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EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACION FISCAL 23 AOS DE FEDERALISMO HACENDARIO

Lic. Luis Garca Sotelo

INTRODUCCION. El federalismo fiscal en Mxico tiene como principal antecedente la Constitucin Federal de 1917, en la que se expresan las facultades y atribuciones de los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, este marco general de referencia no ha sido del todo suficiente para la determinacin del arreglo fiscal entre los niveles de gobierno, lo que ha trado consigo la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin fiscal en el pas. Antes de hacer referencia a lo que seran los primeros intentos de coordinacin fiscal en Mxico, es importante recordar que el sistema tributario operante se distingua por la multiplicidad de contribuciones, tanto federales como estatales y municipales, dando lugar a un sistema complejo e inequitativo para los contribuyentes, por la existencia de demasiadas leyes fiscales, frecuentemente contradictorias, exacciones en gravmenes concurrentes desproporcionadamente altas y la multiplicidad de funciones similares de administracin tributaria. En este contexto, los primeros intentos por eliminar los efectos negativos de la concurrencia impositiva y las deficiencias del sistema tributario en Mxico, tuvieron como principal antecedente, una serie de intentos expresados en las denominadas Convenciones Nacionales Fiscales, cuyo principal propsito era establecer una clara delimitacin de potestades tributarias para la federacin, estados y municipios, resultado de estos esfuerzos fue el establecimiento de un esquema de coordinacin en materia del impuesto sobre ingresos mercantiles y la celebracin de convenios fiscales en otras fuentes tributarias. No obstante, los esquemas de coordinacin fiscal y colaboracin administrativa anteriores a 1979, no fueron capaces de eliminar el problema de la superposicin o mltiple tributacin (concurrencia impositiva), aspecto que impuls la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin fiscal ms slidos y efectivos. Es entonces cuando nace la idea de crear un Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), que fuera capaz de regular el panorama tributario nacional bajo reglas claras y objetivos especficos para armonizar el sistema tributario, eliminando en la medida de lo posible la concurrencia impositiva y para fortalecer las haciendas pblicas de los distintos niveles de gobierno. Al respecto, se puede sealar que en 1980 se formalizan dos hechos muy significativos para el sistema tributario mexicano. Por un lado, se aprueba una reforma fiscal que establece la entrada en vigor del Impuesto al Valor Agregado (IVA), en sustitucin del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), y por otra parte, se formaliza la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, mismo que establece sus lineamientos en una nueva Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), cuya vigencia se

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da a partir de 1980 en su segunda etapa.1 y en el Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, creado para tal efecto. Desde entonces y sin abandonar sus propsitos iniciales, sino al contrario, enriquecidos con otros ms que se le han venido incorporando sucesivamente, el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal se ha convertido en el principal instrumento con el que cuenta el pas para regular las relaciones fiscales intergubernamentales, entendidas estas como el conjunto de acciones de tipo hacendario basadas en las relaciones entre la Federacin, los Estados y los Municipios, con el objetivo de asegurar la equidad y simplicidad del sistema tributario y fortalecer econmicamente las finanzas estatales y municipales. Cabe sealar que a lo largo de estos 23 aos, la coordinacin fiscal en Mxico ha experimentado una evolucin propia, misma que cubre diferentes etapas y hechos que bien vale la pena revisar a la luz del impacto y la influencia que stos han tenido en el presente y que seguramente tendrn en lo futuro. Como es sabido, el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, centrado originalmente en la distribucin de ingresos fiscales producto de que las entidades adheridas al sistema renunciaron a cobrar ciertos tributos locales a cambio de recibir participaciones federales; hoy en da se ha manifestado en una ampliacin en las relaciones intergubernamentales hacia los mbitos de gasto y deuda pblica, lo que hace evidente la importancia y trascendencia del SNCF y su funcionamiento. Si bien es cierto que el propsito original que dio vida al SNCF fue ampliamente rebasado, dado que prcticamente se elimin la concurrencia impositiva y se ampliaron los recursos para las entidades y municipios, hoy en da, la coordinacin fiscal en Mxico enfrenta nuevos retos y desafos por las necesidades crecientes de: mayores fuentes de ingresos para los estados y municipios; menores presiones financieras para la federacin; mecanismos ms eficientes en la trasferencias y ejecucin del gasto a nivel local; una mejor y ms amplia colaboracin administrativa en materia fiscal; el establecimiento de reglas y mecanismos eficientes, claros y competitivos para el financiamiento y manejo de deuda pblica local; y, por supuesto, una mejor operacin y efectividad del los rganos que integran el sistema en su conjunto . Para tener una mayor comprensin sobre el significado y trascendencia que el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal ha tenido en los ltimos 20 aos para las relaciones intergubernamentales del pas, en materias como: las fuentes de ingresos y potestades tributarias, las participaciones, la colaboracin 1 La Ley de Coordinacin Fiscal fue publicada en diciembre de 1978, para tener vigencia en dos etapas, ya que el captulo cuarto De los Organismos en Materia de Coordinacin entra en vigor a partir de 1979, y los restantes tres captulos; De las participaciones de los Estados, Municipios y Distrito Federal en materia de Ingresos Federales; Del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal; y De la Colaboracin Administrativa entre Estados y la Federacin entra en vigencia a partir del primero de enero de 1980.

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administrativa, el gasto pblico, la deuda pblica y los rganos del SNCF, en los siguientes apartados se presenta un diagnstico sintetizado de la situacin actual, los avances, retrocesos y pendientes de cada uno de los temas ms significativos vinculados al sistema, donde se pueda percibir la evolucin que han tenido las relaciones de tipo hacendario entre los diferentes niveles de gobierno y cules han sido los hechos pasados que incentivaron y permitieron ir conformando la unidad fiscal nacional, en los trminos que hoy la conocemos. 1. FUENTES DE INGRESO Y POTESTAD TRIBUTARIA LOCAL Armonizacin Tributaria y las Restricciones a la Potestad Tributaria Local En un sistema federal, los gobiernos subnacionales estn en condiciones de establecer contribuciones que les permitan sortear sus necesidades de gasto; sin embargo, en el caso de nuestro pas, la posibilidad para establecer contribuciones por parte de las entidades federativas, enfrenta diversas restricciones que limitan su capacidad para generar los ingresos que necesitan. Esto se explica en un primer trmino, porque la propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos acota la potestad tributaria estatal, al sealar reas de tributacin exclusivas del gobierno federal y prohibiciones absolutas y relativas a la tributacin de los estados y el Distrito Federal. Aunado a esto, el propio Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal ha limitado de manera significativa las posibilidades de tributacin estatal y municipal, a partir de la suscripcin del Convenio de Adhesin de los estados a dicho sistema, y por algunas disposiciones contenidas en leyes fiscales federales especialmente en la Ley del Impuesto al Valor Agregado, (IVA). Esta realidad, que se ha manifestado en los ltimos 23 aos, no es cosa fortuita, ya que como se ha sealado, hacia 1979 el panorama del sistema tributario mexicano presentaba un notable grado de concurrencia impositiva, dada la existencia de diversas materias afectas a la doble, o incluso, triple tributacin; aspecto que condujo a la necesidad de realizar una reforma integral de la tributacin federal y de otorgar una participacin a las entidades federativas que se expresara como una proporcin del conjunto de los ingresos federales por impuestos, y con ello a la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), que entr en vigor a partir del ao de 1980. Lo anterior nos lleva a reflexionar sobre la estrecha vinculacin que guardan tanto las fuentes de ingreso local como la carencia de potestad tributaria en estados o municipios con el fundamento que dio origen al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, el problema de la armonizacin; ya que como seala el artculo 1 de la Ley de Coordinacin Fiscal, el primero de los propsitos al constituir el SNCF, fue coordinar el sistema fiscal de la federacin, con el de los estados y municipios, teniendo como estrategia fundamental para lograr este objetivo, la eliminacin de la concurrencia tributaria, es decir, buscar que sobre una forma de expresin de la capacidad de pago de los contribuyentes (ingreso, consumo o riqueza) se estableciera, en lo posible, slo un impuesto. De esta forma, la eliminacin de la concurrencia impositiva fue considerada necesaria para simplificar el cumplimiento

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de obligaciones fiscales, para reducir los costos que dicho cumplimiento implica, para contribuir a una mejor asignacin de recursos en la economa privada y para mantener la competitividad de la economa mexicana, particularmente en lo que se refiere a la tributacin de carcter local. A consecuencia de esta estrategia de armonizacin del sistema tributario nacional, las entidades federativas, al adherirse al SNCF, asumieron el compromiso de suspender diversas fuentes tributarias propias, a cambio de recibir participaciones en los ingresos federales. Es as, que conforme a lo establecido por el artculo 10 de la Ley de Coordinacin Fiscal, los Estados que deseen adherirse al SNCF para recibir las participaciones que establece la propia ley, lo hacen mediante un convenio que celebran con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y que debe ser autorizado o aprobado por la legislatura local. Dicho convenio se denomina Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, mismo que establece, tanto en su clausulado como en los diversos anexos del que consta, diversas restricciones al poder tributario de las entidades federativas y municipios. Fuentes de Ingreso de Entidades Federativas No obstante las restricciones que para establecer contribuciones enfrentan las entidades federativas y municipios en el marco del SNCF, stas cuentan con una serie de contribuciones que resulta conveniente revisar para conocer cules son las principales fuentes de ingresos con las que cuentan las entidades dadas sus restricciones, as como para evaluar el potencial fiscal de las mismas. De este modo, revisaremos las contribuciones establecidas, segn las diversas manifestaciones de la capacidad contributiva, tomando en consideracin tambin, las restricciones que existen en esta materia, conforme a la modalidad (optativa) de la coordinacin en derechos con el gobierno federal. Antes de abordar los impuestos que ejercen las entidades federativas, debemos sealar que stos sern vistos, de manera muy genrica de acuerdo a su hecho generador: impuestos al ingreso (o renta); impuestos al consumo, e impuestos sobre la riqueza o patrimonio. Aunque tambin se consideran otros impuestos difciles de acomodar o encasillar en los tres hechos imponibles mencionados. Respecto de los impuestos al ingreso (o renta ), es importante sealar que en la prctica este tipo de impuestos presenta dos grandes orientaciones: los impuestos a cargo de personas morales (empresas, asociaciones civiles, cooperativas, etc.) y los impuestos que recaen sobre personas fsicas (o individuos). En relacin con los primeros, no existe la posibilidad de que las entidades graven esta fuente en el marco del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. Lo anterior, debido a que la fraccin III del artculo 41 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), seala que las entidades adheridas al sistema no pueden mantener impuestos sobre: (...) el activo, la utilidad o el capital de las empresas (con la excepcin, que el propio artculo 41 prev, en materia de la imposicin sobre tenencia o uso de vehculos).

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En cuanto a los impuestos sobre el ingreso de personas fsicas, las entidades federativas s cuentan con esta potestad tributaria, con la limitante que seala la Ley del IVA respecto a no gravar los Intereses, los ttulos de crdito, las operaciones financieras derivadas y los productos o rendimientos derivados de su propiedad o enajenacin (artculo 41, fraccin IV de la Ley del IVA). Fuera de esta limitacin, las entidades federativas cuentan con la posibilidad, en principio, de gravar todas las restantes formas de ingreso de las personas fsicas, como son: sueldos y salarios, honorarios2, arrendamientos3, premios de loteras, rifas y sorteos, y algunos ingresos derivados de las actividades empresariales. Sin embargo, por consideraciones de equidad fiscal y eliminacin de la concurrencia impositiva, las entidades federativas han limitado la imposicin sobre el ingreso de las personas fsicas a prcticamente slo tres impuestos, (sobre premios derivados de loteras, rifas, sorteos y concursos, sobre enajenacin de boletos de rifas y sorteos, y sobre el ejercicio de profesiones.4) En cuanto al impuesto sobre premios derivados de loteras, rifas, sorteos y concursos, es de sealar que a partir del ao de 1996 existe una forma peculiar de armonizacin tributaria en la materia. De acuerdo con ella, las entidades federativas pueden adoptar un impuesto estatal, mismo que es concurrente con un impuesto federal. La peculiaridad de este esquema de armonizacin estriba en que el impuesto federal aplica la tasa del 1% sobre el valor del premio correspondiente a cada boleto o billete entero, sin deduccin alguna, cuando las entidades no tienen establecido el impuesto local, o bien cuando lo tengan a una tasa que no exceda del 6%; en caso contrario (tasa estatal mayor al 6%) la tasa del impuesto federal ser del 21%. En materia del impuesto sobre enajenacin de boletos de rifas y sorteos, podemos sealar en una primera instancia que se trata de una materia distinta al impuesto sobre loteras rifas y sorteos, ya que conforme lo seala el artculo 9, fraccin IV de la Ley del IVA, no se paga este impuesto federal en la enajenacin de los billetes y dems comprobantes. Por tanto, en principio, al no estar afectos a la tributacin federal en materia de IVA, las entidades federativas pueden establecer impuestos en la materia, pero atendiendo a las limitaciones expresas a esta potestad tributaria en general, sealadas en la propia Ley del IVA, artculo 41, fraccin VII que dice que los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para recibir participaciones en los trminos de la Ley de Coordinacin Fiscal, convienen

2. Tratndose de los honorarios, debe considerarse que las entidades federativas no pueden gravar la prestacin de servicios independientes que est afecta al Impuesto al Valor Agregado. 3. Tratndose de arrendamientos, debe considerarse que las entidades federativas no pueden gravar la prestacin de servicios independientes que est afecta al Impuesto al Valor Agregado. 4. Cabe sealar que, en el caso de este impuesto, las denominaciones utilizadas son genricas, de modo que cada entidad federativa puede utilizar esa denominacin u otra semejante para referirse al mismo concepto de ingreso pblico.

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en no mantener impuestos sobre la enajenacin de billetes y dems comprobantes que permitan participar en loteras, rifas, sorteos y concursos de toda clase, organizados por organismos pblicos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, cuyo objeto social sea la obtencin de recursos para destinarlos a la asistencia pblica. Esto significa que las entidades pueden imponer este tipo de impuestos con la excepcin de aquellos que son organizados por los organismos pblicos como los Pronsticos Deportivos para la Asistencia Pblica y la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica. En cuanto al impuesto sobre profesiones, es de sealar que conforme a lo sealado en Ley del IVA, la prestacin de los servicios profesionales de medicina estn exentas del pago del IVA, por lo que es susceptible que este rubro sea parte de la esfera tributaria estatal. Cabe sealar que la redaccin original de la Ley del IVA de 1978, sealaba como exencin la prestacin de servicios de carcter profesional cuando su prestacin requiera ttulo conforme a las leyes, siempre que sean prestados por personas fsicas, organizaciones profesionales, asociaciones o sociedades civiles. Ello signific que durante los aos de 1980 a 1982, las entidades federativas contaron con impuestos que gravaban localmente el ejercicio de todas las profesiones que requieren contar con un ttulo conforme a las leyes, pero a partir del ao de 1982 se limit su esfera tributaria exclusivamente a los servicios profesionales de medicina. Otro aspecto que cabe sealar sobre este impuesto, es que aunque el propsito general de los impuestos sobre el ejercicio de profesiones es gravar esencialmente las percepciones derivadas del ejercicio profesional de la medicina; algunas entidades federativas han ampliado el objeto del impuesto, para comprender el ejercicio de otras profesiones, que tambin se encuentran exentas del pago del impuesto al valor agregado. Estas actividades comprenden los servicios prestados por agentes de seguros, por las comisiones que perciben en el aseguramiento contra riesgos agropecuarios y por seguros de vida, los servicios prestados por agentes y corresponsales de crdito por las comisiones que perciban en el ejercicio de su actividad y que se encuentren exentas del pago del impuesto al valor agregado y los servicios prestados por autores (derechos de autor). A manera de conclusin sobre las principales fuentes impositivas de ingresos, podemos sealar que stas son legales y acordes con los lineamientos del SNCF, ya que afectan a materias que estn exentas del pago del impuesto el valor agregado. Sin embargo, la implementacin prctica de estas fuentes de tributacin debe analizarse detenidamente, particularmente tomando en cuenta los rendimientos que se espera obtener con dichos tributos, las acciones de administracin tributaria necesarias para su recaudacin y el costo de cumplimiento y de administracin tributaria que implica su adopcin. Otro aspecto a destacar, es que la poltica fiscal aplicada en materia de estos impuestos puede entenderse mejor, si consideramos que el nivel de gobierno federal ya grava estas

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formas del ingreso de las personas fsicas, a travs del Impuesto sobre la Renta (ISR). No obstante, es posible establecer impuestos estatales en estas materias, desde luego, atendiendo a las limitaciones ya citadas y sealadas en la Ley. A este respecto, podemos advertir que desde 2002 y para 2003 la potestad tributaria en esta fuente fue ampliada, ya que se abri la posibilidad jurdica para que las entidades federativas establezcan impuestos locales a los ingresos de las personas fsicas, como lo seala el artculo 43 de la Ley del impuesto al Valor Agregado, anteriormente referido en la Ley de Ingresos de la Federacin para el periodo fiscal de 2002. Otra de las fuentes principales de la imposicin, es la que grava el consumo a las ventas, la cual se puede entender en dos grandes modalidades: la llamada imposicin general al consumo y la imposicin especfica al consumo. En el caso de nuestro pas, el nico impuesto general que se aplica sobre el consumo es el Impuesto (Federal) al Valor Agregado (IVA) y tal como lo seala el artculo 41 de la Ley del IVA, las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal no pueden establecer un impuesto que grave los actos o actividades por lo que deba pagarse este impuesto federal, razn por la cual en nuestro pas durante muchos aos no existi la posibilidad para que las entidades o municipios establecieran contribuciones de esta naturaleza. Y, ms an, los impuestos especficos sobre consumos que adoptan las entidades, con la sola excepcin de los impuestos sobre hospedaje y espectculos pblicos, deben afectar la enajenacin de bienes exentos del pago del IVA. En conclusin de lo anterior, se puede sealar que hoy en da, slo existe un impuesto estatal al consumo, concurrente con la imposicin federal (impuesto sobre hospedaje) y una serie de impuestos estatales sobre consumos especficos que gravan materias exentas del pago del IVA, tales como los impuestos a la enajenacin o venta de vehculos y/o bienes muebles usados. Cabe sealar que durante varios aos se ha intentado abrir la posibilidad para que las entidades federativas establezcan un impuesto general a las ventas de consumo final, mismo que tuvo su mayor eco al darse la posibilidad jurdica para que fuera establecido en el ao 2002, como lo estableca la Ley de Ingresos para la federacin en ese ao; sin embargo, esta nueva posibilidad enfrent severas crticas, ya que la vigencia de esta posibilidad no quedaba del todo clara al ser incluida en una Ley, cuya duracin es para slo un ao. No obstante lo anterior, al interior de los rganos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal varios estados han promovido que dicha potestad tributaria sea incluida dentro de la Ley del IVA para garantizar su vigencia, aspecto que no ha sido atendido hasta el momento, lo que puede considerarse como un retroceso para las entidades federativas, dadas las enormes restricciones para gravar fuentes tributarias de base amplia y de altos rendimientos, como es el caso del consumo final. Respecto al impuesto sobre hospedaje, podemos sealar que su posibilidad para ser una potestad local, se dio hasta 1996 cuando producto de las exigencias por mayores recursos para la promocin turstica, se cambia el artculo 41 de la Ley

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del IVA para abrir dicha posibilidad, que prcticamente todos los estados ejercen. Es importante sealar, que el impuesto sobre hospedaje no slo representa una fuente de ingresos exclusiva para las entidades federativas, ya que tambin puede ser manejado como una contribucin de carcter municipal, como lo es el caso del Estado de Mxico, donde este impuesto se maneja como de rendimiento y administracin municipal. En cuanto a los Impuestos sobre la Riqueza y el Patrimonio, podemos sealar que las posibilidades para gravar esta fuente para las Entidades Federativas se encuentran bastante limitadas, ya que slo se grava la tenencia estatal, no as para los municipios, los cuales cuentan con el impuesto predial y otros impuestos inmobiliarios de los cuales hablaremos ms adelante. Respecto a la tenencia estatal, habr que decir que su cobro generalmente se aplica en vehculos de ms de 10 aos, en el entendido que ya existe un impuesto federal con las mismas caractersticas; sin embargo, habr que decir que los estados no enfrentan restriccin alguna para gravar la tenencia de vehculos, pero que no lo hacen en aras de mantener una armonizacin en este hecho gravable. Actualmente son pocas las entidades federativas que mantiene un impuesto local a la tenencia de vehculos con antigedad mayor a los 10 aos. El ms fuerte de los impuestos locales con los que actualmente cuentan las entidades federativas es el denominado impuesto sobre nmina, el cual grava los pagos realizados por conceptos de remuneracin al trabajo personal subordinado (sueldos y salarios). Respecto a este impuesto, habr que decir que ni la Constitucin General, ni el propio SNCF, han limitado o restringido la potestad tributaria local, ms bien el hecho de que este impuesto fuera empleado con mayor frecuencia por los estados, obedece principalmente a la diminucin de la carga fiscal de esta fuente de ingreso, es decir, el auge del impuesto sobre nminas se dio a partir de 1994, producto de la suspensin del impuesto federal sobre remuneraciones al trabajo personal, prestado bajo la direccin y dependencia de un tercero.

Cuadro 1

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Principales impuestos de las Entidades Federativas

1. Impuesto Adicional para la Educacin Media y Superior, 2. A la Prestacin del Servicio de Enseanza Superior, 3. Adicional por derechos del Registro Pblico de la Propiedad, 4. Sobre Ejercicio Profesional de la Medicina, 5. Sobre Actos Jurdicos, 6. Universitarios, 7. Impuesto para el Fomento a la Educacin del Edo., 8. Sobre el Ejericicio de la Profesin Mdica y Otras Actividades No Subordinadas, 9. Adicional para Fomento Educativo, Econmico, Social, Ecolgico y Forestal, 10. Adicional para la Construccin de careteras, sotenimiento de la Asistencia Pblica y del Hospital del Nio, DIF., 11. Negocios Jurdicos e Instrumentos Notariales, 12. Adicional para Carreteras y Construccin de Edificios Escolares, 13. Sobre Premios, 14. Sobre Transmisin de Propiedad de Vehculos Automotores Usados, 15. Para el Fomento de la Educacin Pblica en el Estado, para Caminos y Servicios Sociales, 16. General al Comercio e Industria y Prestacin de Servicios, 17. Predial Ejidal, 18. Impuesto para el Sostenimiento de la Universidad de Sonora, 19. Sobre Actos, Contratos e Instrumentos Notariales, 20. Sobre Actos y Operaciones Civiles, 21. Sobre Funciones Notariales y Corredura Pblica, 22. Adicional Para el Fomento de la Educacin, 23. Adicional para la Ejecucin de Obras Materiales y Asistencia Social, 24. Para la Universidad Autnoma de Zacatecas, 25. Sobre Adquisicin de Vehiculos Automotores y Otros Bienes Muebles Usados.

En materia de contribuciones por derechos que cobran las entidades federativas, habr que decir que, en primera instancia, estos representan una fuente importante de recursos para soportar el financiamiento de los servicios pblicos a su cargo, pero que de conformidad con la modalidad optativa para coordinarse en materia de derechos, su aplicacin ha quedado restringida a prcticamente, slo el establecimiento de derechos cuyo origen sea la prestacin de un servicio que si produzcan una utilidad a los interesados, es decir, las restricciones en materia de derechos se dan en casos de anuencia, consentimiento, permiso o autorizacin o bien sobre obligaciones y requisitos que condicionen el ejercicio de actividades o la prestacin de servicios. A este respecto, vale la pena sealar que el establecimiento y cobro de los derechos hasta antes de la coordinacin en la materia, presentaba una gran heterogeneidad, dado que una buena parte de ellos podan ser considerados como verdaderos impuestos, pudiendo inferirse que la finalidad de los mismos era ms la bsqueda de ingresos que la prestacin de servicios.

IMPUESTOS Ags BC BCS Camp Coah Col Chis Chih DF Dgo Gto Gro Hgo Jal Mex Mich Mor Nay NL Oax Pue Qro QRoo SLP Sin Son Tab Tams Tlax Ver

Sobre Diversiones y Espectculos Pblicos X X X X X X X X X X X

Sobre Loteras, Rifas, Concursos, Sorteos y Juegos Permitidos X X X x X X X X X X X X X X X X X/13 X X X/13 X X/13 X X X X

Enajenacin de Boletos de Rifas y Sorteos X

Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal X X X X X X X X

Sobre Nminas X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Sobre Ejercicio de Profesiones y/o Honorarios X X/4 X/4 X/8 X X X X X

Compra-Venta de Vehiculos de Motor Usados X x X X X X X X/14 X X/25

Sobre Adquisicin de Vehiculos Automotores Usados X X X X X X X X X X XEnajenacin de Bienes Muebles Usados X/25

Sobre adquisicin de Bienes Muebles X X X

Traslado de dominio de Bienes Muebles Usados X X X

Sobre Adquisicin de Bienes Inmuebles X

Local Sobre Tenencia o Uso de Vehiculos X X X X X X X X X X X X X XSobre Actividades Mercantiles e Industriales X X X

X / 16

Sobre el Comercio de libros, periodicos y rev. X

Sobre La Explotacin de Marmoles, CanterasCaliza y Arena X

Predial X/

17

Sobre Intrumentos Pblicos y Operaciones Contractuales X X/5 X

X/11 X/11 X/19 X/20 X/21

Sobre Hospedaje X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Sobre Ejercicios Lucrativos X

Ambiental X

Adicionales X/1 X/2 X/3 X/2 X/6 X/7 X/9 X/10 X/12 X X X/15 X/18 X/22

Causados en Ejercicios Anteriores X

Yuc Zac

X

X

X

X

X

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X X

X/23 X/24

IMPUESTOS Ags BC BCS Camp Coah Col Chis Chih DF Dgo Gto Gro Hgo Jal Mex Mich Mor Nay NL Oax Pue Qro QRoo SLP Sin Son Tab Tams Tlax Ver

Sobre Diversiones y Espectculos Pblicos X X X X X X X X X X X

Sobre Loteras, Rifas, Concursos, Sorteos y Juegos Permitidos X X X x X X X X X X X X X X X X X/13 X X X/13 X X/13 X X X X

Enajenacin de Boletos de Rifas y Sorteos X

Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal X X X X X X X X

Sobre Nminas X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Sobre Ejercicio de Profesiones y/o Honorarios X X/4 X/4 X/8 X X X X X

Compra-Venta de Vehiculos de Motor Usados X x X X X X X X/14 X X/25

Sobre Adquisicin de Vehiculos Automotores Usados X X X X X X X X X X XEnajenacin de Bienes Muebles Usados X/25

Sobre adquisicin de Bienes Muebles X X X

Traslado de dominio de Bienes Muebles Usados X X X

Sobre Adquisicin de Bienes Inmuebles X

Local Sobre Tenencia o Uso de Vehiculos X X X X X X X X X X X X X XSobre Actividades Mercantiles e Industriales X X X

X / 16

Sobre el Comercio de libros, periodicos y rev. X

Sobre La Explotacin de Marmoles, CanterasCaliza y Arena X

Predial X/

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Sobre Intrumentos Pblicos y Operaciones Contractuales X X/5 X

X/11 X/11 X/19 X/20 X/21

Sobre Hospedaje X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Sobre Ejercicios Lucrativos X

Ambiental X

Adicionales X/1 X/2 X/3 X/2 X/6 X/7 X/9 X/10 X/12 X X X/15 X/18 X/22

Causados en Ejercicios Anteriores X

Yuc Zac

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Fuentes de Ingreso de los Municipios. De conformidad con lo establecido en el artculo 115, fraccin IV de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios cuentan con una clara definicin de las contribuciones estatales que le son reservadas a su favor al sealarse que: "a) percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora, as como las que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles b).... c) los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos ." Lo dispuesto en 115 constitucional, no dice que toda fuente de ingresos propia para los municipios, deber en principio, establecerse va las legislaturas de sus estados y en un segundo momento atendiendo a las fuentes reservadas para el mismo. Esto se explica debido a que los municipios no estn investidos de poder legislativo tributario propio, lo que los hace fuertemente dependientes de los estados y del propio SNCF. Esta limitante del sistema federal mexicano ha encasillado a los municipios a depender principalmente de una sola fuente de ingresos, la relacionada con la tenencia, propiedad o transmisin inmobiliaria. De esta forma el principal impuesto con el que cuentan los municipios ha sido el impuesto predial, mismo que grava la propiedad o posesin del suelo y construcciones, el cual por sus caractersticas (base amplia, clara identificacin, inmovilidad de la base) , resulta ser una contribucin idnea para ser administrada por los gobiernos locales y para que pueda utilizarla como medio de financiamiento de los servicios pblicos municipales no individualizables. No obstante, el gran potencial que presenta el impuesto predial, por las caractersticas antes mencionadas, histricamente el impuesto no ha tenido los rendimientos esperados a pesar de los esfuerzos realizados para elevar su potencial fiscal5, ya que su problemtica no slo tiene que ver con cuestiones de administracin tributaria, sino que tambin depende de aspectos tcnico catastrales y factores polticos que han comprometido su rendimiento. El segundo impuesto en importancia es el denominado impuesto sobre adquisicin de inmuebles, el cual grava las operaciones de transmisin de la propiedad, como son la compraventa, la donacin, la prescripcin, la dacin en pago, la promesa de adquisicin, la constitucin de usufructos y fideicomisos, la permuta etc. Este impuesto no slo es importante como instrumento de financiamiento, sino que tambin es utilizado para efectos del registro de la propiedad, de ah que este impuesto sea pensado con otros propsitos extra fiscales que limitan su rendimiento.

5 Entre los principales esfuerzos realizados para fortalecer el impuesto predial podemos destacar la implementacin de programas de modernizacin catastral en varios estados y municipios del pas, as como la reformas al articulo 115 Constitucional referidas a actualizar los valores de terreno a valores comerciales.

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Una tercera fuente de ingresos lo constituye las contribuciones por derechos mismos que como hemos sealado se encuentran fuertemente limitados para los municipios derivados de la coordinacin fiscal en la materia, la cual ha dejado en suspenso materias importantes de cobro, como lo son: las licencias de funcionamiento (excepto de construccin, conexiones a redes pblicas de agua y alcantarillado, fraccionar o lotificar, conducir vehculos, expedicin de placas y tarjetas de circulacin de vehculos, establecimientos de enajenacin de bebidas alcohlicas, y anuncios en va pblica), registros (excepto registro civil, de la propiedad y del comercio), uso de vas pblicas o la tenencia de bienes sobre la misma (excepto derechos de estacionamiento de vehculos y uso de va pbica por comerciantes ambulantes o con puestos fijos o semifijos, ni por el uso o tenencia de anuncios) y actos de inspeccin y vigilancia. Cabe destacar que aunque existen muchas otras posibilidades para establecer impuestos municipales (plusvalas, fraccionamiento, contribucin por mejoras, hospedaje, etc.) stas no han sido exploradas y consideradas por las legislaturas locales, por lo que valdra la pena revisar con mayor profundidad nuevas posibilidades que permitan resolver los problemas de financiamiento de la competencia municipal y eliminar el grado de dependencia financiera. Un ltimo aspecto a destacar respecto a las fuentes de ingresos municipales es que stas han estado sujetas a la propia evolucin de las relaciones fiscales intergubernamentales de los otros niveles de gobierno. Es decir, los cambios y adecuaciones sufridos a lo largo del SNCF, sin duda han generado impactos fiscales y financieros para los municipios. Como ejemplo de lo anterior podemos sealar que en aras de la armonizacin tributaria se han establecido una serie de limitaciones a la potestad tributaria local, entre las que se han encontrado las materias siguientes: Restriccin por algunos aos al establecimiento libre de la tasa o tarifa del

ISAI (impuesto sobre adquisicin de inmuebles) Restricciones para establecer cobros y licencias de funcionamiento como

resultado de la coordinacin en derechos. Restricciones al cobro del impuesto local a los espectculos pblicos

(particularmente en materia de cines) Avances, Retrocesos y Pendientes de las Fuentes de Ingreso y la Potestad Tributaria Local Es indudable que con el nacimiento del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal el problema de la concurrencia impositiva entre niveles de gobierno, fue contrarestado significativamente a partir de la armonizacin del sistema tributario nacional, lo que ha trado consigo entre otros aspectos la disminucin de los costos de administracin y cumplimiento tributario y la reduccin de las distorsiones en la asignacin de recursos atribuibles a sistemas fiscales amplios, es decir, la armonizacin ha permitido un sistema tributario ms eficiente y

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sencillo; una asignacin de competencias tributarias ms acorde a criterios de eficiencia econmica; se ha evitado la exportacin de cargas fiscales a otras localidades; se ha eliminado la competencia fiscal entre entidades federativas, aspecto ltimo que lleva a que la recaudacin fiscal se nulifique; y se ha evitado que la realizacin de actividades con el exclusivo fin de obtener ventajas fiscales o eludir los impuestos. En contra partida de estas ventajas propiciadas por el SNCF y la armonizacin tributaria, tambin se han generado una serie de distorsiones y problemas que afectan directamente a las entidades federativas y los municipios. Esto es as, debido a que nuestro sistema fiscal federal adopt un esquema excesivo de centralizacin en cuanto a los recursos fiscales y las decisiones de financiamiento de los tres niveles de gobierno, lo que ha trado como consecuencia una amplia dependencia financiera de los estados y municipios de los recursos federales y una escasa corresponsabilidad fiscal en la generacin de los mismos (ver cuadro No. 2).

Cuadro No. 2 Relacin Porcentual de los Ingresos de las Entidades segn origen federal

tributario y no tributario Fuente: SHCP

Las restricciones y limitaciones a la potestad tributaria subnacional, no slo ha propiciado la dependencia financiera y la casi nula corresponsabilidad fiscal, sino que tambin acta como una camisa de fuerza para muchos estados con alto potencial fiscal federal, que funcionan como subsidiarios y cooperadores dentro del SNCF para el financiamiento de los estados con menos recursos, pero que al mismo tiempo ven perdida su capacidad tributaria, ya que las principales fuentes impositivas de ingresos estn asignadas al nivel de gobierno federal y prohibidas a las entidades y municipios. Esta problemtica se acenta an ms, si observamos que las principales decisiones en materia financiera para los estados y municipios no estn en manos

72.59

6.3510.71

75.53

6.1910.57

77.59

6.059.17

80.37

6.319.44

83.48

5.078.04

85.22

4.757.71

86.46

4.736.47

85.59

4.956.26

0102030405060708090

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Federales Tributarios No trbutarios

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de sus legislaturas locales, estn en manos de la legislatura federal, que es quien decide ahora si se puede o no establecer nuevos impuestos. Cabe sealar que estas problemticas, propiciadas en aras de alcanzar los propsitos del SNCF de armonizar el sistema tributario y fortalecer las finanzas de las haciendas pblicas locales, en la ltima dcada se ha intentado revertir a travs del desarrollo de esfuerzos tendientes a fomentar una mayor corresponsabilidad fiscal y dotar de mayores potestades tributarias a las Entidades Federativas, como lo fue el caso del impuesto sobre hospedaje, la posibilidad de gravar localmente loteras, rifas y sorteos, la administracin y rendimiento pleno de los impuestos vehiculares (mayor colaboracin administrativa) o las recientes posibilidades para que las entidades graven con un impuesto local o colaboren en la administracin federal de los impuestos al ingreso de personas fsicas con actividades empresariales, pequeos y medianos contribuyentes, as como en la enajenacin de bienes inmuebles afectos al pago del impuesto sobre la renta.6 Queda pendiente continuar en la exploracin de mayores alternativas para ampliar las fuentes de ingreso locales y sus potestades tributarias, pero que a la vez permitan ser ms eficientes en la recaudacin, sin mayores distorsiones y complicaciones al sistema tributario vigente. En este sentido existen una serie de materias sobre las cuales mucho se ha insistido, como lo son: el gravar localmente los ingresos de las personas fsicas en todas sus actividades (incluyendo salarios), la ventas de consumo final, y algunas de las principales fuentes de riqueza generada en los estados y los municipios. Es urgente elevar el grado de responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales y municipales, ya que no ser viable, poltica o financieramente, un esquema donde ms del 90% de los gastos que realizan los estados se financian con transferencias que provienen del Gobierno Federal. Es preciso encontrar nuevos mecanismos (tales como la cesin de impuestos federales a los gobiernos subnacionales, el otorgamiento directo de rendimientos, la recuperacin de potestades tributarias locales, la adopcin de sobretasas o la profundizacin de la colaboracin administrativa) que aumenten la presencia fiscal subnacional, con los menores efectos negativos posibles sobre la eficiencia del sistema fiscal total. 2. PARTICIPACIONES FEDERALES Al entrar en vigor el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal en enero de 1980, se instituy como parte de, mismo, un Sistema de Participaciones en ingresos federales, en el que las entidades federativas que se adhirieran al mismo, as como sus municipios recibiran porcentajes fijos de la recaudacin de impuestos federales a cambio de la suspensin de impuestos estatales y municipales que se 6 Ver Ley Federal del Impuesto al Valor Agregado vigente al. 2003 artculo 43, as como Ley Federal del Impuesto Sobre la Renta vigente al 2003 e artculos: 139 fraccin sexta, 136 bis, 154 bis, y Disposiciones transitorias del la Ley de ISR para 2003, artculo segundo, fraccin novena.

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contraran con las limitaciones sealadas en la Ley del Impuesto al Valor Agregado y con la Ley del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios, acordados en el Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, y otras limitaciones potestativas establecidas en diversas leyes federales, que se fueron aadiendo a travs de acuerdos especficos entre las entidades federativas y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Este sistema de participaciones podramos clasificarlo en dos partes: participaciones federales a entidades federativas y participaciones federales a municipios, las cuales se encuentran compuestas por fondos de participaciones y participaciones directas o adicionales. Cabe destacar que el sistema de participaciones ha representado para la coordinacin fiscal en Mxico, uno de los aspectos ms importantes de las relaciones en materia fiscal, dado que el volumen de ingresos que se reparte a las entidades federativas y municipios va las participaciones es bastante significativo. Esto tiene su explicacin dada la alta concentracin de las principales fuentes de ingreso en el nivel de gobierno federal, como un producto del esquema de armonizacin tributaria propiciado por el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, donde los gobiernos estatales y municipales, al no contar con fuentes tributarias propias con bases amplias y de altos rendimientos, reciben buena parte de sus ingresos, a partir de transferencias en ingresos federales, (principalmente impuestos y derechos por extraccin de petrleo), a las que denominamos participaciones. De esta forma las trasferencias por participaciones federales en Mxico, constituyen un sistema que ha sido denominado por la doctrina del federalismo fiscal como de revenue sharing, es decir, participacin en ingresos, dado que los rendimientos impositivos que el gobierno federal distribuye entre las entidades federativas y municipios, representan porcentajes de conceptos de ingresos federales que constituyen fondos de participaciones cuyo reparto obedece a frmulas de distribucin que incorporan diversos elementos, el cual no se trata simplemente de un esquema cuyo propsito sea el de retribuir a las entidades, de acuerdo con el lugar geogrfico en que han sido generados los impuestos (sistemas conocidos en la literatura terica como de tax sharing). La Recaudacin Federal Participable Desde los inicios del sistema de coordinacin, la base para la integracin de los fondos de participaciones (principales trasferencias por participaciones), es la denominada Recaudacin Federal Participarle (RFP), misma que hoy en da est integrada por la totalidad de la recaudacin de los ingresos por impuestos federales, as como por los derechos provenientes de la extraccin de petrleo, con excepcin de los derechos adicionales y extraordinarios provenientes del petrleo, as como de conceptos como los impuestos sobre automviles nuevos y sobre tenencia o uso de vehculos y otras fuentes impositivas que se participan por otras vas.

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Cabe sealar que la RFP, antes llamada ITAF (ingresos totales anuales que obtenga la federacin por concepto de impuestos), ha sufrido varios cambios en cuanto a los elementos que la componen, producto de la evolucin del propio sistema tributario y de la ampliacin o modificacin de los mecanismos de coordinacin fiscal. En este sentido, en 1980 la entonces ITAF, se integraba por los ingresos totales anuales que obtuviera el gobierno federal por concepto de impuestos, excluyendo la recaudacin de los impuestos adicionales por importaciones y exportaciones. Para 1983 se da un primer cambio significativo en la ITAF al incorporarse a la misma (por el cambio de denominacin de impuesto a derecho), los derechos sobre hidrocarburos y minera. En 1994 se vuelve a modificar el concepto de recaudacin federal participable al sustituir el derecho sobre hidrocarburos por el de derecho sobre extraccin de petrleo, y al exceptuar los derechos adicionales y extraordinarios sobre extraccin de petrleo. Para 1997 se vuelve a modificar la RFP, al excluir de la misma los incentivos por colaboracin administrativa y los impuestos sobre tenencia o uso de vehculos y sobre los automviles nuevos, as como la parte de la recaudacin correspondiente al impuesto especial sobre produccin y servicios en que participen directamente las entidades federativas y los excedentes de los ingresos obtenidos por el gobierno federal en materia de premios considerados en la Ley del Impuesto Sobre la Renta. Un aspecto a destacar respecto de la forma como est conformada la recaudacin federal participable (impuestos federales y derechos por extraccin de petrleo), es el grado de estabilidad que presentan las transferencias que reciben por participaciones los estados y municipios, ya que las fluctuaciones en el total de la masa participable son siempre inferiores a las fluctuaciones que pudieran existir si las participaciones se calcularan con base exclusivamente a uno o algunos de los impuestos federales, como ocurra antes de 1980. Hecho que sin duda ha contribuido a dar una mayor estabilidad al flujo de ingresos de las entidades federativas. El Fondo General de Participaciones La forma como se ministran las participaciones a las entidades federativas y municipios, como se seal, presenta dos mecanismos, participaciones va fondos y participaciones directas o adicionales. Como se sabe, en la actualidad los fondos de participaciones son bastante significativos para los ingresos de entidades federativas y municipios, destacando: el Fondo General de Participaciones (FGP) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM). Es importante sealar que de 1978 a 1989, el sistema de participaciones cont con el denominado Fondo Financiero Complementario de Participaciones (FFCP), que tena el propsito de redistribuir recursos financieros a las entidades, tratando de favorecer en mayor medida a aqullas que obtuvieran menos participaciones por el Fondo General; dicho fondo pas a formar la tercera parte del Fondo General a partir de 1990.

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El Fondo General de Participaciones (FGP), es el ms importante de los conceptos de ingresos de las entidades federativas y municipios, ya que se integra con el 20% de la recaudacin federal participable, adicionndose con un 1%, en virtud de la coordinacin de las entidades en materia de derechos; adems de manera marginal, el Fondo General de Participaciones se incrementa con la actualizacin por inflacin del aquel entonces incentivo econmico por colaboracin administrativa del 80% de la recaudacin que las entidades federativas realizaban hasta 1989 proveniente de un rgimen tributario federal especial, que entonces se aplicaba a los contribuyentes dedicados a las actividades econmicas del sector primario (ese rgimen tributario se denominaba genricamente como "Bases Especiales de Tributacin"). En lo que se refiere a la integracin del Fondo General de Participaciones, debe sealarse que a lo largo de estos 23 aos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, ha venido incrementndose, pasando de 13% para el ao de 1980, aumentando los porcentajes de entre el 16% y el 18% en los aos de 1981 a 1990, hasta alcanzar el actual 20% a partir de 1996; sin embargo, es de sealar que la mayor parte de estos incrementos de siete puntos porcentuales, ha sido ms el producto de suspensiones adicionales en los ingresos propios de los estados y municipios, mismos que han dejado de cobrarse a cambio de recibir mayores ingresos va las participaciones federales, que incrementos reales no condicionados para las entidades federativas. Respecto a este ltimo punto puede afirmarse que slo alrededor de 1.5% del actual del Fondo General de Participaciones ha sido el resultado de un incremento directo en dicho fondo; es decir, sin que est de por medio alguna condicin o suspensin adicional a los tributos locales (ver Cuadro 3). De modo tal que una de las demandas permanentes en el rgimen de federalismo fiscal de Mxico, por parte del conjunto de las entidades federativas, ha sido buscar el incremento en el porcentaje de integracin de este fondo general por encima del actual 20%, propuesta que no ha podido llevarse a cabo fundamentalmente por las restricciones de ingresos que el gobierno federal enfrenta dado sus compromisos presupuestales.

Cuadro 3 Incrementos en los porcentajes de la Recaudacin Federal Participable

tomados para la distribucin del Fondo General de Participaciones (FGP)

Ao Fundamento % RFP Comentarios

1980

Conforme a la LCF*

13.000000% Representado por las participaciones que el Gobierno federal distribua a los estados y municipios.

1980 Anexo 1 al CAd** 1.578399% Por la recaudacin de impuestos estatales y municipales derogados o suspendidos, como los de industria y comercio.

1980 Anexo 1 al CAd 0.354475% Por gastos de administracin en los que incurran las entidades en algunos impuestos como el ISIM.

1980 Anexo 2 al CAd 0.692872% Por tratamiento especial a estados petroleros. 1980 Anexo 4 al CAd 1.269105% Por apoyo fiscal de los estados al Sistema Alimentario

Mexicano.

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1980 Anexo 5 al CAd 0.024537% Por Reformas a la LIVA en 1981 que originaron suspensin o derogacin de gravmenes estatales o municipales.

1980 Anexo 3 al CAd 0.018462% Por suspensin del cobro de derechos de transporte. 1982 0.026918% Por suspensin de impuestos estatales a profesionistas. 1982 0.019255% Recaudacin suspendida de pozos artesianos del Distrito

Federal. 1982 16.984023% Porcentaje de integracin del FGP para este periodo 1988 1989

LCF 0.248126% Efecto de la forma de integracin del FGP en 1988 y 1989 derivado del incremento de la recaudacin del IVA que fue superior al crecimiento de la RFP.

1990 LCF 1.029121% Fondo Financiero Complementario que se integr al FGP. 1991 0.250000% 50% de la reserva de contingencia (constituida en 1988 y

que operaba fuera del FGP. 1996 LCF 1.488730% Incremento otorgado sin condicionamiento alguno y en

apoyo a las finanzas de los estados y municipios. Total a la fecha 20.000000% *. Ley de Coordinacin Fiscal, ** Convenio de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal En cuanto a la distribucin del Fondo General de Participaciones entre las 32 entidades federativas y la parte correspondiente a los municipios (cuando menos el 20% de lo asignado a las entidad), es de sealar que el esquema de participacin al inicio del sistema, buscaba aproximarse, de manera importante a un esquema donde los montos de estas trasferencias en ingresos, se distribuyeran de acuerdo al origen de la fuente de recursos, es decir, que correspondieran principalmente a las entidades federativas que haban generado los impuestos. Esta filosofa original con la que se constituy el sistema de participaciones, tena como objetivo resarcir a las entidades federativas la prdida econmica sufrida por la suspensin y derogacin de tributos locales al adherirse al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, as como premiar a las entidades federativas que presentaran un mayor dinamismo en la generacin de recursos fiscales federales. Dicha filosofa tuvo como sustento el denominado principio resarcitorio. Es as que en un principio, el criterio de reparto estuvo sustentado en las porciones en que las entidades participaban antes de la conformacin del SNCF, incorporando tambin el efecto de la suspensin de contribuciones, para posteriormente fortalecer el criterio resarcitorio al crear el denominado sistema de asignables, cuyo propsito central ha sido el distribuir las participaciones atendiendo al crecimiento que experimenta cada entidad en la generacin de los impuestos federales claramente identificables en su origen. Otro cambio importante sobre la distribucin se dio entre los aos de 1988 y 1989, donde las entidades federativas retuvieron el 30% recaudado por concepto de Impuesto al Valor Agregado. De esta forma, durante los primeros 10 aos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, fue el principio resarcitorio para la distribucin del Fondo General de Participaciones el utilizado como la nica regla para la ministracin de estas participaciones federales.

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Es para el ao de 1990, que en el seno del SNCF y por iniciativa del gobierno federal, se impulsa una significativa reforma para modificar la frmula de distribucin del Fondo General de Participaciones, al incorporar un nuevo criterio de distribucin bajo el principio de carcter redistributivo. Lo anterior debido a la concentracin que el criterio resarcitorio haba generado en las entidades federativas de mayor potencial econmico y fiscal. Es as, que a partir del ao de 1991, el Fondo General de Participaciones pas a distribuirse entre las entidades federativas, conforme a tres criterios: a) El criterio poblacional (criterio redistributivo), medido como la proporcin de la poblacin de cada entidad federativa respecto al total de poblacin nacional. b) El criterio resarcitorio, que provena de las frmulas de participaciones vigentes hasta antes de 1990, de acuerdo con el cual, los coeficientes de participacin se actualizan anualmente conforme al crecimiento en la recaudacin de los denominados impuestos federales asignables, es decir, aquellos impuestos federales cuyo origen por entidad federativa es plenamente identificable. A la fecha, y durante los ltimos aos, se han venido empleando como impuestos federales asignables los siguientes: el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehculos y el Impuesto sobre Automviles Nuevos. c) Un criterio redistributivo que busca otorgar mayores participaciones a las entidades federativas cuyas participaciones por habitante, en las dos primeras partes del FGP, sean ms pequeas (y viceversa). Cabe sealar que los porcentajes de distribucin de estos tres criterios pasaron por una etapa de transicin que comprendi los aos de 1991 a 1994, para que finalmente la frmula de participaciones vigente a partir de este ltimo ao, contemplara las siguientes proporciones: 45.17% del Fondo General de Participaciones se distribuye de acuerdo con el criterio poblacional, 45.17% conforme al criterio resarcitorio y el restante 9.66% conforme al criterio redistributivo. Cabe destacar, que la reforma al sistema de participaciones que modific la frmula de distribucin del Fondo General de Participaciones a partir de 1991, se realiz sin incrementar los recursos que conforman dicho fondo, de tal forma que el resultado fue una transferencia virtual de recursos desde las entidades cuyo coeficiente de participacin se redujo, hacia la mayor parte de las entidades federativas (cuyo coeficiente de participacin se elev a partir de la implementacin de la reforma). Por tanto, uno de los resultados de esta reforma ha sido una reduccin importante en los coeficientes de participacin de algunas entidades, que si bien afecta a un nmero reducido, dentro de este grupo se hallan algunas de las que presentan la mayor actividad econmica del pas, como es el

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caso del Distrito Federal y el estado de Nuevo Len, que presentan volmenes significativos de produccin industrial. Por esta razn, se han presentado en varias ocasiones, diversas propuestas para modificar el sistema de participaciones y corregir los efectos adversos que trajo consigo la reforma de 1991, aspecto que sin duda ha resultado complejo, porque cualquier modificacin de los mecanismos de distribucin traer consigo entidades federativas ganadoras y perdedoras, por la imposibilidad de eliminar el denominado efecto suma cero. Por lo que se refiere a los indicadores especficos adoptados para cada uno de los criterios de distribucin del Fondo General de Participaciones, las discusiones en el perodo reciente se han centrado particularmente en la medicin de la dinmica poblacional. La polmica surge porque slo se realizan conteos exhaustivos de la poblacin cada 5 aos, y diversas entidades federativas desean un clculo ms oportuno que refleje su dinmica de crecimiento natural o migracin, aunque habr que decir que al interior de los rganos del SNCF se impulsa la idea de slo considerar los censos o conteos de la poblacin, con el propsito de dar mayor estabilidad a las participaciones. Respecto a la aplicacin del criterio resarcitorio, la principal controversia se sustenta en que la medicin de la capacidad fiscal de las entidades federativas se realiza slo con impuestos al consumo (y particularmente con impuestos especficos al consumo), por lo que se han presentado, en el perodo reciente, distintas propuestas tendientes a buscar qu impuestos de bases ms amplias (o el Producto Interno Bruto) sean considerados como asignables. A este respecto debe sealarse que el Impuesto al Valor Agregado (IVA) fue considerado como un impuesto federal asignable desde 1980 hasta 1989, razn por la que se obligaba a todos los contribuyentes a presentar en su declaracin anual el detalle de las distintas entidades federativas en que haban realizado las actividades gravadas con el impuesto. Durante este periodo, las entidades federativas realizaron la mayor parte de las funciones propias de la administracin de este impuesto federal (incluyendo su recaudacin, el registro de contribuyentes, la fiscalizacin, el cobro coactivo y la devolucin de los saldos a favor, particularmente referidos a los contribuyentes de los sectores primario y exportador). Este sistema de colaboracin administrativa se abandon a partir del ao de 1990, cuando el Gobierno Federal retom prcticamente todas las funciones de la administracin tributaria del IVA, con excepcin de la funcin de fiscalizacin que sigui siendo desempeada por los estados. El Fondo de Fomento Municipal El otro fondo de participaciones que conforma el sistema, es el Fondo de Fomento Municipal (FFM), el cual se integra con el 1% de la Recaudacin Federal Participable y se distribuye por entero a los municipios, a travs de los estados. La distribucin de este fondo se realiza actualizando los coeficientes de participacin del ao inmediato anterior con el crecimiento de las denominadas contribuciones

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asignables locales, es decir, del impuesto predial y los derechos locales por el cobro de los servicios de agua potable. Con esta frmula se busca alentar a los gobiernos municipales a mejorar la recaudacin de estas dos contribuciones, que tradicionalmente han mostrado bajos niveles en Mxico. Cabe sealar que adems de recibir el 100% de los recursos que corresponden al fondo de fomento municipal, los municipios reciben tambin el 20% de las cantidades que por el Fondo General recibe cada uno de los estados. Respecto al origen del Fondo de Fomento Municipal, podemos sealar que este se crea en 1981 con la adicin del artculo 2-A de la Ley de Coordinacin Fiscal, con el propsito de fortalecer los ingresos de los municipios del pas y coadyuvar a la redistribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Esto se explica porque la situacin imperante antes de la entrada en vigor de este fondo, creaba la necesidad de instrumentar un mecanismo que integrara en un solo instrumento las distintas polticas de fomento municipal que en aquel entonces existan. Otro aspecto a destacar de la evolucin del Fondo de Fomento Municipal, es que su integracin desde su entrada en vigor a la fecha ha presentado tres grandes etapas en cuanto a la forma como se integran los recursos que sern distribuidos. As, la primera etapa comprendida de 1981 a 1986 se integr con recursos que se derivaron de los impuestos (o derechos) adicionales sobre la extraccin de hidrocarburos. La segunda etapa comprendida de 1987 a 1995 el Fondo de Fomento Municipal se constituye con un porcentaje de los ingresos totales anuales que obtenga el gobierno federal en un ejercicio fiscal. La tercera etapa comprendida de 1996 a la fecha, el Fondo de Fomento Municipal se integra con el 1% de la RFP dividido en dos, 16.8% para participarse a todos los municipios y el 83.2% para aquellos municipios cuyos estados estn coordinados en materia de derechos. Es as que actualmente el fondo se distribuye ntegramente entre todas las entidades federativas por estar en su totalidad coordinadas en derechos con la federacin, pero si alguna de ellas llegara a descoordinarse en materia de derechos slo participara del 16.8% del mismo. Otras Participaciones a Estados y Municipios Adems de los fondos de participaciones, las entidades federativas reciben en Mxico una participacin directa proveniente de la recaudacin del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios. Esta es una participacin adicional y se integra con el 20% de la recaudacin proveniente del impuesto especial sobre la cerveza y las bebidas alcohlicas y el 8% del impuesto proveniente de los tabacos labrados. A diferencia de la participacin va fondos, stas se distribuyen directamente entre las entidades federativas de acuerdo con la proporcin de la enajenacin que se realiza en su territorio de los bienes gravados. De igual forma que en el Fondo General de Participaciones, los estados deben participar a los municipios por lo menos el 20% de lo que reciben por el Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios.

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Otras participaciones adicionales son las que reciben los municipios que se encuentren en las siguientes situaciones: a) que cuenten con frontera o litoral por los que entren o salgan bienes que se importen o exporten (0.136% de la RFP distribuido bajo el mismo criterio del FFM); b) que cuenten con frontera o litoral donde se realice la salida del pas de petrleo (3.17% del derecho adicional sobre extraccin de petrleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el mismo); y c) en los municipios donde existen puentes de peaje, administrados por Caminos y Puentes Federales de Ingreso (aportaciones de federacin, complementado por los estados o los municipios a un fondo para obras de infraestructura vial). Avances, Retrocesos y Pendientes del Sistema de Participaciones Uno de los principales logros del sistema de participaciones, ha sido la estabilidad de los ingresos que se distribuyen a las entidades federativas y municipios. Esto es as, debido a que las fuentes de recursos federales que son participables, se constituyen con todos los impuestos, as como con los derechos de extraccin de petrleo y minera, lo que permite reducir los impactos negativos que pudieran provocarse por las fluctuaciones de fuentes de ingreso voltiles. Esta ventaja en la estabilidad de los ingresos se percibe mejor si tomamos en cuenta el beneficio que reciben todas las entidades federativas, independientemente de su capacidad para la generacin de riqueza o las bases fiscales con las que cuenten. De esta forma, se ha permitido que los estados de menor desarrollo puedan participar ampliamente de los recursos fiscales generados por el conjunto del pas, es decir, la estabilidad de los ingresos ha permitido una redistribucin de ingresos que favorece a las entidades de menores bases fiscales o menor ingreso per cpita. Es as que la introduccin de la variable poblacin como mecanismo distributivo vino a revolucionar al sistema de participaciones al romper con el propsito resarcitorio que dio origen a dicho sistema, ya que de haberse continuado con este enfoque, el resultado en el tiempo manifestara una disparidad muy elevada en las capacidades de gasto ( a favor de los estados con mayores bases fiscales) y por ende un marcado desequilibrio en las oportunidades de desarrollo. No obstante los avances y beneficios propiciados por la estabilidad de los flujos de ingresos para las entidades federativas y municipios, el sistema de participaciones ha contribuido en uno de los principales retrocesos de la coordinacin fiscal, la dependencia financiera de los gobiernos subnacionales sobre los recursos federales. Lo anterior significa que los estados tienen escaso control sobre sus recursos ya que el financiamiento de sus gastos depende en una proporcin alta de las participaciones. Por otra parte la dependencia financiera de los gobiernos de los estados y municipios contribuye tambin al carcter procclico que muestran las finanzas estatales, ya que los aumentos y disminuciones de la recaudacin federal participable tendrn un efecto inmediato en sus presupuestos pblicos. Otra de las limitaciones y retrocesos que se han presentado con el sistema de participaciones en cuanto a la distribucin de las mismas, es que el sistema se ha

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excedido en privilegiar el efecto redistributivo de su principal fondo, ya que ste no cuenta con incentivos apropiados para incrementar las participaciones de las entidades federativas con mayores bases fiscales en los impuestos federales. Esto se entiende si consideramos que el porcentaje de distribucin por el factor poblacional es de 45.17%, en tanto que la proporcin resarcitoria prevista en la segunda parte del Fondo General, es del mismo porcentaje pero con el inconveniente de que las variables que utiliza para medir la generacin de ingresos fiscales, no refleja con precisin el esfuerzo fiscal y la situacin econmica en general, al slo considerar algunos consumos especficos (Cerveza, bebidas alcohlicas, tabacos labrados, gasolina, etc.) que no necesariamente reflejan la evolucin econmica en general. Otros problemas no menos importantes referidos al monto de las participaciones lo son, por un lado, las controversias originadas por la falta de transparencia en la informacin que sirve como insumo para el clculo de las participaciones, sobre todo en materia de ingresos petroleros y de impuestos federales como el ISR, IEPS e IVA, y por otro lado, la imposibilidad de incrementar la participaciones sin que esto traiga consigo el efecto suma cero. Esto ltimo si consideramos que las participaciones se dan como proporciones fijas de la Recaudacin Federal Participable, lo que hace que el incremento en los coeficientes de una entidad traiga consigo el decremento en los coeficientes de otra, aspecto que a todas luces complica cualquier propuesta por cambiar los esquemas actuales de distribucin. Respecto a los problemas para incrementar las participaciones sin que esto signifique un efecto de suma cero, habr que decir que el incremento es posible en trminos absolutos siempre y cuando se incremente la recaudacin federal; de ah la necesidad de contar con una reforma integral que propicie dicho cambio. A la luz de estos avances y retrocesos, el sistema de participaciones enfrenta una serie de retos, dada la necesidad de corregir los problemas operativos del actual sistema de participaciones y por avanzar en las modificaciones estructurales que permitan mejorar los criterios de distribucin, eliminar el efecto suma cero y equilibrar los principios redistributivo y resarcitorio que sustentan al sistema. Aunado a esto es necesario dotar en el mediano plazo de mayor certeza jurdica que incentive la toma de decisiones para mejorar el esquema actual del sistema de participaciones.

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3. COLABORACION ADMINISTRATIVA EN MATERIA FISCAL FEDERAL La colaboracin administrativa en materia fiscal federal, donde los estados y/o municipios asumen diversas acciones en materia de administracin de impuestos federales, es uno de los mecanismos de coordinacin fiscal ms aejos en nuestro pas, mismo que ha tenido como principales propsitos eliminar las deficiencias del sistema tributario federal y del propio sistema de coordinacin, haciendo ms efectiva la obtencin de ingresos y acercando la presencia fiscal hacia los gobiernos subnacionales. En este sentido, la colaboracin administrativa en materia fiscal federal debe considerarse para nuestro pas como uno de los instrumentos precursores de la descentralizacin de los ingresos federales hacia los gobiernos locales, en la medida que stos se encuentren en la capacidad tcnica y administrativa para hacerlo. Dada la experiencia y las ventajas que se manifiestan con la colaboracin administrativa en materia fiscal, el diseo del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal tambin contempl la posibilidad para que, tanto entidades federativas como municipios, puedan colaborar en la administracin tributaria de algunos impuestos federales o bien en la ejecucin de algunas funciones tributarias de carcter genrico, a cambio de recibir los denominados incentivos econmicos, es decir, una proporcin de los ingresos federales cuya administracin es compartida con las entidades federativas y municipios. Cabe destacar que la formalizacin de la colaboracin administrativa en materia fiscal federal dentro del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, tiene como origen, en una primera instancia, la firma del Convenio de Adhesin al propio Sistema, mismo que celebran las entidades federativas con la federacin, y en segundo momento, ste se formaliza con la firma del denominado Convenio de Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal (CCA) y sus anexos. Lo anterior significa que la colaboracin administrativa en materia fiscal federal es producto del acuerdo (firma de CCA) entre los estados y el Gobierno Federal a travs del cual los primeros asumen el compromiso de realizar determinadas funciones de administracin tributaria sobre impuestos federales denominados "coordinados" a cambio de recibir incentivos econmicos. Es en el Convenio de Colaboracin Administrativa donde se puntualizan las bases de la participacin de las entidades federativas en la administracin de los impuestos federales y donde tambin se sealan los alcances y las condiciones en que se ejercern las funciones delegadas. A lo largo del tiempo, estos Convenios de Colaboracin Administrativa han sufrido cambios y actualizaciones producto de la evaluacin y evolucin de las nuevas circunstancias y necesidades de la coordinacin fiscal en el pas. En este sentido, han sido celebrados nuevos convenios y anexos que a su vez han sido sustituidos por otros, con el propsito de que tanto las entidades federativas, como los municipios tengan una mayor o menor participacin en el SNCF y con ello se

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promueva una mejora en los sistemas de administracin de los ingresos coordinados. Uno de los instrumentos utilizados para efectuar modificaciones y adecuaciones a los convenios de colaboracin son los denominados "Anexos", los cuales han funcionado como documentos que permiten modificar o adicionar los alcances y contenidos de los convenios o de los anexos preexistentes, pero que a su vez se considera que stos forman parte integral del Convenio que modifican o adicionan. En la actualidad, los principales ingresos que reciben los Estados y municipios por esta va son los provenientes de los impuestos sobre tenencia y uso de vehculos y sobre automviles nuevos, cuya administracin tributaria es llevada a cabo casi de forma completa por las propias entidades federativas, dejando slo la normatividad y algunas otras tareas a cargo del nivel de gobierno federal. Los incentivos por colaboracin administrativa se complementan con los ingresos que provienen de los actos realizados por las entidades federativas en la administracin de otros impuestos federales. As, particularmente para los casos del impuesto al valor agregado, impuesto sobre la renta, impuesto al activo e impuesto especial sobre produccin y servicios, las entidades reciben incentivos por las actividades de fiscalizacin que realizan en estos impuestos, y de acuerdo con las cuales se realizan diversos actos de auditora para verificar el cumplimiento tributario de los contribuyentes. Los incentivos econmicos tambin incluyen otros conceptos de menores rendimientos, tales como el control de obligaciones fiscales federales o los que provienen del cobro de multas impuestas por autoridades federales no fiscales y por la vigilancia y control de la tenencia ilegal de mercancas de procedencia extranjera, cuya cobranza y vigilancia ha sido trasladada a los municipios, as como los ingresos que provienen del cobro de las concesiones federales por el uso de Zona Federal Martimo Terrestre, riveras de cause de corrientes, lagos y lagunas que tambin ha sido trasladado a los gobiernos municipales. Cabe recordar, que en aos recientes se implement como un incentivo econmico para los gobiernos de los municipios, una proporcin de la recaudacin que el Gobierno Federal obtuviera de los denominados pequeos contribuyentes, los cuales son fundamentalmente comercios informales recientemente incorporados a los registros; sin embargo, esta participacin que estuvo condicionada a que los gobiernos municipales desarrollen las actividades necesarias para que dichos contribuyentes se registren en los padrones, no ha resultado del todo exitosa, motivo por el cual se propuso la firma de un nuevo anexo al Convenio de Colaboracin Administrativa, mismo que se encuentra sustentado en recientes reformas y adiciones a la Ley del ISR, otorgando a los estados mayores facultades para la administracin plena de este tipo de contribuyentes.

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Es importante destacar que el actual esquema de colaboracin administrativa en materia fiscal federal dentro del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal es producto de los antecedentes y anteriores formas de colaboracin, dado que, como hemos sealado, no siempre ha sido el mismo esquema, ya que al igual que el propio SNCF la colaboracin administrativa ha evolucionado y cambiado a los largo de estos 20 aos, trayendo consigo avances y retrocesos que vale la pena revisar y analizar a lo largo de las distintas etapas en que este mecanismo ha operado. Hasta antes de la entrada en vigor del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, las entidades federativas y municipios colaboraban en la administracin del impuesto federal sobre ingresos mercantiles, el impuesto sobre tenencia o uso de vehculos y algunos contribuyentes del impuesto sobre la renta. Esta experiencia permiti que al nacimiento del nuevo esquema de coordinacin fiscal los estados continuaran colaborando en la administracin de algunas funciones tributarias de impuestos federales, pero esta vez en materias como: el entonces naciente impuesto al valor agregado, el impuesto sobre tenencia o uso de vehculos, as como en la administracin tributaria del impuesto sobre la renta que pagaban los contribuyentes menores y los sujetos afectos a las denominadas bases especiales de tributacin. En cuanto a los municipios, en esta primera etapa de colaboracin su participacin se limit a atender el cobro de las multas federes no fiscales. Al respecto de esta primera etapa de la colaboracin administrativa en materia fiscal federal comprendida entre 1980-1983, podemos destacar como hecho significativo la continuidad del instrumento para mejorar la eficiencia en la recaudacin de los impuestos federales y algunos cobros que el gobierno federal no recuperaba, en prcticamente las mismas materias en las que ya se vena colaborando, con la salvedad de que el entonces impuesto sobre ingresos mercantiles se sustituy para dar paso al impuesto al valor agregado. En 1984 se firma un nuevo convenio de colaboracin administrativa del que se destaca una mayor consolidacin en la administracin ms integral del impuesto al valor agregado, esto debido que fueron ampliadas a 10 las funciones en la materia (registro de contribuyentes, recaudacin, fiscalizacin, liquidacin, cobranza, asistencia al contribuyente, imposicin de sanciones, condonacin de multas, resolucin de recursos administrativos e intervencin en juicios). Adicionalmente, el nuevo convenio mantuvo la colaboracin administrativa para las entidades federativas en materia del impuesto sobre tenencia y uso de vehculos y de los contribuyentes menores y sujetos a bases especiales de tributacin afectos al impuesto sobre la renta. Al igual que los estados, los municipios mantuvieron la colaboracin administrativa en materia de multas federales no fiscales y administracin de los derechos por uso o aprovechamientos de la Zona Federal Martimo Terrestre ZOFEMAT. Es as, que en el periodo comprendido de 1984 a 1988, el avance en la colaboracin fue mucho ms notorio, lo que propici que las estructuras

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administrativa de los gobiernos estatales se vieran fortalecidas y experimentaran un mayor dinamismo e integracin en los procesos de su administracin. En 1988 se dio la firma de un nuevo convenio de colaboracin administrativa, el cual mantuvo en esencia sus aspectos sustantivos, casi en los mismos trminos en que se vena operando el anterior convenio, pero con la excepcin de una nueva incorporacin relacionada con el sistema de participaciones federales, es decir, la incorporacin de una retencin directa en materia de impuesto al valor agregado, consistente en un 30% de lo recaudado por parte de las entidades federativas. Como se sabe, este hecho permita la posibilidad de que las entidades federativas rompieran el llamado efecto suma cero de sus participaciones, ya que en la medida que las entidades incrementaran la tase de crecimiento del impuesto al valor agregado por encima del promedio de lo recaudado por otros impuestos federales participables, se beneficiaran sin que significara una disminucin de las participaciones para otra entidad. Un cambio drstico en materia de colaboracin administrativa se dio en 1990, donde se firma un nuevo convenio que da marcha atrs en la administracin integral del impuesto al valor agregado (IVA) por parte de las entidades federativas, bajo el argumento que una administracin centralizada superara los problemas tcnicos que ste manifestaba bajo la administracin subnacional. En contrapartida a esta disminucin de la colaboracin administrativa, se busc dar una nueva orientacin al convenio para privilegiar las tareas de vigilancia y control fiscal de las obligaciones de los contribuyentes de los impuestos federales, mismo que se manifest en el cuerpo del propio convenio y en los 14 anexos, en su mayora orientados hacia las funciones de control y vigilancia de contribuyentes sobre materias especificas. Cabe sealar, que no obstante la suspensin de las actividades de colaboracin administrativa en materia del impuesto al valor agregado, continu la colaboracin en materia del impuesto sobre tenencia y uso de vehculos y sobre automviles nuevos para los estados, as como multas federales no fiscales y administracin de derechos por uso o aprovechamientos de la Zona Federal Martimo Terrestres ZOFEMAT, para el caso de los municipios. El balance de este periodo comprendido de 1990 a 1996, nos indica que la colaboracin administrativa entre la federacin y las entidades, ms que un mecanismo de descentralizacin de funciones tributarias hacia los estados, se convierte en un mecanismo orientado a impulsar la eliminacin de la evasin fiscal de los principales impuestos federales, aunque en los hechos slo lo hicieron en materia de IVA, aspecto que, sin duda, no estaba previsto por las entidades federativas, quienes en la mayora haban orientado su organizacin, estructura y tecnologa a la administracin tributaria plena de una fuente de alto rendimiento como lo es el impuesto al valor agregado. Para 1997 se firma un nuevo convenio de Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal, mismo que rige hasta nuestros das con algunos cambios menores.

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En este convenio, se da un impulso a la colaboracin administrativa al permitirse que las funciones de control y verificacin fiscal se ampliaran a otros impuestos federales distintos al IVA, como es el impuesto sobre la renta (ISR), impuestos al activo, impuesto especial sobre produccin y servicios (IEPS). Es as como nacen nuevas facultades para los estados en materia de recaudacin, notificacin, cobranza, resoluciones de recursos administrativos, intervencin en juicios, entre otras. A la par de estas nuevas facultades continu la colaboracin en las otras materias previstas que contena el convenio anterior. A partir de este ltimo convenio de colaboracin administrativa, se ha intentado dar un mayor impulso a los mecanismos de colaboracin relacionados con el control fiscal de los denominados pequeos contribuyentes, los que se han manifestado a partir de la incorporacin del anexo 3 al convenio, que nace en 1998 y que se modifica para el ao 2000. La intencin era que los municipios participaran de una manera ms activa en la identificacin e incorporacin al padrn de estos contribuyentes, a cambio de recibir incentivos econmicos derivados de la recaudacin en ISR que los contribuyentes del rgimen pagarn al gobierno federal; sin embargo, habr que sealar que estos esfuerzos no rindieron los frutos esperados, lo que ha puesto de manifiesto la necesidad de adecuar y fortalecer por otras vas ms integrales la colaboracin administrativa en materia fiscal federal. En actualidad, los mecanismos de colaboracin administrativa vuelven a dar un giro importante en la descentralizacin de los ingresos federales hacia los gobiernos locales, esto es, se deja de lado la visin fragmentada en la colaboracin con nfasis en el control y fiscalizacin, para dar lugar a mecanismos ms integrales en la administracin de algunos contribuyentes afectos al impuesto sobre la renta. En este sentido, hoy en da las autoridades hacendarias federales y estatales se encuentran en la etapa de concertacin y formalizacin para ampliar los ingresos locales va incentivos econmicos, producto de una mayor colaboracin en la administracin tributaria local del impuesto sobre la renta (ISR) para el rgimen de pequeos contribuyentes (anexo 3); coparticipacin en la administracin tributaria local del ISR derivado de la enajenacin de bienes inmuebles (anexo 7); y coparticipacin en la administracin del ISR para personas fsicas que tributan en el rgimen intermedio. (anexo 7). Un ltimo aspecto a destacar dentro del marco de la colaboracin en materia fiscal federal, es el intento por ampliar dicha colaboracin, ms all de la operacin administrativa, a una colaboracin donde las entidades participen en la toma de decisiones sobre el funcionamiento del Servicio de Administracin Tributaria (SAT). En este sentido, se dieron intentos para reformar la Ley del SAT, con la intencin de que dos representantes de las entidades federativas pertenecieran a la Junta de Gobierno de este organismo, propuesta que a pesar de ser aprobada por el Congreso de la Unin en diciembre de 2002, fue vetada y replanteada por el ejecutivo federal, dando como resultado solamente, la posibilidad para que dos consejeros de la citada Junta sean propuestos por las entidades federativas.

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Avances, Retrocesos y Pendientes de la Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal. A lo largo de ms de 20 aos del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, la colaboracin administrativa en materia fiscal federal ha presentado dos grandes momentos, una etapa donde la participacin de las entidades federativas fue ms activa con la administracin integral del impuesto al valor agregado y una segunda etapa donde los gobiernos subnacionales disminuyeron su participacin para enfocarse a una colaboracin administrativa parcial en los principales impuestos federales, al enfocarse ms en el control y la fiscalizacin de los mismos; sin embargo, se puede decir, que la colaboracin de gobiernos estatales y municipales en la recaudacin y administracin de diversos impuestos federales ha evolucionado favorablemente en los ltimos 10 aos, en especial en las contribuciones relacionadas con los automviles y vehculos (impuesto sobre tenencia o uso de vehculos y sobre automviles nuevos) y en materia de la verificacin del cumplimiento de las obligaciones de pago de los impuestos federales, ya que a travs de esta colaboracin se ha ampliado la presencia fiscal de los gobiernos estatales y municipales y se ha elevado el grado y capacidad tcnica de sus funcionarios fiscales. No obstante este avance, es de sealarse que los incentivos econmicos por colaboracin administrativa resultan poco relevantes y representativos para las entidades federativas, respecto a sus ingresos propios o por participaciones, ya que a travs del tiempo, el peso relativo entre los incentivos econmicos y las participaciones ha aumentado muy poco, a pesar de que el esfuerzo realizado por las entidades es considerable, en trminos de los sistemas de administracin y de la capacitacin de su personal (ver cuadro 3). En este sentido, parece necesario que los esquemas de colaboracin administrativa para el cobro de tributos federales por parte de los estados y municipios deben discutirse, con vistas a resolver los problemas operativos existentes, derivados de la fragmentacin de las funciones tributarias entre los niveles de gobierno, que hacen poco rentable la colaboracin, e impulsar una mayor profundizacin de la colaboracin hacia otras reas posibles, como lo es el impuesto sobre la renta, a cargo de personas fsicas (en especial, los impuestos sobre salarios), o bien hacia una administracin ms integral de las funciones de ingresos y una participacin ms activa de las entidades en la definicin de los criterios de seleccin, formas de colaboracin, y adecuacin de los criterios y polticas normativas de operacin. Bajo este contexto, es urgente elevar el grado de responsabilidad fiscal de los gobiernos estatales y municipales a travs de la profundizacin de colaboracin administrativa, para con ello aumentar la presencia fiscal subnacional, sin que esto represente una prdida de eficiencia y efectividad en el sistema tributario en su totalidad, es decir, se requiere de una colaboracin administrativa participativa dado que tanto el gobierno federal como las entidades federativas son partcipes de los rendimientos fiscales de los impuestos federales y a ambos les interesa

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que dichos rendimientos crezcan en la medida de lo posible, sobre todo a los estados, ya que eso les permitir recibir ms ingresos por colaboracin y por participaciones federales.

Cuadro 3 Porcentaje de Incentivos Econmicos por Colaboracin Administrativa en

2002 Respecto del Fondo General de Participaciones de 2002 (millones de Pesos)

Entidades Total de

Incentivos Econmicos*

FGP** % de Inc. Econ.

Respecto del FGP

Total Nacional 18,867.60 182,736.40 10.3250% Aguascalientes 237.30 1,972.00 12.0335% Baja California 549.90 5,144.50 10.6891% Baja California Sur 93.10 1,235.60 7.5348% Campeche 110.70 2,290.20 4.8336% Coahuila 576.00 4,280.20 13.4573% Colima 108.20 1,357.00 7.9735% Chiapas 258.20 8,125.40 3.1777% Chihuahua 616.20 5,347.10 11.5240% Distrito Federal 4,654.80 21,060.00 22.1026% Durango 185.90 2,507.40 7.4141% Guanajuato 734.30 6,985.30 10.5121% Guerrero 199.60 4,279.10 4.6645% Hidalgo 190.20 3,353.90 5.6710% Jalisco 1,644.50 10,952.20 15.0152% Mxico 1,750.20 22,418.00 7.8071% Michoacn 455.50 5,536.80 8.2268% Morelos 185.50 2,657.60 6.9800% Nayarit 107.30 1,864.30 5.7555% Nuevo Len 1,678.40 7,880.40 21.2984% Oaxaca 168.00 4,503.70 3.7303% Puebla 692.30 7,152.90 9.6786% Quertaro 284.40 2,892.90 9.8310% Quintana Roo 291.00 1,779.10 16.3566% San Luis Potos 282.90 3,476.50 8.1375% Sinaloa 407.80 4,342.70 9.3905% Sonora 443.50 5,863.00 7.5644% Tabasco 245.00 9,869.00 2.4825% Tamaulipas 565.30 5,015.10 11.2720% Tlaxcala 80.40 1,882.60 4.2707% Veracruz 677.30 11,690.90 5.7934% Yucatn 254.90 2,753.80 9.2563%

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Zacatecas 138.90 2,267.30 6.1262% * Incluye Tenencia e ISAN ** Fondo General de Participaciones Fuente: SHCP para los datos de Incentivos Econmicos y FGP

Lo anterior tambin supone, profundizar la colaboracin en materia fiscal federal en el mbito de las decisiones de poltica y de funcionamiento de los rganos responsables de la recaudacin de los ingresos federales, por lo que aun queda