gobierno local y relaciones intergubernamentales en iberoamerica

Coleccin

Sociologa poltica urbana y comparada

dirigida por

Clemente J. Navarro y Terry N. Clark

Presentacin de la coleccin

A pesar de que desde finales del siglo pasado la globalizacin se ha convertido en eje central del debate acadmico y pblico, su anlisis ha revelado que en los procesos de reestructuracin social, cultural, econmica y poltica en las sociedades contemporneas el mbito local juega un papel, an si cabe, ms relevante que cuando el Estado-nacin era punto de rotacin de tales procesos. Se denomine glo-local, nuevo localismo, gobernanza multi-nivel o, simplemente, localismo, lo cierto es que nuestras sociedades presencian un proceso tensional entre la extensin global y las especificidades y estrategias loca-les. En este contexto se sita la coleccin Sociologa Poltica Urbana y Comparada, con la intencin de aportar debates y anlisis emprico sobre esta esfera de la realidad de las sociedades contemporneas.

Para ello, los estudios tendrn un enfoque comparativo (entre ciudades, pases, contextos, situaciones), con independencia del acercamiento metodolgico especfico que se utilice, sean encuestas, estudios comprados de casos o cualquier otro que permita hacer avanzar el debate y el anlisis. No obstante, se pretende que las ciudades y pases iberoamericanos tengan una presencia privilegiada, de modo que tanto mediante su comparacin con otras realidades, como a travs de la comparacin entre las realidades tan diversas que ellos mismos suponen, el abordaje redunde en su mejor conocimiento.

Clemente J. Navarro y Terry N. ClarkDirectores de la coleccin

Gobierno local y relaciones intergubernamentales en Iberoamrica

Editores Daniel Cravacuore Clemente J. Navarro

Las bases formales de los procesos de gobernanza local

Diseo grfi co general: Gerardo Mio Cuidado de la edicin: Laura Bono

Edicin: Primera. Julio de 2010 Tirada: 600 ejemplares

ISBN:

Lugar de edicin: Buenos Aires, Argentina

Cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica o transformacin de esta obra solo puede ser realizada con la autorizacin de sus titulares, salvo excepcin prevista por la ley. Dirjase a CEDRO (Centro Espaol de Derechos Reprogrficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algn fragmento de esta obra.

2010, Mio y Dvila srl / 2010, Pedro Mio

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e-mail produccin: [email protected] e-mail administracin: [email protected] web: www.minoydavila.com.ar

ndice

PRESENTACIN por Daniel Cravacuore y Clemente J. Navarro ..........................15

CAPTULO 1: Capacidades polticas de los gobiernos locales enel marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanospor Martha Diaz de Landa y M. Consuelo Parmigiani de Barbar ....19

1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales ......202. Las relaciones polticas verticales como condicionantes

de las RIGs .........................................................213. Las relaciones intergubernamentales horizontales ...........294. Reconocimiento jurdico-institucional de la

cooperacin intermunicipal......................................335. Relaciones intermunicipales no gubernamentales:

las Asociaciones de Municipalidades como organizaciones de inters corporativo ............................................37

6. Conclusiones .......................................................40Bibliografa ..............................................................41

CAPTULO 2: Capacidades administrativas de los gobiernos localesen el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos por Vicente Ugalde ........................................................43

1. Las herramientas del enfoque de las RIGs ....................442. Los municipios en el esquema vertical de distribucin

de competencias ...................................................483. El aspecto fiscal como ncleo duro de las RIGs ..............544. El control de los gobiernos municipales .......................625. Relaciones horizontales ..........................................636. Observaciones finales ............................................65Bibliografa ..............................................................67

CAPTULO 3: Alcance y limitaciones de las relaciones polticas y administrativas a nivel subnacional en Amrica Latina. Aproximacin a los casos de Argentina, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguaypor Alejandra Monteoliva Vilches y Claudia Dangond Gibsone .........69

1. Los procesos emprendidos en Amrica Latina ...............702. La dinmica de las relaciones polticas-administrativas

en Amrica Latina .................................................763. Aprendizajes y reflexiones finales ..............................87Bibliografa ..............................................................89

CAPTULO 4: Sistemas polticos locales en Amrica Latina. Un estudio comparadopor Antonio Cardarello ...................................................91

1. Componentes y efectos del sistema electoral ................932. Organizacin del Estado y sistemas electorales en

Amrica Latina ....................................................993. Esquema general de los sistemas electorales en

Amrica Latina .................................................. 1114. A modo de conclusiones ....................................... 114Bibliografa ............................................................ 115

CAPTULO 5: Gobernando las reas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad iberoamericanas en perspectiva comparadapor Altar Jesica Magri y Mara de los ngeles Huete ................ 117

1. Caractersticas de la metropolizacin en Amrica Latina y Espaa .................................................. 120

2. Estudio de casos ................................................. 1293. A manera de conclusin sobre las perspectivas de

gobernabilidad y gobernanza metropolitana: alcances y lmites de una propuesta que debe adecuarse a diferentes alternativas .......................................... 140

Bibliografa ............................................................ 142

AUTORES ................................................................................... 144

ndice de cuadros y grficos

CAPTULO 1: CUADRO 1. Asociativismo Municipal en Uruguay, Chile y Colombia ........34CUADRO 2. Asociativismo Intermunicipal: Venuzuela, Argentina

y Mxico .................................................................35CUADRO 3. Asociaciones de Municipios en Amrica Latina ...................39CUADRO 4. Nivel de representacin de las Asociaciones de Municipios:

Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. Ao 2004 ................................................................40

CAPTULO 2: ESQUEMA 1. Modelos de relaciones intergubernamentales .....................46GRFICA 1. Distribucin de los ingresos por nivel de gobierno en los

pases objeto de anlisis ...............................................55CUADRO 1. Participacin de los tres niveles de gobierno en ingresos y

gastos pblicos en la Repblica Argentina para el perodo 1961-2002 ....................................................59

CUADRO 2. Principales impuestos recaudados por nivel de gobierno .......60 GRFICA 2. Distribucin del gasto por nivel de gobierno en los pases

objeto de anlisis .......................................................61

CAPTULO 3:CUADRO 1. Organizacin territorial ..............................................86

CAPTULO 4: CUADRO 1. Municipios en Amrica Latina .......................................99CUADRO 2. Rgimen federal y descentralizado ................................ 100CUADRO 3. Rgimen unitario y descentralizado .............................. 101CUADRO 4. Eleccin del PE local en Amrica Latina ......................... 103CUADRO 5. Eleccin del PL en Amrica Latina ................................ 107

CAPTULO 5: CUADRO 1. Situacin formal y situacin real en las AMs de

Amrica Latina y Espaa ............................................ 133CUADRO 2. Mapa poltico local, actores y reas de relacionamiento

intergubernamental .................................................. 135CUADRO 3. Relaciones y estrategias de los actores.

Arbitrajes metropolitanos en las AMs ............................ 140

Gobierno local y relaciones intergubernamentales en Iberoamrica

Editores Daniel Cravacuore Clemente J. Navarro

Las bases formales de los procesos de gobernanza local

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Presentacin

Daniel CravacuoreClemente J. Navarro

Desde la perspectiva de los gobiernos y autoridades locales, los cambios socio-econmicos y polticos de las ltimas dcadas han supuesto la necesidad de desarrollar estrategias para garantizar sus fun-ciones polticas y administrativas, tanto en el gobierno de los municipios como en la prestacin de servicios a la ciudadana. En gran medida, este conjunto de estrategias constituyen los denominados procesos de gobernanza local. Ahora bien, su puesta en marcha responde a los cam-bios recin mencionados, pero tambin a las oportunidades con las que cuentan las autoridades pblicas locales para emprender unas u otras iniciativas.

Lo anterior supone que un paso fundamental en el anlisis de los procesos de gobernanza local es el estudio de tales oportunidades. Estas residen, fundamentalmente, en el diseo institucional de los gobiernos locales, esto es, la importancia y el papel que los mismos tienen en la estructura poltico-administrativa de los Estados nacionales, en su consideracin de un nivel ms en el conjunto de las Relaciones Intergubernamentales (RIG, en adelante).

Este es uno de los objetivos del Proyecto Gobernanza local en Iberoamrica en perspectiva comparada, financiado por la Agencia Espaola de Cooperacin y Ayuda al Desarrollo (Proyecto GLIC, en adelante) y coordinado por quienes presentan este texto. A la necesidad de conocer las oportunidades de accin de los gobiernos locales, se le ha unido en este proyecto la tarea de afrontar un anlisis comparado. Evidentemente, este ejercicio ha debido contar con la participacin de

16 DANIEL CRAVACUORE y CLEMENTE J. NAVARRO

especialistas en diversos pases, como los autores de los captulos que constituyen el contenido de este libro. Pero el proyecto tambin ha debido desarrollar un marco mnimo para garantizar la comparabilidad entre sistemas poltico-institucionales que, al menos a primera vista, son muy diferentes. Esto ha provocado que, en aras de la perspectiva comparada, se pierdan detalles y un anlisis ms profundo de la realidad que es objeto de indagacin. Lo que sigue constituye, pues, un primer esfuerzo en esta tarea y, en particular, como una parte de los resultados del proyecto. Sin duda, el anlisis puede mejorarse profundizando en algunos de los aspectos que aqu se tratan o indagando en otros. Pero, en concreto, cules son los aspectos abordados en este libro?

En el primer captulo, Martha Diaz de Landa y M. Consuelo Parmigiani de Barbar se centran en el anlisis de las capacidades polticas de los gobiernos locales, entendidas stas como la autonoma que los diseos institucionales les conceden para interactuar tanto con unidades superiores como con otras autoridades locales. En concreto, dan cuenta del diseo institucional en atencin a la forma en que se organizan la dimensin vertical y la dimensin horizontal de las relaciones intergubernamentales, tratando de mostrar la capacidad de iniciativa local existente en cada uno de los pases analizados (Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela).

Por su parte, Vicente Ugalde, en el segundo captulo, presenta un anlisis comparado de las capacidades administrativas de los gobiernos locales en cincos pases (Argentina, Mxico, Chile, Colombia y Uruguay). Tales capacidades se refieren a la forma en que se organizan las RIGs para posibilitar, en mayor o menor medida, que los gobiernos locales sean actores relevantes en la prestacin de servicios y, por lo tanto, muestran su relevancia en cuanto a la disponibilidad de recursos y la manera de conseguirlos. As, se da cuenta de la estructura de ingresos y gastos para diferentes niveles de gobierno en cada pas, los tipos de impuestos que los gobiernos municipales pueden recaudar, y las formas en que los municipios pueden asociarse o coordinarse para prestar servicios a la ciudadana.

El tercer captulo realiza una somera revisin de los procesos de cambio y reforma institucional de los sistemas de gobierno local en seis pases (Argentina, Colombia, Chile, Mxico, Per y Uruguay). Su obje-tivo es, sobre todo, mostrar algunos rasgos principales de tales cambios desde la perspectiva de la descentralizacin, y la medida en que sta

PRESENTACIN 17

se ha orientado hacia procesos de modernizacin administrativa que contribuyen a la gobernabilidad a nivel municipal. Constituye, pues, si se quiere, una visin longitudinal de la naturaleza de las RIGs en tales pases iberoamericanos.

Sin duda un aspecto central en el diseo institucional de los gobiernos locales que contribuye a explicar las dinmicas de gobernabilidad local se encuentra en sus sistemas electorales, como principal elemento configu-rador de sus sistemas polticos. Los rasgos bsicos de stos para 17 pases son el objeto del cuarto captulo. En l, Antonio Cardarello presenta la forma en la que ejecutivo y asambleas locales son elegidos, la duracin de sus mandatos o su reeleccin, lo cual constituye un primer mapa comparativo de los rasgos bsicos de los sistemas electorales municipales en Iberoamrica.

Por ltimo, el captulo quinto presenta un aspecto cada vez ms importante de la gobernanza local: los procesos de metropolizacin. No cada duda que las reas metropolitanas constituyen una realidad socio-econmica en Iberoamrica; otra cuestin es si lo son desde una perspec-tiva institucional, si son reconocidas como unidad poltica-administrativa en el conjunto de las RIGs y, en su caso, cul es su alcance como unidad poltica y/o administrativa. Altar Jesica Magri y Mara de los ngeles Huete dan cuenta de estos rasgos en ocho pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Espaa, Mxico, Uruguay y Venezuela).

No es objetivo de esta obra agotar todas las posibilidades o perspectivas de anlisis, sino ofrecer un primer ejercicio comparativo sobre el lugar de los gobiernos locales en las RIGs de los pases iberoamericanos. Se centra, sobre todo, en lo que pudiramos denominar los aspectos formales de la gobernanza local, como un elemento explicativo clave para analizar las estrategias concretas por las que ese proceso se desarrolla. El texto pretende, especialmente, difundir algunos resultados del proyecto mencionado ms arriba, a partir de trabajos y textos ya presentados en el XXI Congreso de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica (IPSA) celebrado en Santiago de Chile (2009). A quienes all hicieron comentarios y sugerencias para su mejora, muchas gracias, con el deseo de seguir sus recomendaciones en cuanto a la difusin de otros resultados del proyecto. Esperamos que este primer texto cumpla, al menos en parte, con ese objetivo.

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Captulo 1

Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos

Martha Diaz de LandaM. Consuelo Parmigiani de Barbar

Este captulo propone el anlisis comparativo de seis pases latinoame-ricanos, Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela, bajo la presuncin de que sus regmenes locales desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales (verticales y horizontales) ofrecen contrastes significativos en sus diseos institucionales. El criterio de base es la expectable diferencia que debera derivarse de las formas de Estado que cada uno adopta y la consiguiente relacin con el tipo y alcance com-petencial de la autonoma reconocida a los gobiernos locales.

Una segunda idea es que el modo en que se estructuran los canales institucionales para ordenar las relaciones intergubernamentales multinivel (verticales) condiciona y enmarca a las horizontales (intermunicipales gubernamentales). Ello se visualizara, posiblemente, en una mayor capacidad de iniciativa local (alcance y autodeterminacin de relaciones intermunicipales) cuanto mayor es la capacidad de negociacin en las relaciones multinivel. La mayor o menor capacidad de negociacin local en el ordenamiento de sus relaciones intermunicipales se refleja en el sistema de regulacin entre otras condiciones.

Vale advertir dos cuestiones vinculadas con la propuesta de anlisis antes descrita. Cuando hablamos de Relaciones Intergubernamentales (RIGs), debemos precisar que estas no se agotan en las prescripciones normativas legales, sino que de manera relevante involucran prcticas efectivas de coordinacin jerrquicas o negociadas entre instancias de decisin estatal. De modo consecuente, trascienden el diseo de las com-

20 MARTHA DIAZ DE LANDA y M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBAR

petencias del poder y las relaciones de sus niveles, es decir, trascienden a lo competencial aunque lo incluyan como condicionante.

Por ello, este trabajo se constituye en un primer nivel de anlisis y, aun bajo la limitante de su carcter inicial, entendemos que, al considerar ambas direcciones de las relaciones intergubernamentales, acerca un punto de partida interesante para el estudio del desarrollo del gobierno local.

Por ltimo, se incorpora la referencia a otra modalidad de organiza-cin del colectivo municipal, que si bien no afecta de manera directa las capacidades polticas de los niveles locales, s conforma parte del capital poltico a activar para incidir en la distribucin del poder socio-territorial de la estructura estatal, y vigorizar sus capacidades de innovacin y de legitimacin como nivel de gobierno.

1. Formas de Estado y relaciones intergubernamentales

Estado unitario y federal son dos patrones antitticos de organizacin, asociados a la distribucin territorial del poder. Segn las relaciones de poder se presenten simples o complejas, con uno o con varios centros en el territorio del Estado, existir una u otra forma.

El Estado unitario, tambin denominado simple o centralizado, tiene un nico centro de direccin jurdico-poltica en sus instancias de decisin, accin y sancin (Fayt, 2003:32). El Estado federal, complejo o com-puesto, multiplica en cambio los centros de decisin, accin y sancin, si bien reconoce a uno como supremo y a los restantes como autnomos, con variadas modalidades y medidas de descentralizacin del poder.

Los casos bajo estudio en el presente trabajo corresponden a ambas formas de gobierno, por lo que, para entender mejor las relaciones intergubernamentales que en ellos se desenvuelven, conviene hacer a continuacin una breve descripcin de sus estructuras.

Colombia es un Estado unitario descentralizado segn reza su cons-titucin. Tcnicamente, a nivel poltico, y salvo en materia de eleccin de autoridades, lo que manifiesta son procesos de desconcentracin en el ordenamiento de su gestin territorial, a travs de departamentos en los cuales, a su vez, hay 1.099 municipios. En los tres niveles, el ejercicio de la autoridad se hace mediante rganos funcionalmente diferenciados:

CAPTULO 1 Capacidades polticas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones 21

legislativos (Congreso de la Repblica, Asamblea Departamental y Concejo Municipal) y ejecutivos (Presidente, Gobernador y Alcalde).

En Chile, tambin unitario, aparece otro nivel intermedio denomi-nado provincias, aunque las 15 regiones y las 691 unidades locales entre municipios y comunas son los agentes ms importantes de desconcentracin y eventual descentralizacin. Se reitera, por lo dems, la distribucin funcional del poder estatal: Congreso y Presidente, Concejo Regional e Intendente y Concejo Municipal y Alcalde.

Por su parte Uruguay, marcadamente unitario, no reconoce a las localidades como municipios. Su configuracin territorial del poder se resuelve entre el gobierno central (Asamblea General y Presidente) y los Departamentos (entidades no autnomas a cargo de una Junta Depar-tamental y de un Intendente Municipal; en las localidades que abarca su territorio, existen Juntas Locales).

En cuanto a los pases federales, Argentina tiene 2.252 municipios en sus 23 Provincias (adems de otro nivel de gobierno que es la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con un estatus diferenciado), Mxico 2.454 en sus 31 Estados (ms el Distrito Federal) y Venezuela 335 municipios en 23 Estados (ms el Distrito Capital). Las autoridades nacionales son el Congreso y el Presidente (Argentina y Mxico) y la Asamblea Nacional y el Presidente (Venezuela). Las restantes son las Legislaturas Provinciales y los Gobernadores, los Concejos Deliberantes e Intendentes (Argentina); los Congresos del Estado y los Gobernadores, los Ayuntamientos y el Presidente Municipal (Mxico); los Concejos Legislativos y los Gober-nadores, los Concejos Municipales y los Alcaldes (Venezuela).

2. Las relaciones polticas verticales como condicionantes de las RIGs

2.1. Precisiones introductorias sobre la autonoma poltica

Las previsiones jurdico-polticas en vinculacin con los institutos a travs de los cuales se articulan las relaciones entre los ncleos que deci-den y/o implementan las polticas pblicas en los diversos niveles de la arquitectura poltico-territorial del Estado, imprimen a stas una mayor


o menor impronta jerrquica u horizontal, que condiciona el modo en que se materializan en la prctica las relaciones intergubernamentales.

Desde esta ptica de la jerarqua vs. horizontalidad y con la contribucin de la teora de la organizacin, es posible caracterizar de modo sencillo diversos modelos de vinculacin entre los niveles de ejercicio del poder (obsrvese que eludimos hablar de niveles de gobierno porque esta expre-sin supone a nuestro juicio la existencia de algn grado de autonoma con respecto al centro y no se trata de una situacin verificable en todos los Estados). La referida caracterizacin despliega un abanico de posibilidades que van desde la relacin principal-agente a la de principal-principal, pasando por una combinacin de los elementos en tipos mixtos, donde se conjugan la imposicin y la autonoma en grados diversos.

En el primer esquema, la actividad del agente queda estrictamente sujeta al marco normativo o legal y a la estructura de reglamentaciones o mandatos que en su consecuencia produce el principal. Aplicado a las unidades locales, implicara ausencia total de autonoma poltica y por cierto, tambin administrativa-funcional, as como econmico-financiera.

En el otro polo cabe caracterizar una relacin horizontal, entre pares que se ubican en un mismo e idntico nivel de la distribucin territorial de las competencias del poder del Estado, y entonces la imposicin es sustituida por la coordinacin consensuada. Las formaciones de coope-racin interlocales, en ejercicio de competencias propias, o delegadas, constituyen un buen ejemplo de tal relacin. En cualquier caso, la inclusin de elementos jerrquicos empuja el vector hacia situaciones intermedias caracterizadas por Scharpf (1993) como de coordinacin bajo la sombra de la jerarqua, lo cual llevara a calificar en la categora descripta en el siguiente prrafo.

Finalmente, la tercera alternativa es sin duda la que mejor describe en nuestros das la realidad de los Estados, sean unitarios o federales, con variadas combinaciones de jerarqua y reconocimiento de autonoma en cada caso. La razn es que se adecua ms al ascendente predominio del pluralismo institucional (Cohen y Peterson, 1997), dada la generalizacin de los procesos de descentralizacin de polticas pblicas y la naturaleza compleja de stas.

Con estas reflexiones previas y ya especficamente ubicados sobre la cuestin que nos ocupa de las capacidades polticas de las unidades locales,


cabe preguntarse sobre la autonoma poltica con la que estas ltimas cuentan. Ciertamente, hay que enfatizar en primer lugar la marcada polisemia del trmino autonoma en el campo del Derecho Pblico, como ampliamente lo reconoce la doctrina (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007), junto a la vaguedad con la que los distintos autores la conceptualizan. Pero hecha esta salvedad, es evidente que denota siempre independencia en el ejercicio de competencia/s y funcione/s en relacin con la/s instancia/s supraordenada/s, aunque esta independencia vare segn pocas en gra-dos y materias y de un Estado a otro e incluso al interior de un mismo Estado. Exclyese, pues, la relacin principal-agente; pero tambin su opuesta agente-agente en el plano vertical (no en el horizontal de los niveles inferiores e intermedios), ya que de lo contrario, y sin que esta afirmacin implique negar la dinmica de entrelazamiento antes referida, se tratara de un retorno a la feudalizacin en la organizacin del poder poltico.

La independencia de los gobiernos locales distintiva de la tradicin europea continental, a diferencia de la tradicin anglosajona, se manifiesta en tres componentes: poltico, econmico-financiero y administrativo-funcional.

En el presente trabajo nos concentraremos en el componente pol-tico, pero con la advertencia de que los tres componentes se encuentran ntimamente relacionados, reforzndose u obstaculizndose mutuamente; esto se patentiza, por cierto, ya desde el diseo, pero lo hace de modo particularmente intenso en la prctica institucional de la autonoma, para que sta se plasme como la independencia de todo otro poder guberna-mental en el ejercicio de las competencias locales (propias, delegadas y concurrentes), en la jurisdiccin territorial respectiva.

La autonoma poltica del municipio puede conceptualizarse como la capacidad para elegir y controlar a sus autoridades, fijar independien-temente sus polticas pblicas y representar a la localidad en el plano jurdico y poltico-institucional.

Cuando la institucin municipal posee adems la facultad de ejercer el poder constituyente por s misma y, en consecuencia, de dictarse su propia carta orgnica, se presenta la denominada autonoma institucional: es la figura de los tradicionalmente llamados municipios de convencin o municipios de carta. Al agregar a la autonoma poltica, econmico-financiera y administrativo-funcional esta capacidad constituyente (siempre


dentro de los lmites de la normativa constitucional e infraconstitucional supraordenada) las unidades exhiben, segn la expresin de la doctrina juspublicista, una autonoma absoluta, frente a la relativa que implican los restantes atributos solos.

Pero, por su naturaleza, la autonoma institucional bien puede consi-derarse una facultad de tipo poltico que, cuando se posee, expande a la autonoma poltica; esta perspectiva ser la asumida aqu.

2.2. Aplicacin a los pases seleccionados

Interesa ahora establecer si, y cmo, la autonoma poltica municipal es receptada en los diseos de distribucin territorial del poder en los pases que constituyen nuestros casos de estudio.

De modo correspondiente con la conceptualizacin antes formulada de autonoma poltica, incorporaremos al anlisis las siguientes consi-deraciones:

a) para la determinacin de la autonoma institucional evaluaremos: capacidad para organizarse polticamente (se posee/no se posee; para todos los municipios/para algunos municipios bajo ciertas condicio-nes);

b) para la determinacin de la autonoma poltica en sentido restringido, se atender a los siguientes indicadores:

capacidad para designar y remover a las propias autoridades; capacidad para fijar las propias polticas (a travs del ejercicio

de la funcin de legislacin y sin la supervisin de las instancias supraordenadas);

capacidad de representacin jurdica (en procedimientos en caso de conflictos) e institucional (en rganos administrativos y/o polticos).

Para organizar el anlisis se agrupan los pases segn su forma de Estado unitaria (Colombia, Chile y Uruguay) o federal (Argentina, Mxico y Venezuela), bajo el supuesto a contrastar de que dichas estructuras marcan tendencias diferentes en cuanto a la autonoma municipal, la que se vera favorecida en los gobiernos federales por el sello descentralizador de las competencias del poder que les es propio.


En su artculo 1 la Constitucin Poltica de Colombia1 proclama a este pas como un Estado descentralizado, con autonoma2 de sus entida-des territoriales, entidades entre las que se encuentra el municipio. Sin embargo, del conjunto del articulado constitucional, y en particular de los referidos especficamente al nivel municipal (Captulo III de la CPC), resulta la ausencia de autonoma institucional, pues la misma CPC o en su defecto, remite a la regulacin por ley prev de modo detenido y expreso los rganos de gobierno municipal, su composicin, sus atribuciones, su funcionamiento, sus responsabilidades y sus condiciones de elegibilidad y de ejercicio del sufragio (es decir, de integracin del cuerpo electoral), as como la competencia de los gobiernos locales. No hay pues ejercicio de poder constituyente municipal.

Una situacin semejante presenta la Repblica de Chile, cuya Cons-titucin Poltica3 caracteriza a las municipalidades como corporaciones autnomas de derecho pblico, con responsabilidad jurdica y patrimonio propio, pero cuyas previsiones (Captulo XIV: Gobierno y Administracin Interior del Estado), completadas por la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695, les sustraen toda posibilidad de autodeter-minacin institucional.

Finalmente, en la Repblica Oriental del Uruguay, la significativa centralizacin an existente desdibuja la diferenciacin de lo local y torna irrelevante una discusin sobre autonoma institucional, aun en las localidades que poseen las denominadas Juntas Locales.

Ya en el plano competencial ms especfico de la autonoma poltica, cabe distinguir entre la capacidad para elegir a las propias autoridades y la capacidad para destituirlas o disolver el gobierno local. Mientras la primera acerca el Estado a la sociedad a travs de la legitimacin democrtica de origen, la segunda lo hace por medio de los necesarios mecanismos de accountability durante el ejercicio de los cargos.

Vistas desde el ideario descentralizador y democrtico, constituyen un continuo en que ambas deben tener su locus en la poblacin local, en los vecinos, para que cristalice un gobierno participativo a la vez que con eficiencia incrementada.

1. En adelante CPC.2. El entrecomillado nos pertenece.3. En lo sucesivo CPRCH.


Sin embargo, esto no sucede necesariamente en la organizacin de todos los sistemas de ordenamiento territorial del poder, pudiendo disociarse los actores habilitados para intervenir en cada momento; en tal caso, mientras para la eleccin de las autoridades se prev la activacin del cuerpo poltico constituido por los ciudadanos locales, en el control concretado bajo la forma de destitucin o disolucin se habilitan formalmente, en cambio, instancias externas a l y superiores en la jerarqua de la estructura estatal. Naturalmente, la referida disociacin significa la existencia de una autonoma poltica restringida, a tenor del indicador que estamos tratando.

Esta situacin de autonoma poltica restringida la encontramos en los municipios de Colombia y Chile, en los que razones histricas, idearios participativos y necesarios compromisos con los liderazgos polticos terri-toriales, han determinado la recepcin de la eleccin por las poblaciones locales. En el caso de Colombia, la CPC deja en manos del cuerpo electoral formado por los ciudadanos residentes en el municipio la eleccin tanto de los miembros del rgano legislativo (Concejo) como del ejecutivo municipal (Alcalde), pero a la vez la ley suprema es expresa en cuanto a que los Alcaldes pueden ser suspendidos o destituidos por el presidente o por los gobernadores en los casos taxativamente determinados por ley, con lo cual se crea una dependencia con respecto a las instancias supra-ordenadas por parte de quien es el jefe de la administracin local y a la vez su representante legal, circunstancia que recorta significativamente la potestad municipal de autogobierno.

Tambin en Chile, a tenor de las previsiones de la Ley Orgnica Cons-titucional de Municipalidades N 18.695, una instancia externa al sistema local se incorpora a los efectos de la remocin tanto del Alcalde como de los miembros del Concejo, por las causales previstas en dicha normativa; la instancia aludida es el Tribunal Electoral Regional. El carcter ms tc-nico de este rgano y la exigencia de que su intervencin sea activada a solicitud de una cierta cantidad segn los casos a decidir de miembros del Concejo Municipal, configura un diseo de menor dependencia que el antes expuesto.

Por ltimo, hay que sealar que la posibilidad abierta por el artculo 289 de la Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay4 en cuanto a la posibilidad de que por ley se declaren electivas a partir del cuerpo electoral algunas Juntas Locales Autnomas, conlleva en los hechos la existencia de

4. En lo sucesivo CROU.


tres Juntas con esta condicin (denominadas Juntas Electivas), lo que atena slo acotadamente la impronta jerrquica y centralizada del sistema.

En relacin con el segundo de los indicadores de la autonoma, el relativo a la capacidad para fijar las propias polticas a travs del ejer-cicio de la funcin de legislacin y sin la supervisin de las instancias supraordenadas, reproduce y refuerza la caracterstica de los diseos institucionales expuestos, pues en los tres pases bajo estudio se manifiesta la supremaca competencial en materia legislativa del nivel central, con posibilidades adems de supervisin genrica sobre la actividad legislativa y la administracin local por parte no slo de este nivel central sino de los niveles intermedios (Departamentos en Colombia y Departamentos y Regiones en Chile). La mayor centralizacin de Uruguay se evidencia en que las capacidades legislativas son ejercidas por los Departamentos, constituyendo las Juntas Locales una herramienta especfica (no slo genrica) de control de la implementacin de las polticas pblicas.

De modo coincidente, la representacin institucional de las comu-nidades locales no va ms all de las propias Juntas Locales en Uruguay, mientras un mayor despliegue de la representacin institucional aparece en los sistemas colombiano y chileno, con la presencia de los municipios en rganos consultivos, y de coordinacin, departamentales y regionales. En todos los casos, los mecanismos de resolucin de conflictos se reducen a procedimientos judiciales de ndole administrativa.

En consecuencia, con el anlisis expuesto, cabe afirmar que no se mani-fi esta propiamente descentralizacin local institucional ni poltica en Colombia, Chile y Uruguay, si bien en los dos primeros pases existen algunas insti-tuciones que incrementan la autodeterminacin y refuerzan la presencia de los gobiernos locales en las relaciones intergubernamentales.

Abordaremos ahora el grupo de Estados federales seleccionados, compuesto por Argentina, Mxico y Venezuela. Una advertencia previa se impone: la existencia del nivel gubernamental intermedio de las Provincias o Estados, que imprime al rgimen municipal en cada uno de ellos una variabilidad que suele ser no desdeable, como resultado de las diversas maneras que lo regulan en el uso de sus autonomas y siempre naturalmente en el marco de las constituciones nacionales. La necesidad de generalizaciones para nuestro desarrollo, nos obliga a dejar de lado los detalles al respecto.


La Constitucin de la Nacin Argentina5, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos6 y la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela7, consagran con claridad la autonoma institucional y poltica de los municipios, a los que indudablemente consideran un nivel de gobierno del Estado compuesto.

Estados federales presididos por la lgica de la distribucin terri-torial del poder del Estado como estrategia de participacin y control, extienden dicha lgica a los gobiernos locales. La redaccin de los textos constitucionales, sin embargo, difiere, con consecuencias desde el punto de vista de la arquitectura de la estatalidad federal. Escueta, la CNA hace referencia a la autonoma municipal en slo dos artculos, en los que se limita a imponer a las provincias el deber de asegurar la autono-ma municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero, sin retener la Nacin ninguna facultad para s al respecto. La CPEUM y la CRBV se extienden en cambio sobre la especificacin de la organizacin y las materias de competencias de los gobiernos locales, generando desde el punto de vista de las relaciones interjurisdiccionales una restriccin superior para los gobiernos estaduales en relacin con sus competencias para regular el rgimen municipal a travs de las respectivas constituciones y leyes orgnicas municipales; este desplazamiento es ms notorio en la CRBV y, conjugado con el nfasis en la activacin de la poblacin para una par-ticipacin de base, sin mediaciones, fortalece el nivel local a expensas del rol de las unidades jurdico-polticas intermedias, empujando la forma de Estado hacia la incorporacin de rasgos unitarios en las relaciones intergubernamentales.

Si bien la autonoma institucional en sentidos estricto (capacidad para darse su propia carta orgnica) se presenta en un porcentaje menor de municipios y est relacionada con diversas condiciones en especial, el tamao de la poblacin, la eleccin de las autoridades la realiza el cuerpo electoral local y las eventuales destituciones o disoluciones son resueltas dentro del mismo sistema local en los tres Estados que tratamos.

Asimismo, domina el sistema de reconocimiento de la universalidad de la competencia del municipio, por lo que stos ejercen facultades

5. En los sucesivo CNA.6. En lo sucesivo CPEUM.7. En lo sucesivo CRBV.


propias, delegadas y concurrentes dentro de los mrgenes de las normas constitucionales e infraconstitucionales del Estado de derecho, sin super-visin externa (tribunales de cuentas locales y contraloras locales son usualmente responsables del control en materia financiera).

Los conflictos intergubernamentales se resuelven por la va judicial; este aspecto reviste especificidad en el caso de Venezuela. Pero se regis-tran algunos rganos de coordinacin y consulta en los que participan los municipios junto a representantes de las jurisdicciones supraordenadas y que, a la vez que implican el reconocimiento del ejercicio de represen-tacin institucional por su parte, son as mismo una estructura de opor-tunidad para procesos de relacionamiento ms horizontales en el diseo, la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas. Un ejemplo de esto es el Concejo Federal de Gobierno previsto en la CRBV que no ha logrado an activarse, y otros que sin tener rango constitucional han obtenido, sin embargo, interesantes resultados de coordinacin intergu-bernamental (como es el caso de la Mesa Provincia-Municipios creada en la provincia de Crdoba, Argentina, por la ley provincial N 8864/00).

La revisin efectuada hasta aqu muestra que la forma de estado uni-taria o federal condiciona la autonoma institucional y poltica de los municipios y, consecuentemente, incide sobre la direccionalidad (jerarqua vs. horizontalidad) de las relaciones intergubernamentales en el plano poltico. Pero tambin avala la asercin realizada ms arriba, acerca de que la realidad muestra una tercera alternativa consistente en combina-ciones de los tipos puros de relacionamiento jerrquico u horizontal y acordes con una gama de variaciones en las competencias reconocidas a los gobiernos locales.

3. Las relaciones intergubernamentales horizontales

Conceptualmente, desde la perspectiva de la teora tradicional de las relaciones intergubernamentales (Wright, 1997), no todas las relaciones intermunicipales son estrictamente relaciones intergubernamentales.

Una de las condiciones de base para que las relaciones interguberna-mentales tengan lugar es, precisamente, que las unidades vinculadas com-porten instancias estaduales de decisin con algn grado de autonoma de determinacin, en un mbito definido de competencias territoriales.


A partir de esta primera categorizacin, entendemos como relaciones intergubernamentales de carcter intermunicipal a las relaciones existentes entre unidades que sean o representen gobiernos a nivel local (comunales, municipales, condados), segn corresponda a la divisin socio-territorial de los Estados nacionales en particular.

La caracterizacin de las relaciones intergubernamentales sin duda est presente a lo largo de este captulo; sin embargo, vale recordarla por las particulares aristas que presentan las relaciones intermunicipales en Amrica Latina en general, y en los casos bajo examen en particular8.

Entonces, una primera afirmacin que enmarca el anlisis de las relaciones intermunicipales, es que stas pueden o no ser estrictamente intergubernamentales. Ello depende del grado de autonoma institucional y poltica que, por estatus constitucional, corresponde a las administra-ciones locales y con alcance, por lo tanto, al mbito competencial que jurdicamente se les atribuye.

Desde el aspecto jurdico institucional, el atributo de la autonoma municipal condiciona la existencia y el alcance de las relaciones intergu-bernamentales horizontales, as como lo hace con respecto a las relaciones intergubernamentales multinivel.

Dicho esto, a qu otro tipo de relaciones interlocales refiere el vocablo relaciones intermunicipales? La respuesta nos plantea la necesidad de aclarar si es posible hablar, y en qu sentido, de relaciones intermuni-cipales aun cuando el municipio, o la administracin local, no implique estrictamente un nivel gubernamental o no se relacione por imperio de sus competencias como tal.

Estas relaciones abarcan una variedad de modalidades que se caracteri-zan por formas de vinculacin asociativas es decir, relaciones de carcter voluntario dirigidas a la definicin y realizacin de fines compartidos y emergentes de problemas de gestin territorial (sean estos derivados del poder de polica local, de la prestacin y cobertura de servicios

8. La diversidad de formas estaduales (unitarias, federales, con variado grado de reconocimiento constitucional de las autonomas locales), de regulaciones sobre competencias y atribuciones territoriales (alcance de las facultades que legalmente determinan la capacidad poltica territorial efectiva de la gestin local) y de juegos posibles en las relaciones gubernamentales multinivel (oportunidad poltica, sesgos partidarios, dependencias de recursos), conforma un contexto regional (Amrica Latina) de difcil generalizacin al momento del anlisis de las relaciones inter-municipales.


pblicos, construccin o mantenimiento de infraestructuras tales como caminos, redes de provisin de agua, energa elctrica, gas, polticas de desarrollo, proteccin ambiental y de recursos naturales). Las relaciones en cuestin son, por lo tanto, dependientes de la iniciativa, disposicin y capacidad de cooperacin de las unidades de administracin local o de los gobiernos locales, segn corresponda al grado y tipo de autonoma que estas unidades detenten.

Bien distingue Cravacuore (2005) entre este tipo de relaciones inter-municipales asociativas de gestin por lo general puntualmente referidas a una finalidad especfica, sea un servicio, obra o accin conjunta9 y las que se ordenan por procesos de regionalizacin dirigidos desde los niveles gubernamentales centrales10. Por su parte, va de suyo la inclusin de procesos de metropolizacin como relaciones intermunicipales, sea la iniciativa de los mismos de carcter endgeno (desde los niveles locales) o exgeno (desde los niveles centrales)11.

En Diaz de Landa (2007), se distingue la forma de cooperacin intermunicipal autogenerada de la cooperacin intermunicipal inducida. La primera es la que Cravacuore denomina asociativismo municipal, en sentido estricto, y que representa en un sentido amplio el tipo de rela-ciones intergubernamentales horizontales (entre los mismos niveles de gobierno) por oposicin a las relaciones intergubernamentales jerrquicas (las relaciones locales-centrales).

El acto constitutivo de las relaciones intermunicipales autogeneradas es el acuerdo mutuo, y la membresa es de carcter voluntario. Se trata de ordenamientos cooperativos autoimpulsados (iniciativas locales), autorre-

9. Modalidad sta que se identifi ca con denominaciones como mancomunidades, consorcios, corredores, entes intermunicipales o microregiones, siempre que la modalidad sea de iniciativa local.

10. Al respecto, Cravacuore (2005) advierte sobre las difi cultades que en general encierran las iniciativas microregionales, por la amplitud y complejidad de sus agendas habitualmente dirigidas al desarrollo regional. Aun de mayor compli-cacin resultan las experiencias microregionales promovidas desde los niveles centrales, a las que categoriza como regionalismo desconcentrador, orientado ms por los intereses de los gobiernos centrales que por las preocupaciones de las administraciones o gobiernos municipales.

11. La metropolizacin es tema, en particular, del captulo de Altar Jesica Magri y Mara de los ngeles Huete, Gobernando las reas metropolitanas: gobernanza y gobernabilidad iberoamericanas en perspectiva comparada. A pesar de que la misma involucra relaciones intermunicipales, su problemtica excede la consi-deracin de stas.


gulados, basados en la autonoma local y con competencias acordadas entre los municipios miembros, limitadas a las facultades jurisdiccionales de stos. Por supuesto que nada obsta a que los niveles gubernamentales superiores deleguen servicios o funciones, siempre consensuando tales delegaciones y conservando el nivel jerrquico (la supervisin y el control del servicio, actividad o finalidad de la desconcentracin o descentralizacin funcional)12. Territorialmente puede la entidad cooperativa localizarse, o no, en un espacio contiguo.

Por su parte, la cooperacin intermunicipal inducida refiere a rela-ciones intermunicipales propuestas, incentivadas y/o impulsadas desde los niveles centrales y supone objetivos generales de desarrollo y coor-dinaciones con un importante grado de complejidad en su gestin y sostenimiento en el tiempo.

Todas las formas de relaciones intermunicipales, tipificadas previa-mente, integran la estructura de gestin estatal, en su condicin de instrumentos de gobernabilidad territorial. Paralelamente existen otras formas de asociacin intermunicipal que no califican como relaciones asociativas intergubernamentales, pero que pueden tener una influencia importante tanto en el ordenamiento de las relaciones intergubernamen-tales verticales (central-locales) cuanto en la gestacin y promocin de las horizontales (local-local).

Las relaciones intermunicipales no gubernamentales son las que se orga-nizan en las denominadas asociaciones nacionales, regionales, partidarias o bien internacionales que renen administraciones y gobiernos locales en defensa de su relevancia institucional. Tales asociaciones, por lo tanto, no son entidades estatales ni de gestin pblica, ni pueden generar acuerdos con efectos socioterritoriales vinculantes. Sin embargo, constituyen importantes espacios para apoyar el desarrollo institucional del nivel municipal, as como la generacin de oportunidades que impulsen relaciones de cooperacin entre los Estados y las administraciones locales miembros, dirigidas a la asistencia e intercambio de experiencias para la resolucin de cuestiones comunes y de intervencin en los territorios de su jurisdiccin.

12. Para Agranoff (1997), la mirada tradicional sobre la jerarqua entre niveles guber-namentales, como las relaciones centrales-locales, sobredimensiona la relevancia de las normas formales acerca de la realidad. Diversas vas de simetrizacin de las RIGs verticales acontecen en las negociaciones entre los gobiernos locales y los centrales.


4. Reconocimiento jurdico-institucional de la cooperacin intermunicipal

Desde este punto de vista interesa conocer en qu medida la arquitec-tura institucional de los pases latinoamericanos adoptados como casos de estudio en este anlisis, permea la incorporacin de esta herramienta de gestin y gobernabilidad territorial que supuestamente fortalece la capa-cidad de intervencin de los gobiernos y de las administraciones locales en los mbitos territoriales y competenciales que les son asignados.

Los casos pases analizados segn su forma de estado, unitaria (Colombia, Chile y Uruguay) o federal (Argentina, Mxico y Venezuela), y su relacin con el reconocimiento de la autonoma municipal, es el criterio ordenador de la comparacin que se presenta sobre el estatus institucional de las relaciones intergubernamentales horizontales, es decir a nivel inter-municipal. Ver a continuacin los cuadros 1 y 2 (en las pginas 34 y 35).

Una diferencia inicial entre los pases radica en la existencia de normas constitucionales y legales expresas en relacin con las figuras asociativas intermunicipales. En segundo lugar, interesa mostrar si hay diferencias regulatorias significativas con respecto a la finalidad, funcin u objeto de gestin que se le atribuye en cada lugar a la asociatividad intermunicipal. Un tercer aspecto es la capacidad de iniciativa que la norma le reconoce a los niveles locales para la conformacin y el funcionamiento de las asociaciones intermunicipales. En ese sentido, importa aproximar qu tipo de relaciones (horizontales o verticales) predominan y cules son las limitaciones que surgen a partir del diseo normativo que configura la base institucional de las figuras de cooperacin intermunicipal.

Sin pretensin de extender a otros casos las observaciones que sugieren los cuadros comparativos, cabe decir que al menos coincidentalmente los pases agrupados bajo la forma unitaria no incorporan en sus cartas magnas el reconocimiento de la facultad de las administraciones locales para conformar entes o entidades de gestin local intermunicipales. El grupo de pases federales, en cambio, incorporan a la estructura cons-titucional el asociativismo intermunicipal como instrumento de forta-lecimiento de la capacidad de gobernabilidad de los niveles locales. Dos de ellos, Venezuela y Mxico, articulan su reconocimiento en el texto nacional, mientras que en el restante, Argentina, lo receptan algunas de sus constituciones provinciales.


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Esta recepcin constitucional comporta una de las innovaciones institucionales que trajo consigo el movimiento reformista constitucional que se expres en Amrica Latina desde fines de la dcada de 1980 y durante los aos noventa.

En casi todos los casos (excepto Uruguay), independientemente de su forma de estado (unitaria o federal), se sancionaron cuerpos legales subordinados (leyes/decretos nacionales, constituciones/leyes provinciales, cartas orgnicas municipales) con pocas variaciones relativas a las funciones de las cooperaciones intermunicipales, no obstante el mayor alcance que eventualmente pueden tener las competencias municipales segn el nivel de autonoma reconocido a las administraciones o a los gobiernos locales.

Es admisible conjeturar respecto de las escasas diferencias funcionales ms all de la forma de verbalizacin expresa en las normas que la incorporacin del asociativismo intermunicipal se ha dado en el marco del movimiento jurdico reformista en relacin con los regmenes municipa-les. Es precisamente este movimiento el responsable de la ampliacin del espectro de las funciones municipales, que han trado consigo los procesos de descentralizacin ocurridos en gran parte de los pases de la regin.

Una de las finalidades del asociativismo intermunicipal observada en la experiencia comparada y controvertida entre algunos analistas, en cuanto a su conveniencia en contextos de escaso desarrollo de estas herramien-tas como parece ser el caso de los pases analizados y, en general, de la regin, es la vinculacin de dichos instrumentos con objetivos de desa-rrollo regional, tomado ste como potenciador de desarrollos locales. En tal sentido, la normativa ms clara es la de Venezuela que expresamente sanciona la figura de las mancomunidades, la cual puede acoger por su connotacin finalidades ms amplias, como es el desarrollo regional13. Todo ello sin excluir la que parece ser la figura generalizada, es decir los consorcios, que ordenan las relaciones intermunicipales en direccin a la prestacin de servicios o la ejecucin de obras puntuales14.

13. Cravacuore (2005), Diaz de Landa (2009 ), Parmigiani de Barbar (2008) informan sobre las orientaciones legislativas en algunas provincias argentinas (Crdoba, La Rioja, Chaco) que explcitamente establecen la conformacin de entes intermu-nicipales para el desarrollo regional, sin duda un objetivo de mayor complejidad y de difi cultosa realizacin de acuerdo a los anlisis previamente referenciados.

14. Sin embargo, es oportuno referir a Cravacuore y Clemente (2006) en lo que sigue: actualmente la mayor parte de los expertos parecen haber girado su inters hacia el asociativismo intermunicipal de gobiernos locales pequeos y medianos, valo-


En cuanto al predominio de las relaciones verticales vs. horizontales y las limitaciones a las iniciativas locales, resultan de los propios sistemas de autonoma municipal que, como principio general, regulan el alcance de los diseos.

5. Relaciones intermunicipales no gubernamentales: las Asociaciones de Municipalidades como organizaciones de inters corporativo

Se ha otorgado importancia a las Asociaciones de Municipios por la funcin que se les reconoce como espacio de representacin de los inte-reses de las administraciones locales, a un punto tal que su crecimiento en la regin ha llevado a integrarlas en el esquema institucional de la vida municipal, en algunos casos mediante normativas expresamente sancio-nadas, o bien se han impulsado iniciativas en este sentido, adquiriendo algunos proyectos estado parlamentario.

Las Asociaciones de Municipios tienen una larga existencia en Amrica Latina, y estn representadas en Federaciones Nacionales e Internacio-nales, Asociaciones Subnacionales (Estaduales, Regionales, Provinciales, Departamentales), como as tambin en Asociaciones de Municipios por intereses temticos15 y las que renen alcaldes o intendentes, conceja-les o ediles16. Existen organizaciones de tipo poltico-partidistas, cuyas

rando su potencialidad para lograr la escala necesaria que posibilite el desarrollo econmico en un contexto competitivo global, la mayor efi cacia y efi ciencia de las polticas pblicas en el territorio, la realizacin de tareas de una complejidad superior como las implcitas en la nueva agenda local y el fortalecimiento de los gobiernos locales en su capacidad de negociacin frente a otros actores.

15. Tal es el caso en Chile de la Asociacin de Municipios Tursticos de Chile y la Asociacin de Municipalidades con Corporacin de Salud y Educacin. La primera se propone como objetivo, estudiar e implementar procedimientos y estrategias destinados a mejorar el desarrollo y la coordinacin del turismo interno de nivel local.

16. La referencia de Uruguay es ilustrativa de este tipo de asociaciones. El Congreso Nacional de Intendentes es una institucin que agrupa a los 19 gobiernos departamen-tales. Se cre en 1959 como una organizacin voluntaria y formalmente la reforma constitucional de 1997 estableci su funcionamiento. Diversas disposiciones le han asignado la representacin de los gobiernos departamentales en diferentes instancias institucionales, sobre todo en aquellas que analizan polticas de descentralizacin


membresas estn definidas por la pertenencia de los gobiernos locales a partidos polticos determinados 17.

Estas experiencias tienen su antecedente remoto en las dos Conferencias Internacionales de Estados Americanos, celebradas respectivamente en Santiago de Chile y La Habana en los aos 1923 y 1928. Dando continui-dad a estas iniciativas, en 1938 se cre la Organizacin Interamericana de Cooperacin Intermunicipal (OICI) durante el I Congreso Panamericano de Municipios, celebrado en La Habana. En 1976 pas a denominarse Organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermunicipal en atencin a la incorporacin de municipios espaoles, portugueses y brasileos. A nivel nacional, la ms antigua es la Asociacin de Municipalidades Ecua-torianas (AME, 1941).

Segn el informe de FLACMA (2004), acompaando el proceso de democratizacin generalizado en Amrica Latina, el asociativismo muni-cipal de la escena poltica ech races en las ltimas tres dcadas, particu-larmente, desde los aos ochenta hasta el presente se form el 70% de las Asociaciones Municipales nacionales, como muestra el cuadro 3.

Se cuentan como objetivos generales de las Asociaciones de Municipios, el contribuir al desarrollo, fortalecimiento y autonoma de los municipios, defender la democracia de la esfera local y promover la incorporacin efectiva de las administraciones locales en el proceso de crecimiento de sus respectivos pases.

Se plantean como funciones, de dichas asociaciones, la de difundir, estimular y promover la incorporacin de innovaciones en la gestin y gobierno de las administraciones locales. Tambin se proponen canalizar el intercambio de experiencias, ideas y propuestas de herramientas y estrategias de gestin. Otra funcin es la de brindar asistencia tcnica, emprender investigaciones y anlisis sobre las realidades locales, y cons-tituirse en un espacio de aprendizaje mutuo. Posiblemente, la de mayor importancia para los miembros es la de representar a los municipios en los distintos mbitos pblicos y privados, nacionales e internacionales,

o defi nen polticas de aplicacin a nivel municipal. Tambin el Congreso Nacional de Ediles, con funciones de coordinacin, creado en 2004.

17. Del Partido de la Revolucin Democrtica, de Mxico. Esto parece haber cam-biado desde 2002, cuando esta AGL comenz a incorporar a municipios cuya solicitud de incorporacin a la asociacin ya [haba] pasado por la aprobacin del cabildo, y ya no a autoridades locales pederristas. Otro caso es el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas de Ecuador.


en los que se diriman cuestiones de relevancia para el desarrollo comunal y la defensa de los intereses municipales.

Cuadro 3. Asociaciones de Municipios en Amrica Latina

Pas/Regin Nombre de la Asociacin Sigla Ao de creacinAsociaciones Regionales

Amrica LatinaFederacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales

FLACMA 2003

Asociaciones Subregionales

Centroamrica Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano FEMICA 1991MERCOSUR MERCOCIUDADES 1995

Asociaciones Nacionales

Argentina Federacin Argentina de Municipios FAM 1997Bolivia Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999Brasil Asociacin Brasilera de Municipios ABM 1946

Confederacin Nacional de Municipios CNM 1980Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001

Colombia Federacin Colombiana de Municipios FCM 1989Costa Rica Unin Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977Chile Asociacin Chilena de Municipalidades ACHM 1993Ecuador Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940El Salvador Corporacin Municipal de la Repblica de El Salvador COMURES 1941Guatemala Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960Honduras Asociacin de Municipios de Honduras AMHON 1962Mxico Asociacin de Autoridades Locales de Mxico AALMAC 1997

Asociacin Mexicana de Municipios AMMAC 1994Federacin Nacional de Municipios de Mxico FENAMM 1997

Nicaragua Asociacin de Municipios de Nicaragua AMUNIC 1993Panam Asociacin de Municipios de Panam AMUPA 1995Paraguay Organizacin Paraguaya de Cooperacin Intermunicipal OPACI 1964Per Asociacin de Municipalidades del Per AMPE 1982

Asociacin Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003Red de Municipalidades Rurales del Per REMURPE 1997

R. Dominicana Federacin Dominicana de Municipios FEDOMU 2001Uruguay Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959Venezuela Asociacin de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996

Asociacin de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE

Fuente: Mario Rosales, Salvador Valencia Carmona (2008) La descentralizacin y la democracia local en el mundo. Primer Informe Mundial. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, p. 127.

En los casos estudiados en particular, Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela, la presencia de las Asociaciones Nacionales de Municipios es amplsima. Salvo en Argentina, donde integran el 62% de los municipios, en el resto de los pases cubren prcticamente todas las administraciones locales (cuadro 4).


Cuadro 4. Nivel de representacin de las Asociaciones de Municipios: Argentina, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. Ao 2004

Pas n total de municipios % municipios afiliados % poblacin representada Argentina 2.169 62,2 70Chile 340 99,4 99Colombia 1.098 100 100Mxico 2.443 91,7 90Uruguay 19 100 100

Venezuela 335 100 100

Fuente: Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA) (2004) El Asociativismo Municipal en Amrica Latina. Estudio sobre las Asociaciones de Gobiernos Locales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Informe Proyecto Regional Descentralizacin/Desarrollo Municipal.

6. Conclusiones

En Colombia, Chile y Uruguay, Estados de estructura unitaria, no se manifiesta propiamente descentralizacin local institucional ni poltica, si bien en los dos primeros pases existen algunas instituciones que incrementan la autodeterminacin y refuerzan la presencia de los gobiernos locales en las relaciones intergubernamentales.

Por su parte, las Constituciones Nacionales de Argentina, los Estados Unidos Mexicanos y la Repblica Bolivariana de Venezuela, consagran con claridad la autonoma institucional y poltica de los municipios, a los que indudablemente consideran como un nivel de gobierno del Estado compuesto.

Sin embargo, como ya hemos indicado, la redaccin de los textos constitucionales difiere, lo cual trae consecuencias en la arquitectura de la estatalidad federal. Tanto en la Constitucin Mexicana como en la Venezolana se advierte una tendencia regulatoria mayor en relacin con la definicin del rgimen municipal, desdibujando la intervencin al respecto del nivel departamental o intermedio estatal. Por el contrario, en la Constitucin Nacional Argentina, estos ltimos preservan en rela-cin al rgimen municipal todas las prerrogativas del diseo federal del Estado, aun cuando la reforma de 1994 reforz la autonoma institucional y poltica de los municipios.

No se infiere necesariamente desde este punto que por ser preservadas las facultades del nivel intermedio (provincias, estados o departamentos)


se garantice la autonoma municipal y por ende una mayor capacidad de negociacin multinivel de las administraciones locales. Ello depende de la resolucin que adopte el nivel intermedio. De hecho, Argentina es un ejemplo de cmo el nivel provincial ha condicionado a las autonomas locales18.

Por lo dicho hasta aqu, y en los casos estudiados, se marca una dife-rencia importante en cuanto a la capacidad poltica de los municipios para la negociacin intergubernamental considerando las relaciones multinivel. Pero tambin es extensible esta aseveracin cuando se trata de las relaciones intergubernamentales horizontales.

No obstante la correlacin entre los dispositivos de autonoma poltica con los que, normativamente, los sistemas indican una mayor permeabilidad a la iniciativa local para la constitucin de las relaciones intermunicipales, la normativa vigente en cualquier caso se manifiesta inconsistente a fin de promover formas asociativas que incentiven y sostengan la cooperacin intermunicipal como herramienta de gestin y desarrollo.

A partir de los procesos de descentralizacin y reforma en el esquema de distribucin del poder territorial acontecidos en Amrica Latina entre los aos ochenta y los noventa, se ha dado un crecimiento sostenido de las Asociaciones de Municipios, como agencias de representacin de los intereses de las administraciones y gobiernos locales. Este emergente plantea una dinmica institucional de reforzamiento de la capacidad pol-tica de los municipios y, desde ese punto de vista, adquiere relevancia en trmino de las relaciones intergubernamentales, tanto verticales como horizontales y, por cierto, respecto de la articulacin entre ambas.

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18. Actualmente slo tres de las 24 provincias no han establecido expresamente el principio de la autonoma municipal en sus respectivas constituciones (Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza).

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Captulo 2

Capacidades administrativas de los gobiernos locales en el marco de las relaciones intergubernamentales en Estados iberoamericanos

Vicente Ugalde1

Erigir un panorama del funcionamiento de las relaciones intergu-bernamentales (RIG) en los pases de Iberoamrica es una empresa faranica. Un captulo no sera espacio suficiente para ello, como no lo es siquiera para esbozar el marco en el que operan las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno en los que est organizado el poder pblico en los pases iberoamericanos. Adems de que se trata de un captulo, y no obstante que el Proyecto sobre la Gobernanza Local en Iberoamrica es una invaluable fuente de informacin, las singularida-des de cada pas, de su organizacin territorial y, en algunos casos, de la diversidad de modelos y arreglos institucionales en los gobiernos locales, as como la riqueza en cuanto a los diseos en la distribucin vertical del poder pblico, hacen que una revisin de esta naturaleza renuncie a ser exhaustiva y analticamente profunda.

El propsito en este caso es mucho ms modesto y responde a cuestionamientos tan espontneos como intuitivos: qu hace que los gobiernos municipales insertos en contextos constitucionales diferentes, en formas de organizacin territorial heterogneas, parezcan a los ojos del observador tan similares?, son en verdad diferentes las condiciones en las que se desempean?, en dnde radican los verdaderos elementos

1. El autor agradece la informacin proporcionada as como los comentarios y sugerencias de sus colegas del Proyecto Gobernanza local en Iberoamrica en perspectiva comparada, autores de este libro, tambin la valiosa colaboracin de Giovanna Montagner.

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de convergencia y

gobierno local y relaciones intergubernamentales en iberoamerica

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