Republika e Kosovës - Republika

Kosova - Republic of Kosovo

Qeveria - Vlada – Government

Ministria e Administratës Publike

Ministarstvo Javne Administracije - Ministry of Public Administration

RISHIKIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE

TË PAVARURA TË KUVENDIT DHE ORGANEVE

QENDRORE TË QEVERISË

Dhjetor 2016

1

Përmbajtja LISTA E SHKURTESAVE ................................................................................................................................... 5

PËRMBLEDHJE EZEKUTIVE ............................................................................................................................ 6

PJESA 1: RISHIKIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE TË PAVARURA DHE ORGANEVE QENDRORE TË

QEVERISË ....................................................................................................................................................... 8

1. HYRJE ................................................................................................................................................ 8

2. PËRVOJAT NDËRKOMBËTARE NË RREGULLIMIN DHE MENAXHIMIN E INSTITUCIONEVE

MBIKËQYRËSE DHE AGJENCIVE QEVERITARE ................................................................................ 10

2.1. Shpjegimi i krijimit së institucioneve (gjysmë) të pavarura mbikëqyrëse dhe agjencive

qeveritaredhe dhënia e një tipologjie për kategorizimin e tyre .................................................... 10

2.2. Autonomia dhe kontrolli - gjetja e baraspeshës së duhur për institucionet mbikëqyrëse dhe

agjencitë qeveritare ....................................................................................................................... 12

2.3. Optimizimi i strukturave institucionale në administratat publike evropiane ................................ 14

2.4. Koordinimi i themelimit dhe funksionimit të organeve të decentralizuara dhe ekzekutive të BE 17

2.5. Modelet kombëtare të agjencive dhe trendet .............................................................................. 22

3. ANALIZË KRAHASUESE E AGJENCIVE NË KOSOVË .......................................................................... 26

3.1. Llojet e agjencive, mandati dhe karakteristikat organizative ........................................................ 26

3.2. Menaxhimi i burimeve njerëzore, rekrutimi, klasifikimi i vendeve të punës dhe menaxhimi i

personelit ....................................................................................................................................... 34

3.3. Pagat dhe shtesat në pagë ............................................................................................................. 43

3.4. Llogaridhënia (raportimi financiar dhe jo-financiar) dhe transparenca ........................................ 47

4. PËRFUNDIMET DHE REKOMANDIMET ........................................................................................... 53

5. UDHËRRËFYESI PËR RACIONALIZIMIN E STRUKTURËS INSTITUCIONALE NË KOSOVË ................... 65

PJESA 2: PËRSHKRIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE ......................................................................... 70

Institucionet dhe agjencitë e pavarura të themeluara me Kushtetutë dhe Kuvendi i Kosovës ............ 70

1. Gjykata Kushtetuese e Kosovës ..................................................................................................... 70

2. Këshilli Prokurorial i Kosovës ......................................................................................................... 71

3. Këshilli Gjyqësor i Kosovës ............................................................................................................. 72

4. Agjencia e Kosovës për Inteligjencë ............................................................................................... 74

5. Këshilli i Sigurisë i Kosovës ............................................................................................................. 75

6. Institucioni i Avokatit të Popullit .................................................................................................... 76

7. Zyra Kombëtare e Auditimit ........................................................................................................... 78

8. Komisioni Qendror i Zgjedhjeve ..................................................................................................... 79

9. Banka Qendrore e Kosovës ............................................................................................................ 81

2

10. Komisioni i Pavarur i Mediave ....................................................................................................... 82

11. Agjencia Kosovare e Pronës ........................................................................................................... 83

12. Agjencia Kosovare e Privatizimit .................................................................................................... 85

13. Agjencia Kundër Korrupsionit ........................................................................................................ 86

14. Agjencia për Menaxhimin e Komplekseve Memoriale .................................................................. 88

15. Agjencia Shtetërore për Mbrojtjen e të Dhënave Personale......................................................... 89

16. Agjencia për Ndihmë Juridike Falas ............................................................................................... 90

17. Akademia e Shkencave dhe Arteve e Kosovës ............................................................................... 91

18. Autoriteti Kosovar i Konkurrencës ................................................................................................. 92

19. Instituti Gjyqësor i Kosovës ............................................................................................................ 93

20. Këshilli i Kosovës për Trashëgimi Kulturore ................................................................................... 95

21. Këshilli i Pavarur Mbikëqyrës për Shërbimin Civil ......................................................................... 96

22. Komisioni i Pavarur i Minierave dhe Mineraleve ........................................................................... 97

23. Organi Shqyrtues i Prokurimit ........................................................................................................ 98

24. Paneli Zgjedhor për Ankesa dhe Parashtresa ................................................................................ 99

25. Radiotelevizioni i Kosovës ............................................................................................................ 100

26. Fondi i Kursimeve Pensionale të Kosovës .................................................................................... 102

27. Autoriteti i Aviacionit Civil ........................................................................................................... 103

28. Autoriteti Rregullativ i Komunikimeve Elektronike dhe Postare ................................................. 104

29. Autoriteti Rregullativ i Hekurudhave ........................................................................................... 105

30. Autoriteti Rregullator për Shërbimet e Ujit ................................................................................. 106

31. Komisioni Rregullativ i Prokurimit Publik ..................................................................................... 108

32. Zyra e Rregullatorit për Energji .................................................................................................... 109

Agjencitë (organet qendrore dhe të pavarura) në kuadër të Qeverisë .................................................... 110

33. Agjencia Shtetërore e Arkivave .................................................................................................... 110

34. Agjencia e Statistikave e Kosovës ................................................................................................ 111

35. Agjencia e Ushqimit dhe Veterinarisë.......................................................................................... 112

36. Agjencia për Barazi Gjinore .......................................................................................................... 113

37. Agjencia e Kosovës për Mbrojtje nga Rrezatimi dhe Siguria Bërthamore ................................... 114

38. Agjencia për Shoqërinë e Informacionit ...................................................................................... 115

39. Instituti i Kosovës për Administratë Publike ................................................................................ 116

40. Avokatura Shtetërore .................................................................................................................. 117

3

41. Agjencia për Administrimin e Pasurisë së Sekuestruar dhe të Konfiskuar .................................. 118

42. Instituti për Hulumtimin e Krimeve të Luftës .............................................................................. 119

43. Inspektorati i Minstrisë së Drejtësisë........................................................................................... 120

44. Instituti i Mjekësisë Ligjore .......................................................................................................... 121

45. Shërbimi Sprovues i Kosovës ....................................................................................................... 122

46. Shërbimi Korrektues i Kosovës .................................................................................................... 122

47. Administrata Tatimore e Kosovës ................................................................................................ 123

48. Agjencia Qendrore e Prokurimit .................................................................................................. 124

49. Thesari .......................................................................................................................................... 125

50. Dogana e Kosovës ........................................................................................................................ 127

51. Njësia për Inteligjencë Financiare ................................................................................................ 128

52. Agjencia e Regjistrimit Civil .......................................................................................................... 129

53. Akademia e Kosovës për Siguri Publike ....................................................................................... 130

54. Policia e Kosovës .......................................................................................................................... 131

55. Inspektorati Policor i Kosovës ...................................................................................................... 132

56. Agjencia e Menaxhimit Emergjent ............................................................................................... 133

57. Agjencia e Kosovës për Forenzikë ................................................................................................ 134

58. Agjencia për Mbrojtjen e Mjedisit e Kosovës .............................................................................. 135

59. Agjencia Kadastrale e Kosovës ..................................................................................................... 137

60. Agjencia e Kosovës për Produkte dhe Pajisje Medicinale ........................................................... 137

61. Agjencia e Financimit Shëndetësor .............................................................................................. 138

62. Inspektorati Shëndetësor............................................................................................................. 139

63. Inspektorati i Punës ..................................................................................................................... 140

64. Agjencia e Punësimit .................................................................................................................... 141

65. Agjencia për Investime dhe Përkrahje të Ndërmarrjeve në Kosovë ............................................ 142

66. Agjencia e Regjistrimit të Bizneseve në Kosovë ........................................................................... 143

67. Agjencia Kosovare e Standardizimit ............................................................................................. 144

68. Drejtoria e Akreditimit e Kosovës ................................................................................................ 145

69. Agjencia e Metrologjisë e Kosovës .............................................................................................. 145

70. Agjencia për Pronësi Industriale .................................................................................................. 146

71. Inspektorati i Tregut..................................................................................................................... 147

72. Agjencia e Kosovës për Akreditim ............................................................................................... 148

4

73. Agjencia për Arsim dhe Aftësim Profesional ............................................................................... 149

74. Autoriteti Kombëtar i Kualifikimeve ............................................................................................ 150

75. Agjencia e Kosovës për Eficiencë të Energjisë ............................................................................. 151

76. Shërbimi Gjeologjik i Kosovës ...................................................................................................... 152

77. Agjencia Pyjore e Kosovës............................................................................................................ 153

78. Agjencia për Zhvillimin e Bujqësisë .............................................................................................. 154

79. Agjencia për Shërbimet e Navigacionit Ajror ............................................................................... 155

BURIMET ................................................................................................................................................... 157

5

LISTA E SHKURTESAVE

AKP Agjencia Kosovare e Privatizimit

AKK Agjencia Kundër Korrupsionit

AMKMK Agjencia për Menaxhimin e Komplekseve Memoriale

AMMK Agjencia për Mbrojtjen e Mjedisit e Kosovës

ANJF Agjencia për Ndihmë Juridike Falas

ASHMDHP Agjencia Shtetërore për Mbrojtjen e të Dhënave Personale

ASHAK Akademia e Shkencave dhe e Arteve e Kosoves

ARKEP Autoriteti Rregullativ i Komunikimeve Elektronike dhe Postare

ARH Autoriteti Rregullativ i Hekurudhave

AAC Autoriteti i Aviacionit Civil

AQP Agjencia Qendrore e Prokurimit

ARBK Agjencia e Regjistimit të Bizenseve e Kosovës

ARC Agjencia e Regjistrimit Civil

ASHI Agjencia për Shoqërinë e Informacionit

ASK Agjencia e Statistikave e Kosovës

ASHNA Agjencia për Shërbimet e Navigimit Ajror

AUV Agjencia e Ushqimit dhe Veterinarisë

AZHB Agjencia për Zhvillimin e Bujqësisë

BQK Banka Qendrore e Kosoves

FKPK Fondi i Kursimeve Pensionale të Kosovës

IAP Institucioni i Avokatit të Popullit

IGJK Instituti Gjyqësor i Kosovës

IKAP Instituti i Kosovës për Administratë Publike

KGJK Këshilli Gjyqësor i Kosovës

KPK Këshilli Prokurorial i Kosoves

KKTK Këshilli i Kosovës për Trashegimi Kulturore

KPMSHC Këshilli i Pavarur Mbikqyrës për Shërbimin Civil të Kosovës

KPMM Komisioni i Pavarur i Minierave dhe Mineraleve

KQZ Komisioni Qendror i Zgjedhjeve

KRPP Komisioni Rregullativ i Prokurimit Publik

KPM Komisioni i Pavarur i Mediave

OSHP Organi Shqyrtues i Prokurimit

PZAP Paneli Zgjedhor për Ankesa dhe Parashtresa

RTK Radio Televizioni i Kosovës

SHSK Shërbimi Sprovues i Kosovës

SHKK Shërbimi Korrketues i Kosovës

ZAP Zyra e Auditorit të Përgjithshëm

ZRrE Zyra e Rregullatorit për Energji

6

PËRMBLEDHJE EZEKUTIVE Institucionet dhe agjencitë që funksiojnë në kuadër të Kuvendit dhe Qeverisë së Kosovës janë

themeluar ndër vite pa pasur një kornizë ligjore e cila do të vendoste disa rregulla dhe parime

bazë të cilat do të aplikoheshen për të gjitha këto institucione dhe agjenci. Pra, sot nuk ka

rregulla bazike kornizë sa i përket themelimit, organizimit, mbikëqyrjes, llogaridhënies,

mandatit, qeverisjes dhe reformimit apo përfundimit të mandatit të institucioneve dhe agjencive

të Kuvendit dhe Qeverisë së Kosovës. Si pasojë e kësaj, të gjitha institucionet dhe agjencitë janë

themeluar ndaras, rast pas rasti dhe kështu është krijuar një numër i madh i institucioneve dhe

agjencive. Kuvendi i Kosovës ka themeluar më shumë se 30 institucione dhe agjenci të pavarura,

rregullatore dhe ekzekutive derisa Qeveria ka themeluar 46 organe qendrore si pjesë të një numri

të ministrive të linjës. Neni 142 i Kushtetutës së Kosovës i ka dhënë kompetencë të gjërë

Kuvendit të Kosovës për të themeluar agjenci rregullatore dhe ekzekutive, praktikë e cila nuk

është në vijë me praktikat e vendeve të BE-së dhe OECD-së. Ky fakt e ka zvogëluar apo ulur

rëndësinë e ndarjes së pushteteve në Kosovë në mes të Kuvendit si organ legjislativ dhe Qeverisë

si organ ekzekutiv dhe ka bërë që mos te ketë një mbikëqyrje apo kontroll adekuat mbi

perfomancën e këtyre trupave. Si pasojë e kësaj, nuk ka tipologji të qarta të agjencive në Kosovë

dhe sot ekzistojnë më shumë se 20 koncepte me të cilat përshkruhet statusi i këtyre agjencive në

ligjet që i kanë themeluar ato. Po ashtu, ka munguar një koordinim në mes të Kuvendit dhe

Qeverisë sa i përket themelimit dhe kontrollit të agjencive që ka kontribuar në rritjen e numrit të

tyre.. Shumë nga agjencitë e Qeverisë sot kanë ekzistuar më herët si departamente të ministrive

kurse më vonë janë shndërruar në agjenci derisa disa agjenci dhe departamente ministrore sot

krijojnë duplifikim të roleve dhe përgjegjësive në mes tyre.

Shumica e institucioneve dhe agjencive të Kuvendit qeverisen nga organe kolegjiale dhe me

numër të ndryshëm të anëtarëve, nga tre më së paku deri në 13 anëtarë, me kushte të ndryshme

për të qenë anëtar dhe me mandate të ndryshme. Edhe institucionet dhe agjencitë e Kuvendit

quhen të pavarura, bordet në shumë prej tyre propozohen nga Qeveria dhe emërohen në Kuvend.

Ndërsa në rastet kur anëtarët e bordit zgjedhen me konkurs të hapur, në procesin e intervisimit

nuk sigurohet pjesëmarrje e personave nga jashtë si nga jeta akademike, shoqëria civile, ekspert

të jashtëm, etj. Sa i përket strukturës së organizimit të brendshëm në këto institucione dhe

agjenci, disa organizohen në dy, tri apo katër nivel por pa linja të qarta të llogaridhënies në mes

të niveleve. Statusi ligjor nuk është i definuar në shumë prej institucioneve dhe agjencive të

pavarura dhe nuk janë gjetur agjenci të cilat kanë mandat të përkohshëm të cilat janë themeluar

për të kryer një mandat të caktuar për një periudhë kohore të caktuar. Po ashtu, nuk ekziston një

analizë kost-benefit si para krijimit të institucionit apo agjencisë ashtu edhe gjatë mandatit të

agjencisë për të parë nëse agjencia apo institucioni në fjalë duhet të vazhdojë mandatin, të

reformohet apo edhe të shuhet. Institucionet dhe agjencitë e pavarura në kuadër të Kuvendit kanë

linjë të pavarur buxhetore derisa agjencitë apo organet qendrore në kuadër të ministrive e kanë

buxhetin në kuadër të buxhetit të ministrisë. Sidoqoftë, në disa prej institucioneve dhe agjencive

sidomos të atyre të pavarura nuk tregohet se kush e propozon buxhetin dhe cili është ligji i

aplikueshëm për ndarjen dhe shpenzimin e buxhetit.

Ligji për Shërbimin Civil nuk aplikohet në disa institucione dhe agjenci të pavarura të Kuvendit

derisa disa agjenci apo organe qendrore të Qeverisë nuk e aplikojnë ligjin në tërësinë e

institucionit. Në disa raste, drejtorët e përgjithshëm të këtyre trupave me një pjesë të nëpunësve

nuk i nënshtrohen Ligjit për Shërbimin Civil. Në përgjithësi në institucione dhe agjenci të

pavarura të Kuvendit por edhe agjencive të Qeverisë verëhet një tendencë për mos aplikim të

Ligjit për Shërbimin Civil në mënyrë që të ketë një pavarësi më të madhe në rekrutim të

7

personelit dhe mundësi për rregullim të pagave. Bazuar në të dhënat aktuale për numrin e

punëtorëve, institucionet dhe agjencitë e Kuvendit të Kosovës kanë rreth 4,634 të punuësuar,

agjencitë apo organet qendrore ndaras nga ministritë kanë rreth 15,123 të punësuar (përfshirë

Policinë e Kosovës) derisa vetëm ministritë kanë rreth 11,937 të punësuar. Sa i përket aplikimit

të katalogut të vendeve të punës në shërbimin në institucionet dhe agjencitë e pavarura të

Kuvendit, rreth 14 të tilla nuk e zbatojnë atë, një numër prej 15 janë në proces të përshtatjes dhe

pjesërisht e zbatojnë katalogun derisa vetëm tri nga numri prej 32 e kanë zbatuar atë.

Institucionet dhe agjencitë e pavarura në kuadër të Kuvendit aplikojnë nivele të ndryshme të

pagave të cilat nuk kanë një bazë të duhur ligjore. Në disa raste, niveli i pagës së anëtarëve të

bordit është i përcaktuar me ligjin që e themelon institucionin e në disa raste niveli i pagës

propozohet nga Komisioni për Buxhet dhe Financa i Kuvendit të Kosovës dhe vendoset në

Kuvend të Kosovës. Në mungesë të ligjit apo ligjeve adekuate për paga për kategori të

nëpunësve, bordet në disa raste i kanë caktuar me akte nënligjore pagat e personelit civil në

institucionin apo agjencinë përkatëse. Në administratën publike ka raste kur një pozitë e njëjtë

paguhet ndryshe në Qeveri e ndryshe në institucion apo agjenci të pavarur dhe në përgjithësi nuk

vlenë parimi “punë e njejtë-pagë e njëjtë”. Pastaj, përveq pagave ekzistojnë edhe një numër i

madh i vendimeve pa bazë të qartë ligjore me anë të të cilave janë përcaktuar shtesa të ndryshme

mbi pagën bazë.

Sa i përket llogaridhënies dhe raportimit, nuk ka linja të qarta të llogaridhënies në institucionet

dhe agjencitë e pavarura dhe në disa organe qendrore apo agjenci në kuadër të Qeverisë. Disa

institucione dhe agjenci të pavarura të Kuvendit nuk e kanë të definuar me ligj raportimin në

Kuvend, disa prej tyre raportojnë praktikisht në Kuvend, disa e dërgojnë raportin vetëm për

njoftim derisa ka të tilla që e kanë të definuar raportimin por nuk raportojnë në Kuvend. Në

Kuvend të Kosovës nuk ka një dokument i cili tregon se cila agjenci raporton në cilin komision

por kjo është zhvilluar vetëm si praktikë dhe ekziston vetëm një person në Kuvend të Kosovës si

koordinator me institucione dhe agjenci të pavarura. Në Kuvend të Kosovës nuk ka rregulla të

përcaktuara që definojnë ndonjë masë apo sanksion për bordin të cilit nuk i miratohet raporti

vjetor. Si pasojë e kësaj, ka institucione dhe agjenci të pavarura, raporti vjetor i të cilave

miratohet në komision por jo në seancë, ka institucione dhe agjenci, raportet e të cilave nuk

miratohen në komision por miratohen në seancë dhe ka agjenci, raportet e të cilave nuk

miratohen as në komision dhe as në seancë. Sa i përket agjencive qeveritare, 13 nga 46 nuk e

kanë të definuar në ligj raportimin apo hartimin e raportit vjetor si rrjedhojë nuk dihet nëse

raportojnë te Ministri, në Qeveria apo asnjëren; 26 nga 46 nuk i kanë publike raportet vjetore

derisa 16 nga 46 nuk kanë faqe zyrtare.

8

PJESA 1: RISHIKIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE TË PAVARURA

DHE ORGANEVE QENDRORE TË QEVERISË

1. HYRJE Qëllimi i këtij raporti i cili është përgatitur nga Ministria e Adminstratës Publike (MAP) me

mbështetje të SIGMA-s, është të paktën i dyfishtë:

Të shërbejë si një informacion i plotë mbi të gjitha institucionet dhe agjencitë nën Kuvendin dhe Qeverinë duke analizuar elementë të themelimit, organizimit, pagave,

marrëdhënies së punës dhe llogaridhënies. Pastaj, ky rishikim mund t’i shërbejë Qeverisë

për të lansuar rishikimin funksional të agjenive të caktuara bazuar në analizë pasi që është

theksuar nga raporte të ndryshme se struktura administrative në Kosovë është e

fragmentuar dhe nuk ka linja të qarta të llogaridhënies. Raporti për Kosovën i vitit 2015 i

Komisionit Evropian ka theksuar nevojën e një rishikimi të të gjithë trupave të pavarur në

Kosovë dhe po ashtu takimi i Grupit të Veçantë për Reformën e Administratës Publike i

mbajtur në Nëntor 2015 kishte ri-theksuar nevojën që Qeveria të bëjrë një rishikim të të

gjithë trupave të pavarur në administratën publike në Kosovë.

Të gjeturat dhe rekomandimet e këtij rishikimi do të shërbejnë si informata gjatë draftimit të koncept dokumenteve dhe tri ligjeve, Ligjit për Shërbimin Civil, Ligjit për Pagat që

realizohen nga Buxheti i Kosovës dhe Ligjit për Organizimin e Administratës Publike

Nevoja për një rishikim të tillë dhe për implementim të rekomandimeve të rishikimit është

përsëritur edhe në raportin e vitit 2016 të Komisionit Evropian për Kosovën.

Raporti është i strukturuar rreth dy pjesëve kryesore: pjesa analitike dhe pjesa përshkruese. Pjesa

analitike ofron një analizë krahasuese të institucioneve dhe agjencive në Kosovë dhe ofron

shembuj ndërkombëtar në aspekt të rregullimit dhe menaxhimit të institucioneve mbikëqyrës dhe

agjencive të Qeverisë. Pjesa analitike përfundon me të gjeturat apo përfundimet dhe

rekomandimet përcjellur nga një udhërrëfyes i cili trajtohen çështjen se si duhet të adresohen

rekomandimet e rishikimit për të dhënë efektet më të mira për një racionalizim të strukturës së

administratës publike në Kosovë. Pjesa përshkruese elaboron secilën agjenci të themeluar nga

Kuvendi apo Qeveria e Kosovës.

Raporti liston 32 institucione dhe agjenci të pavarura të Kuvendit dhe 46 organe qendrore dhe

trupa në kuadër të ministrive të linjës së Qeverisë së Kosovës. Sa i përket pjesës së institucioneve

dhe agjencive të Kuvendit, raporti nuk përfshinë disa organe (borde) të cilat nuk kanë edhe

pjesën e administratës, pra stafin, pagat, organizimin, por janë vetëm grup anëtarësh të emëruar

nga Kuvendi1. Po ashtu, raporti njeh faktin e transformimit të Agjencisë Kosovare të Pronës

(AKP) në Agjencinë për Verifikim dhe Krahasim të Pronës. Sipas Ligjit për këtë agjenci, stafi,

buxheti dhe elementë tjerë do të transferohen në agjencinë e re dhe me këtë ligj janë shfuqizuar

rregulloret e UNMIK-ut me të cilat është themeluar AKP dhe Ligji i Kuvendit për AKP-në. Në

aspektin e organeve qendrore apo trupave në kuadër të Qeverisë (si pjesë e disa ministrive të

linjës), raporti nuk përfshinë disa organe që ofrojnë shërbime publike si qendrat spitalore në

kuadër të Ministrisë së Shëndetësisë, një numër të instituteve në kuadër të Ministrisë së Arsimit,

1 Këto organe janë: Këshilli Kombëtar i Shkencës, Bordi Këshilldhënës për Mbrojtjen e Mjedisit dhe Komisioni për Dhënien e Provimit të Jurisprudencës.

9

Shkencës dhe Teknologjisë dhe disa trupa apo organe të artit dhe muzikës në kuadër të

Ministrisë së Kulturës, Rinisë dhe Sportit.

Qendra Klinike Universitare e Kosovës dhe pjesët e saj në kuadër të Ministrisë së Shëndetësisë,

disa Institute si Institutin Albanologjik, atë të Pedagogjisë, etj në kuadër të Ministrisë së Arsimit,

Shkencës dhe Teknologjisë dhe si Teatri Kombëtar, Baleti, Ansambli Kombëtar dhe të tjera në

kuadër të Ministrisë së Kulturës, Rinisë dhe Sportit.2

(Ky raport është hartuar me mbështetje të programit SIGMA 3)

2 Siq janë Qendra Klinike Universitare e Kosovës dhe njësitë tjera në kuadër të shërbimit, Instituti Pedagogjik, Instituti Albanologjik, Instituti i Historisë, Universitet publike, Teatri Kombëtar, Baleti, Ansambli Kombëtar, Galeria e Arteve, Filarmonia e Kosovës, Qendra Kinematografike, etj. 3 SIGMA është një iniciativë e përbashket e OECD dhe BE-së, kryesisht e financura nga BE.

10

2. PËRVOJAT NDËRKOMBËTARE NË RREGULLIMIN DHE MENAXHIMIN

E INSTITUCIONEVE MBIKËQYRËSE DHE AGJENCIVE QEVERITARE

Kjo pjesë paraqet përvojat relevante ndërkombëtare për themelimin dhe qeverisjen e

institucioneve mbikëqyrëse dhe agjencive qeveritare, dhe jep një përshkrim të përgjithësuar të

trendeve të fundit në optimizmin e strukturave organizative dhe të menaxhimit në Bashkimin

Evropian (BE) dhe në nivel kombëtar në një pikëpamje krahasuese. Një dallim i rëndësishëm

është bërë në mes të institucioneve të pavarura mbikëqyrëse (ndonjëherë të quajtura organe

mbikëqyrëse) dhe agjencive qeveritare gjysmëautonome (rregullatore, ekzekutive apo

këshillimore) që mund të ndryshojnë në mënyrë të konsiderueshme në aspektin e dimensioneve

dhe nivelit të autonomisë së tyre, por të gjitha kanë si emërues të përbashkët atë se janë

drejtpërdrejt përgjegjës ndaj qeverisë.

2.1. Shpjegimi i krijimit së institucioneve (gjysmë) të pavarura

mbikëqyrëse dhe agjencive qeveritare dhe dhënia e një tipologjie për

kategorizimin e tyre

Ekziston një trend afatgjatë global në ngritjen e institucioneve të pavarura mbikëqyrëse për të

siguruar mbikëqyrje të jashtme të pushtetit politik apo administrativ dhe llogaridhënien e tij ndaj

legjislativit apo qytetarëve. Proceset e shtetndërtimit, modernizimit dhe aderimit në BE shpesh

përfshijnë krijimin dhe forcimin e organeve të tilla, për shembull, institucionet e kontrollit të

lartë, institucionet e avokatit të popullit, autoritetet e kundërkorrupsionit ose komisionet e të

drejtave të njeriut. Ato duhet të veprojnë si “roja” të qeverisjes së mirë ose “vrojtues” të interesit

publik brenda një sistemi të qeverisjes demokratike që funksionon mirë. Në mënyrë që të

zbatojnë mandatet e tyre, institucionet mbikëqyrëse zakonisht kanë kompetenca për të hetuar dhe

raportuar mbi çështje specifike, ato mund të adresojnë ankesat për sjellje të pahijshme në detyrë

publike apo shkeljeve të mundshme të akteve ligjore, si dhe të japin këshilla se si mund të

përmirësohet situata ekzistuese. Këto institucione mund të gjenden brenda degës legjislative apo

ekzekutive të pushtetit, duke gëzuar shkallë të ndryshme të pavarësisë dhe marrëdhënie të

ndryshme me institucionet e tjera shtetërore. Megjithatë, ka pak kërkime krahasuese mbi

themelimin dhe funksionimin e këtyre institucioneve.

Një tjetër trend i rëndësishëm që tërhoqi më shumë vëmendjen akademike ishte krijimi dhe

menaxhimi i agjencive qeveritare gjysmëautonome. Në vitet 1980 deri 2000 ka pasur një rritje të

konsiderueshme në numrin e këtyre agjencive në administratën publike evropiane. Meqenëse

veprojnë sipas parimit të barazisë dhe pavarësisë nga qeveria qendrore, ato mund të angazhohen

në detyra të ndryshme ekzekutive, rregullatore dhe këshillimore apo ofrim të shërbimeve

publike. Ato zakonisht veprojnë brenda degës ekzekutive të pushtetit dhe në kuadër të një

zinxhiri qeveritar të drejtimit dhe llogaridhënies, që u mundëson atyre për të kontribuuar në

realizimin e synimeve të politikave të qeverisë dhe t’i raportojnë ministrive amë në mënyrë që

ministrat e tyre të mund të japin llogari për performancën (financiare dhe jofinanciare) e

agjencisë në parlament në mënyrën e duhur.

Në shumicën e vendeve evropiane krijimi i agjencive ka ndodhur në njëfarë mënyre ad hoc, duke

ndjekur qasjen nga rasti në rast. 4 Prandaj, nuk ka asnjë model të vetëm për agjenci 4 S. van Thiel, K. Verhoest, G. Bouckaert and P. Lægreid (2011), Lessons and Recommendations for the Practice of

Agencification: a Policy Brief for Governments in Europe and Beyond. COST Office: http://bit.ly/2fNIizg

http://bit.ly/2fNIizg

11

gjysmëautonome në Evropë, pasi shumë lloje të ndryshme të agjencive janë ngritur në

administratat publike të ndryshme evropiane, në varësi të traditave të tyre juridiko-administrative

apo përzgjedhjeve politike. Pasi që ky trend i agjencifikimit është bazuar në doktrinën e

Menaxhimit të ri publik (MRP), është e mundur që të identifikohen veçoritë e mëposhtme të

përbashkëta të agjencive gjysmëautonome5:

Agjencitë janë organe të së drejtës publike të ngritura sipas një instrumenti të së drejtës publike (Kushtetuta, legjislacioni apo akte të tjera ligjore) dhe jo organe të së drejtës

private të themeluara në bazë të një instrumenti të së drejtës private (p.sh. aktet ligjore

për shoqëritë aksionare);

Ato kanë njëfarë kapaciteti për vendimmarrje autonome rreth politikave ose menaxhimit;

Ato për nga aspekti strukturor janë të ndara nga qeveria dhe organizatat e tjera qendrore (kjo përjashton ministritë dhe departamentet qeveritare nga përkufizimi i

agjencisë);

Ato formalisht janë nën të paktën njëfarë kontrolli të anëtarëve të kabinetit (qeveria apo ministritë e saj). Prandaj, institucionet e pavarura shtetërore që janë përgjegjëse vetëm

dhe drejtpërdrejt ndaj parlamentit ndonjëherë nuk quhen agjenci;

Ata kanë disa resurse (financiare dhe të personelit) të vetat.

Bazuar në tri veçoritë e këtyre agjencive (distanca e tyre nga qeveria qendrore, niveli i

autonomisë dhe statusi ligjor), është e mundur që të jepet një kategorizim në bazë të llojeve më të

zakonshme të agjencive. Tabela 1 më poshtë jep një klasifikim të agjencive gjysmëautonome me

disa shembuj në nivel kombëtar dhe të BE-së. Agjencitë “Hapat e radhës” në Mbretërinë e

Bashkuar (MB), të cilat janë pjesë e departamenteve qeveritare (shih pjesën 5 më poshtë), shpesh

perceptohen të përputhen më së miri me kategorinë 1 të definicionit të agjencisë. Agjencitë e

kategorisë 2 zakonisht veprojnë plotësisht jashtë sistemit hierarkik të qeverisë qendrore dhe

gëzojnë më shumë autonomi (p.sh. organet publike që nuk janë në kuadër të departamenteve në

Mbretërinë e Bashkuar). Organizatat e kategorisë 3 janë organe korporative (korporata apo

kompani), por themelimi dhe funksionimi i tyre është jashtë fushëveprimit të këtij raporti.

Megjithatë, nuk ka bashkërendim në mes të këtyre llojeve të agjencive dhe funksioneve të tyre -

organet e ndryshme mund të kryejnë funksione të ndryshme në praktikë.

Tabela 1. Kategorizimi i agjencive gjysmë-autonome

Kategoria Përkufizimi Shembuj

1 Organizatë, njësi apo organ

gjysmë-autonom (shpesh pa

pavarësi ligjore) me njëfarë

autonomie menaxheriale

Agjencitë “Hapat e radhës” (MB), agjencitë

qeveritare dhe agjencitë nën ministri

(Lituani), agjencitë ekzekutive të Komisionit

(BE)

2 Organizatë/organ ligjërisht i

pavarur (në bazë të statuteve) me

autonomi menaxheriale

Organet publike që nuk janë në kuadër të

departamenteve (MB), institucionet jo-

fitimprurëse publike të cilat ekzekutojnë

funksione të administratës publike (Lituani),

5 K. Verhoest, P. G. Roness, B. Verschuere, K. Rubecksen and M. MacCarthaigh (eds) (2010), Autonomy and Control of State Agencies: Comparing States and Agencies. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 17-18.

12

agjencitë e decentralizuara të BE-së (BE)

3 Organizatë private apo e të drejtës

privatee themeluar nga apo në

emër të qeverisë (si një fondacion

apo korporatë, kompani apo

ndërmarrje)

Korporatat publike (MB), kompanitë

shtetërore apo fondacionet (Lituani),

partneritetet publike private (BE)

Burimi: kategorizimi bazuar në van Thiel dhe CRIPO team, ‘The rise of executive agencies:

comparing the agencification of 25 tasks in 21 countries”.

Një kategorizim tjetër është i mundur në qoftë se shikohen funksionet e kryera nga agjencitë.

Agjencitë qeveritare mund të ndahen në mënyrë të qartë në agjenci rregullatore, të cilat shpesh

rregullojnë veprimtaritë ekonomike në tregjet e liberalizuara, agjenci ekzekutive, të cilat zbatojnë

programet qeveritare dhe ofrojnë shërbime publike grupeve të ndryshme shënjestër, dhe agjenci

këshillimore/kërkimore, të cilat ofrojnë evidenca dhe këshilla për ministritë dhe hisetarët e tjerë

të politikave. Ka disa agjenci hibride ose shumëqëllimëshe, që kryejnë një miks të detyrave të

ndryshme dhe shpesh i raportojnë më shumë se një drejtuesi parësor. Megjithatë, është e vështirë

për të gjetur përkufizime të qarta të llojeve të ndryshme të agjencive dhe klasifikimeve të tyre

sipas detyrave të tyre parësore apo dytësore në shumicën e vendeve evropiane.

2.2. Autonomia dhe kontrolli - gjetja e baraspeshës së duhur për

institucionet mbikëqyrëse dhe agjencitë qeveritare

Autonomia është një koncept shumëdimensional dhe baraspesha e drejtë midis autonomisë së

plotë dhe kontrollit nga organi mbikëqyrës varet nga rasti specifik. Megjithatë, për institucionet

mbikëqyrëse argumenti themelor është ruajtja e sistemit të kontrollit dhe baraspeshimit: së

bashku me legjislativin, ekzekutivin dhe gjyqësorin, institucionet e pavarura mbikëqyrëse duhet

të kufizojnë ndikimet politike apo administrative pa vend, për të siguruar mbikëqyrje jo-partiake

të performancës së qeverisë dhe për të rritur llogaridhënien ndaj legjislaturës dhe shoqërisë.

Për agjencitë qeveritare, ka arsyeshmëri të shumta për njëfarë shkalle të autonomisë. Ato

kryesoret përfshijnë:

Nevoja për delegimin e detyrave rregullatore te agjencitë e pavarura rregullatore për të shmangur ndikimin politik apo kapjen nga të rregulluarit (bizneset), dhe për të siguruar

besueshmërinë e vendimeve rregullatore me kalimin e kohës;

Ndarja e bërjes së politikave dhe zbatimit, që ia lejon ministrive dhe departamenteve qeveritare të përqendrohen më mirë në detyrat e hartimit të politikave (duke përfshirë

monitorimin dhe vlerësimin e politikave qeveritare), ndërsa agjencitë (më së shpeshti

ekzekutive) specializohen për livrimin e politikave dhe shërbimeve të qeverisjes;

Fleksibiliteti më i madh menaxherial i operacioneve të agjencisë (ekzekutive ose rregullatore). Futja e më shumë praktikave të ngjashme me ato të biznesit dhe të

menaxhimit të bazuar në rezultate (në krahasim me ato që aplikohen në burokracinë

tradicionale qeveritare) mund të sjellë efiçencë të rritur dhe përmirësim të cilësisë së

shërbimeve për klientët.

13

Dimensionet e mëposhtme të autonomisë duhet të konsiderohen individualisht për secilin

institucion, për të siguruar që niveli i autonomisë i përgjigjet detyrave të cilat agjencia pritet t’i

kryejë.

Pavarësia ligjore, duke siguruar që institucionet shtetërore funksionojnë në bazë të ligjeve statutore dhe, nëse është e nevojshme, u besohen kompetenca kuazi-gjyqësore

(sidomos në rastin e institucioneve të pavarura mbikëqyrëse dhe disa agjencive

rregullatore);

Pavarësia financiare, duke siguruar që këto institucione apo agjenci janë të pajisura me fonde të mjaftueshme për të kryer funksionet e tyre në mënyrë adekuate;

Pavarësia e bartësve të institucioneve shtetërore, duke siguruar që kandidatët për detyrë publike plotësojnë kualifikimet e caktuara dhe emërimet e tyre janë

transparente dhe meritore, si dhe se bartësit e detyrës publike janë të lirë të punojnë

pa frikën e shkarkimit për shkaqe politike dhe arbitrare;

Autonomia menaxheriale, e cila mund të ndahet në autonominë e menaxhimit të resurseve njerëzore (aftësia e një agjencie, pa ndërhyrje nga juridiksioni i lartë, për të

marrë vendime në lidhje me rregullat e përgjithshme për përcaktimin e nivelit të

pagave, kushtet për promovimin, vlerësimin, emërimin dhe tkurrjen e personelit, si

dhe për të marrë vendime në mënyrë të pavarur në lidhje me nivelin e pagës,

promovimin, vlerësimin, emërimin dhe shkarkimin e punonjësve të caktuar) dhe

autonominë e menaxhimit financiar (në lidhje me aftësinë për të marrë kredi, për të

caktuar tarifat për shërbimet ose produktet e veta, ose për të zhvendosur resurset

financiare ndërmjet të linjave të ndryshme buxhetore);

Autonomia e politikave, e cila është shkalla në të cilën institucionet dhe agjencitë (shpesh rregullatore) janë në gjendje për të vendosur rregulla të veçanta, për të

zgjedhur instrumentet e duhura për livrimin e politikave pa miratimin e drejtuesve

parësorë politikë dhe për të marrë vendime ligjërisht të detyrueshme për palët e treta

që duhet të respektohen dhe të mbështeten nga organet ekzekutive ose të rregulluarit.

Arsyeshmëria për dhënien e dimensioneve dhe niveleve të ndryshme të autonomisë ndryshon

nga një lloj i agjencisë institucionale në tjetrin, në varësi të traditave juridike-administrative. Për

shembull, për shkak të funksioneve të tyre mbikëqyrëse institucionet e pavarura mbikëqyrëse

zakonisht fitojnë pavarësi të një brezi të gjerë ligjor dhe menaxherial nga qeveria, por ende

mund t’i nënshtrohen, për shembull, rregullave kyçe të shërbimit civil që nuk pengojnë

përmbushjen e mandatit të tyre. Nga ana tjetër, agjencitë ekzekutive shpesh gëzojnë më pak

autonomi, duke vepruar si organe të kategorisë së parë.

Dizajni i kornizave të përgjithshme organizative duhet të arrijë një baraspeshë të shëndoshë

midis autonomisë dhe llogaridhënies politike dhe administrative. 6 Pasi agjencitë qeveritare

veprojnë sipas parimit të barazisë dhe pavarësisë nga politikanët dhe nuk janë më pjesë e

hierarkisë ministrore, ato shpesh drejtohen dhe të kontrollohen ex post nga ministritë amë me

vendosjen e synimeve dhe objektivave, monitorimin dhe vlerësimin e performancës së agjencisë

dhe madje edhe duke aplikuar disa sanksione dhe shpërblime lidhur me rezultatet e performancës

6 OECD (2007), “Organising the Central State Administration: Policies & Instruments”, SIGMA Papers, No. 43, OECD

Publishing: http://bit.ly/2gGeBCc

http://bit.ly/2gGeBCc

14

së një agjencie. Për shembull, treguesit kyç të performancës mund të vendosen për menaxherët e

agjencive që mbahen llogaridhënës për arritjen e shënjestrave të caktuara në kuadër të kontrollit

të tyre (shih pjesën 4 më poshtë). Përveç kontrolleve ex post, kontrolli ex ante i orientuar drejt

inputeve dhe procedurave është ende i përhapur - veprime të ndryshme të agjencive duhet të

autorizohet nga ministritë amë apo autoritetet e tjera. Është me rëndësi që të zhvillohen dhe

aplikohen mekanizma të institucionalizuar për drejtim dhe kontroll, pasi në mungesë të këtyre

politikanët e tyre mund të jenë të prirë për t’u angazhuar në marrëdhënie të patronazhit dhe

ristrukturim të shpeshtë të agjencive që operojnë në fushat e tyre të politikave për të arritur

synimet e tyre politike.

Për më tepër, planet vjetore të punës dhe raportet si të institucioneve mbikëqyrëse ashtu edhe të

agjencive qeveritare janë zakonisht në dispozicion për publikun e gjerë dhe shoshiten nga

organet legjislative, ndërkohë që performanca e tyre financiare dhe jofinanciare është i

nënshtrohet auditimit financiar apo të performancës. Këto instrumente mund të mbajnë agjencitë

llogaridhënëse ndaj parlament dhe qytetarëve, duke rritur kështu legjitimitetin e tyre.

Llogaridhënia e disa prej këtyre institucioneve (sidomos organeve të pavarura mbikëqyrëse dhe

agjencive rregullatore), gjithashtu mund të sigurohet nëpërmjet ankesave ndaj vendimeve dhe

rregulloreve të tyre në gjykata. Në mënyrë që të parandalohet kapja rregullatore, është gjithashtu

e mundur që të krijohen organe të posaçme shtetërore të ngarkuara me mbikëqyrjen e gërshetuar

të të gjithë rregullatorëve (p.sh. roli i luajtur nga Zyra e Shteteve të Bashkuara për Çështje

Informative dhe Rregullatore), ose të zhvillohen marrëveshje të veçanta për shqyrtim.

Tutje, në mënyrë që të kompensohet humbja e kontrollit të drejtpërdrejtë mbi agjencitë autonome

dhe për të përmirësuar llogaridhënien e tyre ndaj shoqërisë, ka pasur një shtim të bordeve

menaxhuese në strukturat qeverisëse të agjencive të ndryshme (kombëtare apo të BE-së), ku

interesat politike mund të baraspeshohen me interesat e tjera të përfaqësuara nga ekspertët ose

konsumatorët. Ka ndryshime të mëdha në rolet e bordit, funksionet dhe përbërjen në Evropë

(duke filluar nga bordet njëshkallëshe te shumëshkallëshe ose nga bordet ekzekutive te ato

joekzekutive). 7 Nëse bordet janë krijuar, është e rëndësishme që t’i kushtohet vëmendje

substanciale rolit, madhësisë, përbërjes, procedurave dhe aftësive të anëtarëve të tyre për të

siguruar funksionimin efektiv të tyre duke mos ndërhyrë në menaxhimin e përditshëm të

agjencive individuale. Bordet zakonisht krijohen për autoritetet rregullatore, por ndonjëherë lloje

të tjera të agjencive qeveritare (agjenci ekzekutive apo këshillimore) kanë borde apo organe të

tjera drejtuese (p.sh. këshilla drejtues).

2.3. Optimizimi i strukturave institucionale në administratat publike

evropiane

Pavarësisht nga fakti se agjencitë gjysmëautonome qeveritare kanë disa karakteristika të

përbashkëta, vetëm disa vende evropiane kanë zhvilluar modele të veçanta të agjencive ose

praktika të përbashkëta të menaxhimit (shih pjesën 4 dhe 5 më poshtë). Mungesa e modeleve

apo praktikave të njëtrajtshme nganjëherë krijon huti në mesin e qytetarëve, bizneseve dhe

hisetarëve të tjerë rreth rolit të këtyre agjencive, dhe gjeneron pyetje se si ato duhet të krijohen

7 S. Van Thiel (2015), “Boards of public sector organizations: a typology ëith Dutch illustrations“, International Journal of Public Sector Management, May.

https://www.researchgate.net/publication/283310033_Boards_of_public_sector_organizations_a_typology_with_Dutch_illustrations?ev=prf_pub

15

apo të qeverisen më së miri. Prandaj, është e rëndësishme për të krijuar korniza të shëndosha

ligjore dhe administrative që rregullojnë funksionimin e agjencive të tilla.8

Gjithashtu, proceset e agjencifikimit ose eksternalizimi i detyrave tek agjencitë qeveritare

gjysmëautonome kanë prodhuar disa efekte negative, të tilla si një fragmentim në rritje të

administratës publike, sfida të bashkërendimit dhe linja të llogaridhënies në dobësim e sipër.9

Aftësia e ministrive për të zbatuar politikat e qeverisë varet nga aftësia e tyre për të drejtuar

agjencitë. Në Ballkanin Perëndimor, agjencitë nganjëherë gjithashtu përdoren për të anashkaluar

rregulloret ekzistuese administrative rreth, për shembull, procedurave të rekrutimit apo kufijve

të pagave. Përhapja e institucioneve të pavarura mbikëqyrëse gjithashtu mund të krijojë rreziqe

të mbikëqyrjes, mbivendosjes dhe barrës së tepërt të pajtueshmërisë për ministritë e qeverisë

dhe organet e tjera të sektorit publik, por ka shumë pak hulumtime rreth masës në të cilën këto

efekte janë materializuar. Këto probleme të koordinimit dhe fragmentimit në administratën

publike evropiane u theksuan sidomos gjatë krizës së fundit financiare dhe ekonomike. Si

reagim ndaj nevojës për konsolidim fiskal dhe reforma strukturore, shumë vende evropiane

(veçanërisht ato që janë prekur rëndë nga kriza) miratuan agjenda ambicioze për reforma. Ato jo

vetëm që kishin për synim uljen e shpenzimeve qeveritare, përqendrimin në produkte dhe

rezultate, shkurtimin e numrit të punonjësve të sektorit publik dhe përmirësimin e efikasitetit të

administratës publike, por po ashtu kanë pasur për qëllim racionalizimin e strukturave të

organizatave qeveritare të nivelit qendror. Nga institucionet dhe agjencitë u prit që të

performojnë në mënyrë më efektive dhe efikase në mënyrë që të kontribuojnë më mirë në

realizimin e politikave qeveritare apo synimeve legjislative.

Sipas anketës së vitit 2013 me përfaqësuesit e Rrjetit Evropian të Administratës Publike

(EUPAN), në mënyrë që të optimizohen strukturat e tyre institucionale qeveritë evropiane më së

shpeshti janë angazhuar në iniciativa të tilla si shkrirjet e organizatave qeveritare me organet e

sektorit publik, krijimi i qendrave të përbashkëta të shërbimeve ose bashkimi i strukturave dhe

funksioneve gjatë periudhës 2008-2013 (shih figurën 1). Vendet evropiane që u goditën më

rëndë nga kriza u përqendruan në shuarjen e organizatave qeveritare dhe organeve të sektorit

publik, si dhe në bashkimin e strukturave dhe funksioneve.10 Një analizë më specifike e kohëve

të fundit për reformat strukturore në administratën publike evropiane bëri të ditur se këto

ndryshime zakonisht kanë pasur për qëllim zvogëlimin e kostove operacionale, përmirësimin e

kënaqshmërisë së qytetarëve dhe bizneseve me shërbimet publike dhe bërjen e punës së

nëpunësve civilë më efikase. Në shumicën e anëtarëve të EUPAN (13 nga 23 vende), reformat

strukturore u nisën si pjesë e strategjive apo programeve kombëtare, ndërsa në tri vende (Italia,

Greqia dhe Letonia) ndryshimet e tilla organizative ishin të përcaktuara në dokumentet ligjore.11

Kjo tregon se reformat organizative ishin perceptuar si një mjet për zbatimin e strategjive

kombëtare apo agjendave politike dhe legjislative.

8 OECD (2007), “Organising the Central State Administration: Policies & Instruments”, SIGMA Papers, No. 43, OECD Publishing. 9 G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds) (2016), Public Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited. 10 Për shembull, në kombinim me masa të tjera, Italia prezantoi bashkimin e organeve me detyra të ngjashme. 11 EUPAN (2014), Structural Reforms ëithin Public Administration: http://bit.ly/2fNR40c

http://bit.ly/2fNR40c

16

Një anketë me zyrtarët ekzekutivë evropianë të sektorit publik, që u zbatua në vende të ndryshme

evropiane nga viti 2012 deri në vitin 2015, në masë të madhe ka konfirmuar opinionet e

përfaqësuesve të EUPAN-it. Në kontekstin e krizës, agjencifikimi (nota mesatare prej 2.9 në një

shkallë nga 1 deri në 7) ishte trendi i dytë më pak i rëndësishëm i reformave të administratës

publike (pas privatizimit) në Evropë në nivel organizativ. Të anketuarit sugjeruan se

transparenca dhe qeverisja e hapur (nota 5.3), bashkëpunimi dhe bashkëveprimi (5.3) ishin

nismat më të popullarizuara për reforma në organizatat e tyre. Shkrirjet e organizatave qeveritare

(4.0) janë gjetur të jenë të rëndësishme vetëm në disa vende evropiane, veçanërisht në Portugali

dhe Holandë.12

Grafi 1. Nismat për të optimizuar strukturat institucionale në administratat publike evropiane, 2008-2013

Burimi: një anketë me anë të internetit me pjesëmarrës të Rrjetit Evropian të Administratës Publike (EUPAN) nga

Shtetet Anëtare të BE-së dhe vendeve të tjera evropiane (vendet e asociuara, vendet kandidate dhe vendet e tjera të

Ballkanit Perëndimor), kryer nga presidenca lituaneze në fund të 2013, N = 35.

12 K. Huxley, R. Andreës, G. Hammerschmid and S. Van de Ëalle (2016), Public administration reforms and

outcomes across countries and policy areas, in G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds) Public

Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited, p. 263.

17

Tabela 2. Trende të përzgjedhura të reformës së administratës publike në Evropë, 2012-2015 (në shkallën

prej 1 deri në 7, ku 7 nënkupton rëndësinë më të madhe)

Reforma Mesatarja e

mostrës (N =

17)

Mesatarja e

MB-së

Mesatarja e

Lituanisë

Transparenca dhe qeveria e hapur 5.3 5.5 4.4

Bashkëpunimi dhe bashkëveprimi 5.3 5.1 4.6

Qeverisja digjitale apo e-qeverisja 5.2 5.3 4.5

Përqendrimi në produkte dhe rezultate 5.2 5.7 5.1

Orientimi ndaj klientit 4.9 4.9 5.2

Tkurrja e sektorit public 4.8 5.7 5.2

Partneritetet dhe aleancat strategjike të

jashtme

4.5 5.1 3.3

Shkrirjet e organizatave qeveritare 4.0 4.1 3.8

Shtrirja e rregullimit shtetëror në fusha të

reja

3.5 2.7 4.1

Krijimi i agjencive autonome apo

korporatizimi

2.9 3.5 2.4

Privatizimi 2.5 3.1 1.7

Burimi: K. Huxley, R. Andreës, G. Hammerschmid and S. Van de Ëalle (2016), Public administration reforms and

outcomes across countries and policy areas, in G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds)

Public Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited, p. 262.

Pjesa tjetër e seksionit përshkruan më tej tendencat për optimizim në nivel të BE-së dhe në disa

vende të përzgjedhura evropiane (në MB dhe Lituani). Analiza tregon se gjersa institucionet e

BE-së dhe disa qeveri evropiane ishin të angazhuara në proceset e bashkimit strukturor,

Komisioni Evropian miratoi strategjinë për eksternalizim tek agjencitë ekzekutive (për dallim

nga qeveritë e MB-së dhe Lituanisë që ndoqën çagjencifikimin gjatë krizës financiare).

2.4. Koordinimi i themelimit dhe funksionimit të organeve të

decentralizuara dhe ekzekutive të BE

Ka disa lloje të ndryshme të agjencive në nivel të BE-së: Agjencitë e decentralizuara të BE-së,

agjencitë nën Politikën e përbashkët të sigurisë dhe mbrojtjes, agjencitë ekzekutive të Komisionit

Evropian dhe agjencitë dhe organet e EURATOM-it. Kjo pjesë merret vetëm me grupet më të

18

përgjithshme të agjencive të decentralizuara dhe agjencive ekzekutive të BE-së që kanë pësuar

disa ndryshime të rëndësishme të qeverisjes në disa vitet e fundit.

Agjencitë e decentralizuara të BE-së

Agjencitë e decentralizuara të BE-së janë ngritur nga Parlamenti Evropian dhe Këshilli i

Bashkimit Evropian në bazë të statutet themeltare për të kryer detyra të veçanta ligjore, teknike

ose shkencore. Këto agjenci qeverisen nga bordet (ndonjëherë me një strukturë me dyshkallëshe,

për shembull, e përbërë nga një bord i madh drejtues dhe një bord i vogël ekzekutiv) dhe

drejtorët.

Shumica e këtyre agjencive janë agjenci për mbështetje të politikave apo agjenci vendim-marrëse

bazuar në evidenca që i ofrojnë këshilla dhe shërbime hisetarëve dhe përfituesve të ndryshëm të

politikave. Disa prej këtyre shërbimeve mund të trajtohen si agjenci të bazuara në integritet (p.sh.

Agjencia Evropiane për të Drejtat Themelore), ndërsa agjencitë e tjera janë agjencitë rregullatore

(p.sh. Agjencia Evropiane për Barna). Në mënyrë që të bëhet dallim më i mirë në radhët e llojeve

të ndryshme të agjencive të specializuara në nivel të BE-së, Komisioni Evropian paraqiti

emëruesit e përbashkët për agjencitë rregullatore evropiane (shih Kutinë 1 më poshtë).

Kutia 1. Veçoritë e përbashkëta të agjencive rregullatore evropiane

Ndonëse nuk ka ndonjë përkufizim të rënë dakord përgjithësisht për termin “Agjenci

Rregullatore Evropiane”, për këto agjenci janë vendosur veçoritë e mëposhtme:

një agjenci rregullatore evropiane është një organ që qeveriset nga e drejta evropiane;

ajo është ngritur me një akt të legjislacionit sekondar (rregullore/veprim i

përbashkët/vendim);

ajo ka personalitetin e vet juridik;

ajo ndonjëherë ndërmerr vendime individuale ligjërisht detyruese për palët e treta;

ajo më së shpeshti merr kontribute financiare nga buxheti i Komunitetit;

ajo më së shpeshti është një organ i përhershëm me seli në një prej Shteteve Anëtare

të Bashkimit Evropian;

ajo ka autonomi financiare dhe administrative dhe është e pavarur në kryerjen e

misionit/detyrave të përcaktuara.

Burimi: http://bit.ly/2ggmfA0

Një nga zhvillimet e fundit institucionale në nivel të BE-së ishte futja e një qasjeje të përbashkët

për agjencitë e decentralizuara të BE-së (bazuar në parimet e përbashkëta, një udhërrëfyes të

zbatimit dhe monitorim). Në mungesë të një modeli të njëtrajtshëm për agjenci, krijimi i këtyre

agjencive ishte bërë duke shkuar nga njëri rasti në tjetrin. Deri në vitin 2011, rreth 30 agjenci të

decentralizuara të BE-së kanë funksionuar duke ndjekur rregullime të ndryshme të qeverisjes.

Me qëllim të përmirësimit të koherencës, efektivitetit, llogaridhënies dhe transparencës së këtyre

agjencive, Parlamenti Evropian, Këshilli i BE-së dhe Komisioni Evropian zhvilluan Qasjen e

http://bit.ly/2ggmfA0

19

Përbashkët për agjencitë e decentralizuara të BE-së në vitin 2012. Ndonëse ky dokument ka

status jodetyrues ligjor, institucionet e BE-së duhet të marrin parasysh dispozitat e këtij kuadri

institucional duke bërë analiza nga rasti në rast.13 Gjithashtu, dokumenti njohu specifikat e

agjencive individuale të decentralizuara dhe nevojën për të përshtatur dispozitat e këtij modeli

institucional bazuar në një analizë rast pas rasti.

Për shtrirjen e praktikave të ndryshme të menaxhimit nëpër agjenci të ndryshme të

decentralizuara, Qasja e Përbashkët ndaj agjencive të decentralizuara të BE-së përcakton një

numër faktorësh të qeverisjes nën titujt e mëposhtëm:

Roli dhe pozita e agjencive në arkitekturën institucionale të BE-së (përkufizimi dhe

klasifikimi i agjencive; krijimi dhe shuarja e agjencive; selia e agjencive dhe roli i vendit

nikoqir);

Struktura dhe menaxhimi i agjencive (bordi menaxhues, drejtori dhe organet tjera të

brendshme);

Veprimtaria e agjencive;

Programimi i aktiviteteve dhe resurseve;

Llogaridhënia, kontrollet dhe transparenca dhe marrëdhëniet me hisetarët.

Me qëllim të zbatimit të Qasjes së Përbashkët, Komisioni Evropian përgatiti një udhërrëfyes për

veprimet pasuese të Qasjes së Përbashkët me orare konkrete për nismat e planifikuara. Ky

dokument ka dhënë një inventar të të gjitha nismave (përfshirë veprimet prioritare dhe piketat) që

duhet të ndërmerren nga institucionet, agjencitë dhe shtetet e ndryshme anëtare të BE-së duke

vepruar në vijimësi të Qasjes së Përbashkët. Më konkretisht, ai theksoi pesë nisma prioritare: (i)

programin vjetor të punës; (ii) konfliktet e interesit; (iii) marrëveshjet e selisë; (iv) ABB/ABM

dhe treguesit kyç të performancës (shih Kutinë 2 më poshtë); dhe (v) udhëzimet/shabllonet për

vlerësime.14 Udhërrëfyes të ngjashëm mund të përvetësohen nga vendet e Ballkanit Perëndimor

duke racionalizuar strukturat e tyre institucionale dhe duke zbatuar kërkesat e reja ligjore.

Kutia 2. Udhëzimet e Komisionit për treguesit kyç të performancës

Për shembull, Udhëzimet e KE-së për treguesit kyç të performancës (TKP) për drejtorët e

agjencive të decentralizuara të BE-së kanë vendosur kërkesat për këta tregues. Sipas këtyre

udhëzimeve, TKP-të janë një tërësi e treguesve lidhur me performancën të cilët duhet të lejojnë

kryerjen e një vlerësimi efektiv të rezultateve të arritura kundrejt objektivave dhe që do të

përfshiheshin në punën e Parlamentit dhe Këshillit Evropian me qëllim të shkarkimit të agjencive.

Gjithashtu, këta TKP duhet të matin performancën e Drejtorit në arritjen e objektivave operative,

menaxhimin e resurseve njerëzore dhe financiare të alokuara për këtë qëllim, si dhe aspekte të

tjera të veçanta të performancës së tij/saj. Për nga përkufizimi ata duhet të trajtojnë faktorët që

janë kritikë për suksesin e një organizate dhe duhet ta matin performancën e saj drejt arritjes së

prioriteteve dhe objektivave.

Burimi: Komisioni Evropian (2015), dokument pune i stafit të Komisionit, Udhëzime mbi treguesit kyç të

performancës (TKP) për drejtorët e agjencive të decentralizuara të BE-së.

13 Shih në: http://bit.ly/2fNX6hh 14 Shih në: http://bit.ly/2fYT2Zs

http://bit.ly/2fNX6hhhttp://bit.ly/2fYT2Zs

20

Agjencitë ekzekutive të Komisionit Evropian

Përveç agjencive të decentralizuara të BE-së, gjashtë agjenci ekzekutive të Komisionit

Evropian kohët e fundit kanë pësuar ndryshime të rëndësishme institucionale. Këto agjenci

ekzekutojnë programe të deleguara të BE-së, pjesë të programeve dhe menaxhojnë detyra të

tjera ekzekutive ose ndonjëherë edhe joekzekutive, gjersa detyrat që kanë të bëjnë me një masë

të madhe të diskrecionit dhe nënkuptojnë zgjedhje politike janë të rezervuara për Komisionin

Evropian. Shumica e agjencive ekzekutive të Komisionit Evropian janë shumëdepartamentëshe:

ato menaxhojnë detyra të deleguara nga më shumë se një Drejtori e Përgjithshme (DP) e

Komisionit Evropian (p.sh. Agjencia Ekzekutive për Çështje të Edukimit, Audiovizuale dhe

Kulturës aktualisht ka katër departamente amë). Edhe pse këto agjenci janë organe të pavarura

ligjore dhe kanë autonomi operative, autonomia e tyre në menaxhimin e resurseve financiare

dhe njerëzore është e kufizuar pasi ato funksionojnë në kuadër të rregullave të përcaktuara nga

Komisioni Evropian. Gjithashtu, DP-të dhe shërbimet e ndryshme të Komisionit Evropian

mbikëqyrin rregullisht performancën e tyre financiare dhe jofinanciare.

Me qëllim të zbatimit të gjeneratës së re të programeve të BE-së në mënyrë më efikase dhe

efektive, Komisioni Evropian ka eksternalizuar një pjesë të madhe të programeve të BE-së dhe i

ka deleguar detyra ekzekutive shtesë këtyre agjencive. Për shembull, rreth 50% e programit

Horizonti i BE-së 2020 (kërkimi dhe novacioni), i është eksternalizuar agjencive ekzekutive.

Gjithashtu, këto reforma synojnë që t’ia lejojnë DP-ve të Komisionit Evropian që të

përqendrohen më mirë në detyrat e tyre të politikëbërjes. Si rezultat i eksternalizimit të

vazhdueshëm, stafi i përgjithshëm i agjencive ekzekutive të Komisionit është vazhdimisht në

rritje, ndërkohë që Komisioni Evropian është duke tkurrur personelin e tij në mënyrë që të

përmbushë shënjestrën prej 5% për reduktim të stafit gjatë periudhës 2014-2020. Funksionimi i

agjencive ekzekutive të Komisionit Evropian bazohet në një kuadër të plotë institucional që

përcakton elementet e nevojshme për krijimin dhe drejtimin e këtyre organeve.15 Në mënyrë që

të bashkërendojë më mirë menaxhimin e këtyre agjencive në kuadër të eksternalizimit të

vazhdueshëm, Komisioni Evropian ka futur në përdorim mënyra të reja të menaxhimit për

menaxhimin e disa prej programeve të BE-së dhe për të vënë në vend Udhëzimet për krijimin

dhe funksionimin e agjencive ekzekutive të financuara nga buxheti i Bashkimit.16 Ky dokument

përvijon në mënyrë të qartë modelin e Komisionit për agjenci ekzekutive dhe lidhë elemente të

ndryshme të tilla si krijimi, autonomia, kontrolli dhe menaxhimi i këtyre agjencive në mënyrë të

integruar.

Udhëzimet përcaktojnë një varg faktorësh, të cilat duhet të vlerësohen para themelimit të një

agjencie apo zgjerimit të mandatit të saj (shih Kutinë 3 më poshtë).

15 OECD (2007), “Organising the Central State Administration: Policies & Instruments”, SIGMA Papers, No. 43, OECD Publishing. 16 Vendimi i Komisionit më 2/12/2012 që përcakton udhëzimet për themelimin dhe funksionimin e agjencive ekzekutive të financuara nga buxheti i Bashkimit. C(2014) 9109 final. Bruksel, 2/12/2014.

21

Kutia 3. Faktorët për krijimin e një agjencie ekzekutive

nevoja për një nivel të lartë të ekspertizës teknike dhe financiare përgjatë të gjithë

programit dhe ciklit të menaxhimit të projektit

nevoja për efikasitet dhe fleksibilitet në zbatimin e detyrave të deleguara;

nevoja për thjeshtimin e procedurave të përdorura;

ndarja e qartë e detyrave të menaxhimit të programit ndërmjet Komisionit dhe

agjencive;

nevoja që Komisioni të përqendrohet në detyrat legjislative dhe strategjike në formimin

dhe monitorim të politikave, duke përfshirë ato që lidhen me programet e BE-së;

nevoja për të kryer aktivitete të caktuara me dukshmëri të rritur pa asnjë ndërhyrje nga

ana e palëve të treta si ndërmjetës;

afërsia e detyrave të deleguara me përfituesit përfundimtarë;

nevoja për të krijuar një pikë të vetme hyrëse për të gjithë përfituesit e mundshëm të

fondeve të Bashkimit në një fushë të caktuar;

mundësia e ekonomive të shkallës.

Burimi: Vendimi i Komisionit më 2/12/2012 që përcakton udhëzimet për themelimin dhe funksionimin e agjencive

ekzekutive të financuara nga buxheti i Bashkimit. C(2014) 9109 final. Bruksel, 2/12/2014.

Sipas Udhëzimeve, vlerësimi i këtyre faktorëve duhet të adresohet në një analizë të detyrueshme

kosto-përfitim dhe duhet të analizohet në hollësi. Këto agjenci kanë një mandat me afat kohore,

që zakonisht kufizohet për periudhën e caktuar të programimit. Para se të zgjerohen mandatet e

tyre, duhet të kryhet edhe një analizë tjetër e detyrueshme kosto-përfitim për të treguar se skenari

i agjencisë ekzekutive është më i leverdishëm në krahasim me alternativat e tjera (sidomos

skenari i Komisionit ose i brendshëm).

Përveç kësaj, këto udhëzime përcaktojnë instrumentet e mëposhtme për të siguruar njëtrajtësi

dhe efikasitet në qeverisjen e tyre:

emërimi i anëtarëve të komitetit drejtues dhe drejtorit të agjencisë;

korniza operacionale dhe marrëveshjet financiare;

rregullimet buxhetore;

resurset njerëzore;

shërbimet mbështetëse dhe infrastruktura e përbashkët.

Për shembull, pasi që kursimet e skenarit të agjencisë ekzekutive duhet të rezultojnë në radhë të

parë nga një pjesë më e madhe e personelit të jashtëm me kosto më të ulët (në krahasim me

zyrtarët e Komisionit) të punësuar në kuadër të agjencive ekzekutive, udhëzimet kanë specifikuar

22

procedurat për menaxhimin e agjentëve të kontratës. Udhëzime të ngjashme mund të zhvillohet

në agjencitë qeveritare të Ballkanit Perëndimor, në qoftë se disa nga punonjësit e tyre nuk

mbulohen nga legjislacioni i shërbimit civil.

2.5. Modelet kombëtare të agjencive dhe trendet

Rasti i Mbretërisë së Bashkuar (me fokus në agjencitë ekzekutive)

Ka shumë agjenci qeveritare gjysmëautonome në MB. Një rishikim më 2008 numëroi 1148

organe publike gjysmëautonome të lidhura me qeverinë qendrore të MB-së apo me institucionet

administrative të bartura në Skoci, Uells dhe Irlandën e Veriut.17 Aktualisht, ekzistojnë tre lloje

kryesore të organeve të sektorit publik në MB (të llojeve të ndryshme formale institucionale me

shkallë të ndryshme të autonomisë):

Departamente joministrore, të cilat zakonisht kryejnë funksione rregullatore ose të inspektimit;

Agjenci ekzekutive, të cilat janë pjesë e departamenteve qeveritare dhe zakonisht ekzekutojnë politika apo ofrojnë shërbime qeveritare. Ato janë njësi biznesi të

kryesuara nga kryeshefi ekzekutiv;

4 llojet e organeve publike pa departament (OPPD), të cilat përfshijnë OPPD ekzekutive që punojnë për qeverinë në fusha të veçanta, OPPD këshillimore që japin

këshilla të ekspertëve të pavarur për ministrat, OPPD tribunale të cilat janë pjesë e

sistemit të drejtësisë dhe bordet e pavarura monitoruese përgjegjëse për drejtimin e disa

shërbimeve qeveritare.

Është e rëndësishme të theksohet se disa dekada më parë, MB-ja ka zhvilluar një model të qartë

të agjencive ekzekutive, të cilat shpesh quhen agjenci “Hapat e radhës”, të emërtuara sipas titullit

të raportit nga viti 1987. Zbatimi i kësaj reforme u bë me shkëputjen e një pjesë të madhe të

shërbimit civil në këto agjenci. Ky model ka mbetur i paprekur me kalimin e kohës përkundër

shumë ndryshimeve institucionale në këtë vend. Në fillim të vitit 2015, në bazë të regjistrit të

organeve të sektorit publik në MB kanë qenë 42 agjenci ekzekutive. Veçoritë kryesore të

agjencive të modelit “Hapat e radhës” janë si më poshtë:

Ato janë themeluar për ofrimin e shërbimeve të qeverisë qendrore;

Në shumicën e rasteve, ato janë ligjërisht pjesë e departamenteve ministrore;

Ato drejtohen nga kryeshefat ekzekutivë;

Ato gëzojnë liri të konsiderueshme operacionale;

Por ato janë të kontrolluara në bazë të objektivave dhe shënjestrave të përcaktuara nga departamentet e tyre amë;

Disa prej tyre kanë borde këshillimore ministrore dhe/ose borde të menaxhimit.

17 B. Farrugia and J. O’Connell (2008), ACA to YJB: A guide to the UK’s semi-autonomous public bodies, 2007-08. London: The Taxpayers Alliance cited in O. James, A. Moseley, N. Petrovsky and G. Boyne (2011), The Executive Agency Revolution in the United Kingdom, in G. Bouckaert, P. Laegreid, S. van Thiel and K. Verhoest (eds), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan.

https://www.gov.uk/government/organisations#non-ministerial-departments

23

Mund të argumentohet se futja e këtij modeli të agjencisë ndihmoi për të përqendruar vëmendjen

në punën thelbësore të organizatave, duke i lejuar ato që të veprojnë në një mënyrë të ngjashme

me atë të biznesit dhe të menaxhimit të bazuar në rezultate. Megjithatë, efiçencat e

gjithmbarshme të agjencifikimit nuk janë të qarta, dhe ky proces ka përkeqësuar më tej

problemet e bashkërendimit në qeverinë qendrore dhe nuk ka përmirësuar llogaridhënien ndaj

klientëve.18 Koalicioni qeveritar konservator-liberal demokrat që erdhi në pushtet në vitin 2010 u

përqendrua në realizimin e shkurtimeve në shpenzimet e qeverisë dhe reformimin e sektorit

publik. Një Program i reformave të organeve publike i shkallës së gjerë, që përfshiu agjencitë

ekzekutive, organet publike pa departamente, departamentet joministrore dhe organet e tjera, u

zbatua nga viti 2010 deri në vitin 2015. Programi u bazua në supozimin se një organ duhet të

ekzistojë vetëm si i barabartë dhe i pavarur nga qeveria nëse ai plotëson një nga tre testet e

mëposhtme (pa përmendur kriterin e fleksibilitetit apo efikasitetit):

ai kryen një funksion teknik,

aktivitetet e tij kërkojnë paanshmëri politike, dhe

ai duhet të veprojë në mënyrë të pavarur për të përcaktuar faktet.

Akti i Organeve Publike nga viti 2011 ia mundësoi qeverisë së MB-së implementimin e

reformave strukturore. Mbi 900 organe të sektorit publik i janë nënshtruar rishikimeve

funksionale apo të përshtatura enkas të ndërmarra nga të gjitha departamentet në vitin 2010. Deri

në fund të vitit 2015, më shumë se 190 organe u abroguan dhe më shumë se 165 organe u shkrinë

në më pak se 70. Mbi 130 organe të sektorit publik u reformuan në mënyrë substanciale. Të

gjitha këto nisma prodhuan një peizazh më të pakët dhe më të thjeshtuar të agjencive. Është

vlerësuar se shpenzimet e qeverisë u reduktuan me rreth £3 miliardë për kohëzgjatjen e

programit. Gjithashtu, funksionet e kryera nga më shumë se 75 organe të sektorit publik u

zhvendosën më afër përfaqësuesve të zgjedhur (departamenteve qendrore/agjencive ekzekutive

ose vendimmarrësve lokalë) për të rritur llogaridhënien e tyre.19

Sipas një studimi të vitit 2015, 87% e nëpunësve civilë në MB besonin se përqendrimi në

produkte dhe rezultate është një nga reformat më të rëndësishme në fushat e politikave të tyre,

ndërsa 84% e tyre besonin se tkurrja e sektorit publik ishte një tjetër trend i rëndësishëm i

reformës gjatë periudhës së krizës. Kur krahasohet me rezultatet mesatare prej mostrës së

përgjithshme (shih pjesën 3 më sipër), nëpunësit civilë në MB besonin se partneritetet/aleancat e

jashtme ishin të rëndësishme në një masë më të madhe se homologët e tyre evropianë.20 Kjo

mund të jetë e lidhur me faktin se si pjesë e agjendës së shërbimeve të hapura, qeveria e MB-së

lansoi disa rrjete, p.sh. Rrjeti për Transformimin e Shërbimeve Publike, për të qenë flamurtar i

një qasjeje të “tërësishme”, nga shumë agjenci për reformën e shërbimit publik.21 Ky shembull

ilustron trendin për partneritet dhe bashkëpunim ndërmjet agjencive të ndryshme qeveritare dhe

organeve të tjera të sektorit publik në MB pas MRP-së.

18 O. James, A. Moseley, N. Petrovsky and G. Boyne (2011), The Executive Agency Revolution in the United

Kingdom, in G. Bouckaert, P. Laegreid, S. van Thiel and K. Verhoest (eds), Government Agencies: Practices and

Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan: http://bit.ly/2fYOnGS

19 Aneksi 1, Përditësim i programit për reform të organeve publike, 1 dhjetor 2015: http://bit.ly/2gGlQua 20 R. Andreës, J. Doëne and V. Guarneros-Meza (2013), Public Sector Reform in the UK: Vieës and Experiences from Senior Executives, May: http://bit.ly/1ëëFRSË 21 HM Government (2014), Open Public Services 2014, London: HM Government.

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/24/contentshttp://bit.ly/2fYOnGShttp://bit.ly/2gGlQuahttp://bit.ly/1wwFRSW

24

Rasti i Lituanisë (me fokus në agjencitë rregullatore)

Si një ekonomi e vogël dhe e hapur, Lituania u godit veçanërisht rëndë nga kriza globale

financiare. Në përgjigje të kësaj sfide, qeveria lituaneze më 2008-2012 inicioi reforma të gjera

organizative që prekën të gjitha llojet e institucioneve të nivelit qendror. Të gjitha ministritë

lituaneze u ristrukturuan, disa agjenci qeveritare dhe shumë agjenci ministrore u abroguan ose

riorganizuan më 2009-2011, edhe pse një ministri e re (Ministria e Energjisë) u krijua për t’u

përqendruar në reforma strukturore të energjisë. Kjo u konfirmua nga një anketë nga viti 2013, e

cila tregoi se tkurrja e sektorit publik, orientimi kah klienti dhe përqendrimi në rezultate

konsideroheshin të jenë trendet më të rëndësishme të reformës në Lituani. Nga ana tjetër,

rezultatet e studimit treguan gjithashtu se krijimi i agjencive dhe korporatave autonome

(agjencifikimi), si dhe privatizimi nuk ishin vënë në agjendën e autoriteteve lituaneze gjatë krizës

financiare.22 Si rezultat i këtyre ndryshimeve institucionale, numri i institucioneve të nivelit

qendror (duke përfshirë njësitë territoriale) u ul nga 1190 në vitin 2008 në 855 në vitin 2011.

Gjatë viteve 2012-2016 qeveria lituaneze u përqendrua në reformën e agjencive rregullatore

(shih më poshtë) dhe riorganizimin e institucioneve të vogla buxhetore që punësojnë staf në

numër deri në 20. Për shembull, në vitin 2014 u vendos që të riorganizohen 55 institucione të

vogla, nga të cilat 13 institucione u abroguan ose u shkrinë deri në fund të 2015. Në përgjithësi,

ka pasur një ndryshim thelbësor në peizazhin organizativ në periudhën 2008-2015, por numri i

organizatave dhe agjencive të ndryshme u reduktua kryesisht nëpërmjet abrogimit ose

riorganizimit të njësive territoriale (shumica e të cilave kanë vepruar si organe ligjore para

reformës) dhe institucionet e vogla.23

Nga viti 2009, reformat organizative janë udhëhequr nga koncept dokumenti për përmirësimin e

rregullimit institucional brenda sistemit ekzekutiv. Ky dokument qeveritar ka specifikuar parimet

(duke përfshirë ndarjen e hartimit të politikave dhe zbatimit) dhe drejtimet e reformave

strukturore, si dhe ka përcaktuar një numër masash konkrete për zbatim. Për më tepër, qeveria

lituaneze ka ri-themeluar Komisionin për shuarje (‘Sunset’), i cili i ka dhënë këshilla Zyrës së

Qeverisë (Zyrës së Kryeministrit) rreth optimizimit të strukturës së administratës publike dhe

rishikimit të funksioneve të institucioneve shtetërore dhe agjencive të ndryshme. Zyra e Qeverisë

ka ngritur një numër të grupeve punuese për të shqyrtuar performancën e disa agjencive

qeveritare, ndërkohë që Ministria e Brendshme ka zhvilluar një metodologji mbi rishikimet

funksionale dhe ka lansuar programin për shqyrtim funksional.

Një nga nismat kryesore të reformës horizontale gjatë periudhës 2008-2016 pati të bënte me

strukturën dhe performancën e agjencive rregullatore. Shumica e këtyre agjencive janë agjenci

qeveritare që i raportojnë Zyrës së Qeverisë apo ministrive sektoriale. Disa prej tyre gëzojnë

pavarësi nga ekzekutivi (p.sh. Komisioni Kombëtar për Kontrollin dhe Çmimet e Energjisë,

llogaridhënës ndaj Parlamentit lituanez dhe me diskrecion të gjerë për të përvetësuar rregulla dhe

për të përzgjedhur instrumente rregullatore). Të gjitha këto agjenci mbajnë statusin e

institucioneve buxhetore, ndërkohë që pothuajse të gjitha veprojnë si autoritete të shërbimit civil

në kuadër të fushëveprimit të Ligjit për Shërbimin Civil.

22 R. Rauleckas, V. Nakrošis, R. Šnapštienė and L. Šarkutė (2016), „The impact of public management reforms in Lithuania: systemic managerial changes and persisting organizational differences“, in G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds) Public Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited. 23 V. Nakrošis and Ž. Martinaitis (eds) (2011), Lithuanian Agencies and Other Public Sector Organisations:

Organisation, Autonomy, Control and Performance, Vilnius: Vilnius University.

25

Në fund të vitit 2008, ka pasur rreth 150 agjenci të tilla, funksionet e të cilave mbivendoseshin

deri në një farë mase. Kultura e tyre e performancës perceptohej të jetë e bazuar shpesh në

mosbesim dhe kontroll burokratik, në vend se në besim dhe ofrim të këshillave dhe ndihmesës

për të promovuar pajtueshmërinë. Reforma pati për qëllim të bëjë reduktimin e barrës

administrative për bizneset dhe krijimin e një klime më të favorshme të biznesit në vend. Për hir

të bashkërendimit më të mirë të aktiviteteve rregullatore, u propozua që të gjitha agjencitë

rregullatore të grumbullohen në përputhje me tetë fushat e politikave (mjedisi; rregullimi i tregut;

rregullimi financiar; kultura dhe arsimi; tatimet, dogana dhe kontabiliteti; shëndetësia; siguria e

produkteve dhe procesit). Në kuadër të këtyre politikave u zbatua shkrirja e disa agjencive

rregullatore. Për shembull, qeveria e viteve 2008-2012 absorboi Komisionin e Letrave me Vlerë

dhe Komisionin Mbikëqyrës të Sigurimeve në Bankën e Lituanisë, ndërkohë që qeveria e viteve

2012-2016 integroi Inspektoratin Shtetëror të Produkteve Joushqimore dhe Inspektoratin

Metrologjik në Autoritetin Shtetëror për Mbrojtjen e të Drejtave të Konsumatorit.

Përveç kësaj, Ministria e Ekonomisë promovoi aplikimin e instrumenteve të përbashkëta në

agjencitë rregullatore që përfshinin, ndër të tjera, sistemet e menaxhimit të rrezikut, listat

kontrolluese të inspektimit, shërbimet këshillimore të njëtrajtshme dhe cilësore, deklarimet për

vitin e parë të biznesit dhe matjen dhe vlerësimin e performancës. Për shembull, vlerësimi i

rrezikut është përcaktuar si baza për aktivitetet e inspektimit të biznesit, duke lënë të kuptohet se

në aktivitetet e tyre agjencitë rregullatore duhet të fokusohen në rastet me rrezik të lartë.

Gjithashtu, u vendos që inspektimet e biznesit të kryera nga agjencitë rregullatore do të bazohen

në lista të qarta kontrolluese të inspektimit që përmbajnë informacion për çdo hap të procesit të

inspektimit. Si rezultat i kësaj nisme u raportua një rritje në zbatimin e këtyre instrumenteve në

agjencitë rregullatore lituaneze, me disa dallime nëpër agjencitë rregullatore (ku agjencitë e

mëdha rregullatore ishin më të përparuara në krahasim me ato më të vogla). Gjithashtu, është

vlerësuar se numri i vizitave të inspektimit për bizneset e inspektuara shënoi rënie nga viti 2011

deri në vitin 2012, por u rimëkëmb në vitin 2014, me ngadalësimin e ritmit të kësaj reforme.24

24 OECD (2015), Regulatory Policy in Lithuania: Focusing on the Delivery Side: http://bit.ly/2f2A2fG

http://bit.ly/2f2A2fG

26

3. ANALIZË KRAHASUESE E AGJENCIVE NË KOSOVË

3.1. Llojet e agjencive, mandati dhe karakteristikat organizative

Ekzistojnë dy grupe të mëdha të agjencive të cilat njihen sot në administratën publike në Kosovë.

Grupi i parë janë agjencitë e themeluara në kuadër të Kuvendit të Kosovës dhe grupi i dytë janë

agjencitë e themeluara në kuadër të Qeverisë së Kosovës. Grupi i parë numëron 32 agjenci dhe

grupi i dytë 47 agjenci. Ekziston një pranueshmëri në shkallë të gjerë që numri i këtyre

strukturave është i madh. Por, si ka ardhur deri te ky numër dhe cili është trendi i rritjes së këtij

numri gjatë viteve?

Institucionet dhe agjencitë në kuadër të Kuvendit të Kosovës

Kushtetuta e Kosovës është referenca e parë ku duhet kërkuar bazën e themelimit të tyre. Në

pjesë të ndryshme të Kushtetutës së Kosovës përmenden pesë institucione 25 që nuk janë

Kuvendi, Qeveria apo Presidenti, por janë institucione tjera të pavarura dhe kushtetuese. Pastaj,

Kushtetuta i ka kushtuar edhe një kapitull tjetër të ndarë institucioneve të pavarura, Kapitulli XII

i cili liston pesë institucione tjera që quhen institucionet e pavarura26. Vetëm duke përmendur

me emër këto institucione është krijuar një kërkesë “kushtetuese” për themelimin e tyre me ligje

të ndara më vonë. Deri këtu fjala është për dhjetë institucione të pavarura që dalin nga