relaciones intergubernamentales - redalyc · tos de gobierno para el logro de objetivos....

Espacios Públicos

ISSN: 1665-8140

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Universidad Autónoma del Estado de México

México

Hernández Díaz, Ana María

Relaciones intergubernamentales

Espacios Públicos, vol. 9, núm. 18, 2006, pp. 36-53

Universidad Autónoma del Estado de México

Toluca, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67601804

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Relaciones Intergubernamentales

Fecha de recepción: 27 de septiembre de 2005. Fecha de aprobación: 23 demarzo de 2006.

Ana María Hernández Díaz*

RESUMEN

La capacidad de los gobiernos en el ejercicio de la administración sevuelve tan compleja o flexible en la medida del uso de sus propias facul-tades. Las relaciones intergubernamentales tienen una función muyimportante en las diversas actividades de la administración pública,sin embargo son una posibilidad poco considerada en la solución deproblemas y demandas.

PALABRAS CLAVE: Gobierno, Administración Pública, Estado, Sociedad

ABSTRACT

The capacity of the government in the exercise of their administrationturns it into complex or flexible, in the measurement of the use theirlown faculties, the relation ships intergovernment have a very importantfunction for several activities in the public administration howevwe theseare not considered in the solution of problems and demands.

KEYWORDS: Government, Public Administration, State, Society


* Estudiante de la Maestría en Administración Pública en el Instituto de Estudios Superiores en Adminis-tración Pública. Profesora de asignatura en la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Públicadel Centro Universitario Zumpango de la UAEM y Profesora en la Escuela Nacional de Trabajo Social de laUNAM.

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Ana María Hernández Díaz

INTRODUCCIÓN

Los estudios sobre las relacionesintergubernamentales (RIG) han sido mí-nimos en México y su práctica es insufi-cientemente utilizada por los gobiernos,pues son pocas las experiencias que de-muestran su aplicación, a pesar de queéstas son una herramienta fehaciente dela administración pública, además de quepermiten el desarrollo de programas so-ciales, la estabilidad sociopolítica y legi-timan a los gobiernos, no obstante tam-bién colaboran en la gestión pública yfortalecen la gerencia pública.

El objetivo radica en reflexionar sobre elconjunto de posibilidades que existen parael desarrollo de las RIG, con el propósitode dar soluciones a problemas comunes dela sociedad, como es la seguridad pública,los asuntos ambientales y lo relativo a losservicios públicos.

El análisis político de las RIG constituye uningrediente necesario para entender los re-sultados económicos y sociales, y por con-secuencia la mejora de la administraciónpública de los gobiernos participantes. Deesto se desprende la principal razón de suestudio, a partir de las diferentes formasen que se pueden expresar las RIG y lasventajas que ello genera a las instituciones,sociedad y a la misma gobernabilidad.

Es importante señalar que del federalismoy el Estado de Derecho se desprende elcampo de acción de las RIG, por que se iden-tifican no sólo los asuntos públicos posi-bles de atender bajo una políticaintergubernamental, sino además las carac-

terísticas y lineamientos jurídicos sobre loscuales se desarrolla.

En este sentido el papel de las RIG comien-za desde la comprensión de su origen, con-cepto, características, fundamentos jurídi-cos, herramientas e indicadores, que sonparte fundamental para explicar su natura-leza y proceso, así como la importanciade su utilidad principalmente, para todosaquellos que tienen la responsabilidad pú-blica de dirigir un territorio, en donde lasrelaciones interorganizativas son conse-cuencia y parte necesaria de su desarrollo,en la medida que las RIG implican diferen-tes mecanismos de coordinación y gestión.

ORIGEN, CONCEPTO YCARACTERÍSTICAS DE LAS RIG

El concepto de las RIG surge en los añostreinta en Estados Unidos y su interés porel estudio comparado se inicia a finales delos setenta, las RIG se refieren al análisis ycomprensión del conjunto de interaccionesentre unidades (Bañon,1997: 125-127). Sunoción se identifica a partir de un impor-tante contingente de actividades ointeracciones que tienen lugar entre uni-dades de gobierno de todo tipo y nivel te-rritorial de actuación (William, 1960: 3).

Las RIG se definen como los vínculos decoordinación, cooperación, apoyo mutuo eintercambio de acciones que se dan entredos o más instancias de gobierno, pues laConstitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos otorga a cada gobierno supropio ámbito de actuación y autoridad, eneste sentido las RIG también se pueden con-cebir como mecanismos legales de cola-

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boración acordada, pactada o convenida,por eso el camino imperativo de las RIG esla negociación.

Conceptualmente en Francia se describen alas RIG como �el conjunto de conductasinteractivas que ligan a los funcionarios pú-blicos nacionales con los electos locales yrepresentantes de los departamentos�. EnInglaterra se definen como �una serie dereglas de juego que incluyen, entre otras, elpragmatismo, la justicia, el compromiso, ladespolitización y la confianza�; en Alema-nia se definen como �un proceso que supo-ne la transformación del federalismo tradi-cional en la elaboración conjunta depolíticas, donde los actores pertenecientes alos tres niveles de gobierno persiguen suspropios intereses de forma interactiva en elmarco del desarrollo de políticas públicas�(Bañon,1997: 127-128).

La naturaleza conceptual de las RIG, hacehincapié en importantes términos que per-miten su comprensión y explicación paraidentificar desde el punto de vista del aná-lisis político, administrativo y social, en quémomento aparecen o son necesarias, losfines y factores que influyen en su formu-lación, así como las diferentes formas enque se hacen presentes, háblese de lainteracción, vinculación, participación,conductas interactivas, reglas o procesos;mismos que frecuentemente requieren in-distintos procesos de coordinación y ges-tión gubernamental, que promueven la par-ticipación, cooperación o colaboración dedos o más ámbitos de gobierno.

Sin embargo hay otros elementoscondicionantes en el desarrollo de las RIG

y se refieren a las capacidades en materia:política, de gestión, económica, de visión,conocimientos y liderazgo que tengan fun-damentalmente las autoridades públicas,pero sobre todo de la voluntad que decidandar como gobierno en dichos procesos,pues las RIG requieren de compromisos másallá de lo constitucionalmente aceptado, envirtud de que los problemas sociales hanrebasado la capacidad de los gobiernos, porlo que éstos tienen que diseñar modelos,estrategias, políticas o convenios que lesbrinden más posibilidades de atender lasdemandas ciudadanas, eficientar su activi-dad administrativa, repensar sus canales decomunicación e información para la nego-ciación política-administrativa y buscarconstantemente consensos interguberna-mentales, independientemente de las polí-ticas partidistas.

En este orden de ideas, a consecuencia delos conceptos que se tienen respecto a lasRIG se observa que en la capacidad de in-tercambio previo convenio, existen otrosfactores o ingredientes para su efectividadcomo son: la negociación política perma-nente y a largo plazo, la concatenación delas diversas capacidades jurídicas, las re-laciones interpersonales de los funciona-rios participantes, mecanismos de comu-nicación, sistemas de convenios, voluntadpolítica y esquemas de evaluación.

El análisis de las RIG permite comprenderque tanto las relaciones humanas como lasactitudes de participación o los grados decompromiso, son también variablescondicionantes en el proceso de su realiza-ción, en la medida en que las actividadesadministrativas o prestación de servicios

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públicos por mencionar algunas, se dise-ñen bajo esquemas intergubernamentales,hará gobiernos más eficientes y eficaces.

En este proceso de igual manera, las carac-terísticas de las RIG aportan y enriquecen alos gobiernos, en cuanto se suscitan unamultiplicidad de relaciones que buscan elaprovechamiento de recursos, mejoramien-to de los servicios públicos, reducir costosy resolver diferentes problemáticas que lapoblación tiene, al respecto Deil Wrigt ad-vierte que las RIG propician una amplia va-riedad de relaciones, que inclusotrascendienden a las que se reconocen a ni-vel constitucional, es decir, las que se danentre: Federación-Estado-Municipio; Mu-nicipio-Estado-Federación; Estado-Muni-cipio-Federación; Estado-Federación-Mu-nicipio; Federación-Municipio-Estado;Federación-Estado-Estado; Estado-Esta-do-Federación; Municipio-Municipio-Es-tado y Municipio-Municipio-Federación.

Tales combinaciones amplían indudable-mente las fronteras de acción de los gobier-nos para incrementar y mejorar su capaci-dad de atención de demandas y serviciospúblicos, pero también hacer frente a suslimitantes de infraestructura, presupuestoy capital humano especializado, donde laclave esta en negociar a través de distintasmaneras, pero siempre aportando lo queeste en sus posibilidades, es decir, se tratade un proceso de intercambio visto a largoplazo, que generalmente recae en acuer-dos, convenios o tratados, mismos que esnecesario, formalizar estableciendo obliga-ciones y derechos, por medio de un actojurídico de negociación, en este sentido lo

imperativo desde el punto de vista guber-namental, gira en torno a la voluntad o dis-posición de gobernar con modelos, políti-cas públicas, planes y programas bajoesquemas intergubernamentales para am-pliar la cobertura de atención a problemasde manera colegiada y global, sumandoesfuerzos humanos y materiales, poder demando y de autoridad.

Por otra parte el estudio de las RIG denotacaracterísticas desde su naturaleza técnica,administrativa y jurídica. En el primer casose distinguen por las fórmulas de gestióndestinadas a conseguir unidad, congruen-cia y compatibilización simplificada deacciones que proceden de diversos ámbi-tos de gobierno para el logro de objetivos.

Administrativa: inciden en la toma de de-cisiones, la racionalidad de la acción antela rigidez de la norma, las posibilidades dedescentralización, el reto de desarrollarfunciones delegadas, desconcentradas odescentralizadas, la administraciónmultidimensional, la discrecionalidad de lainformación, la organización intercambiaday la formación o consolidación de redes decoordinación y gestión.

Jurídica: da énfasis en hacer valer la per-sonalidad jurídica de los gobiernos, tomancomo parámetro la distribución de compe-tencias, los criterios de autonomía y sobe-ranía de los Estados se amplían en otros deautonomía política circunscrita a las líneasde acción de los gobiernos, derivan de ac-tos jurídicos-administrativos (convenios,acuerdos, contratos, concesiones o pactos)e incorporan mecanismos de inducción yconsenso social.

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Robert Agranoff señala lo siguiente sobrelas características de las RIG: Trasciendenlas pautas de actuación gubernamental;importancia del elemento humano; las re-laciones entre empleados públicos suponenun contacto continuo e intercambio de in-formación; cualquier empleado público esal menos potencialmente, un participanteen los procesos intergubernamentales deadopción de decisiones; su vinculación alas políticas públicas (Merino, 1992: 182).

De tales características se visualiza la di-mensión política, social, institucional, ju-rídica e interpersonal de las RIG y por endela necesidad prioritaria de reactivarlas enel manejo de los asuntos públicos, pues sepresume que indudablemente los beneficiosinstitucionales, sociales, políticos y econó-micos serán mayores, siempre y cuandose lleven a cabo en un mutuo compromisoindividual y colectivo, con satisfaccionesa los interesados que están participando,buscando ser lo más justos en términos dela distribución de tareas y el mejor resulta-do para todos.

FEDERALISMO Y RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES

El Estado es constituido mediante un pac-to o acuerdo entre las partes federadas, elfederalismo contiene en su organizaciónpolítica y administrativa por lo menos dosámbitos de gobierno, cada cual con unadistribución determinada de atribuciones yresponsabilidades públicas (Guillén, 1999:13-26).

En el federalismo se encuentra el limite yalcance del desarrollo de las relaciones

intergubernamentales por que esta implí-cito, no sólo la distribución de atribucio-nes entre federación, estados y municipiossino a su vez la pertenencia a un sistemafederal, lo que implica la existencia de re-laciones de subordinación y dependencia,con rasgos de autonomía y soberanía, queal final son producto de la forma de go-bierno que opera en México, al constituir-se en una república representativa, demo-crática y federal.

Todavía están pendientes la consolidaciónde la democracia institucional, delfederalismo y de la representación políti-ca, pues un sistema presidencial fuertemen-te centralizado y un sistema representativoprecariamente articulado, han impedidoque la vida federal alcance su plenitud(Valadés, 2004: 17).

Tal parece que las bondades del federalismoson pocas desde el punto de vista político,económico y administrativo, sin embargola idea no es resolver esta polémica, sinoobservar como las RIG son consecuenciade tal federalismo, en la medida que sur-gen en el seno de este sistema y ademástienen la tarea titánica de desarrollar rela-ciones, entre los órganos de gobierno paraque el Estado cumpla con sus propósitos,bajo formulas intergubernamentales.

El Estado puede coordinarse con las enti-dades federativas y municipios por que asílo permite nuestro federalismo mexicanoy forma de gobierno, por eso las RIG seinstrumentan en determinado momentocomo estrategias, medios o instrumentosinstitucionales para la solución de diver-sos problemas.

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Lo anterior se explica más aún con losprincipios organizativos del federalismocomo son: la participación, preservacióndel orden, subordinación, representación,coordinación, supremacía constitucional,autonomía de los estados miembros, ga-rantías institucionales, solidaridad,concertación, distribución de competen-cias y formación de la voluntad federal.De igual forma vale la pena considerar alas propias características del federalismo,como son: los ordenes de gobierno, enti-dades con autonomía y los funcionariosno dependen jerárquicamente de las auto-ridades centrales.

Tales principios y características delfederalismo van a dar los elementosjustificatorios para las relaciones intergu-bernamentales siempre y cuando no setransgredan dichos postulados, de aquíque las RIG tengan sus propios límites ysu desarrollo esta encuadrado en un ré-gimen federal.

En México se presenta lo que se ha deno-minado la colaboración de poderes, con elfin de que el Estado, a través de sus tresórganos fundamentales, pueda realizar to-dos los fines y tareas para lograr el bienes-tar del hombre y que éste le ha encomen-dado (Galindo, 2000: 92).

Lo anterior significa que solamente en elámbito de los estados federales la presen-cia de la coordinación adquiere el matizintergubernamental, por que se da la exis-tencia de dos o más instancias u órdenesde gobierno.

Por lo que las relaciones intergubernamentalestambién son parte de las tareas del Estado,

al contar con un sustento jurídico que per-mite a la Federación, Entidades Federativasy Municipios su desarrollo y particularmen-te al poder ejecutivo.

BASES JURÍDICAS DE LAS RIG

En la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos se encuentran las prin-cipales bases jurídicas de las RIG, de don-de surgen diferentes leyes reglamentariasen los siguientes asuntos públicos: artícu-lo 3, Federación, Estados y Municipiosimpartirán educación preescolar, primariay secundaria, es decir, servicios de educa-ción; artículo 4, concurrencia entre Fede-ración y entidades federativas para los ser-vicios de salud y asistencia social; artículos73, 115 y 116 concurrencia en materia deasentamientos humanos y conurbaciones;artículo 73, en cuanto a la protección delmedio ambiente y artículos 21 y 73 paraatender la seguridad pública (Constitución,2005: 4 -104).

Las leyes reglamentarias federales tienenla característica de ser de orden público einterés social, que generalmente se ejecu-tan con la coordinación, colaboración oconcurrencia de las entidades federativas,municipios, sector público, social y priva-do, como se observa en lo siguiente: Leyde Planeación, (Agenda, 2005: Artículo 1),que tiene por objeto el Sistema Nacionalde Planeación Democrática, a través delcual el ejecutivo coordina sus actividadesde planeación con las entidades federativas,así garantiza la participación de los grupossociales por medio de sus representacio-nes. Ley Sobre el Sistema Nacional de Asis-

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tencia Social: tiene por objeto sentar lasbases para la promoción de un sistema na-cional de asistencia social que fomente ycoordine la prestación de servicios de sa-lud y además busca garantizar la concurren-cia y colaboración de la Federación, lasEntidades Federativas, Distrito Federal ysectores social y privado; Ley de Coordi-nación Fiscal: tiene por objeto coordinarel sistema fiscal de la Federación con losdel Estado, Municipios y Distrito Federaly fijar reglas de colaboración administrati-va entre las diversas autoridades fiscales;Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal: establece las bases de la orga-nización y competencia de la administra-ción pública que comprende el sectorcentral y paraestatal y a través de las cua-les el Estado ejerce sus atribuciones demanera coordinada con las distintas insti-tuciones públicas para la proporción de bie-nes y servicios. Ley General de Población:cuyo objeto es regular los fenómenos queafectan a la población en cuanto a su volu-men, estructura, dinámica y distribución enel territorio nacional, con el fin de lograrque participe justa y equitativamente de losbeneficios del desarrollo económico y so-cial; Ley General de Vías de Comunica-ción: establece que el gobierno federal ten-drá la facultad para construir o establecervías generales de comunicación por si mis-mo o en cooperación con las autoridadeslocales. Ley Reglamentaria del artículo130: refiere que corresponde al Congresode la Unión legislar en materia de cultopúblico y de iglesias y agrupaciones reli-giosas. Ley General de Bienes Nacionales:tiene por objeto establecer y coordinar losbienes de la Nación, el régimen de domi-

nio público de la federación, las normaspara la adquisición, titulación, administra-ción, control, vigilancia y enajenación delos inmuebles federales y de las entidades.

Dichas leyes describen aquellas áreas decoordinación y concurrencia entre las ór-denes de gobierno y sectores, sentando conello las bases para su cobertura y aplica-ción, donde destacan dos grandes momen-tos de relaciones que se refieren a la coor-dinación y gestión intergubernamental,como medios e instrumentos de las institu-ciones públicas para el cumplimiento de lospreceptos constitucionales y los mismosproblemas que han rebasado las capacida-des de los gobiernos, por lo tanto hay lanecesidad de sumar esfuerzos con otrosgobiernos y autoridades dada las deficien-cias administrativas, de recursos y solu-ción de demandas sociales.

En consecuencia los titulares del poder eje-cutivo federal y estatal como jefes de laadministración pública poseen la capaci-dad jurídica, para establecer los mecanis-mos e instrumentos de coordinación haciael interior de sus respectivos gobiernos.

COORDINACIÓN

INTERGUBERNAMENTAL

La coordinación significa la sincronizacióny unificación de las acciones para propor-cionar una adecuada calidad, oportunidady dirección; de tal manera que haya armo-nía y cooperación para alcanzar un objeti-vo común (Martínez, 1992: 163).

La coordinación implica la presencia de ladualidad de instancias o espacios de poder

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que se empatan en objetivos comunes: elfactor coordinador y el propio interés co-mún que incide sobre la realidad social omaterial. En este orden de ideas la coordi-nación constituye también un acuerdo deal menos dos voluntades, que alconcretizarse dan la posibilidad de apro-vechar recursos y el mejor manejo de lopúblico a través de la efectividad de losgobiernos.

La coordinación es un bien necesario en lamedida que significa, no sólo la respuestapara lograr la coherencia en la lucha con-tra los grandes problemas del Estado sinotambién un mecanismo de conciliaciónentre lo técnicamente aconsejable y lo po-líticamente factible (Martínez, 1992:163).Por lo que la práctica de la coordinaciónintergubernamental se considera por si mis-ma, un instrumento racional del Estado parael desarrollo de la descentralización, porel hecho que dispersa competencias o lascomparte.

La Coordinación Intergubernamental es laclave para el mejor cumplimiento de algu-nas tareas del Estado (Rowland, 2000: 15).A la par el estudio de las RelacionesIntergubernamentales (RIG) parte del enfo-que donde imperen los efectos de nexosentre organizaciones gubernamentales, suscontenidos estructurales, las consecuenciasde política pública y la conducta de losparticipantes.

Para comprender y analizar las relacionesintergubernamentales en el federalismomexicano, es conveniente tener como puntode partida la existencia de un escenario pla-gado de fenómenos político- administrati-vos particulares, que incida sobre la actua-

ción de cada parte del aparato gubernamen-tal y sobre los participantes al interior delgobierno. De ese modo es pertinente reto-mar procesos como:

El traslado de responsabilidades, que no haestado acompañado del suficiente apoyofinanciero ni de la asesoría técnica y acon-dicionamiento institucional necesario. A locual se enfrentarán los estados y munici-pios, por consecuencia es primordial laemergencia de fortalecer sus capacidades,desde el punto de vista de la CoordinaciónIntergubernamental (CIG), utilizando técni-cas como la planificación estratégica,liderazgo y visión, el contacto entre losservidores públicos y la influencia de losrecursos intergubernamentales y privados,pues los gobiernos ya no tienen la capaci-dad financiera para el conjunto de necesi-dades públicas y prioritarias por satisfacer.

Aunque, al parecer existe un ánimo des-centralizador en el nuevo gobierno dondelas estrategias pensadas deberán tomar encuenta la experiencia acumulada y crearacciones coordinadas que sumen las poten-cialidades de las diferentes unidades degobierno implicadas. Es necesario en estesentido, multiplicar los estudios sobre di-ferentes ámbitos de políticas públicas des-centralizadas y acumular los aprendizajesque sirvan de referencia a las nuevas ac-ciones por emprender, bajo sistemas decoordinación y gestión intergubernamental.

A raíz de los cambios constitucionales sur-ge el reto de adecuar los marcos legaleslocales y presionar para alcanzar una me-jor definición de los espacios de acción. Enel fondo prevalece la cuestión sobre los

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adecuados criterios para ello y aunque lasubsidiariedad parece una buena opción,aún es necesario discutir sus alcances en elcaso mexicano y/o en políticas concretas.Para ello es fundamental insistir en la crea-ción de mesas de discusión y deliberaciónentre niveles de gobierno por ámbito depolítica. Estudiar los resultados de los fun-cionarios fiscales, y proponer modalidadespara mejorar estos espacios y crear simila-res en otros ámbitos de política, esto es ur-gente en el actual escenario de reformas.

Es evidente que en el contexto de compe-tencia y globalización los gobiernos loca-les deben observar y valorar sus potencia-lidades, creando alternativas viables yfactibles para trazar su propio desarrollode manera integral. La experiencia inter-nacional y de algunos gobiernos locales enMéxico deben ser estudiadas en detalle enlos próximos años. En este caso para laadaptación de la CIG se requiere un cambiode mentalidad (Rowland, 2000: 19).

La nueva administración pública entoncestiene que buscar relacionarse con las orga-nizaciones no gubernamentales por mediodel acuerdo y la concertación para ampliarlos necesarios consensos sobre las decisio-nes publicas incluidas en los programasgubernamentales. Y no sólo eso, sino quedeberá incorporarlas a su estructura deplaneación para dar paso a la gerencia so-cial; por lo que la administración públicaya no será una instancia exclusiva de lopúblico-estatal sino de lo público-social.

Es indispensable a la par repensar los ejesde gobernabilidad, ante la demanda cre-ciente de la población y por tanto de los

servicios públicos, frente a una dependen-cia financiera de los ámbitos de gobierno.Así como analizar el impacto de la NuevaGestión Pública en el terreno municipal conespecial referencia a las herramientas degestión que incorporan la participación delos servidores municipales y de los ciuda-danos. El pacto o la reforma de la autono-mía municipal se tiene que contemplar des-de la perspectiva de las nuevas experienciasde gobiernos multinivel y gestión públicacon participación ciudadana.

De este modo la CIG se basa en teorías delfederalismo y del gobierno descentraliza-do, para su implementación. Por ejemplopara el desarrollo de la coordinaciónintermunicipal se requiere esencialmenteinfraestructura urbana, que se oriente a laatención de rellenos sanitarios, sistemas deagua potable y reservas ecológicas, entreotras problemáticas que se tienen que re-solver de manera coordinada.

Debido a lo anterior los Comités dePlaneación para el Desarrollo Estatal(COPLADE) son concebidos como las basesde la Coordinación Intergubernamental, encuanto a planeación y programación(Rowland, 2000:31), y a su vez las redesintergubernamentales se caracterizan por elhecho de ser, simultáneamente políticas,administrativas e interorganizativas.

Mucho se ha discutido que el problema dela Coordinación Intergubernamental, surgepor que en los sistemas federales cada nivelde gobierno está encargado de responsabi-lidades y formas de ejercer su autoridad yadministración de manera diferente, sinembargo las tareas gubernamentales de los

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distintos órdenes de gobierno, compartenresponsabilidades comunes que pueden seratendidas con modelos de coordinaciónintergubernamental.

Dichas tareas de responsabilidad compar-tida o coordinada pueden recaer en asun-tos de zonificación, en planes de desarro-llo urbano municipal, control y vigilanciade la utilización del suelo, regularizaciónde la tenencia urbana, licencias y permisospara construcciones y otras que las legisla-turas locales determinen.

En México, el sistema de coordinaciónintergubernamental está organizado por elSistema Nacional de Planeación Democrá-tica (SNPD), ello representa una de las polí-ticas de administración nacional que fue-ron reformadas como parte del proceso dedescentralización desde principios de losaños ochenta.

Bajo esta perspectiva la coordinaciónintergubernamental es un fehaciente me-dio para mejorar los gobiernos, por me-dio de la comunicación entre los munici-pios y los estados, a efecto de que losprimeros cuenten con información sobrelas actividades de los estados y tengan másoportunidades para sugerir áreas de coor-dinación.

La coordinación generalmente se suscita enáreas clave como son los programas de obrapública municipal, la política social y pro-gramas de desarrollo. Por lo que es impor-tante mencionar las causas de la coordina-ción intergubernamental: la concurrencia,el auxilio entre autoridades, la interdepen-dencia, el interés común y las capacidades(Martínez, 1992: 164).

La concurrencia se ubica en el ámbito dela distribución de competencias que seña-la la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, es decir, existen facul-tades compartidas en determinadas áreas yacciones ejecutadas por instancias de go-bierno, como es en materia de educación,asentamientos humanos, asuntos agrariosy de salubridad, por citar algunos.

El auxilio de las autoridades deriva en quela Constitución señala expresamente queel gobierno estatal auxilia al gobierno fe-deral, por ejemplo: en materia de cultos o,en su caso por cuestiones de emergencia,como el combate de plagas o desastres cli-matológicos.

La interdependencia surge por el caráctermismo de procesos de acción de los go-biernos, tales como la realización de obras,prestación de servicios públicos o por lanecesidad de instrumentar una política deinterés nacional, como por ejemplo laplaneación integral y estratégica.

El interés común es tal vez una de las cau-sas más importantes de la coordinación, yaque el atenderlo puede ser determinantepara la acción conjunta de las instancias delgobierno, a pesar de sus limitaciones dejurisdicción y de competencia. El interéscomún acrecienta la voluntad política so-bre las formalidades, traduciéndose en ac-ción ejecutiva de los gobiernos federales yestatales en respuesta a una política gene-ral que puede ser, el fortalecimiento delfederalismo y la descentralización de lavida nacional con la reforma municipal.

Las capacidades de los gobiernos induda-blemente tienen que estar de acuerdo con

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las mismas causas de la coordinación intergubernamental, lo que signi-fica la necesidad de la unión de dos o más fuerzas para la potencializacióny sinergia de los gobiernos, capaz de transformar o aliviar las debilida-des de las partes participantes y sobretodo las de tipo social utilizandodistintos medios.

Los medios de Coordinación Intergubernamental se entienden comoaquellos instrumentos o estrategias que se utilizan por parte de las insti-tuciones gubernamentales por medio de sus actores, con el propósito decumplir metas y objetivos de gobierno, principalmente los encaminadosal desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida.

Los medios realizados a través de las modalidades referidas tendrían quepensarse a futuro bajo la siguiente tesitura: la revisión crítica de los instru-mentos vigentes para la coordinación entre las instancias gubernamentalesy la promoción del reconocimiento de la heterogeneidad regional y munici-pal para la definición de reglas e instrumentos de coordinaciónintergubernamental, los cuales deben buscar identificar claramente las ac-tuales reglas de juego para ampliar el campo de acción de los gobiernos, asícomo plantear las bases para la discusión de cambios en estas reglas.

ANTECEDENTES DE LOS MECANISMOS DE CIG

Desde el punto de vista teórico, epistemológico y metodológico, la his-toria de los mecanismos de Coordinación Intergubernamentales en Méxi-co, da cuenta que el modelo de Estado autoritario a pasado a un modelode Estado con más apertura a la participación por medio de conveniosde colaboración, como se muestra en el cuadro 1.

Las formas de coordinación que se han presentado por parte de los go-biernos mexicanos, explican por sí mismas los asuntos públicos que hanrequerido atenderse por este mecanismo y a la vez dimensionan la coor-dinación en los diferentes tiempos de la historia, lo cual permite hacerun análisis de la importancia que ésta ha tenido para los gobiernos y elavance de la coordinación de acuerdo con las necesidades del momento,como se observa.

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CUADRO 1MECANISMOS DE COORDINACIÓN

FUENTE: Elaboración propia.

Gobierno

Venustiano Carranza

Adolfo de la Huerta

Álvaro Obregón

Plutarco Elías Calles

Emilio Portes Gil y Pascual Ortiz Rubio

Abelardo Rodríguez

Lázaro Cárdenas

Manuel Ávila Camacho

Miguel Alemán Valdés

Adolfo Ruiz Cortines

Adolfo López Mateos

Gustavo Díaz Ordaz

Luis Echeverría Álvarez

José López Portillo

Miguel de la Madrid Hurtado

Carlos Salinas de Gortari

Ernesto Zedillo Ponce de León

Mecanismo

Comisión para el Estudio Territorial.

Comisiones de los Ríos y Lagos de San Juan del Río.

Comisiones de los Ríos y Lagos de San Juan del Río.

Ley del Consejo Nacional Económico.

Ley Sobre Planeación General de la República, Comisión Na-cional de Planeación y Comisión de Programación.

Consejo Nacional de Economía y Departamento de EstudiosEconómicos de la Secretaría de Economía Nacional.

Plan Sexenal.

Consejos Mixtos de Economía Regional, Comisión Federal dePlaneación Económica, Misiones Rurales y Comité Coordina-dor del Valle del Mezquital.

Departamento de Fomento y Planeación de Carreteras Vecina-les, Comisiones Valle del Yaqui, del Río Fuerte y Grijalva.

Comisión Coordinadora del Programa de Bienestar Social, Ru-ral, Comisión de Inversiones, Juntas de Mejoramiento Cívico yMaterial.

Secretaría de la Presidencia, Comisión Intersecretarial de In-versión-Financiamiento y Comisión del Río Balsas.

Comités Estatales de Fomento Ganadero, Comités directivosAgrícolas y Comités Estatales de Fertilización.

Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Es-tados (COPRADORES), Programa de Inversiones Públicas parael Desarrollo Rural (PIDER), Comisión Nacional de Desarro-llo Regional y Urbano, Comité para la Regulación de la Técni-ca de la Tierra y Convenios Únicos de Coordinación (CUD).

Política de Asentamientos Humanos, COPLADES, Comites deplaneación para el desarrollo estatal, CUD, SAM, Plan Globalde Desarrollo Urbano, Declaratorias de Zonas de DesarrolloTurístico Nacional, COPLAMAR y Sistema Nacional de Co-ordinación Fiscal.

Reforma Municipal, Reforma al título IV Constitucional, Leyde Planeación, Descentralización de Servicios de Educación ySalud, Ley General de Protección al Ambiente y EquilibrioEcológico.

Reforma Económica del Estado

Programa para un Nuevo Federalismo.

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Es evidente que el Estado ha implementadomedios de coordinación a través de múlti-ples formas que han consistido en comi-siones, leyes, consejos, planes, departamen-tos, secretarias, comités, programas yreformas, principalmente en asuntos terri-toriales, económicos, regionales, rurales,agropecuarios, de urbanismo, federalismoy desarrollo social, empero esto tambiénda cuenta de las formas de coordinación ycolaboración que por parte de los gobier-nos se han implementado y que indican laapertura de su campo de acción.

Sin embargo esto también refleja que laCoordinación Intergubernamental se hallevado a cabo en mayor medida de ma-nera vertical y del centro a la periferia odel poder ejecutivo federal hacia las Enti-dades Federativas y más tarde hasta losmunicipios, ante dicha situación es opor-tuno que comiencen a desarrollarse a suvez mecanismos de coordinación de lasperiferias al centro, de los municipios ha-cia los Estados y Federación, básicamen-te por que en estos espacios hay mayorescarencias de recursos de diferente tipo, lainfraestructura técnica y especializada noes suficiente a las diversas demandas yproblemas que se presentan como son: losasuntos ambientales, aguas residuales,problemas de desarrollo y crecimientourbano, administración de residuos sóli-dos, seguridad social, seguridad pública,corrupción, transparencia y prestación deservicios públicos; por eso la política aseguir es fomentar las relacionesintergubernamentales desde los munici-pios y bajo modelos de gestión.

GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL

La Gestión Intergubernamental (GIG) serefiere a las transacciones diarias o rela-ciones informales entre los elementos gu-bernamentales componentes de un siste-ma político-administrativo, la gestiónimplica continuos contactos, donde losactores deben ser expertos en relacionessociales y en comunicar programas y si-tuaciones locales tanto a los empleadoscomo a los niveles superiores, por lo quese requiere de experiencia y cultivo decanales para buscar arreglos y ajustes(Bañon, 1997: 145-150).

Según Deil Wright nos encontramos en laera de la gestión intergubernamental portres grandes razones: la creciente impor-tancia de los comportamientos calculado-res, el juego de la capacidad para desviarlos recursos recibidos para un fin concretohacia otro de mayor interés y por la inefi-cacia y la regulación excesiva (Merino,1992: 208).

Para las RIG, CIG y GIG es necesario pro-porcionar información específica, negociaracuerdos, dirigir programas, preparar infor-mes sobre programas, comprobar el cum-plimiento de objetivos y valorar resultados(Bañon, 1997: 126).

El manejo de lo público a través de lainterorganización se denota como uno delos puntos particulares de la gestión públi-ca, su estudio permite visualizar la colabo-ración posible entre los ámbitos de gobier-no. Por lo tanto la GIG tiene un papelimportante en el mejoramiento de los go-biernos ante las carencias de tipo humano

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especializado, social, económica, financierae institucional, producto de crisis económi-cas, sociales, e inestabilidad política, lo cualconstituye una oferta en el campo de acciónde las RIG, según lo advierten sus mismospropósitos. Dentro de los propósitos de lasrelaciones intergubernamentales, encontra-mos: la asociación competitiva, que se ca-racteriza por la suma de esfuerzos y laconcertación de acciones bajo una misma lí-nea de trabajo; compatibilización del esfuer-zo administrativo de los gobiernos;compatibilización de la acción interguber-namental con el sistema de distribución decompetencias; estrategia competitiva, a par-tir de la cooperación; la resolución deexternalidades; la resolución de necesidadesde intercambio de información y la búsque-da del equilibrio en los programas de desa-rrollo regional y micro regional.

Es imperativo en este caso repensar los pro-pósitos de las relaciones intergubernamen-tales, ya que aquí se encuentra la justifica-ción de los gobiernos en la toma dedecisiones y que quizás hoy día ello requie-ra empezar a rebasar las fronteras políticasque se presenten y que en cierta forma im-piden su oportuno desarrollo, por lo tantomejorar a los gobiernos a partir deimplementar esta herramientas de coordi-nación intergubernamental y gestión esalgo fundamental en estos tiempos.

INDICADORES DE LAS RIG

El número de acuerdos y conveniosinterestatales en materia de alianza federa-lista y desarrollo, es uno de los indicadorespara las relaciones intergubernamentales en

la medida que expresan el grado de com-promiso de las entidades federativas paraestablecer nexos con gobiernos semejan-tes en proyectos de beneficio común, eneste caso se identifica su dimensión de co-bertura.

En el número de acuerdos entre instanciasestatales, Organizaciones No Gubernamen-tales (ONG�s) e instancias nacionales e in-ternacionales de fortalecimiento y desarro-llo, se demuestra la capacidad de avanceen los esfuerzos para facilitar la gestiónpública entre los gobiernos, es decir, se vis-lumbra su dimensión de eficiencia.

Otro indicador está en el número de parti-cipantes y organización de eventos inter-nacionales en materia de federalismo, des-centralización, fortalecimiento de losgobiernos y participación ciudadana.

El conocimiento que tenga la población,aparte el beneficio que les pueda producirdirectamente, sobre determinado progra-ma social intergubernamental, muestra elgrado de satisfacción del mismo y el im-pacto social que se está haciendo de ma-nera efectiva.

La medición de los indicadores refleja elavance en materia de las RIG desde el pun-to de vista institucional, social y político,pero además derivado de la planeación,el cumplimiento de las tareas guberna-mentales en cuanto a objetivos y metas,donde se establecen las líneas políticas delPlan Nacional de Desarrollo y las exigen-cias internacionales. Dentro de los temasy áreas de negociación recurrentes, seobservan en el cuadro 2.

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CUADRO 2INDICADORES


El análisis que se ha llevado a cabo da elementos fundamentales paraprecisar los asuntos o temas donde generalmente se desarrolla el queha-cer intergubernamental, o más aún donde es necesario poner atenciónde parte de los gobiernos.

De acuerdo con estos temas las RIG son un coadyuvante a las necesida-des de la estructura y organización interna de la administración públicapara su funcionamiento, donde hay la necesidad de mejorar la actividadadministrativa a través de compartir estrategias, procesos administrati-vos y de información que han sido funcionales en otros gobiernos, asi-mismo el campo de acción de las RIG es externo, cuando tienen queservir para la mejora de la prestación de los servicios públicos y lograrel bienestar social por medio de la formulación de las políticas públicas.En este sentido las áreas de negociación de las RIG, giran en torno a losiguiente:

CUADRO 3ÁREAS DE NEGOCIACIÓN


Hacienda municipal

Sistemas de financiamiento y subsidios públicos y privadosFunciones de apoyo al desarrollo social y económicoFunciones de planeaciónFunciones de control gubernamental del ejercicio de presupuestoFunciones de desarrollo administrativoLos sistemas de colaboración administrativaLa cooperación para la prestación de servicios públicosLa delegación de funciones de gestión administrativaLa formación de políticas publicas.

El marco normativo de la coordinación intergubernamental

El punto de vista de los gobiernos estatales y municipalesEl gasto público federalEl sistema de coordinación fiscalLos programas estatalesLos espacios de sobreposición de competenciasLas obligaciones derivadas del sistema de conveniosLos mecanismos de defensa y protección legal y administrativa

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Las áreas de negociación se concretizan apartir de convenios, acuerdos, tratados,pactos, contratos o concesiones. General-mente las RIG se presentan por medio deconvenios como pueden ser: de adhesión,financiamiento, coordinación administra-tiva, de colaboración administrativa, pres-tación de servicios públicos, operación deprogramas descentralizados, de operacióny ejecución de obras públicas, gestión deprogramas de desarrollo social y de inter-cambio de información. La realización deconvenios en el marco de las RIG, deja verla importancia de las mismas tanto paramejorar los gobiernos como a la sociedad.

Lo imperativo de las RIG radica principal-mente en que evitan la duplicidad de fun-ciones y hasta de recursos, por lo que seconciben como una excelente alternativapara superar las limitaciones y debilida-des de los gobiernos, y con ello las políti-cas y programas serían más eficientes yeficaces, por eso éstas se fundan en un sis-tema de acuerdos políticos que brindan laposibilidad de satisfacciones económicasy sociales.

Las RIG son sustantivas por que compartenresponsabilidades en asuntos públicos, lo-grando mayor impacto, menor costo en re-cursos y colaborar a la gobernabilidad. Eneste sentido el mismo éxito de la gestiónpública esta condicionado y garantizado enparte por la aplicación de las RIG. En conse-cuencia el fortalecimiento de los gobiernoslocales estaría en función de las políticasintergubernamentales e interinstitucionales.Así las RIG se constituyen en importantesredes y sistemas de participación comparti-da para la mejora de los gobiernos.

Las redes de colaboración que se susciten,es básico que no sean quebrantadas por eltérmino de cada ciclo de gobierno, comosucede generalmente, ya que los conveniosentre los gobiernos requieren del segui-miento establecido para lograr los propó-sitos planeados, pues la responsabilidadsocial y publica no tiene que confundirse omezclarse con la responsabilidad políticapartidista, por que esto sale de la funcióncentral de gobernar.

La importancia del análisis de las RIG sur-ge a la luz de sus propios rasgos: el núme-ro y tipos de entes de gobierno, públicos yprivados, la variedad de los funcionariospúblicos donde las relaciones humanas yel comportamiento humano juegan un pa-pel sustancial, pues el intercambio de pau-tas de contacto para ejecutar programas ycumplir objetivos posibilitan las RIG (Olías,2001: 320-321).

Por ello la administración pública requierede servidores públicos con mayores capa-cidades probadas de decisión, conciliacióny negociación, pero además con una visióna la apertura y continuidad de los serviciosy compromisos publiadministrativos. Paratal efecto las RIG deben encontrar esque-mas menos burocráticos y costosos, másflexibles, como alternativas al desarrolloregional que expresen su importancia enlos espacios donde se aplique.

Lo interesante de las Relaciones Interguber-namentales radica en su forma de respues-ta a los estrechos caminos que deja la cen-tralización, a través de hacer valer y unircompetencias y desarrollar estilos de go-bernar más abiertos, pese a que en el caso

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de México, las atribuciones y competen-cias de la Federación tienen mucho máspeso que las de los gobiernos estatales ymunicipales.

CONCLUSIONES

Las Relaciones Intergubernamentales son uninstrumento de mejora en los quehaceres delgobierno, pero para ello, se tendrá que iracordando sobre este tipo de relaciones alargo plazo sin que influyan demasiado loscortes de ciclos de gobierno y la tendenciapolítico partidista en los mismos.

Si bien es cierto que las RIG se han dadomás entre Federación y estados y escasa-mente entre los tres ámbitos de gobierno ypeor aún entre municipios, es debido a lafalta de experiencia, conocimientos y vo-luntad política de éstos, además de laslimitantes, derivadas de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos,que por el extremado federalismo y des-centralización, se manifiesta un obstáculopara la aplicación abierta de las relacionesintergubernamentales.

La disponibilidad de los gobiernos debe sermayor para ampliar su capacidad de accióny cobertura en la solución de problemas,implementar modelos de gestión y políti-cas publicas, es imperativo, ante los desa-fíos del gasto público y el crecimientopoblacional, no obstante, de la división quehay entre gobiernos, autoridades, legisla-dores y dirigentes políticos, que impide ali-viar los males de este país.

El Estado es el único que tiene la capaci-dad jurídica y compromiso social a través

de sus instituciones y actores para la adop-ción y desarrollo de sistemas de coopera-ción por medio de las RIG, GIG y CIG; peroademás debe permitir y facilitar más, a tra-vés del respeto la implementación de estasrelaciones desde los gobiernos locales.

Las Relaciones Intergubernamentales nodeben pensarse como actividades de pro-selitismo político temporales, sino comoactividades interdependientes necesariaspara el desarrollo de los gobiernos, dondehaya condiciones justas, equitativas y decumplimiento grupal.

El origen de las RIG surge de los problemas,demandas y carencias internas o externas delas instituciones públicas y de las comuni-dades que afectan a los gobiernos y a lasociedad, sin embargo la ejecución de lasrelaciones de gobiernos, depende de autori-dades y funcionarios públicos, que a vecescon su escasa vocación de servicio públicoy poca experiencia en la negociación y ges-tión, impide su implementación.

Las Relaciones Intergubernamentales re-presentan un instrumento gerencial, dondela capacidad de coordinación, negociación,liderazgo y participación equilibrada deter-minaran su aceptación y ejecución; no sonun instrumento de control político, sino al-ternativas nítidas del mejor funcionamien-to, desarrollo y hasta legitimación de losgobiernos, pues éstas por su propia natura-leza responden especialmente a las necesi-dades de tipo social.

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