skoleeierrollen - med fokus på spesialundervisning...skoleeierrollen – med fokus på...

Forvaltningsrevisjon

www.rogaland-revisjon.no

Rapport

Skoleeierrollen - med fokus på spesialundervis-

ning

April 2008 Randaberg kommune

Skoleeierrollen – med fokus på spesialundervisning - 1 - Randaberg kommune

Innhold

1 Sammendrag ........................................................................................................ 21.1 Formål og avgrensning ........................................................................................................... 21.2 Funn ........................................................................................................................................ 21.3 Anbefalinger ............................................................................................................................ 3

2 Innledning ............................................................................................................ 42.1 Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon ........................................................................ 42.2 Bakgrunn og formål ................................................................................................................. 42.3 Problemstillinger ..................................................................................................................... 42.4 Revisjonskriterier .................................................................................................................... 42.5 Avgrensning ............................................................................................................................ 52.6 Metode .................................................................................................................................... 5

3 Faktabeskrivelse .................................................................................................. 73.1 Tilpasset opplæring og spesialundervisning ........................................................................... 73.2 Nøkkeltall - spesialundervisning ............................................................................................. 7

3.2.1 Antall elever, årstimer, og timer pr elev ......................................................................... 73.2.2 Andel elever som mottar spesialundervisning .............................................................. 83.2.3 Andel spesialundervisningstimer i skolen ..................................................................... 93.2.4 Søknader, tilrådninger og enkeltvedtak ....................................................................... 103.2.5 Utgifter til spesialundervisning .................................................................................... 103.2.6 Hvem mottar spesialundervisning? ............................................................................. 113.2.7 Årsverk til spesialundervisning ved de tre grunnskolene ............................................ 11

3.3 Elementer i et forsvarlig system ............................................................................................ 113.4 Fylkesmannens tilsyn ............................................................................................................ 123.5 Styring av kvalitet i spesialundervisningen ........................................................................... 13

3.5.1 Tidslinje - prosess ....................................................................................................... 133.5.2 Kommentarer til prosess ............................................................................................. 143.5.3 Individuell opplæringsplan ........................................................................................... 153.5.4 Foreløpig vurdering ..................................................................................................... 15

3.6 Kvalitetsmål på spesialundervisningen ................................................................................. 163.6.1 Innledning .................................................................................................................... 163.6.2 Målbarhet og grad av måloppnåelse ........................................................................... 163.6.3 Brukerundersøkelser ................................................................................................... 173.6.4 Organiseringens effekt ................................................................................................ 173.6.5 Resultater fra studier av spesialundervisning i praksis ............................................... 173.6.6 Kompetansen til de som foretar spesialundervisningen ............................................. 183.6.7 Samarbeid mellom skole og PPT ................................................................................ 18

4 Konklusjoner, vurderinger og anbefalinger .................................................... 204.1 Hovedinntrykk ....................................................................................................................... 204.2 Kvalitetsindikatorer ................................................................................................................ 204.3 Styringsinformasjon om spesialundervisningen .................................................................... 21

5 Rådmannens kommentarer .............................................................................. 23

6 Vedlegg .............................................................................................................. 24

Leserveiledning: Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles:

1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les også vurderingene i kapittel 4. 3. Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene.


1 Sammendrag 1.1 Formål og avgrensning I prosjektet har vi vurdert hvordan Randaberg kommune følger opp kravene i opplæringslo-ven om et forsvarlig vurderings- og oppfølgingssystem. Spesialundervisningen er brukt som case for å belyse dette. Vi har undersøkt om kommunen har et forsvarlig system for å ivareta lovkravene om spesialundervisning. I tillegg har vi satt søkelyset på hvordan spesialundervis-ningen styres, hvilke kvalitetsmål som brukes, og vurdert kvaliteten på spesialundervisningen.

1.2 Funn Randaberg har laget et utkast til kvalitetssystem som regulerer de ulike fasene av arbeidet med spesialundervisningen. Det er positivt at kommunen har laget et system med tidsfrister, ansvarsfordeling, og henvisning til kommunal praksis og sentrale retningslinjer. Gjennomgangen vår tyder på Randaberg kommune har skapt et godt system for å fange opp elever som kan ha behov for spesialundervisning, og for å fange opp elever som ikke har be-hov for det lenger. I hele prosessen er det et tett samarbeid mellom skole, foresatte og PPT. Dermed underbygger denne rapporten de funn vi gjorde i rapport om Randaberg interkommu-nale PPT, fra mars 2007. Samarbeidet, veiledningen og oppfølgingsarbeidet i tilknytning til individuelle opplærings-planer tyder på at kommunen har skapt viktige forutsetninger for å sikre god kvalitet i spesi-alundervisningen. Randaberg kommune har ingen klare kvalitetsmål eller indikatorer på kvaliteten i spesialun-dervisningen måles på. I intervjuene ble det gitt uttrykk for at det er vanskelig å ha overord-nede eller aggregerte kvalitetsmål på spesialundervisning fordi målene er tilpasset den enkelte elevs spesielle behov. Vi har vurdert kvaliteten på tjenesten ut fra en sett med indikatorer, utviklet etter en gjennom-gang av relevant forskning på feltet, og kontakter med UiS, KS og Oslo kommune. Resultatet er at kvaliteten på spesialundervisningen i Randaberg er god. Kommunen har en moderat an-del elever med spesialundervisning, de som foretar opplæringen har god formell kompetanse, samarbeidet med PPT fungerer bra, og undervisningen synes å være inkluderende og godt variert. Gjennomgangen vår viser også at andelen spesialundervisningstimer i kommunen har vært gjennomgående høy de siste årene. I dag har Randaberg et kvalitetssystem som regulerer prosessen i spesialundervisningsløpet, og det er bra. Vi tror det vil være fornuftig å supplere dette med data som gir styringsinfo om omfang, kvalitet og ressursbruk i undervisningen. Analyse og systematisk bruk av denne type nøkkeltall vil kunne gi bedre innsikt i om undervisningsressursene brukes riktig, eller om de kan brukes bedre. De fleste relevante nøkkeltallene finnes lett tilgjengelig i grunnskolenes informasjonssystem (GSI) og SSBs KOSTRA-statistikk. I gjennomgangen vår avdekket vi at skolene har innrap-portert feil tall på noen av indikatorene i grunnskolens informasjonssystem (GSI). For å få


god styringsinformasjon om spesialundervisningen er det viktig at de innrapporterte tallene kvalitetssikres.

1.3 Anbefalinger Vi anbefaler kommunen å opprettholde det gode grunnlagsarbeid som foreligger på området spesialundervisning, og særlig videreutvikle seg med

• å supplere det eksisterende kvalitetssystemet med data som gir styringsinformasjon om spesialundervisningens omfang, kvalitet og ressursbruk

• å kvalitetssikre tallene som rapporteres inn til GSI på en bedre måte.


2 Innledning 2.1 Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon I kommunelovens § 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det årlig gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systema-tiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunesty-rets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5.

2.2 Bakgrunn og formål Kontrollutvalget i Randaberg vedtok 29.09.2006 å igangsette denne forvaltningsrevisjon med følgende formål: Vurdere hvordan Randaberg følger opp kravene i opplæringsloven om et forsvarlig vurde-rings- og oppfølgingssystem, og vurdere forbedringsmulighetene i lys av nasjonale krav, og resultater fra statlige tilsyn i andre kommuner. Et særlig fokus rettes mot kvaliteten på spesial-undervisning.

2.3 Problemstillinger Formålet ble under kontrollutvalgets behandling utdypet i et sett med problemstillinger:

• Hvilke konkrete plikter stiller staten til kommunen som skoleeier? • Hvordan følger kommunen opp kravene sentralt og ved kommunens tre grunnskoler,

mht styringssystemets utforming, rapportering og resultater? • Hvilket forbedringspotensial foreligger for kommunen i forhold til statens krav, og

hvilke tiltak kan eventuelt gjennomføres? • Hva er kvaliteten på spesialundervisningen og hvilket kvalitetssystem har kommunen?

2.4 Revisjonskriterier Paragraf § 13-10 i opplæringsloven. Ansvarsomfang: Kommunen/fylkeskommunen og sko-leeigaren for privat skole etter § 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskrif-tene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 skal ha eit forsvar-leg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 skal ha eit forsvar-leg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i § 14-1 fjerde ledd.

Forskrift til opplæringsloven, §§ 2-1 og 2-2: § 2-1. Verksemdsbasert vurdering Skolen og lærebedrifta skal jamleg vurdere i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomfø-ringa av opplæringa medverkar til å nå dei måla som er fastsette i Læreplanverket for Kunn-skapsløftet. Skoleeigaren har ansvar for å sjå til at vurderinga blir gjennomført etter føreset-nadene.

http://www.lovdata.no/all/tl-19920925-107-014.html�

http://www.lovdata.no/for/sf/kr/tr-20040615-0904-003.html�

http://www.lovdata.no/for/sf/kr/tr-20040615-0905-005.html�


§ 2-2. Rapportering frå kommunen og fylkeskommunen Skoleeigaren skal medverke til å etablere administrative system og å innhente statistiske og andre opplysningar som trengst for å vurdere tilstanden og utviklinga innanfor opplæringa. Rogaland Revisjon viser også til at kommunene generelt er pålagt å føre kontroll med egen virksomhet. Dette følger av kommunelovens bestemmelser om at kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret for sin forvaltning. Kapittel 5: Spesialundervisning. § 5-1. Rett til spesialundervisning: ”Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på ut-viklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. § 2-2 og § 3-2.

§ 5-5. Unntak frå reglane om innhaldet i opplæringa: ”Reglane om innhaldet i opplæringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning så langt dei passar. For elev som får spesialundervisning, skal det utarbeidast individuell opplæringsplan. Pla-nen skal vise mål for og innhaldet i opplæringa og korleis ho skal drivast. Også avvikande kontraktsvilkår for lærlingar kan fastsetjast i den individuelle opplæringsplanen. Skolen skal kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen.”

2.5 Avgrensning I prosjektet har vi vurdert hvordan Randaberg kommune følger opp kravene i opplæringslo-ven om et forsvarlig vurderings- og oppfølgingssystem. Ettersom én av problemstillingene dreier seg om kvalitet i spesialundervisning, har vi brukt spesialundervisningen som case for å belyse kommunens oppfølging av lovkravene. Vi har undersøkt om kommunen har et forsvarlig system for å ivareta lovkravene om spesial-undervisning i grunnskolen. I tillegg har vi satt søkelyset på hvordan spesialundervisningen styres, hvilke kvalitetsmål som brukes, og vurdert kvaliteten på spesialundervisningen.

2.6 Metode Datamaterialet baserer seg på muntlige og skriftlige kilder. Muntlige kilder :

• 8 personer i Randaberg kommune • 3 eksterne, en forsker på Lesesenteret ved UiS, en representant for KS utdanning og en

representant med en representant fra Oslo kommune med ansvar for spesialundervis-ning

• Til sammen 11 personer.


Skriftlige kilder: • Lover, forskrifter og veiledere, blant annet ”Veileder om kravet til skoleeiers forsvar-

lige system • Utkast til kvalitetssystem for grunnskole SFO og voksenopplæring, Randaberg kom-

mune • Fylkesmannens tilsynsrapport fra desember 07, og rapporter fra nasjonalt tilsyn • Tall fra KOSTRA1

• Tall fra GSI

• Fagartikler, forskning og utredninger o Nordahl og Øverland, 1998. Evaluering av Oslo-skolen o Sørlie, M-A og Nordahl T (1998). Problematferd i skolen. Hovedfunn. Forkla-

ringer og pedagogiske implikasjoner. Oslo: NOVA Rapport 12a. 1 o Skaalvik Einar (1999), Faglige og sosiale støttetiltak o Grøgaard et. al. (2004), Eleven i Fokus, NIFUSTEP o Nordahl, T, Sørlie, M-A, Tveit, A & Manger, T. (2003). Alvorlige atferdsvans-

ker. Effektiv forebygging og mestring i skolen. Veileder for skoleeiere og sko-leledere. Oslo: Læringssenteret.

o NOU 2003, I første rekke – Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle o Kultur for læring (2004’), Stortingsmelding nr. 30 ¾ o Kunnskapsløftet o Solli, Kjell Arne (2005) Kunnskapsstatus i spesialundervisningen i Norge o Bachmann, Kari og Haug, Peder (2006), Forskning om tilpasset opplæring

Høgskolen i Volda Denne rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Svein Kvalvåg og kvalitetssikret av fag-ansvarlig forvaltningsrevisjon, Bård Humberset.

1 Tallene fra KOSTRA og SSB tolkes med en viss varsomhet, ettersom det er avdekket en noe ufullstendig rap-porteringspraksis i en del kommuner.


3 Faktabeskrivelse 3.1 Tilpasset opplæring og spesialundervisning Ifølge Kunnskapsløftet2

skal alle elever i skolen ”…. få møte utfordringer de kan stekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Det gjelder også elever med særlige vansker eller særlige evner og talenter på ulike områder.”

Tilpasset opplæring for den enkelte elev kjennetegnes ved variasjon i bruk av lærestoff, ar-beidsmåter, læremidler samt variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen. Prinsippet om tilpasset opplæring gjelder alle elever i grunnskolen. Bestemmelsene om spesialundervis-ning gjelder når det er behov for en mer omfattende tilpasning enn den som kan gis innenfor den ordinære (tilpassete) opplæringen. Dette gjelder som regel elever som har et vanskeligere utgangspunkt i forhold til læring, og som av den grunn krever mer oppfølging fra skolen. I forarbeidene til opplæringsloven blir spesialundervisning sett på som en måte å sikre tilpas-set opplæring på, for elever som ikke får tilstrekkelig utbytte av undervisningen (NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring). Spesialundervisning skiller seg fra den ordinære un-dervisningen ved at den i større grad er individuelt tilpasset elevenes forutsetninger og behov. Dette innebærer ikke at opplæring må gis atskilt fra den ordinære undervisningen, men at til-budet skal være planlagt og gjennomført ut fra den enkeltes behov. Dette kommer til uttrykk ved lovkravet om at det skal utarbeides individuelle opplæringsplaner (IOP) for hver enkelt elev som får spesialundervisning3

.

For at en elev skal få rett til spesialundervisning må det fattes et enkeltvedtak om dette. Til grunn for vedtaket skal det ligge til grunn en sakkyndig vurdering av elevens særlige behov.

3.2 Nøkkeltall - spesialundervisning

3.2.1 Antall elever, årstimer, og timer pr elev Antall elever med spesialundervisning har variert i Randaberg de siste årene. Det samme har totaltimetallet, og det gjennomsnittlige antallet timer pr. elev. Antall elever med spesialunder-visning har økt samtidig som det totale antallet elever er redusert.

Forskjellen mellom 2006 og 2007 kan tyde på at noen av de mest ressurskrevende brukerne har forsvunnet ut, mens mindre ressurskrevende er kommet inn.

2 Fra den generelle delen av læreplanen (Kunnskapsløftet) som tar for seg prinsipper for opplæringen. 3 NOU 2003:16, I første rekke – Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle.

Tabell 3-1 Antall elever, årstimer, og timer pr elev (Kilde: KOSTRA)

Randaberg 2003 2004 2005 2006 2007 Antall elever i kommunale grunnskoler 1574 1565 1585 1620 1596 Antall elever med spesialundervisning 101 112 86 71 89 Årstimer til spesialundervisning 21686 22071 20539 19712 17812 Timer pr. elev 215 197 239 278 200


På bakgrunn av foreliggende KOSTRA-tall har vi beregnet det gjennomsnittlige antallet timer pr. elev for Randaberg og tre omkringliggende kommuner4

. Dette illustreres i figuren under.

Med betydelige variasjoner mellom kommunene, fra år til år, er det vanskelig å spore tydelige tendenser. Det ser ut som 2006 var et unormalt år for Randaberg, og at kommunen er i ferd med å plassere seg rundt et gjennomsnittlig timetall pr. elev på rundt 200 timer. Dette plasse-rer Randaberg i midtsjiktet av kommunene. Sola frem til og med 2005 kan være feil.

3.2.2 Andel elever som mottar spesialundervisning Figur 3-2 viser at andelen elever som mottar spesialundervisning i Randaberg er blitt lavere de siste fem årene, selv med en liten oppgang fra 2006 til 2007. Det kan se ut som andelen er i ferd med å stabilisere seg på rundt 5 prosent – på nivå med gjennomsnittet i Rogaland.

4 Vi har valgt ut Strand fordi SSB har definert Randaberg og Strand innenfor samme kommunegruppe, og fordi Strand også befinner seg i Rogaland. Vi har valgt ut Gjesdal fordi kommunen er på samme størrelse som Randa-berg, og vi har valgt ut Sola fordi det er en av nabokommunene. Vi bruker dessuten snittet for Rogalandskom-munene og snittet for kommunegruppe 8, som Randaberg defineres inn under av SSB, jf www.ssb.no/kostra. 5 Denne indikatoren finnes ikke i KOSTRA, men er regnet ut av Rogaland Revisjon for hver enkelt kommune.

Figur 3-1 Gjennomsnittlig timetall pr. spesialundervisningselev5

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2003 2004 2005 2006 2007

Randaberg

Strand

Gjesdal

Sola

http://www.ssb.no/kostra�


3.2.3 Andel spesialundervisningstimer i skolen I figuren under ser vi at andelen spesialundervisning i skolen har ligget jevnt høyt de siste fem årene sammenlignet med de andre kommunene. Randaberg ligger jevnt rundt 20 prosent andel spesialundervisningstimer de siste fem årene. Altså at hver femte time er spesialundervisning.

Det regjeringsoppnevnte Kvalitetsutvalget gikk i 2003 inn for ta bort den juridiske retten til spesialundervisning, og heller styrke retten til individuell opplæring. Hovedpoenget deres var at det var mulig å gi alle elever godt utbytte av undervisningen innenfor en forståelse av en inkluderende skole. Dette forslaget fikk en del motbør, og man gikk ikke inn for dette i Stor-tingsmeldingen Kultur for læring.7

Stortingsmeldingen synes imidlertid å ha akseptert flere av utvalgets innvendinger mot spesialundervisning: 1) Spesialundervisning skal være nødvendig for en lavere andel elever enn tilfellet er i dag, og 2) Det er behov for å bedre kvaliteten på den spesialundervisningen som gis.

Utviklingen i Randaberg tyder på den har vært i tråd med anmodningene i stortingsmeldingen - færre elever får spesialundervisning i 2007 enn i 2004, og det er satt inn betydelige ressurser til de som er vurdert å ha behov for det. 6 Kilde KOSTRA. NB! Tallene fra 2007 er ikke kvalitetssikret av KOSTRA ennå. 7 Nr. 30 (2003-2004)

Figur 3-2 Andel elever som mottar spesialundervisning av alle elever i skolen (%)6

0123456789

10

2003 2004 2005 2006 2007

RandabergStrandGjesdalSolaKG8Rogaland

Figur 3-3 Andel spesialundervisningstimer av alle undervisningstimer i skolen (%) Kilde: KOSTRA

0

5

10

15

20

25

2003 2004 2005 2006 2007

RandabergStrandGjesdalSolaKG8Rogaland


3.2.4 Søknader, tilrådninger og enkeltvedtak

Vi ser i tabellen over at antall elever med enkeltvedtak er høyere enn antall tilrådninger fra PP-tjenesten i 2007/2008. I dette skoleåret ble det fattet 9 enkeltvedtak om spesialundervis-ning som ikke hadde grunnlag i en tilrådning fra PPT. Tilbakemeldinger fra kommunen kan tyde på at tallene ikke er helt korrekte, og at det er rapportert feil tall til GSI. For eksempel oppgir den ene skolen å ikke ha fått noen søknader/meldinger om videreføring i 07/08, samti-dig som det er fattet 12 enkeltvedtak dette skoleåret. Vi har dessuten avdekket at skolene har rapportert inn feil antall elever som får spesialunder-visning utenfor ordinær undervisning. Vi får opplyst fra kommunen at skolene har tolket spørsmålene på denne GSI-indikatoren på en annen måten enn det som er tenkt. Gjennom-gangen vår tyder på at tallene må tolkes med en viss forsiktighet, og at kommunen bør kvali-tetssikre tallene bedre fremover.

3.2.5 Utgifter til spesialundervisning Verken i kommunens regnskaper eller SSBs KOSTRA-statistikk finnes det tall for utgifter til spesialundervisning pr. elev. I KOSTRA-statistikken finnes det imidlertid tall for netto driftsutgifter til grunnskoleunder-visning totalt i Randaberg kommune. I tillegg finnes det, som vi har vist, indikator for hvor mange undervisningstimer som går med til spesialundervisning. På bakgrunn av disse to stør-relsene estimerer vi Randaberg kommunes utgifter til spesialundervisning fra 2003 til 2007. Dette er et meget grovt estimat. De estimerte utgiftene til spesialundervisning illustreres sammen med kommunens nettodriftsutgifter til skolen i figuren under.

Tabell 3-2 Søknader, tilrådninger og vedtak om spesialundervisning

Indikator 2006/2007 2007/2008 Søknader/melding om videreføring 72 92 Søknader tilrådd av PP-tjenesten 72 80 Antall elever med enkeltvedtak 71 89

Figur 3-4 Netto driftsugifter til grunnskoleundervisning (i tusen kroner. Kilde: KOSTRA)

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

2003 2004 2005 2006 2007

Netto driftsutgifter tilgrunnskoleundervisning

Estimerte utgifter tilspesialundervisning


Vi ser at det er en betydelig økning i utgifter, både til spesialundervisning og til den ordinære undervisningen, fra 2005 til 2006. Fra 2006 til 2007 fortsetter økningen i utgifter til den ordi-nære undervisningen, mens utgiftene til spesialundervisningen går ned. Én mulig forklaring på økningen fra 2005 til 2006 er, som vi har vært inne på, at det var noe flere ressurskrevende brukere i 2006. En annen forklaring er at kommunen i 2006 opprettet en egen kommunedekkende avdeling for tilrettelagt opplæring (ATO-avdeling) ved Harestad skole i august 2006. Dette er et tilbud til elever fra alle de tre skolene, og retter seg mot elever som har så store lærevansker at de ikke har utbytte av vanlig undervisning, for eksempel ele-ver med autisme, Downs syndrom osv.

3.2.6 Hvem mottar spesialundervisning? I Randaberg er knappe 70 prosent av de som får spesialundervisning gutter, og drøye 30 pro-sent er jenter.8 Dette er nesten identisk med den nasjonale kjønnsfordelingen9

. Denne forde-lingen har vært stabil over lang tid, uten at det har blitt gitt gode entydige forklaringer på hvorfor det er slik. En forklaring kan være at guttene opplever en mindre tilpasset skole enn jentene.

3.2.7 Årsverk til spesialundervisning ved de tre grunnskolene Noen får spesialundervisning i enkelte fag, for eksempel i matte, norsk eller engelsk. Andre har mer omfattende behov og har spesialundervisning hele, eller store deler av, skoletiden. Vi får opplyst at det er totalt er ca. 34,5 årsverk til spesialundervisning ved de tre skolene. Dette dekker spesialundervisning på skole og SFO. På Grødem er det 9 årsverk, Harestad 9,5 og Goa 8 årsverk. I tillegg har Harestad skole en kommunedekkende avdeling for tilrettelagt opplæring (ATO-avdeling – 8 årsverk).

3.3 Elementer i et forsvarlig system Høsten 2007 utgav Utdanningsdirektoratet og KS en veileder om krav til skoleeiers system for vurdering av oppfølging av lovkrav. Her beskrives blant annet hva som er viktige elemen-ter i et forsvarlig system. Disse gjengis i en noe kortfattet form under:

• Oversikt over lover, forskrifter og regelverk • Beskrivelse av organisering og ansvarslinjer • Rutiner for å sikre nødvendig kompetanse til å vurdere regelverket • Rutiner for å sikre informasjonsflyt, rapporteringer og tilbakemeldinger • Rutiner som er egnet til å gi god styringsinformasjon i forhold til overholdelse av lo-

ver og forskrifter • Rutiner som sikrer at man forbedrer forhold som er oppdaget, samt oppfølging av kva-

litetsvurderinger • Rutiner for oppfølging av kritiske områder • Beskrivelse av lederansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet

8 Tall fra GSI. 9 Dette gjelder for spesialundervisning i grunnskole og videregående skole samlet. I Kari Bachmann og Peder Haug, Høgskolen i Volda. 2006


3.4 Fylkesmannens tilsyn Fylkesmannen gjennomførte et tilsyn i Randaberg kommune i desember 07. Tema for tilsynet var reglene om gruppeinndeling av elever, og om kommunen hadde et forsvarlig system for å ivareta dette. Fylkesmannen fant verken avvik eller merknader ved tilsynet sitt. Dette innebæ-rer at gruppestørrelsene er tilfredsstillende, at organiseringen ivaretar elevenes sosiale behov, og at organiseringen ikke er etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Alle elevene har også en egen kontaktlærer, og kommunen har et tilfredsstillende system for å ivareta disse forholdene I 2006 og 2007 har fylkesmennene gjennomført nasjonale tilsyn for opplæringsområdet. Tema for tilsynene:

Oppfyller skoleeier lovens krav til tilpasset opplæring og spesialundervisning, og har kommunen har et forsvarlig system for å ivareta dette.

I august 2007 ble det skrevet en rapport fra disse tilsynene, med hovedvekt på tilsynene fra samme år. Fylkesmennene fant såkalte avvik i 80 av i alt 90 kommuner det ble ført tilsyn med, noe som innbærer at ca. 90 prosent hadde ett eller flere avvik10

.

Avvikene fordelte seg slik: • 43 kommuner med avvik i forhold til opplæringsloven § 1-2 femte ledd om kravet til

tilpasset opplæring jf. § 13-10 andre ledd. • 42 kommuner med avvik i forhold til opplæringslovens kapittel 5 om spesialundervis-

ning jf. 13 10 andre ledd. • 67 kommuner med avvik i forhold til opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervis-

ning Fylkesmennene beskriver de typiske hovedfunnene slik:

• Kommunen har ikke et forsvarlig system for avdekke, vurdere og følge opp om ele-ven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

• Kommunen har ikke et forsvarlig system for å avdekke, vurdere og følge opp om plikten til å gi tilpasset opplæring oppfylles.

• Enkeltvedtakene om spesialundervisning og de sakkyndige vurderingene er ikke til-strekkelig klare og entydige, det vises blant annet i mange tilfeller ikke til omfang av påkrevd spesialundervisning etc.

• Manglende enkeltvedtak for elever som har spesialundervisning og elever som ikke får spesialundervisning etter sakkyndig vurdering av PPT.

• Uforholdsmessig lang tid fra henvisningen til PPT frem til vedtak fattes. Rogaland Revisjon har i tillegg foretatt en gjennomgang av et lite utvalg tilsynsrapporter. Et annet moment som kommer frem her, og som vi ikke allerede har nevnt, er at;

• det redegjøres i liten grad for realistiske utviklingsmål og i hvilken grad elevene har utbytte av og er i stand til å arbeide med kompetansemål i fagene.

I forhold til punktet om mangelen på system skriver Utdanningsdirektoratet videre: ”Mange-len på system gjør seg gjeldende både i forhold til å sikre etterlevelse av plikten til å gi tilpas-set opplæring så vel som i forhold til å sikre retten til spesialundervisning. Typiske eksempler 10 Rapport fra felles nasjonalt tilsyn på opplæringsområdet – 2007.


er manglende system for innrapportering mellom skole og skoleeier, manglende system for sikring av felles forståelse av begrepet tilpasset opplæring, og forholdet mellom spesialun-dervisning og tilpasset opplæring.” Randaberg har laget et utkast til kvalitetssystem for skolene. Dette skal sikre at kommunen har et forsvarlig system for kvalitetssikring, og for oppfølging av resultater. Når gjelder innholdet i vedtakene, og hvorvidt det redegjøres for realistiske utviklingsmål så har vi ikke vurdert disse, men tilbakemeldingene fra våre informanter tyder på at det er en god kvalitetssikringsprosess rundt disse. Tilbakemeldingene tyder videre på at det som regel fattes enkeltvedtak, uansett om konklusjonen er rett til spesialundervisning eller ikke. Ved den ene skolen innrømmes det at man tidligere ikke har vært tydelige nok på at det har vært et enkelt-vedtak. Dette er nå lagt inn som en del av kommunens kvalitetssystem. I fjorårets rapport om PP-tjenesten11

mente de aller fleste at ventetiden var god eller meget god. Gjennomgangen vår støtter dette funnet. Vi går nærmere inn på prosessen i spesialun-dervisningsløpet nedenfor.

3.5 Styring av kvalitet i spesialundervisningen I rapporten om pp-tjenesten i fjor presenterte vi hovedprosessene i tilknytning til oppfølging av skolebarn med behov for bistand fra PPT. I denne rapporten ser vi på kvalitetsstyringen av spesialundervisningen sett fra skolen og elevenes synsvinkel.

Kommunen har utarbeidet et utkast til kvalitetssystem som regulerer de ulike fasene i spesia-lundervisningsløpet. Dette er et system med tidsfrister, hvem som har ansvaret for de ulike gjøremålene, lovhjemmel, kommunalpraksis, og henvisning til interne retningslinjer. I delen under ser vi nærmere på tidslinjen i dette løpet.

3.5.1 Tidslinje - prosess Basert på kommunens kvalitetssystem og det som fremkom i intervjuene ser tidslinjen i spesi-alundervisningsløpet slik ut:

11 Rogaland Revisjon IKS forvaltningsrevisjonsrapport: "Randaberg interkommunale PPT", mars 2007.

Figur 3-5 Hovedprosesser i tilknytning til oppfølging av skolebarn med behov for bistand fra PPT

1. Skolens

kartlegging

1. Skolens

kartlegging2.

Inntak PPT2.

Inntak PPT3.

Utredning PPT

3.Utredning

PPT

4.Veiledning

PPT

4.Veiledning

PPT

5.Skolens

opp-følging

5.Skolens

opp-følging

5.Skolens

opp-følging

5.Skolens

opp-følging


Datoene som står i venstre kolonne er tidsfrister, som er samme dato hvert år. Eks.: Innen 01.11 må skolene sende listen over elever med behov for sakkyndig uttalelse for neste skoleår til PPT. Innen 15.02 skal skolene ha mottatt alle de sakkyndige uttalelsen fra PPT. Osv.

3.5.2 Kommentarer til prosess Kommunen har rutiner som skal sørge for tidlig hjelp, og de yngste årskullene på skolen har høy prioritet. Blant annet har man faste årlige overføringsmøter mellom barnehage og skole (15.02), en styrking på 1 - 4 trinn, stasjonsundervisning og tverrfaglige møter. I intervjuene pekes det på at særskilte behov vanligvis oppdages over tid. Eksempel: En elev begynner i første klasse. I løpet av dette skoleåret oppdages og kartlegges behovet, slik at spe-sialundervisningsopplegget er klart til andre klasse. I skolen foretas det ulike standardiserte tester, for eksempel lese- eller matematikktester. Dis-se testene er gode redskaper for å avdekke behovet for sakkyndig vurdering. Det foretas også en rekke tester etter at elevene har kommet i gang med spesialundervisningen. Disse brukes som redskap til å vurdere kvaliteten på spesialundervisningen, og til å vurdere målene i IOPe-ne (se under). Innen første november sender skolene lister over elever som trenger en sakkyndig vurdering. Dette gjelder både eventuelle nye elever, og de som har hatt spesialundervisning i inneværen-de skoleår. PPT skal foreta en sakkyndig vurdering av hvorvidt nye elever trenger spesialun-dervisning, og vurdere om de nåværende spesialundervisningselevene trenger en ny sakkyn-dig vurdering. Det er sjelden skolene fatter enkeltvedtak utenom den skisserte prosessen. Dersom saken er opplagt og det er lenge til neste tildelingsrunde vil det aktuelle barnet gis et spesielt tilpasset opplæringsopplegg i tiden frem mot vedtaket, framheves det på skolene. Vi har ikke under-søkt dette på elev/individnivå. Fra skolene pekes det på at samarbeidet med PPT er tett gjennom hele prosessen. Dette kom-mer vi nærmere inn på under punktet om de individuelle opplæringsplanene (IOPene).

Figur 3-6 Tidslinje

01.11 Liste over elever med behov for sakkyndig uttalelse for neste skoleår sendes PPT 15.02 Skolene mottar utredningene fra PPT 01.03 Oppsummeringsdokument av sakkyndige utredninger

01.03 Underskrift på henvisningsskjema, og på søknad om spesialundervisning. Foresatte får tilsendt den sakkyndige vurderingen.

04.04 Enkeltvedtak (gjelder også de som ikke har krav på spesialundervisning) 01.05 Klagefrist

12.06 Frist for utarbeidelse av Individuell Opplæringsplan (IOP). Frist for halvårlig evaluering av eksisterende IOPer (2. halvår)

15.08 Spesialundervisning starter ved inngang av skoleår. 12.12 Frist for halvårlig evaluering av eksisterende IOPer (første halvår)


3.5.3 Individuell opplæringsplan Det skal utarbeides en individuell opplæringsplan (IOP) for elever som får spesialundervis-ning (jf opplæringsloven § 5-5). Planen skal vise mål og innhold i opplæringen, og hvordan opplæringen skal drives.12

IOP skal være på plass den 12.06, i god tid før undervisningsåret starter. Randaberg kommune har en egen mal for IOPen, og det foretas halvårlige evalueringer av planen. På skolene pekes det på at har vært et satsingsområde i kommunen å få målene så konkrete og målbare som mulig. IOPene utarbeides av spesialpedagog og kontaktlærer i samarbeid med foreldre og foresatte. De spesialpedagogiske veilederne foretar en intern kvalitetsikring av planene. Det foretas dessuten halvårlige evalueringer av planene av de samme aktørene. Foreldre og foresatte gir både innspill i forhold til utarbeidelsen av planen, og i evalueringen av den. Det er også vanlig at rektor går inn og vurderer planene. Planene sendes dessuten til PP-tjenesten som foretar en ekstern kvalitetssikring. I intervjuene understrekes det at et godt samarbeid med foreldre og foresatte er en avgjørende suksessfaktor. Det pekes på at man arbeider med å skape en lav terskel for kontakt. I tillegg er det flere møter og kontaktpunkter mellom de ulike aktørene som er involvert i spe-sialundervisningen. Det er faste samarbeidsmøter to ganger i året, et møte på høsten en stund etter eleven har begynt med spesialundervisning, og et tidlig neste vår. Det er dessuten må-nedlige ressursteammøter13

, der man tar opp aktuelle problemstillinger i tilknytning til spesi-alundervisning.

Det pekes også på at skolene ved behov ber om at representanter for PP-tjenesten er inne i klassene som veiledere eller observatører. PP-tjenesten arrangerer også egne kurs for skriving av IOPer.

3.5.4 Foreløpig vurdering Randaberg har laget et utkast til kvalitetssystem som regulerer de ulike fasene av arbeidet med spesialundervisningen. Vi vurderer det som positivt at kommunen har laget et system med tidsfrister, ansvarsfordeling, og henvisning til kommunal praksis og sentrale retningslin-jer. I hele prosessen er det et tett samarbeid mellom skole, foreldre og foresatte og PPT. Randaberg kommune synes dermed å ha lagt et godt system for å fange opp elever som kan ha behov for spesialundervisning, og for å fange opp elever som ikke har behov for det lenger. Vi får opplyst at det er sjelden at elever med spesialundervisning går tilbake til ordinært opp-læringsløp, selv om det hender. Det tette samarbeidet, veiledningen og oppfølgingsarbeidet i tilknytning til IOPene tyder på at kommunen har skapt viktige forutsetninger for å sikre god kvalitet i spesialundervisningen, og for å sikre læringssløyfer mellom aktørene.

12 NOU 2003:16, I første rekke – Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle. 13 Som regel representanter fra skole, PPT og barnevern. Andre aktører kalles inn ved behov.


Men hvordan vet man egentlig om kvaliteten rent faktisk er god? Hva vet man om den direkte effekten av spesialundervisningen? Gjennomgangen vår tyder på at kommunen ikke har ag-gregerte kvalitetsmål for spesialundervisningen. Selv om Randaberg har målsettinger på hver elev i tilknytning til IOPen, og selv om man har sikret en god kvalitetssikringsprosess rundt den enkelte elev, opererer ikke kommunen med noen felles kommunale kvalitetsindikatorer. I intervjuene ble det gitt uttrykk for at det er vanskelig å ha overordnede eller aggregerte kvali-tetsmål på spesialundervisningen fordi målene er tilpasset den enkelte elevs spesielle behov. Spørsmålet er i hvilken grad det er mulig å operere med felles kommunale kvalitetsmål for det spesialtilpassede og individuelle? Nedenfor går vi nærmere inn på mulige kvalitetsmål på spesialundervisningen, og kommente-rer hvordan Randaberg kommer ut i forhold til disse kvalitetsmålene.

3.6 Kvalitetsmål på spesialundervisningen

3.6.1 Innledning Innenfor forskningen på spesialundervisning er det dokumentert at undervisningen hjelper, men det er knyttet en del usikkerhet rundt dens kvaliteter og elevens utbytte14. Det er videre vanskelig å finne gode kvalitetsmål på spesialundervisningen. En mer utdypende gjennom-gang av dette finnes i vedleggsdelen.

3.6.2 Målbarhet og grad av måloppnåelse I intervjuene pekes det på at elevenes forutsetninger er veldig ulike, og at målene derfor må tilpasses den enkelte elevs evner. Elevene må ha noe å strekke seg mot, samtidig som målene ikke er for vanskelige å nå. Både for lette og for vanskelige mål svekker motivasjon og læ-ring. For å illustrere forskjellene nevnes følgende eksempler: Noen jobber med å lære klokken, andre med å lære å si "my name is", noen med å lese 60 ord i minuttet, andre med 25. Det gir derfor bare mening å snakke om måloppnåelse på individuelt plan, hevdes det. IOPen er det sentrale redskapet å foreta kvalitetsmålingene, og det viktigste er at lærerne blir gode til å se utviklingen og potensialet. Tilbakemeldingene tyder på at heller ikke karakterer er en god indikator på måloppnåelse. Dette henger dels sammen med at mange elever som mottar spesialundervisning har karakter-fritak, og dels henger det sammen med at det for noen elever bare er realistisk å opprettholde karakternivået. En mulig måte å bruke grad av måloppnåelse som et kvalitetsmål er at de enkelte skolene sender inn oversikt over måloppnåelse på hver enkelt elev i løpet av en halvårsperiode eller et skoleår. I Oslo kommune gjør man dette. Her lager de en oversikt over hvor mange elever som oppnår målene sine. Hvis andelen elever som har nådd målene sine er veldig lav ved en-kelte skoler, gir dette grunn til å stille spørsmål. Er målene satt for høyt? Eller er fagkunnska-pen for lav? Likeledes er det grunn til å stille spørsmål dersom måloppnåelsen er veldig høy. Kan det da tenkes at lista er lagt for lavt?

14 Bachmann og Haug


I Oslo er det også slik at man har en norm om at andelen elever med spesialundervisning lig-ger mellom 3 og 6 prosent. De skolene som har under tre prosent eller over 6 prosent må for-klare hvorfor andelen avviker fra det normale. Det vil også være mulig å gå inn på de ulike trinnene og vurdere hvor mange som mottar spesialundervisning. Også her vil avvik fra nor-men gi grunnlag til å stille spørsmål.

3.6.3 Brukerundersøkelser En måte å måle kvaliteten på spesialundervisningen er å foreta en brukerundersøkelse. Et mu-lig problem med dette er at det vanskelig å si noe sikkert om resultatene, ettersom det er vans-kelig å vite hvordan det hadde gått med elevene dersom de ikke hadde fått spesialundervis-ning. Dette problemet vil også være aktuelt i forhold til karakterer som mål på kvalitet.

3.6.4 Organiseringens effekt En tredje måte å kartlegge kvaliteten i spesialundervisningen på er å studere undervisningens organisering og innhold. Det finnes imidlertid ikke entydige funn innenfor forskningen om spesialundervisning i vanlig klasse, eneundervisning, eller spesialundervisning i egne grupper fungerer best. I L97 argumenteres det for at en som regel har størst sjanse for å lykkes dersom spesialundervisningen foregår i vanlig klasse. Samtidig pekes det på at enkelte elever kan ha best utbytte av å få undervisning alene eller i mindre grupper. Som vi har vært inne på finnes det en egen indikator i GSI som sier noe om omfanget av spe-sialundervisning utenfor ordinær undervisning. Men ettersom skolene i Randaberg har rappor-tert inn feil antall elever på denne indikatoren bruker vi den ikke i denne gjennomgangen. Tilbakemeldingene fra skolene i Randaberg tyder på at det er lite bruk av enetimer. Elever som får tildelt ressurs som enetimer bruker gjerne denne ressursen inne i klasserommet sam-men med de andre elevene. Men det varierer litt om spesialundervisningen organiseres innen-for ordinære klasser eller i grupper, alt etter behov og tilråding fra PPT. Noen ganger foregår spesialundervisningen i ordinære grupper eller klasser, andre ganger i mindre grupper (matte), og noen ganger tas eleven ut av klassen. En kan for eksempel tenke seg at en elev driver lese-trening alene sammen med spesiallærer ti minutter av en klassetime, for så å delta i ordinær gruppeundervisning resten av dagen.

3.6.5 Resultater fra studier av spesialundervisning i praksis Måten undervisningen foregår på vil også ha effekt på kvaliteten på spesialundervisningen. Viktige suksessfaktorer fra en studie som ble gjort i 2003:

• Undervisningen er sosialinteraktiv og ikke presenterende. o Dette innebærer at læreren i større grad deler læringsarenaen med elevene, og

stiller åpne spørsmål. • Tett oppfølging fra lærerne • Skolen har valgt én pedagogisk grunnidé

o Forskerne mener at det ikke er avgjørende hva slags pedagogisk grunntanke som velges, men at den som velges er gjennomtenkt, at den følges opp og blir en del av skolens virksomhet. Tanken er at grunnideen skal være utgangspunkt for all undervisning, og den følges systematisk opp av alle.


3.6.6 Kompetansen til de som foretar spesialundervisningen I en del tidligere studier (se vedlegg) er det blitt pekt på at bruken av assistenter i spesialun-dervisningen er meget utbredt i Norge. Tabellen under tyder på at dette ikke er tilfelle i Ran-daberg Vi ser at størstedelen av undervisningen foretas av undervisningspersonale med formell kom-petanse. Vi får opplyst at assistentene bare er involvert i deler av undervisningen, for eksem-pel gym, formingsfag eller adferdsarbeid rettet mot førsteklassinger. Basisfagene er overlatt til personell med formell utdannelse.

I Randaberg har de aller fleste spesialundervisningslærerne formell utdannelse. Som regel er de som utfører spesialundervisningen enten lærere med spesialutdannelse eller miljøterapeu-ter. Vi får opplyst at det er et fåtall assistenter som bistår med spesialundervisning (anslagsvis 3-4 årsverk, dvs. ca. 10 prosent). Enkelte lærere har bare spesialundervisning, men mange har også ordinær undervisning i til-legg til spesialundervisningen.

3.6.7 Samarbeid mellom skole og PPT Kvaliteten på samarbeidet mellom skole og PPT kan ha direkte virkning for prioriteringene ved den enkelte skolen15

. ”Skoler med dårlig kontakt med sitt PP-kontor binder for eksempel en større del av ressursene til enkelte elever.”

Vår rapport fra i fjor om Randaberg interkommunale PPT tyder på at samarbeidet mellom PPT og virksomhetene fungerer godt, og at det hadde blitt bedre det siste året (2006). ” Dette gjelder både henvisninger, utredninger, veiledninger, sakkyndig vurdering samt generelle råd og veiledning. ” PPT gav selv uttrykk for at det lå et forbedringspotensialet i generelle råd og veiledning til skolene. Gjennomgangen vår og tilbakemeldingene i intervjuene i denne rapporten tyder på at det nå er et tett samarbeid med PPT gjennom hele skoleåret.

15 Kunnskapsstatus om spesialundervisningen, 2005. Kjell Arne Solli

Figur 3-7 Spesialundervisning med undervisningspersonale og assistenter

Undervisning med undervisningspersonale Indikator 2006/2007 2007/2008 Antall elever med 1 - 75 timer pr. år 4 2 Antall elever med 76 - 270 timer pr. år 23 42 Antall elever med 271 timer + pr. år 55 45 Sum elever 82 89 Undervisning med assistenter Indikator 2006/2007 2007/2008 Antall elever med 1 - 75 timer pr. år 2 2 Antall elever med 76 - 270 timer pr. år 4 5 Antall elever med 271 timer + pr. år 6 4 Sum elever 12 11


4 Konklusjoner, vurderinger og anbefalinger 4.1 Hovedinntrykk Randaberg har laget et utkast til kvalitetssystem som regulerer de ulike fasene av arbeidet med spesialundervisningen. Det er positivt at kommunen har laget et system med tidsfrister, ansvarsfordeling, og henvisning til kommunal praksis og sentrale retningslinjer. Gjennom-gangen vår tyder på Randaberg kommune har skapt et godt system for å fange opp elever som kan ha behov for spesialundervisning, og for å fange opp elever som ikke har behov for det lenger. I hele prosessen er det et tett samarbeid mellom skole, foresatte og PPT. Det tette samarbeidet, veiledningen og oppfølgingsarbeidet i tilknytning til IOPene tyder på at kommunen har skapt viktige forutsetninger for å sikre god kvalitet i spesialundervisningen.

4.2 Kvalitetsindikatorer Gjennomgangen vår tyder altså på at Randaberg har et system som bidrar til å sikre en god prosess rundt tildeling av spesialundervisning, og oppfølging av elever med spesialundervis-ning. Selv om dette skaper gode forutsetninger for spesialundervisning, sier det ikke direkte om kvaliteten på spesialundervisningen. Randaberg kommune har heller ingen klare kvalitetsmål eller kvalitetsindikatorer som sier noe om kvaliteten på spesialundervisningen. I intervjuene ble det gitt uttrykk for at det er vanskelig å ha overordnede eller aggregerte kvalitetsmål på spesialundervisningen fordi målene er tilpasset den enkelte elevs spesielle behov. Vi har vært igjennom en del forskning på feltet, og i kontakt med UiS, KS og Oslo kommune. Tilbakemeldingene tyder på at det er vanskelig å finne klare kvalitetsindikatorer på spesialun-dervisningen. Det kan synes som det er vanskelig å finne overordnede kommunale eller na-sjonale mål på en undervisningsform som er spesialtilpasset og individuell. Vi finner imidlertid enkelte indikatorer som kan bidra til å kaste lys over kvaliteten på innhol-det i spesialundervisningen i Randaberg. Disse går vi gjennom nedenfor.

• Andel barn med spesialundervisning i Randaberg har gått ned de siste årene, fra 7,2 prosent i 2004 til 5,6 prosent i 2007. Dette er i tråd med nasjonale retningslinjer, og er på nivå med snittet for kommunene i Rogaland. At andelen har gått ned kan være en indikasjon på at undervisningen er blitt mer differensiert og tilpasset den en-kelte elevs behov. Et annet moment er at Fylkesmannen ikke fant noen avvik eller hadde noen merknader til gruppeinndelingen av elever i Randaberg.

• Størstedelen av spesialundervisningen utføres av lærere med formell kompetan-

se. Gjennomgangen vår tyder på at alle elevene med spesialundervisning i Randaberg får undervisning av personell med formell utdannelse. Enkelte av elevene har i tillegg undervisning med assistenter, men disse er bare involvert i deler undervisningen, som gym, formingsfag eller adferdsarbeid. Basisfagene er overlatt til personell med formell utdannelse.

• Godt samarbeid med PPT.


• Inkluderende og variert organisering av spesialundervisning – mest mulig inte-grert i den ordinære undervisningen, men ene- og gruppeundervisning ved behov.

Oppsummering: Vi ser at Randaberg kommer godt ut på kvalitetsindikatorene. Samtidig viser gjennomgangen vår at andelen spesialundervisningstimer i forhold til ordinær undervis-ning, har vært høy i Randaberg de siste årene.

4.3 Styringsinformasjon om spesialundervisningen I dag har Randaberg først og fremst et kvalitetssystem som regulerer prosessen, og det er bra. Vi tror det vil være fornuftig å supplere dette med data som gir styringsinformasjon om spesi-alundervisningens omfang, kvalitet og ressursbruk Det meste av dette finnes lett tilgjengelig i grunnskolenes informasjonssystem (GSI) og SSBs KOSTRA-statistikk. I GSI er det mulig å kjøre ut statistikker som viser

• Antall elever med spesialundervisning, brutt opp på skole alderstrinn og kjønn. Alle-rede eksisterende statistikker.

• Forholdet mellom hvor mange som har fått tilrådninger fra PPT og hvor mange som har fått enkeltvedtak.

• Hvor mange elever som får spesialundervisning utenfor ordinær undervisning. • Antall elever med 1-75 timer med undervisningspersonale pr. år, 76-200 timer med

undervisningspersonale pr. år, og 271 timer eller mer. • Antall elever med 1-75 timer med assistenter pr. år, 76-200 timer med assistenter pr.

år, og 271 timer eller mer. I KOSTRA kan man ta ut tall på:

• Antall elever og antall voksne med spesialundervisning, og andelen i forhold til antall undervisningstimer totalt.

• Man kan også beregne antall timer pr. elev i gjennomsnitt, og stipulere kostnader pr. spesialundervisningstime, selv om sistnevnte kan bli mer presist med tall på faktiske utgifter til spesialundervisningen.

Dernest kunne en etablert noen enkle kvalitetsmål. Eksempler:

• Norm for andel elever med spesialundervisning i Randaberg • Norm for grad av måloppnåelse av IOPer

Det vil ikke nødvendigvis være slik at målet er at færrest mulig elever skal ha spesialunder-visning, eller at alle skal nå målene i IOPene. Normen for andel elever med spesialundervis-ning kan for eksempel ligge mellom 3 og 6 prosent, mens normen for måloppnåelse av IOPer eksempelvis kan ligge på mellom 70 og 80 prosent. Signifikante avvik fra normtallene ved den enkelte skole kan bidra til viktige diskusjoner om styringen av IOPene. Oppsummering: Det vi i all hovedsak foreslår er en mer systematisk bruk og analyse av ek-sisterende nøkkeltall om spesialundervisningen. De andre tallene vi etterlyser vil være enkle å fremskaffe. En bedre bruk av nøkkeltall om omfang, kvalitet og ressursbruk vil kunne gi bed-re innsikt i om ressursene brukes riktig, og om de kan brukes på en bedre måte.


Vi anbefaler kommunen å supplere det eksisterende kvalitetssystemet med data som gir sty-ringsinformasjon om spesialundervisningens omfang, kvalitet og ressursbruk I gjennomgangen vår avdekket vi at skolene har innrapportert feil tall på noen av indikatorene i grunnskolens informasjonssystem (GSI). For å få god styringsinformasjon om spesialunder-visningen er det viktig at tallene her kvalitetssikres. Vi anbefaler kommunen å kvalitetssikre tallene som rapporteres inn til GSI på en bedre måte.


5 Rådmannens kommentarer Konstituert rådmann uttaler følgende i e-post av 02.05.2008: §123-10 i opplæringsloven sier at kommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylte. Videre skal kommunen ha et forsvarlig system for å følge opp resultata fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i § 14-1 fjerde ledd. Kommunen har nå hatt to tilsyn som har tatt utgangspunkt i kommunens forslag til kvalitetssystem. Begge tilsynene konkluderer med at systemet er et godt redskap for å følge opp kravene i opplærings-loven om et forsvarlig vurderings- og oppfølgingssystem. Kommunen vil arbeide videre med å utvikle systemet. Et system i seg selv gir ikke kvalitet men det er med og sikrer at kommunen arbeider målbevist for å øke kvaliteten på de ulike områdene innen opplæringen til elevene. Spesialundervisning var hovedområdet i dette aktuelle tilsynet. I rapporten fra Rogaland Revisjon blir det gitt noen gode råd til kommunen. Rådet om å supplere det eksisterende kvalitetssystemet med data som gir styringsinformasjon om spesialundervisningens omfang, kvalitet og ressursbruk, vil vi følge opp. Det er avtalt et dialogmøte med de politiske skoleeierne til høsten der det legges frem nøkkeltall for kommunens skoler når det gjelder læringsmiljø og læringsutbytte. Det vil være naturlig å ta med data som gir styringsinformasjon om spesialundervisningen i den samme rapporteringen. Kvalitetssikring av GSI og spesialundervisning vil også bli prioritert ved neste rapportering oktober 2008. Kvalitetsindikatorer for spesialundervisning er et tema som har vært oppe under tilsynet. Som det kommer frem, både lokalt og i de fora som Rogaland Revisjon har etterspurt, så er dette vanskelig. Rogaland Revisjon har foreslått noen indikatorer som de har målt kommunen mot. Disse indikatorene kan være et greitt grunnlag for å ha et fokus på kvalitetsindikatorer. Randaberg kommune takker Rogaland revisjon for tilsynet. Det er viktig for kommunen å få kontrollert sine tjenester til innbyggerne opp mot lover og forskrifter. Arbeidet med å skape den grønne landsbyen og det beste sted å bo for kommunens innbyggere skal bygge på kvalitet. Tilsynsmyndigheter er med og gir oss verdifulle korreksjoner i dette arbeidet.


6 Vedlegg Utdrag fra Randaberg kommunes utkast til kvalitetssystem for grunnsko-le SFO og voksenopplæring

Tabell 6-1 Delene av kvalitetssystemet som tar for seg spesialundervisning – del I

Tema / Lovkrav

Lov FS Kommunal praksis –sjekk-punkt Se også tjenestebeskrivelse

Henvisning til internt dokument / rutine

Ansvar for utarbeiding

Frist

Rett til spesial-undervisning

O L § 5-1

Skolene har rutiner for å informere foresatte om PPT. Skolen har rutiner for kartlegging av om elever får et forsvarlig utbytte av opplæringen og for oppmelding til PPT. Skolene tildeler ressurser til spesialundervisning i tråd med PPTs anbefaling og prinsippet om likeverdig opplæring.

Foreldremøte 1., 5. og 8.trinn Obligatoriske og interne kartlegginger. Rutiner for informasjon til rektor. Henvisningsskjema til PPT ( og andre hjelpetiltak i kommunen ) Skjema for enkeltvedtak.

Rektor Rektor Rektor

1.11. 4.4.

Rett til sakkyndig vurdering

O L § 5-3

Kommunen har rutiner for innhenting av sakkyndig uttalelse før en fatter enkeltvedtak. De sakkyndige uttalelsene er utformet i tråd med kravene i loven.

Liste over elever med behov for sakkyndig uttalelse for neste skoleår sendes PPT Skolene mottar uttalelsene.

Rektor Leder PPT

1.11. 15.02

Krav til saksbehandling vedr. spes.underv.

O L § 5-4

Skolen har rutiner for hvordan personalet melder fra til rektor om at elever har behov for spesialundervisning. Kommunen har rutiner for å innhente samtykke fra foresatte ved oppmelding til PPT, når den sakkyndige uttalelsen er ferdig og før fatting av enkeltvedtak. PPT har rutiner for å sikre foresattes innvirkning ved utarbeidelse av sakkyndig

Rutiner for informasjon til rektor. Rutiner for oppmelding til PPT via ressursteam. Deretter utredning og ev. sakkyndig vurdering Underskrift på henvisningsskjema, og på søknad om spesialundervisning. Foresatte får tilsendt den sakkyndige uttalelsen, neste års tilbud blir drøftet på vårens konferanse. Saksbehandling er ca 3 mnd.

Rektor Rektor / leder PPT Rektor Leder PPT

1.3.

Tabell 6-2 Delene av kvalitetssystemet som tar for seg spesialundervisning – del II

Tema / Lovkrav

Lov FS Kommunal praksis –sjekk-punkt Se også tjenestebeskrivelse

Henvisning til internt dokument / rutine

Ansvar for utarbeiding

Frist

Enkeltvedtak dersom en ikke har rett på spes.underv.

Kommunen / skolen har rutiner for utarbeiding av enkeltvedtak dersom en ikke har rett til spesialundervisning. ( ev. tilbud om styring )

Mal for enkeltvedtak Rektor 4.4.

Tidlig hjelp Kommunen har rutiner som sørger for tidlig hjelp. Prioriterer ressurser i de yngste årskullene. Skolene har rutiner for å melde behov for hjelp rundt enkeltbarn og klasser

Overføringsmøter mellom barnehage og skole. Styrking på 1. – 4. trinn Stasjonsundervisning Tverretatlige møter

Leder PPT / barn og familie Rektor Rektor

15.02. 1.1.

Rett til individuell opplæringsplan som fraviker Læreplanen

O L § 5-5

Kommunen har rutiner for utarbeiding av individuell opplæringsplan og for halvårlig utarbeiding av rapporter. Planer og rapporter sendes foresatte og kommunen ved PPT.

IOP Evaluering av IOP – halvårsrapport PPT tilbyr skolene kurs i IOP-skriving etter spørsmål fra rektor PPT kvalitetssikrer IOPer og evalueringer

Rektor Rektor Rektor Leder PPT

12.06. 12.06 og 12.12 1.2.

Samarbeid med foresatte

O L § 1-2

Skolene har utarbeidet planer og rutiner for samarbeid hjem - skole

Hjem- skole plan for den enkelte skole To årlige konferanser Årlige foreldremøter FAU møter Samarbeidsutvalg / driftsstyremøter

Rektor


Andre forhold som har betydning for spesialundervisningen Godt miljø og høyt faglig nivå er positivt for elever med spesialundervisning: Kvalitet på den vanlige opplæ-ringen står i et bestemt forhold til behovet for spesialundervisning. Når kvaliteten på opplæringen er god, fører det til mindre behov for spesielle tiltak, enn når kvaliteten er dårlig. Det samlede klassemiljøet kan ha stor betydning for elever med behov for spesialundervisning16

. Forskere peker på at disse elevene taper på å gå i prestasjonssvake klasser. ”Hvis en skoleklasse åpnes for noen få elever med behov for tilrettelegging, blir utviklingen positiv for alle. Det mangfoldet på å skape representerer en berikelse for alle i klasse, og indikerer at fellesskapet og fellesskapets kvaliteter er av stor betydning for elevenes samlede resultater av oppholdet i skolen.”

Størrelse på skoler: Enkelte studier viser en omvendt proporsjonalitet mellom tallet på elever i en skole, og om-fang av spesialundervisning.17

Dvs. at ved små skoler og i klasser med få elever er det forholdsvis mer spesial-undervisning enn ved store. Forskerne avviser at forklaringen kan være et større objektivt behov i klassene med få elever

Skaalvik peker på at antallet elever i klassen ikke har stor betydning for elevenes utbytte så lenge fellesundervis-ning dominerer. Men dersom det legges større vekt på elevaktivitet og differensiering vil elevtallet være mer ve-sentlig. Fokus på elevens mangler eller ressurser: I Nordahl og Øverlands evaluering pekes det på at deler av spesial-undervisningen i grunnskolen er kompensatorisk, ”…det vil si at undervisningen iverksettes for å kompensere for individets vansker og mangler.” Dette bidrar til ”…en individfokusert praksis der oppmerksomheten rettes mot elevenes feil og mangler, og ikke mot elevenes ressurser slik opplæringsloven forutsetter18

.”

I intervjuene våre pekes det på at man har et ressursfokus i Randaberg selv om undervisningen i noen tilfeller er kompensatorisk. Det vises at det er viktig å stimulere elevenes gode sider, og at de får øvd på det de er gode på, for eksempel hoderegning. Motsatt kan man tenke seg at en elev sliter med hoderegning, og ikke viser fremgang over en lengre periode. Da kan det være aktuelt å lære eleven å håndtere en kalkulator og heller stimulere ele-vens ressurser. Igjen vil det avgjørende å følge en elev over lengre tid, og vurdere utviklingen i forhold til oppsatte mål og tiltak. I intervjuene understrekes det at det viktigste suksesskriteriet for spesialundervisningen spesielt og tilpasset opplæring generelt er at lærerne blir gode til å se og vurdere utviklingen.

16 Grøgaard et. al., Eleven i Fokus, NIFUSTEP 2004 17 Bachmann og Haug. 18 Kunnskapsstatus om spesialundervisningen, 2005. Kjell Arne Solli:78.

Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester

Rogaland Revisjon IKS

Løkkeveien 10

4008 Stavanger

Tlf 40 00 52 00 Fax 51 84 47 99

www.rogaland-revisjon.no

skoleeierrollen - med fokus på spesialundervisning...skoleeierrollen – med fokus på...

Documents