UNIVERSITETI “ALEKSANDËR MOISIU” DURRËS

FAKULTETI I SHKENCAVE POLITIKE-JURIDIKE

DEPARTAMENTI ADMINISTRIMIT PUBLIK

MASTER NË “ADMINISTRIM PUBLIK”

www.uamd.edu.al

Sistemi i azilit në Shqipëri dhe sfidat drejt

standarteve ndërkombëtare

Punoi: Udhëheqës:

Ali RASHA Prof. Dr. Elmas LECI

2

Përmbajtja

1. Hyrje

2. Qëllimi dhe objektivat

3. Hipotezat

4. Metodologjia

5. Legjislacioni ndërkombëtar mbi azilin dhe migrimin

6. Përkufizime thelbësore nga e drejta ndërkombëtare

7. Analizë e kuadrit ligjor në Shqipëri, arritjet dhe mangësitë

8. Mangësitë në zbatimin e deritanishëm të Ligjit për Integrimin dhe Bashkimin

familjar dhe boshllëqet ligjore e administrative

9. Standartet e Bashkimit Europian dhe kërkesat për vendet që kërkojnë anëtarësim

10. Përfundime dhe rekomandime mbi hapat për tu ndjekur nga Shqipëria për një

përafrim të plotë me standartet ndërkombëtare

11. Bibliografi

Shkurtesat e përdorura

EFTA – Zona europiane e tregtisë së lirë

UNHCR – Komisioneri i Lartë i Kombeve të Bashkuara për Refugjatët

OKB – Organizata e Kombeve të Bashkuara

IOM – Organizata Ndërkombëtare për Migrimin

ICCPR – Pakti Ndërkombëtar për të Drejtat Civile e Politike

BE – Bashkimi Europian

RSH – Republika e Shqipërisë

VKM – Vendim i Këshillit të Ministrave

OSBE – Organizata për Sigurimin dhe Bashkëpunimin në Europë

DPSHR – Drejtoria për Shtetësinë dhe Refugjatët në Ministrinë e Brendshme

MB – Ministrisa e Brendshme

OJF – organizatë jo fitimprurëse

RMSA – Organizata Shërbime për Refugjatët dhe Migrantët në Shqipëri

QKPA – Qendra Kombëtare e Pritjes së Azilkërkuesve

3

1. Hyrje

E drejta e migracionit në vendin tonë, në formë të shkruar, mund të thuhet pa frikë se

daton që me Statutet e Shkodrës, të përditësuara deri në vitin 1469 e pikërisht me nenin 1,

të këtyre Statuteve, ku parashikohet barazia e të huajve me qytetarët e komunës së

Shkodrës. Aty thuhet:

“Mbi lirinë e të huajve për të ardhur dhe për t’u vendosur në qytetin tonë

Nëse ndokush do të dëshironte të vendosej në qytetin tonë, qoftë ky njeri i Mbretit apo i

ndonjë fisniku, ai duhet t’i shërbejë vetëm Komunës sonë dhe askujt tjetër. Qytetari ynë,

apo sllavi ose arbëreshi, që do të përpiqeshin ta kapnin e ta bënin pronë të tyre, do të

detyroheshin t’i paguanin 50 perperë mbretit, ndërsa robin duhet ta lenë të lirë. Çdo

qytetar i Komunës sonës duhet ta mbrojë atë me çdo kusht.”

Vlera e këtij neni të Statuteve të Shkodrës qëndron në disa aspekte:

a. Ky është neni i parë i Statuteve, pra dhe nga vendosja sistematike pozita juridike e të

huajve me banorët e komunës ka patur një rëndësi të posaçme;

b. Edhe nga vetë titulli i nenit buron një frymë barazie dhe mikpritjeje për të huajt, pra

është e pritshme dhe dispozita vetë;1

Baza për këto parashikime është jo vetëm parimi dhe virtyti i përhershëm i mikpritjes që

karakterizon të drejtën zakonore shqiptare por edhe lidhja e fortë e kësaj të drejte me të

drejtat dhe liritë themelore të njeriut, të shprehura e të rrënjosura në zakonet e popullit

shqiptar shumë përpara se sa të shfaqeshin në dokumentet e njohura ndërkombëtarisht si

fillesat e të drejtave të njeriut.

Migrimi është një proçes dhe fenomen që fillon dhe ka përcaktuar më së shumti historinë

e njerëzimit dhe mënyrën e zhvillimit të tij. Si rrjedhim, ai ka pasur ndikimin e vet në çdo

fushë të jetës shoqërore. Vetë shoqëria njerëzore është zhvilluar përmes një proçesi të

vazhdueshëm migrimi për të siguruar një jetesë më të mirë. Në shekujt e fundit e sidomos

në dhjetëvjeçarët e fundit të shekullit XX dhe në shekullin e XXI, ai është bërë gjithnjë e

më shumë objekt studimesh të hollësishme, rezultatet e të cilave kanë dhënë ndikim të

drejtpërdrejtë në sjelljen dhe vendimet që marrin qeveritë e vendeve të ndryshme.

Fenomeni i migrimit është sot e kësaj dite në programet politike të pjesës dërrmuese të

forcave e lëvizjeve politike në të gjitha vendet e zhvilluara dhe ato në zhvillim.

Një vend apo shoqëri mund të jetë më shumë prodhuese migrantësh – të cilët në këtë rast

njihen më shumë me termin emigrantë – ose pritëse – në këtë rast ata njihen me termin

imigrantë. Ky rol mund të ndryshojë kohë pas kohe në varësi të zhvillimeve të ndryshme

politike, ekonomike, etj. Si shembull mund të shërbejë fare mirë për këtë Europa e sotme.

Që pas revolucionit industrial e deri pas Luftës së Dytë Botërore, Europa – dhe në veçanti

për qëllime të këtij krahasimi ajo perëndimore e qendrore – ka qenë një burim i madh

1 Shih “Statutet e Shkodrës, në gjysmën e parë të shekullit XIV me shtesat deri më 1469”,

Botimet Onufri”, nën kujdesin e Lucia Nadin.

4

emigrantësh të cilët për shkaqe ekonomike por edhe të tjera, drejtoheshin për të kërkuar

burimin e jetesës së tyre në vendet e reja në zhvillim si në Shtetet e Bashkuara të

Amerikës, Kanada, Australi, etj. Me zhvillimin ekonomik dhe jo vetëm, të vendeve të

Europës Perëndimore e Qendrore, sidomos pas daljes në arenën ndërkombëtare të

bashkimeve të shteteve që passollën krijimin e hapësirave të reja e të lira për qarkullimin

e njerëzve, kapitaleve e mallrave – më konkretisht Bashkimi Europian (fillimisht

Komunitetet Europiane) dhe EFTA, këto vende u bënë synim dhe pikëmbërritje e

migrantëve nga e gjithë bota në kërkim të një jete më të mirë.

Ka një larmi modelesh teorike që rreken të shpjegojnë se pse fillon migrimi

ndërkombëtar. Ekonomiksi neoklasik përqendrohet në ndryshimet mes pagave dhe

kushteve të punësimit në vende të ndryshme; ai e sheh përgjithësisht migrimin si një

lëvizje individuale për maksimizimin e të ardhurave. Ekonomiksi i ri i migrimit, në të

kundërt, merr në shqyrtim kushtet në një numër tregjesh, jo vetëm në tregun e punës. Ai e

sheh migrimin si një vendim të përbashkët për të ulur sa më shumë që të jetë e mundur

rreziqet ndaj të ardhurave të familjes apo për të kaluar vështirësitë e kapitalit në

veprimtaritë prodhuese familjare. Teoria e tregut të dyfishtë të punës dhe teoria e

sistemeve botërore i lënë mënjanë këto proçese vendimmarrje në nivel të ulët dhe

përqendrohen në forcat që veprojnë në nivele shumë më të larta.

Migrimi përmban si element largimin, i cili është një term i përgjithshëm që përfshin çdo

lloj forme lëvizjeje për çfarëdolloj shkaku. Disa njerëz largohen nga vendi i tyre si

migrantë jovullnetarë, sepse janë viktima të politikës – përfshirë këtu dhunimin e të

drejtave të njeriut, luftrave ose katastrofave në shkallë të gjerë. Këta janë refugjatë. Mund

të them pra që çdo refugjat është një migrant, por jo çdo migrant është një refugjat. Disa

persona largohen nga vendbanimet e tyre pa kaluar kufij ndërkombëtarë, duke u quajtur

kështu persona të shpërngulur brenda vendit. Arsyet e ikjes së tyre janë pak a shumë të

njëjta me ato të refugjatëve.

Subjektet më të rëndësishme të së drejtës ndërkombëtare kanë qenë dhe mbeten shtetet.

Në fakt, edhe kur ndeshemi me subjekte të rëndësishme të së drejtës ndërkombëtare, si

psh organizatat ndërkombëtare, ato janë dhe mbeten aleanca shtetesh. Një nga elementët

kryesorë përkufizues të një shteti është sovraniteti, e drejta për të vendosur në një territor.

Interpretimi tradicional i sovranitetit të një shteti brenda territorit të tij përfshin të drejtën

për të vendosur se kë të lejojë të qëndrojë brenda kufijve të tij dhe mbi cilat kushte, si dhe

kush do të hyjnë te parët dhe çfarë kushtesh duhet të plotësojnë për të hyrë në këtë shtet.

Duke qenë se në çdo akt ndërkombëtar, shtetet, në mënyrë të vetëdijshme, heqin dorë nga

një pjesë e këtij sovraniteti, shtrirja në të cilën legjislacioni ndërkombëtar rregullon

fushën e migrimit varet nga vullneti i tyre për të lejuar bashkësinë ndërkombëtare që të

ketë sovranitet në territorin e secilit shtet. Refugjatët largohen nga vendi i tyre, nuk kanë

më mbrojtjen e këtij vendi dhe si rrjedhim përftojnë mbrojtjen e bashkësisë

ndërkombëtare të ushtruar në territorin e vendit ku njihen si refugjatë. Në rastin e

migrantëve ekonomikë, arsyet e të cilëve për të lënë vendin e tyre nuk pranohen si

shtrënguese apo detyruese, shtetet kanë ruajtur dhe ruajnë pothuaj të paprekur

sovranitetin për të vendosur pranimin apo mospranimin e tyre në territor.

5

Historikisht, shtetet kanë vendosur vetë ose në marrëveshje mes tyre për trajtimin e

refugjatëve në shkallë të gjerë. Gjithsesi, aktet e para ndërkombëtare në këtë fushë i

përkasin fillimit të viteve 30 të shekullit të kaluar, mbi të gjitha me Kushtetutën e

Organizatës Ndërkombëtare të Refugjatëve. Pas Luftës së Dytë Botërore, akti kryesor

universal për refugjatët njihet si Konventa e vitit 1981 në lidhje me Statusin e

Refugjatëve. Republika e Shqipërisë e ka ratifikuar këtë Konventë në vitin 1992. ashtu si

shumica e akteve të tjera ndërkombëtare, kjo Konventë ka përcaktuar standartet minimale

për trajtimin e tyre duke lënë të hapur mundësinë për një trajtim më të favorshëm nga

shtetet që e kanë këtë mundësi. Në këtë këndvështrim, standartet në trajtimin e

refugjatëve njohën një nivel të ri pas krijimit të Bashkimit Europian, bashkim i cili ka

synuar dhe synon krijimin e një hapësire me standartet më të larta në fushën e mbrojtjes

dhe realizimit të të drejtave të njeriut.

2. Qëllimi dhe objektivat

Ashtu si shumë shtete të tjera, Shqipëria, një vend dhe një shoqëri historikisht bujare dhe

mikpritëse, ka ofruar përmes shumë shembujve historikë ndihmën e saj për personat që

ishin në nevojë në vendet e tyre. Me ndryshimin e sistemit Shqipëria hyri në rrugën e

përpjekjeve të përshtatur, arritur dhe zbatuar standartet ndërkombëtare në shumë fusha,

përfshirë këtu atë të ofrimit të mbrojtjes ndërkombëtare dhe trajtimit të refugjatëve. Pas

nënshkrimit të Konventës së Refugjatëve, Shqipëria zhvilloi një kuadër ligjor dhe një

sistem azili për këtë qëllim. Pikërisht zhvillimet në këtë fushë, përpjekjet për të arritur

dhe plotësuar standartet ndërkombëtare, parë sidomos në këndvështrimin e përpjekjeve

për anëtarësim në Bashkimin Europian, do të jenë objekt i këtij studimi. Synimi shumë

konkret është që, përmes studimit të thelluar të kësaj fushe, të jepen rekomandime për

përmirësimin e të metave të vërejtura nga autori. Duke u bazuar jo vetëm në kuadrin

ligjor por edhe në zbatimin praktik të tij, ky studim synon të hapë një debat të gjerë

publik, me pikënisje mjedisin akademik të Universitetit Aleksandër Moisiu në Durrës, me

gjithë aktorët që mund të kontribuojnë në këtë fushë. Ky debat do t’i paraprijë

zhvillimeve migratore të cilat do të prekin pashmangshmërisht Shqipërinë si rrjedhim i

përmirësimit të vazhdueshëm të pozitës dhe standartit të jetesës.

3. Hipotezat

Rruga e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Europian, një synim i përbashkët i të

gjithë shqiptarëve, është komplekse dhe me shumë sfida. Për ta konkretizuar më shumë

këtë rrugë dhe këto sfida, të cilat e bëjnë dëshirën tonë për integrim vetëm një aspekt të

vetë inetgrimit, shërbejnë ato parashikime e përcaktime ligjore, institucionale e praktike

të cilat quhen në terminologjinë e përbashkët të BE acquis communautaire. Kjo përfshin

standartet e përcaktuara që nga Traktatet Themeluese të BE e deri tek Direktivat,

6

Rregulloret dhe aktet e tjera të cilat e bëjnë, edhe nga juridike, Bashkimin Europian një

organizëm sa të gjallë aq edhe të qëndrueshëm, sa të unifikuar, aq edhe të larmishëm.

Për të arritur këto standarte Shqipëria ka bërë shumë hapa përpara. Një listë veprimesh e

aktesh që duheshin ndërmarrë, është filluar me Marrëveshjen e Stabilizim Asociimit me

BE të vitit 2003. Në këtë marrëveshje parashikohen 8 prioritete (fusha me përparësi) e një

nga këto është edhe azili dhe migrimi. Plotësimi i duhur i këtyre prioriteteve do të

mundësojë kalimin të stadin e vendit kandidat.

Shqipëria ka bërë gjithashtu hapa përpara në fushën e azilit dhe migrimit. Por qenia një

vend në zhvillim dhe mos – ndërgjegjësimi për rritjen e rolit të Shqipërisë si vend që jo

vetëm prodhon por edhe pret (dhe synohet nga) migrantët anëmbanë botës, duke përfshirë

edhe refugjatët mestyre, ka bërë që kjo fushë të mos ketë rëndësinë dhe vëmendjen e

duhur nga autoritetet shtetërore por edhe nga shoqëria, media, etj. Ky punim, rreket të

vërtetojë që zbatimi i normave në lidhje me refugjatët dhe azilkërkuesit nuk është ende në

niveleet e kërkuara sipas standarteve ndërkombëtare dhe që arritja sa më shpejt e

standarteve ndërkombëtare në këtë fushë (ku me këto standarte kuptojmë veçnërisht ato

të BE), është një plus shumë i rëndësishëm për arritjen e synimeve të Shqipërisë në

rrugën e saj të integrimit.

4. Metodologjia

Si hap i parë metologjik ka qenë mbledhja dhe shqayrtimi i informacionit në këtë fushë, i

cili për sa i përket anës së legjislacionit ka qenë i bollshëm dhe lëhtësisht i gjetshëm.

Si hap i dytë, ka qenë shqyrtimi i pjesës tjetër të literaturës së studiuar me qëllim

nxjerrjen edhe të opinioneve të ndryshme të aktorëve të përfshirë në këtë fushë qoftë nga

Shteti Shqiptar qoftë nga organizatat ndërkombëtare, veçanërisht UNHCR, si edhe

dokumenteve të BE për këtë qëllim.

Po kështu, si një hap i tretë metodologjik ka qenë kontakti me organizata si UNHCR,

IOM, RMSA, etj si edhe kontakti me zyrtarët e policisë kufitare, DPSHR, QKPA Babrru,

Tiranë, etj.

Si hap i katërt, ka qenë intervisitmi apo kontakti i shumë refugjatëve në Shqipëri, për të

mbledhur përvojat e tyre dhe sfidat e hasura në proçesin e vështirë të integrimit në

Shqipëri.

5. Legjislacioni ndërkombëtar mbi azilin dhe migrimin

Legjislacioni ndërkombëtar mbi migrimin dhe azilin përbën në ditët tona një nga fushat

më të zhvilluara të së drejtës ndërkombëtare. Kjo ka ardhur si rezultat i pranimit të

fenomenit të migrimit si një fenomen i pashmangshëm, që ndodh për arsye nga më të

ndryshmet por mbetet gjithsesi tipar i sjelljes njerëzore. Shumë nga këto arsye janë

tërësisht të pavarura nga vullneti i individëve që migrojnë. Shumë të tjera varen nga

vullneti i tyre por gjithsesi, vendosja në një vend të ri, futja dhe integrimi në një shoqëri

pritëse, e bën të domosdoshme rregullimin ligjor të gjendjes së re juridike të krijuar. Kjo

7

gjendje është e ndryshme nga lidhja e zakonshme juridike mes një individi dhe shtetit të

shtetësisë së tij por është e domosdoshme që të çojë, herët a vonë, gjithashtu në krijimin

apo rivendosjen e kësaj lidhje, zakonisht përmes proçesit të natyralizimit (bërjes shtetas

në një vend për shkak të banimit të gjatë apo kushteve të lidhura me vendosjen në këtë

vend).

Rregullimi ndërkombëtar i proçesit të migrimit (për aq sa mund të quhet i rregulluar) ka

nisur me traktate e marrëveshje dypalëshe mes shteteve për të arritur sot në një tërësi

konventash ndërkombëtare. Për qëllime të këtij punimi, do t’i ndajmë këto instrumente

ndërkombëtare në ato që lidhen me refugjatët (ata që lëvizin nga vendi i tyre për arsye të

detyruara) dhe atyre që lidhen me emigrantët (ata që lëvizin për arsye jo thellësisht

detyruese).

a) mbi refugjatët

a. Konventa e vitit 1951 në lidhje me statusin e refugjatëve.

b. Protokolli i vitit 1967 ndaj Konventës së vitit 1951 në lidhje me statusin e

refugjatëve.

c. Statuti i UNHCR (Zyrës së Komisionerit të Lartë të OKB për Refugjatët).

d. Parimet udhëheqëse mbi personat e shpërngulur brenda vendit.

e. (pjesërisht) Konventa Europiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe

Lirive Themelore e vitit 1950.

f. Deklarata Universale e të drejtave të Njeriut.

g. (pjesërisht) Pakti Ndërkombëtar për të drejtat civile dhe politike, 1966.

h. (pjesërisht) Pakti Ndërkombëtar për të Drejtat ekonomike, shoqërore e

kulturore.

i. (pjesërisht) Konventa e OKB mbi të Drejtat e fëmijës, 1989.

b) mbi emigrantët 2

a. Konventa Ndërkombëtare për mbrojtjen e të Drejtave të Punonjësve

Migrantë dhe Anëtarëve të Familjeve të tyre, 1990.

b. Protokolli i OKB kundër Kontrabandimit të Migrantëve nga deti, toka dhe

ajri, që shton Konventën e OKB kundër Krimit të Organizuar

Ndërkombëtar, 2000.

c. (pjesërisht) Pakti Ndërkombëtar për të drejtat civile dhe politike, 1966.

d. (pjesërisht) Pakti Ndërkombëtar për të Drejtat ekonomike, shoqërore e

kulturore.

Në vijim, për qëllime të studimit tonë, ne do të përqendrohemi tek ato akte që lidhen më

drejtpërdrejt me azilin (të drejtën e refugjatëve), si fusha që rregullon lëvizjet e detyruara

të individëve nga një vend në tjetrin apo brenda vendit. Rrjedhimisht rregullimi kësaj

lëvizje të detyruar bëhet më emergjent për bashkësinë ndërkombëtare.

Në regjimin ndërkombëtar të mbrojtjes së refugjatëve nuk ka asnjë dyshim për pozicionin

qendror të Konventës së vitit 1951 dhe Protokollit të saj të vitit 1967. Konventa është një

dokument shumëpalësh i përvijimit të standarteve me një zbatim gati të përgjithshëm, që

2 Glossary on Migration (Fjalorth mbi Migrimin), IOM (Organizata Ndërkombëtare për Migrimin),

8

krijon një regjim të veçantë ligjor ndërkombëtar për personat që kanë nevojë për mbrojtje

ndërkombëtare. Ai është një dokument me karakter të përgjithshëm që, nga vetë natyra e

tij, kërkon zbatimin e dispozitave të tij në tërësinë e tyre midis të gjitha palëve

kontraktuese. Ky në të vërtetë është një kusht thelbësor që secila palë të japë pëlqimin që

traktati të jetë detyrues për ta. Si rrjedhojë, mund të argumentohet madje se Konventa e

vitit 1951 ka karakter gati "kushtetues". Ajo formulon rregulla me vlefshmëri objektive,

të shoqëruara nga detyrime të pandashme.

Objekti dhe qëllimi kryesor i Konventës së vitit 1951 së bashku me Protokollin e saj të

vitit 1967 ishte në fakt krijimi i një regjimi për mbrojtjen e refugjatëve në bazë të së

drejtës ndërkombëtare, që ishte universal në zbatueshmërinë e tij dhe jodiskriminues në

zbatimin e tij. Kjo dëshmohet për më tepër në paragrafin 1 të hyrjes (gëzimi i të drejtave

pa diskriminim), në paragrafin 2 të hyrjes (sigurimi i refugjatëve në lidhje me "ushtrimin

sa më të gjerë" të të drejtave), në paragrafin 4 të hyrjes (fusha ndërkombëtare e veprimit

të problemit të refugjatëve dhe nevoja për bashkëpunim ndërkombëtar) dhe në Nenin 3 të

Konventës së vitit 1951. Kjo tregon qartë për objektin dhe qëllimet se Protokolli i vitit

1967 u miratua për të realizuar heqjen e kufizimeve e të përkohshme dhe gjeografike

(fakultative) ndaj përkufizimit të refugjatit.

Është gjithashtu e qartë se Konventa e vitit 1951 është një dokument mbi të drejtat e

njeriut, që mbështetet shprehimisht në "parimin se qeniet njerëzore duhet të gëzojnë të

drejtat dhe liritë themelore pa diskriminim" dhe në shqetësimin e komunitetit

ndërkombëtar, i organizuar në Kombet e Bashkuara, "për t'iu siguruar refugjatëve

ushtrimin më të gjerë të mundshëm të këtyre të drejtave dhe lirive themelore" (Hyrja,

paragrafi i parë dhe i dytë.) Konventa u perceptua si një masë "për të zgjeruar veprimin

dhe mbrojtjen e akorduar nga" marrëveshjet e mëparshme ndërkombëtare në lidhje me

refugjatët.

Konventa e vitit 1951 dhe Protokolli i saj i vitit 1967 janë të vetmet dokumenta

universale dhe shprehja më e qartë e solidaritetit ndërkombëtar për mbrojtjen e

refugjatëve. Dispozitat e Konventës mbeten standarti që përdoret për të gjykuar çdo masë

për mbrojtjen dhe trajtimin e refugjatëve. Dispozita e saj më e rëndësishme, parimi i

moskthimit mbrapsht i parashikuar në Nenin 33, është guri themeltar i regjimit

ndërkombëtar të mbrojtjes së refugjatëve.

Në vendet që nuk kanë pranuar asnjë dokument ndërkombëtar për refugjatët, baza më e

paktë e mbrojtjes së refugjatëve është Statuti i UNHCR-së në mënyrën që ai është

zhvilluar me kalimin e kohës. Asambleja e Përgjithshme e ngarkoi UNHCR-në që t’u

siguronte mbrojtje të gjithë refugjatëve dhe të kërkonte zgjidhje të qëndrueshme,

pavarësisht nëse ato janë ose nuk janë të njohura zyrtarisht, që përfshihen në mandatin e

Zyrës, mandat ky që nuk kufizohet nga detyrimet ndërkombëtare të marra nga një shtet i

caktuar. Një burim tjetër i legjislacionit janë normat dhe parimet e të drejtës

ndërkombëtare të zbatueshme në lidhje me refugjatët të cilët u drejtohen të gjitha

shteteve, pavarësisht nga pranimi i dokumenteve ndërkombëtare. Këto do të përfshinin,

9

për shembull, normat e të drejtës zakonore ndërkombëtare në lidhje për mbrojtjen e

refugjatëve siç është parimi i non-refoulement (moskthimit mbrapsht).3

Parimet Udhëheqëse për personat e shpërngulur brenda vendit mbulojnë nevojat e

veçanta të personave të shpërngulur brenda vendit anembanë botës. Ato identifikojnë të

drejtat dhe garancitë në lidhje me mbrojtjen e personave nga shpërngulja me forcë dhe

mbrojtjen dhe ndihmën gjatë shpërnguljes si edhe gjatë kthimit apo ristrehimit dhe

riintegrimit.

Për qëllime të këtyre Parimeve, personat e shpërngulur brenda vendit janë persona ose

grupe personash të cilët janë detyruar të largohen nga shtëpitë e tyre ose vendet e banimit

të përhershëm, veçanërisht si pasojë, ose për të shmangur efektet, e konflikteve të

armatosura, situatave të dhunës në shkallë të gjerë, dhunimit të të drejtave të njeriut ose

fatkeqësive natyrore apo të shkaktuara nga njeriu, dhe të cilët nuk kanë kaluar ndonjë

kufi shtetëror të njohur botërisht. Këto parime pasqyrojnë dhe janë në përputhje me të

drejtën ndërkombëtare të të drejtave të njeriut dhe të drejtën ndërkombëtare humanitare.

Ato sigurojnë udhëzime për:

(a) Përfaqësuesin e Sekretarit të Përgjithshëm për personat e shpërngulur brenda

vendit në kryerjen e funksioneve të tij;

(b) Shtetet kur ato përballen me dukurinë e shpërnguljes brenda vendit;

(c) Gjithë autoritetet, grupet dhe personat e tjerë në marrëdhëniet e tyre me personat e

shpërngulur brenda vendit; dhe

(d) Organizatat ndërqeveritare dhe joqeveritare në zgjidhjen e shpërnguljes brenda

vendit.

Një mjet gjithnjë e më i rëndësishëm i mbrojtjes ndërkombëtare të refugjatëve është e

drejta ndërkombëtare për të drejtat e njeriut. Kjo mund të shihet në Europë, sidomos kur

analizohet lidhja e Nenit 3 të Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut me mbrojtjen

e refugjatëve.

Si agjenci e OKB e ngarkuar me zbatimin apo mbikëqyrjen e zbatimit të Konventës së

vitit 1951 dhe në përgjithsësi të të drejtave të refugjatëve, UNHCR ka ndërmarrë një

numër veprimtarish për të përcaktuar dhe për të forcuar lidhjet midis të drejtës

ndërkombëtare për refugjatët dhe të drejtës ndërkombëtare për të drejtat e njeriut në

mënyrë që secila të mund të përdoret më mirë për mbrojtjen e refugjatëve.4 Në këtë

kuptim, UNHCR për shembull ka ndjekur nga afër punën e gjashtë organeve të vëzhgimit

të trakteve për të drejtat e njeriut dhe institucioneve rajonale për të drejtat e njeriut siç

është edhe Gjykata Europiane për të Drejtat e Njeriut, me qëllim që të përforcojë të

kuptuarit dhe trajtimin e çështjeve të mbrojtjes së refugjatëve në këto forume.

Në një gjykim të vitit 1996, Gjykata Europiane e te Drejtave te Njeriut vendosi

Ndalimi që parashikon Neni 3 kundër keqtrajtimit është absolutisht njëlloj në rastet e

dëbimit. Kështu, sa herë janë treguar arsye thelbësore për të besuar se një individ do të

3 Shih Daniel Bethlehem dhe Elihu Lauterpacht, "Fusha dhe përmbajtja e parimit të Non-refoulement

(moskthimit mbrapsht)", kumtesë e paraqitur në takimin e Kembrixhit në raundin e dytë të Konsultimeve

Globale për Mbrojtjen Ndërkombëtare, korrik 2001. 4 Shih dokumentin A/AC.96/898 (3 korrik 1998) të Kombeve të Bashkuara.

10

përballej me rrezikun real të nënshtrimit ndaj trajtimit në kundërshtim me Nenin 3, nëse

do ta dërgonin në një shtet tjetër, përgjegjësia e shtetit kontraktues për ta mbrojtur atë

kundër një trajtimi të tillë angazhohet në rastin e dëbimit.... Në këto rrethana, veprimtaritë

e individit në fjalë, sado të padëshirueshme ose të rrezikshme, nuk mund të jenë një

shqyrtim material. Mbrojtja që ofron Neni 3 është kështu më e gjerë se sa ajo që ofrojnë

Nenet 32 dhe 33 të Konventës së vitit 1951 për Statusin e Refugjatëve.

Ndryshe nga Konventa e vitit 1951, Neni 3 i Konventës Europiane as nuk parashikon as

nuk lejon ndonjë kufizim në lidhje me atë se kush mbrohet. Ai gjithashtu është i

pacënueshëm. Prandaj ai nuk kufizohet tek ata që përndiqen për arsye të racës, fesë,

kombësisë, përkatësisë në një grup të caktuar shoqëror ose mendimit politik. Për më

tepër, nuk ka ndonjë dispozitë për dëbimin e atyre që kanë kryer “një krim serioz

jopolitik jashtë vendit të strehimit të tyre.” Siç e kishte bërë më parë të qartë Gjykata

Europiane e të Drejtave të Njeriut në çështjen “Soering kundër Britanisë së Madhe”,

mbrojtja që parashikon Neni 3 zbatohet për të gjithë, “Sado i neveritshëm te jete krimi që

supozohet të jetë bërë.” As nuk ekziston ndonjë dispozitë që të lejojë përjashtimin e

ndokujt “për të cilin ka shkaqe të arsyeshme që të shihet si rrezik për sigurinë e vendit ku

ndodhet, apo i cili, pasi është dënuar me vendim të formës së prerë për një krim

veçanërisht serioz, përbën rrezik për bashkësinë e atij vendi.”

Dispozita të veçanta që gjenden në instrumenta të ndryshme ndërkombëtare, të fokusuara

në disa aspekte që lidhen me të drejtën e refugjatëve, kanë formuar edhe në këtë fushë një

të drejtë zakonore ndërkombëtare. Më i rëndësishmi nga parimet e kësaj të drejte

zakonore është parimi i moskthimit. Ai vepron kryesisht në fushën e të drejtave të njeriut,

të cilat, siç dihet tashmë kanë marrë prioritet të dorës së parë dhe një dimension krejt të ri

në epokën e sotme.

Në thelb, parimi i moskthimit i ndalon shtetet që të kthejnë mbrapa, të dëbojnë ose

ekstradojnë një person të caktuar në territoret ose shtetet ku ka dyshime të bazuara se atij

i kërcënohet seriozisht jeta ose liria, për shkak të racës, besimit, kombësisë, anëtarësisë

në një grup të caktuar shoqëror ose për shkak të bindjeve të tij politike.

Si i tillë, parimi i moskthimit ka gjetur vend në një sërë traktatesh apo marrëveshjesh

shumëpalëshe të karakterit të përgjithshëm ose rajonal, mes të cilave mund të

përmendeshin Konventa Kundër Torturës dhe Trajtimit Çnjerëzor (1984), Pakti

Ndërkombëtar për të Drejtat Politike dhe Civile (1966), Konventa Amerikane e të

Drejtave të Njeriut (1969), Konventat mbi ekstradimin, etj. Sipas jurisprudencës së

Gjykatës Europiane të të Drejtave të Njeriut (Gjykatës së Strasburgut), parimi i

moskthimit duhet nënkuptuar dhe zbatuar nga shtetet palë në Konventën Europiane të të

Drejtave të Njeriut (1950) edhe në kuadër të detyrimeve për respektimin e nenit 3 të kësaj

Konvente (Ndalimi i torturës).

Për sa i përket Konventës së Kombeve të Bashkuara për të Drejtat e Fëmijës, mbrojtja e

veçantë e marrëdhënieve prind-fëmijë e njohur nga jurisprudenca e Konventës Europiane

për të Drejtat e Njeriut përforcohet nga Konventa e Kombeve të Bashkuara për të Drejtat

e Njeriut. Në bazë të kësaj Konvente, fëmijëve refugjatë u sigurohet mbrojtje e veçantë.

Neni 22 i Konventës thotë:

11

1. Shtetet palë duhet të marrin masat e duhura për të siguruar që një fëmijë i cili

kërkon statusin e refugjatit ose që konsiderohet refugjat në përputhje me të

drejtën dhe proçedurat e zbatueshme ndërkombëtare ose kombëtare, qoftë i

pashoqëruar ose i shoqëruar nga prindërit ose ndonjë person tjetër, duhet të

ketë mbrojtjen e duhur dhe të marrë asistencën humanitare, duke gëzuar te

drejtat e zbatueshme që parashikohen në këtë Konventë dhe në dokumenta të

tjera për të drejtat e njeriut ose humanitare, në të cilat këto shtete janë palë.

2. ... Në rastet kur nuk gjenden as prindërit as anëtarë të tjerë të familjes, fëmijës

do t’i jepet e njëjta mbrojtje si çdo fëmije tjetër që ka humbur në mënyrë të

përhershme ose të përkohshme mjedisin e tij familjar për çfarëdo arsye, siç

parashikohet në këtë Konventë. (nënvizimi është shtuar)

Mbrojtja që kërkon Neni 22(2), fjalia e dytë, përfshin “mbrojtjen dhe asistencën e veçantë

të dhënë nga shteti”, sigurimin e “kujdesit alternativ”, duke përfshirë, për shembull,

“vendosjen në familje”. Kjo mbrojtje për fëmijën nuk varet nga prania e ligjshme e

fëmijës brenda territorit të një shteti palë, por thjesht nga fakti që ai kërkon statusin e

refugjatit ose konsiderohet refugjat, mes të tjerash, në bazë të Konventës së Gjenevës të

vitit 1951.

Për më tepër, Neni 9 shprehet se:

... një fëmijë nuk duhet të ndahet nga prindërit e tij kundër vullnetit të tyre, përveçse kur

pas rishikimit gjyqësor autoritetet kompetente vendosin, në përputhje me ligjin dhe

proçedurat e zbatueshme, se kjo ndarje është e nevojshme për interesat më të mira të

fëmijës.

Kjo mbrojtje e familjes së fëmijës forcohet nga Neni 10 i Konventës që thotë se kërkesat

e fëmijëve ose prindërve të tyre për të hyrë ose t’u larguar nga një shtet palë me qëllimin

e ribashkimit familjar duhet të trajtohen nga shteti palë në “mënyrë pozitive, njerëzore

dhe të shpejtë.”

Sidoqoftë, ndryshe nga Konventa Europiane për të Drejtat e Njeriut dhe ICCPR,

Konventa për të Drejtat e Fëmijës nuk parashikon as ankesat mes shteteve, as të drejtën

për peticion individual. Përputhshmëria me detyrimet e ndërmarra nga shtetet palë në

Konventë vëzhgohet vetëm nga raportet periodike shtetërore që shqyrtohen nga Komiteti

për të Drejtat e Fëmijës.

Pakti Ndërkombëtar për të Drejtat Civile dhe Politike

Dispozita e ICCPR-së ekuivalente me Nenin 13 të Konventës Europiane për të Drejtat e

Njeriut është Neni 2(3), që thotë:

Çdo shtet palë në këtë Pakt merr përsipër:

a) Të sigurojë se çdo person të drejtat ose liritë e të cilit, siç njihen këtu, shkelen, të

ketë një zhdëmtim efektiv, pavarësisht nëse shkelja është kryer nga persona që

veprojnë në cilësi zyrtare;

12

b) Të sigurojë se çdo personi që e kërkon këtë zhdëmtim, t’i përcaktohet e drejta për

këtë qëllim nga autoritetet gjyqësore, administrative ose legjislative, ose nga

ndonjë autoritet tjetër kompetent parashikuar që parashikon sistemi ligjor i shtetit,

dhe për të krijuar mundësi për zhdëmtim juridik;

c) Të sigurojë që autoritetet kompetente t’i zbatojnë këto zhdëmtime kur akordohen.

Sidoqoftë, Komiteti i Kombeve të Bashkuara për të Drejtat e Njeriut ka mbajtur një

qëndrim të ndryshëm ndaj nocionit të zhdëmtimit efektiv. Në “Komentet” e fundit të

Komitetit për Raportin e 4-të Periodik, bërë nga Mbretëria e Bashkuar, thuhet:

Komiteti vëren se sistemi ligjor i Mbretërisë së Bashkuar nuk siguron plotësisht që për të

gjitha shkeljet e të drejtave që parashikon Konventa të jepet zhdëmtim efektiv. Komiteti

shqetësohet nga shkalla në të cilën zbatimi i Paktit pengohet nga efektet e kombinuara të

mospërfshirjes së Konventës në legjislacionin vendas, paaftësia për ta pranuar Protokollin

e parë të padetyrueshëm dhe mungesa e një Deklarate kushtetuese për të Drejtat.

... Komiteti vëren gjithashtu me shqetësim se për azilkërkuesit nuk ekziston efektivisht

përfaqësimi i përshtatshëm ligjor për të sfiduar vendimet administrative.

Në çështjen “Hammel kundër Madagaskarit”, ku kërkuesit nuk iu dha mundësia për ta

sfiduar urdhrin për dëbimin e tij, Komiteti, në analizën e vet në bazë të Nenit 13 të

ICCPR-së, konstatoi se nuk kishte ndonjë arsye të rëndësishme të sigurisë kombëtare për

ta zhveshur atë nga ai zhdëmtim. Prandaj, “një të huaji duhet t’i jepen mundësi të plota

për ta ndjekur çështjen e zhdëmtimit të tij kundër dëbimit me qëllim që në të gjitha

rrethanat kjo e drejtë të jetë e efektshme.”

6. Përkufizime thelbësore nga e drejta ndërkombëtare

A. Refugjati

Sipas Konventës së vitit 1951 në lidhje me statusin e refugjatëve, refugjat është çdo

person që:

“(1) është konsideruar refugjat sipas Rregulloreve të 12 majit 1926 dhe të 30 qershorit

1928, ose sipas Konventave të 28 tetorit 1933 dhe të 10 shkurtit 1938, Protokollit të 4

shtatorit 1939, ose Kushtetutës së Organizatës Ndërkombëtare të Refugjatëve;

Vendimet në lidhje me mospërfitimin, të marra nga Organizata Ndërkombëtare e

Refugjatëve gjatë periudhës së veprimtarive të saj, nuk do të pengojnë statusin e

refugjatit, të akorduar personave që përmbushin kushtet e paragrafit 2 të këtij seksioni;

(2) si rrjedhojë e ngjarjeve të ndodhura para 1 janarit 1951 dhe për shkak të frikës së

bazuar të persekutimit për arsye të racës, besimit, kombësisë, anëtarësisë në një grup të

caktuar shoqëror, ose bindjes politike, ai ndodhet jashtë vendit të shtetësisë se tij dhe nuk

ka mundësi, ose për shkak të një frike të tillë, nuk ka dëshirë të kërkojë mbrojtjen e atij

vendi; ose kur ai, duke mos patur një shtetësi dhe ndodhet jashtë vendit të mëparshëm të

banimit të zakonshëm të tij si pasojë e këtyre ngjarjeve, nuk ka mundësi, ose nuk ka

dëshirë të kthehet atje për arsye të kësaj frike.

Në rastin e një personi që ka më shumë se një shtetësi, shprehja “vend i shtetësisë së tij”

do të nënkuptojë secilin nga ato vende, shtetas i të cilave ai është, dhe nuk do të besohet

13

se një personi i mungon mbrojtja e vendit të shtetësisë së tij, në qoftë se ai, pa dhënë

ndonjë arsye të qëndrueshme për frikën e bazuar të tij, nuk ka përfituar nga mbrojtja e

njërit prej vendeve shtetas i të cilave ai është.”

Pikërisht këtu është me vend të shpjegohet arsyeja e vetë ekzistencës së Protokollit të vitit

1967 ndaj kësaj konvente, me ndryshimet e të cilit (heqja e kufizimeve gjeografike dhe

kohore), përkufizimi i refugjatit merr përmbledhtazi formën si vijon:

Termi "refugjat" duhet të zbatohet për çdo njeri i cili: ... për shkak të një frike të bazuar se

mos përndiqet për shkak të racës, fesë, shtetësisë, përkatësisë në një grup të caktuar

shoqëror apo mendimit politik, ndodhet jashtë vendit të shtetësisë së tij/saj dhe nuk është

në gjendje, ose për shkak të kësaj frike, nuk dëshiron të përfitojë nga mbrojtja e atij

vendi.

Sipas sa më lart, ka një numër vendesh (ku bien më shumë në sy Shtetet e bashkuara të

Amerikës) të cilat janë nënshkruese dhe palë të Protokollit të vitit 1967 por jo të

Konventës së vitit 1951.

Vetë përkufizimi i mësipërm liston disa elementë ekzistenca e të cilëve mundëson që

individi të quhet refugjat. Kjo sepse në praninë e këtyre elementëve, vërtetohet gjendja e

tij e të qenit refugjat. Në lidhje me këtë, është me vend të theksohet se gjendja e të qenit

refugjat është një gjendje e padiskutueshme, pa ekuivoke, ajo ose është ose nuk është.

Çështje të tjera si vërtetimi i kësaj gjendje nga individi që kërkon të njihet si refugjat dhe

njohja e tij apo e saj nga shteti përkatës përmes një akti formal administrativ ose

gjyqësor, janë proçeduriale por nuk prekin thelbin e qenies apo jo të individit në këtë

gjendje. Këto elementë i quajmë elementë të përfshirjes dhe ata studiohen veç e veç nga

studiuesit e kësaj fushe të së drejtës:

1. frika e bazuar

2. përndjekja (se mos përndiqet)

3. arsyet e dhëna në përkufizimin e konventës (për shkak të racës, fesë, shtetësisë,

përkatësisë në një grup të caktuar shoqëror apo mendimit politik),

4. qenia jashtë vendit të origjinës (ndodhet jashtë vendit të shtetësisë së tij/saj;

5. mungesa e mbrojtjes shtetërore (nuk është në gjendje, ose për shkak të kësaj frike,

nuk dëshiron të përfitojë nga mbrojtja e atij vendi).

i. Frika e bazuar

Manuali i UNHCR mbi proçedurat dhe kriteret për përcaktimin e statusit të refugjatit

njëjtëson "frikën e bazuar nga përndjekja" si frazën kyç të përcaktimit dhe e diskuton

frikën e bazuar me njëfarë hollësie.5 Ndërsa frika është një emocion subjektiv, për

qëllime të përcaktimit të statusit të refugjatit ajo duhet të jetë e bazuar; dmth ajo duhet të

ketë një bazë objektive. Në çdo rast individual secili prej këtyre dy elementeve mund të

jetë i rëndësishëm në shkallë të ndryshme. Në rastet kur nuk shprehet frikë subjektive,

objektivisht rrethanat mund ta justifikojnë njohjen fare mirë, në atë që çdokush në

rrethana të tilla do t'i hynte një rreziku aq të dukshëm sa që mungesa e frikës do të ishte e

5 Shih paragrafët 37-50 të Manualit të UNHCR mbi proçedurat dhe kriteret për përcaktimin e statusit të

refugjatit, ribotim i vitit 1992.

14

parëndësishme. Në të kundërt, mund të ketë raste kur rrethanat objektive në vetvete nuk

duken se janë bindëse, por duke pasur parasysh vetë të kaluarën, sistemin e besimit dhe

veprimtaritë e individit, rrethanat në të vërtetë mund të konsiderohen që tregojnë frikën e

bazuar të atij individi, ndonëse të njëjtat rrethana objektive mund të mos konsiderohen të

tilla për një tjetër.6 Këta shembuj ilustrojnë se është thelbësore që vendimet për statusin e

refugjatit dhe sidomos për aspektin e frikës së bazuar duhet të merren vetëm pasi të jenë

studiuar të gjitha rrethanat përkatëse të rastit dhe pasi ato të jenë peshuar si duhet. Për

këtë element të analizës një domosdoshmëri është informacioni objektiv dhe i sigurt për

vendin e origjinës, që lidhet me veçantitë e rastit.

Një aspekt i elementit të frikës së bazuar, që ka shkaktuar veçanërisht probleme gjatë

viteve të fundit, është ai i përcaktimit kur një person duhet në mënyrë të arsyeshme të

lëvizë në një pjesë tjetër të vendit dhe të jetojë atje i sigurt, në vend që të ushtrojë të

drejtën e tij/saj për të kërkuar azil nga përndjekja jashtë vendit të tij/saj. Në disa

jurisdiksione ky nocion, e ashtuquajtura "alternativë e shtegtimit të brendshëm" ose

"parim i rivendosjes", është përdorur, në mënyrë të gabuar, për t'u mohuar statusin e

refugjatit personave të cilët në fakt kanë të drejtë ta marrin atë. Kjo ndodh veçanërisht kur

koncepti përdoret për të penguar ndjekjen e proçedurave të azilit për grupe të tëra

individësh. Analiza në fakt duhet bërë rast pas rasti, duke marrë parasysh të gjitha

rrethanat individuale të rastit. Problemet e tjera përsa i përket zbatimit që lidhet me një

kuptim të mangët se si lidhet analiza me përcaktimin e refugjatit,7 me paaftësinë për të

peshuar si duhet rrethanat në vendin e shpërnguljes dhe arsyeshmërinë e rivendosjes atje

përkundrejt kërkimit të azilit jashtë vendit dhe me kërkesat e rënda dëshmuese.8

Nevoja për një analizë të tillë nuk lind për çdo rast. Ajo është me vend vetëm kur frika

nga përndjekja është e kufizuar në një pjesë të veçantë të vendit, jashtë të cilit rreziku për

të cilin ekziston frika nuk mund të konkretizohet. Në pikëpamjen praktike, kjo përjashton

pothuajse të gjitha rastet kur përndjekja për të cilën ekziston frika buron ose lihet të

kalojë ose lejohet nga agjentë të shtetit, meqenëse këta normalisht mendohet se kanë

pushtet në të gjitha pjesët e vendit.9 Për më tepër, zgjidhja tjetër duhet të jetë e

arsyeshme. Kjo do të thotë se ajo duhet të ofrojë një mjedis të banueshëm dhe të sigurt,

ku të mos ketë asnjë kërcënim për përndjekje, ku personi të mund të bëjë një jetë

6 Shih në mënyrë të veçantë paragrafët 40-41 të Manualit. Në jurisprudencë shih, për shembull, Autoritetin

e Apelit të Zelandës së Re për Statusin e Refugjatit (R.S.A.A.), Re MN, 12 shkurt 1996, Apelimin {p[r

Statusin e} Refugjatit nr. 2039/93 dhe rastet e shumta të përmendura atje. 7 Disa jurisprudenca dhe komentatorë e kanë analizuar këtë aspekt në bazë të klauzolës së fundit të Nenit 1,

si një çështje të lidhur me dëshirën apo aftësinë e azilkërkuesit për të përfituar nga mbrojtja e vendit të

shtetësisë apo të banimit të zakonshëm të mëparshëm. Për arsye që diskutohen më poshtë në paragrafët 15

dhe 35-37, "thelbi" i vërtetë i kësaj analize qëndron në fakt këtu, në vlerësimin e bazueshmërisë së frikës. 8 Në disa raste gjykatat kanë kërkuar që kërkuesit të provojnë se ata nuk do të ishin të mbrojtur asgjëkundi

në vend, që është një përgjegjësi e pamundur dhe një përgjegjësi që nuk pajtohet haptas me përcaktimin e

refugjatit, kriteri kryesor i të cilit është se azilkërkuesi duhet të tregojë se ai/ajo ka një frikë të bazuar nga

përndjekja për shkak të njërës prej arsyeve që jep Konventa. 9 Sidoqoftë shih diskutimin në Shtojcën "Rivendosja dhe agjentët e shtetit" të Kumtesës së Referimit tek

"Rivendosja brendapërbrenda" (shënimi më poshtë) për përjashtime të mundshme. Por, edhe atje ku shteti

mund të mos e ketë një pjesë të territorit të vet de facto nën kontroll, si në Irakun Verior, nuk mund të

merret me mend se ekziston një mundësi për rivendosje të brendshme, duhet të bëhet një vlerësim i të gjitha

rrethanave. Shih, për shembull, jurisprudencën e Komisionit Zvicerian të Apelit për Azilin (ACC), vendimi

i 12 korrikut 2000.

15

"normale", duke përfshirë ushtrimin dhe gëzimin e të drejtave civile dhe politike, së

bashku me anëtarët e familjes, në kushte ekonomike, shoqërore dhe kulturore të

krahasueshme me ato që kanë të tjerët që jetojnë rëndom në atë vend.10

Kërkesat e renditura më sipër - të qenit i përjashtuar nga përndjekja, aftësia për të

ushtruar dhe për të pasur të drejta civile, politike, ekonomike, shoqërore dhe kulturore -

çojnë tek ideja që lind nga një element i diskutuar shpeshherë në përcaktimin e statusit të

refugjatit: disponueshmëria dhe mjaftueshmëria e mbrojtjes nga ana e autoriteteve. Disa

komentues përshkruajnë "mungesën e mbrojtjes së shtetit" si një kriter kyç të përcaktimit

që bën Konventa e vitit 1951;11

të tjerë i kushtojnë shumë më pak vëmendje atij, duke

shënuar se përndjekja në bazë të Konventës është një tërësi arsyesh, interesash dhe

masash.12

Në pikëpamjen e UNHCR-së, shqyrtimi i mbrojtjes së efektshme kombëtare nuk është as

çështje më vete as çështje themelore, por si një nga numri elementeve bashkëshoqërues të

përcaktimit të statusit të refugjatit në disa raste, sidomos në ato që përfshijnë frikën nga

përndjekja që buron nga agjentë joshtetërorë. Çështja është nëse rreziku që shkakton

frikën zbutet në mënyrë të mjaftueshme me anë të mbrojtjes së disponueshme dhe

efektive kombëtare kundrejt atij rreziku për të cilin ekziston frika. Atje ku është i

nevojshëm një vlerësim i tillë, ajo kërkon vlerësimin e matur të një numri faktorësh si të

përgjithshëm ashtu edhe të veçantë, duke përfshirë gjendjen e përgjithshme të ligjit,

rendit dhe drejtësisë në vend dhe efektshmërinë e saj, duke përfshirë burimet ekzistuese

dhe aftësinë dhe gadishmërinë për t'i përdorur ato në mënyrë të përshtatshme dhe të

efektshme për të mbrojtur banorët.

ii. Përndjekja

Përndjekja, për qëllimet e përcaktimit të statusit të refugjatit, nuk përkufizohet askund në

të drejtën ndërkombëtare. Disa komentues diskutojnë se asnjë përkufizim nuk u ndie i

nevojshëm meqenëse kuptimi i saj përftohej mirë nga dokumentet dhe përvoja e

mëparshme,13

të tjerë sugjerojnë se ajo u la me qëllim e papërkufizuar me qëllim që të

përfshiheshin format e reja të përndjekjes që po lindnin.14

Cilatdo qofshin arsyet, fakti që

10

Shih Studimin e Referimit të UNHCR-së Relocating Internally as an Alternative to Seeking Asylum: (the

So-called "Internal Flight Alternative" or "Relocation Principle") ("Rivendosja e brendshme si një zgjidhje

tjetër ndaj kërkimit të azilit: (e ashtuquajtura 'alternativë e shtegtimit të brendshëm' ose 'parimi i

rivendosjes')), botuar në Gjenevë në shkurt 1999. Shih gjithashtu Manualin e UNHCR-së, paragrafi 91. 11

Shih James C. Hathaëay, The Laë of Refugee Status ("Ligji për statusin e refugjatit"), Butterëorths,

Toronto, 1991, f. 101 dhe faqet e tjera në vazhdim, në mënyrë të veçantë 104/105. Shih gjithashtu

diskutimin përkatës në paragrafët 35-37 më tej për kuptimin e elementit "i paaftë/mosdashës". 12

Shih G. Goodëin-Gill në 77. 13

Shih J. Hathaëay, f. 7, shënimi 36 në fund të faqes. 14

Shih komentet e Paul Ëeis tek UN Doc. HCR/INF/49, 22, po aty., The Concept of the Refugee in

International Laë ("Koncepti i refugjatit në të drejtën ndërkombëtare") (1960), 87 JDI 928 tek 970; Atle

Grahl-Madsen, The Status of Refugee in International Laë ("Statusi i refugjatit në të drejtën

ndërkombëtare") Sijthoff, Leyden, 1966, vol. I, pjesa 21, paragrafi 82, f. 193. Shih gjithashtu Gjykatën

Federale të Australisë tek Kuldip Ram v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs(Kuldip Ram kundër

Ministrit për Imigrimin dhe Çështjet Etnike) dhe Refugee Revieë Tribunal (Gjykatën për Rishikimin e

{Statusit të} Refugjatit), 27 qershor 1995, nr. SG 17 e 1995 Fed. nr. 433/95 Imigrimi (1995) 130 ALR 314,

16

Konventa nuk e përkufizon ligjërisht përndjekjen është një tregues i fuqishëm që, në bazë

të përvojës së të kaluarës, hartuesit synuan që të gjitha llojet e ardhshme të përndjekjes të

përfshiheshin nga ky term.

Zhvillimi i vazhdueshëm i së drejtës ndërkombëtare për të drejtat e njeriut në vijim të

miratimit të Konventës së vitit 1951 ka ndihmuar për ta çuar përpara kuptimin e shprehur

në "Manualin" e UNHCR-së, se përndjekja përfshin shpërdorimet me të drejtat e njeriut

ose dëme të tjera serioze, shpeshherë por jo gjithmonë me një element sistematik ose

përsëritës.15

Ndërsa pranohet përgjithësisht se "thjesht" diskriminimi në rrjedhën normale

mund të mos shkojë deri në përndjekje në vetvete ose vetvetiu (ndonëse forma

veçanërisht të rënda do të konsiderohen kështu),16

mënyra e vazhdueshme e diskriminimit

të vijueshëm për arsye plotësuese zakonisht do të shkojë deri në përndjekje dhe do të

garantojë mbrojtjen ndërkombëtare.17

Nganjëherë midis përndjekjes sipas ligjit të zbatimit të përgjithshëm dhe përndjekjes për

shkak të njërës nga arsyet e Konventës lind pështjellim. Kjo ndodh ndoshta më shpesh në

lidhje me rastet kur vërehet mospranim për të kryer shërbimin e detyrueshëm ushtarak,

qoftë në formën e shmangies nga thirrja nën armë apo në formën e dezertimit. Ai lind

edhe në kuptime të tjera, veçanërisht kur një ligj i zbatimit të përgjithshëm ka ndikim të

ndryshëm tek një person apo grup personash për shkak të njërës prej arsyeve që jep

Konventa, apo kur zbatimi i ligjit rrezikon të shkelë ose i shkel të drejtat e njeriut.

"Manuali" i UNHCR-së është ndihmës për këto pika dhe duhet të citohet si pikënisje për

çdo analizë.18

Më poshtë vijon çka në thelb është një përmbledhje e këtyre këshillave. Për

të bërë dallimin midis ndjekjes ligjore të veprave dhe përndjekjes, është e nevojshme që

të merren parasysh dhe të analizohen të paktën disa nga faktorët e mëposhtëm:

nëse ligji është në përputhje me standartet e të drejtave të njeriut apo është për nga

natyra përndjekës (për shembull, kur ai ndalon besimin ose veprimtarinë e

ligjshme fetare);19

nëse zbatimi i ligjit bëhet në një mënyrë që shkon deri në përndjekje në bazë të

njërës prej arsyeve që jep Konventa. Elementët që duhen marrë në shqyrtim në

këtë aspekt përfshijnë20

:

paragrafi 7: "Më duket se ata që formuluan dispozitën janë treguar të matur në qëmtimin e shprehjeve të

përgjithshme, gjë që nuk është detyra e gjykatës që ta pengojë." (Burchett J.) 15

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafët 51-53; shih gjithashtu Gjykatën e Lartë të Kanadasë, Canada

(Attorney General) v. Ëard ((Prokurori i Përgjithshëm) i Kanadasë kundër Ëard), 30 qershor 1993, {1993}

2 S.C.R. 689-734; Gjykatën e Lartë të Australisë, Applicant A v. Minister for Immigration and Ethnic

Affairs (Kërkuesi A kundër Ministrit për Imigrimin dhe Çështjet Etnike), 24 shkurt 1997, (1997) 190 C.L.R.

225 (McHugh J.); dhe Minister for Immigration and Multicultural Affairs v. Ibrahim (Ministri për

Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore kundër Ibrahim-it), 26 tetor 2000, {2000} HCA 55, pagrafi 65

(McHugh J.). 16

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 54; shih gjithashtu Gjykatën e Lartë të Australisë, Chen Shi Hai

v. Minister for Immigration and Multicultural Affairs (Chen Shi Hai kundër Ministrit për Imigrimin dhe

Çështjet Shumëkulturore), 13 prill 2000, {2000} HCA 19, paragrafi 25. 17

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 55. 18

Shih përgjithësisht paragrafët 56-60 dhe 167-174 të Manualit. 19

Shih në mënyrë të veçantë Manualin, paragrafët 59-60, si edhe pjesët përkatëse të studimit për qëndrimin

e UNHCR-së për "Përndjekjen për shkak të gjinisë", që përmendet në shënimin 67 më poshtë. 20

Shih Manualin; shih edhe kumtesat për qëndrimet e UNHCR-së për shmangien nga thirrja nën armë në

rrethana të caktuara. Në mënyrë të veçantë, shih paragrafët 1 dhe 8-10 të studimit Deserters and Persons

17

1. nëse personave të akuzuar nga ligji u mohohet një proçes i përshtatshëm

ligjor për njërën nga arsyet që jep Konventa;

2. nëse përndjekja është diskriminuese (për shembull, kur përndiqen vetëm

anëtarët e disa grupeve etnike);

3. nëse ndëshkimi jepet mbi baza diskriminuese (për shembull, dënimi i

zakonshëm është gjashtë muaj burg, por ata që gjykohet se kanë njëfarë

mendimi politik dënohen rëndom deri në një vit burg);

4. nëse dënimi sipas ligjit shkon deri në përndjekje (për shembull, kur dënimi

shkon deri në trajtim mizor, çnjerëzor apo degradues);

në rastin e mospranimit për të kryer shërbimin ushtarak, mund të ketë gjykime

shtojcë, që përfshijnë:

a. nëse shërbimi, që do të kërkohej të bëhej, do të ishte në lidhje me një lloj

veprimi ushtarak i dënuar nga komuniteti ndërkombëtar sepse është në

kundërshtim me rregullat bazë të sjelljes njerëzore;

b. nëse shërbimi, që do të kërkohej të bëhej, logjikisht nuk mund të pritej të

kryhej nga një individ për shkak të rrethanave të tij/saj të veçanta

individuale, që lidhen me besimet ose bindjet e mirëfillta të një natyre

fetare, politike, humanitare ose filozofike, ose, për shëmbull, në rastin e

konfliktit të brendshëm të një natyre etnike, për shkak të prejardhjes

etnike21

;

c. nëse ka një përjashtim për kundërshtuesit e ndërgjegjes dhe nëse ai

përjashtim është i pranueshëm dhe përpjestimor.

Disa shtete të azilit e kufizojnë kuptimin e "përndjekjes" në kuptimin e Konventës së vitit

1951 tek rreziku që vjen nga vetë shteti ose agjentët e tij.22

Këto shtete ndjekin analizën

që bën përcaktues autorin ose burimin e rrezikut për të cilin ekziston frika ose për të cilën

ka pasur një përvojë. Praktika e shteteve në pjesë të tjera të botës, ndonëse nganjëherë

bazohet në analiza shumë të ndryshme, mbështet kryesisht qëndrimin e mbajtur nga

UNHCR-ja, se përndjekja nga agjentët joshtetërorë përfshihet në objektin e përcaktimit të

refugjatit që jep Konventa e vitit 1951.23

Në pikëpamjen e UNHCR-së, burimi i rrezikut

Avoiding Military Service Originating from the Federal Republic of Yugoslavia in Countries of Asylum

("Dezertorët dhe personat që shmangen nga shërbimi ushtarak, të cilët vijnë nga Republika Federale e

Jugosllavisë në vendet e azilit"): Gjykime përkatëse të 1 tetorit 1999. 21

Edhe nëse veprimi ushtarak në të cilin kërkohet të marrë pjesë personi kryhet përgjithësisht në kufijtë e

përcaktuara nga ligjet e luftës, ai/ajo mund të shihet si kundërshtues i ndërgjegjshëm dhe, prandaj, të

kualifikohet si refugjat, nëse ai/ajo mund të përcaktojë se kundërshtimet e tij/saj morale, fetare apo politike

për marrë pjesë në një veprim të tillë janë aq të vërteta, serioze dhe të thella sa që do të ishte moralisht

gabim t'i kërkohej atij/asaj që të merrte pjesë në këtë veprim. Një rast që mund të përfshihet nga ky

përcaktim është ai i një anëtari të një pakice etnike, të cilit, në situatën e konfliktit të brendshëm, mund t'i

kërkohet të marrë pjesë në veprim ushtarak kundër komunitetit të vet etnik. Ky përjashtim pasqyrohet në

paragrafin 10 të studimit të qëndrimit të UNHCR-së për shmangien nga shërbimi ushtarak në Republikën

Federale të Jugosllavisë, që përmendet në shënimin përpara këtij shënimi. 22

UNHCR-ja është në dijeni për katër shtetet europianoperëndimore që kanë këtë pikëpamje. Njëri prej

tyre po studion aktualisht qëndrimin me qëllim që ndoshta ta ndryshojë atë. Shih, për shembull, Këshillin e

Shtetit) (Francë), Henni, 12 tetor 1998, 179.364; Dankha, 27 maj 1983, 42.047; Gjykatën Kushtetuese

Federale (Gjermani), 10 korrik 1989, BVerfGE 80, 315; Komisionin Zvicerian të Apelit për Azilin,

EMARK 1995, nr. 2. 23

Shih, për shembull, Gjykatën e Lartë të Kanadasë, Canada (Attorney General) v. Ëard (Kanadaja

(Prokurori i Përgjithshëm) kundër Ëard), 30 qershor 1993, {1993} 2 S.C.R. 689; Gjykatën e Apelit të

18

për të cilin ekziston frika ka pak lidhje, nëse ka, me konstatimin nëse përndjekja ka

ndodhur ose ka të ngjarë të ndodhë. Është e qartë se qëllimi dhe objektivi i Konventës së

vitit 1951 është që të sigurojë mbrojtjen e refugjatëve. Në tekstin e Nenit sigurisht që nuk

ka asgjë që të sugjerojë se burimi i rrezikut për të cilin ekziston frika është në ndonjëfarë

mënyre përcaktues i asaj çështjeje. Prandaj UNHCR-ja gjithmonë ka shprehur mendimin

se shqetësimet për bazueshmërinë e frikës, për rrezikun aktual ose të mundshëm, që është

aq serioz sa që të shkojë deri në përndjekje, për një arsye të dhënë në Konventë janë

gjykimet më të përshtatshme.24

Nganjëherë diskutohet se Konventa e vitit 1951 nuk siguron një kuadër të përshtatshëm

ligjor për trajtimin e problemeve të tanishme të refugjatëve, meqenëse këto shpeshherë

ndodhin në kuadrin e luftës dhe të konflikteve të armatosura. Në mënyrë të ngjashme,

jurisprudenca kombëtare e disa vendeve ka shtjelluar kritere që arsyetojnë se, që të thuhet

se një azilkërkues përndiqet, ai/ajo duhet të "veçohet" ose në njëfarë mënyre "të vihet në

shenjë individualisht".25

Gjykatat në vende të tjera akoma, duke pranuar se lufta civile si

e tillë as nuk e përjashton as nuk është e mjaftueshme që të mbështesë statusin e

refugjatit, përdorin kritere të tilla si "rrezik i diferencuar" ose "ndikim i diferencuar".26

Shteteve të Bashkuara, Rosa v. INS (Roza kundër INS), 440 F. 2d 100 (Qarkorja e parë 1971), dhe tek In re

McMullen v. INS, 658 F. 2d 1312 (Qarkorja e nëntë 1981); Gjykatën e Lartë të Australisë, Minister for

Immigration and Multicultural Affairs v. Ibrahim (Ministri për Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore

kundër Ibrahim-it), 26 tetor 2000, {2000} HCA 55; Zelandën e Re R.S.A.A., 16 gusht 2000, Apelimi {për

Statusin e} Refugjatit nr. 71427/99; Dhoma e Lordëve, Islam (A.P.) v. Secretary of State for the Home

Department (Islam (A.P.) kundër Sekretarit të Shtetit në Ministrinë e Brendshme), Regina v. Immigration

Appeal Tribunal (Regina kundër Gjykatës së Apelit për Imigrimin), and Another ex parte Shah, 25 mars

1999, {1999} 2 A.C. 629 dhe Horvath v. Secretary of State for the Home Department (Horvath kundër

Sekretarit të Shtetit në Ministrinë e Brendshme), 6 korrik 2000, {2000} 3 Ë.L.R. 379; Rechtseenheidskamer

(REK) Den Haag, 27 gusht 1998, Ref.-nr. AËB 98/3068 VRËET dhe Ref.-nr. 98/3057 VRËET;

Commission permanente des réfugiés (Komisionin e Përhershëm për Refugjatët) (C.P.R.) (1 ch.)

(Belgjikë), 21 nëntor 1991, FO35; Refugee Appeals Board (Bordin e Apelit për Refugjatët) (R.A.B.)

(Danimarkë), 1 shkurt 1994, nr. 21-0486 dhe 24 qershor 1994, nr. 21-0435; shih gjithashtu Studimin

kërkimor ELENA për agjentët joshtetërorë të përndjekjes, nga ECRE (2000). 24

Shih, për shembull, studimin për qëndrimin e UNHR-'së për agjentët e përndjekjes (1995); UNHCR, An

Overvieë of Protection Issues in Ëestern Europe: Legislative Trends and Positions Taken by UNCHR

("Tablo e përgjithshme e problemeve të mbrojtjes në Europën Perëndimore: tendencat dhe qëndrimet

legjislative të mbajtura nga UNHCR-ja"), Seria europiane vol. 1 nr. 3, shtator 1995, f.28-30; Opinion of

UNHCR Regarding the Question of Non-State Persecution, as Discussed ëith the Committee on Human

Rights and Humanitarian Aid of the German Parliament (Loëer House) ("Mendimin e UNHCR-së përsa i

përket çështjes së përndjekjes joshtetërore, siç është diskutuar me Komisionin e Parlamentit Gjerman

(Dhoma e Ulët) për të Drejtat e Njeriut dhe Ndihmën Humanitare") më 29 nëntor 1999, pjesët IV dhe V;

Volker Tngrk, Non-State Agents of Persecution (“Agjentët joshtetërorë të përndjekjes”), paraqitje në

Konferencën e Institutit të Studimeve Ndërkombëtare për të Diplomuarit, 3 nëntor 2000, Gjenevë. Shih

gjithashtu Manualin, paragrafët 37 dhe 65. 25

Shih, për shembull, Komisionin e Ndihmës për Refugjatët) (CRR) (Francë), 3 korrik 1991, 144.955; 14

janar 1991, 70.854; 19 shkurt 1988, 30.022; Këshillin e Shtetit (Belgjikë), Muric, 26 maj 1993, 43.082,

(1993) Rev.Dr.Etr. 366; Komisionin e Përhershëm të Ndihmës për Refugjatët (C.P.R.R.) (1 ch.) (Belgjikë),

8 shkurt 1994, F246; R.A.B. (Danimarkë), 14 tetor 1994, nr. 21-1479; shih gjithashtu jurisprudencën e

mëparshme amerikane tek Kotasz v. INS (Kotasz kundër INS), 31 F. 3d 847-849 (Qarkorja e katërt 1988)

dhe Arteaga v. INS (Arteaga kundër INS), 836, F.2d 1227-1232 (Qarkorja e nëntë 1988); por tani shih, psh,

Gjykatën Amerikane të Apelit, Chen v. INS (Chen kundër INS), 195 F.3d 198 (Qarkorja e katërt 1999). 26

Shih Dhomën e Lordëve, Adan v. Secretary of State for the Home Department (Adan kundër Sekretarit të

Shtetit në Ministrinë e Brendshme), 2 prill 1998, {1999} 1 A.C. 293-311 (Lordi Lloyd i Berëick);

Komisionin Zvicerian të Apelit për Azilin (A.C.C.), EMARK 1999, nr. 7, paragrafi 4 a).

19

Por këto kritere priren të errësojnë dy fakte kyç: i) edhe në situata lufte apo konflikti,

personat mund të jenë të detyruar të largohen për shkak të një frike të bazuar nga

përndjekja për shkak të arsyeve që jep Konventa; dhe ii) vetë lufta dhe dhuna përdoren

shpeshherë si mjete përndjekjeje. Ato janë jo rrallë mjetet që zgjedhin përndjekësit për të

goditur ose eleminuar grupe të veçanta, që vihen në shenjë për shkak të lidhjeve të

përkatësive të tyre etnike ose të tjera.27

Duhet sjellë në vëmendje se Konventa u hartua fill pas Luftës së Dytë Botërore, të paktën

pjesërisht, si një mjet për të mbrojtur viktimat e përndjekjes në atë luftë. Atje ku

konfliktet janë rrënjosur në mospajtimet etnike, fetare apo politike që viktimizojnë

veçanërisht ata që largohen, siç ndodh kaq rëndom sot, personat që largohen nga të tilla

konflikte do të kualifikoheshin si refugjatë sipas përcaktimit që bën Konventa e vitit

1951. Komiteti Ekzekutiv e ka ripohuar këtë në një numër rastesh, më së fundi gjatë

sesionit të tij të vitit 1998.28

Gjithashtu, duke interpretuar siç duhet Nenin 1, nuk ka lidhje

se sa i madh apo në fakt sa i vogël mund të jetë grupi që dëmtohet. Komunitete të tëra

mund të përballen me rrezikun apo të vuajnë nga përndjekja për arsyet e përcaktuara në

Konventë dhe fakti që të gjithë pjesëtarët e komunitetit preken njëlloj nuk e minon në

asnjë lloj mënyrë ligjshmërinë e ndonjë kërkese të veçantë individuale. Përkundrazi, fakte

të tilla duhet të mundësojnë njohjen, meqenëse proçesi sociologjik i mënjanimit që sjell

ky stigmatizim është një arkitip i fuqishëm i përndjekjes. Ky qëndrim, që këshillon

"Manuali" dhe Përfundimet e ndryshme të Komitetit Ekzekutiv,29

është mbajtur

gjithashtu nga studiues të problemeve të refugjatëve dhe nga jurisprudenca që arsyeton

mirë.30

Por, edhe pasi është thënë kjo, njëlloj pranohet se ka njerëz të cilët largohen nga efektet

tërësore të dhunës së shoqëruar me konflikt pa asnjë element përndjekjeje. Persona të tillë

27

Për një pikëpamje të ngjashme shih Gjykatën e Lartë të Australisë, Minister for Immigration and

Multicultural Affairs v. Ibrahim (Ministri për Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore kundër Ibrahim-it),

26 tetor 2000, {2000} HCA 55, paragrafët 196-199 (Kirby J.); Gjykatën Federale të Australisë, MIMA v.

Abdi (MIMA kundër Abdi-ut), 26 mars 1999, {1999} 87 FCR 280. Shih gjithashtu komentin e UNHCR-së

për "Konvetën mbi Statusin e Refugjatëve e vitit 1951: përkatësia e saj në kuadrin bashkëkohor", bërë në

shkurt 1999. 28

Përfundim nr. 85 (1998), paragrafi (c), i Komitetit Ekzekutiv. 29

Shih paragrafët 39 dhe 164-166 të Manualit; Përfundimet nr. 22 (1981), paragrafi I.1; nr. 74 (1994) ,

paragrafi (I); nr. 85 (1998), paragrafi (c) të Komitetit Ekzekutiv. 30

Shih, për shembull, G. Goodëin-Gill, 75; J. Hathaëay, 185-8; Ëalter Kalin, Refugees and Civil Ëars: Only

a Matter of Interpretation? ("Refugjatët dhe luftrat civile: vetëm çështje intepretimi?") (1991) 3 I.J.R.L.

435; Serge Bodart, Les réfugiés apolitiques: guerre civil et persecution de groupe au regard de la

Convention de Genève ("Refugjatët apolitikë: lufta civile dhe pëndjekja e grupit në lidhje me Konventën e

Gjenevës") (1995) 7 I.J.R.L. 39. Për jurisprudencën shih Gjykatën e Lartë të Australisë, Minister for

Immigration and Multicultural Affairs v. Ibrahim (Ministri për Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore

kundër Ibrahim-it), 26 tetor 2000, {2000} HCA 55; Gjykatën Federale të Kanadasë, Salibian v. Canada

(Salibian kundër Kanadasë) {1999} 3 F.C. 250; Komisionin Zvicerian të Apelit për Azilin (A.C.C.)

EMARK 1997 nr. 14, paragrafi 4.d) dd); Gjykatën Amerikane të Apelit, Montecino v. INS (Montecino

kundër INS) , 915 F. 2d 518 (Qarkorja e nëntë 1990); për një zgjidhje tjetër "në situatë të ngjashme" në

vend të rregullit "të veçimit" tek ligji amerikan, krahaso Deborah Anker, Laë of Asylum in the United States

("Ligji i azilit në Shtetet e Bshkuara"), Qendra e Ligjit për Refugjatët, Boston, 1999, f. 67-76.

20

mund të mos i përmbushin kriteret e përcaktimit të Konventës, por megjithatë mund të

kenë nevojë për mbrojtje ndërkombëtare për arsye të tjera.31

iii. Arsyet e Konventës

Neni 1 A (2) kërkon që frika e bazuar nga përndjekja të jetë "për shkak" të njërës nga

pesë arsyet që parashtrohen atje. Ndonëse në përgjithësi nuk ka pasur ndonjë vështirësi të

madhe për përcaktimin e natyrës së kësaj lidhjeje shkakesore, në disa jurisdiksione është

përfshirë jurisprudenca që shtron disa pyetje përsa i përket natyrës së saj. Në praktikën e

UNHCR-së, arsyeja që jep Konventa duhet të jetë një faktor përkatës kontribues, ndonëse

nuk ka nevojë të tregohet se ai është shkaku i vetëm ose kryesor.

Tri nga pesë arsyet që jepen në Nenin 1 (raca, feja dhe mendimi politik) zakonisht

kërkojnë intepretim të matur. Fakti që shpeshherë ka mbishtresëzim të konsiderueshëm

midis pesë arsyeve që jep Konventa nuk duhet ta ngatërrojë çështjen. Personat mund të

provojnë ose të kenë frikë nga përndjekja për një numër arsyesh të ndërvarura, që

renditen në Konventë,32

ose një shkak i përndjekjes, për shembull përkatësia etnike e një

personi, mund të përfshihet në më shumë se një arsye, dmth në arsyen e racës dhe

shtetësisë.33

Asnjëri prej këtyre rasteve në asnjë lloj mënyre nuk e minon ose shfuqizon

lidhjen midis përndjekjes për të cilën ekziston frika dhe bazës së saj.

Tani pranohet përgjithësisht se arsyet e akuzuara ose të perceptuara ose thjesht

asnjanësia politike mund të krijojnë bazën për kërkesën e refugjatit. Për shembull, një

person në fakt mund të mos ketë ndonjë mendim politik ose të mos përkrahë ndonjë fe të

caktuar, por mund të perceptohet nga përndjekësi si njeri që e ka këtë mendim ose që

është anëtar i një feje të caktuar. Në raste të tilla akuzimi ose perceptimi, që është i

mjaftueshëm për ta bërë personin të rrezikojë përndjekjen, është për këtë arsye gjithashtu

i mjaftueshëm për të përmbushur kërkesën e arsyes që jep Konventa, sepse në këtë aspekt

është mënyra se si i sheh përndjekësi gjërat ajo që është përcaktuese.34

31

Për një diskutim më të plotë shih studimin shoqërues për Mbrojtjen Plotësuese, që përmendet më poshtë

në shënimin 68. 32

Për shembull, mospranimi nga ana e një personi që të praktikojë një fe të caktuar mund të perceptohet

nga autoritetet si kundërshtim politik ndaj një regjimi të mbështetur në atë fe; shih, për shembull, Zelandën

e Re (R..S.A.A.), Re MN, 12 shkurt 1996, Apelimi {për Statusin e} Refugjatit nr. 2039/93; dhe 16 gusht

2000, nr. 71427/99. 33

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafët 66-67. 34

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafët 78 dhe 80. Shih gjithashtu Gjykatën e Lartë të Kanadasë,

Attorney General (Canada) v. Ëard (Prokurori i Përgjithshëm (Kanada) kundër Ëard), 30 qershor 1993,

{1993} 2 SCR 689, 747; Gjykatën Federale të Apelit, Inzunza v. Canada (Inzunza kundër Kanadasë),

{1979}, 103 D.L.R. (3d) 103, 109 (F.C.A.); Gjykatën Amerikane të Apelit, Sangha v. INS (Sangha kundër

INS), 103 F.2d 1402, 1489 (Qarkorja e nëntë 1997); Lopez-Galarza, 99 F.3d 954 (Qarkorja e nëntë 1996);

Desir v. Ilchert (Desir kundër Ilchert), 840 F.2d 723, 728 (Qarkorja e nëntë 1988); Hernandez-Ortiz v. INS

(Hernandez-Ortiz kundër INS), 777 F.2d 509, 517 (Qarkorja e nëntë 1985); C.P.R. (2 ch.) (Belgjikë), 25

shkurt, FO59; Gjykatë e Lartë Administrative, VGH Baden-Ëurttemberg (Gjermani), 31 gusht 1992, A 16

S 1055/92; (Mbretëria e Bashkuara) Secretary of State for the Home Department v. Patrick Këame Otchere

(Sekretari i Shtetit në Ministrinë e Brendshme kundër Patrick Këame Otchere), {1988} Imm.A.R. 21

(Gjykata); Re Gholam Hussain Ershadi-Oskoi, 4 maj 1993, nr. 10120 (Gjykata e Apelit për Imigrimin);

Hoge Raad (H.R.) (Hollandë), A.B., 26 shkurt 1993, 493, 1993; Këshillin e Shtetit (ARRvS), 15 qershor

1993, R.V., 1993, 10.

21

Arsyeja e shtetësisë nganjëherë ka sjellë njëfarë ngatërrese, sepse e njëjta fjalë mund të

përdoret për të treguar etnicitetin ose origjinën etnike të një personi dhe për të treguar

shtetësinë e një personi ose lidhjen ligjore midis një individi dhe një shteti. Për të trajtuar

problemet që përballen nga personat, të cilët nuk kanë lidhje ligjore të shtetësisë me

ndonjë shtet dhe prandaj janë pa shtetësi35

, ekziston një kuadër i veçantë ligjor

ndërkombëtar. Është me vlerë të kujtojmë se personat pa shtetësi mund të jenë gjithashtu

refugjatë sipas përcaktimit të Konventës 1951 për të njëjtat arsye si të tjerët ose mund të

bëhen refugjatë, për shembull, kur vetë mungesa e shtetësisë tërheq mbi vete një

diskriminim të rëndë që shkon deri në përndjekje. Ndonëse në praktikën e

përshtatshmërisë që ndjekin shtetet, kuptimi më i shpeshtë i shtetësisë është ai që tregon

etnicitet ose origjinë etnike.36

Në kuptimin e tanishëm, kur konflikti për shkaqe etnike

është i zakonshëm, kjo arsye ka rëndësi të madhe.37

Përkatësia në një grup të caktuar shoqëror është ndoshta arsyeja më pak e qartë. Në

jurisdiksione të ndryshme kësaj fraze i janë bërë interpretime të ndryshme. Njëri

interpretim thekson perceptimin e përndjekësit dhe/ose të tjerëve brenda shoqërisë

përkatëse, duke u përqendruar në ndonjë veçori, veprimtari, besim, interes ose synim

karakteristik.38

Një tjetër qëndrim, që ndeshet në përdorim të gjerë, vlerëson se

karakteristikat që njëjtësojnë grupe të tilla janë ato që ose janë të bashkëlindura ose janë

historike dhe prandaj nuk mund të ndryshojnë, ose ato që, ndonëse është e mundur që të

ndryshohen, nuk duhet të kërkohet që të ndryshohen sepse ato janë të lidhura shumë

ngushtësisht me identitetin e një personi dhe/ose janë shprehje e të drejtave themelore të

njeriut.39

Shembuj të llojit të parë të karakteristikave mund të jetë seksi, orientimi seksual

35

Ka dy dokumente ndërkombëtare, Konventa mbi Statusin e Personave pa Shtetësi e vitit 1954 (bërë në

Nju Jork, 28 shtator 1954, 360 U.N.T.S. 117) dhe Konventa për Pakësimin e Gjendjes pa Shtetësi e vitit

1961 (bërë në Nju Jork, 30 gusht 1961, dokument i Kombeve të Bashkuara A/CONF.9/15, 1961), që

trajtojnë këtë problem dhe sigurojnë kuadrin ligjor për legjislacionin vendas dhe rajonal. UNHCR-ja ka një

mandat nga Asambleja e Përgjithshme e Kombeve të Bashkuara në lidhje me gjendjen pa shtetësi, që buron

kryesisht nga përcaktimi që i bëhet asaj si organizmi ku mund të drejtohet një person që kërkon përfitimin e

Konventës së vitit 1961. Shih Rezolutat e Asamblesë së Përgjithshme të Kombeve të Bashkuara 3274

(XXIV) të 10 dhjetorit 1974, 31/36 të 30 nëntorit 1976 dhe 50/152 të 9 shkurtit 1996. Shih gjithashtu

Përfundimin nr. 78 (XLVI) të vitit 1996. Për më shumë për këtë çështje shih artikullin e Carol Batchelor,

Statelessness and the Problem of Resolving Nationality Status ("Gjendja pa shtetësi dhe problemi i

zgjidhjes së statusit të shtetësisë") (1998) 10 I.J.R.L. 156. 36

Shih Manualin, paragrafët 74-76 dhe paragrafin 89. Shih gjithashtu Goodëin-Gill, The Refugee in

International Laë ("Refugjati në të drejtën ndërkombëtare") (botim i dytë) në pjesën 4.2.3 (f. 45) dhe

shënimet atje. 37

Shih diskutimin më sipër në paragrafin 20 për rëndësinë aktuale të përndjekjes për shkak të etnicitetit. 38

Shih, për shembull, Gjykatën e Lartë të Australisë, Applicant A v. Minister for Immigration and Ethnic

Affairs (Kërkuesi A kundër Ministrit për Imigrimin dhe Çështjet Etnike), 24 shkurt 1997, {1997} C.L.R.

225 (McHugh J.); Gjykatën Federale të Australisë, Minister for Immigration and Multicultural Affairs v.

Khaëar (Ministri për Immigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore kundër Khaëar), 23 gusht 2000, {2000}

FCA 1130 (Hill J.); C.P.R. (1 ch.) (Belgjikë), 23 janar 1992, R319; shih gjithashtu Manualin e UNHCR-së,

paragrafët 77-79, dhe G. Goodëin-Gill, 47. 39

Shih Bordin Amerikan të Apelimeve për Imigrimin, Matter of Acosta (Çështja e Acosta-s), 1 mars 1985,

19 I & N dhjetor 221, dhe In re Kasinga (Në lidhje me Kasinga-n), 13 qershor 1996, vendim i përkohshëm

3278, relatuar në (1997) I.J.R.L. - çështje e veçantë, 213-234; Gjykatën e Lartë të Kanadasë, Attorney

General (Canada) v. Ëard (Prokurori i Përgjithshëm (Kanada) kundër Ëard), 30 qershor 1993, {1993} 2

SCR 689; Bordin e Apelit për Refugjatët (V.B.C.) (2 ch.) (Belgjikë), 8 prill 1992, E024; Dhomën e

Lordëve, Islam v. Secretary of State for the Home Department (Islami kundër Sekretarit të Shtetit në

22

dhe trashëgimia.40

Shembuj të llojit të dytë mund të jenë anëtarësia në një sindikatë ose

një profesion si gazetar ose kritik.41

Një metodë tërësore në fakt do ta pranonte vlefshmërinë e të dy qëndrimeve të

përshkruara më sipër. Kjo do t'u siguronte më së miri mbrojtje atyre që kanë nevojë për

të. Ajo do të përfshinte ata, të cilët nuk mund të ndryshojnë karakteristikat e tyre të

bashkëlindura ose historike, dhe ata, të cilët nuk duhet të kërkohet që të heqin dorë prej

tyre, si edhe ata të kategorisë së parë, dmth ata anëtarë të grupeve që perceptohen nga

përndjekësi se janë në armiqësi ose paraqesin rrezik. Atje ku përndjekësi vepron ose ka të

ngjarë të veprojë kundër anëtarit të grupit në bazë të këtij perceptimi, viktima e

mundshme mund të mbrohet mbi këtë bazë për shkak të perceptimit të përndjekësit, që

akuzon viktimën si anëtar të grupit për motivet apo karakteristikat.

Një sferë në të cilën është diskutuar shumë arsyeja e përkatësisë në një grup të caktuar

shoqëror është ajo e përndjekjes për shkak të gjinisë. Meqenëse as "seksi" as "gjinia"42

nuk renditet në Nenin 1 si një nga arsyet e Konventës, nganjëherë arsyetohet se personat,

të cilët vuajnë nga përndjekja për shkak të gjinisë, nuk mund të përfshihen kurrë në

termat e tij ose se e vetmja arsye e mundshme për njohje duhet të jetë gjithmonë "grupi i

caktuar shoqëror:" Asnjëri prej këtyre pohimeve nuk është i saktë. Përndjekja mund të

jetë për shkak të gjinisë në kuptimin se metoda e përdorur për të realizuar përndjekjen

lidhet me rolet e seksit ose të gjinisë. Për shembull, gratë e një grupi të caktuar etnik

mund t'i nënshtrohen përdhunimit si një formë e përndjekjes, jo për arsye që lidhen me

seksin ose gjininë, por me shtetësinë ose fenë.43

Në të njëjtën kohë, shkaqet bazë të përndjekjes që, për shkak të roleve të gjinisë në atë

shoqëri, duket se ndodh për arsye të seksit ose gjinisë, në fakt mund të mbështeten në një

ose më shumë nga katër arsyet e tjera. Një shembull i kësaj mund të jetë refuzimi për të

mbajtur veshje ose për t'u sjellë në mënyra që urdhërohen për gratë. Kjo gjë mund të jetë

e papranueshme për autoritetet jo për shkak të seksit të individit, i cili nuk pranon të sillet

Ministrinë e Brendshme), Regina v. Immigration Appeal Tribunal (Regina kundër Gjykatës së Apelit për

Imigrimin), ex parte Shah, 25 mars 1999, {1999} 2 A.C. 629; shih gjithashtu J. Hathaëay, f. 160-161. 40

Shih, për shembull, Këshillin e Shtetit (ARRvS) (Hollandë), 26 maj 1993, R.V., 1993, 4; Gjykatën

Federale Administrative (BVerëG), 15 mars 1988, 9 C 178.86; Gjykatën Administrative të Ansbach (VG),

19 shkurt 1992, AN 17 K 91.44245; Gjykatën e Lartë Adminisrative Austriake (VëGH), 20 tetor 1999,

99/01/0197; Këshillin e Shtetit (Francë), Ourbih, 23 qershor 1997, 171.858; C.R.R. (Francë), Ourbih, 15

maj 1998, 269.875; Djellal, 12 maj 1999, 328.310. 41

Shih, për shembull, Gjykatën Federale të Kanadasë, Cardozo Porto v. Canada (Cardozo Porto kundër

Kanadasë) {1992} F.C.J. nr. 881 (QL); C.R.R. (Francë), 12 korrik 1985, 26.971 dhe 5 dhjetor 1985,

30.819; shih gjithashtu tek F. Tiberghien, La protection des réfugiés en France ("Mbrojtja e refugjatëve në

Francë"), Paris, Economica, 1988, f. 316. 42

Është e rëndësishme të shënohet se seksi dhe gjinia, ndonëse lidhen me njëri-tjetrin, nuk janë sinonimikë.

Seksi lidhet vetëm me karakteristikat dhe ndryshimin biologjik, ndërsa gjinia tregon të gjithë mjedisin

shoqëror dhe duke e përfshirë atë ndryshim. Prandaj, gjinia është një term që përfshin seksin dhe UNHCR-

ja e përdor termin "përndjekje për shkak të gjinisë" për të treguar të dyja format dhe arsyet e përndjekjes. 43

Shih vendimin e fundit të Dhomës së Gjyqit të Gjykatës Ndërkombëtare të Krimeve për ish Jugosllavinë

në gjykimin e Kunaraç-it, Kovaç-it dhe Vukoviç-it, që mund të gjendet në

http://ëëë.un.org/icty/foca/trialc2/judgement/index.htm, për një diskutim, nga pikëpamja e ligjit penal, të

përdhunimit si përndjekje për arsye etnike. Shih në mënyrë të veçantë pjesën V (C), paragrafët 570 dhe

faqet e tjera në vazhdim.

23

në mënyrën e caktuar, por sepse mospranimi tregon një mendimin "të papranueshëm"

fetar ose politik.44

Kjo ilustron se shumë raste, që janë shqyrtuar në këtë rubrikë, në fakt mund të vendosen

në bazë të një mendimi politik të akuzuar ose në bazë të fesë dhe nuk është nevoja që

dosmosdosmërisht të përfshihet analiza e grupit shoqëror. Megjithatë do të ketë raste,

veçanërisht por jo vetëm të lidhura me gjininë, që nuk përfshihen në ndonjë arsye tjetër

dhe vetëm mund të përcaktohen nën rubrikën e veçantë të grupit shoqëror. Përndjekja

mund të jetë e lidhur me gjininë në kuptimin se ajo përjetohet për shkak të rolit të seksit,

të orientimit seksual apo gjinisë së një personi dhe, në rastin e përshtatshëm, kjo mund të

ndodhë për shkak të përkatësisë në një grup të caktuar. Për shembull, një burrë i veshur

grarishte (një grua e veshur burrërishte) homoseksual mund të përndiqet për shkak të

sjelljes dhe perceptimeve që bashkëshoqërohen me atë grup.45

Në disa rrethana, rastet e

dhunës së ushtruar në vend janë njohur si raste që përfshihen në Nenin 1 të Konventës së

vitit 1951 në bazë të grupit të caktuar shoqëror.46

Përcaktimi i refugjatit, nëse interpretohet si duhet, është i mjaftueshëm për të siguruar

mbrojtje në shumicën e rasteve të përndjekjes për shkak të gjinisë, në të cilat garantohet

mbrojtje ndërkombëtare. Prandaj, nuk është nevoja të sugjerohet që seksi ose gjinia të

shihet si një arsye e Konventës.47

Sidoqoftë, Zyra është e shqetësuar se, në disa shtete,

44

Shih, për shembull, Gjykatën Amerikane të Apelit, Fatin v. INS (Fatin kundër INS), 12 F.3d 1233

(Qarkorja e tretë 1993); Fisher v. INS (Fisher kundër INS), 79 F.3d 955 (Qarkorja e nëntë 1996); Bordin e

Apelit për Imigrimin, In Re SA, 27 qershor 2000, vendimin nr. 3433; krahaso edhe Deborah Anker, Laë of

Asylum in the United States ("Ligji i azilit në Shtetet e Bashkuara"), f. 365 dhe faqet e tjera në vazhdim;

Gjykatën Federale të Kanadasë, Namitabar v. Canada (MEI) (Namitabar kundër Kanadasë (MEI)), 5

nëntor 1993, {1994} 2 FC 42; C.R.R. (Francë), 19 dhjetor 1989, 60.025; Zelanda e Re R.S.A.A., 27 shtator

1999, Apelimi {për Statusin e} Refugjatit nr. 71462/99; Re MN, 12 shkurt 1996, Apelimi {për Statusin e}

Refugjatit nr. 2039/93. 45

Shih Gjykatën Amerikane të Apelit, Hernandez-Monteil v. INS (Hernandez-Montiel kundër INS), 24

gusht 2000, (Qarkorja e nëntë 2000). 46

Shih, për shembull, Dhomën e Lordëve, Islam v. Secretary of State for the Home Department (Islami

kundër Sekretarit të Shtetit në Ministrinë e Brendshme), Regina v. Immigration Appeal Tribunal (Regina

kundër Gjykatës së Apelit për Imigrimin), ex parte Shah, 25 mars 1999, {1999} 2 A.C. 629; Gjykatën

Federale të Australisë, Minister for Immigration and Multicultural Affairs v. Khaëar (Ministri për

Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore kundër Khaëar), 23 gusht 2000, {2000} F.C.A. 1130; Zelanda e Re

R.S.A.A., 16 gusht 2000, Apelimi {për Statusin e} Refugjatit nr. 71427/99; Bordin për Imigrimin dhe

Refugjatët (Kanada), Re Mayers and Minister of Employment and Immigration (Re Mayers dhe Ministri

për Punësimin dhe Imigrimin) (1992) 97 DLR (4-të) 729; Gjykatat Amerikane të Apelit, Lazo-Majano v.

INS (Lazo-Majano kundër INS), 813 F.2d 1432 (Qarkorja e nëntë 1987). 47

Për më shumë hollësi për mendimin e UNHCR-së për pëndjekjen për shkak të gjinisë, shih studimin e

UNHCR-së, Gender-Related Persecution ("Përndjekja për shkak të gjinisë"), paraqitur së fundmi nga

CIREA. Për një rishqyrtim të jurisprudencës deri në kohën e botimit, shih Gender-Related Persecution: An

Analysis of Recent Trends ("Përndjekja për shkak të gjinisë: një analizë e tendencave të kohëve të fundit")

(1997) I.J.R.L. - numër i veçantë f. 79. Qëndrimi i UNHCR-së është kryesisht koherent me qëndrimet e

mbajtura në disa vende të azilit, që kanë botuar udhëzues për çështjen e kërkesave që lidhen me gjininë.

Shih Bordin Kanadez për Imigrimin dhe Refugjatët: Guidelines on Ëomen Refugee Claimants Fearing

Gender-Related Persecution ("Udhëzues për kërkesat e grave refugjate që i druhen përndjekjes për shkak të

gjinisë") (9 mars 1993, azhurnuar më 25 nëntor 1996), (1993) 5 I.J.R.L. f. 278-318; krahaso Chantal

Bernier, The IRB Guidelines on Ëomen Refugee Claimants Fearing Gender-Related Prsecution ("Udhëzues

i IRB-së për kërkesat e grave refugjate që i druhen përndjekjes për shkak të gjinisë") (1997) I.J.R.L. -

numër i veçantë, f. 167; "Gjykime për zyrtarët e azilit që gjykojnë kërkesat e grave për azil", botuar nga

24

mbrojtja plotësuese u ofrohet rëndom grave ose të tjerëve që kanë frikë ose provojnë

përndjekje për shkak të gjinisë pa ndonjë gjykim të mjaftueshëm nëse personi duhet të

njihet si refugjat sipas përcaktimit të Konventës së vitit 1951. Personat rastet e të cilëve,

duke u interpretuar si duhet, përfshihen në Nenin 1 duhet të njihen si të tillë dhe të kenë

mbrojtjen e refugjatit dhe kjo mbrojtje nuk duhet t'u mohohet për shkak të ekzistencës së

formave plotësuese të mbrojtjes.48

iv. Jashtë vendit të shtetësisë ose banimit të zakonshëm

Kërkesa që një refugjat të jetë jashtë vendit të tij/saj të shtetësisë ose banimit të

zakonshëm është një çështje faktike që përcaktohet me lehtësi dhe, në shumicën e

rasteve, është e pakundërshtuar.49

Por, siç theksohet në "Manual", nuk duhet menduar se

është domosdosmërisht e nevojshme që një refugjat ta ketë lënë vendin e origjinës nga

frika e përndjekjes për arsyet që jep Konventa. Një person mund të gjendet jashtë vendit -

si student, diplomat, udhëtar - kur ndodh një ngjarje që shkakton një frikë të bazuar nga

përndjekja. Një person i tillë njihet si "refugjat sur place".50

Ngjarjet që shkaktojnë frikën

e bazuar mund të jenë të jashtme për refugjatin, siç është grushti i shtetit në vendin e

shtetësisë, ose ato mund të jenë të lidhura ngushtë me sjelljen e refugjatit, siç janë

deklaratat publike në kundërshtim me qeverinë e vendit të origjinës.

Kur frika nga përndjekja vjen si rrjedhojë e vetë sjelljes së refugjatit, lind problemi i

besueshmërisë, meqenëse mund të mendohet se veprimtaritë janë egoiste. Në këto raste

është veçanërisht e rëndësishme që hollësitë e plota të shqyrtohen dhe të analizohen me

kujdes nën dritën e gjasave të rrezikut të përndjekjes që lind faktikisht si pasojë. Një

gjykim shumë i rëndësishëm do të jetë nëse sjellja është bërë e ditur ose mund të bëhet e

ditur për autoritetet e vendit të origjinës51

dhe si ka të ngjarë të shihen, në fakt, veprimet e

Shërbimi i Shteteve të Bashkuara për Imigrimin dhe Natyralizimin, (1995) 7 I.J.R.L., f. 700-719; krahaso

Lori L. Scialabba, The Immigration and Naturalizaiton Service Consdierations for Asylum Officers

Adjudicating Asylum Claims from Ëomen ("Gjykime të Shërbimit për Imigrimin dhe Natyralizimin për

zyrtarët e azilit që gjykojnë kërkesat e grave për azil") (1997) I.J.R.L. - numër i veçantë, f. 174;

Departamentin Australian për Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore, "Kërkesat për Viza Refugjati dhe

Humanitare: Udhëzues për vendimmarrësit për çështje të gjinisë") (korrik 1996), (1997) I.J.R.L. - numër i

veçantë, f. 195; dhe Autoritetin Thirrës të Mbretërisë së Bashkuar për Imigrimin, Asylum Gender

Guidelines ("Udhëzues të azilit për gjininë"), botuar në nëntor 2000, i administruar nga IAA. 48

UNHCR-ja ka botuar një koment shoqërues për mbrojtjen plotësuese. The International Protection of

Refugees: Complementary Forms of Protection ("Mbrojtja ndërkombëtare e refugjatëve: format plotësuese

të mbrojtjes"), UNHCR, 2001, që duhet të citohet për pikëpamjen e Zyrës për personat të cilët duhet të

përfitojnë nga një mbrojtje e tillë, proçedurat e nevojshme për të përcaktuar përfituesit dhe standartet e

trajtimit nga të cilët duhet të përfitojnë këta persona. Komenti përmend gjithashtu llojet e rasteve të cilave

NUK duhet t'u sigurohet mbrojtje plotësuese, por më saktë duhet të njihen si refugjatë. 49

Në fakt te "Konventa për Statusin e Refugjatëve, historia, përmbajtja dhe interpretimi i saj, një shpjegim"

(botuar për herë të parë nga Kongresi Botëror i Hebrejve në vitin 1953, rishtypur nga UNHCR-ja në vitin

1997) nga Nehemiah Robinson (i cili ishte nga pjesëmarrësit më aktivë të Konferencës së të

Plotfuqishmëve, që hartoi Konventën), autori e quan këtë pjesë të Nenit 1 një nga dy "kushtet" që zbatohen

për refugjatët, duke sugjeruar se ai nuk është një element që duhet interpretuar, por thjesht një gjykim

faktik. (f. 10). 50

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafët 94-96. 51

Po aty, paragrafi 96; nga jurisprudenca shih Gjykatën e Lartë Administrative (OVG) të Nordhein-

Ëestfalen (Gjermani), 22 shtator 2000, 1 A 2531/98. A (Vietnam); OVG Niedersachsen, 19 shtator 2000,

11 L 2068/00 (Kinë); OVG Rheinland-Pfalz, 18 shkurt 2000, 10 A 11821/98, NVëZ 2000, Beilage nr. 7, f.

25

azilkërkuesit nga autoritetet e vendit të origjinës. Në disa jurisdiksione, në këtë aspekt

është supozuar si i nevojshëm një gjykim i "mirëbesimit" të azilkërkuesit për vazhdimin e

veprimeve të veta apo një gjykim i vazhdimësisë së veprimit të tij/saj qysh përpara

ikjes.52

Vlerësimi i këtyre elementeve mund të jetë pjesë e pandarë e analizës dhe mund

të sigurojë informacion të dobishëm për vendimin përfundimtar, por ato nuk janë dhe, në

pikëpamjen e UNHCR-së, nuk mund të jetë përcaktuese. Faktorët përcaktues gjithmonë

duhet të mbeten, siç ndodh në të gjitha rastet, gjasat e rrezikut për të cilin ekziston frika

se mund të ndodhë, ashpërsia e rrezikut dhe nëse ai lidhet me njërën nga arsyet që jep

Konventa.53

v. I paaftë/mosdashës që të përfitojë nga mbrojta e shtetit – mungesa e

mbrojtjes shtetërore

Kuptimi i këtij elementi të përcaktimit është debatuar shumë kohët e fundit. Sipas njërës

pikëpamje, ai lidhet me mbrojtjen nga aparati shtetëror brenda vendit të origjinës dhe

formon një pjesë të domosdoshme të provës për statusin e refugjatit, në nivel të barabartë

me provën e frikës së bazuar nga përndjekja.54

Sipas të tjerëve, ky element i përcaktimit

lidhet vetëm me mbrojtjen diplomatike ose konsullore që ekziston për qytetarët kur janë

jashtë vendit të origjinës.55

Analiza e fjalëpërfjalshme, që shqyrton vendosjen e këtij

elementi, në fund të përcaktimit dhe që vjen menjëherë pas dhe në një kuptim që

84-86 (Turqi); C.R.R. (Francë), Oumar, 11 dhjetor 1998, 319.389; Bordin e Apelit për Refugjatët

(Belgjikë), V.B.C. (2 ch.), 12 tetor 1992, Ë676; C.P.R., 13 shtator 1990, F014; Komisionin Zvicerian të

Apelit për Azilin (AAC), EMARK 1999, nr. 29. 52

Shih, për shembull, Gjykatën e Apelit të Mbretësisë së Bashkuar, R. v. Immigration Appeal Tribunal (R.

kundër Gjykatës së Apelit për Imigrimin), ex parte B, {1989} Imm.A.R. 166 dhe R.. v. Secretary of State

for the Home Department (R.. kundër Sekretarit të Shtetit në Ministrinë e Brendshme), ex parte Gilgham

{1995} Imm.A.R. 129; për elementin e vazhdimit: Gjykatën e Lartë Administrative, VGH Baden-

Ëurttemberg, 10 dhjetor 1992, A 16 S 559/92; Këshillin e Shtetit të Hollandës, Seksioni i Jurisdiksionit

(ARRvS), 12 korrik 1978, R.V., 1978, 27. 53

Shih, për shembull, Gjykatën e Apelit të Mbretërisë së Bashkuar, Danian v. Secretary of State for the

Home Department (Danian kundër Sekretarit të Shtetit në Ministrinë e Brendshme) {2000} Imm.A.R. 96

(28 tetor 1999); Gjykatën Amerikane të Apelit, Bastanipour v. INS (Bastanipour kundër INS), 980 F.2d

(Qarkorja e shtatë 1992); Gjykatën Federale të Australisë, Minister for Immigration and Multicultural

Affairs v. Mohammed (Ministri për Imigrimin dhe Çështjet Shumëkulturore kundër Mohammed), 5 maj

2000 , {2000} F.C.A. 576; Zelanda e Re R.S.A.A., Re HB, 21 shtator 1994, Apelimi {për Statusin e}

Refugjatit nr. 2254/94; C.P.R.R. (Belgjikë), C.P.R. (2 ch.), 8 korrik 1992, F106; dukshëm kundër një

kërkese të mirëbesimit: Gjykata Federale Administrative (BVerëG), 10 janar 1995, 9 C 276.94, (1995)

DVBI., f. 573; BVerëG, 4 dhjetor 1990, 0 C 99/89, Buchholz 402.25, paragrafi 28 AsylVfG nr. 20. 54

Shih, për shembull, Hathaëay, James C., vepër e cituar tek shënimi 31 më sipër; Zalzali v. Canada

(Minister of Employment and Immigration) (Zalzali kundër Kanadasë (Ministri për Punësimin dhe

Imigrimin)), Gjykata Federale e Apelit, 27 ACËS 3d 90, 30 prill 1991; dhe më së fundi, gjykimet e Lord

Lloyd të Berëick tek Adan v. Secretary of State for the Home Department (Adan kundër Sekretarit të

Shtetit në Ministrinë e Brendshme) {1999} 1 AC 293, 304 C-E dhe tek Horvath, shih shënimin 11 më

sipër. 55

Shih Manualin, paragrafët 97-100, në lidhje me këtë frazë, që, ndonëse nuk janë të qartë në këtë pikë, ata

japin vetëm shembuj që lidhen me mbrojtjen diplomatike ose konsullore. Shih gjithashtu studimin e

pabotuar të Antonio Fortin, The Meaning of "Protection" in the Refugee Definition ("Kuptimi i 'mbrojtjes'

në përcaktimin e refugjatit"), (verë 2000) që përfshin në hollësi të mëdha hartimin dhe historinë e

mëvonshme të këtij elementi të përcaktimit.

26

ndryshon frazën "është jashtë vendit të tij të shtetësisë", së bashku me ekzistencën e një

prove të ndryshme për personat pa shtetësi,56

sugjeron se kuptimi i paramenduar në kohën

e hartimit dhe të miratimit ishte në të vërtetë mbrojtja e jashtme. Analiza historike çon në

të njëjtin përfundim.57

Mosdashja për të përfituar nga kjo mbrojtje e jashtme kuptohet se

nënkupton mosdashjen për ta ekspozur veten ndaj mundësisë së kthimit në vendin e

shtetësisë ku mund të ndodhë përndjekja për të cilën ekziston frika.58

Pavarësisht nga kjo qartësi e dukshme, tani ekziston jurisprudenca59

që në përcaktimin e

statusit të refugjatit i ka dhënë një rëndësi të madhe disponueshmërisë së mbrojtjes nga

ana e shtetit në vendin e origjinës, në përputhje me pikëpamjen e parë të përshkruar më

sipër. Ky kuptim disi i zgjeruar mund të shihet dhe është parë si një argument shtesë -

ndonëse jo i nevojshëm60

- në favor të zbatueshmërisë së Konventës për ata që

kërcënohen nga përndjekja e agjentëve joshtetërorë.61

Është sugjeruar më sipër62

se elementi i mbrojtjes së brendshme konsiderohet dhe

përcaktohet më së miri si një element i bazueshmërisë së frikës.63

Gjetkë është arsyetuar

se frazës së fundit të Nenit 1 A (2) mund t'i jepet përmbajtje më bashkëkohore duke e

riinterpretuar në mënyrën e mëposhtme: nëse vendi i origjinës nuk është në gjendje të

sigurojë mbrojtje kundër përndjekjes (qoftë nga paaftësia pavarësisht nga përpjekjet më

të mira të një shteti të dobët apo për shkak të pamundësisë së plotë të shtetit), atëherë

viktima në rastin e kthimit do të ketë frikë nga përndjekja dhe prandaj me plot të drejtë

nuk dëshiron, për shkak të asaj frike, të përfitojë nga mbrojtja e atij vendi.64

Këto

qëndrime në fakt janë kontradiktore. Cilido qëndrim të përdoret, është e rëndësishme të

kujtohet se përcaktimi përmban një provë tërësore të elementeve të ndërvarur. Si lidhen

56

Në pjesën përfundimtare të Nenit 1 A (2) prova për personat pa shtetësi nuk është, siç ndodh për ata me

shtetësi, dëshira ose aftësia për të përfituar nga mbrojtja e shtetit të banimit të zakonshëm, por në të vërtetë

nëse refugjati nuk dëshiron të kthehet atje. Kjo ndihmon për të vërtetuar kuptimin fillestar të kësaj fraze të

nenit: a u sigurohet qytetarëve jashtë shtetit mbrojtje diplomatike apo konsullore? 57

Shih studimin e Ëalter Kalin, Non-State Agents of Persecution and the Inability of the State to Protect

("Agjentët joshtetërorë të përndjekjes dhe paaftësia e shtetit për të mbrojtur"), paraqitur në Konferencën

IARLJ në Bërn, Zvicër, në tetor 2000, pjesa 2.2.2. 58

Shih studimin e Fortin-it, cituar në shënimin 75, f. 30. 59

Shih shënimin 74 më sipër. 60

Shih paragrafin 19 të këtij studimi dhe shpjegimin në shënimin vijues. 61

Në këtë aspekt, një interpretim i përcaktimit të refugjatit në Nenin 1, që e bën disponueshmërinë e

mbrojtjes së shtetit nga përndjekja për të cilën ekziston rreziku një element kryesor, mbështet arsyetimin se

ata që kërcënohen nga agjentët joshtetërorë janë refugjatë në kuptimin e Konventës, sepse atyre u mungon

mbrojtja nga ana e shtetit. Por ia vlen të theksohet se pranimi i kuptimit të kësaj fraze "mbrojtje e jashtme"

historikisht të saktë nuk është i pajtueshëm me pikëpamjen se ata që kanë frikë nga agjentët joshtetërorë të

përndjekjes janë gjithashtu refugjatë. Siç vihet në dukje në paragrafët e fundit të studimit të Fortin-it

(shënimi 75), sigurisht mund të jetë e ligjshme që një person, i cili ka frikë nga agjentët joshtetërorë, të mos

e pranojë mbrojtjen diplomatike jashtë vendit meqenëse kjo do t'i jepte vendit të origjinës mundësinë që ta

kthente personin në atë vend në mënyrë të ligjshme. Kjo do ta linte refugjatin të pambrojtur nga rreziku për

të cilin ekziston frika dhe prandaj do ta bënte mosdashjen e tij/saj për të përfituar nga kjo mbrojtje e

jashtme si të arsyeshme ashtu edhe "për shkak të kësaj frike"nga përndjekja. 62

Shih paragrafin 15. 63

Ky është edhe qëndrimi i mbajtur në studimin e Fortin-it për kuptimin e mbrojtjes, që citohet në shënimin

75 më sipër. 64

Shih studimin e Kalin-it, shënimi 77, pjesa 3.2.

27

elementet dhe çfarë rëndësie do t'i jepet njërit apo tjetrit element domosdosmërisht varet

që të përcaktohet në bazë të fakteve të çdo rasti individual.

B. Azilkërkuesit

Nënkategoria e azilkërkuesve është përdorur nga Asambleja e Përgjithshme që nga viti

1981 në rezoluta të përgjithshme, që lidhen me UNCHR. Historikisht ky koncept ka qenë

i lidhur ngushtë me Përfundimin nr. 22 të Komitetit Ekzekutiv.65

Termi mund t’i

referohet ose një individi statusi prej refugjati i të cilit nuk është përcaktuar ende nga

autoritetet, por kërkesa e të cilit për strehim i jep atij/asaj të drejtë të gëzojë njëfarë statusi

mbrojtës në bazë të asaj se ai/ajo mund të jetë refugjat/refugjate, ose mund t’u referohet

dyndjeve masive grupesh të përziera në një situatë kur përcaktimi individual i statusit të

refugjatit është jopraktik.

C. Personat e shpërngulur brenda për brenda vendit

Sipas Parimeve Udhëheqëse të përmendura më lart, personat e shpërngulur brenda vendit

janë persona ose grupe personash të cilët janë detyruar të largohen nga shtëpitë e tyre ose

vendet e banimit të përhershëm, veçanërisht si pasojë, ose për të shmangur efektet, e

konflikteve të armatosura, situatave të dhunës në shkallë të gjerë, dhunimit të të drejtave

të njeriut ose fatkeqësive natyrore apo të shkaktuara nga njeriu, dhe të cilët nuk kanë

kaluar ndonjë kufi shtetëror të njohur botërisht. Për një klasifikim më të thjeshtë të kësaj

kategorie, UNHCR p.rdor në punën e vet të përditshme një përkufizim pune si vijon:

termi person i shpërngulur brenda vendit i referohet dikujt që po të kishte mundur të

kalonte kufirin ndërkombëtar, do të ishte përfshirë në përkufizimin për refugjatët.66

D. Personat që mbrohen sipas formave plotësuese të mbrojtjes

Reagimet individuale të shteteve kanë çuar në një mori statusesh që i janë dhënë një

numri të madh njerëzish për arsye të ndryshme. Duket se debatin e sundon më shumë

mospajtimi për bazën ligjore të kësaj mbrojtjeje se sa një mirëkuptim i përbashkët aq

shumë i nevojitur i natyrës dhe i thelbit të llojit të mbrojtjes. Këtu përfshihen:

Së pari, janë ata që, nga pikëpamja e UNHCR-së, i plotësojnë kriteret e Konventës së vitit

1951 por të cilët, për shkak të interpretimeve të ndryshme që bëjnë shtetet, mund të mos

njihen si refugjatë në bazë të Konventës së vitit 1951. Për shembull, ata të cilët kanë

frikën e përndjekjes për shkak të gjinisë apo të përndjekjes nga ana e agjentëve

joshtetërorë apo, siç u përmend më lart, ata që largohen nga përndjekja në zonat ku

vazhdon konflikti, të cilët në disa shtete mund të njihen si refugjatë.

Së dyti, janë ata që mund të mos i përmbushin kriteret e Konventës sepse ata, për

shembull, largohen nga efektet e padallim të dhunës apo të prishjes së qetësisë publike,

pa ndonjë sfond politik. Në raste të tilla format plotësuese të mbrojtjes janë vërtet një

mënyrë reagimi ndaj nevojave të përcaktuara për mbrojtje, mbështetur pjesërisht në të

drejtën për të drejtat e njeriut dhe në arsyet humanitare. Për ata, të cilët kanë nevojë për

65

Miratuar nga rezoluta e Asamblesë së Përgjithshme 36/125. 66

Shih UNHCR, "Përvoja e punës e UNHCR-së me personat e zhvendosur brendapërbrenda", Gjenevë,

1994, f. 76.

28

njëfarë forme mbrojtjeje për arsye humanitare por për të cilët ne biem dakort se Konventa

e vitit 1951 nuk mund të zbatohet, harmonizimi i standarteve të trajtimit natyrisht do të

ishte i dëshirueshëm dhe në të vërtetë një hap i parë drejt plotësimit të një boshllëku të

rëndësishëm përsa i përket mbrojtjes.

E. Personat që mbrohen në kuadrin e mbrojtjes së përkohshme

Koncepti i mbrojtjes së përkohshme ka evoluar në Europë dhe në rajone të tjera si një

reagim i përkohshëm mbrojtjeje ndaj situatave të dyndjeve masive. Sipas kuptimit të

përbashkët të UNHCR dhe Bashkimit Europian, siç dëshmohet nga Direktiva përkatëse e

Këshillit Europian për këtë çështje,67

mbrojtja e përkohshme është një mekanizëm

emergjence për të reaguar ndaj një situate të një dyndjeje masive, të shkaktuar nga arsye

detyruese duke përfshirë ata që parashikohen në përkufizmin e refugjatit ose ata që janë

të përafërt me ta. Ajo është e veçantë në atë që natyra dërrmuese e dyndjes e bën

përcaktimin individual të statusit të refugjatit të pazbatueshëm. Mbrojtja e përkohshme

nuk e zëvendëson Konventën e vitit 1951, as nuk është jashtë ndikimit të saj.

7. Analizë e kuadrit ligjor në Shqipëri, arritjet dhe mangësitë

Sistemi shqiptar i azilit i ka fillimet e veta që me nënshkrimin dhe ratifikimin e

Konventës së vitit 1951 nga Republika e Shqipërisë në vitin 1992. disa dispozita

paraprake që hapën rrugën për zhvillimin e mëvonshëm të këtij sistemi u parashikuar

edhe në Ligjin për Migracionin të vitit 1995. Zhvillimet e mëvonshme në Ballkan –

veçanërisht lufta në ish Jugosllavi, pozita gjeografike e Shqipërisë si një pikë e

rëndësishme për kalimin tranzit të të huajve për në vendet e Bashkimit Europian dhe

nevojat e ngritjes dhe zgjerimit të legjislacionit shqiptar në nivelet e kërkuara nga BE

bënë që në bashkëpunim me UNHCR, Shqipëria të miratonte të 14 dhjetor 1998 një ligj

të posaçëm për azilin68

. Qëllimi i këtij ligji ishte të përcaktonte e të vendoste mbi baza të

qarta detyrimet që rridhnin nga Konventa e vitit 1951 dhe të njihte disa të drejta bazë për

refugjatët, azilkërkuesit dhe personat nën mbrojtje plotësuese (siç quheshin në atë ligj:

personat nën mbrojtje të përkohshme mbi baza humanitare).

Veprimtria konkrete me refugjatët dhe vënia në jetë dhe në provë e këtij ligji, patën

kulmin e vet nga pranvera e vitit 1999 kur Shqipëria hapi dyert për afro gjysëm milion

njerëz të larguar nga Kosova si pasojë e genocidit serb. Me largimin e shumicës së

refugjatëve nga Kosova, vëmendja u drejtua tek proçesi i integrimit të refugjatëve dhe

personave të tjerë që gëzonin azil në R. Sh. çka solli edhe nevojën e rregullimeve të

mëtejshme ligjore në këtë fushë. Bashkë me marrjen përsipër të më shumë kompetencave

dhe detyrave në këtë fushë nga Qeveria Shqiptare, u arrit ndërtimi i kapaciteve

administrative, akomoduese dhe shërbimeve të tjera në këtë kuadër, bazuar edhe në ligjin

nr. 9098, miratuar në vitin 2003, për Integrimin dhe bashkimin Familjar të personave që

kanë përfituar azil në R. Sh.

67

Shih Direktivën e Këshillit 2001/55/EC të 20 korrikut 2001 për standartet minimale për dhënien e

mbrojtjes së përkohshme në rastin e një dyndjeje masive të personave të zhvendosur dhe për masat e nxitjes

së një ekuilibri të përpjekjeve midis shteteve anëtare në pranimin e këtyre personave dhe në përballimin e

rrjedhojave të këtij veprimi. 68

Ligji Nr. 8432, dt. 14. 12.1998, ndryshuar me Ligjin Nr. 10060 të vitit 2009.

29

Ndërsa këto dy ligje përbëjnë thelbin e sistemit shqiptar të azilit, një sërë ligjesh të tjera e

prekin fushën e azilit përmes dispozitave të tyre, veçanërisht ato që lidhen me trajtimin e

të huajve në përgjithësi. Këtu është me rëndësi të bëjmë një përmbledhje të akteve ligjore

që veprojnë në R. Sh dhe kanë impaktin e tyre në fushën e azilit:

a) Kushtetuta e RSH. Neni 40 parashikon se të huajt kanë të drejtën e strehimit në

RSH sipas ligjit.

b) Ligji për Azilin i vitit 1998, i ndryshuar në vitin 2009.

c) Ligji për Integrimin dhe Bashkimin Familjar të personave që kanë përfituar azil

në R. Sh.

d) Ligji për të Huajt (miratuar në vitin 1999 dhe ndryshuar apo kaluar si ligj i ri në

vitin 2008 dhe 2013).

e) VKM për hyrjen, qëndrimin dhe trajtimin e të huajve në RSH;

dhe një sërë aktesh të tjera ligjore e administrative.

Nga ana e zbatimit praktik dhe arritjeve konkrete, pas përballimit me sukses të krizës së

Kosovës në vitin 1999, Shteti Shqiptar:

a) ka nën administrimin e vet që prej vitit 2004 një qendër pritje për azilkërkuesit në

nivelin e kërkuar të standarteve ndërkombëtare;

b) vendosjen e një sistemi të përzgjedhjes të zbatuar nga policia kufitare e RSH;

c) miratimin e VKM përkatëse dhe përfshirjen e gjithë të huajve që kërkojnë apo

përfitojnë azil në RSH në skemën e sigurimeve shëndetësore dhe të ofrimit të shërbimeve

shëndetësore si për shtetasit shqiptarë.

Studimi i funksionimit dhe efiçencës së një sitemi azili, që korrespondon edhe me fazat e

jetesës, qëndrimit dhe trajtimit të të huajve që kërkojnë azil, bëhet duke studiuar fazën e

para – proçedurës (mbërritja dhe kërkimi i azilit, krijimi i mundësive për të qëndruar në

mënyrë dinjitoze në një vend përara intervistimit dhe marrjes së vendimit, ekzistenca e

mjediseve / qendrave të pritjes sipas standarteve ndërkombëtare të kërkuara, etj), në fazën

e proçedurës (për përcaktimin e statusit të refugjatit) çka lidhet me mënyrën se si kryhen

proçedurat administrative apo gjyqësore, si jepet dhe merret informacioni mbi atë që

pretendon azilkërkuesi, mundësitë e ankimit administrativ dhe gjyqësor, etj); si edhe në

fazën pas proçeduriale që lidhet me ofrimin e mundësive reale për jetesë dhe integrim në

vendin pritës, duke shmangur qëndrimin e gjatë në asistencë dhe duke krijuar kushtet e

nevojshme që refugjatët dhe personat e tjerë që kërkojnë azil të bëhen sa më shpejt të

vetmjaftueshëm.

A. Faza e para – proçedurës

Kontakti i parë i një të huaji që hyn në RSH për të kërkuar azil drejtpërdrejt apo edhe në

tranzit për të kaluar në vende të tjera, me institucionet shtetërore është me autoritetet

policore e veçanërisht ato të policisë së kufirit dhe migracionit. Funksioni parësor i kësaj

policie në këtë fushë është sigurimi i moskthimit, si parim i së drejtës ndërkombëtare

zakonore, i sanksionuar edhe nga Ligji Shqiptar për Azilin. Në lidhje me këtë, merr një

rëndësi të madhe proçedura e përzgjedhjes e zbatuar nga Poilicia e Kufirit dhe

Migracionit. Le t’i sqarojmë më gjerë këto dy çështje.

30

1 – Moskthimi (non – refoulement)

Në thelb, parimi i moskthimit i ndalon shtetet që të kthejnë mbrapa, të dëbojnë ose

ekstradojnë një person të caktuar në territoret ose shtetet ku ka dyshime të bazuara se atij

i kërcënohet seriozisht jeta ose liria, për shkak të racës, besimit, kombësisë, anëtarësisë

në një grup të caktuar shoqëror ose për shkak të bindjeve të tij politike.

Konkretisht, në nenin 33 paragrafi i parë të Konventës “Mbi Statusin e Refugjatit”

deklarohet shprehimisht se “Asnjë shtet palë nuk do të dëbojë ose kthejë prapa

(refouler) nje refugjat në asnjë lloj mënyre në kufijtë e territoreve ku i kërcënohet

jeta ose liria e tij për shkak të racës, besimit fetar, kombesisë, anëtarësisë në një

grup shoqëror ose opinionit politik”. Shihet qartë pra që Konventa në fjalë afirmon

shprehimisht dhe në mënyrë të plotë parimin e rëndësishëm të së drejtës ndërkombëtare

Non – Refoulement, dukë e vënë në qëndër të detyrimeve të shteteve palë, në funksion të

garantimit dhe mbrojtjes sa më mirë të të drejtave të refugjatëve dhe azilkërkuesve.

Republika e Shqipërisë e ka ratifikuar Konventën “ Mbi Statusin e Refugjatit “ që në vitin

1992. Në këtë mënyrë, në përputhjë edhe me nenin 122 të Kushtetutës sonë, konsiderohet

se kjo marrëveshje ndërkombëtare përbën pjesë të sistemit të brendshëm juridik të

Republikës së Shqipërisë. Prandaj është detyrë e çdo organi shtetëror që në veprimtarinë

e tij të respektojë me rigorozitet kërkesat që rrjedhin nga Konventa “Mbi Statusin e

Refugjatit”, përfshirë këtu edhe parimin e rëndësishëm të Moskthimit (Non –

Refoulement) afirmuar në nenin 33/1 të kësaj Konvente. Për më tëpër, duhet patur

parasysh se parimi i moskthimit nënkuptohet ose njihet në mënyrë të tërthorët edhe në

deklarime të tjera të Kushtetutës sonë, mes të cilëve mund të veçoheshin ;

a) neni 39/3, ku thuhet se “Ndalohet dëbimi kolektiv i të huajve. Dëbimi i

individëve të huaj lejohet në kushtet e përcaktuara me ligj”.

b) neni 40, ku thuhet se “Të huajt kanë të drejtën e strehimit në Republikën e

Shqipërisë sipas ligjit “, si dhe

c) neni 25, ku thuhet se “ Askush nuk mund ti nënshtrohet torturës, dënimit apo

trajtimit mizor, çnjerëzor ose poshtërues “.

Edhe legjislacioni shqiptar i hartuar në bazë e për zbatim të Kushtetutës dhe

marrëvëshjeve ndërkombëtare të ratifikuara nga Republika e Shqipërisë, kur është rasti

njeh dhe rikonfirmon me mjaft saktësi dhe rigorozitet parimin e rëndësishëm Non –

Refoulement. Në këtë kuadër mjafton të përmendim ;

a) Nenin 7 me titullin “Moskthimi” te Ligjit “Për Azilin” të vitit 1998,

ndryshuar në vitin 2009, ku ndër të tjera deklarohet se “.... Republika e

Shqipërisë njeh dhe respekton detyrimin për të mos kthyer dhe larguar

jashtë territorit të vet, personat që kanë përfituar apo kërkuar të drëjtën e

azilit apo të mbrojtjes së përkohëshme...” në rastet kur 1. Në një shtet ku

jeta dhe liria e tyre kërcënohen për shkak të racës, besimit, kombësisë,

anëtarësisë në një grup të caktuar shoqëror apo të bindjeve politike. 2. Në

një shtet ku ata do ti nënshtrohen torturës dhe trajtimit a ndëshkimit

çnjerëzor e poshtërues, ose të çdo trajtimi tjetër të parashikuar në traktatet

ndërkombëtare ku Shqipëria është palë, e tjerë.

31

b) Nenet 113 i Ligjit “Për të Huajt” të vitit 2013, ku theksohet se “1. Nuk

është subjekt i një urdhri dëbimi i huaji, i cili plotëson njërën nga kushtet e

mëposhtme: ... e) është anëtar i familjes së të huajit, të cilit i njihet

statusi i refugjatit në Republikën e Shqipërisë”.

Për një kuptim dhe zbatim sa më të drejtë të parimit të rëndësishëm Non – Refoulement,

është më se e nevojshme që sa më qartë e konketisht tu përgjigjemi disa pyetjeve që

natyrshëm mund të lindin vetiu në realitetin e përditshëm. Pyetjet kryesore që do të

shtroheshin me këtë rast dhe përgjigjet respektive mbi këtë parim, do të ishin :

I. Kush duhet ta zbatojë parimin Non – Refoulemement

Nga vetë deklarimi i nenit 33/1 i Konventës “Mbi Statusin e Refugjatit” të vitit 1951,

kuptohet se ky parim duhet respektuar para së gjithash nga shtetet palë, pra nga shtetet

që e kanë ratifikuar këtë Konventë, përfshirë këtu edhe vendin tonë. Në këtë kuptim,

detyrimin për ta zbatuar këtë parim e kanë të gjithë personat që kanë ose ushtrojnë

pushtet shtetëror. Si të tillë janë të gjithë personat që me ligj janë angazhuar në organet e

të tre pushteteve, pushtetit legjislativ, pushtetit ekzekutiv (pjesë e të cilit janë edhe

forcat e policisë) dhe pushtetit gjyqsor. Janë pikërisht veprimett apo mosveprimet e

këtyre personave që sipas rastit e angazhojnë në mënyrë të drejtpërdrejtë shtetin

respektiv. Për më tëpër, duke patur parasysh karakterin thellësisht humanitar dhe

protektiv (mbrojtës) të parimit Non – Refoulement, kërkohet që ai (pra ky parim) të

zbatohet edhe nga personat privatë, por që praktikisht veprojnë për llogari të shtetit të

tyre, ose veprimet e tyre njihen apo tolerohen nga ky shtet. Pra kemi të bëjmë me veprime

që nuk janë atribut i drejtpërdrejtë i shtetit, por që në fakt njihen dhe vlerësohen si të tillë.

Edhe veprimet apo mosveprimet e këtyre personave në kundërshtim me parimin Non –

Refoulement, do të sillnin vetiu përgjegjësinë e shtetit respektiv (këtu do të ishte rasti i

personave civilë që lejohet të kontrollojnë dokumente në kufi, e tjerë). Biles, në funksion

të zbatimit të parimit Non – Refoulement, jurisprudenca ka pranuar përgjegjësinë e shtetit

edhe në rastet kur veprimet apo mosveprimet janë kryer jashtë territorit të tij, por nga

persona që efektivisht kanë qënë apo janë nën kontrollin efektiv të këtij shteti. Kështu për

shembull, në çështjen Lopez Burgos kundër Uruguajt, lidhur me arrestimin dhe

keqtrajtimin nga forcat speciale uruguajane të z.Burgos në territorin e Argjentinës,

Komitetit Latinoamerikan i të Drejtave të Njëriut theksoi ndër të tjera se fakti që veprimi

u krye në territorin e një shteti tjetër “ nuk do të thotë që shteti palë në Konventë nuk

duhet të mbajë përgjegjësi për shkeljen e detyrimeve të kësaj Konvente..”, pavarësisht

nëse veprimet e trupave speciale u bënë me dijeninë ose jo të vetë shtetit Uruguajan.

Pothuajse të njëjtin arsyetim ka bërë edhe Gjykata Europiane e të Drejtave të Njeriut

(Gjykata e Strasburgut). Në çështjen Luizidou kundër Turqisë ajo thekson ndër të tjera se

“ koncepti i juridiksionit nuk kufizohet vetëm në terrritorin e shtetit…..”. Prandaj,

“…ekstradimi ose dëbimi i një personi ngre edhe përgjegjësinë e shtetit palë në Konventë

për veprimet e kryera nga autoritetet e tij si brenda, ashtu edhe jashtë kufijve

kombëtarë…..”.

Në këtë kuadër, është më së e qartë që shteti mban përgjegjësi edhe për veprimet që

autoritetet e tij kryejnë në zonat neutrale ose hapësirat ndërkombëtarë. Si të tilla do të

ishin për shëmbull veprimet e forcave policore ose detare në kundërshtim me parimin

Non – Refoulement edhe në Detin e Hapur.

32

II. Çfarë ndalohet të bëhet sipas parimit Non – Refoulement.

Edhe për këtë detyrim, deklarimi i bërë ne nenin 33/1 të Konventës “Mbi Statusin e

Refugjatit” është mjaft i qartë dhe kategorik. Aty thuhet shprehimisht se në çfarëdolloj

mënyre apo rrethane (“in any manner ëhatsoever”), ndalohet para së gjithash “dëbimi ose

kthimi” prapa i refugjatëve ose personave që kërkojnë azil. Pra ky detyrim ka karakter të

përgjithshëm dhe duhet zbatuar pa kufizim. Ai duhet patur parash dhe duhet zbatuar pa

hezitim edhe në rastet e kërkesave për ekstradim. Për këtë arësye, në marrëveshjet e

ekstradimit, dypalëshe ose shumëpalëshe, në çdo rast zë vend edhe parimi Non –

Refoulement. Kjo do të thotë që megjithëse mund të jemi përpara një kërkëse dhe

kushteve për ekstradim të një personi të caktuar, nëse do të provohej se jemi përpara një

frike të bazuar që atij i kërcënohet seriozisht jeta ose lirite për shkak të racës, kombësisë,

besimit, bindjeve politike ose përkatësisë në një grup të caktuar shoqëror, ai nuk duhet

ekstraduar në asnjë mënyrë.

Përveç sa më sipër, në përputhje me kërkesat e parimit Non – Refoulement, për

çfarëdolloj arësysesh ndalohet gjithashtu edhe prapësimi ose mospranimi që në kufi i

personave që kërkojnë azil ose që kanë statusin e refugjatit. Autoritetet kufitare kanë për

detyrë ti pranojnë këto persona, ti ndihmojnë, i vendosin në një ambient të caktuar për ti

mbajtur nën kontroll dhe në përputhje me legjislacionin në fuqi fillojnë proçedurën e

trajtimit të tyre (njoftojnë menjëherë ekipin përzgjedhës për ti marrë në pyetje, e tjerë).

III. Kush mbrohet nga parimi Non – Refoulement

Sipas nenit 33/1 të Konventës “Mbi Statusin e Refugjatit”, personat që gëzojnë mbrojtjë

të veçantë nga parimi Non – Refoulement janë në radhë të parë refugjatët. Megjithatë,

zbatimi i këtij parimi nuk kufizohet vetëm tek këto persona, pra tek personat që nga

pikëpamja formale e kanë fituar tashmë statusin e refugjatit. Duke patur parasysh

karakterin protektiv (mbrojtës) dhe thellësisht humanitar të parimit Non – Refoulemet,

është më së e qartë se mbrojtjen e tij, si në kufi ashtu edhe brenda territorit të shtetit

respektiv, e gëzojnë edhe azilkërkuesit, pra personat që ende nuk e kanë fituar statusin e

refugjatit, por që e pretendojnë një gjë të tillë në bazë të kritereve që ka vendosur vetë

Konventa e vitit 1951. Në këtë kuadër duhet patur parasysh gjithashtu edhe detyrimi i

shteteve palë për të mos i dënuar azilkërkuesit apo refugjatët që rezultojnë pa

dokumenta, janë pa autorizimet përkatëse ose kanë hyrë ilegalisht në territorin e tyre,

mjafton të jetë present pretendimi për frikë të bazuar që në territorin nga kanë ardhur jeta

apo liritë e tij të jenë të kërcënuara sëriozisht për shkak të racës, kombësisë, besimit,

bindjeve të tij politike, e tjerë. E njëjta mbrojtje u garantohet edhe personave ndaj të

cilëve ka dyshime të bazuara se do të torturohen, trajtohen në mënyrë çnjerëzore, mizore

apo degraduese.

Padyshim që zbatimi i parimit Non – Refoulement kërkon shqyrtimin e fakteve dhe

trajtimin në veçanti nga autoritetet shtetërore kompetente të çdo rasti konkret. Në

themel të këtij proçesi qëndron intervistimi i personit kërkues dhe verifikimi i pretendimit

të tij. Megjithatë, kjo nuk do të thotë se parimi Non Refoulement nuk zbatohet edhe në

rastet e flukseve masive. Përkundrazi, flukset masive janë dëshmia më e mirë e pranisë

së elementeve të përndjekjes apo të rrezikut eminent të jetës dhe lirisë së personave që

33

përbëjnë këto flukës, prandaj si rregull ndaj tyre zbatohet menjëherë dhe pa hezitim

parimi Non – Refoulement. Rasti i flukeve masive të ardhura veçanërisht në Shqipëri e

Maqedoni gjatë krizës së Kosovës (me qindra mijëra vetë), është dëshmia me qartë për

këtë qëllim.

IV. Ku ndalohet të bëhet kthimi

Është me rëndësi të theksohet se në përkufizimin që i bëhet parimit Non – Refoulement

në nenin 33/1 i Konventës së vitit 1951 “Mbi Statusin e Refugjatit”, deklarohet se

ndalohet “..dëbimi apo kthimi…. në kufijtë e territoreve”. Pra nuk përmendet fjala

shtet. Dhe kjo është bërë jo pa qëllim. Koncepti territor natyrisht që është shumë më i

gjerë, është më gjithëpërfshirës se koncepti shtet. Territori mund ti përkasë ose jo vendit

të origjinës. Mund të jetë territori i një krahine autonome, territori nën vartësinë ose jo të

një shteti të caktuar, një territor me status juridik të papërcaktuar, e tjerë. Të gjitha këto

nuk kanë rëndësi për zbatimin e parimin Non – Refoulement. Për zbatimin e këtij parimi

ka rëndësi vetëm fakti që në këtë territor (pra që mund të jetë shtet ose jo), nuk duhet të

kthehet në asnjë mënyrë personi kërkues, nëse ka frikë të bazuar se aty atij i kërcënohet

seriozisht jeta dhe liritë e tij për shkak të racës, kombësisë, besimit, e tjerë.

Mbi të njëjtin arsyetim bazohet edhe detyrimi i shteteve palë në Konventë për të mos i

dëbuar ose kthyer refugjatët apo azilkërkuesit në territoret e shteteve të treta (nga ku

mund të kenë ardhur), nëse edhe në këtë rast ekziston frikë e bazuar që autoritetet e këtij

vendi të tretë, mund ti dërgojnë këto persona në territorin ku u kërcënohen seriozisht jeta

ose liritë e tyre…..

V. Rastet përjashtimore kur mund të mos zbatohet parimi Non – Refoulement

Sigurisht që zbatimi i parimit Non – Refoulement i ve shtetet palë në Konventën “Mbi

Statusin e Refugjatit” përpara një sërë detyrimeve positive. Në fund të fundit, autoritet

kompetentë të këtij shteti janë të detyruara që mbi bazën ë këtij parimi të marrin në

mbrojtje dhe tu garantojnë një trajtim të veçantë refugjatëve dhe azilkërkuesve.

Megjithatë, në vetë paragrafin e dytë te nenit 33 të Konventës së vititi 1951 theksohet se

shtetet palë mund të mos e zbatojnë parimin Non – Refoulement nëse kërkuesit :

a) janë persona që ka arsye të besohet se paraqesin rrezik për sigurinë publike

dhe kombëtare të këtij shteti, dhe

b) janë dënuar për kryerjen e një krimi të rëndë.

Për rastin e parë është me rëndësi të vihet në dukje se konceptet e sigurisë publike dhe

sigurisë kombëtare janë mjaft të gjera. Zbatimi në praktikë i tyre lë shkas për spekullime

dhe shmangie të pajustifikuara te shteteve palë nga zbatimi i parimit Non – Refolement.

Për këtë arësye, Komiteti Ekzekutiv i UNHCR ka theksuar vazhdimisht nevojën për një

interpretim sa më të ngushtë e konkret të rasteve kur me të vërtetë përsoni kërkues,

refugjat ose azilkërkues, do të ishtë rrezik serioz për sigurinë publike dhe kombëtare të

shtetit palë në Konventë. Në këtë kuadër janë udhëzuar këto shtetë që në vlerësimin e

këtij rreziku të kenë parasysh që ai të jetë për të ardhmen, të jetë konkret dhe jo hipotetik,

të jetë për vendin ku është refugjat ose kërkohët azil dhe jo edhe për vendet e tjera në

34

përgjithësi, të jetë rrezik serioz dhe jo e çfarëdolloj natyre, refuzimi të jetë në proporcion

me rrezikun që paraqet personi konkret, e tjerë. Sidoqoftë, të gjitha këto vlerësime dhe

vendimi përkatës duhet të merrën nga autoriteti kompetent shtetëror, që si rregull është

gjykata.

Për rastin e dytë, duhet që personi kërkues apo përfitues në parim nga parimi Non –

Refoulement, të jetë gjetur fajtor dhe dënuar me vendim gjyqësor të formës së prerë.

Sigurisht që dënimi nuk duhet të jetë dhënë për arsye politike, por për një vepër penale që

paraqet rrezik serioz për shoqërinë. Ende nuk ka një kriter të plotë për ti përcaktuar në

mënyrë të qartë këto vepra. Megjithatë në shumë vende pranohet se si të tilla, pra si vepra

me rrezik serioz për shoqërinë, janë ato për të cilat parashikohet një masë dënimi jo më

pak se 5 vjet heqje lirie.

Sidoqoftë, duhet patur parasysh se në të dy rastet, vendimi përkatës për refuzimin e

zbatimit të parimit Non - Refoulement nuk merret nga organet e policisë, por përmes një

proçesi të drejtë ligjor, që në rastin e vendit tonë do të thotë përmes një vendimi të

formës së prerë të dhënë nga gjykata kompetente. Organet e policisë kanë për detyrë

të mos i dëbojnë apo kthejnë këto persona, por në përputhje me kompetencat që kanë, të

krijojnë kushte për respektimin e proçedurave dhe kërkesave të tjera ligjore.

Për më tepër, edhe nëse në rrugë gjyqësore vërtetohet njëri nga dy rastet e mësipërme,

personi kërkues nuk mund të kthehet, nëse ka frikë të bazuar se ai do ti nënshtrohet

torturës, trajtimit mizor, çnjerëzor apo degradues. Nga ana tjetër, nëse përfundimisht

është vendosur tashmë kthimi i tij për shkak të vërtetimit të rrethanave të mësipërme,

atëherë ai duhet të dërgohet në një vend të tretë të sigurtë, aty ku nuk ka rrezik që jeta dhe

liritë e tij të kërcënohen seriozisht për arsye të racës, besimit, kombësisë, bindjeve

politike apo përkatësisë në një grup të caktuar shoqëror.

2 – Përzgjedhja

Përzgjedhja e të huajve si sistem e merr shtysën e vet nga gjendja e krijuar në Shqipëri në

fillim të viteve 2000 kur autoritet policiore në rrethe, për shkak të paqartësive në

kontaktin me të hujat e parregullt që kapeshin në territor në lidhje me atë se ku të

dëgoheshin, si të trajtoheshin dhe cili do të ishte roli konkret i organeve policore në këtë

drejtim, detyroheshin shpesh që tu ofronin mikpritjen e tyre një numri të madh të huajsh

që kapeshin në mënyrë të parregullt në territor, duke u ofruar atyre nga të ardhurat

vetjake të punonjësve të policisë ushqim dhe sende të tjera të nevojshme vetjake.

Ndërkaq u kuptua se problemi kryesor ishte identifikimi i kategorive të cilave u përkisnin

të huajt e parregullt sepse bërja pjesë në këto kategori paraqiste një ndryshim të

rëndësishëm në trajtimin e tyre të mëvonshëm. Kjo çështje është zgjidhur përmes një sërë

udhëzimesh të ministrave të brendshëm të nxjerrë përkatësisht në vitit 2000 (letër porosi),

2004, 2006 dhe 2009.

Përkufizim: Në sistemin e azil – migrimit në Shqiperi përzgjedhja është një proçedurë që

ka për qëllim të ofrojë zgjidhje humanitare për të huajt e parregullt të shoqëruar nga

policia e shtetit.

35

Sistemi i përzgjedhjes është një hallkë lidhëse që bën të mundur respektimin e

detyrimeve që burojnë nga Konventa e vitit ‘51, Protokolli i vitit ‘67, zbatimin e

legjislacionit shqiptar, kryesisht ligjit për azilin dhe Udhëzimit të Përzgjedhjes.

Në bazë të një projekti të gjerë bashkëpunimi mes UNHCR dhe Qeverisë Shqiptare dhe

financuar nga BE, deri në vitin 2006, përzgjedhja kryhej nga grupe të përbashkëta

intervistimi - ekipe me përfaqesues nga organet e specilizuara shteterore dhe agjensi të

ndryshme ndërkombetare që pergjigjen për realizimin konkret/praktik të detyrimeve që

burojne nga zbatimi i legjislacionit dhe akteve normative baze për kete sistem, të përbërë

si më poshtë:

• Policia e shtetit – e cila referonte rastet dhe i trajtonte ato në fazat e para.

• DPSHR – DPSHR merrej me trjatimin e azilkerkuesve.

• UNHCR – UNHCR asistonte DPSHR për trajtimin e azilkerkuesve / drejtonte

proçesin.

• IOM – IOM merrej me riatdhesim e personave që dëshironin të ktheheshin.

• OSBE – asistonte në terren dhe sugjeronte masa paraprake.

I njëjti sistem, por tashmë i zbatuar tërësisht nga policia kufitare e RSH, duhet në parim

të zbatohet edhe sot.

Proçedurat e përzgjedhjes përmbledhin trajtimin e tre kategorive:

1. persona që largohen nga vendi i origjines për arsye te frikes dhe persekutimit dhe nuk

mund të kthehen (azilkerkues).

2. persona që largohen nga vendi i origjines për arsye ekonomike (emigrant ekonomik).

3. persona që largohen nga vendi i origjinës në mënyre të pavullnetshme për qëllime

trafiku dhe punë të detyruar (persona të trafikuar).

Një nga sfidat më të mëdha me të cilat Shteti Shqiptar përballet në zbatimin e përpiktë të

proçedurës së përzgjedhjes është fakti që kjo pro7edurë është dhe duhet konceptuar si një

proçes i vazhdueshëm që duhet mbajtur gjithmonë në nivele të larta të zbatimit të

standarteve ndërkombëtare. Praktikisht, pro7edura e përzgjedhjes kërkon që policia

kufitare të identifikojë në zonën administrative që mbulon, përkthyes të aftë dhe të

trainuar për gjuhët më të mundshme të vendeve nga vijnë migrantët e parregullt. Ky

identifikim duhet të shoqërohet me një përditësim të vazhdueshëm duke qenë se

intervistimi sa më i shpejtë i individëve të kapur në kufi apo brenda territorit, ndikon

drejpërdrejt si në trajtimin e përshtatshëm të tyre – për të cilin ndihmon idetifikimi i

kategorisë së cilës i përkasin, ashtu edhe respektimi i afateve proçeduriale që janë pjesë e

punes dhe organizimit të brendshëm të proçedurave policore. Po kështu, kjo proçedurë

kërkon që policia kufitare të jetë gjithnjë e përditësuar me njohuritë më të fundit mbi

ngjarjet që mund të ndikojnë në krijimin e flukseve të përsonave drejt territorit të RSH.

Kjo nuk lidhet vetëm me gjendjen e brendshme në shtetet fqinje, por edhe me vetë

njohuritë mbi sistemin e azilit dhe trajtimin e të huajve në këto vende. Për shembull, prej

shumë vitesh, një numër i madh refugjatësh, praktikisht më shumë se gjysma e popullsisë

së atij vendi, janë larguar e vazhdojnë të largohen nga Somalia. Vende që janë prekur nga

luftra apo konflikte të jashtme e të brendshme, si Iraku, Libia, Egjipti, Afganistani,

Kongo e së fundmi e mbi të gjitha, Siria – me mbi 2 milionë refugjatë tëlarguar nga

vendi, flasin shumë për prirjen e lëvizjeve migratore drejt zonave më të paqta e mirëqena

36

të botës, ku spikat Bashkimi Europian. Por jo vetëm kaq. Gjendja e vështirë ekonomike

dhe mbi të gjitha trajtimi jashtë çdo standarti i të huajve të parregullt që kapen ose

gjenden në territorn grek, është shkak parësor për flukset e shumta të të huajve që vijnë

drejt Shqipërisë. Një pjesë e madhe e tyre përpiqen të kalojnë për në vendet e BE por një

pjesë tjetër janë të gatshëm të qëndrojnë në Shqipëri përpkundrejt mundësisë së

papranueshme të kthimit në vendin e tyre apo në Greqi. në këtë prizëm, është shumë i

rëndësishëm edhe trainimi me njohuri për koncepte të tilla si vendi i tretë i sigurt dhe

ndryshimet që mund të pësojë cilësimi si një vend i tillë, në varësi të rrethanave dhe

zhvillimeve.

B. Faza gjatë proçedurës për përcaktimin e statusit të refugjatit

Në këtë fazë është e rëndësishme që të zbatohen afatet proçeduriale, individët azilkërkues

të dëgjohen në kohë dhe vendimi të merret në mënyrë të ndershme e të mirëinformuar.

Për këtë merr rëndësi themelore mënyra se si organi vendimmarës – në rastin e

Shqipërisë DPSHR, mbledh informacionin nga vendi i origjinës dhe si e proçedon atë.

Po kështu, në këtë pikë, gjatë shqyrtimit të statusit, pas konsiderimit të elementëve të

përfshirjes, tashmë përshkruar më lart, duhet mbajtur parasysh edhe kontrollimi i

imtësishëm dhe në përputhje me normat dhe praktikat e pranuara ndërkombëtare i

elementëve të përjashtimit dhe pushimit të statusit të refugjatit, kur është rasti.

Elementët e përjashtimit dhe të pushimit

- a - Përjashtimi nga statuti i refugjatit

Sipas Konventës së vitit 1951 në lidhje me statusin e refugjatëve, paragrafët D, E dhe F:

Kjo Konventë nuk duhet të zbatohet për

persona të cilët aktualisht kanë mbrojtje ose ndihmë nga organet ose agjencitë e

Kombeve të Bashkuara përveç UNHCR-së...

një person i cili njihet nga autoritetet kompetente të vendit në të cilin ai ka marrë

qëndrim si njeri që ka të drejta dhe detyrime, të cilat i janë bashkëngjitur zotërimit

të shtetësisë së atij vendi

ndonjë person në lidhje me të cilin ka arsye serioze për të gjykuar se

ka kryer një krim kundër paqes, një krim lufte ose një krim kundër

njerëzimit ...

ka kryer një krim serioz jopolitik jashtë vendit të

strehimit përpara pranimit në atë vend si refugjat

ka qenë fajtor për vepra në kundërshtim me qëllimet

dhe parimet e Kombeve të Bashkuara.

Gjatë interpretimit të klauzolave të përjashtimit të Nenit 1 është e dobishme të mbahet

parasysh arsyeja themelore e këtyre dispozitave për të siguruar se statusin e refugjatit nuk

duhet ta marrin persona të cilët as nuk kanë nevojë69

dhe as nuk e meritojnë atë.70

69

Nenet 1 D dhe E.

37

Klauzolat që lidhen me pameritueshmërinë janë veçanërisht të ndërlikuara dhe prandaj

janë më problematike. Sidoqoftë, përsa i përket të dyja degëve të përjashtimit, është

thelbësore të mbahet mend se, ashtu si të gjitha dispozitat që veprojnë si përjashtime dhe

siç theksohet në "Manual", këto klauzola duhet të interpretohen me qëllim kufizues.71

Neni 1 D përjashton nga Konventa mbrojtjen e personave të cilëve tashmë u sigurohet

mbrojtje apo ndihmë nga një agjenci ose organ i Kombeve të Bashkuara përveç UNHCR-

së. Siç shpjegohet në "Manual", kjo dispozitë aktualisht zbatohet për personat të cilët

marrin ose mund të marrin ndihmë nga Agjencia e Kombeve të Bashkuara për Punë

Mirëbërëse për Refugjatët Palestinezë në Lindjen e Afërme.72

Meqenëse asnjë agjenci

tjetër e Kombeve të Bashkuara aktualisht nuk ka mandat të veçantë për të mbrojtur ose

për të ndihmuar refugjatët, kjo klauzolë nuk mund të përdoret në situata të tjera.

Administratat kalimtare ose të përkohshme të Kombeve të Bashkuara në zona ose rajone,

që kanë shkaktuar dyndje refugjatësh, normalisht kanë mandate që lidhen vetëm me

administrimin e territorit, duke përfshirë mbrojtjen e të drejtave të të kthyerve, por nuk

kanë asnjë mandat të veçantë për refugjatët. Meqenëse për të përfituar nga mbrojtja apo

ndonjë ndihmë ekzistuese nga kjo administratë personat duhet të jenë brenda një territori

të tillë, kjo klauzolë nuk mund të përdoret për të përjashtuar nga statusi i refugjatit

persona të atyre territoreve, të cilët janë në shtetet e azilit.73

Gjithashtu, Neni 1 E përjashton - për shkak të mungesës së nevojës për mbrojtje

ndërkombëtare - personat të cilët njihen nga autoritetet kompetente të vendit të banimit të

tyre si njerëz që kanë të drejtat dhe detyrimet e qytetarëve të vendit. Kur interpreton këtë

klauzolë "Manuali" thekson rëndësinë e njohjes se personi në fjalë aktualisht duhet t'i

ketë këto të drejta dhe detyrime në një kuptim praktik. Në përputhje me dispozitën e non-

refoulement të Nenit 33, personat duhet të përfitojnë në mënyrë të veçantë nga e drejta që

të mos shpërngulen me dhunë ose të mos dëbohen me qëllim që kjo klauzolë të veprojë

për të përjashtuar nga statusi i refugjatit.74

Ai që sjell një vështirësi shumë më të madhe interpretuese është Neni 1 F, që përjashton

personat në lidhje me të cilët ka arsye serioze për të besuar se ata kanë kryer krime lufte,

krime kundër paqes ose njerëzimit, krime serioze jopolitike ose vepra në kundërshtim me

qëllimet dhe parimet e Kombeve të Bashkuara. Me fjalë të tjera, përjashtimi lidhet me

personat të cilët kanë kryer akte kaq të rënda sa që, ndonëse ata fare mirë mund të kenë

një frikë të bazuar nga përndjekja për arsyet që jep Konventa, sjellja e tyre personale ka

qenë aq e neveritshme sa që i bën ata të padenjë për të pasur mbrojtje ndërkombëtare në

bazë të Konventës së vitit 1951. Në interpretimin e këtyre dispozitave është vendimtare

70

Neni 1 F. 71

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 149; J. Hathaëay, f.191; C.P.R. (2 ch.) (Belgjikë), 29 qershor

1994, F274. 72

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafin 142.

73

Për analogji me paragrafin 143 të Manualit është e arsyeshme të thuhet se ata që ndodhen jashtë territorit

në fjalë, nëse ata përndryshe i plotësojnë kriteret e Nenit 1, duhet të mos përjashtohen nga statusi i

refugjatit për shkak të ekzistencës së një realiteti të tillë. 74

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 145.

38

që të kujtohet se jo çdo kriminel përjashtohet nga termat e Nenit 1 F, por vetëm ata që

janë fajtorë për aktet më serioze dhe më të papranueshme.75

Standarti i provës që kërkohet për funksionimin e Nenit 1 F shprehet si "arsye serioze për

të gjykuar" se një person ka qenë fajtor për këto vepra. Ndërsa është e qartë se, si pasojë,

prova e bindjes nuk kërkohet, është provuar se vazhdimisht ka qenë e vështirë të

shpjegohet shkalla e saktë e provës së nevojshme në mënyrë të arsyeshme për të

mbështetur një konstatim në përputhje me këtë standart.76

Akuza për një vepër të tillë nga

një gjykatë ndërkombëtare77

mund të konsiderohet sigurisht "arsye serioze për të gjykuar"

dhe kështu është gjykuar nga UNHCR-ja.78

Nga ana tjetër, thjesht fakti se një person në

një pikë të jetës së tij/saj mund të ketë qenë shoqëruar në ndonjë formë me anëtarë të një

organizate ose qeverie për të cilët dihet se kanë kryer akte të tilla nuk është e

mjaftueshme për të provuar "arsyet serioze" në lidhje me atë individ. Që të funksionojë

përjashtimi arsyet duhet të jenë të lidhura në mënyrë të veçantë me individin në fjalë dhe

me veprimet ose mosveprimet e tij/saj.79

75

Shih The Exclusion Clauses: Guidelines on Their Application ("Klauzolat e përjashtimit: udhëzues për

zbatimin e tyre"), UNHCR, dhjetor 1996, veçanërisht paragrafët 6 dhe 7 (botuar nën siglën e

IOM/83/96/FOM/93/96 të 2 dhjetorit 1996, të disponueshme gjithashtu në bankën e të dhënave UNHCR

REFËORLD për politikën dhe praktikën me refugjatët). 76

Shih, për shembull, Gjykatën Federale të Apelit, Canada (MCI) v. Hussein (Kanadaja kundër Hussein

(MCI)), 7 janar 2000, Docket: A-800-95, paragrafi 25: "më shumë se dyshim ose hamendje, por më pak se

provë në peshoren e probabiliteteve" dhe Moreno v. Canada (MEI) (Moreno kundër Kanadasë (MEI)), 14

shtator 1993, {1993} 1 F.C. 298; shih gjithashtu Gjykatën Amerikane të Apelit, McMullen v. INS

(McMullen kundër INS), 788 F.2d 591 (Qarkorja e nëntë 1986); Këshillin e Shtetit (Francë), Ressaf, 15 maj

1996, 153.491; C.R.R. (Francë), Ëarnakulasuriya Ichchampullege, 20 maj 1996, 295.425; Gjykata e Apelit

e Mbretërisë së Bashkuar (Divizioni Civil), T. v. Secretary of State for the Home Department (T. kundër

Sekretarit të Shtetit në Ministrinë e Brendshme), 3 nëntor 1994, {1995} 1 Ë.L.R. 545; C.P.R.R. (Belgjikë),

18 janar 1996, F390; ACC Zviceriane, EMARK 1999, nr. 12, paragrafi 5; shih gjithashtu G. Goodëin-Gill,

f. 97. 77

Kualifikimi se akuza ose vërtetimi i saj duhet të bëhen nga një gjykatë ndërkombëtare përkundrejt një

gjykate vendase është i qëllimshëm dhe mbështetet në faktin se mund të ketë raste kur autoritetet vendase,

nëpërmjet një gjykate ose një gjyqi, mund të përpiqen t'i detyrojnë armiqtë dhe kritikët të heshtin duke

përdorur përndjekje të tilla, nganjëherë fill pas një lufte civile. Për një përshkrim të procedurës së Gjykatës

së Ruandës për akuzë dhe vërtetim akuze (që duhet të ndodhë përpara daljes së urdhrave të arrestit ose

ndalimit ose urdhrave të tjerë të nevojshëm për përgatitjen e një gjyqi) shih studimin e Erik Mose,

Zëvendëspresident, Gjykata Ndërkombëtare e Krimeve për Ruandën, përgatitur për Konferencën e 4-të të

Shoqatës Ndërkombëtare të Gjyqtarëve Juristë për Refugjatët, Bernë, Zvicër, tetor 200, paragrafët 27-31.

Studimi sugjeron se vërtetimi i akuzës, që thuhet se bëhet për të provuar nëse prokurori ka bërë një proces

gjyqsor prima facie, do të plotësonte në mënyrë të qartë kërkesat e provës së "arsyeve serioze për të

gjykuar". 78

UNHCR-ja e ka bërë këtë në lidhje me ruandezët. Shih Komunikatën e Shtypit bërë nga Komisioneri i

Lartë më 25 shtator 1996, në të cilën u njoftua se 20 ruandezë të akuzuar nga Gjykata Ndërkombëtare e

Krimeve për Ruandën ishin përjashtuar nga statusi i refugjatit nga Zyra e Komisionerit të Lartë dhe se

UNHCR-ja nxiste shtetet që të ndiqnin shembullin e të tjerëve nëse 20 ruandezët e përmendur kërkonin

azil. Në paragrafin e fundit, pasi përshkruan klauzolat e përjashtimit të Konventës së vitit 1951 dhe të

Konventës së Organizatës së Unitetit Afrikan, Komunikata e Shtypit shprehet se: "UNHCR-ja beson se

akuzat e bëra nga gjykata përbëjnë arsye të mjaftueshme për përjashtim nga statusi i refugjatit në përputhje

me mandatin e saj dhe me Konventën e OUA-së." 79

Për një shpjegim më të plotë në lidhje me këto çështje, lutemi referojuni "Udhëzuesve të Përjashtimit" (të

cituar në shënimin 91 më sipër), veçanërisht paragrafët 36-48; shih gjithashtu Michael Bliss, "Serious

Reasons for Considering": Minimum Standards of Procedural Fairness in the Application of the Article 1

(F) Exclusion Clauses ("Arsye serioze për të gjykuar": standartet minimale të drejtësisë së procedurave në

39

Sipas termave të tij, krimet për të cilat bën fjalë Neni 1 F (a) janë ato që përkufizohen si

të tilla në dokumentet ndërkombëtare. Ky formulim lejon zhvillime në të drejtën

ndërkombëtare në lidhje me marrjen në shqyrtim të këtyre krimeve. Për shembull,

miratimi i Statutit të Romës të Gjykatës Ndërkombëtare të Krimeve80

i ka përcaktuar këto

krime në kuadrin bashkëkohor dhe do të jetë një burim i dobishëm për interpretimin e

klauzolave të përjashtimit.81

Neni 1 F (b) përjashton nga statusi personat të cilët kërkojnë të shmangen nga një proces i

ligjshëm gjyqësor për kryerjen e krimeve serioze jopolitike, edhe pse ata përndryshe do të

kualifikoheshin si refugjatë. Ndërsa kjo dispozitë trajton qartë shqetësimet e ligjshme të

shtetit për sigurimin e komunitetit, elementet e shumtë kualifikues të përfshirë në

dispozitë tregojnë se mbrojtja e refugjatëve, që kanë kryer krime më pak serioze, duhet të

ruhet. Këta elemente të ndryshëm të Nenit 1 F (b) diskutohen në mënyrën më të

dobishme veçmas, siç bën "Manuali".

Është e qartë se termi "serioze" parashikon një akt të rëndë të ndëshkueshëm dhe jo një

vepër të parëndësishme, edhe pse kjo e fundit mund të citohet si "krim" në kodin penal

apo në ligje të tjera të një vendi.82

Serioziteti nuk është thjesht çështja se si e sheh ligji

vendas problemin, por duhet të mbajë parasysh edhe të drejtën krahasuese dhe

ndërkombëtare. Disa nga treguesit që mund të tregojnë për seriozitetin e një krimi të

zakonshëm përfshijnë:

mënyra e procedimit që është përdorur për ta akuzuar atë - nëse ajo është një

vepër kriminale e dukshme apo nuk ka prova të mjaftueshme për t'u ndjekur;

masën e dënimit të parashikuar, duke përfshirë kohëzgjatjen dhe kushtet e

burgimit;

nëse ka konsensus ndërkombëtar që ajo të konsiderohet ndër krimet më serioze;

nëse ajo është e ekstradueshme apo i nënshtrohet jurisdikisonit të përgjithshëm

penal;

dëmin aktual të shkaktuar si rrjedhojë të kryerjes së krimit.83

zbatimin e klauzolave të përjashtimit të Nenit 1 (F)"), në (2000) 12 I.J.R.L. - numër i veçantë shtojcë për

përjashtimin, 92. 80

Miratuar në Romë më 17 korrik 1998 nga Konferenca Diplomatike e Kombeve të Bashkuara të të

Plotfuqishmëve për Krijimin e Gjykatës Ndërkombëtare të Krimeve dhe ndryshuar nga proceverbalet e

datës 10 nëntor 1998 dhe 12 korrik 1999. Me përjashtimin lidhen sidomos Nenet 6, 7 dhe 8 të Statutit, që

përcaktojnë genocidin, krimet kundër njerëzimit dhe krimet e luftës. 81

Nga jurisprudenca vendase shih, për shembull, Gjykatën Federale të Apelit , Sivakumar v. Canada (MEI)

(Sivakumar kundër Kanadasë (MEI)), 4 nëntor 1993, {1994} 1 F.C. 433; Equizabal v. Canada (MEI)

(Equizabal kundër Kanadasë (MEI)), 26 maj 1994, {1994} 48 A.C.Ë.S. 3d 793; C.R.R. (Francë),

Bicamumpaka, 23 tetor 1997, 294.336; Galimov, 5 maj 1997, 307.510; Ntagerura, 19 qershor 1996,

282.004; Mbarushimana, 19 qershor 1996, 280.634; C.P.R.R. (Belgjikë), 18 maj 1995, R2747; 28 mars

1995, R2632; 23 korrik 1993, R1338; AAC Zviceriane, EMARK 1999, nr. 12; shih gjithashtu Jelena Pejic,

Article 1 F (a): The Notion of International Crimes ("Neni 1 F (a): Nocioni i krimeve ndërkombëtare"), në

(2000) 12 I.J.R.L. 11 - numër i veçantë shtojcë për përjashtimin. 82

Manuali i UNHCR-së, paragrafi 155. 83

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 60. Nga jurisprudenca vendase shih, për shembull, Queen's

Bench Division, R. v. Secretary of State for the Home Department (R. kundër Sekretarit të Shtetit në

Ministrinë e Brendshme), ex parte Baljit Singh, {1994} Imm.A.R. 42 (Q.B.D.); Këshillin e Shtetit (Francë),

Ressaf, 15 maj 1996, 153.491; 25 shtator 1985, 62.847; C.R.R. (Francë), 26 nëntor 1993, 222.900; Ëilfred

40

Krimi i përcaktuar në Nenin 1 F (b) duhet të jetë "jopolitik" ose, me fjalë të tjera, krim i

zakonshëm, i kryer jo për motive politike por për arsye të tjera, siç është përfitimi ose

hakmarrja personale.84

Ky kualifikim siguron që personat e ndjekur ligjërisht sepse kanë

shprehur besime politike në një mënyrë që do të ishte e pranueshme në një shtet ku

individët janë të lirë të shprehin pikëpamjet e tyre dhe të ushtrojnë të tjera të drejta të

njeriut në mënyra të padëmshme nuk mund të përjashtohen nga statusi i refugjatit me një

marifet të thjeshtë të kalimit të një ligji që nuk i respekton ato të drejta bazë të njeriut.

Për të njëjtën arsye, autorët e disa krimeve "politike" ose veprave të rënda të dënueshme,

që janë kryer për motive politike, siç është pirateria ajrore ose rrëmbimi i personave,

natyrisht mund të mos përjashtohen nga veprimi i klauzolave të përjashtimit me anë të

referimit të kualifikimit "jopolitik". Duhet të bëhet një analizë e kujdesshme nëse gjendja

e rëndë e dëmit të shkaktuar e kapërcen për nga rëndësia qëllimin politik që do të ishte

arritur. Nëse i ashtuquajturi krim "politik" është tejet i dëmshëm ose shpërpjestimor përsa

i përket efekteve të tij, në krahasim me motivin politik që synonte autori, personi mund të

jetë i përjashtueshëm pavarësisht nga motivimi politik. Nga ana tjetër, nëse kryerja e një

krimi, për shembull, është i vetmi mjet për t'i shpëtuar ndjekjes ligjore nga një regjim

shtypës, fare mirë mund të gjykohet se është e justifikuar dhe përjashtimi nuk do të vijojë

domosdosmërisht, në vartësi të rrethanave të këtij rasti.85

Nëse gjykohet se zbatohet Neni 1 F (b), atëherë, në pikëpamjen e UNHCR-së dhe në

praktikën e disa jurisdiksioneve, është e nevojshme që të bëhet bilanci midis natyrës së

veprës që mendohet të jetë kryer nga kërkuesi dhe shkallës së përndjekjes për të cilën

ekziston frika. Nëse frika e bazuar është për shkak të përndjekjes shumë të rëndë që vë në

rrezik jetën ose lirinë e kërkuesit, krimi i kryer duhet të jetë vërtet shumë i rëndë që ta

përjashtojë personin nga statusi.86

Karalasingham, 20 korrik 1993, 233.673; Rajkumar, 12 mars 1993, 230.875; Divisioni për Përcaktimin e

Refugjatit sipas Konventës (C.R.D.D.) (Kanada), A. (T.Ë.) (Re), {1991}C.R.D.D. nr. 430 (QL); Bordin

Amerikan të Apelit për Imigrimin (B.I.A.), In re Ballester-Garcia, {1980} 17 I. & N. dhjetor, 592, 595; In

re Rodriguez-Palma, {1980} 17 I. & N. dhjetor, 465, 468. Shih gjithashtu A. Grahl-Madsen, The Status of

Refugees in International Laë ("Statusi i refugjatëve në të drejtën ndërkombëtare"), vol I, paragrafi 107, f.

294 dhe faqet në vazhdim; J. Hathaëay, f. 221-226; G. Goodëin-Gill, f. 104-108 dhe Ëalter Kälin dhe Jörg

Künzli, Article 1 F (b) of the 1951 Refugee Convention: Freedom Fighters, Terrorists, and the Notion of

Serious Non-political Crimes ("Neni 1 F (b) i Konventës për Refugjatët e vitit 1951: luftëtarët e lirisë,

terroristët dhe nocioni i krimeve serioze jopolitike"), (2000) 12 I.J.R.L. 46 - numër i veçantë shtojcë për

përjashtimin. 84

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 152; nga jurisprudenca vendase shih Gjykatën Federale të

Australisë, Singh v. MIMA (Singh kundër MIMA), 19 nëntor 1999, {1999} F.C.A. 1599; Gjykatën e Lartë të

Shteteve të Bashkuara, INS v. Aguirre Aguirre (INS kundër Aguirre-Aguirre), 3 maj 1999, 119 S.C. 1439

(1999), {1999} 38 I.L.M. 786, 791; Dhomën e Lordëve, T. v. Immigration Officer (T. kundër Nëpunësit të

Imigrimit), {1996} 2 Ë.L.R. 766; Gjykatën Amerikane të Apelit, McMullen v. INS (McMullen kundër INS),

788 F.2d 591 (Qarkorja e nëntë 1986); Gjykatën Federale të Kanadasë, Gil v. Canada (MEI) (Gil kundër

Kanadasë (MEI)), 21 tetor 1994, {1994} F.C.J. nr. 1559; Këshillin e Shtetit (Francë), Urizar-Murgoito, 14

dhjetor 1987, Rec. Dalloz Sirey, 1988, Inf. rap. f. 20. 85

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafët 159-161. 86

Shih "Udhëzuesit e Përjashtimit" (shënimi 91); shih gjithashtu Manualin e UNHCR-së, paragrafi 156;

C.P.R.R. (Belgjikë), 23 prill 1998, Ë4589; 9 mars 1998, Ë4403; 9 gusht 1995, Ë1916; Gjykatën e Apelit të

Mbretësisë së Bashkuar, R. v. Secretary of State for the Home Department 9 (R. kundër Sekretarit të Shtetit

në Ministrinë e Brendshme), ex parte Chahal, 22 tetor 1993, {1994} 1 Ë.L.R. 526; G. Goodëin-Gill, f. 106-

41

Më së fundi, në lidhje me Nenin 1 F (b), krimi në fjalë duhet të jetë kryer "jashtë" vendit

të azilit përpara pranimit atje si refugjat. Krimi i zakonshëm i kryer në territorin e shtetit

të azilit duhet t'i nënshtrohet jurisdiksionit penal të atij shteti, duke përfshirë ndjekjen

ligjore, dhe, nëse del fajtor, dënimi siç do të ndodhte për këdo tjetër në territorin e shtetit

të azilit.87

Dispozita e fundit e përjashtimit, Neni 1 F (c), lidhet me veprat në kundërshtim me

qëllimet dhe parimet e Kombeve të Bashkuara. Siç shpjegohet në paragrafët përkatës të

"Manualit", qëllimet dhe parimet e Kombeve të Bashkuara parashtrohen në Nenet 1 dhe 2

të Kartës së Kombeve të Bashkuara dhe për nga vetë natyra e tyre lidhen me shtetet

anëtare të Kombeve të Bashkuara. Punët përgatitore (travaux preparatoires) pasqyrojnë

një mungesë qartësie në lidhje me përdorimin e kësaj dispozite. Komentet e delegatëve

sugjerojnë se hartuesit e shihnin këtë si një dispozitë që do të evokohej rrallë dhe të

zbatueshme për individë të cilët kishin një pozitë pushteti ose ndikimi në një shtet dhe të

vlefshme për shkeljen nga ana e shtetit të qëllimeve dhe parimeve të Kombeve të

Bashkuara.88

Mund të ketë mbishtresëzim me Nenin 1 F (a), në atë që krimet kundër

paqes dhe krimet kundër njerëzimit janë gjithashtu vepra kundër qëllimeve dhe parimeve

të Kombeve të Bashkuara.

Zbatimi i Nenit 1 F shpeshherë kërkon shqyrtimin e një morie çështjesh, disa prej tyre të

lidhura me konceptet e ligjit penal, që në këtë kuadër kërkojnë analizë të kujdesshme dhe

të diferencuar. Çështje të tilla përfshijnë përgjegjësinë individuale, bashkëpunimin në

krim, fajin nga shoqërimi, anëtarësinë në grupe që mbrojnë ose kryejnë akte dhune,

gjendjen e ish zyrtarëve të regjimeve shtypëse, mbrojtjen e dhunës dhe nevojën dhe të

tjera nocione të tilla. Shqyrtimi i hollësishëm i ndërlikimeve të këtyre temave e kapërcen

107; J. Hathaëay, f. 225; por shih Gjykatën e Lartë të Shteteve të Bashkuara, INS v. Aguirre-Aguirre (INS

kundër Aguirre-Aguirre), 3 marj 1999, 119 S.C. 1439 (1999), (1999) 38 I.L.M. 786, 791, shih gjithashtu në

(1999) 11 I.J.R.L. 375. 87

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 154. Nga jurisprudenca shih, psh, Këshillin e Shtetit (Francë),

Rajkumar,25 shtator 1998, 165.525; Pham, 21 maj 1997, 148.997; Gjykatën Federale të Australisë,

Ovcharuk v. Minister for Immigration and Multicultural Affairs (Ovcharuk kundër MInistrit për Imigrimin

dhe Çështjet Shumëkulturore), 16 tetor 1998; Dhayakpa v. Minister for Immigration and Ethnic Affairs

(Dhayakpa kundër Ministrrit për Imigrimin dhe Çështjet Etnike), {1995} 62 F.C.R. 556; Gjykatën Federale

të Kanadasë, Malouf v. Canada (MCI) (Malouf kundër Kanadasë (MCI), 31 tetor 1994, {1995} 1F.C. 537. 88

Shih "Udhëzuesit e Përjashtimit" (shënimi 91) dhe Manualin e UNHCR-së, paragrafët 162 dhe 163; shih

gjithashtu Gjykatën e Lartë të Kanadasë, Pushpanathan v. Canada (MCI) (Pushpanathan kundër Kanadasë

(MCI)), 4 qershor 1998, {1998} 1 S.C.R. 982; Këshillin e Shtetit (Francë), Mahboub, 25 mars 1998,

170.172; C.R.R. (Francë), Duvalier, 18 korrik 1986, 50.265, konfirmuar nga Këshilli i Shtetit më 31 korrik

1992; AAC Zviceriane, EMARK 1999, nr. 11; krahaso gjithashtu G. Goodëin-Gill, f. 114 dhe Edëard

Këakëa, Article 1 F (c) Acts Contrary to the Purposes and Principles of the United Nations ("Neni 1 F (c)

vepron në kundërshtim me qëllimet dhe parimet e Kombeve të Bashkuara"), (2000), I.J.R.L. 79 - numër i

veçantë shtojcë për përjashtimin.

42

objektin e këtij komenti.89

Për informacione më të veçanta duhen cituar Udhëzuesit e

UNHCR-së për Përjashtimin.90

- b - Pushimi i statusit

Elementet kyç të klauzolave të pushimit (Neni 1 C):

Kjo Konventë duhet të pushojë së zbatuari për çdo person ... nëse:

ai vullnetarisht ka përfituar sërisht nga mbrojtja e vendit të shtetësisë së tij; ose

pasi ka humbur shtetësinë e tij, ai vullnetarisht e ka rifituar atë; ose

ai ka fituar një shtetësi të re dhe gëzon mbrojtjen e vendit të shtetësisë së tij të re;

ose

ai vullnetarisht është rivendosur në vendin nga i cili u largua ose jashtë të cilit

mbeti për shkak të frikës nga përndjekja; ose

ai, për shkak se rrethanat në lidhje me të cilat ai është njohur si refugjat kanë

pushuar së ekzistuari, nuk mund të vazhdojë më të mos pranojë që të përfitojë nga

mbrojtja e vendit të shtetësisë së tij...

me kusht që ky paragraf {i fundit}të mos të zbatohet për një refugjat... i cili është në

gjendje të evokojë arsye të forta që lindin nga përndjekja e mëparshme për të mos

pranuar të përfitojë nga mbrojtja e vendit të shtetësisë...

Siç vënë në dukje paragrafët e "Manualit" për këtë Nen,91

statusi i refugjatit, që u ofron

përfituesve të tij mbrojtje ndërkombëtare në mungesë të mbrojtjes kombëtare,

parashikohet të zgjasë vetëm për aq sa nevojitet ajo mbrojtje zëvendësuese. Neni 1 C i

Konventës përcakton me disa hollësi rrethanat në të cilat pushon statusi i refugjatit. Siç

ndodh me të gjitha dispozitat që heqin të drejtat ose statusin, klauzolat e pushimit duhet të

zbatohen me kujdes, pas një vlerësimi të plotë, për të siguruar që mbrojtja për refugjatin

në fakt nuk është më e nevojshme, pikë kjo që theksohet edhe në "Manual".92

Në lidhje me arsyet që lindin si rrjedhojë e veprimeve të vetë refugjatit, këto veprime

duhet të jenë vërtet vullnetare nga ana e refugjatit dhe duhet të sjellin si pasojë që ai/ajo

në fakt të jetë në gjendje të përfitojë nga mbrojtja e efektshme dhe jetëgjatë e vendit.

Nëse nuk ndodh kështu, statusi i refugjatit nuk pushon.93

89

Sidoqoftë shih shembujt e mëposhtëm të jurisprudencës vendase: Gjykata Federale e Apelit, Ramirez v.

Canada (MEI) (Ramirez kundër Kanadasë (MEI)), 7 shkurt 1992, {1992} 2 F.C. 306; Sivakumar v. Canada

(MEI) (Sivakumar kundër Kanadasë (MEI)), 4 nëntor 1993, {1994} F.C. 433; Zelandën e Re R.S.A.A., Re

TP, 31 korrik 1995, Apelimi {për Statusin e} Refugjatit nr. 1248/93. 90

Shih shënimin 91 më sipër për t'iu referuar plotësisht Udhëzuesve të Përjashtimit. Për çështjet që

shënohen në këtë paragraf shih në mënyrë të veçantë paragrafët 36 dhe 48 të këtyre Udhëzuesve. Shih

gjithashtu dokumentacionin për përjashtimin përgatitur për Komitetin Ekzekutiv, sidomos Note on the

Exclusion Clauses (Koment për Klauzolat e Përjashtimit) (EC/47/C/CRP.29) të majit 1997 dhe Background

Paper on the Article 1F Exclusion Clauses ("Studim i kuadrit për klauzolat e përjashtimit të Nenit 1F") i

qershorit 1998. 91

Shih Manualin, paragrafët 118-133. 92

Shih Manualin, paragrafin 116. 93

Këto arsye përshkruhen në Nenin 1 C (1), (2), (3) dhe (4) dhe shtjellohen në Manual në paragrafët e

cituar në shënimin 197; nga jurisprudenca vendase shih, për shembull, C.R.R. (Francë), Ciftci, 16 janar

1998, 290.107; Cagalj, 21 maj 1997, 301.944; AAC Zviceriane, EMARK 1998, nr. 29.

43

Sidoqoftë, çështje të një interpretimi relativisht më të vështirë lindin përsa i përket arsyes

së pushimit, që lidhet me ndryshimet e rrethanave në vendin e origjinës në mënyrë të tillë

që arsyet për të cilat u kërkua mbrojtja e refugjatit nuk ekzistojnë më.94

Gjatë

interpretimit të kësaj klauzole ka pasur ndonjë pyetje për natyrën dhe shkallën e

ndryshimit të nevojshëm. Komiteti Ekzekutiv i UNHCR ka pohuar se ndryshimet duhet

të jenë thelbësore, të qëndrueshme, afatgjatë dhe të kenë lidhje me frikën e refugjatëve

nga përndjekja.95

Pushimi i statusit të refugjatit mund të kuptohet, në mënyrë thelbësore,

si pasqyrim i arsyeve për dhënien e një statusi të tillë, që gjendet në elementet e

përfshirjes të Nenit 1 A (2). Kur ato arsye nuk ekzistojnë më, po kështu në shumicën e

rasteve nuk do të ekzistojë as nevoja për mbrojtje ndërkombëtare. Njohja e kësaj lidhjeje

dhe shfrytëzimi i saj për të kuptuar nëse ndryshimet e rrethanave kanë lidhje dhe janë

thelbësore për shkaqet e ikjes, do të shërbejnë për të ndriçuar rrethanat që duhet të çojnë

në pushimin e statusit. Kjo është veçanërisht e rëndësishme përsa i përket pushimit

individual.

UNHCR ka identifikuar një numër faktorësh që, duke mos bërë aspak shterimin e

gjykimeve përkatëse, mund të jetë e nevojshme të merren në konsideratë për vlerësimin,

në mënyrë të përgjithshme dhe për qëllime të pushimit të statusit të grupit, nëse ka

ndodhur një ndryshim kaq thelbësor:

niveli i stabilitetit politik, që mund të provohet në një numër mënyrash, një

shembull është përfundimi i suksesshëm i zgjedhjeve demokratike të gjykuara nga

komuniteti ndërkombëtar si të drejta;

ekzistenca e ligjeve jodiskriminuese për të mbrojtur të drejtat dhe liritë themelore,

duke përfshirë të drejtat civile dhe ato politike dhe ekonomike, shoqërore dhe

kulturore;

ekzistenca e makinerisë për të siguruar rendin publik dhe korrigjime në situata

kur mund të shkelen të drejtat e njeriut, për shembull, funksionimin e policisë

që vepron pa dallim, një gjyqsor të pavarur dhe funksionimin e gjykatave;

niveli i përgjithshëm i respektimit të të drejtave të njeriut dhe aftësia për t'i

ushtruar dhe për t'i gëzuar të drejtat e njeriut;

atje ku konflikti ka qenë problem, niveli i pajtimit kombëtar dhe i zbatimit të

çfarëdo marrëveshjeje dhe pakti paqeje.96

Kur përcaktohet se klauzola e pushimit, që lidhet me ndryshimin e rrethanave, zbatohet

për një grup të caktuar refugjatësh, çdo individ i prekur nga njoftimi i pushimit duhet të

ketë mundësi të barabartë për një rishqyrtim të rastit të tij/saj dhe që vendimi të merret në

mënyrë individuale, në rast se ka ndonjë faktor që e bën pushimin të pazbatueshëm për

atë individ. Lidhje në këtë drejtim ka veçanërisht përjashtimi nga klauzola e pushimit, që

në Konventë shprehet se zbatohet vetëm për refugjatët "statutorë"97

(dmth, ata që kanë

94

Këto arsye përshkruhen në Nenin 1 C (5) dhe (6); shih paragrafët 134-139 të Manualit dhe nga

jurisprudenca vendase shih, për shembull, AAC Zviceriane, EMARK 1998, nr. 19. 95

Përfundim nr. 69 (XLIII), paragrafët a) dhe c), i Komitetit Ekzekutiv. 96

Shih Raportin e Komitetit të Përhershëm: Koment për Klauzolat e Pushimit, EC/47/SC/CPR.30 i 30 majit

1997, si edhe Guidelines on the Application of the Cessation Clauses ("Udhëzues të UNHCR-së për

zbatimin e klauzolave të pushimit"), botuar në prill 1999. 97

Paragrafi 2 i Nenit 1 C (5) dhe (6).

44

qenë refugjatë përpara miratimit të Konventës së vitit 1951), por që pasqyron një parim të

përgjithshëm humanitar që mund dhe duhet të zbatohet edhe për refugjatët e tjerë. Ata që

mund të evokojnë "arsye të forta" të cilat lindin nga përndjekja ose përvojat në të

kaluarën, që çojnë në njohjen e tyre si refugjatë, nuk duhet të pushojnë së qeni refugjatë

vullnetarisht, pavarësisht nga ndryshimi përkatës, themelor, i qëndrueshëm dhe afatgjatë.

Në thelb përjashtimi njeh se disa forma dhe përvoja të përndjekjes janë aq mizore dhe

kanë efekte psikologjike aq dërrmuese sa që, edhe pas një ndryshimi thelbësor të

rrethanave, individët nuk duhet të detyrohen të kthehen kundër vullnetit të tyre. Ky

përjashtim është po aq aktual sot sa ç'ishte kur u miratua Konventa dhe ai zbatohet nga

UNHCR-ja dhe nga shumë shtete.98

Pasoja e pushimit mund të mos jetë domosdosmërisht kthimi në vendin e origjinës ose në

banimin e zakonshëm të mëparshëm.99

Në disa raste, refugjatët që pushojnë së qeni

refugjatë tashmë mund të kenë fituar dhe ushtruar të drejtën e qëndrimit ose për të marrë

shtetësinë si rrjedhojë e kohëzgjatjes së qëndrimit tyre dhe kuptimit të ligjit në vendin e

azilit. Në raste të tjera, ata mund të jenë martuar, mund të jenë bërë me fëmijë apo në

vendin e azilit mund të kenë krijuar lidhje të tilla sa që në fakt ata janë krejtësisht të

integruar dhe kanë të drejtë të banojnë me anë të mekanizmave të tjerë të ndryshëm nga

azili.

Informacioni mbi vendin e origjinës

Burimet e informacionit dhe vlefshmëria e tyre

Informacioni është në thelb një mjet njohje. Me anë të tij ne njohim gjendje apo

përcaktojmë tipare. Në fund ne nxjerrim përfundime mbi atë se si duhet të veprojmë në

një rast të caktuar. Të qenit refugjat apo person në nevojë për mbrojtje ndërkombëtare

nuk është një alternativë ose mundësi. Ajo është një gjendje faktike e gjërave, një tërësi

kushtesh në të cilat një person gjendet për arsye të ndryshme, me ose pa dëshirën e tij.

Informacioni nga vendi i origjinës na ndihmon për këtë, për të njohur një gjendje faktike

e për ta shtruar atë në rrugën e zgjidhjes afatgjatë.

Janë të rralla rastet kur ngritësi i një pretendimi – në rastin tonë, paraqitësi i një kërkese

për azil – mund të kërkojë që provat për vërtetimin e pretendimit të tij të sigurohen nga

burime jashtë atij vetë. Pretenduesi në këtë rast ofron vetëm nivelin minimal të provës,

informacionin e prejardhur nga vetë ai. Rasti i kërkesave për azil (thënë ndryshe strehim

apo mbrojtje ndërkombëtare), është një ndër to. Kjo shpjegohet me vetë mundësitë

praktike që një refugjat / azilkërkues ka për të mbledhur informacion nga vendi i

origjinës, prejardhjen e tij shoqërore e kulturore, kushtet e largimit nga vendi i vet, etj.

98

Shih Manualin e UNHCR-së, paragrafi 136; nga jurisprudenca vendase shih, për shembull, C.R.R.

(Francë), Bizimungu, 4 qershor 1997, 300.063; Sokolova, 10 mars 1997, 200.999; V.B.C. (2 ch.) (Belgjikë),

3 tetor 1994, E84; AAC Zviceriane, EMARK 1997, nr. 14, paragrafi 6 c) dd) dhe ff); EMARK 1998, nr. 16,

paragrafi 4 b) dhe c). 99

Kjo është e vetëkuptueshme përsa i përket Nenit 1 C (3).

45

Burimi i parë i informacionit nga vendi i origjinës është vetë personi që kërkon mbrojtje

ndërkombëtare. Ky informacion vjen nga ai me shkrim ose me gojë, i treguar me nismën

e tij ose si përgjigje e pyetjeve të bëra nga ata që e intervistojnë (dëgjojnë).

Burimi i dytë i informacionit nga vendi i origjinës janë prova të cilat i përgjigjen formës

së kërkuar nga rregullat në fuqi (thënë ndryshe, nga ligji) por janë sidoqoftë të

prejardhura nga vetë azilkërkuesi, pra personi që është në gjendjen e të qenit refugjat apo

person në nevojë për mbrojtje ndërkombëtare dhe që kërkon që kjo gjendje, ky rrezik

persekutimi, t’i njihet si i tillë nga shteti ku ai kërkon mbrojtje. Si të tilla mund të

përmendim: dokumenta anëtarësimi në organizata e shoqata të ndryshme me karakter apo

veprimtari politiko-shoqërore, fotografi që tregojnë mbi veprimtari të organizatës apo

azilkërkuesit apo edhe ngjarje të njohura botërisht, artikuj gazetash apo raporte të tjera të

medias nga apo që flasin për azilkërkuesin, etj.

Një burim i tretë e shumë i rëndësishëm janë informacionet mbi vendin e origjinës të

hartuara e publikuara nga institucione apo organizma me autoritet ndërkombëtar të

njohur, sidomos në fushën e të drejtave të njeriut. Si të tilla mund të përmenden: raporti i

përvitshëm i Departamentit të Shtetit të Shteteve të Bashkuara të Amerikës mbi gjendjen

e të drejtave të njeriut në botë dhe raporti mbi lirinë e besimit fetar; raporti i

kohëpaskohshëm i Home Office (Ministria e Punëve të Brendshme e Mbretërisë së

Bashkuar të Britanisë së Madhe dhe Irlandës së Veriut), raporte të kohëpaskoshme të

institucioneve qëndrore të shteteve të tjera që presin një numër të madh azilkërkuesish e

refugjatësh si Francë, Gjermani, Kanada, Australi, etj. Po në këtë grup hyjnë edhe raporte

e përmbledhje të organizatave të ndryshme ndërkombëtare, qofshin këto ndërqeveritare –

Organizata e Kombeve të Bashkuara OKB, Komisioneri i Lartë i Kombeve të Bashkuara

për Refugjatët UNHCR (raportet vjetore të mbrojtjes për çdo vend apo raporte të tjerë për

tema të veçanta), Programi i Kombeve të Bashkuara për Zhvillim PNUD (raporti i

përdyvjetshëm i zhvillimit njerëzor, etj) – apo joqeveritare – Amnesty International,

Human Rights Ëatch (Vëzhguesi i të Drejtave të Njeriut), Helsiniki Committee (Komiteti

i Helsinkit), International Red Cross Committee (Komiteti Ndërkombëtar i Kryqit të

Kuq), Reporters Ëithout Borders (Gazetarët pa kufij), etj. Eshtë e kuptueshme që shtetet

të cilat përpilojnë kohë pas kohe raporte të ndryshme mbi gjendjen e gjithanshme në

vende të ndryshme të botës, shohin me përparësi këto të fundit. Në rastin e Shqipërisë,

mund të thuhet se të gjithë këto raporte kanë një vlerë të njëjtë në sytë e vendimmarrësve

për çështjet e azilit dhe shihen në lidhje me deklarimet e azilkërkuesit.

Si burim të katërt e të fundit do të përmendim kategorinë e provave që merren me nismën

e vetë vendimmarrësve apo përfaqësuesve ligjorë të azilkërkuesve e mbi bazën e kërkesës

së tyre. Të tilla janë përgjigjet (opinionet) e UNHCR (degëve vendore apo qendrës) mbi

çështje shumë të veçanta të papasqyruara në raportet e përmendura më sipër, përgjigje

nga përfaqësitë diplomatike apo konsullore të shtetit që vendos për azilin mbi çështje të

tilla, etj.

Metodat dhe teknikat e mbledhjes së informacionit nga vendi i origjinës përfshijnë:

a) intervistimin e azilkërkuesit sipas përvojave më të mira të njohura të teknikave të

intervistimit;

46

b) shfrytëzimi i Internet-it si burim global informacioni. Këtu hyn si kërkimi në faqet e

institucioneve e organizatave të përmendura më lart, ashtu edhe kërkimi i

informacionit të përgjithshëm dhe atij më specifik në lidhje me respektimin e të

drejtave të njeriut sipas faqeve të posaçme për kërkim; www.google.com,

www.ecoi.net , etj.

c) drejtimi me shkrim, për çështje të caktuara e të veçanta që ngre azilkërkuesi,

institucioneve të specializuara – UNHCR, etj – apo institucioneve kompetente të

vendit që shqyrton azilin – përfaqësi diplomatike e konsullore, njësitë vendore të

Interpol, etj.

Llojet e mbrojtjes që ofrohen në RSH dhe autoritetet kompetente

Ligji për azilin parashikon dy lloje të mbrojtjes ndërkombëtare të ofruar nga Republika e

Shqipërisë: statusi i refugjatit dhe mbrojtja plotësuese. Ndërsa mbrojtja e përkohshme

është në thelb statusi i refugjatit i dhënë njëherësh ndaj shumë individëve sipas

proçedurave të posaçme.

Sipas këtij ligji, “Refugjat” është shtetasi i huaj apo personi pa shtetësi që, për shkak të

frikës së bazuar të persekutimit, për arsye të racës, besimit, kombësisë, anëtarësisë në një

grup të caktuar shoqëror ose bindjes politike, ndodhet jashtë vendit të shtetësisë së vet

dhe nuk ka mundësi, ose për shkak të një frike të tillë, nuk ka dëshirë të kërkojë

mbrojtjen e atij vendi, ose kur ai, duke mos pasur një shtetësi dhe ndodhet jashtë vendit të

mëparshëm të banimit të zakonshëm të tij, si pasojë e këtyre ngjarjeve, nuk ka mundësi

ose nuk ka dëshirë të kthehet atje, për arsye të kësaj frike, në përputhje me kriteret e nenit

1(A) të konventës së Gjenevës. Duhet si rrjedhim të bëhet dallimi në terminologji nga

“Statusi i refugjatit” që është statusi që i jepet personit, i cili është njohur si refugjat nga

organi përkatës dhe është i pranuar si i tillë në territorin e Republikës së Shqipërisë.

Ndërkaq, mbrojtja plotësuese (apo siç thënë në ligj, forma plotësuese e mbrojtes)

përkufizohet si vijon: “Forma plotësuese e mbrojtjes” është forma e mbrojtjes, që i jepet

të huajit, i cili, megjithëse nuk përmbush kriteret e të qenit refugjat, siç është shprehur në

këtë nen të këtij ligji, nuk do t’i nënshtrohet asnjë urdhri dëbimi apo përzënieje, të lëshuar

nga autoritetet përkatëse të Republikës së Shqipërisë, nisur nga arsyet përkatëse, të

shprehura në konventën europiane “Për mbrojtjen e të drejtave të njeriut dhe lirive

themelore” të vitit 1950, në konventat e Kombeve të Bashkuara kundër torturës, në ato

për të drejtat civile dhe politike dhe çdo instrument tjetër ndërkombëtar, ku Republika e

Shqipërisë është ose do të jetë palë.

Siç theksuam më lart, “Mbrojtje e përkohshme” është një proçedurë e veçantë mbrojtjeje,

e cila u siguron mbrojtje të menjëhershme dhe të përkohshme personave të shpërngulur

nga vendet e tjera, në rastet e flukseve masive, të cilët nuk mund të kthehen në vendin e

tyre të origjinës, në veçanti, nëse ekziston rreziku, që sistemi i azilit të jetë i paaftë të

proçedojë me këtë fluks, pa efekte të pafavorshme në zhvillimin e tij efektiv, në interes të

personave të interesuar dhe personave të tjerë që kërkojnë mbrojtje. Për qëllime të këtij

ligji, “Fluks masiv” është arritja në territorin e Republikës së Shqipërisë e një mase të

madhe të personave të shpërngulur, të cilët vijnë nga një shtet apo zonë gjeografike e

47

caktuar, qoftë edhe nëse ardhja e tyre ka qenë spontane apo e ndihmuar nga një program

evakuimi.

Më poshtë jepen në mënyrë skematike kërkesat apo elementët që duhet të përmbushen që

të jepet statusi i refugjatit krahasuar me ato që duhet të përmbushen që të jepet mbrojtje

plotësuese.

Refugjat:

1. frikë të bazuar

2. persekutim

(rrezik serioz + mungese të mbrojtjes nga shteti)

3. arsye

a. race,

b. besimit,

c. kombësisë,

d. anëtarësisë në një grup të caktuar shoqëror

e. bindjes politike.

4. jashtë vendit të shtetësisë së tij

5. pa mbrojtjen e vendit të tij

Mbrojtje plotësuese:

1. frikë të bazuar

2. trajtim (në kundërshtim me Konventat dhe instrumentat ndërkombëtare ku RSh

është palë)

3. nuk kërkohen arsyet të veçanta

4. jashtë vendit të shtetësisë së tij

5. pa mbrojtjen e vendit të tij

Gjithashtu në mënyrë skematike, Autoritetet zyrtare që merren me çështjet e azilit janë si

vijon:

1. Autoriteti kryesor përgjegjës për refugjatët dhe azilkërkuesit në Republikën e

Shqipërisë është Drejtoria për Shtetësinë dhe Refugjatët (DPSHR). Ajo:

• rregjistron aplikimet për azil

• kryen intervistat.

• mbledh dokumentat për aplikimet për azil.

• Është kompetente për dhënien/heqjen e azilit (shkalla e parë).

• zbaton masat për mbrojtjen/ndihmën e refugjatëve.

• Vendos mbi statusin e personave pjesë e flukseve masive (kompetence

ekskluzive) – Refugjatë prima facie

* Komisioneri Kombëtar për Refugjatet është drejtori i DPSHR. Funksioni i tij / i saj

kryesor nën këtë emërtim është ndërmarrja e të gjitha hapave të nevojshme sipas

legjislacionit shqiptar për caktimin e kujdestarëve ligjorë ndaj personave nën 18 vjeç

apo personave me zotësi të kufizuar veprimi.

2. Organet e Policisë së Shtetit (veçanërisht asaj të Kufirit dhe Migracionit)

48

• Sigurojnë moskthimin e azil kërkuesve

• Marrin kërkesat për azil

• Njofton DPSHR/UNHCR në rast ndalimi të personave me status

refugjati/azilkërkuesi.

3. UNHCR

• Kontakton çdo azil-kërkues apo refugjat.

• Merr informacion për azil-kërkuesit.

• Shqyrton dosjet e azil-kërkuesve/refugjatëve.

• Ofron rekomandime për DPR dhe KKR.

• Vëzhgon mbledhjet për përcaktimin e statusit të azil-kërkuesve.

4. Gjykata

• Shqyrton ankimet ndaj vendimeve të DPSHR për njohjen e statusit të refugjatit

apo mbrojtjes plotësuese.

Proçedurat e përcaktimit të statusit sipas legjislacionit shqiptar përshkruhen si në vijim:

1. Kërkesa bëhet

- tek autoritet përkatëse: Policia, DPSHR, UNHCR, etj.

- në kufi apo brenda territorit të vendit

- s’ka afat

- me gojë, gjeste, shkrim

- proçedura e përzgjedhjes: kryhet nga Policia Kufitare e përcakton nëse personi

është azilkërkues, migrant i parregullt apo viktimë e trafikimit të qenieve

njerëzore.

2. aplikimi për azil bëhet

- tek DPSHR

- me shkrim në shqip apo një nga gjuhët e OKB

- identiteti, arsyet për kërkimin e mbrojtjes

- përfaqësimi me avokat, ekspert

- përkthyes në gjuhën përkatëse

- informacion për proçedurat dhe kushtet e azilit

3. Dëgjimi përfshin

- dëgjimin ose intervistimin

- përfaqësimin nga një avokat

- përkthimin

- kërkon mospublikimin e fakteve dhe garantimin e konfidencialitetit

- rekomandohet personel femra për azil kërkuese femra

- afati: 21 ditë nga aplikimi

- njihet mundësia për një dëgjim të dytë.

4. vendimi nga DPSHR

- Para marrjes së vendimit: verifikon faktet e plotëson dokumentacionin

49

- Mbështet vendimin në nenet për dhënien / heqjen e / përjashtimin nga statusi;

merr parasysh rekomandimet e UNHCR;

- Besueshmëria e prezumimi në vërtetësinë e thënieve të azil-kërkuesit.

- me shkrim,(mohimi është i arsyetuar, individual)

- afati: merret brenda 30 dite nga dëgjimi i fundit.

- njofton azilkërkuesin / UNHCR 5 dite nga vendimi

- merret me shumicë votash dhe duhet të përmbajë, nëse ka, mendimin e pakicës.

5. ankimi në gjykatë.

- nuk parashikohet hollësisht në Ligjin për Azilin.

- Mbështetet nga neni 42 i Kushtetutës – e drejta për t’ju drejtuar një gjykate të

pavarur e të paanshme dhe neni 18/b Kodit të Proçedurave Administrative –

parimi i kontrollit gjyqësor sipas KPC (neni 324-333);

C. Faza pas proçedurës – integrimi

Ndonëse disa dispozita të Ligjit për Azilin cilësojnë disa nga të drejtat – ose më mirë të

themi kategoritë e të drejtave – që gëzojnë në Shqipëri refugjatët dhe azilkërkuesit (duke

përfshirë te refugjatët edhe personat që gëzojnë mbrojtje plotësuese), siç u përmend më

lart, lindi nevoja e një ligji për të posaçëm që të parashikonte jo vetëm të drejtat por edhe

mënyrën si do arrihej realizimi i këtyre të drejtave dhe institucionet që ngarkoheshin me

zbatimin e këtyre të drejtave. Kjo çoi në miratimin e Ligjit Nr. 9098, të vitit 2003, “Për

Inetgrimin dhe Bashkimin Familjar të personave që kanë përfituar azil në Republikën e

Shqipërisë”. Për qëllime të studimit tonë, nuk do të ndalemi tek detyrimet e azilkërkuesve

dhe refugjatëve meqenëse në thelb ato nuk dallojnë shumë nga ato të çdo shtetasi

(respektimi i ligjeve të RSH, mos-përfshirja në veprimtari që cënojnë marrëdhëniet e

RSH me vendet e tjera si edhe në veprimtari që bien në kundërshtim me qëllimet dhe

parimet e OKB dhe konventave ku RSH është palë). Duke i përmbledhur të drejtat e

parashikuara sipas Konventës, pasqytuar në aktet ligjore të RSH, mund të paraqesim

përmbledhjen e mëposhtme.

Sipas ligjit për Azilin:

Të drejtat e refugjatëve

- statusi (grupimi i të drejtave dhe detyrimeve) sipas Konventës së 1951

- të drejtat njohur të huajve në përgjithësi

- leje qëndrimi e posaçme

- liri lëvizje

- leje pune

- asistencë sociale

- të drejtat dhe liritë themelore të njeriut

- dokument udhëtimi sipas Konventës së 1951.

- bashkim familjar.

Të drejtat e personave që kanë përfituar mbrojtje plotësuese

- te gjithë të drejtat që u njihen refugjatëve

- te drejtat njohur të huajve

50

- leje qëndrimi e posaçme

- liri lëvizje

- leje pune

- asistenca sociale

- të drejtat dhe liritë themelore të njeriut.

- bashkimi familjar.

Siç shihet, për personat nën mbrojtje plotësues nuk parashikohet dokument udhëtimi duke

qenë se ky dokument parashikohet nga Konventa e vitit 1951 për Refugjatët. Por

problemi i dokumentit të udhëtimit për personat nën mbrojtje plotësuese zgjidhet sipas

parashikimeve të nenit 3 të ligjit për të Huajt i cili i bashkon përkufizimet dhe parashikon

që: ... “Dokument udhëtimi për të huajin” është leja e kalimit për të huajin, dokumenti i

udhëtimit për personin pa shtetësi, si dhe dokumenti i udhëtimit për refugjatin, të lëshuara

nga autoritetet shqiptare, sipas legjislacionit përkatës në fuqi.

Të drejtat e personave nën mbrojtje të përkohshme si pasojë e flukseve masive:

- Statusi sipas Konventës së vitit 1951

- të drejtat njohur të huajve

- leje qëndrimi e posaçme

- liri lëvizje

- leje pune

- asistencë sociale

- të drejtat dhe liritë themelore të njeriut

- dokument udhëtimi sipas Konventës së 1951.

- Bashkimi familjar.

(Liria e lëvizjes dhe lejet e punës mund të kufizohen nga DPSHR në kushte të veçanta.)

Të drejtat e azilkërkuesve.

- liri lëvizje

- asistencë sociale (mund të ofrohet edhe në natyrë në Qendrën Pritëse për

Azilkërkuesit)

Pikërisht për sa thamë më sipër, Ligji për integrimin i vitit 2003 bën parashikime të tjera,

më specifike e më të zgjeruara se sa Ligji për Azilin. të drejtat që u njihen aty

refugjatëve, të cilat të barazvlefshme me ato që u njihen personave nën mbrojtje

plotësuese, janë:

a) të vlefshme si për refugjatët ashtu edhe për azilkërkuesit;

b) e drejta për arsim si shtetasit shqiptarë;

c) e drejta për mësimin e gjuhës shqipe;

d) e drejta për punësim apo vetëpunësim me leje pune të posaçme – bien shumë nga

kërkesat e ligjit për të huajt;

e) e drejta për regjistrim në zyrat e punësimit;

f) e drejta për sigurime shëndetësore e shoqërore;

g) e drejta për përkrahje sociale dhe ndihmë ekonomike;

h) e drejta për ‘mundësitë ligjore për përfitimin e strehimit, si shtetas shqiptar’;

i) e drejta për strehim në qendrën për refugjatët ose ato të strehimit të përkohshëm;

j) e drejta për pagesë të pjesshme të qerasë;

51

k) mbështetje gjatë bashkimit familjar.

Me rendësi është të përmenden edhe dy ligje të tjera që kanë parashikime me rëndësi në

fushën e refugjatëve.

Ligji për të huajt parashikon në përmbajtjen e tij dy të drejta kryesore për personat që

kanë përfituar azil në Republikën e Shqipërisë, të cilat janë të domosdoshme për futjen e

këtyre personave në rrjedhën e integrimit në vend, sidomos porsa i përket lëshimit ndaj

tyre të dokumenteve të nevojshme dhe plotësimit të funksioneve të gjendjes civile ashtu

si edhe për shtetasit e tjerë. Më konkretisht, i huaji pajiset me leje të përhershme

qëndrimi, në rast se përmbush kushtet si më poshtë: … c) është person, që ka përfituar

statusin e refugjatit në Republikën e Shqipërisë. Ndërsa neni 70, duke mbuluar fushën më

të gjerë të të gjithë të huajve që gjenden në territorin e Republikës së Shqipërisë e që janë

të pajisur me leje të përhershme qëndrimi (banorët e afatgjatë), duke bërë parashikime në

lidhje me të drejtat e banorëve të përhershëm, shprehet se:

1. Të huajt e pajisur me leje të përhershme qëndrimi quhen banorë afatgjatë ...

3. Formati i letërnjoftimit për të huajt përcaktohen me vendim të Këshillit të Ministrave.

Në lidhje me dokumentet e gjendjes civile që duhet të lëshohen për të huajt që gëzojnë

status refugjati në Shqipëri, Ligji për Gjendjen Civile (Nr. 10129) parashikon në Nenin

59 që: 1. Shtetasit e huaj dhe personat pa shtetësi, me banim të përkohshëm/të

përhershëm në Republikën e Shqipërisë, si edhe shtetasit e huaj, që kanë përfituar azil në

Republikën e Shqipërisë, gëzojnë të gjitha të drejtat, sipas këtij ligji, me përjashtim të të

drejtave, që lidhen ngushtë me shtetësinë shqiptare dhe të veçorive në mënyrën e

dokumentimit.

8. Mangësitë në zbatimin e deritanishëm të Ligjit për Integrimin dhe Bashkimin

familjar dhe boshllëqet ligjore e administrative

1. Ligji 9098 për Integrimin dhe Bashkimin Familjar, parashikonte edhe nxjerrjen e disa

akteve nënligjore për të mundësuar zbatimin e shpejtë dhe korrekt të tij. Në një periudhë

10 vjeçare nga miratimi i këtij ligji, vetëm 2 akte nënligjore janë miratuar që lidhen me

trajtimin shëndetësor të refugjatëve dhe azilkërkuesve dhe me dokumentacionin arsimor

për refugjatët. Këto janë edhe arritjet, përmendur tashmë më lart, në fushën e integrimit të

refugjatëve. Mosarritje e nxjerrjes së këtyre akteve nënligjore ka paralizuar ecurinë ose

ka shtrënguar vetë autoritetet që të gjejnë zgjidhje të posaçme ad hoc për çështje të tilla si

lidhja e martesave, rregjistrimi i lindjeve, bashkimi familjar, etj. Le t’i shohim me radhë:

Arsimi parauniversitar – Ndërsa është e vërtetë që institucionet arsimore private mund

të kenë kushte të tjera nga ato të institucioneve publike, refugjatët nuk duhet të

përjashtohen nga mundësia për pranim në këto institucione thjesht për faktin se të qenit

refugjat nuk i mundëson plotësimin e disa kërkesave. Kështu për shembull, nqs për

refugjatët do të bëhen disa përjashtime nga kërkesat për dokumentacion nga vendi i

origjinës, duke qenë se ata e kanë të pamundur kontaktin me këtë vend, këto përjashtime

52

duhet të jenë të vlefshme edhe për institucionet private. Madje në këtë mënyrë, refugjatët

që kanë mundësi ta përballojnë, mund të përfshihen në sistemin arsimor privat duke

lehtësuar kështu atë shtetëror.

Arsimimi universitar – Ligji 9098 parashikon që: 1. I huaji, që ka përfituar azil në

Republikën e Shqipërisë, ka të drejtë të konkurrojë për arsimin e lartë, sipas kritereve të

përcaktuara nga Ministria e Arsimit dhe e Shkencës. 2. Zyra për Refugjatët mund të

mbulojë shpenzimet, që rrjedhin nga arsimi i lartë, për fakultet të parë të të huajit që ka

përfituar azil në Republikën e Shqipërisë. Mbulimi i shpenzimeve përfshin periudhën

kohore, që parashikohet për marrjen e diplomës përkatëse. 3. Shuma e shpenzimeve dhe

kriteret për dhënien e kësaj mbështetjeje përcaktohen nga Zyra, sipas rregullave që

zbatohen për studentin shqiptar që përfiton bursë. 4. I huaji i interesuar, që ka përfituar

azil në Republikën e Shqipërisë, i paraqet Zyrës për Refugjatët një kërkesë, së cilës i

bashkëlidhet një rekomandim nga drejtuesi i institucionit përkatës dhe një çertifikatë

pranimi. 5. Kusht për pagesën e përfitimit të caktuar është që studenti, deri ditën e fundit

të shtatorit dhe shkurtit të çdo viti, të provojë se studion në institucionin e arsimit të lartë

dhe ka shlyer detyrimet ndaj programit mësimor.

Deri më tani, është e pamundur për një refugjat në Shqipëri që të rregjistrohet në një

institucion të asimit të lartë në Shqipëri për shkak të mungesës së dokumentacionit

origjinal për arsimimin në vendin e origjinës. Vetë kushtet e largimit të një refugjati nga

vendi i vet nul lejojnë që personi të vijë i përgatitur me gjithë barrën e dokumentave që

mund ti duhen për integrim në një vend tjetër. Në Shqipëri mungojnë tërësisht komisionet

e qëndrueshme në universitete të cilat të mund të bëjnë vlerësimin e njohurive dhe

pranimin në arsimin e lartë pa praninë e këtyre dokumenteve. Edhe sikur një refugjat të

mund të arrinte t’i sillte dokumentet e veta arsimore nga vendi i origjinës, ato mund

sërish ti nënshtroheshin pengesave në lidhje me autenticitetin e tyre (legalizim në

ministritë e jashtme, ambasada apo vendosje e vulës apostille pranë institucioneve

përkatëse të vendit të origjinës).

Mësimi i gjuhës shqipe – Sipas ligjit, Zyra për Refugjatët (DPSHR) organizon kurse të

gjuhës shqipe, të edukimit qytetar dhe kurse kualifikimi për të huajt, që kanë përfituar

azil në Republikën e Shqipërisë. Pavarësisht nga ky përcaktim ligjor, këto kurse nuk janë

mundësuar asnjëherë nga DPSHR dhe organizimi i tyre ka qenë sporadik, mbi bazën e

mundësive dhe organizimit nga donatorë të huaj si UNHCR.

Bashkimi familjar – ndërsa ligji 9098 përcakton saktë se kur lejohet dhe cilat organe

merren me çështjet e bashkimit familjar, një sërë problemesh kanë dalë me aplikimin për

bashkim familjar si të tillë. Edhe duke lënë mënjanë çështjen e ngarkesës apo mbështetjes

financiare për bashkimin familjar të një refugjati në Shqipëri me familjen e vet që gjendet

jashtë vendit, asnjë parashikim nuk ka për rastet kur:

- Familja gjendet në një vend ku nuk ka ambasadë apo konsullatë të RSH.

- Familjarët e refugjatit e kanë praktikisht të pamundur që të shkojnë e të paraqiten

personalisht përpara ambasadës shqiptare më të afërt (rast konkret: familja gjendet

53

në Kongo dhe ambasada shqiptare kompetente më e afërt është në Egjipt ose

Afrikën e Jugut).

Dokumentat e identifikimit– deri më sot, Shteti Shqiptar nuk ka qenë në gjendje të

prodhojë asnjë letërnjoftim – pavarësisht miratimit në 2009 të formës përkatëse, për

refugjatët, azilkërkuesit ose për të huajt e tjerë me banim të përhershëm në Shqipëri. Kjo

kërkohej dhe duhet të ishtë bërë qoftë sipas ligjit për azilin. Dokumenti i vetëm që u jepet

banorëve të përhershëm (afatgjatë) në Shqipëri është një fletë format A4, e vulosur dhe

nënshkruar nga autoritetet e policisë së kufirit dhe migracionit, e cila është tërësisht e

papërshtatshme për tu mbajtur gjatë gjithë kohës me vete. Për me tepër, ajo nuk përmban

një numër të mirëfilltë dokumenti por vetëm numrit e protokollimit të letrës. Kjo paraqet

një problem madhor në kohën kur, duke qenë se gjithë shtetasit shqiptarë janë të pajisur

me karta identiteti dhe gjithë sistemet e rregjistrimit në vend – punësim, leje të llojeve të

ndryshme, dorëzim padie në gjykatë, etj – kërkojnë rregjistrimin e një numri konkret

letërnjoftimi.

Dokumentet e gjendjes civile – pavarësisht nga rregjistrimi në gjendjen civile, në një

rubrikë të veçantë për të huajt, asnjë dokument që lëshohet nga këto zyra për shteasit

shqiptarë, nuk është lëshuar për refugjatët (çertifkkatë lindje, martese, etj). Kjo është në

kundërshtim të hapur edhe me disa norma dhe të drejta që i janë njohur gjithmonë të

huajve në Shqipëri (psh lidhja e martesës nga dy të huaj, e sanksionuar të paktën që nga

Dekreti i vitit 1963 për Gëzimin e të Drejtave Civile nga të Huajt dhe Zbatimin e Ligjit të

Huaj). Zgjidhjet e deritanishme kanë qenë momentale si psh. marrja e një vërtetimi nga

Sekretari i Përgjishëm i MB.

Dokumentet e udhëtimit – Në mungesë të një dokumenti të lëshuar nga autoritetet e

vendit të origjinës apo në kushtet kur ky dokument e ka humbur vlefshmërinë e vet,

Konventa e vitit 1951 si edhe Ligji Shqiptar për Azilin parashikojnë pajisjen e

refugjatëve me dokument udhëtimi. Shteti Shqiptar, pavarësisht se ky detyrim ligjor është

në fuqi prej mbi 20 vjetësh (sipas Konventës) dhe prej 15 vjetësh (sipas ligjit) nuk ka

prodhuar deri më tani asnjë dokument të tillë që do t’i lejonte refugjatët të ishin në

gjendje të kërkonin që të kalonin kufij ndërkombëtarë.

9. Standartet e Bashkimit Europian dhe kërkesat për vendet që kërkojnë anëtarësim

54

I. Aktet kryesore të BE – acquis communitaire për azilin:

1. Direktiva e Këshillit Nr. 55 e vitit 2001 mbi standartet minimale për dhënien e

mbrojtjes së përkohshme në rastin e një fluksi masiv të personave të shpërngulur dhe

mbi masat për nxitjen e baraspeshës së përpjekjeve ndërmjet Shteteve Anëtare në

pritjen e këtyre personave dhe përballimin e pasojave përkatëse.

2. Rregullore e Këshillit Nr. 343 e vitit 2003 që përcakton kriteret dhe mekanizmat për

të përcaktuar Shtetin Përgjegjës për shqyrtimin e një aplikimi për azil të paraqitur në

një nga Shtetet Anëtare nga ana e një shtetasi të vendeve të treta.

3. Rregullore e Komisionit Nr. 1560 e vitit 2003 që përcakton rregulla të hollësishme

për zbatimin e Rregullores së Këshillit Nr. 343 e vitit 2003 që përcakton kriteret dhe

mekanizmat për të përcaktuar Shtetin Përgjegjës për shqyrtimin e një aplikimi për azil

të paraqitur në një nga Shtetet Anëtare nga ana e një shtetasi të vendeve të treta

4. Direktivë e Këshillit Nr. 9 e vitit 2003 që përcakton standartet minimale për pritjen e

azilkërkuesve.

5. Direktiva e Këshillit Nr. 83 e vitit 2004 mbi standartet minimale për kualifikimin dhe

statusin e shtetasve nga vende të treta apo personave pa shtetësi si refugjatë apo si

persona të cilët gjithsesi kanë nevojë për mbrojtje ndërkombëtare dhe përmbajtjen e

mbrojtjes së dhënë.

6. Direktiva e Këshillit Nr. 85 e vitit 2005 mbi standartet minimale në lidhje me

proçedurat që ndiqen në Shtetet Anëtare për dhënien dhe heqjen e statusit të

refugjatit.

7. Direktiva e Këshillit Nr. 86 e vitit 2003 mbi të drejtën për bashkim familjar.

II. Parashikimet thelbësore mbi flukset masive:

Direktiva e Këshillit Nr. 55 e vitit 2001 mbi standartet minimale për dhënien e mbrojtjes

së përkohshme në rastin e një fluksi masiv të personave të shpërngulur dhe mbi masat për

nxitjen e baraspeshës së përpjekjeve ndërmjet Shteteve Anëtare në pritjen e këtyre

personave dhe përballimin e pasojave përkatëse.

Direktiva merr shtysë nga përvoja e grumbulluar nga Shtetet Anëtare në përballimin e

flukseve masive nga Kosova. Në pikën 7 ajo thekson parimin e solidaritetit mes Shteteve

Anëtare mbi këto çështje. Më tej, ajo njeh nevojën e nxitjes së parimit të baraspeshës së

përpjekjeve të Shteteve Anëtare dhe të përballjes me pasojat e këtyre flukseve. Në pikën

9 njeh parimin që mbrojtja e përkohshme mbi bazën e flukseve masive duhet të jetë në

përputhje me detyrimet e shteteve në lidhje me refugjatët e të mos pengojë njohjen e

statusit të refugjatit sipas parashikimeve të Konventës së vitit 1951 dhe Protokollit të vitit

1967 në lidhje me statusin e refugjatëve. Shteteve Anëtare i lind detyrimi për tu

këshilluar me Komisionerin e Lartë të Kombeve të Bashkuara për Refugjatët (UNHCR)

mbi çështjet e azilit. Po kështu, direktiva vendos detyrimin që mbrojtja e përkohshme mbi

bazën e flukseve masive të jetë e përcaktuar dhe e kufizuar në kohë – sipas nenit 4 – 1 vit.

Në raste kur është e nevojshme mund të shtyhet nga gjashtë muaj edhe për një vit.

Mbarimi i kësaj mbrojtje mund të vijë me a) mbarimin e afatit të dhënë për këtë qëllim;

b) vendim të Këshillit Europian. Organi përkatës për njohjen e një situate të fluksit masiv

në shkallë Bashkimi, Këshillin Europian dhe është vetëm ky i fundit që mund të deklarojë

55

një situatë të fluksit masiv. Shtetet Anëtare kanë detyrimin për të mos lejuar asnjë

diskriminim në trajtimin e personave që vijnë si rrjedhojë e flukseve masive.

Direktiva është veçanërisht e rëndësishme sepse jep disa përkufizime për mbrojtjen e

përkohshme, personat e shpërngulur nga vendi i tyre, flukseve masive, të miturit e

pashoqëruar, si vijon:

a) Mbrojtje e përkohshme nënkupton një proçedurë me karakter të jashtëzakonshëm për

të siguruar, në rastin e një fluksi masiv apo fluksi masiv të mundshëm të personave të

shpërngulur nga vende të treta, të cilët e kanë të pamundur të kthehen në vendet e tyre

të origjinës, mbrojtje të menjëhershme dhe të përkohshme ndaj tyre, sidomos në rastin

kur ka rrezik që sistemi i azilit do të jetë i paaftë të proçedojë me këtë fluks pa pasur

pasoja të dëmshme për funksionimin e tij efikas, në interes të personave të interesuar

dhe personave të tjerë që kanë nevojë për mbrojtje;

b) Persona të shpërngulur nënkupton shtetas të vendeve të treta apo persona pa shtetësi

që u është dashur të largohen nga vendi apo rajoni i tyre i origjinës, veçanërisht në

përgjigje të një thirrje nga organizatat ndërkombëtare, dhe e kanë të pamundur që të

kthehen në kushte të sigurta dhe afatgjate për shkak të gjendjes që sundon në atë

vend, të cilat mund të jenë brenda qëllimit të Nenit 1A të Konventës së Gjenevës apo

instrumenteve të tjerë kombëtarë apo ndërkombëtarë që njohin mbrojtje

ndërkombëtare, veçanërisht:

i. Persona që janë larguar nga zonat ku ka konflikte të armatosura apo dhunë për

në shkallë të gjerë;

ii. Persona që janë nën një rrezik serioz apo kanë qenë viktima të dhunimeve

sistematike apo të përgjithësuara të të drejtave të njeriut.

c) Fluks masiv nënkupton mbërritjen në Komunitet të një numri të madh personash të

shpërngulur të cilët vijnë nga një vend apo një zonë e caktuar gjeografike, qoftë nëse

mbërritja e tyre në Komunitet është spontane apo e ndihmuar përmes – psh. një

programi evakuimi.

d) Të mitur të pashoqëruar nënkupton shtetas të vendeve të treta apo persona pa shtetësi

nën moshën 18 vjeç të cilët mbërrijnë në territorin e vendeve anëtare të pashoqëruar

nga një i rritur përgjegjës për ta, sipas ligjit apo traditës, e për aq kohë sa ata nuk janë

marrë efektivisht nën përkujdesen e këtij personi ose të mitur të cilët janë lënë të

pashoqëruar pasi kanë hyrë në territorin e shteteve anëtare.

Arritje me rëndësi të kësaj direktive, për njëjtëismin e legjislacionit të nivel komunitar,

janë edhe sa vijon:

a) Përcakton detyrimin e njohjes së të drejtave njerëzore – sidomos moskthimin.

b) Përcakton detyrimin për regjistrimin e personave që vijnë si më lart dhe pajisjen e

tyre me një dokument identifikimi për të gëzuar të drejtat e tyre.

c) Personat nën 18 vjeç do të gëzojnë të drejtën e arsimit njëlloj si shtetasit e vendeve

anëtare.

d) Personat kanë të drejtë të gëzojnë përkrahje me strehim të përshtatshëm apo me

mjetet për ta siguruar këtë strehim.

e) Personat do të gëzojnë të drejtën e eksesit tek shërbimet shëndetësore si minimum për

emergjencat dhe për trajtimin e sëmundjeve kronike.

56

f) Personave që kanë qenë pre e torturës, përdhunimeve apo formave të tjera të dhunës

psikologjike, fizike apo seksuale do tu ofrohet trajtimi i nevojshëm përkatës

mjekësor.

g) Anëtarët e familjes që u janë bashkuar personave që kanë përftuar mbrojtje të

përkohshme do tu jepet gjithashtu leje qëndrimi sipas kushteve të kësaj mbrojtje.

h) Personave që janë nën mbrojtje të përkohshme duhet tu sigurohet e drejta që të mund

të paraqesin në çdo kohë aplikim individual për azil.

i) Shtetet do të marrin masa që kthimi i atyre që u mbaron mbrojtja e përkohshme të

bëhet në respekt të dinjitetit njerëzor.

III. Parashikimet në lidhje me standartet minimale për përcaktimin si refugjatë

ose persona në nevojë për mbrojtje ndërkombëtare të shtetasve nga vende të treta

ose personave pa shtetësi dhe me përmbajtjen e mbrojtjes së dhënë. Direktiva 83 e

vitit 2004:

Direktiva 83 e vitit 2004 merr shtysë nga mbledhja e Këshillit Europian në Tampere,

Finlandë ku shtetet anëtare të BE ranë dakord të punojnë drejt arritjes së një sistemi të

përbashkët europian të azilit për të siguruar një zbatim të plotë dhe përfshirës të

Konventës së Gjenevës të vitit 1951 në lidhje me Statusin e Refugjatëve.

Në pikën 2 direktiva ripohon parimin e moskthimit “ ... duke siguruar që askush të mos

kthehet drejt persekutimit.”. Ajo parashikon, në pikën 5 se mbrojtje duhet tu jepet të

gjithë personave në nevojë për mbrojtje ndërkombëtare, përfshirë këtu ata të cilët nuk

cilësohen si refugjatë dhe për të cilët duhet të ketë forma të tjera zëvendësuese

(plotësuese) të mbrojtjes. Sipas pikës 9, kjo Direktivë nuk mbulon personat që lejohen të

qëndrojnë në territorin e Shteteve Anëtare për arsye që nuk lidhen me ofrimin e mbrojtjes

ndërkombëtare por me arsye të tjera humanitare. Direktiva gjithashtu njeh shprehimisht si

bazë të parimeve dhe të drejtave themelore Kartën e të Drejtave Themelore të Bashkimit

Europian. Me rëndësi teorike është fakti që direktiva përkufizon njohjen e statusit të

refugjatit si akt deklarativ i njohjes së një gjendje të caktuar ekzistuese (shih më lart për

gjendjen e të qenit refugjat). Direktiva njeh vlerën e veçantë të këshillimeve me UNHCR

në rastet e përcaktimit të statusit të refugjatit. Ajo shpreh nevojën e standardeve të

përbashkëta minimale për përkufizimin dhe përmbajtjen e statusit të refugjatit, e kritereve

të përbashkëta për aplikuesit për azil sipas Nenit 1 të Konventës së vitit 1951 në lidhje me

Statusin e Refugjatëve si edhe koncepteve të përbashkëta mbi nevojat për mbrojtje që

lindin sur place (pasi aplikuesi gjendet tashmë në vendin e azilit kur lind frika dhe

arsyeja e persekutimit), agjentëve të persekutimit, mbrojtjes brenda vendit, persekutimit

dhe arsyeve të tij.

Direktiva njeh se mbrojtja në një vend mund të ofrohet jo vetëm nga Shteti por edhe nga

palë apo organizata, përfshirë këtu organizata ndërkombëtare, që plotësojnë kushtet e

kësaj direktive dhe që kontrollojnë një rajon apo një zonë më të madhe brenda territorit të

Shtetit. Sipas saj, në pikën 20 – që kur vlerësohen aplikimet për azil të paraqitura nga të

57

mitur, shtetet anëtare duhet të mbajnë parasysh format e veçanta të persekutimit të

fëmijëve.

Direktiva nxjerr në pah nevojën që Shtetet Anëtare të arrijnë në një përkufizim të

përbashkët të bazës / arsyes së persekutimit ‘anëtarësi në një grup të veçantë shoqëror’.

Ajo përcakton se duhet të parashikohen kritere mbi bazën e të cilave mund të jepet

mbrojtje plotësuese ndaj atyre që kërkojnë mbrojtje ndërkombëtare. Baza e këtyre

kritereve duhet të gjendet në detyrimet ndërkombëtare që rrjedhin nga instrumentet për të

drejtat e njeriut dhe praktikat përkatëse në Shtetet Anëtare (të BE). Po kështu, ajo pranon

se anëtarët e familjes janë më të cënueshëm e të mundshëm për tu persekutuar në vendet

e tyre në një mënyrë të tillë që mund të përbëjë bazë të mjaftueshme për status refugjati,

thjesht për faktin që të qenit familjarë të një refugjati. Një nga lejimet themelore për

Shtett Anëtare është ai që brenda kufijve të lejuar nga detyrimet e tyre ndërkombëtare,

mund të kushtëzojnë dhënien e përfitimeve për refugjatët në lidhje me punësimin,

mirëqenien sociale, përkujdesjen shëndetësore, etj me lëshimin paraprak të një leje

qëndrimi. Direktiva kërkon që të mbahen parasysh vështirësitë që kanë refugjatët ose

personat nën mbrojtje plotësuese për njohjen dhe vërtetimin e diplomave të huaja,

certifikatave apo formave të tjera të të provuarit të arsimimit dhe formimit formal. Me

rëndësi është edhe përcaktimi i një pakete minimale të asistencës, kur vendos se nocioni i

përfitimeve thelbësore që jepen për personat nën mbrojtje plotësuese gjithsesi duhet të

mbulojë të paktën mbështetje me të ardhura minimale, ndihmesë në rastin e sëmundjeve,

shtatzanisë apo ndihmës për ushtrimin e të drejtës prindërore, po aq sa edhe për shtetasit e

Shtetit Anëtar përkatës.

Direktiva përkufizon se ‘një person i kualifikueshëm për mbrojtje plotësuese’ nënkupton

një shtetas nga vendet e treta ose një person pa shtetësi i cili nuk cilësohet si refugjat por

në lidhje me të cilin ka baza të mjaftueshme për të besuar se ai / ajo, nëse kthehet në

vendin e tij / të saj të origjinës, apo në rastin e një personi pa shtetësi, në vendin e tij apo

të saj të banimit të zakonshëm, do të përballej me një rrezik të vërtetë të vuajtjes së një

dëmi si ai që parashikohet në Nenin 15 dhe për të cilin nuk zbatohet Neni 17

(përjashtimi) dhe që është i paaftë, apo për shkak të këtij rreziku nuk ka dëshirë të

përfitojë nga mbrojtja e atij vendi. Ndërkaq në nenin 15 përcakton se dëmi serioz

përfshin:

a) Dënimin me vdekje apo ekzekutimin;

b) Torturën apo trajtimin ose dënimin çnjerëzor apo degradues të kërkuesit në vendin e

tij të origjinës;

c) Kanosjen serioze dhe individuale ndaj jetës së një personi civil për shkak të dhunës pa

dallim në situatat e konflikteve të armatosura ndërkombëtare apo të brendshme.

Sipas direktivës, anëtarë të familjes, për sa kohë që kjo familje ka ekzistuar në vendin e

origjinës dhe që janë të pranishëm në Shtetin Anëtar (të BE) ku kërkohet mbrojtje

ndërkombëtare, përfshin:

a. Bashkëshortin / bashkëshorten e refugjatit apo personit nën mbrojtje plotësuese ose

partnerin përkatës kur legjislacioni i Shtetit Anëtar e rregullon këtë marrëdhënie të

çifteve të pamartuara në një mënyrë të ngjashme me ato të martuara sipas rregullave

të tij për të huajt;

58

b. Fëmijët e mitur të çiftit të përmendur në paragrafin paraardhës, me kusht që ata të

jenë të pamartuar dhe në varësi të këtij çifti, pavarësisht nëse kanë lindur nga martesa

apo jashtë saj.

Në lidhje me proçedurat e azilit dhe detyrimet e azilkërkuesve, direktiva i lejon Shtetet

Anëtare që të mund ta quajnë si detyrë të azilkërkuesit që të paraqesë sa më shpejt që të

jetë e mundur të gjithë elementët që dhen për të vlerësuar nevojën për mbrojtje

ndërkombëtare. Këto elementë mund të përshijnë të deklarimet dhe të gjitha dokumentat

që azilkërkuesi mund të ketë në dispozicion në lidhje me moshën, prejardhjen historike

(si edhe atë të të afërmve të tij), identitetin, shtetësinë, vendet e banimit të mëparshëm,

aplikimet e mëparshme për azil, itinerarin deri në vendmbërritje, dokumentat e identitetit

(karta, çertifikata) dhe ato të udhëtimit (pasaporta, dokumenta udhëtimi, etj), si edhe

arsyet pse kërkohet mbrojtje ndërkombëtare. Vlerësimi i një kërkese për mbrojtje

ndërkombëtare bëhet gjithnjë vetëm mbi baza individuale dhe merr parasysh:

a. Të gjitha faktet me rëndësi që lidhen me vendin e origjinës në kohën e vendimmarrjes

mbi aplikimin dhe ligjet e rregulloret si edhe mënyra se si zbatohen ato;

b. Deklarimet dhe dokumentet e paraqitura nga azilkërkuesi duke përfshirë këtu atë nëse

ai i është nënshtruar paraprakisht ndonjë persekutimi apo dëmtimi;

c. Pozitën dhe rrethanat individuale të azilkërkuesit, përfshirë faktorë të tillë si gjinia

dhe mosha;

d. Nëse azilkërkuesi është përfshirë – që prej largimit nga vendi i origjinës – në

veprimtari që kanë pasur si qëllim të vetëm krijimin e kushteve që ai të kërkojë

mbrojtje ndërkombëtare, si edhe vlerësimin nëse këto veprimtari do ta ekspozonin atë

ndaj persekutimit nëse do kthehej në vendin e origjinës;

e. Nëse mund të pritet që azilkërkuesi të përfitojë nga mbrojtja e një vendi tjetër,

shtetësinë e të cilit ai ka mundësinë ta fitojë.

Në ato Shtete Anëtare (të BE) të cilat zbatojnë parimin se është përgjegjësi e azilkërkuesit

që të vërtetojë kërkesën e tij për mbrojtje ndërkombëtare dhe kur disa nga deklarimet e tij

nuk mbështeten nga dokumente apo prova të tjera, nuk do të kërkohet konfirmim për to

kur plotësohen kushtet në vijim:

a) azilkërkuesi ka bërë një përpjekje të sinqertë për të vërtetuar kërkesën e tij;

b) ai ka paraqitur të gjitha elementet që kishte në dispozicion dhe ka dhënë një shpjegim

të kënaqshëm në lidhje me mungesën e elementëve të tjerë;

c) deklarimet e azilkërkuesit janë gjetur koherente dhe të pranueshme dhe nuk janë në

kundërshtim të hapur me informacionin e përgjithshëm apo të posaçëm në lidhje me

atë rast;

d) azilkërkuesi ka kërkuar mbrojtje ndërkombëtare në rastin më të parë të mundshëm

ose, nëse nuk ka vepruar kështu, jep një arsye të mirë për këtë mosveprim;

e) azilkërkuesi është përgjithësisht i besueshëm.

Sipas direktivës, agjentët e mundshëm të persekutimit janë:

a. Shteti;

b. Palë apo organizata që kontrollojnë Shtetin apo një pjesë të mirë të territorit të

shtetit;

59

c. Agjentë jo-shtetërorë nëse mund të tregohet që agjentët e përmendur në pikat

a dhe b – përfshirë këtu organizatat ndërkombëtare – janë të paafta apo nuk

kanë dëshirë të ofrojnë mbrojtje ndaj persekutimit apo rrezikut serioz;

Kurse subjekte që mund të ofrojnë mbrojtje janë:

a. Shteti;

b. Palë apo organizata që kontrollojnë Shtetin apo një pjesë të mirë të territorit të

shtetit.

IV. Parashikimet në lidhje me standartet e pritjes – Direktiva 9 e vitit 2003

Direktiva vendos se përcaktimi i standarteve minimale për pritjen e azilkërkuesve është

një hap i mëtejshëm drejt një politike Europiane për azilin. Kjo Direktivë respekton të

drejtat themelore dhe vëzhgon parimet e njohura veçanërisht nga Karta e të Drejtave

Themelore të Bashkimit Europian. Veçanërisht, kjo Direktivë kërkon të sigurojë

respektim të plotë të dinjitetit njerëzor dhe të promovojë zbatimin e neneve 1 dhe 18 të

Kartës së lartpërmendur. Në lidhje me trajtimin e personave për të cilët parashikon kjo

Direktivë, Shtetet Anëtare janë të lidhura nga detyrimet e instrumenteve të së drejtës

ndërkombëtare ku ato janë palë dhe të cilat ndalojnë diskriminimin. Ajo kërkon nga

shtetet Anëtare që të përcaktohen standartet minimale për pritjen e azilkërkuesve që

normalisht mjaftojnë për t’u siguruar atyre një standart të denjë jetese dhe kushte jetese të

krahasueshme në të gjitha Shtetet Anëtare.

Harmonizimi i kushteve për pritjen e azilkërkuesve duhet të ndihmojë në kufizimin e

lëvizjeve dytësore të azilkërkuesve, të ndikuar nga shumëllojshmëria e kushteve të pritjes

së tyre. Pritja e grupeve me nevoja të veçanta duhet përcaktuar në mënyrë të tillë për të

përmbushur këto nevoja. Pritja e aplikantëve që janë të ndaluar/arrestuar duhet përgatitur

në mënyrë të tillë që të përmbushë nevojat e tyre në atë situatë. Në mënyrë që të sigurohet

përputhshmëria me garancitë minimale proçedurale që konsistojnë në mundësinë e

kontaktimit me organizata ose grupe që ofrojnë asistencë ligjore, duhet ofruar

informacion mbi këto organizata dhe grupe personash. Mundësia e abuzimit me sistemin

e pritjes duhet të kufizohet duke parashtruar raste të reduktimit ose heqjes së kushteve të

pritjes për azilkërkuesit. Efikasiteti i sistemeve kombëtare të pritjes dhe bashkëpunimi

ndërmjet Shteteve Anëtare në fushën e pritjes së azilkërkuesve duhet të sigurohet.

Direktiva nxit që duhet të inkurajohet koordinimi i duhur ndërmjet autoriteteve

përgjegjëse në lidhje me pritjen e azilkërkuesve, dhe të promovohet harmonizimi i

marrëdhënieve ndërmjet komuniteteve vendase dhe qendrave të akomodimit/pritjes.

Është në thelb të natyrës së standarteve minimale që Shtetet Anëtare kanë pushtetin për të

patur ose për të mbajtur qëndrime më të favorshme ndaj shtetasve nga vendet e treta ose

personat pa shtetësi që kërkojnë mbrojtje ndërkombëtare nga një Shtet Anëtar. Në këtë

frymë, Shtetet Anëtare ftohen që të zbatojnë dispozitat e kësaj Direktive në lidhje me

proçedurat për vendosjen mbi aplikimet për forma mbrojtje, të ndryshme nga ato që

burojnë nga Konventa e Gjenevës për shtetasit e vendeve të treta dhe personat pa shtetësi.

Me rëndësi është parashikimi i vënë që zbatimi i kësaj Direktive duhet vlerësuar në

intervale të rregullta për të parë gjendjen e funksionimit të sistemit të azilit në çdo vend të

BE, përkatësisht në lidhje me standartet e pritjes.

60

Duke qenë se objektivat e veprimeve të propozuara, konkretisht për të ngritur standartet

minimale të pritjes së azilkërkuesve në Shtetet Anëtare, nuk mund të arrihen në mënyrë të

mjaftueshme nga Shtetet Anëtare dhe për këtë mund, për shkak të shkallës dhe efekteve

të veprimeve të propozuara, të arrihen më mirë nga Komuniteti, Komuniteti mund të

adoptojë masa në përputhje me parimet e plotësueshmërisë (subsidiaritetit) të përcaktuara

në nenin 5 të Traktatit. Në përputhje me parimin e proporcionalitetit, siç është përcaktuar

në atë nen, kjo Direktivë nuk shkon përtej asaj çfarë është e nevojshme për të arritur ato

objektiva.

Si përkufizim konkret i kësaj Direktive, ‘kushtet e pritjes’ janë tërësia e masave që

Shtetet Anëtare u njohin/japin azilkërkuesve në përputhje me këtë Direktivë; ndërsa

‘kushte materiale pritjeje’ janë kushtet e pritjes që përfshijnë strehimin, ushqimin dhe

veshmbathjen të ofruar në mall ose si ndihmë financiare ose në kupona, dhe një porcion

të përditshëm shpenzimesh; si edhe ‘qëndër akomodimi/pritje’ është çdo vend i përdorur

për strehimin kolektiv të azilkërkuesve.

Në lidhje të rëndësishme me dokumentin e pranisë së të huajve në territor e sidomos të

atyre që kërkojnë azil, direktiva parashikon që (Neni 6) Shtetet Anëtare duhet të sigurojnë

që, brenda tri ditësh pasi është paraqitur aplikimi për azil tek autoriteti kompetent,

aplikanti të pajiset me një dokument të lëshuar në emrin e tij/saj që vërteton statusin e

tij/saj si azilkërkues ose dëshmon se ai/ajo lejohet të qëndrojë në territorin e Shtetit

Anëtar ndërkohë që aplikimi i tij/saj është ende pezull ose është duke u shqyrtuar. Madje,

nëse mbajtësi nuk lejohet të lëvizë brenda të gjithë territorit të Shtetit Anëtar ose të një

pjese të tij, atëherë dokumenti duhet të dëshmojë edhe këtë fakt. Për më tepër, pavarësisht

nga qenia ende azilkërkues, Shtetet Anëtare mund të pajisin azilkërkuesit me një

dokument udhëtimi kur lindin arsye serioze humanitare që kërkojnë praninë e tyre në një

Shtet tjetër.

Për sa i përket arsimit, aksesi në sistemin arsimor nuk duhet vonuar për më shumë se tri

muaj nga data kur është paraqitur aplikimi për azil nga i mituri ose prindërit e të miturit.

Kjo periudhë mund të zgjatet deri në një vit në rastet kur ofrohet arsimim i veçantë për të

lehtësuar aksesin në sistemin arsimor (si psh familjarizimi apo mësimi i gjuhës së vendit

pritës). Kur aksesi në sistemin arsimor siç është përcaktuar në paragrafin 1 nuk është i

mundur për arsye të situatës së veçantë të të miturit, Shteti Anëtar mund të ofrojë

rregullime të tjera arsimore.

Në lidhje me punësimin, nëse vendimi për statusin e refugjatit në shkallën e parë nuk

merret brenda një viti nga paraqitja e aplikimit për azil dhe vonesa nuk mund t’i

ngarkohet aplikantit, Shtetet Anëtare duhet të vendosin kushtet për dhënien e aksesit në

tregun e punës për aplikantin. Aksesi në tregun e punës nuk duhet të tërhiqet gjatë

proçedurës së ankimimit, kur apelimi kundër një vendimi negativ në një proçedurë të

rregullt ka efekt pezullues, deri kur të njoftohet një vendim negativ për apelimin.

Shtetet Anëtare mund të lejojnë azilkërkuesit të kenë akses në aftësimin profesional,

pavarësisht nëse ata kanë akses në tregun e punës. Aksesi në aftësimin profesional në

lidhje me një kontratë pune duhet të varet nga shkalla në të cilën aplikanti ka akses në

tregun e punës.

61

Rregulla të përgjithshme mbi kushtet materiale të pritjes dhe kujdesin shëndetësor

Shtetet Anëtare duhet të sigurojnë që kushtet materiale të pritjes të jenë të disponueshme

për aplikantët kur ata kanë bërë aplikimin e tyre për azil. Ato duhet të bëjnë përgatitje për

kushtet materiale të pritjes për të siguruar një standart të përshtatshëm jetese për

shëndetin e aplikantit dhe për të qenë të aftë të sigurojnë jetesën e tyre. Shtetet Anëtare

duhet të sigurojnë që të arrihet standarti i jetesës në gjendjen e veçantë të personave me

nevoja të veçanta, në përputhje me nenin 17, si edhe në lidhje me gjendjen e personave që

janë të ndaluar/arrestuar. Shtetet Anëtare mund të bëjnë përgatitje për të gjitha ose disa

nga kushtet materiale të pritjes dhe kujdesin shëndetësor me kusht që aplikantët nuk kanë

mjete të mjaftueshme për të patur një standart jetese të përshtatshëm për shëndetin e tyre

dhe për të mundësuar ekzistencën e tyre. Shtetet Anëtare mund t’u kërkojnë aplikantëve

që të mbulojnë ose kontribuojnë në koston e kushteve materiale të pritjes dhe të kujdesit

shëndetësor të ofruar në këtë Direktivë, në përputhje me paragrafin 3, nëse aplikantët

kanë burime të mjaftueshme, për shembull nëse ata kanë punuar për një periudhë kohe të

konsiderueshme. Nëse ndodh që aplikanti ka patur mjete të mjaftueshme për të mbuluar

kushtet materiale të pritjes dhe kujdesin shëndetësor në kohën që nevojat e tij themelore

mbuloheshin, Shtetet Anëtare mund t’i kërkojë azilkërkuesit të shlyejë detyrimet. Kushtet

materiale të pritjes mund të ofrohen në mall, ose në formën e ndihmës financiare ose

kupona ose në një kombinim të tyre.

Kur strehimi ofrohet në mall, merret njëra ose kombinimi i formave të mëposhtme:

mjedise të përdorura me qëllim strehimin e aplikantëve gjatë kohës së shqyrtimit

të një aplikimi për azil të paraqitur në kufi;

qendra akomodimi/pritjeje që garantojnë një standart të përshtatshëm jetese;

shtëpi private, hotele ose ambjente të tjera të përshtatura për strehimin e

aplikantëve.

Shtetet Anëtare duhet të sigurojnë që aplikantëve që u është dhënë strehim sipas

paragrafit 1 (a), (b) dhe (c) u është garantuar:

mbrojtja e jetës familjare;

mundësia e komunikimit me të afërmit, këshilltarët ligjorë dhe përfaqësuesit e

Komisionerit të Lartë të Kombeve të Bashkuara për Refugjatët (UNHCR) dhe

organizatat jo qeveritare (OJF) të njohura nga Shtetet Anëare.

Në lidhje me fëmijët dhe ndjekjen e interesit më të mirë të fëmijës, Shtetet Anëtare duhet

të sigurojnë, nëse është e përshatshme, që fëmijët e mitur të aplikantëve ose aplikantët që

janë të mitur të strehohen së bashku me prindërit e tyre ose me një anëtar të familjes në

moshë madhore që është përgjegjës për ta sipas ligjit ose zakoneve/traditës.

Personat që punojnë në qendrat e akomodimit/pritjes duhet të trajnohen në mënyrë të

përshtatshme dhe të respektojnë parimin e konfidencialitetit siç parashikohet në

legjislacionin vendas në lidhje me ndonjë informacion që ata mund të marrin gjatë punës

së tyre. Për më tepër, Shtetet Anëtare mund të përfshijnë azilkërkuesit në menaxhimin e

burimeve materiale dhe aspektet jo-materiale të jetës në qendër nëpërmjet një bordi

këshillimor ose këshilli përfaqësues të rezidentëve.

62

Parashikimet për personat me nevoja të veçanta

Si parimi i përgjithshëm, Shtetet Anëtare duhet të marrin parasysh situatën e veçantë të

personave të dobët/vulnerabël siç janë të miturit, persona të paaftë, njerëzit e moshuar,

gratë shtatzëna, prindërit e vetëm me fëmijë të mitur dhe personat që kanë qenë subjekt i

torturës, përdhunimit ose formave të tjera serioze të dhunës psikologjike, fizike ose

seksuale, ne legjislacionin e vendit që zbaton dispozitat e Kreut II në lidhje me kushtet

materiale të pritjes dhe kujdesin shëndetësor. Këtu futen të miturit, të miturit e

pashoqëruar, si edhe viktimat e torturës apo dhunës. Interesi më i lartë i fëmijës duhet të

jetë një konsiderim përparësor për Shtetet Anëtare kur zbatojnë dispozitat e kësaj

Direktive që përfshijnë të miturit.

Shtetet Anëtare sigurojnë aksesin në shërbimet e rehabilitimit për të miturit që kanë qenë

viktima të çdo lloj forme abuzimi, neglizhimi, shfrytëzimi, torture ose trajtimi mizor,

çnjerëzor dhe degradues, ose që kanë vuajtur nga konfliktet e armatosura, dhe të

sigurojnë që u jepet kujdesi i duhur shëndetësor dhe këshillim i kualifikuar kur është e

nevojshme. Shtetet Anëtare duhet që sa më shpejtë të jetë e mundur të marrin masa për të

siguruar përfaqësimin e nevojshëm të të miturve të pashoqëruar nga një kujdestari ligjore

ose, kur është e nevojshme, përfaqësim nga një organizatë që është përgjegjëse për

kujdesin dhe mirëqenien e të miturve, ose nga çdo lloj përfaqësimi tjetër i përshtatshëm

për to. Shtetet Anëtare, duke mbrojtur interesat më të larta të të miturit të pashoqëruar,

duhet të përpiqen për të gjetur sa më shpejt anëtarët e familjes së tij/saj. Viktimat e

torturës, përdhunimit ose akteve të tjera serioze të dhunës duhet të marrin trajtimin e

nevojshëm të dëmeve të shkaktuara nga aktet e lartpërmendura.

10. Përfundime dhe rekomandime mbi hapat për tu ndjekur nga Shqipëria për një

përafrim të plotë me standartet ndërkombëtare

Në lidhje me autoritetet dhe strukturat shtetësore që merren me të huajt dhe

refugjatët, duhet të reformohet sistemi dhe të shkohet drejt një institucioni sa më unik

për trajtimin e çështjeve të tyre. Kjo do të lehtësonte trainimin dhe specializimin e

personelit dhe zgjidhjen e çështjeve për të huajt brenda të njëjtit institucion e do të

shmange vonesat në lidhje me zgjidhjet përkatëse. Një model i tillë gjendet në disa nga

vendet më të përparuara të BE si psh Hollanda. Po kështu kjo do të shmangte edhe

moskuptimet mbi ndërhyrjen e kategorisë së refugjatëve në fushat që lidhen me të drejta

të cilat refugjatët duhet t’i gëzojnë njëlloj si shtetasit shqiptarë si psh: arsimi, shëndetësia,

përkrahja sociale, punësimi, etj.

Në lidhje me njohjen më të thellë të fushës që lidhet me të huajt dhe refugjatët në

Shqipëri, trajtimi i këtyre çështjeve duhet të bëhët një nga lëndët kryesore të

detyrueshme në kurrikulat universitare. Kjo do zgjerojë bazën e spacialistëve me njohuri

në këtë fushë që do mbushin radhët e zyrtarëve të institucioneve shtetërore dhe atyre të

shoqërisë civile që merren me këtë fushë.

Në lidhje me arsimin parauniversitar dhe atë universitar – ligjet përkatëse që

rregullojnë këtë fushë duhet të bëjnë parashikime të veçanta dhe njëjtësuese për refugjatët

63

dhe shtetasit shqiptarë, në mënyrë që të mos jetë e nevojshme prania e vazhdueshme e

OJF-ve apo subjekteve të tjera për prezantimin e rasteve të fëmijëve apo studentëve

refugjatë. Duke pasur parasysh gjendjen e veçantë të refugjatëve dhe azilkërkuesve, duhet

të hiqen pengesat në lidhje me dokumentacionin dhe duhet të institucionalizohen në

institucionet arsimore shqiptare komisione që merren me vlerësimin e gjendjes arsimore

të nxënësve apo studentëve.

Po kështu, në lidhje me mësimi e gjuhës shqipe, si pjesë e përpjekjeve për integrimin

e refugjatëve në shoqërinë e vendit pritës, duhet të vihet mbi baza institucionale

organizimi i kurseve të gjihës shqipe dhe përgatitja e kurrikulave përkatëse, qoftë nga

organet që merren drejtpërdrejt me refugjatët, qfotë nga institucionet e specializuara

arsimore që mund të kryejnë këtë funksion.

Në lidhje me bashkimin familjar, Ministria e Jashtme dhe ajo e Brendshme duhet të

nxjerrin akte të qarta nënligjore, të ndryshueshme vetëm nga reformat tërësore

institucionale dhe jo nga vullneti i ministrave përkatës, të cilat i japin zgjidhje çështjes së

dokumenteve të paraqitshme, duke pasur parasysh gjendjen e veçantë të refugjatëve,

ambasadat ku familjarët mund të drejtohen dhe çështjen e numrit të kufizuar të

përfaqësive diplomatike e konsullore të RSH nëpër botë, me gjithë pengesat që kjo sjell

për paraqitjen personalisht të personave atje.

Në lidhje me dokumentat e identifikimit – organet përkatëse të Ministrisë së

Brendshme të cilat kanë mundësuar pajisjen e shtetasve shqiptarë me karta identiteti, një

nga hapat thelbësore për liberalizimin e regjimit të vizave me BE, duhet të merren

seriozisht me përfshirjen e këtyre kategorive në këtë sistem.

Në lidhje me dokumentet e gjendjes civile, organet përkatëse të gjendjes civile duhet të

sigurojnë menjëherë zbatimin e ligjit dhe lëshimin e këtyre dokumenteve për refugjatët,

duke qenë se thjesht rregjistrimi në gjendjen civile, pas asnjë impakt tek personat që janë

në nevojë për këto dokumenta, mbetet pa kuptim dhe nuk mund të quhet arritje.

Në lidhje me dokumentet e udhëtimit, organet përkatëse të Ministrisë së Brendshme të

cilat kanë mundësuar pajisjen e shtetasve shqiptarë me pasaporta biometrike, një nga

hapat thelbësore për liberalizimin e regjimit të vizave me BE, duhet të merren seriozisht

me përfshirjen e këtyre kategorive në këtë sistem, që do t’i lejonte refugjatët të ishin në

gjendje të kërkonin që të kalonin kufij ndërkombëtarë. Çdo vonesë në pajisjen e tyre me

këto dokumenta, nxit klientelën e kontrabandistëve të qenieve njerëzore dhe i vë

refugjatët që janë në Shqipëri në kushtet e marxhinalizimit nga shoqëria.

Në lidhje me dokumentacionin që i jepet azilkërkuesve të sapo arritur / sapoardhur,

siç parashikohet edhe në legjislacionin e BE, organet përkatëse duhet të sigurojnë që,

brenda tri ditësh pasi është paraqitur aplikimi për azil tek autoriteti kompetent,

azilkërkuesi të pajiset me një dokument të lëshuar në emrin e tij/saj që vërteton statusin e

tij/saj si azilkërkues ose dëshmon se ai/ajo lejohet të qëndrojë në territorin e vendit

ndërkohë që aplikimi për azil është ende pezull ose është duke u shqyrtuar.

64

Në lidhje me mundësinë e të huajve për të kërkuar azil, duhet të rishikohet menjëherë

proçedura e përzgjedhjes së të huajve, duke lejuar vëzhgimin dhe transparencën e saj nga

organizmat e specializuara ndërkombëtare si UNHCR, IOM, OSBE, etj. Gjithashtu,

Policia për Kufirin dhe Migracionin duhet të sigurojë në Qendrën e Mbyllur për të Huajt

e Parregult, ndihmën dhe këshillimin e nevojshëm ligjor me qëllim që të huajt që janë atje

të mund të paraqesin kërkesat e tyre për azil apo të shfrytëzojnë mjetet ligjore të cilat

legjislacioni shqiptar jo më kot i parashikon. Vëzhgimi më nga afër i zbatueshmërisë së

kësaj proçedure përzgjedhje, do të lejojë edhe nxjerrjen më të mirë të nevojave. Paraqitja

e duhur dhe marrja e ndihmës përmes bashkëpunimit me aktorë të jashtëm në këtë fushë,

ku me rëndësi të veçantë është BE, do të lejojë që Shqipëria të arrijë respektimin e

standarteve të kërkuara në këtë fushë, si një hap thelbësor për integrimin e vendit në

Bashkimin Europian.

11. Bibliografi

1. Konventa Europiane për Mbrojtjen e të Drejtave të Njeriut dhe Lirive Themelore

e vitit 1950.

2. Konventa e Gjenevës ”Mbi statusin e Refugjatit”, miratuar nga Asambleja e

Përgjithshme e Kombeve të Bashkuara më 28 korrik e vitit 1951, hyrë në fuqi më

22 prill 1954 dhe Protokollit të New York-ut, 4 tetor 1967, miratuar me Dekretin

e Presidentit të Republikës së Shqipërisë, nr. 200, datë 03.06.1992

3. Pakti Ndërkombëtar për të Drejtat civile e Politike, 1966.

4. Pakti Ndërkombëtar për të Drejtat Ekonomike, Shoqërore e Kulturore, 1966.

5. Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë.

6. Ligji nr. 8432, datë 14.12.1998 ”Për azilin në Republikën e Shqipërisë”, i

ndryshuar me ligjin nr. 10060, datë 26.01.2009 ”Për disa shtesa dhe ndryshime në

ligjin nr. 8432, datë 14.12.1998, ”Për azilin në Republikën e Shqipërisë”.

7. Ligji nr. 8942, datë 19.09.2002 ”Për ratifikimin e Konventës Europiane për

Shtetësinë”

8. Ligji nr. 8389, datë 05.08.1998 ”Për shtetësinë shqiptare”, i ndryshuar me ligjin

nr. 8442, datë 21.01.1999 ”Për disa ndryshime në ligjin nr. 8389, datë 05.08.1998,

”Për shtetësinë shqiptare”

9. Ligji nr. 9098, datë 03.07.2003 ”Për integrimin dhe bashkimin familjar të

personave që kanë përfituar azil në Repubikën e Shqipërisë”

10. Ligji nr. 9959, datë 17.07.2008 ”Për të huajt”

11. Ligji nr. 108 i vitit 2013, ”Për të huajt”.

12. Ligji nr. 8485, datë 12.05.1999 ”Kodi i Procedurave Administrative”, Fletore

Zyrtare nr. 19, datë 07.06.1999, Faqe 578.

13. Ligji nr. 9887, datë 10.03.2008 ”Për mbrojtjen e të dhënave personale”

14. VKM nr. 1102, datë 04.11.2009 ”Për trajtimin dhe përfitimin e shërbimeve

shëndetësore të personave që kanë fituar azil dhe të personave që kanë aplikuar

për azil në RSH”.

15. VKM nr. 1260, datë 23.12.2009 ”Për miratimin e listës së vendeve të treta të

sigurta”.

16. Vendim nr. 362, datë 01.04.2009 i Këshillit të Ministrave ”Për përcaktimin e

kritereve, procedurave dhe dokumentacionit për hyrjen, qëndrimin dhe trajtimin e

të huajve në Republikën e Shqipërisë”

65

17. Vendim nr. 470, datë 06.05.2009 i Këshillit të Ministrave ”Për miratimin e

modelit, specifikimeve teknike dhe formatit të dokumentave të udhëtimit për të

huajt”

18. Vendim nr. 469, datë 06.05.2009 i Këshillit të Ministrave “Për caktimin e

elementeve të sigurisë dhe për miratimin e formës dhe të modelit të lejes së

qëndrimit për shtetasit e huaj”. Fletore Zyrtare nr. 90, datë 18.09.2009, faqe 3940.

19. Vendim nr. 431, datë 27.04.2009 i Këshillit të Ministrave ”Për një shtesë në

vendimin nr. 362, datë 01.04.2009, të këshillit të Ministrave, për përcaktimin e

kritereve, procedurave dhe dokumentacionit për hyrjen, qëndrimin dhe trajtimin e

të huajve në Republikën e Shqipërisë”.

20. Udhëzimin e përbashkët midis Ministrisë së Punëve të Jashtme dhe Ministrisë së

Rendit Publik, nr. 6252, datë 10.12.2001 dhe nr. 3583, datë 27.11.2001, ”Për

procedurat dhe dokumentacionin për fitimin, rifitimin dhe heqjen dorë nga

shtetëisa shqiptare”, ndryshuar me Udhëzimin e përbashkët midis Ministrisë së

Brendshme, nr. 5212/2, datë 17.09.2007, ”Për disa shtesa dhe ndryshime në

Udhëzimin e përbashkët të Ministrisë së Punëve të Jashtme dhe Ministrisë së

Rendit Publik, ”Për procedurat dhe dokumentacionin për fitimin, rifitimin dhe

heqjen dorë nga shtetësia shqiptare”

21. Udhëzimi i Ministrit të Brendshëm, nr. 1085, datë 12.06.2006 ”Mbi procedurat që

zbaton Policia e Shtetit për përzgjedhjen e të huajve të parregullt në kufi”

22. Udhëzimi i Ministrit të Arsimit nr. 32, datë 26.10.2009 ”Për regjistrimin dhe

vlerësimin e nxënësve që kanë përfituar azil në RSH”

23. Udhëzim i Ministrit të Punëve të Jashtme, nr. 1909/1, datë 12.02.2010, Ministrit

të Brendshëm, nr. 408/2, datë 11.02.2010, Ministrit të Punës, Çështjeve Sociale

dhe Shanseve të Barabarta, nr. 331, datë 12.02.2010 dhe Shërbimit Informativ të

Shtetit, nr. 1601/1, datë 12.02.2010 ”Mbi ngritjen dhe funksionimin e regjistrit

elektronik kombëtar për të huajt”

24. Urdhër i Ministrit të Brendshëm nr. 752, datë 09.12.2009 ”Për marrjen e

informacionit dhe verifikimin e deklarimeve nga vendi i origjinës së

azilkërkuesit”

25. Urdhër i Ministrit të Brendshëm nr. 220, datë 07.07.2010 “Për regjistrimin në

regjistrin kombëtar të gjendjes civile të shtetasve të huaj që kanë përfituar azil në

Republikën e Shqipërisë”

26. Rregullorja e funksionimit të Qendrës Kombëtare Pritëse për Azilkërkues, Babrru,

nr. 1561/2, datë 16.05.2007.

27. “Statutet e Shkodrës, në gjysmën e parë të shekullit XIV me shtesat deri më

1469”, Botimet Onufri”, nën kujdesin e Lucia Nadin.

28. Daniel Bethlehem dhe Elihu Lauterpacht, "Fusha dhe përmbajtja e parimit të Non-

refoulement (moskthimit mbrapsht)".

29. Glossary on Migration (Fjalorth mbi Migrimin), IOM (Organizata Ndërkombëtare

për Migrimin).

30. Dokumenta të Kombeve të Bashkuara, CCPR/C/79/Shtojca 55, 27 korrik 1995.

31. Gjykimi i çështjes “Soering kundër Mbretërisë së Bashkuar”, dhe gjykimi i

çështjes “Chahal”, publikime të Gjykatës Europiane të të Drejtave të Njeriut.

32. Dokumenta të Kombeve të Bashkuara A/RES/44/25.

33. Direktiva e Këshillit Europian Nr. 55 e vitit 2001 mbi standartet minimale për

dhënien e mbrojtjes së përkohshme në rastin e një fluksi masiv të personave të

66

shpërngulur dhe mbi masat për nxitjen e baraspeshës së përpjekjeve ndërmjet

Shteteve Anëtare në pritjen e këtyre personave dhe përballimin e pasojave

përkatëse.

34. Rregullore e Këshillit Europian Nr. 343 e vitit 2003 që përcakton kriteret dhe

mekanizmat për të përcaktuar Shtetin Përgjegjës për shqyrtimin e një aplikimi për

azil të paraqitur në një nga Shtetet Anëtare nga ana e një shtetasi të vendeve të

treta.

35. Rregullore e Komisionit Europian Nr. 1560 e vitit 2003 që përcakton rregulla të

hollësishme për zbatimin e Rregullores së Këshillit Nr. 343 e vitit 2003 që

përcakton kriteret dhe mekanizmat për të përcaktuar Shtetin Përgjegjës për

shqyrtimin e një aplikimi për azil të paraqitur në një nga Shtetet Anëtare nga ana e

një shtetasi të vendeve të treta

36. Direktivë e Këshillit Europian Nr. 9 e vitit 2003 që përcakton standartet minimale

për pritjen e azilkërkuesve.

37. Direktiva e Këshillit Europian Nr. 83 e vitit 2004 mbi standartet minimale për

kualifikimin dhe statusin e shtetasve nga vende të treta apo personave pa shtetësi

si refugjatë apo si persona të cilët gjithsesi kanë nevojë për mbrojtje

ndërkombëtare dhe përmbajtjen e mbrojtjes së dhënë.

38. Direktiva e Këshillit Europian Nr. 85 e vitit 2005 mbi standartet minimale në

lidhje me proçedurat që ndiqen në Shtetet Anëtare për dhënien dhe heqjen e

statusit të refugjatit.

39. Direktiva e Këshillit Europian Nr. 86 e vitit 2003 mbi të drejtën për bashkim

familjar.

40. Manuali i UNHCR për proçedurat e përcaktimit të Statusit të refugjatit, botim i

vitit 1992.

67

Abstrakt

Migrimi është një proçes dhe fenomen që fillon dhe ka përcaktuar më së shumti historinë e njerëzimit dhe mënyrën e

zhvillimit të tij. Si rrjedhim, ai ka pasur ndikimin e vet në çdo fushë të jetës shoqërore. Fenomeni i migrimit është sot e

kësaj dite në programet politike të pjesës dërrmuese të forcave e lëvizjeve politike në të gjitha vendet e zhvilluara dhe

ato në zhvillim.

Migrimi përmban si element largimin, i cili është një term i përgjithshëm që përfshin çdo lloj forme lëvizjeje për

çfarëdolloj shkaku. Disa njerëz largohen nga vendi i tyre si migrantë jovullnetarë, sepse janë viktima të dhunimit të të

drejtave të njeriut, luftrave ose katastrofave në shkallë të gjerë. Këta janë refugjatë. Mund të them pra që çdo refugjat

është një migrant, por jo çdo migrant është një refugjat. Për të njëjtat arsye, disa persona largohen nga vendbanimet e

tyre pa kaluar kufij ndërkombëtarë, duke u quajtur kështu persona të shpërngulur brenda vendit.

Subjektet më të rëndësishme të së drejtës ndërkombëtare kanë qenë dhe mbeten shtetet. Një nga elementët kryesorë

përkufizues të një shteti është sovraniteti, e drejta për të vendosur në një territor, çka përfshin të drejtën për të vendosur

se kë të lejojë të qëndrojë brenda kufijve të tij dhe mbi cilat kushte. Refugjatët largohen nga vendi i tyre, nuk kanë më

mbrojtjen e këtij shteti dhe si rrjedhim përftojnë mbrojtjen e bashkësisë ndërkombëtare në territorin e vendit ku njihen

si refugjatë.

Shqipëria, një vend dhe një shoqëri historikisht bujare dhe mikpritëse, ka ofruar historikisht ndihmën e saj për personat

që ishin në nevojë në vendet e tyre. Pas nënshkrimit të Konventës së Refugjatëve, Shqipëria zhvilloi një kuadër ligjor

dhe një sistem azili për këtë qëllim. Zhvillimet në këtë fushë, përpjekjet për të arritur dhe plotësuar standartet

ndërkombëtare, sidomos në këndvështrimin e përpjekjeve për anëtarësim në Bashkimin Europian, janë objekt i këtij

studimi. Synimi konkret është që të jepen rekomandime për përmirësimin e të metave të vërejtura nga autori. Duke u

bazuar jo vetëm në kuadrin ligjor por edhe në zbatimin praktik të tij, ky studim synon të hapë një debat të gjerë publik,

me pikënisje mjedisin akademik të Universitetit Aleksandër Moisiu në Durrës, me gjithë aktorët që mund të

kontribuojnë në këtë fushë. Ky debat do t’i paraprijë zhvillimeve migratore të cilat do të prekin pashmagshmërisht

Shqipërinë si rrjedhim i përmirësimit të vazhdueshëm të pozitës dhe standartit të jetesës.

Abstract

Migration is a process and phenomenon which has started and determined the history of humanity and its development.

Hence, it has influenced every field of life. The phenomenon of migration is nowadays in all the political programs of

most of the political parties and movements in developed and developing countries worldwide.

The main element of migration is the process of departure or leaving, a general term which comprises any form of

movement for whatever reason. Some people leave their country not as voluntary migrants, because they are victims of

68

human rights violations, wars or other wide scale catastrophes. These are refugees. We can thus deduce that every

refugee is a migrant but not every migrant is a refugee. For the same reasons, some people leave their places of living

but do not pass international borders. They are internally displaced persons.

The most important subjects of international law are the states. One of the main elements that define a state is the

sovereignty. It includes the right to decide whom to allow within its borders and for what reasons. Refugees leave their

countries and as such they benefit from the protection of the international community, offered in the territory of the

country where they are recognized as refugees.

Albania, a historically generous and hospitable society, has often offered its help to the people in need in their

countries. After the ratification of the Refugee Convention, Albania developed a legal framework and an asylum

system on this purpose. The developments in this field, the efforts to reach and fulfill international standards –

especially in the viewpoint of the efforts to join the European Union are the scope of study of this thesis. The concrete

objective is to offer recommendations for the improvement of the gaps noted by the author. Based not only in the legal

framework but also in its practical implementation, this study aims to open a public debate, the starting point of which

can be the academic environment of the Aleksandër Moisiu University in Durrës, involving all the actors who can

contribute to this field. Such debate can precede the migratory developments which will unavoidably touch Albania

along with its continued improvement in its position and standard of living.