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Descentralización y relacionesintergubernamentales en Bolivia

SumarioIntroducción. Una aproximación conceptual. Descentralización y relacionesintergubernamentales en Bolivia. Conclusiones. Bibliografía

ResumenLa mayor parte de los países latinoamericanos ha optado por ladescentralización como una alternativa para mejorar los niveles de eficacia,eficiencia y legitimidad en la administración pública. Estos cambios handeterminado modificaciones en la estructura del Estado, marcado cambiosfundamentales en el funcionamiento del aparato gubernamental y las formasde interacción entre sus diferentes instancias. En Bolivia, el proceso dedescentralización, indisolublemente asociado a la municipalización, enfrentala necesidad de importantes ajustes, principalmente en lo relacionado conlos niveles intermedios de gobierno que, como articuladores de las políticaspúblicas locales y nacionales, han demostrado notables debilidades.

Palabras clave: Reformas al Estado, descentralización y relacionesintergubernamentales.

AbstractMost Latin American countries have chosen decentralization as an alternativeto improve the effectiveness, efficiency, and legitimacy of publicadministration. These changes have determined certain modifications inthe structure of the State, resulting in fundamental changes in the functionsof government apparatus and the forms of interaction between the differentgovernmental departments. In Bolivia, the decentralization process, whichis closely linked to municipalization, is faced with the need for significantadjustments, particularly in relation to intermediate levels of government,which have shown noticeable weaknesses as establishers of local andnational public policy.

Artículo: Recibido, septiembre de 2002; aprobado, octubre de 2002.

Iván Carlos Arandia Ledesma: Licenciado en Ciencias Jurídicas, Políticasy Sociales. Abogado. Especialista en Gobernabilidad Municipal y en DirecciónEducativa. Candidato a Magister en Ciencia Política por la UniversidadInternacional de Andalucía (España). Investigador adscrito al Instituto deSociología Boliviana (ISBO), dependiente de la Facultad de Derecho, CienciasPolíticas y Sociales de la Universidad Mayor, Real y Pontificia de SanFrancisco Xavier de Chuquisaca (Bolivia). Investigador del Programa deInvestigación Estratégica para Bolivia (PIEB).

Correo electrónico: [email protected]

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Introducción

Son muchos los elementos que concurren en la estructuración yfuncionamiento de la administración pública y estos pueden sertanto externos como internos. Entre los primeros destacan

básicamente el sector privado y las relaciones interestatales ointernacionales, y entre los segundos, las relaciones entre los diferentesniveles de gobierno/administración (relaciones intergubernamentales). Elpresente trabajo pretende introducir elementos básicos para el análisisde las relaciones intergubernamentales (RIG), que a su vez son influidaspor patrones de comportamiento social y político que determinan laestructura formal y el funcionamiento del aparato gubernativo.

En primer término se analizan los conceptos y definiciones relacionadoscon los procesos de reestructuración y descentralización estatales, siemprevinculados al tema de relaciones intergubernamentales y sus canales ovías de interacción. En el segundo punto se aborda el análisis de caso, esdecir, partiendo del análisis de los conceptos generales se hace unadescripción del proceso de descentralización en Bolivia, sus antecedentes,logros y desafíos y se tocan las nuevas formas de RIG emergentes de lasreformas del aparato gubernamental, identificando los diferentes nivelesde administración estatal en los que se deciden y ejecutan políticas públicasy los canales y vehículos que permiten su movilidad.

Con base en el análisis de los datos obtenidos se arriba a conclusionesque no pueden ser consideradas definitivas, pero que establecen pautaspara que, a partir de un enfoque sistémico, se dé inicio a un proceso dediscusión y análisis de las reformas estatales en Bolivia, básicamenterelacionadas con la descentralización, considerando aspectos políticos ytécnico/administrativos.

La metodología de trabajo a ser utilizada es de tipo deductivo históricoque, partiendo de antecedentes, conocimientos y conceptos generales,permite aprehender los elementos suficientes para el análisis de caso. Lainformación utilizada es de manera básica de fuente secundaria, lo queha permitido una aproximación teórica a la temática en cuestión, con lasobvias limitaciones emergentes.

Iván Carlos Arandia Ledesma

REFLEXIÓN POLÍTICA AÑO 4 Nº 8 DICIEMBRE DE 2002

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Finalmente, es necesario puntualizar que losresultados del presente trabajo son meramentedescriptivos, las conclusiones a las que se arribason, como ya se ha mencionado, muy generalesy deben ser consideradas como punto de partidapara profundizar en el análisis, pero, a travésde las mismas, se pretende también visualizarel problema y contribuir al debate de lasreformas estatales y las relaciones interguberna-mentales desde un enfoque básicamentepolítico, sin dejar de considerar aspectos deotras disciplinas.

1. Una aproximación conceptual

La temática de estudio es compleja y comprendeel análisis de variados elementos conceptuales,cuya definición adolece, en la mayor parte delos casos, de imprecisiones y ambigüedades queobligan a una mayor profundidad en su estudio.En esta perspectiva, la definición de loslineamientos conceptuales básicos deberácontribuir a una adecuada descripción de ladescentralización político-administrativa enBolivia, entendida como un proceso dereestructuración del aparato estatal queconfigura nuevas formas y canales derelacionamiento entre los diferentes actores yniveles de la administración gubernamental.

1.1. Gobierno

Son múltiples las conceptualizacionesdesarrolladas en la perspectiva de explicar losalcances del término “gobierno”. Sobre la basede lo expresado por Montabés1 se identificantres posturas:

En primer término se entiende al gobierno comoel elemento de dirección y liderazgo de lacomunidad estatal sin el cual ésta no puedesubsistir, asumiéndolo entonces como elconjunto de normas e instituciones quedeterminan y regulan la forma de funcionamientodel Estado.2

Posada afirma que el gobierno es cosa distintadel Estado, enfatizando en la noción de orden

que debe ser función de un aparato de direcciónque es parte del Estado pero no la totalidad deél. En esta perspectiva, es posible conceptualizargobierno como el conjunto de las institucionesu órganos de los que el Estado se vale paralograr sus fines, lo que nos remonta a la clásicateoría de la división de poderes.

Finalmente, en su sentido más restringido, eltérmino gobierno identificaría específicamenteal órgano ejecutivo, es decir a la cúpula políticay operativa del Estado. Este concepto resultaser el más adecuado para el análisis del temaobjeto del presente estudio; sin embargo, losdos primeros serán también considerados enla medida de las necesidades emergentes.

Tratándose de Estados unitarios descentra-lizados, organizados bajo el principio degobierno multinivel, puede no resultar adecuadohablar de “comunidad o comunidades estatales”estructuradas bajo la forma de un gobierno detipo federativo. En la misma perspectiva nodebería excluirse, pero sí relativizarse laposibilidad de hablar de una pluralidad deinstancias subnacionales de gobierno concaracterísticas formales según la clásica teoríade la división y equilibrio de poderes, empero síes posible y recomendable optar por la vía deconsiderar instancias de decisión política,ejecutiva y gerencial en los diferentes nivelescomo niveles de gobierno con atribucionesinherentes al poder ejecutivo, considerándolosademás como actores del sistema político.

Previamente, se hace imprescindible diferenciarlos conceptos de gobierno y administración,partiendo de la definición de las funcionesesenciales que a cada uno de ellos lecorresponde desempeñar en los procesos degobierno.

La función de gobierno strictu sensu, estárelacionada con el establecimiento de“directrices u orientaciones de la política generaldel Estado, en el marco de las normas delsistema”.3 Este concepto alude sólo a la funcióndel Estado Central, lo cual resulta restrictivo

1 Montabés, Juan, en Alcántara & Martínez: Pág. 1692 Para Fiske, citado por Osorio, el gobierno es la “dirección o manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo elpueblo”.3 Montabés, Juan, en Alcántara & Martínez: Pág. 166

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pues descarta la posibilidad de su aplicación aniveles de gobierno sub-nacionales, que segúnel avance de las políticas de descentralización,se responsabilizan precisamente de ladeterminación de políticas públicas en susjurisdicciones territoriales, obvio que en elmarco de los lineamientos generales deplanificación nacional.

Por su parte, la función administrativa delEstado es la desarrollada por el conjunto derecursos materiales y humanos (administración)con los que cuenta el gobierno para aplicar oejecutar las decisiones del legislativo y laspropias directrices de gobierno.4

“En definitiva, se está afirmando que, al ser unelemento del Estado, la administración públicao administraciones públicas constituyen unaconcreción del mismo, ya que de por sí el Estadocarece de realidad en la vida práctica a no sercomo una idea superior y abstracta”.5

En este sentido, las diferencias existentes entrela cúpula decisional (gobierno) y la adminis-tración propiamente dicha son evidentes. Elprimero está constituido por las instancias dedecisión política y gerencial, mientras que lasegunda está constituida por los recursosmateriales y el personal encargado dematerializar y/o aplicar las determinacionesemanadas del nivel político, es decir, se tratade la burocracia entendida en su ampliaacepción, como “...el tipo de poder peculiar quese fundamenta en que el sujeto que lo ejerce(los burócratas) está encuadrado en laorganización estatal y dispone formalmente departe del poder de la misma, de acuerdo conlos principios de legalidad y legitimidad”.6

A partir de esta explicación se pretende analizarlas relaciones y formas de interacción quesurgen entre los distintos niveles de gobiernocomo instancias de decisión política existentesen el interior de la estructura estatal (relacionesintergubernamentales) y no así las existentesentre los niveles o agencias de ejecución strictusensu (relaciones inter-administrativas).

1.2. Descentralización y desconcentración

En términos generales, se han elaboradomuchas definiciones en relación con lo que sedebe entender por descentralización. La másamplia haría referencia a la transferencia decompetencias, poder de decisión y recursoseconómicos de los niveles centrales hacia losperiféricos, siempre dentro de la estructura degobierno.

Para la operacionalización de esta nocióngenérica es necesario tomar en cuenta aspectospolíticos, administrativos, económicos yjurídicos. En este sentido, Boisier sostiene quela “descentralización significa reconocerdeterminadas competencias a organismos queno dependen jurídicamente del Estado. Para queello pueda ser así, los organismos descentra-lizados necesitan tener personalidad jurídicapropia, presupuesto y normas propias defuncionamiento”.7

Dentro de una estructura estatal, todos y cadauno de los órganos, niveles de gobierno yadministración pública dependen en algunamedida del Estado, entendido en sentidoamplio como la comunidad jurídica ypolíticamente organizada. Hecha estaconsideración, debe asumirse que la aludidafalta de dependencia de los órganosdescentralizados está relacionada en realidadcon la ausencia de elementos de subordinaciónde estos hacia los órganos centrales de gobierno,sin que ello signifique que se encuentren fuerade la estructura del Estado unitario.

Boisier destaca tres modalidades en las que elEstado central tiende a delegar poder y recursoshacia órganos periféricos: a) La descentra-lización funcional, referida a competenciasespecíficas o sectoriales; b) La descentralizaciónterritorial, traspaso de competencias y poderdecisional a entes con jurisdicción territorialdefinidos y, finalmente, c) La descentralizaciónpolítica, que se establece cuando el aparato degobierno descentralizado se genera medianteprocesos electorales.

4 Ídem.5 Baena del Alcázar, Mariano. 2000: Pág. 226 Ibídem. Pág. 2387 Boisier, Sergio en Dieter Nohlen. 1991: 31


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Por su parte, Von Haldenwang distingue tresformas de descentralización: “la administrativa,que comprendería tanto la desconcentraciónterritorial y funcional como la delegación aagencias semi-estatales; la descentralizaciónpolítica, que sería la transferencia de compe-tencias a organizaciones territoriales yfuncionales políticamente autónomas, y ladescentralización económica , que equivaldríaa privatización”.8

Si bien ambas definiciones presentan notablessimilitudes, adoptamos la segunda, aclarandoque cuando se habla de delegación haciaagencias semi-estatales se hace referencia no alas sociedades de economía mixta como malpodría interpretarse, sino a las instanciasdesconcentradas, es decir, a las instancias quecareciendo de personalidad jurídica propiaasumen, por delegación, responsabilidades deejecución y decisión meramente operativas,manteniéndose el poder de decisión política enlos niveles centrales.

La noción de transferencia se distingue delconcepto de delegación por su carácter depermanencia e integralidad, es decir, setransfiere una actividad o función de maneradefinitiva con todas y cada una de las accionesinherentes a su cumplimiento, incluyendo losrecursos y la capacidad de decisión políticanecesarios para su ejecución. Por otra parte, ladelegación hace referencia sólo a una suerte detraspaso temporal, sin garantía de permanenciay cuya duración está librada a la voluntad delórgano central, manteniendo éste el controlsobre la asignación de recursos.

Dermizaki sostiene que en los procesos dedesconcentración “…el órgano central atribuyecompetencias y facultades de decisión limitadasa órganos ubicados en otros distritosterritoriales (desconcentrados, es decir ubicadosfuera del centro), cuyos titulares son nombradospor y dependen directamente de aquel…”.9 Seconcluye entonces que la desconcentración odescentralización administrativa responde auna lógica de simple delegación, mientras que

la descentralización territorial y/o política seidentifica con una transferencia real, integral ypermanente de competencias, recursos y poderde decisión.

1.3. Relaciones intergubernamentales (RIG)

“El problema de las relaciones interguberna-mentales (RIG) se encuentra presente encualquier sistema de organización del Estado.De hecho, el gobierno en la interacción entresus distintas unidades y por los intercambiosentre actores participantes crea un cúmulo denexos difíciles de entender si no se cuenta conalgunas líneas de análisis. Esta compleja redde vínculos formales e informales incluyeespacios organizacionales, estructuras,mecanismos y actores concretos, cuyasdinámicas son susceptibles de explicarse desdevarias perspectivas o campos disciplinarios”.10

Todo proceso de descentralización política yadministrativa conlleva la inevitable comple-jidad de la administración estatal que, a partirde un estado general de tensión entre centro yperiferia, se materializa en problemas admi-nistrativos concretos como: a) Las caracterís-ticas y el tamaño de las entidades locales(municipales) e intermedias (provincias, depar-tamentos o prefecturas); b) La distribución depoder y funciones entre los diferentes nivelesde gobierno; c) Las relaciones entre el gobiernocentral, los entes intermedios de administracióny los municipios, y d) La sobreposición defunciones y competencias entre autoridadesadministrativas en una misma circunscripciónterritorial.

Todos estos aspectos inciden en la estructura yfuncionamiento del aparato estatal en susdistintas manifestaciones, tanto en lo internocomo en lo externo. En este contexto, uno delos aspectos de mayor relevancia estárelacionado con las distintas formas y canalesde interacción existentes entre los distintoscentros decisorios de la administración, es decir,las relaciones intergubernamentales (RIG),entendidas como el conjunto de nexos e

8 Finot, Iván. 1998: Pág. 259 Dermizaki, Pablo. 1997: Pág. 8310 Cabrero & García. 2001: Pág. 1

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intercambios emergentes de la interrelaciónentre los distintos niveles de gobierno,instancias en las que se determinan políticas yestrategias generales de desarrollo encircunscripciones territoriales determinadas.Las RIG operan en el ámbito gubernamentalinterno y en tal virtud no deben ser confundidas,como muchas veces sucede, con las relacionesexteriores o internacionales, es decir, las quese producen entre diferentes Estados en elmarco de la comunidad internacional.

Por otra parte, la identificación de elementosque discriminan las relaciones interguberna-mentales de las relaciones interadministrativas,no significa que ambas modalidades deinterrelación resulten contradictorias; muy porel contrario, éstas encontrarán mayor comple-mentariedad en la medida del desarrollo de lasinstituciones estatales. La esfera políticagubernamental determina las acciones de laadministración y viceversa; ésta de alguna manerainfluye en los niveles decisorios de orden político.

Las RIG se presentan en distintas dimensiones,adquiriendo diferentes matices de acuerdo conel contexto en que se desarrollan; es así como“cuando se habla de aquellas, es común pensaren primer lugar en conexiones diversas entreagencias de gobierno de uno o distintos niveles,pero en la práctica también se dan otras formasde vinculación real, como por ejemplo larepresentación política regional en el interiorde los poderes del Estado central”.11

Las relaciones intergubernamentales entreinstancias de gobierno de un mismo nivel.También llamadas horizontales, pues sepresentan entre instancias que por sus similarescaracterísticas, competencias y jurisdicción seubican en un mismo nivel de gobierno (porejemplo, poderes de gobierno locales oregionales entre sí).

A este nivel pueden identificarse relaciones decoordinación y cooperación (mancomunidadesmunicipales y provinciales, por ejemplo),relaciones de conflicto (limítrofes, decompetencia, económicos, etc.) y, lo que es peor,la ausencia de relaciones que puede dar lugar,

en caso extremo, al conflicto absoluto que sematerializa en la incomunicación y consiguienteimposibilidad de lograr acuerdos y consensos.

Las relaciones intergubernamentales entreinstancias de gobierno de distintos niveles. Lasque se presentan en línea vertical, es decir lasque se dan entre distintos niveles de laadministración. Pueden presentarse entre elgobierno central, los gobiernos intermedios(provincias/departamentos/regiones) y losgobiernos locales (municipalidades).

La noción de verticalidad antes aludida operasimplemente en sentido territorial, determinadapor la magnitud de la jurisdicción territorial enla que cada instancia de gobierno ejerce susfunciones y competencias, sin hacer referenciaa algún tipo de jerarquía o subordinación entreellas.

Las relaciones intergubernamentales de tipovertical se exteriorizan, en la generalidad de loscasos, de dos maneras: a) De abajo a arriba,cuando por ejemplo se discute la representaciónpolítica de los gobiernos sub-nacionales dejurisdicción menor ante los de jurisdicciónmayor o se negocian asuntos presupuestarios.En esta perspectiva, los gobiernos municipalesbuscarán algún tipo de representación políticaante los gobiernos intermedios y estos ante elgobierno central, negociando al mismo tiempomejores condiciones presupuestarias; b) Dearriba a abajo, cuando la iniciativa nace de losórganos de jurisdicción mayor hacia los dejurisdicción menor y que por lo general estánrelacionadas con el control, sea político o degestión.

La representación territorial ante el legislativonacional se determina de acuerdo con el sistemade organización política. En los sistemasbicamerales la representación territorial deberíacorresponder directamente en el Senado y enlos sistemas de cámara única, a los diputadosterritoriales, denominados en algunos casosuninominales y en otros provinciales.

En Bolivia, la representación territorial ante ellegislativo se materializa a través de la elección

11 Cabrero & García. 2001: Pág. 2.


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de los senadores (representantes departa-mentales) y los diputados uninominales(representantes de circunscripciones territo-riales). Es un caso especial, por cuanto combinaun sistema bicameral con representaciónsenatorial de orden territorial y representación dediputados uninominales también de tipoterritorial.

1.4. Canales de relación intergubernamental

Las relaciones entre los diferentes niveles degobierno requieren canales o vías formales einformales de interacción, tanto en lo horizontalcomo en lo vertical. Los canales formales deinteracción se “establecen mediante diversostipos de mecanismos y procedimientos quedefinen la forma en que se configuran losprocesos de toma de decisiones, sean éstasconjuntas o no”12 que se institucionalizan através de normas legales de orden general yreglamentos internos específicos que regulan elfuncionamiento de los diferentes órganospolíticos y de administración del Estado.

Las relaciones intergubernamentales forma-lizadas se manifiestan a través de procedi-mientos de asignación, coordinación y decisiónde carácter institucional, centrados en temassustantivos, de reparto de poderes entrepolíticas sectoriales y áreas de gestión entredistintos niveles de gobierno, o bien relativos ala distribución de recursos financieros yresponsabilidades fiscales. Básicamente, setrata de describir cómo los mecanismos deadopción de decisiones de tipo institucional, cono sin una participación compartida entregobiernos de distintos niveles territoriales(comisiones, consejos, reglas de decisión,cámaras legislativas, etc.) configuran relacionesintergubernamentales.

Los canales no formales se materializan en la“coordinación informal entre los representantesy responsables de los distintos niveles degobierno a través de sus partidos políticos y,finalmente, los efectos emergentes producidospor la creación de redes intergubernamentalesentre las comunidades de profesionales que

dirigen y gestionan las políticas públicasdescentralizadas”.13

En el primer caso se entiende que los partidospolíticos pueden desempeñar un papelimportante como engranajes organizativos yarticuladores de redes personales y territoriales,cuya dinámica requiere, para tal efecto, unacierta capacidad negociadora para coordinar alconjunto de órganos que forman parte de unaadministración descentralizada.

Por el contrario, la existencia de partidospolíticos fuertemente centralizados seconstituye en un aspecto que puede dificultarlas relaciones intergubernamentales en unescenario descentralizado, pues su forma defuncionamiento y estructuración responde arealidades de administración del tipo central/verticalista, delineando un modelo deinteracción y coordinación multinivel ineficiente.Finalmente, se pueden presentar escenarios enlos que “las condiciones políticas y adminis-trativas que surgen de la cohabitación entrepartidos políticos instalados entre diferentes esferasde gobierno, determinan la convivencia entregobiernos divididos, traslapados, yuxtapuestos omezclados”.14 En este escenario, las relacionesintergubernamentales pueden verse afectadaspositiva o negativamente por el nivel de consensoexistente en las agrupaciones políticas presentesen los diferentes ámbitos territoriales.

En definitiva, las características y peculiaridadesen la estructura y forma de funcionamiento delos partidos políticos repercuten en eldesenvolvimiento de las agencias de gobierno quese encuentran bajo su dominio, toda vez queestos se constituyen en la principal fuente decuadros para la burocracia pública y son elprincipal vehículo para el logro de los acuerdosnecesarios en la definición de políticas y ejecuciónde acciones de gobierno.

Las relaciones entre partidos, niveles degobierno y administración no pueden dejar deconsiderarse en el análisis de las estructurasestatales y en las relaciones existentes entredistintos niveles de gobierno.

12 Jordana, Jacint. 2001: Pág. 3613 Ídem.14 Cabrero & García. Pág. 8

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Por otra parte, el poder que detentan las elitesregionales y locales en el ámbito políticonacional, sea de manera directa o a través de laintermediación de los partidos políticos, seconstituye en un factor relevante, pues si estees excesivo y sobredimensiona los intereses delos regionales o locales sin una visiónarticuladora, pierde su carácter de facilitadorde procesos de interacción, llegando incluso aproducir la exacerbación de actitudes de tipolocalista o regionalista, en detrimento de unavisión compartida de desarrollo nacional.

En el segundo caso se pone énfasis en laimportancia del papel que juega la tecnocracia enel juego de relaciones emergentes de las accionesde gobierno, es decir, que “la presencia de redes ocomunidades profesionales especializadassectorialmente alrededor de las grandes políticaspúblicas (técnicos, empleados públicos, etc.) es unfenómeno muy común y puede ser efectivo paraasegurar la coordinación informal en los procesosde toma de decisiones entre distintos nivelesgubernamentales, o bien horizontalmente, entreunidades territoriales del mismo nivel”.15

La complejidad de las estructuras y relacionesemergentes del estudio de la tecno-burocraciaestatal es evidente; sin embargo, se puedeafirmar que en una gran parte de los paíseslatinoamericanos, al no existir una carreraadministrativa sólida, ésta se encuentrasubordinada a los partidos políticos por logeneral bajo dinámicas de tipo clientelar,consiguientemente las redes de funcionarioscarecen de los suficientes niveles de autonomíaque les permitan influir en las relacionesinterinstitucionales.

2. Descentralización y relaciones inter-gubernamentales en Bolivia

2.1. Las reformas al Estado en Bolivia

Históricamente, como consecuencia del procesohiperinflacionario que desestabilizó la economíanacional, Bolivia ingresa, a partir de 1985, en

un escenario de profundas transformacionesproducto de la aplicación de la primerageneración de reformas estatales materializadasen el Plan de Ajuste Estructural.

En esta perspectiva, Grebe afirma que “…aconsecuencia de la superación del cicloautoritario entre mediados de los años sesentay comienzos de los años ochenta, la reformadel Estado ha llegado a constituirse en uno delos temas más debatidos, como parte de unconjunto de respuestas políticas y adminis-trativas diseñadas para enfrentar la necesidadde acomodarse a las grandes tendencias que sehan puesto de boga en el mundo: a) La primacíade la economía de mercado; b) El nuevo rol dela inversión privada en el desarrollo; c) Labúsqueda de acomodo frente a la globalización;d) La necesidad de promover el desarrolloproductivo y empresarial; e)La descentralizacióny f) El redimensionamiento del gasto público”.16

La implementación de las reformas de primerageneración logró restablecer el equilibriomacroeconómico, pero no permitieron larecuperación del aparato productivo nacional,aumentando los niveles de desempleo ysubempleo, y ahondando las brechas socialesa raíz de las desigualdades en la redistribucióndel ingreso. Esta situación generó la necesidadde la aplicación de un segundo paquete dereformas orientadas a la redefinición de laestructura y funcionamiento del sector públicoy a contrarrestar los efectos negativos de lanueva política económica en amplios sectoresde la población.

El proceso de descentralización boliviano:antecedentes y descripción del mismo

El proceso de descentralización en Bolivia seconstituye, sin lugar a dudas, en una de lasmás importantes reformas estatales aplicadas“desde la Toledana del siglo XVI y la Borbónica-intendencial de finales del siglo XVIII, la terceraola de afección territorial real que vivimos en600 años”.17

15 Ídem. Pág.3816 Grebe, López Horst. La Crisis del Patrón de Desarrollo y la Reforma del Estado. En: Las Reformas Estructurales en Bolivia.Fundación Milenio. La Paz 1998: Pág. 25-26.17 Barrios, Franz. “Confusiones sobre lo federal y unitario.: ¿hay una tercera vía? En: Semanario Pulso. La Paz, de 21 a 27 dediciembre de 2001. Pág. 6


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La necesidad de adecuarse a la realidad de unasociedad compleja, materializada ad intra en suamplia heterogeneidad y ad extra en la difícilvinculación con agentes externos a raíz de lasdesventajas comparativas que dificultan unaadecuada inserción del país en el mercadoregional y mundial.

La descentralización encuentra su antecedentemás reciente en la aplicación de la Ley 1551 deParticipación Popular (1994) y de la Ley deDescentralización Administrativa (1995). Elproceso forma parte del conjunto de reformasestructurales de segunda generación que marcael inicio del proceso de reconfiguración yredimensionamiento del escenario estatal,tomando en cuenta criterios territoriales en laredistribución del poder y los recursos fiscalesa favor de áreas antes abandonadas.

El modelo boliviano de descentralización se hamaterializado a través de la municipalización yel establecimiento de canales efectivos departicipación social en el nivel local, como unamedida radical pero adecuada “al contextopolítico del país, dando respuesta a unaprolongada demanda social, con relación a ladescentralización y la disminución de lascompetencias del gobierno central”.18 En estaperspectiva, la mayor parte de los autoresnacionales reivindican las virtudes del modelomunicipalista como el más adecuado paradisminuir la separación entre el Estado y laSociedad Civil y lograr mayor equidad en laredistribución de los recursos fiscales.19

Existen, sin embargo, posiciones críticas queconsideran al proceso como una sobremuni-cipalización del territorio y la administración,es decir que este fenómeno estaría produciendouna suerte de fragmentación general del Estado,entorpeciendo la identificación de una visióncompartida de desarrollo nacional, compatiblecon un contexto económico sumamentecompetitivo que se rige por parámetros decalidad, volumen y precio.

Barrios afirma que “el modelo boliviano dedescentralización está agotado. Es paradójico,teniendo en cuenta su corta data y los logrosque trajo para el país. Pero resulta que variasde sus premisas obstaculizan un procesosostenible de gestión territorial estatal: asfixiael nivel departamental hasta convertirlo enventanilla del ejecutivo nacional; absolutiza lasbondades del nivel municipal al exponerlo comoel ámbito “genuino” para descentralizar; refuerzadispositivos “populares participativos” en vez deoptimizar la relación entre elector y elegido delEstado local; carece de sistemas fiscales queecualicen desequilibrios interterritoriales sobrela base de un monitoreo -por territorio- de labrecha entre capacidad y requerimiento fiscalatendiendo el esfuerzo fiscal y las estructurasde necesidades poblacionales”.20

El debate actual parece inclinarse precisamentehacia el análisis de ambas posiciones, pues esobvio que ha llegado el momento de definir,sobre bases conceptuales adecuadas, sobre lasalternativas futuras en el tratamiento de untema que aún es considerado como un procesoinacabado.21

Se puede afirmar que el proceso dedescentralización en Bolivia ha estado bajo lainfluencia, en mayor o menor grado, de doscorrientes principales:

La corriente municipalista constituye la demayor peso en el país. Parte de la afirmaciónde que la municipalidad es la entidad estatalmás cercana al ciudadano, considerándoselepor consiguiente como la más democrática yeficiente para resolver los problemas sociales,eje, sujeto central único y fin del procesodescentralizador, al extremo de asociarlo al demunicipalización.

La crítica a esta corriente se manifiesta en unaexcesiva bipolaridad que provoca una situaciónantitética entre lo nacional y lo local,considerando los siguientes puntos: 1) El

18 Urioste, Miguel. 2001: Pág. 119 Por ejemplo, Javier Medina manifiesta: “La municipalización del país es el nuevo orden que está surgiendo desde nuestras propiasraíces. Colectivamente y en paz estamos rediseñando nuestro territorio; la arbitrariedad de nuestras secciones de provincia, la estamoscorrigiendo a través de la lógica de la red… El municipalismo es la forma más inteligente, generosa y pacífica de conjurar, de un modoconcreto y a la mano, la violencia que trae aparejada la declinación y parálisis del Estado-nación bolivariano”.20 Barrios. Op cit.: Pág. 621 En esta perspectiva, la mayor parte de los partidos políticos han introducido en sus programas de gobierno el tema de la profundizaciónde la descentralización como uno de los ejes principales de su oferta electoral, aunque de manera muy general.

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debilitamiento de lo nacional; 2) La pérdida deimportancia del nivel intermedio, llámeseprovincia, departamento o región; 3) Desestruc-turación del conjunto de la organización y nivelesdel Estado; 4) El fraccionamiento del territorio sobrela base cantonal.

“Sin embargo, la descentralización es muchomás compleja que la municipalización, para locual es imprescindible que se desmunicipaliceel debate de las propuestas de descentralización,lo cual no significa restarle autonomía ni podera los municipios. Se trata de una estructuracióndel Estado en su conjunto, en la cual losmunicipios tengan una función específica perocomplementaria a la que cumplen otrosaparatos estatales”.22

La corriente a la que podríamos denominarregionalista, que parte del supuesto de que enBolivia existen tres regiones perfectamentecompatibles con una distribución geográfica,económica, etnocultural e inclusive geológica delos nueve departamentos en los que se divide elpaís23, considerando que la mayor parte de estosse encuentran en la periferia de una centralidadque les impide desarrollarse y que muy por elcontrario, les succiona recursos. La descentra-lización permitiría corregir estas anomalías,siempre y cuando las regiones recauden yadministren de manera directa los recursos quecada una de ellas genera localmente, estable-ciéndose al mismo tiempo mecanismos decompensación para superar las desigualdadesemergentes.

“Tres expresiones de heterogeneidad de larealidad boliviana habrían conformado el suelonatural del cual surgieron los movimientosregionales. La primera, de tipo estructural, seconfigura con formas avanzadas de capitalismoen la minería, por ejemplo, al lado de modosprecapitalistas de producción en otros ámbitos.La segunda, de carácter étnico-cultural, rasgomuy marcado en Bolivia, con su poblaciónindígena mayoritaria, por un lado, y un sectorblanco casi europeo por el otro. La tercera, denaturaleza ecológica, que se expresa en la

conformación de tres macro-regiones biendiferenciadas: altiplano, valles y llanos, cadauna con diversos climas, problemas yposibilidades”.24

Frente a estas dos corrientes, surge la necesidadde hablar de una tercera, más de tipoestructural, en la que se deba considerar laurgencia de entender la descentralización desdeuna visión sistémica, considerando lacomplejidad de la estructura y funcionamientodel Estado en sus relaciones internas y externas,cuya función estaría asociada a la flexibilidad yla plurinstitucionalidad, respondiendo de estamanera a la heterogeneidad de la realidad socialdel país con base sólida en la ciudadanía. Estaperspectiva, indica Carrión, implica unaredefinición de la relación entre el Estado y lasociedad y la búsqueda de integración de ladiversidad en la unidad.

El contenido de esta propuesta de Carrión sesintetiza en: 1) La reestructuración del Estadocombinando el régimen de autonomía y el dedependencia con los niveles territoriales (en elcaso boliviano: nacional, departamental ymunicipal); 2) La creación de tres fondos, unopara el régimen autonómico (municipal), otropara el desconcentrado (prefecturas) y el terceropara gastos del Gobierno Central; 3) Elestablecimiento de competencias claramentediferenciadas entre privativas y compartidas; 4)La incorporación de nuevas modalidades departicipación ciudadana, como por ejemplo laconsulta local, revocatoria del mandato, controlsocial y rendición de cuentas, voto progra-mático, iniciativa popular, etc.

Existe una clara relación entre esta propuestay las consideraciones que realiza Jacint Jordanaal abordar el tema del pluralismo institucionalque se presenta cuando “...en un proceso dedescentralización, las responsabilidades sobredeterminadas tareas son compartidas por másde una institución u organización, que puedenpertenecer a niveles de gobierno o ámbitosterritoriales distintos, participando inclusoorganizaciones públicas no estatales o el sector

22 Carrión, Fernando en “Descentralización Andina”. Pablo Franky (compilador). 2000: Pág. 6423 Bolivia tiene nueve departamentos y tres regiones naturales: a) Región Andina: departamentos de La Paz, Oruro y Potosí; b)Región de los Valles: Cochabamba, Chuquisaca y Tarija y c) Región de los Llanos: Santa Cruz, Beni y Pando.24 Boye, Otto en Dieter Nohlen. 1991: Pág. 218


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privado. Las relaciones de pluralismoinstitucional tienden a reproducir una complejaestructura de interdependencias entre losactores implicados en cada política pública,apareciendo por tanto unas relaciones intergu-bernamentales más intensas”.25

Finot sostiene que en la medida que el procesoha venido evolucionando, los países federaleshan preferido enfrentarlo a partir de los nivelesintermedios (estados o provincias), por su parte,mientras que los unitarios han priorizado ladescentralización hacia los niveles municipales,antes que fortalecer prematuramente poderesregionales que pudieran rivalizar con el podercentral. En general, entre avances y retrocesosla tendencia histórica converge hacia ladescentralización en los dos niveles subna-cionales (intermedio y local).26

En definitiva, a través de la descentralizacióndel aparato gubernamental en Bolivia se intenta:a) Mejorar las relaciones Estado-sociedad civilpara una gestión pública más democrática; b)Lograr mayores niveles de eficacia y eficiencia através de la modernización del aparato estatal;c) Fortalecer las capacidades locales y d) Mayorequidad en la asignación de los recursos.

Finalmente, el marco jurídico en el que sedesarrolla el proceso de descentralización enBolivia se cimenta en cuatro leyes funda-mentales: Ley de Participación Popular (LPP),que transfiere recursos y competencias al planomunicipal y reconoce a las organizacionesterritoriales de base según sus usos ycostumbres. Ley de Descentralización Admi-nistrativa (LDA)27, que delega competencias deíndole técnico-administrativo no privativas delEstado Central, a las Prefecturas. Ley deMunicipalidades (LM), que reordena y ratificaal municipio como la unidad básica deterritorialización de las políticas públicas. Leydel Diálogo Nacional 2000 (LD), que consolidala importancia de los municipios transfiriendorecursos extraordinarios del alivio de la deuda

(HIPC) y los provenientes de la cooperacióninternacional a través de la Política Nacionalde Compensación a los Gobiernos Municipales.28

2.2.1. Uno de los puntos cruciales de ladescentralización: la organización política

En esta perspectiva se señalan los cuatropuntos cruciales de la problemática por serenfrentados en el futuro en el escabroso caminohacia la profundización de la descentralizaciónen el país: organización política, representación,participación y sistema electoral. Entre estos,para efectos del presente trabajo, se pondráespecial énfasis en el primero, considerando lossiguientes aspectos:

a)Falta de claridad en cuanto a las compe-tencias y atribuciones entre instancias dedelegación (Régimen Prefectural Descon-centrado) y de representación (RégimenMunicipal Autónomo). La existencia deinstancias propias de cada uno de los dosregímenes en las mismas jurisdiccionesterritoriales, origina un conjunto de problemasque no han sido resueltos de manera satis-factoria hasta el momento.

Las prefecturas no tienen un rol claro en ladefinición de una visión conjunta de desarrolloregional y sus relaciones con los municipiospresentan debilidades que se manifiestan, porejemplo, en la falta de articulación entre losplanes de desarrollo municipal y el plan dedesarrollo departamental.

En la versión preliminar de febrero de 2001, elCEPAD afirma que existe “…demasiadaambivalencia en la comprensión del rol de laprefectura. No se distingue con claridad sufunción de articular desde el nivel intermediode gobierno las políticas nacionales y laspolíticas municipales. En la sensibilidadgeneral, es como si se tratara simplemente deuna alcaldía más grande. En el accionar de lasautoridades -a pesar de que conceptualmente

25 Jordana, Jacint. Op cit.: Pág. 3226 Ídem.27 Galindo señala que “…la descentralización administrativa tiene un alto componente de delegación de funciones y una o doscompetencias efectivamente transferidas; esto es, con recursos y capacidad plena de decisión, por lo que se puede decir que se tratamás de un proceso de desconcentración antes que de descentralización; desconcentración radical, pero desconcentración al fin.”28 AMELLER. 2002: Pág. 111

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hay mayor precisión- no existe una conductainstitucional que impulse efectivamente laplanificación y la inversión concurrente a travésde los planes y presupuestos”.29

En esta perspectiva, las subprefecturas, comoentidades desconcentradas del poder prefec-tural, manifiestan debilidades análogas al noencontrar un rol claro en el nuevo esquema. Paraalgunos, estas instancias responden a unaestructura estatal anacrónica y centralista queen el contexto actual ha perdido su razón de ser.

Por otra parte, se identifica una sobreposiciónde competencias entre instancias del régimenautonómico municipal y entes desconcentradosen una misma jurisdicción territorial. Uriostesostiene que existe una clara competencia nosólo por atribuciones sino por liderazgospolíticos regionales y locales, entre alcaldes yprefectos. Es evidente que ahora los alcaldes-al conducir gobiernos autónomos- tienen másatribuciones que los prefectos aunque su ámbitoterritorial de acción sea mucho menor.30

b)Debilidad en la estructuración de lasinstancias intermedias de gobierno.31 Tal vezuna de las principales debilidades identificadasen la descentralización del Estado boliviano.Ameller sostiene que la descentralización buscala conformación de un Estado “…con tres nivelesde administración, pero con sólo dos niveles degobierno: uno central y otro municipal; a esteúltimo se le transfieren ciertas atribuciones degasto y recaudación, asociadas principalmenteal sector social (educación, salud, defensorías,deportes, cultura, caminos vecinales,microrriego y otros)”.32

El mismo autor sostiene que las prefecturas,en su calidad de órganos desconcentrados delgobierno central, constituirían el nexo regional,cuya función principal estaría relacionada a laarticulación de las políticas nacionalesprioritarias entre los dos niveles de gobierno.

Las administraciones departamentales “… noson gobiernos departamentales comoerróneamente se supone. Se encuentran a cargode los Prefectos designados por el Presidentede la República y de los Consejos Departa-mentales como órganos colegiados de consulta,control y fiscalización, cuyos titulares sondesignados por los concejales municipales delas provincias de las que forman parte”.33

En esta perspectiva, uno de los aspectos máscriticados es el referido a la estructura de lasadministraciones departamentales que, segúnuna gran parte de los actores, refleja una lógicacentralista, simple agencia del gobierno central.Por una parte, se cuestiona la falta delegitimidad democrática en su forma dedesignación y, por otra, su escasa capacidadtécnica para responder a las necesidades de unagestión pública descentralizada.

La conformación de los consejos departa-mentales se encuentra de por sí bastante alejadade la legitimidad emergente de procesos electivospopulares y peor aún si se considera queactualmente estos entes colegiados seencuentran presididos por un Prefectodesignado de manera directa por el Presidentede la República. En relación con este punto,Ameller propone:

• La composición del Consejo Departamentaltendría que responder a una base territorial quele permita mayor interacción con sujurisdicción. La designación de los consejerosdepartamentales se puede analizar bajo lossiguientes escenarios:

i. Designación vía voto directo de la poblaciónde las circunscripciones uninominales.ii.Designación de los consejeros departa-mentales a través del voto directo de la poblaciónde la provincia.iii.Consejo conformado por los alcaldes deldepartamento.

29 Molina, Carlos Hugo y otros. CEPAD. 2001: Pág. 6530 Urioste, Miguel. 2001: Pág. 2431 Nótese que hablamos de instancias intermedias de gobierno por cuanto asumimos que éste está relacionado con la cúpula políticay operativa del Estado (Montabés). Por otra parte, la Ley de Descentralización Administrativa que tiene como objeto las administracionesdepartamentales, no descentraliza, sino desconcentra, de ahí las críticas al respecto.32 Ameller, Vladimir. 2002: Pág. 35-3633 Honorable Senado Nacional. “Glosario de Términos Municipales”. 2000: Pág. 18


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• Respecto a la designación del Prefecto, comola máxima autoridad ejecutiva departamental,hay que plantear la necesidad de hacer funcionarlos pesos y contrapesos fundamentales para laresponsabilidad y rendición de cuentas para lagestión pública departamental:

i.Elección del Prefecto a través de una terna detres candidatos propuesta por los represen-tantes de las circunscripciones uninominalesdel departamento presentados a consideracióndel Presidente de la República.ii.Elección de una terna de los consejerosdepartamentales presentada por el mismoConsejo al Presidente de la República.34

En los acápites i y ii del primer punto se hacereferencia a un verdadero proceso de elecciónpopular por voto directo y no designación delos representantes provinciales ante el ConsejoDepartamental, como se pretende expresar.

Al respecto, Carlos Hugo Molina indica que “…esconveniente observar que en la formulación deesta hipótesis predomina una actitud casidogmática. Se parte de la noción de que el votopor sí mismo garantizará un mejor funciona-miento del nivel departamental de gobierno, sinevaluar que en vez de ello se podría agudizar laactual dispersión de las políticas guberna-mentales, afectando irreversiblemente lacoherencia institucional del Estado”.35 Es en

este sentido que Molina propone que el ConsejoDepartamental esté conformado por los alcaldesmunicipales, lo que contribuiría a una mayorlegitimidad y concurrencia institucional.

Es necesario considerar, sin embargo, que latendencia generalizada se inclina hacia el logrode una mayor legitimidad de los nivelesintermedios, sea a través de mecanismos deelección popular u otros que garanticen unaparticipación más directa de la ciudadanía enla constitución de los poderes gubernamentalesen el nivel meso.

2.3. Las relaciones intergubernamentales(RIG) en Bolivia

A raíz de las reformas de segunda generación,iniciadas con la aplicación de las leyes deParticipación Popular y Descentralización, laestructura del Estado ha sufrido modificaciones,considerando tres niveles de administración(dos de gobierno y uno de administraciónpropiamente dicha) distribuidos en dos líneas,una desconcentrada y otra efectivamentedescentralizada.

Régimen desconcentrado dependiente.Constituido sobre la base de elementos dedesconcentración, toda vez que está compuestopor órganos que dependen jurídica, económicay políticamente del Gobierno Central y que se

34 Ameller. 2002: Pág. 136-13735 Molina, Carlos Hugo y otros. CEPAD. 2001: Pág. 66

Niveles territoriales

Departamento

Provincia

Sección de provincia

Gobierno nacional

Gobiernos subnacionales Forma de constitución

CUADRO Nº 1. Formas de estructuración y constitución de los niveles de gobierno en Bolivia

Designación (delegación/desconcentración)Elección popular (Representación/descentralización)

Prefectura:•Consejo Departamental•Prefecto

No existe

Subprefecto No existe

Corregidor

Fuente: Elaboración propia sobre la base de comentarios de Simón Pachano

Gobierno Municipal:•Alcalde•Concejales

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van asentando del centro hacia la periferia conla finalidad de acercar la prestación de serviciosa los usuarios y de descongestionar el podercentral. Como se muestra en el cuadro anterior,este régimen se encuentra territorialmentedesconcentrado en tres órdenes:

En el orden departamental, se instituye unaadministración departamental, a cargo delConsejo Departamental y el Prefecto, este últimodesignado desde el Gobierno Central y que enlo general es el representante del Presidente dela República, que coordinará y controlará laspolíticas del gobierno nacional y dirigirá lasactividades de funcionarios y representantes dela Función Ejecutiva en cada departamento. ElConsejo Departamental es un órgano colegiadode consulta, control y fiscalización; estácompuesto por el Prefecto, quien además lopreside y por consejeros representantes de lasprovinciales, uno por territorio y otro porpoblación, si es el caso.36

En el orden provincial, un Subprefectonombrado por el Prefecto que se encarga de ladirección, organización y supervisión de lasactividades político-administrativas en laprovincia.37 Sus competencias están relacio-nadas con el ejercicio de la representación delos Prefectos en la circunscripción provincial,bajo directa obediencia a éste y con informescontinuos de las acciones y el ejercicio ycumplimiento de las demás atribuciones ydeberes que le señalen la Constitución y lasleyes. De alguna manera, el proceso demunicipalización ha provocado una dismi-nución sustancial de la Subprefectura en elcontexto político provincial y municipal.

En el orden seccional y cantonal, está la figuradel corregidor, como autoridad que tiene a sucargo la administración del cantón, de formasubordinado y concurrente al Subprefecto. Loscorregidores son designados por los Prefectosdel Departamento y se encuentran bajo ladependencia de los Subprefectos.38

Régimen Descentralizado Autónomo.Estructurado sobre elementos de descen-tralización política en tanto sus autoridades sonelegidas por voto popular, y funcional en tantogran parte de las competencias son transferidassectorialmente hacia instancias subnacionales.

Este régimen no se estructura por niveles; apartir del inicio de la descentralización semanifiesta únicamente en el municipio, cuyaadministración se encuentra a cargo de unGobierno Municipal, como la instancia degobierno de carácter local que se hallacompuesta por el concejo municipal y el alcalde,quienes con funciones separadas estánobligados a colaborar armónicamente en laobtención de los fines del municipio.

La Municipalidad y su Gobierno Municipaltienen como finalidad contribuir a la satisfacciónde las necesidades colectivas y garantizar laintegración y participación de los ciudadanosen la planificación y desarrollo humanosostenible del municipio.39

Formas de relación entre las diferentesinstancias de gobierno y administración (RIG)

Sobre la base de la descripción conceptualrealizada y los antecedentes del proceso dedescentralización que reconfigura el escenarioestatal en el país, es posible lograr una apro-ximación analítica general de las relacionesintergubernamentales existentes en su interior.Para este cometido, puede resultar útil encararla tarea a través del análisis de los canalesformales y no formales de relacionamientointergubernamental:

1. Canales formales en las RIG

Siguiendo a Jordana, deben considerarse dosaspectos primordiales:a)La funcionalidad del marco legal y lainstitucionalización alcanzada. Aquí debe darserespuesta a cuestiones tales como:

36 Gobierno de Bolivia. Ley de Descentralización Administrativa. Art. 1037 El artículo 7 de la LDA dispone: “Los subprefectos y corregidores son representantes del Prefecto y tendrán a su cargo laadministración de las provincias y cantones.”38 Honorable Senado Nacional. “Glosario de Términos Municipales”. 2000: Pág. 5639 Gobierno de Bolivia. Ley de Municipalidades. Art. 5 num. I


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¿El marco legal rige correctamente las relacionesbásicas entre poderes y esferas de gobierno? Laexistencia de normas específicas que regulan lainstitucionalidad de las diferentes instancias degobierno (Ley de Participación Popular, Ley deDescentralización y Ley de Municipalidades,principalmente) se ha logrado un marco normativoque establece un mínimo de claridad en loreferente a las competencias entre los diferentesniveles de gobierno; sin embargo, a decir dealgunos autores, esto no ha sido suficiente parasuperar efectivamente los conflictos emergentesde su interacción, además de incorporar aspectosque de una u otra manera reproducen el modelocentralizado de administración (negociaciónsectorial de competencias a ser descentralizadas,la mayor parte de los recursos fiscales manejadospor el gobierno central y su régimendesconcentrado, etc.)..40

¿Se cuenta con herramientas legales parasolucionar controversias? En primer lugar,formalmente la normatividad deberíaconstituirse en un marco mínimo que permitauna adecuada o por lo menos no conflictivainteracción intergubernamental. En el planoinstitucional, se erige al Tribunal Constitucionalcomo la instancia jurisdiccional encargada desolucionar, conforme a ley, los conflictos decompetencia que pudieran presentarse entre losdiferentes órganos y niveles de gobierno. Estainstancia sólo podrá funcionar en formaadecuada en la medida en que goce de una totaly plena independencia, ajena por completo a lainjerencia partidaria o de intereses de grupo,locales, regionales o nacionales, aspecto queconstituye una problemática de difíciltratamiento en la región y que tiene que ver eldescrédito de los poderes de administración dejusticia.

¿Existen estructuras administrativas formalespara facilitar intercambios, mandatos yrecursos? En principio, con la finalidad de elevarlos niveles de eficacia y eficiencia en laadministración de la cosa pública y mantenerun grado aceptable de legitimidad en larepresentación de los intereses territoriales, sonlas propias instancias de gobierno las que

deberían impulsar la coordinación e interacciónentre ellas mismas y con las redes institu-cionales no estatales, tanto en sentido verticalcomo horizontal. Puede resultar repetitivo, peroes justo recalcar que esto sólo se logrará en lamedida que los gobiernos subnacionales(municipios y prefecturas) se fortalezcan,mejorando su capacidad de representaciónpolítica, gestión y negociación.

Por otra parte, en el plano estrictamente formalse puede observar que:

En lo vertical, las relaciones Gobierno Central–gobiernos municipales podrían ser facilitadaspor el Prefecto del Departamento a través de laAdministración Departamental; sin embargo, esnecesario considerar que, como bien se dejóestablecido, el rol que se le asigna a estefuncionario es el de representación del GobiernoCentral ante los gobiernos subnacionales y sufunción está dirigida más hacia el ámbito delcontrol a la gestión de estos, surgiendocontroversias en cuanto a su actuación comofacilitador de las RIG o representante/contralordel Gobierno Central.

La prefectura es una de las instituciones másdevaluadas de la estructura del Estado: no estáconsiguiendo satisfacer las expectativasdescentralizadoras de los departamentos ni lasexpectativas articuladoras del gobiernonacional. Inclusive, las propias autoridadessostienen que no tiene mayores facultadesdecisorias y que tampoco ha logrado coordinarsus políticas con los municipios. De un lado, sele atribuye un marcado centralismo y, de otro,se le reclama una insuficiente vinculación.41

Bajo un enfoque diverso, Ardaya sostiene quelas relaciones entre el Gobierno Central y losgobiernos municipales parten del presupuestode que el primero se constituye en Rector delProceso de Desarrollo Nacional a través del PlanGeneral de Desarrollo Económico y Social(PGDES). Esta labor de orientación se realiza,entre otras, a través del Sistema Nacional dePlanificación, el Sistema Nacional de InversiónPública y los Planes de Gobierno. Además, es

40 Solamente el 20% de los recursos de coparticipación tributaria son invertidos directamente por los municipios.41 Molina, Carlos y otros. CEPAD. 2001: Pág. 65

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la instancia rectora de la normativa einstrumentación de los sistemas establecidosen la Ley SAFCO (Sistemas de Administracióny Control Gubernamentales).42

El mismo autor señala que el GobiernoMunicipal tiene en el Consejo Departamentalun aliado estratégico porque los consejeros sondesignados por el Concejo, lo cual constituye elprincipal mecanismo para apalancar recursosdepartamentales hacia programas y proyectosde inversión municipales. Por su parte, elMinisterio de Gobierno debe también cumplir,por mandato legal, el rol de facilitador de lasrelaciones intergubernamentales; sin embargo,las críticas sostenidas con referencia al Prefectopueden aplicarse también a esta instancia.Además, ambos órganos, en atención a surelación de dependencia casi absoluta de lospoderes centrales, gozan de muy escasasfacultades de actuación y poder de decisión. Endefinitiva son agentes que facilitan lareproducción de una estructura bastantecentralizada de relaciones integurbernamentales.

En lo horizontal, surgen algunas interesantesobservaciones:En el orden existe una ausencia de instanciasformales de facilitación de las relaciones entreGobiernos Municipales; sin embargo, en lanorma se prevé la creación de los ConsejosProvinciales de Participación Popular que, enlos hechos, nunca llegaron a funcionar.

En este ámbito se debe considerar también laimportancia del movimiento asociacionistamunicipal en Bolivia, que sobre la base de loestablecido en la Constitución43 se materializaen la formación de mancomunidades muni-cipales y asociaciones departamentales demunicipios, encontrando su referente nacionalen la Federación de Asociaciones Municipalesde Bolivia (FAM-Bolivia), cuya importancia actuales innegable en el procesos de descentralizacióny reestructuración del Estado, que constituyenuna instancia de coordinación de las instanciasmunicipales en línea horizontal y con otrasinstancias de gobierno en línea vertical.

b) La capacidad de decisión de cada componentedentro de la red de relaciones. No se han podidorecabar datos reales y puntuales que permitanuna aproximación exacta a esta problemática;sin embargo, de lo descrito se desprendenalgunas consideraciones muy generales, entrelas que destacan:•Las instituciones del Régimen MunicipalAutónomo carecen de las atribuciones yfacultades necesarias para consolidarse comogobiernos en sentido estricto, lo que disminuyesu capacidad de decisión y acción.•Estas instancias van perdiendo paulati-namente sus capacidades de representar ycanalizar adecuadamente las demandas de lascolectividades asentadas en el interior de susjurisdicciones territoriales.•Así mismo, las instancias subnacionales se venimposibilitadas para procesar los conflictossociales y políticos en sus jurisdicciones,producto precisamente de los dos puntosanteriores. Gran parte de estos conflictos seprocesan directamente en los niveles centrales,lo que reproduce el modelo centralista e incentivaformas clientelares de relación centro-periferia.•La excesiva politización de los ámbitos localesha provocado que estos se conviertan en unespacio ideal para el inicio y consolidación decarreras políticas. “Antes de la Ley deParticipación Popular uno de los espacios másapetecidos para iniciar una carrera política eranlos comités cívicos departamentales,esgrimiendo el discurso de la descentralización.Ahora ese espacio ha sido ocupado por lasalcaldías. Muchos alcaldes se postulan adiputados y senadores e incluso varios a laPresidencia de la República. El municipio es unlugar donde se pueden hacer “obras” que valenvotos y, por tanto, desde una visión utilitaria ypragmática, hacer carrera política con másopciones de éxito; pero muchas veces esta visiónde corto plazo conspira con aproximacionesmicro-regionales o de manejo de cuencas quetraspasan las circunscripciones territorialesmunicipales.44

Todos estos aspectos ya fueron mencionadoscomo puntos cruciales en el tratamiento futuro

42 Ardaya. 2000: Pág. 10543 Constitución Política de Bolivia. Art. 202: “Las municipalidades pueden asociarse o mancomunarse entre si y convenir todo tipo decontratos con personas individuales o colectivas de derecho público y privado para el mejor cumplimiento de sus fines”.


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de la descentralización, lo que confirma laestrecha relación que existe entre este procesoy las formas que adoptan las relaciones entrelos diferentes niveles de gobierno. Para quiendesee profundizar en el estudio de lascapacidades de los actores en la red relacional,se sugiere plantear alternativas de respuesta alos siguientes cuestionamientos: ¿Cuál es laposibilidad de cada una de las partes de decidirsobre asuntos que le afectan directamente? ¿Lascompetencias obedecen a una jerarquía únicao se ajustan? ¿Cuál es el grado de descentra-lización de recursos y decisiones?

2.3.2.2. Canales no formales

Aspectos que se relacionan, como bien se dijoen la parte analítico-conceptual, por una partecon la coordinación informal entre losrepresentantes y responsables de los distintosniveles de gobierno a través de sus partidospolíticos y, por otra, con el funcionamiento deredes intergubernamentales entre lascomunidades profesionales que dirigen ygestionan las políticas públicas descentralizadas.

En un futuro trabajo se abordará específica- menteel estudio de los fenómenos emergentes de larelación, estructura y funcionamiento de lospartidos políticos como agentes facilitadores de lasrelaciones entre los diferentes niveles de gobierno,dejando de lado el referente de las redesburocráticas, por cuanto los alcances del mismono permiten tener una visión muy clara al respecto.

2.3.3. Partidos políticos, descentralizacióny relaciones intergubernamentales

Los partidos revisten gran importancia en elfuncionamiento de la estructura del Estado en

general, puesto que son en definitiva quienesde alguna manera cubren con sus cuadros lospuestos o cargos en la administración públicay determinan, mediante acuerdos formales o no,el destino y forma de aplicación de las políticaspúblicas.

En este sentido deberá tomarse comoimportante indicador el funcionamientodescentralizado o no del aparato de lasprincipales fuerzas políticas existentes en elpaís, partiendo de la premisa de que un partidopuede, de acuerdo con su estructura y formade funcionamiento, constituirse en potencialarticulador de las relaciones interguberna-mentales.

Se debe profundizar en el análisis de los partidospolíticos en Bolivia, enfatizando en el tipo derelaciones existentes entre sus órganosinternos, tipo de estructura, representaciónterritorial, área de cobertura, procesos deelección de candidatos y definición de políticasde partido.

Conclusiones

El proceso de descentralización en Bolivia haintroducido reformas sustanciales en laestructura del Estado y ha hecho más complejala red de relaciones entre instanciasgubernamentales y redes de instituciones noestatales. La debilidad de los niveles intermediosde administración, Prefecturas, en cuanto a suestructura y forma de funcionamiento, obliga arepensar el rol asignando a estos. El estudio dela estructura y funcionamiento de los partidospolíticos y su incidencia en los procesos degobierno en el marco de la descentralización esparte de la agenda pendiente.

44 Urioste, Miguel. 200: Pág. 24

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