1

Tomasz Słomka

System polityczny i konstytucyjny

Rzeczypospolitej Polskiej

1. Transformacja ustrojowa Polski w latach 1989 – 1997

Polska transformacja ustrojowa jest przykładem ewolucyjnych, wieloetapowych

przemian o charakterze zarówno prawno-konstytucyjnym, jak i politycznym,

stanowiących przejście od autorytarnego systemu socjalistycznego do liberalnej

demokracji. Umownie za początek transformacji przyjmuje się rok 1989 – a zatem rok

obrad konferencji Okrągłego Stołu oraz głębokich rewizji konstytucyjnych będących

bezpośrednio i pośrednio jego konsekwencjami, lecz takie ujęcie terminalne jest z

wielu względów nie do końca uzasadnione. Już bowiem od początku dekady lat 80.

pojawiają się wyraźne – ustrojowe i polityczne – zapowiedzi nadchodzącego

przełomu. Z jednej strony jest to okres dynamiczny w sensie polityczno-społecznym:

pojawia się pierwszy, w dużej mierze niezależny i autonomiczny, związek zawodowy

oraz towarzyszący mu szerszy „solidarnościowy” ruch społeczny; to „wolnościowe

okno” zamyka na blisko trzy lata stan wojenny (1981 – 1983), lecz paradoksalnie od

połowy lat 80. władza staje się – z wielu względów - coraz bardziej otwarta na dialog

z opozycją1. Dialog ten staje się wręcz koniecznością po dwóch wielkich falach

niepokojów społecznych wiosną i latem 1988 r.2 Z drugiej zaś strony wspomniana

dekada przynosi kilka zmian prawno-ustrojowych o swoiście eksperymentalnym

znaczeniu. W 1980 r. utworzony zostaje Naczelny Sąd Administracyjny, zatem zostaje

otwarta droga do podważania decyzji administracyjnych. W 1982 r. do Konstytucji

1 Warto zwrócić uwagę np. na chroniczny kryzys gospodarczy. Zob. M. Jabłonowski, Agonia systemu. Ostatni

etap gospodarki nakazowo-rozdzielczej, [w:] M. Jabłonowski, S. Stępka, S. Sulowski (red.), Polski rok 1989.

Sukcesy, zaniechania, porażki, Warszawa 2009. 2 Szerzej na ten temat zob. P. Codogni, Okrągły Stół, czyli polski Rubikon, Warszawa 2009.

2

PRL wprowadzone zostają – formalnie dla wzmocnienia konstytucyjnej zasady

praworządności socjalistycznej – Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu3. Ustawa

zwykła z 1987 r.4 wprowadzi pierwszego w państwach realnego socjalizmu

ombudsmana – Rzecznika Praw Obywatelskich, w tym samym roku nowelizacja

konstytucji (i stosowna ustawa) przyniesie instytucję referendum. Trzeba zatem uznać,

że w momencie zawarcia umów okrągłostołowych w 1989 r., Polska dysponowała już

pewnymi instytucjami i mechanizmami, które bez trudu wkomponowane zostały w

model demokratycznego państwa prawnego.

Okrągły Stół (6 lutego – 5 kwietnia 1989 r.) za sprawą dokumentu „Stanowisko

w sprawie reform politycznych”, otworzył drogę do dalszych przemian ustrojowych.

Wciąż jednak miały mieścić się one w zreformowanej formule państwa

socjalistycznego. Istotą porozumienia ustrojowego zawartego między obozem

koalicyjno-rządowym a opozycyjno-solidarnościowym, było uznanie, że

socjalistyczna demokracja parlamentarna będzie systemem opierającym się na

określonych wartościach i zasadach, takich jak: ewolucyjny charakter przemian,

odejście od monopolu marksistowskiej ideologii państwowej, utrzymanie przewodniej

roli Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w państwie5, lecz z dopuszczeniem

pluralizmu rozumianego jako swoboda zrzeszania się (teoretycznie nie oznaczało to

zgody na wielopartyjność, praktycznie jednak został uruchomiony proces tworzenia

opozycyjnych partii politycznych), trwałość dotychczasowych sojuszy politycznych,

gospodarczych i wojskowych. W rezultacie konferencji okrągłostołowej stworzono

nowy system naczelnych organów państwowych – przywrócony został urząd

prezydenta (do grudnia 1989 r. – Prezydenta Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej) oraz

Senat jako druga izba parlamentu, jednak z zachowaniem zasady, że Sejm pozostaje

najwyższym organem władzy państwowej (zasada jednolitości władzy państwowej).

Wprowadzono Krajową Radę Sądownictwa, jako organ złożony z przedstawicieli

judykatywy, legislatywy i egzekutywy, stojący na straży niezawisłości wymiaru

sprawiedliwości. W końcu, otwarto przy Okrągłym Stole, drogę do częściowo

3 Przez pewien czas będą jedynie ustrojowym decorum: Trybunał Stanu (ustawa z 1982 r.) orzekać w praktyce

nie będzie, zaś Trybunał Konstytucyjny (ustawa z 1985 r.) swoje pierwsze orzeczenie wyda dopiero w 1986 r. 4 Organ konstytucyjny od 1989 r. 5 W praktyce przywództwo PZPR przeniesione zostało na restytuowany urząd jednoosobowego prezydenta.

3

wolnych wyborów parlamentarnych6, których wynik (zdecydowana wygrana obozu

„Solidarności”) dał nowy impuls nowej fali zarówno zmian politycznych7, jak i

konstytucyjnych.

Bezpośrednią konsekwencją konstytucyjną Okrągłego Stołu była nowelizacja

ustawy zasadniczej z 7 kwietnia 1989 r. (tzw. nowela kwietniowa). Stanowiła ona w

dużej mierze przeniesienie na niwę prawno-ustrojową umowy okrągłostołowej, ze

szczególnym uwzględnieniem regulacji dotyczących systemu naczelnych organów

państwowych i systemu rządów, akcentującego władczo-arbitrażową rolę głowy

państwa, lecz jednocześnie z silną pozycją Sejmu oraz rządem funkcjonującym na

zasadzie zaufania zarówno Sejmu, jak i prezydenta8. Nowela kwietniowa oparła ustrój

naczelnych organów państwowych na zasadzie jednolitości władzy państwowej, wedle

której Sejm PRL pozostawał nominalnie najwyższym organem władzy państwowej.

Praktyka ustrojowa wyraźnie jednak dokonała korekty tej zasady, wyraźnie odwołując

się do zasady podziału władz, przy czym aż do okresu prezydentury L. Wałęsy,

wybranego w wyborach powszechnych w 1990 r., głównym ośrodkiem egzekutywy –

wbrew intencji ustrojodawcy wyrażonej w kwietniu 1989 r. – stała się Rada

Ministrów. Stało się to możliwe na skutek działań prezydenta W. Jaruzelskiego, który

– niczym prezydent J. Grévy w początkach III Republiki Francuskiej9 – przyjął taki

styl sprawowania urzędu, który uwolnił rząd i Sejm od swoistej prezydenckiej

„kurateli” i kontroli w zakresie prowadzenia polityki państwa (szczególnie w zakresie

polityki wewnętrznej). Faktyczne osłabienie przez W. Jaruzelskiego władczego

modelu prezydentury podyktowane było przede wszystkim delegitymizacją (

wyrażoną przede wszystkim porażką w wyborach czerwcowych z 1989 r.)

dotychczasowego obozu władzy, utratą politycznego znaczenia przez Polską

Zjednoczoną Partię Robotniczą oraz, jak się wydaje, przekonaniem prezydenta o

6 Kontrakt wyborczy przewidywał, że 65% mandatów w Sejmie przypadnie PZPR i jej politycznym sojusznikom

(Zjednoczonemu Stronnictwu Ludowemu, Stronnictwu Demokratycznemu, koncesjonowanym ugrupowaniom

chrześcijańskim), natomiast 35% mandatów oddanych zostanie wolnej grze wyborczej (kandydatom

bezpartyjnym). W przypadku Senatu wszystkie mandaty zostały oddane wolnej grze wyborczej. 7 Zob. M. Mistygacz, Okrągłostołowy kontrakt wyborczy: założenia, cele, skutki, „Studia Politologiczne” 2009,

vol. 15. 8 Por. T. Mołdawa, Parlament w systemie władz naczelnych Rzeczypospolitej, [w:] R. Chruściak, T. Mołdawa,

K.A. Wojtaszczyk, E. Zieliński, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995, s. 211. 9 Zob. J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 68-69.

4

nieuchronności demokratycznych przemian10

. Senat stanowił rodzaj politycznej

koncesji na rzecz opozycji – zapewniał obozowi solidarnościowemu wpływ na bieg

spraw państwowych. Stał się on więc swoistą ustrojową przeciwwagą dla Sejmu, choć

głównie w zakresie wykonywania przez parlament funkcji ustawodawczej (możliwość

zgłaszania inicjatywy ustawodawczej, przyjmowanie uchwał o odrzuceniu ustawy

uchwalonej przez Sejm, zgłaszanie poprawek do ustaw uchwalonych przez Sejm – w

dwóch ostatnich przypadkach decyzja Senatu mogła być odrzucona przez Sejm

kwalifikowaną większością 2/3 głosów). Istotnym bowiem ograniczeniem Senatu było

pozbawienie go kompetencji związanych z wykonywaniem funkcji kontrolnej wobec

rządu i administracji rządowej. Przyjęte nowelą kwietniową ramy funkcjonowania

Senatu utrwaliły się. Nie została nigdy podjęta (nawet w okresie prac nad nową

konstytucją) inicjatywa zmierzająca do gruntownej zmiany ustrojowego położenia

drugiej izby, w efekcie czego petryfikacji uległ model dwuizbowości ułomnej

(nierównej), charakteryzującej się zdecydowaną przewagą ustrojową, funkcjonalną i

kompetencyjną Sejmu11

.

Następną nowelizację konstytucji – z 29 grudnia 1989 r. – należy uznać za

przełomową, zmieniła ona bowiem istotę fundamentów, na których spoczywał ustrój

państwa polskiego po 1952 r. Grudniowa zmiana konstytucji miała niejako dwie

„warstwy” – symboliczną i dotyczącą podstawowych zasad ustrojowych

(konstytucyjnych). Warstwa symboliczna ujawnia się w postaci powrotu do

tradycyjnej nazwy państwa polskiego (Rzeczpospolita Polska zamiast Polska

Rzeczpospolita Ludowa), zmian w wizerunku godła państwowego (biały orzeł w

koronie) oraz w wykreśleniu preambuły konstytucyjnej, charakteryzującej się

wykładnią ideologicznych podstaw państwa socjalistycznego.

Nastąpiła zmiana definicji polskiej państwowości: w miejsce przepisu, w myśl

którego PRL była państwem socjalistycznym, nowela grudniowa wprowadziła artykuł

stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym,

urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Odwołano się zatem do

10 Por. W. Jaruzelski, Przemówienia 1990, Toruń 2001, s. 26-27. 11 Por. np. P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1997, z.

11-12, s. 35-37.

5

zasad, będących standardem współczesnego państwa liberalno-demokratycznego12

. W

noweli grudniowej dokonano też jeszcze jednej istotnej redefinicji – dotyczyła ona

suwerena w państwie. Zamiast „ludu pracującego miast i wsi” za pierwotny,

najwyższy podmiot władzy państwowej, uznano naród rozumiany jako zbiór

wszystkich obywateli Rzeczypospolitej. Odrzucono zatem wszelkie inne przesłanki,

niż prawno-polityczna przynależność do państwa polskiego. Przestały odgrywać tu

rolę takie kryteria jak uklasowienie czy stratyfikacja społeczna. W sposób wyraźny

potwierdziła to Konstytucja RP z 1997 r., definiując w swej preambule: „My Naród

Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej […]”.

Grudniowa nowelizacja konstytucji odwołała się w najpełniejszym,

kompleksowym sensie do zasady pluralizmu politycznego. Przypomnieć należy, że już

porozumienie Okrągłego Stołu odwoływało się do idei pluralizmu, wyznaczając mu

jednak wyraźne granice, właściwe dla ówczesnej koncepcji socjalistycznej demokracji

parlamentarnej – miał je stanowić dotychczasowy model koncesjonowanej

wielopartyjności (Polska Zjednoczona Partia Robotnicza oraz dwa stronnictwa

polityczne, współdziałające z partią – hegemonem, ograniczone w dużej mierze do

wykonywania funkcji „pasów transmisyjnych” woli PZPR do utożsamiających się z

nimi grup społecznych). Novum okrągłostołowym było zatem otwarcie możliwości

tworzenia i funkcjonowania stowarzyszeń i związków zawodowych. Ustawa o zmianie

konstytucji z grudnia 1989 r. była już jednak odpowiedzią na dynamiczne procesy

polityczne, które zaszły po wyborach czerwcowych. Przepis konstytucyjny,

stanowiący od lutego 1976 r. o przewodniej roli Polskiej Zjednoczonej Partii

Robotniczej w systemie politycznym państwa13

, został zastąpiony przepisem

zawierającym zasadę pluralizmu politycznego, z wyraźnym odniesieniem do partii

politycznych: „Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości

obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w celu wpływania metodami demokratycznymi

na kształtowanie polityki państwa”. (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP). Wielopartyjność

12 Szerzej o tym: T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu w perspektywie

minionej dekady, [w:] W. Jakubowski, T. Słomka (red.), Porządek konstytucyjny w Polsce. Wybrane problemy,

Warszawa-Pułtusk 2008. 13 Bardzo interesująco o kulisach nowelizacji lutowej z 1976 r. zob.: M.F. Rakowski, Dzienniki polityczne 1976-

1978, Warszawa 2002, s. 17-28.

6

stała się elementem praktyki ustrojowej jeszcze przed nowelizacją. Wiele nowych

ugrupowań politycznych pojawiało się już od wiosny 1989 r., nie stając się faktycznie

przedmiotem represyjnych działań państwa.

Nowelizacja konstytucji dokonana 29 grudnia 1989 r. stała się właściwym

punktem zwrotnym w kształtowaniu nowych podwalin ustrojowych. Ustawie

zasadniczej przyświecają już nie radzieckie wzorce, zaczerpnięte z Konstytucji ZSRR

z 1936 r., lecz wzorce ustrojowe państw liberalno-demokratycznych, oparte na ideach

demokratyzmu, legalizmu, konstytucjonalizmu i ochronie szerokiego katalogu praw i

wolności człowieka i obywatela.

Po noweli grudniowej kolejne zmiany konstytucyjne nie miały już tak

fundamentalnego i złożonego charakteru, stanowiły natomiast raczej rodzaj korekty

wcześniej wprowadzonych rozwiązań ustrojowych. Nie umniejsza to jednak ich wagi

w procesie transformacji konstytucyjnej w Polsce.

Ustawa o zmianie konstytucji z 8 marca 1990 r. stanowiła długo zapowiadaną14

reformę władzy lokalnej, której istotą było przywrócenie samorządu terytorialnego.

Charakter samorządowy miała jedynie gmina (podstawowy element podziału

terytorialnego państwa). Społeczność gminna sprawowała swe władztwo w dwojaki

sposób: bezpośredni – w drodze aktu głosowania do rady gminy i w referendum

lokalnym, i w pośredni – poprzez radnych. Organem wykonawczym w gminie był

kilkuosobowy zarząd z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta na czele,

wybierany i odwoływany przez radę gminy.

Następna nowelizacja konstytucji, uchwalona 27 września 1990 r., dotyczyła

instytucji Prezydenta RP. Nowela wrześniowa zmieniła przede wszystkim sposób

wyboru prezydenta, tj. nastąpiło odejście od wyboru przez Zgromadzenie Narodowe i

przyjęcie modelu wyborów powszechnych i bezpośrednich. Wybory powszechne,

dając legitymację płynącą od suwerena, wzmocniły konstytucyjne funkcje głowy

państwa, w tym przede wszystkim funkcję arbitrażu ustrojowo-politycznego. Stało się

to istotnym argumentem w sporach prezydenta przede wszystkim z parlamentem –

14 Już w okrągłostołowym „Stanowisku w sprawie reform politycznych” znalazł się zapis mówiący, iż jednym z

warunków funkcjonowania państwa urzeczywistniającego zasadę suwerenności narodu, jest „silny pełnią praw i

swobodnie wybrany samorząd terytorialny”. T. Mołdawa, Konstytucje polskie 1918-1998, Warszawa 1999, s.

286.

7

bowiem zarówno Sejm i Senat, jak i prezydent swój mandat wywodzili od

bezpośrednio od obywateli15

. Prezydent przestał być zatem swoistym „zakładnikiem

politycznym” ugrupowań parlamentarnych.

Nowela wrześniowa zmieniła długość kadencji prezydenta z 6 na 5 lat (z

możliwością jednej reelekcji). Kandydat na prezydenta musiał mieć polskie

obywatelstwo, pełnię praw wyborczych do Sejmu oraz ukończone 35 lat (najpóźniej w

dniu wyborów)16

. Po wyborach prezydenckich z 1990 r. pojawił się również wymóg

domicylu – kandydat powinien zamieszkiwać stale na terytorium RP co najmniej przez

pięć lat przed terminem wyborów. Kandydat mógł być zgłoszony przez wyborców lub

organizacje społeczno-polityczne, jednak w obydwu przypadkach istniał wymóg

poparcia kandydatury podpisami co najmniej 100 tysięcy wyborców.

Zmiana sposobu wyboru Prezydenta RP nie była koncepcją ustrojową, będącą

wynikiem analiz systemu konstytucyjnego. Trzeba raczej uznać ją za wyraz pewnego

kompromisu politycznego, zawartego w obozie solidarnościowym. Nie towarzyszyła

temu refleksja „co z prezydenturą, jej ustrojowym położeniem” po 1990 r.17

Dość

przewrotnie jednak powszechne i bezpośrednie wybory głowy państwa na trwałe

wpisały się w mechanizm ustrojowy III Rzeczypospolitej, uzyskując poparcie w

przeprowadzanych badaniach opinii publicznej18

.

Wyjątkowe, naznaczone tradycją znaczenie, miało rozwiązanie ustrojowe

przyjęte w 1992 r. Oto w polskim porządku konstytucyjnym pojawiła się kolejna (po

przyjętych w 1919 i 1947 r.) Mała Konstytucja. Należy przez nią rozumieć

konstytucyjny akt o charakterze przejściowym i niepełnym, regulującym tylko

najistotniejsze sfery działania państwa (głównie te, w których chodzi o status, funkcje i

kompetencje naczelnych organów państwowych), do czasu uchwalenia pełnej i

„docelowej” konstytucji. Wedle T. Mołdawy, takie tymczasowe akty ustrojowe

15 Zob. D. Górecki, Ewolucja przepisów dotyczących trybu wyboru prezydenta w polskim prawie

konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 2, s. 9. 16 W świetle przepisów konstytucyjnych z lat 1989-1990, kandydat na prezydenta winien mieć ukończone 21 lat

(spełniać warunki – również w kwestii wieku – stawiane kandydatowi na posła). 17 Szerzej o tym: S. Gebethner, Geneza i tło polityczno-ustrojowe wyborów prezydenckich 1990 r., [w:] S.

Gebethner, K. Jasiewicz (red.), Dlaczego tak głosowano. Wybory prezydenckie ’90, Warszawa 1993. 18 Można było się o tym przekonać, gdy po wyborach parlamentarnych w 2007 r., Platforma Obywatelska

zaproponowała zmianę trybu wyboru prezydenta, polegającą na przywróceniu tegoż kreacyjnego uprawnienia

Zgromadzeniu Narodowemu. PO wycofała się w 2010 r. z tej koncepcji, przede wszystkim na skutek

negatywnego nastawienia przeważającej części opinii publicznej.

8

pojawiają się w trzech zasadniczych sytuacjach: 1) w okresie istnienia tzw. pustki

konstytucyjnej (brak jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw ustrojowych); 2) gdy

brak jest wyraźnie zarysowanej koncepcji ustrojowej lub kiedy żadna z koncepcji nie

uzyskuje poparcia większości; 3) w okresie przejścia z jednego systemu ustrojowego

do drugiego (z reguły z autorytarnego do demokratycznego)19

. Mała Konstytucja, czyli

ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i

wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym z 17

października 1992 r., stała się elementem swoistego kanonu konstytucyjnego, a okres

między 1992 a 1997 r., można nazwać okresem obowiązywania konstytucji złożonej.

Na ów kanon składały się trzy zasadnicze segmenty: 1) sama Mała Konstytucja z

października 1992 r.; 2) utrzymane w mocy przez Małą Konstytucję przepisy

Konstytucji Lipcowej z 1952 r., regulujące m.in. kwestie zasad naczelnych ustroju

(tylko jedną z nich – w swym art. 1 – zawierała Mała Konstytucja. Była to zasada

podziału władz, odwołująca się do modelu Monteskiuszowskiego), katalogu praw i

wolności człowieka i obywatela, organów wymiaru sprawiedliwości i innych organów

ochrony prawnej; 3) ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia

Konstytucji RP z 23 kwietnia 1992 r. Z punktu widzenia praktyki ustrojowej, okres

obowiązywania Małej Konstytucji odznaczył się zjawiskiem falandyzacji prawa20

–

interpretacji przepisów oraz „zagospodarowywania” luk prawnych tak, by rozszerzyć

zakres uprawnień organów państwowych. W rzeczonym okresie dotyczyło to przede

wszystkim instytucji prezydenta. To doświadczenie wpłynęło istotnie na proces prac

nad nową ustawą zasadniczą. Starano się unikać tworzenia przepisów, które mogłyby

w przyszłości ulec falandyzacji. Między innymi z tego też powodu, ustawa zasadnicza

uchwalona w 1997 r. posiada charakter aktu szerokiego i głębokiego – regulującego

bardzo szeroki zakres spraw państwowych, często w sposób niezwykle szczegółowy.

19 T. Mołdawa, Konstytucja i tymczasowe akty konstytucyjne, [w:] Między polityką a historią. Księga

pamiątkowa na sześćdziesięciopięciolecie Profesora Zygmunta Hemmerlinga, Warszawa 1995, s. 291-292. 20 Od nazwiska prof. Lecha Falandysza, prawnika prezydenta L. Wałęsy.

9

2. Proces przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP

Prace nad Konstytucją III Rzeczypospolitej można podzielić na trzy zasadnicze

etapy, wyodrębnione w oparciu o kadencje parlamentu: 1) okres Sejmu X kadencji

(kontraktowego) 1989-1991 (przygotowanie projektów konstytucji przez dwie komisje

konstytucyjne – Sejmu i Senatu); 2) okres Sejmu I kadencji 1991-1993 (prace w

oparciu o scharakteryzowaną niżej ustawę konstytucyjną; złożenie siedmiu projektów

konstytucji i wstępna debata nad nimi); 3) okres Sejmu II kadencji 1993-1997

(ostateczne przygotowanie i uchwalenie Konstytucji RP). Proces przygotowania i

uchwalenia ustawy zasadniczej trwał zatem bardzo długo, w porównaniu do innych

państw Europy Środkowo-Wschodniej, było to jednak uzasadnione brakiem

wypracowanego kompromisu politycznego, rozbiciem politycznym parlamentu oraz

rozwiązaniem Sejmu kontraktowego i Sejmu I kadencji, przed końcem konstytucyjnej,

czteroletniej kadencji21

.

W drugim i trzecim okresie prac nad ustawą zasadniczą, ich podstawą prawną

stała się ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP z

23 kwietnia 1992 r. Model przyjęcia konstytucji zasadzał się na założeniu, że obydwie

izby parlamentu – stapiając się w Zgromadzeniu Narodowym – na równi uczestniczą

w procesie przygotowania projektu i uchwalenia konstytucji, ale warunkiem wejścia w

życie ustawy zasadniczej jest zaakceptowanie jej przez suwerena w drodze głosowania

ludowego. Był to zatem jedyny jak dotąd w Polsce przypadek referendum

ogólnokrajowego o charakterze obligatoryjnym.

Na mocy ustawy konstytucyjnej z kwietnia 1992 r. utworzono Komisję

Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego (KKZN), w skład której weszło 46 posłów

wybranych przez Sejm i 10 senatorów wybranych przez Senat. W posiedzeniach

KKZN uczestniczyli (z prawem przedkładania wniosków) upoważnieni

przedstawiciele Prezydenta RP, Rady Ministrów oraz Trybunału Konstytucyjnego. W

ten sposób zapewniono udział, już na etapie opracowywania projektu konstytucji,

przedstawicielom wszystkich trzech władz. Prawo inicjatywy ustawodawczej (czy też

21 Zob. szerzej na ten temat: W. Tomaszewski, Kompromis polityczny w procesie stanowienia Konstytucji

Rzeczypospolitej z 2 kwietnia 1997 roku, Pułtusk 2007; S. Gebethner, W poszukiwaniu kompromisu

konstytucyjnego. Dylematy i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998.

10

raczej ustrojodawczej – w zakresie złożenia w Zgromadzeniu Narodowym projektu

konstytucji) posiadały następujące podmioty: sama KKZN, grupa 56 członków

Zgromadzenia Narodowego oraz Prezydent RP. Po noweli ustawy konstytucyjnej,

dokonanej w kwietniu 1994 r., inicjatywa ustawodawcza przysługiwała również grupie

obywateli posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu, w liczbie co najmniej 500

tysięcy osób (ludowa inicjatywa ustrojodawcza)22

. Na podstawie złożonych projektów,

KKZN wypracowywała jednolity projekt Konstytucji RP (przyjmowany przez

Komisję większością kwalifikowaną 2/3 głosów), który następnie przedstawiała

Zgromadzeniu Narodowemu. Zgromadzenie Narodowe uchwalało Konstytucję w

dwóch lub trzech czytaniach. Uzależnione było to od działań prezydenta. W świetle

art. 8 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 1992 r., „Zgromadzenie Narodowe rozpatruje

Konstytucję w trzecim czytaniu, jeżeli Prezydent, w ciągu 60 dni od dnia przesłania

Konstytucji, zgłosi do jej tekstu propozycje zmian”. Jeżeli prezydent zgłosił

propozycje poprawek, Zgromadzenie Narodowe najpierw głosowało nad przyjęciem

propozycji (bezwzględną większością głosów), a następnie uchwalało konstytucję

większością 2/3 głosów. Po uchwaleniu konstytucji, prezydent zarządzał referendum

zatwierdzające ustawę zasadniczą. Konstytucję uważano za przyjętą, jeżeli

opowiedziała się za nią większość obywateli biorących udział w głosowaniu. Ustawa

nie określała minimalnej frekwencji dla wiążącego charakteru głosowania ludowego.

Prezydent podpisywał przyjętą w referendum konstytucję i zarządzał jej niezwłoczne

uchwalenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W kluczowej dla prac konstytucyjnych kadencji parlamentu (1993-1997),

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego ukonstytuowała się w

październiku 1993 r. Podstawą jej prac stało się siedem projektów konstytucji: złożony

przez Prezydenta RP, przygotowany przez NSZZ „Solidarność” i złożony w 1994 r. w

trybie inicjatywy ludowej, Sejmu I kadencji23

oraz cztery projekty partyjne (zgłoszone

przez grupę co najmniej 56 członków Zgromadzenia Narodowego). We wrześniu 1994

r. odbyło się pierwsze czytanie projektów konstytucji w Zgromadzeniu Narodowym.

22 W świetle obecnych unormowań konstytucyjnych obywatele nie mają prawa do tego typu inicjatywy. 23 W świetle nowelizacji ustawy konstytucyjnej, przeprowadzonej w 1994 r., KKZN mogła rozpatrywać również

projekty złożone w poprzednich kadencjach Sejmu i Senatu.

11

W marcu 1997 r. nastąpiło uchwalenie Konstytucji RP w drugim czytaniu. Stało się to

możliwe, dzięki ukształtowaniu się koalicji dążącej – w obliczu dobiegającej końca

kadencji parlamentu – do szybkiego uchwalenia ustawy zasadniczej. W skład koalicji

konstytucyjnej weszły: Sojusz Lewicy Demokratycznej, Unia Wolności, Polskie

Stronnictwo Ludowe i Unia Pracy. Na przeciwległym biegunie, w koalicji

antykonstytucyjnej znalazły się największe ówczesne ugrupowania prawicowe – Akcja

Wyborcza Solidarność i Ruch Odbudowy Polski. Antagonizm między tymi dwiema

koalicjami ujawnił się w sposób szczególny w czasie późniejszej kampanii przed

referendum konstytucyjnym24

.

Wskutek zgłoszenia przez prezydenta A. Kwaśniewskiego propozycji

poprawek, 2 kwietnia 1997 r. Zgromadzenie Narodowe przystąpiło do trzeciego

czytania. Przyjęto większość propozycji prezydenckich, po czym pod głosowanie

został poddany wniosek o uchwalenie w całości Konstytucji RP. W głosowaniu wzięło

udział 497 członków Zgromadzenia. Większość 2/3 wynosiła 332. Za uchwaleniem

konstytucji głosowało 451 członków Zgromadzenia Narodowego, przeciwko – 40, zaś

wstrzymało się od głosu 6 członków. Oznaczało to, że Zgromadzenie Narodowe

uchwaliło ostatecznie ustawę zasadniczą III Rzeczypospolitej.

25 maja 1997 r. odbyło się, zarządzone przez Prezydenta RP, referendum

zatwierdzające. Wzięło w nim udział zaledwie 42,8% osób uprawnionych do

głosowania (12 137 136 osób). Za przyjęciem konstytucji opowiedziało się 52,7%

głosujących, przeciwko – 45,8%. W świetle tych wyników, naród zaakceptował

uchwaloną przez parlament nową ustawę zasadniczą. Zaakcentować należy szczególną

rolę legitymizacyjną tego głosowania ludowego, biorąc pod uwagę ostry konflikt

polityczny, towarzyszący przyjmowaniu konstytucji oraz fakt, że w parlamencie

(szczególnie zaś w Sejmie) w kadencji 1993-1997 r. zabrakło większości startujących

w wyborach 1993 r. ugrupowań prawicowych. Występowała w nim zatem

nadreprezentacja ugrupowań centro-lewicowych.

W dniu 15 lipca 1997 r. Sąd Najwyższy stwierdził ważność przeprowadzonego

referendum konstytucyjnego. Następnego dnia prezydent A. Kwaśniewski podpisał

24 Zob. szerzej na ten temat: S. Gebethner, Referendum konstytucyjne – uwikłania społeczne i prawno-ustrojowe,

[w:] M.T. Staszewski, Referendum konstytucyjne w Polsce, Warszawa 1997.

12

konstytucję i zarządził jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP (stało się to jeszcze tego

samego dnia). Konstytucja RP weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia

ogłoszenia, tj. 17 października 1997 r.

3. Budowa i zawartość Konstytucji RP

Ustawa zasadnicza z 1997 r. należy do aktów o znacznej szerokości i

głębokości. Reguluje ona – po pierwsze – wszystkie najistotniejsze dziedziny życia

państwowego, stanowi zatem przeciwny biegun dla konstytucji minimum,

określających jedynie fundamentalne zasady ustroju politycznego, społeczno-

gospodarczego, najistotniejsze kwestie dotyczące organizacji naczelnych władz

państwa oraz zarysowujących katalog praw i wolności człowieka i obywatela25

.

Szerokość polskiej konstytucji obrazują same już tytuły trzynastu rozdziałów,

poprzedzonych obszerną preambułą: I – „Rzeczpospolita”, II – „Wolności, prawa i

obowiązki człowieka i obywatela”, III – „Źródła prawa”, IV – „Sejm i Senat”, V –

„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”, VI - „Rada Ministrów i administracja

rządowa”, VII – „Samorząd terytorialny”, VIII – „Sądy i Trybunały”, IX – „Organy

kontroli państwowej i ochrony prawa”, X – „Finanse publiczne”, XI – „Stany

nadzwyczajne”, XII – „Zmiana konstytucji”, XIII – „Przepisy przejściowe i końcowe”.

Kolejną cechą aktu konstytucyjnego, jest jego głębokość – składa się on z 243

artykułów, których przepisy mają w większości przypadków charakter niezwykle

szczegółowy26

. Wynika to z trzech zasadniczych powodów. Po pierwsze – na tego

typu „detalicznych” unormowaniach zaciążyła przywoływana już wcześniej

falandyzacja prawa: przepisy pozbawione charakteru ogólnikowego, trudniej poddać

jest zabiegom interpretacyjnym. Po drugie – istotną rolę odegrał tu proces zawierania

kompromisu między siłami politycznymi przyjmującymi konstytucję. Po trzecie

wreszcie – pewne wytłumaczenie szczegółowego charakteru przepisów konstytucji,

daje art. 8 ust. 2 samej ustawy zasadniczej, który stanowi: „Przepisy Konstytucji

stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Uznaje się, że

25 Do takich aktów, moim zdaniem, można by zaliczyć m.in. Konstytucję Norwegii z 1814 r. i Łotwy z 1922 r. 26 Na tym polu wyróżnia się szczególnie rozdział poświęcony prawom, wolnościom i obowiązkom człowieka i

obywatela, w tym np. art. 53, art. 55 (po nowelizacji z 2006 r.), art. 61, art. 68, art. 70.

13

bezpośrednie stosowanie konstytucji polega na przyjęciu normy konstytucyjnej za

wyłączną podstawę lub elementy podstawy prawnej wydania jakiegoś aktu prawnego

(bez potrzeby sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy

konstytucji)27

. Aby takie działania były możliwe, niezbędne wydaje się osiągnięcie

przynajmniej minimum uszczegółowienia przepisów konstytucyjnych.

Ważnym elementem ustawy zasadniczej jest preambuła – nieartykułowany,

uroczysty wstęp, odwołujący się do polskiej historii i tradycji państwowych („[…]

nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej,

zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad

tysiącletniego dorobku […]”), wartości dla człowieka najistotniejszych („[…] prawdy,

sprawiedliwości, dobra i piękna […]”), zawierający Invocatio Dei, czyli formę

odwołania się do Boga (z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż nie wszyscy obywatele

Rzeczypospolitej z wiary w Boga muszą wyprowadzać fundamentalne wartości;

preambuła na równi traktuje dla tych wartości „inne źródła”). Preambuła mówi o

Konstytucji RP, jako o prawach podstawowych dla państwa, opartych na

„poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu

społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich

wspólnot”. W konstytucyjnym wstępie definiuje się również obecne państwo polskie

jako Trzecią Rzeczpospolitą, dla dobra której stosuje się konstytucję28

.

W literaturze przedmiotu zaczyna dominować stanowisko, że konstytucyjna

preambuła jest nie tylko uroczystym i podniosłym ozdobnikiem, lecz wiążącym

prawnie i politycznie składnikiem ustawy zasadniczej, przede wszystkim jako

wyznacznik interpretacyjny jej treści, ale także jako wskazówka dla kształtowania

politycznej i moralnej podstawy porządku prawnego w Polsce. Z tego punktu widzenia

znamienne są słowa sędziego Trybunału Konstytucyjnego B. Zdziennickiego: „Przed

paru laty w zdaniu odrębnym do znanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11

maja 2007 r.[…], wyraziłem pogląd, że ustalenie, iż preambuła ustawy (chodziło o

badaną co do swojej konstytucyjności ustawę lustracyjną) jest niezgodna z preambułą

27 K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (stan doktryny prawa), [w:] K. Działocha (red.),

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 15 i 17. 28 Próby wprowadzenia pojęcia IV Rzeczypospolitej w latach 2005-2007, mogły mieć zatem jedynie charakter

polityczny, nie znajdujący odzwierciedlenia w samej ustawie zasadniczej.

14

Konstytucji, pozwala, tylko z tego powodu, na stwierdzenie niezgodności całej ustawy

z Konstytucją”29

. Istotne wnioski można też wyprowadzić z samego orzecznictwa

Trybunału Konstytucyjnego, który np. w orzeczeniu K 18/04, stwierdził: „Z tekstu

preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu

ścisłym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy

wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji przepisów

części normatywnej Konstytucji. […]”30

.

Analizując zawartość Konstytucji RP, można stwierdzić, że stanowi ona

swoistą syntezę polskich tradycji ustrojowych oraz fundamentalnych zasad

współczesnego, demokratycznego konstytucjonalizmu. Do takich zaliczyć trzeba:

zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę pluralizmu politycznego, zasadę

suwerenności narodu (ludu), zasadę reprezentacji czy też zasadę podziału władz.

Cechą wszystkich demokratycznych, europejskich konstytucji, jest ich należyty

legitymizm. Należy przez to rozumieć, że ustawy zasadnicze zostały przyjęte w

zgodzie z demokratycznymi procedurami - ze szczególnym uwzględnieniem zasady

reprezentacji politycznej – często zwieńczonymi bezpośrednim udziałem obywateli w

drodze głosowania ludowego31

. Tak stało się w przypadku np. konstytucji francuskiej

z 1958 r. i hiszpańskiej z 1978 r. O „europejskim duchu” polskiej konstytucji może też

świadczyć rozbudowany katalog praw i wolności człowieka i obywatela wraz z

instrumentarium skutecznych zabezpieczeń przed ich naruszaniem ze strony władzy

państwowej. Rozdział II konstytucji, poświęcony tej problematyce, jest przy tym

najdłuższym rozdziałem ustawy zasadniczej (liczy 57 artykułów).

4. Zasady konstytucyjne o fundamentalnym znaczeniu dla polskiego systemu

politycznego

Konstytucja RP wpisuje się, jak wyżej wykazano, w pewien europejski model

ustawy zasadniczej stanowiącej podstawę dla demokratycznego systemu politycznego.

29 B. Zdziennicki, Wprowadzenie, [w:] Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tom XXXII „Studiów i

Materiałów Trybunału Konstytucyjnego”), Warszawa 2009, s. 8. 30 Cyt. za: M. Zubik (red.), Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych

sądów, Warszawa 2008, s. 2. 31 Zob. T. Mołdawa, Konstytucja RP a standardy współczesnego konstytucjonalizmu, [w:] T. Bodio, W.

Jakubowski (red.), Konstytucja RP. Oczekiwania i nadzieje, Warszawa 1997, s. 29 i nast.

15

Tę tożsamość systemu politycznego państwa określają i opisują fundamentalne zasady

konstytucyjne, do których zaliczyć należy przede wszystkim zasadę państwa jako

dobra wspólnego i zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zasady te wzajemnie

się przenikają i uzupełniają – nie należy ich zatem traktować jako zbioru

autonomicznych, niezależnych od siebie cech państwa i jego systemu politycznego.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że zasada demokratycznego państwa prawnego

winna być traktowana jako swoista megazasada („matka” innych zasad) ustrojowa,

stanowiąca „kręgosłup” funkcjonowania systemu politycznego współczesnej Polski.

Art. 1 Konstytucji RP, definiuje państwo polskie „jako dobro wspólne

wszystkich obywateli”. Umieszczenie tej zasady już na początku rozdziału I, nie ma

oczywiście charakteru przypadkowego. Słusznie bowiem zauważa K. Complak, że

dobro wspólne jest „wynikiem skoordynowanych działań wszystkich (lub większości)

członków zbiorowości, jednoczących się we wspólnym wysiłku w celu

urzeczywistnienia pomyślności ogółu”32

. Trudno nie uznać, że najistotniejszymi

funkcjami współczesnego państwa liberalno-demokratycznego, jest zabezpieczenie

praw i wolności ludzkich oraz zapewnienie „pomyślności ogółu”. W ten sposób

państwo ustanawia prymat jednostki ludzkiej, lecz jednocześnie wyraźnie obsadza ją

w roli „jednostki społecznej”, współdziałającej wraz z innymi dla dobra państwa i

społeczeństwa – podmiotów zabezpieczających podstawową potrzebę człowieka, jaka

jest szeroko rozumiane bezpieczeństwo. W myśl chrześcijańskiej koncepcji dobra

wspólnego, wyraźnie zaznaczonej w preambule do Konstytucji RP oraz w jej

rozdziałach I i II, składa się ono z trzech elementów: poszanowania osoby ludzkiej,

dobrobytu (rozwoju „dóbr duchowych i materialnych społeczności”) oraz pokoju

(trwałości i bezpieczeństwa sprawiedliwego porządku)33

. Ustawa zasadnicza zawiera

też elementy korporatywistycznej koncepcji dobra wspólnego, w świetle której

„państwo jest naturalnym i koniecznym związkiem obywatelskim opartym na

solidarności i wzajemnej zależności”34

. W tym przypadku akcent pada nie na służebną

rolę państwa wobec obywateli, lecz na powinności (obowiązki) jednostki wobec

32 K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007, s. 48. 33 Tamże, s. 51. 34 Tamże, s. 51-52.

16

organizacji państwowej. Tym tłumaczyć należy istnienie katalogu konstytucyjnych

obowiązków, zawartych w art. 82-86 ustawy zasadniczej. Podstawą tego katalogu staje

się obowiązek wierności Rzeczypospolitej Polskiej oraz troski o dobro wspólne. Z

niego wywodzi się obowiązek przestrzegania prawa, ponoszenia ciężarów i świadczeń

publicznych, obrony ojczyzny jak również obowiązek dbałości o stan środowiska.

Demokratyczne państwo prawne to „państwo rządzone przez prawo, w którym

istnieje nieskrępowana możliwość wpływania narodu (suwerena) na skład i kształt

władz państwowych oraz istnieją rzeczywiste formy odpowiedzialności tych władz”35

.

Należy zatem w koncepcji demokratycznego państwa prawnego postrzegać trzy

podstawowe elementy: 1) zorganizowania państwa tak, by wszystkie podmioty w nim

funkcjonujące (instytucje władzy publicznej, jednostki, społeczeństwo jako całość)

były związane obowiązującym prawem, które wyznacza granice ich działania; 2)

legitymacji instytucji władzy państwowej płynącej bezpośrednio lub pośrednio od

suwerena; 3) kontroli władzy przez obywateli, zarówno w aspekcie prawnym (poprzez

system instytucji ochrony prawnej), jak i politycznym (weryfikacja działalności

władzy poprzez wybory i inne instytucje demokracji bezpośredniej).

Do kanonu demokratycznego państwa prawnego należeć będzie zasada

legalizmu i jego kontroli. Chodzi tu o wspomniane wyżej związanie instytucji władzy i

obywateli obowiązującym prawem. Organy władzy publicznej mogą działać tylko

wtedy, gdy prawo im na to jasno zezwala. W prawie winna być zawarta zarówno

podstawa działania władzy jak też zakreślone granice jej działania. „Brak regulacji

prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania należy uznać za jednoznaczny z

zakazem jego działania”36

. Jednoznacznie wynika to z przepisu art. 7 konstytucji. Z

kolej art. 31 ust.2 określa zakres działania człowieka: „Każdy jest obowiązany

szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie można zmuszać do czynienia tego,

czego prawo mu nie nakazuje”. Jednostka – w imię zasady naturalnego prawa do

wolności – ma zatem dalej postawione granice swobody działania, niż jest to w

przypadku instytucji władzy publicznej. Na straży zasady legalizmu postawione

35 T. Słomka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i naczelne zasady ustrojowe państwa, [w:] K.

A.Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Społeczeństwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, Warszawa 2007,

s. 1200. 36 M. Zubik (red.), Konstytucja III RP…, s. 51.

17

zostały zarówno sądy powszechne (sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne), Sąd

Najwyższy (odgrywający rolę przede wszystkim sądu kasacyjnego) i organy ścigania i

utrzymania porządku, jak i Trybunał Konstytucyjny (kontrolujący władze w zakresie

tworzenia norm prawnych zgodnych z aktami o wyższej mocy, w tym szczególnie z

Konstytucją RP), sądy administracyjne (rozstrzygające spory dotyczące decyzji

administracyjnych) oraz ombudsmani – wyspecjalizowane organy kontrolujące

„działanie państwa w obszarze możliwych zagrożeń dla wolności i praw człowieka

oraz postulujące podejmowanie działań, które mogą usunąć te naruszenia lub im

zapobiec”37

. W Polsce występują dwie instytucje ombudsmanów konstytucyjnych:

Rzecznik Praw Obywatelskich (od 1987 r.) oraz Rzecznik Praw Dziecka (instytucja

przewidziana art. 72 ust. 4 konstytucji z 1997 r., stosowna ustawa przyjęta jednak

dopiero w 2000 r.).

Kolejnym elementem wpisanym w zasadę demokratycznego państwa

prawnego, jest zasada konstytucjonalizmu, czyli prymatu konstytucji w

hierarchicznym systemie źródeł prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa

zasadnicza – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – pozostaje

najwyższym źródłem prawa również po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej.

Trybunał Konstytucyjny, przy okazji rozpatrywania w 2005 r. wniosku o stwierdzenie

zgodności z konstytucją Traktatu Akcesyjnego, na mocy którego RP wstąpiła do Unii

Europejskiej, stwierdził wyraźnie, że „nadrzędność Konstytucji w stosunku do całego

porządku prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej, przejawia

się w kilku płaszczyznach. Po pierwsze, proces integracji europejskiej, związany z

przekazywaniem kompetencji w niektórych sprawach organom wspólnotowym

(unijnym) ma oparcie w samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. […] Po drugie,

nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym

mechanizmie kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów

stanowiących jego integralne składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych

zasadach, na jakich Trybunał Konstytucyjny orzekać może o zgodności z Konstytucją

ratyfikowanych umów międzynarodowych. […] Po trzecie, przepisy (normy)

37 I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007,

s. 57.

18

Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie

mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania

nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi

a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny

zachowuje prawo samodzielnego decydowania o sposobie rozwiązania tej

sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji”38

.

Przystąpienie Polski do UE nie spowodowało zatem zmiany art. 8 Konstytucji RP,

natomiast praktyka ustrojowa zdaje się iść w kierunku rozwiązywania sprzeczności

między prawem wspólnotowym a ustawą zasadniczą, na drodze nowelizacji tej

ostatniej (vide ustawa o zmianie konstytucji z 2006 r. dotycząca art. 55 – możliwości

ekstradycji obywatela polskiego). W listopadzie 2010 r. prezydent B. Komorowski

zaproponował kolejne znowelizowanie ustawy zasadniczej w związku z członkostwem

Polski w Unii, szczególnie w aspekcie rozwiązań Traktatu Lizbońskiego oraz

przyjęcia przez Polskę wspólnej europejskiej waluty.

Od 1997 r. system źródeł prawa ma charakter zamknięty w sensie

przedmiotowym i podmiotowym – rozwiązanie to należy również postrzegać w

kontekście wzmacniania zasady państwa prawnego. Istotą zamknięcia systemu źródeł

prawa, jest „ograniczenie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a także

i kręgu podmiotów, które mogą je wydawać”39

. Wykluczona została w ten sposób

pewna dowolność i arbitralność w tworzeniu norm prawnych oraz zaakcentowanie roli

konstytucji (poprzez odejście od ustaw konstytucyjnych, jako aktów odrębnych od

konstytucji, lecz równych jej mocą).

Istotą państwa demokratycznego, jest zasada suwerenności narodu. Naród jest

w tym przypadku kategorią prawno-polityczną, co w sposób jednoznaczny definiuje

konstytucyjna preambuła: „[…] my, Naród Polski – wszyscy obywatele

Rzeczypospolitej […]”. Zatem wszędzie tam, gdzie konstytucja posługuje się

pojęciem narodu jako suwerena, chodzi o podmiot zbiorowy, składający się z osób

prawno-politycznie przynależących do państwa polskiego – obywateli

38 Wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego związane z prawem Unii Europejskiej, „Studia i Materiały

Trybunału Konstytucyjnego”, tom XXIII, Warszawa 2006, s. 206-207. 39 K. Działocha, Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i w praktyce, [w:]

A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005, s. 9.

19

Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bierze się tu zatem pod uwagę narodu w znaczeniu

etnicznym40

. Nie czyni się tu również rozróżnienia na obywateli z urodzenia i

obywateli, którzy uzyskali przynależność do państwa polskiego tytułem nadania przez

Prezydenta RP (naturalizacja). Art. 4 Konstytucji RP stwierdza, iż naród ma władzę

pierwotną i jednocześnie określa formy, w ramach których realizuje się to władztwo.

W polskim systemie politycznym występują zarówno formy demokracji pośredniej

(reprezentacyjnej), jak i bezpośredniej. Organami państwa o charakterze reprezentacji

suwerena są Sejm i Senat, z racji tego, iż zasiadają w nich posłowie i senatorowie,

którzy w myśl art. 104 ust. 1 konstytucji (i odpowiednio art. 108), są

„przedstawicielami Narodu”. W polskich warunkach ustrojowych obydwie izby

parlamentu mają zatem w tej mierze równy status41

. Natomiast Prezydent RP, pomimo

kreacji w wyborach powszechnych i bezpośrednich, nie jest reprezentantem narodu,

lecz najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem organizacji

państwowej. Na poziomie władzy lokalnej, istotny będzie problem organów

przedstawicielskich samorządu terytorialnego. Trudno tu jednak mówić o organach

reprezentacji narodu (wszak określone organy działają na poziomie danej jednostki

podziału terytorialnego, a nie całego państwa). W istocie są to organy reprezentacyjne

wspólnot lokalnych (rada gminy, rada powiatu) oraz regionalnych (sejmiki

województw).

Do głównych mechanizmów demokracji bezpośredniej w Polsce należą

referenda (ogólnokrajowe i lokalne) oraz ludowa inicjatywa ustawodawcza. Formy

demokracji bezpośredniej mają niezwykle doniosłą rolę – zarówno ustrojową, jak i

polityczną oraz społeczną42

– ale z wielu powodów (m.in. liczby ludności, kosztów,

skomplikowania decyzji itp.) nie mogą być stosowane na co dzień. W świetle art. 125

ust. 1 Konstytucji RP, referenda ogólnokrajowe mogą być przeprowadzane w

sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Katalog spraw może być tu zatem

40 K. Chrostowska-Malak, Prawo cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa

2010, s. 21. 41 W odróżnieniu od np. brytyjskiej Izby Lordów czy francuskiego Senatu. 42 Jak zaznacza A. Materska-Sosnowska, istotą demokracji bezpośredniej „jest osobisty udział członków

zbiorowego podmiotu suwerenności w wypełnianiu przez nich funkcji publicznych lub wykonywanie władzy

przez suwerena, realizowane poprzez głosowanie, a nie przez organy przedstawicielskie”. A. Materska-

Sosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej w Konstytucji i w praktyce, „Społeczeństwo i Polityka. Pismo

Edukacyjne” 2007, nr 1(10), s. 82.

20

niezwykle szeroki. Konstytucja określa ponadto wprost dwa przypadki, w których

może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe – jest to: 1) kwestia wyrażenia

zgody na ratyfikację przez prezydenta umowy międzynarodowej, na mocy której

przekazuje się organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej

niektóre kompetencje organów państwowych RP; 2) kwestia akceptacji dla zmian

Konstytucji RP, jeśli dotyczyły one I, II lub XII rozdziału ustawy zasadniczej.

Organami zarządzającymi referendum ogólnokrajowe są Prezydent RP za zgodą

Senatu lub Sejm (uchwała podjęta większością bezwzględną). Referendum ma moc

wiążącą, wzięło w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. W

takiej sytuacji na organach państwowych ciąży obowiązek wprowadzenia w życie

rozstrzygnięcia przyjętego w głosowaniu ludowym. Po 1989 r. przeprowadzono trzy

referenda: 18 lutego 1996 r. (kwestia powszechnego uwłaszczenia), 25 maja 1997 r.

(zatwierdzenie Konstytucji RP uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe), 7-8

czerwca 2003 r. (zgoda na ratyfikację przez prezydenta Traktatu Akcesyjnego –

wstąpienie Polski do Unii Europejskiej). Wszystkie przypadki referendów

ogólnokrajowych mają charakter obligatoryjny, tj. stanowią możliwą, lecz niejedną

drogę rozstrzygnięcia danej kwestii.

Od 1999 r. funkcjonuje w Polsce instytucja ludowej inicjatywy ustawodawczej.

Projekt ustawy może przedłożyć co najmniej 100 tysięcy obywateli posiadających

czynne prawo wyborcze do Sejmu43

. Jest to forma inicjatywy pośredniej, tj.

przedstawiciele suwerena składający projekt, nie rozstrzygają ostatecznie o kształcie

proponowanego prawa. Ostateczna decyzja w tej mierze należy do organu

przedstawicielskiego, można zatem stwierdzić, że inicjatywa ludowa łączy w sobie

cechy charakterystyczne zarówno dla demokracji bezpośredniej, jak i

przedstawicielskiej44

. Jest to jednak istotny czynnik wzmacniający udział suwerena w

podejmowaniu bezpośredniego władztwa, tym bardziej, że nie ma on do dyspozycji

takich elementów uczestnictwa w procesie prawotwórczym, jak weto ludowe

43 Projekt ustawy nie może dotyczyć spraw jasno zastrzeżonych dla innych podmiotów, np. projektu budżetu

państwa (złożyć go może jedynie Rada Ministrów). 44 A. Materska-Sosnowska, Instytucje demokracji bezpośredniej…, s. 86.

21

(możliwość zanegowania, w drodze głosowania ludowego, ustaw parlamentu). Do

2010 r. złożono ok. 30 projektów ustaw w drodze inicjatywy ludowej.

Jednym z kamieni węgielnych państwa demokratycznego, jest zasada

pluralizmu politycznego. W świetle rozwiązań Konstytucji RP, pluralizm polityczny

wiąże się z: 1) wolnością tworzenia i działania partii politycznych, które metodami

demokratycznymi wpływają na kształtowanie polityki państwa (art. 11 ust. 1); 2)

wolnością tworzenia i działania związków zawodowych, stowarzyszeń, ruchów

obywatelskich, zrzeszeń, fundacji i innych podmiotów związanych z

funkcjonowaniem społeczeństwa obywatelskiego (art. 12); 3) wolnością prasy i innych

środków masowego przekazu.

Głównym elementem procesu sprawowania władzy w państwie, są partie

polityczne. Są one podstawowym podmiotem uczestniczącym w procesie wyborczym,

w tym szczególnie w wyborach do Sejmu, najistotniejszych z punktu widzenia

mechanizmów panującego w Polsce gabinetowo-parlamentarnego systemu rządów.

Ewidencję partii politycznych prowadzi Sąd Okręgowy w Warszawie (warunkiem

wpisu jest m.in. wykaz pełnoletnich obywateli popierających zgłoszenie partii, w

liczbie co najmniej 1000). Członkami partii politycznych mogą być obywatele polscy,

którzy ukończyli 18 lat. Jedynym organem władnym zdelegalizować partię polityczną

jest Trybunał Konstytucyjny. Jeśli Trybunał wyda orzeczenie o sprzeczności z

konstytucją celów lub działalności partii (m.in. w oparciu o art. 13 ustawy zasadniczej,

określający ograniczenia dla działalności partii), Sąd Okręgowy wydaje postanowienie

o wykreśleniu partii z ewidencji sądowej (lub niewpisanie partii do ewidencji).

Finansowanie partii politycznych jest jawne, zaś podstawowym źródłem finansowania

partii politycznych po 2001 r. stały się subwencje z budżetu państwa (warunkiem ich

uzyskania jest odpowiedni wynik w wyborach do Sejmu – na poziomie 3% w skali

kraju dla komitetów partii politycznych oraz 6% w skali kraju dla komitetów

koalicyjnych partii politycznych).

Polski system partyjny należy do systemów wielopartyjnych, jednak od blisko

dekady scena polityczna została zdominowana przez cztery partie polityczne,

posiadające frakcje polityczne w parlamencie: liberalno-konserwatywną Platformę

22

Obywatelską (PO), konserwatywno-narodowe Prawo i Sprawiedliwość (PiS),

socjaldemokratyczny Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) oraz odwołujące się do

neoagraryzmu i społecznej nauki Kościoła Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL). Do

podstawowych kryteriów, pozwalających na klasyfikację partii politycznych w Polsce,

należy zaliczyć: kryterium gospodarczo-społeczne; kryterium światopoglądowe,

związane z miejscem w państwie i społeczeństwie wartości religijnych, rolą Kościoła,

stosunkiem do problemu aborcji i zapłodnienia in vitro, mniejszości seksualnych i

obyczajowych itp.; kryterium do okresu realnego socjalizmu; kryterium stosunku do

integracji europejskiej, miejsca Polski w Unii Europejskiej, modelu ewolucji Unii.

5. Polski system rządów

System rządów w Polsce może być określony mianem systemu gabinetowo-

parlamentarnego, lub też zracjonalizowanego sytemu parlamentarnego. Jego istota

opiera się na założeniu, że prowadzenie polityki państwa należy do Rady Ministrów

(rządu, gabinetu), wywodzącej się z większości sejmowej. Rząd odpowiada

politycznie (solidarnie i indywidualnie – poszczególni członkowie Rady Ministrów)

przed Sejmem, lecz jest chroniony przed omnipotencją parlamentu instytucją

konstruktywnego wotum nieufności. Gabinet nie jest natomiast wyposażony w

samodzielną działalność prawotwórczą, tzn. nie posiada prawa do wydawania aktów o

mocy ustawy. Monopol ustawodawczy należy do Sejmu i Senatu i może być on

przełamany jedynie w stanie wojennym (rozporządzenia z mocą ustawy wydawane

przez Prezydenta RP, na wniosek Rady Ministrów). Prezydent RP – drugi obok rządu

element egzekutywy – jest głową państwa i arbitrem politycznym. Nie uczestniczy on

w procesie rządzenia państwem, lecz jego zadaniem jest uaktywnianie się w

sytuacjach kryzysowych, tak by zapewnić harmonijne funkcjonowanie państwa i

ciągłość władzy państwowej.

Do polskiej tradycji należy dwuizbowość parlamentu. Sejm i Senat wybierane

są w wyborach powszechnych i bezpośrednich, na 4-letnią kadencję, jednak ich role

ustrojowe nie są tożsame (występuje tu tzw. dwuizbowość ułomna). Sejm, składający

się z 460 posłów posiada cztery zasadnicze funkcje: ustrojodawczą (związaną przede

23

wszystkim ze zmianą konstytucji), ustawodawczą, kontrolną i kreacyjną. W przypadku

Senatu (100 senatorów) mamy do czynienia z ograniczeniem funkcji kreacyjnej

(większość organów państwowych, w tym np. Trybunał Konstytucyjny, Prezes

Narodowego Banku Polskiego, jest wybieranych wyłącznie przez Sejm),

ustawodawczej (o ostatecznym brzmieniu ustawy decyduje zawsze Sejm) oraz

wyeliminowaniem funkcji kontrolnej wobec rządu (która przejawia się w instytucjach

wotum zaufania i wotum nieufności, absolutorium dla rządu z wykonania budżetu,

interpelacji i zapytań poselskich) – ta należy wyłącznie do pierwszej izby. Senat jest

więc izbą „zadumy i refleksji”, swoistej równowagi wobec izby pierwszej. Izby

parlamentarne różni też sposób repartycji mandatów. W świetle ordynacji wyborczej z

2001 r., wybory do Sejmu są proporcjonalne (z zastosowaniem metody d’Hondta i

progów wyborczych 5% dla komitetów partii politycznych i komitetów wyborczych

wyborców oraz 8% dla komitetów koalicyjnych partii politycznych), zaś wybory do

Senatu mają charakter większościowy (większość zwykła).

Istotnym wzmocnieniem arbitrażowej roli Prezydenta RP jest stosowanie (od

1990 r.) wyborów powszechnych i bezpośrednich. Prezydent jest wybierany na

kadencję 5-letnią. Jest on – jak wspomniano wyżej – głową państwa (najwyższym

reprezentantem Rzeczypospolitej Polskiej) i arbitrem politycznym (wyposażonym

m.in. w prawo weta ustawodawczego i inicjatywy ustawodawczej), lecz również pełni

rolę strażnika ustawy zasadniczej i gwaranta bezpieczeństwa państwa (jest m.in.

najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych RP).

Rada Ministrów powoływana jest przez Prezydenta RP, musi jednak uzyskać

wotum zaufania od Sejmu. Rząd, który nie uzyskał wotum zaufania, ma obowiązek

złożenia dymisji. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną

Rzeczypospolitej Polskiej i należą do niej wszystkie kompetencje nie zastrzeżone dla

innych organów władzy publicznej.