UNIVERZITET ZA POSLOVNE STUDIJEFAKULTET ZA POSLOVNE I FINANSIJSKE STUDIJE

SEMINARSKI RAD IZ PREDMETAPravo EU

TEMA SEMINARSKOG RADAPravna priroda i osnovni elementi pravnog okvira

EU

Student: Profesor:Baćevac Emir Doc. dr Brana KomljenovićII – 1045/09;

Bijeljina, 2011S A D R Ž A J

UVOD 3

1. Pravna priroda Evropske Unije prema Lisabonskom ugovoru 4

2. Elementi jedinstva 4

2.1. Pravni subjektivitet 4

2.2. Vrijednosti 6

2.3. Institucionalni mehanizam 6

2.4. Pravila o izmeni osnivačkih ugovora 8

2.5. Pravila o članstvu 9

3. Elementi različitosti 10

3.1. Ovlaštenja u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti

10

3.2. Ovlaštenja u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim

stvarima 13

ZAKLJUČAK 17

LITERATURA 18

2

U V O D

Stanovište o ustavnom karakteru ugovora o osnivanju evropskih zajednica javlja se već 60-tih godina prošlog vijeka (Constantinesco, 1966, p.9; Feld, 1965, p.423). Ono dobija značajno na poletu tokom 70-tih i 80-tih godina kada iz domena doktrine ulazi u jurisprudenciju dugo jedinog, a danas glavnog pravosudnog organa Evropske unije (u daljem tekstu EU). Sa iznenađujućom lakoćom Sud pravde (u daljem tekstu Sud) će već 1986. godine zaključiti ''da je Evropska ekonomska zajednica, zajednica zasnovana na vladavini prava, pošto ni države članice niti njene institucije ne mogu izbjeći ocjenu pitanja da li su mjere koje usvajaju u skladu sa osnovnom ustavnom poveljom, Ugovorom''1, da bi u jednom od mišljena datih početkom 90-tih godina još jasnije rekao kako ''Ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici, iako zaključen u formi međunarodnog sporazuma, ipak predstavlja ustavnu povelju Zajednice zasnovane na vladavini prava''2

Sudbina ideje o ustavnom karakteru ugovora o osnivanju u sferi politike bila je, međutim, bitno drugačija, moglo bi se čak reći suprotna. Pošto je, pretežno, nailazila na tiho ignorisanje, početkom ovog milenijuma se učinilo da je među državama članicama EU uspjela da pronađe sljedbenike, čak i promotere. Uvjereni da EU treba reformisati u pravcu stvaranja jedinstvenog, iznutra koherentnog, a spolja lako prepoznatljivog entiteta,3 šefovi država i vlada donijeće odluku o formiranju posebnog tijela – Konvencije – koje će ove i neke druge ideje pretočiti u jedinstveni pravni tekst.4 Rezultat ozbiljnog i mukotrpnog rada tog tijela i širokog kruga spoljnih aktera koji su dali svoj doprinos, pa i međuvladine konferencije koja je nakon toga uslijedila, bio je Ugovor o ustavu za Evropu, koji u članu I-I kaže da ''...se ovim Ustavom osniva Evropska unija''5

Međutim, sudbina tog dokumenta pokazala je da u sferi politike postoji ozbiljna skepsa, pa i netrpeljivost prema ideji i pokretu konstitucionalizacije EU.6 U dokumentu kojim je, pokazaće se uspješno, Evropski savjet premostio neuspjeh Ugovora o ustavu za Evropu i prokrčio put Lisabonskom ugovoru, šefovi država i vlada naložiće izradu ne jednog, već dva nova ugovora - Ugovora o EU i Ugovora o funkcionisanju EU – ''koji neće imati ustavni karakter'' dok će ''terminologija koja se u ugovorima koristi izraziti ovu promjenu''.7

Samo po sebi se razumije da promjena vokabulara nije per se dokaz da su države odustale od konstitucionalizacije EU. Još manje to je dokaz da se odustalo od jačanja unutrašnje koherentnosti i potvrde njenog identiteta na međunarodnoj sceni. Moglo bi se čak reći da je odbacivanje termina ustav i ustavni, kao i odustajanje od nekih drugih obilježja – zastave, himne, hijejrajrhije pravnih akata, da pomenemo samo neke –

1 ECJ, Case 294/83 Les verts v. European Parliament, 1986, ECR 1339.2 ECJ, Draft Agreement on a European Economic Area, Opinion 1/91/1991, ECR-I-6079, para.21.3 O izazovima, pa i problemima do kojih dovodi tripartitna struktura EU uspostavljena Ugovorom iz Mastrihta vidjeti: Allot, 1999, p.134; Schröder, 2003, p.23.4 Evropska konvencija formirana je odlukom Evropskog savjeta koja je donijeta na sastanku u Lakenu decembra 2001. godine sa zadatkom da obezbjedi što je moguće šire i transparentnija pripreme za održavanje međuvladine konferencije na kojoj će biti usvojeni novi osnivački akti EU. Šire o tome vidjeti: Radivojević & Knežević-Predić, 2008, str.56-60. 5 Treaty Establishing a Constitution for Europe, Official Journal 310, December 16th 2004.6 O neuspjehu ratifikacije Ugovora o ustavu za Evropu vidjeti detaljnije: Radivojević & Knežević-Predić, 2008, str.78-80.7 Brussels European Council, 21-22 June 2007, Conclusions.

3

razbuktalo teorijske rasprave o tome šta izmjene koje Lisabonski ugovor donosi zapravo znače za dalji razvoj evropskih integracija.

Kao skroman doprinos u traganju za odgovorom na postavljeno pitanje (ili možda tačnije pitanje: quo vadis EU?) autori ovog teksta su se opredjelili da razmotre sudbinu onih elemenata koji su i ranije tvorili jedinstveno jezgro EU, kao i elemenata različitosti. Najprije će predmet interesovanja biti elementi jedinstva, a to su pravni subjektivitet, vrijednosti, institucionalni mehanizam, pravila o izmjeni osnivačkih ugovora i članstvu. Potom će se izložiti elementi koji su, zahvaljujući bitno različitim ovlaštenjima institucija, učinili EU složenom: ovlaštenja u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosi i policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima.

1. PRAVNA PRIRODA EVROPSKE UNIJE PREMA LISABONSKOM UGOVORU

Lisabonski ugovor donio je značajne promjene u pogledu pravne prirode Evropske unije. Najvažniju novinu, svakako, predstavlja uspostavljanje punog jedinstva Unije ostvareno stvaranjem novih i jačanjem postojećih elemenata. Nestanak Evropske zajednice, ''osamostaljivanje'' Evropske zajednice za atomsku energiju i konstituisanje Evropske unije kao jedinstvenog pravnog subjekta novi je element njenog jedinstva. U isto vrijeme Lisabonskim ugovorom ojačani su već postojeći elementi izraženi kroz jedinstvene vrijednosti, institucionalni mehanizam i pravila o izmjeni osnivačkih ugovora i članstvu. Međutim, konstituisanje Unije kao jedinstvenog entiteta koji zamjenjuje i nasljeđuje evropske zajedince nije dokinulo elemente različitosti Evropske unije. U oblastima koje su i prije Lisabonskog ugovora odstupale od komunitarnog modela ostale su značajne razlike u pogledu prirode i domašaja ovlaštenja koja su povjerena glavnim organima Unije. Riječ je najpre o zajedničkoj spoljnoj politici i politici bezbjednosti, kojoj je sada pridodata i odbrambena politika, i gdje je postojeći model međudržavne saradnje tek neznatno načet. Nasuprot tome, u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima, koja je postala dio šire oblasti slobode, bezbjednosti i pravde, međudržavni model je napušten u nekim svojim najbitnim elementima, s tim što je odložena primjena određenih bitnih elemenata komunitarnog modela saradnje.

2. ELEMENTI JEDINSTVA2.1. Pravni subjektivitet

U početnim fazama svog razvoja Evropska unija nije predstavljala poseban i samosvojan pravni entitet niti je dokinula samostalnost postojećih Evropskih zajednica. One su sačuvale svoj puni pravni subjektivitet zasnovan na posebnim osnivačkim ugovorima, dok je Unija predstavljala zajednički okvir koji povezuje suštinski različite oblike saradnje država članica. Otuda i shvatanje preovlađujućeg dijela tadašnje doktrine da Evropska unija zbog svoje hibridne prirode nije poseban subjekt unutrašnjeg i međunarodnog prava, već samo zbirno ime, jedinstveni okvir unutar koga su Zajednice i dalje zadržale svojstvo pravnog lica i potpuni međunarodnopravni subjektivitet.8

8 Više o tome: Knežević-Predić, 2001, str.161-162.

4

Međutim, kako se Evropska unija razvijala, tako su se sve glasnije i učestalije čuli prigovori da se prenaglašavanjem samostalnosti Evropskih zajednica zanemaruju elementi zajedništva i jedinstva Unije. Proces postepenog jačanja pravne ličnosti Unije zaokružen je Lisabonskim ugovorom koji izričito predviđa da Evropska unija ''zamjenjuje i nasljeđuje Evropsku zajednicu'' i uživa pravni subjektivitet.9 Unija se tako konstituiše kao jedinstveni entitet koji ima svojstvo pravnog lica i raspolaže međunarodnopravnim subjektivitetom.

Nasuprot tome, Evropska zajednica nestaje sa scene kao posebna pravna ličnost, a ugovor kojim je osnovana prestaje da važi. Na njeno mjesto stupa Evropska unija koja pravni osnov svog subjektiviteta i djelovanja zasniva na dva ugovora jednake snage. Evropska zajednica za atomsku energiju (u dalem tekstu EVROATOM) zadržava, pak, svoju pravnu samostalnost, budući da ugovor o njenom osnivanju ostaje na snazi (Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str.56).

Jedinstveni pravni subjektivitet Evropske unije, kao uostalom i ranijih evropskih zajednica, ispoljava se na dva paralelna kolosjeka: unutar nacionalnih pravnih sistema i na nivou međunarodnog pravnog poretka. U internim pravnim sistemima država članica Unija se pojavljuje kao pravno lice. U tom pogledu Lisabonski ugovor ne ostavlja nikakvu sumnju. On sadrži izričitu odredbu kojom je Uniji formalno priznaje svojstvo pravnog lica sa svim pravima i obavezama koje iz tog statusa proizilaze. Na teritoriji država članica Unija, dakle, uživa najširu pravnu i poslovnu sposobnost koja je njihovim zakonodavstvom priznata nacionalnim pravnim licima. Ona može da zaključuje ugovore sa drugim fizičkim i pravnim licima, da stiče i raspolaže pokretnom i nepokretnom imovinom, uključujući i pravo da bude strana u postupcima pred unutrašnjim sudovima.10

Za razliku od svojstva pravnog lica, status subjekta međunarodnog prava Evropske unije nije izričito regulisan. Lisabonski ugovor, kao i raniji osnivački ugovori, ne sadrži odredbu o priznanju njenog međunarodnopravnog subjektiviteta (Knežević-Predić, 1999, str.73), ali ima odredbe kojima se uređuju posebni vidovi subjektiviteta Unije. Na prvom mjestu to je sposobnost Unije da zaključuje međunarodne ugovore. Novinu predstavlja odredba kojom se predviđa da Unija može zaključivati međunarodne sporazume kada je to predviđeno ugovorima ili kada je to potrebno za ostvarivanje, u okviru politika Unije, nekog od ciljeva utvrđenih ugovorima, kada to predviđa obavezujući pravni akt Unije ili kada je vjerovatno da će taj sporazum uticati na zajednička pravila ili izmjeniti njihovu sadržinu.11

Izmjenama koje donosi Lisabonski ugovor izričito je priznato i pravo predstavljanja. Aktivno pravo predstavljanja Unija ima u odnosu na treće države i međunarodne organizacije. Delegacije Unije uživaju privilegije i imunitete u skladu sa opštim pravilima međunarodnog prava i međunarodnim sporazumima koje je Unija zaključila sa trećim državama. Delegacijama EU, kao organima predstavljanja, rukovodi Visoki predstavnik za spoljne poslove i politiku bezbjednosti.12 U oblasti zajedničke spoljne i bezbedonosne politike Uniju u međunarodnim odnosima predstavlja predsjednik Evropskog savjeta.13

2.2. Vrijednosti

9 Čl.1 i 47 UEU.10 Čl.47 UEU i 335 Ugovor o funkcionisanju EU.11 Vidjeti Naslov V Petog dijela UFEU, čl.216-219.12 Vidjeti Naslov VI istog dijela UFEU, čl.220-221.13 Čl.15, stav 6 UEU.

5

Evropska unija počiva na vrijednostima koje su zajedničke državama članicama u kojima vladaju pluralizam, zabrana diskriminacije, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost polova. Te jedinstvene vrijednosti su: poštovanje ljudskog dostojanstva, sloboda, demokratija, jednakost, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.14

Ugovor iz Lisabona posvećuje posebnu pažnju poštovanju ljudskih prava i čini značajne korake u pravcu preciznijeg regulisanja kako sadržaja, tako i mjesta i uloge ljudskih prava u pravnom poretku EU. Njime je konačno otklonjena dilema u pogledu pravnog karaktera Povelje o osnovnim pravima EU koja je usvojena 2000. godine u Nici, a prilagođena 12. decembra 2007. godine u Strazburu. Pravima, slobodama i principima sadržanim u ovoj Povelji priznata je ista pravna snaga kao i osnivačkim ugovorima. Međutim, postoji jedno ograničenje: odredbe Povelje neće ni na koji način proširiti ovlašćenja EU koja ostaju određena ugovorima.15

Naredna nedoumica koju Lisabonski ugovor otklanja jeste odnos EU prema Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Pristupanje ovoj Konvenciji, koje je decenijama bilo izvor rasprava u okviru evropskih zajednica, a potom i EU, izričito je dozvoljeno, uz ogradu da to neće uticati na ovlaštenja koja su definisana ugovorima. Kao potvrdu duboko ukorijenjene sudske prakse, Lisabonski ugovor predviđa da osnovna prava, onako kako su zajamčena Evropskom konvencijom i kako proističu iz zajedničke ustavne tradicije država članica, predstavljaju opšte načelo prava EU koje njeni pravosudni organi štite.16

Politički mehanizam nadzora nad poštovanjem jedinstvenih vrijednosti nije pretrpio bitne izmjene. Kao i do sada, centralno mjesto u postupku utvrđivanja opasnosti od kršenja vrijednosti EU ima Savjet koji je ovlašten da uputi odgovarajuću preporuku državi. Za utvrđivanje masovnog i ozbiljnog kršenja jedinstvenih vrijednosti i izricanje mjere suspenzije države članice nadležan je Evropski savjet.17

2.3. Institucionalni mehanizam

Jedinstveni institucionalni mehanizam kojim raspolaže EU treba da obezbjedi usklađenost, efikasnost i kontinuitet politika i akcija radi unapređenja njenih vrijednosti, ostvarivanja ciljeva i očuvanja interesa, kao i interesa njenih građana i država članica.18

Okosnicu složenog institucionalnog mehanizma EU čini sedam glavnih organa ili institucija, kako ih nazivaju osnivački ugovori. To su Evropski parlament, Evropski savjet, Savjet, Komisija, Sud pravde EU, Evropska centralna banka i Računovodstveni sud. Kako vidimo, status glavnog organa stekli su sada Evropski savjet i Evropska

14 Čl.2 Ugovora o EU. Više o tome: Guerra Martins, 2009, pp.64-69.15 Čl.6 Ugovora o EU. Vidjeti i posebnu Deklaraciju o Povelji o osnovnim pravima u EU. Međutim, za razliku od neprihvaćenog Ugovora o ustavu za Evropu, Povelja nije uključena u integralni tekst Lisabonskog ugovora, već je data u jednom od aneksa.16 Čl.6, stavovi 2 i 3 Ugovora o EU . Više o tome: A.M.Guerra Martins, op.cit., pp.71-73.17 Član 7 UEU. Pored ovih načelnih odredaba, Lisabonski ugovor sadrži niz odredaba koje su posvećene pojedinim pravima fizičkih lica, na primjer, pravu na jednakost i pravu građanstva EU (čl.9 UEU), pravu na učešće u demokratskom životu (čl.10, stav 3), pravu na pristup dokumentima (čl.15, stav 3) i pravu na zaštitu podataka (čl.16). Zabrani diskriminacije i građanstvu EU posvećen je Dio II Ugovora o funkcionisanju EU (čl.18-25).18 Čl.13, stav 1 Ugovora o EU.

6

centralna banka, dok je Računovodstveni sud ponovo uvršten u katalog organa koji sačinjavaju institucionalni okvir Unije. U ostale organe unije spadaju Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona kao njeni savjetodavni organi, kao i Evropska investiciona banka koja se prvenstveno bavi finansijskim pitanjima.19

Svaka institucija dužna je da djeluje u okviru nadležnosti koje su joj povjerene osnivačkim ugovorima i u skladu sa predviđenim procedurama i uslovima. Pored toga, institucije imaju obavezu da međusobno ostvaruju korektnu saradnju.20

Lisabonski ugovor sadrži veći broj konkretnih izmjena u pogledu sastava, načina rada, odlučivanja i nadležnosti kako glavnih organa ili institucija, tako i savjetodavnih organa Unije. Ovim ugovorom nastavljen je ranije započeti tren jačanja uloge Evropskog parlamenta u odnosu na druge organe. Nesumnjivo najznačajnija novina je proširenje njegovih ovlaštenja u zakonodavnoj i budžetskoj oblasti. Osim ove dvije funkcije, izričito je propisano da će Parlament vršiti političku kontrolu i davati mišljenja u skladu sa uslovima predviđenim Ugovorom. U pogledu sastava novina je da maksimalni broj poslanika iznosi 750 plus predsednik Parlamenta, s tim što nije unaprijed izvršena raspodjela poslaničkih mjesta između država članica, već su samo dati kriterijumi na osnovu kojih će to učiniti Evropski savjet svojom odlukom.21

Uključujući Evropski savjet u jedinstveni institucionalni sistem Unije, Lisabonski ugovor je značajno ojačao njegov položaj i uticaj. U tom pogledu važnu novinu predstavlja uvođenje funkcije predsjednika Evropskog savjeta, umjesto dosadašnjeg predsjedavajućeg koji se po sistemu rotacije mijenjao na svakih šest meseci. Predsjednik se bira na period od dvije i po godine i njemu su uglavnom povjerena ovlaštenja proceduralne i reprezentativne prirode. Druge novine vezane su za ovlaštenje Evropskog savjeta da donosi obavezujuća akta i neke njegove potpuno nove funkcije, kao što je pravo da odlučuje o formacijama Savjeta ili da mijenja ugovorom propisan zakonodavni postupak i način odlučivanja u ovom organu.22

Lisabonski ugovor sadrži odredbe koje suštinski mijenjaju dosadašnji status i neka ovlaštenja Savjeta. Riječ je o izmjenama u pogledu formacija i predsjedavanja, položaja u postupku usvajanja zakonodavnih akata i budžeta, načina odlučivanja i javnosti rada ovog organa. Bitnu novinu predstavlja napuštanje sistema odmjeravanja glasova, tj. ponderisanog glasanja koji je primjenjivan u ovom organu više od pet decenija. Umjesto toga, usvojeno je načelo jedna država – jedan glas, uz zadržavanje kvalifikovane većine kao osnovnog načina glasanja i uvođenje sistema ''dvostruke većine''.23

U odnosu na Komisiju, Lisabonski ugovor donosi promjene sastava, uslova za imenovanje i postupka izbora njenih članova, kao i kandidovanja i ovlaštenja predsjednika Komisije. Najuočljiviju novinu predstavlja uvođenje funkcije Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i politiku bezbjednosti politiku koji treba da prevaziđe dosadašnji dualizam između ranijeg Visokog predstavnika EU za spoljnu politiku i politiku bezbjednosti i komesara zaduženog za spoljne poslove. Međutim, uprkos spajanju ovih funkcija u jednoj ličnosti Visoki predstavnik se opet pojavljuje u dvostrukoj ulozi, jer je istovremeno član Savjeta i potpresednik Komisije. Pored toga,

19 Više o tome: Radivojević, 2009, str.56-59.20 Čl.13, stav 2.21 Čl.14 i 16 Ugovora o EU i 223-234, 289 i 314 UFEU. Više o tome: Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str. 63-64.22 Čl.15 i 48 Ugovora o EU i 235-236 UFEU. Bliže o tome: Radivojević, 2009, str. 196-200.23 Čl.16 Ugovora o EU i 237-243 UFEU. O tome: Radivojević, 2009, str. 48-52.

7

uvodi se Evropska služba za spoljne poslove koja stoji na raspolaganju Visokom predstavniku.24

Lisabonski ugovor predviđa određene novine u pogledu organizacije pravosudnog sistema EU. One se odnose na naziv i sastav pravosudnih organa, broj opštih pravobranilaca i postupak imenovanja sudija i pravobranilaca. Kad je riječ o nazivu, najveću promjenu predstavlja preimenovanje dosadašnjeg Suda pravde u Sud pravde EU, jer je taj novi naziv zapravo zajednička oznaka za cjelokupni pravosudni sistem Unije. Prema Lisabonskom ugovoru samo Sud pravde EU ima status institucije Unije. U njegov sastav, kao posebni pravosudni organi, sada ulaze Sud pravde, Opšti sud i specijalizovani sudovi.25

Kad su u pitanju druge institucije, najznačajniju izmjenu predstavlja uključenje Evropske centralne banke u listu glavnih organa EU. Priznajući Banci taj status, Lisabonski ugovor je izmjenio način imenovanja predsjednika, potpredsjednika i članova Izvršnog odbora, kao i njen procesni položaj u postupku pred Sudom pravde. Uz to, po prvi put je u Ugovor unijet odjeljak koji sadrži posebne odredbe o državama članicama čija je valuta euro.26

S druge strane, Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona zadržali su savjetodavni status, uz nešto drugačije određen sastav i duži mandat njihovih članova i funkcionera. U isto vrijeme ojačan je njihov uticaj i položaj u postupku pred Sudom pravde i u odnosu na Evropski parlament.27

2.4. Pravila o izmeni osnivačkih ugovora

Ugovor iz Lisabona razlikuje uobičajeni, odnosno redovni i pojednostavljeni ili uprošteni postupak izmjene osnivačkih ugovora. Uobičajeni postupak izmjene i dopune može inicirati vlada bilo koje države članice, Evropski parlament ili Komisija. Prijedlog izmjena može se odnositi na povećanje ili smanjenje ovlaštenja EU. Taj prijedlog upućuje se Savjetu koji ga prosljeđuje Evropskom savjetu i o tome obaveštava parlamente država članica. Pošto pribavi mišljenje Evropskog parlamenta i Komisije, Evropski savjet o prijedlogu odlučuje prostom većinom.

Ukoliko prihvati prijedlog da se razmotre predložene izmjene, predsjednik Evropskog savjeta saziva Konvenciju koju čine: predstavnici parlamenata država članica; šefovi država ili vlada članica; predstavnici Evropskog parlamenta i predstavnici Komisije. Evropska centralna banka biće konsultovana ukoliko se predložene izmjene odnose na monetarnu oblast.

Zadatak Konvencije je da razmotri prijedloge izmjena i dopuna i konsensusom usvoji preporuke za konferenciju predstavnika država članica. Ovu konferenciju, po završetku rada Konvencije, saziva predsjednik Savjeta i njen je zadatak da se postigne opšta saglasnost o amandmanima na ugovore. Da bi amandmani stupili na snagu potrebno je da

24 Čl.17-18 i 27 Ugovora o EU i 244-250 Ugovor o funkcionisanju EU. Više o tome: Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str. 68-69.25 Čl.13 i 19 Ugovora o EU i 251-257 Ugovora o funkcionisanju EU. Bliže o tome: Radivojević, 2009, str.117-129. 26 Čl.13, stavovi 1 i 3 UEU i 127-141 i 282-284 Ugovora o funkcionisanju EU. Detaljna pravila o njenom radu i funkcionisanju nalaze se u Protokolu br.4 o Statutu Evropskog sistema centralnih banaka i Evropske centralne banke. 27 Čl.13, stav 4 UEU i 300-307 Ugovora o funkcionisanju EU.

8

ih usvoje sve države članice u skladu sa svojim ustavnim propisima. Ako dvije godine po potpisivanju ugovora kojim se mijenja Ugovor o EU i Ugovor o funkcionisanju EU četiri petine država članica ratifikuju izmjene, a jedna ili više članica naiđe na prepreke u tom procesu, o tome se informiše Evropski savjet.

Evropski savjet može, prostom većinom i po dobijenom odobrenju Evropskog parlamenta, odlučiti da ne saziva Konvenciju ukoliko to ne zahtijevaju razmjere predloženih izmjena. U tom slučaju on će utvrditi mandat konferencije predstavnika vlada država članica za izmjene koje je potrebno izvršiti u ugovorima.28

Pojednostavljenu proceduru izmjena inicira isti krug subjekata: vlada bilo koje države članice, Evropski parlament i Komisija. Prijedlog izmjena se upućuje Evropskom savjetu, s tim da se on može odnositi samo na unutrašnje politike i djelovanje Unije. Pošto pribavi mišljenje Evropskog parlamenta i Komisije, kao i Evropske centralne banke ukoliko je riječ o izmjenama u monetarnoj oblasti, Evropski savjet jednoglasnom odlukom usvaja sve ili neke od predloženih izmjena. Izmjene stupaju na snagu kada ih odobre sve države članice u skladu sa svojim ustavnim propisima.29

Lisabonski ugovor predviđa neke posebne situacije u kojima se može primjeniti pojednostavljena procedura izmjene osnivačkih ugovora. Prvi je slučaj kada Ugovor o funkcionisanju EU ili naslov V Ugovora o EU propisuju jednoglasnost u Savjetu i tada Evropski savjet može svojom odlukom ovlastiti Savjet da pređe na kvalifikovanu većinu. Izuzetak u tom pogledu predstavljaju odluke vezane za vojna pitanja i odluke iz oblasti odbrane. Pored toga, u slučajevima za koje Ugovor o funkcionisanju EU propisuje da Savjet usvaja zakonski akt u posebnom zakonodavnom postupku, Evropski savjet može svojom odlukom predvideti prelazak na redovni zakonodavni postupak.

Evropski savjet dužan je da obavjesti nacionalne parlamente o postojanju inicijative da se donese neka od ovih odluka. Ukoliko bilo koji od nacionalnih parlamenata izrazi nesaglasnost u roku od šest mjeseci od obavještenja, odluka neće biti donijeta. Samo ako nijedan od parlamenata ne izrazi svoje protivljenje, Evropski savjet može jednoglasno, pošto pribavi odobrenje Evropskog parlamenta za koje je potrebna većina njegovih članova, usvojiti takvu odluku.30

2.5. Pravila o članstvu

Lisabonski ugovor detaljnije reguliše postupak učlanjenja u Uniju. Kada je o uslovima za članstvo riječ, oni su slični sa do sada važećim ugovorima. Ugovor, naime, zahtijeva da je kandidat evropska država i da poštuje osnovne vrijednosti Unije, kao i da je posvećen njihovom unapređenju. Država kandidat podnosi molbu za učlanjenje Savjetu, o čemu se obaveštavaju Evropski paralament i parlamenti država članica. Savjet odlučuje o molbi jednoglasno, pošto konsultuje Komisiju i pribavi odobrenje Evropskog parlamenta. Pri odlučivanju se uzimaju u obzir i kriterijumi o pogodnosti kandidata koje utvrđuje Evropski savjet.

Uslovi prijema i nužna prilagođavanja osnivačkih ugovora regulišu se, kao i do sada, posebnim sporazumom koji se zaključuje između države koja pristupa EU i država

28 Čl.48, stavovi 1-5 Ugovora o EU .29 Ibid., stav 6 čl.48.30 Ibid., stav 7 čl.48.

9

članica. Taj sporazum stupa na snagu pošto ga potvrde sve strane ugovornice u skladu sa svojim ustavnim procedurama.31

Novina koju donosi Lisabonski ugovor tiče se istupanja iz članastva. Ne samo da se ovaj institut po prvi put pojavljuje u osnivačkim ugovorima, već je dosta detaljno regulisan i sam postupak istupanja. Pravo je svake članice da, u skladu sa postupkom koji propisuje njen pravni poredak, odluči da istupi iz EU. Ona o toj namjeri obavještava Evropski savjet koji utvrđuje smjernice za pregovore o istupanju. Sporazum koji proistekne iz ovih pregovora zaključuje u ime EU Savjet, kvalifikovanom većinom i pošto pribavi odobrenje Evropskog parlamenta. Predstavnik države koja želi da istupi iz EU ne učestvuje u glasanju u Savjetu i Evropskom savjetu. Osnivački ugovori prestaće da se primjenjuju na tu državu danom stupanja na snagu sporazuma o istupanju ili, ako do njegovog stupanja na snagu ne dođe, dve godine posle saopštavanja namjere o istupanju. Međutim, Evropski savjet može jednoglasno i uz saglasnost sa državom o kojoj je riječ odlučiti da taj rok produži.32 Država koja je istupila iz EU može ponovo postati njen član po postupku koji je propisan za prijem novih članica.

3. ELEMENTI RAZLIČITOSTI

Konstituisanje EU kao jedinstvenog entiteta koji zamjenjuje i nasljeđuje evropske zajednice nije uklonio sve značajne razlike u pogledu prirode i domašaja ovlaštenja koja su poverena glavnim organima EU. Riječ je o oblastima koje su i prije Lisabonskog ugovora nesumnjivo odstupale od komunitarnog modela33, a to je zajednička spoljna politika i politika bezbjednosti kojoj je sada pridodata i odbrambena politika i policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima.

3.1. Ovlaštenja u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti

Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora zajednička spoljna politika i politika bezbjednosti postala je dio šire oblasti spoljnjeg djelovanja EU U isto vrijeme, za nju je kreiran posebni pravni režim. U oblast spoljnjeg djelovanja, osim zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti, spadaju i zajednička trgovinska politika, saradnja sa trećim državama i humanitarna pomoć, restriktivne mjere, zaključivanje međunarodnih sporazuma i odnosi EU sa međunarodnim organizacijama i trećim državama, kao i delegacije EU.

Za tako definisanu oblast Ugovora o EU propisuje jedinstvene ciljeve i principe. Za ciljeve spoljnjeg djelovanja se može reći da su to zapravo značajno unapređeni ciljevi

31 Čl.49 Ugovora o EU.32 Čl.50 Ugovora o EU.33 Komunitarni model ili model zajednica označava oblik saradnje država članica zasnovan na integraciji koji ima naddržavni karakter. Bitne odlike tog modela odnose se na karakter organa koji učestvuju u procesu odlučivanja (organi u kojima nisu predstavljene države članice, a to su Evropski parlament i Komisija), karakter samog pravnostvaralačkog procesa (onovni način odlučivanja u organu u kome su predstavljene države- Savetu –jeste većinsko glasanje i ponderacija glasova, a ovako donete odluke obavezuju sve države, bez obzira na to kako su glasale), pravni karakter odluka koji se usvajaju u njihovom okviru (odluke ne obavezuju samo države članice, već stvaraju prava i obaveze za fizička i pravna lica) i pravosudna kontrola poštovanja obavezujućih pravila (obavezna nadležnost pravosudnih organa za rešavanje sporova iz domena komunitarnog prava i obavezujući i konačni karakter njihovih presuda). Više o tome: Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str.18-19 i 39-40.

10

zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti i to: zaštita vrijednosti EU, osnovnih interesa, bezbednosti, nezavisnosti i integriteta; konsolidacija i podrška demokratiji, vladavini prava, ljudskim pravima i načelima međunarodnog prava; zaštita mira, sprečavanje sukoba i jačanje međunarodne bezbjednosti u skladu sa ciljevima i načelima Povelje Ujedinjenih nacija, sa principima Završnog akta iz Helsinkija i sa ciljevima Pariške povelje, uključujući one koje se odnose na spoljnje granice; podsticanje održivog ekonomskog i društvenog razvoja, kao i razvoja životne sredine u zemljama u razvoju sa prevashodnim ciljem da se iskorijeni siromaštvo; ohrabrenje uključivanja svih država u svjetsku ekonomiju između ostalog i progresivnim ukidanjem ograničenja u međunarodnoj trgovini; pomoć razvoju međunarodnih mjera za zaštitu i povećanje kvaliteta životne sredine i održivog upravljanja svjetskim prirodnim bogatstvima, da bi se osigurao održivi razvoj; pomoć narodima, državama i regionima koji su suočeni sa prirodnim katastrofama ili katastrofama koje su rezultat delovanja čoveka; unapređenje međunarodnog sistema zasnovanog na snažnijoj multilateralnoj saradnji i dobrom globalnom upravljanju. Pri ostvarenju ovih ciljeva EU se rukovodi principima ''koji su inspirisali njen nastanak, razvoj i proširenje i koje želi da unaprijedi u široj zajednici: demokratija, vladavina prava, univerzalnost i nedeljivost ljudskih prava i sloboda, poštovanje ljudskog dostojanstva, principa jednakosti i solidarnosti i poštovanje osnovnih principa Povelje Ujedinjenih nacija i međunarodnog prava''.34

Polazeći od ovih ciljeva i principa, Evropski savjet utvrđuje strateške interese i ciljeve EU u cjelokupnoj oblasti spoljnjeg djelovanja. Tim odlukama, koje su donijete na preporuku Savjeta, i to jednoglasnošću država članica, određuje se i trajanje aktivnosti, kao i sredstva EU i država članica koja će biti angažovana. Neophodne izvršne odluke Savjet donosi potom u postupcima koji su različiti za različite segmente spoljnjeg djelovanja. Pravo da inicira proces odlučivanja uživa Visoki predstavnik za spoljnu politiku i politiku bezbjednosti u ovoj oblasti, a Komisija za preostale oblasti spoljnjeg djelovanja.35 Neophodnu konzistentnost spoljnjeg djelovanja obezbjeđuju Savjet i Komisija.36

Da zajednička spoljna politika i politika bezbjednosti nije tek jedan segment spoljnjeg djelovanja EU ukazuje i član 2 Ugovora o funkcionisanju EU u kome nalazimo možda ne do kraja preciznu, ali dugo željenu klasifikaciju ovlašćenja EU. Stav 4 ovog člana ukazuje, naime, da zajednička spoljna politika i politika bezbjednosti izmiče klasičnoj podjeli na isključiva ovlaštenja i konkurentna ili podijeljena ovlaštenja za razliku od drugih segmenata spoljnjeg djelovanja. Naime, svi drugi segmenti su izričito svrstani ili se daju svrstati prema pomenutom kriterijumu analizom relevantnih odredaba Ugovora o funkcionisanju EU.37 Nasuprot tome, već pomenuti član 2 Ugovora o funkcionisanju EU izrekom izdvaja zajedničku spoljnu politiku i politiku bezbjednosti i kaže: ''Unija je nadležna da, u skladu sa odredbama Ugovora o Evropskoj uniji, utvrđuje i sprovodi spoljnu politiku i zajedničku bezbjednost, što uključuje i postepeno definisanje zajedničke odbrambene politike.» Tako se kao pravni osnov djelovanja EU u oblasti

34 Čl. 21 Ugovora o EU.35 Čl. 22 Ugovora o EU .36 Ibid.37 Zajednička trgovinska politika (čl.3, 206, 207 Ugovora o funkcionisanju EU); saradnja sa trećim državama i humanitarna pomoć (čl. 208- 211), ekonomska, finansijska i tehnička saradnja sa trećim državama (čl 212 i 213), humanitarna pomoć (čl. 214); restriktivne mjere (čl. 215); međunarodni sporazumi (216-219); odnosi sa međunarodnim organizacijama, trećim državama i delegacije EU (čl. 220 i 221).

11

zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti pojavljuje samo Ugovor o EU i to Glava 2 Naslova V koji, kako se već da naslutiti, propisuje poseban pravni režim delovanja za institucije EU.

Naravno, glavni organi EU su i ovdje ti koji vrše ovlaštenja. Ipak, njihova uloga je u zajedničkoj spoljnjoj politici i politici bezbjednosti bitno drugačija. Tako je čak upitno da li Komisija u ovoj oblasti uopšte ima pravo inicijative. Naime, član 30 Ugovora o EU propisije da svaka država članica, Visoki predstavnik sa spoljnu politiku i politiku bezbjednosti ili Visoki predstavnik uz podršku Komisije mogu zatražiti od Savjeta da razmotri određeno pitanje ili mu uputiti neku inicijativu ili prijedlog. Uloga Evropskog parlamenta svedena je na njegovo pravo da bude konsultovan o glavnim aspektima i osnovnim opredeljenjima u ovoj oblasti. Pri tome je obaveza redovnog kosultovanja nametnuta ne Savjetu, već Visokom predstavniku koji treba da obezbjedi da se mišljenju Parlamenta obezbjedi dužna pažnja. Parlament, uz to, ima pravo da Savjetu uputi pitanja vezana za zajedničku spoljnju politiku i politiku bezbjednosti, a Visokom predstavniku i preporuke.38

Da procesom odlučivanja dominiraju organi u kojima su predstavljene države članice, to jest Evropski savjet i Savjet, izričito potvrđuje stav 1 člana 24. Evropski savjet utvrđuje strateške interese i ciljeve, definiše opšte smjernice zajedničke spoljnje politike i politike bezbjednosti i donosi neophodne odluke, dok Savjet uobličava i, takođe, donosi odluke neophodne za njeno definisanje i sprovođenje.39 Pri tome, oni ''odlučuju jednoglasno, osim u slučajevima kada je to na drugi način utvrđeno ugovorom''.40

Kao izričite izuzetke od pravila jednoglasnosti Ugovor o EU navodi odluke Savjeta kojima se, na bazi odluke Evropskog savjeta o ciljevima i strateškim interesima EU, definiše akcija ili stav EU, odluke Savjeta kojima se definiše akcija ili stav EU donijete na predlog Visokog predstavnika, odluke neophodne za sprovođenje već definisane akcije ili stava i odluke o imenovanju Visokog predstavnika.41 Dakle, ne samo da je predstavljanje interesa država članica obezbjeđeno, već je i njihova jednoglasnost pravilo, a ne izuzetak.

Istini za volju, Ugovor o EU ostavlja mogućnost državama članicama da prošire domen primjene kvalifikovane većine za odluke koje nemaju odbrambene i bezbjednosne implikacije. Za to je, dakako, potrebna njihova jednoglasna odluka.42 Istovremeno, Ugovor o EU propisuje i obratan mehnizam koji omogućava državi članici koja se pozove na svoje obrazložene vitalne interese da spriječi donošenje odluke kvalifikovanom većinom. U tom slučaju, Visoki predstavnik, zajedno sa tom članicom, pokušava da iznađe adekvatno rješenje, a ukoliko u tome ne uspije, Savjet može, kvalifikovanom većinom, odlučiti da pitanje uputi Evropskom savjetu, koji o takvom zahtjevu odlučuje jednoglasno.43 Uz sve to, Ugovor o EU zadržava institut ''konstruktivnog uzdržavanja'' koji je u pravo EU uveo još Ugovor iz Amsterdama. Ta ustanova državi članici omogućava da se jednostranom izjavom izuzme iz procesa

38 Čl. 36 Ugovora o EU.39 Čl. 26 Ugovora o EU.40 Čl. 24 Ugovora o EU.41 Čl. 31, stav 2. Ugovora o EU42 Čl. 31, stav 3 Ugovora o EU .43 Ibid.

12

odlučivanja o određenom pitanju. U tom slučaju, odluka neće obavezivati ovu državu, ali ona mora priznati i poštovati njen obavezujući karakter za EU.44

Akti koji proističu iz takvog procesa odlučivanja jesu smjernice, koje imaju nesumnjivo veliki politički značaj, dok su odluke akti koji, osim političkog, imaju i obavezujući pravni karakter. Time je u velikoj meri pojednostvljena klasifikacija dokumenta kojima EU sprovodi svoju zajedničku spoljnu politiku i politiku bezbjednosti, što predstavlja značajan korak naprijed. Ono što, međutim, odluku iz oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti udaljava od preostalog dijela spoljnjeg djelovanja je izričito isključenje mogućnosti da ona ima zakonodavni karakter.45 Ova karakteristika odluke u zajedničkoj spoljnoj politici i politici bezbjednosti je veoma interesantna, obzirom da pravni sistem EU poznaje podjelu pravnih akata na zakonodavne i one koji taj karakter nemaju, pri čemu se zakonskim smatraju samo akti donijeti na osnovu zakonodavne procedure.46

Kao što je lišena isključivog prava iniciranja akata u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti, tako Komisija ne uživa ni izvršnu, a još manje nadzornu funkciju. Naime, izvršna ovlaštenja u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti povjerena su Visokom predstavniku za spoljnu politiku i politiku bezbjednosti i državama članicama. Što se obaveza država u tom pogledu tiče, Ugovor o EU ih definiše kao obavezu država da aktivno i bezrezervo, u duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti podržavaju spoljno djelovanje Unije i djeluju u skladu sa preduzetim mjerama. Takođe, države se obavezuju da unapređuju uzajamnu političku solidarnost i da se uzdrže od aktivnosti koje su suprotne interesima Unije ili bi mogle da ugroze njenu efikasnost.47 Sve to je daleko od obaveze država članica da preduzmu sve potrebne mjere kako bi obezbedile izvršenje svih obaveza koje za njih proističu iz drugih segmenata spoljnjeg djelovanja.

Imajući u vidu pomenute principe koji uređuju prirodu obaveza država u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti, ne čudi što je mehanizam političke kontrole izvšavanja obaveza rudimentaran, dok je pravosudni mehanizam kontrole u tolikoj mjeri ograničen da se čak može dovesti u pitanje samo njegovo postojanje. Naime, Evropskom parlamentu je, kako smo već napomenuli, dopušteno da Savjetu postavlja pitanja vezana za zajedničku spoljnu politiku i politiku bezbjednosti. Od Parlamenta se, takođe, zahtjeva da dva puta godišnje razmotri napredak u sprovođenju zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti, uključujući i zajedničku politiku bezbednosti i odbrambenu politiku.48 Pozicija Suda pravde EU je još slabija. Njegova nadležnost u ovoj oblasti je izrekom isključena. Izuzetak u tom smislu predstavlja tzv. zaštita komunitarne baštine i kontrola zakonitosti odluka kojima se uvode sankcije protiv fizičkih i pravnih lica iz domena zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti .49 U prvom slučaju, zadatak Suda je da spriječi da se postupci predviđeni u oblasti zajedničke spoljne politike i politike bezbjednosti „preliju“ na preostali deo spoljnjeg djelovanja, kao i obratno.50

3.2. Ovlaštenja u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima

44 Čl. 31, stav 1 Ugovora o EU . 45 Čl. 24 i 31 Ugovora o EU .46 Čl.289 Ugovora o EU .47 Čl. 21, stav 3 Ugovora o EU .48 Čl. 36 Ugovora o EU.49 Čl.39 Ugovora o EU .50 Čl. 40. Ugovora o EU.

13

Kad su u pitanju odredbe kojima je regulisana policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima, Lisabonski ugovor već na načelnom nivou donosi značajne izmjene u odnosu na dosad važeće ugovore. Prije svega, raniji naslov VI Ugovora o EU 51 postao je sada dio šireg Naslova V pod nazivom ''Oblast slobode, bezbjednosti i pravde'' u okviru Dijela III Ugovora o funkcionisanju EU kojim su regulisane politike i unutrašnje akcije Unije. Detaljne odredbe o pravosudnoj saradnji u krivičnim stvarima i policijskoj saradnji sadržane su u Glavama 4 i 5 pomenutog Naslova V, zajedno sa osnovnim odredbama (Glava 1), politikama kontrole spoljnih granica, azila i imigracije (Glava 2) i pravosudnom saradnjom u građanskim stvarima (Glava 3).

Prebacivanje materije iz nekadašnjeg trećeg stuba Unije u Ugovoru o funkcionisanju EU uticalo je u znatnoj mjeri na otklanjanje nekih razlika u ovlaštenjima glavnih organa koje su postojale između evropskih zajednica i policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. U tome se ogleda svojevrsna komunitarizacija (Zemanek, 2009, p.168) ove oblasti koja je praćena napuštanjem međudržavnog modela52 ove saradnje. Elementi tog procesa mogu se uočiti u nizu odredaba Lisabonskog ugovora kojima je regulisana pravosudna saradnja u krivičnoj oblasti.53 Najznačajnije od njih odnose se na jačanje uloge Evropskog parlamenta u procesu odlučivanja (primjena redovnog zakonodavnog postupka čija je glavna odlika upravo to što se Parlament pojavljuje kao ravnopravni zakonodavac sa Savjetom)54, ukidanje posebnih vrsta pravnih akata koje su institucije donosile u ovoj oblasti (umjesto zajedničkih akcija, zajedničkih stavova, okvirnih odluka, odluka i konvencija55 ubuduće će se donositi regulative, direktive i odluke) i proširenju nadležnosti Suda pravde EU (ovlašćenje Suda da u najkraćem roku odlučuje o prethodnom pitanju koje je pokrenuto pred nacionalnim sudom države članice, a odnosi se na lice u pritvoru).56

Međutim, nestanak stubovske, tripartitne strukture Unije nije doveo do uspostavljanja pune unutrašnje koherentnosti i jedinstva EU u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. Metod međudržavne saradnje još uvjek nije definitivno napušten u ovoj oblasti što je najvećim dijelom posljedica uvažavanje nacionalnih pravnih tradicija i osobenosti pravnih sistema država članica. Prije svega, šira oblast slobode, bezbjednosti i pravde u koji je uključena policijska i pravosudna saradnja u krivičnim stvarima spada u okvire podjeljene ili konkurentne nadležnosti gdje pravo regulisanja pripada i EU i državama članicama.57 Pravo države da uređuje ovu oblast ograničeno je legislativnim djelovanjem EU. Države, dakle, mogu usvajati samo one mere koje regulišu materiju nepokrivenu mjerama EU ili su potrebne za njihovu implementaciju. Države će, takođe,

51 Čl.29-41 Ugovora o EU , izmjenjen Ugovorom iz Nice52 Nasuprot komunitarnom, međudržavni model karakteriše: a) dominacija organa u kome su predstavljene države (Savjeta u odnosu na Komisiju i Evropski parlament) u procesu odlučivanja; b) dominacija principa jednoglasnosti u donošenju odluka; c) donošenje odluka koje obavezuju samo države članice; i d) odsustvo pravosudne kontrole. Bliže o tome: Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str. 18-19.53 Više o tome: Čavoški, 2008, str.7-11.54 Čl.75, 78-79, 81-85 i 87-88 UFEU.55 Čl.30-31, 34 i 37 Ugovora o EU, izmenjen Ugovorom iz Nice. Više o tome: Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str.122-124.56 Čl.267 Ugovora o funkcionisanju EU. O nadležnosti Suda pravde u oblasti pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima: Radivojević & Knežević-Predić, 2008, str. 195-197.57 Čl.4, stav 2 j Ugovora o funkcionisanju EU.

14

ponovo steći pravo da uređuju ovu oblast ukoliko EU odluči da u njima više ne vrši svoja ovlaštenja.58

S druge strane, ojačana je uloga nacionalnih parlamenata u zakonodavnom procesu i političkoj kontroli. Nacrte svojih akata glavni organi Unije (Evropski parlament, Komisija, Savjet, Sud pravde i Evropska centralna banka), kao i grupa država članica dužni su da dostavljaju nacionalnim parlamentima koji provjeravaju da li je predlog u skladu sa načelom supsidijarnosti. Ova obaveza važi i za sve nacrte pravnih akata koji se tiču pravosudne saradnje u krvičnim stvarima i policijske saradnje. Ukoliko jedna četvrtina nacionalnih parlamenata prihvati obrazloženo mišljenje o nepoštovanju načela supsidijarnosti nacrt akta mora biti preispitan od strane predlagača koji nakon toga može odlučiti da predlog podrži, promjeni ili da ga povuče. Uz to, nacionalni parlamenti moraju biti obavješteni o sadržaju i rezultatima nadzora nad sprovođenjem politike Unije u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. 59

Države članice zadržale su punu nadležnost u oblasti održavanja javnog reda i mira i očuvanja unutrašnje bezbjednosti. U odnosu na pravosudnu saradnju u krivičnim stvarima i policijsku saradnju Sud pravde EU nije nadležan da kontroliše zakonitost ili srazmjernost operacija koje preduzimaju policijski organi u primjeni zakona ili održavanju javnog reda i mira.60 Radi jačanja i promovisanja operativne saradnje država članica predviđeno je osnivanje Stalnog komiteta za untrašnju bezbednost. U radu ovog savjetodavnog tijela, zaduženog za koordinaciju akcija nadležnih organa država članica, mogu da učestvuju predstavnici organa Unije i njenih pomoćnih tijela, dok se Evropski parlament i nacionalni parlamenti obavještavaju o aktivnostima komiteta. Države članice ipak i dalje ostaju potpuno slobodne da uspostavljaju pogodne oblike međusobne saradnje i koordinacije između nadležnih službi koje su zadužene za nacionalnu bezbjednost. Savjet je nadležan da usvaja mjere kojima se obezbjeđuje, podržava i dopunjava administrativna saradnja između službi država članica.61

Lisabonski ugovor sadrži još neke odredbe koje naginju modelu međudržavnog regulisanja u oblasti policijske i pravosudne saradnje (Guerra Martins, 2009, p.62). Tako pravo predlaganja pravnih akata u ovoj oblasti pored Komisije sada ima i jedna četvrtina ukupnog broja država članica, za razliku od ranijeg rješenja po kome su pravo zakonodavne inicijative države članice mogle da koriste pojedinačno.62 Iako Komisija i države članice u pogledu predlaganja akata nisu više ravnopravni, smatra se da je ta promjena korisna i razumljiva (Zemanek, 2009, p.169), jer će inicijativa iza koje ne stoji samo jedna država imati veće izglede da bude prihvaćena u Savjetu i Evropskom parlamentu.

Obaveze država članica u pogledu približavanja svojih zakonskih i podzakonskih propisa od značaja za međusobno priznavanje sudskih odluka i saradnju policijskih i pravosudnih organa u krivičnoj oblasti koja ima prekograničnu dimenziju ograničena je na minimalna pravila. Evropski parlament i Savjet mogu, naime, utvrditi minimum pravila koja se odnose na uzajamno prihvatanje dokaza između država članica; prava lica

58 Čl.2, stav 2 Ugovora o funkcionisanju EU. Više o tome: Knežević-Predić & Radivojević, 2009, str. 58-59.59 Čl.69-70 Ugovora o funkcionisanju EU i 7 Protokola o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti.60 Čl.72 i 276 Ugovora o funkcionisanju EU.61 Čl.71 i 73 Ugovora o funkcionisanju EU.62 Uporedi čl.76 Ugovora o funkcionisanju EU sa čl.34 Ugovora o EU, izmenjen Ugovorom iz Nice.

15

u krivičnom postupku; prava žrtava krivičnih djela i druge specifične elemente krivičnog postupka. Pri tome se vodi računa o razlikama između pravnih tradicija i sistema država članica, uz mogućnost da države predvide viši nivo zaštite lica u krivičnom postupku.

Kad su u pitanju materijalni propisi krivičnog prava, postoji mogućnost da se utvrde minimalna pravila za definisanje krivičnih djela i sankcija u toj oblasti, posebno za teške oblike kriminala sa prekograničnom karakterom (terorizam, trgovina ljudima, seksualno iskorištavanje žena i djece, ilegalni promet droge i oružja, pranje novca, korupcija, falsifikovanje sredstava plaćanja, djela iz oblasti informatičkog i organizovanog kriminala).63Međutim, u oblasti prevencije kriminaliteta isključeno je svako približavanje i harmonizacija propisa država članica.64

Pored redovnog zakonodavnog postupka koji se u navedenim slučajevima primjenjuje, postoji mogućnost korištenja posebnog zakonodavnog postupka u kome Savjet odlučuje jednoglasno posle dobijenog odobrenja Evropskog parlamenta. Na ovaj način može se, između ostalog, osnovati kancelarija Evropskog javnog tužilaštva u okviru Biroa za pravosudnu saradnju (Eurojust). Evropsko tužilaštvo biće nadležno da pokreće istragu, krivično goni i podiže optužnice protiv izvršioca krivičnih djela i njihovih saučesnika za djela protiv finansijskih interesa Unije. Ono će u tom svojstvu postupati pred nadležnim nacionalnim sudovima država članica. Evropski savjet može da proširi nadležnost Evropskog tužilaštva, posebno u vezi sa organizovanim kriminalom koji ima prekogranični karakter.65 Kao drugi slučaj u kojime se primjenjuje posebna zakonodavna procedura predviđeno je utvrđivanje uslova i granica u okviru kojih policijski i pravosudni organi jedne države članice mogu intervenisati na teritoriji druge države, zajednički i uz saglasnost te države.66

Budući da oblast policijske i pravosudne saradnje obuhvata i neka osetljiva pitanja za suverenost država, Lisabonski ugovor sadrži zaštitne klauzule (poznate kao ''emergency brake'') koje članice mogu koristiti kada ocjene da su im povrijeđeni nacionalni interesi. Ukoliko, naime, smatraju da prijedlog pravnog akta može uticati na osnovne aspekte nacionalnog pravnog sistema ili pravosudnog sistema u krivičnoj oblasti, države članice imaju pravo da se obrate Evropskom savjetu i tako suspenduju redovni zakonodavni postupak. Poslije rasprave i postignutog konsenzusa Evropski savjet u roku od četiri mjeseca vraća predlog akta Savjetu čime se nastavlja redovan zakonodavni postupak. Ukoliko se, pak, ne postigne dogovor u navedenom roku, najmanje devet država koje žele da nastave sa saradnjom na osnovu prijedloga spornog pravnog akta moraju da obavjeste Evropski parlament, Savjet i Komisiju koji im daju odobrenje za uspostavljanje takve saradnje.67 Ovdje je riječ o bližoj policijskoj i pravosudnoj saradnji u krivičnim stvarima, što predstavlja još jednu novinu predviđenu Lisabonskim ugovorima (Čavoški, 2008, str.9).

Prelaznim odredbama koje su sadržane u posebnom protokolu odložen je početak primjene nekih odredaba iz oblasti pravosudne i policijske saradnje na period od 5 godina. One se odnose na dejstvo pravnih akata koji se donose u redovnom i posebnim zakonodavnim postupcima, kao i nadležnost Komisije i Suda pravde u ovoj oblasti.68

63 Čl.82-83 Ugovora o funkcionisanju EU.64 Čl.84.65 Čl.86.66 Ćl.89.67 Čl.82, stav 3 i 83, stav 3.68 Čl.5 i 10 Protokola o prelaznim odredbama.

16

Najzad, posebnim protokolom koji se odnosi na stav Ujedinjenog Kraljevstva i Irske prema oblasti slobode, bezbjednosti i pravde predviđeno je oslobađanje ovih država od obaveza iz ove oblasti, uključujući i one koje su postojale prije Lisabonskog ugovora.69

ZAKLJUČAK

69 Čl.4 bis Protokola.

17

Analiza relevantnih odredaba Lisabonskog ugovora ukazuje na značajno jačanje elementa jedinstva EU. Ipak, to snaženje kohezionih faktora nije slijedilo model ujednačenog, jednosmjernog i linearnog rasta. Jedan pravac snaženja slijedio je liniju ustanovljenja novih elemenata jedinstva. Nestanak Evropske zajednice, „osamostavljivanje“ EVROATOM-a i konstituisanje EU kao jedinstvenog pravnog subjekta svakako je najznačajniji novi element jedinstva. Drugi pravac jeste snaženje već postojećih elemenata jedinstva, mada ne podjednako po obimu i intenzitetu za sve elemente. Promjene koje je Lisabonski ugovor donio u oblasti ovlaštenja institucija ili postupku usvajanja obavezujućih odluka predstavljaju rječiti primjer u tom pogledu.

Isti zaključak se može primjeniti i kad su u pitanju elementi različitosti. Čini se da ni tu promjene nisu bile ujednačene, linearne niti jednosmjerne. Ono što je, međutim, ostalo isto, i što predstavlja konstantu kada se radi o elementima različitosti, jeste metod: ranije oblasti međudržavne saradnje povezuju se sa komunitarnim oblastima i tako kreiraju nove, šire cjeline. Istovremeno, zadržavaju se osobenosti i jednog i drugog modela. Pri tome, komunitarni model je zadržan u cjelini i pravosudno zaštićen tamo gdje je već postojao. Sudbina međudržavnog modela je, međutim, ponešto složenija. Negdje je on tek neznatno načet, kao što je to slučaj sa zajedničkom spoljnom politikom i politikom bezbjednosti. U oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima međudržavni model je napušten u nekim svojim bitnim – možda i najbitnijim segmentima. Međutim, a duhu tako često primjenjivane i, uprkos brojnim kritikama, dosada uspješne politike kompromisa, odložena je primjena određenih bitnih elemenata komunitarnog modela u ovoj oblasti.

18

LITERATURA

1. Čavoški, A. (2008), Saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova prema Ugovoru iz Lisabona, Evropsko zakonodavstvo, 25-26, str.7-11.

2. Knežević-Predić, V. (1999), Međunarodnopravni subjektivitet Evropske unije, Revija za evropsko pravo, 1, str.73-89.

3. Knežević-Predić, V;& Radivojević, Z. (2009), Kako nastaje i deluje pravo Evropske unije, Beograd.

4. Radivojević, Z; & Knežević-Predić, V. (2008), Institucije Evropske unije, Niš.5. Radivojević, Z. (2009), Institucionalne novine u Lisabonskom ugovoru, Pravni

život, 14, tom VI, str.37-60.6. Radivojević, Z. (2009), Nova institucionalna reforma Evropske unije, Anali

Pravnog fakulteta u Beogradu, 1, str. 191-216.7. Radivojević, Z. (2009), Organizacija pravosudnog sistema Evropske unije prema

Lisabonskom ugovoru, Izazovi evropskih integracija, 4, str.117-129.

19