sukob interesa i pitanje odgovornosti u ustavnoj demokraciji

177

SUKOB INTERESA I PITANJE ODGOVORNOSTI U USTAVNOJ DEMOKRACIJI

U suvremenim ustavnim demokracijama konflikt interesa nalazi se u samom ishoditu zloupotrebe vlasti politiara i javnih dunosnika s ciljem ostvarivanja privatne koristi. Neovisno od ue ili ire definicije njihovih osob-nih interesa, suvremena drava ustavnodemokratskog postanja nastoji tom izazovu odgovoriti tako to radi sprjeavanja konflikta interesa racionalizira i legalizira razliite institucionalne mehanizme. U tom su smislu odgovarajue kontrole i provjere (checks & balances) radi sprjeavanja sukoba interesa potreb-ne u svim demokracijama. U tekstu se izlau osnovne postavke teorije odgo-vornosti na kojima poiva ustavnodemokratska drava suvremenog postanja. Primjeri koji se navode, meu kojima i sluaj hrvatskog Zakona o sprjeavanju sukoba interesa ilustracija su shvaanja potrebe demokratske kontrole vlasti, te nunosti postojanja racionaliziranih i razliitih ustavnih i zakonskih sredsta-va kontrola i provjera nositelja vlasti.

Kljune rijei: ustavna demokracija; predstavnitvo; odgovornost; sukob interesa

Odgovorna vlada znai da upravljai vjeruju da su odgovorni narodu kojim vladaju i da narodni interes stavljaju iznad vlastitog.

F. Fukuyama1

1. Uvodna napomena

Stara ideja da se od upravljaa i javnih slubenika oekuje djelovanje isklju-ivo u javnom interesu, odnosno u interesu drave oblikovana je na samom po-etku modernog industrijalizma. Ta se ideja pojavljuje u sklopu vie teorija o ekonomskom i politikom ovjeku novog doba i koje izmeu ostalog ilu-striraju vanost svih onih situacija u kojima se pojedinac odupire ili odustaje od sudjelovanja u procesu odluivanja zbog sukoba interesa. Takva je npr. teorija Johna Stuarta Milla koja govori o tome da pojedinac djeluje radi toga da bi sebi

1 ''Accountable government means that the rulers believe that they are responsible to the people they govern and put the people's interests above their.'' Usp. Fukuyama, Francis, 2011. The Origins of Poli-tical Order From Prehuman Times to the French Revolution, Profile Books, 321.

UDK 342.4:342.34Izvorni znanstveni lanakRukopis prihvaen za tisak 16. prosinca 2012.

Arsen Bai

178

Rad Hrvat. akad. znan. i umjet. Razred za dru. znan. 49=512(2012) : 177-202Arsen Bai: Sukob interesa i pitanje odgovornosti u ustavnoj demokraciji

pribavio najvee mogue blagostanje i da u tom cilju koristi sve dostupne infor-macije o svekolikim mogunostima i ogranienjima. Za J. S. Milla ogranienja su prije svega zakoni koji drutvo dre na okupu (sub lege libertas). Zakoni su jam-stvo da interesi pojedinca nee prevladati i poraziti interese drutva. Ipak, zbog izraenog samo-interesa Millovog ekonomskog pojedinca, snano se zadralo uvjerenje o tome da se djelovanje pojedinca treba kontrolirati neovisno o a-snosti njegovih namjera . Ilustracije irih povijesnih politiko-pravnih trendova mogu naravno biti i neke druge doktrine. S druge strane, za ovo je podruje od posebne vanosti iskustvo drava s velikim vojnim ambicijama, poput Engleske u 18. stoljeu, te Bismarckove i Hitlerove Njemake u 19. i 20. stoljeu, koje su za ostvarivanje svojih ambicija trebale efikasnu i relativno nekorumpiranu civilnu slubu. U procesu konstitucionalizacije i demokratizacije dravna vlast i njen aparat postaju odgovorni javnosti, jer narod kao suveren poinje preko izbor-nog prava i glasakih kutija inzistirati na zahtjevu da politiari i slubenici dje-luju u javnom interesu, a ne za svoj vlastiti probitak odnosno (osobni) interes.2 Meutim, koruptivni potencijal vlasti prati dravu od njenog nastanka, pa stoga ne udi velik interes da se pronikne u izvore i oblike te njene tamne strane3. A u toj tamnoj strani vlasti jedan od najznaajnijih izvora brojnih deformacija i zloupotreba jest sukob interesa (conflict of interests).

U suvremenoj je ustavnopravnoj i politolokoj literaturi ve odavno stvoren konsenzus da je upravljanje konfliktom interesa od kritinog znaaja za spr-jeavanje korupcije. U tom smislu vie je nego potrebno razumijevanje prirode i oblika onih snaga koje doprinose njegovoj pojavi. Pitanje je vano prije svega zato jer ukazuje na nunost razvijanja vrstog institucionalnog i legalnog okvi-ra za dobru i postojanu praksu ograniavanja i eliminiranja tetnih posljedica sukoba interesa, koji se moe shvatiti kao svaku onu situaciju u kojoj pojedinac moe eksploatirati profesionalni ili slubeni kapacitet za osobnu korist4. Povijest

2 Lankester, Tim., 2007, Conflict of Interest;: A Historical and Comparative Perspective, University of Oxford, 10 et passim.

3 U svojoj posljednjoj knjizi F. Fukuyama posebno prati genezu formalne odgovornosti koja se ve-zuje uz razvoj suvremene ustavnosti: ''Formalna odgovornost je proceduralna: drava pristaje da se podvrgne odreenim mehanizmima koji ograniavaju njenu mo da radi ono to hoe. Takve procedure (koje se obino formuliraju u ustavima) na ultimativan nain doputaju graanima dru-tva da smijene itavu vladu zbog kanjivih djela, nekompetencije i zloupotrebe vlasti. Danas su dominirajui oblik proceduralne odgovornosti izbori, po mogunosti viestranaki izbori s opim pravom glasa. Meutim, proceduralna odgovornost nije ograniena samo na izbore.'' Usp. Fukuya-ma, Francis, 2011. The Origins of Political Order From Prehuman Times to the French Revolution, Profile Books, 300.

4 ''Korupcija je konana faza konflikta interesa. Moe se rei da svi sluajevi korupcije ukljuuju su-kob interesa, ali u obrnutom sluaju to nije uvijek tako. K tome, korupcija najee znai kazneno djelo; sukob interesa ukljuuje u sebi iroki krug razliitih tipova ponaanja, ali veina takvih djela

179


pokazuje da se ovjeanstvo suoava s pitanjem sukoba interesa od najranijih dana. Prije vie od 2000 godina Kalpurnija - supruga Julija Cezara - navodno je insinuacije o zloupotrebama svoje pozicije odbacivala rijeima tvrdnjom da supruga rimskog Cara mora biti iznad svih pritubi. Rije je o staroj i perzi-stentnoj problematici, koja dotie pitanja dobre vladavine i estite i neokaljane vlade, pa je zbog toga relevantna jo i danas a takva bi trebala biti i na vijeke vjekova.5

Danas se u najveem broju zemalja i jurisdikcija uzima da sukob interesa postoji onda kada se javni interesi ili vrijednosti kompromitiraju privatnim inte-resima. Vijee Europe dri da konflikt interesa proizlazi iz situacije u kojoj javni slubenik ima privatni interes koji je takav da utjee, ili e utjecati na neovisnu i objektivnu izvedbu njegovih slubenih ovlasti.6 Ukoliko se ne prevenira, kon-flikt interesa moe dovesti do niza tetnih djela, poevi od zloupotrebe vlasti pa do nastojanja da se opstruira pravosue, odnosno do kriminalnog prisvaja-nja javnih dobara radi privatne koristi. U svakom sluaju, potreba za efikasnim anti-koruptivnim instrumentima postaje danas sve vaniji dio meunarodnog i europskog prava, ali je njihov prirodni okoli zapravo vladavinski aparat ustavnodemokratske drave koja mu je i tijekom protekla dva i pol stoljea dala posebnu ulogu i funkciju. No, ti se instrumenti, naposljetku mogu razumjeti i kao refleks sloene problematike predstavnikog sustava, njegove geneze, smisla i ciljeva te njegovog arsenala u kojem koncept odgovornosti zauzima sredinje mjesto. Iskustvo je pokazalo da razliite ustavne i zakonske odredbe uspostavlja-ju razliite tipove politike i druge odgovornosti. One se, prvo, mogu razumjeti kao dokaz sveobuhvatne ustavne predanosti telosu vladavine veine, te drugo, kao vid zatite od vlastite reprezentativne vlade, kojom zatitom narod preko politike i druge odgovornosti zapravo prije svega titi vlastitu slobodu. U ovom tekstu ocrtavamo konture jednog takvog pogleda na odgovornost, slobodu i ustav7 kako bismo u njegovom svjetlu pokuali razumjeti jo jednu recentnu

se ne klasificira kao kazneno djelo.'' Usp. Carney G.,1998, Conflict Of Interest : Legislators, Ministers and Public Officials, Source book, 1998 ; Palidauskaite J., 2008, Prevention of Conflict Of Interest In Three Baltic States, 2008, 121-126 ; Peele, G. & Kaye, R, 2006, Regulating Conflict Of Interest. Securing Accaun-tability in Modern States UNAM, Mexico 2006, 2

5 Pangestu, M.E., 2008, Managing Conflict of Interest Frameworks, Tooles and Instruments for Preventing, Detecting and managing Conflict Of Interests, XXXI et passim.

6 Vlassis, D., 2008, The UN Convention against Corruption (UNCAC): A Fundamental Tool To Prevent Con-flict Of Interest, u Managing Conflict of Interest Frameworks, Tooles and Instruments for Preventing, Detecting and managing Conflict Of Interests. 5 et passim.

7 Morgan E.S., Inventing the People : The Rise of Popular Sovereignity in England and America ; u Brown, R.L., 1998, Accountability, Liberty and the Constitution, u Columbia Law Review, Vol. 48, April, 1998, No. 3., p. 531-579. koji koristi Morganovu knjigu kao glavni izvor svojih pogleda o ra-

180


hrvatsku kontroverzu. Rije je o situaciji nastaloj nakon posljednje novele zakon-skih odredbi o sukobu interesa, odnosno kontekstu koji jo jednom omoguuje propitivanje smisla, karaktera i potrebe za postojanjem razliitih i uinkovitih oblika odgovornosti nositelja javnih funkcija, i u kojemu se je na izravan nain postavilo pitanje smisla i karaktera mogue kontrole ustavnosti zakonskih odre-daba o sukobu interesa.8

2. VezA predstAVnikog sustAVA i odgoVornosti

Suvremeno istraivanje teorije i prakse odgovornosti izmeu ostalog ide i smjerom u kojemu se nastoji odoljeti izazovima sirenskog zova narodnog su-vereniteta kao temelju ustavne misli.9 Nije dakle smisao i cilj ustavnosti puki majoritarizam, niti je politika odgovornost tek pogodovanje vladavini veine. Odgovornost se prije svega treba razumjeti kao sredstvo kojim se minimalizi-ra rizik tiranije od strane vlade. Odgovornost pritom slui navedenom cilju na dva naina: prvo, zloupotrebu vlasti narod kontrolira na izborima, narod je de-tektira i sankcionira (tradicionalna majoritarna kontrola tiranije), drugo, kada veina noena impulsom tiraniziranja staje iza politike strukture otvaraju se mogunosti djelovanja sudbene grane vlasti (protuveinska kontrola). Dakako, vladavina veine je krucijalni element vjere (article of faith), sidro demokratskog legitimiteta koje slui razlogu slobode, a ne njenom suavanju. Svekoliku sloe-nost opredjeljivanja za jedan ili drugi oblik kontrole najpreciznije nam pokazuje englesko i ameriko iskustvo prihvaanja i kritike majoritarne paradigme i od-govornosti kao sredinjeg elementa legitimiranja modernog javnog prava.

2. 1. razlike u razvoju engleskoga i amerikog predstavnikog sustava

Amerike kolonije su naseljavane u vrijeme kada je Engleska jo poznavala boansko pravo kraljeva, to znai da su kolonije bile izravno pod kraljevskim ovlastima i upravom. U kolonijama parlament nije bio u poziciji da bude bilo ka-kav medijator. Apstraktna i udaljena priroda kraljevih ovlasti je na amerikom tlu rano poticala znaajniju mjeru participacije naroda nego to je to bio sluaj u Engleskoj. Zato su doseljenici i nakon Mayflowera neposredno meu sobom

zvoju problematike odgovornosti nositelja javnih funkcija u amerikoj ustavnosti. Ista su stajalita u naem radu temeljna podloga osvjetljavanju veze predstavnikog sustava i koncepta odgovornosti unutar suvremene ustavne demokracije.

8 Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti, Narodne novine, broj 163/03, 94/04, 48/05, 141/06, 60/08, 38/09 i 92/10 (u daljem tekstu: Zakon).

9 Brown, R.L., 1998, 532.

181


dogovarali odreene uvjete pod kojima su eljeli ivjeti. Iako su takvi uvjeti kasnije potvrivani kraljevskim poveljama, bilo je vano da su oni poticali iz naroda. Ta je injenica bila vana jer se je takvim stanjem stvari naglaavala ona prolost u kojoj ljudi nisu bili u poziciji potpisivanja takvih uvjeta. Da bi se ubla-ilo potekoe i kaos koji je nuno pratio vladavinu londonskog Parlamenta nad udaljenim kolonijama koje veina zastupnika nije nikada ni vidjela, kraljevski kolonijalni guverneri su organizirali sistem lokalnih predstavnikih skuptina. Vladari su davali nove koncesije kako bi se na ameriki kontinent privukli novi doseljenici, a takvi su dokumenti redovito ukljuivali reprezentativne skuptine i odreena ogranienja vlasti kao znakove kraljeve dobre volje. Zastupnici su djelovali kao i u Engleskoj, dakle bili su nositelji autoriziranih glasakih ovlasti, to je bio supstitut za nezgodne narodne skupove. Kao i u Engleskoj i ovdje su zastupnici imali ulogu podanika a ne vladara. Dok je u Engleskoj tijekom prve polovice XVII. stoljea Parlament kao opozicija kralju poeo ultimativno zahti-jevati svekoliku vlast, u Americi su predstavnike skuptine ostale podreene engleskom kralju i njegovim guvernerima. Predstavnici su bili u stanju zadrati svoju poziciju protektora naroda protiv kraljevskog autoriteta jer za sebe nisu zahtijevali svekoliku vlast. U tom smislu u Americi nije bilo enigme o tome jesu li oni koji se predstavljaju kao narod istodobno i njegovi tlaitelji.10

Zadravajui prirodu podanika, predstavnici su na sebe gledali kao na po-vjerenike naroda putem kojih je prema vladajuoj praksi narod izravno dobivao instrukcije. Tako je npr. kako to navodi E. S. Morgan najmanje 49 gradova iz Massachusettsa instruiralo svoje predstavnike da se 1765. godine usproti-ve Stamp Actu. Lokalna priroda predstavnika i njihova uloga podanika bila je posebno znaajna zbog udaljenosti vladara od kolonija. Dakako, retorika koju su koristili ameriki predstavnici u protivljenju vladavini Parlamenta isticala je stajalite da legitimacija same reprezentacije zavisi od veze predstavnika s njegovom lokalnom zajednicom. Taj je argument jaao poziciju amerikih repre-zentativnih skuptina pod vladavinom kralja, jer su one bile geografski bliske sa svojim konstituentima, za razliku od beskonano udaljenog Parlamenta. Na kra-ju su ameriki predstavnici odbili svoju ulogu kraljevih podanika, kao to je to

10 U poetku su predstavnici slijedili naredbe Kralja. Tijekom prve polovice 17. stoljea kada je Parla-ment ojaao toliko da se suprotstavi monarhu, to se shvaanje promijenilo utoliko to su predstav-nici sada isticali zahtjev kako oni dre vlast naroda (rije je o apstrakciji koja je oznaavala itavo kraljevstvo) u opoziciji prema kralju. Prema E. S. Morganu ne bi bilo nikakvo pretjerivanje kazati da su predstavnici izmislili suverenitet naroda kako bi ga zahtijevali za sebe, kako bi opravdavali svoj vlastiti otpor - a ne pojedinani ili kolektivni otpor svojih konstituenata, formalno suverenom kralju. Narodni je suverenitet bio instrument pomou kojega su predstavnici sebe uzdigli na mak-simalnu distancu iznad partikularne grupe ljudi koja ih je birala. Morgan E.S., Brown, R.L., 1998, 560.

182


stoljee ranije uinio engleski Parlament, te su preuzeli svu vlast za sebe. Nakon to je prvo Deklaracija o neovisnosti (1776.) odbacila pravo kralja i Parlamenta na vladavinu nad kolonijama, sada su se predstavnici suoili s naglom transforma-cijom iz podanika u upravljae. U tom su trenutku bili prisiljeni napustiti svoja ranija gledita da predstavnici svoj legitimitet deriviraju jedino iz vlastite identi-fikacije sa svojim posebnim jedinicama, to je bio snaan argument protiv parla-mentarne kontrole nad kolonijama. Za Morgana se ovdje radilo o dalekosenom projektu jer je problem koji se je sada pojavio, bio dvostruk: prvo, trebalo je u ime naroda postaviti granice djelovanju narodnih predstavnika, i drugo, trebalo je ako je to bilo mogue proiriti viziju samih predstavnika, ali bez uklanjanja lokalnog, subjektivnog karaktera koji je od njih inio predstavnika.11

U Engleskoj su, prema R. L. Brownu, Levelleri barem teorijski ponudili nain kako za djelovanje naroda neovisno od njegove vlade, tako i za njeno ogrania-vanje.12 Meutim, narod je u Engleskoj odbio taj napor i priklonio se onom razu-mijevanju suvereniteta koje je izjednailo upravljae s narodom. Svekolika vlast koju je narod trebao dati bila je dodijeljena vladi, a vlada je bila slobodna koristiti tu vlast kako je htjela neovisno od naroda. Meutim, amerike su kolonije s razli-itom genezom, faktino i filozofski, sve do Amerike revolucije iskazivale volju da naprave razliku izmeu naroda i vlade koja ga je trebala predstavljati. Ame-rikanci su trebali pokazati da narod moe djelovati neovisno o svojoj vladi kad god ona iznevjeri njihovo povjerenje. U ustavnim raspravama izmeu Federalista i Antifederalista pobjedu je iznio argument potonjih po kojemu vlada i narod ne mogu biti jedno te isto bez obzira koji se oblik narodnog suvereniteta zastupa. Ta je identifikacija u svakom pogledu bila opasna. Protiv nje je snano govorilo iskustvo. Tako su Amerikanci u svom federalnom Ustavu (1787.) implementirali onaj oblik strategije koju su jo ranije zastupali Levelleri, osmislivi Vladu s ogra-nienim ovlastima i doputajui narodu da zadri onu mjeru suvereniteta koja e mu biti dovoljna da ostvari pretpostavke takvog koncepta.13

Jedinstvenost strukture amerike vlade bila je u tome to ona nije podijelila svekoliku vlast izmeu zakonodavne, izvrne i sudbene grane vlasti. Granama dravne vlasti dodijeljeni su samo dijelovi delegirane vlasti to znai da je naro-du uvijek ostala uloga onoga koji nadgleda itav sustav. To znai da ukoliko je

11 Morgan E.S., Brown, R.L., 1988, 564.12 Leveleri su bili politiki pokret za vrijeme engleskog Graanskog rata koji je zagovarao narodni su-

verenitet, birako pravo, jednakost pred zakonom, vjersku toleranciju... o emu svjedoi povijesno znaajni dokument Agreement of the People. Najznaajniji predstavnici pokreta su John Lilburne, Ri-chard Overton, William Walwyn, i drugi. Usp. Columbia Encyclopedia, (6th ed.) New York, Columbia Uniersity Press, 2001-2007, v. http://www.bartleby.com/65/le/Levelers.html

13 Brown, R.L., 1998, 565.

183


egzekutiva odbijala izvravati odluke suda, ili ukoliko je legislatura pokuavala kazneno goniti lanove sudbene vlasti bez zakonite odluke, narod je jo uvijek stajao izvan takvih akcija te je o njima mogao donositi odluke upravo temeljem one politike vlasti koja mu je ostala u rukama. Taj se kapacitet prije svega odno-sio na uvjerenje da su izabrani dunosnici odgovorni za svaku povredu narod-nog povjerenja. U tom su smislu odgovornost predstavljala

sredstva kojima itav narod stoji naspram vlasti, i kojima se, u svim svojim segmentima ostvaruje dogovor naroda sa njegovom vladom. Ona nije osmilje-na samo kao sredstvo za implementaciju narodnih elja u pitanjima ordinarne vladavine, niti je stvorena radi eliminiranja odluke koja se oekuje od izabra-nih predstavnika. Rije je o sredstvu kojim se ostvaruje povjerenje dodijeljeno predstavnicima. U tom smislu odredbe o odgovornosti ne uspostavljaju ustav koji maksimalizira njegove preferencije, ve te odredbe omoguuju ustav koji minimalizira tiraniju.14

2.2. izvori ustavnog ureivanja odgovornosti kao sustava zatite slobode.

Amerika debata o prirodi odgovornosti trajala je prije, za vrijeme i nakon usvajanja i ratifikacije Ustava iz 1787. godine. U tim su raspravama pojmovi slo-bode i tiranije mijenjali znaenja koja su zapravo reflektirala promjenu u ra-zumijevanju reprezentacije. Sloboda se je nekad razumijevala kao pravo naroda da participira, uzme udjela u vlasti. No, uspostavom ustavne vlade sloboda se je poela naglaavati kao personalna ili privatna, ona se je ticala zatite individualnih prava protiv svakog zadiranja dravne vlasti, posebno zadiranja zakonodavne vla-sti - tijela koje su Whigovci tradicionalno veliali kao ekskluzivni narodni repozito-rij javne slobode i sigurnog sredstva obrane njihovih privatnih sloboda.15

Tiranija se razumjela kao vladina zloupotreba vlasti ak i od strane repre-zentativne vlade koja je djelovala na temelju elja veine svojih konstituenata. Glavna obrana protiv tiranije postale su prije institucionalne strukture nego popularna participacija. U tom je smislu osmiljavanje same vlade dobilo novu svrhu. Vlada je umjesto pukog zagovaranja kolektivne sree naroda bila sada zamiljena da titi osobnu slobodu graana, njihovo vlasnitvo, ponekad i protiv javne volje. Prema rijeima Jamesa Madisona cilj vlasti je pravda, a ne sre-a ili prosperitet, i to pravda kao odsustvo dravne represije. To je cilj civilnog drutva.16 A povijesno iskustvo, prije i nakon usvajanja Ustava SAD, podupire

14 Brown, R.L., 1998, 568.15 Wood, G.S., Brown, 1998, 569.16 J. Madison, Federalist, No. 51., cit pr. Brown, R.L., op. cit. p. 570.

184


zakljuak da je odgovornost dravnih slubenika narodu predstavljala jednu od struktura koja je uz diobu vlasti, federalizam, kontrole i provjere sluila ostva-renju toga cilja. Izborna odgovornost kao sredstvo za administriranje posljedica za povrede javnog povjerenja, za iskorjenjivanje korupcije, za ograniavanje za-diranja i irenja ekscesivne vlasti sve su to transgresije koje su na ultimativan nain ugroavale slobodu naroda. U tom smislu odgovornost je predstavljala strukturalni pojam kontrole kojoj je konani razlog bio sloboda. Konane im-plikacije ustavne strukture koja je bila osmiljena tako da selekciju i uklanjanje dravnih slubenika ostavi u rukama naroda sadrane su i u modelu koji oslo-baa suce od potrebe za isprikom u njihovoj obvezi interpretiranja Ustava, te potie svijest da djeluju u institucionalnoj strukturi koja je i zamiljena radi toga da osigura primjerenu okolinu takvom djelovanju strukturu koju ustavna de-mokracija ultimativno podupire.17

Upravo je ameriko iskustvo sa sudbenim nadzorom (judicial review) dalo snani poticaj kasnijem razvoju i usponu suvremenog i jakog ustavnog sudstva. Ono je svojim instrumentima, posebno kontrolom ustavnosti zakona, postalo snano jam-stvo ustavnih vrednota meu kojima sloboda, jednakost i vladavina prava s odgo-vornou onih koji su zadueni za njihovo ostvarivanje zauzimaju prvo mjesto.

3. o potreBi regulAcije sukoBA interesA kAo doprinosu jAAnju ustAVno demokrAtskog konstitucionAlizmA

U suvremenim se ustavnim demokracijama konflikt interesa nalazi u samom ishoditu zloupotrebe vlasti politiara i javnih dunosnika s ciljem ostvarivanja privatne koristi. Neovisno od ue ili ire definicije njihovih osobnih interesa, su-vremena drava ustavnodemokratskog postanja nastoji tom izazovu odgovoriti tako to radi sprjeavanja konflikta interesa racionalizira i legalizira razliite insti-tucionalne mehanizme. U tom su smislu odgovarajue kontrole i provjere (checks & balances) radi sprjeavanja sukoba interesa potrebne u svim demokracijama. U razvijenim ustavnim demokracijama koje karakterizira drutveno bogatstvo s multifunkcionalnim i pluralnim izvorima (resource-rich democracy) kontrole i pro-vjere postaju sve vanije. Upravo zbog toga to su takvi izvori u stanju osigurati daleko vie podataka od puke porezne prijave politiari se opiru jaim kontrola-ma i provjerama. U manje razvijenim demokracijama niska razina prihodovnih izvora takoer ohrabruje politiku korupciju. Konflikt glede izvora bogatstva je daleko intenzivniji. Razliite grupe u natjecanju za takve izvore mogu sebe orga-nizirati uzdu etnikih, religijskih ili klasnih linija. Budui da izvori nisu dovoljni

17 Brown, R.L., 1998,. 571. Usp. Fukuyama, F., 2011, 322 -436.

185


kako bi se javne usluge osigurale svima koji na njih imaju pravo, te grupe radi osiguravanja povoljnijih pozicija u procesu osiguranja usluga, poslova i ugovora daleko lake utjeu i korumpiraju one koji odluuju (politiare).

Najei institucionalni mehanizmi kojima drava i civilno drutvo nastoje sprijeiti konflikt interesa u kojima se osobni interesi kompenziraju na raun drutvenog bogatstva su sljedei: imenovanja i promoviranja na temelju zaslu-ga, integriteta pojedinca; adekvatna kompenzacija: jasna pravila za rjeavanje specifinih sukoba interesa (npr. deklariranje interesa u sluaju da dunosnik ima osobni interes) i osiguranja etinog ponaanja u najopenitijem smislu (npr. natjecanje prilikom javnih natjeaja); dobro upravljanje kako bi se osigurala su-glasnost s propisima; altruistiko vodstvo; legalni okvir koji djeluje kao bra-na i kazna poiniteljima; kontrola koju obnaa legislatura; kontrole od strane organizacija civilnog drutva; zatita zvidaa; propisi o slobodi informacija koji omoguuju javni pristup internim dokumentima vlade; neovisna sredstva informiranja koja istrauju zloupotrebe vlasti.

Gore spomenuta sredstva za kontrolu sukoba interesa bit e efikasnija ukoli-ko: neformalne drutvene norme, pravila ponaanja i obiaji podupiru formalne propise; ukoliko u javnom ivotu postoji altruizam i elja da se slui u javnom interesu; ukoliko su neformalne veze izmeu privatnog sektora i politiara re-lativno ogranienog karaktera; dominantni etiki sistem podupire individualno potenje i integritet; postoje jake civilne vrednote, naglaavanje povjerenja i lo-jalnosti relevantnom politikom tijelu ili organu za koje politiar ili dunosnik radi; postoji podupirui kulturni okvir (okviri koji govore o oekivanim ponaa-njima pojedinca prema obitelji, materijalizmu drutva, itd.); postoji uinkovitosti koja donosi ugled; postoje pravila i kontrole koje politike lidere i dunosnike dre na oku; ukoliko su podaci o vladavini u dravi relativno uspjeni.18

Na fundamentalne instrumente za uinkovito upravljanje situacijama koje su u okolnostima suvremene ustavnodemokratske drave potencijalno ili stvar-no bremenite sukobom interesa, posebno je ukazivala Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD). Za istaknuto pitanje su od posebnog znaaja sljedea naela: transparentnost, integritet, legitimnost, potenje, odgovornost i uinko-vitost. OECD naglaava potrebu za mjerama o sukobu interesa zajedno s jasnim pravcima djelovanja. Izmeu takvih opcija za pozitivno razrjeenje sukoba in-teresa naglaavaju se sljedee strategije: likvidacija interesa koju ima javni du-nosnik; sprjeavanje javnog dunosnika da se ukljuuje u proces odluivanja koji ga se tie; restrikcija pristupa javnom dunosniku glede odreenih infor-

18 Lankester, T.,2007, Conflict of Interest: A Historical and Comparative Perspective, 15, http://www.oecd.org/dataoecd/5/31/ 39368062.pdf

186


macija; transfer dunosnika na ne-konfliktnu poziciju; reorganiziranje dunosti i odgovornosti javnih dunosnika; ostavka javnog dunosnika s funkcije koja ga optereuje kapacitetom sukoba interesa; ostavka na javne dunosti. Mjere glede sukoba interesa mogu se pritom temeljiti koliko na propisima (zapravo detalj-nim smjernicama) toliko i na vrijednostima.19

3.1. komparativni pregled kontrolnih sustava

U komparativnoj perspektivi ustavnodemokratske drave su prole drama-tinu evoluciju kontrolnih sustava. Meutim, postoje zemlje u kojima je razvoj kontrolnih mehanizama uz razvijenu kulturu podrke osigurao danas relativno rijetke situacije zloupotrebe javne pozicije za personalnu ili partijsku korist.

3.1.1. Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sj. Irske

U 20. stoljeu vlast je na nacionalnoj i lokalnoj razini postajala sve transpa-rentnija. Vladine odluke postajale su sve otvorenije kontroli javnosti, izborno tijelo postajalo je sve zainteresiranije, a mogunosti za politiare i dunosnike da osiguraju personalnu, partijsku ili neku drugu korist su sve ogranienije. Britanija se openito smatra jednom od najpotenijih drava u vladavinskom smislu. Kontrolni sistem uglavnom poiva na samo-regulativnim mehanizmi-ma i neovisnoj kontroli, pored zakona o sprjeavanju korupcije i drugih oblika nelegalnog ponaanja

3.1.2. Sjedinjene Amerike Drave

Ideale i altruizam founding fathersa koji su u 18. stoljeu vjerovali da politiari i dunosnici trebaju biti kompetentni i poteni pojedinci, razvoj populistike demokracije tijekom 19. i poetkom 20. stoljea, koncentracija ekonomske vlasti u rukama bezobzirnih magnata baruna pljakaa (robber barons), dominacija sebinih partijskih efova, i drugi faktori doveli su do intenzivne zloupotrebe vlasti u javnoj domeni. Zahvaljujui progresivnim politiarima (Rooseveltovi) i kritinom tisku te ideji o SAD kao buduoj svjetskoj sili postupno je dolo do izgradnje efikasne i nekoruptivne administracije. Za razliku od britanskog pri-stupa, ameriki pristup borbi protiv korupcije politiara i javnih dunosnika preferira legalnost prije samo-regulacije. Takav se pristup, koji jaa estitost, re-flektira u irokoj lepezi etike legislative koja do u detalje ukazuje na dunosti i obveze izabranih i postavljenih dunosnika.20

19 Charles Raul, A. et al., 2009, Reconciling European Data Privacy Concerns With Us Discovery Rules, Glo-bal Competition Litigation Review, 3/2009, Sweet & Maxwell, London, 119-125.

20 Lankester, T., 2007, 23 et passim

187


3.1.3. Europska unija

U recentnoj komparativnoj studiji o pravilima i standardima profesional-ne etike za nositelje javnih dunosti u EU-27 i EU institucijama21 navedeni su sljedei sumarni zakljuci o mehanizmima borbe protiv sukoba interesa: (a) Dominantna forma regulacije su zakonski propisi. Veina drava lanica EU usvojila je ope antikorupcijske i druge zakone protiv prevare (koji ukljuuju i antikorupcijske odredbe); nekoliko lanica usvojilo je i posebne zakone i propise o sukobu interesa. Samo je nekoliko drava lanica usvojilo generalne zakone o sukobu interesa koji se primjenjuju na sve institucije. Umjesto toga, veina dr-ava lanica ima razliita i odvojena pravila za razliite institucije; (b) U gotovo svim dravama postoje etiki kodeksi za pojedine institucije; (c) Nove drave lanice openito imaju vie regulative od starih drava lanica. Meu starim lanicama visoko regulirani sustav imaju Ujedinjeno Kraljevstvo, panjolska, Portugal. Drave s najmanjim brojem propisa u ovoj oblasti su Austrija, Danska i vedska; (d) Drave s velikim brojem sveobuhvatnih propisa nisu nuno i one drave u kojima su sve institucije ekstenzivno regulirane. Parlamenti su negdje meu onim institucijama koje su visoko regulirane, primjerice sredstvima kao to su deklaracija interesa, registar financijskog interesa, itd.; (e) Najekstenziv-nija regulacija prati nacionalne banke i Europsku sredinju banku i vlade. (f) S druge strane relativno niska mjera regulacije parlamenta u nekim zemljama upuuje na pitanje eventualne strukturalne podreguliranosti. Studija na koju se pozivamo iznosi zakljuak da je to samo djelomino tono.

Sumarno, regulacija sukoba interesa u razliitim politikim sustavima (fe-deralnim, unitarnim, predsjednikim, parlamentarnim) ne moe se razumjeti samo ili primarno na temelju propisa koje treba ostvarivati. Propisi i robusne institucije su svakako nuni dio svakog sustava sukoba interesa, ali nepostojanje potpore egzistentnih i odgovarajuih vrednota i ponaanja koliko na razini po-litikih elita toliko i ope javnosti omoguuje njegovu nesmetanu transformaciju u svoj konani oblik korupciju. U tom smislu ilustrativna je sljedea tablica koja pokazuje odnose izmeu sukoba interesa i korupcije.

Komparativno je iskustvo vano jer naglaava uvjerenje da sutinu demo-kracije ini ideja da e oni koji se nalaze na vlasti stalno svoju mo koristiti u javnu korist, a ne za svoje privatne i sebine interese. To znai da bi dunosnici i javni slubenici trebali razumjeti svekoliku vanost odvajanja tih interesa (jav-

21 Demmke, C. et al., 2007, Regulating Conflicts of Interests for Holders Of Public Office In the European Union -A Comparative Study Of The Rules And Standards Of Professional Ethics For The Holders Of Public Office In The EU-27 and EU-Institutions, European Institute of Public Administration in co-operation with Utrecht School of Governance, the University of Helsinki and the University of Vaasa, 331.

188


nih od privatnih) jednom jasnom i otrom crtom razgranienja prihvatljivog od neprihvatljivog ponaanja. Njihova pouzdanost, reputacija institucije i povjere-nje javnosti od najvee su vanosti za teoriju i praksu javnog sektora suvremene ustavnodemokratske drave.

KONFLIKT INTERESA KORUPCIJA

RAZINA PROBLEMA manje znaajna (minorna) pitanja

globalno prepoznati problem (zloin)

SUTINAparcijalno, pristrano, subjektivno ispunjavanje javnih dunosti

zloupotreba oficijelne pozicije zbog ilegalnih personalnih koristi

MOTIVACIJAprivatni interesi, socijalni odnosi (prijatelji, poslovni partneri...)

financijske koristi (ilegalne)

TIPINO PONAANJE

darovi, provodi, ugoavanje, usluge, zapoljavanje izvan institucije, nepotizam, klijentelizam, zloupotreba slubenih informacija, naknadno zapoljavanje, itd.

darovi, provodi, ugoavanja, nepotizam, klijentelizam, koritenje veza, financijske transakcije, zahvale za ugovore, itd.

POSLJEDICE gubitak povjerenja

gubitak povjerenja, posljedice po socijalni, ekonomski, politiki i kulturni razvitak drutva i ovjeanstva

Posebno znaajnu ulogu u borbi protiv konflikta interesa i korupcije ima na-elo diobe vlasti. To je naelo kamen temeljac vladavine u suvremenim ustavnim demokracijama. Dioba vlasti, naime, implicira potrebu da brojni akteri u pred-laganju, iniciranju i rjeavanju dravnih poslova vode rauna o ustavnim nae-lima, pa u tom smislu naelo predstavlja branu protiv tiranije. Meutim, sustav podjele vlasti sam po sebi ne sprjeava zloupotrebu vlasti. Da bi se zloupotreba vlasti sprijeila potrebne su procedure koje ovlauju aktere na zaustavljanje ili blokiranje akcija drugih aktera. Takve procedure, poznate kao kontrole i provje-re (checks and balances) - npr. veto, sudska revizija, regulatorne kontrole - imaju za cilj osigurati moderiranje mjera i preveniranje zloupotrebe politike vlasti. Usprkos znaajnih pomaka u institucionalnom osmiljavanju oblika za njeno sprjeavanje, zloupotreba politike vlasti na teret graana ostaje ne samo velik problem zemalja u razvoju, ve i postojana potekoa u razvijenim dravama.22

22 Christine Trost and Alison L. Gash (eds), 2008, Conflict Of Interest And Public Life: Cross-National Per-spectives, New York and Cambridge: Cambridge University Press, 2008 ; Seger, A., 2008, Corruption and democracy: Political finances - conflicts of interest - lobbying - justice , Oxford.

189


4. ustAV repuBlike HrVAtske i ZAKon o SpRJEAVAnJU SUKoBA IntERESA

Ustavom Republike Hrvatske (1990.) uspostavljena je predstavnika demokracija ije insti-tucije, unato nekoliko sukcesivnih promjena (1997., 2000., 2001., 2010.) na fundamentalan

nain i dalje zavise o integritetu konstitucionaliziranog sustava organizacije vlasti. Meu-tim, integritet tih institucija ne dokazuje samo indikacija stanja o tome da li politiki predstavnici uspijevaju zadrati povjerenje javnosti, ve i postojanje sredstava kojim graani mogu, u odreenim prilikama, prosuivati garancije koje su po-vezane s njihovim povjerenjem. Predstavnici, institucije i etika koja proputa priliku osnaivanja javnog povjerenja razvlauje graane negirajui im pravo na sredstva kojima se ukljuuju u javne prosudbe. Takve pogreke uvelike ko-rumpiraju demokratski proces.23

Svoju odanost demokratskom procesu i demokratskim naelima Republika Hrvatska je potvrdila sredinom 2000. godine pristupajui Varavskoj deklaraciji kojom se je (usred velike ustavne promjene u prilog demokratskog parlamen-tarizma) pred inozemstvom izmeu ostalog obvezala da e dravne institu-cije biti transparentne, participativne i potpuno odgovorne graanima te da e poduzeti korake u borbi protiv korupcije koja korodira demokraciju.24 Iako Ustav Republike Hrvatske poput veine drugih suvremenih ustava ne konstitu-cionalizira izriito pojmove sukoba interesa i korupcije, u njemu se ipak nalaze vrsti i pouzdani temelji borbe protiv tih korozivnih elemenata demokratskog procesa.25 To se prije svega odnosi na ustavne odredbe o vladavini prava i diobi vlasti, ali i na niz zakonskih odredbi meu kojima svakako idu i odredbe Zakona o sprjeavanju sukoba interesa.26

Prvi su komentari naglaavali da je svrha Zakona sprjeavanje sukoba inte-resa u obnaanju javnih dunosti sprjeavanje privatnih utjecaja na donoenje odluka u obnaanju javnih dunosti, jaanje integriteta, objektivnosti, nepristra-nosti i transparentnosti u obnaanju javnih dunosti te jaanje povjerenja gra-ana u tijela javne vlasti.

Pri tome se naglaavalo da su pri provedbi Zakona detektirana podruja koja je bilo potrebno unaprijediti odnosno preciznije regulirati kao to su irenje kruga

23 Mark E. Warren, 2006, Democracy and Deceit: Regulating Appearances of Corruption, u American Journal of Political Science, pages 160174.

24 Toward a Community of Democracies Ministerial Conference, 2000, Final Warsaw Declaration, Warsaw, Poland.

25 Smerdel, B. & Sokol, S., 2006, Ustavno pravo, 204-206.26 Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti, u Narodne novine, broj 163/03, 94/04,

48/05, 141/06, 60/08, 38/09 i 92/10, 26/11). Na snazi je novi Zakon o sprjeavanju sukoba interesa od 10. oujka 2011. (Narodne novine, broj 26 /11).

190


obveznika na koje se Zakon primjenjuje i na osobe koje obavljaju dunosti izloene visokim korupcijskim rizicima, regulirati ogranienja za dunosnike nakon pre-stanaka dunosti, ograniiti limit u vlasnitvu udjela u poslovnom subjektu u vla-snitvu dunosnika, s kojim tijelo javne vlasti u kojem dunosnik obnaa dunost moe stupiti u poslovni odnos, provjeriti podatke iz izvjea o imovinskom stanju dunosnika (imovinskih kartica), profesionalizirati i depolitizirati Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa te unaprijediti sustav sankcija.

Na kraju se snano isticalo uvjerenje da se novim Zakonom uvode rjeenja koja bi trebala uinkovito rijeiti uoene nedostatke te unaprijediti koncept razumi-jevanja i sprjeavanja sukoba interesa, a u konanici i uinkovito djelovati na suzbi-janje korupcije u Republici Hrvatskoj.27

Oni koji su iskazali nezadovoljstvo Zakonom zatraili su od Ustavnog suda da ocijeni njegovu suglasnost s Ustavom. U jednom od prijedloga za ocjenu ustavnosti Zakona dotaknuto je izmeu ostalog nekoliko zanimljivih pitanja. Prvo je da li Zakon naruava pravo privatnosti odreenih osoba obuhvaenih njegovim odredbama? Drugo, jesu li odreene ovlasti Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa ekscesivne prirode? Kako se ova pitanja vie nego neka druga dotiu problematike veze predstavnikog sustava i naela odgovornosti, to u nastavku pokuavamo otkriti zato su ova pitanja relevantna i vrijedna panje ustavnih sudaca.28 27 Usp. opis dogaaja na http://www.poslovni.hr/vijesti/usvojen-novi-zakon-o-sprjecavanju-sukoba-

interesa-oporba-napustila-sabornicu-171844.aspx; http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/oporba-protiv-zakona-o-sprjecavanju-sukoba-interesa.html

28 U ovoj su prigodi otvorena i druga pitanja. Jedno od njih je i pitanje veine potrebne za donoenje zakona u pitanju. O tome je HINA izvjetavala na sljedei nain : Hrvatski sabor donio je danas novi Zakon o sprjeavanju sukoba interesa, unato protivljenju oporbe koja je demonstrativno napusti-la sabornicu, nakon to je veina odbila njihove amandmane da se predsjednika i lanove Povjeren-stva za odluivanje o sukobu interesa bira dvotreinskom veinom, a ne, kako je predloila Vlada, kvalificiranom (natpolovinom) veinom. Glasovanju je prethodilo izjanjavanje o amandmanima, od kojih je burnu raspravu izazvao amandman klubova SDP-a i HNS/HSU-a, nakon to ga je vla-dajua veina odbila na prijedlog Vlade. Ministar pravosua Draen Bonjakovi i potpredsjednik Sabora te predsjednik Odbora za Ustav Vladimir eks (HDZ) to su odbijanje obrazloili na nain da je Ustav tono propisao sedam sluajeva kada Sabor odluuje dvotreinskom veinom, meu kojima ne nalaze izbor lanova Povjerenstva. To su, rekao je eks, zakoni koji ureuju prava nacionalnih manjina, odluke o promjeni dravne granice, odgovornost Predsjednika Republike, izbor sudaca, meudravni ugovori kojima se daju ovlasti koje proizlaze iz Ustava, ugovori o udruivanju Hrvat-ske s drugim dravama, te promjene Ustava. "Izvan tih ustavnih okvira nema prostora za donoenje bilo kakvih odluka Hrvatskog sabora dvotreinskom veinom", poruio je eks. S takvim se stavom u SDP-u nisu sloili, poruivi eksu da se netono poziva na Ustav, jer se Zakonom daju ovlasti Povjerenstvu da kontrolira i izrie kazne Predsjedniku Republike, to je, ustvrdio je Josip Leko, u nadlenosti samo Sabora i Ustavnog suda. "Zato je materija sukoba interesa i ustavna materija", po-ruio je Leko, dok je Milanka Opai (SDP) naglasila i kako bi neustavno onda bilo i Vladino rjeenje da se lanove Povjerenstva bira kvalificiranom veinom iako se u Ustavu spominje samo obina veina. "Ako ovo nae rjeenje nije po Ustavu, onda nije ni vae", poruila je HDZ-u. () Prema no-

191


4.1. slabe strane zakona o sprjeavanju sukoba interesa.

Dosljedno konstitucionalistiko tumaenje smisla reprezentativnog sustava, naela odgovornosti dunosnika obuhvaenih Zakonom i njihove veze s nekoli-ko zakonskih odredbi kojima kritiari osporavaju ustavnost, omoguuju naelni zakljuak o nasunoj potrebi postojanja jednog ovakvog zakona te moguoj is-hitrenosti njegovih kritiara i osporavatelja kada isti trae ni manje ni vie nego (1) ocjenu suglasnosti ZSSI-a u cijelosti, te (2) privremeno obustavljanje izvr-enja svih pojedinanih akata i radnji koje poduzima Povjerenstvo (naglasio A. B.).29 Nae je miljenje pak da je potreba za Zakonom o sprjeavanju sukoba interesa toliko velika, da ocjena suglasnosti i eventualno sankcioniranje nije opravdano za ZSSI u cijelost i, ali je istovremeno evidentno da pojedine njegove odredbe, na koje dijelom upuuje i konkretni Prijedlog za ocjenu suglasnosti, nisu sukladne ustavnodemokratskom kapacitetu i projekciji odredaba o vladavini prava (l. 3., l. 5. Ustava RH), diobi vlasti (l. 3., l. 4. Ustava RH) i odgovornosti (l. 20. Usta-va RH). Stoga je navedene odredbe na odgovarajui nain potrebno sankcionira-ti. Pritom posebno ukazujemo na sljedea pitanja.

4.1.1. o tome da li ZSSI naruava pravo privatnosti?30

Predlagatelj tvrdi da ZSSI u cijelosti, posebno njegovi lanci 8., 27., 42., 46., i 47., naruavaju pravo privatnosti osoba koje su njime obuhvaene (l. 3. ZSSI-a). Rije je o tome da se u l. 3. ZSSI-a navodi lista dunosnika u smislu ovog Za-kona, zapravo nabrajaju pripadnici samog vrha politike klase (nomenklatura, les notables) kao najmobilnijeg elementa hrvatskog vladavinskog procesa. Rije je o politikoj eliti o ijoj sposobnosti i odgovornosti realno ovisi ostvarivanje ustav-

vom zakonu, Povjerenstvo e imati pet lanova i funkcionirat e kao potpuno depolitizirano tijelo jer e njegovim lanovima mo postati samo nestranake osobe. Povjerenstvo e moi predloiti razrjeenje dunosnika kod kojega je utvren sukob interesa ili ga pozvati podnese ostavku u slu-aju krenja zakona, a detaljno su razraene i sankcije. Novim zakonom propisuje se da dunosnik, pored dunosti na koju je imenovan ili izabran, ne moe obnaati drugu javnu dunost. Dunosnici su obvezni u roku od 30 dana od stupanja na dunost podnijeti izvjee Povjerenstvu s podacima o svojoj imovini, kao i imovini branog druga. Odredbama se utvruje i da dunosnici za vrijeme obnaanja dunosti ne smiju imati vie od 0,5 posto dionica, odnosno udjela u vlasnitvu nekog trgovakog drutva (do sada je to bilo 20 posto), a svoja upravljaka prava moraju prenijeti na drugu osobu. Usp. HINA http://www.mprh.hr/Default.aspx?art=369&sec=623

29 U naem tekstu potka su primjedbe i stajalita iz Prijedloga za ocjenu ustavnosti kojeg je podnio za-stupnik Hrvatskog sabora J. Leko. Usp. http:// dalje.com/hr-hrvatska/leko-trazi-ocjenu-ustavnosti-zakon-o-sukobu-interesa-ali-ne-u-ime-sdp-a/364159

30 Pitanje: ''Otkud mi pravo da ja pitam svog ogora radi li on s dravom?'' koje je postavio J. Leko, bivi predsjednik Povjerenstva za sprjeavanje sukoba interesa simptomatino je za konfuziju i razumi-jevanje sutine odnosa izmeu javnog i privatnog interesa u ustavnodemokratskoj dravi kakva se hoe ustanoviti u Republici Hrvatskoj.

192


nog projekta Republike Hrvatske. Meutim, sve agresivniji proces srastanja (konfuzije) izmeu politike i novca, javnih i privatnih interesa u strukturama vlasti, koji se manifestira u razliitim vidovima (npr. prodajom parlamentar-nih procedura, otkrivanjem privilegiranih informacija, pa ak i amandmana u zakonodavstvu...) ukazao je na svekoliku krizu i eroziju odgovornosti reprezen-tativnih institucija i njihovih nositelja. Zloupotreba mandata i uope prerogati-va onih koji su na vlasti za osobni interes (profiteering) pomoglo je irenju jaza izmeu naroda i politike klase. Recentne okolnosti politikoga, ekonomskog i drutvenog ivota u Hrvatskoj, koje prate razvoj ustavnopolitikog sustava, vie su nego jasno demonstrirale odreene injenice o politiarima koji danas u Hrvatskoj - konstituiraju privilegiranu grupu i posebnu klasu, nomenklaturu, gramzljivu u odnosu na svoje privilegije koje su u kontrastu prema popularnim i nacionalnim vrlinama.31

Predoeni Prijedlog za ocjenu suglasnosti Zakona o sprjeavanju sukoba interesa u predvidljivoj varijanti obrane privatnosti dunosnike pozicije i prerogativa zapravo na poseban nain osvjetljava staro pitanje o potrebi odgovarajueg ba-lansiranja izmeu privatnih interesa na jednoj strani te irih socijetalnih i drav-nih obveza na drugoj strani. Nije sporno da je rije o pitanjima od velikog znaa-ja za kvalitetu odnosa izmeu pojedinca i drave, o granicama izmeu javnog i privatnog, te natjecanju izmeu individualne slobode i socijalnih vrednota.32

Ipak, kada je rije o razumijevanju problematike privatnosti aktera u poli-tikoj teoriji demokratske drave onda je pozicija zagovaranja, obrane i potrebe jaanja koncepta javnosti i odgovornosti u okvirima ustavnodemokratske re-prezentacije danas neodvojiva od nune kritike liberalne teorije privatnosti. U tom se kontekstu suvremena i kritina ustavnopravna i politika teorija ustav-nodemokratske reprezentacije s naelima javnosti i odgovornosti doista moe smatrati jednom od najvanijih fusnota suvremene demokratske ustavnosti.33

31 Mny, Y., 1996, Fin de siecle: corruption,changes,crisis and shifting values, 1996, u International Soci-al Science Journal, Vol. 48, 3/1996, p. 320; Mny, Y., 1993, Le Cumul des mandats ou l'imposible sepa-ration des pouvoirs, Pouvoirs, 64/1993; Mny, Y., 1992, La coruption de la Republique, Paris.

32 Pretpostavka o balansiranju lei u temeljima doktrine o ''potenim informacijskim naelima'' za skupljanje, spremanje, koritenje i otkrivanje osobnih informacija, iako se kodifikacija takvih naela razlikuje prema vremenu i mjestu. Oni se pojavljuju bilo eksplicitno bilo implicitno u svim nacio-nalnim zakonima o zatiti podataka (privacy acts u SAD, Kanadi), dio su meunarodnih ugovora (OECD Vodia iz 1981, Konvencije Vijea Europe iz 1981, te EU Direktive o zatiti podataka iz 1995. Colin J. Bennett, Privacy in the Political System: Perspectives from Political Science and Economics, http://web.uvic.ca:8080/polisci /bennett/pdf/westinbook.pdf; Flaherty, D.H., Balancing Open Gover-mentT And Privacy Protection, http://www. austlll.edu.au/au/journals/PLPR/1999/56.html

33 Colin J. Bennett, Privacy in the Political System: Perspectives from Political Science and Economics, http://web.uvic.ca:8080/ polisci/bennett/pdf/westinbook.pdf

193


Naime, u takvoj ustavnosti tumaenje sukoba interesa proizlazi iz demokrat-ske i nune pozitivno aktivistike projekcije sadraja institucija predstavnikog sistema. Prvo, za aktere vlasti, nositelje i lanove predstavnikih institucija, iz ustavnopravnog odreenja njihovih funkcija proizlaze zakonodavne, izvrne i sudbene obveze vlasti i predstavljanja; drugo, iz sutine tog sustava proizlazi i razumljiva je njegova ustavna via svrha koja daje orijentir i vodi njihovu aktiv-nost. Potonju superlegalnu viu svrhu koja rukovodi aktivnostima dunosni-ka zapravo predstavljaju racionalizirane premise ustavno-republikanske tradi-cije; ta je svrha inkompatibilna s osobnim interesima, a upravo reprezentativni mandat dunosnika permanentno poruuje da predstavnici naroda, neovisno o kapacitetu i karakteru ustavnopravne i zakonske funkcije trebaju djelovati radi pravde i opeg dobra. Stoga su upravo oni ti koji potujui na slobodnim izborima odluno izraenu volju hrvatskoga naroda i svih graana, trebaju maksimalno odgovorno djelovati kako bi se Republika Hrvatska kao zajednica slobodnih i ravnopravnih dravljana (l. 1. Ustava RH) oblikovala i razvijala kao suverena i demokratska drava u kojoj se jame i osiguravaju ravnoprav-nost, slobode i prava ovjeka i dravljanina, te se promie njihov gospodarski i kulturni napredak i socijalno blagostanje. (Izvorine osnove Ustava RH).

U kontekstu ustavnodemokratske koncepcije predstavnikog sustava i rje-avanja pitanja odgovornosti nositelja vlasti zbog sukoba interesa, adekvatno tumaenje suvremene kodifikacije materije sukoba interesa od posebnog je zna-aja. Konkretna rjeenja Zakona kojega predlaga osporava poivaju zapravo na uvaavanju est sutinskih naela koja po naem miljenju predmetni Zakon manje-vie sustavno racionalizira. Rije je o: (1) naelu otvorenosti prema kojemu samo postojanje sistema uvanja personalnih podataka treba biti poznato javno-sti; (2) naelu individualnog pristupa i ispravke; (3) ogranienosti kolekcije institucija bi trebala skupljati i uvati samo one informacije koje su relevantne za ostvari-vanje legitimne zadae; (4) postojanju ogranienja u koritenju odreene informa-cije podatci se mogu koristiti samo u svrhe koje su konzistentne zadaama; (5) postojanju ogranienja u otkrivanju personalni podatci trebali bi se javnosti otkrivati radi legitimnih razloga ili u suglasnosti s pojedincem; (6) potrebna je sigurnost protiv gubitka, neautoriziranog pristupa, unitavanja, koritenja, brisa-nja ili modificiranja osobnih podataka. Ta su naela uostalom konstitucionalizi-rana u l. 35., 36., i 37. Ustava RH a legalizirana izmeu ostalog i Zakonom o zatiti osobnih podataka (NN 103/2003).34

34 lanak 35. (1) Svakom se jami tovanje i pravna zatita njegova osobnog i obiteljskog ivota, do-stojanstva, ugleda i asti. /lanak 36. (1) Sloboda i tajnost dopisivanja i svih drugih oblika openja zajamena je i nepovrediva. (2) Samo se zakonom mogu propisati ogranienja nuna za zatitu sigurnosti drave ili provedbu kaznenog postupka./ lanak 37. (1) Svakom se jami sigurnost i

194


Temelj i opravdanje zakonodavne racionalizacije u obliku konkretnog Zako-na koji se osporava nalaze se i proizlaze iz ustavne odredbe o potrebi uzajamnih provjera nositelja vlasti koje su propisane Ustavom i zakonom (l. 4. st. 2. Ustava RH). Ratio ove odredbe upuuje koliko na Ustavom opravdanu kontestaciju nositelja vlasti (upravljai se npr. osporavaju putem izbora jer su oni demokratski instru-ment legitimnog i miroljubivog smjenjivanja /korumpiranih/ politiara s vlasti...) toliko i na injenicu da je u ustavnim odredbama (l. 35., 36., i 37. Ustava RH) i odgovarajuim zakonima sadrano (razraeno) implicitno povjerenje u kapaci-tet trajnih naela proceduralne pravde kojima se zaustavljaju najtetniji i najma-nje poeljni mogui efekti kontrola i provjera glede transparentnosti, odnosno privatnosti na javnom i osobnom planu.

Razvitak i legaliziranje potonjih naela poiva na temeljnim pretpostavkama ustavnodemokratske proceduralne pravednosti. Polazi se od toga da svi imaju pravo privatnosti i odgovarajue interese. Meutim, takvi se obziri mogu samo subjektivno definirati. Komparativno iskustvo nam pritom pokazuje da nema opeusvojenih paternalistikih definicija prava privatnosti i sukladnih interesa. Nisu stoga opravdani oni pokuaji da se pukim pozivom na balansiranje35 za-pravo legitimizira nejednakost politikih graana, ime bi se zapravo sugeriralo da pored primarnog interesa zatite privatnosti politike klase postoje i drugo-razredni privatni interesi veine graana.36 To je vano prije svega zato jer oni koji rade na ostvarivanju ustavnih ciljeva (pravednosti):

tajnost osobnih podataka. Bez privole ispitanika, osobni se podaci mogu prikupljati, obraivati i koristiti samo uz uvjete odreene zakonom. (2) Zakonom se ureuje zatita podataka te nadzor nad djelovanjem informatikih sustava u dravi. (3) Zabranjena je uporaba osobnih podataka suprotna utvrenoj svrsi njihovoga prikupljanja.

35 ''Metafora balansiranja odnosi se na teorije ustavnog tumaenja koje se temelje na identifitikaciji, vrednovanju i usporedbi kompetetivnih interesa. Pod balansirajuim miljenjem moe se shvatiti sudsko miljenje koje analizira ustavno pitanje identificiranjem interesa koje implicira sluaj i dono-enje odluke ili stvaranje pravila ustavnog prava tako da se identificiranim interesima eksplicitno ili implicitno pridodaju odreene vrijednosti''. Usp. Aleinikoff, A., Constitutional Law In The Age Of Balancing, u The Yale Law Journal, Vol. 96, No. 5. 1087, p. 945.

36 ''Sporovi o razboritosti i korisnosti ustavnog balansiranja postali su pomodni tijekom 1950 i 1960-tih kada su suci Frankfurter i Black predstavljali razliite strane argumenata u Vrhovnom sudu SAD. U to vrijeme 'balansiranje' se je uveliko napadalo zbog neliberalnih rezultata u predmetima koji su se ticali slobode govora... Balansiranje je predstavljalo veliki raskid s prolosti, balansiranje je za-pravo bio odgovor na kolaps konceptualizma i formalizma 19. stoljea i pola stoljea intelektualnih i socijalnih promjena. Izrastajui na djelu Holmesa, Jamesa, Deweya, Pounda, Cardoza, i pravnih realista, a razvijajui zastave pragmatizma, instrumentalizma i znanosti, balansiranje je predstav-ljalo pokuaj sudstva da pokae da je u stanju odbiti mehaniku jurisprudenciju bez odbijanja poj-ma prava.'' Usp. Aleinikoff, A., Constitutional Law In The Age Of Balancing, u The Yale Law Journal, Vol. 96, No. 5. 1087, p. 944, 949.

195


... trebaju uvijek djelovati pod rezonom javne odgovornosti, i to na nain koji svakom graaninu omoguuje da se na svoje oi uvjeri o nainima ostvarivanja jav-ne dunosti.37

Da je ustavnopolitika praksa kod nas kojim sluajem ostvarivala i afirmira-la takav (pozitivni) oblik javne (politike i pravne) odgovornosti - zasigurno ne bi bilo toliko sluajeva sukoba interesa i korupcije na najvioj dravnoj razini, koji su narasli do tolikih razmjera da maksimalno kompromitiraju suvremenu hrvatsku politiku i drutvo. Ipak, legalizacijom ove materije ne odbacuje se nu-nost i potreba svrhovitog, a ne mehanikog balansiranja individualnih i kolektiv-nih interesa, posebno u kontekstu odnosa politiara i privatnosti. Dio odgovora lei u tzv. eksternalizaciji procesa balansiranja, procesu u kojemu suci moraju tragati za relevantnim interesima drutva u cjelini kako bi im dali odgovarajuu teinu koju su im pripisali povijest, tradicija i postojee drutvo.38 U tom smislu, kompleksno i raznoliko komparativno iskustvo, mnogo ire od citirane presude ECtHR-a na koju se poziva predlaga, inzistira na legitimnosti javnog interesa, odnosno potrebi uspostave mudrije i bolje informirane demokracije.39 Graa-ni kao birai moraju izabrati hoe li ili ne gledati dalje od politiareve privatne digitalne biografije, elektronskog dossiera i odluiti o tome koje to vrijednosti poli-tiar mora ponuditi da bi postao dio upravljakog tima nacije. Ukoliko graani glasuju iskljuivo vodei se informacijama o skandalima i povijesnim detaljima privatnog ivota kandidata u velikoj su opasnosti da pogrijee, jer svaki izbori se uvijek tiu integriteta zemlje. Za graanina izazovi lee u kritinom ispitivanju injenica koje im se prezentiraju. Ali one im se kad je rije o politiarima u naelu i bez rezerve svakako moraju prezentirati. To je definitivno zbog toga to pitanje odgovornosti - dravnih dunosnika poiva na dostupnosti informacija

37 Justice Holmes, u Cowley v. Pulsifer, 137 Mass. 392, 394 (1884), cit. pr. Solove, D.J., Acess And Aggre-gation : Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn. L. Rev. 1137, 2001-2002, p. 1140.

38 Usp. Aleinikoff, A., op. cit. , p. 963.39 Odluci ECtHR-a Von Hannover nije se ba svugdje aplaudiralo. D. Grimm bivi predsjednik Ustav-

nog suda SR Njemake tvrdio je kako je ta odluka udarala po samoj sutini slobode tiska. Za razliku od njemakog Ustavnog suda koji je u svojim odlukama napravio razliku izmeu privatnih osoba, relativno javnih figura i apsolutnih javnih figura, ECtHR kriterij ostaje nejasan. Temeljni kriterij Suda u balansiranju privatnog ivota protiv slobode tiska je u tome da li publicirane fotografije doprinose debati od opeg interesa. Odluka ECtHR-a u odluci Von Hannover nije finalna rije Suda u odnosu izmeu privatnosti i slobode tiska pod Konvencijom. Ona je lako mogla biti sasvim druga-ija da su se neki drugi parametri uzeli u obzir. Usp. Nohlen, N., VAN HANNOVER V. GERMANY. APP. NO. 59320/00. 2004-VI EUR. CT. H.R., u The American Journal of International Law, Vol. 100, 2006, p. 196. Zanimljiva je odluka Ustavnog suda eke Republike o uvanju podataka i zatiti privatnosti povezana s Direktivom EZ-a o uvanju podataka, i odnosu prema nacionalnom pravu. Usp. CZE-CH CONSTITUTIONAL COURT DECISION ON DATA RETENTION, http://slidilove.cz/en/english/english-translation_czech-constitutional-court-decision (3.06.2011).

196


o njihovim aktivnostima.40 Pritom naravno treba imati u vidu kontinuiranu i dosljednu praksu onih sredina u kojima je odnos javnosti i privatnosti evo-luirao sukladno jaanju ustavnodemokratske drave i njenih mehanizama kontrole. A tamo se vrsto i definitivno ustalila praksa po kojoj je odluku o tome hoe li se dopustiti pristup odreenim informacijama najbolje prepusti-ti sudovima, gdje bi se diskrecija realizirala u svjetlu relevantnih injenica i okolnosti posebnog sluaja.41

Od Jamesa Madisona pa sve do danas jo je uvijek aktualna istina da narodna vlada bez mogunosti da doe do informacije ili sredstava kojima se to narodu omoguuje, predstavlja prolog farsi ili tragediji, a moda i jednom i drugom. Znanje e uvijek prevladati neznanje ; zato narod koji nastoji biti sam sebi upraviteljem, mora sebe naoruati snagom koju mu daje znanje.42

Kako iz svega izloenog postojanje Zakona o sprjeavanju sukoba interesa dr-imo vie nego opravdanim, to prijedlog za ocjenom ustavnosti itavog Zako-na smatramo ishitrenim i deplasiranim.

Jo jednom vrijedi ponoviti da ZSSI igra vanu ulogu u transparentnosti vlasti i njenih nositelja. Transparentnost je vana zbog etiri generalne funkci-je: (1) njome se osvjetljavaju postupci drave i njene procedure; (2) ona osvjet-ljava informacije o javnim dunosnicima i kandidatima za dravne slube; (3) njome se olakavaju odreene socijalne transakcije (npr. podizanje optuni-ca); (4) ona omoguuje pronalaenje informacija o drugim osobama iz ra-zliitih razloga i za razliite svrhe. Imajui u vidu realnost tenzija izmeu transparentnosti i privatnosti drimo da se one ne rjeavaju apsolutiziranjem nijedne postojee paradigme, bila to paradigma tajnosti (secrecy paradigm), pa-radigma sigurnosti (security paradigm), ili neka druga. U okolnostima suvre-mene politike i drutvenog ivota povrede privatnosti politiara dio su rizika postojanja tzv. agregacijskog problema koji proizlazi iz injenice da digitalna revolucija omoguuje lako gomilanje i kombiniranje informacija. Kako je pita-nje privatnosti u svakom sluaju problem koji se tie vanog pitanja o prirodi drutva koje jedna zajednica planira za budunost, to bi u sferi politike i jav-

40 Cowen, A. & Gross, L., Politicians And Privacy, http://www.ethicapublishing.com/ inconveniento-rinvasive/ 2CH5.pdf; Djankov, S., et al., Disclosure By Politicians, American Economic Journal: Applied Economics 2 (April 2010): 179209, http://www.aeaweb.org/articles.php?doi=10.1257/app.2.2.179

41 Nixon v. Warner Communications, Inc. 435 U.S., 1878., cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation : Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1140.

42 Madison, J., Letter From James Madison To W.T. Barry (Aug. 4, 1822) u The Writings Of James Madison 103, G. Hunt ed., 1910, cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation : Public Records Privacy And The Constitution, 86 Minesota Law Review, 2001-2002, p. 1174.

197


nog djelovanja prvo naelo koje bi trebalo pripomoi u rjeavanju tenzije izmeu transparentnosti i privatnosti bilo sljedee:

Ukoliko otkrivanje odreene informacije ne slui svrsi informiranja graana o djelovanju njene vlade, onda njeno otkrivanje nije dopustivo iako bi javnost objavlji-vanje takve informacije mogue prieljkivala iz nekih drugih razloga.43

Meutim, sve dok postoje mrani labirinti dravne birokracije i tenja no-menklature da svoje unutarnje djelovanje skrije od oiju javnosti, apsolutiziranje privatnosti politiara i pozivanje na naelo balansiranja zapravo je dio tenje da se onemogui i relativizira primjena stare maksime Quis custodiet custodes koja nije izgubila svoju vitalnost ni danas. Upravo je ta maksima dio one nuno potrebne mjere nepovjerenja (distrust) koju graani moraju imati prema vlasti ukoliko ona pretendira biti neodgovorna i slobodna od svake kontrole. Pritom, treba imati na umu da nepovjerenje nije povezano niti uz jednu usku ili odreenu politiku agendu: demokratsku ili republikansku, liberalnu ili konzervativnu, jer su one jednako sposobne zloupotrijebiti povjerenje javnosti...Nije stvar u tome da su svi zakoni i sve radnje dravne vlasti vrijedne nepovjerenja, jer se u politikom procesu mogu pojaviti i neki zakoni koji su iskonski od javnog interesa. Ovdje nas nepovjerenje opominje na konstantno iskuenje s kojim je suoen svaki javni slu-benik kojemu je povjerena ekstenzivna vlast, ali koji je zapravo esto podvrgnuti jedino ogranienoj superviziji.44

Zato je otkrivanje odreene informacije koja slui informiranju graana o djelovanju njene vlade i pojedinaca u vlasti od sutinskog znaaja za demokra-ciju i sposobnost graana da svoju vladu dre pod kontrolom. Konano, idui tim tragom sud i drutvo uope ne moraju svoju odluku donijeti na balansiranju interesa koji su pitanju. Sud i drutvo mogu se nai na zajednikom putu naj-jednostavnije tako to bi svatko na svoj adekvatan nain otro formulirao svoju ultimativnu netolerantnost prema tako krucijalnom problemu kao to je zloupo-treba vlasti i povjerenja koju je narod dao svojim predstavnicima.

43 Usp. Halloran v. Veterans Administration, 874 F.2d 315, 323 (5th Cir. 1989), Cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation : Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1196. Inae, zahvaljujui suvremenim digitalnim biografijama kojih su dio i JMBG, OIB-a, itd. lako je pristupiti nizu podataka, financijskim informacijama, edukacijskim svjedoba,ma, lje-nikim nalazima, itd. Ipak, u SAD sudovi su odbijali priznati ustavno pravo na informacijsku pri-vatnost glede podataka koji su ve bili otvoreni javnosti ili oni postoje kao javna zabiljeba. Scheetz v. Morning call, Inc. 946 F. 2d 202 (3d Cir. 1991). Izuzetak predstavljaju naravno zatiene informacije iz medicinskog dossiera pojedinaca. Cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation : Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1182 ; Gostin, L.O. et al., Personal Privacy And Common Goods : A Framework For Balancing Under National Health Information Privacy Rule, 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1439-1479.

44 Epstein, R., A., The Politics Of Distrust, u The Bill Of Rights In The Modwern State, Ed. by G.R. Stone et al., The University of Chicago Press, 1992, p. 48.

198


4.1.2. o tome jesu li odreene ovlasti povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa ekscesivne prirode?45

Predlagatelj je u svom podnesku posebno naglasio nesuglasnost odreenih odredbi ZSSI-a46 s ustavnim i konvencijskim pravima, zajamenima l. 5., 35. i 37. Ustava Republike Hrvatske i l. 8. Konvencije za zatitu ljudskih prava i temelj-nih sloboda. U osporenim lancima uglavnom se radi o ovlastima i sankcijama radi povrede odredbi ZSSI-a (l. 8., 42., 44., 46., 47.) odnosno povredi obveza koje dunosnici imaju prema ZSSI (l. 8.), itd. Postavlja se pitanje prelaze li ovlasti Povjerenstva ustavne limite, jesu li navedene ovlasti ekscesivne prirode i da li se njima naruava ustavno naelo diobe vlasti (l. 3., l. 4. Ustava RH)?

Prije svega treba istaknuti da usporedba strukturalnih osobina - ovlasti, funkcija i izvora koje ima Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa (POSI) pred-vieno Zakonom (ZSSI) s karakteristikama (ovlastima, funkcijama i izvorima) samoregulirajuih ili neovisnih institucionalnih oblika (self-regulation committies, independent ethics committees kao varijante amerikih independent regulatory agen-cies, engleskih quasi government, francuskih autorits administratives indpendantes) koji postoje na komparativnom planu pokazuje odreene slinosti. Institucije sline naem POSI-ju, npr. one u SAD, Kanadi, Australiji i Velikoj Britaniji imaju iroke ovlasti, ukljuujui ak i ovlast istrage vlastitih istraivanja!? Najmoni-jom institucijom smatra se Australian Independent Commission against Corruption (ICAC) ija je glavna zadaa istraivati optube o neetikom ponaanju lanova

45 POVJERENSTVO ZA ODLUIVANJE O SUKOBU INTERESA je tijelo javne vlasti, osnovano lan-kom 16. stavak 1. Zakona o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti (Narodne novine, broj 163/03, 94/04, 48/05, 141/06, 60/08, 38/09 i 92/10) Prema odredbi lanka 17. st. 2. i 3. te lanka 7. Za-kona, temeljni sadraj nadlenosti Povjerenstva ini sljedee: davanje miljenja o tome da li je odre-eno (budue) djelovanje dunosnika protivno odredbama Zakona, donoenje odluke o tome da li odreeno (prolo ili aktualno) djelovanje ili propust dunosnika predstavlja situaciju sukoba inte-resa prema Zakonu, zaprimanje izvjea o imovnom stanju dunosnika (imovinskih kartica) te objava podataka o imovnom stanju svih dunosnika, prikupljenim u registru imovinskih kartica. Prema odredbi lanka 17. stavak 1. Zakona, Povjerenstvo djeluje na temelju Zakona, dobrih obiaja, politike odgovornosti i vjerodostojnosti dunosnika. Uz navedene, pravni izvor prava sprjeavanja sukoba interesa ini i Pravilnik Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa o unutarnjem ustroju i postupku (Narodne novine, broj 86/05 i 123/09, u daljem tekstu: Pravilnik). Obveza Povjerenstva da jednom godinje Hrvatskom saboru podnosi izvjee o svome radu utvrena je l. 17. st. 5. Zakona. Povjerenstvo se sastoji od 11 lanova. est lanova Povjerenstva je iz redova zastupnika Hrvatskog sabora, a pet lanova je iz redova uglednih javnih djelatnika, s time da su tri lana Povjerenstva iz redova zastupnika Hrvatskog sabora lanovi stranaka koje obnaaju vlast, a tri lana iz redova oporbenih stranaka. lanovi Povjerenstva biraju predsjednika i zamjenika predsjednika iz redova uglednih javnih djelatnika, koji ne smiju biti lanovi niti jedne stranke. Prema lanku 16. stavak 5. Zakona, Povjerenstvo ima Ured koji se osniva za obavljanje strunih poslova iz djelokruga Povje-renstva te administrativnih i tehnikih poslova ije obavljanje omoguava redovito i nesmetano djelovanje Povjerenstva.

46 Rije je o odredbama u l. 8. st. 12.,13.,14., l. 27., l. 42., st. 1. t.2., l. 44., l. 46. i l. 47. ZSSI-a.

199


parlamenta, sudaca, ministara, policijskih slubenika i svih zaposlenika u dr-avnom aparatu i lokalnim vlastima. Takve i sline institucije dio su suvreme-nog fenomena neovisnih regulatornih agencija koje razvojem administrativne i regulatorne drave ekspandiraju te stvaraju tenzije do kojih dolazi u razvoju su-vremene ustavne demokracije i sve uestalije delegacije ovlasti. Meutim, prak-sa je pokazala da delegacija ovlasti neovisnim agencijama rezultira fragmenta-cijom a onda i erozijom odgovornosti, odnosno da sve izraenija proliferacija i kompleksnost institucija u vladavinskom procesu sve izglednije vodi prema konfuziji i krizi u funkcioniranju drave. tovie, recentno istraivanje uloge neovisnih agencija u nekoliko nacionalnih sustava otkriva da takve agencije re-duciraju parlamentarne kontrole, ali i eliminiraju odreena podruja iz parla-mentarne kontrole.47

Imajui u vidu naelna stajalita o ustavnoj demokraciji i predstavnikom sistemu, odgovornosti upravljaa, diobi vlasti i delegaciji nadlenosti, ustavna naela i odredbe o vladavini prava (l. 3., l. 4. i l. 5. Ustava RH) i diobi vlasti (l. 4. Ustava RH), te zakonska rjeenja za koje Predlaga istie da nisu u suglasnosti s Ustavom RH moglo bi se zakljuiti da se navedenim zakonskim rjeenjima na-ruava vladavina prava te prekorauju granice Ustavom utvrene diobe vlasti.48 To su svakako zakljuci do kojih bi doao svatko tko svoje tumaenje temelji na pozicijama tekstualizma, formalizma i ustavnog fundamentalizma.

Naime, za one stavove koji svoje tumaenje temelje na tekstualizmu, for-malizmu i ustavnom fundamentalizmu najjednostavniji je zakljuak iz takve analize da se navedenim odredbama ZSSI doista naruavaju vladavina prava i dioba vlasti kao temeljne vrednote Ustava RH. To stajalite inzistira na tome da u Ustavu RH vladavina prava i dioba vlasti nisu samo temeljne ustavne vrednote (l. 3. Ustava RH) ve i fundamentalne organizacijske pretpostav-ke na kojima poiva ostvarivanje ustavnog poretka Republike Hrvatske (l. 4. Ustava RH). U takvoj projekciji ova naela jednostavno utvruju da tri instru-menta vladavine prava (legislatura, egzekutiva i sudstvo) trebaju koegzistirati na harmonian nain, to je mogue jedino onda kada svaka od izriito spome-nutih ustavnih grana vlasti djeluje na svom oznaenom podruju, otvarajui pritom mogunost zakonite transgresije ukoliko se takva pojavi - kako bi se zadovoljile potrebe trenutka (l. 17. Ustava RH). Vladavina prava i njena primje-

47 Vos, E., Keeping Independent Agencies under Control, Connex Workshop Delegation and Multi-level Governance, Paris, 11 May 2005; Steele, C.N., The Constitutionality Of Independent Regulatory Agencies Under The Necessary And Proper Clause: The Case Of The Federal Election Commission, Yale Journal on Regulation, 4/1986-87, p. 363-392; Braithwaite, J., Accountability And Governance Under The New Regulatory State, Australian Journal of Public Administration, 58, 1999, p. 90-97.

48 Konkretno rije je o odredbama ZSSI ija u l. 42. t. 2., l. 44., t.1., l. 44., t. 4., l. 47., t. 1.

200


na omoguuju sredstva za bolju vladavinu i drutvo reda i poretka. U ostva-rivanju zakonodavne politike dogaaju se sluajevi kratkovidnih i manjkavih zakona. Za neke su odreeni zakoni prepreka, a za druge pak prilika i najbolji nain da se osvoji pozicija formuliranja pristranih rjeenja u vlastitu korist. U Republici Hrvatskoj zakonodavna vlast kodificira pravo u zakonskom obliku, egzekutivna vlast vodi rauna o njihovom izvravanju (administriranju), dok sudbena vlast odluuje o ispravnoj ili neprilinoj primjeni zakonskih tekstova. U kontekstu vladavine prava i diobe vlasti nezamjenjivu ustavnu ulogu ima i Ustavni sud Republike Hrvatske koji odluuje o suglasnosti zakona s Usta-vom (l. 129. Ustava RH).

Ustavna kvaliteta koji ispunjava odredbe o diobi vlasti, npr. diobu zakono-davne od sudbene vlasti, jest logika koja osigurava da nositelji vlasti, dunosnici koji stvaraju pravila ope prirode nisu istodobno u poziciji i da se koriste drav-nom prisilom kako bi takva pravila i ostvarivali, odnosno da oni koji su auto-rizirani da graane liavaju najveeg dijela temeljnih sloboda istodobno budu i u poziciji da odreuju pravila ope prirode, koja e stvarati nepravdu prema pojedincima ili drutvenim grupama.

Pokazali smo ranije da je krajnje neupitna potreba postojanja Zakona o spr-jeavanju sukoba interesa. Primjena ZSSI zasigurno e dugorono imati pozitivno djelovanje u smislu eliminiranja pojava kao to su sukob interesa i korupcije na najviim razinama vlasti i sprjeavanja kompromitacije javnih dunosnika na-vodei ih da obnaaju svoje funkcije na ustavan i zakonit nain. Ipak, odreene nadlenosti Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa s pravom ve danas otva-raju pitanje o tome jesu li odreene zakonske odredbe u suglasnosti s Ustavom RH i njegovim odredbama o diobi vlasti.

Ako je svrha ovog novog Zakona izmeu ostalog i jaanje povjerenja graa-na u tijela javne vlasti (l. 1. st. 2. ZSSI) onda je s obzirom na vanost legalizirane materije49 zakonodavac svakako trebao pokazati vie razumijevanja i pootvanja prema ve postojeim nositeljima pojedinih funkcija vlasti - najprije prema sebi i svojim radnim tijelima, te hrvatskim sudovima. Te institucije ionako ve imaju odreene ustavne nadlenosti da sukladno ustavnim naelima o vladavini pra-

49 Npr. u l. 8. t. 12. (''...prije nego to izvre obveze iz stavka 1.,3. i 4.... dunosnici ne mogu primiti plau), u l. 42. t. 1. (... za povredu odredbi ovog Zakona Povjerenstvo osobama iz l. 3. ovog Zakona moe... 2. obustaviti isplatu dijela neto mjesene plae...), l. 46. 1. (imenovanom dunosniku... Povje-renstvo moe izrei prijedlog za razrijeenje od javne dunosti...), l. 46. 4. (u sluaju neprihvaanja prijedloga Povjerenstva za razrjeenje dunosnika od javne dunosti, tijelo javne vlasti koje je du-nosnika imenovalo duno je iznijeti razloge za odbijanje prijedloga) l. 47.1. (Izabranog dunosnika koji ne podnese izvjee o imovinskom stanju... Povjerenstvo moe pozvati da podnese ostavku na obnaanje javne dunosti).

201


va i diobi vlasti, na odgovarajui nain sankcioniraju dunosnike koji su se nali pod udarom ZSSI odnosno njegovog Povjerenstva.50

Kako u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom (l. 5.1.), te je svatko duan drati se Ustava i prava i potivati pravni poredak Republike Hrvatske (l. 5.2.) citirane odredbe kao primjer uzurpacije ovlasti ekscesivnom delegacijom nisu u suglasnosti s Ustavom.51

5. zAkljunA nApomenA

Niz suvremenih traktata o odgovornosti i njenoj svrsi i funkcijama u okvi-rima suvremene drave i vladavine istiu jedno te isto: javna je odgovornost sutinska oznaka demokratske vladavine, ona je istodobno i njen sine qua non.52 Na znaaj pitanja odgovornosti posebno ukazuju njene funkcije. Prva je funkcija u smislu institucionalnog ureenja demokratska kontrola. Na kraju tog lanca odgovornosti stoje graani koji prosuuju rad vlade i sankcioniraju svoje politi-ke predstavnike jednostavnim glasovanjem o izbacivanju prijestupnika. Druga je funkcija javne odgovornosti pospjeivanje integriteta javne vladavine. Javni karakter odgovornosti uvar je od korupcije, sukoba interesa, nepotizma, zlo-upotrebe vlasti, i drugih oblika neadekvatnog ponaanja. Trea je funkcija jav-ne odgovornosti utjecanje na uspjenost vladavine, odnosno poboljanje njene izvedbe. U tom smislu odgovornost nije samo kontrola ve i prevencija. Spome-nute tri funkcije omoguuju etvrtu funkciju javne odgovornosti koja se odnosi

50 U tradicionalnom (formalnom) smislu dioba vlasti jaa se sredstvima koja specificiraju uloge i funk-cije, i kojima se paljivo ocrtavaju kompetencije i jurisdikcija razliitih grana vlasti. Meutim, suvre-mena literatura daje poprilino prostora diobama koje se odvajaju iza formalne diobe vlasti. Ideja koja lei iza diobe vlasti nije postaviti razliite grane vlasti da djeluju unakrsno (premda se i to ohrabruje razliitim kontrolama i provjerama) ve postaviti ih da djeluju zajedno (Montesquieov fraza: aller a concert) ali da jedna radnja prethodi drugoj, vijeanje prethodi odlukama na injenje, konkretni za-daci jednostavno moraju biti u suglasnosti s opim pravilima. Meutim, konflikt uloga inherentan je u okolnostima suvremene drave. U demokraciji graani su istodobno i upravljai i upravljani, oni su na isti nain javne i privatne osobe. Meutim, od politiara se oekuje da zna i prakticira ra-zliku izmeu javnih i privatnih interesa. Nitko ozbiljan nee dokazivati da javni dunosnici nemaju javne i privatne interese, ali se od njih oekuje da donose zakljuke o takvim razlikama i da snose sankciju ukoliko to propuste initi. Sankcije proizlaze iz mehanizma horizontalne odgovornosti. Bez diobe zakonodavnih, izvrnih i sudbenih uloga nema odgovornosti. I ovdje konflikt uloga predstavlja neizbjeivi problem. Jasno i realistino razumijevanje sukladnog rada zakonodavne, izvrne i sudbene vlasti nuno je da bi se ''grijeni'' dunosnici pravino sankcionirali.

51 Zakljuak je mogue izvesti ve na temelju komparacije sankcija koje su radi krenja respektivnih zakona predviene u radu Agencije za zatitu osobnih podataka (l. 34., 35., 36. Zakona o zatiti osobnih podataka) i Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa (l. l. 42.-50. Zakona o sprjeavanju sukoba interesa).

52 Bovens, M, Public Accountability, u The Oxford Handbook Of Public Management, p. 192.

202


na ostvarivanje ili omoguavanje legitimiteta javne vladavine. Konano, javna odgovornost omoguuje javnu katarzu.53

Sve spomenute funkcije streme zapravo istom cilju bez kojega nema suvre-mene ustavnodemokratske drave i drutva. Cilj demokratskog konstituciona-lizma je izgradnja arhitekture povjerenja (...) uz istodobno institucionaliziranje ne-povjerenja. To zapravo znai njegovati interpersonalno povjerenje u - i - izmeu institucija, a njih pak kao organizacije treba strukturirati na nain da se u njima nad-zor i odgovornost odvijaju na prirodan,54 a mi bi naglasili na ustavan nain. Potonje bi posebno trebali imati na umu svi nai nabrojeni les notables, dakle svi oni koje je zakonodavac imao na umu sastavljajui tekst l. 3. Zakona o sprjeavanju sukoba interesa. Dakako, rije je o iroj potrebi koja se odnosi i na one subjekte politikog ivota koji su stvarno u njegovoj pozadini i nisu toliko izloeni udarima na pr-voj liniji mogueg sukoba interesa. U okolnostima nadasve dinaminog procesa organiziranja i pripremanja drave i drutva za ulazak u EU irenje i uvaavanje ustavnih oblika nadzora i odgovornosti dio su pravila igre bez kojih se dakako vie ne moe.

conflict of interest and the Question of liability in a constitutional democracy

Summary

In modern constitutional democracy there is open conflict of interest when politicians and public officials in power endeavour to achieve personal gain. Regardless of the defini-tions of their personal interests the modern constitutional and democratic theory trying to answer this challenge by preventing abuse of power with various institutional mechanisms. In this regard it is appropriate in democratic constitutional state to have different and effec-tive checks and balances to prevent abuse of power especially when conflict of interests is in stake. This article reminds on the basic settings of the views of responsability underlying democratic and constitutional state of today. New and still unperfected The Conflict of Interest Preventing Act in Croatia is the illustration of the permanent need for democratic control of government and vital necessity for continuing activities concerning rationalizing and stren-tghtening constitutional and legal instruments for checking policy makers in democratic polity.

Keywords: constitutional democracy; representation; accountability; conflict of interest; Croatia

53 Ibidem, p. 19454 Tako npr. Braithwaite, J., 1999, Accountability And Governance Under The New Regulatory State,

Australian Journal of Public Administration, 58, 1/1999., 92; Steele, C.N., 1986, Constitutionality Of In-dependent Regulatory Agencies Under The Necessary And Proper Clause: The Case Of The Federal Election Commission, Yale Journal of Regulation, 4/1986, 363; Gilman, S.C., 2002, Conflict Of Interest: Balancing Appearances, Intentions And Values, Organizational Ethics, December 31.

sukob interesa i pitanje odgovornosti u ustavnoj demokraciji

Documents