行FMNR的村落更發現，

農民團結合作能讓以上種種好處效果倍增，

一處農地所復育的樹木會形成防風林、促進

水滲透土層及保留土壤，連帶幫助附近其他

農地。

FMNR加上水土保持技術雙管齊下，

結果採行此法的村落高梁產量增加20%到

85%，小米產量增加15%到50%；有些研究

結果甚至指出，某些採用FMNR的社群小米

產量達到穩定雙倍成長。許多家庭因為作物

產量提升而可以儲存更多糧食以應付乾季糧

食危機，偶而可以把過剩的作物拿到當地市

場去賣，甚至可以出口到鄰近的奈及利亞。

綜觀全國，根據尼日農業部的數據，

FMNR逐漸普及之後，穀類作物產量也隨

之穩定成長。1 9 8 0年尼日穀物年產量為

1,770,700公噸，1995年增加至2,093,300公

噸，2000年又增加至2,319,800公噸。2006年

時至少有四分之一耕地已採用FMNR，穀物

產量也達到4,055,984公噸，相當可觀。這些

數據說明尼日農民主導的回綠運動，是國家

提升糧食自給能力、振興鄉村經濟的一股強

心劑。

農民種植實驗林獲得的利潤

面積：公頃保育林數量：40棵/公頃殘株保留莖(stems)：5根莖/棵

2005年藉由林木及稻草賺取收入的農村家庭比例

林木

稻草


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綠色思潮

木材收成之外

農夫復育的樹不只可以增加可用的木

材，也增加餵食家畜的飼料，另外可食用的

樹葉和種子也可儲存下來，以備飢荒時節。

傳聞指出許多採用FMNR的農民因為食物來

源增加，飲食獲得改善，例如在馬拉迪的厄

圭區，一些村民採收Maerua crassifolia這種

常見灌木的樹葉，藉此補充維他命A。馬拉

迪的農民也利用FMNR的收益來開拓其他生

財管道，例如養蜂。

大部分非木材的林產品都供給農民自家

使用，但也有部分地區藉由買賣這些產品獲

取可觀的利潤，尤其在辛德省，FMNR使當

地猴麵包(baobab)樹重生，猴麵包樹的樹葉

可食，因此光是賣它的葉子，每棵樹每年平

均就可為農民帶來20美元的經濟利益。有些

農民誇稱，他們農場每公頃土地有50棵猴麵

包樹，那就相當於每年每公頃土地有1,000塊

美元收入──這筆金額可是大部分尼日人民年

收入的三倍。

提升食物安全，對抗糧食危機

尼日每年為440,000名敖敖待哺的新生兒

傷腦筋，如今森林在人口密集的南方平原和

沙丘地重生，提升了當地農村的糧食安全。

由於高粱和小米等穀類作物在一般的村民飲

食中佔有九成，因此2006年尼日人均穀物產

量仍然達到283公斤，意義相當重大，這個

數字雖與1980年的285公斤不相上下，但是

在這25年來人口卻已成長至將近兩倍。

「1970年代末期，捐助機構曾經認為尼

日生產的糧食不可能養活1,000萬人口，」美

國國際發展署尼日計畫負責人馬克‧溫特林

（Mark Wentling）表示：「過去三年，尼日

糧食生產量達到前所未有的高峰，大部分產

量提升都是實行FMNR的結果…這對尼日而

言真的很重要…該國1,400萬人口終於可以活

下去。」

過去45年來，尼日平均八年發生一次歉

收，每次都因為生長季雨量不足，農民苦不

堪言。FMNR開始之後，農民可以在好年冬

囤積穀物並靠著林木獲取食物和收入，如此

即使週期性的致命乾旱可能隨著氣候變遷愈

趨頻繁，農民仍可以勉強應付。

在2004到2005年間，馬拉迪、大和華、

提拉貝里和辛德等省發生了尼日最近一次的

旱災，糧食也因此短缺，此時採取FMNR法

的村落展現的恢復力超過那些沒有植被的地

區。2005年夏季，馬拉迪平均每星期有15個

��

小孩餓死，然而厄圭區的村民卻得以靠著

復育林獲取食物、飼料和薪柴，並且拿這些

東西交換穀物，於是他們不用依賴飢荒救濟

就讓所有人平安渡過飢荒。有無實行FMNR

造成兩種迥異的飢荒結果，突顯持續擴大

實施FNMR法以改變傳統的必要，因為儘管

FMNR簡單容易，且可帶來可見的利益，也

不管其至今有多成功，尼日仍然有一半以上

農民還沒有採納該作法。

女性分紅

尼日回綠運動最大贏家大概是當地婦

女。傳統上女性不能參與資源管理決策，雖

然她們具有農事或畜牧技能；不過FMNR的

出現讓女性因為一項簡單的事實獲利：女性

比男性更適合復育樹木。要想歡喜收割復育

森林的成果，農民必須整年，甚至每天照料

修剪樹木，而既然尼日大部分的男性在乾季

來臨時還是選擇到西非大都市賺錢，越來越

受重視的樹木照料工作勢必得由女人來做。

女性和其家庭因為這個任務而真的獲得

一棵「搖錢樹」；用自家的木柴生火煮飯

每天可以省下200非洲法郎，乾季時拿多餘

的木柴到市場去賣，每捆可賣得400非洲法

郎；在辛德省，一麻袋營養好吃的猴麵包樹

葉最高可以賣得3,000非洲法郎，三倍於勞工

的平均日薪。女性農民利用FMNR賺來的錢

維持家計，像是買吃的和付小孩的學費，很

多人也藉此讓家裡的生計更多樣化，有些人

藉著土壤肥力與含水量的回升開始種植經濟

作物，例如洋蔥、蕃茄、芝麻和木槿，有些

人賺錢後轉而投資畜牧業，豢養的綿羊和山

羊還可以吃樹的種莢長大。

許多說法特別強調女性參與FMNR之後

地位獲得明顯提升。2006年針對辛德省實施

FMNR的村落進行的田野調查發現，婦女飼

養家畜已經屢見不鮮，而擁有牲畜在尼日可

是高社會地位的象徵。另外，在大和華省的

克拉瑪巴巴(Kolloma Baba)村，村中的寡婦和

離婚婦女之前一向孤立無援，屬於社會邊緣

人，如今她們可以僱用男性勞工在農場裡工

作。2005年爆發食物危機，採用FMNR的女

性農民紛紛拿出屯糧接濟其他人，此舉也提

升她們的社會地位。在實施FMNR且擁有自

然資源管理委員會的村落裡，也可清楚看到

女性地位提升的證據，婦女們在這些委員會

中與男人平起平坐，共同參與決議。

綠化全國：重要成員與夥伴

尼日國土在一到二十年前還是一片荒

蕪，現在卻有數百萬棵綠樹覆蓋，尼日農民

為近代自然資源管理史寫下了不起的一頁。

雖然起步必須花上數年時間，尼日農民已經

拋棄過往根深柢固的清田耕種作法，轉而投


��

綠色思潮

入守護本土植被的永續自然資源管理。

他們為何這麼做？觀察人員說，1970年

晚期到1980年初期的環境和經濟危機是重要

原因之一，再加上尼日人口膨脹，每年多出

這麼多張嘴吃飯，農村社群很快就意識到傳

統的砍伐清地農作模式已經無法供應所需。

FMNR推廣計畫實施後不久就獲得顯著的成

功，加上參與的農民只需投入少許成本或零

成本，這對看在眼裡的其他農民們自是一大

誘因，但是如果沒有後來兩大要角介入，這

運動大概很難擴張至此，也很難克服相關障

礙讓農民願意採行。這兩大要角便是尼日中

央政府和國際中介組織。

政府角色：從警察到盟友

當年推廣FMNR時，尼日的樹木屬於國

有是最大的阻礙之一，而且林務局大力執行

這條禁令超過20年，到1980年代仍磨刀霍

霍，因此農民對此法是耳熟能詳，結果大家

對復育樹木都踟躕不前。幸好，1980年代末

期尼日政府由專制走向民主，森林與土地的

所有權因此有了實質轉變。

這實質轉變的推力來自各方，大者如

1984年乾旱的後續影響，還有尼日於1987年

轉型為民主政府；同時還有林林總總的小努

力，多少改變了政府思維，其中最重要的影

響之一，是美國國際發展署的一個計畫，該

計畫讓尼日林務局與農民合作，要求他們採

用FMNR法和水土保持技術，一起來管理之

前被視為「禁區」的國家公園。

這項「森林及土地利用計畫」終於讓林

務局相信這些做法確實有效，真的可以為國

家帶來財富，因為該計畫中政府與農民所形

成的夥伴關係，是建立在永續的林木收成，

所獲得的利益則大家均分。此外，MIDP和

國際關懷組織的行動也幫助政府實現「1985

對抗沙漠化計畫」(1985 Plan to Combat

Desertification)的目標，因此在政府官員心目

中，FMNR和在地化的水土保持技術絕對是

可行之道。

在1987年，轉型中的政府設立了「永

久農村法規秘書處」(Permanent Rural Code

Secretar ia t )，展開「農村法規」（Rural

Code）的修訂程序；農村法規是一整套的法

令，適用於尼日大部分地區，樹木所有權歸

屬於國有的法條也在其中。於是，MIDP、

美國國際發展署等等團體也參與了這個修

法程序，和新成立、負責研擬新法規的

「跨部會自然資源委員會」(Inter-Ministerial

Committee on Natural Resources)一起努力。

這些組織的努力大多獲得了成果，雖然

後來因為政治局勢不穩定而延宕修法正式通

過的日期。1993年簽訂的法規對於依傳統文

化或社會慣例取得的土地使用權和正式取得

的土地使用權均予以認可，為林木所有權移

轉至地主的改革打下良好基礎；於村落層級

落實這新法規的相關行政規則命令是於1998

年通過，並在2004年生效。農民再也不用擔

心經營林業會受到法律制裁，這讓許多人更

勇於為了自利而採行簡單、便宜又有效的

FMNR法。

在國外捐助機構的推動和協助之下，新

政府的改革並未侷限於農村法規。為了追求

經濟發展，改善百病叢生的自然資源管理政

策，新政府也大幅翻修該國的森林法規、地

方分權法，重整林務局和森林財務政策。這

��

些改革的整體目標，在於營造一個貫徹永續

國土管理的經濟與社會環境，讓FMNR和水

土保持技術等作法能夠普及全國。邁可‧馬

格修說：「在舊制度下，FMNR可說幾乎不

可能自發性的流傳開來；FMNR證明政府最

該做的事，就是減少障礙，鼓勵農民採用

這個兼具環境和社會永續性的農法並從中獲

利。」

中介團體的角色：觸發改變

透過有效的夥伴關係，國際捐助機構和

非政府組織對拓展尼日森林復育運動帶來雙

重的影響：一方面促使尼日農民採行了新的

土地管理方法，另一方面促使政府著手改

革，讓試辦的社區計畫可以擴展到全國。

美國政府、德國政府和世界銀行都是

重要的催生者，他們提供專業知識、經濟

援助、土地管理技術，並督促政策改革。

1980年代，美國國際發展署、德國技術公司

(GTZ)、法國政府、德國政府、國際農業發

展基金和世界銀行提供資金研究原生植被

無可取代的好處，其中包括林產品的潛在市

場，作為農民復育森林的經濟論述。

這些捐助機構一邊支持森林復育和水土

保持，一邊和尼日政府展開自然資源永續管

理的政策對話，強調社區權益的必要性，要

求政府修法保障資源的使用權，還有修訂林

業法規並且重新定位林務機關；而前述1990

年代的全面改革將這些建議全數採納。

但是美國國際發展署的參與可不只有提

建議。1990年代中期，美國國際發展署拿出

2,800萬美元補助農業發展計畫，積極協助

尼日的新民主政府制定、實施以及宣傳自然

資源管理的改革。這項資金贊助了制訂農村

法規所需的技術協助，也讓政府得以成立永

久秘書處來掌管法規。美國國際發展署為了

讓散居各地的數百萬農民和牧民都能了解法

規改革內容，還撥款贊助各種宣傳管道，包

括將法規內容譯入八種尼日人使用的主要語

言，還有在電視和廣播中大力宣導這些變

革。

捐助機構的確在巨觀層面上發揮了作

用，但是讓FMNR真正扎根茁壯的則是長期

堅定陪伴支持的非政府組織和專門機構，包

括國際事工差會、國際農業發展基金、國際

關懷組織等等。到2008年，國際事工差會已

經和馬拉迪的農民合作逾20年，而國際農業

發展基金在厄圭區的各項主要計劃比國際事

工差會更早13年開始。回想整個歷程，瑞納

多說：「1988年以工換糧計畫結束之後，我

們只能靠說服力和意志力堅持下去，靠一些

計畫人員在村子裡一遍又一遍的傳達同一個

理念。」他還補充道，計劃開始頭幾年，

MIDP幾個關鍵人物努力推動，和幾位馬拉

迪林務單位人員的支持，都促進民眾認同復

育森林的理想，進而採用新的農耕方法。如

果沒有這些中介團體的努力，FMNR或許無

法達到被普遍接受所需的關鍵人數，也就無

法推廣到尼日大部分鄉村地區。

引導非洲旱地綠化的路線圖？

復育原生樹種的簡單方法，加上進步的

政策和制度改革，形成了一個強而有力的機

制，觸發了尼日發展的轉型。這個世界上最

貧窮的國家之一，在FMNR改變下，窮人變

少了、經濟開始成長、農業和鄉村地區有更

好的發展、政府治理能力改善了，人民也更

健康。


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綠色思潮

永續管理農作方法流傳開來後，尼日過

度利用的農地和貧瘠的莽原都明顯變肥沃，

恢復力也提高，而且尼日不但沒有像援助單

位預言那樣，隨著人口膨脹而爆發大飢荒，

農民在實行FMNR之後展現了不同於以往的

經濟恢復力，反而令發展專家們嘖嘖稱奇。

2007年美國國際發展署官員的報告指出：

「雖然有問題尚待解決，這些農村生產者…

在面對環境和經濟雙重壓力下所展現的恢復

力、創造力和適應力，讓人看見未來充滿進

步的希望。」而進步的範圍不該只侷限在尼

日，因為其他薩赫耳氣候區國家也正面臨三

大災難：人口暴增、土地沙漠化以及氣候變

遷，FMNR這種便宜有效的方法應可幫助提

升農作產量，並挽回那些逐漸成為沙丘的珍

貴土地。

給更多人更多食物

然而，FMNR固然快速地流傳開來，也

帶來豐富的收成，卻仍必須面對人口成長對

尼日糧食安全所帶來的重大挑戰，尤其在氣

候變遷的陰影壟罩下，更不能掉以輕心。

過去20年來，尼日人口已倍增達1,400

萬，而且出生率之高一直名列世界前茅，每

位婦女平均生下7.1個孩子。預計至2015年

時，該國人口將成長至1,880萬人，而每人

平均可耕作面積將進一步下降，從每人1.45

公頃降至1.12公頃。不幸的是，即使在好年

冬，每年至少還有100萬尼日貧農因為區域

性的乾旱和蟲害讓他們無飯可吃，需要外

界提供糧食援助。尼日周圍的國家也同樣

面臨的人口壓力，包括布吉納法索(Burkina

Faso)、馬利(Mali)和查德(Chad)。

因此，這個區域的糧食安全將成為政府

和捐助機構越來越重視的議題，提升農業產

量是勢在必行。發展專家說，在這情勢下，

貧窮農村人口要想提升糧食安全，並且安然

度過這一波嬰兒潮，還需多加利用FMNR。

「尼日在這方面顯然是個模範，為紓緩人口

與糧食危機爭取到不少時間。」邁可‧馬格

修說：「依照實施的經驗，FMNR可讓同一

塊土地的生產量變大、產品種類變多；而且

即使產量增加，土地生產力也不退化。這種

方法…對尼日和其他國家會越來越重要。」

非洲有三分之二不是沙漠就是旱地，捐

助機構、鄰近國家政府以及國際NGO當然不

曾忽視FMNR的潛能。回綠運動能在尼日廣

泛且自發地擴展開來，這確實是獨一無二，

但其他薩赫耳國家也成功落實森林復育和水

土保持計畫，較為人知的像是布吉納法索、

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馬利、塞內加爾、甘比亞和幾內亞。經濟合

作與發展組織(Organisation for Economic Co-

operation and Development)的捐助國也曾和

「薩赫耳俱樂部」(Club du Sahel)以及「薩赫

勒地帶國家間抗旱常設委員會」(Permanent

Interstate Committee for Drought Control in the

Sahel)攜手合作，成功推動計畫支持自然資

源管理的去集中化、土地所有權的轉移以及

森林法規的改革。

1990年代，美國國際發展署比照其對尼

日政策改革的協助，開始在其他西非國家幫

助政府修訂森林法規，包括馬利、塞內加爾

和幾內亞等地。這些變革承認農民管理林木

的權利，同時重新定位林務官員的角色為推

廣服務人員，從旁協助社區管理森林。美國

國際發展署也像在尼日那樣，協助馬利和塞

內加爾落實新訂的森林法規。

但是儘管如此，要達到像尼日大規模

的農民自主管理自然資源，還得克服許多

障礙。國際資源組織(International Resource

Group)的自然資源管理專家鮑伯‧溫特巴頓

(Bob Winterbottom)在1993年到1996年之間曾

透過美國國際發展署安排，任職尼日環境部

的自然資源管理顧問，對此他表示：「很可

惜，西非大多數國家還未完全建立推動這方

法所需的重要條件。這些捐助機構和政府的

重大挑戰之一就是加把勁為FMNR開路，要

移除的障礙包括針對林木與其他由農民收成

與販售的『自然產品』所抽取的高額稅賦，

還有…繁瑣的許可申請要求，因為這讓農民

不想投入林產品的生產和行銷。」

說到增加農民主動改變的誘因，讓他們

擁有保障的土地以及林木所有權也很重要，

這些條件在部份西非國家還未達成，另外還

須將森林資源管理權和使用權轉移至地方社

群。尼日經驗說明一件事：農民如果擁有權

利和方法來掌握自己的經濟命運，則土地與

人民將各蒙其利。

打造面對氣候變遷的恢復力

氣候逐漸暖化下，乾旱現象將愈趨頻

繁，而薩赫耳地區則被點名為最無力面對這

種趨勢的地區之一。雖然這幾年的雨量尚稱

穩定，但長遠看來這個區域將隨著全球溫度

上升而發生更頻繁、為期更長的乾旱。如果

沒有像尼日推動FMNR法之類的自然資源管

理有效措施，未來發生飢荒的嚴重程度可能

直追1970年代，而且薩赫耳地區本已脆弱的

土壤將進一步沙漠化。凡此種種，發展專家

和中介組織只好將希望寄託在FMNR和其他

可行的土地管理計畫，但願這些方法能擴展

到整個區域，以增加該區域面對氣候變遷的

恢復力。

溫特巴頓指出：「起步中的社區需要更

好的發展模式，不但要減少貧窮、發展農

村，同時還要能幫助這些人民適應氣候變

遷。尼日經驗證明結合FMNR與其他自然資

源管理法，會是這種模式的重要基礎。」

地理學家葛雷‧泰波(Gray Tappan)曾經評估

FMNR在尼日的擴張速度，遊走各地期間親

眼見證FMNR的成效：「因為土地有植被保

護，(採用此法的社群)過去20年來在面對乾

旱時變得更有恢復力。農作物或許會損失，

但農民和牧民卻有穩當的靠山──就是那些

樹，它們的木柴以及果實。」

有個辦法可以將這些具成本效益的恢

復力打造方法推廣至更多社群，那就是將


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綠色思潮

之結合薩赫耳地區各國的「國家調適行動計畫」(National Adaptation Programmes for Action；

NAPAs)。國家調適行動計畫是由發展中國家政府依照聯合國氣候變化綱要公約(United Nations

Framework Convention on Climate Change)擬定的調適策略計畫。在尼日，FMNR足以達成現有

國家調適行動計畫的多項目標，而且甚至比當前計畫推荐的方法更好，不需要龐大的外來技

術和財務協助就可達成。

除此之外，目前有一個由非政府組織和研究機構所成立的新國際聯盟，為了提升FMNR為

薩赫耳地區帶來的恢復力，正在發展一個薩赫耳地區回綠計畫，並將向捐助機構籌措資金，

在FMNR打下良好基礎的西非繼續耕耘。

尼日當局在規劃新的農村法規，讓有制度的FMNR和其他社區保育行動普及於全國等方

面，其能力比起舊政權顯然好多了。新政府於2006年成立的「農村法規秘書處」（Rural Code

Secretariat），也得到了捐助機構的大力支持。2004年的旱災讓許多沒有採用FMNR法的個人

與社區毫無能力因應，哀鴻遍野，希望這個教訓，可以說服那些農民們了解更好的管理方式

所帶來的好處，別再不分青紅皂白砍掉農地上的樹。

不過，眼前又出現新的挑戰：在廣泛採取FMNR復育樹木的地方，那些一度被廢棄的土地

也恢復地力，這些土地和其生產自然資源的所有權常引發爭議，這是地方政府和社區必須設

法解決的。弱勢族群的權益更應被重視，像是遊牧民族、無地可耕者，還有女性，他們應當

能夠公平取得實行FMNR所帶來的好處。以女性為例，如果尼日的法定繼承權不改，這一代婦

女努力耕耘的收穫可能付諸流水，因為法律規定母親不能將土地和牲畜過繼給女兒。

無論如何，FMNR及相關水土保持技術的效益和自行擴展的能力已是有目共賭，這潛力無

窮的轉型模式，為非洲地區的旱地自然資源管理樹立了絕佳的典範。

囤積小米

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新聞追蹤

中國近幾年來的快速工業化，造成非常嚴重的環境問題，不僅該國人民深受其害，全

球亦受到程度不一的影響。然而，這些傷害，有許多可能來自我國外移過去的廠商。

根據政大學者的調查，自1988年到2008年的20年間，台灣對中國直接投資超過1,520億

美元，占同時期外商對中國直接投資金額18.05％，居外資第二，僅次於港澳（因為港澳是

中國的一部份，所以看來應算第一）；同時，台商在中國固定資產投資1,064.01億美元，

占中國全社會固定資產投資的0.86％。

此外，台商在中國的國際貿易總額1兆8,053億美元，占同時期中國國際貿易總額

12.74％；台商在中國（共1萬7,785家）創造了1,443多萬個就業機會，占同時期中國勞動就

業人口數的1.86％；納稅1,104億多美元，占中國稅收3.38％。

而且，台商對中國直接投資的數據仍有低估之嫌，因為有某些台商在1997年前是經由

香港、1997年後是經由英屬維京、開曼群島等管道轉投資中國。而除了香港以外，台商經

由第三地轉投資中國的數據又難以找到。不過，根據中國商務部2002年統計，來自維京、

開曼兩群島73億美元資金中，57億美元是台商迂迴投資，占78％；2004年商務部國貿經濟

研究院再估算，有70％來自台灣。而根據該政大學者的調查，維、開兩群島的資金，大約

三分之二來自台灣。

以此來看，台灣對全球環境問題應負起更大的責任，尤其是氣候變遷。

中國環境問題台商責任大

資料來源：〈學者研究台商對大陸貢獻度排第2〉，中國時報2009年10月23日。

眼觀四方

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1999年元月創刊，每年2, 5, 8, 11月出刊

新聞局登記局版台省誌第1170號

看守台灣季刊2009 冬季號

Taiwan Watch Vol.11 No.4, Winter, 2009

發　行　人：　鄭益明

社　　長：吳焜裕

編輯委員：吳焜裕　周晉澄　林文印

　　　　　鄭益明　劉志堅沈弘文

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專題總監：謝和霖

編　　輯：羅允佳　

發　　行：看守台灣研究中心

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