-
Republika e Kosovës - Republika
Kosova - Republic of Kosovo
Qeveria - Vlada – Government
Ministria e Administratës Publike
Ministarstvo Javne Administracije - Ministry of Public Administration
RISHIKIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE
TË PAVARURA TË KUVENDIT DHE ORGANEVE
QENDRORE TË QEVERISË
Dhjetor 2016
-
1
Përmbajtja LISTA E SHKURTESAVE ................................................................................................................................... 5
PËRMBLEDHJE EZEKUTIVE ............................................................................................................................ 6
PJESA 1: RISHIKIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE TË PAVARURA DHE ORGANEVE QENDRORE TË
QEVERISË ....................................................................................................................................................... 8
1. HYRJE ................................................................................................................................................ 8
2. PËRVOJAT NDËRKOMBËTARE NË RREGULLIMIN DHE MENAXHIMIN E INSTITUCIONEVE
MBIKËQYRËSE DHE AGJENCIVE QEVERITARE ................................................................................ 10
2.1. Shpjegimi i krijimit së institucioneve (gjysmë) të pavarura mbikëqyrëse dhe agjencive
qeveritaredhe dhënia e një tipologjie për kategorizimin e tyre .................................................... 10
2.2. Autonomia dhe kontrolli - gjetja e baraspeshës së duhur për institucionet mbikëqyrëse dhe
agjencitë qeveritare ....................................................................................................................... 12
2.3. Optimizimi i strukturave institucionale në administratat publike evropiane ................................ 14
2.4. Koordinimi i themelimit dhe funksionimit të organeve të decentralizuara dhe ekzekutive të BE 17
2.5. Modelet kombëtare të agjencive dhe trendet .............................................................................. 22
3. ANALIZË KRAHASUESE E AGJENCIVE NË KOSOVË .......................................................................... 26
3.1. Llojet e agjencive, mandati dhe karakteristikat organizative ........................................................ 26
3.2. Menaxhimi i burimeve njerëzore, rekrutimi, klasifikimi i vendeve të punës dhe menaxhimi i
personelit ....................................................................................................................................... 34
3.3. Pagat dhe shtesat në pagë ............................................................................................................. 43
3.4. Llogaridhënia (raportimi financiar dhe jo-financiar) dhe transparenca ........................................ 47
4. PËRFUNDIMET DHE REKOMANDIMET ........................................................................................... 53
5. UDHËRRËFYESI PËR RACIONALIZIMIN E STRUKTURËS INSTITUCIONALE NË KOSOVË ................... 65
PJESA 2: PËRSHKRIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE ......................................................................... 70
Institucionet dhe agjencitë e pavarura të themeluara me Kushtetutë dhe Kuvendi i Kosovës ............ 70
1. Gjykata Kushtetuese e Kosovës ..................................................................................................... 70
2. Këshilli Prokurorial i Kosovës ......................................................................................................... 71
3. Këshilli Gjyqësor i Kosovës ............................................................................................................. 72
4. Agjencia e Kosovës për Inteligjencë ............................................................................................... 74
5. Këshilli i Sigurisë i Kosovës ............................................................................................................. 75
6. Institucioni i Avokatit të Popullit .................................................................................................... 76
7. Zyra Kombëtare e Auditimit ........................................................................................................... 78
8. Komisioni Qendror i Zgjedhjeve ..................................................................................................... 79
9. Banka Qendrore e Kosovës ............................................................................................................ 81
-
2
10. Komisioni i Pavarur i Mediave ....................................................................................................... 82
11. Agjencia Kosovare e Pronës ........................................................................................................... 83
12. Agjencia Kosovare e Privatizimit .................................................................................................... 85
13. Agjencia Kundër Korrupsionit ........................................................................................................ 86
14. Agjencia për Menaxhimin e Komplekseve Memoriale .................................................................. 88
15. Agjencia Shtetërore për Mbrojtjen e të Dhënave Personale......................................................... 89
16. Agjencia për Ndihmë Juridike Falas ............................................................................................... 90
17. Akademia e Shkencave dhe Arteve e Kosovës ............................................................................... 91
18. Autoriteti Kosovar i Konkurrencës ................................................................................................. 92
19. Instituti Gjyqësor i Kosovës ............................................................................................................ 93
20. Këshilli i Kosovës për Trashëgimi Kulturore ................................................................................... 95
21. Këshilli i Pavarur Mbikëqyrës për Shërbimin Civil ......................................................................... 96
22. Komisioni i Pavarur i Minierave dhe Mineraleve ........................................................................... 97
23. Organi Shqyrtues i Prokurimit ........................................................................................................ 98
24. Paneli Zgjedhor për Ankesa dhe Parashtresa ................................................................................ 99
25. Radiotelevizioni i Kosovës ............................................................................................................ 100
26. Fondi i Kursimeve Pensionale të Kosovës .................................................................................... 102
27. Autoriteti i Aviacionit Civil ........................................................................................................... 103
28. Autoriteti Rregullativ i Komunikimeve Elektronike dhe Postare ................................................. 104
29. Autoriteti Rregullativ i Hekurudhave ........................................................................................... 105
30. Autoriteti Rregullator për Shërbimet e Ujit ................................................................................. 106
31. Komisioni Rregullativ i Prokurimit Publik ..................................................................................... 108
32. Zyra e Rregullatorit për Energji .................................................................................................... 109
Agjencitë (organet qendrore dhe të pavarura) në kuadër të Qeverisë .................................................... 110
33. Agjencia Shtetërore e Arkivave .................................................................................................... 110
34. Agjencia e Statistikave e Kosovës ................................................................................................ 111
35. Agjencia e Ushqimit dhe Veterinarisë.......................................................................................... 112
36. Agjencia për Barazi Gjinore .......................................................................................................... 113
37. Agjencia e Kosovës për Mbrojtje nga Rrezatimi dhe Siguria Bërthamore ................................... 114
38. Agjencia për Shoqërinë e Informacionit ...................................................................................... 115
39. Instituti i Kosovës për Administratë Publike ................................................................................ 116
40. Avokatura Shtetërore .................................................................................................................. 117
-
3
41. Agjencia për Administrimin e Pasurisë së Sekuestruar dhe të Konfiskuar .................................. 118
42. Instituti për Hulumtimin e Krimeve të Luftës .............................................................................. 119
43. Inspektorati i Minstrisë së Drejtësisë........................................................................................... 120
44. Instituti i Mjekësisë Ligjore .......................................................................................................... 121
45. Shërbimi Sprovues i Kosovës ....................................................................................................... 122
46. Shërbimi Korrektues i Kosovës .................................................................................................... 122
47. Administrata Tatimore e Kosovës ................................................................................................ 123
48. Agjencia Qendrore e Prokurimit .................................................................................................. 124
49. Thesari .......................................................................................................................................... 125
50. Dogana e Kosovës ........................................................................................................................ 127
51. Njësia për Inteligjencë Financiare ................................................................................................ 128
52. Agjencia e Regjistrimit Civil .......................................................................................................... 129
53. Akademia e Kosovës për Siguri Publike ....................................................................................... 130
54. Policia e Kosovës .......................................................................................................................... 131
55. Inspektorati Policor i Kosovës ...................................................................................................... 132
56. Agjencia e Menaxhimit Emergjent ............................................................................................... 133
57. Agjencia e Kosovës për Forenzikë ................................................................................................ 134
58. Agjencia për Mbrojtjen e Mjedisit e Kosovës .............................................................................. 135
59. Agjencia Kadastrale e Kosovës ..................................................................................................... 137
60. Agjencia e Kosovës për Produkte dhe Pajisje Medicinale ........................................................... 137
61. Agjencia e Financimit Shëndetësor .............................................................................................. 138
62. Inspektorati Shëndetësor............................................................................................................. 139
63. Inspektorati i Punës ..................................................................................................................... 140
64. Agjencia e Punësimit .................................................................................................................... 141
65. Agjencia për Investime dhe Përkrahje të Ndërmarrjeve në Kosovë ............................................ 142
66. Agjencia e Regjistrimit të Bizneseve në Kosovë ........................................................................... 143
67. Agjencia Kosovare e Standardizimit ............................................................................................. 144
68. Drejtoria e Akreditimit e Kosovës ................................................................................................ 145
69. Agjencia e Metrologjisë e Kosovës .............................................................................................. 145
70. Agjencia për Pronësi Industriale .................................................................................................. 146
71. Inspektorati i Tregut..................................................................................................................... 147
72. Agjencia e Kosovës për Akreditim ............................................................................................... 148
-
4
73. Agjencia për Arsim dhe Aftësim Profesional ............................................................................... 149
74. Autoriteti Kombëtar i Kualifikimeve ............................................................................................ 150
75. Agjencia e Kosovës për Eficiencë të Energjisë ............................................................................. 151
76. Shërbimi Gjeologjik i Kosovës ...................................................................................................... 152
77. Agjencia Pyjore e Kosovës............................................................................................................ 153
78. Agjencia për Zhvillimin e Bujqësisë .............................................................................................. 154
79. Agjencia për Shërbimet e Navigacionit Ajror ............................................................................... 155
BURIMET ................................................................................................................................................... 157
-
5
LISTA E SHKURTESAVE
AKP Agjencia Kosovare e Privatizimit
AKK Agjencia Kundër Korrupsionit
AMKMK Agjencia për Menaxhimin e Komplekseve Memoriale
AMMK Agjencia për Mbrojtjen e Mjedisit e Kosovës
ANJF Agjencia për Ndihmë Juridike Falas
ASHMDHP Agjencia Shtetërore për Mbrojtjen e të Dhënave Personale
ASHAK Akademia e Shkencave dhe e Arteve e Kosoves
ARKEP Autoriteti Rregullativ i Komunikimeve Elektronike dhe Postare
ARH Autoriteti Rregullativ i Hekurudhave
AAC Autoriteti i Aviacionit Civil
AQP Agjencia Qendrore e Prokurimit
ARBK Agjencia e Regjistimit të Bizenseve e Kosovës
ARC Agjencia e Regjistrimit Civil
ASHI Agjencia për Shoqërinë e Informacionit
ASK Agjencia e Statistikave e Kosovës
ASHNA Agjencia për Shërbimet e Navigimit Ajror
AUV Agjencia e Ushqimit dhe Veterinarisë
AZHB Agjencia për Zhvillimin e Bujqësisë
BQK Banka Qendrore e Kosoves
FKPK Fondi i Kursimeve Pensionale të Kosovës
IAP Institucioni i Avokatit të Popullit
IGJK Instituti Gjyqësor i Kosovës
IKAP Instituti i Kosovës për Administratë Publike
KGJK Këshilli Gjyqësor i Kosovës
KPK Këshilli Prokurorial i Kosoves
KKTK Këshilli i Kosovës për Trashegimi Kulturore
KPMSHC Këshilli i Pavarur Mbikqyrës për Shërbimin Civil të Kosovës
KPMM Komisioni i Pavarur i Minierave dhe Mineraleve
KQZ Komisioni Qendror i Zgjedhjeve
KRPP Komisioni Rregullativ i Prokurimit Publik
KPM Komisioni i Pavarur i Mediave
OSHP Organi Shqyrtues i Prokurimit
PZAP Paneli Zgjedhor për Ankesa dhe Parashtresa
RTK Radio Televizioni i Kosovës
SHSK Shërbimi Sprovues i Kosovës
SHKK Shërbimi Korrketues i Kosovës
ZAP Zyra e Auditorit të Përgjithshëm
ZRrE Zyra e Rregullatorit për Energji
-
6
PËRMBLEDHJE EZEKUTIVE Institucionet dhe agjencitë që funksiojnë në kuadër të Kuvendit dhe Qeverisë së Kosovës janë
themeluar ndër vite pa pasur një kornizë ligjore e cila do të vendoste disa rregulla dhe parime
bazë të cilat do të aplikoheshen për të gjitha këto institucione dhe agjenci. Pra, sot nuk ka
rregulla bazike kornizë sa i përket themelimit, organizimit, mbikëqyrjes, llogaridhënies,
mandatit, qeverisjes dhe reformimit apo përfundimit të mandatit të institucioneve dhe agjencive
të Kuvendit dhe Qeverisë së Kosovës. Si pasojë e kësaj, të gjitha institucionet dhe agjencitë janë
themeluar ndaras, rast pas rasti dhe kështu është krijuar një numër i madh i institucioneve dhe
agjencive. Kuvendi i Kosovës ka themeluar më shumë se 30 institucione dhe agjenci të pavarura,
rregullatore dhe ekzekutive derisa Qeveria ka themeluar 46 organe qendrore si pjesë të një numri
të ministrive të linjës. Neni 142 i Kushtetutës së Kosovës i ka dhënë kompetencë të gjërë
Kuvendit të Kosovës për të themeluar agjenci rregullatore dhe ekzekutive, praktikë e cila nuk
është në vijë me praktikat e vendeve të BE-së dhe OECD-së. Ky fakt e ka zvogëluar apo ulur
rëndësinë e ndarjes së pushteteve në Kosovë në mes të Kuvendit si organ legjislativ dhe Qeverisë
si organ ekzekutiv dhe ka bërë që mos te ketë një mbikëqyrje apo kontroll adekuat mbi
perfomancën e këtyre trupave. Si pasojë e kësaj, nuk ka tipologji të qarta të agjencive në Kosovë
dhe sot ekzistojnë më shumë se 20 koncepte me të cilat përshkruhet statusi i këtyre agjencive në
ligjet që i kanë themeluar ato. Po ashtu, ka munguar një koordinim në mes të Kuvendit dhe
Qeverisë sa i përket themelimit dhe kontrollit të agjencive që ka kontribuar në rritjen e numrit të
tyre.. Shumë nga agjencitë e Qeverisë sot kanë ekzistuar më herët si departamente të ministrive
kurse më vonë janë shndërruar në agjenci derisa disa agjenci dhe departamente ministrore sot
krijojnë duplifikim të roleve dhe përgjegjësive në mes tyre.
Shumica e institucioneve dhe agjencive të Kuvendit qeverisen nga organe kolegjiale dhe me
numër të ndryshëm të anëtarëve, nga tre më së paku deri në 13 anëtarë, me kushte të ndryshme
për të qenë anëtar dhe me mandate të ndryshme. Edhe institucionet dhe agjencitë e Kuvendit
quhen të pavarura, bordet në shumë prej tyre propozohen nga Qeveria dhe emërohen në Kuvend.
Ndërsa në rastet kur anëtarët e bordit zgjedhen me konkurs të hapur, në procesin e intervisimit
nuk sigurohet pjesëmarrje e personave nga jashtë si nga jeta akademike, shoqëria civile, ekspert
të jashtëm, etj. Sa i përket strukturës së organizimit të brendshëm në këto institucione dhe
agjenci, disa organizohen në dy, tri apo katër nivel por pa linja të qarta të llogaridhënies në mes
të niveleve. Statusi ligjor nuk është i definuar në shumë prej institucioneve dhe agjencive të
pavarura dhe nuk janë gjetur agjenci të cilat kanë mandat të përkohshëm të cilat janë themeluar
për të kryer një mandat të caktuar për një periudhë kohore të caktuar. Po ashtu, nuk ekziston një
analizë kost-benefit si para krijimit të institucionit apo agjencisë ashtu edhe gjatë mandatit të
agjencisë për të parë nëse agjencia apo institucioni në fjalë duhet të vazhdojë mandatin, të
reformohet apo edhe të shuhet. Institucionet dhe agjencitë e pavarura në kuadër të Kuvendit kanë
linjë të pavarur buxhetore derisa agjencitë apo organet qendrore në kuadër të ministrive e kanë
buxhetin në kuadër të buxhetit të ministrisë. Sidoqoftë, në disa prej institucioneve dhe agjencive
sidomos të atyre të pavarura nuk tregohet se kush e propozon buxhetin dhe cili është ligji i
aplikueshëm për ndarjen dhe shpenzimin e buxhetit.
Ligji për Shërbimin Civil nuk aplikohet në disa institucione dhe agjenci të pavarura të Kuvendit
derisa disa agjenci apo organe qendrore të Qeverisë nuk e aplikojnë ligjin në tërësinë e
institucionit. Në disa raste, drejtorët e përgjithshëm të këtyre trupave me një pjesë të nëpunësve
nuk i nënshtrohen Ligjit për Shërbimin Civil. Në përgjithësi në institucione dhe agjenci të
pavarura të Kuvendit por edhe agjencive të Qeverisë verëhet një tendencë për mos aplikim të
Ligjit për Shërbimin Civil në mënyrë që të ketë një pavarësi më të madhe në rekrutim të
-
7
personelit dhe mundësi për rregullim të pagave. Bazuar në të dhënat aktuale për numrin e
punëtorëve, institucionet dhe agjencitë e Kuvendit të Kosovës kanë rreth 4,634 të punuësuar,
agjencitë apo organet qendrore ndaras nga ministritë kanë rreth 15,123 të punësuar (përfshirë
Policinë e Kosovës) derisa vetëm ministritë kanë rreth 11,937 të punësuar. Sa i përket aplikimit
të katalogut të vendeve të punës në shërbimin në institucionet dhe agjencitë e pavarura të
Kuvendit, rreth 14 të tilla nuk e zbatojnë atë, një numër prej 15 janë në proces të përshtatjes dhe
pjesërisht e zbatojnë katalogun derisa vetëm tri nga numri prej 32 e kanë zbatuar atë.
Institucionet dhe agjencitë e pavarura në kuadër të Kuvendit aplikojnë nivele të ndryshme të
pagave të cilat nuk kanë një bazë të duhur ligjore. Në disa raste, niveli i pagës së anëtarëve të
bordit është i përcaktuar me ligjin që e themelon institucionin e në disa raste niveli i pagës
propozohet nga Komisioni për Buxhet dhe Financa i Kuvendit të Kosovës dhe vendoset në
Kuvend të Kosovës. Në mungesë të ligjit apo ligjeve adekuate për paga për kategori të
nëpunësve, bordet në disa raste i kanë caktuar me akte nënligjore pagat e personelit civil në
institucionin apo agjencinë përkatëse. Në administratën publike ka raste kur një pozitë e njëjtë
paguhet ndryshe në Qeveri e ndryshe në institucion apo agjenci të pavarur dhe në përgjithësi nuk
vlenë parimi “punë e njejtë-pagë e njëjtë”. Pastaj, përveq pagave ekzistojnë edhe një numër i
madh i vendimeve pa bazë të qartë ligjore me anë të të cilave janë përcaktuar shtesa të ndryshme
mbi pagën bazë.
Sa i përket llogaridhënies dhe raportimit, nuk ka linja të qarta të llogaridhënies në institucionet
dhe agjencitë e pavarura dhe në disa organe qendrore apo agjenci në kuadër të Qeverisë. Disa
institucione dhe agjenci të pavarura të Kuvendit nuk e kanë të definuar me ligj raportimin në
Kuvend, disa prej tyre raportojnë praktikisht në Kuvend, disa e dërgojnë raportin vetëm për
njoftim derisa ka të tilla që e kanë të definuar raportimin por nuk raportojnë në Kuvend. Në
Kuvend të Kosovës nuk ka një dokument i cili tregon se cila agjenci raporton në cilin komision
por kjo është zhvilluar vetëm si praktikë dhe ekziston vetëm një person në Kuvend të Kosovës si
koordinator me institucione dhe agjenci të pavarura. Në Kuvend të Kosovës nuk ka rregulla të
përcaktuara që definojnë ndonjë masë apo sanksion për bordin të cilit nuk i miratohet raporti
vjetor. Si pasojë e kësaj, ka institucione dhe agjenci të pavarura, raporti vjetor i të cilave
miratohet në komision por jo në seancë, ka institucione dhe agjenci, raportet e të cilave nuk
miratohen në komision por miratohen në seancë dhe ka agjenci, raportet e të cilave nuk
miratohen as në komision dhe as në seancë. Sa i përket agjencive qeveritare, 13 nga 46 nuk e
kanë të definuar në ligj raportimin apo hartimin e raportit vjetor si rrjedhojë nuk dihet nëse
raportojnë te Ministri, në Qeveria apo asnjëren; 26 nga 46 nuk i kanë publike raportet vjetore
derisa 16 nga 46 nuk kanë faqe zyrtare.
-
8
PJESA 1: RISHIKIMI I INSTITUCIONEVE DHE AGJENCIVE TË PAVARURA
DHE ORGANEVE QENDRORE TË QEVERISË
1. HYRJE Qëllimi i këtij raporti i cili është përgatitur nga Ministria e Adminstratës Publike (MAP) me
mbështetje të SIGMA-s, është të paktën i dyfishtë:
Të shërbejë si një informacion i plotë mbi të gjitha institucionet dhe agjencitë nën Kuvendin dhe Qeverinë duke analizuar elementë të themelimit, organizimit, pagave,
marrëdhënies së punës dhe llogaridhënies. Pastaj, ky rishikim mund t’i shërbejë Qeverisë
për të lansuar rishikimin funksional të agjenive të caktuara bazuar në analizë pasi që është
theksuar nga raporte të ndryshme se struktura administrative në Kosovë është e
fragmentuar dhe nuk ka linja të qarta të llogaridhënies. Raporti për Kosovën i vitit 2015 i
Komisionit Evropian ka theksuar nevojën e një rishikimi të të gjithë trupave të pavarur në
Kosovë dhe po ashtu takimi i Grupit të Veçantë për Reformën e Administratës Publike i
mbajtur në Nëntor 2015 kishte ri-theksuar nevojën që Qeveria të bëjrë një rishikim të të
gjithë trupave të pavarur në administratën publike në Kosovë.
Të gjeturat dhe rekomandimet e këtij rishikimi do të shërbejnë si informata gjatë draftimit të koncept dokumenteve dhe tri ligjeve, Ligjit për Shërbimin Civil, Ligjit për Pagat që
realizohen nga Buxheti i Kosovës dhe Ligjit për Organizimin e Administratës Publike
Nevoja për një rishikim të tillë dhe për implementim të rekomandimeve të rishikimit është
përsëritur edhe në raportin e vitit 2016 të Komisionit Evropian për Kosovën.
Raporti është i strukturuar rreth dy pjesëve kryesore: pjesa analitike dhe pjesa përshkruese. Pjesa
analitike ofron një analizë krahasuese të institucioneve dhe agjencive në Kosovë dhe ofron
shembuj ndërkombëtar në aspekt të rregullimit dhe menaxhimit të institucioneve mbikëqyrës dhe
agjencive të Qeverisë. Pjesa analitike përfundon me të gjeturat apo përfundimet dhe
rekomandimet përcjellur nga një udhërrëfyes i cili trajtohen çështjen se si duhet të adresohen
rekomandimet e rishikimit për të dhënë efektet më të mira për një racionalizim të strukturës së
administratës publike në Kosovë. Pjesa përshkruese elaboron secilën agjenci të themeluar nga
Kuvendi apo Qeveria e Kosovës.
Raporti liston 32 institucione dhe agjenci të pavarura të Kuvendit dhe 46 organe qendrore dhe
trupa në kuadër të ministrive të linjës së Qeverisë së Kosovës. Sa i përket pjesës së institucioneve
dhe agjencive të Kuvendit, raporti nuk përfshinë disa organe (borde) të cilat nuk kanë edhe
pjesën e administratës, pra stafin, pagat, organizimin, por janë vetëm grup anëtarësh të emëruar
nga Kuvendi1. Po ashtu, raporti njeh faktin e transformimit të Agjencisë Kosovare të Pronës
(AKP) në Agjencinë për Verifikim dhe Krahasim të Pronës. Sipas Ligjit për këtë agjenci, stafi,
buxheti dhe elementë tjerë do të transferohen në agjencinë e re dhe me këtë ligj janë shfuqizuar
rregulloret e UNMIK-ut me të cilat është themeluar AKP dhe Ligji i Kuvendit për AKP-në. Në
aspektin e organeve qendrore apo trupave në kuadër të Qeverisë (si pjesë e disa ministrive të
linjës), raporti nuk përfshinë disa organe që ofrojnë shërbime publike si qendrat spitalore në
kuadër të Ministrisë së Shëndetësisë, një numër të instituteve në kuadër të Ministrisë së Arsimit,
1 Këto organe janë: Këshilli Kombëtar i Shkencës, Bordi Këshilldhënës për Mbrojtjen e Mjedisit dhe Komisioni për Dhënien e Provimit të Jurisprudencës.
-
9
Shkencës dhe Teknologjisë dhe disa trupa apo organe të artit dhe muzikës në kuadër të
Ministrisë së Kulturës, Rinisë dhe Sportit.
Qendra Klinike Universitare e Kosovës dhe pjesët e saj në kuadër të Ministrisë së Shëndetësisë,
disa Institute si Institutin Albanologjik, atë të Pedagogjisë, etj në kuadër të Ministrisë së Arsimit,
Shkencës dhe Teknologjisë dhe si Teatri Kombëtar, Baleti, Ansambli Kombëtar dhe të tjera në
kuadër të Ministrisë së Kulturës, Rinisë dhe Sportit.2
(Ky raport është hartuar me mbështetje të programit SIGMA 3)
2 Siq janë Qendra Klinike Universitare e Kosovës dhe njësitë tjera në kuadër të shërbimit, Instituti Pedagogjik, Instituti Albanologjik, Instituti i Historisë, Universitet publike, Teatri Kombëtar, Baleti, Ansambli Kombëtar, Galeria e Arteve, Filarmonia e Kosovës, Qendra Kinematografike, etj. 3 SIGMA është një iniciativë e përbashket e OECD dhe BE-së, kryesisht e financura nga BE.
-
10
2. PËRVOJAT NDËRKOMBËTARE NË RREGULLIMIN DHE MENAXHIMIN
E INSTITUCIONEVE MBIKËQYRËSE DHE AGJENCIVE QEVERITARE
Kjo pjesë paraqet përvojat relevante ndërkombëtare për themelimin dhe qeverisjen e
institucioneve mbikëqyrëse dhe agjencive qeveritare, dhe jep një përshkrim të përgjithësuar të
trendeve të fundit në optimizmin e strukturave organizative dhe të menaxhimit në Bashkimin
Evropian (BE) dhe në nivel kombëtar në një pikëpamje krahasuese. Një dallim i rëndësishëm
është bërë në mes të institucioneve të pavarura mbikëqyrëse (ndonjëherë të quajtura organe
mbikëqyrëse) dhe agjencive qeveritare gjysmëautonome (rregullatore, ekzekutive apo
këshillimore) që mund të ndryshojnë në mënyrë të konsiderueshme në aspektin e dimensioneve
dhe nivelit të autonomisë së tyre, por të gjitha kanë si emërues të përbashkët atë se janë
drejtpërdrejt përgjegjës ndaj qeverisë.
2.1. Shpjegimi i krijimit së institucioneve (gjysmë) të pavarura
mbikëqyrëse dhe agjencive qeveritare dhe dhënia e një tipologjie për
kategorizimin e tyre
Ekziston një trend afatgjatë global në ngritjen e institucioneve të pavarura mbikëqyrëse për të
siguruar mbikëqyrje të jashtme të pushtetit politik apo administrativ dhe llogaridhënien e tij ndaj
legjislativit apo qytetarëve. Proceset e shtetndërtimit, modernizimit dhe aderimit në BE shpesh
përfshijnë krijimin dhe forcimin e organeve të tilla, për shembull, institucionet e kontrollit të
lartë, institucionet e avokatit të popullit, autoritetet e kundërkorrupsionit ose komisionet e të
drejtave të njeriut. Ato duhet të veprojnë si “roja” të qeverisjes së mirë ose “vrojtues” të interesit
publik brenda një sistemi të qeverisjes demokratike që funksionon mirë. Në mënyrë që të
zbatojnë mandatet e tyre, institucionet mbikëqyrëse zakonisht kanë kompetenca për të hetuar dhe
raportuar mbi çështje specifike, ato mund të adresojnë ankesat për sjellje të pahijshme në detyrë
publike apo shkeljeve të mundshme të akteve ligjore, si dhe të japin këshilla se si mund të
përmirësohet situata ekzistuese. Këto institucione mund të gjenden brenda degës legjislative apo
ekzekutive të pushtetit, duke gëzuar shkallë të ndryshme të pavarësisë dhe marrëdhënie të
ndryshme me institucionet e tjera shtetërore. Megjithatë, ka pak kërkime krahasuese mbi
themelimin dhe funksionimin e këtyre institucioneve.
Një tjetër trend i rëndësishëm që tërhoqi më shumë vëmendjen akademike ishte krijimi dhe
menaxhimi i agjencive qeveritare gjysmëautonome. Në vitet 1980 deri 2000 ka pasur një rritje të
konsiderueshme në numrin e këtyre agjencive në administratën publike evropiane. Meqenëse
veprojnë sipas parimit të barazisë dhe pavarësisë nga qeveria qendrore, ato mund të angazhohen
në detyra të ndryshme ekzekutive, rregullatore dhe këshillimore apo ofrim të shërbimeve
publike. Ato zakonisht veprojnë brenda degës ekzekutive të pushtetit dhe në kuadër të një
zinxhiri qeveritar të drejtimit dhe llogaridhënies, që u mundëson atyre për të kontribuuar në
realizimin e synimeve të politikave të qeverisë dhe t’i raportojnë ministrive amë në mënyrë që
ministrat e tyre të mund të japin llogari për performancën (financiare dhe jofinanciare) e
agjencisë në parlament në mënyrën e duhur.
Në shumicën e vendeve evropiane krijimi i agjencive ka ndodhur në njëfarë mënyre ad hoc, duke
ndjekur qasjen nga rasti në rast. 4 Prandaj, nuk ka asnjë model të vetëm për agjenci 4 S. van Thiel, K. Verhoest, G. Bouckaert and P. Lægreid (2011), Lessons and Recommendations for the Practice of
Agencification: a Policy Brief for Governments in Europe and Beyond. COST Office: http://bit.ly/2fNIizg
http://bit.ly/2fNIizg
-
11
gjysmëautonome në Evropë, pasi shumë lloje të ndryshme të agjencive janë ngritur në
administratat publike të ndryshme evropiane, në varësi të traditave të tyre juridiko-administrative
apo përzgjedhjeve politike. Pasi që ky trend i agjencifikimit është bazuar në doktrinën e
Menaxhimit të ri publik (MRP), është e mundur që të identifikohen veçoritë e mëposhtme të
përbashkëta të agjencive gjysmëautonome5:
Agjencitë janë organe të së drejtës publike të ngritura sipas një instrumenti të së drejtës publike (Kushtetuta, legjislacioni apo akte të tjera ligjore) dhe jo organe të së drejtës
private të themeluara në bazë të një instrumenti të së drejtës private (p.sh. aktet ligjore
për shoqëritë aksionare);
Ato kanë njëfarë kapaciteti për vendimmarrje autonome rreth politikave ose menaxhimit;
Ato për nga aspekti strukturor janë të ndara nga qeveria dhe organizatat e tjera qendrore (kjo përjashton ministritë dhe departamentet qeveritare nga përkufizimi i
agjencisë);
Ato formalisht janë nën të paktën njëfarë kontrolli të anëtarëve të kabinetit (qeveria apo ministritë e saj). Prandaj, institucionet e pavarura shtetërore që janë përgjegjëse vetëm
dhe drejtpërdrejt ndaj parlamentit ndonjëherë nuk quhen agjenci;
Ata kanë disa resurse (financiare dhe të personelit) të vetat.
Bazuar në tri veçoritë e këtyre agjencive (distanca e tyre nga qeveria qendrore, niveli i
autonomisë dhe statusi ligjor), është e mundur që të jepet një kategorizim në bazë të llojeve më të
zakonshme të agjencive. Tabela 1 më poshtë jep një klasifikim të agjencive gjysmëautonome me
disa shembuj në nivel kombëtar dhe të BE-së. Agjencitë “Hapat e radhës” në Mbretërinë e
Bashkuar (MB), të cilat janë pjesë e departamenteve qeveritare (shih pjesën 5 më poshtë), shpesh
perceptohen të përputhen më së miri me kategorinë 1 të definicionit të agjencisë. Agjencitë e
kategorisë 2 zakonisht veprojnë plotësisht jashtë sistemit hierarkik të qeverisë qendrore dhe
gëzojnë më shumë autonomi (p.sh. organet publike që nuk janë në kuadër të departamenteve në
Mbretërinë e Bashkuar). Organizatat e kategorisë 3 janë organe korporative (korporata apo
kompani), por themelimi dhe funksionimi i tyre është jashtë fushëveprimit të këtij raporti.
Megjithatë, nuk ka bashkërendim në mes të këtyre llojeve të agjencive dhe funksioneve të tyre -
organet e ndryshme mund të kryejnë funksione të ndryshme në praktikë.
Tabela 1. Kategorizimi i agjencive gjysmë-autonome
Kategoria Përkufizimi Shembuj
1 Organizatë, njësi apo organ
gjysmë-autonom (shpesh pa
pavarësi ligjore) me njëfarë
autonomie menaxheriale
Agjencitë “Hapat e radhës” (MB), agjencitë
qeveritare dhe agjencitë nën ministri
(Lituani), agjencitë ekzekutive të Komisionit
(BE)
2 Organizatë/organ ligjërisht i
pavarur (në bazë të statuteve) me
autonomi menaxheriale
Organet publike që nuk janë në kuadër të
departamenteve (MB), institucionet jo-
fitimprurëse publike të cilat ekzekutojnë
funksione të administratës publike (Lituani),
5 K. Verhoest, P. G. Roness, B. Verschuere, K. Rubecksen and M. MacCarthaigh (eds) (2010), Autonomy and Control of State Agencies: Comparing States and Agencies. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 17-18.
-
12
agjencitë e decentralizuara të BE-së (BE)
3 Organizatë private apo e të drejtës
privatee themeluar nga apo në
emër të qeverisë (si një fondacion
apo korporatë, kompani apo
ndërmarrje)
Korporatat publike (MB), kompanitë
shtetërore apo fondacionet (Lituani),
partneritetet publike private (BE)
Burimi: kategorizimi bazuar në van Thiel dhe CRIPO team, ‘The rise of executive agencies:
comparing the agencification of 25 tasks in 21 countries”.
Një kategorizim tjetër është i mundur në qoftë se shikohen funksionet e kryera nga agjencitë.
Agjencitë qeveritare mund të ndahen në mënyrë të qartë në agjenci rregullatore, të cilat shpesh
rregullojnë veprimtaritë ekonomike në tregjet e liberalizuara, agjenci ekzekutive, të cilat zbatojnë
programet qeveritare dhe ofrojnë shërbime publike grupeve të ndryshme shënjestër, dhe agjenci
këshillimore/kërkimore, të cilat ofrojnë evidenca dhe këshilla për ministritë dhe hisetarët e tjerë
të politikave. Ka disa agjenci hibride ose shumëqëllimëshe, që kryejnë një miks të detyrave të
ndryshme dhe shpesh i raportojnë më shumë se një drejtuesi parësor. Megjithatë, është e vështirë
për të gjetur përkufizime të qarta të llojeve të ndryshme të agjencive dhe klasifikimeve të tyre
sipas detyrave të tyre parësore apo dytësore në shumicën e vendeve evropiane.
2.2. Autonomia dhe kontrolli - gjetja e baraspeshës së duhur për
institucionet mbikëqyrëse dhe agjencitë qeveritare
Autonomia është një koncept shumëdimensional dhe baraspesha e drejtë midis autonomisë së
plotë dhe kontrollit nga organi mbikëqyrës varet nga rasti specifik. Megjithatë, për institucionet
mbikëqyrëse argumenti themelor është ruajtja e sistemit të kontrollit dhe baraspeshimit: së
bashku me legjislativin, ekzekutivin dhe gjyqësorin, institucionet e pavarura mbikëqyrëse duhet
të kufizojnë ndikimet politike apo administrative pa vend, për të siguruar mbikëqyrje jo-partiake
të performancës së qeverisë dhe për të rritur llogaridhënien ndaj legjislaturës dhe shoqërisë.
Për agjencitë qeveritare, ka arsyeshmëri të shumta për njëfarë shkalle të autonomisë. Ato
kryesoret përfshijnë:
Nevoja për delegimin e detyrave rregullatore te agjencitë e pavarura rregullatore për të shmangur ndikimin politik apo kapjen nga të rregulluarit (bizneset), dhe për të siguruar
besueshmërinë e vendimeve rregullatore me kalimin e kohës;
Ndarja e bërjes së politikave dhe zbatimit, që ia lejon ministrive dhe departamenteve qeveritare të përqendrohen më mirë në detyrat e hartimit të politikave (duke përfshirë
monitorimin dhe vlerësimin e politikave qeveritare), ndërsa agjencitë (më së shpeshti
ekzekutive) specializohen për livrimin e politikave dhe shërbimeve të qeverisjes;
Fleksibiliteti më i madh menaxherial i operacioneve të agjencisë (ekzekutive ose rregullatore). Futja e më shumë praktikave të ngjashme me ato të biznesit dhe të
menaxhimit të bazuar në rezultate (në krahasim me ato që aplikohen në burokracinë
tradicionale qeveritare) mund të sjellë efiçencë të rritur dhe përmirësim të cilësisë së
shërbimeve për klientët.
-
13
Dimensionet e mëposhtme të autonomisë duhet të konsiderohen individualisht për secilin
institucion, për të siguruar që niveli i autonomisë i përgjigjet detyrave të cilat agjencia pritet t’i
kryejë.
Pavarësia ligjore, duke siguruar që institucionet shtetërore funksionojnë në bazë të ligjeve statutore dhe, nëse është e nevojshme, u besohen kompetenca kuazi-gjyqësore
(sidomos në rastin e institucioneve të pavarura mbikëqyrëse dhe disa agjencive
rregullatore);
Pavarësia financiare, duke siguruar që këto institucione apo agjenci janë të pajisura me fonde të mjaftueshme për të kryer funksionet e tyre në mënyrë adekuate;
Pavarësia e bartësve të institucioneve shtetërore, duke siguruar që kandidatët për detyrë publike plotësojnë kualifikimet e caktuara dhe emërimet e tyre janë
transparente dhe meritore, si dhe se bartësit e detyrës publike janë të lirë të punojnë
pa frikën e shkarkimit për shkaqe politike dhe arbitrare;
Autonomia menaxheriale, e cila mund të ndahet në autonominë e menaxhimit të resurseve njerëzore (aftësia e një agjencie, pa ndërhyrje nga juridiksioni i lartë, për të
marrë vendime në lidhje me rregullat e përgjithshme për përcaktimin e nivelit të
pagave, kushtet për promovimin, vlerësimin, emërimin dhe tkurrjen e personelit, si
dhe për të marrë vendime në mënyrë të pavarur në lidhje me nivelin e pagës,
promovimin, vlerësimin, emërimin dhe shkarkimin e punonjësve të caktuar) dhe
autonominë e menaxhimit financiar (në lidhje me aftësinë për të marrë kredi, për të
caktuar tarifat për shërbimet ose produktet e veta, ose për të zhvendosur resurset
financiare ndërmjet të linjave të ndryshme buxhetore);
Autonomia e politikave, e cila është shkalla në të cilën institucionet dhe agjencitë (shpesh rregullatore) janë në gjendje për të vendosur rregulla të veçanta, për të
zgjedhur instrumentet e duhura për livrimin e politikave pa miratimin e drejtuesve
parësorë politikë dhe për të marrë vendime ligjërisht të detyrueshme për palët e treta
që duhet të respektohen dhe të mbështeten nga organet ekzekutive ose të rregulluarit.
Arsyeshmëria për dhënien e dimensioneve dhe niveleve të ndryshme të autonomisë ndryshon
nga një lloj i agjencisë institucionale në tjetrin, në varësi të traditave juridike-administrative. Për
shembull, për shkak të funksioneve të tyre mbikëqyrëse institucionet e pavarura mbikëqyrëse
zakonisht fitojnë pavarësi të një brezi të gjerë ligjor dhe menaxherial nga qeveria, por ende
mund t’i nënshtrohen, për shembull, rregullave kyçe të shërbimit civil që nuk pengojnë
përmbushjen e mandatit të tyre. Nga ana tjetër, agjencitë ekzekutive shpesh gëzojnë më pak
autonomi, duke vepruar si organe të kategorisë së parë.
Dizajni i kornizave të përgjithshme organizative duhet të arrijë një baraspeshë të shëndoshë
midis autonomisë dhe llogaridhënies politike dhe administrative. 6 Pasi agjencitë qeveritare
veprojnë sipas parimit të barazisë dhe pavarësisë nga politikanët dhe nuk janë më pjesë e
hierarkisë ministrore, ato shpesh drejtohen dhe të kontrollohen ex post nga ministritë amë me
vendosjen e synimeve dhe objektivave, monitorimin dhe vlerësimin e performancës së agjencisë
dhe madje edhe duke aplikuar disa sanksione dhe shpërblime lidhur me rezultatet e performancës
6 OECD (2007), “Organising the Central State Administration: Policies & Instruments”, SIGMA Papers, No. 43, OECD
Publishing: http://bit.ly/2gGeBCc
http://bit.ly/2gGeBCc
-
14
së një agjencie. Për shembull, treguesit kyç të performancës mund të vendosen për menaxherët e
agjencive që mbahen llogaridhënës për arritjen e shënjestrave të caktuara në kuadër të kontrollit
të tyre (shih pjesën 4 më poshtë). Përveç kontrolleve ex post, kontrolli ex ante i orientuar drejt
inputeve dhe procedurave është ende i përhapur - veprime të ndryshme të agjencive duhet të
autorizohet nga ministritë amë apo autoritetet e tjera. Është me rëndësi që të zhvillohen dhe
aplikohen mekanizma të institucionalizuar për drejtim dhe kontroll, pasi në mungesë të këtyre
politikanët e tyre mund të jenë të prirë për t’u angazhuar në marrëdhënie të patronazhit dhe
ristrukturim të shpeshtë të agjencive që operojnë në fushat e tyre të politikave për të arritur
synimet e tyre politike.
Për më tepër, planet vjetore të punës dhe raportet si të institucioneve mbikëqyrëse ashtu edhe të
agjencive qeveritare janë zakonisht në dispozicion për publikun e gjerë dhe shoshiten nga
organet legjislative, ndërkohë që performanca e tyre financiare dhe jofinanciare është i
nënshtrohet auditimit financiar apo të performancës. Këto instrumente mund të mbajnë agjencitë
llogaridhënëse ndaj parlament dhe qytetarëve, duke rritur kështu legjitimitetin e tyre.
Llogaridhënia e disa prej këtyre institucioneve (sidomos organeve të pavarura mbikëqyrëse dhe
agjencive rregullatore), gjithashtu mund të sigurohet nëpërmjet ankesave ndaj vendimeve dhe
rregulloreve të tyre në gjykata. Në mënyrë që të parandalohet kapja rregullatore, është gjithashtu
e mundur që të krijohen organe të posaçme shtetërore të ngarkuara me mbikëqyrjen e gërshetuar
të të gjithë rregullatorëve (p.sh. roli i luajtur nga Zyra e Shteteve të Bashkuara për Çështje
Informative dhe Rregullatore), ose të zhvillohen marrëveshje të veçanta për shqyrtim.
Tutje, në mënyrë që të kompensohet humbja e kontrollit të drejtpërdrejtë mbi agjencitë autonome
dhe për të përmirësuar llogaridhënien e tyre ndaj shoqërisë, ka pasur një shtim të bordeve
menaxhuese në strukturat qeverisëse të agjencive të ndryshme (kombëtare apo të BE-së), ku
interesat politike mund të baraspeshohen me interesat e tjera të përfaqësuara nga ekspertët ose
konsumatorët. Ka ndryshime të mëdha në rolet e bordit, funksionet dhe përbërjen në Evropë
(duke filluar nga bordet njëshkallëshe te shumëshkallëshe ose nga bordet ekzekutive te ato
joekzekutive). 7 Nëse bordet janë krijuar, është e rëndësishme që t’i kushtohet vëmendje
substanciale rolit, madhësisë, përbërjes, procedurave dhe aftësive të anëtarëve të tyre për të
siguruar funksionimin efektiv të tyre duke mos ndërhyrë në menaxhimin e përditshëm të
agjencive individuale. Bordet zakonisht krijohen për autoritetet rregullatore, por ndonjëherë lloje
të tjera të agjencive qeveritare (agjenci ekzekutive apo këshillimore) kanë borde apo organe të
tjera drejtuese (p.sh. këshilla drejtues).
2.3. Optimizimi i strukturave institucionale në administratat publike
evropiane
Pavarësisht nga fakti se agjencitë gjysmëautonome qeveritare kanë disa karakteristika të
përbashkëta, vetëm disa vende evropiane kanë zhvilluar modele të veçanta të agjencive ose
praktika të përbashkëta të menaxhimit (shih pjesën 4 dhe 5 më poshtë). Mungesa e modeleve
apo praktikave të njëtrajtshme nganjëherë krijon huti në mesin e qytetarëve, bizneseve dhe
hisetarëve të tjerë rreth rolit të këtyre agjencive, dhe gjeneron pyetje se si ato duhet të krijohen
7 S. Van Thiel (2015), “Boards of public sector organizations: a typology ëith Dutch illustrations“, International Journal of Public Sector Management, May.
https://www.researchgate.net/publication/283310033_Boards_of_public_sector_organizations_a_typology_with_Dutch_illustrations?ev=prf_pub
-
15
apo të qeverisen më së miri. Prandaj, është e rëndësishme për të krijuar korniza të shëndosha
ligjore dhe administrative që rregullojnë funksionimin e agjencive të tilla.8
Gjithashtu, proceset e agjencifikimit ose eksternalizimi i detyrave tek agjencitë qeveritare
gjysmëautonome kanë prodhuar disa efekte negative, të tilla si një fragmentim në rritje të
administratës publike, sfida të bashkërendimit dhe linja të llogaridhënies në dobësim e sipër.9
Aftësia e ministrive për të zbatuar politikat e qeverisë varet nga aftësia e tyre për të drejtuar
agjencitë. Në Ballkanin Perëndimor, agjencitë nganjëherë gjithashtu përdoren për të anashkaluar
rregulloret ekzistuese administrative rreth, për shembull, procedurave të rekrutimit apo kufijve
të pagave. Përhapja e institucioneve të pavarura mbikëqyrëse gjithashtu mund të krijojë rreziqe
të mbikëqyrjes, mbivendosjes dhe barrës së tepërt të pajtueshmërisë për ministritë e qeverisë
dhe organet e tjera të sektorit publik, por ka shumë pak hulumtime rreth masës në të cilën këto
efekte janë materializuar. Këto probleme të koordinimit dhe fragmentimit në administratën
publike evropiane u theksuan sidomos gjatë krizës së fundit financiare dhe ekonomike. Si
reagim ndaj nevojës për konsolidim fiskal dhe reforma strukturore, shumë vende evropiane
(veçanërisht ato që janë prekur rëndë nga kriza) miratuan agjenda ambicioze për reforma. Ato jo
vetëm që kishin për synim uljen e shpenzimeve qeveritare, përqendrimin në produkte dhe
rezultate, shkurtimin e numrit të punonjësve të sektorit publik dhe përmirësimin e efikasitetit të
administratës publike, por po ashtu kanë pasur për qëllim racionalizimin e strukturave të
organizatave qeveritare të nivelit qendror. Nga institucionet dhe agjencitë u prit që të
performojnë në mënyrë më efektive dhe efikase në mënyrë që të kontribuojnë më mirë në
realizimin e politikave qeveritare apo synimeve legjislative.
Sipas anketës së vitit 2013 me përfaqësuesit e Rrjetit Evropian të Administratës Publike
(EUPAN), në mënyrë që të optimizohen strukturat e tyre institucionale qeveritë evropiane më së
shpeshti janë angazhuar në iniciativa të tilla si shkrirjet e organizatave qeveritare me organet e
sektorit publik, krijimi i qendrave të përbashkëta të shërbimeve ose bashkimi i strukturave dhe
funksioneve gjatë periudhës 2008-2013 (shih figurën 1). Vendet evropiane që u goditën më
rëndë nga kriza u përqendruan në shuarjen e organizatave qeveritare dhe organeve të sektorit
publik, si dhe në bashkimin e strukturave dhe funksioneve.10 Një analizë më specifike e kohëve
të fundit për reformat strukturore në administratën publike evropiane bëri të ditur se këto
ndryshime zakonisht kanë pasur për qëllim zvogëlimin e kostove operacionale, përmirësimin e
kënaqshmërisë së qytetarëve dhe bizneseve me shërbimet publike dhe bërjen e punës së
nëpunësve civilë më efikase. Në shumicën e anëtarëve të EUPAN (13 nga 23 vende), reformat
strukturore u nisën si pjesë e strategjive apo programeve kombëtare, ndërsa në tri vende (Italia,
Greqia dhe Letonia) ndryshimet e tilla organizative ishin të përcaktuara në dokumentet ligjore.11
Kjo tregon se reformat organizative ishin perceptuar si një mjet për zbatimin e strategjive
kombëtare apo agjendave politike dhe legjislative.
8 OECD (2007), “Organising the Central State Administration: Policies & Instruments”, SIGMA Papers, No. 43, OECD Publishing. 9 G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds) (2016), Public Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited. 10 Për shembull, në kombinim me masa të tjera, Italia prezantoi bashkimin e organeve me detyra të ngjashme. 11 EUPAN (2014), Structural Reforms ëithin Public Administration: http://bit.ly/2fNR40c
http://bit.ly/2fNR40c
-
16
Një anketë me zyrtarët ekzekutivë evropianë të sektorit publik, që u zbatua në vende të ndryshme
evropiane nga viti 2012 deri në vitin 2015, në masë të madhe ka konfirmuar opinionet e
përfaqësuesve të EUPAN-it. Në kontekstin e krizës, agjencifikimi (nota mesatare prej 2.9 në një
shkallë nga 1 deri në 7) ishte trendi i dytë më pak i rëndësishëm i reformave të administratës
publike (pas privatizimit) në Evropë në nivel organizativ. Të anketuarit sugjeruan se
transparenca dhe qeverisja e hapur (nota 5.3), bashkëpunimi dhe bashkëveprimi (5.3) ishin
nismat më të popullarizuara për reforma në organizatat e tyre. Shkrirjet e organizatave qeveritare
(4.0) janë gjetur të jenë të rëndësishme vetëm në disa vende evropiane, veçanërisht në Portugali
dhe Holandë.12
Grafi 1. Nismat për të optimizuar strukturat institucionale në administratat publike evropiane, 2008-2013
Burimi: një anketë me anë të internetit me pjesëmarrës të Rrjetit Evropian të Administratës Publike (EUPAN) nga
Shtetet Anëtare të BE-së dhe vendeve të tjera evropiane (vendet e asociuara, vendet kandidate dhe vendet e tjera të
Ballkanit Perëndimor), kryer nga presidenca lituaneze në fund të 2013, N = 35.
12 K. Huxley, R. Andreës, G. Hammerschmid and S. Van de Ëalle (2016), Public administration reforms and
outcomes across countries and policy areas, in G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds) Public
Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited, p. 263.
-
17
Tabela 2. Trende të përzgjedhura të reformës së administratës publike në Evropë, 2012-2015 (në shkallën
prej 1 deri në 7, ku 7 nënkupton rëndësinë më të madhe)
Reforma Mesatarja e
mostrës (N =
17)
Mesatarja e
MB-së
Mesatarja e
Lituanisë
Transparenca dhe qeveria e hapur 5.3 5.5 4.4
Bashkëpunimi dhe bashkëveprimi 5.3 5.1 4.6
Qeverisja digjitale apo e-qeverisja 5.2 5.3 4.5
Përqendrimi në produkte dhe rezultate 5.2 5.7 5.1
Orientimi ndaj klientit 4.9 4.9 5.2
Tkurrja e sektorit public 4.8 5.7 5.2
Partneritetet dhe aleancat strategjike të
jashtme
4.5 5.1 3.3
Shkrirjet e organizatave qeveritare 4.0 4.1 3.8
Shtrirja e rregullimit shtetëror në fusha të
reja
3.5 2.7 4.1
Krijimi i agjencive autonome apo
korporatizimi
2.9 3.5 2.4
Privatizimi 2.5 3.1 1.7
Burimi: K. Huxley, R. Andreës, G. Hammerschmid and S. Van de Ëalle (2016), Public administration reforms and
outcomes across countries and policy areas, in G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds)
Public Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited, p. 262.
Pjesa tjetër e seksionit përshkruan më tej tendencat për optimizim në nivel të BE-së dhe në disa
vende të përzgjedhura evropiane (në MB dhe Lituani). Analiza tregon se gjersa institucionet e
BE-së dhe disa qeveri evropiane ishin të angazhuara në proceset e bashkimit strukturor,
Komisioni Evropian miratoi strategjinë për eksternalizim tek agjencitë ekzekutive (për dallim
nga qeveritë e MB-së dhe Lituanisë që ndoqën çagjencifikimin gjatë krizës financiare).
2.4. Koordinimi i themelimit dhe funksionimit të organeve të
decentralizuara dhe ekzekutive të BE
Ka disa lloje të ndryshme të agjencive në nivel të BE-së: Agjencitë e decentralizuara të BE-së,
agjencitë nën Politikën e përbashkët të sigurisë dhe mbrojtjes, agjencitë ekzekutive të Komisionit
Evropian dhe agjencitë dhe organet e EURATOM-it. Kjo pjesë merret vetëm me grupet më të
-
18
përgjithshme të agjencive të decentralizuara dhe agjencive ekzekutive të BE-së që kanë pësuar
disa ndryshime të rëndësishme të qeverisjes në disa vitet e fundit.
Agjencitë e decentralizuara të BE-së
Agjencitë e decentralizuara të BE-së janë ngritur nga Parlamenti Evropian dhe Këshilli i
Bashkimit Evropian në bazë të statutet themeltare për të kryer detyra të veçanta ligjore, teknike
ose shkencore. Këto agjenci qeverisen nga bordet (ndonjëherë me një strukturë me dyshkallëshe,
për shembull, e përbërë nga një bord i madh drejtues dhe një bord i vogël ekzekutiv) dhe
drejtorët.
Shumica e këtyre agjencive janë agjenci për mbështetje të politikave apo agjenci vendim-marrëse
bazuar në evidenca që i ofrojnë këshilla dhe shërbime hisetarëve dhe përfituesve të ndryshëm të
politikave. Disa prej këtyre shërbimeve mund të trajtohen si agjenci të bazuara në integritet (p.sh.
Agjencia Evropiane për të Drejtat Themelore), ndërsa agjencitë e tjera janë agjencitë rregullatore
(p.sh. Agjencia Evropiane për Barna). Në mënyrë që të bëhet dallim më i mirë në radhët e llojeve
të ndryshme të agjencive të specializuara në nivel të BE-së, Komisioni Evropian paraqiti
emëruesit e përbashkët për agjencitë rregullatore evropiane (shih Kutinë 1 më poshtë).
Kutia 1. Veçoritë e përbashkëta të agjencive rregullatore evropiane
Ndonëse nuk ka ndonjë përkufizim të rënë dakord përgjithësisht për termin “Agjenci
Rregullatore Evropiane”, për këto agjenci janë vendosur veçoritë e mëposhtme:
një agjenci rregullatore evropiane është një organ që qeveriset nga e drejta evropiane;
ajo është ngritur me një akt të legjislacionit sekondar (rregullore/veprim i
përbashkët/vendim);
ajo ka personalitetin e vet juridik;
ajo ndonjëherë ndërmerr vendime individuale ligjërisht detyruese për palët e treta;
ajo më së shpeshti merr kontribute financiare nga buxheti i Komunitetit;
ajo më së shpeshti është një organ i përhershëm me seli në një prej Shteteve Anëtare
të Bashkimit Evropian;
ajo ka autonomi financiare dhe administrative dhe është e pavarur në kryerjen e
misionit/detyrave të përcaktuara.
Burimi: http://bit.ly/2ggmfA0
Një nga zhvillimet e fundit institucionale në nivel të BE-së ishte futja e një qasjeje të përbashkët
për agjencitë e decentralizuara të BE-së (bazuar në parimet e përbashkëta, një udhërrëfyes të
zbatimit dhe monitorim). Në mungesë të një modeli të njëtrajtshëm për agjenci, krijimi i këtyre
agjencive ishte bërë duke shkuar nga njëri rasti në tjetrin. Deri në vitin 2011, rreth 30 agjenci të
decentralizuara të BE-së kanë funksionuar duke ndjekur rregullime të ndryshme të qeverisjes.
Me qëllim të përmirësimit të koherencës, efektivitetit, llogaridhënies dhe transparencës së këtyre
agjencive, Parlamenti Evropian, Këshilli i BE-së dhe Komisioni Evropian zhvilluan Qasjen e
http://bit.ly/2ggmfA0
-
19
Përbashkët për agjencitë e decentralizuara të BE-së në vitin 2012. Ndonëse ky dokument ka
status jodetyrues ligjor, institucionet e BE-së duhet të marrin parasysh dispozitat e këtij kuadri
institucional duke bërë analiza nga rasti në rast.13 Gjithashtu, dokumenti njohu specifikat e
agjencive individuale të decentralizuara dhe nevojën për të përshtatur dispozitat e këtij modeli
institucional bazuar në një analizë rast pas rasti.
Për shtrirjen e praktikave të ndryshme të menaxhimit nëpër agjenci të ndryshme të
decentralizuara, Qasja e Përbashkët ndaj agjencive të decentralizuara të BE-së përcakton një
numër faktorësh të qeverisjes nën titujt e mëposhtëm:
Roli dhe pozita e agjencive në arkitekturën institucionale të BE-së (përkufizimi dhe
klasifikimi i agjencive; krijimi dhe shuarja e agjencive; selia e agjencive dhe roli i vendit
nikoqir);
Struktura dhe menaxhimi i agjencive (bordi menaxhues, drejtori dhe organet tjera të
brendshme);
Veprimtaria e agjencive;
Programimi i aktiviteteve dhe resurseve;
Llogaridhënia, kontrollet dhe transparenca dhe marrëdhëniet me hisetarët.
Me qëllim të zbatimit të Qasjes së Përbashkët, Komisioni Evropian përgatiti një udhërrëfyes për
veprimet pasuese të Qasjes së Përbashkët me orare konkrete për nismat e planifikuara. Ky
dokument ka dhënë një inventar të të gjitha nismave (përfshirë veprimet prioritare dhe piketat) që
duhet të ndërmerren nga institucionet, agjencitë dhe shtetet e ndryshme anëtare të BE-së duke
vepruar në vijimësi të Qasjes së Përbashkët. Më konkretisht, ai theksoi pesë nisma prioritare: (i)
programin vjetor të punës; (ii) konfliktet e interesit; (iii) marrëveshjet e selisë; (iv) ABB/ABM
dhe treguesit kyç të performancës (shih Kutinë 2 më poshtë); dhe (v) udhëzimet/shabllonet për
vlerësime.14 Udhërrëfyes të ngjashëm mund të përvetësohen nga vendet e Ballkanit Perëndimor
duke racionalizuar strukturat e tyre institucionale dhe duke zbatuar kërkesat e reja ligjore.
Kutia 2. Udhëzimet e Komisionit për treguesit kyç të performancës
Për shembull, Udhëzimet e KE-së për treguesit kyç të performancës (TKP) për drejtorët e
agjencive të decentralizuara të BE-së kanë vendosur kërkesat për këta tregues. Sipas këtyre
udhëzimeve, TKP-të janë një tërësi e treguesve lidhur me performancën të cilët duhet të lejojnë
kryerjen e një vlerësimi efektiv të rezultateve të arritura kundrejt objektivave dhe që do të
përfshiheshin në punën e Parlamentit dhe Këshillit Evropian me qëllim të shkarkimit të agjencive.
Gjithashtu, këta TKP duhet të matin performancën e Drejtorit në arritjen e objektivave operative,
menaxhimin e resurseve njerëzore dhe financiare të alokuara për këtë qëllim, si dhe aspekte të
tjera të veçanta të performancës së tij/saj. Për nga përkufizimi ata duhet të trajtojnë faktorët që
janë kritikë për suksesin e një organizate dhe duhet ta matin performancën e saj drejt arritjes së
prioriteteve dhe objektivave.
Burimi: Komisioni Evropian (2015), dokument pune i stafit të Komisionit, Udhëzime mbi treguesit kyç të
performancës (TKP) për drejtorët e agjencive të decentralizuara të BE-së.
13 Shih në: http://bit.ly/2fNX6hh 14 Shih në: http://bit.ly/2fYT2Zs
http://bit.ly/2fNX6hhhttp://bit.ly/2fYT2Zs
-
20
Agjencitë ekzekutive të Komisionit Evropian
Përveç agjencive të decentralizuara të BE-së, gjashtë agjenci ekzekutive të Komisionit
Evropian kohët e fundit kanë pësuar ndryshime të rëndësishme institucionale. Këto agjenci
ekzekutojnë programe të deleguara të BE-së, pjesë të programeve dhe menaxhojnë detyra të
tjera ekzekutive ose ndonjëherë edhe joekzekutive, gjersa detyrat që kanë të bëjnë me një masë
të madhe të diskrecionit dhe nënkuptojnë zgjedhje politike janë të rezervuara për Komisionin
Evropian. Shumica e agjencive ekzekutive të Komisionit Evropian janë shumëdepartamentëshe:
ato menaxhojnë detyra të deleguara nga më shumë se një Drejtori e Përgjithshme (DP) e
Komisionit Evropian (p.sh. Agjencia Ekzekutive për Çështje të Edukimit, Audiovizuale dhe
Kulturës aktualisht ka katër departamente amë). Edhe pse këto agjenci janë organe të pavarura
ligjore dhe kanë autonomi operative, autonomia e tyre në menaxhimin e resurseve financiare
dhe njerëzore është e kufizuar pasi ato funksionojnë në kuadër të rregullave të përcaktuara nga
Komisioni Evropian. Gjithashtu, DP-të dhe shërbimet e ndryshme të Komisionit Evropian
mbikëqyrin rregullisht performancën e tyre financiare dhe jofinanciare.
Me qëllim të zbatimit të gjeneratës së re të programeve të BE-së në mënyrë më efikase dhe
efektive, Komisioni Evropian ka eksternalizuar një pjesë të madhe të programeve të BE-së dhe i
ka deleguar detyra ekzekutive shtesë këtyre agjencive. Për shembull, rreth 50% e programit
Horizonti i BE-së 2020 (kërkimi dhe novacioni), i është eksternalizuar agjencive ekzekutive.
Gjithashtu, këto reforma synojnë që t’ia lejojnë DP-ve të Komisionit Evropian që të
përqendrohen më mirë në detyrat e tyre të politikëbërjes. Si rezultat i eksternalizimit të
vazhdueshëm, stafi i përgjithshëm i agjencive ekzekutive të Komisionit është vazhdimisht në
rritje, ndërkohë që Komisioni Evropian është duke tkurrur personelin e tij në mënyrë që të
përmbushë shënjestrën prej 5% për reduktim të stafit gjatë periudhës 2014-2020. Funksionimi i
agjencive ekzekutive të Komisionit Evropian bazohet në një kuadër të plotë institucional që
përcakton elementet e nevojshme për krijimin dhe drejtimin e këtyre organeve.15 Në mënyrë që
të bashkërendojë më mirë menaxhimin e këtyre agjencive në kuadër të eksternalizimit të
vazhdueshëm, Komisioni Evropian ka futur në përdorim mënyra të reja të menaxhimit për
menaxhimin e disa prej programeve të BE-së dhe për të vënë në vend Udhëzimet për krijimin
dhe funksionimin e agjencive ekzekutive të financuara nga buxheti i Bashkimit.16 Ky dokument
përvijon në mënyrë të qartë modelin e Komisionit për agjenci ekzekutive dhe lidhë elemente të
ndryshme të tilla si krijimi, autonomia, kontrolli dhe menaxhimi i këtyre agjencive në mënyrë të
integruar.
Udhëzimet përcaktojnë një varg faktorësh, të cilat duhet të vlerësohen para themelimit të një
agjencie apo zgjerimit të mandatit të saj (shih Kutinë 3 më poshtë).
15 OECD (2007), “Organising the Central State Administration: Policies & Instruments”, SIGMA Papers, No. 43, OECD Publishing. 16 Vendimi i Komisionit më 2/12/2012 që përcakton udhëzimet për themelimin dhe funksionimin e agjencive ekzekutive të financuara nga buxheti i Bashkimit. C(2014) 9109 final. Bruksel, 2/12/2014.
-
21
Kutia 3. Faktorët për krijimin e një agjencie ekzekutive
nevoja për një nivel të lartë të ekspertizës teknike dhe financiare përgjatë të gjithë
programit dhe ciklit të menaxhimit të projektit
nevoja për efikasitet dhe fleksibilitet në zbatimin e detyrave të deleguara;
nevoja për thjeshtimin e procedurave të përdorura;
ndarja e qartë e detyrave të menaxhimit të programit ndërmjet Komisionit dhe
agjencive;
nevoja që Komisioni të përqendrohet në detyrat legjislative dhe strategjike në formimin
dhe monitorim të politikave, duke përfshirë ato që lidhen me programet e BE-së;
nevoja për të kryer aktivitete të caktuara me dukshmëri të rritur pa asnjë ndërhyrje nga
ana e palëve të treta si ndërmjetës;
afërsia e detyrave të deleguara me përfituesit përfundimtarë;
nevoja për të krijuar një pikë të vetme hyrëse për të gjithë përfituesit e mundshëm të
fondeve të Bashkimit në një fushë të caktuar;
mundësia e ekonomive të shkallës.
Burimi: Vendimi i Komisionit më 2/12/2012 që përcakton udhëzimet për themelimin dhe funksionimin e agjencive
ekzekutive të financuara nga buxheti i Bashkimit. C(2014) 9109 final. Bruksel, 2/12/2014.
Sipas Udhëzimeve, vlerësimi i këtyre faktorëve duhet të adresohet në një analizë të detyrueshme
kosto-përfitim dhe duhet të analizohet në hollësi. Këto agjenci kanë një mandat me afat kohore,
që zakonisht kufizohet për periudhën e caktuar të programimit. Para se të zgjerohen mandatet e
tyre, duhet të kryhet edhe një analizë tjetër e detyrueshme kosto-përfitim për të treguar se skenari
i agjencisë ekzekutive është më i leverdishëm në krahasim me alternativat e tjera (sidomos
skenari i Komisionit ose i brendshëm).
Përveç kësaj, këto udhëzime përcaktojnë instrumentet e mëposhtme për të siguruar njëtrajtësi
dhe efikasitet në qeverisjen e tyre:
emërimi i anëtarëve të komitetit drejtues dhe drejtorit të agjencisë;
korniza operacionale dhe marrëveshjet financiare;
rregullimet buxhetore;
resurset njerëzore;
shërbimet mbështetëse dhe infrastruktura e përbashkët.
Për shembull, pasi që kursimet e skenarit të agjencisë ekzekutive duhet të rezultojnë në radhë të
parë nga një pjesë më e madhe e personelit të jashtëm me kosto më të ulët (në krahasim me
zyrtarët e Komisionit) të punësuar në kuadër të agjencive ekzekutive, udhëzimet kanë specifikuar
-
22
procedurat për menaxhimin e agjentëve të kontratës. Udhëzime të ngjashme mund të zhvillohet
në agjencitë qeveritare të Ballkanit Perëndimor, në qoftë se disa nga punonjësit e tyre nuk
mbulohen nga legjislacioni i shërbimit civil.
2.5. Modelet kombëtare të agjencive dhe trendet
Rasti i Mbretërisë së Bashkuar (me fokus në agjencitë ekzekutive)
Ka shumë agjenci qeveritare gjysmëautonome në MB. Një rishikim më 2008 numëroi 1148
organe publike gjysmëautonome të lidhura me qeverinë qendrore të MB-së apo me institucionet
administrative të bartura në Skoci, Uells dhe Irlandën e Veriut.17 Aktualisht, ekzistojnë tre lloje
kryesore të organeve të sektorit publik në MB (të llojeve të ndryshme formale institucionale me
shkallë të ndryshme të autonomisë):
Departamente joministrore, të cilat zakonisht kryejnë funksione rregullatore ose të inspektimit;
Agjenci ekzekutive, të cilat janë pjesë e departamenteve qeveritare dhe zakonisht ekzekutojnë politika apo ofrojnë shërbime qeveritare. Ato janë njësi biznesi të
kryesuara nga kryeshefi ekzekutiv;
4 llojet e organeve publike pa departament (OPPD), të cilat përfshijnë OPPD ekzekutive që punojnë për qeverinë në fusha të veçanta, OPPD këshillimore që japin
këshilla të ekspertëve të pavarur për ministrat, OPPD tribunale të cilat janë pjesë e
sistemit të drejtësisë dhe bordet e pavarura monitoruese përgjegjëse për drejtimin e disa
shërbimeve qeveritare.
Është e rëndësishme të theksohet se disa dekada më parë, MB-ja ka zhvilluar një model të qartë
të agjencive ekzekutive, të cilat shpesh quhen agjenci “Hapat e radhës”, të emërtuara sipas titullit
të raportit nga viti 1987. Zbatimi i kësaj reforme u bë me shkëputjen e një pjesë të madhe të
shërbimit civil në këto agjenci. Ky model ka mbetur i paprekur me kalimin e kohës përkundër
shumë ndryshimeve institucionale në këtë vend. Në fillim të vitit 2015, në bazë të regjistrit të
organeve të sektorit publik në MB kanë qenë 42 agjenci ekzekutive. Veçoritë kryesore të
agjencive të modelit “Hapat e radhës” janë si më poshtë:
Ato janë themeluar për ofrimin e shërbimeve të qeverisë qendrore;
Në shumicën e rasteve, ato janë ligjërisht pjesë e departamenteve ministrore;
Ato drejtohen nga kryeshefat ekzekutivë;
Ato gëzojnë liri të konsiderueshme operacionale;
Por ato janë të kontrolluara në bazë të objektivave dhe shënjestrave të përcaktuara nga departamentet e tyre amë;
Disa prej tyre kanë borde këshillimore ministrore dhe/ose borde të menaxhimit.
17 B. Farrugia and J. O’Connell (2008), ACA to YJB: A guide to the UK’s semi-autonomous public bodies, 2007-08. London: The Taxpayers Alliance cited in O. James, A. Moseley, N. Petrovsky and G. Boyne (2011), The Executive Agency Revolution in the United Kingdom, in G. Bouckaert, P. Laegreid, S. van Thiel and K. Verhoest (eds), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan.
https://www.gov.uk/government/organisations#non-ministerial-departments
-
23
Mund të argumentohet se futja e këtij modeli të agjencisë ndihmoi për të përqendruar vëmendjen
në punën thelbësore të organizatave, duke i lejuar ato që të veprojnë në një mënyrë të ngjashme
me atë të biznesit dhe të menaxhimit të bazuar në rezultate. Megjithatë, efiçencat e
gjithmbarshme të agjencifikimit nuk janë të qarta, dhe ky proces ka përkeqësuar më tej
problemet e bashkërendimit në qeverinë qendrore dhe nuk ka përmirësuar llogaridhënien ndaj
klientëve.18 Koalicioni qeveritar konservator-liberal demokrat që erdhi në pushtet në vitin 2010 u
përqendrua në realizimin e shkurtimeve në shpenzimet e qeverisë dhe reformimin e sektorit
publik. Një Program i reformave të organeve publike i shkallës së gjerë, që përfshiu agjencitë
ekzekutive, organet publike pa departamente, departamentet joministrore dhe organet e tjera, u
zbatua nga viti 2010 deri në vitin 2015. Programi u bazua në supozimin se një organ duhet të
ekzistojë vetëm si i barabartë dhe i pavarur nga qeveria nëse ai plotëson një nga tre testet e
mëposhtme (pa përmendur kriterin e fleksibilitetit apo efikasitetit):
ai kryen një funksion teknik,
aktivitetet e tij kërkojnë paanshmëri politike, dhe
ai duhet të veprojë në mënyrë të pavarur për të përcaktuar faktet.
Akti i Organeve Publike nga viti 2011 ia mundësoi qeverisë së MB-së implementimin e
reformave strukturore. Mbi 900 organe të sektorit publik i janë nënshtruar rishikimeve
funksionale apo të përshtatura enkas të ndërmarra nga të gjitha departamentet në vitin 2010. Deri
në fund të vitit 2015, më shumë se 190 organe u abroguan dhe më shumë se 165 organe u shkrinë
në më pak se 70. Mbi 130 organe të sektorit publik u reformuan në mënyrë substanciale. Të
gjitha këto nisma prodhuan një peizazh më të pakët dhe më të thjeshtuar të agjencive. Është
vlerësuar se shpenzimet e qeverisë u reduktuan me rreth £3 miliardë për kohëzgjatjen e
programit. Gjithashtu, funksionet e kryera nga më shumë se 75 organe të sektorit publik u
zhvendosën më afër përfaqësuesve të zgjedhur (departamenteve qendrore/agjencive ekzekutive
ose vendimmarrësve lokalë) për të rritur llogaridhënien e tyre.19
Sipas një studimi të vitit 2015, 87% e nëpunësve civilë në MB besonin se përqendrimi në
produkte dhe rezultate është një nga reformat më të rëndësishme në fushat e politikave të tyre,
ndërsa 84% e tyre besonin se tkurrja e sektorit publik ishte një tjetër trend i rëndësishëm i
reformës gjatë periudhës së krizës. Kur krahasohet me rezultatet mesatare prej mostrës së
përgjithshme (shih pjesën 3 më sipër), nëpunësit civilë në MB besonin se partneritetet/aleancat e
jashtme ishin të rëndësishme në një masë më të madhe se homologët e tyre evropianë.20 Kjo
mund të jetë e lidhur me faktin se si pjesë e agjendës së shërbimeve të hapura, qeveria e MB-së
lansoi disa rrjete, p.sh. Rrjeti për Transformimin e Shërbimeve Publike, për të qenë flamurtar i
një qasjeje të “tërësishme”, nga shumë agjenci për reformën e shërbimit publik.21 Ky shembull
ilustron trendin për partneritet dhe bashkëpunim ndërmjet agjencive të ndryshme qeveritare dhe
organeve të tjera të sektorit publik në MB pas MRP-së.
18 O. James, A. Moseley, N. Petrovsky and G. Boyne (2011), The Executive Agency Revolution in the United
Kingdom, in G. Bouckaert, P. Laegreid, S. van Thiel and K. Verhoest (eds), Government Agencies: Practices and
Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan: http://bit.ly/2fYOnGS
19 Aneksi 1, Përditësim i programit për reform të organeve publike, 1 dhjetor 2015: http://bit.ly/2gGlQua 20 R. Andreës, J. Doëne and V. Guarneros-Meza (2013), Public Sector Reform in the UK: Vieës and Experiences from Senior Executives, May: http://bit.ly/1ëëFRSË 21 HM Government (2014), Open Public Services 2014, London: HM Government.
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/24/contentshttp://bit.ly/2fYOnGShttp://bit.ly/2gGlQuahttp://bit.ly/1wwFRSW
-
24
Rasti i Lituanisë (me fokus në agjencitë rregullatore)
Si një ekonomi e vogël dhe e hapur, Lituania u godit veçanërisht rëndë nga kriza globale
financiare. Në përgjigje të kësaj sfide, qeveria lituaneze më 2008-2012 inicioi reforma të gjera
organizative që prekën të gjitha llojet e institucioneve të nivelit qendror. Të gjitha ministritë
lituaneze u ristrukturuan, disa agjenci qeveritare dhe shumë agjenci ministrore u abroguan ose
riorganizuan më 2009-2011, edhe pse një ministri e re (Ministria e Energjisë) u krijua për t’u
përqendruar në reforma strukturore të energjisë. Kjo u konfirmua nga një anketë nga viti 2013, e
cila tregoi se tkurrja e sektorit publik, orientimi kah klienti dhe përqendrimi në rezultate
konsideroheshin të jenë trendet më të rëndësishme të reformës në Lituani. Nga ana tjetër,
rezultatet e studimit treguan gjithashtu se krijimi i agjencive dhe korporatave autonome
(agjencifikimi), si dhe privatizimi nuk ishin vënë në agjendën e autoriteteve lituaneze gjatë krizës
financiare.22 Si rezultat i këtyre ndryshimeve institucionale, numri i institucioneve të nivelit
qendror (duke përfshirë njësitë territoriale) u ul nga 1190 në vitin 2008 në 855 në vitin 2011.
Gjatë viteve 2012-2016 qeveria lituaneze u përqendrua në reformën e agjencive rregullatore
(shih më poshtë) dhe riorganizimin e institucioneve të vogla buxhetore që punësojnë staf në
numër deri në 20. Për shembull, në vitin 2014 u vendos që të riorganizohen 55 institucione të
vogla, nga të cilat 13 institucione u abroguan ose u shkrinë deri në fund të 2015. Në përgjithësi,
ka pasur një ndryshim thelbësor në peizazhin organizativ në periudhën 2008-2015, por numri i
organizatave dhe agjencive të ndryshme u reduktua kryesisht nëpërmjet abrogimit ose
riorganizimit të njësive territoriale (shumica e të cilave kanë vepruar si organe ligjore para
reformës) dhe institucionet e vogla.23
Nga viti 2009, reformat organizative janë udhëhequr nga koncept dokumenti për përmirësimin e
rregullimit institucional brenda sistemit ekzekutiv. Ky dokument qeveritar ka specifikuar parimet
(duke përfshirë ndarjen e hartimit të politikave dhe zbatimit) dhe drejtimet e reformave
strukturore, si dhe ka përcaktuar një numër masash konkrete për zbatim. Për më tepër, qeveria
lituaneze ka ri-themeluar Komisionin për shuarje (‘Sunset’), i cili i ka dhënë këshilla Zyrës së
Qeverisë (Zyrës së Kryeministrit) rreth optimizimit të strukturës së administratës publike dhe
rishikimit të funksioneve të institucioneve shtetërore dhe agjencive të ndryshme. Zyra e Qeverisë
ka ngritur një numër të grupeve punuese për të shqyrtuar performancën e disa agjencive
qeveritare, ndërkohë që Ministria e Brendshme ka zhvilluar një metodologji mbi rishikimet
funksionale dhe ka lansuar programin për shqyrtim funksional.
Një nga nismat kryesore të reformës horizontale gjatë periudhës 2008-2016 pati të bënte me
strukturën dhe performancën e agjencive rregullatore. Shumica e këtyre agjencive janë agjenci
qeveritare që i raportojnë Zyrës së Qeverisë apo ministrive sektoriale. Disa prej tyre gëzojnë
pavarësi nga ekzekutivi (p.sh. Komisioni Kombëtar për Kontrollin dhe Çmimet e Energjisë,
llogaridhënës ndaj Parlamentit lituanez dhe me diskrecion të gjerë për të përvetësuar rregulla dhe
për të përzgjedhur instrumente rregullatore). Të gjitha këto agjenci mbajnë statusin e
institucioneve buxhetore, ndërkohë që pothuajse të gjitha veprojnë si autoritete të shërbimit civil
në kuadër të fushëveprimit të Ligjit për Shërbimin Civil.
22 R. Rauleckas, V. Nakrošis, R. Šnapštienė and L. Šarkutė (2016), „The impact of public management reforms in Lithuania: systemic managerial changes and persisting organizational differences“, in G. Hammerschmid, S. Van de Ëalle, R. Andreës, P. Bezes (eds) Public Administration Reforms in Europe: The Vieë from the Top, Edëard Elgar Publishing Limited. 23 V. Nakrošis and Ž. Martinaitis (eds) (2011), Lithuanian Agencies and Other Public Sector Organisations:
Organisation, Autonomy, Control and Performance, Vilnius: Vilnius University.
-
25
Në fund të vitit 2008, ka pasur rreth 150 agjenci të tilla, funksionet e të cilave mbivendoseshin
deri në një farë mase. Kultura e tyre e performancës perceptohej të jetë e bazuar shpesh në
mosbesim dhe kontroll burokratik, në vend se në besim dhe ofrim të këshillave dhe ndihmesës
për të promovuar pajtueshmërinë. Reforma pati për qëllim të bëjë reduktimin e barrës
administrative për bizneset dhe krijimin e një klime më të favorshme të biznesit në vend. Për hir
të bashkërendimit më të mirë të aktiviteteve rregullatore, u propozua që të gjitha agjencitë
rregullatore të grumbullohen në përputhje me tetë fushat e politikave (mjedisi; rregullimi i tregut;
rregullimi financiar; kultura dhe arsimi; tatimet, dogana dhe kontabiliteti; shëndetësia; siguria e
produkteve dhe procesit). Në kuadër të këtyre politikave u zbatua shkrirja e disa agjencive
rregullatore. Për shembull, qeveria e viteve 2008-2012 absorboi Komisionin e Letrave me Vlerë
dhe Komisionin Mbikëqyrës të Sigurimeve në Bankën e Lituanisë, ndërkohë që qeveria e viteve
2012-2016 integroi Inspektoratin Shtetëror të Produkteve Joushqimore dhe Inspektoratin
Metrologjik në Autoritetin Shtetëror për Mbrojtjen e të Drejtave të Konsumatorit.
Përveç kësaj, Ministria e Ekonomisë promovoi aplikimin e instrumenteve të përbashkëta në
agjencitë rregullatore që përfshinin, ndër të tjera, sistemet e menaxhimit të rrezikut, listat
kontrolluese të inspektimit, shërbimet këshillimore të njëtrajtshme dhe cilësore, deklarimet për
vitin e parë të biznesit dhe matjen dhe vlerësimin e performancës. Për shembull, vlerësimi i
rrezikut është përcaktuar si baza për aktivitetet e inspektimit të biznesit, duke lënë të kuptohet se
në aktivitetet e tyre agjencitë rregullatore duhet të fokusohen në rastet me rrezik të lartë.
Gjithashtu, u vendos që inspektimet e biznesit të kryera nga agjencitë rregullatore do të bazohen
në lista të qarta kontrolluese të inspektimit që përmbajnë informacion për çdo hap të procesit të
inspektimit. Si rezultat i kësaj nisme u raportua një rritje në zbatimin e këtyre instrumenteve në
agjencitë rregullatore lituaneze, me disa dallime nëpër agjencitë rregullatore (ku agjencitë e
mëdha rregullatore ishin më të përparuara në krahasim me ato më të vogla). Gjithashtu, është
vlerësuar se numri i vizitave të inspektimit për bizneset e inspektuara shënoi rënie nga viti 2011
deri në vitin 2012, por u rimëkëmb në vitin 2014, me ngadalësimin e ritmit të kësaj reforme.24
24 OECD (2015), Regulatory Policy in Lithuania: Focusing on the Delivery Side: http://bit.ly/2f2A2fG
http://bit.ly/2f2A2fG
-
26
3. ANALIZË KRAHASUESE E AGJENCIVE NË KOSOVË
3.1. Llojet e agjencive, mandati dhe karakteristikat organizative
Ekzistojnë dy grupe të mëdha të agjencive të cilat njihen sot në administratën publike në Kosovë.
Grupi i parë janë agjencitë e themeluara në kuadër të Kuvendit të Kosovës dhe grupi i dytë janë
agjencitë e themeluara në kuadër të Qeverisë së Kosovës. Grupi i parë numëron 32 agjenci dhe
grupi i dytë 47 agjenci. Ekziston një pranueshmëri në shkallë të gjerë që numri i këtyre
strukturave është i madh. Por, si ka ardhur deri te ky numër dhe cili është trendi i rritjes së këtij
numri gjatë viteve?
Institucionet dhe agjencitë në kuadër të Kuvendit të Kosovës
Kushtetuta e Kosovës është referenca e parë ku duhet kërkuar bazën e themelimit të tyre. Në
pjesë të ndryshme të Kushtetutës së Kosovës përmenden pesë institucione 25 që nuk janë
Kuvendi, Qeveria apo Presidenti, por janë institucione tjera të pavarura dhe kushtetuese. Pastaj,
Kushtetuta i ka kushtuar edhe një kapitull tjetër të ndarë institucioneve të pavarura, Kapitulli XII
i cili liston pesë institucione tjera që quhen institucionet e pavarura26. Vetëm duke përmendur
me emër këto institucione është krijuar një kërkesë “kushtetuese” për themelimin e tyre me ligje
të ndara më vonë. Deri këtu fjala është për dhjetë institucione të pavarura që dalin nga