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PUBLICACIONES ESPECIALES SOBRE EL DESARROLLO 8
Sociedad civil y movimientos sociales
Construyendo democracias sostenibles en Amrica Latina
Editado porArthur Domike
Fundacin Grupo Esquel Fundao Grupo Esquel Brasil
Las publicaciones especiales de desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo
se preparan como parte de los continuos esfuerzos de la institucin para evaluar
las condiciones econmicas, polticas y sociales de los pases de Amrica Latina
y el Caribe. A fin de que la informacin se encuentre disponible lo ms rpido
posible, estas publicaciones se elaboran de manera expedita, no son objeto de
una edicin formal y no estn sometidas a los rigurosos procesos de revisin que
se aplican en el caso de las publicaciones del Banco evaluadas por pares. As, la
informacin y las opiniones presentadas corresponden enteramente a los autores,
y no implican aprobacin por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, de
su Directorio Ejecutivo o de los pases que estos representan.
Banco Interamericano de Desarrollo
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BID, 2008
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Ave., N.W.
Washington, D.C. 20577
Estados Unidos de Amrica
www.iadb.org/pub
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C o n t e n i d o
Prefacio....................................................................................................................................v
Agradecimientos.................................................................................................................vii
Captulo 1
La democracia sostenible en Amrica Latina ...............................................................1
Arthur Domike
Seccin 1
EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA TRANSICIN A LA DEMOCRACIA ..........................27
Arthur Domike
Captulo 2
Transiciones hacia la democracia: Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay ..........31
Arthur Domike
Captulo 3
Las organizaciones sociales de derechos humanos en Guatemala: una apreciacin .....51
Rosa Mara Cruz Lpez
Seccin 2
INTRODUCCIN AL ROL DE LAS OSC EN LA CONSOLIDACIN DE LA DEMOCRACIA .......91
Arthur Domike
Captulo 4
La Alianza Cvica Mexicana: una izquierda en busca de identidad ..........................97
Sergio Aguayo Quezada
Captulo 5
Presupuesto participativo desde arriba y desde abajo:
el rol de la sociedad civil en la propagacin de las instituciones democrticas .... 117
Benjamin Reames
Seccin 3
INTRODUCCIN AL ROL DE LAS OSC EN LA PROFUNDIZACIN DE LA DEMOCRACIA ... 139
Arthur Domike
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iv Tabla de Contenido
Captulo 6
Los movimientos sociales de pobres rurales y sus aportes a la democratizacin .... 145
John Durston
Captulo 7
Los movimientos indgenas, el empoderamiento y el avance de la democracia .... 183
Charles David Kleymeyer
Captulo 8
La campaa Y Ikatu Xingu en el estado de Mato Grosso (Brasil) ........................233
Lincoln Avelino de Barros con Marie-Madeleine Mailleux SantAna
Captulo 9
El traje nuevo del emperador:
las polticas de financiamiento de vivienda social en Santiago de Chile ................265
Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes
Captulo 10
Las mujeres latinoamericanas en movimiento: cambiando polticas, cambiando
mentes ..........................................................................................................................287
Joan M. Caivano y Thayer Hardwick
CAPTULO 11
El rol de las OSC para incluir a la poblacin pobre e indigente
en los beneficios del desarrollo ..................................................................................327
Roberto Sansn Mizrahi
Captulo 12
Promover la participacin ciudadana y el apoyo a las OSC
en la economa trasnacional .......................................................................................361
Nelson Stratta
Captulo 13
El compromiso ciudadano y la democracia en la era de los movimientos sociales .. 395
Arthur Domike
Anexo
Sobre los autores .........................................................................................................423
ndice de materias ............................................................................................................. 429
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P r e fac i o
E n las ltimas dcadas, el crecimiento impresionante de las organizaciones de la socie-dad civil (OSC) y su activismo cvico han transformado el panorama poltico y social de Amrica Latina. Estas organizaciones ciudadanas se han convertido en un medio importante y dinmico para movilizar la energa poltica y las aspiraciones sociales de los que menos poder tienen: aquellos que, a lo largo de la historia, han estado escasamente represen-tados por los sistemas polticos o no han tenido representacin alguna. Propulsadas por la atencin de los medios de comunicacin e Internet, las OSC han ayudado a crear un contexto totalmente nuevo para el gobierno.
En este libro se reconocen tres tipos de OSC:
Organizaciones comunitarias que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos.Movimientos sociales de alcance regional o nacional que persiguen objetivos sociales, econmicos o polticos muy precisos.Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a la promocin de causas y al suministro de servicios a grupos destinatarios.
Los 11 estudios de casos de este libro presentan una ptica amplia y variada de las OSC en Amrica Latina, cuyas repercusiones se analizan en el contexto poltico todava fluctuante de la regin:
Bajo las dictaduras, o en pases donde hasta hace poco haba una dictadura, las OSC y los movimientos sociales estn ayudando a alcanzar la democracia (captulos 2 y 3).En las democracias nuevas con tradiciones, normas y dirigentes polticos que en gran medida todava no han sido puestos a prueba, las OSC participan en el proceso de consolidacin de las instituciones democrticas (captulos 4 y 5).En las democracias efectivas y operantes, las OSC procuran profundizar las instituciones democrticas mediante el fomento de la participacin poltica y la creacin de mayores oportunidades sociales y econmicas (captulos 6 a 12).
En los dos primeros estudios de casos se resea el papel de las OSC en la restauracin de la democracia en Brasil, Per, Chile, Argentina y Uruguay (captulo 2) y se evala el rol desempe-ado por las organizaciones de defensa de los derechos humanos en Guatemala (captulo 3).
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vi Prefacio
En los dos casos siguientes se examina un movimiento progresivo que busca una identidad (la Alianza Cvica Mexicana) y el papel de la sociedad civil en la difusin de las instituciones democrticas (el presupuesto participativo en toda la regin).
En cuatro de los estudios (captulos 6, 7, 8 y 10) se analiza la forma en que los ciuda-danos que a lo largo de la historia han tenido poco acceso al poder (los pobres de las zonas rurales, los indgenas andinos y amaznicos, y las mujeres) se han movilizado para mejorar su situacin y hacerse or.
En el captulo 9, que puede considerarse un modelo de contrastes, se describe un ex-perimento social fracasado (las viviendas populares de Chile), mientras que el captulo 11 se centra en el rol que han tenido las OSC en la creacin de programas pblico-privados exitosos para generar y ampliar oportunidades laborales y empresariales.
En el captulo 12 se explora el sistema mundial de entidades filantrpicas que ha surgi-do con el impulso de 25 millones de familias trasnacionales de Amrica Latina y el Caribe, cuyas remesas estn formando nuevos esquemas de donaciones mundiales y participacin cvica transfronteriza.
Estos casos muestran la forma en que las OSC han dado origen a lderes comunitarios independientes y han enseado a la gente a organizarse y a idear y poner en prctica nuevos enfoques de los problemas sociales. En este contexto se puede afirmar casi con absoluta certeza que dichas organizaciones desempearn un papel cada vez ms destacado en la configuracin del panorama poltico y social futuro de Amrica Latina.
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A g r a d e c i m i e n t o s
La realizacin de este volumen ha sido copatrocinada por la Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB) y la Fundacin Grupo Esquel, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se agradece especialmente a Christof Diewald y Silvio SantAna, Presidente y Secretario de la FGEB, respectivamente, y a Aldiza Soares, Oficial Administrativa de la FGEB, as como tambin a Janine Perfit y Kai Hertz del BID.
Asimismo se debe un profundo agradecimiento a los autores de los estudios de casos del captulo 11, cuyas amplias competencias profesionales se detallan en el anexo acerca de los autores. Marie-Madeleine Mailleux SantAna, una de las colaboradoras de este libro, destacada campeona de la sociedad civil y cofundadora de la FGEB, falleci el 28 de junio de 2007 tras una breve enfermedad.
Los autores y el editor trabajaron bajo la gua de la junta editorial conformada por: Thomas F. Carroll, Ramn Daubn, Christof Diewald, Patricia Fagen, Carlos Garramon, Judith Gilmore, Roberto Mizrahi, Stahis Panagides, Patrick Quirk, Eduardo Remolins, Silvo SantAna y Ana Tenorio.
Washington, D.C.Junio de 2008
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C a p t u l o 1
La democracia sostenible en Amrica Latina
Arthur Domike
E n la Cumbre de las Amricas llevada a cabo en 1994 se celebr el renacimiento de la democracia en Amrica Latina, despus de la poca de las dictaduras. Sin embargo, una dcada ms tarde Jorge Castaeda (2003:69) seal: La gente siempre culpa a la democracia por el estancamiento econmico o, por lo menos, por fracasar en promover el crecimiento econmico (...) como resultado, hoy en da la regin todava se enfrenta a un futuro considerablemente impredecible.
La apreciacin de Castaeda se ve confirmada por diversas encuestas de opinin pblica. Por ejemplo, en 2005 Latinobarmetro descubri que el apoyo ciudadano a la democracia era menor que una dcada atrs.1 La creencia de que el gobierno atenda mejor sus necesi-dades era mnima en Per, Paraguay y en la mayor parte de Centroamrica. Sin embargo, el panorama no es del todo lgubre: las mayoras apoyaban a sus gobiernos en Venezuela y Uruguay, al tiempo que en Chile y Mxico el respaldo iba en aumento. Paralelamente, los partidos polticos tradicionales han perdido su influencia sobre grandes sectores del electora-do. La mayora de los votantes rechazaron a los partidos polticos histricamente poderosos en Bolivia, Brasil, Venezuela, Argentina, Mxico, Per y aun en Costa Rica (New York Times,20 de abril de 2006).
La Fundao Grupo Esquel Brasil (FGEB), la Fundacin Grupo Esquel y sus asociados aceptaron hace dos aos el desafo ofrecido por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para ayudar a precisar la direccin que deberan tomar los esfuerzos futuros con el fin de fortalecer la confianza del pueblo en sus sistemas de gobierno y fomentar la participacin ms amplia de la sociedad civil. El reto principal era proveer pautas concretas para que el
1 Vase http://www.latinobarometro.org. Los resultados de la encuesta de 2005, llevada a cabo en 11 pases, pueden verse en http://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=5093522. Estas visiones pesimistas eran apenas menos comunes en 2006, cuando slo el 54% de los latinoamericanos eligi la democracia frente a otras alternativas, como inform The Economist (9-15 de diciembre de 2006).
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http://www.latinobarometro.orghttp://www.economist.com/displaystory.cfm?story_id=5093522 -
2 Arthur Domike
gobierno, la sociedad civil y las instituciones multilaterales puedan promover y mantener una efectiva participacin ciudadana en proyectos de desarrollo econmico y social.2
El resultado de los estudios realizados a tal fin no ha sido lo que el conocimiento here-dado hubiera podido predecir; ms bien descubrimos que la insatisfaccin generalizada en cuanto a los gobiernos no dejaba de tener sus razones. Muchos ciudadanos que carecan de confianza en sus gobernantes reaccionaron formando y enrolndose en nuevos movimientos sociales y en una gran variedad de organizaciones ciudadanas. Este fenmeno nos oblig a concentrarnos intensamente en examinar los motivos que produjeron la aparicin de la socie-dad civil como una fuerza poltica y social importante, sus consecuencias para la ciudadana y los gobiernos y para el proceso de gobernarse a s mismas. Estos estudios se presentan a continuacin en los captulos 2 a 12. El captulo 13, el ltimo del libro, representa nuestro esfuerzo por resumir las lecciones aprendidas de los casos analizados.
El descontento que se siente en muchos sectores con los gobiernos de Amrica Latina ha tenido varias madres. Una de ellas es por cierto la falta de progreso en mejorar la desigual-dad social y las condiciones de pobreza. La falla de la mayora de los gobiernos en enfrentar estas preocupaciones se hizo an ms apremiante despus de que muchos gobiernos adop-taran polticas econmicas que dejaron a los menos pudientes sin las redes de proteccin econmica que regmenes anteriores les haban proporcionado. Este panorama adverso ha empeorado debido a cambios mundiales en la industria y el comercio, y a las migraciones masivas de poblacin a nivel local e internacional. Adems, la comunicacin global instan-tnea y la proliferacin meditica han magnificado tanto la conciencia de los ciudadanos como su capacidad de reaccionar.
Una segunda causa del debilitamiento del apoyo ciudadano y de la confianza en el gobierno es la memoria de dictaduras recientes. Casi todos los que hoy tienen edad de votar recuerdan que virtualmente toda la Amrica Latina continental estuvo regida por dictadores en algn perodo entre 1960 y la dcada de 1990.3 En la actualidad, todos estos pases han elegido gobernantes y legislaturas con cierta forma de estructura poltica democrtica. Aunque esto representa una mejora real en la forma en que los latinoamericanos son gobernados, muchos guardan malos recuerdos y estn resentidos por los aos de represin, y sienten que han recibido pocos beneficios de la transformacin democrtica.
El crecimiento en el nmero y la efectividad de las organizaciones de ciudadanos no ha pasado inadvertido ni ha dejado de recibir apoyo. Por ms de una dcada, los gobiernos, organizaciones internacionales, fundaciones e individuos han invertido recursos en asis-
2 Trminos de referencia de la donacin efectuada por el BID a la FGEB para realizar el estudio.3 Durante este perodo, Costa Rica, Mxico y Colombia estaban gobernados por presidentes electos, as como muchos
de los pases del Caribe. Sin embargo, las fuerzas armadas de Colombia tuvieron una influencia sustancial en los asuntos internos del pas y los gobiernos mexicanos anteriores a 2000 fueron descritos como la democracia autoritaria ms antigua del mundo (vase el captulo 4).
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La democracia sostenible en Amrica Latina 3
tencia a la democracia a travs de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)4, tanto en Amrica Latina como en otros lugares del mundo, con la esperanza de fomentar la creacin de instituciones democrticas ms efectivas (Ottaway y Carothers, 2000; Shifter, 2000; Manor, Robinson y White, 1999; Feinberg, Waisman y Zamosc, 2006).
Nuestra tarea es explorar las experiencias, favorables o no, de ciudadanos organizados de la regin y establecer si sus actividades contribuyeron efectivamente a fomentar y expandir la democracia y de qu modo lo hicieron. La democracia se percibe como una cultura y un conjunto de valores, y no simplemente como una serie de instituciones formales y procedi-mientos, partidos polticos y elecciones. Examinamos una gama de OSC, entre las cuales se incluyen movimientos sociales, que actualmente operan en tres campos polticos:
Donde rigen (o recientemente rigieron) dictadores, y las OSC y los movimientos sociales estn buscando alcanzar la democracia (captulos 2 y 3). En democracias nacientes con tradiciones, reglas y lderes polticos no probados donde las OSC estn involucradas en el proceso de consolidar las instituciones democrticas (captulos 4 y 5). En democracias efectivas en funcionamiento donde las OSC estn buscando profundi-zar las instituciones democrticas mediante el fomento de una participacin poltica ms amplia y la creacin de mayores oportunidades sociales y econmicas (captulos 6 al 12).
Las OSC y los movimientos sociales elegidos para este estudio profesan inquietudes relacionadas con los derechos humanos, las amenazas al medio ambiente, el tratamiento de las mujeres, las oportunidades para los pueblos indgenas, la superacin de la pobreza rural, la vivienda para familias de bajos ingresos, la promocin de pequeas empresas y el empleo local, el presupuesto gubernamental participativo y el vnculo de los inmigrantes con sus pases de origen. Todas estas preocupaciones ocupan un lugar primordial en la definicin de la democracia, y los valores que sustentan a estas organizaciones constituyen la base del patrimonio histrico de la democracia. A travs de estas experiencias buscamos demostrar lo que es posible, lo que es deseable y lo que es problemtico en los esfuerzos de las OSC y de sus adherentes para lograr no solamente sus objetivos organizacionales sino tambin el fortalecimiento de la participacin civil, y contar con instituciones democrticas ms eficientes y perdurables, con mayor responsabilidad ante los gobernados.
A fin de ofrecer una base firme en nuestras conclusiones, en las pginas siguientes se describen trminos clave, tales como sociedad civil, y las organizaciones sobre las cuales se
4 Sin perjuicio de quienes utilizan las expresiones organizacin no gubernamental (ONG) y organizacin de la sociedad civil (OSC) indistintamente, preferimos esta ltima locucin para designar la categora ms amplia. La sigla ONG se refiere aqu a las organizaciones de apoyo y servicio. Vase ms adelante y tambin vase Sorj (2005).
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4 Arthur Domike
enfoca el estudio, la democracia entre otras diversas formas de gobierno, y las interacciones a menudo contenciosas entre la sociedad civil y la sociedad poltica que los ciudadanos eligen para gobernar.
Qu es la sociedad civil?
El principal enfoque de este trabajo se centra en la sociedad civil, sus ciudadanos constituyentes y sus organizaciones. Es fcil encontrar concepciones contradictorias de lo que es la sociedad civil, tanto en lo que se refiere a su definicin como a la importancia de su interaccin con la sociedad poltica.
La idea de sociedad civil proviene de los filsofos griegos y romanos, y se ha convertido en un elemento fundamental del pensamiento poltico contemporneo. Entre otras cualidades se le ha concedido el mrito de derrocar varias decenas de dictaduras de diferente naturaleza: autoritarias, comunistas, fascistas, militares (Schell, 2005). Edwards (2000) llama la atencin a las diversas apreciaciones sobre lo que la sociedad civil puede lograr. Por ejemplo, el Instituto Cato, de tendencia libertaria en Estados Unidos, considera que las OSC fundamentalmente reducen el rol de la poltica en la sociedad al expandir los mercados libres y las libertades individuales. Por otra parte, el Foro Social Mundial sostiene que la sociedad civil es la nica alternativa viable al Estado autoritario y al mercado tirnico. Para las Naciones Unidas, el Banco Mundial y los organismos de asistencia de Estados Unidos, la sociedad civil es la llave para un buen gobierno y el crecimiento econmico que reduce la pobreza.
La opinin compartida aqu con respecto al rol de la sociedad civil y sus organizaciones ha sido bien descrita por Daubn (2002:1):
Evidencias recientes sobre el desarrollo econmico () sugieren que el arte de asociarse de la comunidad, su capacidad de actuar en conjunto, podra ser el factor ms importante en su avance econmico () Y esta capacidad no puede simplemente construirse; tiene que crecer sistemticamente dentro de la cultura poltica de un pas () La sociedad civil se convirti en la solucin mgica () Pero si la sociedad civil ha existido siempre, ha sido en forma distante, caritativa u opositora. Lo que los gobiernos han descubierto ahora es que la sociedad civil, como exista en los pases del norte, puede ser omnipresente, activista y colaboradora.
El Instituto de Estudios de Desarrollo (Manor et al., 1999:1) define a las OSC como una esfera intermedia entre el Estado y la familia, donde grupos y asociaciones de individuos se organizan de manera voluntaria y autnoma con relacin al Estado, con el fin de defender y extender sus intereses, derechos e identidades. Aun en el caso de que aceptramos que las OSC ocupan el espacio no estructurado entre los individuos y lo colectivo, los contornos de
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La democracia sostenible en Amrica Latina 5
la definicin no son todava claros. En un esfuerzo por determinar qu grupos estn adentro o afuera, los profesionales suelen insistir en que las OSC no incluyen: 1) a la sociedad poltica (es decir, a las instituciones gubernamentales ni a los partidos polticos), 2) los negocios con fines de lucro orientados al mercado (aunque las asociaciones de negocios y sus grupos de inters organizados son claramente parte de la sociedad civil), 3) familias y grupos emparen-tados, y 4) asociaciones orientadas hacia la violencia y la criminalidad.
Reconocemos que no todos los grupos de ciudadanos ni todas las organizaciones deten-tan el mismo mrito social. Los grupos orientados hacia la violencia(como la guerrilla y los paramilitares en Colombia, Al Qaeda, el KKK y los grupos Minutemen de Estados Unidos) no son aqu considerados parte de la sociedad civil. Puesto que estos grupos no aceptan las premisas fundamentales de los sistemas democrticos, sacrifican su derecho a considerarse en un pie de igualdad legal y poltica con las asociaciones no violentas.
Para los efectos del presente estudio, no se hace necesario profundizar sobre las distin-ciones puntuales. Nuestro enfoque est dirigido a aquellas OSC que son voceros y/o trabajan con grupos no representados o poco representados como los indigentes rurales o urbanos, las mujeres, las comunidades indgenas y las minoras sin acceso efectivo o con acceso limitado a la representacin poltica y al poder. Nuestro principal inters est en analizar cmo estas organizaciones y/o movimientos sociales pueden servir a su gente y fortalecer las prcticas e instituciones democrticas.5
Los motivos por los cuales los ciudadanos buscan asociarse para un propsito comn comenzaron con la sociedad organizada y son tan variados como sus propias aspiraciones. Es probable que en Amrica Latina existan varios millones de organizaciones informales o formalmente organizadas sin fines de lucro, no gubernamentales, cuyos miembros, adhe-rentes o beneficiarios buscan objetivos comunes. Las OSC pueden originarse a travs de reuniones de vecinos o ser promovidas por profesionales entrenados, o bien patrocinadas por fundaciones y ONG del norte. Algunas OSC tienen amplia participacin de los beneficia-rios mientras que otras son dirigidas por especialistas externos y muestran escaso inters en reclutar adherentes locales. Pueden surgir de organizaciones ya establecidas o ser fundadas por quienes no se encuentran satisfechos con el sistema de poder poltico gobernante. Una asociacin puede simplemente tener como objetivo la creacin de una clnica de salud o de un centro comunitario, o puede ser parte de un movimiento social ms amplio.
5 Los sindicatos laborales se han contado histricamente dentro los pocos movimientos de la sociedad civil de la regin cuyos afiliados primarios son familias de bajo y mediano ingreso, y gozan a menudo de acceso sustancial al poder, es-pecialmente cuando estn aliados con partidos polticos (BID/Harvard, 2006:111 y ss.). Sin embargo, los movimientos laborales representan a grupos muy diferentes de los representados por los movimientos sociales estudiados aqu, y su impacto poltico es tambin muy distinto. Por su importancia permanente para un gran nmero de ciudadanos, las organizaciones laborales merecen un estudio aparte.
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6 Arthur Domike
En resumen, nuestra atencin est dirigida hacia tres tipos de organizaciones de la sociedad civil, todas activas en el apoyo a poblaciones meta especficas:6
Organizaciones de la comunidad que suelen carecer de personal de tiempo completo o profesionales y que persiguen objetivos econmicos, polticos o sociales especficos (por ejemplo, la creacin de un centro comunitario de salud o el mejoramiento de carreteras), y son bsicamente autofinanciadas (Shearer y Tomlinson, 1997).7
Movimientos sociales de alcance regional o nacional que cuentan con personal de tiempo completo y con objetivos sociales, econmicos y/o polticos especficos; son a menudo contenciosos y se enfrentan con los gobiernos; en sus filas hay afiliados y miembros de las organizaciones activistas locales (por ejemplo, los movimientos de la mujer en Chile, los movimientos rurales en Brasil, etc.); suelen recibir fondos de fundaciones, organismos de ayuda e instituciones similares.Organizaciones no gubernamentales (ONG) dedicadas a proveer amparo y servicios a los grupos meta; cuentan con personal profesional dedicado a identificar y apoyar iniciativas para favorecer a dichos grupos; tienen pocos miembros directos o afiliados de entre los grupos afectados; a menudo reciben contratos y financiamiento de fuentes externas (por ejemplo, Sur en Santiago de Chile, DESCO en Per, Sur-Norte en Argentina).
Puesto que los movimientos sociales son tan significativos para esta investigacin, el trmino amerita una definicin detallada. De acuerdo con Tilly (2004:3-4) un movimiento social se define en funcin de las siguientes caractersticas: es un esfuerzo pblico organi-zado y sostenido que presenta reclamos colectivos a ciertas autoridades (por ejemplo, una campaa) () utilizando formas (diversas) de accin poltica () (con) representaciones pblicas coordinadas de los mritos, unidad, nmero y compromiso de los participantes. Estos movimientos a menudo constituyen una amenaza para el establishment a nivel poltico y econmico, particularmente cuando promueven acciones que incomodan a las autoridades en el poder.
En este contexto, Schnwlder (2002:9) observa lo siguiente:
Los movimientos sociales de Amrica Latina, que por largo tiempo fueron una gama limitada de entidades relativamente homogneas que representaban a los trabajadores, campesinos o estudiantes, han cambiado drsticamente durante
6 En BID/Harvard (2006:112-122) se presenta una descripcin til de estos grupos.7 Shearer y Tomlinson (1997) realizaron el heroico esfuerzo de contar y clasificar las OSC de la regin. Slo en Brasil
encontraron registradas 220.000. Se estima que menos de la mitad de ellas contaban con personal profesional. Estas organizaciones sin personal incluyen grupos comunitarios ms que movimientos sociales u ONG de expertos.
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las tres ltimas dcadas. El regreso de los gobiernos democrticos y las crisis econmicas de los aos ochenta lanzaron nuevos actores a escena: los denominados movimientos populares. Mucho menos homogneos que sus predecesores y frecuentemente exhibiendo una perspectiva que reflejaba sus orgenes diversos, estos nuevos actores sociales se caracterizaron, no obstante, por una amplia gama de identidades colectivas y prcticas sociales novedosas.
Los movimientos sociales que nos ocupan, las organizaciones comunitarias y las ONG difieren claramente en cuanto a sus miembros y objetivos de los grupos de inters tradi-cionales que representan a los negocios, la religin y la agricultura, y que histricamente han disfrutado de vnculos estrechos con las estructuras del poder poltico. En contraste, las OSC que estudiamos representan a personas que estn fuera del sistema social y econmico y, como retadoras del statu quo, son a menudo conflictivas en sus relaciones con la estruc-tura de poder del gobierno. Por otro lado, los grupos de inters histricamente importantes representan a los actores sociales y polticos ms poderosos que tienen inters precisamente en la continuidad del orden social y poltico existente (Schnwlder 2002:12).
Una preocupacin adicional (Wiarda, 2003; Stiefel y Wolfe, 1994) es la calidad de los dirigentes de la OSC y en qu medida responden a los intereses de su gente. En este contex-to, Durston (captulo 6) recuerda la Ley de hierro de la oligarqua organizacional de Michels ([1915] 1962), la cual afirma que los lderes de organizaciones locales inevitablemente se convierten en oligarcas capaces de sofocar la democracia interna. Varios de nuestros estudios de casos se concentran en los antecedentes y entrenamiento de los lderes de los movimientos comunitarios y sociales, y en su habilidad para reflejar las necesidades de los miembros o integrantes que pretenden representar.
Qu es, entonces, la democracia?
A pesar de la abundancia de oratoria exaltada, no existe una definicin simple de la democracia y el concepto est cercado de sutilezas inevitables. Como en el caso del concepto problemtico de la obscenidad, tenemos dificultades para definirla, pero sin duda podemos reconocerla cuando nos encontramos frente a ella. El gobierno es por definicin la institucin social con monopolio sobre el poder de coercin. Ese poder no otorga sabidura, pero puede explicar el conocido aforismo de Churchill:
La democracia, sabemos, es una de las muchas formas que puede adoptar el gobierno () Nadie afirma que la democracia es perfecta o sabia. En realidad se ha dicho que la democracia es la peor forma de gobierno, salvo todas las otras que se han probado de vez en cuando (Rhodes 1974:7566).
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Los atenienses se enorgullecan de haber descubierto la democracia. Cuando se le solicit a Pericles elevar una oracin por los soldados atenienses cados en las primeras batallas de la guerra del Peloponeso, pronunci lo siguiente:
Es verdad que nosotros somos una democracia, ya que la administracin est en manos de muchos y no de unos pocos () Si bien no somos coaccionados en nuestra vida privada, un espritu de reverencia domina nuestros actos pblicos; estamos impedidos de actuar incorrectamente por respeto a las autoridades y a la ley, manteniendo un respeto particular por aquellos que han sido designados para la proteccin de los lesionados, as como por aquellas leyes no escritas que sujetan a sus transgresores a la condena del sentimiento general.
La pregunta por la definicin trasciende los lmites polticos y culturales. En la dcada de 1750, mucho antes de la fundacin de Estados Unidos como nacin, Benjamin Franklin, quien representaba a la colonia de Pennsylvania como Comisionado Indgena, escribi:
Sera algo muy extrao si seis naciones de salvajes ignorantes fueran capaces de formar un proyecto para su unin y ejecutarlo de tal manera que subsista por siglos y parezca indisoluble, y sin embargo una unin semejante fuera impracticable para 10 12 colonias inglesas.8 (Johansen, 1982:29).
En nuestra bsqueda de una definicin prctica, adoptamos la definicin del proceso poltico ofrecida por socilogos polticos (McAdam, Tarrow y Tilly 2001:265):
Un rgimen es democrtico en tanto y en cuanto mantenga una ciudadana amplia, una ciudadana equitativa y autnoma, con consulta obligatoria a los ciudadanos respecto de las actividades y el personal gubernamental, y en tanto proteja a los ciudadanos de las acciones arbitrarias por parte de los agentes del gobierno.
Los cientficos polticos sugieren requisitos operativos especficos para definir una de-mocracia, pero reconocen que las prcticas difieren ampliamente (Schmitter y Karl, 1993:45; Whitehead, 2002:10-11):
Prcticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la eleccin de funcionarios gubernamentales y se les garantiza la libertad de expresin y asociacin. Los funcionarios elegidos se seleccionan por medio de elecciones frecuentes y justas, donde la coercin se considera ilegal y fuera de lo comn.
8 Extrado del informe de Charles Kleymeyer, que se presenta en el captulo 7.
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Prcticamente todos los adultos tienen derecho a postularse para ocupar cargos electivos.El control de las decisiones polticas del gobierno est constitucionalmente investido en los funcionarios pblicos. El poder es delegado por los ciudadanos a las autoridades elegidas en fideicomiso pblico.Los ciudadanos tienen derecho a investigar y a utilizar fuentes alternativas de informa-cin y hay proteccin oficial de estas fuentes. Los ciudadanos tienen derecho a formar y participar en organizaciones independientes, grupos de inters y partidos polticos, y a movilizarse e influir en las decisiones de las autoridades pblicas.Los funcionarios elegidos deben tener la capacidad de ejercer sus poderes constitu-cionales sin que sus decisiones sean neutralizadas por funcionarios no elegidos de organismos estatales. El gobierno de la mayora es limitado, basado en el imperio de la ley, con los derechos de la minora protegidos por una carta fundamental que no se puede modificar fcilmente.
La democratizacin es un proceso abierto, de largo plazo y complejo (Whitehead, 2002) que puede compararse con la ciencia en el sentido de que nunca est completo, siempre est abierto a nuevas pruebas y mejores ideas. Dentro de estos lmites, los analistas polticos han identificado dos modelos de democracia: la antagonista y la deliberativa.
En una democracia antagonista cada partido con acceso a la toma de decisiones pblicas busca extraer el mayor beneficio de cada discusin, a medida que negocia en la arena pol-tica (Sunstein, 2001:17-39). Los participantes asumen que todas las negociaciones son suma cero, slo con ganadores y perdedores, ingresan al proceso con preferencias no negociables y son adversarios en todas las transacciones polticas. No valoran el hecho de poder llegar a un consenso o acuerdo con otros participantes, basado en principios o puntos de vista com-partidos de la realidad social (Saba, 2000).9 Este enfoque era atractivo para las elites que se vean obligadas a mostrar a la ciudadana una forma democrtica de gobierno, permitiendo que existieran los atavos formales de la democracia pero sin ceder el control efectivo. Aun despus de que la oligarqua perdiera el control indiscutido, las democracias posteriores,
9 Saba (2000) sostiene que los problemas histricos de gobernabilidad de Argentina radican en que su cultura poltica est asociada con el modelo antagonista, en vez del deliberativo. Su reflexin podra aplicarse a otros pases de la regin. En ningn otro pas es ms obvio el fracaso del modelo antagonista que en Colombia, con sus continuas luchas (Romero, 2000).
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dominadas por las elites o por militares populistas, siguieron modelos antagonistas y no deliberativos (Wiarda, 2003).10
En contraste, el modelo de democracia deliberativa o participativa enfatiza la continui-dad y el proceso. Es un modelo confuso pero ha resultado durable. La creencia dominante de los participantes es que las polticas pblicas son y deben ser construidas dentro de la esfera poltica. Las preferencias personales o grupales se definen y defienden en la medida en que contribuyan al bienestar general y no basndose en ideologa. Del proceso deliberativo emerge una agenda pblica que no hubiera podido ser diseada por ninguno de los grupos en pugna actuando por separado. Aunque permanece la diferencia en las preferencias, estas se ventilan en el proceso electoral, despus de que los ciudadanos hayan tenido la posibilidad de descubrir los puntos en los que estn de acuerdo (Mathews, 2003).
En una democracia deliberativa los participantes parten del supuesto de que los con-flictos sobre prioridades y polticas son negociables, no irreducibles. Las preferencias se ex-ponen y justifican en el foro democrtico y sus instituciones. Los participantes aceptan que las decisiones polticas se toman colectivamente, no se imponen de manera unilateral. No esperan hacer desaparecer los conflictos sino encontrar un espacio comn de trabajo, basado en intereses compartidos que se descubren en medio de los desacuerdos. Los juegos suma cero de las democracias antagonistas son reemplazados aqu por concesiones mutuas, donde los participantes estn dispuestos a sacrificar algo con el fin de tomar decisiones colectiva-mente. Nadie es excluido de la arena pblica. Existen obvias similitudes con las reuniones comunitarias de Nueva Inglaterra, Estados Unidos, y con los procesos de toma de decisiones sobre la base de la comunidad (Fung y Wright, 2001).
Aunque unos pocos pases de la regin (en particular Uruguay y Costa Rica) siguen el modelo deliberativo, los gobiernos latinoamericanos se caracterizan ms por ejercer el mo-delo antagonista (Garretn y Newman, 2001; Wiarda, 2003).11 Las diferencias entre ambos ayudan a explicar el crecimiento y la eficacia de la sociedad civil y sus organizaciones, as como la evolucin de los roles que las OSC desempean en la configuracin de las formas de gobernabilidad.12
10 Wiarda (2003) argumenta que en casi toda Amrica Latina el control del Estado sobre la sociedad civil la ideologa corporativista ha sido la norma histrica, basada en el modelo de la Espaa de Franco (por ejemplo, Pinochet en Chile) o de la Italia de Mussolini (por ejemplo, Pern en Argentina, Mxico bajo el gobierno del PRI, Vargas en Brasil).
11 Segn Claudio Vliz (1994:12): los latinoamericanos estn ligados por un pasado enfticamente monrquico y por recientes inclinaciones republicanas centralistas no enmascaradas. Sin embargo, el supuesto contraste entre el legado antidemocrtico de Amrica Latina y el de Estados Unidos no toma en cuenta que los estados del sur originalmente estaban dominados por plantaciones operadas por esclavos y que Estados Unidos no permiti el voto a los que no posean tierras, ni a las mujeres ni a los afroamericanos hasta ms de un siglo despus de su fundacin.
12 Putnam (1993:182) observ que en Italia el contexto social y la historia condicionan profundamente la efectividad de las instituciones ()Toqueville tena razn: el gobierno democrtico se fortalece y no se debilita cuando se enfrenta a sociedades civiles enrgicas.
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Las variantes y complejidad de los sistemas democrticos latinoamericanos se basan en la herencia de las estructuras de poder de los perodos coloniales y los perodos inme-diatos posteriores a la colonia (Lijphart, 1984). En la Amrica hispana y portuguesa, los que heredaron el poder de los monarcas espaoles pertenecan, con pocas excepciones, a la oli-garqua de terratenientes, a la jerarqua de la Iglesia catlica, los militares y los comerciantes ms adinerados. Los miembros de la oligarqua muchas veces fomentaban (o por lo menos toleraban) a caudillos ambiciosos y a dictadores militares, o permitan una participacin ciudadana cuidadosamente restringida que no amenazara su control.13 Esta historia ayuda a explicar el predominio de una concepcin antagonista o corporativista del gobierno, y el hecho de que en la cultura poltica de esos pases haya arraigado un enfoque estatista del proceso de decisin poltica.
El argumento que se desarrolla en los captulos que siguen se basa en la creencia de que la democracia deliberativa es preferible tanto por su durabilidad a largo plazo como por su capacidad para apoyar y proteger a todos los ciudadanos, no solamente a las elites. En su defensa de la democracia deliberativa, Edwards (2000:4) argumenta:
El concepto de pblico (...) es central. El desarrollo de intereses comunes, la voluntad de ceder ante los dems, la habilidad de reconocer en otros, que son diferentes, algo de uno mismo y como resultado trabajar juntos ms eficientemente son atributos cruciales de un gobierno efectivo para la solucin prctica de problemas y la resolucin pacfica de nuestras diferencias. En su papel de esfera pblica la sociedad civil se convierte en el terreno para la discusin y deliberacin, as como para la asociacin y colaboracin institucional, y la medida en que estos espacios crezcan es crucial para la democracia, porque si slo se representan algunas verdades, si los puntos de vista diferentes se silencian, ya sea por exclusin o represin, o si se escucha un grupo de voces con ms atencin que otro, el inters pblico inevitablemente sufre. Cuando toda la poltica se polariza o privatiza, los problemas de la poltica pblica se enquistan y hasta se congelan en estructuras de gobierno que no encuentran soluciones.
13 Caudillos del siglo XIX como Lpez de Santa Anna en Mxico o Rosas en Argentina tomaron el control de las naciones sin perturbar a los terratenientes provinciales o a la Iglesia. En tiempos ms recientes otros caudillos continuaron esta srdida tradicin (valgan como ejemplos el golpe de Estado de Rafael Trujillo en 1930 en la Repblica Dominicana y el ascenso al poder de Fulgencio Batista en 1933 en Cuba). Estos caudillos modernos se presentaron como lderes nacionales, incluso apoyando a veces medidas progresistas o populistas. Por ejemplo, quienes establecieron el rgimen de Pern en 1943 fueron oficiales nacionalistas del ejrcito comprometidos con programas de reforma y objetivos ideolgicos explcitos. En ocasiones, dictadores militares recientes en Amrica Latina se aliaron con una clase social de elite, buscando mantener los intereses de las estructuras de poder tradicionales (como Pinochet en Chile, Stroessner en Paraguay, Castelo Branco en Brasil), mientras que otros gobernantes militares trabajaron con elementos de la izquierda poltica a fin de promulgar reformas sociales (Morales Bermdez en 1967 en Per). Hugo Chvez en Venezuela parece seguir cada vez ms este ltimo modelo.
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Nuestra tarea no es demostrar que algn rgimen nacional se encuadra dentro de uno u otro modelo de democracia. Nuestro inters est ms bien centrado en la evolucin de la sociedad civil, de los gobiernos y de las interacciones entre ambos, resultantes de los pade-cimientos bajo las dictaduras y de los profundos cambios econmicos y polticos del ltimo medio siglo. Estos eventos han forzado tanto a las sociedades polticas como a las OSC de los menos representados a reexaminar sus nociones bsicas de gobernabilidad democrtica.
Sociedad civil, sociedad poltica y democracia
Las definiciones discutidas arriba establecen el marco necesario para examinar cmo la parti-cipacin ciudadana en organizaciones de la sociedad civil y las interacciones de las OSC con la sociedad poltica pueden contribuir a fortalecer la democracia. Los estudios de casos ofrecen instrumentos para determinar si estas interacciones ayudan a sus pases a crear, consolidar y profundizar instituciones democrticas, y en qu medida lo logran.
La educacin de la ciudadana en cuanto a la forma en que funciona su gobierno y paralelamente la educacin de los funcionarios pblicos acerca de las organizaciones ciu-dadanas es ciertamente un paso relevante para mejorar la participacin dentro del sistema poltico. En varios de los estudios de casos examinamos las maneras en que las OSC trabajan con sus adherentes para mejorar su comprensin del proceso poltico (se incluye un resumen en el captulo 13).
Pero es claro que los esfuerzos educacionales son slo una parte de lo que se necesita para incrementar el compromiso de la ciudadana y fortalecer la democracia. Las organizaciones comunitarias, los movimientos sociales y las ONG que ofrecen amparo y servicios afectan a sus gobiernos y a la poltica pblica cuando son capaces de ganar acceso a los centros de poder. En trminos generales, la interaccin de la sociedad civil con la sociedad poltica tiene impacto en el gobierno por lo menos en cuatro formas diferentes (Manor et al., 1999):
Influyendo en la poltica pblica y la toma de decisiones.Mejorando el desempeo de los organismos del Estado. Consiguiendo mayor transparencia y ms informacin sobre los actos y actores oficiales. Promoviendo la justicia social y el cumplimiento de la ley.
Los procesos de formulacin de polticas son intrnsecamente complejos y en ellos participan numerosos actores que tienen diferentes niveles de poder de decisin, fuentes de influencia, calendarios e incentivos. Las influencias intervienen en muchos escenarios distintos, con reglas de juego abstrusas que afectan los resultados. Pero es en este particular escenario, observa Reilly (1995:251), que las asociaciones voluntarias y ONG promueven el
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intercambio de informacin, recursos financieros, demandas y apoyo necesario: los ingre-dientes del poder.
Aquellos que buscan influir en el gobierno cuentan con dos formas convencionales de llamar la atencin y sentarse a la mesa: a travs de sus votos por un partido o candida-to poltico y a travs de la OSC, que los puede representar en los foros polticos. Tambin cuentan con una manera no convencional de hacerse or: la accin directa. Cada una de estas tcticas merece consideracin especial, ya que su vigencia y efectividad constituyen la esencia de este estudio.
Respetando el poder de las urnas, algunas OSC y sus dirigentes han optado por ser aliados frontales y promotores de ciertos partidos polticos. El apoyo activo que las OSC dan a ciertos elementos de la sociedad poltica tiene obviamente la finalidad de ganar adeptos en la Legislatura y el Poder Ejecutivo. Algunos grupos de inters que representan a empresarios y otras elites han logrado aliarse entre ellos y convertirse en promotores activos de sus par-tidos polticos preferidos. Asimismo, las OSC de los menos representados pueden apoyar a candidatos y partidos polticos que defienden sus intereses. Sin embargo, intelectuales preocu-pados de la regin, as como participantes activos en la comunidad de las OSC, se muestran desconfiados porque los partidos polticos tradicionales han mantenido sistemticamente a los movimientos sociales fuera de etapas importantes del proceso de toma de decisiones en la determinacin de polticas y programas.14
Linz y Stepan (1996) sealan que la sociedad civil puede destruir un rgimen auto-ritario, pero una plena transicin democrtica necesita envolver a la sociedad poltica. La democratizacin involucra a la sociedad civil, pero lograrla depende fundamentalmente de la sociedad poltica. Tanto los activistas como los polticos reconocen que los ciudadanos y sus organizaciones pueden proponer, pero disponer es el rol de la sociedad poltica. Aunque este aserto no implica que los ciudadanos deban ceder el poder absoluto a los polticos, s reconoce que las OSC cumplen un papel muy diferente del de los polticos y los organismos del gobierno en la formulacin de polticas y su ejecucin.
El propio Estado define las reglas del juego que afectan la interaccin continua entre aquellos que apoyan a los grupos objeto de nuestro estudio y la sociedad poltica. As, el Estado establece los requisitos legales en cuanto a la forma en que la sociedad civil puede organizarse y en cuanto a qu grupos reciben favores o subsidios y cules no.15 En este con-texto, las OSC en cuestin y sus integrantes han sido colocados histricamente en la posicin
14 Vanse, por ejemplo, las dudas de Orlando Fals Borda (1992:303-316) sobre la efectividad de las alianzas polticas formadas por OSC, aunque Fals Borda espera que tales alianzas funcionen en beneficio de los grupos de ciudadanos.
15 Algunos pases democrticos mantienen un control estricto sobre las OSC, demandando por ejemplo la aprobacin presidencial de grupos que pretenden organizarse o exigiendo una rendicin de cuentas ms onerosa que la que se re-quiere del sector privado (vase BID/PNUD, 1997. Estos estudios fueron originalmente presentados en la Conferencia Sudamericana del Marco Legal, Fiscal y Regulatorio para la Sociedad Civil, patrocinada por la Fundacin Grupo Esquel y el Grupo Esquel Argentina).
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ms dbil frente a las estructuras de poder poltico y econmico existentes. Pueden estar presentes los requisitos formales de una democracia en funcionamiento, pero los ciudadanos poco representados tienen, en el mejor de los casos, acceso limitado a la toma de decisiones. Y para alcanzar este acceso suelen depender de una vigorosa representacin por parte de sus movimientos sociales o de los representantes de ONG de apoyo.
Despus de la deposicin de una dictadura, el proceso poltico democrtico debe ser revigorizado e institucionalizado (ODonnell et al., 1986). Esta consolidacin de sistemas democrticos es lenta. Existen muchas razones para la lentitud en el ritmo del cambio. Bajo el nuevo entorno democrtico, los burcratas que continan en sus posiciones estn acostum-brados al autoritarismo, por lo que requieren nueva capacitacin o deben ser reemplazados. En algunos casos, el gobierno posterior a la dictadura, por temor a una contrarrevolucin, procede con cautela excesiva, como en el caso de los chilenos despus del derrocamiento de Pinochet.16
A medida que se restablecen las instituciones y los procesos democrticos despus de una dictadura, es inevitable que ciudadanos con agendas y tcticas diferentes compitan por acceder al poder y obtener ventajas, de preferencia dentro de un inters pblico ampliamente reconocido. En efecto, se requiere una amplia aceptacin de intereses pblicos comunes y de reglas de juego democrticas para marcar los lmites y normas dentro de los cuales los numerosos grupos compitan por el poder en una democracia efectiva. Una dura prueba para las instituciones democrticas nacientes, o an no probadas, consiste en observar cmo promueven o permiten el dilogo y compromiso entre grupos antagnicos. Esos sistemas no son fciles de disear o implementar; los grupos rivales necesitan apoyar un sistema de democracia deliberativa que permita la posibilidad de que pierdan sus ventajas histricas. En este contexto, las OSC que nos ocupan, as como sus rivales deben dedicarse al proceso de construir y mantener un ideal de inters pblico. El problema de lograr esta meta se ilustra con el estudio de caso de las perennes dificultades que experimenta Guatemala para gobernar, donde grandes segmentos de la poblacin siguen siendo efectivamente excluidos del acceso al poder (captulo 3).
El mejor camino al poder para los ciudadanos de los grupos meta es a travs de sus OSC. La tarea fundamental de los movimientos sociales y de las ONG es influir en los trminos de la discusin pblica y establecer redes de grupos que compartan ideas similares con el fin de ganar influencia dentro de la sociedad poltica, tanto nacional como internacional. Las redes influyen la poltica a varios niveles, ya que sus miembros se encuentran simultnea-mente ayudando a definir reas problemticas, a convencer a los formuladores de polticas
16 En 1990, como condicin para reemplazar la dictadura militar de Pinochet por un gobierno electo democrticamente, se oblig a los partidos polticos a mantener en la Constitucin muchos artculos antidemocrticos que los militares haban impuesto durante los 17 aos de su rgimen. Muchos de estos artculos an no han sido modificados.
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y al pblico de que los problemas definidos de esta manera son solucionables, a presentar soluciones y a monitorear su ejecucin (Keck y Sikkink, 1998:201).
La habilidad de las OSC para influir en el dilogo poltico ha probado ser particular-mente efectiva a nivel local o municipal. En dcadas recientes, contradiciendo la tradicin histrica, casi todos los gobiernos centrales de la regin han otorgado mayor poder poltico y presupuestario a las municipalidades. Tanto Reilly (1995)17 como Schnwlder (2002)18 pro-porcionan un anlisis til de cmo las OSC han crecido en importancia gracias a este desafo. El incremento de la participacin poltica en los pueblos indgenas que fueron perennemente subyugados aporta mayor evidencia en esta materia (vase el captulo 7).
Reilly se muestra optimista con respecto al hecho de que las OSC posteriores a las dictaduras estn incluyendo exitosamente a sus constituyentes y que la prediccin desabrida de ODonnell de que el pblico estaba aceptando a las OSC como democracia delegativa no tenga fundamento (ODonnell, 1986). El estudio sobre presupuesto participativo que se presenta en el captulo 5 provee an ms pruebas de que la mejor forma de participacin efectiva de los ciudadanos se logra por medio del trabajo en conjunto con el gobierno ms prximo a ellos.
En una democracia bien consolidada, la ciudadana puede desafiar directamente a sus gobernantes a fin de atraer la atencin a sus propias causas (BID/Harvard, 2006:91-124). Pocos cuestionan que el movimiento Solidaridad en Polonia o el movimiento de derechos civiles en Estados Unidos hayan tenido una influencia positiva en las instituciones democrticas de sus pases. Las tcticas empleadas por estos movimientos fueron en su mayora pacficas, pero no todas se encontraban dentro del marco de las ms toleradas, segn nuestra escala (vase el cuadro 1.1). Se puede decir lo mismo con respecto al impacto y a las tcticas de los movimientos sociales y mltiples organizaciones de ciudadanos de Amrica Latina? Los anlisis del movimiento de los pobres rurales y de los indgenas (captulos 6 y 7) son perti-nentes a este tema.
Las confrontaciones, casi siempre a riesgo de los manifestantes, atrajeron atencin mundial favorable cuando su blanco eran las dictaduras.19 Las Madres de Plaza de Mayo de Argentina, por ejemplo, se convirtieron en un smbolo de resistencia frente a los militares.20
17 El estudio de Reilly incluye numerosos ejemplos de interaccin efectiva entre ONG y gobiernos locales en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Per. Vase particularmente Topcratas, tecncratas y ONG (Reilly, 1995:247-272).
18 Schenwlder explora en detalle los orgenes y el crecimiento de las OSC basadas en la comunidad en Lima, Per, y su acceso al poder durante el perodo de migraciones urbanas masivas, crisis econmicas tumultuosas, guerrilleros de Sendero Luminoso y transformaciones de los partidos polticos, hasta 1992.
19 La Iglesia catlica mantuvo una activa participacin en muchas demostraciones a favor de los derechos humanos y contra las dictaduras, a menudo protegiendo a los manifestantes de las represalias directas de los militares.
20 El evento clave del movimiento de defensa de los derechos humanos tuvo lugar el 31 de enero de 1983, cuando 1.200 manifestantes, liderados por las Madres de la Plaza de Mayo, marcharon frente al palacio presidencial de Argentina, demandando la restitucin de sus hijos desaparecidos.
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Los das de protesta de Chile en 1983, liderados por el sindicato de trabajadores del cobre y con miles de adherentes, eran ilegales, pero se convirtieron en el signo ms visible del descon-tento general con Pinochet.21 De la misma manera, en la dcada de 1970 hubo otras acciones directas igualmente ilegales de la ciudadana que tuvieron una importante incidencia en obligar a los dictadores de Brasil y Per a ceder el poder.
Cuadro 1.1 Ejemplos de tcticas de acciones directas legales e ilegales de OSC y movimientos sociales
Ms tolerados Menos toleradosMarchas y manifestacionescon permiso de autoridadesConferencias de prensaMovilizacin de votantesPeticiones y referenda
DesobedienciacivilMarchas y manifestacionessin permisoHuelgas de hambre
Cortes de callesOcupacinde edificios pblicos
Violencia contra la propiedad privadaPeleas callejeras con policas y militaresOcupacinde propiedad privada
Violencia contra civiles
Terrorismo con intento de asesinato de oficiales del pueblo
Nota: Este cuadro ha sido preparado por John Durston.
Sin embargo, el apoyo pblico por la accin directa de las OSC se ve amortiguado cuando estas se enfrentan con gobiernos democrticamente elegidos, como sucedi con los movimientos de derechos civiles en Estados Unidos. En los primeros perodos posdictatoriales se esperaba que las OSC continuaran tratando de atraer la atencin de una sociedad poltica naciente. Cuando las acciones derivan en violencia, derramamiento de sangre y saqueos organizados, los valores democrticos son seriamente puestos a prueba. La justificacin a menudo ofrecida para tales acciones es que el gobierno y sus organismos son parte de la camarilla desplegada contra los intereses de los pobres y los oprimidos a quienes las OSC tratan de proteger.22 Uno de los casos ms patentes de conocimiento pblico reciente ha sido el Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) en Brasil, que utiliz la invasin de tierras y la violencia en un esfuerzo continuado por incluir la reforma agraria en la agenda del gobierno (vase un anlisis detallado de este tpico en el captulo 6).
Aun los presidentes elegidos y sus partidarios tienen buenos motivos para reconocer (y temer) el poder potencial de la sociedad civil y sus organizaciones.
A partir de 1992, los presidentes de ocho pases de la regin fueron depuestos como resultado de demostraciones civiles (cuadro 1.2). Aun en los casos en que los ejecutivos de-
21 Para una descripcin de este proceso, vanse el captulo 2 y Martnez (1992:142-160). 22 Para una discusin ms extensa sobre el rol de la sociedad civil durante las transiciones a la democracia y sus relaciones
con los partidos polticos, vase el captulo 2.
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puestos eran reconocidos por su conducta reprobable, como Fujimori en Per, esta manera de lograr el cambio poltico no fortalece directamente las instituciones democrticas.
Otro estudio reciente (Feinberg et al., 2006) examina el rol de la sociedad civil latinoa-mericana en fortalecer los valores democrticos, en atencin a Argentina, Brasil y Venezuela. Su conclusin es que no se puede contar con la confrontacin para mejorar la suerte de los desposedos. Es claro que no es posible tener respuestas fciles en cuanto a la prudencia y al xito de las diversas tcticas de la sociedad civil. Nuestra hiptesis de trabajo es que la accin de los movimientos sociales contenciosos y de las organizaciones comunitarias, en suma, mejora la calidad del gobierno y sensibiliza a la burocracia (Manor et al., 1999). Los estudios de casos ofrecen evidencia tanto a favor como en contra.
Por qu la debilidad de la participacin cvica?
A continuacin recapitulamos las razones de la insatisfaccin generalizada con el gobierno, la emergencia de nuevos movimientos sociales organizados y la declinacin del apoyo a los partidos polticos tradicionales. Estos eventos estn interrelacionados y se explican en gran medida por los traumas que causaron las dictaduras, los cambios precipitados de poltica econmica y la disponibilidad de comunicaciones baratas y fciles. La historia vertiginosa de las relaciones entre ciudadanos y gobiernos durante el ltimo medio siglo se puede resumir como sigue:
La aceptacin generalizada de una visin estatista23 del gobierno por parte tanto de la elite gobernante como de aquellos que se encuentran fuera de la estructura del poder tiene races histricas. En algunos casos los gobiernos y los partidos polticos tradicio-nales ejercan un control estrecho sobre las relaciones entre los grupos civiles y quienes tenan la capacidad oficial de tomar decisiones, en un modelo corporativista.24 Brasil, Argentina y Mxico son claros ejemplos del predominio de este tipo de relaciones, no as Costa Rica y Uruguay, que constituyen claramente excepciones.25
23 Segn una definicin de diccionario, el estatismo es: La prctica o doctrina de dar a un gobierno centralizado el control sobre el planeamiento y la poltica econmicos.
24 Los cientficos polticos utilizan el trmino corporativismo para describir el proceso por medio del cual un gobierno autoritario, permitiendo y regulando las organizaciones sociales, religiosas, econmicas o populares, coopta su liderazgo o circunscribe su capacidad de cuestionar la autoridad del Estado, convirtiendo a este ltimo en la fuente nica de su legitimidad.
25 A principios de los aos ochenta, Guillermo ODonnell, Fernando Enrique Cardozo, Thomas Carroll y Thomas Carothers comenzaron a documentar cambios en Amrica Latina que indicaban su alejamiento del Estado centralizado burocrtico-corporativista y su orientacin hacia diferentes formas para la toma oficial de decisiones, en las cuales la participacin ciudadana tena un papel activo. Reilly (1995:273 y ss.) ofrece una bibliografa relevante sobre el tema.
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Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992
Pas Presidente Fecha de la deposicin Factores relevantes
Argentina De la Ra 20 de diciembre de 2001 Descontento general con el desempeo socioeco-nmico y con la clase poltica Colapso de la economa Casos de corrupcin
Bolivia Snchezde Lozada
17 de octubre de 2003 Descontento general con la situacin socioeco-nmicaExigencias de los pueblos indgenas Exportacin de gas natural
Bolivia Mesa 6 de junio de 2005 Falta de apoyo social y poltico adecuadoExigencias para la nacionalizacin de los recursos naturales y para un rol mayor del Estado en la economa, mayor representacin de las comuni-dades indgenas, autonoma regional
Brasil Collor de Melo 29 de diciembre de1992 Crisis econmica, incluida la hiperinflacin Violaciones de los derechos humanos Corrupcin, escndalos personales
Ecuador Bucaram 6 de febrero de 1997 Corrupcin, clientelismo, nepotismo Desorden institucional Tentativa de privatizar las empresas estatales ms importantesEliminacin de subsidios a los servicios pblicos
Ecuador Mahuad 21 de enero de 2000 Crisis econmica Falta de confianza en el sistema bancario (conge-lacin de ahorros) Dolarizacin de la economa
Ecuador Gutirrez 20 de abril de 2005 Lucha partidaria por el control de la Corte Supre-ma y remocin inconstitucional de juecesLucha por la gobernabilidad en el contexto de un sistema poltico y partidario regionalizado y altamente fragmentadoProfundo descontento con el Congreso y el sistema polticoPrdida del apoyo de las fuerzas armadas
Guatemala Serrano Elas 1 de junio de 1993 El Serranazo (intento de autogolpe de Serrano)Suspensin de la ConstitucinDisolucin del Congreso, de la Corte Suprema y de la Corte Constitucional
Paraguay Cubas 23 de marzo de 1999 Amnista del General OviedoEl Congreso, el fiscal de la nacin y la Corte Supre-ma declaran la inconstitucionalidad del indultoAsesinato del Vicepresidente Argaa
(contina en la pgina siguiente)
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Cuadro 1.2 Manifestaciones civiles que cumplieron un papel importante en deponer a presidentes latinoamericanos desde 1992
Pas Presidente Fecha de la deposicin Factores relevantes
Per Fujimori 19 de noviembre de 2000 Prcticas autoritarias/concentracin de poderFraude electoralCorrupcin poltica a gran escala
Venezuela Prez Rodrguez 20 de mayo de 1993 El caracazo: revueltas populares violentamente reprimidasDescontento general con los partidos polticos tradicionales y con el sistema polticoCrisis econmica y medidas de austeridadAbandono de los programas socialesDos intentos de golpes de Estado: 3 de febrero de 1992 y 27 de noviembre de 1992Acusaciones de corrupcin
Fuente: BID/Harvard, 2006:113-114.
Las democracias de la regin fueron usurpadas por gobiernos autoritarios(generalmente militares) durante los aos sesenta y setenta, situacin que en algunos casos se extendi hasta los ochenta y comienzos de los noventa. Los dictadores (a menudo apoyados por Estados Unidos como parte de su iniciativa de guerra fra) intentaron eliminar las influencias izquierdistas, por lo que generalmente las primeras vctimas de la represin fueron los grupos de accin cvica. En algunos pases estas polticas fueron apoyadas por elementos de los partidos polticos tradicionales. Los golpes militares incluyeron la toma del poder en Brasil en 1964, la guerra sucia en Uruguay (1967) y Argentina (iniciada en 1966), el golpe de Estado de Argentina en 1976, la toma del poder de Pinochet en Chile (1973), y el golpe militar de Per (1968). Adems, continuaron existiendo dictaduras por largo tiempo en Paraguay, Bolivia, Nicaragua, El Salvador, Panam y Guatemala. El caso de Cuba, que gozaba del apoyo de la ex Unin Sovitica, fue usado a menudo como excusa para los golpes militares de esa poca. Hacia fines de la dcada de 1970 y durante la de 1980, la mayora de los gobiernos de la regin adopt las polticas econmicas propuestas por las instituciones de Bretton Woods y abandon sus polticas de industrializacin de sustitucin de importaciones (ISI). En respuesta a las crisis econmicas y presiones de organismos internacionales y bancos, se redujo significativamente el apoyo al crdito y al empleo del sector privado y las empresas estatales se cerraron o privatizaron. Y lo que es an ms importante para la mayora de los ciudadanos: los gobiernos abandonaron o redujeron las medidas que beneficiaban a las familias de bajos ingresos, como el subsidio a la vivienda, a los alimentos, a la salud y al transporte. Las crisis econmicas subsecuentes se agravaron (y se hicieron ms notorias) por la masiva migracin rural-urbana en Brasil, Per, Colombia, Bolivia y Chile.
(continuacin)
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Cuando los dictadores finalmente cedieron el poder, la ciudadana que ms haba sufri-do la represin y las privaciones demostr su insatisfaccin con los partidos polticos sustentados por la elite, negndoles el voto. Emergieron nuevos movimientos sociales para apoyar las demandas de los trabajadores y estudiantes organizados, y tambin de causas no representadas anteriormente, como la de las mujeres, los ambientalistas, los pobres urbanos y rurales, y los indgenas. Los roles de los nuevos movimientos sociales y de las ONG de defensa en la arena po-ltica democrtica estn todava en evolucin. La vieja confianza en el Estado para la articulacin y resolucin de los problemas sociales est siendo reemplazada o por lo menos complementada por ONG de defensa y la participacin civil comprometida. Se han formado nuevos partidos polticos y los antiguos se han reestructurado a fin de ganar la adhesin de miembros de los grupos de descontentos. Se estn constituyendo alianzas entre algunos movimientos sociales y partidos que efectivamente desafan a las elites del pasado, para disputarles el control poltico.
Los captulos que siguen presentan un panorama de algunos de los movimientos de la sociedad civil ms importantes de la regin, con atencin particular a la funcin que cumplen en dar acceso al gobierno a ciudadanos que antes no han tenido voz, y a las maneras en que las OSC estn promoviendo mejoras en las instituciones democrticas de Amrica Latina.
El rol de las OSC en el logro, la consolidacin y la profundizacin de la democracia
Es evidente que las OSC cumplen roles muy diferentes en los regmenes autoritarios, en las democracias emergentes, o en las establecidas. En el captulo 2 ofrecemos una sntesis de cmo las dictaduras dominaron la regin desde los aos sesenta, prolongndose hasta los noventa. Bajo las dictaduras, los ciudadanos que no estn de acuerdo con los gobernantes no tienen voz efectiva y, si protestan, deben escoger entre el hostigamiento, la prisin, el exilio o la pena de muerte. Guatemala est ahora saliendo de esa etapa, pero aun hoy los movimientos sociales contenciosos, como el de los derechos humanos, continan recibiendo ataques (vase el captulo 3). A medida que la nueva democracia emerge a partir de un gobierno totalitario, los ciudadanos se involucran activamente en la consolidacin de sus instituciones, pero son vulnerables a los ataques de aquellos que pierden con el cambio, algunos de los cuales no vacilaran en sacrificar la democracia naciente para recuperar el poder.
Una vez que un gobierno autoritario ha sido depuesto, las OSC pueden tener un papel cataltico en la consolidacin de las instituciones democrticas dentro del sistema poltico emergente. De acuerdo con Linz y Stepan (1996:5), un gobierno est en proceso de consoli-dacin democrtica cuando:
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No existen intentos serios de derrocar al rgimen por medio de actos inconstitucionales o, si existen, son marginales.Hay amplia aceptacin de la idea de que los cambios de la estructura y de los procedi-mientos constitucionales se deben lograr slo siguiendo las reglas existentes.Hay amplia aceptacin de la necesidad de resolver los conflictos polticos de cualquier intensidad siguiendo normas constitucionales, y se considera que aquellos que buscan el cambio fuera de estas normas probablemente fracasarn.
Los casos examinados en los captulos 4 y 5 demuestran cmo las OSC han sido elementos crticos para consolidar la democracia, atacar la corrupcin y el desperdicio, y promover sis-temas electorales justos, as como la equidad, transparencia y competencia en el gobierno. En este sentido, los esfuerzos de Mxico, reseados por Sergio Aguayo en el captulo 4, muestran a las OSC trabajando para transformar la democracia autocrtica atrincherada en el pas. En el captulo 5, Benjamin Reames sustenta el caso de que el presupuesto participativo, que comenz en Brasil pero que hoy se extiende a 20 o ms pases, ofrece oportunidades reales de superar el clientelismo, la compadrera, el soborno y otras fuentes de corrupcin oficial, particularmente a nivel local.
La profundizacin de la democracia y sus instituciones permite alcanzar logros durade-ros para la sociedad civil, contribuyendo a su evolucin y sostenibilidad, tal como se plantea en los captulos 6 al 12. Cuando est bien consolidada, la democracia se convierte tanto en una meta como en el instrumento para su progreso. Fung y Wright (2001) sostienen que las instituciones de un gobierno se profundizan cuando extienden el acceso al poder ms all de las organizaciones polticas de los ricos y de la elite. La sociedad civil y sus organizaciones pueden acelerar y supervisar esta profundizacin, trabajando con elementos favorables de la sociedad poltica.
La distribucin del ingreso y de la riqueza en Amrica Latina es menos equitativa que la de cualquier otra regin del mundo (Morley, 2001; Birdsall, 2007). El equilibrio del po-der poltico y econmico est evidentemente empeorando para la mayora de los pobres de la regin, conforme los envuelve la globalizacin y las tendencias asociadas a ella.26 Si la existencia de una clase media fuerte y el acceso equitativo a las oportunidades econmicas y sociales son objetivos serios de las sociedades democrticas, la sociedad civil debe perseguir activamente su rol de persuadir y apoyar a aquellos que estn en el poder para que atiendan
26 Segn observadores como Chua (2003), los beneficios de la expansin del mercado global son tomados por las elites de los pases en desarrollo al mismo tiempo que se desmantelan las redes de seguridad del gobierno que protegan a los pobres.
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a las necesidades de todos sus ciudadanos. Profundizar la democracia, como se ve en los captulos 6 a12, es un proceso sin fin.
Los estudios de casos de profundizacin de la democracia enfocan cuestiones que han estado por mucho tiempo en las agendas polticas y econmicas de la regin, entre ellas: la suerte de los pobres rurales y de los indgenas, el manejo de las amenazas al medio ambiente, la lucha contra la pobreza mediante la creacin de empleo, los roles cambiantes de la mujer, la pobreza urbana y la vivienda social, la migracin y el desarrollo comunitario.
El problema aparentemente insoluble de la pobreza rural, y el trabajo de las OSC que apoyan a las poblaciones pobres, es discutido en el captulo 6 por John Durston, quien examina contribuciones explcitas de los grupos para fortalecer la democracia en Chile, Guatemala y Brasil. En el captulo 7, Charles Kleymeyer presenta un ejemplo notable del rol creciente de la sociedad civil, relatando cmo los pueblos indgenas de los pases andinos han tratado de ganar fuerza poltica y econmica preservando al mismo tiempo una gran parte de su herencia cultural.
Lincoln Avelino de Barros y Marie-Madelaine Mailleux SantAnna (captulo 8) de-muestran cmo una campaa liderada por OSC pudo mitigar la degradacin ambiental y las amenazas al sustento y a la salud de las tribus indgenas en el Amazonas. En contraste, un estudio de caso presentado por Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes en el captulo 9 ilustra cmo las soluciones del gobierno y de la iniciativa privada a la cuestin de la escasez masiva de vivienda asequible que excluyen toda participacin de los beneficiarios y de las OSC que los apoyan han creado problemas sociales poco menos que insuperables. Por su parte, Joan Caivano y Thayer Hardwick exploran en el captulo 10 los mltiples roles de las OSC en la superacin de las barreras legales y de otro orden que enfrentan las mujeres, tanto en la familia como en la poltica y en el lugar de trabajo.
Dos estudios orientados al futuro examinan nuevas oportunidades para la profundiza-cin de la democracia. Roberto Sansn Mizrahi (captulo 11) explica cmo las OSC pueden trabajar con las pequeas empresas que carecen de acceso al crdito y a servicios tcnicos y de marketing. Finalmente, Nelson Stratta (captulo 12) examina las posibilidades de colabo-racin transnacional a nivel de las OCS entre los emigrantes de la regin y sus familias y las comunidades de sus pases de origen.
En el captulo 13 se presentan las conclusiones del estudio en un esfuerzo por guiar la accin futura de la comunidad de OSC, la sociedad poltica, los gobiernos y las instituciones internacionales que buscan alcanzar un acuerdo mutuo y progresar hacia la democracia, donde la sociedad civil y los movimientos sociales constituyan una parte permanente del entorno.
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R e f e r e n c i a s
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