rodna analiza odgovora na covid-19 - osce · 2020. 8. 7. · 2 rodna analiza odgovora na covid-19 u...
TRANSCRIPT
-
Rodna analiza odgovora na COVID-19
u Republici Srbiji
mart-maj 2020. godine
Autorke: prof. dr Marijana Pajvančić, prof. dr Nevena Petrušić,
Sanja Nikolin, Aleksandra Vladisavljević,
Višnja Baćanović
-
2
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
Izdavač:
Misija OEBS-a u Srbiji i Ženska platfoma za razvoj Srbije 2014-2020
Autorke:
prof. dr Marijana Pajvančić, prof. dr Nevena Petrušić, Sanja Nikolin, Aleksandra Vladisavljević, Višnja Baćanović
Grafičko oblikovanje:
Milica Dervišević
ISBN 978-86-6383-094-3
Svi pojmovi koji su u tekstu upotrebljeni u muškom gramatičkom rodu obuhvataju i muški i ženski rod osoba na
koja se odnose.
Napomena: Stavovi izrečeni u publikaciiji pripadaju isključivo autorima i njihovim saradnicima i ne predstavljaju
nužno zvaničan stav Misije OEBS-a u Srbiji.
-
3
Sadržaj
1. PREDGOVOR AMBASADORA 7
2. ZAHVALNOST 9
3. SAŽETAK RODNE ANALIZE ODGOVORA NA COVID-19 U REPUBLICI SRBIJI 11
4. UVOD 15
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19 17
5. LEGALNOST I LEGITIMNOST MERA U ODGOVORU NA COVID-19 18
5.1. Proglašenje vanrednog stanja 18
5.1.1. Ko je doneo odluku o proglašenju vanrednog stanja? 195.1.2. Zašto je Narodna skupština isključena iz odlučivanja o vanrednom stanju i merama
ograničenja ljudskih prava za vreme vanrednog stanja? 205.1.3. Ko odlučuje o ograničenju ljudskih prava za vreme vanrednog stanja? 215.1.4. Inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja i
Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja 22
5.2. Propisi o ograničenju ljudskih prava u kontekstu međunarodnih standarda i Ustava Srbije 23
5.2.1. Propisi o ograničenju ljudskih i manjinskih prava doneti u vreme vanrednog stanja 235.2.2. Opšta zapažanja o propisima koji regulišu mere usvojene u vanrednom stanju 23
5.3. Ljudska prava u vreme vanrednog stanja – status i ograničenja 26
5.3.1. Opšte odredbe o ograničenju ljudskih prava – Ustav Srbije 265.3.2. Apsolutno zaštićena prava 275.3.3. Mere ograničenja ljudskih prava u vanrednom stanju – da li je bilo povrede prava? 27
5.4. Zaključci - legalnost i legitimnost mera u odgovoru na COVID-19 305.5. Preporuke – legalnost i legitimnost mera u odgovoru na COVID-19 31
6. INFORMISANJE 32
6.1. Zaključci i preporuke - informisanje 38
7. DRUŠTVENA SOLIDARNOST I PARTNERSTVO SA OCD 39
7.1. Preporuke - solidarnost 44
-
4
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
DRUGI DEO: DRŽAVNE MERE I ŽIVOTI ŽENA U VANREDNOM STANJU 45
8. SOCIJALNA ZAŠTITA I MERE ZA OSETLJIVE GRUPE 46
8.1. Ciljane mere za posebno osetljive grupe 47
8.1.1. Starije osobe 478.1.2. Osobe sa invaliditetom 508.1.3. Romi i Romkinje 528.1.4. Samohrani roditelji 538.1.5. Migranti i azilanti 548.1.6. Beskućnici 55
8.2. Preporuke - socijalna zaštita i mere za osetljive grupe 56
9. ZATOČENICE I POBUNJENICE U DOBA KORONE: ŽENE 65+ 58
9.1. Uvod i svrha intervjua sa ženama starijim od 65 godina 589.2. Opis uzorka 599.3. Glavni nalazi 60
9.3.1. Životne situacije 609.3.2. Nova svakodnevica 629.3.3. Dezinfekcija, higijena i zaštita 679.3.4. Penzije, druga primanja i troškovi 689.3.5. Nabavka i podrška 719.3.6. Informacije 739.3.7. Zdravstveno stanje u vanrednom stanju 769.3.8. Odnos prema merama 789.3.9. Šta ženama u grupi 65+ nedostaje 82
9.4. Rodni jaz i zaključci – žene 65+ 869.5. Preporuke – žene 65+ 87
10. SVEDOČANSTVA ROMKINJA O PANDEMIJI 89
10.1. Uvodne napomene 8910.2. Rezultati istraživanja 90
10.2.1. Svakodnevnica 90
10.2.1.1. Raspodela poslova u domaćinstvu i briga o deci 9010.2.1.2. Higijena i mere zaštite 92
10.2.2. Zdravstvena zaštita i lečenje 9310.2.3. Ekonomske aktivnosti i izvori prihoda 9310.2.4. Mere podrške 94
10.3. Zaključci - Romkinje 96
11. ŽENE SA INVALIDITETOM 97
11.1. Mere koje uzimaju u obzir OSI kasno su usvojene, a neke od sprovedenih neadekvatne 9811.2. Informisanje OSI koji koriste znakovni jezik uvedeno sa zakašnjenjem a „Viber komjuniti“ grupa neadekvatna 9911.3. Poseban izazov u pristupu zdravstvenim uslugama za OSI 10011.4. Usamljenost i smanjeni kontakti 10111.5. Preporuke – žene i muškarci sa invaliditetom 102
12. ŽENE SA ISKUSTVOM NASILJA U PORODICI I U PARTNERSKIM ODNOSIMA 104
12.1. Rasprostranjenost nasilja u porodici i u partnerskim odnosima 10412.2. Prijavljivanje nasilja 10512.3. Procesuiranje slučajeva nasilja u porodici i u partnerskim odnosima 10712.4. Pomoć i podrška ženama žrtvama nasilja u porodici i u partnerskim odnosima 10812.5. Preporuke – žene sa iskustvom nasilja u porodici i partnerskim odnosima 111
-
5
TREĆI DEO: EKONOMSKI ASPEKTI PANDEMIJE, PREDLOŽENE MERE I ŽIVOTI PREDUZETNICA 113
13. RODNI ASPEKTI EKONOMSKOG POLOŽAJA: TRŽIŠTE RADA TOKOM PANDEMIJE 114
13.1. Tržište rada i epidemija COVID - 19 11513.2. Neaktivnost, nezaposlenost i rizik od siromaštva 11713.3. Neplaćeni rad 120
14. RODNI ASPEKTI INSTRUMENATA DRŽAVNE POMOĆI ZA OTKLANJANJE EKONOMSKIH POSLEDICA NA GRAĐANE I GRAĐANKE I PRIVREDU 122
14.1. Uvod 12214.2. Svrha rodne analize ekonomskih mera 12314.3. Državna pomoć za likvidnost 124
14.3.1. Bespovratna sredstva za sve građane 125
14.4. Detaljni pregled mera u cilju otklanjanja ekonomskih posledica 127
14.4.1. Uredba o fiskalnim pogodnostima i direktnim davanjima 12714.4.2. Uredba o utvrđivanju Programa finansijske podrške privrednim subjektima 12914.4.3. Uredba o utvrđivanju garantne šeme 13014.4.4. Druge mere 130
14.5. Preporuke u vezi sa ekonomskim merama 132
15. PREDUZETNICE KAO SAGOVORNICE U DOBA KORONE 135
15.1. Uvod i svrha intervjua sa preduzetnicama 13515.2. Nalazi intervjua sa preduzetnicama 137
15.2.1. Prvih par nedelja – usmerenost na ukućane i novo normalno 13715.2.2. Dan preduzetnice u doba korone 13915.2.3. Ograničenje kretanja 14015.2.4. Nakon početka: borba sa troškovima, a bez prihoda 14215.2.5. Likvidnost i značaj ušteđevine – osloni se na sebe 14415.2.6. Drugi problemi u poslovanju 14415.2.7. Zaposleni na minimalcu, a veliko opterećenje za preduzetnice 14615.2.8. Strategije preživljavanja 14815.2.9. Budućnost je neizvesnost 14915.2.10. Šta treba da se desi pa da se preduzetnice obogate? 15015.2.11. Ekonomske mere nisu loše, ali preovlađuje sumnja u realizaciju i nedostaje poverenje u državu 15215.2.12. Podrška koja nedostaje 15415.2.13. Kriza kao šansa? 155
15.3. Zaključci - preduzetnice 15715.4. Preporuke - preduzetnice 158
16. BIBLIOGRAFIJA 160
17. PRILOZI 163
17.1. Prilog 1 Zdravstveni radnici/ce 16317.2. Prilog 2 Žene preko 65 godina 163
-
6
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
-
7
PREDGOVOR AMBASADORA
1. PREDGOVOR AMBASADORA
Dragi čitaoci i čitateljke,
Virus kovid-19 nastavlja da se širi što dovodi do toga da su zaraženi milioni ljudi
širom sveta uključujući hiljade u Srbiji.
Iako sam virus ne diskriminiše, uticaji kovida-19 nisu rodno neutralni. Neposredne i
dugoročne posledice pandemije nesrazmerno utiču na živote svih marginalizovanih
osoba, naročito žena i devojaka.
Nadležne institucije su pod ogromnim pritiskom da brzo reaguju, što je dovelo do
postupaka koji su preduzeti bez uključivanja različitih perspektiva, kao što je rodna
perspektiva. Na primer, iako policijski čas i zabrana napuštanja kuće mogu predstavljati
efikasno sredstvo za ograničavanje širenja virusa, takođe mogu stvoriti opasne situacije
za žene i devojke koje su žrtve porodičnog nasilja.
Rodna analiza i podaci razvrstani po polu ključni su delovi snažnog odgovora na
kovid-19. Pružajući informacije o odlukama koje sadrže tačne podatke koji uključuju
rodnu perspektivu, podstičemo bolje ishode ne samo za žene i devojke, već i za
društvo u celini.
Stoga mi je zadovoljstvo da vam predstavim Rodnu analizu odgovora na kovid-19
u Srbiji. Uz podršku Misije OEBS-a u Srbiji, autorke su sprovele dubinsko istraživanje
postojećih mehanizama i mera koje je preduzela Vlada Republike Srbije, uključujući
zakonski okvir za upravljanje epidemijama i proglašavanje vanrednog stanja, dostupne
usluge socijalne zaštite, položaj žena izloženih rodno zasnovanom nasilju, ekonomske
posledice i druge ključne oblasti.
Na primer, studija je otkrila da je jedna od najvećih promena za žene tokom pandemije,
posebno tokom vanrednog stanja, povećana količina neplaćenog rada. Ove inače teške
okolnosti pogoršane su preduzetim merama kao što su zatvaranje vrtića i škola, zabrana
kretanja za lica starija od 65 godina i povećana potreba za održavanjem higijene, jer nove
odgovornosti koje proizilaze iz takvih mera uglavnom obavljaju žene. Ova analiza takođe
nudi iskaze 84 različite žene iz Srbije o sopstvenom iskustvu na svakodnevnom mikro
nivou, iz kojih su izvučeni zaključci i preporuke u pogledu sprovedenih mera ili
nedostatka istih. Nadam se da će ova studija ponuditi uvid u značaj rodnih analiza i
pomoći u kreiranju rodno odgovornih politika, s krajnjim ciljem da se obezbedi napredak u
rodnoj ravnopravnosti.
Srdačno,
NJ.E. Ambasador Andrea Oricio
šef Misije OEBS-a u Srbiji
-
8
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
-
9
ZAHVALNOST
2. ZAHVALNOST
Autorke duguju ogromnu zahvalnost svim učesnicama u intervjuima. Te 84 žene čija
imena moraju da ostanu zaštićena, podelile su sa nama svoje misli u danima tokom kojih
je briga za fizičko i ekonomsko preživljavanje, zdravlje, školovanje dece, otežanu nabavku
zaštitne opreme i redovnih namirnica intenzivirana. One su nam pomogle da sagledamo
i razumemo sadržaj našeg zajedničkog, jedinstvenog, ali raznovrsnog i slojevitog,
ženskog iskustva u doba pandemije. Pomogle su nam da shvatimo kako odgovor na
kriznu situaciju doprinosi jačanju rodnih uloga, a gde je prostor za unapređenje rodne
ravnopravnosti. Verujemo da su baš ove žene ostavile dubok trag koji će doprineti da se u
sličnim situacijama u budućnosti svi još bolje snađemo i organizujemo.
Veliku zahvalnost dugujemo jedna drugoj jer smo se međusobno podržavale i slušale
tokom dana koji su sasvim poremetili naše rutine. Kao feministkinje i aktivistkinje,
znale smo da iz „ovog zla“ mora neko javno dobro da se napravi, da iskustvo ne bi bilo
uzaludno.
Najzad, najveću zahvalnost dugujemo Misiji OEBS-a u Srbiji i savetnici za rodnu
ravnopravnost dr Zorani Antonijević koja je podržala ovu našu inicijativu u vreme
vanrednog stanja. Na predlog dr Zorane Antonijević, OEBS je vrlo brzo i zdušno podržao
predlog da se uradi rodna analiza odgovora na pretnju koju smo zvale korona, COVID-19 i
SARS-CoV-2.
Zahvaljujući svemu tome, mi ćemo pandemiju da pamtimo po saradnji i aktivnom slušanju.
U doba nakon pandemije, treba da primenimo naučene lekcije.
-
10
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
-
11
SAŽETAK RODNE ANALIZE ODGOVORA NA COVID-19 U REPUBLICI SRBIJI
3. SAŽETAK RODNE ANALIZE ODGOVORA NA COVID-19 U REPUBLICI SRBIJI
Pre i nakon proglašenja vanrednog stanja, Vlada
Republike Srbije donela je niz mera kao odgovor na
epidemiju. Neke od ovih mera su epidemiološke, dok
su druge ekonomske i socijalne, donete sa ciljem
smanjenja negativnih efekata epidemije i epidemioloških
mera.
Rodna analiza donetih mera uključila je: pravni okvir
upravljanja epidemijom i proglašenja vanrednog
stanja; sagledavanje položaja osetljivih grupa i mera
koje su donete, kao usluga socijalne zaštite koje su
bile dostupne, koje su nedostajale i posledica koje
su izmene imale na žene i muškarce; položaj žena
koje su izložene rodno zasnovanom nasilju i nasilju
u porodici i oblici zaštite koji su im bili dostupni;
ekonomske posledice vanrednog stanja i epidemije,
kao i ekonomske mere koje su donete ili su najavljene;
informisanje građana i građanki sa stanovišta
dostupnosti informacija, položaja novinara i novinarki
i slobode medija i zastupljenosti rodnih stereotipa u
medijima.
Mere koje su donete sagledavane su sa stanovišta
mogućih efekata na rodnu ravnopravnost, od rodno
negativnih do rodno transformativnih mera.
U drugom delu analize predstavljeni su empirijski
podaci iz kvalitativnog istraživanja na osnovu dubinskih
intervjua sa 84 sagovornice: ženama starijim od 65
godina, preduzetnicama, Romkinjama i ženama
sa invaliditetom, kao ilustracije i svedočanstva
svakodnevice na mikronivou iz kojih su izvedeni
zaključci sa preporukama o merama koje su bile
najkorisnije i onima koje su nedostajale.
Prikupljeni empirijski podaci ukazuju na ključne aspekte odgovora na epidemiju iz rodne perspektive:
➔ Proglašenje vanrednog stanja sporno je sa ustavno-pravnog stanovišta. Sporan je pravni osnov za proglašenje vanrednog stanja. Vanredno stanje je proglašeno pozivom na
Ustav i „javnu opasnost ugrožava opstanak države ili građana“, umesto na zakone koji
regulišu „zaštitu stanovništva od zaraznih bolesti“. Odluka o proglašenju doneta je pet
dana pre nego što je proglašena epidemija od zarazne bolesti COVID-19. Sporno je zašto
je Narodna skupština izuzeta iz odlučivanja o proglašenju vanrednog stanja i merama
koje se preduzimaju u vreme vanrednog stanja, zašto se Narodna skupština nije sastala
iako nisu postojale bilo kakve prepreke za to, a Ustav izričito nalaže da se u slučaju
proglašenja vanrednog stanja ona obavezno sastaje bez poziva. Predlog za proglašenje
vanrednog stanja nije podneo ovlašćeni predlagač. Odluka o proglašenju vanrednog
stanja kao i Odluka o ukidanju vanrednog stanja ne sadrže nikakvo obrazloženje. Odluka o
proglašenju vanrednog stanja kao ni uredbe Vlade o merama za vreme vanrednog stanja
nisu podnete na ratifikaciju Narodnoj skupštini u roku od 48 časova kako je propisano
Ustavom i dr.
➔ Ocena propisa o merama preduzetim u vreme vanrednog stanja: Propisi nisu rodno senzitivni. Retke su mere koje se odnose na ranjive grupe. Neke su usvojene naknadno
na inicijativu organizacija civilnog društva (OCD), a po preporukama Zaštitnika građana i
Poverenika za zaštitu ravnopravnosti. Velika frekvencija izmena propisa ugrožava pravnu
sigurnost. Građanke i građani se u tome ne snalaze i nemaju potrebne informacije o
svojim pravima i ograničenjima prava. U propisima su postojale brojne pravne praznine
-
12
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
koje su se odnosile upravo na ranjive kategorije građana i građanki čije potrebe donosioci
mera nisu imali u vidu i uzimali u obzir prilikom propisivanja mera, pa su propisi naknadno
dopunjavani odmah po usvajanju. Nekoliko odluka bilo je ishitreno, a odlučivanje o
ograničenju ljudskih prava brzopleto, pa su nakon samo dan ili dva stavljene van snage.
Ograničenja ljudskih prava (npr. sloboda kretanja) nisu regulisana odgovarajućim
propisom, a donosioci propisa postupali su izvan svojih ustavih i zakonskih ovlašćenja;
ograničenja nekih ljudskih prava među kojima su i apsolutno zaštićena prava (npr. pravo
na pravično suđenje) regulisana su naknadno tek nakon primene mera (retroaktivno
delovanje propisa). U regulisanju, primeni mera i sankcionisanju njihovog kršenja primetan
je nejednak tretman građana/građanki i diskriminacija s obzirom na neka njihova lična
svojstva.
➔ Nedostaju ili su doneti pre više godina strateški dokumenti (strategije i akcioni planovi) o postupanju u okolnostima pandemija ili epidemija kao i o zaštiti stanovništva od zaraznih
bolesti. Akcioni planovi i strategije za vanredne situacije trebalo bi da budu rodno osetljivi,
kao i da sadrže mere za osobe sa različitim vrstama invaliditeta.
➔ Informisanje o merama koje usvajaju organi lokalne vlasti je neujednačeno posebno u manjim jedinicama lokalne samouprave i selima. Upućivanje na informisanje na sajtovima
za mnoge građanke i građane, posebno za starije osobe, nije dovoljno jer im internet nije
dostupan, nemaju računar, ne umeju da ga koriste i sl.
➔ Informisanje o epidemiji i merama obeležilo je ograničavanje sloboda medija, hapšenje novinarke, primeri mizoginije i rodnih stereotipa u medijskom prostoru, na koje nije
bilo dovoljno zvaničnih reakcija. Potrebno je razviti planove komunikacije i uključivanje
zajednice u odgovor na epidemiju, na lokalnom nivou, koji bi obuhvatili i mere za
uključivanje osetljivih grupa.
➔ Sve podatke, o broju zaraženih, preminulih, hospitalizovanih, oporavljenih, potrebno je prikupljati, obrađivati i saopštavati razvrstane po polu, kao i podatke o korisnicima pomoći
i podrške kroz mere za odgovor na pandemiju.
➔ Nedostatak ciljanih mera, bar na državnom nivou, za osetljive grupe i posebne izazove za osobe koje žive same, a starije su od 65 godina, osobe koje žive same s decom mlađom
od 12 godina, Rome i Romkinje, naročito one koji žive u neformalnim naseljima; osobe
sa invaliditetom, uključujući i decu sa invaliditetom i smetnjama u razvoju, porodice
dece i osoba sa invaliditetom zbog nedostatka usluga, migrante i azilante i beskućnike i
beskućnice.
➔ Romske žene su u većini slučajeva korisnice socijalne pomoći, a muškarci rade neformalno, a briga o deci je dominantno uloga i obaveza majki. Romkinje su bile u
posebno nepovoljnom položaju, ne samo zbog života u neformalnim naseljima, nego i
zbog nedostatka izvora prihoda od neformalnog rada i povećanih obaveza oko školovanja
dece, koje je za romsku decu bilo otežano zbog nedostataka tehničkih i drugih uslova.
Finansijska podrška je bila najpotrebnija, a pomoć preko centara za socijalni rad nije
stigla do svih romskih porodica. Nije bilo dovoljno informacija i nije se dovoljno radilo na
obezbeđivanju primene zaštitnih mera u romskim naseljima.
-
13
SAŽETAK RODNE ANALIZE ODGOVORA NA COVID-19 U REPUBLICI SRBIJI
➔ Za žene starije od 65 godina ograničenje slobode, nedostatak aktivnosti i mogućnost kretanja je, očekivano, predstavljalo najveći izazov, koji može da bude okidač i za
zdravstvene i druge tegobe, a volonterske usluge, o kojima se mnogo govorilo su
nedostajale.
➔ Informacije o virusu COVID-19 nisu bile dovoljno dostupne OSI u Republici Srbiji, iako su korišćene usluge tumača za znakovni jezik i opcija „čitaj mi” na nekim od internet
stranica Vlade, ali ne i na zvaničnom sajtu za informisanje o pandemiji. Mnoge slabosti
zdravstvenog sistema su u epidemiji došle do izražaja i važno ih je trajno rešiti. Potrebno
je različitim metodama osigurati da informacije stignu do svake osobe sa invaliditetom,
kao i da zaštitna sredstva budu brže i lakše dostupna osobama sa invaliditetom. Mrežu
institucionalne podrške potrebno je osigurati i u situaciji epidemije.
➔ Od početka vanrednog stanja, ženske organizacije su ukazivale na posebno težak i nebezbedan položaj žena u situaciji nasilja. Iako je ova tema bila na agendi institucija
(Koordinacionog tela za rodnu ravnopravnost, Ministarstva unutrašnjih poslova), dodatna i
prilagođena rešenja za bezbedno prijavljivanje nasilja u merama ograničenog kretanja nisu
kreirana.
➔ Ekonomske posledice epidemije i vanrednog stanja posebno su osetili preduzetnici i preduzetnice i osobe (samo)zaposlene u određenim sektorima, u kojima je delatnost
zabranjena ili onemogućena, neformalno zaposleni i samohrani roditelji. Većina
preduzetnica iz vanrednog stanja izlazi u dugovima, a uspele su da prežive zahvaljujući
ušteđevini ili pozajmicama od prijatelja i rođaka. Iako je za kvalitet života premorenih
i prezauzetih preduzetnica bilo blagotvorno značajno usporavanje u prve dve nedelje
vanrednog stanja, nakon toga su u prvi plan došli finansijski problemi.
➔ Ekonomske mere donete su veoma brzo a predvidele su podršku privredi sa ciljem očuvanja likvidnosti, a najviše su zapravo bile usmerene na očuvanje zaposlenosti. Iako
su mere obuhvatile mikro preduzeća, samozaposlene i preduzetnike, nisu u dovoljnoj meri
uzete u obzir razlike u veličini preduzeća, delatnostima, od kojih su neki bili pogođeni više,
a neki manje, a rodna analiza i rodna procena mera u potpunosti je izostala u procesu
njihovog kreiranja. Iako je predviđena podrška uključila i biznise u vlasništvu žena, ona
nije dovoljna da ih sačuva od negativnih posledica, a neophodno je obezbediti i dodatne
mere za rast i razvoj ženskog biznisa, kao što su krediti ili podrške u širenju na onlajn
poslovanje. Naplata PDV-a po realizaciji i oslobađanje od troškova za poreze i doprinose
(nastale u toku vanrednog stanja) bile bi važne mere i olakšica za preduzetnice.
➔ Gledano uopšteno, za žene je najveću promenu predstavljala povećana količina neplaćenog rada, uz rad od kuće ili na radnim mestima sa najvećim rizikom, kao što su
sektor zdravstva ili snabdevanja. Sve usluge koje nisu bile dostupne, obavljale su žene,
kao i dodatne poslove na primeni mera zaštite, održavanja higijene i sl.
➔ Žene takođe čine većinu onih koji su bili najizloženiji ili čiji se položaj najviše promenio usled epidemije. Epidemija je istakla, izoštrila i pojačala postojeće neravnopravnosti i
ukazala na pravo značenje termina „ranjivost”. U najnepovoljnijem položaju su oni koji
inače nisu vidljivi u sistemu, siromašni, nezaposleni ili neformalno zaposleni i spadaju
-
14
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
u ranjive grupe, a u kojima su većinom žene. Državne mere nisu bile u dovoljnoj meri
usmerene ka podršci ovim kategorijama niti su prepoznale postojeće neravnopravnosti.
➔ Nisu bile obezbeđene pune plate za zdravstvene radnike i radnice koji su u karantinu, samoizolaciji ili na bolovanju zbog COVID-19, a dodatak na platu od 10% im nije bio
dostupan. Ujedno su plate medicinskih sestara, koje su podnele najveći teret epidemije
najniže i u tom smislu ovaj dodatak od 10% je najniži za njih.
➔ Organizacije civilnog društva imale su ključnu ulogu u pružanju neposredne podrške i pomoći, kao i skretanju pažnje na ključne probleme koji su se pokazali za vreme
vanrednog stanja, kao što je položaj Roma i Romkinja u neformalnim naseljima,
nemogućnost žena da bezbedno prijave nasilje, položaj osoba sa invaliditetom i sl.
Istovremeno, u pružanje usluga, OCD, čak i one licencirane, nisu bile u dovoljnoj meri
uključene.
➔ Ni OCD, ni pripadnici i pripadnice osetljivih grupa nisu učestvovali u kriznim štabovima, procesu donošenja odluka i kreiranja usluga i mera, a rodna perspektiva je izostala. Sastav
kriznog štaba trebalo bi da uključuje i predstavnike udruženja osoba sa invaliditetom i
drugih osetljivih grupa, kao i stručnjake/stručnjakinje koji/koje dobro poznaju ovu oblast.
-
15
UVOD
4. UVOD
1 Brza procena (Rapid assessment) jeste alat koji omogućava da se sveobuhvatna analiza napravi brzo u situacijama kada nema vremena za uobičajenu akademsku dinamiku. Ova vrsta procene podrazumeva usmeravanje na određene karakteristike problema, ili na određene grupe koje su posebno pogođene, a ne na reprezentativne uzorke. Svrha je da se problem brže sagleda i razume, kao i da se prepoznaju šanse za poboljšano planiranje procedura i mera u odgovoru na krizu. Svetska zdravstvena organizacija, ali i sve organizacije koje rade u krizama, često koriste ovaj alat.
Svrha ove rodne analize je da se utvrdi da li je i u kojoj
je meri Vlada Republike Srbije u saradnji sa drugim
relevantnim akterima integrisala rodnu dimenziju
u dizajn i implementaciju mera i protokola koji su
doneti u odgovoru na pandemiju izazvanu virusom
SARS-COV2. Integrisanje rodno odgovorne dimenzije
u pandemiji znači prepoznavanje različitih potreba
građana i građanki i adekvatan odgovor na te potrebe,
a koje mogu biti vrlo različite u odnosu na pol, starost,
mesto stanovanja, i /ili zdravstveno stanje.
Za to postoje dva velika razloga:
1. Polazna pretpostavka je da pandemija zapravo ne
predstavlja izuzetak od pravila, već pre kondenzat
ili koncentrat stvarnosti, a svakako njen isečak pod
mikroskopom. Takvo uvećanje nudi šansu da se
bolje i jasnije sagledaju stvarni prioriteti i vrednosti
koje pokreću donosioce odluka.
2. Epidemija koja je istovremena u celom svetu
predstavlja retku priliku da se sagleda kako
različite zemlje reaguju na istu pojavu koja je
za sve njih sasvim nova, a dešava se u skoro
celom svetu istovremeno. Prema tome, vreme
pandemije predstavlja skoro laboratorijske uslove
za artikulaciju rodno odgovornog odgovora
na krizu. Prepoznavanjem jakih i slabih strana
u pojedinačnim odgovorima, mi doprinosimo
globalnoj zajednici rodno odgovornih znanja i praksi
i utičemo na buduće odgovore na iste i/ili slične
krize.
Rodna analiza koja je pred vama spada u podgrupu
brzih procena i analiza1 koje se zasnivaju na intenzivnom
timskom radu u vezi sa prikupljanjem i analiziranjem
kvalitativnih podataka iz različitih izvora, koji se slažu
kao slojevi na osnovu ukrštanja (triangulation) različitih
podataka o jednoj te istoj temi koja se sagledava. Ovde
je centralna tema bila kako se, kao pojedinke, država
i društvo, nosimo sa pandemijom kao izazovom koji
remeti uobičajeni tok stvari.
U tom uobičajenom toku stvari, ima mnogo
rodno zasnovanih neravnopravnosti, a dobro je
dokumentovana i diskriminacija. U normativno-
strateškom okviru imamo instrumente koji treba da
odgovore na te rodno zasnovane neravnopravnosti i
diskriminaciju. Zato nam je bilo važno da sagledamo
da li se, tokom kriza, jače čuje glas zakona koji su
usmereni na sprečavanje neravnopravnosti i jačanje
ravnopravnosti, ili se čuje zov neformalno kodifikovanih
rodnih odnosa koji u prvi plan stavljaju centralni
maskulini autoritet - vođu i tradicionalne obrasce moći.
Najznačajnija, u ovom zajedničkom poduhvatu, jeste
činjenica da se rad, najvećim delom, odvijao za
vreme vanrednog stanja i pandemije, dakle u realnom
vremenu, a ne kao naknadna analiza. Ta „perspektiva
iznutra“ mnogo doprinosi vrednosti ove rodne analize.
Pored toga, treba istaći da se radi o prilično detaljnoj
i sveobuhvatnoj analizi, posebno ako se ima u vidu da
ona spada u brze analize.
Zato ovaj dokument treba čitati kao analitički
koncentrat svedočenja iznutra. Druge analize baviće se
preispitivanjem efekata mera koje su uvedene tokom
vanrednog stanja. Ova analiza sagledava sam postupak
uvođenja različitih mera i njihove moguće rodne
aspekte. Jedan nivo sagledavanja jeste ekspertska
procena rodnih uticaja, a drugi nivo su subjektivni
doživljaji žena koje su ovim merama obuhvaćene ili
pogođene.
-
16
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
Metodološki postupak sastoji se od sledećih
segmenata:
1. Kritičke analize pravne zasnovanosti odluke o
proglašenju vanrednog stanja, sagledavanje obima
i sadržaja ograničenja ljudskih prava u vanrednom
stanju u propisima koji su doneti od uvođenja do
završetka vanrednog stanja,
2. Sagledavanja odnosa između normativno-
strateškog okvira, rodne agende2 i mera koje su
usvojene,
3. Rodne analize konkretnih mera iz ugla dizajna,
obuhvata, prepreka za određene grupe i
2 Rodna agenda obuhvata usvojene strategije i planove za unapređenje rodne ravnopravnosti, kao i dostupne rodne analize i preporuke po međunarodnim konvencijama koje se odnose na rodnu ravnopravnost, ljudska prava i nediskriminaciju.
delimičnog ili potpunog isključivanja ugroženih
grupa,
4. Relevantnosti mera u odnosu na iskazane potrebe
žena iz 4 grupe: žena u starosnoj grupi od 65 ili
više godina, Romkinja, preduzetnica i žena sa
invaliditetom.
Svaki od ovih elemenata rodne analize predstavlja
malu zasebnu celinu, ali je istovremeno i deo nove,
sveobuhvatnije i složenije celine.
Podaci za rodnu analizu prikupljani su od 15.03. do
07.05.2020. Vanredno stanje trajalo je 53 dana.
-
17
UVOD
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
-
18
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
5. LEGALNOST I LEGITIMNOST MERA U ODGOVORU NA COVID-19
Tri pitanja relevantna za sagledavanje legalnosti i
legitimnosti mera preduzetih u vreme vanrednog stanja
kao odgovor na pandemiju izazvanu virusom COVID-19
biće u središtu naše pažnje:
1. Proglašenje vanrednog stanja i posebno zašto je
Narodna skupština bila isključena u donošenju
odluke o proglašenju vanrednog stanja i odlučivanja
o merama koje su preduzimane kao odgovor na
pandemiju. 2. Propisi o ograničenju ljudskih prava,
posebno da li su se ograničenja kretala u granicama
i koje postavljaju međunarodni standardi ljudskih
prava i Ustav Republike Srbije.
3. Ljudska prava u vreme vanrednog stanja – status
i ograničenja, posebno režim apsolutno zaštićenih
prava.
5.1. Proglašenje vanrednog stanja
Pravni ambijent u kome je doneta odluka o proglašenju
vanrednog stanja uspostavljen je i međunarodnim i
3 Presuda u predmetu Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 18.01.1078, Serija A 25, stav 207. Izvor Savet Evrope, informativni dokument (SG Inf 202/7) od 7. IV 2020.4 Član 5, st. 1e, i st. 2, članovi 8 do 11 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava, i član 2, st. 3 Protokola br. 4 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava.5 Članovi 20, 39 st. 2 i 200 Ustava Republike Srbije,6 „Sl. glasnik RS”, br.15/2016.7 „Sl. glasnik RS”, br. 87/2018.8 „Sl. glasnik RS”, br. 116/2007, 88/2009, 88/2009 - dr. zakon, 104/2009 - dr. zakon, 10/2015 i 36/20189 „Sl. glasnik RS”, br.10/2009.10 http://www.parlament.gov.rs/narodna-skupstina-/vazna-dokumenta/poslovnik-(precisceni-tekst)/ceo-poslovnik-(precisceni-tekst).1423.html (pristupljeno 5. IV 2020).11 „Sl. glasnik RS”, br. 55/2005, 71/2005 - ispr., 101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012 - odluka US, 72/2012, 7/2014 - odluka US, 44/2014 i 30/2018 - dr.12 Član 12 Zakona o ministarstvima, „Sl. glasnik RS”, „Sl. glasnik RS”, br. 44/2014, 14/2015, 54/2015, 96/2015 - dr. zakon i 62/2017) 13 Član 2 stav 1 tačka 30 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.14 Temin koji koristi Ustav u slučaju kada „javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana“ (čl. 200 st. 1). 15 Termin koji koristi Ustav (član 201 stav 1).16 Član 2 st. 2 tačka 30 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.17 Članovi 9 do 14 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.18 Članovi 14 do 50 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.
unutrašnjim pravom. Evropska konvencija o ljudskim
pravima (čl. 15 § 1) ostavlja svakoj državi široko polje
slobode3 da proceni u kojoj meri je ugroženo pravo na
život i da, u skladu sa tim, preduzme mere koje smatra
potrebnim i dopušta mogućnost ograničenja ljudskih
prava ukoliko je ugroženo pravo na zaštitu zdravlja.4 U
Srbiji to regulišu Ustav5, Zakon o zaštiti stanovništva od
zaraznih bolesti6, Zakon o smanjenju rizika od katastrofa
i upravljanju vanrednim situacijama7, Zakon o odbrani8
Zakon o narodnoj skupštini9, Poslovnik o radu Narodne
skupštine10, Zakon o Vladi11, Zakon o ministarstvima.12
Neophodno je na početku ukazati na različito definisanje
prirode opasnosti kojima je zajednica izložena u
vanrednim prilikama13, vanrednom stanju14 ili ratnom
stanju,15 jer od toga zavise mere koje se preduzimaju
i obim ograničenja ljudskih prava. U ovom kontekstu
pitanje je da li je uvođenje vanrednog stanja, pozivom
na ustavnu odredbu koja to dopušta bilo jedini mogući
odgovor na ugrožavanje prava na zdravlje izazvano
pandemijom COVID -19 ili je mogao biti primenjen
Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, a ista
svrha postignuta i sa manjim ograničenjem ljudskih
prava. Ovaj Zakon definiše vanrednu situaciju kao
„događaj ili stanje kada su rizici i pretnje ili posledice
katastrofa, vanrednih događaja i drugih opasnosti po
stanovništvo, životnu sredinu i materijalna dobra takvog
obima i intenziteta da njihov nastanak ili posledice nije
moguće sprečiti ili otkloniti redovnim delovanjem, pa je
neophodno primeniti posebne mere“16, reguliše prava i
obaveze svih subjekata vezanih za zaštitu od zaraznih
bolesti17, mere zaštite od zaraznih bolesti18, vanredne
http://www.parlament.gov.rs/narodna-skupstina-/vazna-dokumenta/poslovnik-(precisceni-tekst)/ceo-poslovnik-(precisceni-tekst).1423.html
-
19
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
mere u slučaju proglašenja epidemije ili pandemije19
među kojima i izolaciju i karantin20, ograničenje kretanja,
nadzor nad primenom mera21 i sankcije za nepoštovanje
mera.22
5.1.1. Ko je doneo odluku o proglašenju vanrednog stanja?
U Srbiji su, pozivom na Ustav, Odluku o proglašenju
vanrednog stanja zajednički doneli: predsednik
Republike, predsednica Narodne skupštine i
predsednica Vlade. Odluka je usvojena 15. III 2020.
godine i stupila je na snagu istoga dana.23 U ovom
kontekstu nužno je naglasiti da je Odluka o proglašenju
vanrednog stanja doneta čak 5 dana pre nego što
je u Srbiji, Naredbom ministra zdravlja, 20. III 2020.
proglašena epidemija izazvana virusom SARS-CoV-2.24
Proglašenje vanrednog stanja je u nadležnosti Narodne
skupštine25 koja o tome odlučuje većinom glasova
svih narodnih poslanika.26 Ukoliko Narodna skupština
ne može da se sastane, o tome zajednički odlučuju
predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i
predsednik Vlade.27 Ustav propisuje da se u tom slučaju
ova odluka podnosi na potvrdu Narodnoj skupštini
u roku od 48 časova, ili kada se steknu uslovi da se
ona sastane.28 Informacije o tome na čiji predlog je
doneta Odluka o proglašenju vanrednog stanja su
kontradiktorne i nepotpune. Na konferenciji za štampu
održanoj dan pre donošenja Odluke o proglašenju
vanrednog stanja predsednik Republike izjavio da se
„vanredno stanje uvodi ukoliko ministar odbrane pošalje
19 Članovi 50 do 54 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.20 Član 31 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.21 Članovi 73 do 76 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.22 Članovi 77 do 87 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.23 „Sl. glasnik RS”, br. 29/2020.24 „Sl. glasnik RS”, br. 37/2020.25 Član 99 st. 1 tačka 5 Ustava Republike Srbije, član 15 st. 1 tačka 5 Zakona o narodnoj skupštini.26 Član 105 st. 2 tačka 2 Ustava Republike Srbije.27 Član 200 st. 5 Ustava Republike Srbije.28 Član 200 stav 7 Ustava Republike Srbije.29 https://www.danas.rs/drustvo/sta-po-ustavu-srbije-podrazumeva-uvodjenje-vanrednog-stanja/ (pristupljeno 5. V 2020)30 Sastanak je održan 15. III 2020. godine, i prethodio je donošenju odluke kojom je proglašeno vanredno stanje. https://www.srbija.gov.rs/vest/451323/proglaseno-vanredno-
stanje-na-teritoriji-citave-srbije.php (pristupljeno 5. V 2020)31 Član 14 stavovi 2 i 3 Zakona o odbrani.32 Član 12 Zakona o ministarstvima. 33 Član 200 stav 1 Ustava Republike Srbije.34 Član 4 stav 1 Zakona o odbrani , „Sl. glasnik RS”, br. 116/2007, 88/2009, 88/2009 - dr. zakon, 104/2009 - dr. zakon, 10/2015 i 36/2018
vrhovnom komandantu, predsedniku Srbije, pismo da je
ugrožena bezbednost Srbije.“ 29 Sastanak održan 15. III
2020. kada je doneta Odluka o proglašenju vanrednog
stanja usledio je „nakon što je predsednik Vučić sinoć
primio procenu Ministarstva odbrane da rizici i pretnje
povodom pandemije koronavirusa zahtevaju donošenje
hitnih mera iz nadležnosti predsednika Srbije.“30 Pitanje
ko je predložio proglašenje vanrednog stanja ostaje
sporno, jer ministar odbrane nema pravo da predlaže
proglašenje vanrednog stanja ni prema Ustavu ni prema
Zakonu o narodnoj odbrani31, ni prema Zakonu o
ministarstvima32, a „pismo ministra odbrane“ ili „procena
ministra odbrane“ nema status predloga. Ustav i zakoni
koji regulišu ovu oblast ne regulišu na čiji se predlog
donosi Odluka o proglašenju vanrednog stanja. Sporno
je ko je predlagač ove odluke. Sporno je ko i na osnovu
kojih kriterijuma odlučuje o tome da li će u konkretnoj
situaciji biti primenjeni propisi koji regulišu oblast
odbrane ili propisi koji regulišu zaštitu stanovništva
od zaraznih bolesti ili propisi koji regulišu rizike od
katastrofa i upravljanje vanrednim situacijama.
Ostaje otvoreno pitanje zašto Odluka o proglašenju
vanrednog stanja ne sadrži nikakvo obrazloženje.
Donosioci te odluke bili su dužni da obrazlože razloge
zbog kojih je, pozivom na Ustav, ali bez ikakvog
obrazloženja, proglašeno vanredno stanje - koja to
„javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana“33
i zašto je primenjen Zakon o odbrani koji vanredno
stanje definiše kao „stanje javne opasnosti u kojem je
ugrožen opstanak države ili građana, a posledica je
vojnih ili nevojnih izazova, rizika i pretnji bezbednosti“34,
https://www.danas.rs/drustvo/sta-po-ustavu-srbije-podrazumeva-uvodjenje-vanrednog-stanja/https://www.srbija.gov.rs/vest/451323/proglaseno-vanredno-stanje-na-teritoriji-citave-srbije.phphttps://www.srbija.gov.rs/vest/451323/proglaseno-vanredno-stanje-na-teritoriji-citave-srbije.php
-
20
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
a nije proglašena „vanredna situacija ili vanredne
prilike“35 zbog pandemije36 i proglašenja epidemije,
pozivom na Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih
bolesti i na Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i
upravljanju kriznim situacijama.
5.1.2. Zašto je Narodna skupština isključena iz odlučivanja o vanrednom stanju i merama ograničenja ljudskih prava za vreme vanrednog stanja?
U trenutku proglašenja vanrednog stanja Narodna
skupština u redovnom zasedanju37, a nakon proglašenja
vanrednog stanja obavezno se sastaje i bez poziva.38
Mandat poslanika tekućeg saziva traje do 24. IV 2020.
godine. Čak i da je Narodna skupština raspuštena u
slučaju proglašenja vanrednog stanja ponovo se ex
constitutionem uspostavlja njena puna nadležnost,
koja traje do okončanja vanrednog stanja.39 Odluka o
proglašenju vanrednog stanja koja podleže ratifikaciji
od strane Narodne skupštine nije podneta na potvrdu
Narodnoj skupštini u roku od 48 časova od usvajanja,
već tek nakon 40 dana od njenog donošenja.
Zašto se Narodna skupština nije sastala kako Ustav
nalaže? Poziv na Naredbu o zabrani okupljanja više od
100 (potom više od 50) lica u zatvorenom prostoru40,
koju je doneo ministar zdravlja ne može suspendovati
Ustav i obavezu Narodne skupštine da se sastane
odmah po proglašenju vanrednog stanja i to bez
poziva.41 Narodna skupština se sastala tek 28.04.
35 Član 1 stav 1 tačke 7 i 9 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.36 Član 1 stav 1 tačka 30 Zakona o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.37 Član 106 st. 2 Ustava Republike Srbije.38 Član 106 st. 4 i čl. 200 st. 3 Ustava Republike Srbije, član 48 st. 4 Zakona o narodnoj skupštini.39 Član 109 st. 6 Ustava Republike Srbije.40 „Sl. glasnik RS”, br. 30/2020. i novela od 21. III 2020. “Sl. glasnik RS”, br. 39/2020.41 Više: Marinković T: https://nova.rs/politika/pravo-skupstine-da-se-sastane-jace-je-od-odluke-vlade/ (pristupljeno 29. IV 2020).42 Član 200 st. 1 Ustava Republike Srbije.43 Član 200 st. 8 i 9 Ustava Republike Srbije.44 Član 4 Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja „Sl. glasnik RS”, br. 31/2020, 36/2020 (čl. 2 nije u prečišćenom tekstu), 38/2020 (čl. 2 nije u prečišćenom
tekstu), 39/2020, 43/2020 (čl. 2 nije u prečišćenom tekstu), 47/2020, 49/2020, 53/2020, 56/2020, 57/2020, 58/2020 i 60/2020.45 Član 4 Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja „Sl. glasnik RS”, br. 31/2020, 36/2020 (čl. 2 nije u prečišćenom tekstu), 38/2020 (čl. 2 nije u prečišćenom
tekstu), 39/2020, 43/2020 (čl. 2 nije u prečišćenom tekstu), 47/2020, 49/2020, 53/2020, 56/2020, 57/2020, 58/2020 i 60/2020.46 „Sl. glasnik RS”, br. 62/2020.47 „Sl. glasnik RS”, br. 62/2020.48 http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/akta_procedura/2020/530-20%20lat.pdf ; https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/280420/280420-vest2.html
https://www.paragraf.rs/koronavirus/strucni-komentari/pregled-svih-propisa-donetih-pre-i-posle-proglasenja-vanrednog-stanja.html (pristupljeno 5 V 2020)
2020. (54 dana nakon proglašenja vanrednog stanja) na
podsticaj Vlade koja joj je dostavila na potvrdu Odluku
o proglašenju vanrednog stanja i Uredbu o merama
za vreme vanrednog stanja. U momentu sazivanja i
održavanja sednice na snazi je zabrana okupljanja
određenog broja lica u zatvorenom prostoru. To govori
da ova zabrana nije, niti je bila prepreka da se Narodna
skupština sastane, da donese odluku o proglašenju
vanrednog stanja i usvoji Uredbu o merama za vreme
vanrednog stanja42, ili pak da potvrdi (ili ne potvrdi)
ove odluke u roku od 48 sati od njihovog usvajanja.43
U ovom kontekstu važno je naglasiti da Uredba o
merama za vreme vanrednog stanja, koja zabranjuje
okupljanja u zatvorenom prostoru, izuzima od ove
zabrane „okupljanja koja su od posebnog interesa za
rad i funkcionisanje državnih organa i službi“44, a za čije
održavanje ministar unutrašnjih poslova izdaje posebno
odobrenje.45 Može se, dakle konstatovati da prepreke
za održavanje sednice Narodne skupštine nisu postojale
kako 15. 03 2020. kada je proglašeno vanredno stanje,
tako ni 28. 04. 2020. kada je sazvana sednica Narodne
skupštine.
Narodna skupština je na sednici održanoj 29. IV
2020. godine donela Odluku o potvrđivanju Odluke
o proglašenju vanrednog stanja46 i usvojila Zakon o
potvrđivanju uredaba (ukupno 44 uredbe) koje je Vlada
donela za vreme vanrednog stanja.47 I ovoga puta ni
predlog Odluke o potvrđivanju Odluke o proglašenju
vanrednog stanja kao ni Zakon o potvrđivanju uredbi
koje je Vlada donela za vreme vanrednog stanja nisu
praćene bilo kakvim obrazloženjem.48
https://nova.rs/politika/pravo-skupstine-da-se-sastane-jace-je-od-odluke-vlade/http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/lat/pdf/akta_procedura/2020/530-20 lat.pdfhttps://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/280420/280420-vest2.htmlhttps://www.paragraf.rs/koronavirus/strucni-komentari/pregled-svih-propisa-donetih-pre-i-posle-proglasenja-vanrednog-stanja.html
-
21
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
Konačno, na dnevni red došla je i Odluka o ukidanju
vanrednog stanja. Na internet stranici Vlade stoji
informacija da se „Vlada Republike Srbije saglasila na
današnjoj sednici49, na inicijativu Ministarstva odbrane,
uz koju je dostavljen odgovarajući elaborat u skladu
sa Zakonom o odbrani, sa predlogom da predsednik
Republike i predsednica Vlade upute Narodnoj skupštini
zajednički predlog za ukidanje vanrednog stanja. U
predlogu se navodi da je aktivnostima nadležnih
zdravstvenih organizacija i državnih organa na teritoriji
Srbije uspostavljen aktivan epidemiološki nadzor nad
zaraznom bolešću COVID-19. Kao rezultat primene
preventivnih mera došlo je do usporavanja epidemijskog
toka i došlo je do pada intenziteta aktivnosti virusa.
Imajući u vidu sve trenutne parametre, u predlogu
koji je upućen Narodnoj skupštini navodi se da se
COVID-19 više ne može smatrati oboljenjem od javno-
zdravstvenog značaja koje predstavlja opasnost
najvišeg stepena rizika, odnosno javnu opasnost koja
ugrožava opstanak države i njenih građana.“50
I ova informacija potvrđuje da je Odluka o proglašenju
vanrednog stanja svoje pravno uporište tražila u Zakonu
o narodnoj odbrani i Ustavu, kao i da ovlašćenja u vezi
sa odlučivanjem kako o proglašenju tako i o prestanku
vanrednog stanja nisu regulisana. O tome da pravo
predlaganja ove odluke nije regulisano govore i podaci
da je odluka o proglašenju vanrednog stanja doneta
na „osnovu pisma ministra odbrane da je ugrožena
bezbednost Srbije“51, odnosno „procene Ministarstva
odbrane“52, a da se odluka o ukidanju vanrednog stanja
donosi, kako se na sajtu Vlade navodi „na inicijativu
Ministarstva odbrane.“53
Pored toga, pitanje koje se u vezi sa predloženom
Odlukom o ukidanju vanrednog stanja postavlja je zašto
49 Sednica je održana 4. V 2020. godine.50 https://www.srbija.gov.rs/vest/463470/vlada-saglasna-sa-predlogom-za-ukidanje-vanrednog-stanja (pristupljeno 5. V 2020)51 https://www.danas.rs/drustvo/sta-po-ustavu-srbije-podrazumeva-uvodjenje-vanrednog-stanja/ (pristupljeno 5. V 2020)52 Sastanak je održan 15. III 2020. godine, i prethodio je donošenju odluke kojom je proglašeno vanredno stanje. https://www.srbija.gov.rs/vest/451323/proglaseno-vanredno-
stanje-na-teritoriji-citave-srbije.php (pristupljeno 5. V 2020)53 https://www.srbija.gov.rs/vest/463470/vlada-saglasna-sa-predlogom-za-ukidanje-vanrednog-stanja (pristupljeno 5. V 2020)54 Član 200 stav 5 Ustava Republike Srbije.55 Član 105 st. 2 tačka 3 Ustava Republike Srbije.56 Član 200 st. 6 Ustava Republike Srbije.57 Član 200 st. 9 Ustava Republike Srbije.58 „Sl. glasnik RS”, br. 31/20, 36/20, 38/20, 39/20, 43/20 i 47/20.59 Član 106 st. 2 Ustava Republike Srbije.
predlog za donošenje ove odluke podnose Narodnoj
skupštini samo dva (predsednik Republike i predsednica
Vlade), od tri Ustavom ovlašćena subjekta (predsednik
Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik
Vlade)54, koja donose ovu odluku, pa bi trebalo i da
zajedno predoče Narodnoj skupštini njeno ukidanje. U
tom pogledu ovaj predlog je formalno manjkav jer ga
podnose dva, od tri Ustavom utvrđena subjekta koji
donose ovu odluku, pa bi trebalo i da predlože njeno
ukidanje.
5.1.3. Ko odlučuje o ograničenju ljudskih prava za vreme vanrednog stanja?
O ograničenju ljudskih prava i merama za vreme
vanrednog stanja odlučuje Narodna skupština
apsolutnom većinom glasova narodnih poslanika.55 Ako
ona ne može da se sastane, ove mere može propisati
Vlada uredbom, uz supotpis predsednika Republike.56
U tom slučaju Vlada je dužna da uredbu podnese
na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od
donošenja, odnosno kada Skupština bude mogla da
se sastane.57 O ovim merama nije odlučivala Narodna
skupština već Vlada koja je 16. III 2020, uz supotpis
predsednika Republike usvojila Uredbu o merama za
vreme vanrednog stanja koja je stupila na snagu istoga
dana odmah po objavljivanju.58 Ova uredba, njene
izmene do kojih dolazi gotovo svaki dan i drugi propisi
koji podležu ratifikaciji nisu podneti na potvrdu Narodnoj
skupštini u roku od 48 časova od usvajanja.
Narodna skupština, koja je u ovom periodu, prema
izričitoj ustavnoj odredbi59 na redovnom prolećnom
zasedanju, ne sastaje se. Isključena je iz odlučivanja
https://www.srbija.gov.rs/vest/463470/vlada-saglasna-sa-predlogom-za-ukidanje-vanrednog-stanjahttps://www.danas.rs/drustvo/sta-po-ustavu-srbije-podrazumeva-uvodjenje-vanrednog-stanja/https://www.srbija.gov.rs/vest/451323/proglaseno-vanredno-stanje-na-teritoriji-citave-srbije.phphttps://www.srbija.gov.rs/vest/451323/proglaseno-vanredno-stanje-na-teritoriji-citave-srbije.phphttps://www.srbija.gov.rs/vest/463470/vlada-saglasna-sa-predlogom-za-ukidanje-vanrednog-stanja
-
22
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
(ali ne i odgovornosti prema građanima i građankama)
o brojnim pitanjima značajnim za građane i građanke
Srbije uključujući i ograničenja njihovih sloboda i
prava za vreme trajanja pandemije COVID–19. Postoje
instrumenti da se Narodna skupština podstakne na
rad i podseti na svoje ustavne dužnosti - predsednica
Narodne skupštine nije sazvala sednicu iako je na to
Ustav obavezuje.60
Nakon što je Vlada 25. IV uputila Narodnoj skupštini
na potvrdu Odluku o proglašenju vanrednog stanja
i Uredbu o merama za vreme vanrednog stanja
predsednica Narodne skupštine sazvala je sednicu
Narodne skupštine za 29. IV 2020. U najavi sednice ona
je prejudicirala odluku Narodne skupštine i istakla da će
ove odluke Vlade biti potvrđene u Narodnoj skupštini.
- Vlada nije podnela na potvrdu Odluku o proglašenju
vanrednog stanja kao ni uredbe o merama za vreme
vanrednog stanja, što je bila dužna da učini u roku
od 48 časova od njihovog usvajanja ukoliko Narodna
skupština može da se sastane. Prepreke za sastajanje
skupštine nisu postojale, što potvrđuje i činjenica da
se ona sastala nakon 40 dana iako su sve mere bile na
snazi i u jednom i u drugom momentu. Vlada je mogla
da podstakne sazivanje Narodne skupštine. To je učinila
tek 25. IV 2020, 40 dana nakon donošenja Odluke o
proglašenju vanrednog stanja. Potom je predsednica
Narodne skupštine (koja se u protekla gotovo dva
meseca nije nijednom obratila javnosti - građanima i
građankama) sazvala sednicu Narodne skupštine za 28.
IV 2020.
• Narodni poslanici (njih najmanje 1/3) koji imaju
pravo da zatraže sazivanje vanrednog zasedanja
Narodne skupštine mogli su to pravo koristiti
pozivom na opšti pravni standard da „onaj ko
može više, može i manje“ i kada se radi o zahtevu
60 Član 104 st. 2 Ustava Republike Srbije, član 19 st. 1 tačka 2 Zakona o Narodnoj skupštini.61 Deklaracija je usvojena 9. aprila i prosleđena Vladi, predsedniku republike, predsednici Narodne skupštine, Koordinacionom telu za rodnu ravnopravnost.62 “Sl. glasnik RS”, br. 29/20.63 “Sl. glasnik RS”, br. 29/20.64 “Sl. glasnik RS”, br. 34/20 39/20, 40/20 i 46/20.
da se sazove sednica u toku redovnog zasedanja
Narodne skupštine.
• Pokušaj da se podstakne rad Narodne skupštine
bili su i predlozi u Deklaraciji ŽPRS (ženskih
organizacija civilnog društva i ekspertkinja za
rodnu ravnopravnost) usvojena nakon nacionalnih
konsultacija za borbu protiv epidemije COVID–19.61
• Apeli da parlamenti obavljaju svoje nadležnosti i
u ovakvim prilikama dolazili su u više navrata i od
strane zvaničnika EU.
5.1.4. Inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti Odluke o proglašenju vanrednog stanja i Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja
Ustavnom sudu RS podneto je više inicijativa, od strane
advokata i organizacija civilnog društva za ocenu
ustavnosti. Uredbe o merama za vreme vanrednog
stanja62, Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na
teritoriji Srbije63 i dr. U inicijativama se osporava:
• Ustavnost Odluke o proglašenju vanrednog stanja
i navodi da su pandemija ili epidemija zaraznih
bolesti elementarna nepogoda koja ugrožava
zdravlje, a ne javna opasnost koja ugrožava
opstanak države ili građana. Shodno tome, na
ovu situaciju je, prema podnosiocima inicijative
trebalo primeniti Zakon o zaštiti stanovništva od
zaraznih bolesti koji reguliše postupanje u ovakvim
situacijama.
• Ustavnost i zakonitost Naredbe o ograničenju i
zabrani kretanja lica na teritoriji Srbije64 jer Vlada,
čija je to nadležnost nije propisala konkretne mere
odstupanja od ljudskih prava, već je ovlastila
-
23
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
Ministarstvo unutrašnjih poslova da to učini svojom
odlukom, uz saglasnost Ministarstva zdravlja.65
• Ustavnost i zakonitost mera vezanih za saslušanje
(video link – „skajp suđenja“) osumnjičenih za
kršenje mera propisanih za vreme vanrednog stanja
što je povreda prava na pravično suđenje koje ima
status apsolutno zaštićenog prava i koje ne podleže
ograničenjima ni u vreme rata ili vanrednog stanja.
Na internet stranici Ustavnog suda o ovim inicijativama
nema podataka. Poslednji podatak o tekućim
aktivnostima Ustavnog suda datira 5. III 2020. a nakon
toga se na internet stranici mogu naći samo dva
dokumenta od 22. III 2020., Uputstvo o radu kancelarije
Ustavnog suda za neposredan prijem podnesaka za
vreme vanrednog stanja i Obaveštenje o stupanju na
snagu Uredbe o rokovima u sudskim postupcima za
vreme vanrednog stanja proglašenog 15. marta 2020.
godine. Moglo bi se na osnovu toga zaključiti da Ustavni
sud ne održava sednice za vreme vanrednog stanja.
5.2. Propisi o ograničenju ljudskih prava u kontekstu međunarodnih standarda i Ustava Srbije
Okvir za analizu mera – mere treba da pokažu
delotvornost u borbi sa pandemijom ali i da
korespondiraju sa evropskim vrednostima i ne ugroze
demokratiju, vladavinu prava i ljudska prava. Mere koje
se preduzimaju sagledavamo samo na nekoliko primera
65 https://www.danas.rs/drustvo/vladavina-prava/neustavna-naredba-o-zabrani-kretanja/ 66 Preciznije na linku https://www.propisi.net/propisi-doneti-povodom-vanrednog-stanja-covid-19/ (pristupljeno od 15. III 2020. svakodnevno da bi spisak propisa bio ažuiran sve
do 30. IV 2020.)67 „Sl. glasnik RS”, br.15/16.68 „Sl. glasnik RS”, br. 30/20, 39/20, 40/20 ..... 69 “Sl. glasnik RS”, br. 31/20, 36/20, 38/20, 39/20, 43/20, 47/20 i br. 49/20 ......70 „Sl. glasnik RS”, br. 32/20.71 „Sl. glasnik RS”, br. 39/2072 „Sl. glasnik RS”, br. 33/20.73 „Sl. glasnik RS”, br. 34/20, 39/20, 40/20 i 46/20.74 „Sl. glasnik RS”, br. 41/20.75 Npr. Instrukcija Ministarstva za rad, zapošljavanje, biračka i socijalna pitanja upućena direktorima ustanova socijalne zaštite 10. III 2020.
koji služe kao ilustracija, osloncem na: donosioca mere i
akt kojim je propisana (nadležnost za donošenje i propis
koji reguliše meru), test srazmernosti (ograničenje
prava srazmerno pretnji po zdravlje koju izaziva virus) i
vremensko ograničenje mera.
5.2.1. Propisi o ograničenju ljudskih i manjinskih prava doneti u vreme vanrednog stanja66
Ustav RS, Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih
bolesti67, Naredba o zabrani okupljanja u Republici
Srbiji na javnim mestima u zatvorenom prostoru68,
Uredba o merama za vreme vanrednog stanja69, Odluka
o privremenom ograničavanju kretanja tražilaca azila
i iregularnih migranata smeštenih u centrima za azil
i prihvatnim centrima u Republici Srbiji70, Uredba o
prekršaju za kršenje Naredbe Ministarstva unutrašnjih
poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na
teritoriji Republike Srbije71 Naredba o organizovanju i
sprovođenju mere karantina72, Naredba o ograničenju
i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije73,
Odluka o statusu stranih državljana u Republici Srbiji74
kao i drugi propisi, instrukcije75, zaključci Vlade, i dr.
5.2.2. Opšta zapažanja o propisima koji regulišu mere usvojene u vanrednom stanju
Uvid u propise upućuje na nekoliko opštih zapažanja:
Propisi nisu rodno senzitivni, retke su mere koje se
odnose na ranjive grupe (deca, osobe sa invaliditetom,
autistične osobe, osobe sa smetnjama u razvoju, stari
https://www.danas.rs/drustvo/vladavina-prava/neustavna-naredba-o-zabrani-kretanja/https://www.propisi.net/propisi-doneti-povodom-vanrednog-stanja-covid-19/
-
24
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
posebno oni u gerontološkim centrima76, trudnice,
osobe sa autizmom77, osobe sa smetnjama u razvoju
posebno one smeštene u odgovarajuće ustanove,
hronični bolesnici, samohrani roditelji, izbeglice, romska
populacija, beskućnici i dr. U ovim okolnostima
posebno ranjiva grupa su zdravstveni radnici78 (lekari,
medicinske sestre, laboranti, negovateljice, spremačice,
vozači u kolima hitne pomoći i dr.) posebno oni koji
rade neposredno sa osobama pozitivnim na COVID
–19 za koje je neophodno propisati dodatne posebne
mere zaštite, raspored rada koji će im omogućiti da
se odmore, mere koje će sprečiti da u svoje porodice
unesu virus i dr. Postupno su uvedene i posebne mere
za neke ranjive grupe (npr. deca, trudnice, autistične
osobe i osobe sa smetnjama u razvoju, osobe sa
invaliditetom i druge osobe kojima je potrebna pomoć
asistenta i dr.) često na podsticaje koji su dolazili od
građana ili su ih inicirali Poverenica za ravnopravnost79
i Zaštitnik građana.80 Prateći mere zapaža se da je,
naročito prvih mesec dana više pažnje, prostora i
vremena u medijima bilo posvećeno šetnji kućnih
ljubimaca nego npr. merama za posebno rizičnu
populaciju kada se radi o COVID-19 (hronični bolesnici
i bolesnici koji boluju od retkih bolesti, stare osobe,
osobe sa invaliditetom, zdravstveni radnici i dr.).
➔ Velika je frekvencija izmena propisa (npr. Odluka o proglašenju bolesti COVID-19 izazvane
virusom SARS-CoV-2 zaraznom bolešću81
novelirana je 14 puta tokom marta i prve polovine
aprila). Na samom početku vanrednog stanja, čak
i pravnici su teško mogli pratiti izmene propisa.
Nedostajalo je ažuriranje na dnevnom nivou i
prečišćeni tekstovi. Građani i građanke često
nisu imali blagovremene i tačne informacije o
svojim pravima i obavezama (npr. da li policijski
76 Videti prilog br. 2.77 Poverenica za ravnopravnost inicirala je rešavanje ovog problema http://ravnopravnost.gov.rs/inicijataiva-kretanje-osoba-sa-autizmom-cir/ (pristupljeno 15. IV 2020)78 Videti prilog br. 1. 79 Npr. upozorenje javnosti zbog stigmatizacije osoba zaraženih virusom COVID-19; upozorenje povodom uvreda doktorke Darije Kisić Tepavčević; inicijativa za izdavanje dozvola
personalnim asistentima i negovateljima/negovateljicama; preporuka Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja u vezi sa kretanjem osoba sa autizmom i dr. http://ravnopravnost.gov.rs/ (pristupljeno 15. IV 2020).
80 Npr. kontrola pravilnosti i zakonitosti reagovanja MUP-a; kontrola rada Gerontološkog centra Niš i Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja; apel jedinicama lokalne samouprave da brže izdaju dozvole za kretanje, poziv svim nadležnima da se poštuju prava deteta i dr. https://www.ombudsman.rs/ (pristupljeno 15. IV 2020).
81 „Sl. glasnik RS”, br. 23/20, 24/20, 27/20, 28/20, 30/20, 32/20, 35/20, 37/20, 38/20, 39/20, 43/20, 45/20, 48/20 i 49/20.82 https://www.propisi.net/propisi-doneti-povodom-vanrednog-stanja-covid-19/
čas počinje u 17 časova ili u 15 časova, da li
penzioneri idu u kupovinu u nedelju, subotu ili
petak). Ovaj nedostatak, koji je ugrožavao pravnu
sigurnost je delom otklonjen, barem za one kojima
je internet dostupan. Na posebnom sajtu82 mogu
se naći spisak i prečišćeni tekstovi propisa, ali
mnogim građanima i građankama internet nije
dostupan (nemaju računar ili potrebna znanja).
U ovom trenutku veoma teško je pratiti sadržaj
propisa i vreme (momenat, dan) u kome je neko
pravilo važilo što je značajno za zaštitu ljudskih
prava i pravnu sigurnost građana i građanki.
Informacije o sadržaju aktuelnih mera mediji prate
veoma površno, često informacije o tome nisu
bile ni tačne niti potpune što je dodatno unosilo
zabunu (npr. informacije o tome kojim građanima
će biti isplaćeno 100 evra).
Izdvajamo kao ilustrativan primer: Odluku o proglašenju
bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2
zaraznom bolešću propisivala je prvo mogućnost da
nadležni organi privremeno zabrane, odnosno ograniče
ulazak i kretanje lica koja dolaze iz zemalja pogođenih
virusom, a koje se u Odluci taksativno navode. Novela
(16.03.2020) propisuje različito postupanje zavisno
od toga da li osoba dolazi iz zemlje žarišta epidemije
ili ne i zavisno od toga određuje se dužina trajanja
kućne izolacije i nadzora (14 odnosno 28 dana). Nakon
dva dana(18.03.2020) Odluka se menja i prvi put se
propisuje obavezna mera stavljanja pod zdravstveni
nadzor u trajanju od 14 dana (izolacija u kućnim
uslovima). Već sutradan (17. 03. 2020) ponovo je
menjana Odluka pa meru izolacije u kućnim uslovima
zamenjuje karantin i određuje se ustanova u koju se ta
lica upućuju. Novelom Odluke (28.03. 2020) lica koja su
zaražena upućuju se u izolaciju u objekte koji su za to
http://ravnopravnost.gov.rs/inicijataiva-kretanje-osoba-sa-autizmom-cir/http://ravnopravnost.gov.rs/https://www.ombudsman.rs/https://www.propisi.net/propisi-doneti-povodom-vanrednog-stanja-covid-19/
-
25
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
namenjeni, a licima koja su u samoizolaciji ona se po
isteku vremena za koje je propisana produžava za još
14 dana. Potom se Odluka ponovo menja (31.03.2020).
Mera karantina u posebnim objektima, ponovo se
zamenjuje merom kućne izolacije, a lica koja ulaze u
Srbiju, a imaju simptome COVID-19, upućuju se odmah
u odgovarajuću zdravstvenu ustanovu. Potom novela
Odluke (01. 04. 2020) reguliše otpuštanje izlečenih lica
i obavezu njihove izolacije koja traje 14 dana, kao i
mogućnost da licu koje je u samoizolaciji zbog kontakta
sa zaraženom osobom, a ima potrebu da napusti
Srbiju pre isteka mere, sanitarni inspektor svojom
odlukom može obustaviti izvršenje mere i dozvoliti da
napusti Srbiju ukoliko kod tog lica do dana podnošenja
zahteva za obustavu mere nije razvijen nijedan simptom
bolesti.83 To je kod građana unosilo zabunu.
➔ Pravne praznine koje su se pokazale u praksi odmah po usvajanju mera i na koje je trebalo
brzo reagovati (npr. zbrinjavanje dece kada je
samohrani roditelj zaražen; briga o osobama
kojima je neophodna nega kada negovatelj/ka
ili personalni asistent zaražen ili ne može da se
kreće jer traje „policijski čas“84 (ne zna se čemu je
služilo korišćenje ovog militarističkog termina, sem
možda da izazove strah kod građana i građanki
jer se i tu faktički radilo o ograničenju slobode
kretanja); smanjenje plate zdravstvenih radnika
koji su zaraženi virusom i smešteni u odgovarajuće
ustanove što je tretirano kao bolovanje85; u vreme
kada stariji od 65 godina mogu u kupovinu,
apoteke ne rade i ne mogu da nabave lekove i dr.)
➔ Brzopletost u odlučivanju (npr. informisanje o vanrednom stanju rezervisano samo za Krizni
štab propisano Zaključkom Vlade, na predlog
Generalnog sekretarijata Vlade86 i povlačenje
ove mere, Zaključkom Vlade87 o prestanku
83 Izvor: Ljudska prava i COVID-19 - analiza izmene pravnog okvira tokom vanrednog stanja i uticaj na uživanje ljudskih prava Yucom, Beograd. http://www.yucom.org.rs/ljudska-prava-i-covid-19/ (pristupljeno 29. IV 2020).
84 Poverenica za ravnopravnost inicirala je rešavanje ovog problema http://ravnopravnost.gov.rs/ (pristupljeno 29. IV 2020)85 Zaključkom Vlade 05 broj 53-3008/20-2 od 3. IV 2020. preporučeno je poslodavcima da isplata pune plate u svim slučajevima kada je osoba odsutna sa posla jer je zaražena
virusom i smeštena u odgovarajuću ustanovu.86 Zaključak Vlade (05 broj 53-2928/20) 31 III, 2020, „Sl. glasnik RS”br. 48/20, 87 Zaključak Vlade (05 broj 53-3010/20) 3 IV, 2020 „Sl. glasnik RS”, br. 50/2020.88 „Sl. glasnik RS”, br. 49/20.
njenog važenja takođe na predlog Generalnog
sekretarijata Vlade; slično je i sa odlukom da se
konferencije za medije održavaju bez prisustva
novinara, a pitanja postavljaju imejlom, iako postoji
mogućnost da se to učini video-linkom, koja je
nakon nekoliko dana takođe ukinuta).
➔ Regulisanje pitanja neodgovarajućim aktom (npr. Preporuka Ministarstva pravde na osnovu
koje je održano prvo „Skajp“ suđenje i Zaključak
Visokog saveta sudstva; naknadno to je regulisano
Uredbom o načinu učešća optuženog na glavnom
pretresu u krivičnom postupku koji se održava za
vreme vanrednog stanja88 iako se time ograničava
jedno od prava vezanih za pravo na pravično
suđenje koje ima status apsolutno zaštićenog
prava i ne podleže ograničenjima čak ni u vreme
ratnog stanja, pa se ne može ograničiti ni uredbom
Vlade.)
➔ Naknadno regulisanje (npr. Uredba o načinu učešća optuženih za vreme vanrednog stanja
usvojena je 1. IV 2020. godine, nakon više već
održanih „Skajp“ suđenja).
➔ Nejednak tretman građana/građanki u primeni mera i sankcionisanju kršenja mera – različito
postupanje u istoj ili sličnoj situaciji - posredna
diskriminacija. Na primer, neki građani su dobijali
pismene naloge za samoizolaciju, drugi usmene
ili nikakve naloge; nejednak tretman prilikom
sankcionisanja kršenja zabrane kretanja (npr.
pevač i fudbaler zatečeni u društvu u jednom
hotelu u vreme zabrane kretanja kažnjeni su
simbolično izolacijom u kućnim uslovima i
nagodbom; zemljoradnik koji se vraćao sa njive
traktorom i povredio zabranu kretanja koja je
sve do toga dana bila od 17 časova, a toga
http://www.yucom.org.rs/ljudska-prava-i-covid-19/http://www.yucom.org.rs/ljudska-prava-i-covid-19/http://ravnopravnost.gov.rs/
-
26
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
dana od 13 časova kažnjen je sa 50 000 dinara);
nedosledna primena mera i odsustvo potpunijeg
nadzora i kontrole nad njihovom primenom
(npr. svi izabrani lekari su imali obavezu da u
određenom roku pozovu svoje pacijente, posebno
hronične bolesnike, neki su to uradili, drugi nisu;
gerontološkom centru u Nišu od ukupno 256
pacijenata 140 pacijenata i 4 zdravstvena radnika
je pozitivno na COVID-19, jer mere nisu poštovane
bilo je poseta, izlaska van doma pa i indicija da
se kriju simptomi bolesti; lišen je slobode direktor
doma protiv koga je podignuta optužnica za teško
krivično delo protiv zdravlja ljudi89 i dr.).
Informisanje na lokalnom nivou je neujednačeno, a
u manjim jedinicama lokalne samouprave i posebno
u selima nedostaje informisanje građana i građanki o
stanju u lokalnoj sredini, merama koje preduzimaju javne
vlasti a posebno lokalna samouprava u okviru svojih
nadležnosti. Lokalnih medija uglavnom nema i to se
sada oseća, a internet je dostupan i koristi ga mali broj
osoba.
➔ Nedostaju ili su doneti pre više godina strateški dokumenti (strategije i akcioni planovi) o zaštiti
stanovništva od zaraznih bolesti (npr. Nacionalna
strategija zaštite i spasavanja u vanrednim
situacijama usvojena je još 2011. godine90, Plan
zdravstvene zaštite iz 2012. godine91 i dr.)
89 Izvor: podaci saopšteni na konferenciji za štampu 13. IV 2020. u 15 časova. 90 http://mup.gov.rs/wps/portal/sr/dokumenti/Strategije/!ut/p/z1/04 (pristupljeno 5. V 2020.)91 http://www.podaci.net/_gSRB/propis/Plan_zdravstvene_zastite/P-zzozor03v1215.html (pristupljeno 5. V 2020.)92 Član 20 Ustava Republike Srbije.93 Član 202 Ustava Republike Srbije.94 Član 4 Pakta o građanskim i političkim pravima i član 15 Evropske konvencija o ljudskim pravima.95 Član 39 st. 2 Ustava Republike Srbije.96 Član 54 stav 4 Ustava republike Srbije.
5.3. Ljudska prava u vreme vanrednog stanja – status i ograničenja
5.3.1. Opšte odredbe o ograničenju ljudskih prava – Ustav Srbije
Ustav Srbije dopušta ograničenje ljudskih prava i
u redovnim92 i u vanrednim prilikama93 u skladu sa
međunarodnim standardima o ograničenjima ljudskih
prava.94 Uslove pod kojima je dopušteno ograničenje
prava u redovnim prilikama propisuje Ustav. Ljudska
prava mogu biti ograničena: 1) ako Ustav dopušta
ograničenje; 2) ako je svrha ograničenja dopuštena
Ustavom; 3) obim ograničenja koji je neophodan da se
ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom
društvu i 4) bez zadiranja u suštinu zajemčenog
prava. Ustav reguliše i posebnu dužnost državnih
organa i naročito sudova, da prilikom ograničavanja
ljudskih prava vode računa o: 1) suštini prava koje se
ograničava; 2) važnosti svrhe ograničenja; 3) prirodi i
obimu ograničenja; 4) odnosu ograničenja i svrhe zbog
koje se uvodi ograničenje; 5) o tome da li postoji način
da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem
prava (test proporcionalnosti).
Uz poštovanje ovih opštih ustavnih odredbi o
ograničenju ljudskih prava, radi zaštite javnog zdravlja i
sprečavanja širenja zaraznih bolesti, mogu se ograničiti
sloboda kretanja95 i sloboda okupljanja.96 Znatno
delikatnija je situacija ograničenja ljudskih prava jer
njihov sadržaj i obim zavise od toga da li su proglašene
u vanrednim prilikama, vanrednom stanju ili ratnom
stanju. U tim okolnostima važno je ukazati na razliku u
ograničenjima ljudskih prava kada su u pitanju prava
koja imaju status apsolutno zaštićenih prava i od kojih
http://mup.gov.rs/wps/portal/sr/dokumenti/Strategije/!ut/p/z1/04http://www.podaci.net/_gSRB/propis/Plan_zdravstvene_zastite/P-zzozor03v1215.html
-
27
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
nije moguće odstupanje u vreme vanrednog stanja ili
rata, od svih drugih prava kod kojih je to odstupanje
dopušteno.
5.3.2. Apsolutno zaštićena prava
Status apsolutno zaštićenih prava, koja ne podležu
ograničenjima ni u toku ratnog stanja prema Ustavu
Srbije97 imaju: pravo na dostojanstvo i slobodan razvoj
ličnosti98, pravo na život99, pravo na nepovredivost
fizičkog i psihičkog integriteta100, zabranu ropstva,
položaja sličnog ropstvu i prinudnog rada101 uz izuzetak
da se „prinudnim radom se ne smatra rad ili služba za
vreme ratnog ili vanrednog stanja u skladu sa merama
propisanim prilikom proglašenja ratnog ili vanrednog
stanja“ 102, postupanje s licem lišenim slobode103,
pravo na pravično suđenje104, pravnu sigurnost u
kaznenom pravu105, pravo na pravnu ličnost106, pravo na
državljanstvo107, slobodu misli, savesti i veroispovesti108,
crkve i verske zajednice109, prigovor savesti110,
slobodu izražavanja nacionalne pripadnosti111, zabranu
izazivanja rasne, nacionalne i verske mržnje112, pravo na
zaključenje braka i ravnopravnost supružnika113, slobodu
odlučivanja o rađanju114, prava deteta115, zabranau
nasilne asimilacije.116 Ustav Srbije prati standarde u
međunarodnim dokumentima, ali je set apsolutno
97 Član 202 stav 4 Ustava Republike Srbije.98 Član 23 Ustava Republike Srbije.99 Član 24 Ustava Republike Srbije.100 Član 25 Ustava Republike Srbije.101 Član 26 Ustava Republike Srbije.102 Član 26 stav 4 Ustava Republike Srbije.103 Član 28 Ustava Republike Srbije.104 Član 32 Ustava Republike Srbije.105 Član 34 Ustava Republike Srbije.106 Član 37 Ustava Republike Srbije.107 Član 38 Ustava Republike Srbije.108 Član 43 Ustava Republike Srbije.109 Član 44 Ustava Republike Srbije.110 Član 45 Ustava Republike Srbije.111 Član 47 Ustava Republike Srbije.112 Član 49 Ustava Republike Srbije.113 Član 62 Ustava Republike Srbije.114 Član 63 Ustava Republike Srbije.115 Član 64 Ustava Republike Srbije.116 Član 78 Ustava Republike Srbije.117 Uporediti član 202 Ustava Srbije i član 15 Evropske konvencije o ljudskim pravima i protokole 6, 7 i 13 i član 4 Pakta o građanskim i političkim pravima.118 Član 23 Ustava Republike Srbije.119 Član 25 Ustava Republike Srbije.
zaštićenih prava širi od seta apsolutno zaštićenih prava
u međunarodnim dokumentima.117
5.3.3. Mere ograničenja ljudskih prava u vanrednom stanju – da li je bilo povrede prava?
Kao ilustrativne primere izdvajamo:
Povreda prava na dostojanstvo ličnosti118 kao
apsolutno zaštićeno pravo, povređeno je u više navrata
javnim obraćanjem, posebno predstavnika vlasti, uz
pogrdne reči (licemeri, samoživi i sl.) kao i pretnje i
zastrašivanja da na grobljima neće biti mesta za mrtve
ukoliko se ne poštuju propisane mere.
Povreda psihičkog integriteta119 kao apsolutno
zaštićeno pravo, povređeno je ponižavajućim
postupanjem prema građanima i građankama posebno
prema licima starijim od 65 godina (npr. mera da stare
osobe mogu jednom nedeljno od 3 do 7 ujutro, dakle
u sred noći da odlaze u kupovinu, i tako prekidaju
san; kod njih to izaziva strah, osećaju se nebezbedno
i poniženo), kao i javnim obraćanjem predstavnika
javnih vlasti u više navrata povišenim i pretećim
tonom, pogrdne reči i uvrede (licemeri, samoživi i sl.),
pretnje i zastrašivanja (npr. da na grobljima neće biti
mesta za mrtve ukoliko se ne poštuju propisane mere,
naoružani vojnici koji – po dvojica koji „patroliraju“
-
28
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
Knez Mihajlovom ulicom iako u toj ulici nema nijedne
bolnice ili zdravstvene ustanove, a kao jedan od razloga
za angažovanje vojske navodilo se najčešće da će oni
čuvati bolnice i medicinske radnike).
Povreda prava na pravično suđenje120 kao apsolutno
zaštićeno pravo. „Skajp“ suđenja organizovana
na osnovu Preporuke Ministarstva pravde121 i
Zaključka Visokog saveta sudstva122 - za krivična dela
nepostupanje po zdravstvenim propisima za vreme
epidemije123 i prenošenje zarazne bolesti124 (čl. 249. KZ)
suprotna su načelu neposrednosti i javnosti u sudskom
postupku.125
Diskriminacija 126- diskriminatorna priroda nekih mera
ograničenja ljudskih prava što je protivno izričitoj
ustavnoj odredbi da mere usvojene u vreme vanrednog
stanja ne smeju biti diskriminatorne.127 To se posebno
odnosi na različito postupanje u istoj ili sličnoj situaciji
(npr. nejednak tretman građana koji su se vraćali u
Srbiju u odnosu na meru izolacije – neki su dobijali
pismeno rešenje, drugi usmeno obaveštenje ili nikakvo
obaveštenje; vernici mlađi od 65 godina mogli su da
obave verske obrede pred Uskrs i postupaju „po svojoj
savesti“, ali oni stariji od 65 godina to nisu mogli jer
im je sloboda kretanja bila ograničena). Nejednako
postupanje prema građanima koji se nisu pridržavali
propisanih mera (oni su sankcionisani ali se i tu beleže
razlike u načinu sankcionisanja), sa jedne strane, i
verskih zajednica čiji su se pojedini velikodostojnici
otvoreno protivili propisanim merama, sa druge
strane. Desetak dana pred uskršnje praznike vođeni
su „svojevrsni pregovori“ između crkve i javnih vlasti
o poštovanju mera distanciranja i zabrane kretanja
iako Ustav propisuje da je „Srbija svetovna država“,
120 Član 32 Ustava Republike Srbije, ali i prava iz člana 33 prema stavu Evropskog suda za ljudska prava.121 Preporuka br. 112 – 01 – 557/2020 – 05 od 17. 3 2020.122 Zaključak br. 119 – 05 – 132/2020 od 18. III 2020.123 Član 248 Krivičnog zakonika.124 Član 249 Krivičnog zakonika.125 https://www.cepris.org/licni-stavovi/ilic-virus-neznanja-nikad-ne-spava/ (Pristupljeno 5. IV 2020)126 Član 21 Ustava Republike Srbije.127 Član 202 stav 2 Ustava Republike Srbije.
a „crkve i verske zajednice odvojene od države“ (član
11). Uz jemstvo slobode misli, savesti i veroispovesti
(član 43) i status crkava i verskih zajednica (član 44) kao
apsolutno zaštićena prava, Ustav i izričito propisuje i da
se „sloboda ispoljavanja vere ili uverenja može ograničiti
... ako je to neophodno radi zaštite života i zdravlja ljudi“
(član 43 stav 4), i da „ustavni sud može zabraniti versku
zajednicu ... ako njeno delovanje ugrožava pravo na
život, pravo na psihičko i fizičko zdravlje“ (član 44 stav
3).
Ograničenje slobode kretanja i povreda drugih
prava osoba starijih od 65 godina. Sloboda kretanja
je suspendovana za ova lica u kontinuiranom trajanju
od 6 dana (144 časa) i sedmog dana još 20 časova
(ukupno 164 časa nedeljno), uz pretnju sankcijom.
Ova mera traje više od mesec dana od 18. III do
21. IV (punih 35 dana). Test proporcionalnosti nije
primenjen (da li bi mere postigle efekat i sa manjim
stepenom ograničenja prava?). Npr. u toku trajanja
policijskog časa mogao se ostaviti sat vremena za lica
starija od 65 godina da prošetaju i obave kupovinu, i
snabdeju se lekovima (to uglavnom nije bilo moguće jer
apoteke noću nisu radile), a ne da tokom noći kada je
nebezbedno posebno odlaze samo u kupovinu (mnoge
starije osobe se plaše i u to vreme ne izlaze iz kuća).
Sadržaj ovih mera (neophodnih mera za sprečavanje
širenja virusa COVID-19) i način na koji su regulisane
ograničava ljudska prava velikog broja starijih (više od 1
700 000 penzionera) nije u skladu sa Ustavom (član 20)
propisanim kriterijumima ograničenja ljudskih prava.
***
https://www.cepris.org/licni-stavovi/ilic-virus-neznanja-nikad-ne-spava/
-
29
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
Za kraj nekoliko pozitivnih primera. Ima ih sigurno
puno više.
Kao pozitivni primeri mogu se istaći: rodna statistika
koja se koristi prilikom izveštavanja o smrtnim ishodima
od virusa COVID -19 na konferencijama za štampu;
primena gestovnog jezika na više TV kanala ne samo
u informativnim emisijama već i emisijama vezanim
za COVID-19; angažovan i odgovoran odnos lekara
koji vode pacijente koji pate od retkih bolesti koji su
svoje pacijente pozvali odmah po izbijanju epidemije
128 Podatak saopšten na konferenciji za štampu Kriznog štaba 13. IV 2020.
i informisali ih o daljem toku lečenja uz preporuku da
na posao ne idu (primer Klinički centar Vojvodine);
reagovanja Poverenice za ravnopravnost i Zaštitnika
građana; zapošljavanje 2500 mladih lekara128;
video -igrica koju su za Uskrs pripremili studenti
elektrotehničkog fakulteta u Novom Sadu kako bi
organizovali „virtualno“ takmičenje u farbanju jaja i na
neki način omogućili da se u Mokrinu održi tradicionalna
manifestacija virtualna „tucijada.“
-
30
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
5.4. Zaključci - legalnost i legitimnost mera u odgovoru na COVID-19
➔ Propisi nisu rodno senzitivni, retke su mere koje se odnose na ranjive grupe, a i kada su donete, donete su naknadno na inicijativu Poverenika za ravnopravnost ili organizacija
civilnog društva.
➔ Velika je frekvencija izmena propisa što ugrožava pravnu sigurnost. Građanke i građani se u tome ne snalaze i nemaju potrebne informacije o svojim pravima i ograničenjima prava.
➔ U propisima su postojale brojne pravne praznine na koje je praksa ukazala odmah po njihovom usvajanju. Indikativno je da su se često te praznine odnosila upravo na ranjive
kategorije građana i građanki čije potrebe donosioci mera nisu imali u vidu i uzimali u
obzir prilikom propisivanja mera, pa su se propisi naknadno dopunjavali, a ljudi su često u
takvim situacijama bili prinuđeni da se „snalaze kako znaju i umeju.“
➔ Nekoliko odluka i mera bilo je ishitreno, a odlučivanje o ograničenju ljudskih prava brzopleto, pa su te mere i odluke nakon samo dan ili dva stavljene van snage.
➔ U više navrata ograničenja ljudskih prava nisu regulisana odgovarajućim propisom, a donosioci tih propisa postupali su izvan svojih Ustavom i zakonom propisanih ovlašćenja.
➔ Propisima su naknadno (retroaktivno), nakon primene određenih mera u praksi, regulisana ograničenja ljudskih prava (npr. pravo na pravično suđenje) među kojima su i apsolutno
zaštićena prava koja se ne mogu ograničiti ni u vreme vanrednog stanja ni u vreme rata.
➔ U primeni mera i sankcionisanju njihovog kršenja primetan je nejednak tretman građana/građanki i diskriminacija s obzirom na neka njihova lična svojstva.
➔ Informisanje o merama koje se primenjuju na lokalnom nivou koje usvajaju organi lokalne samouprave je neujednačeno posebno u manjim jedinicama lokalne samouprave i selima.
Pored toga upućivanje na informisanje na sajtovima za mnoge građanke i građane,
posebno za starije osobe nije dovoljno jer im internet nije dostupan, nemaju računar, ne
umeju da ga koriste i sl.
➔ Nedostaju ili su doneti pre više godina strateški dokumenti (strategije i akcioni planovi) o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti.
-
31
PRVI DEO: OKVIR ZA DELOVANJE DRŽAVNIH MERA U ODGOVORU NA COVID-19
5.5. Preporuke – legalnost i legitimnost mera u odgovoru na COVID-19
➔ Nakon prestanka vanrednog stanja sagledati rodne aspekte mera ograničenja ljudskih prava, posebno: da li su mere obuhvatale ranjive grupe; da li su se ograničenja
ljudskih prava kretala u granicama u kojima međunarodni standardi i Ustav Srbije
dopuštaju ograničenje; da li je cilj koji se merom želeo postići mogao biti postignut i
manjim ograničenjem prava (test proporcionalnosti); da li su mere poštovale zabranu
diskriminacije; da li je u primeni mera obezbeđen jednak tretman svih građana i građanki;
da li su građani i građanke imali potpune i blagovremene informacije o merama koje su
se odnosile na njihov svakodnevni život, posebno da li su informisani o merama koje su
preduzimale lokalne samouprave u okviru svojih ingerencija; da li je ostvaren nadzor i
kontrola nad primenom mera ograničenja ljudskih prava; da li je bilo kršenja ljudskih prava
(koja prava su povređena, na koji način, ko su subjekti tih prava, ko je, aktom ili radnjom,
povredio prava) i dr.
➔ Zakonsku regulativu dopuniti i otkloniti pravne praznine koje su se pokazale u praksi u toku pandemije i trajanja vanrednog stanja.
➔ 3. Usvojiti strateške i planske dokumente o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti. ➔ Pokrenuti (inicijativa ili predlog) pred Ustavnim sudom ocenu ustavnosti Odluke o
uvođenju vanrednog stanja, Odluke Narodne skupštine o potvrđivanju Odluke o uvođenju
vanrednog stanja kao i Odluke o prestanku vanrednog stanja.
➔ Pokrenuti (inicijativa ili predlog) pred Ustavnim sudom ocenu ustavnosti uredbi Vlade donetih u vreme vanrednog stanja, posebno uredbi o ograničenju ljudskih prava, kao i
ocenu ustavnosti Zakona o potvrđivanju uredbi Vlade donetih u vreme vanrednog stanja.
➔ U posebnim izveštajima Poverenika za ravnopravnost i Zaštitnika građana odmah po prestanku vanrednog stanja obraditi i publikovati podatke o broju pritužbi građana,
na povredu kojih ljudskih prava su se odnosile, ko je naneo povredu pravima, da li su
nadležne institucije reagovale.
➔ Pratiti postupanje Ustavnog suda u vezi sa inicijativama za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa usvojenih u vreme vanrednog stanja kao i ustavnim žalbama podnetim na kršenje
ljudskih prava.
➔ Pratiti redovno izveštaje, reagovanja, istraživanja, publikacije, inicijative civilnog sektora kao i pojedinaca koji se odnose na režim ljudskih prava u toku vanrednog stanja, posebno
povrede ljudskih prava.
-
32
Rodna analiza odgovora na COVID-19 u Republici Srbiji
6. INFORMISANJE
129 „Sl. glasnik RS”, br. 83/2014, 58/2015 i 12/2016130 („Sl. glasnik RS”, br. 15/2016 i 8/2020) https://www.paragraf.rs/propisi/zakon_o_zastiti_stanovnistva_od_zaraznih_bolesti.html
Ovaj odeljak uključuje pregled mera koje je u oblasti
informisanja donela Vlada Republike Srbije tokom
trajanja vanrednog stanja odnosno epidemije virusa
SARS-CoV-2. Rezultati analiza sadržaja i monitoringa
medija još