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Renúncia de Receitas: Procedimentos
Contábeis e Aspectos Fiscais
Selene Peres Peres Nunes
Todos os dados utilizados nesta apresentação são públicos. A apresentação não reflete
necessariamente as opiniões das instituições a que autora está ou esteve vinculada.
DIAGNÓSTICO FISCAL PRÉ-LRF
• carga tributária elevada
• negligência na arrecadação (x transferências constitucionais)
• concessão de incentivos fiscais para atrair investimentos e gerar
empregos “guerra fiscal”:
perda de receita afetando o seu equilíbrio fiscal numa sequência de
períodos.
disputas predatórias por atração de investimentos na federação afeta
os Estados vizinhos numa sequência de períodos.
afeta outros mandatos, afeta as políticas dos futuros governantes.
afeta a relação entre os Poderes (RCL é denominador dos limites de
pessoal e dívida).
• Falta de transparência na concessão e nos resultados :
Aspectos alocativos: Quem são os beneficiários ? Por quanto tempo
(regra de saída)? Que vantagens ou distorções gera ?
Aspectos estabilizadores: Qual é o impacto fiscal ? Quem garante que
os níveis de investimento e emprego não seriam semelhantes mesmo
sem a renúncia ? Qual é a relação custo-benefício dos incentivos
fiscais ?
Aspectos distributivos: Quem paga por isso ?
Transparência: renúncia não é submetida ao mesmo controle das
despesas diretas porque não é aprovada pelo Legislativo via processo
orçamentário porque não explicitar subsídios? discricionariedade
LRF
• O que afeta o equilíbrio fiscal numa sequência de períodos ?
• Cultura fiscal de absorver o bônus da despesa o quanto antes e transferir
o ônus para o futuro (exercício seguinte, mandato seguinte, gerações
futuras)
• Renúncia de receita é uma das variáveis que extrapola as fronteiras de
tempo (um ano) e objeto (receitas e despesas) da LOA deficiências
intertemporais do processo orçamentário
• LRF foco na intertemporalidade
“§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou
modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos
ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento
diferenciado.”
ASPECTOS LEGAIS – CONCEITO DE RENÚNCIA
• Conceito exemplificativo para a renúncia
• Foco em aspectos distributivos: não é renúncia se se aplicar a todos
(legislação instituidora de tributo) na natureza tributária, aproxima-se do
conceito de gasto tributário exige compensação e transparência
• É mais ampla que gasto tributário na parte de subsídios ou benefícios
financeiros e creditícios, reflete CF, art.165, §6º exige transparência.
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V
do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos
custos de cobrança.”
ASPECTOS LEGAIS – CONCEITO DE RENÚNCIA
• não são renúncia: desonerações tributárias estabelecidas pela CF ou pela
própria legislação instituidora de tributo (regras comumente aplicáveis aos
fatos geradores, incluindo deduções-padrão, deduções necessárias para
auferir renda, limites de isenção e estrutura de alíquotas, crédito para
efetivar sistema não cumulativo de apuração do ICMS sobre exportações),
imunidades constitucionais, reciprocidade de tratamento entre países e
alteração de alíquota do II, IE, IPI e IOF
“§2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que
trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício
só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.”
ASPECTOS LEGAIS – CONCEITO DE COMPENSAÇÃO
- “Art. 14 ...
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.”
• Conceito exaustivo para medidas de compensação
• Não aceita compensação na despesa (x art. 17 da LRF), nem crescimento
econômico ou excesso de arrecadação Questão pacificada pelo Acórdão
TCU 747/2010, com decisão de recurso em 2012
Curva de Lafer: relaciona as alíquotas marginais de imposto com a receita de
imposto.
• impostos produtividade ineficiência econômica
YD crescimento econômico base tributária T
evasão e sonegação T
• Possível bônus do gasto tributário:
Se TR está dirigida aos indivíduos:
TR YD demanda como o setor privado irá reagir ? Y TP
e/ou
P
• Possível bônus do gasto tributário:
Se o efeito for integralmente para Y, apesar de os impostos terem sido
reduzidos em TR, T cairá num valor menor que TR porque o governo
arrecadará o aumento induzido da renda sob a forma de impostos. Haverá uma perda de arrecadação, mas menor que TR.
• Se TR está dirigida a empresas:
TR custos como o setor privado irá reagir ? IP Y
e/ou
salários e/ou lucros
• Haverá ou não crescimento econômico ? Depende:
a) das expectativas dos empresários em relação à demanda;
b) das expectativas dos empresários em relação ao ambiente econômico;
c) do custo de oportunidade, dado pela taxa de juros i, por exemplo.
• Ônus certo do gasto tributário: Como se financia TR ?
1) Por política monetária: pela expansão da base monetária
2) Por D: D M i IP Y (“crowding out”)
3) Por T no momento seguinte: T YD demanda como o setor
privado irá reagir ? Y TP
e/ou
P
• Para fazer política industrial com TR Conhecemos bem os setores, a
estrutura de preços, as margens ? Há regras de entrada e saída claras
(quem proteger e até quando) ? Conhecemos os efeitos sobre a demanda
dos bens (elasticidade dos bens) ?
• TR está alterando as relações de preços entre setores e empresas
(condições de competitividade afeta decisões alocativas) ?
• TR está afetando a distribuição de renda ? não é sinônimo de redução de
carga tributária É possível que a renúncia seja acompanhada por T
porque não é uma redução, mas uma redistribuição da carga, que pode
inclusive ser simultânea a um aumento.
• Convém evitar instabilidade de regras pode afetar expectativas.
• Bônus possível x ônus certo opção da LRF em 2000 foi pela prudência,
mas há um debate. Se estamos no ponto B, opções: TR ou reduzir a carga
tributária de todos (não é renúncia)
Portarias MF nº 379, de 13/11/2006 e nº 57, de 27/2/2013
• Benefício ou subsídio financeiro: desembolso realizado por meio da
equalização de juros e preços, assunção das dívidas decorrentes de saldos
de obrigações de responsabilidade do ente da Federação, cujos valores
constam do orçamento.
• Benefício ou subsídio creditício: gasto com programas oficiais de crédito,
operacionalizados por meio de fundos ou programas, à taxa de juros inferior
ao custo de captação do Tesouro do ente da Federação.
• Custo de oportunidade para a apuração do valor dos benefícios custo
médio de emissão dos títulos públicos federais.
ASPECTOS LEGAIS – BENEFÍCIO FINANCEIRO E CREDITÍCIO
LRF, arts. 26 e 27 - Subsídios devem:
a) ser autorizados por lei específica;
b) atender às condições estabelecidas na LDO;
c) estar previstos no orçamento ou em seus créditos adicionais, por meio de
consignação do subsídio, destacadamente do valor principal da operação em
relação ao qual há expectativa de retorno.
ASPECTOS LEGAIS – BENEFÍCIO FINANCEIRO E CREDITÍCIO
ASPECTOS LEGAIS – INSTITUCIONALIDADE
• Renúncia de natureza tributária MF/RFB Portaria nº 453, de 8/8/2013:
impacto da renúncia tributária
indica medidas de compensação passíveis de serem adotadas
relatórios bimestrais da renúncia, inclusive para comprovação do
abatimento da meta de superávit fiscal.
LDO 2013 (Lei nº 12.708, de 17/8/2012, art. 3º) meta de superávit primário
pode ser reduzida em até R$ 65,2 bi devido a investimentos prioritários e
desonerações de tributos.
ASPECTOS LEGAIS – INSTITUCIONALIDADE
• Subsídios ou benefícios financeiros e creditícios MF/SPE Decreto
7.482, de 16/5/2011 subsidia PLOA e o relatório de Contas do Governo
da República, além de dar transparência para a sociedade
http://www.fazenda.gov.br/spe/publicacoes/conjuntura/bancodeslides/Demons
trativo2012.pdf
ASPECTOS LEGAIS – REMETEM À LDO
• CF, art. 165, “§2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de
fomento.”
• LRF, “Art. 4º(...)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
(...)
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.”
MDF: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITAS
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PROPOSTA DO GTREL/STN: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITAS DA LDO
PROPOSTA DO GTREL/STN: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITAS DA LDO
ASPECTOS LEGAIS - REMETEM À LOA
• CF, art. 165: “§6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.”
- Art. 5º, II:
“Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível
com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as
normas desta Lei Complementar:
(...)
II – será acompanhado do documento a que se refere o §6º do art. 165 da
Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de
receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;”
PROPOSTA DO GTREL/STN: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITAS DA LOA
REGRA GERAL
- “Art. 11 Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da
competência constitucional do ente da Federação.”
ASPECTOS LEGAIS – REMETEM À ARRECADAÇÃO OU AO ATO DE RENÚNCIA
EXCEÇÃO
- “Art. 14 A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita deve estar acompanhada de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na LDO e a
pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas fiscais previstas no anexo próprio da LDO;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
de tributo ou contribuição.”
ASPECTOS LEGAIS – ARRECADAÇÃO E ATO DE RENÚNCIA
PROPOSTA DO GTREL/STN: ATO DA RENÚNCIA DE RECEITA
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE NA RENÚNCIA DE RECEITA
• LRF, art. 48: Ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de
acesso público, a LDO, LOA, RREO e Prestações de contas
LDO e LOA: Demonstrativo da estimativa e medidas de compensação
da renúncia de receita estimativas para planejamento.
RREO (c/c art. 53): justificativas da frustração de receitas,
especificando medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal,
adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança
Prestações de contas (c/c art. 58): desempenho da arrecadação em
relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da
fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de
recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem
como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de
contribuições estimativas do efetivo.
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE NA RENÚNCIA DE RECEITA
•LRF, art. 48-A: “II – quanto a receita: o lançamento e o recebimento de
toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinários.”
• LRF, art. 9º, §4º: audiências públicas sobre metas fiscais (cada 4
meses)
LDO: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITA ADM. 2014-2016
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LDO: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITA PREV. 2014-2016
32 Fonte: Projeto de Lei nº 2, de 2013.
LDO: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITA – ESTIMATIVA DE COMPENSAÇÃO
33 Fonte: Projeto de Lei nº 2, de 2013.
LDO: ANEXO DE RENÚNCIA DE RECEITA – ESTIMATIVA DE COMPENSAÇÃO
34 Fonte: Projeto de Lei nº 2, de 2013.
• Levantamento da legislação de toda a renúncia vigente e respectivo
impacto.
• PRÉ-REQUISITO para o registro contábil da renúncia: fortalecimento da
área de gestão tributária do ente, que deve gerar informações de qualidade
sobre a previsão de arrecadação tributária do período, percentual de
evasão, sonegação e renúncia com o levantamento da legislação de toda a
renúncia vigente e respectivo impacto.
• Desenvolver institucionalidade para melhorar estimativas – quem e como
calcula ?
• Migrar dados da gestão tributária para a contabilidade.
ASPECTOS CONTÁBEIS NA FEDERAÇÃO
• Metodologia contábil, com duas opções:
a) MCASP, 5ª Edição, pgs. 37 a 40 procedimento contábil para
evidenciação da renúncia de receitas como dedução de receita.
b) Registro em contas de compensação renúncia deve constar no Anexo de
Metas Fiscais na LDO e em Anexo ao PLOA, mas não é incluída no
orçamento strictu sensu.
• Evidenciação em Demonstrativos Fiscais atualmente só é padronizado
para LDO falta para LOA, para o Ato de renúncia e para estimativa de
valores efetivos
ASPECTOS CONTÁBEIS NA FEDERAÇÃO
1ª. Opção: Registro da renúncia de receita no momento da
arrecadação. Valor arrecadado: R$ 800,00.
No momento do reconhecimento do fato gerador:
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 1.1.2.2.x.xx.xx Créditos tributários a receber (P) R$ 800,00
C 4.1.1.2.x.xx.xx Impostos sobre o patrimônio e a renda R$ 800,00
• Exemplo – Diminuição de alíquota do Imposto Predial Territorial Urbano
– IPTU, causando redução de 20% da receita arrecadada.
No momento da arrecadação:
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 6.2.1.1.x.xx.xx Receita a realizar R$ 800,00
D 6.2.1.3.x.xx.xx * Dedução da receita realizada (IPTU) R$ 200,00
C 6.2.1.2.x.xx.xx Receita realizada R$ 1.000,00
Obs: * Dedução de renúncia de IPTU – Retificadora da Receita Realizada.
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 7.2.1.1.x.xx.xx Controle da disponibilidade de recursos R$ 1000,00
C 8.2.1.1.1.xx.xx Disponibilidade por destinação de recursos R$ 1000,00
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 8.2.1.1.1.xx.xx Disponibilidade por destinação de recursos R$ 200,00
C 7.2.1.1.x.xx.xx Controle da disponibilidade de recursos R$ 200,00
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 1.1.1.1.1.xx.xx Caixa e equivalentes de caixa em moeda nacional (F)
R$ 800,00
C 1.1.2.2.x.xx.xx Créditos tributários a receber (P) R$ 800,00
2ª. Opção: Registro da renúncia de receita em momento posterior ao
de arrecadação. Valor arrecadado R$ 800,00.
No momento do reconhecimento do fato gerador:
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 1.1.2.2.x.xx.xx Créditos Tributários a receber (P) R$ 800,00
C 4.1.1.2.x.xx.xx Impostos sobre o patrimônio e a renda R$ 800,00
Quando da arrecadação:
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 6.2.1.1.x.xx.xx Receita a realizar R$ 800,00
C 6.2.1.2.x.xx.xx Receita realizada R$ 800,00
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 7.2.1.1.x.xx.xx Controle da disponibilidade de recursos R$ 800,00
C 8.2.1.1.1.xx.xx Disponibilidade por destinação de recursos R$ 800,00
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 1.1.1.1.1.xx.xx Caixa e equivalentes de caixa em moeda nacional (F)
R$ 800,00
C 1.1.2.2.x.xx.xx Créditos tributários a receber R$ 800,00
Lançamento complementar para registrar a renúncia de receita:
Código da Conta Título da Conta Valor (R$)
D 6.2.1.3.x.xx.xx * Dedução da receita realizada (IPTU) R$ 200,00
C 6.2.1.2.x.xx.xx Receita realizada R$ 200,00
SANÇÕES PESSOAIS • Decreto-Lei 201/67
“Art 4º São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais
sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com
a cassação do mandato:
(...)
VII – Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência
ou omitir-se na sua prática;
VIII – Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou
interesses do Município sujeito à administração da Prefeitura;”
• Lei 1.079/50
“Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos:
(...)
5 - negligenciar a arrecadação das rendas, impostos e taxas, bem como a
conservação do patrimônio nacional.”
• Lei de Improbidade Administrativa
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão
ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º
desta lei, e notadamente:
(...)
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou
valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares
aplicáveis à espécie; (art. 25, 26, 27 da LRF)
SANÇÕES PESSOAIS
(...)
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; (art. 14 da
LRF)
(...)
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como
no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (art. 11 e 45 da
LRF)
(...)”
SANÇÕES PESSOAIS
AVALIAÇÃO DE EFETIVIDADE DA RENÚNCIA DE RECEITA
• Sem obrigatoriedade legal SPE faz de um programa por ano, com base
em compromisso com TCU
• Decreto nº 7.711, de 3/4/2012 Comissão Tripartite de Acompanhamento
e Avaliação da Desoneração da Folha de Pagamentos (Governo Federal,
trabalhadores e empresários) avaliação externa pela FGV projeto-piloto
para os 3 primeiros setores
