sveuČiliŠte u rijeci ekonomski fakultetoliver.efri.hr/zavrsni/217.b.pdf · Željeznička veza...
TRANSCRIPT
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
Tamara Kečan
JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO – SVJETSKA ISKUSTVA TE OSVRT NA REPUBLIKU HRVATSKU
DIPLOMSKI RAD
Rijeka 2013.
SVEUČILIŠTE U RIJECI EKONOMSKI FAKULTET
JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO – SVJETSKA ISKUSTVA TE
OSVRT NA REPUBLIKU HRVATSKU
DIPLOMSKI RAD
Predmet: Fiskalna politika Mentor: doc.dr. sc. Saša Drezgić Student: Tamara Kečan
Studijski smjer: Financije i bankarstvo JMBAG: 0081110280
Rijeka, rujan 2013.
1
SADRŽAJ
1. UVOD .................................................................................................................................... 3
1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja ............................................................................ 3
1.2. Svrha i cilj istraživanja .................................................................................................... 4
1.3. Hipoteza ........................................................................................................................... 4
1.4. Znanstvene metode .......................................................................................................... 4
1.5. Struktura rada .................................................................................................................. 5
2. TEORIJSKI OSVRT NA JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO ...................................... 6
2.1. Teorijsko određenje javno-privatnog partnerstva ............................................................ 7
2.2. Načela i karakteristike javno-privatnog partnerstva ...................................................... 10
2.2.1. Podjela rizika između javnih i privatnih partnera ................................................... 14
2.2.2. Projektno financiranje ............................................................................................. 17
2.3. Modaliteti udruživanja ................................................................................................... 19
3. USPOREDNA ISKUSTVA PROVEDBE PROJEKATA JAVNO-PRIVATNOG
PARTNERSTVA ..................................................................................................................... 24
3.1. Javno-privatno partnerstvo u Europskoj uniji i odabranim zemljama članicama ......... 24
3.1.1. Pravni okviri za provedbu javno-privatnog partnerstva u Europskoj uniji i nadležne institucije ........................................................................................................................... 25
3.1.2. Stanje na JPP tržištu u Europskoj uniji ................................................................... 29
3.1.3. Javno-privatno partnerstvo u Velikoj Britaniji ....................................................... 34
3.1.4. Primjeri javno-privatnih partnerstava u Europskoj uniji......................................... 39
3.1.4.1. Željeznička veza Perpignan-Figueras ............................................................... 40
3.1.4.2. Željeznička veza između Eurotunela i Londona (Channel Tunnel Rail Link, CTRL) ........................................................................................................................... 41
3.1.4.3. Sustav upravljanja otpadom u gradu Poznanu (Poznan Waste-to-Energy
project) .......................................................................................................................... 42
3.2. Iskustva Kanade u provođenju projekata javno-privatnog partnerstva ......................... 43
3.2.1. Primjeri javno-privatnih partnerstava u Kanadi ...................................................... 47
3.2.1.1. Konfederacijski most (The Confederation Bridge) .......................................... 47
3.2.1.2. Dionica autoceste Trans Canada, New Brunswick .......................................... 48
3.2.3.4. Regionalna bolnica i Centar za rak Abbotsford ............................................... 49
4. JAVNO- PRIVATNO PARTNERSTVO U REPUBLICI HRVATSKOJ ........................... 51
4.1. Zakonodavni i institucionalni okvir RH za provođenje projekata JPP-a ....................... 51
4.2. Razvoj i trenutno stanje JPP tržišta u Republici Hrvatskoj ........................................... 55
2
4.3. Primjeri javno-privatnih partnerstava u Republici Hrvatskoj ........................................ 59
4.3.1. Istarski ipsilon ......................................................................................................... 59
4.3.2. JPP projekti u Koprivničko- križevačkoj i Varaždinskoj županiji .......................... 61
4.3.3. Spaladium Centar Split ........................................................................................... 62
5. PREPREKE I PERSPEKTIVE U PROVOĐENJU PROJEKATA JAVNO- PRIVATNOG
PARTNERSTVA ..................................................................................................................... 65
5.1. Potencijalni nedostaci u provođenju projekata JPP-a .................................................... 65
5.2. Budućnost javno- privatnog partnerstva ........................................................................ 66
5.2.1. Future Internet Public Private Partnership .............................................................. 69
5.2.2. Kritički osvrt na javno-privatno partnerstvo u Republici Hrvatskoj....................... 70
6. ZAKLJUČAK ...................................................................................................................... 72
LITERATURA ......................................................................................................................... 74
POPIS TABLICA, GRAFIKONA I SLIKA ............................................................................ 81
3
1. UVOD
1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja
Tijekom posljednjih nekoliko desetljeća vlade diljem svijeta uviđaju važnost privatnog
sektora u poticanju ekonomskog rasta, povećanju stope zaposlenosti te općenitog boljitka
države. Investicije, inovacije i vještine privatnog sektora tako dobivaju značajnu ulogu u
dobavljanju javne infrastrukture i usluga, što je tradicionalno bila dužnost i posao javne vlasti.
Načini i metode prema kojima privatni sektor može sudjelovati u izgradnji javne
infrastrukture ili pružanju javnih usluga brojni su te variraju od privatizacije kao jedne
krajnosti, gdje su i vlasništvo i rizik u potpunosti preneseni na privatnog partnera, do
konvencionalne javne nabave, gdje javno tjelo s privatnim partnerom ugovara određeni paket
radova ili usluga. Kao suvremenija metoda pružanja javnih usluga i infrastrukture uz pomoć
privatnog sektora javlja se javno-privatno partnerstvo, model koji, za razliku od
konvencionalne javne nabave, veći dio rizika i odgovornosti prebacuje na privatnog partnera,
uz pretpostavku da isti može određeni objekt ili uslugu isporučiti efikasnije i kvalitetnije od
javne vlasti.
Do danas su mišljenja o javno-privatnom partnerstvu kao obliku izvanproračunskog
financiranja javnih dobara i usluga podvojena. U odnosu na tradicionalno pružanje javnih
usluga putem javnog zaduživanja, model javno-privatnog partnerstva bitno se razlikuje.
Temeljna je razlika u činjenici da javno-privatno partnerstvo prati životni ciklus određenog
projekta te nastoji što bolje obuhvatiti sve rizike relevantne za uspješnost projekta u razdoblju
trajanja. Upravo se iz navedenog nameće problem istraživanja u ovom radu, a to je odgovor
na pitanje da li se u modelima javno-privatnog partnerstva zaista uspijevaju obuhvatiti brojni
rizici na primjeren način. Predmet istraživanja u ovom radu jest utvrditi da li je taj model
uistinu prikladniji od pribjegavanja javnom zaduživanju u svrhu pružanja javnih usluga.
Predmetu se pristupa na način da se istražuje uporaba modela javno-privatnog partnerstva u
sljedećim zemljama: Kanadi i Velikoj Britaniji te Europskoj uniji kao cjelini, a zatim JPP
tržište u Republici Hrvatskoj. Razlog odabira navedenih zemalja leži u činjenici da je Kanada
zemlja s najbogatijim JPP iskustvom u svijetu, Europska je unija okruženje kojem RH pripada
te se istome mora prilagoditi, a koje također posvećuje veliku pažnju JPP-u, dok, u okviru EU,
4
Velika Britanija ima najbogatije iskustvo s JPP-om. Iz navedenog slijedi i objekt istraživanja
rada, a to su metode uporabe modela javno-privatnog partnerstva u Kanadi, Europskoj uniji te
Republici Hrvatskoj.
1.2. Svrha i cilj istraživanja
Svrha istraživanja jest, dakle, utvrditi na koji način, za koju vrstu projekata i s kolikim
uspjehom zemlje poput Kanade i Velike Britanije provode model javno-privatnog partnerstva.
Također je potrebno utvrditi u kojoj mjeri te koliko uspješno Republika Hrvatska primjenjuje
JPP model te da li je isti prikladan za pružanje javnih usluga s obzirom na uvjete u kojima se
RH nalazi. Cilj istraživanja jest iz iskustva gore navedenih zemalja prepoznati najbolju praksu
u provođenju modela javno-privatnog partnerstva koja se zatim može primjeniti na Republiku
Hrvatsku.
1.3. Hipoteza
Iz svega navedenog proizlazi radna hipoteza ovog istraživanja:
· Javno-privatno partnerstvo jest primjeren model financiranja javne infrastrukture putem
kojeg je moguće isporučiti kvalitetniju i efikasniju javnu uslugu u odnosu na tradicionalni
način isporuke javne infrastrukture, a sve to uz manji trošak za javnu vlast te porezne
obveznike.
Hipotezu će se pokušati dokazati na primjerima gore navedenih zemalja koje javno-privatno
partnersto uspješno primjenjuju te s istim imaju bogato iskustvo. Također, na slučaju
Republike Hrvatske pokušat će se dokazati da upravo javno-privatno partnerstvo može imati
značajnu ulogu u rješavanju gorućeg problema neadekvatne i zastarjele javne infrastrukture.
1.4. Znanstvene metode
5
U izradi diplomskog rada korištene su sljedeće znanstvene metode u odgovarajućoj
kombinaciji: metode analize i sinteze, metoda klasifikacije, indukcijske i dedukcijske metode,
metoda deskripcije, kompilacije, te matematičke i statističke metode.
1.5. Struktura rada
Navedeno je istraživanje u radu predstavljeno kroz nekoliko poglavlja. U prvom dijelu dan je
osvrt na teoriju javno-privatnog partnerstva, njegove definicije, načela i karakteristike te
podvrste, odnosno modalitete udruživanja. Nakon teorijskog uvoda u predmet istraživanja
pažnja se usmjerava na iskustva zemalja Europske unije, posebice Velike Britanije te Kanade
u provođenju JPP modela. Između ostalog, istražuju se pravni okviri tih zemalja vezani za JPP
te stanje na JPP tržištu svake zemlje, a dani su i određeni primjeri iz prakse za bolje
razumijevanje situacije. U dijelu rada koji zatim slijedi istražuje se javno-privatno partnerstvo
u Republici Hrvatskoj, dakle, pravni okviri, stanje JPP tržišta te primjeri iz prakse. Konačno,
u zadnjem dijelu rada riječ je o određenim nedostacima modela, ali i o aktivnostima
usmjerenim na rješavanje tih nedostataka te perspektivi koju javno-privatno partnerstvo ima u
budućnosti, kako u Europskoj uniji, tako i Republici Hrvatskoj. Sinteza rezultata istraživanja
prikazana je u zaključku.
6
2. TEORIJSKI OSVRT NA JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO
Javno-privatno partnerstvo kao oblik suradnje između javnog i privatnog sektora poznat je još
iz vremena Rimskog Carstva kada su se mnogi javni radovi kao što su izgradnja luka, tržnica
ili javnih kupališta gradili i održavali kroz oblik koncesije dan privatnom partneru. Zatim se
opet javlja u 16. i 17. stoljeću, a posebno u 19. stoljeću kroz javne radove, kao što su gradnja
željeznica i pružanje komunalnih usluga (Šinković i Klarić, 2007).
Tijekom posljednja dva desetljeća došlo je do značajanog porasta u upotrebi javno-privatnog
partnerstva za financiranje izgradnje javne infrastrukture. Pokretači takvog trenda najčešće su
ograničenost javnih sredstava te činjenica da je privatni sektor uglavnom sposobniji provesti u
djelo zadatke koji su tradicionalno obaveza javnog sektora. Interes za javno-privatno
partnerstvo raste jer se čini da upravo taj način financiranja može ponuditi rješenje za
prevladavanje prepreka u razvoju uzrokovanih neadekvatnom infrastrukturom. Naime,
gospodarski rast u bitnoj mjeri ovisi o razvoju infrastrukture, osobito u području transporta te
komunalija kao što su vodoopskrba, energija i telekomunikacije. Osim toga, kako se zemlje
razvijaju tako se javlja i potreba za poboljšanjem socijalne infrastrukture za zdravstvo i
obrazovanje, te mnogih drugih sadržaja (Van der Geest i Núñez-Ferrer, 2011). Javno-privatno
partnerstvo omogućuje vladama da prošire spektar pružanja usluga uz pomoć tržišnih alata.
Na taj način povećava se broj pruženih usluga unutar okvira državnog proračuna i, što je još
važnije, povećava se vrijednost tih usluga u smislu kvalitete i performansi. Glavni razlozi
implementacije javno-privatnog partnerstva jesu sljedeći (Van der Geest i Núñez-Ferrer,
2011:5):
§ Osiguranje dodatnog kapitala;
§ Osiguranje boljih upravljačkih i implementacijskih vještina;
§ Osiguranje veće dodane vrijednosti;
§ Učinkovitija alokacija rizika, čime se omogućava bolja identifikacija potreba te
optimalno korištenje resursa tijekom cijelog životnog vijeka projekta.
Zbog svega navedenog, postoji potreba za boljim razumijevanjem ekonomije javno-
privatnoga partnerstva što bi trebalo pridonijeti kvalitetnijem razvitku ovoga specifičnoga
tržišta te u konačnici rezultirati isporukom kvalitetnije, učinkovitije i efektivnije javne usluge
te bržim povećanjem blagostanja lokalnoga stanovništva.
7
2.1. Teorijsko određenje javno-privatnog partnerstva
Suvremena ekonomska i pravna literatura bogata je teorijskim i empirijskim raspravama o
ulozi i značaju javno-privatnog partnerstva u vrijeme kada se vlade suočavaju s izazovnim
zadatkom zaštite javnog interesa s jedne strane i zadovoljavanja sve različitijih
(individualiziranih) potreba stanovništva s druge strane (Juričić, 2008). Javno-privatno
partnerstvo jednostavno se može objasniti kao suradnja dvaju sektora u isporuci javnih usluga,
međutim podrobnija definicija tog pojma zahtjevan je zadatak kojim su se bavili mnogi
ekonomisti.
Za početak, definiranju javno-privatnog partnerstva potrebno je pristupiti sa nekoliko
stajališta (Juričić, 2008:454): povijesnog, političkog, tehničko-tehnološkog i financijskog. S
povijesnoga stajališta ta suradnja postoji već stoljećima, ali motivi i interesi za udruživanjem
nisu uvijek bili jednaki, pa se današnji pojam javno-privatnoga partnerstva značajno razlikuje
od onog iz povijesti. Zatim je značajno političko stajalište zbog toga što su politički stavovi
nositelja vlasti različiti prema privatnim inicijativama općenito, a posebno prema inicijativi
udruživanja. Može se istaknuti da su socijal-demokratske političke opcije bile sklone
tradicionalnom modelu isporuke javnih usluga, a neoliberalne opcije većem utjecaju privatne
inicijative u isporuci javnih usluga. U pogledu tehničko-tehnološkoga stajališta odnosi dvaju
sektora mijenjali su se ovisno o složenosti medija posredstvom kojega je isporučivana javna
usluga, dok s financijskoga stajališta odnos definira dostupnost različitih oblika izvora
financiranja troškova izgradnje javnih građevina.
Bailey za javno-privatno partnerstvo kaže da je to mobilizacija resursa u ostvarivanju
zajedničkih interesa više od jednoga sektora sa ciljem pripreme i nadzora strategije razvitka
određenoga područja. Također, javno-privatno partnerstvo podrazumijeva prihvaćenu
suradnju privatnoga i javnoga sektora koja se zasniva na usuglašenim ciljevima razvitka
određenog javnog projekta. Takva se suradnja bitno razlikuje od tradicionalnoga načina
isporuke javnih usluga gdje javni sektor nastupa kao investitor u javni objekt preko kojeg
pruža javnu uslugu (Bailey, 1994.).
Klijn i Teisman nastoje definirati fenomen javno-privatnoga partnerstva tako da ga predstave
suprotnostima u odnosu na ugovorni odnos u isporuci javne usluge i privatizaciju (Osborne,
8
2000.). Navode da se u praksi često privatizacija izjednačuje s pojmom javno-privatnoga
partnerstva, no privatizacija je jednokratno i nepovratno ustupanje prava isporuke javne
usluge privatnome sektoru, dok se javno-privatno partnerstvo zasniva se na suradnji subjekata
iz privatnoga sektora s javnim u zajedničkom osmišljavanju javne usluge i načina isporuke. S
obzirom na ugovorni odnos, treba istaknuti da je njegova osnovna značajka odnos javnoga
partnera (kao principala) i privatnoga (kao agenta) kod kojega javni sektor definira problem,
standard usluge i način rješenja problema, a privatni sektor nastoji isporučiti tu uslugu
uglavnom uz manje troškove, dok se javno-privatno partnerstvo zasniva na zajedničkom
odlučivanju o procesu isporuke javne usluge sa svrhom da se postigne određena učinkovitost
za obje strane. Kod javno-privatnoga partnerstva važan je odnos transparentnosti i povjerenja
budući da se dodana vrijednost može proizvesti isključivo u ozračju suradnje (Juričić, 2008).
Bettignies i Ros definiraju javno-privatno partnerstvo na osnovi nedostataka tradicionalnoga
načina isporuke javnih usluga (stalno rastućih javnih izdataka u procesu isporuke javne
usluge, slabih obilježja javnoga sektora i male inovativnosti u unapređenju kvalitete javnih
usluga) i prednosti privatnoga sektora (sposobnost upravljanja troškovima, sposobnosti
preuzimanja rizika, fleksibilnosti, inovativnosti, posjedovanja znanja i vještina i korištenja
zakona ekonomije obujma), svrstavajući javno-privatno partnerstvo na mjesto između
ugovora o isporuci javnih usluga i privatizacije. Tako, jedna od prihvatljivih definicija javno-
privatnoga partnerstva može biti da je ono ugovorni odnos među javnim sektorom i privatnim
investitorom u izgradnji javnih objekata i isporuci javnih usluga koje je do tada tradicionalno
isporučivao javni sektor. Također, javno-privatno partnerstvo jest investiranje zasnovano na
suradnji dvaju sektora u okviru koje se iskorištava njihovo iskustvo i znanje i nastoji se
isporučiti najbolja kvaliteta javne usluge na osnovi primjerene alokacije resursa, rizika i
koristi (Bettignies i Ros, 2004).
Očito je da termin javno-privatno partnerstvo u praksi poprima doista širok spektar značenja,
no kao ključni element svake definicije ističe se postojanje partnerstva dvaju sektora
prigodom isporuke javnih usluga. To partnerstvo uključuje podjelu rizika, odgovornosti i
koristi, a mora rezultirati većom vrijednošću za plaćeni javni novac od vrijednosti koja se
postiže tradicionalnom organizacijom isporuke javnih usluga (Juričić, 2008:455). Drugim
riječima, radi se o uspostavi suradnje javnog i privatnog sektora na realizaciji zajedničkih
ciljeva, posebno u segmentima zajedničkog nastupa u investiranju, zajednički dogovorene
alokacije rizika i podjele odgovornosti za funkcioniranje.
9
Iz danih definicija moguće je izdvojiti još neka zajednička obilježja. Ta zajednička obilježja
podjeljena su u pet skupina kako slijedi (Akintoye, Beck, Hardcastle, 2006):
1. Partnerstvo uključuje dva ili više subjekata od kojih je jedan sudionik iz javnoga sektora, a
jedan iz privatnoga. Na mjestu privatnog sektora u partnerstvo mogu biti uključene i
nevladine organizacije.
2. Kod javno-privatnoga partnerstva svi sudionici u projektu imaju poziciju principala te
ugovaraju svoje sudjelovanja za vlastiti račun u odnosu na projekt i u odnosu na ostale
sudionike pa je zato moguće postići učinak smanjenja agencijskih troškova.
3. Kod javno-privatnoga partnerstva utvrđuju se okolnosti i uspostavlja se dugoročna i
stabilna suradnja među partnerima. Ta suradnja ne može se prekinuti bez obrazloženja,
partneri zajednički sudjeluju u osmišljavanju cijeloga procesa isporuke i eksploatacije
usluge, te dijele rizike.
4. U modelu javno-privatnoga partnerstva uspješnost se ostvaruje na način da svaki od
partnera mora uložiti neki materijalni ili nematerijalni resurs, te ujedno pridonosi
postizanju sinergijskoga efekta za sve sudionike u projektu.
5. Partnerstvo podrazumijeva podijeljenu odgovornost za proizvedene outpute, tj. za
isporučene usluge. U tom je pogledu očita bitna razlika s obzirom na tradicionalnu
poziciju javnoga sektora, gdje on zadržava sve ovlasti i odgovornosti za isporuku javne
usluge i provedbu javnih politika na osnovi mogućih savjeta ili jednokratno isporučenih
usluga privatnoga sektora. Zbog velikoga značaja podjele odgovornosti, javno-privatno
partnerstvo uspostavlja se posredstvom neovisnog ekonomskog subjekta umjesto izravnim
ugovorom.
Iz svega iznesenoga proizlaze najbitnije značajke javno-privatnog partnerstva, a to su
doprinos resursa, znanja i vještina, podjela rizika i odgovornosti te zajedničko kreiranje javne
usluge i medija posredstvom kojega se ona isporučuje (Juričić. 2008.). Također, može se
istaknuti da kombiniranjem javnih i privatnih resursa i aspiracija partnera, javno-privatno
partnerstvo doprinosi boljem tržišnom valoriziranju javne imovine i povećanju efekata pri
trošenju novca poreznih obveznika, sve s ciljem postizanja javno korisne svrhe.
10
2.2. Načela i karakteristike javno-privatnog partnerstva
Suradnja javnog i privatnog sektora u mogućnosti je ponuditi brojne prednosti nad
tradicionalnim oblikom financiranja infrastrukture. Istaknutije prednosti su sljedeće (Van der
Geest i Núñez-Ferrer, 2011:5):
1. Ubrzanje infrastrukturnih usluga: Javno-privatno partnerstvo dopušta javnom sektoru
raspoređivanje troškova na duže razdoblje, što omogućava da projekt bude realiziran i
onda kad je raspoloživost javnog kapitala eventualno ograničena. Na taj način moguće je
ugovaranje različitih i brojnijih projekata koji zbog financijskih ograničenja na drugi način
ne bi bili ostvarivi.
2. Brža implementacija: Budući da privatni sektor raspolaže znanjem, opremom, dizajnom,
tehničkim dostignućima te pružanjem kvalitetnih usluga, u mogućnosti je u vrlo kratkom
vremenskom razdoblju isporučiti glavni nacrt za izuzetno složene javne projekte. Isplate
se temelje na pravovremenoj isporuci i dogovorenoj kvaliteti provedenih radova, što
potiče privatni sektor na efikasnost i kvalitetu.
3. Smanjenje stvarnih troškova: Projekti javno-privatnog partnerstva koji obuhvaćaju i
usluge održavanja omogućuju minimiziranje troškova privatnom sektoru kroz cijelo
vrijeme trajanja projekta, što je ponekad teško postići sa ograničenim proračunom javnog
sektora.
4. Bolja raspodjela rizika: Temeljno je načelo bilo kojeg oblika javno-privatnog partnerstva
raspodjela rizika na obje strane, uz najbolje moguće upravljanje i najmanje troškove, dok
kod tradicionalne isporuke sve rizike snosi javni sektor.
5. Bolji poticaj za provedbu: Raspodjela rizika mora poticati poduzetnike u privatnom
sektoru prema kvalitetnijoj vlastitoj upravi i povećanju učinkovitosti zadanog projekta. U
većini projekata javno-privatnog partnerstva potpuna isplata privatnom sektoru uslijedit će
tek ako se zahtijevani standardi usluge budu u potpunosti ostvarili.
6. Poticanje kvalitete usluge: Međunarodna iskustva govore da je kvaliteta usluge postignuta
kroz javno-privatno partnerstvo često bolja nego kvaliteta postignuta unutar tradicionalne
nabave. Ovisno o korištenom modelu javno-privatnog partnerstva, profit privatnog sektora
može ovisiti o kvaliteti pružene usluge, odnosno o potražnji za tom uslugom, stoga su
izvođači radova potaknuti na poboljšanje kvalitete.
11
7. Stvaranje dodanih prihoda: Privatni sektor u mogućnosti je stvarati dodatne prihode zbog
povećanja kvalitete i efikasnosti usluge, smanjujući tako eventualne troškove održavanja
kroz cijeli životni vijek projekta. Povrh toga, dodatni prihodi mogu se generirati kroz
uporabu kapitalnih rezervi ili kroz raspoloživost viška imovine.
8. Unaprjeđenje javne uprave: Prijenosom odgovornosti i rizika na privatni sektor, javna
uprava službeno nastupa kao regulator i usredotočena je na projekt nadzirući planiranje i
realizaciju, a ne na svakodnevnu isporuku javnih usluga. Izlaganjem javnih usluga
konkurenciji javno-privatno partnerstvo omogućava da trošak javnih usluga bude mjeren
tržišnim standardima čime se jamči da je postignuta najbolja vrijednost za novac.
Iz navedenog moguće je definirati glavne razloge zašto financiranje izgradnje infrastrukture
putem partnerstva između javnog i privatnog sektora generira toliku prednost naspram
izgradnje javne strukture i pružanja javnih usluga isključivo putem javnog sektora. To su
ujedno i glavne karakteristike na kojima počiva ekonomika javno-privatnog partnerstva
(Juričić, 2008:461):
§ ex ante konkurencija,
§ znanje i vještina koju posjeduje privatni sektor,
§ menadžment i izbor radnika po kriterijima privatnoga sektora,
§ inovativnost privatnog sektora,
§ transfer rizika,
§ ekonomija obujma,
§ upravljanje nadzorom kvalitete,
§ ograničenja u zaduživanju javnoga sektora.
Svaka pojedina karakteristika pojašnjava se u nastavku dok će o transferu, odnosno alokaciji
rizika biti govora u posebnom dijelu rada.
Svakako, jedan je od važnijih razloga neučinkovitosti čisto javne isporuke javnih usluga
nepostojanje konkurencije. Naime, kod tradicionalnog pružanja javnih usluga, javni sektor
(grad, općina, županija ili država) jedini je ponuđač, stoga on nastupa kao monopolist. Upravo
iz razloga nepostojanja alternative nemoguće odrediti je li takav način isporuke javnih usluga
i optimalan. S druge strane, ako javni sektor definira standarde isporuke konkretne javne
usluge i na osnovi tih standarda pozove privatni sektor da on ponudi način organizacije
isporuke javne usluge, dolazi do nadmetanja u kojem će se sudionici iz privatnog sektora
12
potruditi pronaći što bolji način isporuke. Vođeni spoznajom o konkurentima, ponuđači iz
privatnoga sektora upravljat će ekonomskim kategorijama poput ekonomičnosti,
proizvodnosti te tehnološkom opremljenošću i sličnim, sve s ciljem postizanja optimalnog
odnosa između uloga i povrata, maksimizirajući pritom profit. Ovaj proces rezultirat će
selekcijom privatnih ponuđača i odabirom najpovoljnijega te smanjenjem troškova za javni
sektor budući da će privatni ponuđač nastojati definirani standard javne usluge isporučiti uz
najmanje troškove. Također je bitno napomenuti da se privatnom isporukom javnih usluga
mehanizmom konkurencije koristi u obje faze ukupnoga života javne investicije (izgradnje i
eksploatacije). Naime, u tradicionalnoj isporuci javnih usluga, privatni sektor sudjeluje samo
u fazi izgradnje, stoga, u želji da se dobije natječaj, ponuđač odabire jeftiniju, ali manje
kvalitetnu tehnologiju gradnje i materijal. Time se javnom sektoru povećavaju troškovi
održavanja kasnije u fazi eksploatacije, međutim, u javno-privatnom partnerstvu
mehanizmom konkurencije omogućava se postizanje optimalnoga odnosa među kvalitetom
javne usluge i njegovom cijenom zato što privatni ponuđač upravlja odnosom vrijednosti
investicije u fazi izgradnje i implikacije te faze na troškove održavanja i zamjene u fazi
eksploatacije (Juričić, 2008:457).
Izgradnja objekata posredstvom kojih se pojedina javna usluga isporučuje zna biti veoma
složena te je za takvu izgradnju potrebno posjedovati specijalna znanja i vještine. U većini
slučajeva privatni sektor je taj koji posjeduje takva znanja i vještine, stoga će privatna
isporuka javnih usluga u tim slučajevima biti ekonomičnija od javne (Juričić, 2008).
Dobro je poznata činjenica da se kod tradicionalnog načina isporuke javnih usluga odabir
javnoga menadžmenta koji bi morao upravljati javnom investicijom i isporukom javne usluge
često puta odvija pod utjecajem negativne selekcije i političkoga oportunizma, a to je situacija
i s izborom ostalih radnika. Tako dolazi do odabira kadrova neadekvatnih za obavljanje posla,
što umanjuje kvalitetu i povećava operativne troškove pružanja javne usluge. No, privatni će
isporučitelj, opet posredstvom mehanizma konkurencije vjerojatnije odabrati onakvu strukturu
radnika koja će pridonijeti optimalnom odnosu kvalitete i troškova javne usluge (Juričić,
2008).
Uz zahtjev za specijalnim znanjima i vještinama, kod javnih projekata ističe se i zahtijev za
visokim stupnjem inovativnosti izrade, kako u fazi izgradnje (kombinacija materijala,
logistika, praktična rješenja i slično), tako i u fazi eksploatacije (učinkovitost u primjeni
13
širokoga spektra mehanizama naplate prodane usluge, upravljanje instrumentima osiguranja
prihoda i troškova, brza reakcija na promjenu potražnje i slično). Privatni je sektor pod
utjecajem raznih tržišnih mehanizama prisiljen primijeniti inovativnost da bi opstao na tržištu,
dok javni sektor, zbog svoje monopolističke pozicije, ne razvija inovativnost intenzitetom
kojim to čini privatni sektor. Iskustvo je pokazalo da privatni sektor ima veću sposobnost
ponuditi inovativnija rješenja koja rezultiraju većom prilagodljivošću promjeni tržišne
situacije, većom brzinom reakcije na promjenu potražnje, a sve to uz manje troškove. Analize
rezultata u primjeni ugovora o isporuci javnih usluga potvrdile su postojanje inovativnosti i
njezin utjecaj na povoljniji odnos javnih troškova i kvalitete javne usluge. Moguće je
zaključiti da je privatni sektor inovativniji zato što je sposoban preuzeti rizike kojima upravlja
ekonomičnije od javnoga sektora, čime postiže bolji odnos između koristi i troškova (Juričić,
2008).
Sljedeća je važna značajka javno-privatnoga partnerstva ekonomija obujma. Osnova je
ekonomije obujma trošak po jedinici isporučene usluge ili proizvoda. U uvjetima veće
isporučene količine, trošak po jedinici isporučene količine manji je od troška manje količine
isporučenih jedinica određene usluge ili proizvoda. Primjerice, kod isporuke usluge
prikupljanja komunalnoga otpada, veća količina otpada koja se prikuplja može imati manje
jedinične troškove prikupljanja (Juričić, 2008:458). Također, broj projekata ograničen je
prostorom pod ingerencijom konkretne javne vlasti. U tom slučaju za pojedine javne
investicije javni sektor nije u mogućnosti većim brojem istih ili sličnih projekata iskoristiti
učinke ekonomije obujma da bi smanjio jedinične troškove investicije, dok privatni sektor,
osobito kompanije koje slične investicije isporučuju u većem broju zemalja, te učinke može
iskoristiti. Upravo zbog učinaka ekonomije obujma postižu se efekti manjih cijena uz
održavanje iste kvalitete javnih usluga (Juričić, 2008).
Važan faktor za odluku o načinu isporuke javne usluge jesu i nadzor i kontrola kvalitete
isporučene javne usluge. Privatni sektor u interesu zaštite i očuvanja svog profita raspolaže
razvijenim sustavima internih revizija, internih nadzora, sustava kvalitete i slično, dok u
javnome sektoru ti mehanizmi nisu toliko razvijeni, osim sustava kontrole provedenih odluka
koji je često propisan zakonima. Ipak, kod privatne isporuke javnih usluga javni je sektor u
nepovoljnijoj poziciji da kvalitetno ugovori mehanizme kontrole te isporuke, stoga taj
problem može otežati sklapanje partnerstva između privatnog i javnog sektora (Juričić, 2008).
14
Javni sektor isporuku javnih usluga na tradicionalan način jednim svojim dijelom financira i
zaduživanjem. Mogućnost zaduživanja ograničena je zakonom. Približavanje graničnoj
mogućnosti zaduživanja povećava cijenu duga, a povećani troškovi izvora financiranja
smanjuju povoljan odnos kvalitete i cijene javnih usluga. U slučaju privatne isporuke
financiranje izgradnje javnoga objekta u nadležnosti je privatnoga sektora, pa se on ne
evidentira u financijskim izvješćima javnoga sektora (Juričić, 2008:463).
2.2.1. Podjela rizika između javnih i privatnih partnera
Svaka je investicija, pa tako i javna, izložena brojnim rizicima. Kod tradicionalne isporuke
sve rizike snosi javni sektor, no privatna isporuka javnih investicija omogućuje podjelu rizika
između dva sektora i upravo je ta alokacija rizika jedan od najvažnijih i segmenta projekta
javno-privatnog partnerstva. Međutim, interesi javnog i privatnog sektora mogu biti bitno
različiti, stoga je važno unaprijed rasporediti rizike i odgovornosti u svim slučajevima u
kojima je to moguće te odrediti načela i pravila rješavanja mogućih sporova u svim ostalim
slučajevima. Privatni i javni partner ne snose jednaku odgovornost za rizike, stoga se
ugovorom utvrđuju i alociraju koristi i troškovi za svakog partnera i s time povezani rizici
(Ladavac, 1999).
Osnovne logične grupe rizika kod projekta u javno-privatnom partnerstvu mogu biti slijedeće
(AJPP, 2012):
§ Rizici vezani uz proces izgradnje javnoga objekta:
- rizik projektiranja;
- rizik troškova izgradnje;
- rizik završetka izgradnje;
§ Rizici vezani uz proces održavanja i zamjene javnoga objekta:
- tehnološki rizik;
- rizik nabavke sirovina;
- rizik operativnih troškova;
§ Rizici vezani uz ostvarivanje prihoda od prodaje javnih usluga:
- rizik potražnje;
- rizik cijena;
15
§ Rizici vezani uz izvore financiranja projekta u javno-privatnom partnerstvu:
- financijski rizik;
- rizik kamatne stope;
- valutni rizik;
§ Ostali rizici projekta u javno-privatnom partnerstvu:
- politički rizik
- ekološki rizik
- rizik više sile,
- rizik likvidnosti,
- rizik da će se osigurati potrebni izvori financiranja,
- rizik propasti projekta, tj. rizik financijskih neprilika.
Kao što je već napomenuto, u modelu javno-privatnog partnerstva dodana vrijednost za javni
sektor ostvaruje se prenošenjem rizika kojima neefikasno upravlja na privatnog partnera koji
je svojim referencama dokazao da je sposoban prenesenim rizicima efikasnije upravljati.
Subjekt koji efikasno upravlja određenim rizicima imat će minimalnu vjerojatnost pojave tih
rizika (AJPP, 2012:30). Za uspjeh u realizaciji JPP važno je u suglasju partnera utvrditi sve
rizike povezane sa svakom od faza realizacije projekta te alocirati ih tako da ravnoteža
osigura zainteresiranost partnera, koji preuzimanjem rizika razvijaju svoje strategije
upravljanja rizicima, nastojeći minimalizirati ukupne troškove (Kačer, Kružić, Perković,
2008).
Međutim, osnovno pitanje svakog JPP projekta je stupanj alokacije. Mali broj prenesenih
rizika ili pogrešno odabrana vrsta rizika koji se alocira neće rezultirati najvećom vrijednošću
za javnog partnera u odnosu na tradicionalni model. S druge strane, prenesu li se svi rizici na
privatnog partnera, one rizike kojima privatni partner objektivno ne može upravljati prenijeti
će se povratno javnom partneru kroz uvećanu naknadu. Cilj je prenijeti one rizike kojima
privatni partner objektivno može upravljati efikasnije zbog svojih vještina i znanja (AJPP,
2012:31). Proces alokacije rizika predstavlja se tzv. matricom alokacije rizika. To je tablica u
okviru koje se rizici identificiraju, opisuju i alociraju na partnere. Sljedećom tablicom predstavit
će se pojednostavljen i poopćen primjer matrice.
Tablica 1: Primjer indikativne skraćene matrica alokacije rizika
Rizik Opis Alokacija
16
Rizik projektiranja
Vjerojatnost da se projektiranjem
od strane privatnog partnera neće postići zadovoljenje definiranih izlaznih karakteristika projekta.
Privatni partner
Rizik završetka izgradnje
Vjerojatnost da radovi na javnoj
građevini neće biti završeni u ugovorenom roku.
Privatni partner osim
probijanja rokova
uzrokovanih javnim
partnerom
Rizik budžeta izgradnje
Vjerojatnost da će stvarni troškovi projekta biti veći od planiranih.
Privatni partner
Ekološki rizik
Vjerojatnost nastanka gubitaka ili
štete po ekološki sustav uzrokovanih (i) izgradnjom i/ili
održavanje, (ii) predprojektnih ili pripremnih aktivnosti javnog
partnera ili trećih osoba.
Za (i) privatni partner, za (ii)
javni partner.
Rizik raspoloživosti
Vjerojatnost da usluge koje
isporučuje privatni partner neće biti
u skladu s definiranim izlaznim
karakteristikama projekta.
Privatni partner
Valutni rizik
Vjerojatnost da će promjena tečaja valute u kojoj su denominirani
troškovi inputa prouzročiti gubitak na projektu u fazi eksploatacije.
Privatni partner
Rizik inflacije Vjerojatnost da će stvarna inflacija biti veća od planirane.
Javni partner za slučaj ukoliko stvarna inflacija bude
veća od projicirane na temelju utvrđenih indeksa.
Rizik više sile
Vjerojatnost nastupa neočekivanih šteta ili gubitaka uzrokovanih od
strane trećih osoba (prirodnih ili ljudskih).
Za rizike koji se mogu
osigurati – privatni partner.
Rizici koji se ne mogu
osigurati dijele se između partnera po posebnim
kriterijima.
Rizik potražnje
Vjerojatnost da će potražnja za javnim uslugama koje isporučuje projekt biti manja od planirane.
Dijele se između partnera s obzirom na uzroke oscilacija
u potražnji. Izvor: AJPP, 2012
Iz priložene tablice vidljivo je da je kod pripreme matrice alokacije rizika važno prezentirati
identificirane rizike s njihovim opisom. Također, potrebno je navesti na koji će se način rizici
alocirati. Ipak, jasno je da nije moguće sve rizike alocirati u cijelosti, odnosno da su neki rizici
podijeljeni između privatnog i javnog partnera.
17
2.2.2. Projektno financiranje
Projektno financiranje je specifičan oblik financiranja, odnosno tehnika financiranja koja se
često koristi u kapitalno intenzivnim djelatnostima, i to napose u financiranju infrastrukture.
Riječ je o složenom postupku koji podrazumjeva financiranje razvoja određenog projekta u
kojemu zajmodavac očekuje otplatu zajma od prihoda koje će ostvarivati projekt, koristeći
pritom imovinu projekta za osiguranje otplate. Drugim riječima, projektno financiranje jest
takvo financiranje izgradnje građevina koje se ne oslanja na klasični način plaćanja naručitelja
(investitora), već se oslanja na samu građevinu koja se gradi, na njen potencijal samostalnog
postojanja na tržištu i na njen potencijal ostvarenja potrebne zarade za otplatu zajma
(Marenjak i suradnici, 2007). Ta tehnika primjenjiva je upravo u financiranju infrastrukturnih
projekata jer su financiranja infrastrukture dugoročni, složeni i financijski zahtjevni projekti
koji se mogu strukturirati tako da im se osigura tržišna opravdanost i održivost. U praksi se
projektno financiranje obično koristi u kapitalno intenzivnim djelatnostima u kojima nositelji
projekta često nisu kreditno sposobni za tradicionalne oblike financiranja ili pak nisu spremni
preuzeti pripadajuće rizike i kreditne obveze (Aralica, Račić, Šišinački, 2007).
Upravo je za model javno-privatnog partnerstva važno poznavati načela projektnog
financiranja budući da se tim putem može postići najpovoljnija struktura kapitala potrebnog
za izgradnju neke građevine. I kod poslova JPP-a mogu se kombinirati razne vrste kapitala
kao i kod drugih poslova koji se financiraju putem projektnog financiranja. Primjerice,
ulaganje vlastitog kapitala u obliku uloga (equity), zatim srednjeg kapitala (mezzanin capital)
koji se može sastojati od raznih vrsta osiguranih i neosiguranih zajmova, kao i od podložnih i
sekundarnih zajmova, te od čisto zajmovnog kapitala (debt capital). Također, moguće
predvidjeti i određene rezerve u obliku pričuvnog kapitala (standby capital), koji omogućuje
financiranje i ako izgradnja zapadne u teškoće koje nameću potrebu za dodatnim sredstvima
(Marenjak i suradnici, 2007).
Glavne značajke projektnog financiranja jesu sljedeće (Aralica, Račić, Šišinački, 2007:59):
1. Izravna veza neto novčanog toka i povrata investicije:
- Za realizaciju projekta odobrava se kredit koji omogućuje razvoj projekta bez
preuzimanja rizika ili obveza u slučaju da se prihodima projekta ne ostvaruje
dovoljno sredstava za otplatu glavnice i kamata. Budući da rizik projekta nije
18
pokriven imovinom ili prihodima nositelja projekta, povrat investicije ovisi
isključivo o toku slobodnih novčanih sredstava od projekta
2. Osnivanje zasebne pravne osobe, odnosno trgovačkog društva koje na sebe preuzima
većinu rizika projekta:
- Nositelj projekta postaje dioničar trgovačkog društva, koji izlaže riziku samo ona
sredstva koja unosi u temeljni kapital. Ovisno o strukturi projektnog financiranja,
nositelj projekta ne mora biti obvezan u vlastitoj bilanci iskazati kreditne obveze
koje proizlaze iz projekta. Izvanbilančni status kredita može nositelju projekta
donijeti i dodatnu korist jer može pomoći pri zadovoljenju uvjeta drugih ugovora i
lakšem osiguravanju sredstava u drugim dužničko-vjerovničkim odnosima.
3. Korištenje financijske poluge:
- U modelu projektnog financiranja nositelj projekta obično nastoji financirati
troškove realizacije projekta uz izrazito visok udio pozajmljenih sredstava.
Međutim, pravilo glasi: što je rizik veći, odnos duga i vlasničke glavnice treba biti
manji. Visok koeficijent financijske poluge u projektu dozvoljava nositelju
projekta da ograniči vlastito ulaganje izloženo riziku. U određenim okolnostima
financijska poluga nositelju projekta omogućuje sniženje prosječnog troška
kapitala jer jeftinijim sredstvima zajma, čiji se troškovi (kamate) odbijaju od
porezne osnovice, nadomješta skuplji vlastiti kapital prikupljen izdavanjem
dionica (u slučaju dioničkog društva) ili prikupljanjem poslovnih udjela (u slučaju
društva s ograničenom odgovornošću).
4. Raspodjela rizika projekta:
- Zbog izrazito visokog udjela pozajmljenih sredstava, neadekvatni financijski
rezultati mogu ugroziti održivost poslovnog projekta. Zbog toga je primjerena
raspodjela rizika ključni dio kvalitetnog projektnog financiranja. Njome se
razgraničavaju prava i obveze partnera u svim fazama projekta te se tako osigurava
odgovarajuća razina kvalitete i opsega usluga po ugovorenim cijenama, kao i
vraćanje kredita i prihvatljiv povrat investitorima
Primjena tehnike projektnoga financiranja, pored ostalih karakteristika, stvara dodanu
vrijednost zato što se tom financijskom tehnikom smanjuju agencijski troškovi i troškovi
podinvestiranja. Na takav je način moguće ostvariti manje ukupne troškove isporuke javne
usluge, a to javno-privatno partnerstvo čini modelom koji stvara veću dodanu vrijednost od
tradicionalnoga modela isporuke javnih usluga (Juričić, 2008).
19
2.3. Modaliteti udruživanja
Participacija privatnog sektora u javnim projektima najčešće je uređena na sljedeći način
(Juričić, 2006:63):
§ temeljem ugovora o operativnom upravljanju projektom;
§ temeljem ugovora o operativnom i financijskom upravljanju;
§ temeljem nove investicije;
§ temeljem kupnje vlasničkog udjela.
Kad je riječ o ugovorima o operativnom upravljanju javnim infrastrukturnim projektom,
privatni sektor sklapa ugovor s tvrtkom u vlasništvu javnog sektora temeljem kojeg ostvaruje
pravo na upravljanje određenim javnim dobrom, tj. pravo na ostvarivanje koristi iz
eksploatacije i obvezu preuzimanja operativnih rizika. Kod ugovora o operativnom i
financijskom upravljanju privatni sektor upravlja projektom u vlasništvu javnog sektora, ali i
osigurava financiranje. Nove investicije predstavljaju oblike udruživanja privatnog i javnog
sektora na stvaranju nove javne usluge, tj. izgradnje novog projekta u cijelosti. Kod oblika
kupnje vlasničkog udjela privatni sektor otkupljuje od javnog dio ili cijeli paket udjela u
postojećoj tvrtki u javnom vlasništvu koja upravlja ponudom određenog javnog dobra ili
usluge. Svaki od navedenih oblika ima svoje podoblike udruživanja, a naziv se iskazuje
kraticom kojom se ističe temeljni način udruživanja i preuzimanja rizika (Persoli, 2010).
Razvojem JPP-a od 1980-ih stalno nastaju novi oblici udruživanja, a neki od njih prikazani su
na slici.
20
Slika 1: Modeli javno-privatnog partnerstva prema uključenosti privatnog sektora u suradnju s
javnim sektorom
Izvor: Kačer, Kružić, Perković, 2008
Slika prikazuje stupanj rizika privatnog sektora ovisno o stupnju uključenosti u suradnju s
javnim sektorom (Kačer, Kružić, Perković, 2008:609):
1. Privatno-Financiranje (FO: Finance Only): Privatni sektor, najčešće banke i fondovi,
neposredno financiraju izgradnju javne infrastrukture. Svi troškovi financiranja idu na
teret javnog sektora, koji snosi i sve rizike izgradnje i eksploatacije.
2. Projektiraj-Pobjedi u nadmetanju-Izgradi (DBB: Design-Bid-Build): Javni partner
određuje zahtjeve projekta, osigurava njegovo financiranje i projektiranje. Postupkom
javne nabave odabire najpovoljnijeg privatnog ponuđača, koji je odgovoran za izgradnju.
Javni partner pruža uslugu, održava objekt i vlasnik je izgrađenog objekta.
3. Projektiraj-Izgradi-Održavaj (DBM: Design-Build-Maintain): Privatni sektor, po
zahtjevima i specifikacijama javnog sektora, projektira, gradi i održava infrastrukturu,
najčešće uz unaprijed ugovorenu fiksnu cijenu, čime se troškovni rizik i rizik kvalitete i
održavanja izgrađenog, prenosi na privatni sektor.
4. Izvedi-Održavaj (OM: Operate-Maintain): Privatni sektor temeljem ugovorenih uvjeta,
pruža uslugu koristeći javna dobra ili javnu imovinu, pri čemu vlasništvo ostaje u rukama
javnog sektora. Po svojoj naravi, OM modeli predstavljaju tzv. outsourcing ugovore.
21
5. Operativna licenca (OL: Operation License): Privatni sektor dobiva dozvolu od javnog
sektora da pruža javnu uslugu, najčešće ograničenog trajanja.
6. Projektiraj-Izgradi-Izvedi (DBO: Design-Build-Operate): Privatni sektor, po zahtjevima i
specifikacijama javnog sektora, projektira i gradi javno dobro, najčešće po fiksnoj cijeni, a
financiranje i troškove financiranja snosi javni sektor. Po završetku gradnje, privatni
partner uzima objekt u dugoročan zakup i koristeći ga pruža uslugu.
7. Izgradi-Izvedi-Prenesi (BOT: Build-Operate-Transfer): Privatni sektor, po projektima
javnog sektora, gradi javno dobro i koristeći ga pruža uslugu. Privatni partner kao
pružatelj usluge (pod kontrolom javnog sektora) naknadu za pruženu uslugu naplaćuje od
javnog sektora i/ili krajnjih korisnika. Istekom višegodišnjeg zakupa, javno se dobro vraća
javnom partneru.
8. Projektiraj-Izgradi-Financiraj-Izvedi (DBFO: Design-Build-Finance-Operate): Privatni
sektor projektira, osmišljava, gradi i financira realizaciju javnog dobra i uzima ga u
dugoročan najam. Upravlja pružanjem usluge i koristi javno dobro ugovoreni broj godina.
9. Izgradi-Posjeduj-Izvedi-Prenesi (BOOT: Build-Own-Operate-Transfer): Privatni sektor,
po projektima javnog sektora, gradi javno dobro, zadržava ga u vlasništvu i posjedu za
ugovoreno vrijeme trajanja aranžmana i koristeći ga pruža uslugu. Privatni partner kao
pružatelj usluge naknadu za pruženu uslugu naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih
korisnika. Istekom ugovorenog roka, vlasništvo nad javnim dobrom se prenosi javnom
partneru bez naknade.
10. Zakupi-Razvij-Izvedi (LDO: Lease-Develop-Operate): Privatni partner javno dobro uzima
u zakup, tehnološki i funkcionalno ga razvija i unapređuje, i upravlja njegovim
korištenjem.
11. Izgradi-Zakupi-Izvedi-Prenesi (BLOT: Build-Lease-Operate-Transfer): Privatni partner
gradi javno dobro i uzima ga u zakup. Vlasništvo ostaje u javnom sektoru, a privatni
sektor koristeći zakupljeni javni objekt pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka, posjed
nad javnim dobrom se vraća javnom partneru.
12. Kupi-Posjeduj-Izvedi-Prenesi (BUYOOT: Buy-Own-Operate-Transfer): Privatni sektor
kupuje javno dobro, koristi ga ugovoreni broj godina i pruža uslugu. Istekom ugovorenog
roka vlasništvo se bez naknade prenosi na javni sektor.
13. Projektiraj-Izgradi-Financiraj-Posjeduj-Izvedi-Prenesi (DBFOOT: Design-Build-Finance-
Own-Operate-Transfer): Privatni sektor projektira, osmišljava, gradi i financira realizaciju
javnog projekta, upravlja pružanjem usluge i koristi javno dobro, koje je njegovo
22
vlasništvo, ugovoreni broj godina. Istekom ugovorenog roka, vlasništvo nad javnim
dobrom se prenosi javnom partneru bez naknade.
14. Izgradi-Posjeduj-Izvedi (BOO: Build-Own-Operate): Privatni sektor gradi i upravlja
javnim dobrom u svom vlasništvu, bez obveze da se imovina transferira javnom sektoru.
Kontrola nad uslugama privatnog sektora najčešće se provodi i regulira od strane javnih
vlasti.
15. Kupi-Izgradi-Izvedi (BBO: Buy-Build-Operate): Privatni sektor kupuje javno dobro,
unapređuje ga i njime upravlja, pružajući usluge javnom sektoru ili krajnjim korisnicima.
Istekom ugovorenog roka, privatni sektor zadržava svoja vlasnička prava nad dobrom
javne namjene.
Svi prethodno navedeni modeli JPP mogu se grupirati u nekoliko temeljnih oblika realizacije
partnerstva javnog i privatnog sektora (Kačer, Kružić, Perković, 2008:611):
§ Ugovori o upravljanju (management contracts) i ugovori o pružanju usluga (service
contracts), kojima privatni sektor preuzima pružanje neke usluge u ime ili za račun
javnog sektora.
§ Ugovori o najmu/zakupu javnih dobara (lease agreements), kojima javni sektor daje
javnu imovinu privatnom partneru na korištenje. Privatni partner
unajmljenu/zakupljenu imovinu koristi i najčešće je tehnološki i funkcionalno razvija.
§ Ugovori o zajedničkom ulaganju (joint venture agreements), kojima javni i privatni
sektor osnivaju zajednički poslovni subjekt (najčešće trgovačko društvo) radi
realizacije nekog projekta, a visina i način ulaganja i raspodjela rizika se definiraju
ugovorom.
§ Koncesijski ugovor - BOT (Build-Operate-Transfer) kojim javni sektor dio svojih
prava ili obavljanje određene djelatnosti prenosi, na ugovoreni rok, u sferu
odgovornosti privatnog partnera.
§ Privatna financijska inicijativa - PFI: (Private Finance Initiative) - oblik JPP koji po
svojim karakteristikama pripada u DBFO (Design-Build-Finance-Operate) tip
ugovora. Javni sektor putem ugovora iz domene PFI iznajmljuje ili kupuje točno
određenu vrstu javnih dobara ili javnih usluga, koje mu pruža privatni partner.
§ Ugovori BOO (Build-Own-Operate) i BBO (Buy-Build-Operate) – kojima privatni
partner kupuje, gradi, održava i upravlja imovinom koja je njegovo isključivo
vlasništvo i čijim gospodarenjem privatni partner snosi sve rizike, ali i sve koristi od
pružanja ugovorene javne usluge.
23
Različitosti svih navedenih modela proizlaze iz različitosti pozicije javnog i privatnog
partnera s obzirom na vlasništvo, izvedbu, odnosno pružanje usluge i njeno održavanje,
kapitalna ulaganja, komercijalne rizike i vrijeme trajanja partnerskog odnosa. Iz navedenog je
moguće uočiti da ne postoji univerzalni model ili standard podoban za javno-privatno
partnerstvo. Svako JPP je posebno, specifično, te je potrebno uzeti u obzir brojne faktore i
parametre, a naročito spremnost partnera na suradnju i dogovornu alokaciju rizika (Kačer,
Kružić, Perković, 2008).
24
3. USPOREDNA ISKUSTVA PROVEDBE PROJEKATA JAVNO-PRIVATNOG
PARTNERSTVA
Kao što je već napomenuto, korištenje privatnih sredstava od strane javne uprave za javne
svrhe poznato je još od rane povijesti. Primjerice, u gradu-državi Ateni u 4. stoljeću prije nove
ere, ugledni su građani imali značajan financijski doprinos u organizaciji javnih festivala,
vjerskih događaja, izgradnji građevina javne namjene te spomenika. Nekoliko stoljeća kasnije,
kada je rimska vojska osvojila velike djelove Europe i Mediterana, eksploataciju novih
teritorija i izgradnju infrastrukture obavljali su zajednički, civilno stanovništvo i vojska. U
Sjedinjenim Američkim Državama (SAD) javno-privatno partnerstvo također ima dugu
povijest. Načelo da vlada treba surađivati s privatnim sektorom kako bi razvijala znanost i
inovacije za dobrobit društva bilo je dobro utvrđeno još u vrijeme pisanja ustava te zemlje
(Witters, Marom, Steinert, 2012). Naime, jedan od prvih primjera JPP-a u SAD-u datira iz
1743., kad je Benjamin Franklin osnovao Američko filozofsko društvo Philadelphie, koje je,
zajedno sa Predstavničkim domom kongresa Pennsylvanie, sponzoriralo izgradnju Sveučilišta
u Pennsylvanii, prve medicinske škole u toj zemlji. Cilj te suradnje bio je približiti dostignuća
u poljoprivredi, zanosti i medicini sveukupnom stanovništvu. Primjer suradnje javnog i
privatnog sektora u ostvarenju javnih ciljeva iz novije povijesti (početak 20. stoljeća) jest
izgradnja pariškog metroa; tunele je izgradio grad, dok su tračnice, signalizacija i vozni park
osigurani od strane kooperanta, belgijskog poduzetnika (Witters, Marom, Steinert, 2012).
Koristi od primjene javno-privatnog partnerstve u današnje vrijeme prepoznale su gotovo sve
razvijene zemlje (Kanada, SAD, Australija, Južnoafrička Republika, Velika Britanija, itd.), a
primjenjuju ga i brojne tranzicijske zemlje (Hrvatska, Srbija, Poljska, itd.).
3.1. Javno-privatno partnerstvo u Europskoj uniji i odabranim zemljama
članicama
Potreba za znatnijim ulaganjima u javnu infrastrukturu radi povećanja učinkovitosti javnog
sektora i poboljšanja usluga javnog sektora postoji, naravno, i u državama Europske unije.
Javna infrastruktura, tj. usluge javnog sektora često ne prate povećanje standarda države niti
25
povećane razine i kvalitete usluga, što se najviše da uočiti kod novih članica Europske unije.
Iskustva u primjenama modela javno-privatnog partnerstva su različita u različitim državama
članicama, međutim, ipak se sve ćešće primjenjuju, a najveće iskustvo, kako u broju projekata
JPP-a, njihovoj ukupnoj vrijednosti tako i u broju različitih sektora u kojima su modeli JPP-a
primijenjeni, ima svakako Velika Britanija (Marenjak i suradnici, 2007). Osim Velike
Britanije, još su neke zemlje počele razvijati i diverzificirati svoja tržišta javno-privatnog
partnerstva, poput Njemačke, Francuske i Španjolske, dok su ostale pokazale interes za
osnivanjem i razvitkom navedenog tržište. Također, treba spomenuti da se javno-privatno
partnerstvo u EU proširilo sa svoje tradicionalne primjene na isključivo transportni sektor na
područje javnih zgrada i opreme (bolnice, škole, zatvori) te okoliša (obrada i gospodarenje
vodama i otpadom) (Kappeler i Nemoz, 2010).
3.1.1. Pravni okviri za provedbu javno-privatnog partnerstva u Europskoj uniji i nadležne institucije
Na razini Europske unije ne postoji posebna pravna regulativa koja bi izravno regulirala
realizaciju projekata javno-privatnog partnerstva u državama članicama. Utjecaj regulative
EU na realizaciju projekta JPP-a ostvaruje se posredno (preko utjecaja na
institucijsko/zakonodavni okvir država članica EU), dok izravno mjerodavni pravni okvir
predstavlja zakonodavstvo svake pojedine države članice. Budući da su pojedina
zakonodavstva država članica usklađena s europskom regulativom, omogućena je velika
povezanost tržišta unutar područja EU, uz uvažavanje različitosti zakonodavstava pojedinih
država članica (Marenjak i Kušljić, 2009:138).
Područje JPP-a regulirano je brojnim dokumentima i regulativama Europske komisije:
Commission interpretative communication on concessions under community law kojim se
regulira područje koncesija u državama članicama EU-a, New decision of Eurostat on deficit
and debt Treatment of public-private partnerships, te propisom Komisije br. 1251/2011 kojim
se izmjenjuju i dopunjuju Direktiva 2004/18/EC i Direktiva 2004/17/EC iz području javne
nabave (Official Jurnal of the European Union, 2011). U siječnju 2003. objavjene su i
Smjernice za uspješna javno-privatna partnerstva kojima je cilj poslužiti kao vodič za
26
utvrđivanje i razvoj pitanja i tema koji su ključni za uspjeh JPP-a stjecanjem uvida u najbolje
nacionalne prakse (EK, 2003).
Ipak, daleko najvažniji dokument jest Zelena knjiga o javno-privatnim partnerstvima (Green
paper on Public private partnerships and community law on public contracts and
concessions), koju je Komisija predstavila 30. travnja 2004. godine, a koja analizira
partnerstvo s obzirom na pravo EU iz područja javne nabave i koncesija. Ona ne sadrži
zakonodavne odredbe ni upute, već postavlja okvire za buduće zakonodavstvo. Također,
naglašava da ne postoji općenito važeća definicija pojma JPP, već da se on općenito odnosi na
suradnju između javnih tijela i privatnih poduzetnika u svrhu financiranja, gradnje, obnove
odnosno izvršavanja usluga. Upozorava se i na činjenicu da pravo EU ne sadržava posebne
odredbe za sustav JPP-a, pa u slučaju ugovornog ili jednostranog prijenosa obavljanja
gospodarske djelatnosti od javnog tijela na privatnika, u obzir moraju biti uzete odredbe i
načela koji proizlaze iz EU ugovora (EK, 2004). Prema analizi Zelene knjige, javno-privatno
partnerstvo karakteriziraju sljedeća obilježja (EK, 2004:3):
§ Relativno dugo trajanje partnerstva, uključujući suradnju između javnog partnera i
privatnog partnera u različitim segmentima planiranog projekta;
§ Financiranje projekata djelomično od privatnog partnera, ponekad kompleksnim
ugovornim odnosima između različitih projektnih sudionika. Ipak, i javna financijska
sredstva mogu biti dodana privatnim financijskim sredstvima;
§ Važna uloga privatne ekspertize koja sudjeluje u raznim etapama projekta
(projektiranje, izvedbe, uporaba, financiranje). Javni partner primarno se fokusira na
definiranje projektnih ciljeva koji se žele postići u vidu javnog interesa, kvalitete
pružene usluge i politikom formiranja cijene, te također preuzima odgovornost za
praćenje izvršenja ovih ciljeva;
§ Raspodjela rizika između javnog partnera i privatnog partnera kojemu su generalno
delegirani rizici javnog sektora. Ipak, JPP ne znači da će privatni partner preuzeti sve
projektne rizike ili većinu rizika. Točna raspodjela rizika određuje se zasebno za svaki
projekt prema mogućnostima pojedinih strana da procijene, upravljaju i odgovore na
pojedine rizike.
Zelena je knjiga definirala i dva osnovna oblika javno-privatnog partnerstva, a to su sljedeći
(EK, 2004 u Marenjak i Kušljić, 2009:140):
27
§ Ugovorni oblik u kojemu se partnerstvo između javnog i privatnog partnera temelji
samo na ugovornim odnosima. Ugovorni oblik može opet imati dva temeljna modela, i
to koncesijski oblik JPP-a, kod kojeg privatni partner naplaćuje usluge od krajnjeg
korisnika, a da se istovremeno nalazi pod kontrolom javnog partnera te PFI (Private
Finance Initiative) model kod kojeg privatni partner naplaćuje dostavljene javne
usluge od javnog partnera u obliku najamnine, koja može biti ili fiksna ili promjenjiva
tijekom vremena te eventualno umanjena, što ovisi o kvaliteti isporučene usluge.
§ Institucijski oblik (ili statusno JPP), koji uključuje suradnju između javnog i privatnog
partnera zasebnim poslovnim sustavom. Navedeni oblik podrazumijeva osnivanje
poslovnog sustava (trgovačkog društva) koje je u zajedničkom vlasništvu javnog
partnera i privatnog partnera, a pri čemu poslovni sustav ima zadatak isporučiti
proizvod ili obaviti uslugu u korist javnog interesa. Takav sustav može nastati ili
osnivanjem novoga zajedničkoga poslovnog sustava ili preuzimanjem postojećega
javnoga poslovnog sustava od strane privatnog partnera.
Donošenjem Zelene knjige željelo se zajamčiti da će razvoj JPP-a biti olakšan učinkovitim
tržišnim uvjetima pri jasnim pravnim odnosima. Na razvoj JPP-a od velikog je značenja i
uvrštavanje tog modela financiranja javnih objekata među prioritete Europske investicijske
banke koja smatra da se takvim načinom financiranja mogu ostvariti velike koristi za javnu
zajednicu (Mijatović, 2007:35).
Komisija je u studenom 2009. objavila još jedan značajan dokument o javno-privatnom
partnerstvu: Mobilizacija privatnih i javnih investicija za oporavak i dugoročne strukturalne
promjene: razvijanje Javno-privatnog partnerstva (Mobilising private and public investment
for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnership) iz
kojeg se jasno mogu iščitati sljedeći ciljevi (EK, 2009):
§ Povećanje sredstava za financiranje JPP-a u suradnji s Europskom investicijskom
bankom (EIB), razmatranjem postojećih financijskih instrumenata te kreiranjem
financijskih jamstava za JPP;
§ Bolja pravila i procedure za korištenje sredstava iz europskih fondova u cilju
osiguranja jednakih uvjeta između potpuno javno upravljane javne nabavke i JPP-a;
§ Učinkovitiji okvir za inovacije, uključujući i mogućnost sudjelovanja EU-a u
privatnim pravnim tijelima te direktnog ulaganja u određene projekte;
28
§ Razmatranje europskog zakonodavnog instrumenta za koncesije, temeljenog na
tekućoj procjeni utjecaja;
§ Poboljšanje informiranja i razmjene najbolje prakse, uključujući i stvaranje nove JPP
grupe u kojoj sudionici mogu podijeliti svoje brige i daljnje ideje vezane za JPP.
Ovim dokumentom Komisija želi stvoriti funkcionalni okvir suradnje privatnog i javnog
sektora, poboljšati razmjenu informacija i umrežavanje, te nastaviti razvijati inovativne
modele financiranja i organizacije JPP projekata. Važno je napomenuti da je Europska
investicijska banka vodeća institucija u financiranju JPP projekata te da u svom portfoliu ima
120 projekata diljem EU-a u koje je investirano 25 milijardi eura. I sredstva iz Strukturalnog
fonda EU pružaju zemljama članicama velike mogućnosti za provedbu operativnih programa
kroz JPP u organizaciji sa EIB-om, bankama, investicijskim fondovima te privatnim sektorom
u cjelini. Također, za mobilizaciju JPP projekata u transportu moguće je koristiti instrumente
TEN-T-a (Trans- European Transport), dok je za JPP projekte istraživanja na europskom
nivou osnovana Zajednička tehnološka inicijativa (JTI) (EK, 2009).
Što se tiče same provedbe projekata JPP-a u državama članicama, zakonodavstvo pojedine
države članice Europske unije je ono koje daje mjerodavni pravni okvir i predstavlja pravo
najvišeg ranga koje treba zadovoljiti pri realizaciji projekta. Zakonodavstva država članica
usklađena su sa regulativom EU-a, ali sadrže i vlastite posebnosti što uvelike može utjecati na
koncepciju i provedbu projekta JPP-a u pojedinoj državi (Marenjak i Kušljić, 2009). Osim
zakonodavstva vrlo je bitno uzeti u obzir i posebnosti (političko uređenje države, relevantne
agencije, strukovna udruženja i dr.) institucionalnog okvira pojedine države članice EU koje
je u sprezi sa zakonodavstvom. U sljedećoj tablici prikazuju se zakoni vezani za javno-
privatno partnerstvo te institucije koje te zakone provode u pojedinim državama članicama.
Tablica 2: Normativni i institucionalni okvir za JPP nekih zemalja EU
ZEMLJA ZAKON INSTITUCIONALNI OKVIR
AUSTRIJA Nema jedinstvenog zakona o JPP, već se Zakon o javnoj nabavi primjenjuje i na JPP
Decentraliziran, nema jedinstvene
agencije
BELGIJA
Nema zakona o JPP-u, primjenjuje se Zakon
o javnoj nabavi te zakonski propisi koji se
odnose na partnerstvo i javne ugovore
Decentraliziran, nema jedinstvene
agencije
ČEŠKA
Regulacija JPP u Zakonu o koncesijskim
ugovorima i koncesijskim postupcima te u
Zakonu o javnim nabavama
Centar za JPP kao centralna
državna institucija
29
FRANCUSKA
Zakon o javnoj nabavi, koji uključuje odredbe o JPP-u te podzakonski propisi
kojima se regulira isključivo JPP
Decentraliziran, nema jedinstvene
agencije
ITALIJA JPP reguliran propisima o javnoj nabavi i
koncesijama za javne radove
Središnja državna institucija unutar
Ministarstva financija
nadležna za JPP
MAĐARSKA
Nema posebnog zakona o JPP-u,
primjenjuju se Zakon o javnoj nabavi te
Zakon o javnim financijama, dok su za
pojedine projekte poput autocesta i Budapest
Sports Hall uvedeni posebni zakoni
Odbor za JPP osnovan od strane
mađarske vlade
NIZOZEMSKA
Nema jedinstvenog zakona, primjenjuju se
zakoni i propisi ovisno o tome u kojem se
sektoru izvode radovi
Jedinica unutar Ministarstva
financija nadležna za JPP
NJEMAČKA
Nema jedinstvenog zakona, ali postoji Akt o
JPP-u iz 2005.; primjenjuju se propisi o
javnoj nabavi i koncesijama
Decentraliziran, nema jedinstvene
agencije
POLJSKA Zakon o JPP-u iz 2009., koji zamjenjuje
Zakon o JPP-u iz 2005 Centralna državna institucija
SLOVAČKA Nema jedinstvenog zakona o JPP, već se Zakon o javnoj nabavi primjenjuje i na JPP
Nema centralne jedinice, ali
postoje jedinice za JPP unutar
Ministarstva financija i
Ministarstva za telekomunikacije i
promet
SLOVENIJA Zakon o JPP-u iz 2006. godine Vijeće za JPP upravljano od strane
Ministarstva financija
ŠPANJOLSKA Zakon o ugovorima u javnom sektoru koji
upravlja koncesijama i projektima JPP-a
Decentraliziran, nema jedinstvene
agencije
VELIKA
BRITANIJA
Nema specifičnog zakona, ali postoji obvezan PPP/PFI test
Središnje tijelo za JPP
Izvor: izrada autora prema CMS, PPP in Europe, 2010.
3.1.2. Stanje na JPP tržištu u Europskoj uniji
Tijekom posljednjih dvadesetak godina, točnije u razdoblju od 1990. do 2009. godine, u
Europskoj uniji sklopljeno je preko 1300 ugovora o javno-privatnom partnerstvu, a njihova
ukupna kapitalna vrijednost iznosi preko 250 milijardi eura (Kappeler i Nemoz, 2010:7).
30
Sljedećom je tablici prikazano kretanje broja projekata i vrijednosti u milijunima eura za
navedeno razdoblje, a dodani su i podaci za razdoblje od 2010. do 2012. godine.
Tablica 3: Projekti JPP-a u Europskoj uniji po broju i tržišnoj vrijednosti u razdoblju od 1990.
do 2012. godine
Godina Broj projekata Vrijednost projekata (u mil. eura)
1990 2 1386.6
1991 1 73.0
1992 3 610.0
1993 1 454.0
1994 3 1148.4
1995 12 3264.9
1996 26 8488.2
1997 33 5278.0
1998 66 19972.4
1999 77 9602.6
2000 97 15018.5
2001 79 13315.3
2002 82 17436.2
2003 90 17357.1
2004 125 16879.9
2005 130 26794.3
2006 144 27129.2
2007 136 29597.9
2008 115 24198.0
2009 118 15740.4
2010 112 18300.0
2011 84 17900.0
2012 66 11700.0
UKUPNO 1602 301644.9
Izvor: Kappeler i Nemoz, 2010 i EPEC, 2012
Iz tablice je moguće uočiti da je broj projekata JPP-a sve do 2006. godine uglavnom stalno
rastao, osim manjih odstupanja u 2001. godini kad je malo opao, no zatim se rast nastavlja.
Sukladno porastu broja projekata raste i njihova tržišna vrijednost. Broj projekata dosegao je
svoju najveću vrijednost u 2006. godini, dok je tržišna vrijednost bila najviša u 2007. godini,
no tada se trend rasta prekida i započinje pad. U 2012. godini broj projekata spao je na najnižu
razinu u posljednjem desetljeću te Europska unija broji tek 66 sklopljenih ugovora, čija
vrijednost iznosi niti 12 milrd. eura. Sve navedeno vidljivo je i na sljedećem grafu. Graf
31
obuhvaća posljednje desetljeće te se jasno uočava opadajući trend u broju i tržišnoj vrijednosti
projekta kroz posljednje četiri godine.
Graf 1: Projekti JPP-a u Europskoj uniji prema broju i tržišnoj vrijednosti u razdoblju od
2003. do 2012. godine
Izvor: EPEC, 2013
Ukoliko se situacija uspoređuje s onom iz 2006. i 2007. godine, kada su projekti JPP-a u EU
dosegnuli svoj vrhunac kako po broju tako i po vrijednosti, broj projekata je 54% manji u
2012., dok je njihova tržišna vrijednost pala za 60%. Očito je da je došlo do značajnog
pogoršanja situacije te da je financijska kriza imala porazan utjecaj na tržište JPP-a u
Europskoj uniji.
Kao što je već napomenuto, Velika Britanija zemlja je koja prednjači kako po broju tako i po
vrijednosti projekata JPP-a. Pored Velike Britanije, značajan udio na europskom JPP tržištu
posljednji godina imaju i Francuska, Njemačka, Belgija te Španjolska. Sljedećim grafovima
prikazat će se upravo kretanje broja i vrijednosti ugovora o JPP-u po zemljama članicama
Europske unije. Prikazuju se i uspoređuju podaci za 2011. te 2012. godinu.
32
Graf 2: Pregled vrijednosti i broja JPP ugovora po zemljama EU u 2011. godini
Izvor: EPEC, 2012
U 2011. godini najveći broj ugovora javno-privatnog partnerstva sklopila je Velika Britanija,
no, bez obzira što je brojčano manje ugovora sklopljeno, tržišna vrijednost ugovora bila je
daleko veća u Francuskoj. Tržišna vrijednost ugovora u Francuskoj predstavljala je 62%
vrijednosti cijelokupnog europskog JPP tržišta. Osim Francuske i Velike Britanije, značajan
udio na tržištu imala je i Njemačka. Važno je spomenuti da je u 2011. godini samo 10
europskih zemalja sklopilo barem jedan ugovor o javno-privatnom partnerstvu, dok ih je
2010. bilo 14. Sa tržišta su izašli Portugal, Češka, Bugarska, Švedska, Irska i Litva, dok su na
tržište ušle Finska i Luksemburg (EPEC, 2012:2).
Graf 3: Pregled vrijednosti i broja JPP ugovora po zemljama EU u 2012. godini
Izvor: EPEC, 2013
33
U 2012. godini, Velika Britanija iznova je prešla u vodstvo kako po broju ugovorenih
projekata tako i po njihovoj tržišnoj vrijednosti. Po vrijednosti sklopljenih ugovora, Velika
Britanija sama zauzima 48% cjelokupnog europskog JPP tržišta, dok sa 26 sklopljenih
ugovora ostaje najaktivnije JPP tržište u Europskoj uniji. Slijede ju Francuska sa 22
sklopljena ugovora, Njemačka sa šest sklopljenih ugovora, dok su Belgija, Nizozemska i
Španjolska sklopile svaka po tri transkacije. Na ovih šest zemalja otpada 97% svih transakcija
na europskom tržištu. U 2012. godini ukupno je samo devet zemalja sklopilo barem jedan
ugovor o javno-privatnom partnerstvu. Finska, Danska i Luksemburg povukle su se sa tržišta,
dok su se Portugal i Irska iznova pojavile i prvi put nakon 2010. sklopile ugovore o javno-
privatnom partnerstvu (EPEC, 2013:2).
Važno je napomenuti da je svjetska financijska kriza imala veliki utjecaj na javno-privatno
partnerstvo u pojedinim zemljama članicama. Naime, bez obzira što Velika Britanija
prednjači naspram ostalih zemalja, broj sklopljenih ugovora u toj zemlji prepolovio se u
odnosu na vrijeme prije krize, isto tako i vrijednost sklopljenih ugovora. Također, Španjolska
koja je bila drugo najveće tržište, znatno je smanjila svoj udio na europskom tržištu (Kappeler
i Nemoz, 2010:24). S druge strane, rastuća tržišta javno-privatnog partnerstva, poput
Njemačke, Francuske i Nizozemske dobila su na važnosti, dapače, prema podacima iz 2011.
broj sklopljenih ugovora bio je veći u Francuskoj, nego li u Velikoj Britaniji. Ipak, moguće je
zaključiti da se cjelokupno europsko tržište ugovora o JPP smanjilo kako po broju zemalja
članica koje u njemu sudjeluju, tako i po broju i vrijednosti sklopljenih ugovora.
Diverzifikacija kod provođenja JPP projekata postoji kako po zemljama, tako i po pojedinim
sektorima. Tradicionalno, javno-privatno partnerstvo bilo je najzastupljenije u prometnom
sektoru te je u razdoblju od 1990. do 2006. godine njegova relativna vrijednost (po broju
projekata i tržišnoj vrijednosti) na europskom tržištu iznosila gotovo 80% (Blanc-Brude i
suradnici, 2007). Ipak, tijekom posljednjih godina taj udio se smanjio, a drugi su sektori
(primjerice obrazovanje) dobili na važnosti. Sljedećim grafom prikazuje se sektorska
raščlamba ugovora o javno-privatnom partnerstu po broju i vrijednosti.
34
Graf 4: JPP u EU po sektorima prema broju i vrijednosti transakcija u 2012. godini
Izvor: EPEC, 2013
Nakon dugogodišnje dominacije transportnog sektora, u 2012. godini, kao i u 2010. i 2011.
godini, prvenstvo po broju sklopljenih ugovora ima sektor obrazovanja sa 18 ugovora. Ipak,
taj broj je manji od 38 ugovora iz 2010. te 23 ugovora iz 2011. godine (EPEC, 2013). Ipak,
zbog relativno male tržišne vrijednosti sklopljenih ugovora, udio sektora obrazovanja na
cjelokupnom tržištu iznosi samo 10%. U sektoru transporta sklopljeno je 13 ugovora, no
njihova ukupna vrijednost najveća je na tržištu te predstavlja 58% tržišne vrijednosti svih
ugovora u EU. U zdravstvu je sklopljeno osam ugovora o javno-privatnom partnerstvu isto
kao i u sektoru rekreacija i kultura, no njihova tržišna vrijednost manja je od ugovora vezanih
za projekte u javnom redu i sigurnosti te okolišu. Najmanji udio na tržištu ugovora o javno-
privatnom partnerstvu imaju sektor energije te opće javne usluge.
Treba napomenuti da je tržišna vrijednost sklopljenih ugovora u sektoru obrazovanja porasla
za 63% u odnosu na 2011. godinu, iako je broj ugovora opao. Što se tiče ugovora sklopljenih
u sektoru javnog reda i sigurnosti, okoliša i općih javnih usluga, njihova je tržišna vrijednost
znatno opala u odnosu na 2011. godinu, odnosno za oko 50%, dok u sektoru telekomunikacija
nije sklopljen niti jedan ugovor u 2012. godini (EPEC, 2013:3).
3.1.3. Javno-privatno partnerstvo u Velikoj Britaniji
35
Velika se Britanija tijekom posljednjih dvadeset godina postavila kao lider među zemljama
Europske unije u modernizaciji načina dostavljanja javne infrastrukture i usluga, nalaženjem
novih načina rada u partnerstvu s privatnim sektorom.
Privatno pružanje javnih usluga u Velikoj Britaniji vuče svoje korijene još iz 1979. godine,
dolaskom Margaret Thatcher i konzervativne vlade na čela države. U početku je fokus javnog
sektora bio na ugovaranju pružanja usluga poput čišćenja, cateringa i odvoza smeća s
privatnim partnerom. Zatim je usljedilo restrukturiranje unutar vlade kako bi se u upravljanje
javnim sektorom ugradilo više tržišnih instrumenata, što je dovelo do prijedloga da određene
javne usluge mogu biti i financirane od strane privatnog sektora (Spackman, 2002). Međutim,
prvotni ugovori o financiranju dizajnirani su uglavnom kako bi se izbjegla kontrola potrošnje,
stoga su 1981. uvedena ograničenja pod nazivom „Ryrieova pravila“ („Ryrie Rules“) kojima
je propisano da projekt može biti privatno financiran samo u slučaju kad je takvo financiranje
efikasnije od javnog, ali i dalje mora biti upisan na teret bilance proračuna javnog tijela
(Spackman, 2002:284). Ipak, 1986. godine, sama je vlada zaobišla pravila kod ugovaranja
izgradnje novog cestovnog prijelaza preko rijeke Dartford, stoga su pravila i službeno
odbačena 1989. Odbacivanje pravila potaklo je vladu na iskorištavanje prednosti van-
proračunskog financiranja, a poraslo je i uvjerenje da bi privatno financiranje javnih potreba
moglo povećati efikasnost pružanja javnih usluga. Tako je 1992. godine vlada pokrenula
model Privatne financijske inicijative (PFI) s ciljem zbližavanja partnerskih odnosa privatnog
i javnog sektora (Graham, 2001) te pružanja savjeta i podrške u provođenju projekata
(Spackman, 2002).
PFI se od ostalih javno-privatnih partnerstva razlikuje po tome što i privatni partner angažira
svoja financijska sredstva u realizaciji projekta, dakle, privatni partner projektira, gradi,
financira i upravlja građevinom za javni sektor (Graham, 2001). Također, 1994. uvedeno je
„univerzalno testno pravilo“ koje zahtjeva da privatno financiranje bude razmotreno za svaki
projekt javnog sektora. Ove mjere dovele su do povećanja broja PFI ugovora, sa dva ugovora
1994., na 11 ugovora 1995., te 39 ugovora 1996.godine (Spackman, 2002).
1997. godine nova je vlada odbacila univerzalno testno pravilo i uvela koncept Javno-
privatnog partnerstva kako bi jasnije utvrdila odnose između javnog i privatnog partnera u
zajedničkim projektima. Javno-privatno partnerstvo, prema izjavi o politici uključuje
(Spackman, 2002:285):
36
a) Potpunu ili djelomičnu privatizaciju:
b) Ugovaranje privatnog financiranja u rizičnim projektima, koje se još uvijek opisuje
kao PFI projekt;
c) Prodaja javnih usluga u partnerstvu sa kompanijama iz privatnog sektora.
2000. godine osnovana je nova organizacija Partnership UK (PUK), i sama putem javno-
privatnog partnerstva u kojoj vlada ima 49% udjela. Svrha ove organizacije jest ubrzanje
razvoja, nabavke i implementacije javno-privatnih partnerstva. PUK je zapravo treća iteracija
JPP mehanizma podrške od strane centralne vlade Velike Britanije. U početku je postojala
Private Finance Panel (od 1992. do 1997.), čija je svrha bila iskoristiti javni i privatni know-
how u razvoju politike javno-privatnog partnerstva. Private Finance Panel prerastao je 1997. u
Treasury Task Force, diviziju unutar Riznice Njezinog Veličanstva, čiji je cilj bio pružiti
podršku u razvoju politike i projekata JPP-a. PUK je, dakle, prva i najdugovječnija agencija
za javno-privatno partnerstvo, koja danas pruža podršku i u međunarodnim projektima, a ne
samo u Velikoj Britaniji (Farrugia i suradnici, 2008).
U razdoblju od 1990. do 2009., Velika Britanija predstavljala je dvije trećine svih europskih
JPP projekata, odnosno 53% ukupne vrijednosti svih europskih JPP projekata (Kappeler i
Nemoz, 2010), no to se tijekom posljednjih godina promjenilo. Sljedećim grafom prikazuje se
ukupan broj sklopljenih ugovora u Velikoj Britaniji te njihova kapitalna vrijednost u razdoblju
od 1992. do 2011. godine.
37
Graf 5: Broj ugovorenih projekata te kapitalna vrijednost po godini od 1992. do 2011. u
Velikoj Britaniji.
Izvor: HM Treasury, 2012
Broj ugovora o javno-privatnom partnerstvu u Velikoj Britaniji rastao je ubrzano od sredine
devedesetih godina pa nadalje, dosežući svoj vrhunac u 2000. godini. Usporedno s porastom
broja, rasla je i kapitalna vrijednost, no taj iznos dosiže svoj vrhunac 2007. godine. Broj
ugovora u Velikoj Britaniji počinje opadati 2004. godine, a do 2008. godine udio britanskih
ugovora u ukupnim europskim pao je ispod 50%, što ukazuje na znatno usporavanje
britanskog tržišta tijekom financijske krize (Kappeler i Nemoz, 2010). Opadajući trend
nastavio se i sljedećih godina pa je tako u 2010. godini sklopljeno 44 JPP ugovora u Velikoj
Britaniji, u 2011. godini 27 ugovora, a u 2012. godini sklopljeno je tek 26 ugovora, dok udio
Velike Britanije na europskom tržištu iznosi 48% (EPEC, 2013). I kapitalna vrijednost
ugovora ima padajući trend nakon 2007. godine te u 2011. godini dostiže najnižu vrijednost u
posljednjih deset godina. Ipak, kao što je već napomenuto, tijekom posljednjih godine nije se
samo britansko tržište usporilo, već i cijelokupno europsko, ali i u tim uvijetima, britansko
tržište i dalje je najaktivnije kako po broju, tako i po vrijednosti sklopljenih ugovora.
Što se tiče broja i vrijednosti JPP ugovora po sektorima u Velikoj Britaniji, ti podaci prikazuju
se sljedećim grafom, s time da se lijevi prikaz odnosi na broj ugovora, dok desni predstavlja
38
vrijednost ugovora. Podaci se prikazuju za razdoblje od 1995. do 2009. godine u
petogodišnjim prosjecima.
Graf 6: Broj i vrijednost JPP ugovora u Velikoj Britaniji po sektoru, u % od ukupnog
Izvor: Kappeler i Nemoz, 2010
Najbrojniji projekti javno-privatnog partnerstva jesu u sektoru obrazovanja (35%) i zdravstva
(34%), pritom, broj projekata u oba sektora je rastući u promatranom razdoblju. Broj
projekata u općim javnim uslugama je također velik (14%), dok je broj projekata u transportu
značajno opao i to na samo 4% od ukupnog broja projekata u Velikoj Britaniji. Što se tiče
vrijednosti projekata, najveću vrijednost u ukupnoj opet posjeduju obrazovanje (27%) i
zdravstvo (25%), dok je vrijednost projekata u transportu 17%, što je razlika u odnosu na
Europsku uniju, gdje generalno projekti u transportu i dalje imaju najveću vrijednost. Podaci
također pokazuju da je vrijednost JPP projekata u obrani porasla, s time da je broj tih
projekata smanjen, što znači da je porasla veličina projekata u obrani (Kappeler i Nemoz,
2010). Važno je istaknuti da je u 2011. te 2012. godini Velika Britanija bila jedina koja je
provodila JPP projekte vezane za okoliš, s time da je u 2011. sklopljeno šest ugovora, a u
2012. četiri ugovora (EPEC, 2013).
Iako je recesija u Velikoj Britaniji službeno završila u siječnju, 2010., globalna financijska
kriza imala je značajan utjecaj na britansku ekonomiju te, ujedno i na tržište javno-privatnog
partnerstva. Financiranje takvih projekata postalo je puno rizičnije, stoga i teže provedivo.
Vlada je 2009. poduzela određene korake za olakšavanje problema smanjene likvidnosti na
financijskim tržištima, a jedan od tih koraka bio je i osnivanje vladine jedinice za financiranje
infrastrukture (TIFU), koja je posuđivala sredstva PFI projektima koji su imali teškoće s
39
pribavljanjem sredstava financiranja iz drugih izvora. TIFU je kasnije zamjenila Infrastrucure
UK (IUK), agencija čiji je cilj snažnije fokusiranje na dugoročne infrastrukturne prioritete te
odgovaranje na izazove prikupljanja značajnijih ulaganja privatnog sektora u dugom roku.
Također pruža podršku po pitanju planiranja, prioritiziranja, financiranja i isporuke
infrastrukture (CMS, 2010).
Najnovija inicijativa britanske vlade jest revizija i reforma PFI-a, te razvoj novog pristupa
javno-privatnom partnerstvu, PF2, objavljenog u prosincu 2012. godine. Prema objavi vlade,
novi pristup (PF2) ističe sljedeće ciljeve (HM Treasury, 2012):
§ Značajno jačanje partnerstva između privatnog i javnog sektora na način da Vlada
sudjeluje kao manjinski investitor javnog kapitala u projekte PF2;
§ Osiguranje brže i jeftinije nabavke poboljšanjem sposobnosti javnog sektora,
skraćenjem roka trajanja javnih nadmetanja, standardizacijom pristupa nabavki te
uvođenjem standardizirane dokumentacije;
§ Poboljšanje fleksibilnosti usluga;
§ Bolji pristup transparentnosti uvođenjem strožih, ali efikasnijih mehanizama kontrole;
§ Poboljšanje vrijednosti za novac i alokacije rizika u ugovorima;
§ Proširenje izvora financiranja putem duga i kapitala;
§ Isporučivanje vrijednosti za novac kroz razvijanje i održavanje savjetovanja koja će
zamjeniti trenutni Vodič za procjenu vrijednosti za novac.
3.1.4. Primjeri javno-privatnih partnerstava u Europskoj uniji
Za ilustraciju provođenja JPP projekata u Europskoj uniji odabrana su tri poslovna slučaja:
Sustav za upravljanje otpadom u poljskom gradu Poznanu, Perpignan-Figueras prekogranična
željeznička veza između Francuske i Španjolske, te željeznička veza između Eurotunela
(Channel Tunnel) i Londona. Dva projekta željezničkih veza već su dovršena, s time da je
jedan primjer uspješnog JPP projekta, dok je drugi lekcija kako ne pristupiti upravljanju JPP
projektom. S druge strane projekt upravljanja otpadom u Poznanu tek je nedavno ugovoren uz
vrlo dobre parametre i kvalitetne privatne partnere, a njegova implementacija i učinci
procjenjivat će se u budućim istraživanjima.
40
3.1.4.1. Željeznička veza Perpignan-Figueras
Projekt prekogranične željezničke veze između Francuske i Španjolske dobar je primjer
uspješnog JPP-a sa vrlo kompleksnim institucionalnim izazovima. Cilj ovog projekta bio je
stvoriti vezu između španjolskog i francuskog željezničkog sustava te skratiti vrijeme trajanja
transfera putnika i tereta. Ta 50 kilometara duga veza dio je i Transeuropske mreže, stoga je
smatrana prioritetom za bolju povezanost (Van der Geest i Nunez-Ferrer, 2011).
Godine 1995. dogovoren je koncept razvoja te željezničke linije putem JPP/koncesijskog
modela, točnije BOT (build-operate-transfer) koncesijskog modela sa koncesijom od 50
godina. Dizajn projekta u rukama je dviju država, dok će privatni partner izgraditi i upravljati
vezom 50 godina. 57% sredstava (oko 540 milijuna eura) za troškove izgradnje biti će
osigurano bespovratnim sredstvima iz EU TEN-T fonda (25%) te državnim subvencijama
Španjolske i Francuske, dok ostatak sredstava treba osigurati privatni partner iz vlastitog
kapitala i komercijalnih kredita.
Natječaj za odabir privatnog partnera pokrenut je u svibnju 2003. godine. Postupak je
nametao ponude bez mogućnosi pregovaranja o ugovoru, ne dopuštajući tako nikakve
alternativne tehničke mogućnosti. Ugovor je potpisan u veljači 2004. godine s privatnim
konzorcijem TP Ferro (EK, 2004).
Izgradnja linije dovršena je krajem 2009. godine, međutim veze sa Španjolskom vezom nisu
bile spremne do prosinca 2010. Koncesija kompaniji TP Ferro je, stoga produžena sa 50 na 53
godine (Railway Gazette, 2009). Prekogranična linija svečano je otvorena u siječnju 2011.,
iako je stavljena u uporabu već 19. prosinca 2010. (Railway Gazette, 2011). Veza između
Perpignana i Figuerasa skratila je putovanje iz jedne u drugu zemlju za oko sat vremena, a
kada je u siječnju 2013. otvorena i brza linija između Figuerasa i Barcelone, putovanje je
skraćeno na samo 50 minuta, sa prethodnih 3 sata i 30 minuta (Railway Gazette, 2013).
Ovaj projekt ukazuje na važnost pažljivog planiranja te uspostave učinkovitog nadzora i
upravljačke strukture. Povrh toga, jasno dokazuje da se principi JPP-a mogu primjeniti i na
41
takve teške projekte pod uvjetom da su interesi svih strana identificirani i zadovoljeni, a rizici
adekvatno raspoređeni (EK, 2004).
3.1.4.2. Željeznička veza između Eurotunela i Londona (Channel Tunnel Rail Link, CTRL)
Cilj ovog projekta bio je izgradnja brze željezničke veze dužine 110 km između Eurotunela,
koji povezuje Francusku i Veliku Britaniju ispod kanala La Manche, i Londona kako bi se
skratilo vrijeme putovanja između Londona, Bruxellesa i Pariza. Britanska strana te veze
planirala se izgraditi putem JPP koncesije u trajanju od 90 godina, s time da je privatni partner
trebao dizajnirati, izgraditi, financirati i rukovoditi projektom, a zatim ga prodati Network
Railu, britanskoj nacionalnoj željezničkoj kompaniji (EK, 2004). Za privatnog partnera
odabran je London and Continental Railways (LCR), konzorcij između sedam kompanija, čija
je primarna djelatnost bila dizajn i izgradnja infrastrukture. LCR je također preuzeo udio
Britanskih željeznica u kompaniji Eurostar, čiji vlakovi voze u Eurotunelu, s ciljem da
iskoriste te prihode od postojećih putničkih usluga za pomoć u financiranju izgradnje CTRL-
a. Izgradnja je započela 1996. godine, a kraj se planirao početkom novog milenija. 1998.
postalo je jasno da LCR neće moći financirati izgradnju prema postojećim uvjetima. Glavni
razlog tome je bila činjenica da su Eurostarovi vlakovi prevozili puno manje putnika od
predviđenog, stoga su prihodi bili znatno manji, a tako i LCR-ov udio u prihodima. U
međuvremenu su privatizirane i Britanske željeznice te je privatna kompanija Ralitrack
upravljala nacionalnom željezničkom infrastrukturom. Također, budući da je projekt u
potpunosti dodjeljen LCR-u kao privatnoj kompaniji, svaku dodatnu potporu od strane Vlade
tebala je odobriti Europska komisija (van der Geest i Nunez- Ferrer, 2011).
Nakon intenzivnih pregovora dogovoreno je da će LCR završiti izgradnju projekta i potom ga
prodati Railtracku te je LCR dobio garancije britanske vlade za dizajn i izgradnju. Nažalost,
Railtrack nije bio u mogućnosti financirati svoje poslovanje pa tako ni otkupiti projekt, stoga
je 2001. uzet pod vladinu upravu, a LCR je dodjelio ugovor o upravljanju Intercapitalu i
Regional Railu, kompanijama u vlasništvu National Express Group-a, SNFC-a, SNCB-a i
British Airwaysa (van der Geest i Nunez- Ferrer, 2011).
42
Prvi dio rute otvoren je 2003., a drugi dio 2007. godine, dakle, sa sedam godina zakašnjenja te
uz trošak od 5 milijardi funti. Kompletna je linija po zavšetku predana kompaniji London &
Continental Stations and Property, dok je rukovodstvo i održavanje pod nadležnosti Network
Raila. Na smanjenu uspješnost projekta utjecala je i činjenica da britanska vlada nije
adekvatno povezala CTRL sa nacionalnom željezničkom mrežom, niti razvila dodatne brze
linije kroz Veliku Britaniju, stoga je brzi vlak TGV, koji u Belgiji i Francuskoj vozi brzinm
od 300 km/h, u Velikoj Britaniji morao smanjiti brzinu na 140 km/h. Daljnjim doradama
omogućeno je dostizanje brzine od 270 km/h (van der Geest i Nunez- Ferrer, 2011).
Ovaj primjer upućuje na važnost razumjevanja vještina i motivacija privatnog partnera i
utjecaja koji on može imati na dugoročni razvoj transportnog sustava. Projekt CTRL u
potpunosti je dodjeljen inžinjerskim i građevinskim kompanijama, čiji je primarni interes
dizajn i izgradnja infrastrukture, zadaća koju su izvršili uspješno, u roku i unutar budžeta.
Međutim, nisu imale adekvatne vještine za rukovođenje i komercijalni aspekt željezničkog
sustava, stoga je predviđanje i razvoj putničkih i teretnih usluga bio manje uspješan. Ovaj
primjer također ukazuje da je u projektima od nacionalne važnosti gotovo nemoguće prebaciti
sav rizik na privatnog partnera te da vlada mora biti predana projektu i pružiti podršku, kako
financijsku, tako i dodatnu, vezanu za pomoćnu infrastrukturu (EK, 2004).
3.1.4.3. Sustav upravljanja otpadom u gradu Poznanu (Poznan Waste-to-Energy project)
Brojni su poljski gradovi i regije pokenuli pripremu projekata za izgradnju spalionica otpada
kako bi se zadovoljili novi nacionalni i europski ekološki standardi u vezi s odlaganjem
otpada, a upravo je grad Poznan prvi odabrao JPP strukturu projekta. Projekt otpad-u-energiju
(waste-to-energy) najnapredniji je „zeleni“ projekt u Poljskoj koji kombinira sredstva iz
europskog Kohezijskog fonda i JPP strukturu (EPEC, 2012a). Osim sredstava iz europskog
fonda, projekt će biti sufinanciran od strane privatnog partnera te grada Poznana.
Troškovi projekta iznose približno 200 milijuna eura, od čega bi EU trebala omogućiti 80
milijuna eura iz fondova. Budući da troškovi projekta prelaze 50 milijuna eura, kategorizira se
kao „veliki projekt“ („major project“) na temelju članka 39. Uredbe o utvrđivanju općih
odredaba o EU fondovima i predmet je odluke Komisije. Novoizgrađena spalionica će imati
43
kapacitet spaljivanja otpada od 210.000 tona godišnje, a omogućit će zadovoljavanje
ograničenja količine komunalnog otpada koji se odlaže na odlagališta, propisanog od strane
poljskih i europskih zakona.
Javni natječaj za izgradnju, financiranje, upravljanje i održavanje postrojenja objavljen je u
travnju 2011., a ugovor između Grada i privatnog partenra konačno je potpisan u travnju
2013. Za privatnog partnera odabrana je SITA Zielona Energia, SPV (special purpose vehicle)
osnovana upravo za potrebe ovog projekta od dva poduzeća: Marguerite Waste Polska i SITA
Polska. SITA Polska pripada francuskoj kompaniji SUEZ Environment, koja upravlja sa
gotovo 50 spalionica diljem svijeta. Ukupni trošak investicije iznosi 181 milijuna eura, a
sredstva će biti omogućena od strane SITA Zielona Energia te tri poljske banke: Pekao, PKO
BP i BKG. Ugovor o projektu Sustava upravljanja otpadom grada Poznana obuhvaća sljedeće
(Marguerite Fund, 2013):
§ Dizajn, izgradnju, financiranje, upravljanje i održavanje sustava toplinske obrade
komunalnog otpada u vrijednosti od 725 milijuna zlota (176 milijuna eura), s
kapacitetom od 210.000 tona godišnje;
§ Dizajn, izgradnju, financiranje, upravljanje i održavanje sustava demontaže
glomaznog otpada u iznosu od 7,8 milijuna zlota;
§ Pružanje povezanih usluga, posebice ekološkog obrazovnog programa, kao i aktivnosti
usmjerene na promicanje i informiranje.
Vrijeme trajanja ugovora određeno je na 25 godina. Također, prema sporazumu, Grad može
zamjeniti dio privatnih sredstava sa subvencijom iz europskog Kohezijskog fonda, koja bi
iznosila 86 milijuna eura, što bi smanjilo troškove projekta za grad. No, da bi ta sredstva
mogla biti iskorištena, projekt mora biti u cijelosti sproveden i stavljen u uporabu do kraja
2016. godine (IPPP, 2012).
3.2. Iskustva Kanade u provođenju projekata javno-privatnog partnerstva
U Kanadi postoji duga povijest davanja državnih subvencija za velike infrastrukturne projekte
provođene od strane privatnog sektora, a najbolji primjer jest izgradnja željeznica. Prisnije
veze između javnog i privatnog sektora javljaju se iznova sredinom 90-ih godina 20. stoljeća
44
u obliku javno- privatnih partnerstava (Vining i Boardman, 2006). Kanadsku je vladu, poput
europskih i australskih vlada, najviše privlačilo JPP u kapitalno intenzivnim područjima,
odnosno u infrastrukturi, posebice transportnoj, te upravljanju vodama i pročišćavanjem
otpadnih voda. Prvi primjeri JPP-a u Kanadi uključuju Autocestu 407 u Ontariu, škole u
Novoj Škotskoj te Konfederacijski most koji povezuje Otok princa Edwarda i New Brunswick
(Fussel i Beresdorf, 2009).
Početkom 21. stoljeća situacija se počinje mijenjati, posebice u provinciji British Columbia,
gdje novi premijer Gordon Campbell sa svojom vladom prihvaća JPP model i dobiva
reputaciju JPP pionira (Fussel i Beresdorf, 2009). Uspostavljena je i agencija za JPP,
Partnership BC. Ostale provincijalne vlade, kao i federalna vlada u narednim godinama
sljedile su primjer British Columbie pa je, između ostalog, uspostavljen i federalni ured za
JPP, a federalna je vlada odredila da svaki projekt koji zahtjeva više od 50 milijuna dolara iz
Fonda za izgradnju Kanade mora dokazati da je JPP razmotren kao opcija financiranja. JPP
agencije uspostavljene su i u Ontariu (Infrastructure Ontario) i Quebecu (Quebec Public
Private Partnership Agency), dok ostale provincije također provode JPP projekte, ali i gradovi
na općinskoj razini (Fussel i Beresdorf, 2009). Tijekom posljednja dva desetljeća više od sto
infrastrukturnih projekata izvedeno je putem JPP modela. Većina se slaže da je 2004. godine
u Kanadi započeo „drugi JPP val“ koji traje do danas (ACEC, 2011). Obilježja drugog vala
jesu projekti koji se ugovaraju pod vodstvom i uputama stručnih JPP agencija i ureda, kojih u
prethodnom razdoblju nije bilo pa su projekti ugovarani pod pojedinim subjektima koji nisu
imali adekvatno iskustvo i stručnost, stoga su projekti iz prve faze i manje uspješni (Barrows i
suradnici, 2011).
U usporedbi s ostalim razvijenim JPP tržištima, proces javnih natječaja u Kanadi u posljednjih
nekoliko godina smatra se najpredvidljivijim i pravovremenim, s trajanjem od približno 16 do
18 mjeseci. Situacija je takva zbog nekoliko čimbenika, uključujući i standardiziranu prasku,
uspostavljenu pravnu stručnost, te pažljivo pridržavanje rokova projekta. Ovi čimbenici
generiraju veću sigurnost za ponuđače, osiguravaju veću konkurenciju i, sukladno tome, niže
troškove javnom sektoru, a sve to pridonosi kvalitetnijoj provedbi JPP projekata (PPP
Canada, 2012).
45
Sljedećim grafom prikazuje se volumen kanadskog JPP tržišta u razdoblju od 2005. do 2011.
godine. Prikazani su podaci o broju i kapitalnoj vrijednosti JPP projekata ugovorenih u tom
razdoblju.
Graf 7: Broj i agregatna kapitalna vrijednost ugovorenih JPP projekata u Kanadi (2005-2011)
Izvor: PPP Canada, 2012
Promatrani je period, dakle, razdoblje „drugog vala“, u kojem je sklopljeno preko 70 JPP
ugovora, pritom 39 ugovora sklopljeno je u periodu od 2009. do 2011. godine, s kapitalnom
vrijednošću od približno 21,7 milijardi dolara. Očito je da je broj JPP projekata u Kanadi
dosegao svoj vrhunac 2010. godine, a zatim se u 2011. smanjio za gotovo trećinu. Ipak,
kapitalna vrijednost nije se toliko značajno smanjila kao, što znači da su projekti sklopljeni u
2011. godini, iako brojčano manji, kapitalno veći i značajniji. Treba istaknuti da graf
uključuje samo one JPP ugovore koji su financijski zatvoreni, no u periodu od 2009. do 2011.
još je 59 JPP projekata u postupku dogovora, odnosno natječaja za odabir investitora (PPP
Canada, 2012). Ti projekti ugovaraju se duž cijele Kanade, a pokrivaju gotovo svaku
infrastrukturnu kategoriju, iako najviše u zdravstvu, transportu i pravosuđu. Sljedećom
tablicom prikazana je struktura JPP projekata u procesu dogovora prema modelu izvođenja
(udruživanja) te sektoru na koji se projekt odnosi.
Tablica 4: Distribucija JPP projekata u Kanadi prema modelu izvođenja te sektoru
Metoda izvođenja Broj transakcija Sektor
DBF 6 4 Rekreacija i kultura
2 Transport
DBFO 3 3 Transport
46
DBFM 37
1 Obrana
2 Obrazovanje
3 Bolnice i zdravstvo
11 Pravosuđe
1 Nekretnine
4 Transport
DBFOM 4 3 Transport
1 Bolnice i zdravstvo
Još nedefinirano 2 1 Komunikacije
1 Energetika
Izvor: PPP Canada, 2012
Najobuhvatniji model izvođenja od ovdje korištenih jest Designe Build Finance Operate
Maintain (DBFOM), koji podrazumjeva situaciju u kojoj javni sektor ulazi u projekt sa
konzorcijem (tzv. Special purpose vehicle, SPV), pravnom osobom kreiranom upravo za
potrebe pojedinog projekta. Konzorcij osigurava dizajn, izgradnju i financiranje u početnoj
fazi, te rukovođenje i održavanje projekta kroz cijeli životni ciklus. Koncesija se ugovara na
25 ili više godina, a nakon isteka koncesije javni vlasnik preuzima imovinu i brigu oko
rukovođenja i održavanja (ACEC, 2011).
Najzastupljeniji model na kanadskom JPP tržištu ipak je Design Build Finance Maintain
(DBFM) model. On se razlikuje od DBFOM modela po tome što rukovođenje ostaje
odgovornost javnog vlasnika. Svejedno, održavanje imovine i dalje je u rukama privatnog
partnera, odnosno konzorcija, tijekom trajanja razdoblja koncesije. Prema ovom modelu
imovina je, dakle, javno vlasništvo, a javni vlasnik preuzima odgovornost za njeno održavanje
nakon isteka ugovora. Određeni rizik za privatnog partnera postoji u smislu da troškovi
održavanja mogu porasti pod utjecajem rukovodilačkih odluka javnog vlasnika (ACEC,
2011).
Nakon DBFM modela, najzastupljeniji model (iako znatno manje od DBFM-a) jest Design
Build Finance (DBF), gdje javni vlasnik angažira privatnog partnera za dizajn i izgradnju
imovine, no imovina uvijek ostaje u vlasništvu javnog sektora, koji je i odgovoran za
rukovođenje i održavanje. Privatni partner također osigurava i financijska sredstva, bilo
kratkoročnim kreditom za izgradnju, kojeg otplaćuje javni vlasnik po završetku izgradnje, ili
47
dugoročnijim kreditom koji javni vlasnik otplaćuje kroz duži vremenski period (ACEC,
2011).
Što se sektorske strukture projekata tiče, interesantno je zamjetiti da je ista puno više
diverzificirana u odnosu na sektorsku strukturu u primjerice EU ili Velikoj Britaniji. JPP se
primjenjuje za puno širi aspekt javnih usluga, a najaktvinije, kako je već spomenuto, u
pravosuđu, zdravstvu i transportu, što opet ukazuje na odmak od tradicionalne primjene JPP-a
u Kanadi, kad je ono najzastupljenije bilo u obrazovanju i zdravstvu. Ovo je dokaz
prilagodljivosti JPP metodologije i spremnosti privatnog sektora za sudjelovanje u
natječajima na sve različitije projekte (PPP Canada, 2012).
3.2.1. Primjeri javno-privatnih partnerstava u Kanadi
Kao primjeri JPP projekta u Kanadi odabrana su tri slučaja: Konfederacijski most između
Otoka princa Edwarda i New Brunswicka, izgradnja dionice autoceste Trans Canada između
Grand Fallsa i Woodstocka, te Regionalna bolnica i Centar za rak Abbotsford. Navedeni
projekti odabrani su kao primjer uspješnih ili manje uspješnih projekata, iz kojih se mogu
izvući određene lekcije za budućnost. Svi projekti su dovršeni, s time da izgradnja dionice na
autocesti Trans Canada i bolnice u Abbotsfordu spadaju u projekte iz razdoblja „drugog vala“.
3.2.1.1. Konfederacijski most (The Confederation Bridge)
Izgradnja Konfederacijskog mosta, cestovne veze između Otoka princa Edwarda i New
Brunswicka započeta je 1993. godine, a povjerena je multinacionalnom konzorciju Strait
Crossing Development Inc. (SCDI) prema DBFOM modelu, uz koncesiju od 35 godina. SCDI
imao je pravo na prihode od cestarina u tih 35 godina, nakon isteka kojih se vlasništvo nad
mostom i prihodima vraća vladi. Provincija New Brunswick osnovala je SPV Strait Crossing
Finance Inc. (SFCI), putem kojeg je osigurano 640 milijuna dolara početnog kapitala za
izgradnju, i to prodajom obveznica za koje je garantirala federalna vlada. Federalna je vlada
također osigurala i godišnju garanciju za prihode u iznosu od 13,9 milijuna dolara te pristala
48
snositi niz preostalih rizika. SCDI je preuzeo većinu konstrukcijskih i operacijskih rizika, ali i
rizik manjeg prihoda od cestarina preko garancije (Vinning i Boardman, 2004). Finalni je
ishod bio funckionalan most isporučen u roku (1997. godine) pa se iz tog pogleda ovaj JPP
može smatrati uspjehom. Ipak, budući da su obveznice izdane pod garancijom vlade, smatra
se da nije bilo stvarnog smanjenja izloženosti javnog tijela riziku, što je i najveća zamjerka
ovom projektu (Vinning i Boardman, 2004).
3.2.1.2. Dionica autoceste Trans Canada, New Brunswick
Dovršavanje četverotračne autoceste Trans Canada kroz New Brunswick bio je prioritet kako
provincijske, tako i federalne vlade. Dionica duga 130 km izgrađena je iz dva dijela. Prvi dio,
sekcija od 32 km, igrađena je tradicionalnim načinom, dok je druga dionica od 98 km između
Grand Fallsa i Woodstocka izgrađena putem JPP-a. Ugovor o projektiranju, izgradnji i
financiranju dodjeljen je 2005. godine privatnom partneru Brun-Way Group. Prema ugovoru,
Brun-Way Group također će biti odgovorna za dogradnju 128 km postojeće dionice, te za
upravljanje, održavanje i rehabilitaciju 275 km autoceste između Quebeca i Longs Creeka i
Rute 95 između Woodstocka i američke granice do 2033. godine. Brun-Way Group također
snosi rizike vezane za upravljanje, održavanje i rehabilitaciju tijekom danog perioda. Ono što
je značajno jest činjenica da je ovaj projekt prvi infrastrukturni projekt u transportu koji
određuje da će privatnom partneru izgradnja biti plaćena tek onda kada autocesta bude
otvorena za promet (Blaney i suradnici, 2007). Rok za izgradnju autoceste određen je za 1.
studeni 2007., a cijena za izgradnju, plativa po završetku, određena je na maksimalno 543.8
milijuna dolara. Ugovor o projektu također zahtjeva od Brun-Way grupe dobivanje ISO 9001
certifikata za kvalitetan menadžment te ISO 14001 certifikata za ekološki prihvatljiv
menadžment, koje je grupa i dobila, i to prije zadanog roka.
Brun-Way grupa isporučila je autocestu mjesec dana prije zadanog roka, dok je svečano
otvorenje održano 1. studenog 2007. Povrh toga, finalni troškovi bili su 2 milijuna dolara
manji od maksimalno dozvoljenih zahvaljujući primjenjenim inovativnim metodama
izgradnje te su konačno iznosili 544 milijuna dolara. Najveća korist ovog JPP projekta za
korisnike autoceste jest dovršetak izgradnje na troškovno najučinkovitiji način unutar zadanog
roka, dok je završetak autoceste za vladu New Brunswicka značio poticanje ekonomskog rasta
49
te povećanje sigurnosti na autocesti kroz smanjenje prometnih nesreća. Ovaj je projekt
također poslužio kao model za provođenje daljnjih infrastrukturnih projekata u Kanadi
(Blaney i suradnici, 2007).
3.2.3.4. Regionalna bolnica i Centar za rak Abbotsford
Projekt izgradnje Regionalne bolnice i Centra za rak Abbotsford pokrenulo je Ministarstvo
zdravstva u provinciji British Columbia kako bi se zamjenila stara i dotrajala bolnica u tom
gradu, koja nije zadovoljavala potrebe zajednice. Za privatnog partnera u tom projektu
odabran je Access Health Abbotsford (AHA) koji se ugovorom iz 2004. obavezao isporučiti
visoko kvalitetnu i dobro održavanu bolnicu i centar za rak. Uspostavljen je i sustav plaćanja
privatnom partneru na temelju učinka, s poticajima za ostvarivanje ili prekoračenje zadanih
zahtjeva, kao i rezervacija za odbitke gdje performanse nisu dostigle zahtjevano. Ukupan
kapitalni trošak ugovoren je na 355 milijuna dolara, dok su troškovi same ustanove za prvu
godinu procjenjeni na 160 milijuna dolara, od čega je 75% troškova kliničke bolniče njege i
povezanih usluga koje omogućavaju zdravstvene vlasti, dok preostalih 25% predstavlja
troškove privatnog partnera (Strelioff, 2005).
Izgradnja je započeta 2004., a dovršena 2008. godine te je iste godine bolnica i otvorena za
pacijente. Projekt je završen u roku i unutar budžeta, rizici su adekvatno transferirani između
partnera, a tome je pomogla i činjenica da je plaćanje moglo biti izvršeno tek po završetku
izgradnje, što je bio snažan poticaj privatnom partneru. Povrh toga, takav sistem plaćanja
privatnom partneru donio je koristi i poreznim obveznicima, kao i ukupnu ekonomsku korist
od 39 milijuna dolara. Nova bolnica ima 300 kreveta, najsuvremeniju medicinsku tehnologiju
te prijeko potebni centar za dijagnosticiranje i liječenje raka (Streliof, 2005).
Važno je istaknuti da je u ovom projektu agencija Partnership BC pružala uslugu projektnog
menadžmenta u ime provincije British Columbia i na taj način bitno utjecala na uspješnost
projekta. Tu praksu ova agencija primjenjuje na sve projekte u provinciji koja je među
najuspješnijima u Kanadi u provođenju JPP projekata. Partnership BC trenutno broji 12
projekata u procesu dogovaranja, 10 projekata u procesu izgradnje te 18 gotovih, i što je još
važnije uspješnih projekata.
50
Tijekom godina kanadsko JPP tržište znatno se razvilo i osiguralo Kanadi status jednog od
najstabilnijih i najznačajnijih JPP tržišta u svijetu, kako po broju, tako i po kapitalnoj
vrijednosti transkacija (PPP Canada, 2012). Tome je svakako pomoglo i osnivanje već
spomenutih ureda i agencija za JPP na provincijalnom i federalnom nivou, kao i osnivanje
brojnih tijela za procjenu i promociju JPP-a. Partnership BC naravno nije jedina uspješna
agencija, tu je i Infrastructure Ontario te agencije u još četiri provincije, dok na federalnoj
razini postoji Vijeće za javno-privatno partnerstvo te vladino tijelo PPP Canada, glavni izvor
ekspertiza, studija slučaja i statističkih podataka za provođenje JPP-a u Kanadi. Svrha svih
spomenutih tijela jest pružanje podrške te stručnih znanja i vodstva u provođenju JPP
projekata kako na provincijalnoj, tako i na federalnoj razini, a sve u cilju pružanja najveće
vrijednosti za novac kanadskim poreznim obveznicima, stimulacije ekonomije, kreiranja
radnih mjesta te podrške dugoročnom prosperitetu.
51
4. JAVNO- PRIVATNO PARTNERSTVO U REPUBLICI HRVATSKOJ
Hrvatska je vlada, po uzoru na Europsku uniju i druge razvijene zemlje, prepoznala koristi
JPP-a u odnosu na tradicionalan način pružanja javnih usluga, ponajviše zbog velikih
proračunskih ograničenja, s kojima je suočena posljednjih nekoliko godina. Suradnja javnog i
privatnog sektora u Republici Hrvatskoj postoji od njezinog osnivanja, te se u početku javljala
u obliku koncesija i raznih formi institucijskih oblika JPP-a (poduzeća u potpunom ili
većinskom javnom vlasništvu koja ispunjavaju javnu funkciju i dr.) (Marenjak i suradnici,
2009). U prve „prave“ JPP projekte provedene u Hrvatskoj, spadaju izgradnja autoceste
Zagreb-Macelj i Istarskog ipsilona (Persoli, 2010), dok se posebna pozornost ovom modelu
financiranja počela poklanjati u posljednjih nekoliko godina. Zakonodavstvo, razvoj i
provođenje javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj detaljno se obrađuje u narednim
poglavljima.
4.1. Zakonodavni i institucionalni okvir RH za provođenje projekata JPP-a
Prvi korak ka stvaranju pravnog okvira učinjen je kada je Vlada RH, na preporuku Radne
skupine za izradu pravila postupanja i praćenja izvršenja projekata JPP, donijela Smjernice za
primjenu ugovornih oblika JPP-a, koje su i usvojene u Saboru 7. srpnja 2006. (NN 98/06).
Potreba da taj pravni okvir postane obvezujući dovela je do zakonskog uređivanja, stoga je 7.
studenoga 2008. donesen Zakon o javno-privatnom partnerstvu (NN 129/08) (Persoli, 2010).
Zakon o JPP bio je fokusiran na pripremu i izbor projekata JPP-a, kontrolu realizacije i
uporabe projekata JPP-a te ustrojstvo i nadležnosti Agencije za JPP, a sastojao se od 8
poglavlja: Opće odredbe, Ugovorno JPP, Postupak predlaganja, odobravanja i provedbe
projekata JPP-a, Statusno JPP, Agencija za JPP, Pravna zaštita, Prekršajne odredbe, Prijelazne
i završne odredbe (Marenjak i suradnici, 2009:142). Povrh toga, donesene su i četiri posebne
uredbe o provođenju Zakona: Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata JPP,
Uredba o sadržaju JPP ugovora, Uredba o nadzoru provedbe JPP projekta i Uredba o
izobrazbi sudionika (NN 129/08).
52
Usvajanjem Zakona o javno-privatnom partnerstu ispunjena je i važna obveza u okviru
pregovora Republike Hrvatske o članstvu u Europskoj uniji u smislu područja javnih nabava.
Naime, Vlada RH usvojila je 20. lipnja 2008. Strategiju razvoja sustava javne nabave u RH
kojom je određen pravni i institucionalni okvir javnih nabava. Pravni okvir činila su tri
zakona: Zakon o javnoj nabavi, Zakon o koncesijama i Zakon o javno privatnom partnerstvu
(Vlada RH, 2008).
Prema odredbama iz Zakona, Agencija za javno-privatno partnerstvo osnovana je u siječnju
2009., kao središnje nacionalno tijelo zaduženo za provedbu Zakona o JPP u RH. Temeljne
zadaće i ovlasti Agencije su sljedeće (NN 129/08):
a) Provodi postupak odobravanja prijedloga projekata JPP-a;
b) Objavljuje popis Informacija o projektima koji se namjeravaju provesti po modelu
javno-privatnog partnerstva;
c) Objavljuje popis odobrenih projekata JPP-a;
d) Surađuje s javnim tijelima u postupku odabira privatnog partnera:
e) Ustrojava i vodi Registar ugovora o javno-privatnom partnerstvu;
f) Prati provedbu projekata JPP-a sukladno odredbama ovoga Zakona;
g) Predlaže ovlaštenim predlagateljima izmjene i dopune ovoga Zakona;
h) Sudjeluje u izradi nacrta propisa iz područja javno-privatnog partnerstva;
i) Izrađuje i objavljuje vodiče i priručnike za pripremu, ugovaranje i provedbu projekata
JPP-a te daje upute i objašnjenja iz područja JPP-a;
j) Donosi odluke u vezi s obavljanjem poslova iz nadležnosti Agencije propisanih ovim
Zakonom;
k) Sudjeluje u informiranju subjekata na tržištu javno-privatnog partnerstva o
zakonodavnom i institucionalnom okviru JPP-a, u prijenosu znanja o JPP-u, te u
promicanju najbolje prakse;
l) Surađuje s inozemnim nacionalnim tijelima ovlaštenima za primjenu modela JPP-a i
provedbu projekata JPP-a te s međunarodnim organizacijama i institucijama u svrhu
unapređenja domaće teorije i primjene modela JPP-a, te u svrhu izvršenja
međunarodnih obveza Republike Hrvatske, prenesenih u ovlast Agencije;
m) Surađuje s domaćim znanstvenim i istraživačkim institucijama, socijalnim partnerima,
gospodarskim i nevladinim udrugama i drugim zainteresiranim stranama u svrhu
unapređenja domaće teorije i primjene modela JPP-a;
n) Obavlja druge poslove sukladno odredbama ovoga Zakona i Statuta Agencije.
53
Osim Agencije za JPP, pod institucijski okvir RH-a relevantan za provedbu projekata javno-
privatnog partnerstva spadaju i sljedeće institucije: jedinice državne uprave (vlada,
ministarstva), jedinice lokalne uprave (županije, gradovi, općine), Ministarstvo financija
(MFIN) i ostale (Marenjak i suradnici, 2009).
Od prosinca 2011. u primjeni je u Pravilnik o ustroju i vođenju Registra ugovora o javno-
privatnom partnerstvu, kojim se uređuje Registar ugovora o JPP-u, ustroj i vođenje Reigstra,
subjekti upisa, postupak upisa ugovora o JPP-u u Reistar, sadržaj i oblik potrebne
dokumentacije za upis, unos i pohranjivanje podataka, ovlaštenike pristupa podacima iz
Registra, te čuvanje i zaštita podataka (NN 147/10). Registar je središnji izvor informacija o
svim sklopljenim ugovorima o JPP-u i jedinstvena elektronička evidencija svih ugovora o
JPP-u sklopljenih na području RH, a na temelju Zakona, ustrojila ga je i vodi ga Agencija za
javno-privatno partnerstvo.
13. srpnja 2012. godine, u Narodnim novinama, broj 78/2012, objavljen je novi Zakon o
javno- privatnom partnerstvu koji je stupio na snagu 21. srpnja 2012. godine (NN 78/12). U
odnosu na prethodno važeći Zakon o JPP-u, novi Zakon smanjuje administrativno vrijeme za
odobravanje u raznim fazama pripreme dokumentacije sa 180 na okvirno 30 dana
pojednostavljujući ukupni postupak pripreme, ocjene i provedbe projekta, ali povećavajući
ujedno kvalitetu. Uz ovo vrlo važno unapređenje Zakona kao jedne od važnijih pretpostavki
za ubrzavanje investicija u RH, Zakon ima i sljedeće značajke (AJPP, 2012):
§ Preciznije definira rizike koje mora preuzeti privatni partner kako bi se naknada koju
plaća javni partner evidentirala kao najam;
§ Dopušta djelomično komercijalno korištenje javne građevine s ciljem smanjenja
naknade koju plaća javni partner kako bi se postigle veće uštede u javnim rashodima;
§ Pobliže definira kriterije na temelju kojih Ministarstvo financija i Agencija za javno-
privatno partnerstvo odobravaju prijedlog projekta;
§ Uvodi obvezu intenzivnije suradnje Agencije i javnog tijela s ciljem brzog rješavanja
pojedinih dvojbi u procesu pripreme i odobravanja prijedloga projekta stvarajući tako
dobru praksu, što za posljedicu ima smanjenje zastoja u pripremi;
§ Propisuje obvezu praćenja provedbe projekata JPP-a kao i davanja suglasnosti
na izmjene i dopune ugovora, uključivo i za one ugovore koji su već upisani u
Registru, što je mogućnost koja u prethodno važećem zakonu nije bila predviđena.
54
Ovo je vrlo važno unapređenje Zakona u cilju zaštite javnih tijela od nepovoljnih
ishoda eventualnih izmjena i dopuna već sklopljenih ugovora.
Nakon donošenja novog zakona osnovan je Centar za praćenje poslovanja energetskog
sektora i investicija (CEI) u okviru kojega djeluje Odjel za JPP projekte. CEI pruža
ministarstvima i lokalnim javnim tijelima uslugu savjetovanja i pripreme Prijedloga projekta kako
je to definirano Zakonom o javno-privatnom partnerstvu. Osnivanjem CEI-a, institucionalni
uvjeti za pripremu, odobravanje, provedbu i nadzor projekata unaprijedili su se iz razloga
razgraničavanja funkcija pripreme projekta, što je u nadležnosti CEI-a, te odobravanja i
nadzora projekata, za što su odgovorni Agencija za javno-privatno partnerstvo i Ministarstvo
financija. Ovime je završen proces organizacije JPP tržišta u RH (AJPP, 2013:2).
Novi zakon donesen je iz razloga što je utvrđeno da je važeći zakon suočavao eventualne
sudionike u projektima s prevelikim administrativnim zahtjevima, odnosno složenom
procedurom pripreme i provedbe projekata, stoga se i aktivnost na hrvatskom JPP smanjila u
razdoblju važenja tog zakona. Novi je zakon dao temelje za efikasniji razvoj JPP tržišta,
njegovu poboljšanu transparentnost i cjelovitost.
Još jedan razlog smanjenja aktivnosti vjerojatno je bio i neraspoloživost jednostavnih uputa koje
bi olakšale postupak pripreme i provedbe JPP projekata javnim tijelima koji, po zakonu, jedini
mogu biti predlagatelji JPP projekata. Za dodatno približavanje i olakšavanje postupka Agencija
za javno-privatno partnerstvo sa suradnicima odlučila je subjektima na JPP tržištu RH ponuditi
seriju priručnika čiji je cilj pojasniti pojedine postupke u pripremi JPP projekata i usmjeriti
zainteresirane subjekte (AJPP, 2012:4). Tako je u posljednjih godinu dana izdano čak deset
priručnika, koji pokrivaju gotovo svaki aspekt pripreme JPP projekata, a koji su besplatno
dostupni na mrežnim stranicama Agencije. Priručnici pojašnjavaju osnovne pojmove specifične za
tehniku projektnog financiranja, a samim time i javno-privatno partnerstvo Povrh toga, na hrvatski
jezik preveden je i Priručnik za pripremu projekata JPP, publikacija u originalu izdana od strane
Europskog centra znanja za javno-privatno partnerstvo (EPEC), koji donosi zaokružen prikaz
četiriju ključnih faza u pripremi, nabavi i provedbi projekatate za svaki pojedini korak navodi
iscrpne izvore kao dodatnu literaturu (EPEC, 2011).
55
4.2. Razvoj i trenutno stanje JPP tržišta u Republici Hrvatskoj
Kao što je već napomenuto, prvi ugovor o suradnji privatnog i javnog sektora u Hrvatskoj
sklopljen je 1995. godine. Radilo se o izgradnji Istarskog ipsilona koja se temelji na Ugovoru
o koncesiji za financiranje, građenje, upravljanje i održavanje „Jadranske autoceste“. Zatim je
2000. godine sklopljen ugovor o koncesiji za Projekt infrastrukturnih objekata za potrebe
izgradnje centralnog uređaja za pročišćavanje otpadnih voda Grada Zagreba, a 2003. godine
ugovor o koncesiji za izgradnju autoceste Zagreb-Macelj. Navedeni ugovori imaju sve
temeljne značajke javno-privatnog partnerstva, međutim sklopljeni su na temelju sektorskih
zakona prije stupanja na snagu Zakona o JPP-u, stoga nisu smatrani ugovorima JPP-a i ne
navode se u Registru ugovora o JPP-u (AJPP).
Prije detaljnije analize hrvatskog JPP tržišta potrebno je objasniti ustroj tog tržišta, odnosno
proces odobravanja i provedbe JPP projekata propisan Zakonom. Sljedećom slikom prikazuje
se taj proces po koracima.
Slika 2: Proces JPP-a u Republici Hrvatskoj
Izvor: www.ajpp.hr
56
1. Javno tijelo izrađuje program javnih investicija za razdoblje od 3-5 godina. Po početku
priprema konkretnog projekta iz programa javnih investicija, javno tijelo Agenciji za JPP
dostavlja Informaciju o namjeri provedbe projekta.
2. Odmah po dostavi Informacije, javno tijelo može odabrati savjetnika za pripremu projekta
i s njim u suradnji pripremiti tzv. Prijedlog projekta koji mora sadržavati minimalno
Komparator troškova javnog sektora (PSC) i prijedlog JPP ugovora te ostalu
dokumentaciju.
3. Prijedlog projekta dostavlja se Agenciji u dva primjerka te jedan primjerak Agencija
dostavlja Ministarstvu financija na prethodnu suglasnost.
4. Ministarstvo financija, ukoliko ga ocijeni pozitivnim, izdaje suglasnost na prijedlog
projekta u odnosu na sukladnost predviđenih neposrednih financijskih obveza javnog tijela
s proračunskim planovima i projekcijama.
5. Ako je ocijenjeno da su ispunjeni kriteriji za odobrenje prijedloga projekta JPP-a te je
dobivena prethodna suglasnost Ministarstva financija, Agencija odobrava JPP projekt te
izdaje odobrenje u roku 5 dana od dana zaprimanja suglasnosti Ministarstva financija.
6. Nakon dobivenog odobrenja od Agencije, tj. nakon što je projekt dobio status JPP projekta,
javno tijelo može započeti s postupkom javne nabave, tj. izborom privatnog partnera.
7. Nakon provedenog postupka javne nabave, sa izabranim najpovoljnijim partnerom sklapa
se ugovor o javno-privatnom partnerstvu.
8. Nakon stupanja na snagu sklopljenog JPP ugovora (obično nakon sklapanja svih ugovora o
financiranju) započinje razdoblje eksploatacije, tj. provedbe projekta.
9. Po dospijeću JPP ugovora javnu građevinu privatni partner prenosi u vlasništvo javnom
partneru bez naknade.
Sukladno članku 18. Zakona o JPP javni je partner dužan u roku od 6 mjeseci od dana upisa
ugovora o JPP-u u Registar, Agenciji dostaviti prvo izvješće o provedbi projekta JPP-a, koje
mora biti potpisano i ovjereno službenim pečatom od strane javnog i privatnog partnera (NN
78/12).
Što se tiče aktivnosti na JPP tržištu, podaci se bilježe u Registru ugovora o javno-privatnom
partnerstvu, a datiraju iz 2006. godine, kada su sklopljeni prvi ugovori o JPP-u. Naime, Zakon
o JPP donesen je 2008. godine, međutim u Registar su također upisani i podaci o ugovorima o
JPP-u, koji su sklopljeni prije stupanja Zakona na snagu, a koje su javna tijela na temelju
članka 41. stavka 2. Zakona o JPP-u dostavila Agenciji radi upisa u Registar i za koja je
57
Agencija utvrdila da imaju sva obilježja javno-privatnog partnerstva (NN 78/12). U Registar
se, osim ugovorenih projekata upisuju i odobreni projekti, odnosno oni projekti za koje su
Agencija i Ministarstvo financija procjenili da mogu dobiti status JPP projekta. Podaci o
ugovorenim i odobrenim projektima te njihovoj kapitalnoj vrijednosti prikazani su sljedećom
tablicom.
Tablica 5: Volumen ugovorenih i odobrenih JPP projekata u RH prema broju i kapitalnoj
vrijednosti, 2006.-2013.
Godina
Broj
ugovorenih
projekata
Broj odobrenih
projekata
Kapitalna vrijednost
(u kn)
2006 4 - 132.168.174
2007 9 - 985.465.882
2008 - - -
2009 - - -
2010 - - -
2011 - 4 1.878.600.000
2012 - -
2013 - 1 125.500.000
UKUPNO 13 5 3.121.734.056
Izvor: Izrada autora prema podacima iz Registra ugovora o JPP
Prvi ugovori o javno-privatnom partnerstvu u RH sklopljeni su 2006. i 2007. godine.
Sklopljeno je ukupno 13 ugovora o projektima u području izgradnje i rekonstrukcije škola,
sportskih dvorana i autobusnog kolodvora u Osijeku. U ovom je razdoblju također sklopljen
ugovor o izgradnji Spaladium Arene, o kojoj će detaljnije biti riječ u posebnom dijelu rada.
Ukupna kapitalna vrijednost projekata ugovorenih u tom razdoblju iznosi 1,1 milijardu kuna.
Od 2007. godine nije sklopljen niti jedan ugovor. Od 2011. do 2013. godine pet je projekta
dobilo status JPP projekta, dok njihova kapitalna vrijednost iznosi 2 milijarde kuna. Najveći
dio tog iznosa, točnije 1,4 milijarde kuna, odnosi se na projekt izgradnje novog putničkog
terminala Zračne luke Zagreb, koji je u siječnju 2012. dobio Rješenje o sukladnosti konačnog
nacrta ugovora s dokumentacijom za nadmetanje i odredbama Uredbe o JPP-u. Važno je
napomenuti da je za još sedam projekta primljena Informacija o namjeri provedbe projekta,
koju je javno tijelo sukladno članku 7. Zakona o JPP dužno dostaviti Agenciji s ciljem
upoznavanja Agencije o potencijalnom JPP projektu, nakon čega slijedi proces razmatranja i
odobravanja statusa JPP projekta. Procjenjena kapitalna vrijednost projekata u namjeri iznosi
2,5 milijarde kuna (AJPP, www.ajpp.hr).
58
Što se tiče sektorske strukture ugovorenih projekata, ona je prikazana sljedećim grafikonom.
Graf 8: Struktura ugovorenih JPP projekata po sektorima u RH
Izvor: AJPP, 2013
Najveći volumen ulaganja ostvaren je u sektoru obrazovanja, točnije u dogradnju i izgradnju
osnovnih i srednjih škola, pretežito u Varaždinskoj županiji (devet projekata). Slijede ulaganja
u sportske objekte, zatim promet te javnu upravu. Kada se promatra sektorska struktura
projekata odobrenih od 2011. do 2013. godine, uočava se promjena trenda. Naime, promet
dobiva na važnosti budući da su kapitalno najvrijedniji projekti odobreni upravo u tom
sektoru (novi putnički terminal Zračne luke Zagreb i Kompleks Zapadna Žabica u Rijeci).
Također, odobrena su i dva projekta u zdravstvu, što je novost za hrvatsko JPP tržište. Sve
navedeno vidljivo je na sljedećem grafikonu.
Graf 9: Struktura odobrenih JPP projekata po sektorima u RH
Izvor: izrada autora prema podacima iz Baze odobrenih projekata, www.ajpp.hr
63%
25%
11% 1%
Obrazovanje
Sportski objekti
Promet
Javna uprava
91,39%
7,46% 1,15%
Promet
Zdravstvo
Sportski objekti
59
Projekti za koje je dostavljena Informacija o namjeri provedbe odnose se uglavnom na
obnovu i rekonstrukciju osnovnih i srednjih škola. Ipak, najveću procjenjenu kapitalnu
vrijednost (1,3 milijarde kuna) ima projekt Trg pravde u Zagrebu, a odnosi se na izgradnju
infrastrukture u pravosuđu. Osim navedenih, u planu je i izgradnja objekata Hrvatskog
državnog arhiva te rekonstrukcija Hrvatskog povijesnog muzeja u Zagrebu. Dakle, JPP
projekt u sektoru pravosuđa (Trg pravde) također bi bio novost na hrvatskom JPP tržištu.
Hrvatsko JPP tržište je, dakle, započelo svojom aktivnošću 2006. godine, doživjevši vrhunac
2007. godine, a zatim potpuni nestanak aktivnosti. Razlog tome je već spomenuti Zakon o JPP
iz 2008., koji je znatno otežao postupak pripreme i provedbe JPP projekata. Tržište je iznova
oživjelo 2011. godine, odobravanjem četiri JPP projekata, međutim niti jedan od tih projekata
još uvijek nije konačno ugovoren. Novi zakon donešen je 2012. godine, a započeta je i
provedba brojnih inicijativa za pomoć, olakšanje i ubrzanje postupka pripreme i provedbe JPP
projekata. Te inicijative rezultirale su u konačnici s dodatnim poticanjem aktivnosti na
hrvatskom JPP tržištu, o čemu svjedoči informacije o provedbi sedam novih projekata ukupne
kapitalne vrijednosti preko 2,5 milijarde kuna. Dakle, može se zaključiti da je hrvatsko tržište
još u svojim početcima, no postavljeni su dobri zakonodavni i institucionalni okviri u svezi s
javno-privatnim partnerstvom, štoviše napredniji nego li u većini zemalja članica EU.
4.3. Primjeri javno-privatnih partnerstava u Republici Hrvatskoj
U nastavku se detaljnije opisuju određeni JPP projekti provedeni u RH od 1994. godine na
dalje. Za ilustraciju opisani su sljedeći projekti: Istarski ipsilon, obnova i izgradnja škola u
Koprivničko- križevačkoj i Varaždinskoj županiji te Spaladium Centar Split.
4.3.1. Istarski ipsilon
Iako službeno nije u Registru ugovora o JPP, prvim JPP projektom u Hrvatskoj smatra se
izgradnja dionica Jadranske autoceste kroz Istru, tzv. Istarskog ipsilona (Aralica, Račić,
Šišinački, 2007). Javnim natječajem provedenim 1994., francuska kompanija Bouygues
60
Travaux Publics dobila je koncesiju na 32-godišnje razdoblje za izgradnju i upravljanje 145
kilometara dugačkom dionicom u „Y“ obliku kroz Istru. Za potrebe projekta osnovano je
koncesijsko društvo posebne namjene Bina Istra, a ugovor je financijski zatvoren 1997.
godine na iznos od 500 milijuna eura (Madir i Vrana, 2012). Predmet koncesije bilo je, dakle,
financiranje, izgradnja, upravljanje i održavanje Jadranske autoceste u duljini od 145 km, na
dionicama Dragonja-Pula (80 km) i Kanfanar-Pazin-Matulji (65 km). Ugovorom o koncesiji
također je predviđeno da Hrvatska unese u koncesiju već izgrađene dionice poluautoceste:
Buje-Nova Vas, Medaki-Kanfanar, Matulji-Cerovlje, Cerovlje-Rogovići, kao i tunel Učka.
Hrvatska je također preuzela obvezu da pribavi lokacijske dozvole i otkupi potrebno
zemljište, dok je realizacija izgradnje Istarskog ipsilona predviđena u dvije faze. U prvoj fazi
1A, izgradit će se poluautocesta na dionicama Rogovići-Vodnjan, Matulji-Vodnjan i
Kanfanar- Medaki, a u drugoj fazi 1B, izgradit će se puni profil autoceste na dionicama
Dragonja-Pula i Matulji-Kanfanar, te izvršiti rekonstrukcija tunela Učka (Aralica, Račić,
Šišinački, 2007).
U prosincu 1999. godine završeni su radovi na prvoj fazi izgradnje Istarskog ipsilona i u
promet je puštena istočna strana Istarskog ipsilona od Kanfanara do Matulja (uključivši
dionicu Vodnjan-Kanfanar-Rogovići) (Aralica, Račić, Šišinački, 2007). Na zapadnom kraku
Istarskog ipsilona između Umaga i Medaka (41,8 km) radovi su započeli 2003. i dovršeni su
2005., a taj je dio svečano pušten u promet 3. lipnja 2005. Povrh toga, prije izgrađena dionica
(Buje – Nova Vas) dovršena je i poboljšana (Nadilo, 2010).
Za gradnju Istarskog ipsilona do punog profila autoceste od presudne je važnosti bila
činjenica da je prosječni promet u ljetnim mjesecima dostigao brojku od 16.000 vozila na dan
još 2005. godine, iako je prosječni godišnji promet 2008. (početak gradnje punog profila
autoceste) iznosio 8500 vozila (Nadilo, 2010). Važno je napomenuti da je takav porast
prometa bio puno veći od prethodno predviđenog, stoga je bilo potrebo što prije dovršiti
izgradnju punog profila autoceste (Madir i Vrana, 2010).
U lipnju 2010. godine, kako je i predviđeno pri početku izgradnje (Nadilo, 2010), otvorena je
prva dionica druge faze autoceste, odnosno dionica Pula- Kanfanar dužine 28 kilometara
(Poslovni dnevnik, 2010). Godinu dana kasnije i osam mjeseci prije zadanog roka otvorena je
i sljedeća dionica autoceste od Kanfanara do Umaga duga 50 kilometara, čime je povezana
Pula i slovenska granica (Index, 2011). Nastavak izgradnje druge faze 2B Istarskog ipsilona
61
podrazumjeva izgradnju drugog kolnika na potezu od Rogovića do tunela Učka, za što su
dovršeni prvi idejni projekti, izdane građevinske dozvole, te je izvršena parcelacija, a dionice
na tom pravcu puštat će se u promet kako budu dovršene. Krajnji rok izgradnje, odnosno ljeto
2015., odnosi se na tunel kroz Učku, dok bi prva dionica od Rogovića do Cerovlja trebala biti
puštena u promet u proljeće 2014. godine (Glas Istre, 2012).
Budući da je promet na Istarskom ipsilonu premašio sva predviđanja i očekivanja, tako su i
prihodi od cestarina znatno veći, međutim pogrešno predviđanje rasta prometa uzrokovalo je i
dodatne troškove zbog nadogradnje ceste koja je morala biti provedena ranije od planiranog
(Madir i Vrana. 2010). To je, naravno izazvalo određene poteškoće pri financiranju izgradnje
koncesionaru Bina Istra, ali i Vladi RH kao javnim partneru. Glavne pouke ovog projekta jesu
potreba za realističnim predviđanjem opsega prometa u fazi planiranja te, još važnije,
fleksibilan pristup koji uzima u obzir potrebu za eventualnim znatnijim investiranjem u
nadogradnju (Madir i Vrana, 2010).
4.3.2. JPP projekti u Koprivničko- križevačkoj i Varaždinskoj županiji
Kao što je već napomenuto, od 11 ugovora o suradnji javnog i privatnog sektora sklopljenih u
RH tijekom 2006. i 2007. godine, većina ih se odnosi na izgradnji ili rekonstrukciju škola,
koji vrijednosno nisu toliko značajni, ali svi su uspješno sprovedeni. Primjerice, u Koprivnici
je 2006. godine započeta izgradnja Gimnazije „Fran Galović“ i pripadajuće sportske dvorane.
Za privatnog je partnera, putem pregovaračkog postupka javne nabave odabrano poduzeće
Tehnika SPV d.o.o., društvo posebne namjene, osnovano isključivo u svrhu realizacije
navedenog projekta (Barković i Širić, 2010:196). Kapitalni troškovi projekta procjenjeni su na
oko 70 milijuna kuna, a ugovor je sklopljen na 25 godina, tijekom kojih privatni partner, osim
što mora isporučit građevinu u roku i prema zadanim standardima, snosi troškove održavanja
te plaća mjesečnu naknadu za korištenje zemljišta koje je ustupio Grad Koprivnica. Javni
partner, s druge strane, odnosno Grad Koprivnica te Koprivničko- križevačka županija,
privatnom partneru plaćaju najam sportske dvorane, škole i pratećih prostorija približno 800
tisuća kuna mjesečno (Registar ugovora, www.ajpp.hr). Gimnazija i sportska dvorana
izgrađeni su i otvoreni godinu dana kasnije, u roku i prema najsuvremenijim standardima te su
prvi objekti takve vrste izgrađeni u Hrvatskoj po modelu javno-privatnog partnerstva. Zgrada
62
je izgrađena također uz pomoć kredita Hypo banke koja je prva u Hrvatskoj prepoznala
mogućnosti financiranja kroz model javno-privatnog partnerstva (Barković i Širić, 2010:196).
Nova zgrada omogućila je jednosmjensko održavanje nastave u koprivničkoj gimnaziji.
Uz Koprivničko-križevačku županiju, i Varaždinska je županija u 2006. godini započela
gradnju, dogradnju i adaptaciju 44 škole u županiji po modelu javno-privatnog partnerstva.
Povrh toga, iste je godine za nešto manje od 3 mjeseca, završena temeljita obnova povijesne
Županijske palače, spomenika kulture 0. kategorije izgrađenog 1772. godine, upravo za
potrebe županije. Nakon desetljeća devastacije, u obnovu palače uloženo je 9 milijuna kuna,
koje će Varaždinska županija u 20 godina vraćati investitoru, dok je investitor zadužen za
redovno održavanje objekta (Barković i Širić, 2010). Naredne, 2007. godine, u gradu
Varaždinu započeta je i izgradnja Gradske sportske dvorane Varaždin, također po JPP
modelu, koja je dovršena i svečano otvorena godinu dana kasnije.
4.3.3. Spaladium Centar Split
Od svih JPP projekata u RH, upisanih u Registar JPP projekata, vrijednosno najznačajniji, ali
i najkontroverzniji jest izgradnja Spaladium Centra u Splitu, stoga će o njemu biti riječ u
nastavku. Budući da je taj projekt još uvijek aktualan, ne postoje konkretne studije slučaja te
se informacije o njemu mogu dobiti iz Registra ugovora o JPP, novinskih članaka te na
stranicama Gradskog vijeća Grada Splita.
U Splitu je 2007. godine započeta izgradnja Spaladium Centra, športsko- poslovnog objekta
koji se trebao sastojati od Spaladium Arene Split, koja se sastoji od velike dvorane za oko
12.000 gledatelja i male sportske dvorane; garaže za minimalno 1.500 parkirališnih mjesta te
komercijalnih prostora. Projekt JPP Spaladium Centar inicirali su Vlada RH i Grad Split, a
neposredni motiv bio je održavanje Svjetskog rukometnog prvenstva za muškarce u Hrvatskoj
tijekom siječnja 2009. godine kojem je Split bio jedan od domaćina. Ugovor o javno-
privatnom partnerstvu potpisan je s poduzećem Sportski grad TPN d.o.o., tvrtkom posebne
namjene osnovane od strane poduzeća konstruktor inžinjering, IGH i Dalekovod za potrebe
realizacije projekta na rok od 30 godina, a predmet ugovora bilo je financiranje, projektiranje,
građenje, upravljanje, održavanje, izmjena istrošenih materijala i energenata Dvorane i
63
Komercijalnih prostora od strane privatnog partnera te uzimanje Dvorane u zakup od strane
javnog partnera (Registar ugovora o JPP). Kapitalni troškovi projekta iznosili su 504 milijuna
kuna, a ugovorena nakanda koju plaća javni partner Grad Split iznosila je oko 3 milijuna
kuna mjesečno, s time da je mjesečna zakupnina jedina novčana naknada koju će privatni
partner primati za izgrađenu Dvoranu i Komercijalne prostore te za preuzete obaveze koje su
predmet ugovora. Naknada koju javni partner Grad Split prima od privatnog partnera
ugovorena je na 1 kunu godišnje (Registar ugovora o JPP). Tvrtka Sportski grad TPN d.o.o. i
članice Konzorcija bile su obvezne dati sljedeća jamstva za ispunjenje JPP Ugovora:
Garanciju banke za izvršenje ugovora, Garanciju Matične tvrtke i garanciju banke za
raspoloživost i funkcionalnost dvorane.
Dvorana Spaladium Arena otvorena je u prosincu 2008. godine. Izgradnja dvorane trajala je
nešto više od 430 dana, a otvorena je nekoliko dana prije ugovornog roka. Tehnički pregled
dokazao je kako su svi radovi izvedeni u skladu s projektnom dokumentacijom te je uporabna
dozvola izdana bez poteškoća (Jutarnji.hr, 2008). Izgradnja druge faze Spaladium Centra,
odnosno stometarskog komercijalnog tornja, garaže te trgovačkog centra, tebala je započeti
nakon Svjetskog rukometnog prvenstva, međutim to se nije dogodilo, jer se, prema izjavi
Sportskog grada TPN d.o.o., zbog gospodarske krize nisu mogla pronaći sredstva za
financiranje II. faze. Prihodi od spomenutih komercijalnih objekata i garaže trebali su
servisirati troškove održavanja polivalentne dvorane, međutim budući da nisu izgrađeni,
dvorana je postala neodrživa, što je dovelo do toga da Grad više nije bio u mogućnosti plaćati
mjesečni najam dvorane pa je Porezna uprava u srpnju 2012. pokrenula blokadu Spaladium
Arene zbog duga od 2,6 milijuna kuna (Gattin Zebić, 2013). Sve navedeno rezultiralo je
konačnim zatvaranjem Spaladium Arene u rujnu 2012. godine.
Od tog razdoblja pokušava se pronaći rješenje nastale situacije: smatra se da bi svakako bilo
najbolje izgraditi Centar do kraja, međutim privatni partner je propao, stoga je na Gradu
Splitu i Vladi da pronađu način i sredstva za dovršenje projekta Treba napomenuti da, bez
obzira na nepoštivanje ugovora od strane privatnog partnera, Grad nije aktivirao bankovna
jamstva. Grad je naknadno predložio izgradnju poslovnog centra Spaladium Arene gdje bi
bila smještena Gradska uprava, Upravni sud, Općinski sud, te eventualno odvjetnički uredi ili
uredi osiguravajućih društava, a od najamnine za taj prostor financirali bi se troškovi Arene.
Naime, ukoliko se ne izgradi taj poslovni centar, Grad nema odakle financirati obaveze prema
Spaladium Areni. Razmatra se i raskidanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu kako bi
64
objekt, koji je još uvijek u vlasništvu privatnog partnera, mogao preći u vlasništvo Grada ili
države (Gradsko vijeće Grada Splita, 2012) .
Projekt Spaladium Centra jest, dakle, neuspjeli JPP projekt, za što krivnju snosi privatni
partner, koji nije uspio osigurati sredstva za dovršetak projekta, ali i javni partner koji se nije
dobro postavio prema cijelom problemu. Važno je primjetiti da su gotovo svi rizici projekta
bili alocirani na privatnog partnera, čime se navedeni očito nije mogao nositi, a to opet
upućuje na važnost adekvatne alokacije rizika između partnera, posebice u vrijednosno
velikim projektima kakav je Spaladium Centar. Ipak, bez obzira na nedovršetak projekta,
treba istaknuti uspjeh prve faze projekta, odnosno izgradnje polivalentne dvorane Spaladium
Arena u roku i prema zahtjevanim standardima. Prema mišljenju ravnatelja Agencije za
javno- privatno partnerstvo, Damira Juričića, čak i ako država odluči raskinuti ugovor s
privatnim partnerom, dobit će za 19 posto jeftiniji moderan sportski objekt nego li da ga je
išla sama graditi putem kredita (FIlipović, 2013).
65
5. PREPREKE I PERSPEKTIVE U PROVOĐENJU PROJEKATA JAVNO-
PRIVATNOG PARTNERSTVA
Javno-privatno partnerstvo pod utjecajem je financijske krize koja je pogodila svijet 2008.
godine te, kao i u drugim pogođenim područjima, nije jasno koliko će ozbiljne biti posljedice
krize za JPP (Hodge i Greve, 2013). Prema izvještaju OECD-a, financijska je kriza imala
direktan negativni utjecaj na volumen JPP projekata u zemljama članicama. U tim
okolnostima jasno je da je taj model potrebno sagledati iz nove perspektive. Naime, kako bi se
postigao preokret u ekonomiji te potaknuo gospodarski rast, investicije su ključan faktor
(EPC, 2012). Europska komisija procjenila je potrebu za investicijama u visini od 1,5 trilijuna
do 2 trilijuna eura kako bi se ostvarili ciljevi iz strategije Europa 2020 za pametan, održivi i
uključivi rast. Budući da je kriza ograničila mogućnosti javnog sektora za investiranje, upravo
će sredstva privatnog sektora biti ključna pokretačka snaga za ostvarenje tih ambicioznih
ciljeva (EPC, 2012).
5.1. Potencijalni nedostaci u provođenju projekata JPP-a
Prije razmatranja budućih mogućnosti i aktivnosti vezanih za javno-privatno partnerstvo treba
napomenuti da ono, uz već navedene prednosti, podrazumjeva i određene prepreke, koje treba
uzimati u obzir pri odabiru između tradicionalne isporuke javnih usluga i isporuke putem JPP-
a. Naime, uz svaku prednost JPP-a postoji i potencijalni nedostatak (Fussel i Beresdorf, 2009),
što je prikazano sljedećom tablicom.
Tablica 6: Prednosti i potencijalni nedostatci JPP-a
Prednost Nedostatak
Vlada i izvođač radova ugovaraju godišnju svotu plaćanja za uslugu koja će biti omogućena, što podrazumjeva veću cjenovnu sigurnost. To se može promijeniti jedino pod
utjecajem dogovorenih okolnosti.
Vlada je vezana dugoročnim ugovorom
(često na 30 godina), a potrebe se tijekom
vremena mjenjaju stoga ugovor može postati nepovoljan za vladu i njezine potebe tijekom
ugovornog razdoblja.
66
Putem JPP-a odgovornost za imovinu
prenesena je na izvođača, stoga vlada nije uključena u pružanje usluga koje nisu dio
njezine temeljne djelatnosti.
Potrebe vlade mogu se promjeniti.
Upravljanje tim varijacijama može zahtjevati ponovno pregovaranje uvjeta i cijena iz
ugovora.
JPP unosi prostor za inovacije u pružanje usuga. Izvođač ima mogućnost uvođenja inovativnih načina za zadovoljenje određenih potreba.
Prepreke mogu proizaći ako, primjerice, inovacije u isporuci usluge dovedu do
smanjenja razine ili kvalitete usluge.
U većini slučajeva isplata izvođaču započinje tek onda kad se određeni uvjet ugovora ispuni, primjerice, kad se objekt ugovora
stavi u upotebu. To je poticaj izvođaču da osigura pravovremenu isporuku kvalitetne
usluge.
Godišnja isplata uključuje i naknade za rizik koji izvođač preuzima, primjerice rizik izgradnje i isporuke usluga, koji se ne mora
uistinu materijalizirati.
Ugovor daje veće poticaje za upravljanje rizikom tijekom trajanja ugovora nego li je to
slučaj u tradicionalnoj isporuci. Smanjena kvaliteta usluge zahtjevala bi plaćanje kompenzacije vladi.
Izvođač možda neće dobro upravljati prenesenim rizikom, ili vlada može vjerovati da je preneseni rizik temeljnog poslovanja,
zapravo ostao na njoj.
Dugoročni JPP ugovor potiče vladu i privatnog partnera da razmotre troškove projekta tijekom cijelog životnog ciklusa, umjesto da se sagledava odvojeno razdoblje
izgradnje i operativno razdoblje. To vodi do
povećanje efikasnosti putem sinergije između dizajna i izgradnje te upravljanja i održavanja projekta. Izvođač preuzim rizik krivog dizajna i izgradnje.
Cijeloživotni trošak bit će plaćen putem godišnjih isplata temeljenih na financijskim i
komercijalnim kamatnim stopama, koje
utvrđuje izvođač, a koje mogu biti više od stope posuđivanja za vladu.
Izvor: Donji dom skupštine, Odbor za nacionalne račune u Fussel i Beresdorf, 2009
Ovom tablicom povezane su prednosti JPP-a s potencijalnim nedostacima, s ciljem
usmjeravanja pažnje na važnost detaljne i kritičke procjene svakog potencijalnog JPP
projekta, kako bi se osigurala zaštitita javnog interesa (Fussel i Beresdorf, 2009).
5.2. Budućnost javno- privatnog partnerstva
Bez obzira na financijsku krizu, smanjenje volumena JPP tržišta te gore navedene nedostatke,
autori Hodge i Greve smatraju da JPP ima budućnost, te da ideal partnerstva u kojem se želi
67
izvući najbolje od vlade i najbolje od privatnog sektora neće nestati, već da će potražnja za
javno-privatnom partnerstvom u budućnosti biti još i veća (Hodge i Greve, 2013). Europska
komisija također pristupa javno-privatnom partnerstvu u široj političkoj perspektivi sa željom
da ono bude glavna značajka koja će prožeti i druge sektore, osim transportnog i
infrastrukturnog (Hodge i Greve, 2013).
Europski centar za politiku (EPC) izdao je uz podršku Europske investicijske banke (EIB)
izvješće u kojem se istražuju mišljenja i stajališta dionika o ulozi JPP-a u odgovaranju na
izazove s kojima se suočava europska zajednica te o budućnosti JPP-a. Kao rezultat tog
istraživanja te prema prijedlogu ispitanih dionika donesene su preporuke za daljnje postupanje
s javno-privatnim partnerstvom u smislu promjena koje bi trebalo donijeti za usavršavanje tog
modela (EPC, 2012:5):
Preporuka 1: U područjima gdje javno- privatna suradnja može potencijalno osigurati dodanu
vrijednost, primjerice financiranje istraživanja, transport uključujući TEN-T mrežu, elementi
strukturalnog/kohezijskog financiranja te projekt Connecting Europe Facility, potrebno je za
projekte koji traže financijsku potporu EU-a nametnuti ex ante obavezu istraživanja
mogućnosti financiranja putem privatnih sredstava, uključujući i potencijal za JPP model.
Preporuka 2: stručna savjetodavna EU jedinica trebala bi se fokusirati ne samo na nivo
kreiranja strategije/politike, već na pružanje praktičnih savjeta o tome da li i kako nastaviti s
konkretnim projektima. EPEC (Europski stručni centar za JPP) bi mogao preuzeti tu ulogu
produživanjem svoje misije i svojih resursa.
Preporuka 3: nacionalne vlasti zemalja članica trebale bi uspostaviti centralni JPP savjet te
stratešku jedinicu u zemljama gdje takva još ne postoji. Takva bi jedinica bila odgovorna za
pružanje strateških smjernica regionalnim i lokalnim vlastima te drugim javnim
organizacijama te za pojašnjavanje nacionalnih pravila o odnosu JPP-a s domaćim
proračunskim procesima. U ovom području EIB može pomoći u širenju dobre prakse te
pomoći u početnom razdoblju uspostave projekta ako je potrebno.
Preporuka 4: obuka za izgradnju potebnih vještina mora biti široko dostupna, pogotovo na
razini regionalne/lokalne vlasti, gdje je iskustvo s JPP nedovoljno. Takva bi obuka trebala biti
organizirana na razini EU (primjerice Europska stručna akademija) te, za zemlje koje primaju
68
sredstva iz Kohezijskog fonda te regije koje sudjeluju u Konvergencijskom programu
europskog strukturalnog fonda, financirana od strane europskih fondova.
Preporuka 5: iako Inicijativa za projektne obveznice (Project Bonds Initiative) iz strategije
Europa 2020 ima određena ograničenja, ipak predstavlja potencijal za širenje JPP-a u velikom
broju zemalja te stoga treba biti uvedena što je prije moguće, dok u isto vrijeme treba riješiti
zablude dionika o tome što su europske projektne obveznice te koja je njihova svrha.
Preporuka 6: u mnogim područjima politike EU-a javno-privatna suradnja dokazala se
uspješnom, stoga bi EU trebala raditi na toj suradnjim povećanjem sredstava za to
predviđenih u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru. Inovativna unija trebala bi se
pomaknuti s početne faze, u kojoj je fokus samo na jedno područje (zdravo, aktivno starenje),
na sljedeću fazu, u kojoj se razmatra niz područja od kritične važnosti za europsku
ekonomsku budućnost, a koja će biti izgrađena oko javno-privatne suradnje i usmjerenosti ka
poticanju tržišta na stvaranje novih, komercijalno održivih proizvoda, usluga i procesa.
Preporuka 7: javno-privatno partnerstvo, iako važna stavka, samo ne može osigurati ulaganja
privatnog sektora potrebna za ostvarenje ciljeva europske politike. Uz JPP i ostale modele
javno- privatne suradnje, potrebno je razviti nove tipove financijskih/političkih instrumenata
koji će zadovoljiti širok spektar europskih političkih ciljeva, uključujući velike prekogranične
mreže i ulaganja u zemlje članice najsnažnije pogođene krizom. Europska komisija treba
stvoriti radnu skupinu koja će uključivati institucije, privatni sektor, akademike/stručnjake te
dioničare koji će identificirati nedostatke sadašnjih instumenata te razviti konkretne prijedloge
koji bi se uključili u sljedeći višegodišnji financijski okvir.
Preporuka 8: kako bi se osiguralo razumjevanje širokog spektra novih financijskih
instrumenata koji su trenutno predmet rasprave u EU, Komisija bi trebala izdati jednostavan
vodič/pojmovnik, koji će pojasniti prirodu i funkciju isntrumenata i različitih tipova javno-
privatne suradnje na način razumljiv svim donositeljima odluka.
Preporuka 9: Europska komisija treba pojasniti na koji će način funkcionirati financijski
inžinjering u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru te utvrditi ciljeve politike za koje
će biti korišteni specifični financijski instrumenti te kakav će to utjecaj imati na bespovratna
sredstva proračuna.
69
Preporuka 10: kako bi se povećala transparentnost te pobila opća percepcija da je JPP samo
alata za van proračunsko posuđivanje, zemlje EU-a trebale bi biti potaknute od strane
Europske komisije da pomoću novih ekonomskih upravljačkih struktura omoguće pregled
dugova i obaveza stvorenih putem JPP ugovora, pored javnog duga. Te informacije, ili
nedostajuće informacije u pojedinim zemljama, trebale bi biti objavljene kao dio europskog
makroekonomskog nadzora. Općenito, u budućnosti bi trebala postojati veća transparentnost u
fiskalnim implikacijama svih infrastrukturnih investicija, bilo da se isporučuju kao JPP ili na
tradicionalan način.
Najveći problem na europskom nivou jest nepotpuno razumjevanje funkcije i cilja JPP-a od
strane dionika u modelu. Također, vrlo je bitno da se u određenim zemljama članicama pobije
mišljenje i stav da je JPP skup način van proračunskog financiranja korišten iz krivih razloga
(EPC, 2012). Nepobitna je činjenica da je javno-privatno partenrstvo važan faktor u
dostizanju europskih ciljeva, no postoje i određena ograničenja, budući da ono ne može biti
primjenjeno na sve projekte. Stoga je potrebno razmisliti i pronaći nove načine suradnje
javnog i privatnog sektora kako bi se očuvalo i osiguralo blagostanje u europskim zemljama,
potaknuo dugoročni održivi rast te povećala konkurentnost ulaganjem u strateške projekte i
infrastrukturu. Tom je izazovu potrebno pristupiti iz dva kuta: odgovaranjem na ograničenja
korištenja JPP-a na lokalnom, nacionalnom i europskom nivou, te nadilaženjem
tradicionalnog JPP modela kako bi se iskoristio puni potencijal javno-privatne suradnje (EPC,
2012:18).
5.2.1. Future Internet Public Private Partnership
Govoreći o budućnosti JPP-a potrebno je osvrnuti se na opsežan projekt Europske komisije
nazvan Future Internet Public Private Partnership (FI-PPP), pokrenut u okviru Digitalne
agende za Europu. FI-PPP jest program za Internet inovacije koji će ubrzati razvoj i usvajanje
budućih internetskih tehnologija, unaprijediti europsko tržište pametne infrastrukture u
sektoru transporta, zdravstva i energije te povećati učinkovitost poslovnih procesa putem
Interneta i time pozitivno utjecati na konkurentski položaj europske industrije (FI-PPP). FI-
PPP slijedi industrijski vođen, korisnički orijentiran pristup koji obuhvaća istraživanje i razvoj
70
mrežnih i komunikacijskih tehnologija, uređaja, softvera, uslužnih i medijskih tehnologija te
paralelno eksperimentira s istima provjeravajući tako njihovu valjanosti u stvarnoj primjeni.
Također, objedinjuje ponudu i potražnju te uključuje korisnike u najraniju fazu istraživanja
(FI-PPP).
Projekt se provodi u tri faze s time da se prve dvije faze odnose na postavljanje tehnoloških
temelja, razvijanje scenaria za slučajeve korištenja u različitim sektorima, popisivanje
raspoložive javne infrastrukture te postavljanje infrastrukture, dok se u trećoj fazi, koja je
zapravo integrativna faza FI-PPP-a kapitaliziraju investicije i razvoj iz prve i druge faze.
Upravo se u toj fazi putem otvorenih poziva uključuju mala i srednja poduzeća te web-
poduzetnici kao programeri inovativnih, temeljenih na infrastrukturi i podatkovno bogatih
usluga i aplikacija, koje će se nadograditi na te proširiti postojeću tehnološku platformu (FI-
PPP).
Nova platforma i razvijene tehnologije biti će korištene i provjeravane od strane brojnih
sudionika, prvenstveno malih i srednjih poduzetnika te javne uprave, kako bi se osiguralo da
služe svrsi i potiču korisničke inovacije (FI-PPP).
5.2.2. Kritički osvrt na javno-privatno partnerstvo u Republici Hrvatskoj
Od 13 realiziranih projekata na hrvatskom JPP tržištu, samo je projekt Spaladium Arena
neuspješan, dok su ostali, iako kapitalno znantno manji projekti, uspješno izvedeni u zadanom
roku. Ipak, svi su ti projekti ugovarani i provođeni pod okvirom starog Zakona, a od tada su
se institucionalni i tržišni uvjeti znatno promjenili. Novi Zakon znatno pojednostavljuje
proceduru ugovaranja JPP-a, a Agencija za javno-privatno partnerstvo izdaje i brojne
priručnike za dodatno olakšavanje i pojašnjavanje procesa. Povrh toga, Vlada RH sve više
prepoznaje potencijal javno-privatnog partnerstva pa se tako ove godine u provedbu
namjerava staviti osam novih projekata ukupne vrijednosti od 2,5 milijarde kuna.
Osim projekata spremnih za realizaciju ove godine predstavljen je i pregled JPP projekata za
iduću godinu ukupne vrijednosti 5,24 milijarde kuna (Hina/Lider, 2013). Financijski najveći
udio u tim projektima ima zdravstvo, a zatim školstvo. Zakonodavni i institucionalni temelji
71
su, dakle, postavljeni, i to kvalitetnije nego u velikom broju zemalja članica EU, što znači da
politička volja postoji.
U bližoj budućnosti potrebno je pronaći kvalitetne partnere za planirane projekte, osigurati im
podršku, kako političku, tako i institucionalnu, odnosno savjetodavnu prema uzoru na Kanadu
te, s velikom pažnjom, uzimajući sve faktore u obzir, sklopiti JPP ugovore koji će ići u korist
svim stranama, posebice poreznim obveznicima. Osim toga, Hrvatska se, odnosno hrvatski
poduzetnici, kao članica EU-a, može uključiti u JPP projekte Europske komisije, kao što su
projekti u okviru FI-PPP-a te koristiti sredstva iz europskih fondova. Također, kao članica
EU-a, Hrvatska je dužna preuzeti ciljeve iz strategije Europa 2020 za pametan, uključiv i
održiv rast, u ostvarenju kojih će JPP imati značajnu ulogu. Potrebno je, naravno, razmotriti i
gore navedene preporuke Europskog centra za politiku (EPC) te uključiti se u aktivnosti koje
će se pokrenuti vođene tim preporukama.
Mogućnosti i, štoviše, potrebe za ulaganjima u hrvatsku infrastrukturu velike su pa je stoga i
potencijal za javno-privatno partnerstvo znatan. Kroz rastuću primjenu JPP-a može se
osigurati učinkovitije upravljanje i bolja uporaba javnih građevina, kroz inovativnost i
racionalnost privatnog sektora kod upravljanja javnim građevinama te prijenos stručnih
znanja potrebnih javnim partnerima za bolje i učinkovitije upravljanje javnim građevinama te
učinkovitije pružanje javnih usluga svim građanima Republike Hrvatske. Pri tom javni sektor
osigurava stabilan politički i pravni okvir, potiče, prati, usmjerava i razvija JPP-a, a privatni
sektor osigurava novi menadžment, komercijalnu i financijsku disciplinu te nove privatne
izvore za financiranje vrlo velikih i složenih projekata bitnih za dugoročan razvoj različitih
dijelova hrvatskog društva.
72
6. ZAKLJUČAK
Javno-privatno partnerstvo u posljednja se dva desetljeća u brojnim slučajevima dokazalo kao
adekvatan model suradnje javnog i privatnog sektora u pružanju javnih usluga i javne
infrastrukture u smislu efikasnosti, kvalitete i prenošenja rizika. Naravno, bilo je i neuspješnih
projekata, koji su često puta bili rezultat neznanja i nerazumjevanja sudionika u projektu,
neadekvatnog transfera rizika te nepridržavanja uvjeta iz ugovor, međutim, kod uspješnih
projekata prednosti nad tradicionalnim snabdjevanjem više su nego očite. Dosadašnja praksa
je potvrdila da JPP može imati važnu pozitivnu ulogu u podizanju razine javnih usluga,
ubrzavanju gospodarskog razvoja i reformi javne uprave prijenosom posebnih znanja o
upravljanju JPP projektima s privatnog na javni sektor. Pri tome su osnovne prednosti JPP-a
osiguravanje novih izvora svježeg privatnog kapitala potrebnog javnom sektoru zbog pružanja
kvalitetnijih i jeftinijih postojećih i/ili novih javnih usluga što dugoročno može dovesti do
oslobađanja dodatnih proračunskih sredstava koja se mogu usmjeriti u postojeće odnosno
nove razvojne projekte. Na taj način se mogu smanjiti rizici neplaniranih troškova tijekom
izgradnje, povećati fiskalni prihodi te unaprijediti njihova naplata i potaknuti gospodarski rast.
Svrha istraživanja u ovom radu bila je analizirati tržište javno-privatnog partnerstva u Kanadi
i Europskoj uniji kako bi se ustanovila najbolja praksa u provođenju takvih projekata, koja bi
se mogla primjeniti na Republiku Hrvatsku. Također, bilo je potrebno pojasniti uvjete na
hrvatskom JPP tržištu te analizirati stanje.
Kanada je, svakako, najdalje odmakla u provođenje JPP projekata od svojih prvih početaka te
razvila praksu koju se trude preuzeti sve druge zemlje koje provode ili uvode javno-privatno
partnerstvo kao model financiranja infrastrukture. Projekti javno-privatnog partnerstva
provode se na svim razinama vlasti, a osigurana je i snažna podrška zahvaljujući brojnim
agencijama i tijelima koje se bave JPP-om. Osim toga, po pitanju sektora u kojima su
provedeni JPP projekti, Kanada je i u tom području dosegla najveću diverzificiranost,
dokazujući tako da se JPP model može koristiti za cijeli spektar sektora, uz adekvatan transfer
rizika.
U Europskoj uniji, kao i u Velikoj Britaniji, kriza je znatno utjecala na JPP tržište, izazvavši
smanjenje volumena i tržišne vrijednosti JPP projekata. Ipak, bez obzira na krizu, sve veći
73
broj zemalja članica primjenjuje JPP model. Udio Velike Britanije u ukupnim JPP projektima
u EU se iz tog razloga smanjio, ali ta je zemlja i dalje lider na europskom tržištu te je najdalje
odmakla po pitanju zakonodavstva i institucija koje se bave JPP-om. Također, poduzimaju se
mjere kako bi se opadajući trend preokrenuo i tržište iznova oživjelo te su određena
poboljšanja već uočljiva. U Velikoj Britaniji te na razini EU intenzivno se radi na reformi
tradicionalnog JPP modela, kako bi se taj model poboljšao, ali eventualno i razvio novi model
suradnje privatnog i javnog sektora. Naime, Europska unija i te kako je svjesna važnosti koju
će investicije privatnog sektora imati u izbavljanju Europske unije iz krize i ostvarivanju
krajnjeg cilja iz strategije Europa 2020, a to je pametan, održivi i uključivi rast.
Republika Hrvatska također ima iskustvo s JPP projektima, iako ne tako bogato kao gore
navedene zemlje. Najviše je uspješnih projekata provedeno u školstvu, dok su se iz neuspjeha
sa Spaladium Centrom izvukle brojne pouke za budućnost. Stagnaciju tržišta izazvanu starim
Zakonom o JPP-u prekinulo je donošenje novog Zakona 2012. godine, kojim je procedura
ugovaranja i provedbe projekta pojednostavljena, a sudionicima je pružena i dodatna pomoć u
obliku serije priručnika Agencije za javno-privatno partnerstvo. Tijekom posljednjih nekoliko
godina u Hrvatskoj su postavljeni čvrsti temelji za kvalitetno JPP tržište, a rezultati toga
očituju se u ponovnom pokretanju tog tržište te optimističnim planovima za budućnost.
Zaključno je moguće utvrditi da je radna hipoteza navedena u Uvodu ovim istraživanjem i
potvrđena, odnosno, dokazano je da je javno-privatno partnerstvo adekvatan model
financiranja javne infrastrukture putem kojeg je moguće isporučiti kvalitetniju i efikasniju
javnu uslugu u odnosu na tradicionalni način isporuke javne infrastrukture, te da je ono, kao
takvo, prikladan model i za rješavanje problema infrastrukture i u Republici Hrvatskoj.
Za uspješnu primjenu raznih oblika JPP-a, postupak izbora i provedbe JPP projekta, izbor
privatnog partnera te koristi koje se očekuju od primjene raznih modela JPP-a na državnoj,
lokalnoj i područnoj (regionalnoj) razini, kako za javni tako i za privatni sektor, najbitnija je
efikasna provedba zakonodavnog okvira, jačanje stručnih i profesionalnih kapaciteta JPP
institucija, javnog i privatnog sektora te efikasno i transparentno funkcioniranje cjelokupnog
JPP sustava.
74
LITERATURA
Association of Consulting Engineering Companies, Canada, 2011, Understanding Public
Private Partnership in Canada, dostupno na www.acec-
nb.ca/uploads/acec_P3_report_EN_vNov8.pdf
Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske, 2012, Financijski model kod
projekata javno-privatnog partnerstva, Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog
partnerstva, Priručnik br. 2, Verzija 1, Zagreb.
Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske, 2012, Komparator troškova javnog
sektora, Priručnici za pripremu i provedbu modela javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 3,
Verzija 1, Zagreb
Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske , 2012, Rizici u projektima javno-
privatnog partnerstva (identifikacija i alokacija rizika), Priručnici za pripremu i provedbu modela
javno-privatnog partnerstva, Priručnik br. 8, Verzija 1, Zagreb
Agencija za javno-privatno partnerstvo Republike Hrvatske, 2013, Pregled stanja i analiza tržišta
javno-privatnog partnerstva u Republici Hrvatskoj, Zagreb
Akintoye, A., Beck, M., Hardcastle, C., 2006, Public-Private Partnerhips Managing Risk and
Opportunities, Blackwell Science, Oxford
Aralica, Z., Račić, D., Šišinački, J., 2007, Projektno financiranje infrastrukture, stručni rad,
Privredna kretanja i ekonomska politika 112/2007.
Bailey, N., 1994, Towards a research agenda for public-private partnership in the 1990’s,
Local Economy
Barković, I., Širić, M., 2010, Uloga i značaj javno-privatnog partnerstva u Republici
Hrvatskoj: izabrani primjeri, pregledni rad, Ekonomski vijesnik, No. 1, Srpanj 2010
75
Barrows, D. i suradnici, 2012, Public-private partnership in Canadian health care: A case
study of the Brampton Civic Hospital, OECD Journal on Budgeting, Vol 12/1, dostupno na
http://dx.doi.org/10.1787/budget-12-5k9czxkbc9w
Bettignies, J-E, Ross, T.W., 2004, The Economics of Public-Private Partnerships, Sauder
School of Business, University of British Columbia, Canadian Public Policy, vol.XXX
Blanc-Brude, F., Goldsmith, H., Välilä, T., 2007, Public-Private Partnerships in Europe: An
update, Economic and Financial Report, EFR 2007-03, EIB
Blaney, F. i suradnici, 2007, Trans Canada Highway Project: Building Prosperity Through Public
Private Partnershi, Annual Conference of the Transportation Association of Canada, Saskatoon,
Saskatchewan
CMS, 2010, PPP in Europe: Guide, dostupno na
www.cmsleagal.com/PPP/Documents/LS07031_RZ_PPP_Guide.pdf
Čiković, H., 2006, Javno-privatno partnerstvo iz perspektive Europske Unije, II. dio.
Informator 53(5215): 4–8
Europska komisija, 2003, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, Brussels,
veljača 2003
Europska komisija, 2004a, Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law
on Public Contracts and Concessions, European Commission, COM(2004) 327 final, 30.
travnja 2004.
Europska komisija, 2004b, Resource Book on PPP Case Studies, lipanj 2004
Europska komisija, 2009, Mobilising private and public investment for recovery and long
term structural change: developing Public Private Partnership, European Comission,
COM(2009) 615 final, Brussels, 19.11. 2009
76
Europska komisija, 2011, Future Internet Public Private Partnership, Published on Digital
Agenda for Europe https://ec.europa.eu/digital-agenda
European Policy Center, 2012, Can Public Private Partnerships (PPPs) lever investment to
get Europe out of economic crisis?, EPC Issue Paper No.71, Studeni 2012
European PPP Expertise Centre, 2010, Priručnik za pripremu projekata JPP: Priprema,
nabava i provedba projekata JPP-a, dostupno na
http://www.eib.org/epec/resources/guide_to_guidance_hr_finalna%20verzija_iva_2.pdf
European PPP Expertise Centre, 2011, Poznan Waste-to-Energy Project, Poland: Using EU
Funds in PPPs Case Study, dostupno na
http://www.eib.org/epec/resources/poznan_case_study_eu_funds_in_ppps_public.pdf
European PPP Expertise Centre, 2012, Market Update: Review of the European PPP Market
in 2011, dostupno na www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf
European PPP Expertise Centre, 2013, Market Update: Review of the European PPP Market
in 2021, dostupno na www.eib.org/epec/resources/Market%20Update%202012.pdf
Farrugia, C., 2008, Public-Private Partnership Agencies: A Global Perspective, Collaboratory
for Research on Global Projects, Working Paper No. 39, kolovoz 2008
Filipović, L., 2013, Spaladium arena i dalje je isplativ JPP projekt, tportal.hr, obajvljeno:
12.2.2013, dostupno na www.tportal.hr/biznis/gospodarstvo/242965/Spaladium-arena-i-dalje-
je-isplativ-JPP-projekt.html
Fussel, H., Beresford, C., 2009, Public-Private Partnerships: Understanding the Challenge,
Second Edition, Centre for Civic Governance, Columbia Institute, June 2009
Gattin Zebić, T., 2013, Arena propada čekajući odgovor, Slobodna Dalmacija, objavljeno:
11.06.2013, dostupno na
www.slobodnadalmacija.hr/Split/tabid/72/articleType/ArticleView/articleId/212671/Deafult.a
spx
77
Gradsko vijeće Grada Splita, 2012, Informacija o stanju Projekta JPP Spaladium Centra u
Lori, dostupno na www.split.hr/lgs.axd?t=16&id=7344
Glas Istre, 2012, Natavlja se gradnja Istarskog ipsilona, objavljeno: 19.01.2012, dostupno na
www.glasistre.hr/vijesti/arhiva/347419
HM Treasury, 2012, A new approach to public private partnerships, December 2012,
dostupno na
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/205112/pf2_inf
rastructure_new_approach_to_public_private_parnerships_051212.pdf
Hodge, G., Greve, C., 2013, Rethinking Publi-Private Partnership: Strategies for Turbulent
Times, London, Routledge
Institute for Public Private Partnership, 2012, Best bidder chosen for a PPP waste
incineration plant in Poznan, dostupno na www.pppinstitute.com/2012/12/21/ppp-
incineration-plant-in-poznan/
Juričić, D., 2008, Ekonomija javno-privatnog partnerstva, Ekonomski pregled, 59 (7-8)
Portal Jutarnji.hr, 2008, Otvorenje Spaladium Arene bez nastupa svjetski poznatih diva,
objavljeno: 27.12.2008, dostupno na www.jutarnji.hr/ovorenje-spaladium-arene-bez-nastupa-
svjetski-poznatih-diva/281415/
Kačer, H., Kružić, D., Perković, A., 2008, Javno - privatno partnerstvo: Atraktivnost
DBFOOT modela, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 3/2008., str. 603.-640.
Kappeler, A., Nemoz, M., 2010, Public Private Partnership in Europe- Before and During
the Recent Financial Crisis, European Investment Bank, Economic and Financial Report
2010/04, July 2010
Ladavac, J., 1999, Financiranje cestovne izgradnje u Hrvatskoj, magistarski rad, Zagreb:
Ekonomski fakultet
78
Lider/Hina, 2013, Predstavljeno osam projekata vrijednih 320 milijuna eura, objavljeno 11.
veljače 2013., dostupno na www.liderpress.hr/biznis-i-politika/-predstavljeno-osam-
projekata-vrijednih-320-milijna-eura/
Madir, J., Vrana, K., 2012, Public-private partnerships in Croatia, EBRD, Law in transition
online 2012, 18.10.2012, dostupno na www.ebrd.com/downloads/research/newa/lit112c.pdf
Marguerite Fund, 2013, Marguerite and SITA sign Poznan waste PPP contract, April 11,
2013, dostupno na www.infrapppworld.com/2013/04/marguerite-and-sita-sign-poznan-waste-
ppp-contract.html
Marenjak, S., Skendrović, V., Vukmir, B., Čengija, J., 2007, Javno privatno partnerstvo i
njegova primjena u Hrvatskoj, Građevinar 59 (2007) 7, str. 597-605
Marenjak, S., Kušljić D., 2009, Pravni okvir javno-privatnog partnerstva, Građevinar 61
(2009) 2, str 137-145
Mijatović, N., 2007, Javno-privatno partnerstvo. Hrvatska pravna revija 7(3): 33–48
Narodne novine, broj 98/06, Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog
partnerstva
Narodne novine, broj 129/08, Zakon o javno-privatnom partnerstvu
Narodne novine, broj 147/10, Pravilnik o ustroju i vođenju Registra ugovora o javno-
privatnom partnerstvu
Narodne novine, broj 78/12, Zakon o javno-privatnom partnerstvu
Narodne novine, broj 88/12, Uredba o provedbi projekata javno-privatnog partnerstva
Nadilo, B., 2006, Dosadašnja izgradnja i dovršetak prve faze Istarskog ipsilona, Građevinar
58 (2006) 4, str. 307-318
79
Nadilo, B., 2010, Druga faza Istarskog ipsilona, Građevinar 62 (2010) 5, str 423-434
Official Journal of the European Union, 2011, Commision Regulation (EU) No 1251/2011of
November 2011, L 319/43, 2.12.2012
Osborne, S., 2000, Public-Private Partnership: Theory and Practice in International
Perspective, London, Routledge
Persoli, A. M., 2010, Javno-privatno partnerstvo u funkciji zadovoljavanja javnih potreba,
Hrvatska javna uprava, god. 10., br. 4., str. 1019–1044
PPP Canada, 2012, Annual Report 2011-2012, Achieving results, dostupno na
www.p3canada.ca/_files/file/PPP_AR_EN.pdf
Railway Gazette, 2009, Perpignan - Figueres concession extended, objavljeno 24.11. 2009,
dostupno na http://www.railwaygazette.com/news/single-view/view/perpignan-figueres-
concession-extended.html
Railway Gazette, 2011, Perpignan – Figueres link inaugurated, objavljeno 27.01.2011,
dostupno na http://www.railwaygazette.com/news/infrastructure/single-view/view/perpignan-
figueres-link-inaugurated.html
Railway Gazette, 2013, High speed line opens between Barcelona and Figueres, objavljeno
08.01.2013, dostupno na http://www.railwaygazette.com/news/passenger/single-
view/view/high-speed-line-opens-between-barcelona-and-figueres.html
Spackman, M., 2002, Public–private partnerships: lessons from the British approach,
Economic Systems 26 (2002) str. 283–301
Strelioff, W., 2005, Project Report: Achieving Value for Money, Abbotsford Regional
Hospital and Cancer Centre Project, Partnership British Columbia, February 2005
Šinković, Z., Klarić, M., 2007, Javno-privatno partnerstvo, Elektronički zbornik radova
Veleučilišta u Šibeniku, br. 1-2.
80
van der Geest, W., Nunez-Ferrer, J., 2011, Appropriate financial instruments for public-
private partnership to boost cross-border infrastructural development-EU experience, ADBI
working paper series, No. 281
Vining, A. R., Boardman, A. E., 2006, Public-Private Partnerships in Canada, Theory and
Evidence, Infrastructure Canada, UBC P3 Project Working Paper, 2006 - 04
Vlada Republike Hrvatske, 2008, Strategija razvoja sustava javne nabave u Republici
Hrvatskoj, lipanj, 2008.
81
POPIS TABLICA, GRAFIKONA I SLIKA
Tablice
Redni broj Naziv Stranica
1 Primjer indikativne skraćene matrica alokacije rizika 14
2 Normativni i institucionalni okvir za JPP nekih zemalja EU 27
3 Projekti JPP-a u Europskoj uniji po broju i tržišnoj vrijednosti u
razdoblju od 1990. do 2012. Godine 29
4 Distribucija JPP projekata u Kanadi prema modelu izvođenja te
sektoru 44
5 Volumen ugovorenih i odobrenih JPP projekata u RH prema broju i
kapitalnoj vrijednosti, 2006.-2013. 56
6 Prednosti i potencijalni nedostatci JPP-a 64
Grafikoni
Redni broj Naziv Stranica
1 Projekti JPP-a u Europskoj uniji prema broju i tržišnoj vrijednosti u
razdoblju od 2003. do 2012. Godine 30
2 Pregled vrijednosti i broja JPP ugovora po zemljama EU u 2011.
godini 31
3 Pregled vrijednosti i broja JPP ugovora po zemljama EU u 2012.
Godini 31
4 JPP u EU po sektorima prema broju i vrijednosti transakcija u 2012.
godini 33
5 Broj ugovorenih projekata te kapitalna vrijednost po godini od
1992. do 2011. u Velikoj Britaniji 36
6 Broj i vrijednost JPP ugovora u Velikoj Britaniji po sektoru, u % od
ukupnog 37
7 Broj i agregatna kapitalna vrijednost ugovorenih JPP projekata u
Kanadi (2005-2011) 44
8 Struktura ugovorenih JPP projekata po sektorima u RH 57
9 Struktura odobrenih JPP projekata po sektorima u RH 57
82
Slike
Redni broj Naziv Stranica
1 Modeli javno-privatnog partnerstva prema uključenosti privatnog
sektora u suradnju s javnim sektorom 19
2 Proces JPP-a u RH 54
83
IZJAVA
kojom izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom JAVNO–PRIVATNO PARTNERSTVO
– SVJETSKA ISKUSTVA TE OSVRT NA REPUBLIKU HRVATSKU izradila samostalno
pod voditeljstvom doc. dr. sc. Saše Drezgića, a pri izradi diplomskog rada pomagao mi je i
asistent .................... U radu sam primijenila metodologiju znanstvenoistraživačkog rada i
koristila literaturu koja je navedena na kraju diplomskog rada. Tuđe spoznaje, stavove,
zaključke, teorije i zakonitosti koje sam izravno ili parafrazirajući navela u diplomskom radu
na uobičajen, standardan način citirala sam i povezala s fusnotama s korištenim
bibliografskim jedinicama. Rad je pisan u duhu hrvatskog jezika.
Suglasna sam s objavom diplomskog rada na službenim stranicama Fakulteta.
Studentica
Tamara Kečan