public change management. implementierung neuer steuerungsinstrumente im öffentlichen sektor

Petra Speier-Werner

Public Change Management

WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFT

Petra Speier-Werner

Public Change Management

Erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor

Miteinem Geleitwortvon Prof. Dr. Dietrich Budaus

Deutscher Universitats-Verlag

Bibliografische information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im internet iiber <http://dnb.ddb.de> abrufbar.

Dissertation Universitat Hamburg, Fakultat Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 2005

1.Auflagel\/lai2006

Alle Rechte vorbehaiten © Deutscher Universitats-Verlag I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

Lektorat: Ute Wrasmann / Britta Gohrisch-Radmacher

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Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Druck und Buchbinder: Rosch-Buch, ScheKlitz Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebieichtem Papier Printed in Germany

ISBN-10 3-8350-0316-X iSBN-13 978-3-8350-0316-3

Geleitwort

Nach mehr als 15 Jahren intensiver Reformdiskussion und -entwicklung in offentlichen Ver-

waltungen scheint zunehmend Emiichterimg einzutreten. So lassen eine Reihe von Studien

erkennen, dass in Deutschland vor allem auf Staatsebene notwendige Reformen kaum voran-

kommen. Bin ganz entscheidendes Problem hierbei liegt ganz offensichtlich in der erfolgrei-

chen Implementierung von Reforminstrumenten. Verwaltungsreform in Deutschland ist in-

zwischen weniger ein konzeptionelles Problem als vielmehr ein Umsetzungsproblem.

Vor diesem Hintergrund versucht Petra Speier-Werner in der vorliegenden Arbeit eine Ant-

wort auf die Frage zu finden, wie sich in Ministerialverwaltungen sowohl aus theoretischer als

auch aus praktischer Sicht neue, der Forderung nach mehr Effizienz und Effektivitat staatli-

chen Handelns Rechnung tragende, Steuerungsinstrumente wirksam eingefuhrt werden kon-

nen. Hierfur leitet die Verfasserin aus theoretischen und konzeptionellen Uberlegungen Hypo-

thesen tiber die wesentlichen Einflussfaktoren auf den Implementierungsprozess ab, die dann

in einer international vergleichenden Erhebung empirisch getestet werden. Dabei richtet sich

die Primarerhebung auf Deutschland, Frankreich, Spanien und die Niederlande, wahrend Se-

kundardaten auch ftir Neuseeland und GroBbritannien ausgewertet werden.

Aus der Verkntipfung der konzeptionellen Uberlegungen mit den empirischen Befunden wird ein Orientierungsmodell fiir eine erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen abgeleitet. Der hier entwickelte Ansatz geht von dem Zwei-Promotoren-Ansatz von Witte aus (Fachpromotor und Machtpromotor), erganzt diesen in An-lehnung an Hauschildt um den Prozesspromotor, um diese drei Promotoren dann um einen Vertrauenspromotor zu erweitem. Dieses Vier-Promotoren-Modell bildet dann die Grundlage fur ein erfolgreiches „Public Change Management".

Die Studie stellt einen gelungenen empirisch abgesicherten Ansatz fur die Erklarung von Misserfolgen bzw. Erfolgen bei der Implementierung von neuen Steuerungsinstrumenten in Staatsverwaltungen dar. Sie leistet einen wichtigen Diskussionsbeitrag fUr die Voraussetzung und Weiterentwicklung erfolgreicher Umsetzungskonzepte fur Verwaltungsreformen in Deutschland.

Prof. Dr. Dietrich Budaus

Vorwort

Woran liegt es, dass Implementienmgen neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor nicht immer erfolgreich verlaufen? Und was ist zu tun, damit sie erfolgreich sind? Diese bei-den Fragen stellten sich mir vor einigen Jahren bei Beratungsprojekten auf Bundesebene und fesseln mich seitdem. Das Thema der Dissertation war gefunden, ohne danach zu suchen.

Ich entschied mich fur ein interdisziplinares Forschungsdesign mit mehreren Auslandsaufent-

halten, um der Komplexitat der Thematik gerecht zu werden. Diese Vorgehensweise fuhrte zu

einer sehr zentralen Erkenntnis. Einzelne Personen konnen sehr viel bewegen bzw. verandem,

und dies unabhangig von rigiden Staats- und Verwaltungsstrukturen, oft veranderungsaversen

Verwaltungskulturen oder unzeitgemafien Anreizstrukturen. Veranderungen, die in die tagli-

chen Arbeitsablaufe und Organisationskulturen eingreifen, bedtirfen des Engagements einzel-

ner -Vorbild gebender- Personen.

Ohne die Untersttitzung bestimmter Personen ware auch die Erstellung der Dissertation un-

moghch gewesen. An erster Stelle mochte ich meinem Doktorvater, Prof. Dr. Budaus, fur die

einzigartige Betreuung in den letzten vier Jahren danken. Ein besonderer Dank gilt auch sei-

nem Lehrstuhlteam und meinem Zweitkorrektor Prof. Dr. Bassen. Die Dissertation hat durch

ihren empirischen Teil eine besondere Bereichung durch interessierte und offene Interview-

partner im hi- und Ausland erfahren. Ganz besonders danken mochte ich an dieser Stelle Sal

vador Parrado, Miguel Beltran, Narciso Pizarro, Luc Rouban und Pierre Seguin. jmuchas gra-

cias! Merci beaucoup! Ein ganz besonderes Dankeschon gilt den kritischen Augen von Moni-

ka Ltitke-Entrup, Michael Wiener, Ronald Deckert, Christoph Stefes und Jan Pommerehn.

Bei den Mitarbeitem des Cusanuswerks mochte ich mich fiir die ideelle und finanzielle Un

tersttitzung bedanken. Gerade der Austausch mit Stipendiaten unterschiedlichster Fachrich-

tungen hat die Arbeit bereichert.

Doch was ware fachliche, inhaltliche und finanzielle Untersttitzung ohne liebevoUe Untersttit

zung in diesem pragenden Lebensabschnitt. Meinen Ehem mochte ich vor allem fur das Ver-

trauen und die damit verbundene mir immer gewahrte Freiheit danken. Ohne die vielen mona-

telangen Trennungen in Schul- und Studientagen hatte die Arbeit keinen intemationalen Fo-

kus aufweisen konnen. Meinen Eltem, meiner Schwester und meinen Schwiegereltem mochte

ich fiir die Widmung und Zeit danken, die sie unseren Kindem wahrend meiner Promotions-

zeit geschenkt haben. Promotion und Kinder ohne Hilfe ist schlicht unmoglich. Luca und Za-

rah, durch Eure strahlenden, gliicklichen Kinderaugen habt Dir mir unbeschreiblich viel Kraft

gegeben, das Abenteuer Promotion und Kinder zu meistem. Und als ich ab und zu meine

Hoffhung auf erfolgreiche Veranderungen im offentlichen Sektor schon fast aufgegeben hatte,

gab mir Eure Wifibegierde, Euer Forschergeist, Euer fragendes Staunen Mut und Zuversicht

fiir die Zukunft dieser Welt.

VII

Der innigste Dank gilt dem Menschen, der mir am nachsten steht, meinem Mann. Nicht nur sein grenzenloses Verstandnis und seine ermutigende Unterstiitzimg, sondem auch sein ein-zigartiges kluges, kreatives und stnikturiertes Denken haben zu dem beigetragen, was die Arbeit heute ist.

Petra Speier-Werner

VIII

Inhaltsverzeichnis

Abkurzungsverzeichnis XV

Abbildungsverzeichnis XVII

Tabellenverzeichnis XIX

Zusammenfassung 1

1 Einleitung 7 1.1 Ziel der Arbeit 7 1.2 Fragestellung, Aufbau der Arbeit und Vorgehensweise 10 1.3 Begriffliche Abgrenzung 18

1.3.1 Public Change Management 18 1.3.1.1 New Public Management 18 1.3.1.2 Public Change Management 23

1.3.2 Ministerialverwaltung 25 1.3.3 Steuenmgsinstrumente 28 1.3.4 Effektivitat und Effizienz 31

1.4 Forschungszusammenhang/Forschungsstand 33

2 Steuerungsinstrumente, Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt 43 2.1 Theoretische Grundlagen 43

2.1.1 Theoretischer Bezugsrahmen 44 2.1.1.1 Primare Einflussfaktoren 45 2.1.1.2 SekundSre Einflussfaktoren 51

2.1.2 Privater und offentlicher Sektor im Vergleich 56 2.2 Steuerungsinstrumente als Implementierungsgegenstand 61

2.2.1 Zielsysteme 62 2.2.2 Kontrakte und Budgetierung 63 2.2.3 Zielvereinbanmgen 65 2.2.4 LeistungserfassungenZ-rechungen 66 2.2.5 KostenerfassungenZ-rechungen 67 2.2.6 Systeme zur Erfassung leistungsbeeinflussender Faktoren 68 2.2.7 Berichtswesen 68 2.2.8 Leitbilder 69 2.2.9 Qualitatsmanagement 69 2.2.10 Kontinuierliche Verbesserungsprogramme/ Ideenmanagement 70 2.2.11 Benchmarking 70 2.2.12 Evaluierungen 71 2.2.13 Balanced Scorecards 72

2.3 Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt 73 2.3.1 Politik und Verwaltung heute: Darstellung des aktuellen Aufgaben-

profils 74 2.3.1.1 Politik als Analysegegenstand 76

2.3.1.1.1 Steuerungsaufgaben und Steuerungskompetenzen des Parlaments 76 2.3.1.1.2 Steuerungsaufgaben und Steuerungskompetenzen der Regierung 80

IX

2.3.1.2 Administration als Analysegegenstand: Ministerielle Aufgaben und Arbeitsweisen 83

2.3.2 Politik und Verwaltung morgen: Darstellung des zukiinftigen Aufgabenprofils und akteursspezifischer Konsequenzen 93

2.3.2.1 Politik als Analysegegenstand 95 2.3.2.1.1 Auswirkungen der Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente auf die

Regierung 95 2.3.2.1.2 Auswirkungen der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente auf das

Parlament 99 2.3.2.2 Administration als Analysegegenstand 102

2.3.2.2.1 Auswirkungen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente auf die Fiihrungskrafte der Administration 102

2.3.2.2.2 Auswirkungen der Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente auf die Mitarbeiter der Administration 107

2.4 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen I l l

3 Theoretische BezugsgroOen fiir die Erfassung von Einflussfaktoren.. 121 3.1 Theorien und Modelle der Organisationstheorie 121 3.2 Darstellung der Einflussfaktoren 133

3.2.1 Konzeption der Steuerungsinstrumente 133 3.2.2 Exteme Faktoren 135

3.2.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 135 3.2.2.1.1 Staatsstruktur 136 3.2.2.1.2 Regierungs-und Parlamentsformation 137 3.2.2.1.3 Rechtssystem 138

3.2.2.2 Budgetdruck 140 3.2.2.3 Einflussnahme durch den Biirger 142 3.2.2.4 Einflussnahme durch Experten 144 3.2.2.5 Veranderungstrager der Politik 145

3.2.3 Interne Faktoren 148 3.2.3.1 Anreizssystem 148 3.2.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 152 3.2.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 153 3.2.3.4 Verwaltungskultur 155 3.2.3.5 Veranderungstrager der Administration 160

3.2.4 Strukturdaten 164 3.2.4.1 Politisierungsgrad 164 3.2.4.2 Organisationsstruktur 166

3.2.5 Vorgehen der Projektgruppe 167 3.2.5.1 Einflussfaktorenmanagement 168 3.2.5.2 Erarbeitimg einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 170 3.2.5.3 Change Management 170 3.2.5.4 Projektmanagement 177

3.3 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 181

4 Empirische Landeranalysen 183 4.1 Deutschland 189


4.1.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 200 4.1.2.1.1 Staatsstruktur 201

4.1.2.1.2 Regierungs-und Parlatnentsformation 202 4.1.2.1.3 Rechtssystem 203

4.1.2.2 Budgetdruck 204 4.1.2.3 Einflussnahme durch den Burger 204 4.1.2.4 Einflussnahme durch Experten 204 4.1.2.5 Veranderungstrager der Politik 206

4.1.3 Interne Faktoren 208 4.1.3.1 Anreizsystem 208 4.1.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 209 4.1.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 210 4.1.3.4 Verwaltungskultur 212 4.1.3.5 Veranderungstrager der Administration 216


4.1.5 Vorgehen der Projektgruppe 221 4.1.5.1 Einflussfaktorenmanagement 221 4.1.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 222 4.1.5.3 Change Management 222 4.1.5.4 Projektmanagement 225

4.1.6 Zusammenfassung 227 4.2 Frankreich 230



4.2.2.2 Budgetdruck 243 4.2.2.3 Einflussnahme durch den Burger 243 4.2.2.4 Einflussnahme durch Experten 243 4.2.2.5 Veranderungstrager der Politik 244

4.2.3 Liteme Faktoren 246 4.2.3.1 Anreizsystem 246 4.2.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 246 4.2.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 247 4.2.3.4 Verwaltungskultur 248 4.2.3.5 Veranderungstrager der Administration 251



4.2.6 Zusammenfassung 256 4.3 Spanien 257


4.3.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 266

XI

4.3.2.1.1 Staatsstruktur 266 4.3.2.1.2 Regierungs-undParlamentsforaiation 267 4.3.2.1.3 Rechtssystem 268

4.3.2.2 Budgetdruck 270 4.3.2.3 Einflussnahme durch den Burger 270 4.3.2.4 Einflussnahme durch Experten 271 4.3.2.5 Verandenmgstrager der Politik 271

4.3.3 Interne Faktoren 273 4.3.3.1 Anreizsystem 273 4.3.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 273 4.3.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 274 4.3.3.4 Verwaltungskultur 275 4.3.3.5 Verandenmgstrager der Administration 278



4.3.6 Zusammenfassung 282 4.4 Niederlande 283

4.4.1 Konzeption der Steuenmgsinstrumente 285 4.4.2 Exteme Faktoren 288


4.4.2.2 Budgetdruck 291 4.4.2.3 Einflussnahme durch den Burger 291 4.4.2.4 Einflussnahme durch Experten 292 4.4.2.5 Verandenmgstrager der Politik 292

4.4.3 Interne Faktoren 293 4.4.3.1 Anreizsystem 293 4.4.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 294 4.4.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 294 4.4.3.4 Verwaltungskultur 294 4.4.3.5 Verandenmgstrager der Administration 296



4.4.6 Zusammenfassung 299 4.5 Weitere Landererfahrungen 301 4.6 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 305

XII

5 Praxisleitende Handlungsempfehlungen - Ein Orientierungsmodell. 309 5.1 Vorschlag zur Projektorganisation - Ein Promotorenmodell 310 5.2 Vorschlag zur Projektdurchfiihrung - Eine Vorgehensweise 312

5.2.1 Willensbekundungsphase (I)/ Einfuhrungsentscheidimg 313 5.2.2 Initialisienmgsphase 314 5.2.3 Grobe Konzq)tionsphase des Projektes 315 5.2.4 Informationsphase 317 5.2.5 Willensbekundungsphase (II) 317 5.2.6 Detaillierte Konzeptionsphase und Aktionsphase 318 5.2.7 Umsetzungsphase 319 5.2.8 Wirkbetrieb 319

5.3 Vorschlag zur Konzeption neuer Steuerungsinstrumente -Ein ministerielles Steuerungsmodell 321

5.3.1 Steuerungs- und Managementprozess 322 5.3.1.1 Planung 324 5.3.1.2 Organisation 326 5.3.1.3 Kontrolle 327

5.3.2 Steuerungsmodell 328 5.3.3 Organisation des Controlling 359

5.3.3.1 Controlling in der Gesamtorganisation 359 5.3.3.2 Binnenorganisation des Controlling 361

6 Schlussbetrachtung 365

Anhang 371 Interviewleitfaden und Fragebogen 371 Auswertung der Fragebogen 387

Glossar 389

Quellenverzeichnis 393

XIII

Abkiirzungsverzeichiiis

Abb. Abbildung

BAT Bundes-Angestellten-Tarifvertrag

BHO Bundeshaushaltsordnung

BIP Bruttoinlandsprodiikt

BMVg Bundesministerium fiir Verteidigung

BSC Balanced Scorecard

CAP Common Assessment Framework

CFROI Cash Flow Return on Investment

CIATER Comite interministeriel de Tadministration territoritale

CIRE Comite interministeriel de la reforme de I'Etat

d.h. das heiBt

DIRE Delegation interministerielle a la reforme de TEtat

ebd. ebenda

EFQM European Foundation for Quality Management

ENA Ecole Nationale d'Administration

EVA Economic Added Value

et al. und andere

f folgende (Seite)

ff fortfolgende (Seiten)

GG Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland

HGrG Gesetz tiber die Grundsatze des Haushaltsrechts des Bundes und der

Lander (Haushaltsgrundsatzegesetz)

IGAE Intervencion de la Administracion del Estado

IT Informationstechnologie

KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle fiir Verwaltungsvereinfachung

KLR Kosten- und Leistungsrechnung

LGP Ley General de Presupuesto

LOFAGE Ley de Organizacion y Funcionamiento de la Administracion General del

Estado

MAP Ministerio de Administraciones Publicas

MEFI Ministere de I'Economie, des Finances et de I'lndustrie

METL Ministere de TEquipement, des Transports et du Logement

MEyH Ministerio de Economia y Hacienda

MD Ministere de la Defense

MF Ministerio de Fomento

MFP Ministere de la Fonction Publique

XV

MP

MTAyS

NJW NKF

NPM

NRW NVwZ

oJ.

PM

PPBS

PSOE

SPS

UCD

Z.B.

ZRP

Ministerio de la Presidencia

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Neue Juristische Wochenschrift

Fachkonzept zur Einfiihrimg eines modemen,

doppischen Finanzmanagements

New Public Management

Nordrhein-Westfalen

Neue Zeitschrift fiir Verwaltungsrecht

ohne Jahrgang

Public Management

Planning-Programming-Budgeting-System

Partido Socialista Obrero Espaiiol

Senior Public Service (Algemene Bestuursdienst)

Union de Centro Democratico

zum Beispiel

Zeitschrift fiir Rechtspolitik

XVI

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Einflussfaktoren und Einflussbereiche im Uberblick 2

Abb. 2: Promotorenmodell 4

Abb. 3: Grobe Vorgehensweise 5

Abb. 4: Aufbau der Arbeit 10

Abb. 5: Felder des NPM nach Budaus 21

Abb. 6: Theoretische Wurzeln des NPM 22

Abb. 7: 3-Ebenen-Konzept von Budaus 32

Abb. 8: Reformprozessmodell von Luder 39

Abb. 9: A model of public management reform von Pollitt und Bouckaert 41

Abb. 10: WoUen- und Konnen-Komponente 46

Abb. 11: Modifizierungen der WoUen- und Konnen-Komponente nach Kuckelhaus 47

Abb. 12: Sekundare Einflussfaktoren der Engagement-Komponente 52

Abb. 13: Sekundare Einflussfaktoren der Kompetenz-Komponente 54

Abb. 14: Sekundarer Einflussfaktor der Macht-Komponente 55

Abb. 15: Einflussfaktoren im Uberblick 56

Abb. 16: Zielsystem 62

Abb. 17: Politisch-administratives System der Bundesrepublik Deutschland 75

Abb. 18: Zusammenfassende Darstellung aller potentiellen Einflussfaktoren 114

Abb. 19: Zusammensetzung und Aufgaben der Projektgruppe 119

Abb. 20: Drei Betrachtungsperspektiven von Organisationstheorien 122

Abb. 21: Contingency Approach 123

Abb. 22: Kontingenztheoretischer Ansatz von Hauschildt 125

Abb. 23: 7-S-Modell 126

Abb. 24: Konsistenzmerkmale von Organisationen nach Morin/ Delavall6e 127

Abb. 25: The Eight-Stage Process of Creating Major Change von Kotter 130

Abb. 26: Verhaltenswissenschaftlicher-situativer Ansatz 161

Abb. 27: Moglichkeiten der Erfolgsmessung 187

Abb. 28: MaBnahmen zur Veranderung der Verwaltungskultur im Ministeriimi 219

Abb. 29: MOVE-Implementierungsstrategie 223

Abb.30: Wissen, Konnen, Wollen nach Akteursgruppen aus Mitarbeitersicht 228

Abb. 31: Einflussfaktoren im Vergleich aus Sicht der Mitarbeiter 230

Abb. 32: Zuordnung von Akteursgruppen auf Promotorentypen 310

Abb. 33: Grobe Vorgehensweise 313

Abb. 34: Emotionale Reaktionen auf Veranderungen nach Ktibler-Ross 318

Abb. 35: Steuerungs- und Managementprozess in Politik und Administration 324

Abb. 36: Beispiel fiir ein Zielsystem 330

XVII

Abb. 37: Beispiel jRir ein Zielblatt 332

Abb. 38: Beispiel fiir eine Zielkonkretisienmg 337

Abb. 39: Beispiel fur eine Zieloperationalisienmg 338

Abb. 40: Steuemngsaktivitatenunterstutzende Instrumente 353

Abb. 41: Akteure, Aufgaben und Steuenmgsinstmmente im Uberblick 354

Abb. 42: Verantwortlichkeiten von Manager und Controller im Vergleich 361

XVIII

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Entwicklungslinien der Organisationstheorie 15

Tabelle 2: Normale Reifestadien der Machtmotivation 108

Tabelle 3: Durchschnittswerte der Mitarbeiterbefragung in drei Ministerien 217

XIX

Zusammenfassung

Seit mehreren Jahrzehnten werden weltweit neue Steuerungsinstrumente -wie beispielsweise Kosten- und Leistungsrechnungen oder Zielvereinbarungen- fiir die offentliche Verwaltung konzipiert und teilweise implementiert. Dies mit unterschiedlichem Erfolg. Durch die An-wendung neuer Steuerungsinstrumente soil Transparenz iiber Ziele, Zielerreichungsgrade, Leistungen und Kosten von Organisationen eraioglicht werden, um deren Effektivitat und Effizienz zu steigem.

Die Forschung hat sich bislang auf die Konzeption neuer Steuerungsinstrumente konzentriert und die Bedingungen fur deren erfolgreiche Implementierung vemachlassigt. Diese For-schungslticke erklart die zwei grundlegenden Ziele, die mit der vorliegenden Arbeit verfolgt werden. Erstes Ziel der Arbeit ist die Identifizierung wesentlicher Einflussfaktoren auf die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in offentlichen Verwaltimgen am Beispiel von Ministerialver-waltungen. Zu den aus theoretischer Sicht zentralen Einflussfaktoren werden Hypothesen for-muliert. Diese werden einer empirischen Uberpriifung unterzogen. Auf den Ergebnissen der empirischen Uberpriifung aufbauend, wird ein Orientierungsmodell fiir die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen entwickelt. Die Erarbeitung von praxisleitenden Handlungsempfehlungen stellt das zweite Ziel der Arbeit dar. Die wichtigsten Ergebnisse dieser beiden Schritte werden nun kurz skizziert.

Potentielle Einflussfaktoren auf die Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen werden nach primaren, sekundaren und tertiaren Einflussfaktoren differen-ziert.

Primare Einflussfaktoren Primare Einflussfaktoren stellen unmittelbare Einflussfaktoren dar. Zu den primaren Einflussfaktoren gehoren • das Engagement der von der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure

fiir diese (Engagement-Komponente), • die fachliche und soziale Kompetenz der Akteure (Kompetenz-Komponente) und • deren Durchsetzungsfahigkeit, um gegebenenfalls die Implementierung der Instrumente

verordnen zu konnen (Macht-Komponente).

Die von der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure sind die zukiinfti-gen Anwender dieser Instrumente. Anwender sind das Parlament, die Regierung, Fiihrungs-krafte und Mitarbeiter der Administration.

SekundSre Einflussfaktoren Die primaren Einflussfaktoren konnen durch die Ausgestaltung sekundarer Einflussfaktoren verandert werden. Die sekundaren Einflussfaktoren sind in vier Einflussbereiche gegliedert: • Einflussbereich „Konzeption der Steuerungsinstrumente", • Einflussbereich „exteme Einflussfaktoren", • Einflussbereich „inteme Einflussfaktoren" und • Einflussbereich „Strukturdaten".

Die „Konzeption der Steuerungsinstrumente" determiniert deren Vor- und Nachteile fur die Anwender. Die weiteren drei Einflussbereiche lassen sich ausdifferenzieren. Der Einflussbereich „exteme Einflussfaktoren" umfasst das Staats- und Verwaltungssystem, Budgetdruck, Einflussnahme durch den Burger, Einflussnahme durch Experten und politische Veranderungstrager. Unter „inteme Einflussfaktoren" sind das Anreizsystem, das Aus- und Fortbildungssystem, die Personaleinstellungs-ZPersonalentlassungsmodalitaten, die Verwaltungskultur sowie Veranderungstrager der Administration subsumiert. Als „Strukturdaten" konnten die Organisationsstruktur und der unterschiedliche Politisie-rungsgrad von Ministerialverwaltungen identifiziert werden.

TertiMrer Einflussfaktor Die sekundaren Einflussfaktoren sind von der fur die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente verantwortlichen Projektgruppe zu berucksichtigen und gegebenenfalls auszugestalten, um auf die primSren Einflussfaktoren einwirken zu konnen. Das „Vorgehen der Projektgruppe" stellt somit einen tibergreifenden Einflussfaktor dar. Die folgende Abbildung zeigt die drei Ebenen der angeftihrten Einflussfaktoren auf:

Einfiihrungsergebnis

Engagement Kompetenz Macht/ Durch-(fachlich und sozial) setzungspotenzial

XT Konzeption Externe Interne Strukturdaten

EinflussgrSfien Einflussgr30en

-LT Vorgehen der Projektgruppe

PrimSre Einflussfaktoren

SekundSre Einflussbereiche

Tertiarer Einflussfaktor

Abb. 1: Einflussfaktoren und Einflussbereiche im Uberblick (eigene Darstellung)

Theoretisch und empirisch kann der hohe Einfluss von folgenden vier sekundaren Einfluss-

faktoren nachgewiesen werden:

• politische Verandemngstrager,

• administrative Verandemngstrager,

• Konzeption neuer Steuerungsinstrumente und

• Einflussnahme durch Experten.

Zu diesen zentralen, maBgebenden Einflussfaktoren wurden Hypothesen gebildet:

Hypothese 1:

Eine nachhaltige und ministerieniibergreifende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in

der Ministerialverwaltung ist nur moglich, wenn es ausreichend politische Verdnderungstrd-

ger gibt, die sich fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente engagieren und diese auf-

grund ihres Durchsetzungspotenzials den Ministerialverwaltungen vorschreiben.

Hypothese 2:

Ist die Existenz von Verdnderungstrdgern auf die Ministerialverwaltung beschrdnkt, so ist

eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in einzelnen Ministerien moglich,

aber Nachhaltigkeit der Verdnderung ist nicht gewdhrleistet.

Nachhaltigkeit ist nicht gewahrleistet, weil in diesem Fall die Einftihrungsprozesse von Ver-

anderungstragem getragen werden, mit deren Ausscheiden die Gefahr besteht, dass auch die

Einfuhrungsprozesse eingestellt oder abgebaut werden, wenn diese noch nicht in der Organi

sation fest verankert sind.

Hypothese 3:

Das Engagement politischer und administrativer Akteure ist bei fehlenden Druckmechanis-

men vor allem durch die Ausgestaltung der Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente deter-

miniert: Diese miissen sinnvoll anwendbar und vorteilhaft fur die Akteure sein.

Hypothese 4:

Der EinfUhrungserfolg ist wahrscheinlicher, wenn sich Experten (Organisationsberater und

Universitdten/ Institute) in den Konzeptions- und Implementierungsprozess einbringen und

Uberzeugungsarbeit fur die Vorteilhaftigkeit neuer Steuerungsinstrumente leisten.

Eine weitere, fiinfle Hypothese wurde zum Einflussfaktor „Vorgehen der Projektgruppe"

formuliert. Denn die priorisierten -aber auch weitere- Einflussfaktoren bediirfen der Beriick-

sichtigung und Ausgestaltung im Rahmen des Konzeptions- und Einfuhrungsprozesses. Des-

halb stellt das „Vorgehen der Projektgruppe" einen weiteren zentralen Einflussfaktor dar.

Hypothese 5:

Das Ergebnis der Einfuhrungsprozesse hdngt insbesondere vom Vorgehen der fur die Kon

zeption und Einfuhrung verantwortlichen Projektgruppe ab. Deren Aufgabe ist es, vor allem

die in den Hypothesen 1 bis 4 genannten Einflussfaktoren zielfuhrend zu gestalten.

Fiir das Orientienmgsmodell resultieren aus diesen Erkenntnissen organisatorische imd pro-zessuale Konsequenzen.

Es bedarf einer Projektgruppe, die vier unterschiedliche Promotorentypen umfassen sollte:

Fach-, Vertrauens- Macht- und Prozesspromotoren.

Der Fachpromotor ist ausschlieBlich fiir die Ausgestaltung des Einflussfaktors „Konzeption

der Steuenmgsinstrumente" zustMndig.

Der Vertrauenspromotor ist fiir samtliche verwaltungsinteme Change-Aktivitaten verantwort-

lich. Neben beispielsweise regelmafiig stattfindenden Inforaiationsveranstaltungen fUr das

Verwaltungspersonal ist es vor allem Aufgabe des Vertrauenspromotors, Fuhnmgskrafle und

Mitarbeiter der Administration fiir die anstehende Verandenmg zu gewinnen. Demnach ist es

Aufgabe des Vertrauenspromotors, den Einflussfaktor „Administrative Veranderungstrager"

auszugestalten.

Fiir die Beriicksichtigung und gegebenenfalls fur die Ausgestaltung weiterer Einflussfaktoren

bedarf es eines ausgepragten Durchsetzungspotenzials -dies zum Teil auch aufierhalb der

Administration- durch den Machtpromotor. Dabei hat der Machtpromotor seinen Aufgaben-

schwerpunkt auf die Einflussfaktoren „PoHtische Veranderungstrager" und „Einflussnahme

durch Experten" zu legen.

Die Aktivitaten der Fach-, Vertrauens- und Machtpromotoren sind durch einen Prozesspro-

motor, als Leiter der Projektgruppe, zu koordinieren.

Fachpromotor: Konzeption der

Steuerungsinstrumente

Vertrauenspromotor: Changemanagement

Machtpromotor: Einflussfaktorenmanagement

Abb. 2: Promotorenmodell (eigene Darstellung)

Die erste zentrale MaBnahme im Rahmen der Implementierung ist eng an diese aufbauorgani-

satorischen Anforderungen angelehnt. Nachdem die Entscheidung zur Einfuhrung neuer Steu

erungsinstrumente in einer Ministerialverwaltung gefallen ist (Schritt 1), sollte die Zusam-

mensetzung der Projektgruppe auf Vollstandigkeit in Hinbhck auf die vier Promotorentypen

gepriifl werden (Schritt 2). In einem dritten Schritt sind neben der Definition der Projektziele

und einer groben Skizzierung der Konzeption der Steuerungsinstrumente vor allem Verande

rungstrager zu gewinnen sowie samtliche primare und sekundare Einflussfaktoren zu identifi-

zieren und zu analysieren. Das daraus resultierende Szenario bestimmt die hnplementienmgs-

strategie, die grob in ftinf weitere Schritte eingeordnet werden kann. Nach einer umfassenden

Informationsphase (Schritt 4) und einer zweiten Willensbekundungsphase des Auftraggebers

(Schritt 5), die eine Absegnung des Grobkonzepts impliziert, findet eine detaillierte Konzep-

tionsphase statt (Schritt 6). Der Konzeptionsphase folgt die Umsetzungsphase (Schritt 7), die

nach Beendigung in den Wirkbetrieb (Schritt 8) iibergeht.

Die einzelnen Schritte sind in der folgenden Abbildung zusammenfassend dargestellt:

1. Willensbekundungsphase (I)/ Einftihrungsentscheidung

t 2. Initialisierungsphase (Bildung der Projektgruppe)

I 3. Grobe Konzeptionsphase des Projektes

a) Projektziele definieren

b) Gegenstand der Implementierung grob konzipieren

c) VeranderungstrSger gewinnen -> falls negativ Prqjektende! d) Risikoanalyse: Potentielle Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg

herausstellen, gewichten und Handlungsempfehlungen zum Umgang mit diesen erarbeiten -^ falls negativ Prqjektende!

e) Projektplan inkl. Ressourcenplanung entwickeln

I 4. Informationsphase: Involvierte Akteure empfangergerecht informieren

I 5. Willensbekundungsphase (11)/ Absegnung des Grobkonzeptes

i 6. Detaillierte Konzeptionsphase und Aktionsphase a) Gegenstand der Implementierung im Detail konzipieren

b) Identifizierte Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg verandem bzw. eine Veranderung initiieren

7. Umsetzungsphase (eigentliche Einfuhrung)

I 8. Wirkbetrieb

Abb. 3: Grobe Vorgehensweise (eigene Darstellung)

Da die bislang fur Ministerialverwaltungen konzipierten Steuenmgsmodelle in der Kegel zu

wenig an die Bedurfiiisse der Nutzer angepasst sind und oft zu einer weiteren Biirokratisie-

rung der Verwaltung beitragen, wurde als dritte Komponente des Orientierungsmodells ein

pragmatisches, ministerielles Steuerungsmodell entwickelt.

Zentrale Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente in Minis

terialverwaltungen sind damit politische und administrative Veranderungstrager, sinnvoll an-

wendbare ministerielle Steuenmgsmodelle und ein professionelles Vorgehen der ftir die Imp

lementierung neuer Steuerungsinstrumente verantwortlichen Projektgruppen. Die Professio-

nalitat der Projektgruppen kann durch die Integration von theorie- und praxiserfahrenen Steu-

erungsexperten gestarkt werden.

1 Einleitung

Ziel des einleitenden 1. Kapitels ist die Hinfuhrung zum Thema der vorliegenden Arbeit. Ne-ben den anvisierten Zielsetzungen (Abschnitt 1.1) werden der Aufbau und die der Arbeit zugrundeliegende Vorgehensweise (Abschnitt 1.2) beschrieben. Zentrale Begriffe der Arbeit sind im Abschnitt 1.3 definiert: Public Change Management, Ministerialverwaltung, Steue-rungsinstrumente sowie Effektivitat und Effizienz. Forschungszusammenhang und For-schungsstand werden im Abschnitt 1.4 aufgezeigt.

1.1 Ziel der Arbeit

Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft, beispielsweise Zielsysteme, Kosten- und Leis-tungsrechnungen oder Zielvereinbarungen, werden seit mehreren Dezennien auch in offentli-chen Verwaltungen weltweit eingefiihrt. Steuerungsinstrumente sind Instrumente, die Trans-parenz iiber Ziele, Zielerreichungsgrade, Kosten und Leistungen generieren sollen, damit Po-litiker und Fuhrungskrafte der Administration bessere Entscheidungsgrundlagen und Kon-trollmoglichkeiten haben.

Ausloser fiir die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor sind vor allem „Dysfunktionalitaten biirokratischer Grundstrukturen bei zunehmend komplexer wer-denden dynamischen Umfeldentwicklungen sowie die anhaltenden Finanzkrisen von Indust-riestaaten und ihren Gebietskorperschaften"^ Finanzkrisen manifestierten sich in einem ii-bermachtigen hohen Anteil des offentlichen Sektors am Bruttoinlandsprodukt (BIP), zu hohen konsolidierten Schulden der offentlichen Hand und ubertriebenen jahrlichen Haushaltsdefizi-ten.2 „Fur die Staaten der Europaischen Union kamen die Kriterien des Maastricht-Vertrages hinzu."3 Letztere initiierten in Europa eine Diskussion iiber eine Neubewertung und Reorganisation der Staatsaufgaben, mit dem Ziel, die Effektivitat und Effizienz des offentlichen Sektors zu erhohen. Neben kurzfristigen MaBnahmen wie punktuelle Ausgabenkiirzungen oder VermogensverauBerungen zum Zwecke der Schuldentilgung trat die Forderung nach einer langfristigen, grundlegenden Reform des offentlichen Sektors.

Die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor bildet nicht nur einen wesentlichen Teil der Reformbestrebungen, sondem stellt ein unabdingbares Hilfsmittel zum Management dieser Reformen dar. Denn durch die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente kann auch Transparenz iiber die Effektivitat und Effizienz von Reformen gewonnen werden. Der Einfiihrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor ist Gegenstand der vorliegenden Arbeit.

Uber alle Landergrenzen hinweg triffl man auf eine „euphorische Propaganda" fiir und „Er-folgsgeschichten" iiber neue Steuerungsinstrumente. Diese stehen jedoch zum Teil im Wider-spruch zu bislang unzureichend thematisierten Implementierungsproblemen.

1 Budaus (2004), S. 942 und vgl. auch Reichard (2002a), S. 256; Budaus/ Finger (1999), S. 313 ff; Buchholtz 2001,8.152.

2 Vgl. Bouckaert (2004), S. 22; Ridley (2000), S. 139; Rossmann (1997), S. 173. 3 Bouckaert (2004), S. 22.

Die Identifiziemng iind Analyse von Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steuenmgsinstrumente im offentlichen Sektor ist deshalb ein Schwerpunkt dieser Arbeit. Po-tentielle Einflussfaktoren werden einer empirischen Betrachtung unterzogen. Auf den Ergebnissen der empirischen Uberpriifung aufbauend, wird ein Orientienmgsmodell fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen entwickelt. Pra-xisleitende Handlungsempfehlungen bilden somit einen zweiten Schwerpunkt.

Die Arbeit nimmt bewusst Abschied von drei in der bisherigen Forschungsliteratur anzutref-

fenden Tendenzen. Dort werden erstens die Einfiihnmgsprozesse neuer Steuerungsinstrumen

te vor allem in englischsprachigen Landem thematisiert.^ Zweitens werden in der Kegel

kommunale Verwaltungen denen der Landerebene oder des Bundes als Betrachtungsgegens-

tand vorgezogen.5 Drittens stehen in der aktuellen Verwaltungsreform bislang „Ideen und

Konzepte" neuer Steuerungsinstrumente im Vordergrund, wahrend den Bedingungen ftir de-

ren erfolgreiche Implementierung wenig Aufmerksamkeit gewidmet wird.^

Vorzeigelander mit erfolgreichen Einfiihrungen neuer Steuerungsinstrumente sind hauptsach-

lich englischsprachige Lander wie Neuseeland oder Australien. Auch innerhalb Europas do-

miniert GroBbritannien als Analyseland die New Public Management (NPM)-Literatur. Durch

die Analyse der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in Deutschland, Frank-

reich, Spanien und den Niederlanden soil bewusst der Blick auf-zumindest im intemationalen

Vergleich- weniger beachtete Lander gerichtet werden. Es ist zu vermuten, dass die Internati

onale Forschung diesen Landem wegen sprachlicher Barrieren und nicht wegen eines Man

gels an interessanten Veranderungen wenig Aufmerksamkeit entgegengebracht hat.

Es kann gezeigt werden, dass es in alien vier Analyselandem beispielhafte Verwaltungen gibt,

die die Lnplementierung neuer Steuerungsinstrumente forcieren. Ebenso stockt in anderen

Verwaltungen die Implementierung, sodass geplante Veranderungen nur konzeptioneller Art

bleiben. Erfolgsdeterminanten und Implementierungshemmnisse manifestieren sich demnach

in jedem Land. Diese Erkeimtnis lasst vermuten, dass sich das Ergebnis der Einfuhrungs

prozesse auf spezielle und landeriibergreifend gultige Variablen zuriickfuhren lasst.

Die Auswahl der Fallbeispiele kann daruber hinaus durch eine von PoUitt und Bouckaert vor-

genonmiene Kategorisierung von unterschiedlichen „Modemisierungstypen" erklart werden.

Sie differenzieren zwischen sogenannten „maintainers", „modemizers", „marketizers" und

„minimizers".''

Deutschland gehort zur Gruppe der „maintainers". „Maintainers" sind eher konservative Staa-

ten, die ihren Status Quo beibehalten mochten und deshalb nur zarte, vereinzelte Reform-

schritte initiieren.

Frankreich und Niederlande sind „modemizers". „Modemizers" halten zwar auch an bisheri

gen staatlichen Strukturen fest, kennen aber die Notwendigkeit fundamentaler Veranderungen

an und gehen Reformen deshalb strategischer an als die „maintainers".

4 Vgl. Koch (2003), S. 10; Budaus/ Griining (1998), S. 6. 5 Vgl. Reichard (2002a), S. 272; Hilbertz (2001), S. 10; Jann (2004a), S. 102. 6 Vgl. Reichard (2002a), S. 266 sowie Reichard (1997), S. 645. ^ Zu den unterschiedlichen Modemisienmgstypen siehe PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 95-96.

Spanien bildet eine Zwitterposition zwischen den „maintainers" und „modemizers". Zum Teil ist Spanien in einigen Bereichen (z.B. offentliches Rechnungswesen) sehr modem und fort-schrittlich. In anderen Bereichen (z.B. Budgetierung) weist Spanien hingegen eher die Merk-male des deutschen „Maintainer-Staates" auf. Um auch die Gruppe der „marketizers" zu beriicksichtigen, werden Erkenntnisse der Verwal-tungsreformen von zwei „Marketizer-Staaten", -GroBbritannien und Neuseeland- in die Arbeit einflieBen, dies allerdings in kleinerem Umfang. „Marketizers" zielen auf mehr Wettbewerb im offentlichen Sektor ab, dies beispielsweise durch leistungsabhangige Entlohnungssysteme. GroBbritannien und Neuseeland weisen auch Elemente des „minimal state" auf. „Minimizers" privatisieren in der Kegel alles, was moglicherweise privatisiert werden konnte. Da Privatisie-rungen als ReformmaBnahme in der Arbeit nicht beleuchtet werden, kann auf eine tiefer-gehende Betrachtung von weiteren Staaten, die Merkmale eines „minimal states" aufweisen, verzichtet werden.

Analyseobjekte sind ausschlieBlich Ministerialverwaltungen auf Bundesebene. Diesen wurde bisher wenig Aufmerksamkeit in Steuerungsfragen gewidmet, da die NPM-Literatur in Deutschland Uberwiegend von kommunalen Beispielen gepragt ist. Dies kann durch die hohe-re Anzahl an Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente auf kommunaler Ebene im Ver-gleich zu Einfuhrungen in Ministerialverwaltungen erklart werden. Landesministerien stellen in der vorliegenden Arbeit keine Analyseobjekte dar, da aufgrund zum Teil sehr unterschied-licher Strukturen in den Analyselandem ein Vergleich schwierig erscheint. Die hohere Anzahl an Einfuhrungsprozessen auf kommunaler Ebene lasst sich durch die un-terschiedliche Art der Aufgaben in Kommunen im Vergleich zu denen auf Landes- und Bundesebene begrunden: Ministerien fuhren vor allem politikberatende Aufgaben durch, und dies unter einem nicht unerheblichen MaB von Fremdbestimmung. Kommunale Aufgaben sind hingegen in der Regel weniger politisch. Sie sind zumeist burgemahe Serviceaufgaben, die zum Teil den Dienstleistungsaufgaben der Privatwirtschaft ahneln. Vor diesem Hintergrund sind die kommunalen Aufgaben einfacher zu planen und zu kontrollieren. Dies bedeutet aber nicht, dass Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente vor der Ministerialadministration Halt gemacht haben. Das Gegenteil soil im Rahmen der Arbeit aufgezeigt werden.

In der Diskussion um aktuelle Verwaltungsreformen standen bislang die Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente im Mittelpunkt. Die Bedingungen fur eine erfolgreiche Umsetzung der Konzeptionen und die Auseinandersetzung mit Reformresistenzen spielten und spielen wei-terhin bestenfalls eine untergeordnete RoUe. Diese Forschungslucke soil im Rahmen der Arbeit verkleinert werden. Es ist erklartes Ziel, Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen theoretisch und empirisch aufzuzei-gen. Resultierende Handlungsempfehlungen werden in einem „Orientierungsmodell zur Imp-lementierung ministerieller Steuerungsinstrumente" zusammengefasst. Dabei geht es nicht um eine einfache Aneinanderreihung der identifizierten Einflussfaktoren, sondem um die Erarbei-tung eines ganzheitlichen Orientierungsmodells. Dieses Orientierungs- bzw. Implementie-rungsmodell soil Politikem, Ministerialen und zukiinftigen Projektgruppen als Reformpro-zessstrategie oder Wegbeschreibung bei der Implementierung von Steuerungskonzepten die-nen. Die zu erarbeitenden Handlungsempfehlungen beziehen sich in erster Linie auf zukiinfti-

ge Einfiihrungsprozesse neuer Steuemngsinstrumente in bundesdeutschen Ministerialverwal-tungen. Die potentiellen Einflussfaktoren gehen iiber die Gtite des zu implementierenden Gegenstan-des, also der Steuemngsinstrumente bzw. deren Konzeption, hinaus. Deshalb miissen neben betriebswirtschaftlich-konzeptionellen Argumentationen weitere Erklarungsansatze angefiihrt werden. So konnen beispielsweise verhaltenswissenschaflliche Theorien das „Nicht-Wollen" der involvierten Akteure erklaren. Das Zusammenspiel der Politik (Regierung und Parlament) und der Administration wird durch politikwissenschaftliche tJberlegungen beleuchtet. Die Beriicksichtigung der Rolle der Politik im Rahmen von Einfuhrungsprozessen neuer Steue-rungsinstrumente in Ministerialverwaltungen ist notwendig, weil diese das Steuerungssubjekt darstellt. Aufgrund der notwendigen Beriicksichtigung verschiedener Forschungsdisziplinen muss der Arbeit ein interdisziplinarer Ansatz zugrundeliegen.

1.2 Fragestellung, Aufbau der Arbeit und Vorgehensweise

Die zentrale Fragestellung der Arbeit lautet wie folgt:

Wie sind aus theoretischer undpraxeologischer Sicht neue Steuemngsinstrumente in Ministerialverwaltungen zu implementieren, um der Forderung nach einer verstdrkten Effektivitdts-und Efflzienzorientierung staatlichen Handelns zu entsprechen ?

Um diese Frage beantworten zu konnen, miissen potentielle Einflussfaktoren theoretisch (Ka-pitel 3) dargestellt und empirisch (Kapitel 4) iiberpriift werden. Diesen Kapiteln geht eine umfassende Analyse des Steuerungssubjektes, des Steuerungsobjektes und der Steuemngsinstrumente voraus (Kapitel 2). Insgesamt gliedert sich die Arbeit in sechs Kapitel, die in der Abbildung 4 dargestellt sind.

1. Einleitung

I 2. Steuerungsinstrumente, -subjekt und -objekt

3. Theoretische BezugsgroDen fur die Erfassung von Einflussfaktoren

I 4. Empirische Landeranalysen

X 5. Praxisleitende Handlungsempfehlungen - Ein Orientierungsmodell -

I 6. Schiussbetrachtung

Abb. 4: Aufl)au der Arbeit (eigene Darstellung)

In dem auf das einleitende Kapitel folgende zweite Kapitel werden zunachst theoretische Grundlagen ftir die Identifizierung von Einflussfaktoren bei Veranderungen dargestellt (Ab-schnitt 2.1). Ausgangspunkt der theoretischen Uberlegungen ist ein handlungstheoretischer

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Ansatz, der als die zwei zentralen Einflussfaktoren von Verandenmgen „das WoUen" und „das Koimen" der von der Einfiihrung betroffenen Akteure herausstellt. Dieser Ansatz wird auf den der Arbeit vorliegenden Fall angepasst, sodass Erganzungen und Nuancierungen re-sultieren. So werden beispielsweise die Wollen- und Konnen-Komponente um eine Macht-Komponente erganzt. Dariiber hinaus werden Einflussfaktoren identifiziert, die auf diese drei Komponenten einwirken.

Des Weiteren erfolgt in diesem Abschnitt ein allgemeiner Vergleich der wesentlichen Ge-meinsamkeiten und Unterschiede zwischen dem offentlichen und privaten Sektor. Dieser Vergleich ist wichtig, weil die neuen Steuerungsinstrumente in der Regel dem Privatsektor entstammen und oft ohne Berucksichtigung politischer und ministerieller Rahmenbedingun-gen bzw. Besonderheiten implementiert werden. Es wird die Frage beantwortet, ob die aus der Privatwirtschaft stammenden Instrumente uberhaupt im offentlichen Sektor implementie-rungsfahig sind.

Im nachsten Abschnitt werden die am haufigsten konzipierten und teilweise in Ministerial-verwaltungen implementierten Steuerungsinstrumente kurz dargestellt (Abschnitt 2.2). Ziel der Darstellung ist es, zum einen dem Leser einen Uberblick tiber Ziele und Funktionen neuer Steuerungsinstrumente zu verschaffen, zum anderen ein erstes Verstandnis fiir volkswirt-schaftliche und individuelle Implikationen der Instrumente zu generieren. Im Abschnitt 2.3 werden die Politik als Steuerungssubjekt und die Administration als Steue-rungsobjekt einer detallierten Analyse unterzogen. Diese Aufiihrungen beziehen sich auf das Hauptanalyseland Deutschland. Im Zentrum der Analyse steht die Beleuchtung der Macht-, Kompetenz- und Engagement-Komponente der Akteure. Aus diesen Analyseschritten konnen sekundare Einflussfaktoren ftir das Einflussfaktorenmodell abgeleitet werden. Dariiber hinaus resultieren konzeptionelle Anforderungen an ein ministerielles Steuerungsmodell.

Eine erste Zusammenfassung samtlicher potentieller Einflussfaktoren auf den Einfiihrungser-folg neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung findet im Abschnitt 2.4 statt. Es werden Hypothesen zu den als wesentlich erachteten Einflussfaktoren defmiert. Erste Handlungsempfehlungen ftir ein Orientierungsmodell werden abgeleitet.

Im dritten Kapitel wird das aus dem vorhergehenden Kapitel resultierende Biindel an Einflussfaktoren daraufhin iiberpriift, ob es Theorien oder Modelle der Organisationstheorie gibt, die diese in Summe oder einzeln bestatigen konnen. Strukturierungsmerkmal dieses Kapitels sind verschiedene Betrachtungsperspektiven: Zunachst werden Theorien, die die Rolle ex-temer Faktoren beleuchten, konsultiert. Exteme Faktoren sind Faktoren, die aufierhalb der Untersuchungseinheit, also aufierhalb der Administration, anzutreffen sind. Anschliefiend stehen Theorien, die eine Organisation als abgegrenzte Einheit sehen und das Zusammenspiel einzelner Organisationselemente betrachten, im Zentrum der Analyse. Des Weiteren wird mit Hilfe von verhaltenswissenschaftlichen Ansatzen das menschliche Verhalten bei Verandenmgen beleuchtet. Abschliefiend werden Modelle, die unterschiedliche Betrachtungsperspektiven beriicksichtigen, dargestellt. Nach diesem groben tjberblick uber Theorien und Modelle der Organisationstheorie (Abschnitt 3.1: Theorien und Modelle der Organisationstheorie) werden

11

die identifizierten Einflussfaktoren der Implementierung im Detail dargestellt (Abschnitt 3.2: Darstellung der Einflussfaktoren). Dabei wird je Einflussfaktor auf folgende funf Punkte Be-zug genommen: Beschreibung des Einflussfaktors, Erklarungsgehalt des Einflussfaktors fur das Implementierungsergebnis, der Einflussfaktor im Kontext der Organisationstheorie, Ges-taltungsaussagen fur das Orientierungsmodell und Konsequenzen ftir die empirische Erhe-bung. Der zusammenfassende Abschnitt 3.3 rekurriert noch einmal auf die definierten Hypo-thesen und konkretisiert bisherige Handlungsempfehlungen fiir das Orientierungsmodell.

Die theoretisch hergeleiteten Einflussfaktoren auf das Implementierungsergebnis und entspre-

chende Gestaltungsaussagen werden im vierten Kapitel einer empirischen Untersuchung un-

terzogen. Implementierungsuntersuchungen sind Fallstudien in Verbindung mit qualitativen

und quantitativen Verfahren. Fallstudien ermoglichen mit Hilfe reaktiver bzw. interaktiver

Untersuchungstechniken -wie beispielsweise Interviews- Einflussfaktoren im Zuge von Imp-

lementienmgen kausal zu interpretieren. So ist ein detailliertes Eindringen in komplexe Hand-

lungs- und Wirkungsverlaufe moglich. Wirkungsdeutungen und Kausalhypothesen der Inter-

viewpartner konnen dabei berucksichtigt werden. Bei den Interviews werden verschiedene

Gruppen berucksichtigt. Durch Interviews mit Ministerialbeamten konnen deren Erfahrungen

und Einschatzungen in die Analyseergebnisse integriert werden. Aufierdem werden Inter

views mit Projektgruppenmitgliedem so wie mit Experten, die sich intensiv mit Einfuhrungs-

prozessen neuer Steuerungsinstrumente beschafligen, gefuhrt. Die Fallstudien werden durch

nichtreaktive Erhebimgstechniken (Literatur- und Dokumentenanalyse) erganzt, um ein mog-

lichst umfassendes und vielschichtiges Bild der Veranderungsprozesse aufzeigen zu konnen.

Die gewahlte Vorgehensweise -personliche Befragungen und Analyse relevanter Literatur und

Dokumente- wird durch die Erfahrungen der Implementationsforschung mit Untersuchimgs-

verfahren gestiitzt.^ Die Implementationsforschung definiert aus ihrem Erfahrungsschatz wei-

tere Ratschlage fur empirisch Forschende, die berucksichtigt werden: erstens eine sekundar-

analytische Auswertung und Nutzimg vorhandender Untersuchungsergebnisse verstarkt zu

nutzen, zweitens verstarkt vergleichend zu arbeitend und drittens die qualitative Analyse der

Fallstudie durch einfache quantitative Verfahren zu erganzen.^ Letzterem Ratschlag wird

durch einen quantitativ konzipierten Fragebogen, der an die Mitarbeiter^^ der Untersuchungs-

einheiten verteilt wird, gefolgt.

Als eines der groBten Probleme der Implementationsforschung verweist Wollmann auf ofl

unuberwindliche Htirden und Schranken in den Verwaltungen fiir die empirische Verwal-

tungsforschung.i^ Dieses Problem konnte zum Teil dadurch gelost werden, dass die Verfasse-

rin als exteme Beraterin zwei Einfiihnmgsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in zwei un-

terschiedlichen Ministerien Deutschlands selbst tiber ein Jahr mitgestaltet und miterlebt hat.

Durch persSnliche Kontakte konnte auf eine gute qualitative und vor allem auch quantitative

Datenbasis fiir die empirische Erhebung zuruckgegriffen werden. Deshalb bildet der Fall

8 Vgl. Wollmann (1980a), S. 29. 9 Vgl. Wollmann (1980a), S. 30-31.

0 Unter Mitarbeiter der Administration werden alle dort Beschaftigten subsumiert, die keine Fuhmngsfunktion innehaben. Dies entspricht in Deutschland den Positionen unterhalb der Referatsleiterposition.

1» Vgl. Wollmann (1980a), S. 38.

12

Deutschland auch den Fokus der empirischen Erhebung. Die empirischen Ergebnisse der aus-landischen Fallbeispiele hingegen beruhen auf intensiver Literaturanalyse und Interviews in Ministerien und mit Experten. Sie sind hauptsachlich qualitativer Natur. Die Wahl der ande-ren drei Lander erklart sich -neben bereits dargelegten Argumenten- durch folgende Uberle-gungen: Frankreich weckt Interesse aufgnmd jiingster rigider Gesetzesandenmgen, mittels derer die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente gesetzlich vorgeschrieben worden sind. Dariiber hinaus fiihrte der franzosische Staat in den letzten Jahren umfassende Dezentra-lisierungsmaBnahmen durch, die eine Beschleunigung der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration vermuten lassen. Spanien hatte sich als erstes der vier ausgewahlten Lander die Einfuhrung einer zielorientier-ten Budgetierung auf die Agenda geschrieben. Daher Hegen umfangreiche Erfahrungsberichte vor. AuBerdem hat Spanien neben Erfolgen auf dem Gebiet des modemen Rechnungswesens einen guten Ruf im Bereich des QuaUtatsmanagements. Der Fall Niederlande hingegen wird im vergleichenden, englisch-sprachigen Schrifttum neben GroBbritannien und den nordeuropaischen Landem als Vorzeigeland qualifiziert. ^ Diese Tat-sache und die starke Rolle des niederlandischen Parlaments -im Unterschied zu den drei wei-teren Analyselandem- erklaren die Wahl der Niederlande als viertes Analyseland. Dariiber hinaus dominiert in den Niederlanden eine pragmatische Vorgehensweise hinsichlich der Konzeption neuer Steuerungsinstrumente, die fur weitere Lander beispielhafl sein kann.

Erganzend wird ein Literaturstudium der Einflussfaktoren auf Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in zwei Vorzeigelandem vorgenommen, um auch die Erfahrungen und Vorgehensweisen dieser „Musterlander" fur das zu entwickelnde Orientierungsmodell be-rucksichtigen zu konnen. Ausgewahlt wurden GroBbritannien als weiteres Land der Europai-schen Union und Neuseeland als „das" Vorzeigeland fur neue Steuerungsinstrumente. Aufgnmd der Fiille an Literatur kann die Betrachtung dieser Lander auf ein Literaturstudium be-grenzt und auf eine empirische Fundierung verzichtet werden.

Ziel des funften Kapitels ist die Konzeption eines Orientiemngsmodells, quasi als „Wegbe-schreibung" ftir das Fuhrungspersonal in Politik und Verwaltung. Da im Rahmen der empirischen Erhebung aufgezeigt werden kann, dass die fur deutsche Ministerien konzipierten Steuerungsinstrumente ofl wenig vorteilhaft ftir die Akteure sind, wird in diesem Kapitel auch ein ministerielles Steuerungsmodell konzipiert, das diesen Umstand beriicksichtigt.

hn sechsten Kapitel werden die wichtigsten Schlussfolgerungen abschliefiend zusammenge-fasst. Ein Ausblick auf weiteren Forschungsbedarf wird gegeben.

Fiir alle Kapitel gilt, dass diesen -soweit erforderlich und moglich- eine interdiszipinare Vorgehensweise zugrunde liegt. hn Rahmen der Arbeit soil versucht werden, durch die Benick-sichtigung unterschiedlicher Wissenschaftsbereiche bei der Erarbeitung eines „Orientie-

Vgl. Schick (1990), S. 26.

13

nmgsmodells zur Implementienmg ministerieller Steuerungsinstmmente" neue Sichtweisen und Erkermtnisse zu generieren.

Buchholtz konstatiert, dass die Betrachtungen offentlicher Verwaltungen schon immer inter-disziplinar angelegt waren und somit neben der okonomischen Dimension, die rechtliche Dimension und politische Rationalitat ebenso wie die soziologische und psychologische Dimension zum Programm der Verwaltungswissenschaft gehoren. ^ Dieser normative Anspruch an die Verwaltungswissenschaft scheint sich jedoch nur sehr begrenzt in interdisziplinaren For-schungsarbeiten wiederzufinden.^^ Bogumil und Schmid konstatieren in diesem Zusanmien-hang, dass sich Versuche zur Konstituierung der VerwaUungswissenschaft zu einer eigenen Fachwissenschaft nicht durchsetzen konnen, weil der fachwissenschaftUche Zugang zum Er-kenntnisgegenstand dominiere. ^

Die fur die Arbeit relevanten DiszipUnen sind vor allem die Verwaltungswissenschaft und die Organisationstheorie als ubergeordnete Wissenschaften sowie die Okonomie, die Politikwis-senschaft und die Verhaltenswissenschaft als Einzeldisziplinen.

Die Verwaltungswissenschaft^ 6 ^at die offentliche Verwaltung als Erkenntnisobjekt. Mit dem zweiten Ziel der Arbeit, der Erarbeitung von Handlungsempfehlungen zur Implementienmg neuer Steuerungsinstrumente in der Administration, werden vor allem verwaltungspolitische Erkenntnisse generiert. Daftir miissen im Vorfeld die Steuerungsmodalitaten und Steuerungsinstrumente von Verwaltung und Politik analysiert werden.

Die Organisationstheorie hat sich seit dem Anfang des 20. Jahrhunderts von klassischen Or-ganisationsansatzen tiber humanorientierte und systemorientierte bis zu institutionenokonomi-schen und wettbewerbsstrategischen Ansatzen entwickelt. Einen Uberblick tiber die Vielfal-tigkeit der Ansatze gibt die folgende Tabelle:

13 Vgl. Buchholtz 2001, S. 5, dort verwiesen auf Eichhom (1976), S. 26-27, Steinebach (1980), S. 7 und Rei-chard (1987), S. 1; siehe auch Pommerehn (2002), S. 5 und Reichard (2002a), S. 265.

^^ Vgl. Mattem (1994), S. 2 sowie die Intemetseiten der Universitat Potsdam (www.uni-potsdam.de), der Uni-versitat Konstanz (www.uni-kostanz.de) und der Verwaltungshochschule Speyer (www.dhv-speyer.de), 1.12.2003: Nach aktuellen interdisziplinaren Forschungsarbeiten sucht man dort in der Regel vergeblich.

15 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 103, dort verwiesen auf Konig (1990), S. 305ff. sowie Jann (1998). 1 Die Verwaltungswissenschaft kann in die drei Bereiche Verwaltungslehre, Verwaltungspolitik und Verwal-

tungsrecht unterteilt werden. Wahrend die Verwaltungslehre die Wirklichkeit der Verwaltung, deren Fakten und Phanomene und deren Sein beschreibt, gibt die Verwaltungspolitik Handlungsempfehlungen zur Gestal-tung der Verwaltung. Das Verwaltungsrecht priift das offentUche Handeln und Vorgange innerhalb von Verwaltungen auf Rechtmafiigkeit. (vgl. hierzu Staehle (1999), S. 28; Jackering (1994), S. 26; Mattem (1994), S. 1-2)

14

["Scientific Management" (Taylorismus)

F.W.Taylor (1913) "Wissenschaftliciie BetriebsfQIimng" als technisch-rationale, produl<tivitatsorientierte Organisationsgestaltung

Administrativer Ansatz Henry Fayol (1916) Administration Industrielle et G6n6rale": Generelle Organisationsprinzipien als Handlungsanleitung fur das Management

Burokratie-Ansatz

Motivationsorientierte Ansdtze: Human-Relations-Ansatz

Human-Resources-Ansatz

Max Weber (1921)

Mayo (1933): Roethlisberger/Dickson (1939); Mc Gregor (1960); Likert (1961), Argyris (1964), Herzberg(1966)

"Wirtschaft und Gesellschaft": die BQrokratie als "formal rationalste Form der Hen^chaftsausQbung"

Hawthome-Experimente venveisen auf die Rolle sozialer Bedurfnisse in Organisationen

Zielsetzung einer Vereinbarkeit von individueller Bedurfnisbefriedigung und 5konomischer Zielen-eichung

Verhaltenswissenschaftlich orientierte AnsStze

Bamard, Ch. (1938) Simon, H.A. (1945) March/Simon (1958) Cyert/March (1963)

Verhaltenswissenschaftliche Offnung der Organisationslehre; menschllche Entscheidungsprozesse stehen im Zentmm

Systemtheoretische AnsStze Ackoff(1960) Thompson (1967) Lawrence/Lorsch (1967) Luhmann (1964)

Organisationen als kybemetische Regelkreise; Organisationen als offene Systeme; Organisation als| selbstorganisierende Systeme

Evolutionstheoretische Ansatze Hannan/Freeman (1977) Aldrich(1979) Malik/Probst (1981)

Evolutionare Prozesse als Leitbild fur die ErklSrung und Gestaltung organisatorischen Wandels

mmm %W'^'/'S^%:ti^ti'j-nW^^^^^ [j'^^:r'::i:':^.^V"ii'f.^:, 'i\ -• j

Property-Rights-Theorie Coase(1960) Alchian/Demsetz (1972)

Organisation als Spezifizierung und Verteilung von Handlungs- und Verfugungsrechten

Transaktionskostentheorie Coase, R. (1937) [Williamson (1975)

Organisation als Auswahl der transaktionskostenminimalenKoordinationsform

Principal-Agent-Theorie Jensen/Meckling (1976) Pratt/Zeckhauser (1985)

Organisation als optimales Vertragsdesign [zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer

pBpi^^i^#i^ F:J7^

Theorie der Kemkompetenzen Prahalad, C.K. / Hamel, G. (1990)

Leitidee der Konzentration auf Kemkompetenzen

'Business Process Reengineering" Hammer, M. / Champy, J. (1993)

Leitidee der radikalen Prozelioptimierung

'Mass Customization" Pine II, B.J. (1993) Leitidee der individualisierten Massenfertigung

Tabelle 1: Entwicklungslinien der Organisationstheorie^'^

Ftir die vorliegende Arbeit sind vor allem die humanorientierten und systemorientierten Ansatze von Interesse. Mit humanorientierten Ansatzen konnen Motivation und Entscheidungsverhalten von Indivi-duen Oder Gruppen bei Veranderungsprozessen erklart werden. Diese Ansatze wendeten sich von dem bis dato vorherrschenden mechanistischen Menschenbild ab, in dem sie sozio-emotionale Rationalitat in Organisationen berucksichtigen.

^'^ Reichwald/ Moslein (1997), S. 6; zu den verschiedenen Ansatzen siehe auch Freibert (1994), S. 114-117.

15

Systemorientierte Ansatze brachen mit der klassisch impliziten Annahme stabiler Rahmenbe-

dingimgen organisatorischen Handelns. Sie zeigen das dynamische Zusammenspiel von un-

terschiedlichen Organisationselementen (z.B. Organisationskultur, Instrumente und Ziele der

Organisation) auf und bieten somit einen Bezugsrahmen ftir Interdependenzen von Einfluss-

faktoren bei Verandeningsprozessen in Organisationen.

Da die neuen Steuerungsinstrumente in der Regel dem Privatsektor entstammen und somit

originar im Rahmen der Betriebswirtschaflslehre^^ konzipiert worden sind, ist eine Auseinan-

dersetzung mit der betriebswirtschaftlichen Verfahrenstechnik notwendig. Diese beschaftigt

sich unter anderem mit der Konzeption von Steuerungsinstrumenten wie beispielsweise der

Kostenrechnung. Im Rahmen der Arbeit wird iiberpriift, ob die ftir die Nutzung der Steue

rungsinstrumente relevanten Voraussetzungen in der Privatwirtschaft denen des offentlichen

Sektors ahnlich oder sehr unterschiedlich sind. Es wird erarbeitet, welche Voraussetzungen

im offentlichen Sektor gegeben sein miissen, damit die Steuerungsinstrumente angewendet

werden konnen. Analysiert wird, inwiefem sich der offentliche Sektor an die neuen Steue

rungsinstrumente anzupassen hat, und -vice versa- welche Adaptionen an den Instrumenten

vorgenommen werden miissen, damit diese im offentlichen Sektor nutzbar sind.

Ein weiteres Gebiet der Betriebswirtschaflslehre, das eines tieferen Einblickes bedarf, ist das

Gebiet der Untemehmensfuhrung. Dieses Gebiet ist in der allgemeinen Betriebswirtschafts-

lehre verortet. Die Untemehmensfuhrung umfasst die Teilschritte der Planung sowie deren

Umsetzung durch Organisation und Kontrolle.^^ Durch die Anwendung neuer Steuerungs

instrumente werden die politischen und administrativen Fiihrungskrafle bei ihren zentralen

Aufgaben der Planung, Organisation und Kontrolle unterstiitzt.

Volkswirtschaflliche Fragestellungen^o werden beriicksichtigt, weil beispielsweise der Ein-

flussfaktor „Budgetdruck" auf das hnplementierungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente

Auswirkungen haben kann.^i

Die vorliegende Arbeit thematisiert zwei zentrale Bereiche der Politikwissenschafl: politics

und polity. 22

Das Subjekt der Implementierung neuer Steuerungsinstrumente ist die Politik (Regierung und

Parlament), das Objekt die Verwaltung. Die potentiellen Konsequenzen der Einfiihrung neuer

Steuerungsinstrumente auf Subjekt und Objekt werden analytisch hergeleitet und empirisch

^ Der Begriff der Okonomie umfasst die Betriebswirtschafts- und die Volkswirtschaftslehre. Die Betriebswirt-schaftslehre hat das einzelne Untemehmen bzw. eine einzelne Organisation zum Analysegegenstand. Das Feld der Betriebswirtschaftslehre ist komplex und kann nach Wissenschaftsprogrammen, nach der Methodik Oder aber nach den drei Bereichen betriebswirtschafUiche Verfahrenstechnik, allgemeine und spezielle Betriebswirtschaftslehre strukturiert werden (vgl. zu den Wissenschaftsprogrammen und der Methodik Bea/ Friedl/ Schweitzer (2004), S. 83 ff. und zur betriebswirtschaftlichen Verfahrenstechnik Wohe (1996), S. 19).

19 Vgl. Bea/ Dichtl/ Schweitzer (1993), S. 2. 20 Die Volkswirtschaftslehre setzt sich in Theorie und Politik mit wirtschaftlichen Problemen unterschiedlich

aggregierter Bereiche auseinander. Sie differenziert sich in Wirtschaftstheorie, Wirtschafts- und Sozialpoli-tik, Finanzwissenschaft, Wirtschafts- und Sozialgeschichte, Statistik, Okonometrie, empirische (angewandte) Wirtschaftsforschung (vgl. Bea/ Friedl/ Schweitzer (2004), S. 24).

21 Zur Staatsverschuldung imd Verwaltungsreform vgl. Finger (2001). 22 Die Politikwissenschaft (oft auch als Politologie oder Politische Wissenschaft bezeichnet) unterscheidet die

drei Bereiche „politics" (Kampf um Macht, Einfluss und Interessen), „policy" (Politikfelder) und „polity" (Handlungsrahmen der Politik).

16

uberprufl. Fur diesen Schritt ist ein tiefergehendes Verstandnis von Aufgaben und Interessen der Politik und der Ministerialverwaltung imumganglich. Eine mikropolitische Analyse^ , die bislang bei Verandenmgsprozessen im offentlichen Sektor vemachlassigt worden ist, ist not-wendig. Denn akteursspezfische Konsequenzen, die aus der Einfuhnmg und Anwendung der neuen Steuerungsinstrumente resultieren, sind zu identifizieren.^^ Der Handlungsrahmen von Politik und Verwaltung stellt einen weiteren zentralen Aspekt der Arbeit dar. Es ist zu tiberprufen, ob dieser -beispielsweise durch Gesetzesanderungen- an die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente anzupassen ist.

Die Verhaltenswissenschaft ist eine empirisch-erklarende Wissenschaft. Sie versucht, Verhal-ten von Personen durch Analyse von personlichen Eigenschaften und der Umwelt zu erkla-ren.25 Verhaltenswissenschaftliche Erklarungsansatze werden in der Arbeit berucksichtigt, weil durch sie Engagement und Widerstand der in den Einfuhrungsprozess involvierten Ak-teure erklart und Handlungsempfehlungen zum Umgang mit Widerstand gegeben werden konnen. Die Verhaltenswissenschaft kann beispielsweise Anregungen fiir die Konzeption von Anreizsystemen in der Ministerialverwaltung geben, die im Rahmen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente anzupassen sind.

Die Notwendigkeit, unterschiedliche Einzeldisziplinen zu beriicksichtigen, wurde deutlich gemacht. Ihr wird in der Arbeit Rechnung getragen. Ziel der Arbeit ist es jedoch nicht, durch die Erkenntnisse der Einzelwissenschaften eine neue Wissenschaft zu griinden. ^ Luhmann sieht den Hauptgrund fiir das Fehlen einer einheitlichen und konsistenten verwaltungswissen-schaftlichen Forschungsgrundlage in dem Schisma zwischen rational-normierenden Wissen-schaften (wie z.B. der Rechtswissenschaft) und empirisch-erklarenden Wissenschaften (wie z.B. der Verhaltenswissenschaft).2"^ Wenngleich auf den folgenden Seiten keine neue Wissenschaft entstehen wird, so soil aber aufgezeigt werden, dass die Berucksichtigung von Rationa-litat und Theorie einerseits und Empiric andererseits fiir die wissenschaftliche Forschung fiiichtbar sein kann. Die Analyse des Einfiihrungsprozesses neuer Steuerungsinstrumente aus verschiedensten Perspektiven soil dariiber hinaus aufzeigen, dass solch komplexe MaBnah-men nicht allein durch eine Disziplin ausreichend beleuchtet und erklart werden konnen.

23 Der Begriff der Mikropolitik geht auf das Jahr 1961 zurtick. Bums lenkte durch den Begriff der „rmcropoli-tics" die Aufmerksamkeit auf die bedeutende Rolle der Organisationsmitglieder bei Veranderungen und brach mit dem Determinismus der damals sehr einflussreichen Kontingenztheorie, die Veranderungen einzig und allein durch die Auswirkungen veranderter Umweltvariablen auf Organisationsstrukturen zu erklaren versuchte.

2" Bogumil und Schmid erklaren die bisherige Vemachlassigung von empirischen Arbeiten, die sich mit der Binnenstruktur von offentlichen Verwaltungen beschaftigen, dadurch, dass die Okonomen sich vermehrt auf den privaten Sektor konzentrieren, Soziologen auf Vereine und Verbande und Politikwissenschaftler auf Par-teien und staatliche Verwaltungsstrukturen, ohne jedoch den Fokus auf Biimenstrukturen, sondem nur auf demokratische Verfasstheit, ihre Macht und ihr Einfluss im politischen Prozess zu legen. (vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 24)

25 Vgl. Wohe (1996), S. 26, 82-84; Morin/ Delavallee (2001), S. 6-8. 26 Zu den Schwierigkeiten der Theorieintegration vgl. Steinebach (1998), S. 54. 27 Vgl. Steinebach (1998), S. 55.

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Das Ergebnis der Arbeit soil weder eine interdisziplinSre Theorie zum Umgang mit VerSnde-rungen noch ein ubiquitSr einsetzbares Orientierungsmodell sein. Denn schlieBlich ist jede Organisation, in der Veranderung stattfmdet bzw. gefordert wird, individuell und einzigartig. In der vorliegenden Arbeit wird ein Rahmen fUr die Implementienmg neuer Steuerungsin-strumente in Ministerialverwaltungen aufgezeigt, der als Orientienmg fUr eine Vielzahl an Gestaltungsm6glichkeiten dienen kann.

1.3 Begriffliche Abgrenzung

In diesem Abschnitt werden zentrale Begriffe der Arbeit definiert: Public Change Management, Ministerialverwaltung, Steuenmgsinstrumente sowie Effektivitat und Effizienz. Eine Definition dieser Begriffe ist fUr die sich in den weiteren Kapiteln anschliefienden Analyse-schritte hilfreich. Dartiber hinaus ftihrt eine Auseinandersetzung mit den zentralen Begriffen der Arbeit gleichzeitig zu einem tiefergehenden VerstSndnis uber Ziele und Problemfelder der Arbeit.

1.3.1 Public Change Management

Der Begriff des Public Change Management ist in engem Zusammenhang mit dem Begriff des NPM zu sehen. Da in der NPM-Literatur bislang iiberwiegend Reformideen und -kon-zepte, aber weniger die EinfUhrungsprozesse dieser, thematisiert worden sind, iMsst sich die behandelte Thematik der vorliegenden Arbeit besser mit dem Begriff des Public Change Managements beschreiben. Public Change Management ist dabei keine Fortentwicklung, sondem eine Nuancenverschiebung des NPM-Begriffs. Nicht die Frage nach dem „Was soil eingeftihrt werden?", sondem die Frage nach dem „Wie soUen die Instrumente eingefuhrt werden?" ver-steckt sich hinter dem Begriff des Public Change Managements. Um die Nuancenverschiebung verdeutlichen zu kcJnnen, wird nun zuerst auf den Begriff des NPM eingegangen.

1.3.1.1 New Public Management

Eine einheitliche, etablierte Definition des international genutzten Begriffs NPM^s gibt es nicht. Die folgenden Defmitionen sollen das weite Spektrum der Begriffsnutzung verdeutli-chen.29 Nach Reichard wurde der Begriff NPM durch Hood im Jahre 1991 geprSgt. Seitdem hat sich NPM in mehreren Reformwellen in zahlreichen Industriestaaten (und seit einiger Zeit auch in

28 NPM ist nicht mit dem von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle fiir Verwaltungsvereinfachimg (KGSt) im Jahre 1990 entwickelten Konzept mit dem Namen „Neues Steuenmgsmodell" gleichzusezten, denn letzteres ist erstens auf kommunale GebietskSrperschaften fokussiert, und zweitens deckt es nicht das gesamte Spektrum an konzeptionellen Fragestellungen ab, die im Rahmen der NPM Diskussion von Bedeutung sind. Aller-dings strahlt das „Referenzmodell flir die kommuanle Verwaltungsmodemisierung in Deutschland" auf die Reformprozesse bei Bund und Landem aus und hat sich somit als „Leitkonzept" auf diesen Ebenen verfestigt (vgl. Reichard (2002a), S. 267).

29 Es werden auch Ausfiihrungen zum Begriff des ,J»ublic Managements" (PM) beriicksichtigt, wenn diese sich auf Entwicklungen des offentlichen Managements in den letzten Jahren beziehen. PM, dessen Wurzehi circa 40-50 Jahre zuriickreichen, definiert Reichard als die zielorientierte Gestaltung und Steuerung von Organisa-tionen der offentlichen Verwaltung (vgl. Reichard (2002a), S. 255).

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einigen Entwicklungslandem) als „eine einflussreiche Doktrin und Reformbewegung heraus-gebildet"3o.

Buddus definiert NPM als „eine weltweite Bewegung, die auf eine Umgestaltung von Staat und Verwaltungen mit ihren einzelnen Einheiten abzielt"^!. NPM wird demnach nicht als ein spezifischer Ansatz, sondem weitgefasst als Sammelbegriff fur eine Vielzahl erkennbarer Reformansatze verstanden.32 Perry, Kraemer und Ridley definieren (New) Public Management herkunftsbezogen. Perry und Kraemer betonen die Verschmelzung der traditionellen offentlichen Verwaltungsfuhnmg mit dem „allgemeinen Management".^^ Ridley sieht NPM als eine Reaktion auf wirtschaftli-che (Verschuldung, Wachstumsstillstand) und soziale Anderungen (wachsende Anspniche des Biirgers).34

Kuckelhaus verweist auf die Unterscheidung zwischen prozessualen und statischen Sichtwei-sen. Bei prozessualen Defmitionen wird NPM mit einem „Reformprozess" oder „Veran-derungsbemiihungen der Gestaltung und Fiihrung des Politisch-Administrativen-Systems" gleichgesetzt. Statische Betrachtungen sprechen hingegen von einem „Prozessergebnis" oder der „Beschreibung von neuen Ftihrungssystemen, -strukturen und -instrumenten."^^ Rossmann defmiert NPM zielorientiert als die „Bereitstellung von Instrumentarien, die besse-re Informationen fur die Entscheidimgsfmdung im politischen Prozess liefem"^ . Pollitt und Bouckaert differenzieren zwischen einer intemen und extemen Sichtweise von NPM. Zum einen wird NPM als „Aktivitaten der offentlich Bediensteten und Politiker" definiert und somit vom Begriff des Managements hergeleitet. Zum anderen wird NPM mit dem „systematischen Studium von Aktivitaten, Strukturen und Prozessen" gleichgesetzt.^^ Einige Autoren heben die Bedeutung des Adjektivs „new" besonders hervor. Klages spricht von einer „Revolution der offentlichen Btirokratien"^^. Kollner sieht in NPM eine Modemi-sierung^ , weitere Autoren einen „Paradigmenwechser'^o. Da es Ziel der vorliegenden Arbeit ist, den Implementierungsprozess von Steuerungsinstru-menten zu analysieren, liegt dem fur die vorliegende Arbeit relevanten Verstandnis von NPM eine prozessuale, dynamische Sichtweise zugrunde. Die Tatsache, dass die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente an die Ministerien herangetragen wird, widerspricht der Definition einer Revolution. Die Definition von NPM als Modemisierung ist zu eng gefasst, da beste-hende Strukturen nicht ausschliefilich weiterentwickelt, sondem auch ganzlich neue Steue-rungsstrukturen und -instrumente eingefiihrt werden.^i Eine ModemisierungsmaBnahme ist beispielsweise die Nutzung des Internets zum AusfuUen von Formularen fiir den Biirger. Pa-

30 Reichard (2002a), S. 255. 31 Budaus (2004), S. 941. 32 Vgl. Budaus (1999), S. 191; Buchholtz (2001), S. 5. 33 Perry und Kraemer zitiert in: Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 8. 34 Vgl. Ridley (2000), S. 139. 35 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 11-12. 36 Rossmann (1997), S. 171. 37 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 15. 38 Klages (1994), S. 17-20. 39 Vgl. Kollner (1999), S. 26; Nieto (1992), S. 145.

40 Vgl. hier insbesondere Reinermann (1993) und (1994) sowie Buchholtz (2001), S. 4-5, dort verwiesen beispielsweise auf: Budaus (1998), S. 3; Hood (1991), S. 8-10; Aucoin (1990), S. 116-119.

41 Vgl. Bastos (2002), S. 3.

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radigmatisch hat die Koimotation von Mustergultigkeit und Beispielhaftigkeit. Ob die konzi-

pierten und teilweise eingeftihrten Steuenmgsinstmmente fur Ministerien mustergultig sind,

ist im Rahmen der Arbeit herauszufinden.

Eine ausschliefilich herknnftsbezogene oder zielorientierte Definition lauft in die Gefahr, die

fiir die Arbeit relevanten Auswirkimgen fiir die in den Einfuhmngsprozess involvierten Ak-

teure zu vemachlassigen.

Die Bedeutung von NPM fur die involvierten Akteure muss daher im Zentrum einer fiir die

Arbeit relevanten Definition stehen. Die hier gewahlte Definition ist daruber hinaus eng an

die originSre Bedeutung der einzebien Worte des Begriffs gelehnt.

NPMwird als eine „Neue Art und Weise (New) des Resultate Erwirkens -durch sachbezogene

Aufgabenerfullung und zielorientiertes Einwirken auf Menschen- (Management) im offentli-

chen Sektor (Public) " deflniert.

Der Begriff Management wird im Abschnitt 1.3.3 genauer beleuchtet. Wie das „neue" Mana

gement aussehen soUte, wird im zweiten Kapitel durch die Analyse der fur die Administration

konzipierten Steuerungsinstrumente und den Entwurf eines ministeriellen Steuerungsmodells

im Kapitel 5 aufgezeigt. Wie „die neue Art und Weise des Managements" einzufuhren ist, ist

tibergeordnetes Thema der Arbeit. Buschor und Griinenfelder folgend, ist das Wort „neu"

relativ zu verstehen. Sie definieren NPM als die „Verwesentlichung von Politik und Verwal-

tung auf ihre ihnen eigentlich in einem demokratischen Staat zugesprochenen Funktionen:

Politik als Zielvorgabe und Fiihnmg, Verwaltung als Leistungserbringer und Zielausfuhrer

der politischen Vorgaben"' ^ ihnen zufolge ist NPM nichts Unbekanntes, nichts Neues, son-

dem die Einsicht, dass Politik und Verwaltung endlich die ihnen originaren Aufgaben zufrie-

denstellend wahmehmen sollten. Da jedoch die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente fur

die Beteiligten etwas wahrhaflig „Neues" bedeutet, finden diese durch die Einfuhrung neuer

Steuerungsinstrumente induzierten Aufgaben- und Verhaltensanderungen in der Definition

Berucksichtigung.

Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass die Einfuhrung und Anwendung neuer

Steuerungsinstrumente keine Ablosung der bisher vorherrschenden Regelorientienmg in Mi-

nisterialverwaltungen impliziert. Vielmehr wird die auf Recht- und OrdnungsmaBigkeit basie-

rende Regelorientienmg durch eine an Effektivitats- und Effizienzzielen ausgerichtete Ziel-

orientierung erweitert.' ^ Legalitat und OrdnungsmaBigkeit miissen weiterhin Rahmenbe-

dingungen fur ministerielles Handeln sein. Das Biirokratiemodell^^ von Weber wird nicht

durch NPM abgelost sondem erganzt.' ^

AbschlieBend wird eine Einordnung der spezifischen Thematik der vorliegenden Arbeit an-

hand einer Darstellung von Budaus zu einzelnen Reformsegmenten des NPM vorgenommen.

Daruber hinaus wird auf die theoretischen Wurzeln des NPM eingegangen.

42 Buschor/Griinenfelder (1999), S. 139. 43 Vgl. Bouckaert (2004), S. 34. 44 Zum Burokratiemodell siehe Kuckelhaus (1999), S. 9,142; Staehle (1999), S. 30; Thorn/ Ritz (2000), S. 24. 45 Vgl. hierzu auch PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 59-60.

20

Eine Konkretisierung erfahrt der Begriff des NPM durch das Aufzeigen einzelner Reform-segmente des NPM. Buddus differenziert zwischen vier interdependenten Reformsegmenten bzw. Feldem des NPM: gewandeltes Funktions- und Rollenverstandnis von Staat und Verwal-tungen, exteme Strukturreform, Binnenmodemisierung sowie Demokratie- und Burgerorien-tienmg.' ^

Gewandeltes Rollen- und FunktionsverstSndnis von Staat

und Verwaltung

Externe Strukturreform

Wettbewerb

Nutzerbezogene Finanzierung

Wahlmogl ichkeiten der Nutzer

• Schlanker Staat

• Aktivierender Staat

• Gewahrleistungsstaat

• Marktorientierung und Okonomisierung

• Aufgabenabbau/ Privatisierung/ Deregulierung

• Innovative Kooperationsformen (PPP)

Binnenmodemisierung

Interdependenzen

Verfahren

Strukturen

Personales Verhalten

Burgerorientierung/Zivilgesellschaft

Abb. 5: Felder des NPM nach Buddus' ^

Ein gewandeltes Funktions- und Rollenverstandnis konunt vor allem darin zum Ausdruck, dass Staat und Verwaltungen nur noch gewahrleisten, „dass bisher offentlich durchgefuhrte Aufgaben wahrgenommen werden"' . „Bei der extemen Strukturreform stehen die konkrete Schaffung von Wettbewerbsbedingungen sowie nutzerorientierte Finanzierungsansatze im Vordergrund."' ^ Das Reformfeld Binnenmodemisierung „konzentriert sich auf den intemen Verwaltungsbereich und die dort notwendigen und praktizierten ReformmaBnahmen hinsicht-lich Strukturen, Verfahren und Personen. Hierbei handelt es sich zusammenfassend um die derzeitige Binnenreform offentlicher Verwaltungen"5o. Es geht „um dezentrale Grundstruktu-

^ Vgl. Budaus (2004), S. 941 sowie detaillierte Ausfiihrungen zu den vier Bereichen ebd. auf den S. 942-945. 47 Budaus (2004), S. 943. 48 Budaus (2004), S. 942. 49 Budaus (2004), S. 943. 50 Budaus (1999), S. 192 und vgl. auch Schauer (2000), S. 60-61.

21

ren, bei denen den einzelnen Einheiten die erstellten Leistungen und der hierdurch tatsachli-che verursachte Ressourcenverbrauch zugeordnet werden k()nnen"5i. Da der Fokus der Arbeit auf den Verandenmgsbemuhungen in der Ministerialverwaltung liegt, wird in der Arbeit an der binnenorientierten NPM-Sichtweise festgehalten.

NPM findet seinen theoretischen Unterbau in der Public Choice-Theorie und der Manage-

mentlehre.52 J^Q^ Strukturreform liegen vor allem verschiedene Ansatze der modemen Insti-

tutionenokonomie, insbesondere die Public-Choice-Theorie, zugrunde. Die Binnenreform

wird dagegen stark von verschiedenen Ansatzen der Managementlehre beeinflusst."^^ Die

wesentlichen Elemente der beiden Ansatze sind in der folgenden Abbildung dargestellt:

Neue InstitutionenOkonomie, hier insbesondere Public Choice-Theorie

• RUckbau des Staates

• Wettbewerbsorientierung

• WahlmOglichkeiten

• Btlrgerpartizipation und -verant-wortung

• Kunden- und Serviceorientierung

• Direkte Entgelte fUr Nutzer bzw. Btirger

• Umfassende Transparenz des Leistungsangebotes

• Schaffung von Anreizen anstelle staatlicher Regulierung

Managementlehre

• Dezentralisierung und Delegation von Verantwortung und Kompetenz (dezentrale FUhrung)

• Outputorientierte Zielvereinbarung und Ergebnismessung/ Ergebnisverantwortung und Berichtspflicht

• Entwicklung adaquater Organisationskulturen

• Einsatz privatwirtschaftlicher Managementinstrumente und -praktiken

• ErschlieBung der Human-Ressourcen-Potenziale

• Starkung/ Separierung von Gewahrleistungsflinktionen

Abb. 6: Theoretische Wurzeln des NPM (eigene Darstellung)

Der Begriff der Managementlehre, eine deutsche Sprachschopfimg, ist von lUetschko in die

betriebswirtschaftliche Literatur eingefuhrt worden und zwar „als Bezeichnung fur ein Teil-

gebiet der Business Administration, das sich mit Leitungsjfragen und -funktionen beschaf-

tigt'' " . Dabei stellt die Managementlehre „keine in sich stimmige Theorie dar", sondem

kennzeichnet vielmehr „die Anwendung von Glaubenssatzen und Praktiken, sogenannter Ma-

nagementprinzipien, auf spezifische Probleme"55. An diesen Managementprinzipien bzw.

Management-Ideen haben sich die „Praktiker" des offentlichen Sektors bislang haufig orien-

51 Vgl. Budaus (2004), S. 944. 52 Zu den Charakteristika vgl. Budaus (2002), S. 10-11; Budaus/ Griining (1998), S. 7; Kuckelhaus (1999), S.

12; Thorn/ Ritz (2000), S. 24 -27; Aucoin (1990), S. 115-137. 53 Budaus/Griining (1988), S. 4. 54 Staehle (1999), S. 74. 55 Thorn/Ritz (2000), S. 26.

22

tiert.56 Die im Zusammenhang mit der Managementlehre genaiinten Charakteristika werden im Rahmen der Analyse der Auswirkimgen der Einfuhrung von neuen Steuerungs-instrumenten auf die involvierten Akteure vertieft.

Bei der Public Choice-Theorie^^ „geht es vor allem um die Trennung der Produzenten- und der Gewahrleistungsrolle, die Einfuhrung von Wettbewerb im offentlichen Sektor und die Einfuhrung von Gebuhren"58. „Im Zentrum der Analyse stehen der Staat, Wahlregeln, Wah-lerverhalten, Parteienpolitiken und Formen der Biirokratie aus der Sicht des methodologi-schen Individualismus."^^ Dabei unterstellt die Public Choice-Theorie rationales und nutzen-maximierendes Verhahen von Individuen. ^ Okonomische Annahmen wie der methodologi-sche Individualismus werden auf politisches Verhalten ubertragen. ^ Mit der Public Choice-Theorie kann folglich erklart werden, dass sich das Personal der Administration und Politiker nur dann, aber auch nur dann fiir neue Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung einsetzen, wenn diese Instrumente ihre individuelle Nutzenmaximierung fordem. Somit kon-nen auch die primar in der Managementlehre verorteten Ansatze zum Personalmanagement der individuellen Anreize (wie beispielsweise Zielvereinbarungen, Leistungsmessungen, neue Fiihrungsstile oder leistungsorientierte Entlohnungssysteme) „sowohl auf die Entwicklung der Managementtheorien als auch auf die Public Choice-Theorie zuriickgefuhrt werden"^^

1.3.1.2 Public Change Management

„Public Change Management" steht flir das Ziel der Arbeit: den Veranderungsprozess im offentlichen Sektor -hier am Beispiel von Ministerialverwaltungen- zu „managen", also wirk-sam durchzuflihren. Der Fokus der Arbeit liegt auf dem Implementierungsprozess neuer Steuerungsinstrumente und weniger -wie im NPM vorherrschend- auf konzeptionellen Ausgestaltungen der aufge-zeigten Reformfelder. „Change" bedeutet Wechsel, Wandlung oder Veranderung. Somit kann Public Change Management in „Veranderungsmanagement im offentlichen Sektor" (ibersetzt werden. Da die Arbeit einen intemationalen Fokus aufweist, wird der englische Terminus gewahlt. Der Begriff „Public Change Management" ist bislang in der Literatur nicht anzutreffen. Denkbar waren auch andere Zielbeschreibungen der vorliegenden Arbeit, wie beispielsweise „Public Innovation Management" oder „Public Reform Management". Im Folgenden wird kurz erlautert, warum der Begriff des „Public Change Management" praferiert wird.

56 Vgl.Budaus/Gruning(1998), S. 7. ^ "David hume (1711-76) was the first to make significant cracks in this monolithic approach. He took the

rather obvious view that most people pursued their own interest in their behavior rather than a broadly based public interest..." (Tullock/ Seldon/Brady (2002), S. 4)

58 Budaus/ Griining (1998), S. 7; zur Public Choice-Theorie vgl. Auch Tullock/ Seldon/ Brady (2002). 59 Thom/ Ritz (2000), S. 24-25. 60 Vgl. Mueller (1989), S. 1, dort verwiesen auf Niskanen (1973), Downs (1967) und Buchanan/ Tullock

(1962). 61 Vgl. Tullock/ Seldon/ Brady (2002), S. 5. 62 Budaus/ Griining (1998), S. 7.

23

Pollitt und Bouckaert haben den Begriff „Public Reform Management" eingefuhrt. Sie defi-

nieren Reform als "reshaping of something which is aheady there (reform)"^^ und grenzen

den Reformbegriff somit von Innovationen, etwas voUig "Neues", ab. Sie betonen die positive

Konnotation des Begriffs, der einen „beneficial change - a deUberate move from a less desir

able (past) state to a more desirable (future) state" '* impliziere. Da Management als "Durch-

fiihren wirkungsvoller Mafinahmen" defmiert worden ist, ist das von Pollitt und Bouckaert

postulierte Attribut "desirable state" schon im Begriff Management impliziert. AuBerdem

wird bezweifelt, ob die Einfuhrung beispielsweise von Kostenrechnungen oder Zielvereinba-

rungen tatsachlich in den Augen der Mitarbeiter nur eine Reform und nicht vielmehr doch

etwas vollig „Neues" ist. Denn bislang wurde in offentlichen Verwaltungen ausschliefilich in

Ausgaben gedacht. Kosten wurden nicht systematisch erhoben und hatten somit keine Rele-

vanz. Zielvereinbarungen zwischen Mitarbeitem und ihren Vorgesetzen sind ebenfalls ein

neues Terrain fur beide Parteien. Ein drittes Argument fur die Praferierung von „Public Chan

ge Management" liegt darin begrundet, dass die Analyse der Arbeit sehr stark auf das von der

Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffene Personal fokussiert ist. Der Begriff

„Change" wird eher als der Begriff „Reform" mit handelnden Personen in Zusammenhang

gebracht. Zumindest im deutschen Sprachgebrauch wiirde niemand formulieren, dass sich der

Mensch reformiere. Ein Mensch hat sich verandert, aber nicht reformiert.

Um sich dem Begriff des „Public Linovation Managements" zu nahem, werden kurz die Cha-

rakteristika von Innovationsprozessen beleuchtet. Es wird tiberpruft, ob diese auch auf den

Einfuhrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente zutreffen.

Folgene Charakteristika kennzeichnen Linovationen:

• hmovationen sind etwas Neues, bedeuten eine signifikante Anderung des Status Quo eines

sozialen Systems,

• Linovationen implizieren Verhaltensanderungen,

• hinovationen sind kreative Prozesse,

• Innovationen polarisieren und

• hinovationen sind risikobehaftet.

Linovationen bedeuten eine signifikante Anderung des Status quo eines sozialen Systems mit

dem Ziel von Systemverbesserungen.^^ Entscheidend ist, dass eine Linovation auch als etwas

Neues von den betroffenen Personen wahrgenommen wird. Ist dies namlich nicht der Fall, so

impliziert eine Innovation noch keine Anderung in den Arbeitsablaufen und im Verhalten der

Mitarbeiter.66 Da Veranderungen in den meisten Fallen Verlierer und Gewinner implizieren,

polarisieren Innovationen. Etwas Neues denken und realisieren, ist ein kreativer Prozess. Da

das Ergebnis der Umsetzung der Innovation oft nicht eindeutig vorhersehbar ist, ist eine Inno

vation immer bzw. meistens mit Risiken verbunden.

Kann die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen auch als Inno

vation bezeichnet werden? Die Einfuhrung neuer Steuerungsmodelle in Ministerialverwaltun-

63 Pollitt/Bouckaert (2000), S. 17. 64 Pollitt/Bouckaert (2000), S. 16, 65 Vgl. Aregger (1976), S. 118. 66 Vgl. Zaltman/ Duncan/ Holbeck (1984), S. 10.

24

gen ist etwas Neues fiir jeden Mitarbeiter. Ziele mit Budgets zu verbinden sowie Leistungen und Kosten transparent zu machen, sind Aufgaben, die bisher fur Ministerialverwaltungen fremd waren. Zwangslaufig fiihren diese Anderungen zu neuen Aufgaben und somit letztlich auch zu Verhaltensanderungen. Der kreative Prozess wurde im Ministerium zum grofiten Teil exogen induziert. Aus der Tatsache, dass Steuerungsinstrumente meistens von auBen an das Ministerium getragen werden, ist zu schlussfolgem, dass die die Veranderung initiierenden Promotoren nicht unter dem betroffenen Personal sind. Wenn Veranderungsdruck von auBen ausgeiibt wird, ist dieser haufig aus den Augen der Mitarbeiter oft schlicht unverstandlich. Folge des AuBendrucks sind bestenfalls kurzfiistige, punktuelle Erfolge, eine nachhaltige Veranderung ist oft nicht nachzuweisen. ' Somit handelt es sich bei der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente um eine adaptive und nicht um eine originare Innovation. Es mag si-cherHch Befurworter geben, die die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente mit hibrunst beflirworten. Dennoch wird das Engagement bei adaptiven Innovationen in der Kegel kleiner sein als bei originaren Innovationen, denn letztere erleichtem die Identifizierung mit der Veranderung. Die Tatsache, dass der Wunsch nach Steuerungsinstrumenten nicht originar in der Ministerialverwaltung entstanden ist, hat negativen Einfluss auf das Engagement der Beteilig-ten. Dass die Einfuhrung nicht risikolos ist, werden die Implementierungsergebnisse in den betrachteten Landem zeigen. Da der Terminus „Change" in Hinblick auf originare Kreativitat neutraler als „Innovation" ist, wird der Begriff des „Public Change Management" praferiert.

Wahrend der Begriff „Public Change Management" in dieser Arbeit neu eingefiihrt wird, ist der Begriff „Change Management" im privaten Sektor in den letzten Jahren ein haufig ver-wendeter Begriff 8 Kamiskes Definition von Change Management spiegelt am ehesten das der Arbeit zugrundeliegende Verstandnis von Change Management wider: Er definiert Change Management als einen „Prozess der Planung und Realisierung von tief greifenden Veran-derungen in Organisationen, die von den Menschen in den Organisationen vollzogen werden miissen"^ . Der Forderung nach Integration der betroffenen Akteure in den Veranderungspro-zess wird auch im Rahmen der Arbeit gefolgt. Die ministeriumsspezifischen Anpassungspro-zesse im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente miissen durch umfassende Informations- und Integrationsveranstaltungen sowie die Gewinnung von administrativen Veranderungstragem begleitet werden. Diese Aktivitaten werden im Folgenden als Change-Aktivitaten bzw. (internes) Change Management bezeichnet. Unter Public Change Management wird hingegen die wirksame Durchfuhrung des gesamten Einfiihrungsprozesses ver-standen, der neben der Beriicksichtigung intemer, ministeriumsspezifischer Einflussfaktoren auch beispielsweise extemer Einflussfaktoren bedarf

1.3.2 Ministerialverwaltung

Betrachtungsgegenstand der vorliegenden Arbeit sind Ministerialverwaltungen. Der Begriff der Ministerialverwaltung umfasst „die in Ministerien des Bundes sowie der Lander Beschaf-

67 Vgl. Baitsch/ Heideloff (1999), S. 274. 6 Vgl. beispielsweise Kamiske (2002); Kostka/ Monch (2002); Doppler/ Lauterburg (2002). 69 Kamiske (2002), S. 20.

25

tigten der offentlichen Verwaltung und deren vielfaltige Funktionen."^ ' i Diese allgemeine Definition des Begriffs der Ministerialverwaltung erkart sich vor dem Hintergrund der Schwierigkeit der Definition des Begriffs der „Verwaltung".72 Luhmann definiert die Verwaltung als ein „auf die Herstellung bindender Entscheidimgen" spezialisiertes Handlungssystem, dem die Aufgabe zukommt, die dem politisch-administrativen System gestellten Probleme „kleinzuarbeiten"73 Dadurch soil eine schrittweise „Problemverkleinenmg" erreicht werden, durch die die „Komplexitat der Systemumwelt, so gut es geht, auf die begrenzte Kapazitat des bewussten Planens und Handelns zunickgeschnitten" wird/^ Eine defmitorische Bestimmung des Begriffs Verwaltung erscheint nach Katz aufgrund der Mannigfaltigkeit und Verschieden-artigkeit der einzelnen Verwaltungstatigkeiten fraglich. ^

Deshalb soil ein tiefergehendes Verstandnis des Begriffs der Ministerialverwaltung durch eine Auseinandersetzung mit den Beschaftigten der Ministerialverwaltung sowie deren ministeri-umsspezifischen Funktionen erfolgen. Die Mehrzahl der Beschaftigten ist als Referent oder Sachbearbeiter einzelnen Referaten mit ihren Referatsleitem an der Spitze zugeordnet. Referate sind spezialisierte Arbeitseinheiten. Die mittlere Leitungsebene bilden die Abteilungs- und Unterabteilungsleiter, die vor allem koordinierende Funktionen wahmehmen. Neben den Referaten und ihren zusammenfassenden Unterabteilungen und Abteilungen gibt es Zentral- und Stabseinheiten wie beispielsweise das Haushalts- oder das Organisationsreferat. Die behordeninteme Leitung nehmen ein oder meh-rere beamtete Staatssekretare wahr. An der Spitze des Ministeriums steht der Minister als Ressortchef Der Minister und auch seine parlamentarischen Staatssekretare gehoren aller-dings nicht zur Ministerialburokratie, sondem zur Gruppe der Berufspolitiker.' ^

Neben den koordinierenden Funktionen der mittleren und oberen Leitimgsebene werden in der Ministerialverwaltung als Teil der vollziehenden Gewalt vor allem Vollzugsfimktionen wahrgenommen. Daruber hinaus sind die Beschaftigten der Ministerialverwaltung mit verwal-tungsintemen Begleitaufgaben wie zum Beispiel die Steuerung nachgeordneter Verwaltungs-einheiten betreut. Diese Exekutivaufgaben werden jedoch vergleichsweise haufiger auf Lan-derebene wahrgenommen, da nach dem Grundgesetz (GG) der Gesetzesvollzug durch einen gestaffelten Verwaltungsaufbau weitgehend Aufgabe der Lander ist. „Im Bund und damit

70 Machura (2003), S. 398. 7 In der vorliegenden Arbeit werden ausschliefilich Einfiihrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente in Mi-

nisterialverwaltimgen auf Bundesebene thematisiert, da diesen bislang -wie einleitend diematisiert- weniger Aufmerksamkeit gewidmet wurde.

72 Auch Jackering setzt sich mit unterschiedlichen Definitionen des Begriffs Verwaltung auseinander und kon-kludiert: ,J)ie Verwaltung kann - wenn uberhaupt - nur auf hohem Abstraktionsniveau einigermafien zufrie-den stellend voUstandig definiert werden, wobei aber auch dies vom herangezogenen Kategorienschema zur Erfassung gesellschaftlicher, politischer und dann auch administrativer Strukturen, Funktionen und Prozesse abhangt." (Jackering (1994), S. 17); siehe auch Schedler/ Proeller (2003), S. 15.

"73 Vgl. Luhmann zitiert in: WoUmann (1980a), S. 18. '^^ Vgl. Luhmann zitiert in: WoUmann (1980a), S. 18. 75 Vgl. Katz (2002), S. 227. "7 Im Folgenden werden unter dem Begriff der administrativen Fiihrungskrafte die Referatsleiter, Unterabtei

lungsleiter, Abteilungsleiter und die beamteten Staatssekretare subsumiert. Parlamentarische Staatssekretare und der Minister fallen unter den Begriff der politischen Fiihrungskrafte. Der Begriff des Personals umfasst sowohl die administrativen Fiihrungskrafte als auch die Mitarbeiter der Administration.

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auch fur dessen Ministerialburokratien dominieren hingegen die gesetzgeberischen Funktio-nen. Die vom Parlament zu beratenden und ratifizierenden Gesetze gehen heute mehr derm je auf Entwiirfe der Regienmg und damit auf Vorlagen aus den Ministerien zuruck. An erster Stelle der Funktionen der Ministerialbtirokratie des Bundes steht daher die Programmentwick-lung, d.h. die Erarbeitung von Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschrif-ten."77

Programm-, Vollzugs- und Koordinierungsflinktionen stellen somit die zentralen Funktionen der Ministerialverwaltung des Bundes dar.

Traditionellerweise wird die Ministerialverwaltung als Hilfsorgan der politischen Fiihrung verstanden und bereitet -formal und idealtypisch betrachtet- politische Entscheidungen vor und flihrt diese aus. Katz differenziert in diesem Zusammenhang zwischen einem leitenden, richtungsgebenden und planenden Regieren als politische Funktion und einem angeleiteten, gefuhrten und rechtsgebundenen Verwalten.' ^ Eine strikte Trennung zwischen zielbestimmenden Aufgaben der Regierung und zielausfuh-renden Aufgaben der Verwaltung entspricht jedoch nicht den realen Gegebenheiten. „In der politischen Wirklichkeit fallen ... viele Entscheidungen iiber die Initiative zu Gesetzesentwiir-fen und deren Formulienmgen bereits in den Bundesministerien."' ^ Dies muss vor dem Hin-tergrund des in den Ministerialverwaltungen anzutreffenden spezifischen Sachverstands und eines Liformations- und Kontinuitatsvorsprung der Verwaltung gegeniiber einer periodisch bestatigungsbediirftigen politischen Fiihrung gesehen werden. Die Komplexitat der politischen Aufgaben hat in den letzten Jahren zugenommen, sodass sie sich nur durch Aufteilung in kleinere und damit iiberschaubare Projekte reduzieren lasst, die durch den organisierten Sachverstand der Ministerialverwaltungen abgearbeitet werden. Neben dieser sich abzeich-nenden Burokratisierung der Politik wird von Machura auch eine Politisierung der Ministerialverwaltung gesehen. 80 Denn der Verwaltungsbereich geht immer engere Verflechtungen mit dem parteipolitischen und verbandspolitischen Raum ein. Dariiber hinaus fallen aufgrund der durch „politische Reparaturarbeiten und Profilierungsaktionen"^^ in Anspruch genommenen politischen Fiihrung der Ministerien die Zielvorgaben fiir die Programmentwicklung oft un-klar aus, sodass die Beschaftigten der Ministerialverwaltungen eigene Moglichkeiten der Zieldefmition und deren Umsetzung haben. Auch die Verwaltung besitzt eine gewisse Selb-standigkeit und darf nicht als bloBer „verlangerter Arm"^^ (jgj. Regierung angesehen werden. „Es gibt nicht mehr die streng gesetzesausfuhrende Administration, sondem eine vielfaltige Aufgaben bearbeitende, Entscheidungen mitbestimmende, Kompetenzen ausdehnende und ,politisch orientierte' Verwaltung, die sogar einen unmittelbaren Auftrag aus der Gesellschaft fiir sich beansprucht."^^

'''' Machura (2003), S. 399; vgl. auch Sontheimer/ Bleek (2004), S. 329. 78 Vgl. Katz (2002), S. 227-228 sowie Roth (1994), S. 36 und lackering (1994), S. 16. 79 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 329. 80 Vgl. Machura (2003), S. 400; siehe auch Katz (2002), S. 228. 8 Machura (2003), S. 400. 82 Karpen NVwZ (1988), S. 406 ff zitiert in: Katz (2002), S. 227. 83 Bohret zitiert in: Jackering (1994), S. 23.

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Der dargestellten engen Verflechtimg zwischen politischen und verwaltenden Aufgaben wird

in der vorliegenden Arbeit Rechnung getragen. Die Einfuhning neuer Steuerungsinstnimente

in der Ministerialverwaltung kann und darf nicht losgelost von der politischen Ebene gesehen

werden. Das Steuerungsobjekt, die Ministerialverwaltung, bedarf eines Steuerungssubjektes,

der Regierung, wobei beriicksichtigt werden muss, dass die der Steuerung inharenten Prozes-

se der Planung, Organisation und Kontrolle von Politik und Verwaltung zum Teil gemeinsam

wahrgenommen werden. Die Konzeption der Steuerungsinstnimente fiir das politisch-

administrative System muss daher den dargestellten faktischen Verflechtungen Rechnung

tragen. Neben diesen konzeptionellen Anforderungen sind im Rahmen der vorliegenden Ar

beit auch die aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerunginstrumente resultierenden

Konsequenzen sowohl fur die Beschaftigten der Verwaltung als auch fiir die Politiker aufzu-

zeigen.

Demnach ist der Betrachtungsgegenstand der Arbeit zwar in erster Linie das Steuerungsob

jekt, die Ministerialverwaltung, dies jedoch unter Berucksichtigung des Steuerungssubjekts,

der Regierung.84

1.3.3 Steuerungsinstrumente

Die Notwendigkeit einer Begriffsdefinition von Steuerungsinstrumenten ergibt sich aus der

Fiille an unterschiedlichen Definitionen im Schrifttum. Steuerungsinstrumente werden auch

als Management- oder Controllinginstrumente bezeichnet, sodass in diesem Abschnitt nicht

nur der Begriff Steuerungsinstrumente definiert wird, sondem eine Auseinandersetzung mit

den Begriffen „Steuem", „Management" und „Controlling" notwendig wird.

Fakt ist, dass die im Rahmen der Arbeit zu untersuchenden Instrumente in der Literatur mit

alien drei Bezeichnungen tituliert werden. ^ Die Arbeit konzentriert sich auf Zielsysteme,

Kontrakte, Kosten und Leistungsrechnungen, Systeme leistungsbeeinflussender Faktoren,

Zielvereinbarungen und Berichtswesen. Die histrumente werden in diesem Abschnitt nur kurz

erklart. Eine vertiefende Auseinandersetzung mit ihnen sowie die Entwicklung eines Steue-

rungsmodells fiir Ministerien ist Gegenstand der folgenden Kapitel.

Zwei Sichtweisen begriinden die Bezeichnung der ausgewahlten Instrumente als „Steuerungs-

instrumente": die Nutzerperspektive (die eigentlichen Nutzer der Instrumente sind die Politi

ker, die „Steuerer", und weniger die operativen Manager) und die groBere Wortakzeptanz des

Begriffs Steuerung im Vergleich zum Begriff des Controlling.

Ziel der Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten in Organisationen ist es, Transparenz uber

die Effektivitat und Effizienz von Organisationen zu erzielen. Die einzufuhrenden Instrumen

te mussen dazu beitragen, Ziele zu definieren und deren Zielerreichungsgrade aus einer Wir-

kungs-, Leistungs- und Kostenperspektive zu tiberwachen. Mittels Zielsysteme werden Ziele

vorgegeben. Zielorientierte Budgets werden in Kontrakten festgehalten. Durch Leistungs- und

Kostenerfassungen werden die vorgegebenen Zielerreichungsgrade und Budgets regelmaBig

^^ Somit findet im Folgenden nicht nur der Begriff der Ministerialverwaltung, sondem auch der des Ministeri-ums haufig Verwendung.

85 Vgl. Z.B. Horvath (1996); Mertes (2000); Kiickelhaus (1999).

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aktualisiert. Uber diese wird mittels eines Berichtswesens informiert. Zielverantwortliche werden im Rahmen von Kontrakten iind Zielvereinbarungen bestimmt. Dieser Steueningsprozess involviert die Politiker (Kanzler, Minister imd parlamentarische Staatssekretare) sowie die Ftihrungskrafte, die Mitarbeiter und die zustandigen Controller der Administration: Die Politiker als strategische^^ Ftihrungskrafte „steuem", in dem sie die Rich-tung, die obersten Ziele des Ministeriums definieren. Die Ftihrungskrafte der Verwaltung (be-amtete Staatssekretare, Unterabteilungs-, Abteilungs- und Referatsleiter) haben die Aufgabe das Ministerium so zu fiihren, dass die vorgegebenen und von ihnen konkretisierten Ziele erreicht werden. Sie sind die operativen Ftihrungskrafte, die Manager der Administration. Der Mitarbeiter hat die Aufgabe, die vorgegebenen oder auch vereinbarten Ziele bzw. MaBnah-men zu realisieren und im Sinne der Selbstkontrolle auch seine eigenen Zielerreichungsgrade zu kontroUieren. Die Controller bieten den strategischen und operativen Ftihrungskraften ei-nen empfangergerechten Informations- und Entscheidungsservice. Letztlich dient die Anwendung samtlicher Instrumente einem Ziel: Zielgerichtete und e-benengerechte Informationen fiir Politik bzw. Verwaltxmgsspitze uber die Effektivitat und Effizienz des eigenen Ministeriums. Primarer Nutzer der Steuerungsinstrumente ist also die strategische Ftihrungskraft, die in der Literatur oft mit dem Kapitan auf einem Schiff vergli-chen wird. Deshalb wurde bewusst der Begriff „Steuerungsinstrumente" gewahlt. Steuerungsinstrumente sind demnach Instrumente, mittels derer der „Steuerer" die Effektivitat und Effizienz seiner Organisation uberwachen kann. Steuem ist das Definieren, Durchsetzen und KontroUieren von Zielen. " Die Steuerungsfimktionen haben die Verwaltungsspitze, also der Minister und seine Staatssekretare, und letzten Endes der Kanzler inne. Wie die Aktionare in der Privatwirtschaft, so ist es Aufgabe des Parlaments die definierten Ziele und Budgets kri-tisch zu hinterft-agen und zu uberwachen. Durch die Betonung der Steuerungskomponente soil hier ein Akzent gesetzt werden, um das eigentliche Ziel der Einfiihrung der Steuerungsinstrumente, namlich die Steigerung der Effektivitat und Effizienz der Verwaltung in Ganze -und nicht nur in einigen Abteilungen- hervorzuheben.

Als zweite Begriindung fiir die Praferierung des Begriffs „Steuerungsinstrumente" werden negative Assoziationen mit dem Wort „Controlling" angefiihrt. Die Ahnlichkeit mit dem deutschen Begriff „Kontrolle" kann Widerstande bei den Akteuren gegenuber neuen Steue-rungsinstrumenten entstehen lassen oder verstarken. ^

^ Einige Definitionen von „Strategie" betonen die Umsetzung von Planen (vgl. z.B. Demeestere (2000), S. 27; Stahel (1997), S. 1; Bea/ Haas (1997), S. 44-49). Andere definieren Strategie als die Plane des Top-Managements Oder als einen Aktionskurs fur die Zukunft (vgl. z.B. Wright/ Pringle/ KroU (1992), S. 3). U-bertragt man diese zwei imterschiedlichen Sichtweisen auf den offentlichen Sektor konnen sowohl der Verwaltung als auch der Regierung strategische Aufgaben zugesprochen werden. In der Arbeit werden vor allem der Regierung strategische Aufgaben zugesprochen. Fiir eine umfassende Auseinandersetzung mit dem Begriff „Strategie" siehe Mintzberg (2001).

- Dieser Definition liegt demnach in erster Linie eine Ziel- bzw. Finalsteuerung zugrunde. Es kann zwischen einer finalen und einer konditionalen Steuerung differenziert werden. Wahrend eine Konditionalsteuerung an die Einhaltung von Rechtsvorschriften angelegt ist, ist die Finalsteuerung an Ergebnissen orientiert (zur Dif-ferenzierung zwischen Konditional- und Finalsteuerung vgl. Budaus (1997), S. 3148 f; Schedler/ Proeller (2003), S. 22; Budaus/ Finger (2001), S. 42; Buschor (1993), S. 179). Wie bereits im Abschnitt zum NPM ausgefiihrt, sind jedoch auch bei einer Zielsteuerung Rechtsvorschriften etc. zu beriicksichtigen, so dass in der Regel eine Mischform beider Steuerungsarten resultiert.

88 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 132.

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„Nutzerperspektive" und „Wortakzeptanz" begriinden die Bevorzugung des Begriffs „Steue-nmgsinstrumente". Da das zu entwickelnde ministerielle Steuenmgsmodell jedoch auch Management- und ControUingaufgaben impliziert, werden diese beiden Begriffe abschlieBend beleuchtet und das der Arbeit zugnmdeliegende Management- und Controllingverstandnis -in Abgrenzung zum Begriff der Steuenmg- erlautert.

Management wurde bereits definiert als ein „Resultate Erwirken durch sachbezogene Aufga-

benerfuUung und zielorientiertes Einwirken auf Menschen". Der Begriff des „Management"

bezieht sich -im Unterschied zum Begriff des Steuems- auf die Fuhrungsaufgaben innerhalb

der Administration.^^ Die ausschlieBlich in der Administration anzuwendenden Instrumente

konnten somit auch als Managementinstrumente bezeichnet werden, da sie erstens von den

Managem genutzt werden und zweitens der Begriff Management mittlerweile auch in Behor-

den Akzeptanz erfahrt. Samtliche in der Arbeit zu beriicksichtigende Instrumente als Mana

gementinstrumente zu bezeichnen, ware hingegen zu restriktiv, da die Steuerungsinstrumente

der strategischen Fuhrungskrafte keine originaren Managementinstrumente darstellen.

Der vorliegenden Arbeit liegt ein „fuhrungsprozessorientierter Ansatz"^^ des Controlling^^

zugrunde. Durch Controlling werden Fiihrungsfunktionen koordiniert und integriert. Control

ling nimmt demnach eine Fuhrungsunterstiitzungsfunktion ein, sowohl der strategischen als

auch der operativen Fiihrungskrafle. Controlling unterstiitzt die Fiihrungskrafte durch die Be-

reitstellung von Methoden und Instrumenten fur ihre Planungs- und Kontrollaufgaben. Dar-

iiber hinaus werden mittels Controlling Informationen aufgenommen, bearbeitet und ftir die

verschiedenen Fiihrungsebenen ausgewertet. Grundlage ftir die Informationsversorgung der

Fiihrungskrafle ist die Anwendung der Planungs- imd Kontrollinstrumente. Die ausgewerteten

Informationen erhalten die Fuhrungskrafte, um Entscheidungen fundierter treffen zu konnen.

„Systemtheoretisch beleuchtet, stellt eine solche Fiihrungsimterstiitzungsfunktion das Control

ling auf eine Zwischenstufe zwischen das Fiihrungs- und Ausfuhrungssystem."92'93

^ Inwieweit die administrativen Fiihrungskrafle bei der strategischen Zielforaiulienmg und Budgetzuweisung beteiligt werden, hangt vom Fiihrungsstil der „Steuerer" ab.

90 Budaus (1987), S. 234. 9 Eine einheitliche Definition von Controlling gibt es auch heute trotz der mittlerweile eigenstandigen Teildis-

ziplin der Betriebswirtschafl nicht. Der Versuch einer Definition soil hier auch gar nicht untemommen werden, denn weder auf etymologischem noch auf empirischem Wege kann sich der Teildisziplin zielfiihrend genahert werden. Mertes erklart die Schwierigkeit der Definition durch die Bedeutungsvielfalt des Wort-stammes „control" im Englischen. Einer empirischen Vorgehensweise, also nach dem Motto „Controlling is what Controllers do", steht ein normatives Wissenschaflsverstandnis diametral entgegen (vgl. Mertes (2000), S. 95-98). Zur Unmoglichkeit einer einheitlichen Begriffsdefinition siehe auch Kupper (2001), S.IO ff., Kii-ckelhaus (1999), S. 57-58 und Pommerehn (2002), S. 15.

92 Mertes (2000), S. 116. 93 Das der Arbeit zugrunde liegende Controllingverstandnis ist demnach von einem Controllingverstandnis, das

Controlling als Koordination samtlicher Ftihrungsteilsysteme beschreibt, abzugrenzen. Nach letzterem be-kommt Controlling die Aufgabe zugewiesen, die Steuerungsfunktion des Leitungssystems wahrzunehmen, wobei das Fiihrungssystem die MittlerroUe zwischen ControUmg und Leistungssystem einnimmt (vgl. zu die-sem Controllingverstandnis Kupper (1997), Weber (1995) und Kiipper/ Weber/ Ziind (1990)). Die Kommu-nikation dieses ControUingverstandnisses in Ministerialverwaltungen birgt die Gefahr, dass sich deren Fiihrungskrafte „ihrer Fiihrungskompetenz beraubt" sehen konnten.

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Die Vorteile der Unterstiitzungsfunktionen sind den Fuhrungskraften zu verdeutlichen. Dabei kann -den institutionellen Controlling-Ansatzen ' folgend- die Beschreibung der Aufgaben des Controllers hilfreich sein. Controllinginstrumente sind demnach Instrumente, deren An-wendung primar in das Aufgabengebiet des Controllers fallt. ^ Die konkreten fur die Ministerialverwaltung relevanten Controllingaufgaben werden im Rahmen der Erarbeitung eines ministeriellen Steueningsmodells beschrieben.

1.3.4 Effekti vitat und Effizienz

Ziel der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ist Transparenz tiber die Effektivitat und Effizienz staatlichen Handelns zu erzielen, damit Politik und Administration bessere Ent-scheidungs- und Kontrollmoglichkeiten haben. Das notwendige Zusammenspiel von Effizienz- und Effektivitatsverbesseningen fur ein optimiertes staatliches Handeln wird nun auf-gezeigt.

„Effizienz heiBt, die Dinge richtig tun; Effektivitat heiBt, die richtigen Dinge tun."^^ Diese Definition von Effektivitat und Effizienz geht auf Peter Drucker zuriick und hat sich in Wis-senschaft und Praxis durchgesetzt.

Mit Hilfe des 3-Ebenen-Konzepts von Budaus konnen die Begriffe der Effizienz (efficiency) und Effektivitat (effectiveness) einer detaillierteren Betrachtung unterzogen werden. Neben Effektivitats- und Effizienzbetrachtungen wird in das 3-Ebenen-Konzept der Begriff der Kos-teneffizienz (economy) integriert. Das 3-Ebenen-Konzept bietet einen Rahmen fiir einen Re-formprozess hin zu einem Managementmodell fiir den offentlichen Sektor, das die „notwen-dige Integration von operativer Verwaltungstatigkeit und politischen Programmen und Zielen zum Gegenstand haf' " . Es berucksichtigt „den auf das Gemeinwohl gerichteten Zielbezug der Wirtschaftlichkeit" und „die Wirkimgen des Verwaltungshandelns auf Burger und Gesell-schaft"^ . Recht und Gesetz sowie Qualitat stellen dabei Restriktionen als Grenze fiir okono-mische Betrachtungen dar. ^

^ Institutionelle Ansatze beschaftigen sich mit der Organisationseinheit Controlling. Sie verstehen unter Controlling die Aufgaben, die diese Organisationseinheit wahmimmt.

5 Der Controller ist beispielsweise nicht fiir die Konzeption und Anwendung des Steuerungsinstrumentes „Zielsystems" zustandig, wohl aber fiir die Aufbereitung von Daten, die aus der Anwendung einer Kosten-und Leistungsrechnung resultieren. Die Definition und Operationalisierung von Zielen ist Aufgabe der Fiih-rungskrafte.

96 Vgl. Malik (2000), S. 312 und Bokranz/ Kasten (2000), S. 35. 97 Budaus (1997a), S. 50. 98 Budaus/ Buchholtz (1997), S. 323, 326 und vgl. Budaus (2002a), S. 206. 99 Zu weiteren Ausfuhrungen zu den Restriktionen vgl. Budaus/ Buchholtz (1997), S. 330-332.

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3-£benen-Konzept (3-£-Konzept)

Recht- und GesetzmflOigkeit

Efiektivitiit Effizienz

Qualitat

Abb. 7:3-£benen-Konzept von Budftus ®^

Ziele stellen die Basis fur die Ermittlung der Effektivitat dar.ioi „Effektivitat ist das Verhalt-

nis geplanter Ziele (outcome) zu dem ZieleiTeichungsgrad."^02 Der Zielerreichungsgrad gibt

das AusmaB an Effektivitat an.

Damit definierte Ziele erreicht werden, bedarf es der Durchfiihrung zielfiihrender Aufgaben.

Eine ErCrterung der „richtigen" zukiinftigen Aufgaben des Staates wiirde den Rahmen der

Arbeit sprengen und ist letztlich eine subjektive Frage. Durch die Arbeit soil und kann kein

neues Aufgabenprofil^o^ fur den Staat entwickelt werden. Es soil jedoch aufgezeigt werden,

dass sich die Ministerialverwaltung durch die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente auf

die „richtigen" Aufgaben konzentriert bzw. konzentrieren sollte, in dem sie die Vorgaben der

Politik als gegeben nimmt, diese konkretisiert und uberpruft, ob die heutigen Aufgaben, die

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Vgl Budaus (2000), S. 19. Vgl. Budaus/ Buchholtz (1997), S. 328. Budaus (1997a), S. 50. Diametrale Sichtweisen bestimmen das Zukunftsbild des Staates und somit seine Aufgaben. Eine Sichtwei-se nimmt Abschied vom Nationalstaat. Eine weitere sieht im Nationalstaat weiterhin den zentralen Ort der Politik mangelns Altemativen, da supranationale Organisationen zu groBe Schwachen aufweisen. Dem ent-gegengesetzt, gibt es Befurworter flir den Staat, der seine zwischenstaatlichen Beziehungen intensiviert, multilaterale Regime auf- und ausbaut und so die Biindelung von Teilen der Souveranitat weiterentwickelt. Eine vierte Zukunftsperspektive sieht im Nationalstaat weiterhin den zentralen politischen Akteur, der die Gemeinwohlinteressen wahrzunehmen hat, jedoch die Erarbeitung und Inplementierung von Losungsvor-schlagen fur globale Probleme auf die multilaterale Ebene delegiert (global governance), wahrend zugleich die lokalen und regionalen Ebenen innerhalb des Nationalstaates an Bedeutung gewinnen. (vgl. Messner (1998), S. 14-43 sowie OECD (2001), S. 2) AUein die hier aufgezeigten unterschiedlichen Zukunflsszena-rien des Staates aus globaler Perspektive zeigen das breite Feld der Frage nach der Effektivitat des Staates auf. Neben die globale Perspektive treten makropolitische (Sicherung des binnen- und auBenwirtschaflli-chen Gleichgewichts) und mesopolitische (die einzehien Politiken betreffend (z.B. Bildungspolitik)) Aufgaben, uber deren Inhalt kontrare Meinungen vorherrschen.

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sie wahmimmt, uberhaupt zielfuhrend und somit notwendig sind. So kann es sein, dass eine Verwaltung zu viele und/ oder falsche Aufgaben durchfiihrt und wesentliche Aufgaben im Sinne der ZielerfuUung vemachlassigt. Bin „Nebenprodukt" einer konsequenten Anwendung neuer Steuerungsinstnimente ist demnach eine Aufgabenkritik. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird sich zeigen, dass das Problem der Umsetzung von Zielen durch die Ministerialver-waltung weitaus kleiner als das der konkreten Zielformulierung durch die Politik ist.

Nach dem 3-Ebenen-Konzept handelt es sich bei der Effizienz um das Verhaltnis von Output (MaBnahmen) zum Input (Ressourcen/ Kosten).!^^ Der Output ist das Ergebnis einer Reihe von MaBnahmen.105 J)[Q ^^ einen Output erforderhchen MaBnahmen konnen monetar, quanti-tativ/ mengenmaBig und qualitativ bestimmt werden. Die quahtative Komponente wird im 3-Ebenen-Konzept als einer der zwei aufgezeigten Restriktionen beriicksichtigt. Unter Kosteneffizienz wird „die kostenminimale Beschaffung und der kostenminimale Ein-satz der Ressourcen bei vorgegebenem Output"' ^ verstanden.

Nach dem der Wirtschaftlichkeit inharenten Sparsamkeitsprinzip^ ' kann ein bestimmtes Ergebnis mit moglichst geringem Mitteleinsatz erzielt werden, nach dem Ergiebigkeitsprinzip kann mit einem bestimmten Einsatz von Mitteln das bestmogliche Ergebnis erzielt werden. 8 Wirtschaftliches Verwaltungshandeln ist allerdings fiir den offentlichen Sektor rein formal nichts „Unbekaimtes": GemaB § 7 Abs.l Satz 1 BHO (Bundeshaushaltsordnung) und § 6, Abs.l HGrG (Haushaltsgrundsatzegesetz) sind bei Aufstellung und Ausflihrung des Haus-haltsplans die Grundsatze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Anzumerken ist, dass sich Effizienzmessungen staatlicher Leistungen aufgrund fehlender Preisbildung und staatlicher Monopolstellungen als diffiziler erweisen als im Privatsektor. Im weiteren Verlauf wird jedoch aufgezeigt, dass der Mangel an Transparenz liber staatliche Effizienz und Effek-tivitat auch in einer unzulanglichen Nutzung adaquater Steuerungsinstnimente begriindet Hegt.

1.4 Forschungszusammenhang/ Forschungsstand

Im Folgenden wird der Forschungsstand zur Implementierimg von neuen Steuerungsinstru-menten im offentlichen Sektor beleuchtet, um die Vemachlassigung der Evaluierung von Implementierungsprozessen neuer Steuerungsinstnimente zu belegen. Die NPM-Literatur ist reich an Konzepten, die thematisieren, welche Steuerungsinstnimente eingefiihrt werden soil-ten. Anhaltspunkte ftir potentielle Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg und vor allem deren empirische Uberpriifting sind dagegen in der NPM-Literatur weniger anzutreffen. Somit muss sich die Darstellung des Forschungsstands auf Meinungen und wenige Modelle zu potentiellen Einflussfaktoren der Implementierung beschranken. Da, wie bereits ausgefiihrt

104 Vgl. Budaus (1997a), S. 51. 10 Zur Definition von Output vgl. Horvath (2000), S. 32. Da auch der Begriff der Leistung als Ergebnis von

MaBnahmen definiert werden kann, sind die Begriffe Output und Leistung austauschbar (ebd. S. 33). 106 Buchholtz(2001), S. 52. ^ ^ Sparsam ist eine Organisation, wenn sie die einzusetzenden Mittel auf den zur Erftillung ihrer Aufgabe

unbedingt notwendigen Umfang beschrankt. 08 Zum Sparsamkeits- und Ergiebigkeitsprinzip vgl. Winter (1998), S. 63-64.

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wurde, Ministerien kein zentrales Analyseobjekt in der NPM-Literatur darstellen, werden Forschungsergebnisse, die aus der Beschafligung mit Kommunen resultieren, berucksichtigt.

In einem ersten Schritt wird die unzureichende Evaluienmg von Implementienmgsprozessen neuer Steueningsinstrumente verdeutlicht. Daran anschliefiend werden Autoren zititiert, die sich im Rahmen ihrer Forschungen Gedan-ken zu potentiellen Einflussfaktoren gemacht haben, diese aber keiner empirischen Uberpru-fling unterzogen haben. Der dritte Teil dieses Abschnitts widmet sich den wenigen empirischen Studien, die bislang durchgefuhrt worden sind. Es werden die Erkenntnisse dieser Studien sowie zwei Erfolgsfak-torenmodelle dargestellt.

Der Forschungsstand zu Evaluierungen von Einftthrungen neuer Steuerungsinstrumen-te im dffentlichen Sektor aus Expertensicht Eine Vielzahl von PM Experten kritisiert einen unzureichenden Forschungsstand zu Evaluierungen von Einfuhrungen neuer Steueningsinstrumente im offentHchen Sektor. Buddus verweist auf die immer noch unzulanghche „Erfolgskontrolle von ReformmaB-nahmen"^09. Rossmann stellt einen fehlenden empirischen Beleg fur den Erfolg neuer Steue-rungsmodelle fest und spricht von „uberzogenen Anspriichen der Modemisierungskonzepte" und von einer „weitgehenden Hilflosigkeit bei der Umsetzung in der Praxis". ^^ Buchholtz konstatiert einen ausreichenden konzeptionellen Stand in HinbHck auf Systeme und Instru-mente, jedoch einen Mangel an konkreten Gestaltungsempfehlungen: „Ein Forschungsfeld, das allein in den nachsten Jahren breiten Raum fur ein praxeologisch-empirisches PM bie-tet." ^ Jann schlussfolgert, dass es trotz der „kaum noch zu ubersehenden Fiille der in den letzten Jahren pubUzierten Literatur ... wenig verlassliche empirische Studien"i^2 ^^x. Kdll-ner kritisiert die groBe Divergenz zwischen konzeptionellem Anspruch und Umsetzungswirk-lichkeit: ,^usgehend von ganzheitlichen, organisationsumfassenden Veranderungskonzepten scheinen im Zuge der Einfuhrung Insellosungen fur spezifische, meist finanzwirtschaftliche Probleme (z.B. die Erganzung der Haushaltsrechnung imi eine Kosten- und Leistungs-rechnung (KLR)) zu entstehen. Damit werden zwar vereinzelt Ablaufe optimiert, der ur-spriingliche Veranderungsanspruch verliert sich aber in der Anwendung neuer Instrumen-te." ^3 Kuckelhaus konstatiert: „the NPM has been challenged on the grounds that it enjoys neither a secure philosophical base nore a solid empirical foundation"^ i" . Ridder, Bruns und Spier verweisen auf unzulanghche Kenntnisse zum Verlauf von Reformprozessen und den Ursachen von Initiierungs- und Umsetzungsproblemen, dabei insbesondere auf die Vemach-lassigung der Untersuchung des Einflusses von Einstellungen und des Verhaltens zentraler Akteure auf den Verlauf von Modemisierungsprozessen.^^^

109 Budaus(2000),S. 11. 110 Vgl. Rossmann (1997), S. 185. 111 Buchholtz (2000), S. 138. 112 Jann (2004), S. 14. 113 Kolhier (1999), S. 206. 114 Kuckelhaus (1999), S. 16 mit Ruckgriff auf Boston et al. (1996), S. 36. 115 Vgl. Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 117.

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Auch wird in anderen Landem auf mangelnde Gestaltungsempfehlungen zur Durchfuhrung von Verwaltimgsreformen verwiesen, beispielsweise durch Parenteau: "...la litterature sur radministration publique est riche en savoir (information) mais pauvre en savoir-faire (skill), trop discursive et philosophique et trop preoccupee de questions ethiques et normatives pour pouvoir servir utilement aux gestionnaires des organismes publics"^ 6. In der englischsprachi-gen NPM-Literatur verweist Peters auf den Mangel an Handlungsempfehlungen fiir Reform-vorhaben: „The problem with a highly differentiated approach to organisational reform is that organisation theory in the public sector is not yet sufficiently advanced to provide adequate guidance for would-be reformers..."i " .

Ebenso gibt es nur wenige vergleichende Landerstudien uber Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor. Hierauf verweist zum Beispiel Vallemont: „La comparaison intemationale en matiere d'analyse de la reforme administrative est une dimension trop souvent delaissee.. ." ^ .

Einflussfaktoren, die in der NPM-Literatur genannt werden, aber keiner empirischen Uberpriifung unterzogen wurden Eine Vielzahl an Autoren widmet sich gedanklich, aber nicht empirisch, Implementierungs-hindemissen und ErfolgsgroBen. Peters sieht als wesentliche Einflussfaktoren das Interesse der Fiihrung an einer Veranderung, formale und informale Barrieren, situative Faktoren (wie z.B. Fiihrungsstil, Fiihrungsstarke, exteme Schocks) und die Umsetzungsstrategie.^^^ Auch Derlien zahlt potentielle Einflussfaktoren auf: "objective situational constraints, power-dependency relations including their normative underpinning, and cognitive maps, such as the notions of bureaucracy and public service"^ 20 Mendoza fiihrt als Einflussfaktoren bei Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente die Organisationsstruktur, den Ablauf von Entscheidungsprozessen, die Organisati-onskultur, die Arbeitsqualitat der Mitarbeiter und die existierenden Informations- und Mana-gementsysteme an. 21

Da Ministerien eine Form von Non-Profit-Organisationen sind, kann auch der Forschungs-stand zur Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Non-Profit-Organisationen berucksich-tigt werden. Mertes defmiert Anwendungsvoraussetzungen des Controlling fiir Non-Profit-Organisationen. Da in der Kegel Non-Profit-Organisationen kein ausgespragtes Management-Know-how aufweisen, miissten vor allem die Managementfahigkeiten ausgebaut werden. Dazu zahlt Mertes beispielsweise die Fahigkeit, Verantwortung zu delegieren. Fiir Verantwor-

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Parenteau (1994), S. XVII. Ubersetzung: Die Literatur uber die offentliche Verwaltung ist reich an Wissen/ Informationen, aber arm an „Umsetzungswissen", zu beschreibend und philosophisch und zu sehr beschaf-tigt mit ethischen und normativen Fragen, um den Fiihrungskraften der offentlichen Organisationen von Nutzen sein zu konnen. Peters (1998a) zitiert in: Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 186. Vallemont (1995), zitiert in: Trosa (1995), S. 17. Ubersetzung: Der intemationale Vergleich in Hinblick auf die Analyse der Verwaltungsreform ist ein Bereich, der viel zu oft vemachlassigt wird.

1 9 Vgl. Peters (2000), S. 353. 120 Derlien (2000), S. 168. 121 Vgl. Mendoza (1998), S. 259.

35

tungsdelegation sind wiederum dezentrale Strukturen unumganglich. Akzqjtanz bzw. die Schaffung eines Controlling-Bewusstseins bei alien „Stakeholdem" sowie eine Mindestorga-nisationsgroBe sein weitere Erfolgsvoraussetzungen. 22 Weitere Studien iiber Verandemngs-prozesse im Non-Profit-Sektor haben ergeben, dass die Unterstiitzung der Prozesse durch die Organisationsspitze erfolgsentscheidend ist. 23

Die Einschatzimgen zu potentiellen Einflussfaktoren sind folglich vielfaltig und variieren von Autor zu Autor. Der Forschende verliert sich in der Vielzahl an potentiellen Einflussfaktoren. Eine Beschaftigung mit empirischen Studien erscheint unumganglich.

Einflussfaktoren, die durch empirische Studien identifiziert wurden Mit potentiellen Einflussfaktoren bei Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in Zentralverwaltungen haben sich Trosa sowie Ltider und Jones beschaftigt. Bogumil und KiB-ler, Gobel und ein Projektteam an der Universitat Hannover haben Einflussfaktoren auf kom-munaler Ebene identifizieren konnen. Die Erkenntnisse dieser funf Studien werden einleitend dargestellt. Daran anschliefiend werden die beiden bislang anzutreffenden Einfluss-faktorenmodelle beschrieben. Ltider sowie Pollitt und Bouckaert haben jeweils ein Einfluss-faktorenmodell im Rahmen umfassender empirischer Forschungen entwickelt.

Trosa hat Modemisierungsprozesse in drei Landem -Frankreich, GroBbritannien und Austra-lien- evaluiert. Durch zahlreiche Interviews sowie Literaturanalyse konnte sie sieben zentrale Einflussfaktoren identifizieren: motivierte und machtige Premierminister, ein starker Einfluss von Seiten des Btirgers, eine durchsetzungsstarke Reformgruppe, die mit hohen Fuhrungs-kraften besetzt ist, Durchhaltevermogen, eine Veranderung der Verwaltungskultur, Neuein-stellungen sowie wirtschafllicher Druck. 24 ging Priorisierung der Einflussfaktoren nimmt Trosa nicht vor.

Ltider und Jones haben ein umfassendes Werk zum Vergleich des offentlichen Rechnungswe-sens in Europa herausgebracht. Schwerpunkt dieses Kompendiums ist eine Bestandsaufiiahme des Status Quo in europaischen Landem zum offentlichen Rechnungswesen und weniger die unterschiedlichen Implementierungsstrategien in diesen Landem. Dennoch nennen sie die aus ihrer Sicht wesentlichen Erfolgsfaktoren der hnplementierung: erstens eine politische Ent-scheidung von oben ohne viel Pilotierung, zweitens ein gutes Konzept, drittens gute Planung und viertens Untersttitzung von Extemen. 25 jhre Einschatzungen stimmen mit den noch auf-zuzeigenden Erkenntnissen der Arbeit tiberein.

Auf kommunaler Ebene werden in Deutschland seit den 90er Jahren weitaus haufiger neue Steuerungsinstrumente eingefuhrt als auf Landes- oder Bundesebene. Evaluiemngsstudien wurden allerdings auch auf kommunaler Ebene vemachlassigt. Die verfugbaren Evaluatio-

122 vgl. Mertes (2000), S. 130-133 und S. 152-153, dort verwiesen auf Briiggemeier (1998). 123 Vgl. Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 115. 124 Vgl. Trosa (1995), S. 36. 125 Vgl. Ltider/Jones (2003a), S. 55.

36

neni26 zeigen, „dass es erhebliche Implementationsschwierigkeiten gibt und die Zweifel wachsen, ob sich die Intentionen des Public Management umsetzen lassen". ^? ^jg Haupt-grund fur die Umsetzungsschwierigkeiten sehen Bogumil und Kifiler die zu rationalistische Sicht von Veranderungsprozessen an: „Das Konzept des Public Management steht dem mik-ropolitischen Handeln der Akteure naiv gegeniiber. Ubersehen werden die heimlichen Mau-scheleien, die partiellen Interessenkonvergenzen, die organisationsintemen Biindnisse und Koalitionen, kurzgesagt der Kampf um Positionen und Besitzstande, Ressourcen und Karrie-ren, Einfluss und Macht."^28 Diesen empirischen Erkenntnissen folgend, darf die Macht- und Interessenkomponente der von der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Bundesministerien betroffenen Akteure nicht unberucksichtigt bleiben.

Gobel hat das mittlere Management in drei Kreisverwaltungen zu ModemisierungsmaBnah-men befragt und insgesamt 42 Personen leitfadengestiitzt interviewt. Ziel seiner Arbeit war es, die Einfiihrungsprozesse von Modemisierungsprojekten als einen verwaltungspolitischen Prozess zu rekonstruieren. Auch Gobel deckt dabei machtpolitische Spiele auf, die bislang in der NPM-Literatur unberucksichtigt gebheben sind. 29

In funf Modellkommunen aus Nordrhein-Westfalen (NRW) wurde von 1999 bis 2000 ein Fachkonzept zur Einfuhrung eines modemen, doppischen Finanzmanagements erstellt und seit 2000 in sieben Kommunen praktisch in ihren Verwaltungen erprobt und angepasst. Bei der Konzepterstellung wurde besonderer Wert auf dessen Praxistauglichkeit und Umsetzbar-keit gelegt. Die Einfuhrung des „Neuen Kommunalen Finanzmanagements" (NKF) wurde durch eine Studied^^ der Universitdt Hannover begleitet, in der Faktoren, die die Einfuhrung und Umsetzung des NKF in den Modellkommunen beeinflussen, identifiziert worden sind. Im Rahmen der Studie wurden drei zentrale Risikofaktoren^^^ identifiziert: • Risikofaktoren, die mit der Strategiebildung, Fiihrung und politischen Unterstiitzung des

Veranderungsprozesses verbunden sind, • Risikofaktoren, die sich aus der Bereitstellung und Sicherung von Ressourcen ergeben, und • Risikofaktoren, die aus der Akzeptanz und der Anerkennung von Reforminitiativen durch

die Fiihrungskrafte und Mitarbeiter resultieren, und sich auf die Anpassung des Verwal-tungshandelns auswirken.

Ridder, Bruns und Spier heben hervor, dass die Konzeptionen von Reformprojekten auf alien Ebenen der Verwaltungsfuhrung anerkannt und als notwendig angesehen werden mussen. Politik und Administration mtissen eine eindeutige Zielrichtung signalisieren, eine gemeinsa-me Strategic formulieren sowie den Nutzen der VeranderungsmaBnahme aufzeigen konnen.

26 Vgl. z.B. Bogumil/ KiBler (1998) oder Bruggemeier (1998). 127 Bogumiy Schmid (2001), S. 111. 128 Bogumil/ Schmid (2001), S. 112. 129 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 129-134 mit Riickgriff auf Gobel (1999). 130 Ygi innemninisterium NRW (2003): Die Untersuchung folgt methodisch einem Fallstudiendesign empiri-

scher Forschung und basiert auf Literaturanalyse und Datenerhebung durch teilstrukturierte Interviews mit Schliisselpersonen.

l" l Vgl. Ridder/Bruns/Spier (2003), S. 114 sowie zu den weiteren Ausfuhrungen zu den Risikofaktoren ebd. S. 112-116.

37

Diese initiierenden MaBnahmen sind durch eine kontinuierliche Reformbegleitung durch poli-tische und administrative Fuhnmgskrafte zu erganzen. „Als kritische Variable erweist sich die Unterstiitzung von Reforminitiativen oder neuen Verwaltungspraktiken in der Phase ihrer Umsetzung. Insbesondere die notwendige Weiterentwicklung des Fiihnmgs- und Politikver-standnisses auf der politischen Entscheidungsebene wird nicht oder nicht in ausreichendem Mafie verfolgt. Daraus entsteht das Risiko, dass sich Reforminitiativen eher binnenstrukturell - als biirokratische-administrative Verandemngsprojekte - entwickeln und aus diesem Grun-de Ziele eines grundlegenden Wandels des Verwaltungshandelns nicht erreicht werden."i32 Die Bereitstellung und Sicherung von Ressourcen bezieht sich in erster Linie auf eine notwendige Qualifizierung des von der VeranderungsmaBnahme betroffenen Personals. Be-triebswirtschaftliches Fachwissen ist aufzubauen. Eine Mitarbeit des Personals an konzeptio-nellen Fragestellungen ist erforderlich. „Die Entwicklung von Konzepten zur Personalplanung und -entwicklung ist daher nicht ein isohertes Aufgabenfeld der Verwaltungsreform."^^^ Dar-Uber hinaus ist die Etablierung neuer Verwaltungspraktiken zeitkonsumierend und erfordert neben personellen Einsatz weitere finanzielle und technische Ressourcen. „Reforminitiativen beinhalten den Wandel bestehender Aufgabenstrukturen und Zielsetzun-gen des Verwaltungshandelns und stellen aus Sicht der Fiihrungskrafte und Mitarbeiter eine Bedrohung ihrer Positions- und Statusinteressen dar. Dies wirkt sich auf die Bereitschaft aus, Reformziele anzuerkennen oder neue Verwaltungspraktiken zu akzeptieren. Aus den unter-schiedlichsten Erwartimgshaltungen von Ftihrungskraflen und Mitarbeitem entstehen Formen der Unterstiitzung ebenso wie Formen des konstruktiven oder destruktiven Widerstands."^ ' Unterstiitzung ist durch offensichtliche Vorteile (wie z.B. eine Vereinfachung von Instrumen-ten und Verfahren und eine erhohte wirtschaftliche Transparenz) fur die Fiihrungskrafte, Wi-derstand beispielsweise aufgrund von Mehraufwand durch Software-Anpassung oder organi-satorischen Aufwand zu erwarten.

Wenngleich die Erkenntnisse dieser fiinf Studien auch eine Vielfaltigkeit von Einflussfakto-ren erkennen lassen, zeichnet sich ab, dass primar die aus der Einfiihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden individuellen Konsequenzen das Ergebnis der Einftihrungsprozesse determinieren. Individuelle Vor- und Nachteile werden von den betroffenen Akteuren abgewogen, dies vor allem in Hinblick auf Besitzstande, Ressourcen, Positio-nen und Einfluss. Des Weiteren konnte vermehrt eine fiir erfolgreiche Reformen notwendige politische Unterstiitzung aufgezeigt werden. Auf die Notwendigkeit sinnvoll anwendbarer Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente verweisen nur Liider und Jones. Dies ist erstaunlich, da die Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente die zukiinftigen Machtkonstellationen und Besitzstandsveranderungen determinieren. Auch zeigen nur Liider und Jones sowie Ridder, Bruns und Spier die Relevanz der Einfluss-groBe „professionelle Implementationsstrategien" auf Die Vemachlassigung dieser Einfluss-grofie ist ebenso verwunderlich, da Veranderungen wie die Einfiihrungen neuer Steuerungsin-

132 Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 115. 133 Ridder/ Brims/ Spier (2003), S. 116. 134 Ridder/ Brims/ Spier (2003), S. 116.

38

strumente aufgrund ihrer Komplexitat nicht ohne ausreichende Planung und Umsetzungskon-trollen realisiert werden konnen.

Liider sowie Pollitt und Bouckaert haben jeweils Einflussfaktoren bei Reformversuchen im offentlichen Sektor in Erfolgsfaktorenmodellen dargestellt. Anfang der 90er Jahren hatte Liider bereits ein Kontingenzmodell^^^ fur Innovationen im offentlichen Sektor entwickelt, in dem er Einflussfaktoren auf Innovationsprozesse im offentlichen Sektor strukturiert dargesteUt hat. Dieses Modell hat er zu einem Reformprozessmo-dell^^^ erweitert, das in der folgenden Abbildung illustriert ist:

STIMULI

Finanzielle, Skonomische Krisensituation

Finanzskandal

Aus Verwaltungsreform abgeleitete Erfordernisse

IMPLEMENTATIONS-STRATEGIE

„Bomben wu rf Vzeittral

„Organisationsent-icldung^Vdezentral

INSTITimONELLE RRANGEMENTS

Rechtssystem

Staatsaufbau

Verwaltungs-stniktur

dffentlicher Dienst

Kultur

ART, DAUER, ERGEBNIS DES REFORMPROZESSES BZW. FINER

PROZESSPHASE

Abb. 8: Reformprozessmodell von Liider*^''

Das Reformprozessmodell wurde fur die Durchfuhrung von Reformen des Haushalts- und Rechnungswesens entwickelt. ^^

135 136 137 138

Vgl. Abbildung 5-2 bei Buchholtz (2001), S. 133. Zu den folgenden Ausfuhrungen zum Reformprozessmodell vgl. Liider (2001), S. 3-9. Vgl. Luder(2001),S. 5. Das neue offentliche Haushalts- und Rechnungswesen ist nicht Gegenstand der vorliegenden Arbeit, weil es bislang im Hauptanalyseland Deutschland auf Bundesebene noch nicht eingefuhrt worden ist. Da die u-bergeordneten Ziele der Reformen des Haushalts- und Rechnungswesen jedoch den Zielen der in der Arbeit

39

Das Reformprozessmodell von Liider hat deskriptiven Charakter. Zur Realisiening von Ver-

waltungsreformen bedarf es initiierender Reformausloser, Stimuli (z.B. finanzielle Krisensi-

tuationen), die reformaktive politische Akteure (Regienmgsmitglieder oder Parlamentarier) zu

Reforaiaktivitaten veranlassen. Die Motive fur die reformaktiven politischen Akteure liefem

Reformtreiber (z.B. Kommissionen, Wissenschafller-Zirkel, Beratungsuntemehmen) durch

Stellungnahmen. Das der Reform zugmndeliegende Reformkonzept wird durch Regienmgs

mitglieder und Parlamentarier erstellt. Das Reformkonzept determiniert die Implementations-

strategie. Diese sowie institutionelle Arrangements und Stakeholder bestimmen die Art, die

Dauer und das Ergebnis eines Reformprozesses. Als zwei Extreme moglicher Implementati-

onsstrategien differenziert Liider zwischen einem „Bombenwurf * von oben nach unten und

einer Organisationsentwicklung, bei der der Anwender schon in die Reformkonzeptentwick-

lung integriert wird. Die Stakeholder konnen durch die reformaktiven politischen Akteure zu

einer reformfordemden oder mindestens reformneutralen Einstellung gegentiber der anste-

henden Veranderung bewegt werden. Auch die Auspragung der institutionellen Arrangements

wird durch sie beeinflusst.

Durch das Reformprozessmodell wird deutlich, dass die Art, die Dauer imd das Ergebniss von

Reformen in erster Linie durch das Zusammenspiel unterschiedlicher Akteure determiniert

sind. Dies ist ein wesentlicher Unterschied zum liiderschen Kontingenzmodell, in dem Kon-

textfaktoren wie beispielsweise politische oder administrative Strukturvariablen als Einfluss-

faktoren dominieren. Die hohe Relevanz der akteursspezifischen Konsequenzen wurde bereits

in den vorhergehenden empirischen Studien illustriert. Den aus der Einfuhrung und Anwen-

dung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden akteursspezifischen Vor- und Nachteilen ist

somit in der vorliegenden Arbeit besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

Liider spricht durch das deskriptive Reformprozessmodel keine Handlungsempfehlungen zum

Umgang mit den dargestellten GroBen aus. Aussagen zur Ausgestaltung von Einflussfaktoren

sowie auch die Herleitung dieser werden in der vorliegenden Arbeit aufgezeigt.

Das Public Management Reform-Modell von Pollitt und Bouckaert stellt potentielle Einfluss

faktoren auf Ergebnisse von Reformen im offentlichen Sektor dar.i39

zu betrachtenen Steuerungsinstrumente entsprechen und gleiche Akteursgruppen involviert sind, werden die Erkenntnisse von Liider beriicksichtigt.

139 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2001), S. 24-38.

40

(B) Global economic

forces

(c) Socio-demographic

change

(D) National socioeconomic policies

(A) Socio-economic forces

(F)New management

ideas

(H) Pressure from citizens

(G) Party political ideas

(I) Elite perceptions of what management

reforms are desirable

(J) Elite perceptions of what management

reforms are feasible

I (K) Chance events, e.g. scandals, disasters

(K) Content of reform package

(N) Implementation process

I (O) Reforms actually achieved

(L) Administrative system

Abb. 9: A model of public management reform von PoUitt und Bouckaert ^

Dreh- und Angelpunkt dieses Modells ist der Entscheidungsprozess der Elite. Unter Elite sub-sumieren die Autoren politische und administrative Fiihnmgskrafle. Das Modell geht davon aus, dass die Mehrzahl an Veranderungen im offentlichen Sektor von der Fiihrungsspitze top-down eingefuhrt worden ist. Die Elite wird wiederum durch Ideen und Druck von Dritten beeinflusst. PoUitt und Bouckaert differenzieren zwischen „desirable" und „feasible perception" der Elite, dies deshalb, weil von den Eliten praferierte Veranderungen auf kulturelle und technische Widerstande stoBen. Die Reforminhalte, die von der Elite konzipiert werden, sind nach diesem Modell Auspragun-gen von vier unterschiedlichen Einflussfaktoren: sozio-okonomische Krafte, das politische System, das administrative System sowie gegebenenfalls Zufallsereignisse wie Skandale oder Naturkatastrophen. Das Reformkonzept determiniert den Implementierungsprozess, dieser dann letzten Endes die Reformergebnisse. Auch dieses Modell hat keinen handlungsempfehlenden Charakter, sondem dient wie das Modell von Ltider der Auflistung potentieller Einflussfaktoren bei Veranderungen im offentlichen Sektor. Pollitt und Bouckaert heben die heuristische Zielsetzung des Modells hervor. Es soil helfen, sich der Komplexitat von Reformen im offentlichen Sektor und ihren Einflussfaktoren zu nahem. Da das Modell Einflussfaktoren von nicht weiter spezifizierten Reformen im offentlichen Sektor beschreibt, ist kritisch zu iiberpriifen, ob es auf den der Arbeit zugrun-deliegenden konkreten Fall iibertragen werden kann.

>40 PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 26.

41

Vergleicht man das Public Management Reform-Modell von Pollitt und Bouckaert mit dem Reformprozessmodell von Ltider so ist letzteres fur den der Arbeit zugrundeliegenden Veran-derungsprozess starker zu beriicksichtigen, da es sich dem Einfuhrungsprozess von einem Steuerungsinstrument und keinen allgemeinen Reformen im offentlichen Sektor widmet. Dies soil an einigen Beispielen illustriert werden. Das Modell von Pollitt und Bouckaert widmet den sozio-okonomischen Kraften einen viel hoheren Stellenwert als Ltider in seinem Reformprozessmodell. Dies mag fur Reformen wie beispielsweise Reformen des Gesundheitssystems notwendig sein. Fur die Einftihrungen von neuen Steuerungsinstrumenten in der offentlichen Verwaltung erscheinen -wie Ltider es aus-fiihrt- fmanzielle Krisensituationen oder Aktivitaten von Reformtreibem als Reformausloser ausreichend erklarend zu sein. Denn die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente betriffl kein spezifisches Politikfeld, sondem ist eine Reform zur Generierung von Transparenz uber Ziele, Zielerreichungsgrade imd Kosten politischer Programme. Die Differenzierung zwischen unterschiedlichen Akteuren ist bei Pollitt und Bouckaert weni-ger stark ausgepragt. Beispielsweise sieht das Modell von Pollitt und Bouckaert den Imple-mentierungsprozess und das Reformergebniss einzig und allein durch die Aktivitaten der poli-tischen und administrativen Ftihrungskrafle determiniert. Ltider berticksichtigt dartiber hinaus die Stakeholder, also diejenigen Akteure, die direkt von den Reforminhalten betroffen sind und den hnplementierungsprozess beeinflussen konnen.

Listitutionelle Arrangements wie das Rechtssystem, der Staatsaufbau oder die Verwaltungs-kultur werden bei Pollitt und Bouckaert nicht thematisiert. Neue Steuerungsinstrumente, die eine zielorientierte Arbeitsweise implizieren, sind jedoch vermutlich in „Rechtsstaat"-Modellen, bei denen die RechtsmaBigkeit des Verwaltungshandelns im Vordergrund steht, schwieriger zu implementieren als in dem vom englischen Recht gepragten „Public-Interest"-Modell.

Den Forschungsstand zusammenfassend, kann festgehalten werden, dass die Frage nach dem „Was" -Was soil eingefuhrt werden?- ausreichend in der NPM-Literatur behandelt, wahrend die Frage nach dem „Wie" -Wie soUen neue Steuerungsinstrumente eingefuhrt werden?- ver-nachlassigt worden ist. Die Forschungslticke wurde durch Zitate belegt. Ein Orientierungs-modell fur die Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor gibt es bis-lang nicht. Deshalb mussten sich die Ausfuhrungen zum Forschungsstand auf die erste Ziel-setzung der Arbeit begrenzen: die Identifizierung potentieller Einflussfaktoren bzw. die Erar-beitung eines Einflussfaktorenmodells. Einige empirische Studien konnten zentrale Einflussfaktoren aufzeigen. Die aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden akteursspezifischen Kon-sequenzen sowie die Rolle politischer Veranderungstrager im Veranderungsprozess wurden vermehrt genannt. Die identifizierten Einflussfaktoren werden jedoch in der Regel aufgelistet und nicht zu einem Konzept integriert. Interdependenzen zwischen Einflussfaktoren werden nicht thematisiert. Handlungsempfehlungen zum Umgang mit diesen werden nicht ausgespro-chen. In einem umfassenden Konzept stellen lediglich Ltider sowie Pollitt und Bouckaert potentielle Einflussfaktoren und deren wechselseitige Beeinflussungen dar. Das Reformprozessmodell von Ltider bildet eine wesentliche theoretische Grundlage flir die vorliegende Arbeit.

42

2 Steuerungsinstrumente, Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt

Als ein Ziel der vorliegenden Arbeit wurde die Herleitung potentieller Einflussfaktoren auf die Einfuhrungsergebnisse neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung hervor-gehoben. Ein Modell potentieller Einflussfaktoren wird im folgenden Kapitel entwickelt.

Um Einflussfaktoren auf die Einfuhrungsergebnisse neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung identifizieren zu konnen, bedarf es eines tieferen Verstandnisses von Zie-len und Funktionen neuer Steuerungsinstrumente sowie Aufgaben, Arbeitsweisen und Macht-befugnissen der Anwender. Anwender sind die Politiker als Steuerungssubjekte und das Personal der Administration als Steuerungsobjekte. Auf Grundlage dieses Wissens konnen die akteursspezifischen Veranderungen bezuglich Aufgaben, Arbeitsweisen und Machtbefugnis-sen, die aus der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultieren, herausgestellt werden. Diesen Uberlegungen entsprechend, ist das zweite Kapitel wie folgt gegliedert:

Einleitend werden theoretische Grundlagen fur die sich anschliefienden Analyseschritte gelegt (Abschnitt 2.1). Im Abschnitt 2.2 werden die Ziele und Funktionsweisen von neuen Steue-rungsinstrumenten dargestellt. Der Abschnitt 2.3 ist in zwei groBere Unterabschnitte gegliedert. Im Abschnitt 2.3.1 werden Aufgaben, Arbeitsweisen und Machtbefugnisse von Politik und Administration aus heutiger Sicht dargestellt. Mit dem Wissen iiber Ziele und Funktionen neuer Steuerungsinstrumente kann im Abschnitt 2.3.2 ein Bild iiber deren zukiinftige Aufgaben, Arbeitsweisen und Machtbefugnisse skizziert werden. In diesen vier Schritten konnen potentielle Einflussfaktoren auf Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Administration identifiziert werden. Ergebnis des zweiten Kapitels ist ein Biindel an potentiellen Einflussfaktoren der Implemen-tienmg, die neben den Analyseschritten durch Plausibilitatsuberlegungen herausgestellt und im abschlieBenden Abschnitt 2.4 zusammenfassend dargestellt werden. Zu den als zentral erachteten Einflussfaktoren werden Hypothesen formuliert. Des Weiteren resultieren im Zuge der Beschaftigung mit Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt Anforderungen an ministe-rielle Steuerungsinstrumente. Diese werden differenziert nach allgemeinen und instrumenten-spezifischen Anforderungen zusammengefasst.

2.1 Theoretische Grundlagen

Die Identifizierung von Einflussfaktoren auf die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung bedarf eines theoretischen Unterbaus. Dieser ist notwendig, um dem zu entwickelnden Einflussfaktorenmodell eine theoretische Grundlage zu geben. Dariiber hinaus konnen nicht samtliche potentielle Einflussfaktoren durch die Analyse von Steuerungssubjekt, Steuerungsobjekt und Steuerungsgegenstand hergeleitet werden. Eine theoretische Grundlage kann helfen, weitere potentielle Einflussfaktoren zu identifizieren. Den theoretischen Bezugsrahmen bilden Handlungstheorien. Handlungstheorien stellen das Individuum ins Zentrum der Betrachtungen von Veranderungen. Es konnte im Rahmen der Darstellung des aktuellen Forschungsstands aufgezeigt werden, dass vor allem dem Verhalten der von der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure besondere Auf-

43

merksamkeit gewidmet werden soUte. Eine Auseinandersetzung mit imterschiedlichen Hand-limgstheorien erfolgt im Abschnitt 2.1.1.

Neben der Skizzierung des theoretischen Bezugsrahmens wird ein Vergleich der wesentlichen

Charakteristika und Rahmenbedingungen des offentlichen und privaten Sektors vorgenom-

men (Abschnitt 2.1.2). Dieser Schritt ist notwendig, well die Einfuhning neuer Steuenmgsin-

strumente im offentlichen Sektor, die in der Kegel aus der Privatwirtschafl stammen ' ^ den

dort anzutreffenden Strukturen und Kulturen anzupassen ist. Ahnlichkeiten und Unterschiede

zwischen dem offentlichen und privaten Sektor werden dargestellt.

2.1.1 Theoretischer Bezugsrahmen

Die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung bedeutet fiir alle

Beteiligten eine Veranderung. Verandeningen dieser Art sind soziale Phanomene. Soziale

Phanomene sind das Ergebnis menschlicher, individueller Handlungen, sodass eine Analyse

der Einftihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung die Ein-

beziehung einer Handlungstheorie erfordert. „Das Individuum stellt die Basis jeglicher Hand-

lungstheorie dar, da nur diesem Handlimgen im Sinne bewusst gestalteter und autonom be-

stimmter Verhaltensakte zugesprochen werden kennen."!^^ Handlungen bzw. Handeln ist

definiert als „absichtsgeleitetes (intentionales) Tun" '* .

Nach dem „methodoligischen Individualismus"^44 gind soziale, kollektive Phanomene stets

auf individuelle Handlungen zuruckzufuhren. '*^ Max Weber pragte in diesem Zusammenhang

den Begriff des „methodologischen Handlimgsindividualismus" und stellt damit die Sozial-

wissenschaflen auf ein „von den Individuen als den kleinsten Teilen, aus denen die Gesell-

schafl sich zusammensetzt, ausgehendes, handlungstheoretisches Fundament". ^ ,3eide, ein-

zelner wie Gesellschaft, stellen in unterschiedlicher Weise Realitaten dar, doch nur am ein-

zelnen kann das Ganze eruiert werden." ' '

Diametral zum methodologischen Individualismus ist der methodologische Kollektivismus zu

sehen. Dieser besagt, dass soziale Phanomene nicht aus individuellen Handlungen ableitbar

sind, sondem ihre eigenstandigen Motivationen, Werthaltungen und Zielsetzungen haben.''*^

Der vorliegenden Arbeit liegt als theoretischer Bezugsrahmen der methodoligische Individua

lismus zugrunde. Argumentiert wird, dass Organisationen wie Ministerialverwaltungen keine

141 Vgl. dazu Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 113-114. 142 Kiickelhaus (1999), S. 19. 143 Schreyogg (1978), S. 303. 144 „Gq)ragt wurde der BegrifF ,Methodologischer Individualismus' von dem osterreichischen Nationaloko-

nomen Joseph A. Schunq)eter (1883-1950) in seiner 1908 publizierten Habilitationssschrift iiber ,Das We-sen und der Hauptinhalt der Nationalokonomie'." (Heine (1983), S. 12) Neben Schumpeter haben Menger, Weber, Hayek, Mises und Popper den methodologischen Individualismus gepragt.

145 Vgl. Heine (1983), S. 20-22. 146 Heine (1983), S. 13. 147 Heine (1983), S. 32. 148 Vgl. Heine (1983), S. 19, 12 und dort verwiesen auf von Hayek (1943), S. 41 ff sowie Staehle (1999), S.

150.

44

monolithischen Gebilde sind, sondem sich aus mikro-sozialen Strukturen zusammensetzen. Dabei ist anzumerken, dass der Ansatz des methodologischen Individualismus keine redukti-onistische Interpretation des Individualismus impliziert. Denn der reduktionistische Individualismus 49 sieht soziale PhSnomene ,^ur als Ansammlung seiner Bestandteile, also als Summe der in diesem System vereinten Individuen"^^^ yn^ niacht eine Betrachtung der kol-lektiven Ebene bzw. von Einflussfaktoren, die auf individuelle Handlimgen einwirken kon-nen, iiberflussig. Dieser Sichtweise wird nicht gefolgt. Der Ansatz des methodologischen Individualismus wird deshalb durch eine dynamische Sichtweise erganzt. Es werden auch Einflussfaktoren, die auf die Auspragungen individueller Praferenzen und Handlungen einwirken, beriicksichtigtJ^i Die Tatsache, dass die AusprSgungen von Einflussfaktoren wiederum durch individuelle Handlungen verSnderbar sind, schlieBt den KreisJ^^ Kuckelhaus bezeichnet dieses Phanomen als „sozialen Individualismus" ^

Dem methodologischen Individualismus folgend, stellt sich zuerst die Frage, welche endoge-nen Faktoren individuelles Verhalten bestimmen. Individuelles Verhalten bzw. Handlungen sind durch zwei Komponenten determiniert: durch die Komponente personlicher Fahigkeiten (Konnen-Komponente) und die Komponente personlicher Nutzenverfolgung (Wollen-Komponente). ' Diese beiden Komponenten werden im Folgenden als primare Einflussfaktoren bezeichnet, da sie unmittelbar die Veranderungsergebnisse determinieren. Im Abschnitt 2.1.1.1 werden die primaren Einflussfaktoren einer kritischen Betrachtung unterzogen. Dabei werden die Konnen- und Wollen-Komponenten um eine weitere, eine Macht-Komponente ergSnzt.

Auf den primaren Einflussfaktoren aufbauend, werden in einem zweiten Schritt -der darge-stellten dynamischen Komponente folgend- potentielle sekundare Einflussfaktoren ermittelt (Abschnitt 2.1.1.2 Sekundare Einflussfaktoren). Sekundare Einflussfaktoren sind Faktoren, die die Auspragungen der primaren Faktoren beeinflussen konnen.

Zusammenfassend resultiert eine erste grobe Darstellung potentieller Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung.

2.1.1.1 Primare Einflussfaktoren

Die wesentlichen Komponenten individueller Handlungen sind die Konnen-Komponente und die WoUen-Komponente. Wahrend erstere Komponente determiniert, ob ein Individuum fahig ist, eine Veranderung zu vollziehen, determiniert die zweite Komponente, ob es eine Verande-

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Vgl. zum reduktionistischen Individualismus Brunner/ Meckling (1977), S. 81 und Coleman (1975), S. 85. Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 20. Vgl. dazu Hodgson (1988), S. 57-62.

152 Vgl.Hodgson(1988),S.71. 153 Kuckelhaus (1999), S. 23.

Vgl. dazu sowie im Weiteren Kuckelhaus (1999), S. 23-26 und Kobi (1996), S. 21. 154

45

rung iiberhaupt voUziehen mSchte. ^^ Das Individuum muss eine Veranderung nicht nur reali-sieren kQimen, sondem diese vor allem auch woUen. Die Wollen- und die Konnen-Komponente sind demnach untrennbar miteinander verkniipfl.

Individuelle Handlungen

n WoUen-Komponente Konnen-Komponente

Abb. 10: Wollen- und Konnen-Komponente als Komponenten individueller Handlungen in Anlehnung an Kuckelhaus (eigene Darstellung)^^^

Die Wollen-Komponente fokussiert das Eigeninteresse des Menschen als Trager eines freien Willens- * „Der Begriff Eigeninteresse driickt hierbei aus, dass es sich bei der Wollen-Komponente um eine subjektiv vom Individuum festgelegte GroBe handelt."^^^ Dabei darf die Verfolgung von Eigeninteresse nicht mit dem Begriff des Egoismus verwechselt werden. „Der okonomische Ansatz menschlicher Handlungen macht keine Aussagen iiber den Inhalt subjektiver Praferenzordnungen."^^^ Wahrend das „ Wollen" den Akteur vorantreibt, bildet das „K6nnen" den Rahmen, in dem das GewoUte tatsachlich erreicht werden kann. ^o

Die Konnen-Komponente stellte den zweiten endogenen Faktor individuellen Handelns dar.

Sie setzt sich -den Ausftihrungen Kuckelhaus folgend- aus den Bestandteilen „vorhandene

Ressourcen" und „kogmtives Wissen" zusammenJ^^ Ersterer wird nach den „in die menschli-

che Arbeitskrafl gekniipften psychomotorischen Fahigkeiten" und „materiellen Ressourcen"

differenziert. Ein HandlungsvoUzug ist erst durch das kognitive Wissen, das diese Ressourcen

wieder zusammenfuhrt, moglich. „Somit kommt dem individuellen Wissen eine zentrale Rol-

le zur Ausgestaltimg von Handlungen zu. Die individuelle Wissensgenerierung und Wissens-

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,J)ie Sollen/Mussen- und die Durfen-Kon^onente vervollstandigen den festlegenden Rahmen menschlicher Handlungen. Diese Komponenten sind jedoch exogen vorgegeben und spielen aus diesem Grand in einem konstituierenden Urzustand keine Rolle." (Kuckelhaus (1999), S. 23) Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 23-24. Vgl. Becker (1982), S. 317 ff. Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 24. Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 24; TuUock/ Seldon/ Brady (2002), S. 10. Vgl. Weber (2002), S. 38. Vgl. Weber (2002), S. 23.

46

speicherung ist allerdings von Natur aus beschrankt. Einschrankungen des menschlichen Da-tentransformationsprozesses ergeben sich aus raumlicher, inhaltlicher und zeitlicher Sicht." 62

Erg^nzungen und Konkretisierungen zur Wollen- und K5nnen-Komponente Der Differenzienmg zwischen Wollen- und Konnen-Komponente wird in der vorliegenden Arbeit gefolgt. Demnach stellen Nutzenverfolgungen und personliche Fahigkeiten jeweils primare Einflussfaktoren der Veranderung dar. Sechs Erganzungen bzw. Konkretisierungen werden jedoch fur den vorliegenden Fall an dem skizzierten Konstrukt vorgenommen.

Die ersten zwei Erganzungen betreffen die Wollen-Komponente. Erstens wird die Wollen-Komponente durch das „simonsche Konzept des begrent rational handelnden Homo Oecono-micus" konkretisiert. Zweitens konnen im Rahmen der Arbeit aufgrund der groBen Anzahl von Individuen, die von der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffen sind, keine individuellen Praferenzen analysiert werden. Es werden alternative Losungen aufgezeigt. Drittens wird dargelegt, warum der Begriff des „Engagements" dem des „Wollens" vorgezo-gen wird.

Die vierte und funfte Konkretisierung betreffen die Konnen-Komponente. Es wird aufgezeigt, dass die dargestellte Konnen-Komponente einen wesentlichen Faktor vemachlassigt: die sozi-ale Kompetenz. Auch hier wird eine Begriffsadaption vorgenommen. In der vorliegenden Arbeit wird der Begriff der „Kompetenz" dem des „K6nnens" vorgezogen.

Sechstens werden die Wollen- und Konnen-Komponente um eine Macht-Komponente er-ganzt.

In der folgenden Abbildung sind die Anderungen illustiert. Diese werden nun erlautert.

Akteursspezifische Handlungen

tr Engagement-Komponente Kompetenz-Komponente Macht-Komponente

Abb. 11: Modifizierungen der Wollen- und Konnen-Komponente nach Kiickelhaus (eigene Darstellung)

Konkretisierungen der Wollen-Komponente Die der Wollen-Komponente inharente Nutzenverfolgung kann durch das „Konzept des be-grenzt rational handelnden Homo Oeconomicus" konkretisiert werden. Der Homo Oeconomi-

62 vgl. Kiickelhaus (1999), S. 24, dort verwiesen auf Weber/ Brettel/ Schaffer (1996), S. 25 ff.

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cus versucht, seinen eigenen Nutzen zu maximieren. Dabei wagt er bei anstehenden Verande-rungen seine pers5nlichen Vor- und Nachteile ab. Uberwiegen die Vorteile ist ein Engagement fUr eine anstehende VerMnderimg wahrscheinlich.^^ „Wenn Akteure Vorteile ftir sich und ihre Organisationen erkennen konnen, werden sie frtther oder spater in das Feld der Un-tersttitzer, die VerSnderungen strategisch einsetzen, uberwechseln."i64 Qder anders formuliert: Die Mikropolitik besagt, dass Organisationsreformen stattfmden, „wenn geeignete Hand-lungsoptionen durch die beteiligten Akteure als mikropolitisch bedeutsam eingestufl wer-den."i65

Die individuellen Vor- und Nachteile neuer Steuerungsinstrumente sind nicht immer zwangs-

laufig auf den ersten Blick offensichtlich. Dies liegt unter anderem darin begriindet, dass -vor

allem im deutschen Fall- komplexe Steuerungskonzeptionen entwickelt werden, die der Ver-

innerlichung und Reflexion bediirfen. Wegen der oft anzutreffenden undurchsichtigen Ziel-

setzungen und komplexen Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente wird der begrenzt ra

tionale Homo Oeconomicus unterstellt. Dem simonschen Konzept der begrenzt-rationalen

Wahl folgend, kann ein Individuum nur dann rational entscheiden, wenn es samtliche fur die

Entscheidung notwendigen Informationen zur Verfiigung hat und die kognitiven Fahigkeiten

besitzt, daraus resultierende mogliche Altemativen abzuwSgen. Simon konstatiert in diesem

Zusammenhang: „Aufgrund der begrenzten kognitiven Fahigkeiten von Individuen ist es un-

moglich, in einer Entscheidungssituation eine Maximierung iiber alle moglichen Altemativen

vorzimehmen. Vielmehr kann nur innerhalb einer reduzierten Altemativenmenge rational

ausgewahlt werden, um eine „satisfying" Losung zu erzielen."i66

Das Ergebnis der Abwagung von Vor- und Nachteilen kann aufgrund der Komplexitat des

Veranderungsprozesses durch gezielte Informationspolitik beeinflusst werden. Folglich mus-

sen die Art der Informationsiibermittlung und die Informationsinhalte als weitere wichtige

Einflussfaktoren beriicksichtigt werden.

Das Individuum ist Basis der dargestellten Handlungstheorie. Da die Veranderungsprozesse

in Politik und Administration nicht eine kleine uberschaubare Gruppe von Individuen betref-

fen, sondem Himderte, teilweise Tausende von Individuen, konnen Individualitaten nicht be

riicksichtigt werden, wohl aber akteursspezifische Konsequenzen. Vier Akteursgruppen wer

den deshalb gebildet: das Parlament, die Regierung, die Fiihrungskrafte der Administration

und die Mitarbeiter der Administration. Fiir jede Akteursgruppe werden die durch die Einfuh-

rung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden Vor- und Nachteile dargestellt. Eine weitere

Differenzierung innerhalb der Gruppen wird vorgenommen: eine Differenzierung zwischen

stark leistungs-, normal leistungs- und weniger leistungsorientierten Individuen. Diese Diffe

renzierung ist notwendig, weil die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente vor allem zur

Leistungstransparenz beitragt, die von stark leistungsorientierten Personen eher als von weni

ger engagierten Personen befiirwortet wird. Leistungsorientierte Personen zeichnen sich vor

63 Die Abwagung von personlichen Vor- und Nachteilen darf nicht mit egoistischem Verhalten gleichgesetzt werden, denn „most people, in addition to pursuing their private interests, have some charitable instincts, some tendency to help others and to engage in various morally correct activities" (TuUock/ Seldon/ Brady (2002), S. 10).

164 Jann(2004),S. 19. 165 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 107. 166 Kuckelhaus(1999),S.25.

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allem durch folgende Charakteristika aus: sie bevorzugen mittelschwere Aufgaben, die aber einen gewissen Neuigkeitsgehalt aufweisen und personliche Initiative imd Kreativitat verlan-gen; sie konzentrieren sich auf die Arbeit/ Aufgabe und weniger auf Mitarbeiter und sind stark intrinsisch motiviert. ^^ Letztere sind sehr unbeweglich. Sie halten am Bewahrten fest. Die dritte Gruppe, das Mittelfeld, stellt in Veranderungsprozessen nach Kobis Einschatzungen die grofite Gruppe dar. ^ Weitere personliche Eigenschaften, die durch Gene, Erziehung oder personhche, individuelle Erfahrungen determiniert sind, werden ausgeklammert. ^^ Akteursspezifische Vor- und Nachteile konnen nur durch die Beleuchtung des aus der An-wendung neuer Steuerungsinstrumente verSnderten Arbeitsumfeldes -neue Arbeits- und Ver-haltensweisen und Organisationsstrukturen- hergeleitet werden. "o Uberwiegen die akteurs-spezifischen Vorteile ist ein Engagement der jeweiligen Gruppe fur den Veranderungsprozess wahrscheinhch.

Der Begriff der Wollen-Komponente wird durch den Begriff des „Engagements" substituiert. Erstens hat der Begriff des „Engagements" eine positivere Konnotation als der Begriff des „Wollens". Ein zweites Argument Hegt dem in der Abbildung 11 dargestellten angepassten Konstrukt zugrunde. Nach Kiickelhaus ftihren „Wollen" und „Konnen" zu individuellen Handlungen. In dem der Arbeit zugrundehegenden theoretischen Konstrukt fiihrt erst das Engagement der Akteure in Verbindung mit Kompetenz und Durchsetzungspotenzial zum ge-wUnschten Implementierungsergebnis. Erst durch Engagement fur eine Veranderung sind Handlungsergebnisse mogUch. „Wollen" alleine impUziert noch keine Handlungen.

Konkretisierungen der Konnen-Komponente Die „Konnen-Komponente" bezieht sich nach Kiickelhaus auf die individuellen Ressourcen und das kognitive Wissen. Diese beiden Bestandteile werden um einen Dritten erganzt: die soziale Kompetenz. Der Begriff „Sozialkompetenz" steht fiir „ein ganzes Spektrum sozialer Fahigkeiten, die wie-derum nur selten gentigend klar und konkret benannt werden"^^^ Kobi definiert soziale Kompetenz als „die Fahigkeit, mit anderen Menschen zusammenzuarbeiten, mit ihnen zu kommu-nizieren und sie zu motivieren sowie gegenseitiges Vertrauen zu schaffen" '' . Doppler und Lauterburg zahlen als die wesentlichen Charakteristika einer sozial kompetenten Person folgende auf: Berucksichtigung menschlicher Grundbedtirfhisse, Teambildung und Teament-wicklung, Entwicklung von Kommunikations- und Feedbacksystemen, Konfliktfahigkeit,

^ 7 Vgl. zu diesen und weiteren Charakteristika Staehle (1999), S. 228-229. 68 Vgl. Kobi (1996), S. 33.

^ ^ Vgl. zu weiteren Ausfuhrungen zur Differenzienmg des psychologischen Lebensraums, der sich aus der Person selbst mit seinen Gefuhlen etc. und seiner Personlichkeitsstruktur einerseits und der Umwelt ande-rerseits zusammensetzt, Staehle (1999), S. 156-157.

170 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 29 dort zitiert Friedberg (1996), S. 145: „Wir interessieren uns nicht fur das Handeln als Symptom von individueller Motivation. Wir betrachten es als Symptom von Strukturen, von Interessenkonstellationen, von einem Akteurssystem, von einem Beziehungszusammenhang und den Regulierungsmechanismen, mit Hilfe derer diese Strukturen (re)produziert werden." Vgl. auch Staehle (1999), S. 980. Doppler/ Lauterburg (2002), S. 117. Kobi (1996), S. 70; vgl. auch Duck (1998), S. 70-72; Martin (1998), S. 135.

49

171

172

Ertragen von Widerspriichen und Aufbau von Vertrauen.i' ^ De^ Vertrauensaspekt wird im Rahmen von Veranderungen ein besonders groBes Gewicht beigemessen. Die Erweiterung der K6nnen-Komponente um die soziale Kompetenz erklart sich wie folgt: Es ist zu vermuten, dass Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente erfolgreicher sind, wenn die ftir die Einfuhnmgen verantwortlichen Implementierer und notwendige Ver-andenmgstrager vertrauenswurdige Personen sind. Veranderungstrager sind von der Einfuh-rung betrofFene Akteure, die neue Steuerungsinstrumente als sinnvoll erachten und sich ent-sprechend positiv dem Einftihrungsprozess gegeniiber verhalten. Nur sozial kompetente Pro-motoren haben die F^igkeit, Vertrauen zwischen Menschen aufzubauen, in dem sich Gesag-tes im Handeln widerspiegelt. „One of the major complaints of people in organizations undergoing a transition is that management doesn't 'Valk the talk."i'74 Folglich wird in der vorliegenden Arbeit zwischen fachlicher und sozialer Kompetenz diffe-renziert. Diese Kompetenzen kdnnen zum einen durch theoretische Wissensubermittlung als auch durch Erfahrungswissen angeeignet werden. Der Begriff der "Kompetenz" wird dem Begriff des ,JK16nnens" vorgezogen, weil er die Summe aus fachlicher und sozialer Kompetenz besser abbildet. Die von Kuckelhaus unter dieser Komponente subsumierten individuellen Ressourcen bilden in der vorliegenden Arbeit einen Teil der Macht-Komponente.

Erweiterung des theoretischen Konstrukts um eine Macht-Komponente Wahrend Nutzenverfolgungen sowie fachliche und soziale Kompetenz der Akteursgruppen unterschiedlich stark ausgeprSgt sein konnen, ist das Machtpotenzial, im Sinne von Durchset-zungsmacht und Einflussmoglichkeiten, relativ starr und je nach Hierarchiestufe unterschiedlich.' ^ „Macht bezeichnet in Anlehnung an Weber die Fahigkeit, jemanden dazu zu bringen, etwas zu tun, was er ohne diese Einwirkimg nicht getan hatte." ' ^ Luder spricht in diesem Zusammenhang von Schliisselpositionen im Reformprozess: „Ein Stakeholder nimmt eine Schliisselstellung im Reformprozess ein, wenn er iiber eine (formale oder faktische) Machtpo-sition im Entscheidungsprozess verfugt, die es ihm erlaubt, ein Reformvorhaben besonders zu befbrdem oder zu blockieren." ' '' Faktische Machtverhaltnisse entscheiden nach Dick daniber, wer sich bei Veranderungsprozessen durchsetzt. ' ^

Fakt ist, dass der Mitarbeiter iiber weniger Macht als die Fuhrungskraft und diese wiederum in der Regel iiber weniger Macht als der Politiker verfugt. Diesem Faktum muss in der Arbeit Rechnung getragen werden, da eine erfolgreiche Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten wahrscheinlicher ist, wenn Engagement, Kompetenz und ausgepragtes Macht- bzw. Einfluss-

173 Vgl. Doppler/ Lauterburg (2002), S. 117-121. 174 Duck (1998), S. 79. 175 Zur Vertiefimg von Machtdefinitionen vgl. z.B. Hucke/ Bohne (1980), S. 191; Morrn/ Delavallee (2000), S.

180 oder Mintzberg (1983), S. 4: ,J»ower is defined in this book simply as the capacity to effect (or affect) organizational outcomes."

176 Bogumil/ Schmid (2001), S. 214. 177 Luder (2001), S. 6. 178 Vgl. Dick (1993), S. 443.

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potenzial zusammenfallen. „Wer handeln will, braucht Macht." ' ^ Andererseits reicht Macht alleine auch nicht aus, man muss sie auch anwenden koiinen und anwenden wollen.

Eine strategische Organisationsanalyse von Crozier und Friedberg hat aufgedeckt, dass neben der in offiziellen Organigrammen kodifizierten und legimitierten Machtstruktur eine zweite inoffizielle Machtstruktur in Organisationen existiert, beispielsweise durch Expertenwissen von in der Hierarchie weiter unten stehenden Personen oder durch selektive Informationspoli-tik im Rahmen von VeranderungsmaBnahmen. ^^ Diesen inoffiziellen Machtverhaltnissen muss demnach bei der Analyse des Steuerungsobjektes auch Rechnung getragen werden. Es wird der Frage nachgegangen, ob es Machtinstrumente innerhalb der Ministerialverwaltung gibt, die bei eindeutiger Wollen-Disposition der Politiker eine von oben verordnete Ver-anderung blockieren oder eine nicht erwtinschte Veranderung unterstiitzen konnen.

Das Durchsetzungspotenzial ist nicht nur durch die Hierarchieebene determiniert, sondem auch durch die Verfugbarkeit von fmanziellen Ressourcen (beispielsweise fur Gutachten, den Aufbau neuer Strukturen oder Fortbildungsbedarf) und Humanressourcen. Deshalb wird der zweite Bestandteil der Konnen-Komponente, die materiellen Ressourcen, unter die Macht-Komponente subsumiert. ^i

Aufbauend auf dem theoretischen Konstrukt wird im folgenden Abschnitt untersucht, wo-durch Engagement, Kompetenz und Macht der Akteure determiniert werden. Erste sekundare Einflussfaktoren werden durch Plausibilitaten hergeleitet und beschrieben.

2.1.1.2 Sekundare Einflussfaktoren

Als sekundare Einflussfaktoren sind diejenigen Faktoren defmiert, die die Auspragungen der primaren Einflussfaktoren beeinflussen. Sekundare Einflussfaktoren sind mittelbare Einflussfaktoren. Drei primare Einflussfaktoren wurden identifiziert, sodass dieser Abschnitt entlang der drei primaren Einflussfaktoren gegliedert ist. Ziel dieses Abschnitts ist es nicht, die potentiellen sekundaren Einflussfaktoren im Detail dar-zustellen, da diese in den sich anschlieBenden Abschnitten aus den Perspektiven der einzelnen Akteure ausfuhrlich untersucht werden. Die folgenden Ausfuhrungen sollen den Rahmen da-fur abstecken, welche Einflussfaktoren fiir den Einfuhrungserfolg neuer Steuerungsinstrumen-te in Ministerien von Bedeutung sein konnten.

Sekundare Einflussfaktoren der Engagement-Komponente Die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung ist wahrscheinlich, wenn ftir alle vier Akteursgruppen -Parlament, Regierung, Fiihrungskrafte und Mitarbeiter der Administration- die aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resul-tierenden Vorteile die Nachteile iiberwiegen.

79 BogumiySchimd(2001),S. 59. 80 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 55-57. 81 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 65, 131.

51

Versetzt man sich in die Situation der Akteure lassen sich die AusprSgungen von ftinf sekun-daren Einflussfaktoren als ErklaningsgroBen fur Engagement bzw. Widerstand der Akteure identifizieren, die in der folgenden Abbildimg dargestellt sind:


iy Engagement Kompetenz

(fachlich und sozial) Macht/

Durchsetzungspotenzial

tr Kon-

zeption

Information

und Ein-bindung

der Akteure

Ver-ander-

ungs-trager

Anreiz-system

Druck

Abb. 12: Sekundare Einflussfaktoren der Engagement-Komponente (eigene Darstellung)

Konzeption der Steuerungsinstrumente

Engagement fur neue Steuerungsinstrumente ist wahrscheinlicher, wenn deren Konzeption

den Akteuren mehr Vor- als Nachteile verspricht. Die Vor- und Nachteile beziehen sich vor

allem auf zwei Aspekte: Arbeitsaufwand versus Arbeitsentlastimg sowie mikropolitische Ver-

anderungen. Der Arbeitsaufwand im Zuge der Einfiihrung und Anwendung neuer Steuerungs

instrumente ist in erster Linie durch den Komplexitatsgrad der Konzeption der Steuerungs

instrumente determiniert. Mikropolitische Veranderungen konnen veranderte Entwicklungs-

moglichkeiten und/ oder Machtbefugnisse sein.

Weitere denkbare von der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente tangierte Bedtirfhisberei-

che wie beispielsweise Existenz- oder Beziehungsbediirfhisse werden hier weniger stark be-

leuchtet. 82 ^Is Politiker oder Beamter sind die unmittelbaren Existenzbediirfhisse abgedeckt.

Finanzielle Sicherheit ist weiterhin aufgrund der herrschenden Gesetze gewahrleistet. Bezie

hungsbediirfhisse wie zwischenmenschliche Kommunikation werden von der Einfiihrung

neuer Steuerungsinstrumente nur dann tangiert, wenn diese Arbeitsplatzversetzungen impli-

zieren.

Ob neue Steuerungsinstrumente fiir die einzelnen Akteursgruppen mehr Vor- als Nachteile

bedeuten, wird im Detail in den Analyseabschnitten (2.2 - 2.3) untersucht.

Information und Einbindung der Akteure

Als zukiinftiger Nutzer der Steuerungsinstrumente mochte man iiber aus der Anwendung der

Steuerungsinstrumente resultierende individuelle Konsequenzen, uber Zeitplane und Meilen-

steine sowie gegebenenfalls iiber die gesellschaftliche, volkswirtschaftliche Notwendigkeit

neuer Steuerungsinstrumente informiert werden. Einigen Beteiligten mag es dariiber hinaus

^^2 Vgl die Bedurfnishierarchien von Mitarbeitem in Organisationen nach Alderfelder in: Wottowa (oJ.), S. 25.

52

wichtig erscheinen, bei der Konzeption und/ oder Einfuhrung der Instrumente mitzuwirken. Durch die Einflussfaktoren Information und Einbindung wird den Akteuren Unsicherheit ge-nommen und eine realistische Perspektive beztiglich neuer Aufgaben und Arbeitsweisen auf-gezeichnet.

Verdnderungstrdger 1st der Vorgesetzte ein „Veranderungstrager", d.h. dass er neue Steuerungsinstrumente vor-bildlich anwendet, kann dies positive Auswirkungen auf das Engagement seiner Mitarbeiter ftir die Veranderung haben. Dieser Einflussfaktor kann erfolgskritisch sein, da einer Verande-mng eher Glaubwiirdigkeit geschenkt wird, wenn diese von Vorgesetzten positiv kommuni-ziert und in die Arbeitsablaufe integriert wird. Veranderungstrager sollten sowohl Ministeriale als auch Politiker sein. Bei letzteren ist die Vorbildfunktion ftir die Mitarbeiter der Administration weniger entscheidend als fur die Fiih-rungskrafte der Administration. Ein wesentlicher Vorteil politischer Veranderungstrager zu administrativen Veranderungstragem ist deren groBeres Durchsetzungspotenzial.

Anreizsystem Angenommen, dass die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente ftir einzelne Akteure mehr Nach- als Vorteile impliziert, muss iiber Moglichkeiten nachgedacht werden, das Verhaltnis von Vor- und Nachteilen wieder ins Gleichgewicht zu bekommen. Materielle und imma-terielle Anreize sowie individuelle oder gruppenspezifische Anreize konnen neben Druckme-chanismen denkbare Ausgleichsfaktoren darstellen.

Externer Druck Manifestiert sich, dass neue Steuerungsinstrumente ftir Politik und/ oder Administration in Summe mehr Nach- als Vorteile bedeuten, dennoch aber einen deutlichen gesellschaftlichen Nutzen zeitigen, konnen die Auspragungen externer Einflussfaktoren zum Einftihrungserfolg beitragen. Denkbar sind Einflussnahme durch Burger, durch Experten und/ oder Budgetdruck. Dariiber hinaus sind die Beziehungen zwischen den vier Akteursgruppen -Parlament, Regie-rung, Fiihrungskrafle und Mitarbeiter der Administration- zu analysieren. Denn zwischen ih-nen kann gegebenenfalls Druck ausgeiibt werden. Beispielsweise konnte das Parlament der Regierung die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente vorschreiben oder letztere wiederum der Administration.

SekundMre Einflussfaktoren der Kompetenz-Komponente Als die zwei Bestandteile der Kompetenz-Komponente konnten die fachliche und die soziale Kompetenz hervorgehoben werden. Fachliche und soziale Kompetenz sind bei den beteiligten Akteuren unterschiedlich ausgepragt, sodass das Mafinahmenpaket zur Steigerung von Kom-petenzen nicht eingleisig angelegt sein sollte. Potentielle Einflussfaktoren konnen wie bei der Engagement-Komponente die Information und Einbindung der Akteure sein. Dariiber hinaus konnen spezifische Aus- und Fortbildun-gen, Neueinstellungen/ Entlassungen oder die zeitlich befristete Integration von Kompetenz-tragem weitere Einflussfaktoren auf die Kompetenz der beteiligten Akteure darstellen.

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Engagement


Kompetenz (fachlich und sozial)

-cr Infor

mation und Ein-bindung

der Akteure

Aus-und Fort-bild-ungs-system

1 Perso- 1 nal-

einstell-ungs-/

-entlass-ungs-

modali-1 mten 1

Macht/ 1 Durchsetzungspotenzial

Expert-enein-

bindung

Abb. 13: Sekundftre Einflussfaktoren der Kompetenz-Komponente (eigene Darstellung)

Information und Einbindung der Akteure

Akteure, die iiber Fachwissen im Bereich Controlling bzw. neue Steuerungsinstrumente ver-

fugen, werden die Implementierungsinhalte durch Informationsveranstaltungen leicht nach-

vollziehen konnen. Akteuren, die wenig oder gar kein relevantes Fachwissen aufweisen, mtis-

sen die Inhalte des Veranderungsprozesses empfangergerecht vermittelt werden. Daruber hin-

aus kann eine aktive Beteiligung in der Implementienmgsphase hilfreich fur das Verstandnis

und die Nutzung neuer Steuerungsinstrumente sein.

Aus- und Fortbildungssystem

Eng mit dem Einflussfaktor Einbindung ist die Aus- und Fortbildung verbunden. Denn diese

kann sowohl theoretisch als auch praktisch durchgefuhrt werden. Praktische Aus- und Fort-

bildungen zu neuen Steuerungsinstrumenten konnen mit dem Einflussfaktor Einbindung

gleichgesetzt werden. Wiinschen Akteure einen vertiefenden Einblick in die Inhalte der Ver-

anderungsmaBnahmen so sollte theoretisches Wissen in Aus- und Fortbildungen vermittelt

werden.

Neben fachlichen Schulungen sind auch Schulungen zur Starkung der sozialen Kompetenz

denkbar. Dies kann vor allem fur potentielle Veranderungstrager von Relevanz sein. Die

Vermittlung von sozialer Kompetenz ist hingegen schwieriger, da diese Schulungs-

mafinahmen Veranderungen von Personlichkeitsmerkmalen implizieren konnen.

Personaleinstellungs-ZPersonalentlassungsmodalitdten

Sind die Konzeptionen und somit Ziele und Inhalte neuer Steuerungsinstrumente leicht zu

vermitteln, konnen die zukiinfligen Anwender das notwendige fachliche Wissen zum Umgang

mit Steuerungsinstrumenten durch aufgezeigte Informations- und Schulungsveranstaltungen

erlangen. Ein anderes Bild zeigt sich in Hinblick auf die Koordination der Instrumente durch

Fachkrafle, also durch den Controller. Ist fundiertes ControUingwissen in den Ministerien

nicht anzutreffen, muss entsprechendes Personal rekrutiert werden.

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Dariiber hinaus kann zur Forderung der Akzeptanz neuer Steuerungsinstrumente Personal eingestellt werden, das neuen Steuerungsinstrumenten positiv gegenuber steht. Blendet man die Arbeitsplatzsicherheit des deutschen Beamtenrechts aus, konnten auch Ent-lassungen von starken Gegnem neuer Steuerungsinstrumente fur deren Einfuhrung forderlich

Experteneinbindung Spezifische Kompetenz kann auch zeitlich befristet durch die Integration von Experten in die Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente „eingekaufl" werden.

Sekund^re Einflussfaktoren der Macht-Komponente Die Macht-Komponente betrifft das Durchsetzungspotenzial der Akteure, neue Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung einzufuhren. Das Durchsetzungspotenzial ergibt sich vor allem aus der Hierarchiestufe der Akteursgruppen und dem damit verbundenen finanziel-len und personellen Spielraum. Die Auspragungen der Macht-Komponente sind somit durch das Staats- und Verwaltungssystem determiniert. Im GG fur die Bundesrepublik Deutschland sind Zustandigkeiten von Parlament, Regierung und Administration geregeltJ^^ Auf diese wird im Abschnitt 2.3 im Detail eingegangen.

Engagement

Einfuhrungsergebnis

tr Kompetenz



tr Staats-

und Verwaltungssystem

Abb. 14: Sekundarer Einflussfaktor der Macht-Komponente (eigene Darstellung)

Staats- und Verwaltungssystem Der Einflussfaktor „Staats- und Verwaltungssystem" ist sicherlich die am wenigsten von den verantwortlichen Implementierem in der Administration beeinflussbare GroBe. Sie muss den-noch in das Biindel an potentiellen Einflussfaktoren integriert werden, da Beeinflussbarkeit nicht mit der Einflussintensitat korrelieren muss. Stellt sich heraus, dass die landestypischen Staats- und Verwaltungssysteme fur die Erfolge und Misserfolge von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor bestimmend sind, miissten strukturelle

183 Siehe beispielsweise Art. 65 GG zur Verantwortungsverteilung in der Bundesregierung oder Art. 77 GG zum Gesetzgebungsverfahren.

55

Andenmgen dieser forciert werden. Volkswirtschaflliche Konsequenzen von strukturellen Veranderungen sind dabei zu beriicksichtigen.

Zusammenfassend sind die hier skizzierten primaren und sekundaren Einflussfaktoren auf das Einfuhnmgsergebniss neuer Steuenmgsinstrumente in der folgenden Abbildung dargestellt. Bei der Darstellung bleiben Interdependenzen zwischen einzelnen Einflussfaktoren vorerst unberiicksichtigt.


U Engagement

Kompetenz (fachlich und sozial)

Macht/ Durchsetzungspotenzial

tr

Kon-zeption

Information/

Ein-bindung

der Akteure

Ver-ander-ungs-trager

Anreiz-system

Druck (Burger/ Exper-

ten/ Budget)

Aus-und Fort-bild-ungs-

system

1 Perso- 1 nal-

einstell-ungs-

/entlass-ungs-

modali-1 t^ten

Ex-perten-

ein-bindung

Staats-und

Verwal-tungs-system

XT Vorgehen der Projektgruppe (Einflussfaktoren- und Projektmanagement)

Abb. 15: Einflussfaktoren im Uberblick (eigene Darstellung)

In Hinblick auf das zu entwickebide Orientienmgsmodell stellt sich die Frage, wie mit den identifizierten Einflussfaktoren zu verfahren ist. Es muss jemanden oder eine Gruppe von Personen geben, die sich im Zuge der Implementierung der Analyse und Beeinflussung der identifizierten Faktoren annimmt. Die veranwortlichen Implementierer miissen neben dem Projektmanagement ein „Einflussfaktorenmanagement" durchftihren. Das Vorgehen der Projektgruppe ist als tertiarer Einflussfaktor im Einflussfaktorenmodell verdeutlicht.

Diese groben Skizzierungen werden in den weiteren Abschnitten konkretisiert und erweitert. Zuvor werden die Charakteristika und Rahmenbedingungen des offentlichen mit denen des privaten Sektors verglichen.

2.1.2 Privater und offentlicher Sektor im Vergleich

Neue Steuenmgsinstrumente, die in den letzten Jahren im offentlichen Sektor eingeftihrt wor-den sind, entstammen in der Kegel dem privatwirtschaftlichen Sektor und/ oder orientieren sich an diesem. Eine unreflektierte Ubertragung dieser auf den offentlichen Sektor ist zu ver-meiden, da beide Sektoren unterschiedliche Strukturen und Rahmenbedingungen aufweisen.

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Deshalb werden im Weiteren die wesentlichen Gemeinsamkeiten und Divergenzen zwischen privatem und offentlichem Sektor herausgearbeitet. Dies dient als Grundlage zur Uberpni-fung, ob die aus der Privatwirtschafl stammenden Instrumente direkt ubemommen oder gege-benenfalls an die Strukturen und Rahmenbedinungen des offentlichen Sektors angepasst werden miissen. Reichard und Ridder/ Hoon wamen vor einem „naiven Konzepttransfer" aus dem privatwirtschaftlichen Sektor, da offentlicher und privater Sektor nicht struktur- und funktionsaquivalent sindJ "*

Oberstes Ziel der Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten in Organisationen ist die gesteiger-te Transparenz uber deren Effektivitat und Effizienz fUr bessere Entscheidungs- und Kontroll-grundlagen. Demnach muss als zwingende Gemeinsamkeit zwischen offentlichen und priva-ten Organisationen nachgewiesen werden, dass diese provenienzunabhangig nach Effektivitat und Effizienz streben. Daran anschliefiend werden die wesentlichen Unterschiede zwischen den beiden Sektoren beleuchtet. Wesentliche Unterschiede bestehen vor allem bezuglich der Schwierigkeit der Operationalisienmg von Sachzielen und des geringeren Wettbewerbsdrucks im offentlichen Sektor. Diese Divergenzen erfordem Anpassungen beztiglich der Steuerungskonzeptionen und des Implementierungspfades, die aufgezeigt werden.

Effektivit^ts- und Effizienzforderung Die Forderung an den Staat, effektiv zu handeln, wurde bereits dargelegt. Diese Forderung gilt ebenso fur Untemehmen im privaten Sektor. Organisationen werden gegrundet, wenn gesetzte Ziele nicht alleine sondem nur durch Arbeitsteilung erreicht werden konnen. Die Arbeitsteilung geht auf den Okonomen A. Smith und auf den Soziologen E. Durkheim zu-ruck. 85 Bogumil und Schmid implizieren die Arbeitsteilung in der Definition von Organisationen: „Organisationen sind in einer allgemeinen Formulierung eine spezifische auBere Form des sozialen Zusammenwirkens, ein bewusst gewahltes Hilfsmittel, derer sich die Ak-teure zur Erreichung bestimmter Ziele bedienen."^^^ ZielreaHsierung durch effektives Handeln ist also alien Organisationsformen inharent. Schon Hayek definierte die Organisation als „Festlegung auf ein bestimmtes ZieP' ' .

Fur den offentlichen Sektor tiberwiegt jedoch die Effektivitatsforderung und demgegentiber dominieren Effizienzbestrebungen im privaten Sektor. Wahrend sich die Politik primar daran messen lassen muss, wirksam zur Losung gemeinschaftlicher Probleme, die nicht von Privaten wahrgenommen werden konnen, beizutragen („effektiv handeln")'^8, steht im privaten Sektor der Effizienzgedanke, zum Beispiel in Form des Verhaltnisses von eingesetztem Kapi-tal zum Gewinn (Return on Investment) im Vordergrund. ^^ Dass sich Effektivitat- und Effi-

^^ Reichard sowie Ridder/ Hoon zitiert in: Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 114. 185 Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 1. 186 Bogumil/ Schmid (2001), S. 29. 187 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 29-30 mit Ruckgriff auf Hayek. 188 Vgl. hierzu Merk (2000), S. 24 und Parenteau (1994), S. XXII. 189 Neuere Entwicklungen nehmen Abstand von Bilanzkennzahlen als die zentrale Untemehmenskennzahl und

fuhren cash-flow-basierte Grofien als Erfolgskennzahlen an, wie beispielsweise EVA (Economic Value

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zienzbestrebungen jedoch gegenseitig bedingen, kann sowohl durch staatliche als auch pri-vatwirtschaftliche Aktivitaten illustriert werden.

Tragt der Staat zur Losung gemeinschaftlicher Probleme bei immer weiter zunehmender Staatsverschuldung bei, also ohne Beriicksichtigung des Verhaltnisses von Staatseinnahmen zu Staatsausgaben, so wird die Fordenmg nach effizienzorientiertem staatlichem Handeln zunehmen. Diesem Automatismus wird rechtlich beispielsweise durch die BHO in Form des Wirtschaftlichkeitsprinzips Rechnung getragenJ^^ Dass der 6ffentliche Sektor neben der Effektivitatsforderung auch effizient arbeiten muss, kann auBerdem durch das Strukturmuster der Ressourcenzusammenlegung gestiitzt werden. Sowohl in privaten Untemehmen als auch in offentlichen Verwaltungen werden Ressourcen in einem kollektiven Gebilde mit der Zielsetzung synergetischer Effekte zusammengelegt. Beide Organisationsformen erstellen LeisUmgen durch die Kombination von Produktionsfak-toren. 9^ Produktionsfaktoren werden in Hinblick auf die organisationsspezifischen Ziel-setzungen der jeweiligen Organisationsform kombiniert. Die Klassifikation der Ressourcen nach Barney^ 92 j ^ physische, menschliche und organisatorische Ressourcen triffl auf Organi-sationen provenienzunabhangig zu, wenngleich die Gewichtungen unterschiedlich sein kon-nen. Durch die Anwendung von Steuerungsinstrumenten kann die Zusammenlegung von Ressourcen gesteuert werden. Demnach sind Steuerungsinstrumente sowohl fur Fiihrungskrafte der Privatwirtschaft als auch des offentUchen Sektors hilfreich. ^^

1st ein privatwirtschaflliches Untemehmen nicht effizient, wird dies nicht nur effizienzstei-gemde MaBnahmen (wie z.B veranderte Vertriebsmodalitaten) initiieren, sondem auch die bisherigen Zielsetzungen des Untemehmens kritisch reflektieren und sich gegebenenfalls neue inhaltliche Ziele setzen (z.B. die Entwicklung eines neuen Produktes, groBere Kunden-zufriedenheit oder auch verstarkt einen positiven, gesellschaftlichen Beitrag leisten). ^^ L^tz-ten Endes dominiert hingegen das Ziel der Gewinnmaximierung, dem nicht-monetare Ziele untergeordnet werden. ^

Dieser Kreislauf zeigt auf, dass Effektivitats- und Effizienzforderungen als Formalziele sowohl im offentlichen als auch im privaten Sektor anzutreffen sind, wenngleich in unterschied-lichem AusmaB. ^ Im Privatsektor herrscht eine Dominanz der Effizienzforderung „Ge-winnmaximierung" vor, im offentlichen Sektor der Effektivitatsgedanke -im Sinne von „das Richtige fiir den Biirger tun"-. Damit verbunden ist eine Sachzieldominanz im offentlichen

Added) oder CFROI (Cash Flow Return on Investment). (Vgl. hierzu Stem/ Shiely/ Ross (2001); Young/ Byrne (2000); Payette (1994), S. 10-11; Berens/ Karlowitsch/ Mertes (2000), S. 24.)

1^ Vgl. dazu Abschnitt 1.3.4 sowie Budaus/ Bucholtz (1997), S. 332: Neben der Effektivitat definieren sie Effizienz und Kosteneffizienz als die das Wirtschaftlichkeitsprinzip konkretisierende Formalziele von offentlichen Verwaltungen.

191 Vgl. Steinebach (1998), S. 59,61; Albi et al. (1997), S. 23. 192 Vgl. Dibbem/ Giittler/ Heinzl (2001), S. 686. 193 Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 1; Bogumil/ Schmid (2001), S. 34. 194 Vgl. Kaufmann (2001), S. 6 ff.; vgl. hierzu auch Hauschildt (1977), S. 8: Hauschildt hebt hervor, dass Ge

winnmaximierung nicht das einzige Ziel eines Untemehmens ist. 195 Vgl. Mertes (2000), S. 147; Horvath (1996), S. 135 ff. 196 Vgl. Oosteroom/ Soons (2002), S .8.

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Sektor.197 Diese hat zur Folge, dass die Anwendung neuer Steuenmgsinstmmente (vor allem die Entwicklung von Zielsystemen und die darauf abgestimmte Leistungsmessung) erschwert ist.

Schwierigkeit der Operationalisierung von Sachzielen im 5ffentlicheii Sektor Ein wesentlicher Unterschied des offentlichen zum privaten Sektor ist die Schwierigkeit der Operationalisierung von Sachzielen im offentlichen Sektor. Dies soil an einigen Beispielen verdeutlicht werden.

Oberstes Ziel der offentlichen Verwaltimg ist die Wohlstandsmaximierung, das in einzelne Sachziele heruntergebrochen werden kann. Sachziele im offentlichen Sektor sind in der Kegel weniger eindeutig als die Ziele privater Betriebe.'^^ Eine Operationahsierung ist erschwert, weil der Zielerreichungsgrad von Sachzielen oft nicht quantifizierbar, sondem nur mittels Indikatoren messbar gemacht werden kann. Nicht nur die Identifizierung sinnvoller Indikato-ren, sondem auch deren Messung ist oft aufwendig (z.B. durch Umfi-agen). Sachzielen (wie beispielsweise „mehr Generationsgerechtigkeit") nahert man sich eher durch qualitative, wei-che Indikatoren, wahrend die Erreichung gesetzter Untemehmensziele oft durch Zahlen oder Zahlenrelationen gemessen werden kann. Im offentlichen Sektor tritt eine indirekte Messung iiber Indikatoren gegeniiber direkten Kennzahlen in den Vordergrund. ^^

Des Weiteren ist das Leistungsspektrum des offentlichen Sektors vielfaltiger als das eines produzierenden Untemehmens. oo Selbst einzelne staatliche Einheiten wie beispielsweise Mi-nisterien verfolgen in der Kegel mehr und umfassendere Ziele als ein privatwirtschaftliches Untemehmen. Die Bildung iiberschaubarer Steuerungseinheiten (z.B. Abteilungen von Minis-terien) kann eine Antwort auf diese Problematik sein. Dies hat allerdings wiederum zur Folge, dass oft flachendeckende Zielstrukturen, wie sie im Privatsektor anzutreffen sind, nur schwer Oder gar nicht abgebildet werden konnen.

Erschwerend kommt bei der Zieldefinition und deren Operationalisierung hinzu, dass die Ver-folgung von bestimmten Sachzielen oft Implikationen fiir andere Ziele hat.201 Dariiber hinaus kann der Zielerreichungsgrad gesetzter inhaltlicher Ziele durch nicht beeinflussbare Faktoren (z.B. Naturereignisse, unerwartete wirtschaftspolitische Entscheidungen anderer Lander) mit-bestimmt sein. Dies trifft -wenn auch in der Kegel weniger haufig und in einem geringeren AusmaB- auch auf den Privatsektor zu. Aber der Aktionsradius -und damit verbundene Inter-dependenzen mit anderen Landem- eines einzelnen Untemehmens ist in der Kegel iiberschaubarer als der eines Staates. In der Kegel ist auch die Anzahl der Beteiligten an Zieldefmitionen und deren Operationalisierung im offentlichen Sektor groBer als im Privatsektor. Unterschied-

^ " Zur Sachzieldominanz im offentlichen Sektor und Formalzieldominanz im privaten Sektor vgl. Buchholtz, (2001), S. 19; Demeestere (2002), S. 49; Rouban (1996), S. 3; Commissariat General du Plan (2000), S. 185.

198 Vgl. Braun (1988), S. 151ff sowie Wild (1973a), S. 297. ^^ Zu den unterschiedlichen Performance-Kriterien siehe Mertes (2000), S. 151. 200 Vgl. Wild (1973a), S. 297; Braun (1988), S. 127. 201 Vgl. Steinebach (1998), S. 58.

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liche Bediirfiiisse (z.B. von Gewerkschaften, Arbeitnehmerverbanden, Parteien etc.) sind zu berttcksichtigen.

Die Ausftihrungen zur Schwierigkeit der Operationalisierung von Zielen des offentlichen Sek-tors haben die Relevanz des Einflussfaktors „Konzeption der Steuerungsinstrumente" bestSr-ken kSnnen. Auf die Erarbeitung einer fur die Ministerialverwaltung sinnvoll anwendbaren Konzeption ist demnach viel Zeit und Arbeitskraft zu investieren.

UnterschiedlicherWettbewerbsdruck Der private Sektor ist im Gegensatz zum Sffentlichen Sektor einer dauemden Bewegung durch MSrkte und damit verbundenem Wettbewerb ausgesetzt., Jiir Profit-Untemehmen wird davon ausgegangen, dass diese auf Grund der Dynamik des Wettbewerbs uber Organisations-formen und Praktiken zur Gestaltung von Veranderungsprozessen verfugen, zum Beispiel durch ihre Erfahnmgen mit der erfolgreichen oder nicht erfolgreichen Positionierung in Ge-schaflsfeldem."202 private Betriebe sind somit automatisch gezwungen, Adaptionsprozesse durchzufiihren, urn einen Konkurs zu vermeiden. Diese Art von Kontrollfunktion wird bei der staatlichen Tatigkeit kaum durch die „6ffentliche Meinung" oder die Gefahr der Abwahl fiir Pohtiker ersetzt.203 Zwar ist die Moghchkeit des Staatsbankrotts (Beispiel Argentinien 2002) auch fUr den offentlichen Sektor nicht ausgeschlossen. Doch auch ein Staatsbankrott fiihrt nicht dazu, dass samtliche offentliche Behorden durch den Eigentumer, den Staat, geschlossen werden. Offentliche Verwaltungen sind keinem Bestandsrisiko ausgesetzt. o^ Briiggemeier und Rober verweisen in diesem Zusammenhang auf das „Prinzip der Unsterblichkeit offentli-cher Institutionen"205.

Hinzu kommen die Beschaftigungssicherheit des Beamten sowie weitere Rahmenbedingun-gen wie „leistungsfreie" Gratifikationssysteme im Beamtengesetz, der Bundes-Angestellten-Tarif^ertrag (BAT) oder die Personalvertretungsgesetze, die kaum zum Wettbewerb innerhalb oder zwischen Behorden beitragen. o^

Diese Fakten verdeutlichen, dass der offentliche Sektor einem geringeren Veranderungsdruck als der private Sektor ausgesetzt ist. Dies hat wiederum zur Folge, dass auch der Druck, Steuerungsinstrumente einzuftihren, die Transparenz uber Ziele, Leistungen und Kosten von offentlichen Verwaltungen geben sollen, fur Ministerien geringer als fur private Untemehmen ist. Widerstande konnen einfacher aufgebaut werden als im privatwirtschafllichen Untemehmen. Fiir die Regierung impliziert der vergleichsweise geringere Wettbewerbsdruck, dass Ziel- und Ergebnistransparenz nicht automatisch von einer Instanz -wie beispielsweise vom Aufsichtsrat des Untemehmens- eingefordert werden. Diese Kontrollfunktion konnte und soll-te jedoch das Parlament ubemehmen.

202 Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 115. 203 Vgl. Thorn/ Ritz (2000), S. 24. 204 Vgl. Steinebach (1998), S. 61-63; Demeestere (2002), S. 23; Reichard (1987), S. 16,19; Albi et al. (1997),

S.47. 205 Briiggemeier/ Rober (2003), S. 133. 206 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 128; Wottawa (o.J.), S. 5-6.

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Den Einflussfaktoren, die auf die Engagement-Komponente wirken, muss demnach bei der Analyse des Steuerungssubjektes und Steuenmgsobjektes besonders viel Aufmerksamkeit gewidmet werden. Denn wenn der Dmck, neue Steuerungsinstrumente einzufiihren, nicht groB ist, mtissen alternative Wege zur Engagementinitiierung aufgezeigt werden.

Die ZweckmaBigkeit der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor, die zu Effektivitats- und Effizienzsteigerungen beitragen konnen, konnte aufgezeigt werden. Auch in offentlichen Verwaltimgen ist ein „nach betriebswirtschaftlicher Rationalitat funktio-nierenden Management"207 moglich. Effektivitats- und Effizienzforderungen gelten sowohl ftir den offentlichen als auch fur den privaten Sektor, jedoch im unterschiedlichen AusmaB. Die aufgezeigte Lucke zwischem 6ffentlichen und privaten Sektor (andere, „weichere" Ziel-setzungen, weniger Wettbewerbsdruck, geringerer Kostendruck) hat hingegen zur Folge, dass bei der Konzeption und Implementierung der Steuerungsinstrumente die spezifischen Beson-derheiten des offentlichen Sektors berucksichtigt werden mtissen. Von einer unreflektierten Ubertragung originSrer Steuerungsinstrumente des privaten Sektors auf offentliche Verwal-tungen ist abzuraten. os Die Tatsache, dass in der Politik eher weiche statt zahlenmaBig greif-bare Ziele dominieren, erschwert den Zieloperationalisierungsprozess. Die Tatsache, dass ein Ministerium nicht der Gefahr des Konkurses ausgesetzt ist, nahrt die Gefahr des unbedachten Umgangs mit Ressourcen und der mangelnden Einsicht in die Notwendigkeit von Steuerungs-instrumenten. Eine hohe Relevanz des Einflussfaktors „Konzeption" sowie samtlicher Einflussfakoren, die auf die „Engagement-Komponente" der von der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure einwirken, ist durch den Vergleich der wesentlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen offentlichem und privatem Sektor bestarkt worden.

2.2 Steuerungsinstrumente als Implementierungsgegenstand

hi diesem Abschnitt wird ein Uberblick iiber die am haufigsten anzutreffenden Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor gegeben. Mit dem Uberblick werden zwei Ziele verfolgt. Zum einen bilden die einzelnen histrumente mit ihren Zielsetzungen und Funktionsweisen eine Basis fiir die Darstellung der akteursspezifischen Konsequenzen aus deren Anwendung im Abschnitt 2.3. Zum anderen ist fiir die Erarbeitung eines ministeriellen Steuerungsmodells im Kapitel 5, das ein Zusammenspiel mehrerer Instrumente darstellt, eine Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Steuerungsinstrumenten im Vorfeld hilfi-eich.

Es werden im Folgenden Defmitionen der einzelnen Instrumente gegeben. Die jeweiligen Zielsetzungen und Funktionen werden beschrieben. Auf eine kritische und detaillierte Auseinandersetzung mit den einzelnen histrumenten wird an dieser Stelle verzichtet, da die Vor-teilhaftigkeit und hnplementierungsfahigkeit der histrumente ohne vorherige Beleuchtung des Steuerungssubjektes und Steuerungsobjektes nicht immer verdeutlicht werden kann. Es werden lediglich offensichtliche Vor- und Nachteile benannt. Dabei ist zu beriicksichtigen, dass Vor- und Nachteile von Akteuren unterschiedlich bewertet werden konnen.

207 Schedler/ Proeller (2003), S. 44. 208 Vgl. Reinermann (2000), S. 19; Reichard (1997), S. 655.

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Insgesamt werden 13 imterschiedliche Steuemngsinstrumente kurz skizziert. Die Reihenfolge der Darstellung der ersten sieben Instmmente -Zielsysteme, Kontrakte, Ziel-vereinbanmgen, LeistungserfassungZ-rechnungen, KostenerfassungZ-rechnungen, Systeme zur Erfassung leistungsbeeinflussender Faktoren und Berichtswesen- kann aus einer prozessualen Sichtweise erklart werden. Diese Instrumente konnen aufeinander abgestimmt zu einem Ge-samtsteuenmgsmodell integriert werden. Die Instmmente -Leitbilder, Qualitatsmanagement, Kontinuierliche Verbessemngsprogram-me, Benchmarking, Evaluiemngen- sind fiir ein Gesamtsteuenmgsmodell nicht zwingend, konnen dieses aber erganzen. Die Darstellung des Steuerungsinstruments Balanced Scorecard (BSC) bildet abschlieBend ein Beispiel fur ein Instrument, das verschiedene Aspekte einzelner Steuerungsinstrumente zu integrieren versucht. Ein weiteres wichtiges Steuerungsinstrument stellt das kaufinannische Rechnungswesen mit Vermogens-, Finanz- und Erfolgsrechnung dar. Doch da in Deutschland, dem Hauptanalyse-land, „der Kembereich der Verwaltung immer noch durch ein einfaches Buchungssystem in Form der kameralen Rechnung und weitgehend durch ein nach Titeln strukturiertes Budget gekennzeichnet ist"209 ^ird das Rechnungswesen in der vorliegenden Arbeit nur am Rande thematisiert.210

2.2.1 Zielsysteme

Zielsysteme bilden die Basis fur eine zielorientierte Steuerung. Denn ohne Ziele kann nicht gesteuert werden.

Die Wurzehi von Zielsystemen als Steuerungsinstrument gehen auf Likert im Jahre 1967 zu-ruck.211 Ein Zielsystem ist eine strukturierte Darstellung von Zielen, die durch hierarchische Beziehungen miteinander verbunden sind. Das Zielsystem einer Organisation „umfasst die fur eine oder mehrere Perioden gleichzeitig verfolgten, handlungsbestimmenden Ziele, die bei einer rationalen Entscheidungsfindung zu beriicksichtigen sind.212 ziele sind angestrebte SoU-Zustande, die durch zielgerichtetes Handeln erreicht werden.

Abb. 16: Zielsystem (eigene Darstellung)

209

210

211

212

Budaus (2004a), S. 75-76. VgLAbschmtt4.3. Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 19. Seiwert(1979),S.34.

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Im Idealfall sollten alle Ziele bzw. Mafinahmen (mit Ausnahme des obersten Zieles) eindeutig einem ubergeordneten Ziel zugeordnet sein. Jede ZielgroBe muss durch die nachgeordneten ZielgroBen und MaBnahmen vollstandig beschrieben sein. Wenn ein Ziel durch die Ableitung von Unterzielen bzw. von zielfuhrenden MaBnahmen erklart werden kann, spricht man auch von einem operationaHsierbaren Ziel.213 Dieser Idealfall widerspricht hingegen den in der Regel anzutreffenen konfliktaren, divergie-renden Zielen in Organisationen. Hauschildt definiert Zielsystem deshalb als „die bewusste Ordnung von mehreren, darunter konfliktaren Zielen"2i4

Ziele miissen durch ihren Zielinhalt, eine Zielvorgabe und eine Zieldauer konkretisiert wer-den.215

Die Erklarung des Zielinhalts muss zu einer verstandlichen (operationalen) Zielformulierung fiihren. „Ein Ziel ist operational, wenn eine Messvorschrift vorliegt, mit deren Hilfe die Errei-chung des Zieles gemessen werden kann."2i6 Differenziert wird zwischen quantitativen (z.B. Gewinnerhohung um 5%) und qualitativen Zielen (z.B. Imageverbesserung). Wahrend erstere kardinal durch Intervall- und Verhaltnis- sowie absolute Skalen gemessen werden konnen, mussen letztere durch Indikatoren messbar gemacht werden. Indikatoren dienen der Abbil-dung nicht direkt messbarer Sachverhalte und sind somit MaBgroBen, die die Realitat aus-schnittsweise bzw. stellvertretend abbilden. Die Zielvorgabe kann als Ober-, Unter- oder Intervallziel definiert werden. Die zeitliche Zielformulierung kann sich auf einen Zeitpunkt oder Zeitraum beziehen.

Ein Zielsystem ist ein Hilfsmittel, mit dem Ziele und MaBnahmen inhaltlich und hierarchisch strukturiert und in Folge fiir die Organisationsmitglieder transparent gemacht werden. Dies scheint auf den ersten Blick vorteilhaft zu sein. Allerdings impliziert die Erarbeitung von Zielsystemen somit auch die Festlegung auf Ziele durch Ftihrungskrafle, an deren Zielerreichung sie sich messen lassen mussen. Des Weiteren ist die Zielsystembildung ein sehr zeitintensiver Prozess, da sich im Zielsystem erstens alle Ftihrungskrafle wiederfinden mochten und zweitens Losungen bei Zieluberschneidungen ge-funden werden mussen.

2.2.2 Kontrakte und Budgetierung

IJber Ziele und Zielerreichungsgrade sowie uber das fur die Zielerreichung erforderliche Budget konnen Kontrakte abgeschlossen werden.

Der Begriff des Kontrakts wurde das erste Mai im Zusammenhang mit Reformvorhaben in der offentlichen Verwaltung der niederlandischen Stadt Tilburg wie folgt definiert: Ein Kon-trakt ist eine „verbindliche Absprache fiir bestimmte Zeitraume uber zu erbringende Leistun-

213 Anzumerken ist, dass Ziele auf nachgeordneten Ebenen als MaBnahmen fiir die iibergeordnete Ebene ange-sehen werden konnen.

214 Hauschildt (1980), S. 2420, siehe auch Cyert/ March (1976), S. 360 ff 215 Zu den Gesichtspunkten Zielinhalt, Zielvorgabe und Zieldauer vgl. Witt (1997), S. 393; Seiwert (1979), S.

34-40. 216 Seiwert (1979), S. 34.

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gen und die dafUr zur VerfUgimg stehenden Mittel"2i7. Bin Kontrakt ist somit eine gegenseiti-ge Verpflichtung. Der Kontraktpartner A erhalt fUr die Erbringung eines im Vorfeld festge-legten Outputs ein Budget vom Kontraktpartner B. Kontrakte kOnnen zwischen der Exekuti-ven und Legislativen sowie innerhalb von Verwaltungen zur Binnensteuenmg abgeschlossen werden. Charakteristisch fiir Kontrakte sind zwei Kontraktpartner oder „Vertragsparteien", die in der Kegel unterschiedlichen Hierarchien angehOren. Kontrakte sind Vereinbarungen und keine VertrSge im zivilrechtlichen Sinne, auch wenn der Begriff diese Assoziation auf-kommen l^st.

Eng verbunden mit Kontrakten ist der Begriff der „Budgetierung". Budgetierung kann prozes-

sual als die Aufstellung, Verabschiedung, KontroUe und Abweichungsanalyse von Budgets

definiert werden.^is Ein Budget ist definiert als „ein in wertmaBigen GrSBen formulierter

Plan, der einer Entscheidungseinheit fUr eine bestimmte Periode mit einem bestimmen Ver-

bindlichkeitsgrad vorgegeben wird"2i9.

Budgetierung ist nichts Neues fUr den 5ffentlichen Sektor. Sie wird bislang im Rahmen der

Haushaltsplanaufstellung praktiziert. Die zurzeit praktizierte Budgetierung ist jedoch input-

orientiert, also an verfUgbaren Finanzmitteln orientiert, wShrend die im Rahmen der EinfUh-

rung neuer Steuerungsinstrumente propagierte Budgetierung outputorientiert angelegt sein

sollte.220 Bei der outputorientierten Budgetierung werden AufgabentrSgem Finanzmittel auf

Basis geplanter Leistungseinheiten in Form von Produkten zugewiesen, wobei Produkte Kos-

tentrager darstellen.221 Werden Budgets Outcomes zugeordnet, spricht man auch von einer

outcomeorientierten Budgetierung. Diese ist -zumindest bislang- faktisch kaum praktikabel.222

In diesem Zusammenhang ist der Begriff des Globalbudgets zu erwahnen. Werden einzehien

Zielen oder Zielbiindeln Budgets zugeordnet, spricht man von Globalbudgets.223 Globalbud

gets haben den Vorteil, dass beispielsweise Personalbudgets mit Budgets aus dem Sachmittel

oder aus dem investiven Bereich verkntipft bzw. substituiert werden kcinnen.224 Budaus kons-

tatiert jedoch in diesem Zusammenhang, dass „das Budgetrecht der Legislative eingeschrankt

wird, sofem keine Substitute geschaffen werden. Damit einher geht eine Art Entpolitisienmg

von Politik. Die notwendigen Entscheidungen iiber Prioritaten und Posteritaten bei knapper

217 Winter (1998), S. 176. Zum Begriff des Kontraktessiehe auch Buchholtz (2001), S. 101. 218 Vgl. Horvath & Partner (1998), S. 127-128. 219 Mertes (2000), S. 253, dort verwiesen auf Jung (1985), S. 23 und Dambrowski (1986), S. 19; ahnlich auch

bei Felderer/ Koman/ Schuh (2001), S. 4; Witt (1997), S. 38; Horvath & Partner (1998), S. 225, Kupper (1997), S. 294.

220 Vgl. Nau/ Walhier (1999), S. 180; Kuckelhaus (1999), S. 130. 221 Vgl. Budaus (2000), S. 15 sowie zum Produkt- und Kostentragerbegriff Abschnitt 2.2.4 und 2.2.5. 222 Bei den Landeranalysen im Kapitel 4 wird auch der Begriff der „zielorientierten Budgetierung" benutzt, da

sich dieser Begriff vor allem im Ausland etabliert hat. Dabei handelt es sich bei der Zielsetzung in der Re-gel um Output- und nicht um Outcomeziele.

223 ,j)urch Novellierung des HGrG im Jahre 1997 (§§ 7; 15) wurde generell eine Globalisienmg der Budgets ermoglicht (Deckungsfahigkeit und Ubertragbarkeit) und auf eine sachliche und zeitliche Spezialitat weit-gehend verzichtet." (Budaus (2004), S. 79)

224 Budaus (2003), S. 162 f

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werdenden Ressourcen verlagem sich tiber das Instrumentarium ,globales Budget' auf die Verwaltung."225

In Erganzung zu den bisherigen traditionellen Budgetfiinktionen der inputorientierten Budge-tierung -politische Funktion, Rechts- und KontroUfunktion, finanzpolitische Funktion iind wirtschaftspolitische Funktion- sind als Vorteile einer outputorientierten Budgetierung vor allem die „Orientierung an Ergebnissen und eines Einbezuges von Ressourcenknappheit"226 zu sehen.227

Wird die Budgetierung mit einem Kontraktabschluss verkniipfl, so resultiert Verbindlichkeit. Der Kontrakt ist quasi das unterschriebene Ergebnis der Budgetierung. Durch Kontraktab-schlusse wird an einer Stelle Verantwortung Ubertragen (z.B. von der Politik an die Administration) und zwangslaufig auch an anderer Stelle Verantwortung genommen. Jedoch be-trifft dieser Verantwortungsverlust ausschliefilich die Entscheidung tiber UmsetzungsmaB-nahmen.

2.2.3 Zielvereinbarungen

Zielvereinbarungen sind in der vorliegenden Arbeit ausschliefilich dokumentierte Vereinba-rungen innerhalb der Administration. Im Unterschied zu Kontrakten spielt die Festlegung von produkt- oder zielorientierten Budgets innerhalb der Administration eine weitaus geringere RoUe. Die Delegation von finanziel-ler Verantwortung ist durchaus noch auf die Ebene der Abteilungs- und Referatsleiter denk-bar. Zielvereinbarungsgesprache zwischen Referatsleitem und ihren Mitarbeitem zielen hin-gegen auf die Umsetzung der operativen Planung ab. Durch Zielvereinbarungen wird die Ges-taltung des Leistungserstellungsprozesses auf diejenige Ebene delegiert, die unmittelbar die Leistungs- oder Teilleistungserstellung vomimmt, oder die in Verhandlungen mit einer ihr nachgeordneten Ebene ihrerseits weiter Teilleistungen delegiert.228 Zielvereinbarungen bein-halten somit die Einbindung von unterschiedlichen Ebenen/ Personen in den Zielbildungs-und Leistungserstellungsprozess.

Daruber hinaus konnen in Zielvereinbarungen auch die personlichen Bedurfhisse des einzel-nen Mitarbeiters, wie zum Beispiel die Teilnahme an bestimmten Fortbildungen, besprochen und festgehalten werden. Durch die Berticksichtigung der personlichen Bedurfhisse des ein-zelnen Mitarbeiters kann dieser zu ergebnisorientierter Leistung motiviert werden.229 Weniger

225 Budaus (2004), S. 79. 226 Budaus (2002a), S. 206; siehe auch Winter (1998), S. 187. 227 Das Budget, der Haushaltsplan, ist Ausdruck politischer Entscheidungen. Die Rechtsfunktion ist einerseits

durch die gesetzliche Fundierung gegeben, andererseits durch eine Verbindlichkeitsfunktion, die Regierung und Verwaltung an den Haushaltsplan bindet. Die KontroUfunktion resultiert dadurch, dass die Exekutive nach Vorschrifts- und VerfassungsmaBigkeit sowie zahlenmaBiger und rechnerischer Richtigkeit gepriift wird. Die finanzpolitische Funktion steUt die Ubereinstimmung von Ausgaben und Einnahmen sicher. Aus wirtschaftspolitischer Sicht ist der heutige Haushaltsplan ein Ordnungsmittel, das der Realisierung einer bestimmten Wirtschaftspolitik dient. Zum Beispiel muss dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht Rech-nung getragen werden. (vgl. hierzu Winter (1998), S. 103-109)

228 Winter(1998), S. 193. 229 Vgl.Buchholtz(2001),S. 64.

65

leistungsorientierte Mitarbeiter werden gemeinsamen Vereinbarungen von Zielen, deren Ziel-erreichung regelmafiig kontrolliert wird, eher kritisch gegenuber stehen.

2.2.4 LeistungserfassungenZ-rechungen

Sind Kontrakte und Zielvereinbarungen abgeschlossen, werden die darin vereinbarten Ziele realisiert. Diirch die Kombination von Ressourcen werden in Ministerien Leistungen erbracht.

Um sich einer Definition der LeistungserfassungZ-rechnimg^^o annahem zu konnen, wird im Vorfeld der Begriff der Leistung definiert. Wahrend fiir den Physiker Leistung Weg mal Kraft in der Zeiteinheit ist, differenziert Horvath zwischen einem KLR-basierten produktbezogenen, einem erweiterten produktbezogenen imd einem wirkungs- und zielfeldbezogenen Leistungs-begriff.231

Nach dem KLR-basierten produktbezogenen232 Leistungsbegriff ist Leistung der „sachzielori-entierte, monetar bewertete Output des Produktionsprozesses"233, Der erweiterte produktbezogene Leistungsbegriff weist neben einer monetaren Komponente auch eine Mengen- und Qualitatskomponente sowie eine Zielkomponente auf 234 Angaben iiber Mengen, Qualitat und Wichtigkeit sind Voraussetzungen daftir, „Leistungsziele pro Pro-dukt definieren und budgetieren zu k6nnen"235, Um Leistungen nach dieser Definition erfas-sen zu konnen, miissen Mess- bzw. Bewertungskriterien definiert werden. Dies konnen exakte MessgroBen oder weniger prazise Leistungsindikatoren sein. Dabei ist die Erfassbarkeit der Bewertungskriterien zu priifen und die Wirtschaftlichkeit der Erfassung sicherzustellen. So-wohl der KLR-basierte produktbezogene als auch der erweiterte produktbezogene Leistungsbegriff beziehen sich auf eine outputorientierte Steuerung.

Der wirkungs- und zielfeldbezogene Leistungsbegriff steht im Zusammenhang mit den „uber-geordneten Strategien und Gesamtzielen einer Verwaltung"236^ Nach diesem Verstandnis die-nen Leistungen der Erfiillung vorgegebener Ziele. Das Ergebnis von Einzelleistungen deter-miniert den Zielerreichungsgrad der Ziele. In diesem Zusammenhang wird die enge Kopplung von Zielsystemen mit der Leistungserfassung deutlich. Ist der Zielerreichungsgrad als ge-wiinschte Wirkung von Leistungen definiert, spricht man auch von einer Wirkungsrechnung.

Unabhangig davon, welcher Leistungsbegriff zugrunde liegt, wird durch die Leistungserfas-sungZ-rechnung Transparenz iiber offentliche Leistungen gefordert, allerdings in unterschied-lichem Ausmafi.

23^ Im angelsachischen Raum wird von . Performance Measurement" gesprochen. Dieser Begriff hat sich mitt-lerweile weltweit durchgesetzt.

231 Zum Leistungsbegriff vgl. Horvath (2000), S. 31; Mundhenke (2000), S. 74-75. Weber verweist darauf, „dass es bis heute keine abschlieBende Klarheit iiber den Leistungsbegriff gibt. Leistungen sind in der be-triebswirtschaftlichen Literatur zumeist Gegenbegriff zu den Kosten" (Weber (2002), S. 175).

232 Der Begriff des Produktes ist als „das Ergebnis einer bestimmten Abfolge von vorher defmierten Aktivita-ten (Arbeitsschritten) mit einem definierbaren Wert oder Nutzen fur den En:q)fanger" definiert. (BMF, S.381 zitiert in: Horvath (2000), S.32.) Zur Definition des Begriffs ,J>roduktes" vgl. auch KGSt 1994 sowie zum KGSt-Produktbuch vgl. KGSt (1997) und Budaus (2004a), S. 79.

233 Horvath (2000), S. 35. 234 Vgl. Horvath (2000), S. 36. 235 Horvath (2000), S. 35. 236 Horvath (2000), S. 38.

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Allerdings ist es oft schwierig, gute Leistungsindikatoren fur den offentlichen Sektor zu iden-tifizieren. Die Gefahr eines zu hohen administrativen Aufwands ist grofi. Neben diesen prakti-schen Problemen wird die resultierende Leistungstransparenz von weniger leistungsorientier-ten Mitarbeitem verstandlicherweise nicht gewiinscht.

2.2.5 KostenerfassungenZ-rechimgen

Durch die Leistungserstellung werden Kosten verursacht. Kostenerfassung und Kostenrechnung sind Instmmente zur Bestimmung kostenrelevanter Information und dienen somit der kostenorientierten intemen Steuerung der Verwaltung. Der Input von Leistungserstellungsprozessen ist mittels KostenerfassungZ-rechnung bestimmbar und wird monetar abgebildet. ^^ Wird der wirkungs- und zielfeldbezogene Leistungsbegriff unterstellt, konnen die Kosten pro Einzelleistung auch zu Kosten pro Ziel hochgerechnet werden.

Die in den Leistungserstellungsprozess eingesetzten Ressourcen werden auch als Kostenarten bezeichnet. Beispiele flir Kostenarten sind Personalkosten oder Instandhaltungskosten fiir Gebaude.238 Die Kostenstellen geben den Ort an, wo die Kosten angefallen sind. Die Kosten-trager bezeichnen wofur, fur welchen Zweck, die Kosten entstanden sind. ^^ Diese konnen also beispielsweise in Anlehnung an das oben beschriebene Zielsystem Mafinahmen oder Zie-le darstellen. In den deutschen Bundesministerien wird zum Teil der Begriff des Produktes mit dem der Kostentrager gleichgesetzt. Es werden Kosten auf Produkte gebucht. In einigen deutschen Bundesministerien muss das Personal seine Arbeitszeiten einzelnen Produkten zu-ordnen.

Es gibt eine Vielfalt an Kostenrechnungssystemen (z.B. Prozesskostenrechnung, Target Costing, Verrechnungs- und Lenkungspreissysteme...).24o Diese in Ganze darzustellen, ist fiir die Arbeit nicht gewinnbringend, da in dem zu entwickelnden Steuerungsmodell ein einfa-cher, pragmatischer Kostenerfassungs- und Kostenberechnungsansatz aufgezeigt wird.

Wesentlicher Vorteil der KostenerfassungZ-rechnung ist die resultierende Kostentransparenz. Es kann nachgehalten werden, welche Ressourcen wo und wofiir verbraucht wurden. Budaus verweist darauf, dass die KLR „als das wichtigste Controllinginstrument fiir die Steuerung des intemen Managementprozesses"24i gesehen werden kann.

Bislang implizieren die Einfiihrungsprozesse von Kostenrechnungen fiir das Personal in der Regel zeitintensive Produktbildungen und Zeiterfassungen.

237 Vgl. Winter (1998), S. 185-186, 205, 256. 23 Einen systematischen Uberblick iiber Kostenarten stellt Buchholtz (2001) dar. 239 Vgl. Horvath (2002), S. 32. 2 0 Ausfuhrliche Auseinandersetzungen mit Kostenrechnungssystemen fur den offentlichen Sektor konnen bei

Buchholtz (2001) und Winter (1998) nachgelesen werden. Umfassende Darstellungen von Kostenrechnungssystemen aus Sicht des Privatssektors befmden sich bei Weber (2002), Schweitzer/ Kiipper (1995) und Wenz (1992).

241 Budaus (2002a), S. 205.

67

2.2.6 Systeme zur Erfassung leistungsbeeinflussender Faktoren

Systeme zur Erfassung leistungsbeeinflussender Faktoren sind nur in der Praxis und nicht im

Schrifltum tiber neue Steuerungsinstrumente anzutreffen. In einem der in Deutschland unter-

suchten Einfuhningsprozesse neuer Steuerungsinstrumente liegt ein Konzeptionsschwerpunkt

auf der Erfassung leistungsbeeinflussender Faktoren, sodass dieses Instrument hier erwahnt

werden soUte. Dies auch deshalb, weil Systeme leistungsbeeinflussender Faktoren fur den

offentlichen Sektor ein sinnvoUes Instrument darstellen.

Leistungsbeeinflussende Faktoren sind innerhalb (beispielsweise Ablauforganisation, Ausbil-dung des Personals, Ziele des Zielsystems) oder auBerhalb (beispielsweise Streiks, Naturka-tastrophen, Terroranschlage) der Verwaltimg anzutreffende Faktoren, die Leistungsergebnisse beeinflussen konnen. Sie ermoglichen gesteigerte Transparenz iiber Griinde, warum definierte Ziele bzw. Zielerreichungsgrade unzureichend oder auch weit iiber den Erwartimgen erreicht werden.

Leistungsbeeinflussende Faktoren, die innerhalb der Ministerialverwaltung liegen, konnen

durch die Administration oder Politik kurz- bis zumindest langfristig beeinflusst werden. Eine

Beeinflussung extemer Faktoren erweist sich oft schwieriger oder gar nicht praktikabel.

Die Definition von leistungsbeeinflussenden Faktoren kann vor allem zur Akzeptanz der Ziel-

formulierung sowie Leistungs- und Kostenmessung beitragen, da im Vorfeld festgelegt wird,

welche Faktoren, die nicht im Einflussbereich des „Zielverantwortlichen" liegen, niedrige

Zielerreichungsgrade trotz guter ministerieller Arbeit erklaren.

Dariiber hinaus werden der Abbau leistungshemmender Faktoren und die Entwicklung leis-

tungsfbrdemder Faktoren angeregt. Werden bestimmte leistungshemmende oder leistungsfor-

demde Faktoren im Planungs- und Kontrollprozess haufig identifiziert, so ist iiber entspre-

chende Abbau- bzw. EntwicklungsmaBnahmen nachzudenken.

2.2.7 Berichtswesen

Durch das Berichtswesen werden Leistungs- und Kostendaten sowie Auspragungen leis

tungsbeeinflussender Faktoren empfangergerecht aufbereitet.

Das Berichtswesen bildet die Schnittstelle zwischen den Informationsquellen und den Nutzem

der Informationen. Die Berichte sind „periodische oder fallweise aufbereitete Prasentationen

von Controllingergebnissen" fur die Fiihrungskrafte.242 Dabei ist von den ControUem ein gro-

6er Datenumfang zu bewaltigen. Informationen miissen inhaltlich verdichtet und empfanger

gerecht aufbereitet werden.

Erst durch die Aufbereitung von Daten kann eine Grundlage fiir rationale Entscheidungen in

Organisationen geschaffen werden. Das Berichtswesen stellt somit eine Servicefunktion dar,

es werden steuerungsrelevante Informationen fur die Fiihrungskrafle systematisch und emp

fangergerecht in Form von Berichten aufbereitet.

242 Witt (1998), S. 24.

68

Die Implementienmg eines Berichtswesens geht oft mit der Anschaffimg von entsprechenden IT-Systemen einher, sodass Investitionen getatigt werden mtissen. Weitere Kosten entstehen durch die Einstellung von ControUem, die die skizzierte Servicefunktion ausiiben.

2.2.8 Leitbilder

Das Instrument der Leitbilder ist alien bislang beschriebenen Instrumenten zeitlich vorge-schaltet. Leitbilder sind im weiteren Strategiefindungsprozess zu konkretisieren.

Leitbilder sind noch relativ unbestimmte Ziele, geben grob eine Richtung vor, sind Deu-tiingsmuster oder auch Werte. ' ^ Deckert und Wind messen Leitbildem hingegen einen hohe-ren Konkretisierungsgrad zu. Nach ihnen beschreiben Organisationen durch Leitbilder „ihre Ziele und Wertvorstellungen, die wesentlichen Aufgaben, Funktionen und Leistungen, ihre Vorstellungen iiber Fiihrung, Zusammenarbeit, Personalentwicklung sowie die Beziehungen zur Umwelt"244

Ziel der Leitbilddiskussion in Organisationen ist es -unabhangig vom Konkretisierungsgrad-den Mitarbeitem eine gemeinsame Richtung, ein herausfordemdes Bild einer wtinschenswer-ten Zukunft und oft auch Organisationswerte vorzugeben bzw. diese mit ihnen gemeinsam zu erarbeiten. So kann eine Identifikation mit der Organisation resultieren. Die Anstrengungen der Organisationsmitglieder werden langfristig auf ein gemeinsames Ziel gebiindelt. ^s Sind Leitbilder wenig konkret formuliert, ist deren Umsetzung bzw. Einhaltung weitaus schwieri-ger zu iiberpriifen als der Zielerreichungsgrad von operablen Zielen.

2.2.9 Qualitatsmanagement

Qualitatsmanagement ist eine Auspragung der LeistungserfassungZ-rechnung. Denn fiir Leistungen konnen gewiinschte Qualitaten defmiert und erfasst werden.

„Der Qualitatsbegriff ist seit dem Altertum bekannt. In der lateinischen Sprache z.B. wird qualitas mit der Beschaffenheit (eines Gegenstandes) ubersetzt. So alt wie der Begriff selbst ist auch die Diskussion um seine Inhalte, die bis heute andauert."246 im Zusammenhang mit der Einfiihrung der intemationalen Norm DIN EN ISO 9000 in Organisationen wird der Qualitatsbegriff wie folgt definiert: „Vermogen einer Gesamtheit inharenter Merkmale eines Pro-duktes, Systems oder Prozesses zur Erfullung von Forderungen von Kunden und anderen inte-ressierten Parteien."247 Qualitatsmanagement ist nach dieser Norm definiert als die „aufeinan-der abgestimmten TStigkeiten zur Leitung und Lenkung einer Organisation bezuglich Quali-tat"248. Ziele des Qualitatsmanagements sind Qualitatsverbesserungen zwecks Steigerung der

243 Zu Leitbildem vgl. zum Beispiel Kieser (2001a), S. 307. 244 Deckert/ Wind (1996), S. 43. 245 Vgl.Kobi(1996),S.41. 246 Kamiske (2002), S. 57-58. 247 Kamiske (2002), S. 58. 248 Kamiske (2002), S. 59-60.

69

Kundenzufriedenheit, der imtemehmerischen Rentabilitat, Umweltvertraglichkeit sowie Ge-setzeskonformitat.249

Im offentlichen Sektor sind Qualitat und Qualitatsmanagement inzwischen gangige Begriffe geworden. Ziel des dortigen Qualitatsmanagements ist es, eine im Vorfeld definierte Qualitat von Leistungen zu gewahrleisten. Im Einzelfall ist zu uberpriifen, ob sich die Konzeptionen von Leistimgserfassung und Qualitatsmanagement uberschneiden, sodass gegebenenfalls un-notiger zusatzlicher Arbeitsaufwand erzeugt wird.

Mittlerweile gibt es ftir den offentlichen Sektor europaweite Qualitatskonferenzen und Quali-

tatsbewertungssysteme, wie beispielsweise das CAF (Common Assessment Framework), des-

sen Einfiihrung auf der 1. Europaischen Qualitatskonferenz im Mai 2000 in Portugal von den

fur den offentlichen Dienst zustandigen Ministem beschlossen wurde. hn deutschsprachigen

Raum ist ein Bewertungssystem der Hochschule in Speyer vorherrschend.

Diese Bewertungssysteme konnen zur Motivation offentlicher Verwaltungen beitragen, auf

die Qualitat der Leistungserstellungsprozesse besonderen Wert zu legen.

2.2.10 KontinuierUche Verbesserungsprogramme/ Ideenmanagement

Ein Kontinuierliches Verbesserungsprogramm^^o -heute eher im deutschsprachigen Raum als Ideenmanagement bekannt- hat zum Ziel, kontinuierliche Verbesserungen zu initiieren. Durch ein Anreizsystem werden Mitarbeiter aufgefordert, Verbesserungsvorschlage jeglicher Art (Qualitatsverbesserungen, Zeiterspamisse, Produktivitatssteigerungen, Investitionen etc.) vor-zuschlagen und diese zu quantifizieren. Die Mitarbeiter sollen aufzeigen, dass sich ein Vor-schlag in okonomischer Sicht und/ oder in Hinblick auf die Arbeitszufriedenheit der Mitarbeiter positiv auswirkt. „Dabei ist es besonders wichtig, dass die „Standige Verbesserung" nicht nur als Methode betrachtet wird, die ein- oder mehrmals auf ein Problem angewendet wird. Sie ist vielmehr als prozessorientierte Denkweise im Sinne einer Geisteshaltung zu begreifen, die gleichzeitig Ziel und gnmdlegende Verhaltensweise im taglichen (Arbeits-) Leben dar-stellt."25i

Gute Verbesserungsvorschlage werden durch Pramien oder Boni belohnt.

Kontinuierliche Verbesserungsprogramme nutzen Wissen und Kompetenz der Mitarbeiter.

Sie ermoglichen dem Verwaltungspersonal, eigene Vorschlage und Ideen zu verwirklichen.

Dariiber hinaus sind kontinuierliche Verbesserungsprogramme mit wenig Aufwand zu imp-

lementieren.

2.2.11 Benchmarking

Benchmarking baut auf den durch die Kosten- und Leistungserfassung generierten Kosten-

und Leistungsdaten auf

249 Vgl. Kamiske (2002), S. 60. 250 Im angloamerikanischen Sprachraum wird der Begriff des Continuous Improvement bzw. Continous Im

provement Process gebraucht, in Japan der des Kaizen. 251 Kamiske (2002), S.81; siehe auch Deckert/ Wind (1996), S. 92-95.

70

Benchmarking ist der Prozess des Vergleichens und Messens standardisierbarer Leistungen, Prozesse und Methoden der eigenen Organisation oder Abteilung (vergleichbare, meistens repetitive Aufgaben) mit anderen Organisationen oder Wettbewerbem (extemes Benchmarking) Oder anderen Abteilungen, Bereichen innerhalb des Hauses (internes Benchmarking).252

Voraussetzungen fur Vergleiche sind Leistungs- und/ oder Kostendaten als Orientierungswer-te, die Unterschiede zwischen den zu vergleichenden Objekten hinsichtlich der Effizienz in Produktivitat, Qualitat und Prozessgestaltung einschUeCHch des Zeitmanagements be-schreiben. Der Vergleich von Leistungsdaten wird als strategisches Benchmarking, der von Kostendaten als operatives Benchmarking bezeichnet.

Durch vergleichende Analysen sollen „Bestlosungen und nachahmenswerte Verfahrensweisen bzw. die wirkungsvollsten Methoden (Best Practice) identifiziert werden, um sie fiir die eige-ne Listitution zu adaptieren und dadurch Leistungssteigerungen zu erzielen und selbst die Spitzenposition als Bester der Besten zu erreichen.253 Benchmarking kann Mitarbeiter bzw. Mitarbeiterteams anspomen, der „Beste" zu sein. Benchmarking bedeutet „Lemen von den Besten und die Besten Uberholen". Eine Voraussetzung, die als nachteilig empfunden werden kann, ist, dass man seine eigenen Leistungen Dritten gegeniiber transparent macht.

2.2.12 Evaluierungen

Evaluierungen konnen im Zusammenhang mit dem Berichtswesen gesehen werden. Das Be-richtswesen kann Datenmaterial fiir Evaluierungen liefem.

Evaluierungen sind regelmaBige oder punktuelle kritische Auseinandersetzungen mit Gegens-tanden unterschiedlichster Art. Es konnen ganze Systeme, z.B. das Hochschulsystem, evalu-iert werden, oder auch „nur" das Fiihrungsverhalten in Organisationen. Gegenstande von Evaluierungen konnen beispielsweise Personen, Organisationen, Reformen, Gesetze, Projekte oder Evaluierungen selbst sein. Es werden in einem ersten Schritt Kriterien erarbeitet, anhand derer der Evaluierungsgegens-tand genauer analysiert wird. Informationen werden gesammelt und anschlieCend bewertet. Evaluierungen sind immer mit einer Wertung verbunden.

Evaluierungen konnen vier Funktionen zugeschrieben werden: eine Erkenntnisfunktion, eine Kontrollfunktion, eine Dialogfunktion sowie eine Legitimationsfunktion.254 Evaluierungen sind in der Kegel sehr zeitintensiv und somit auch entsprechend kosteninten-siv.255 Allerdings ist abzuwagen, ob punktuelle Evaluationen in einigen Bereichen aus Kos-

^2 Zu den unterschiedlichen Referenzklassen des Benchmarking -internes, extemes, wettbewerbsorientiertes, funktionales, generisches und globales- siehe Sandberg (2001), S. 9-10.

253 Vgl. Sandberg (2001), S. 1; Mertes (2000), S. 270; Kamiske (2002), S. 14-15. 254 Vgl. hierzu Schmid (2003), S. 6-7. 255 Zu spezifischen Evaluationsproblemen, wie z.B. die Auswahl geeigneter Daten, die vielfach unmogliche

pogrammbegleitende Datenerfassung oder ein Fehlen einer „Evaluationskultur" siehe Thieme (1981), S. 129 und Derlien (1990a), S. 45 ff.

71

ten-/ Nutzentiberlegungen sinnvoUer sind als permanent zu erhebende Kosten- und Leistungs-daten.

2.2.13 Balanced Scorecards

Die BSC ist ein Instrument zur kennzahlengesttitzten, strategieorientierten Information und

Koordination in einer Organisation, das Planungsrahmen und Berichtsstruktur bietet und As-

pekte des Prozess-, Qualitats-, Wissens-, Personal- und Kostenmanagements und Manage

ments by Objectives (MbO) vereint.256 Die BSC berucksichtigt somit verschiedene Aspekte

einzelner Steuerungsinstrumente, wie beispielsweise die Zieldefinitionen in Zielsystemen, das

Kostenmanagement als ein Teil der KLR, Kennzahlensysteme oder das Berichtswesen. „Fur

Kaplan/ Norton stellt die BSC nicht nur ein neues Kennzahlensystem dar; als ,Management-

system' soil sie vielmehr das Bindeglied zwischen der Entwicklung einer Strategic und ihrer

Umsetzung sein."257

Prozessual betrachtet, werden Ziele und Kennzahlen top-down aus der Mission und Strategic

der jeweiligen Organisation hergeleitet. Dabei wird den folgenden vier Perspektiven besondc-

re Aufmerksamkeit gewidmet: die finanzielle Perspektive, die Kundcnperspektive, die Per-

spektive der intcmen Geschaflsprozcsse sowie die Innovationsperspcktive.258

Wurzcln der BSC liegen in den neunziger Jahren in den USA. Ausloser war die Erkenntnis,

dass weder monetare noch nicht-monetarc GroBcn allein zur Steuerung eines Untcmehmens

ausreichen.

Die Wortwahl „Balanccd" erklart sich durch cine Ausgewogenhcit, Balance, in dreifacher

Hinsicht: Erstens finden sowohl objektive, leicht zu quantifizierende als auch subjektive, ur-

teilsabhangige Grofien Eingang in die BSC. Zweitens werden Kennzahlen aus einer extem-

orientierten Perspektive (z.B. Teilhaber oder Kunden) und solche aus einer intcmen Perspek

tive (z.B. kritische Geschaftsprozesse) berucksichtigt. Drittens werden in der BSC finanzielle

Kennzahlen vergangener Leistimgen um die treibenden Faktoren zukiinftiger Leistungen cr-

ganzt, sodass es zu einer Integration zeitlich nachlaufender und zeitlich vorlaufender Indikato-

ren kommt.259

Die BSC hat auch Einzug in den offentlichen Sektor gefunden. Begrundet wird dies primar

durch die Fulle an subjektiven, abgeschatzten GroBen, die durch eine BSC berucksichtigt

werden konnen. Ftir Fiihrungskrafte bietet die BSC ein in sich schliissiges Steuerungs- und

Managementinstrumentarium an, dessen Komplexitatsgrad und dementsprechend zeitintensi-

ver Realisierungsaufwand jedoch nicht zu unterschatzen ist.

Die hier skizzierten Instrumente illustrieren die vielfaltigen Moglichkeiten der offentlichen

Verwaltungen, sich durch die EinfUhrung neuer Instrumente zu verandem. Fakt ist, dass jedes

hier dargestellte Instrument in der einen oder anderen Form in deutschen Ministerien konzi-

piert und teilweise oder vollstandig eingefuhrt worden ist. Fakt ist auch, dass die Instrumente

256 Langthaler (2002), S. 172, siehe auch Horvath (1998), S. 160. 257 Kaplan/ Norton (1996), S. 147ff zitiert in: Weber (2002), S. 208. 258 vgl. Kaplan/ Norton (1997), S. 8. 259 Vgl. Mertes (2000), S. 214-215; vgl. Kaplan/ Norton (1997), S. 8, 10.

71

oft unreflektiert aus dem Privatsektor iibemommen und meistens nnabhSngig voneinander in Ministerien eingefUhrt werden. Forderungen nach verstarkter Anpassung der aus dem Privatsektor stammenden Steuenmgsinstrumente an die Rahmenbedingungen des offentlichen Sek-tors werden zunehmend artikuliert. Weniger vehement werden Forderungen nach Integration einzelner Instrumente zu einem Modell geauBert. ô Werden einzelne Instrumente nacheinan-der konzipiert und in Ministerien eingefiihrt, besteht die Gefahr, dass aufgrund mangelnder Weitsicht unnotige Schnittstellen entstehen. Hinzu kommt, dass die Einfiihrung einzelner Steuenmgsinstrumente den Betroffenen den Gesamtblick fiir SteuerungsmSghchkeiten der offentlichen Verwaltung verdeckt, sodass die Kommunikation tiber Nutzen und Sinnhaftigkeit einzelner Instrumente erschwert wird. Aus diesen zwei GrUnden wird im Rahmen der Arbeit ein Steuenmgsmodell im Kapitel 5 skizziert, das einzelne Instrumente aufeinander abzustim-men versucht. Ein erstes VerstSndnis fiir das Zusammenspiel einzelner Instrumente wurde in diesem Abschnitt ermoglicht. Dariiber hinaus wurden Implikationen der Steuenmgsinstrumente fiir die Anwender skizziert. Als die wesentlichen akteursspezifischen Konsequenzen k6nnen zusammenfassend Ziel-, Leistungs- und Kostentransparenz, Verantwortungsdelegation, verstarkte Mitbestimmung der Mitarbeiter sowie kurz- und mittelfristig erhShter Arbeitsaufwand genannt werden.

2.3 Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt

Ziele und Funktionsweisen neuer Steuerungsinstrumente sowie deren allgemeine Konsequenzen fiir die Anwender wurden im vorhergehenden Abschnitt dargestellt. Darauf aufljauend, kann in dem folgenden Abschnitt die Liicke zwischen aktuellen und den aus der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden zukiinftigen Steuerungs- und Managementaufga-ben von Politik und Administration verdeutlicht werden.

Ziel des Abschnitts 2.3 ist es, die in dem Abschnitt 2.1 formulierten potentiellen sekundên Einflussfaktoren zu bestarken und eventuell zu erganzen. Dafiir ist eine intensive Beschafti-gung mit den Auspragimgen der Macht-, Kompetenz- und Engagement-Komponente der Ak-teure erforderlich. Die Auseinandersetzung mit dem Durchsetzungspotenzial und der Kompetenz der Akteure, neue Steuerungsinstrumente einzufiihren, bedarf einer Betrachtung ihrer aktuellen Befiignisse, Aufgaben und Arbeitsweisen. Aussagen zum freiwilligen Engagement der Akteure fiir neue Steuerungsinstrumente bediirfen der Kenntnisse iiber die akteurspezifi-schen Konsequenzen, die aus der Einfiihrung und Anwendung der Instrumente resultieren. Deshalb ist eine Darstellung des aktuellen und des zukiinftigen Aufgabenprofils erforderlich.

Der Abschnitt 2.3 ist in zwei Unterabschnitte gegliedert. Im Abschnitt 2.3.1 werden die Auspragungen der Macht- und Kompetenz-Komponente von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt thematisiert, neue Steuerungsinstrumente in der Mi-nisterialverwaltung einzufiihren. Fiir die Beleuchtung der Macht-Komponente ist eine Auseinandersetzung mit dem Staats- und Verwaltungssystem der Bundesrepublik Deutschland erforderlich.^î Aktuelle Steuerungs-

260 Vgl. hierzu Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 176; Abate (2000), S. 1. 261 Da die im Kapitel 5 darzustellenden Handlungsempfehlungen in erster Linie laufende und zukiinftige Ein-

fuhningen neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Administration in Deutschland betreffen, bezieht

73

aufgaben von Regierung und Parlament werden beleuchtet. Steuemngsimzulanglichkeiten

mangels adaquater Steuenmsginstrumente konnen verdeutlicht werden. Dariiber hinaus wer

den aktuelle Aufgaben und Arbeitsweisen der Verwaltung dargestellt. Es kann gezeigt wer

den, dass die Verwaltung gesteuert werden kann, die Konzeption der Steuerungsinstrumente

jedoch ministeriumspezifische Rahmenbedingungen zu beriicksichtigen hat.

Bezuglich der Kompetenz-Komponente konnen die in Abschnitt 2.1 definierten sekundaren

Einflussfaktoren der Kompetenz-Komponente bestarkt und durch weitere erganzt werden.

Sind sowohl Ziele und Funktionen neuer Steuerungsinstrumente als auch die aktuellen Steue-

rungsaufgaben der Politik sowie Aufgaben und Arbeitsweisen der Administration bekannt,

konnen im dem sich anschlieBenden Abschnitt 2.3.2 die akteursspezifischen Konsequenzen,

die aus der Anwendung der neuen Steuerungsinstrumente resultieren, abgeleitet werden. Eine

mikropolitische Analyse schlieBt sich an. Diese Analyse legt den Schwerpunkt auf die Enga-

gement-Komponente der Akteure und liefert Hinweise auf Wahrscheinlichkeiten uber deren

potentielles Engagement bzw. potentiellen Widerstand fiir bzw. gegen die Einfuhrung neuer

Steuerungsinstrumente.

Ergebnis des Abschnitts 2.3 ist ein Verstandnis iiber die zentralen Herausforderungen der

Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente und erste Handlungsempfehlungen zum

Umgang mit diesen.

2.3.1 Politik und Verwaltung heute: Darstellxmg des aktuellen Aufgabenprofils

Bevor relevante politische (Abschnitt 2.3.1.1) und ministerielle Aufgaben (Abschnitt 2.3.1.2)

beschrieben werden, wird einleitend ein Uberblick iiber das politisch-administrative System

der Bundesrepublik Deutschland gegeben. Ziel ist es, Schnittstellen und somit die Aufgaben-

teilung zwischen Regierung, Parlament und Verwaltung aufzuzeigen. Zwei unterschiedliche

Sichtweisen konnen die grundlegenden Schnittstellen zwischen den drei Akteuren aufzeigen.

Dem Prinzip der Gewaltenteilimg folgend, werden dem Parlament legislative, der Regierung

mit ihrer Verwaltung exekutive Funktionen per Gesetz vorgeschrieben.262 Exekutive und le

gislative Gewalt sind strikt getrennt.

Eine zweite Sichtweise spricht dem Parlament und der Regierung politische, gestaltende, rich-

tungsgebende und kontrollierende Funktionen zu, der Verwaltung umsetzende, ausfuhrende

Funktionen.

sich die Analyse des Steuenmgssubjekts und -objekts auf das Staats- und Verwaltungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Hiervon wird im Kapitel 3 abstrahiert. Im Rahmen der Landeranalysen im Kapitel 4 wird auf das Staats- und Verwaltungssystem weiterer Lander eingegangen.

262 Vgl. Altehage (2000), S. 176; Thom/ Ritz (2000), S. 72; Kuckelhaus (2000), S. 116.

74

Art. 21

_

POLITISCH-ADMINISTRATIVES SYSTEM

LEGISLATIVE

PARLAMENT

Opposition Koaiition

EXEf UTIVE

REGIERUNG | VERWALTUNG i.e.S.

pol. Spitze der ! u^m. Staatsverwaltung

Verwaltung ! . „ o ; mittelbare. Staatsverwaltung I Kommunalverwaltung und I sonstige Selbstverwaltung

^ . PO LITIK VERWALTUNG

STAATSLEITUNG

(zur gesamten Hand)

Abb. 17: Politisch-administratives System der Bundesrepublik Deutschland ^

Beiden Sichtweisen wird in der Arbeit Rechnung getragen. Die erste Sichtweise muss beriicksichtigt werden, da unterschiedliche Aufgaben und Kompe-tenzen von Parlament und Regierung in Hinblick auf die drei primaren Einflussfaktoren (Engagement, Kompetenz und Macht) analysiert werden mtissen. Dabei muss beachtet werden, dass die strikte gesetzliche Funktionendifferenzierung264 auch impliziert, dass beide Organe kooperativ, verbindend oder auch konkurrierend und kontrollierend arbeiten. Nach Katz gibt es in Deutschland in der Praxis keine strikte Trennung zwischen exekutiver und legislativer Gewalt: Die Staatsleitung uben Parlament bzw. die Parlamentsmehrheit (Koaiition) und Regierung zum Teil zur „Gesamten Hand" als kooperativen Prozess und wechselseitigen Dialog aus, wobei die Regierung den aktiveren, gestaltenden Part ubemimmt.265 ,,Die Notwendigkeit des Zusammenwirkens gleichgerichteter politischer Krafte hat allerdings keinen Vorrang vor dem Prinzip der Gewaltenteilung. Machtmonopolisienmg und Machtmifibrauch mtissen auch weiterhin im Interesse der Freiheitssicherung verhindert werden."266

Die zweite Sichtweise ermoglicht daruber hinaus, eine Differenzierung zwischen Zieldefmie-rer und Zielimplementierer vorzunehmen. Eine sinnvoUe Anwendung neuer Steuerungsin-strumente erfordert -wie zu zeigen ist- eine eindeutige Aufgabentrennung: Politik als Zielde-fmierer, Verwaltung als Zielimplementierer. In der Praxis hat sich diese strikte Aufgabentrennung zwischen den Aufgaben der politischen Ftihrung und des administrativen Vollzugs in Deutschland bislang aufgrund der politischen Handlungsrationalitat als nichtrealisierbar er-

263

264

265

266

Katz (2002), S. 168.

Schliefilich liegen unserem parlamentarischen Regierungssystem ein Organdualismus zwischen Parlament und Regierung, ein Parteiendualismus zwischen Regierung/ Parlamentsmehrheit und Parlamentsminderheit (Opposition) so wie der Bundesrat als foderale Klammer zugrunde (vgl. Katz (2002), S. 166, dort verwiesen auf Stem, StaatsR, Bd. I, § 22 14). Vgl. Katz (2002), S. 165, 200-201, siehe auch dazu lackering (1994), S. 22, 35; Oberreuter (2003), S. 93. Roth (1994), S. 35.

75

wiesen.267 Nach Brecht widersprechen „die spezifischen Entscheidungsprozesse im politisch-administrativen System und die gegenseitigen AbhSngigkeiten der unterschiedlichen Akteure in Politik und Verwaltung, die zu ausdifferenzierten gesellschaftlichen Funktionssystemen fiihren" einer strikten Aufgabentrennung.268

2.3.1.1 Politik als Analysegegenstand

Die Analyse der Steuenmgsaufgaben der Politik wird illustrieren, dass die Politiker ihre ge-setzlich vorgeschriebenen Steuenmgsaufgaben unzureichend wahmehmen. Es kann ein Mangel an untersttitzendem Instrumentarium fUr diese Steuenmgsaufgaben aufgedeckt werden. Zuerst werden die Steuenmgsaufgaben und Steuerungskompetenzen des Parlaments (Ab-schnitt 2.3.1.1.1), anschlieBend die der Regierung (Abschnit 2.3.1.1.2) beleuchet.

2.3.1.1.1 Steuenmgsaufgaben und Steuerungskompetenzen des Parlaments

Zwei zentrale Steuenmgsaufgaben kennzeichnen das Tatigkeitsspektrum des Parlaments: • Rechtsetzimgskompetenz bezilglicher neuer Gesetze und • Beratungs- und Kontrollaufgaben, vor allem iiber Inhalte des Haushaltsplans.269

Wahrend sich die Ausfuhrungen zur Rechtssetzungskompetenz ausschlieBlich auf den dritten primSren Einflussfaktor, die Macht-Komponente, beziehen, kOnnen durch die BescMfligung mit den parlamentarischen Beratungs- und Kontrollaufgaben auch Implikationen fur die Aus-pragung der Kompetenz-Komponente herausgestellt werden.

Rechtssetzungskompetenz Das Parlament ist als eigenstMndiges oberstes Staatsorgan und als zentrale Entscheidungsin-stanz der parlamentarischen Demokratie gegentiber anderen Staatsorganen autonom. Auf-grund seiner Gesetzgebungsfunktion kann es durch allgemeine und rechtsverbindliche Nor-men eine dauerhafte Ordnung gestalten und politische Ziele durchsetzen. Dem Parlament sind die grundlegenden Fragen des Gemeinwesens anvertraut. Wesentliche Sachentscheidungen sind vom Parlament selbst zu treffen. ^o

Da das Parlament iiber Gesetzgebungskompetenz verfugt, kann es folglich Gesetze erlassen, die einen transparenten Haushalt oder sogar die Anwendimg bestimmter Steuerungsinstru-mente vorschreiben. Das Parlament konnte die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung beschliefien. Ohne eine Anderung im Haushaltsgesetz wiirden in diesem Fall jedoch zwei unterschiedliche Haushalts- bzw. Steuerungssysteme parallel lau-

267 vgl. Long (2001), S. 332, dort verwiesen auf EUwein/ Hesse (1994), S. 159; Carrara (2002), S. 260; vgl dazxL auch Abschnitt 1.3.2.

268 Brecht (2000), S. 269. 269 Vgl. Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 282. 270 Vgl. Katz (2002), S. 172-174 sowie Oberwein (1994), S. 326.

76

fen.271 Auch Andenmgen im GG, beispielsweise eine Anderung des Artikels 114272, gind da-bei nicht ausgeschlossen und somit zu prufen.273

Beratungs- und Kontrollaufgaben Das Parlament ist gemaB dem GG (vgl. Art. 20, 30, 42 f., 59 II, 65, 70 ff., 100 und den Parla-mentsvorbehalt) an staatsleitenden Planungen zu beteiligen. Unter staatsleitenden Planungen werden Planungen verstanden, die von erheblicher politischer oder finanzieller Bedeutung sind.274 Daruber hinaus wird die Mitwirkung des Parlaments an weniger bedeutenden Planungen im Interesse einer Gewaltenbalance als sinnvoll erachtet. Neben Mitwirkungsrechten bei Planungen der Regierung hat das Parlament kontrollierende Funktionen inne. Es uberwacht GesetzesausfUhrungen und hat die MSglichkeit, die Regierung und Verwaltung zu kontrollie-ren und zu kritisieren, dies nicht nur reaktiv und nachtraglich sondem auch vorauswirkend und dirigierend.2'75

Mitwirkungs- und KontroUrechte hat das Parlament vor allem im Rahmen des Haushaltsplans durch das Budgetrecht inne. „Der Haushaltsplan ist nach Kriiger-Spitta/ Bronk defmierbar, als eine in regelmaBigen ZeitabstSnden vorgenommene systematische Zusammenstellung der Ermachtigungen, die fiir einen zukunftigen Zeitraum geplanten Ausgaben zu leisten und Aus-gabeverpflichtungen einzugehen sowie der Schatzung der zur Deckung der Ausgaben vorge-sehenen Einnahmen."276 Durch das Budgetrecht des Bundestages nach Art. 109 ff. des GG werden dem Bundestag bedeutsame Mitwirkungs- und Informationsrechte zugesichert.2'77 „Der Bundesrat kann gegen den Beschluss des Haushahsplanes den VermittlungsausschuB anrufen (Art. 77 Abs.2 GG) und anschliefiend ggf. Einspruch einlegen, der jedoch durch Beschluss der Mehrheit des Bundestages -bei einem Einspruch mit qualifizierter Mehrheit durch Beschluss der qualifizierten Mehrheit des Bundestages- zuriickgewiesen werden kann (Art. 77 Abs. 3 und Abs. 4 GG)."278

Denn eine ziel- und ergebnisorientierte Steuerung erfordert eine Rechnungslegung iiber Leistungen und Kosten bzw. iiber Zielerreichungsgrade und Kosten pro Ziel sowie eine Kopplung der Zielfomiulienmg und Budgetaufstellung, die im heutigen Haushaltsverfahren nicht verpflichtend ist. Absatz 1 des Artikels 114 GG: Der Bundesminister der Finanzen hat dem Bundestage und dem Bundesrate iiber alle Einnahmen und Ausgaben sowie iiber das Vermogen und die Schulden im Laufe des nachsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. Fiir eine Anderung des GG, die grundsatzlich im Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76ff. GG durchzufiih-ren ist, normiert Art. 79 GG erschwerende verfahrensmafiige und materielle Voraussetzungen, Zum einen muss der Text der Verfassung selbst geandert werden (Art. 79 Abs. 1 S.l GG) und zum anderen verlangt Art. 79 Abs. 2 GG eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Drittel der Stimmen des Bundesrates. Vgl. Katz (2002), S. 169.

^ ^ Vgl. Katz (2002), S. 175. Zu KontrollmSglichkeiten vgl. auch die bei Oberreuter genannten Verfahrensmit-tel wie beispielsweise Grofie und Kleine Anfrage, Aktuelle Stunde oder Regierungsbefragung. (Oberreuter (2003), S. 95).

276 Kriiger-Spitta/ Bronk zitiert in: Winter (1998), S. 31. '^ Neben dem Budgetrecht des Bundestages hat der Bundestag durch die Mittelfristige Finanzplanung nach

Art. 109 III i.V.m § 9 IIStWG, §§50-52 HGrG und § 31 BHO bedeutsame Mitwirkungs- und Informationsrechte (vgl. Katz (2002), S. 170).

278 Lanvermeyer (1994), S. 283.

11

274

Die Haushaltsaufstellung umfasst sechs Stadien: die Budgetvorbereitung, die Beratung, die Verabschiedung, den VoUzug, die Kontrolle iind die Entlastung der Regierung.2'79 Das Parla-ment ist in die Beratungs-, die Verabschiedungs-, die VoUzugs- und die Entlastungsphase involviert. Es hat die Moglichkeit, die Regienmg bei der Haushaltsaufstellung zu beraten und somit die TStigkeit der Exekutive begrenzt zu lenken. Durch parlamentarische Beschluss-fassung wird jedes Jahr ein Haushaltsplan verabschiedet.^so in die Vollzugsphase ist das Par-lament nur dann involviert, wenn es Etatuberschreitungen zu genehmigen hat. Wahrend der reahsierte Haushalt vom Bundesrechnungshopsi kontrolUert wird (vgl. Art. 114 Abs. 2 GG), obUegt dem Parlament die sich daran anschlieBende Entlastung der Regienmg (vgl. Art. 114 Abs. 1 GG).

Die Beratungsmoglichkeiten beim Haushalt durch das Parlament sind dadurch begrenzt, dass

erstens der Haushahsplan mittel- und nicht zielbezogen, also inputorientiert angelegt ist. Der

nach Funktionen und Ausgabenarten gegliederte Haushaltsplan bildet keine Ziele und Ziel-

budgets ab. „Die parlamentarische Beratung des von der Bundesregierung vorgelegten Ent-

wurfs des Haushaltsplanes folgt mit ihrer primar auf punktuelle Fragen orientierten Arbeits-

weise (Berichterstattervorschlage zu den Einzelplanen; Voten von Fachausschtissen) gleich-

falls dezentralen Prinzipien und kann als Detail-Uberprufung der Exekutiv-Planung charakte-

risiert werden (Kontrollfunktion des parlamentarischen Budgetrechtes). Die parlamentarische

Kontrolle des Haushaltsplanes ist jedoch keine zentrale Steuerung aus einer zielorientierten

Gesamtschau."282 Das Parlament hat demnach keine Transparenz daruber, fiir welche Ziele

welches Budgets geplant ist. Folge des herrschenden Systems sind neben mangelhafler Trans

parenz tiber Ziel- und Kostenbeziehungen beispielsweise unspezifische Budgetkiirzungen

Oder budgetare und organisatorische Fehlallokationen. Weitere Folgen sind das „November-

fieber" oder Ressortpartikularismus.

Zweitens ist der Spielraum zur Einflussnahme durch die gesetzliche Festlegung eines groBen

Teils der Ausgaben fUr politische Verpflichtungen eingeschrankt.

Drittens kann das Parlament den Haushaltsentwurf nur in Teilen berichtigen, da dieser in

Ganze von der Exekutive erstellt wird.283 Selbst der Finanzminister ist trotz seiner formal

starken Stellung im Kabinett -er hat ein Widerspruchsrecht- nicht in der Lage, „die aus der

Aufgaben-Kompetenz abgeleiteten Ausgaben-Vorstellungen der Fachminister einer systema-

tischen, programmatischen Gesamtkonzeption unterzuordnen, da seinem fmanzpolitisch fun-

dierten Koordinierungsauflrag verfassungsrechtHch abgesicherte aufgabenbezogene Pla-

nungskompetenzen der Fachminister gegeniiberstehen, die sich primar an Teilinteressen (Res-

sortinteressen) orientieren"284. Die Einzelplane der Ressorts sind bereits fertige sektoral orien-

tierte Entscheidungspakete.

279 Zum Haushaltsaufstellungsprozess im Detail siehe Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 295. 280 In einigen Bundeslandem gibt es mittlerweile auch zweijahrige Haushaltsplane, die zunehmend an Bedeu-

tung gewinnen. 281 Der Bundesrechnungshof nimmt daruber hinaus Stellung zu den Voranschlagen der Ressorts und pruft

mitlaufend wahrend des Vollzugs. 282 Lanvermeyer (1994), S. 283. 283 Vgl. Winter (1998), S. 104. 284 Lanvermeyer (1994), S. 284.

78

Katz verweist in diesem Zusammenhang auf die Unvereinbarkeit von festgeschriebenen Kon-trollrechten285 des Parlaments und der faktischen Wahmehmung der Rechte im Rahmen der Haushaltsaufstellung: „Diese KontroUrechte, deren Wahmehmung ganz besonders Aufgabe der Opposition ist, konnen allerdings nicht durchgesetzt werden. Als verfassungsrechtUche Sanktion steht dem Parlament somit letztlich nur das Misstrauensvotum (GG Art 67, 68) zur Verfugiing."286

Auch auBerhalb der Haushaltsaufstellung kann das Parlament seine Beratungs- und KontroUrechte auf eine nicht zufrieden stellende Weise wahmehmen. Schedler und Proeller fuhren in diesem Zusammenhang aus, dass das Parlament „als eigentlich gedachtes Zentrum der politi-schen Meinungsbildung" aus Griinden der Uberforderung „wesentliche Aufgabenteile der Exekutive und der Verwaltung" uberlasse.287 Oberreuter sieht mangelnde Kontrollmoglich-keiten des Parlaments auch im Sachverstand der Verwaltung begriindet: „Dem Sachverstand der Verwaltung kann das Parlament nicht standig und umfassend Paroli bieten. Gegenuber der FUlle des Handelns der Leistungsverwaltung kann der Bundestag nur punktuell effektive Kon-trolle leisten."288 Sontheimer und Bleek verweisen darauf, dass die Moglichkeiten, von der Regierung Auskunft und Begriindungen zu verlangen, nicht besonders intensiv genutzt wer-den.289 ^ Die geringe Kontrolltatigkeit des Parlaments wird auch erkennbar an der Art und Weise, in der es tiber politische Entscheidungen der Regierung informiert wird."29o Denn die Regierung geht oft direkt an die Offentlichkeit, so dass die meisten Fragestunden und Debat-ten „den Charakter von Nachhutgefechten"29i haben.292

Zusammenfassend zum Durchsetzungspotenzial des Parlaments, neue Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung einzufiihren, kann festgehalten werden, dass das Parlament die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente aufgrund seiner Rechtssetzungskompetenz vor-schreiben und dadurch auch seine Kontrollmoglichkeiten starken konnte. Eine Ablosung des herrschenden Haushaltssystems durch eine konsequente und flachendeckende Anwendung neuer Steuerungsinstrumente bedarf jedoch Anderungen im Haushaltsgesetz. Trotz der parlamentarischen Gesetzgebungskompetenz weist das deutsche Staats- und Ver-waltungssystem aufgrund der aufgezeigten Staatsleistung als kooperativen Prozess zwischen Legislative und Exekutive eine gewisse Rigiditat auf Da die Regierung in der Regel den akti-veren, gestaltenden Part innehat, ist trotz festgeschriebener Machtbefugnisse die Wahrschein-

^^ Neben dem Budgetrecht fiihrt Katz als weitere Mittel der Kontrolle die ,J*flicht zur jahrlichen Rechnungs-legung (Art. 114 I) und das parlamentarische „Hilfsorgan" Bundesrechnungshof (Art. 114 II)" (Katz (2002), S. 175) an.

286 Katz (2002), S. 175. 287 Schedler/ Proeller (2003), S. 19. 288 Oberreuter (2003), S. 95-96. 289 Vgl. Sontheimer/ Bleek (2004), S. 291. 290 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 291. 291 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 291.

292 Katz verweist in diesem Zusammenhang auf „die mangelnde Effektivitat und Autoritat, den zunehmenden Funktions- und Machtverlust, die sich stetig verstarkende Fremdbestimmung des Parlaments durch die E-xekutive, aber auch durch die Verbande und supranationalen Institutionen, die Abkehr von traditionellen Reprasentationsmustem und Gewaltenteilungsprinzipien, die Ineffizienz der parlamentarischen Kontroll-funktion, die Nivellierung und Assimilierung der Opposition, die zunehmende „Verbeamtung" der Parla-mente (rd. 40-50%; „Verbandsparlament"), Vertrauenskrise in die Mandatstrager und Ahnliches" (Katz (2002), S. 185).

79

lichkeit als gering einzuschatzen, dass sich das Parlament aus Eigeninitiative flir die EinfUh-rung und Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente stark macht.

Es stellt sich abschlieBend die Frage, ob das Parlament tiber ausreichend fachliche Kompetenz

verfUgt, neue Steuerungsinstrumente einzuflihren und anzuwenden.

Die notwendige fachliche Kompetenz, neue Steuerungsinstrumente anzuwenden, wtirde sich

fUr das Parlament als Kontrollorgan auf das kritische Lesen und Interpretieren von transparen-

ten Planungs- und Ergebnisberichten (Zielerreichungs- und Kostenentwicklungsberichte) be-

schrSnken. Die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ist also keine Frage der Kompetenz

der Parlamentsmitglieder.

Benutzt das Parlament jedoch seine Machtbefugnisse, die EinfUhrung neuer Steuerungsin

strumente in der Ministerialverwaltung vorzuschreiben, so bedarf dieser EinfUhrungsprozess

fachlicher Kompetenz. Diese muss zumindest soweit reichen, dass die Konzeption der In-

strumente imd die Lnplementierungsstrategie in Eigenregie erfolgen, oder -falls an Dritte de-

legiert- das Parlament die Konzeptionen verstehen und kritisch bewerten muss. Die notwen

dige Konzeptions- und Implementienmgskompetenz kann durch Experten erschlossen wer-

den.

Soziale Kompetenz im Sinne von „Walk the Talk" ist beim Parlament weniger relevant, da

Hauptnutzer der Instrumente -zeitlich betrachtet- die Verwaltung ist, die nicht vom Parlament

sondem von der Regierung gesteuert wird, sodass der Interaktionsspiehaum im Rahmen einer

potentiellen EinfUhrung der Instrumente auf das Zusammenspiel von Parlament und Regie-

rung beschrSnkt ist.

2.3.1.1.2 Steuerungsaufgaben und Steuerungskompetenzen der Regierung

Auch die Regierung verfugt aktuell iiber ein unzureichendes Steuerungsinstrumentarium. Sie

kann heute keine Aussagen tiber die Ergebnisse und Kosten der Leistimgserstellungsprozesse

in der Ministerialverwaltung machen. Wie das Parlament verfugt sie aber auch tiber Moglich-

keiten, der Ministerialverwaltung die EinfUhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstru

mente vorzuschreiben.

In Hinblick auf die Kompetenz-Komponente kann aufgezeigt werden, dass die soziale Kom

petenz der Regierung bei Einfiihrungen neuer Steuerungsinstrumente eine grcJBere Rolle spielt

als beim Parlament. Fachliche Kompentenz kann die Regierung -ebenso wie das Parlament-

durch die Integration von Experten in die Konzeptions- und Einfuhrungsprozesse „einkau-

fen".

Die Regierung setzt sich aus dem Bundeskanzler und den Ministem zusammen.293

Der Bundeskanzler plant, bestimmt die Richtlinien der Politik, fur die er Verantwortung tragt,

und leitet die Geschafle der Bundesregierung. Dartiber hinaus kann er nach § 9 der Geschafls-

ordnung der Bundesregierung den Geschaflsbereich der einzelnen Bundesminister in den

Grundzugen festlegen.

293 Zu den folgenden Aufgaben- und Funktionsbeschreibungen vgl. lackering (1994), S. 34; Mattem (1994), S. 78; Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 282-283; Katz (2002), S. 169,208 sowie Art. 65 Satz 1 und 2 GG.

80

Den Ministem kommt die Aufgabe zu, den eigenen GescMflsbereich innerhalb der Richtli-nien der Politik selbstandig und eigenverantwortlich zu leiten.

Richtlinienkompetenz des Kanzlers Die Richtlinienkompetenz verleiht dem Kanzler ein „Fuhnmgsmittel, das ihm erlaubt, die allgemeine Richtimg, Gnmdsatze und Ziele der Regierungsarbeit fiir normalerweise eine Le-gislaturperiode zu bestimmen (Planungs- und Rahmencharakter, Regierungsprogramme, -erklarungen, politische Leitungs-, Koordinierungs- und Gesamtplanungsentscheidungen usw.)." " Dem Kanzler steht somit „im Kreis der Regierungsmitglieder die Entscheidungs-prioritat in alien Grundfragen der Regierungspolitik"295 zu. „Seine Minister sind gehalten, sich den Richtlinien seiner Regierungspolitik zu fUgen."296 D{Q Richtlinienkompetenz als ein-ziges Fuhrungsmittel des Kanzlers erscheint vor dem Hintergrund der skizzierten Steuerungs-instrumente unzureichend. Denn die Definition von Richtlinien ist nur ein erster Schritt der Steuerung. Der KontroUaspekt der Steuerung wird hingegen vemachlassigt. Nun konnte man argumentieren, dass vor allem das Parlament diese Kontrollfunktion auszuiiben habe. Eine „privatwirtschaftliche Brille aufgesetzt", erwartet man als Mitarbeiter bzw. Burger jedoch, dass der oberste Chef tiber seine eigenen Zielerreichungsgrade regelmafiig informiert wird, um bei abweichenden Zielerreichungsgraden eventuell gestaltend, dirigierend einzugreifen.

Wenngleich die Richtlinienkompetenz als Steuerungsinstrumentarium unzureichend erscheint, gibt sie dem Kanzler die Moglichkeit, seinen Ministem die Einfuhrung und Anwen-dung neuer Steuerungsinstrumente in ihren Ressorts vorzuschreiben. Juristisch betrachtet, kann der Kanzler also neue Steuerungsinstrumente in Politik und Administration einfuhren. Dabei ist selbstverstandlich das im GG verankerte bisherige Haushaltsverfahren parallel wei-terzufuhren.

Minister als Leiter ihres Gesch^ftsbereichs Welche Steuerungsaufgaben kommen den Ministem zu? Die Minister „haben vor allem be-sonders typische „Umschaltfunktionen" von Verwaltung in Politik und von Politik in Verwal-tung wahrzunehmen"297 ,,Auf der einen Seite sollen sie als Behordenchefs ihren Bereich nach fachlichen Kriterien tiberblicken und leiten, auf der anderen Seite sollen sie als politische Spitzen der Ministerien und damit als Exponenten politischer Interessen fungieren, fiir die ihre Hauser instmmental sind/'^^s Zielkonkretisiemng sowie Programm- und MaBnahmenplanung fallen in den Kompetenzbe-reich der Ressortminister.299 Neben ihrer Funktion als Behordenleiter und der politischen Verantwortung fur ihren Geschaftsbereich sind sie Kabinettsmitglieder und meist noch Par-lamentarier und Parteifunktionare. Wie die Minister ihren Geschaftsbereich steuem, ist nicht festgelegt und somit individual gestaltbar. Bei der Fulle an Funktionen erscheint eine sach-

294 Katz (2002), S. 206.

295 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 314. 296 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 314. 297 Katz (2002) S. 206 und vgl. dazu Art. 65 GG. 298 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 326. 299 Vgl. Lanvermeyer (1994), S. 282.

81

gemafie Steuening von Behorden mit teilweise mehreren Tausenden Mitarbeitem schwierig.

Sie erscheint umso schwieriger, wenn Minister nicht regelmafiig uber die Erreichungsgrade

ihrer Zielsetzungen adSquat informiert werden.

Neben vermuteten unzureichenden Informationen iiber Zielerreichungsgrade sind die Minister

nicht in der Lage, die Kosten der Zielerreichung zu beziffem. Dieses Dilemma ist systembe-

dingt, da Zielformulierung und Budgetaufstellung unabhangig voneinander praktiziert wer

den. Der von der Regierung erarbeitete Haushaltsentwurf ist inputorientiert. Die Regierung ist

durch die Haushaltsgesetzgebung zu Ausgaben nach Ansatzhohe und Zweckbestimmung der

einzelnen Haushaltstitel ermachtigt.ôo Wildavsky verweist in diesem Zusammenhang auf das

Machtpotenzial der Regierung aufgrund des intransparenten Haushalts.ôi

„Die Bundesminister haben innerhalb ihrer Ministerien ziemUch freie Hand in bezug auf die

innere Ordnung ihrer Behorde und die Art der Aufgabenerfullung."302 Oa den Ministem ein

groBer Gestaltungsfreiraum zugestanden wird (vgl. Art. 65 GG), konnten auch diese eigen-

verantwortlich die Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente im eigenen Ministerium veran-

lassen. Diese Alternative entspricht dem deutschen Implementierungsweg. Dies hat zur Folge,

dass einzelne Ministerien unabhangig von anderen Ministerien individuell Steuerungsinstru

mente konzipieren und implementieren, andere hingegen gar keine Offenheit der „Neuen

Steuerung" zeigen. Diese Vorgehensweise birgt die grofie Gefahr, dass Einfuhrungsprozesse

neuer Steuerungsinstrumente bei Personalwechsel versanden, da diese meist von wenigen

Personen getragen werden. Eine flachendeckende nachhaltige Einflihrung in der Zentraladmi-

nistration ist nicht gewahrleistet.

Li diesem Zusammenhang ist eine horizontale Betrachtung der Macht-Komponente zu ergan-

zen. Beispielsweise konnten die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente iiber das

Finanzministerium koordiniert werden. Der Finanzminister als Verantwortlicher fur die

Haushaltsaufstellung ist mit der Machtbefugniss ausgestattet, Gesetzesentwiirfe, die den

Haushalt betreffen, zu initiieren.ô^ So verfugt der Finanzminister beispielsweise „uber ein

absolutes Vetorecht gegen iiber- und auBerplanmaBige Ausgaben des Bundes und ein suspen-

sives Veto gegen alle Beschliisse der Bundesregierung von finanzieller Bedeutung."^ '*

Zusammenfassend betrachtet, konnten sowohl der Kanzler als auch die Minister mit denen im

GG festgeschriebenen Machtbefugnissen die Administration zur Einflihrung und Anwendung

neuer Steuerungsinstrumente verpflichten. Vor allem der Finanzminister als zentrale Figur im

Reformprozess auf ministerieller Ebene kann in dem Zusammenhang eine exponierte Funkti-

on ausiiben.305

300 Vgl. Winter (1998), S. 34. 301 Vgl. Wildavsky (1975), S. 4. 302 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 326. 303 Vgl. Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 287, 290 sowie §§ 28 Abs. 2 und 29 Abs. 2 BHO und § 26 Ge-

schaftsordnung der Bundesregierung. 304 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 321. 305 Vgl. Bouckaert (2004), S. 32.

82

Es stellt sich abschlieBend die Frage, ob die Regierung iiber ausreichend fachliche Kompetenz verftigt, neue Steuerungsinstrumente zu konzipieren und zu implementieren. Fiir die Regie-rung impliziert der Wirkbetrieb neuer Steuerungsinstrumente weniger deren tagliche Anwen-dung, sondem Ziel- und Budgetdefinition sowie Ziel- und Budgetkontrolle auf der Grundlage von Daten und Informationen, die von den Controllem mittels der Steuerungsinstrumente generiert werden. Der Wirkbetrieb ist somit aus fachlicher Sicht keine Frage der Aus- und Fortbildung.

Fachliche und soziale Kompetenz erfordert hingegen der Konzeptions- und Einfuhrungspro-zess der histrumente. Dieser ist -allein aus zeitlicher Sicht- weder vom Kanzler noch von den Ministem zu leisten, sondem an Dritte zu delegieren, sodass die Kompetenz der Ministerialen und Extemer gefragt ist. Selbst wenn die Minister fur diese Aufgabe eigenes Personal der Administration gewinnen konnen, so wird deren Kompetenz nicht so ausgepragt sein, dass sie ohne fremde Hilfe neue Steuerungsinstrumente konzipieren und implementieren konnen, da -wie zu zeigen ist- der Implementierungsweg sehr vielschichtig und schwierig ist. Der fachlichen Kompetenz ist das Wissen um Sinn und Funktion der „Neuen Steuerung" vor-geschaltet. Es „ist festzustellen, dafi die Information und das Verstandnis im politischen Raum fur die Grundlagen und Probleme der neuen Steuerung ausgesprochen defizitar ist..."^^ . Auch hier konnen exteme Experten eine exponierte Funktion austiben.

Da die Minister die Schnittstelle zwischen Regierung und Verwaltung bilden, ist soziale Kompetenz der Minister einer erfolgreichen Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in der Verwaltung forderlich. Diesen kommt die Aufgabe zu, die Fiihrungskrafte der Verwaltung von der Sinnhaftigkeit der Instrumente zu iiberzeugen und im Einklang damit zu steuem. Den Ministem kommt eine Vorbildfunktion zu, die immer auch eine soziale Komponente impliziert.

2.3.1.2 Administration als Analysegegenstand: Ministerielle Aufgaben und Arbeitsweisen

Aus den bisherigen Ausfuhrungen ergibt sich, dass die Politik rechtlich iiber ausreichend Macht verfugt und durch Hinzuziehung von Experten iiber ausreichend Kompetenz verfugen kann, neue Steuemngsinstmmente in der Ministerialverwaltung einzuflihren. Diesen Gedan-kengang abschlieBend, bleibt zu priifen, ob -und wenn ja- wie Zielerreichungen, Leistungser-stellungsprozesse und Kosten in der Ministerialverwaltung tiberhaupt gesteuert werden konnen. Dafiir bedarf es einer Beleuchtung der Aufgaben und Arbeitsweisen der Administration. Es kann gezeigt werden, dass die Ministerialverwaltung ziel- und ergebnisorientiert gesteuert werden kann. Die Konzipierung eines umsetzungsfahigen ministeriellen Steuerungsmodells bedarf jedoch der Beriicksichtigung der ministeriellen Aufgaben und Arbeitsweisen. Daniber hinaus werden in diesem Abschnitt Macht und Kompetenz der Administration, neue Steuemngsinstmmente im Alleingang einzuflihren, beleuchtet.

hn Folgenden werden zuerst die Anfordemngen an ministerielle Steuemngsinstmmente, die aus der Aufgabenart der Ministerialverwaltung abgeleitet werden konnen, dargestellt. An-

306 Wottawa (o.J.), S. 28.

83

schlieBend werden die vorherrschenden Arbeitsweisen in der Ministerialverwaltimg themati-siert.

Anforderungen an ministerielle Steuerungsmstrumente aus der Aufgabenart Im einleitenden Kapitel wiirde bereits auf die Schwierigkeit einer Definition von Ministerialverwaltimg bzw. Verwaltung verwiesen. Die Schwierigkeit der Begriffsdefinition wurde unter anderem durch mannigfaltige und verschiedenartige Verwaltungsaufgaben erklart. ^^ Ohne dieses Problem hier vertiefend behandeln, geschweige denn losen zu konnen, lassen sich anhand der Literatur und einer empirischen Analyse folgende vier zentrale Arten von Aufgaben der Ministerialverwaltung erkennen: • beratende, konzeptionelle Tatigkeiten/ Programmentwicklung (Dienstleister ftir Regierung

und nachgeordneten Bereich), • exekutive Aufgaben/ Vollzugsaufgaben (Umsetzung von Gesetzen), • repetitive Verwaltungstatigkeiten (z.B. Reisekostenabrechnungen) und • Steuerungs- und Managementaufgaben.

Die Intensitat der Aufgabenwahmehmung ist abhangig von der Hierarchieebene. Die Aufgaben werden im Folgenden kurz erlautert. Dabei wird der Frage nachgegangen, wel-che Probleme bei der Steuerung der einzelnen Aufgabentypen auflreten kSnnen. Empfehlim-gen konzeptioneller Art werden festgehalten. Wahrend die Kosten der Aufgaben vergleichs-weise einfach ermittelt werden konnen, erweist sich die Messung der Qualitat der Leistungs-erstellung diffiziler. Die Kosten der Aufgabentypen sind in der Regel durch die fiir die einzelnen Aufgaben beno-tigte Arbeitszeit des Personals determiniert. Da sich in der Ministerialverwaltung der prozen-tuale Anteil der Personalkosten^os an den Gesamtkosten zum Teil auf bis zu 70% belaufl, kann mit einer Kostenbetrachtung, die in erster Linie Personalkosten beriicksichtigt, mit we-nig Aufwand ein groBer Mehrwert an hiformationen generiert werden. Bin hoher Personalkos-tenanteil bietet Moglichkeiten einer komplexitatsreduzierten Kostenrechnimg, da alleine durch Zuordnxmg von Arbeitszeiten auf Ziele oder MaBnahmen eine relativ hohe Transparenz tiber Kostenstrome generiert werden kann. Wird die Betrachtimg der Personalkosten um zwei bis drei weitere Kostenarten pro Ziel erweitert, ist oft eine fast 100% Kostenabbildung ge-wahrleistet. „Die bisher implementierten Kosten-/ Leistungsrechnungen sind zu komplex und leiden haufig unter Akzeptanzproblemen. Geboten sind einfache Ansatze, die fiir die Akteure in offentlichen Verwaltungen Begrundungszwange schaffen."^^

Fiir die Leistungsmessung als Grundlage fiir die Ermittlung der ministeriellen Effektivitat miissen kreativere Losungen gesucht werden. Die Darstellung von einigen Losungsansatzen soil aufzeigen, dass eine jede Leistung abbildende Leistungsrechnung aus Aufwand/ Nutzen-Uberlegungen fiir eine Ministerialverwaltung nicht immer vorteilhaft ist.

307 VglAbschnitt 1.3.2. ^^ Fiihrungskrafte der Administration und Projektgruppenmitglieder wurden zum Personalkostenanteil an den

Gesamtkosten in den untersuchten Ministerien befragt. 309 Vgl. Budaus (2004a), S. 84.

84

Die Ministerialen mit akademischem Hintergnmd fUhren uberwiegend beratende, konzeptio-nelle, gestaltende Tatigkeiten (z.B. Stellungnahmen, Rechtssetzungen) aus. Das Ergebnis die-ser Tatigkeiten sind in der Kegel schriftlich verfasste Berichte. Charakteristisch fur diese Aufgaben sind wenige Vorgange und deren oft hohe politische Be-deutimg. Empfanger der Berichte sind in der Kegel entweder die Kegierung oder der nachge-ordnete Bereich. Ein direkter Kontakt zum Burger, wie dies auf kommunaler Ebene der Fall ist, gibt es in Ministerien in diesem AusmaB nicht. Es stellt sich die Frage, wann ein Bericht als gut qualifiziert werden kann. Welche Moglich-keiten der Leistungsmessung gibt es? Eine Moglichkeit der Leistungsmessung ist in diesem Fall die Umfi-age bei den Leistungs-empfangem oder bei den Zielverantwortlichen. Dies hat logischerweise eine ausschlieBlich subjektive Leistungsbeurteilung zur Folge. Auch ist abzuwagen, ob der Erhebungsaufwand in einer vemiinftigen Relation zum Nutzen der Leistungsmessung steht.

Als einfache Alternative konnten Seitenzahlen der Berichte als Messkriterien angefuhrt werden. Die Erhebung von Quantitaten wie beispielsweise die Anzahl der Seitenzahlen von Be-richten wie sie oft angeraten wird, muss sehr kritisch gesehen werden, da die Quantitat nicht notwendigerweise mit der Qualitat einhergeht. Erschwerend kommt hinzu, dass die Wirkung dieser Art von Tatigkeiten haufig erst Monate spater festgestellt werden kann. Fakt ist auch, dass das Ergebnis der Tatigkeiten oft durch weitere nicht beeinflussbare Faktoren bestimmt und damit nicht einzig und allein in der Ver-antwortung des Ministerialbeamten liegt. Beispielsweise konnen Interessengruppen wie Ge-werkschaften die Umsetzung von Konzepten hemmen oder fordem. Somit ist im Einzelfall zu uberlegen, ob eine Identifizierung von leistungsbeeinflussenden Faktoren im Vorfeld angeraten ist.

Aufgrund der dargelegten Beispiele zur Schwierigkeit der Leistungsmessung konzeptioneller Aufgaben bleibt abzuwagen, ob es iiberhaupt sinnvoU ist, die Ergebnisse einzelner konzeptioneller Aufgaben zu messen. Als pragmatischer wiirde sich eine Zielerreichungsmessung auf einer hoheren Zielebene anbieten. Denn die Erstellung von Konzepten dient letzten Endes konkreten Zielen. Abzuwagen ist auch, welche Prioritat ein bestimmter Bericht hat bzw. ob dieser der Erfiillung prioritarer Ziele forderlich ist. Demnach ist ebeno angeraten, Ziele zu priorisieren. Nur so kann gewahrleistet werden, dass neue Steuerungsinstrumente relativ zti-gig, zumindest in einigen Bereichen, eingefiihrt werden konnen.

Exekutive Aufgaben umfassen primar die Umsetzung von Grundsatzentscheidungen im Sinne der politischen Richtlinien und die Umsetzung von Gesetzen in Einzelentscheidungen.^io Sommerman spricht sich fiir eine Reduzierung von Verwaltungsreformen auf ministerieller Ebene aufgrund der uberwiegenden exekutiven Aufgaben aus: „The role of federal administration is mainly limited to law-making and is not concerned with service delivery such as, which therefore reduces the need for administrative reform at that level."3ii Wenngleich de facto die Messung einer "guten Umsetzung von Grundsatzentscheidungen" auf den ersten Blick schwierig erscheint, so gibt es Moglichkeiten der Leistungsmessung. Deren Aufwand

310 Vgl. Steinbach (1998), S. 93.

311 Sommerman 1998, zitiert in: Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 239.

85

und Nutzen ist jedoch im Einzelfall wiedemm abzuwagen. Die Ausfuhrungen zu den leis-

tungsbeeinflussenden Faktoren bei konzeptionellen Aufgaben gelten ebenso fur exekutive

Aufgaben.

Eine einfache Form der Ergebnismessung ist beispielsweise die Zugrundelegung der Umset-

zungsgeschwindigkeit als Leistungsindikator. Dieser Indikator gibt jedoch keinen Hinweis auf

die Qualitat der Umsetzung. Mochte man moglichst genaue Leistungsmessungen durchfuh-

ren, mussten im Vorfeld pro Einzelfall spezifische Leistimgsindikatoren identifiziert werden.

Dies ist moglich. Allerdings sollte auch bei den exekutiven Aufgaben eine Priorisierung der

zu messenden Leistimgen vorgenommen werden, um den Aufbau weiterer btirokratischer

Steuerungsstrukturen zu vermeiden.

Ein weiterer Aufgabenbereich umfasst ausfuhrende Verwaltungstatigkeiten, zu denen auch

unterstutzende Aufgaben wie beispielsweise der IT-Service oder die Registratur zShlen.

Verwaltungstatigkeiten weisen meistens einen repetitiven Charakter auf Sie sind in der Regel

standardisierbar. Der Gestaltungsspielraum bei Verwaltungsaufgaben ist gering, deren Forma-

lisierungsgrad ist hoch. Die Vorgangsdauer ist oft kurz. Da Verwaltimgsaufgaben ministeri-

umsinteme Aufgaben sind, weisen diese in der Regel keine Schnittstellen zur Politik auf Der

Leistungsempfanger ist in der Regel dem Ministerium zugehorig.

Aufgrund dieser Charakteristika ist eine Leistungsmessung im Vergleich zu konzeptionellen

und exekutiven Aufgaben einfach. Denn einmal definierte Qualitatsindikatoren k6nnen in der

Regel uber langere Zeitraume angewandt werden.

Wenngleich Leistimgserhebungen von Verwaltungsaufgaben vergleichsweise einfach sind, ist

aus Aufwand/ Nutzen-Uberlegungen zu hinterfragen, ob umfassende Indikatoren- und Mess-

systeme ftir Verwaltungsaufgaben tiberhaupt notwendig sind. Notwendig erscheinen diese

dann, wenn bestimmte Verwaltimgsaufgaben sehr kostenintensiv sind oder wenn diese groBen

Einfluss auf die Effektivitat oder Effizienz der Verwaltung haben.

Im Einzelfall ist zu prufen, ob beispielsweise punktuelle Evaluationen oder Benchmarking-

vergleiche mit anderen Ministerien oder Verwaltimgseinheiten mit ahnlichen Aktivitaten

sinnvoUer sind. Ebenso ist zu iiberprufen, ob reine, repetitive Verwaltungstatigkeiten outge-

sourct oder zumindest ministeriumsubergreifend zentralisiert werden konnen, um Kosten zu

reduzieren.

Steuerungs- und Managementaufgaben bilden einen weiteren Arbeitsschwerpunkt fur die

Fiihrungskrafle in der Zentraladministration. Steuerungs- und Managementaufgaben werden

bislang in der Administration individual durchgefiihrt. Diese beziehen sich auf das eigene

Haus sowie auch auf nachgeordnete Basiseinheiten.

Die Mehrzahl der Fiihrungskrafte fiihrt durch Gesprache oder Arbeitsanweisungen. Steue-

rungsinstrumente, die von alien Ftihrungskraflen in ahnlicher Art und Weise genutzt werden,

gibt es nur sehr begrenzt (z.B. Zielvereinbarungen). Fiihrungskrafte, die beispielsweise durch

Ausbildung oder Berufserfahrungen im Privatsektor Steuerungskompetenz aufweisen, sind

anzutreffen, bilden aber eine Ausnahme.

Neben dem Mangel an Steuerungsinstrumenten ist ein weiteres Charakteristikum in diesem

Zusammenhang die unterschiedliche GroBe der zu steuemden Einheiten. Es gibt in der deut-

schen Zentraladministration Abteilungsleiter, die die Arbeit von nur 5 oder iiber 20 Referats-

86

leitem zu verantworten haben. Ahnlich unterschiedlich stellen sich die GroBendimensionen der Referate dar. Die Referats- und AbteilungsgroBen sollten im Rahmen der Einfuhrung neu-er Steuenmgsinstmmente kritisch betrachtet werden. Auf eine adaquate Leitungsspanne ist zu achten. Bei zu groBen oder auch zu kleinen Arbeitseinheiten mtissen gegebenenfalls Ande-rungen an der Organisationsstruktur vorgenommen werden. Zu kleine Arbeitseinheiten haben den Nachteil, dass sie in der Regel viele Schnittmengen mit anderen Abteilungen aufweisen. Sowohl Abteilungs- als auch Referatsleiter soUten ihre zu verantwortenden Ziele inhaltUch und zeithch uberbUcken konnen und tiber ausreichend Personal fur die Zielreahsierung verfu-gen. Dies bedeutet, dass die Kongruenz von Abteilungszielen und Zielausfuhrem gewahrleis-tet sein soUte. Folghch muss das Einflussfaktorenmodell um den Einflussfaktor „Organisati-onsstruktur" erganzt werden.

Ministerialverwahungen sind in kleinere Steuerungseinheiten parzeUierbar. Der zum Teil ge-ausserte Vorwurf, der offenthche Sektor sei aufgrund seiner GroBe kaum steuerungsfahig, ist nichthaltbar.312

Durch die Beleuchtung der zentralen ministeriellen Aufgaben konnten erste Ansatze ftir ein Steuerungs- und Managementsystem aufgezeigt werden. Standardisierte ubiquitar anwendba-re Steuerungsinstrumente sind nur in den wenig oder gar nicht poUtisierten Bereichen angera-ten. Die Steuerung poUtischer, beratender und exekutiver Aufgaben impUziert in der Regel eine zeitintensive Erarbeitung von individuellen Leistungsindikatoren. Ein ministerielles Steuerungsmodell muss demnach unterschiedliche Formen der Leistungsmessung beriicksich-tigen. Vor Beginn der Konzipierung einer umfassenden Leistungsrechnung sollten Aufwand/ Nutzen-Uberlegimgen angestellt werden. Eine Fokussierung auf Zielerreichungsgrade sowie eine Priorisierung von Zielen erscheint auf jeden Fall zu Beginn der Einfuhrungsprozesse sinnvoll. Den Aufgabentypen nach zu urteilen, kann die Kostenrechnung hingegen schlank konzipiert werden. Der groBte Kostenblock bei den dargestellten Aufgaben sind die Personalkosten.

Neben den ministeriumsspezifischen Aufgaben geben die im Ministerium vorherrschenden Arbeitsweisen Anhaltspunkte fiir die Konzeption der Steuerungsinstrumente sowie fur das Einflussfaktorenmodell.

Anforderungen an ministerielle Steuerungsinstrumente aus der Arbeitsweise Beziiglich der Arbeitsweise besteht in der Ministerialverwaltung • oft ein hoher Abstimmungsaufwand (hausintem, interministeriell, zwischen Politik und

Administration, mit nationalen und intemationalen Gremien etc.), • die Notwendigkeit zu einer inhaltlich flexiblen Arbeitsweise durch unerwartete Umfeld-

veranderungen und somit Prioritatenverschiebungen (z.B. Terroranschlage, Naturkatastro-phen) und

• eher regel- statt zielorientiertes Arbeiten.

312 Vgl. Steinebach (1998), S. 47.

87

Wahrend die Art der ministeriellen Aufgaben in der Kegel durch die EinfUhrung neuer Steue-

nmgsinstmmente nicht verSndert wird, kann im Folgenden aufgezeigt werden, dass die Kon-

zeption der Steuenmgsinstnimente nicht nur einseitig an die vorherrschenden Arbeitsweisen

anzupassen ist, sondem ebenso -oder sogar verstarkt- eine Anpassung bisheriger Arbeitswei

sen an die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente unumganglich ist. Dies betrifft vor allem

das bislang vorherrschende regelorientierte Arbeiten. Hier kann aufgezeigt werden, dass die

Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente mit einer Anderung der Verwaltungskultur einher-

gehen muss. Die Verwaltungskultur ist als gelebte Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen de-

fmiert. Beztiglich des hohen Abstimmungsbedarfs und der notwendigen inhaltlich flexiblen

Arbeitsweise wird untersucht, ob diese durch sinnvolle Steuerungsinstrumente positiv unter-

sttitzt werden konnen.

Eine Vielzahl an ministeriellen Aufgaben ist durch intemen und/ oder extemen Abstim-

mungsaufwand gekennzeichnet. Erklart werden kann ersterer durch abteilungsiibergreifende

Arbeit oder die vorgeschriebene Einhaltung von Hierarchiestufen bei Entscheidungsvorlagen

oder ahnlichen Schriftstticken (Stichwort: Mitzeichnungsflut).^^^ Extemer Abstimmungsauf-

wand resultiert aus Interdependenzen zwischen verschiedenen Ressorts und aus nationaler

oder intemationaler Gremienarbeit.

In der Kegel sind abteilungs- oder ressorttibergreifende Aufgaben zeitlich befristete Aufga

ben, also Projekte. Um Projekte erfolgreich durchfuhren zu konnen, bedarf es im Vorfeld der

Zieldefinition, Kostenkalkulation und Verantwortungszuweisimg. Der Projektverantwortliche

solhe im Alleingang oder mit seinem Projektteam die Projektziele definieren und diese mit

Indikatoren versehen. Parallel dazu muss das Projektbudget festgelegt werden. Leistungs-

ergebnisse, die zu Zielerreichimgsgraden aggregiert werden, sowie Projektkosten miissen re-

gebnaBig nachgehalten werden. Um die ministerielle Projektsteuerung zu untersttitzen, bedarf

es somit keiner ausgekltigelten ControUingkonzepte.

Beztiglich der Einhaltung von Hierarchiestufen und der Mitzeichnungsflut bieten sich Ziel-

vereinbarungen als Moglichkeiten der Ergebnisbeschleunigung an. Ftihrungskrafte k6nnen

durch Zielvereinbarungen Verantwortung auf ihre Mitarbeiter delegieren, sodass diese im

Kahmen von Querschnitts- und Mitwirkungsaufgaben eigenverantwortlicher handehi kSnnen.

Verstarkte Verantwortungsdelegation stellt einen Eingriff in die Verwaltungskultur dar (Ein-

flussfaktor Verwaltungskultur).

Im Zusammenhang mit einer abstimmungsintensiven Arbeitsweise ist ein Blick auf die Hie-

rarchieebenen in der Ministerialverwaltung angeraten. Oft wird kritisiert, der offentliche Sek-

tor habe zu viele Hierarchieebenen. Im Ministerium kann grob zwischen sieben Ebenen diffe-

renziert werden: Sachbearbeiter, Keferent, Keferatsleiter, Unterabteilungsleiter, Abteilungslei-

ter, Staatssekretar, Minister. Nicht die Anzahl der Hierarchieebenen, sondem die Amtsbe-

zeichnungen und unterschiedliche Besoldungsstrukturen sind immens. i"* Eine vergleichbare

Anzahl von Hierarchieebenen ist auch in der Privatwirtschaft anzutreffen. So umfasst die

Consulting-Branche beispielsweise meistens sieben Ebenen: Analyst, Consultant, Senior Con-

313 Vgl. Sontheimer/ Bleek (2004), S. 326. 314 Zum Beispiel trifft man im Bimdesministerium fiir Gesundheit und Soziale Sichenmg 26 verschiedene

Amtsbezeichnungen an (vgl. http://www.bmgs.bund.de/deu/gra/ministerium/aufgaben/index_1759.cfm, 3.03.2004).

sultant, Manager, Senior Manager, nationaler Partner und intemationaler Partner. Mittel-

standische Untemehmen und Grofikonzeme anderer Sparten weisen in der Regel mindestens

fUnf Hierarchieebenen auf.

Somit erscheint die diesbeziigliche Kritik -zumindest im Vergleich der Hierarchieebenen im offentlichen versus privaten Sektor- nicht gerechtfertigt. Lediglich die Position des Unterab-teilungsleiters ist uberfltissig, da ein direkter Kontakt zwischen Referatsleitem und Abtei-lungsleitem ein zugigeres Arbeiten bedeutet. Abteilungs- und Referatsleiter, in deren zugeho-riger Abteilung die Position des Unterabteilungsleiters abgeschafft worden ist, bestatigen dies. Kritisiert werden, sollte also nicht die Anzahl an Hierarchieebenen im 6ffenthchen Sektor, sondem vielmehr die aufgezeigte fehlende Verantwortungsdelegation auf untere Hierarchieebenen und die diesem Defizit inhSrente Mitzeichnungsflut sowie zu detailUerte und nicht an Leistungsergebnisse orientierte Besoldungsstrukturen.^^s

Unerwartete Umfeldveranderungen (z.B. Terroranschlage, BSE) und auch vorhersehbare ex-

teme, durch das Ministerium nicht beeinflussbare Faktoren (z.B. drohende Konflikte in Kri-

senregionen), erfordem vom Ministerium Weitsicht und FlexibiUtSt.

Unerwartete Umfeldveranderungen haben meistens Prioritaten- und Zielverschiebungen zur

Folge. Ein ministeriumsspezifisches Zielsystem, das Transparenz uber Jahres- und Legislatur-

periodenziele und deren aktuellen Zielerreichungsgrad gibt, kann den Entscheidem iiber die

Auswirkungen von Prioritatenveranderungen schnell Aufschluss geben. Auswirkungen auf

die Zielerreichungshehe anderer kontrarer und auch komplementarer Ziele konnen schnell

identifiziert werden.

Vorhersehbare exteme, durch das Ministerium nicht direkt beeinflussbare Faktoren, die aber

dennoch das Leistimgsergebnis ministerieller Aufgaben beeinflussen, konnen im Rahmen

einer Leistungserfassung erhoben werden. Bei wichtigen Zielen kann sich der Aufwand loh-

nen, diese leistungsbeeinflussenden Faktoren zu erheben, damit das Leistungsergebnis trans

parent wird und Abweichungen von Zielvorgaben erklart werden konnen. Oft konnen diese

Faktoren nicht direkt durch den verantwortlichen Leistungsersteller verandert werden, aber

dieser kann den Diskurs daruber anregen, sodass indirekte Beeinflussungen durch die Minis-

teriumsspitze moglich sind.

Ein weiteres wesentliches Kennzeichen der ministeriellen Arbeitsweise ist eine an Gesetzen

und Regeln orientierte Arbeitsweise.^i^ Diese steht einer an Zielen orientierten Arbeitsweise,

die fiir eine erfolgreiche Anwendung neuer Steuerungsinstrumente erforderlich ist, zum Teil

entgegen. Die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente erfordert ein Denken und Arbeiten in

Zielen. Dies bedeutet aber nicht, dass die bislang vorherrschende regelorientierte Arbeitswei

se voUstandig durch eine zielorientierte Arbeitsweise abzulosen ist. Dies ist weder in einem

Rechtsstaat moglich, noch erfordert dies die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente. Viel

mehr ist eine Erganzung der regelorientierten um eine zielorientierte Arbeitsweise anzustre-

ben. Dies bedeutet beispielsweise, dass bei einer bestimmten Aufgabe der bisherige Verfah-

^ ^ Beziiglich der Besoldungsstrukturen gibt es in einigen Bundeslandem Anzeichen, diese zu vereinfachen und an Leistungsergebnisse zu koppeln. Beispielsweise wird zurzeit im Land NRW eine neue Besoldungs-struktur erarbeitet.

3 6 Vgl.Rouban(1996),S.4.

89

rensweg einzuhalten ist, das Ergebnis der Aufgabe jedoch anhand von im Vorfeld definierten Leistungsindikatoren gemessen wird. Stellt sich heraus, dass das Ergebnis der Aufgabe vor allem aufgnmd btirokratischer Verfahrensregeln nicht zufrieden stellend erreicht werden konnte, ist selbstverstandlich die Notwendigkeit der Verfahrensregeln kritisch zu hinterfra-gen. Folglich hat die Nutzung neuer Steuenmgsinstrumente weitere kulturelle ImpHkationen. Fiih-rungskrafle und Mitarbeiter mtissen lemen, ihre Arbeit nicht nur an Regeln sondem auch an Zielen und definierten Leistungsergebnissen zu orientierten. Somit greift die Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente in die vorherrschende ministerielle Verwaltungskultur doppeh ein: verstarkte Verantwortungsdelegation und das Erlemen zielorientierten Arbeitens.

Analyse der Macht- und Kompetenz-Komponente der Administration Aus den bisherigen Ausfuhrungen zu den Aufgaben und Arbeitsweisen der Administration ergibt sich, dass diese -angepasste Steuenmgsinstrumente vorausgesetzt- steuerungsfahig ist. Nun wird der Frage nachgegangen, ob die Administration iiber ausreichend Macht und Kom-petenz verfugt, neue Steuenmgsinstrumente im Alleingang -also ohne Einwirken der Politik-erfolgreich einzufuhren. Diese Frage muss beantwortet werden, weil die Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente in der Ministerialverwaltung nicht nur Top-Down, sondem auch Bottom-Up moglich ist und tatsachlich praktiziert wird. Ob dieser Weg eine langfiistige Anwen-dung neuer Steuenmgsinstrumente verspricht, ist zu beleuchten.

Vorausgesetzt, dass die Einfuhrungsprozesse ohne zusatzliche Kosten (also beispielsweise ohne Beraterhonorare o.A.) durchgefuhrt werden konnten, hatten Abteilungsleiter und Refe-ratsleiter schon heute rechtlich die Moglichkeit, in ihren Verantwortungsbereichen eigenstan-dig Zielsysteme, Kosten- und Leistungsrechnungen oder Zielvereinbarungen einzufuhren. Diese individuellen Steuenmgsmoglichkeiten stoBen jedoch an drei Grenzen. Erstens wird eine abteilungstibergreifende Steuerung innerhalb des Ministeriums nur dann moglich sein, wenn alle Abteilungsleiter die Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente als sinnvoll erachten. Dies ist sehr unwahrscheinlich. Zweitens kann eine Steuerung iiber Budgets nicht realisiert werden, da die Politik einer Steuerung iiber Zielbudgets erst zustimmen miisste. Folglich ist die Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente durch Engagement der Administration theore-tisch und praktisch moglich, sie stellt jedoch aufgnmd der begrenzten Steuenmgsmoglichkeiten eine „second-best-L6sung" dar. Drittens wird bei dieser Vorgehensweise der Einfiihnmgsprozess von einzeben Personlichkeiten getragen. Bei Personalwechsel kann dies zu einem Reformstillstand oder -ende ftihren.

Die Beschaftigung mit der Macht-Komponente wirft eine weitere Betrachtungsperspektive auf Es wird untersucht, ob die Administration iiber ausreichend Macht verfiigt, die von der Politik verordneten Einftihrungen neuer Steuenmgsinstrumente zu behindem. Diese Betrachtungsperspektive muss eingenommen werden, da in einigen deutschen Bundesministerien die Einfuhrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente ohne politischen Beschluss versandet sind. In der Administration ist ein grofies Potenzial an organisatorischem und technischem Sach-verstand sowie hiformationen vorhanden. Auf dieses ist die Regierung zu einem nicht unwe-sentlichen Teil angewiesen. „Die ,Macht' der Regierung ergibt sich eben oft aus dem Vor-

90

handensein der Verwaltung/'^n Dartiber hinaus haben die Fuhnmgskrafte der Administration im Rahmen der Konzeption und Implementienmg neuer Steuerungsinstrumente privilegierten Zugang zu der fiir die Einfiihrung der Instmmente verantwortlichen Projektgruppe. Durch Eeteiligung am Implementierungsprozess haben die „Verwalter" die direkte Moglichkeit, „die Mobilisierung eigener Ressourcen (Wissen, Fahigkeiten, Fertigkeiten) zu verweigem, zur Verfugung zu stellen oder interessenorientiert zu nutzen"3i8, AuBerdem haben die Fuhrungs-krafte der Administration privilegierten Zugang zu den Mitarbeitem der Administration. „Durch subtile Stimmungsmache und selektive Informationspolitik auf der Sach-bearbeitungsebene kann die personalpolitische Akzeptanz des Wandels stark unterminiert werden."3i9 Wottawa sieht in der bewussten Nichtinformation der Politik iiber Ziele, Grund-lagen und Funktion der „Neuen Steuerung" im Rahmen von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente ein Machtinstrument der Administration. Sie torpediert Informations-und SchulungsmaBnahmen der Politik, „um sich einen Informationsvorsprung zu erhalten"320 Da oft der Personalrat in Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente eingebunden ist, hat allein dieser schon Machtbefugnisse, der Einfiihrung transparenzfordemder Instrumente entgegen zu arbeiten. Der Personalrat verfiigt „uber eine nicht unbetrachtliche Definitions-macht aufgrund der Option, durch ,non-decision-making' den Modemisierungsprozess zu storen"32i.

Eine Initiierung von Modemisierungsprojekten durch die Politiker, aber ohne deren ehrlichen Willen, bietet demnach der Verwaltung ausreichend Spielraum, diese versanden zu lassen. WUrden die Politiker eine flachendeckende Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration tatsachlich wollen und diese gegebenenfalls mit Gesetzeskraft durch-setzen, so verkleinert sich das administrative Widerstandspotenzial, da die Verwaltung zur Einhaltung von Gesetzen starker als zur Umsetzung von politischen Modemisierungspro-grammen verpflichtet ist. Jedoch ist hierzu anzumerken, dass eine Absicherung von Modemisierungsprojekten durch gesetzliche Verpflichtung faktisch eine Erweiterung der klassischen Biirokratisierung des Reformprozesses bedeutet.322

AbschlieBend ist zu eruieren, ob die Ministerialverwaltung -unabhangig von wem die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente initiiert wird- iiber ausreichende Kompetenz verfiigt, neue Steuerungsinstrumente zu implementieren und anzuwenden. Als potentielle Einflussfaktoren auf die Kompetenz-Komponente wurden in Abschnitt 2.1 das Aus- und Fortbildungssystem, Change-Aktivitaten der Projektgruppe sowie Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmo-dalitaten genannt. Diese konnen im Folgenden bestarkt und durch weitere sekundare Einflussfaktoren erganzt werden.

317 Katz (2002), S. 227; zur politischen Macht der Beamten siehe auch Rouban (1994), S. 3; Bogumil/ Schmid (2001), S. 131; Roth (1994), S. 34.

318 Bogumil/ Schmid (2001), S. 120. 319 Bogumiy Schmid (2001), S. 131. 320 Wottawa (O.J.), S. 28. 321 Bogumil/ Schmid (2001), S. 118.

Diese Problematik wird in den Kapiteln 3 und 4 unter dem Gliederungspunkt „Rechtssystem" ausfuhrlich thematisiert.

91

322

Die EinfUhnmg und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente erfordert von den operativen

Fllhnmgskraflen und ihren Mitarbeitem die Konkretisierung bzw. Operationalisienmg von

politischen Zielen und deren Realisierung. Das Handwerkszeug fUr die Operationalisienmg

von Zielen kann den Akteuren beigebracht werden.

Werden Ftihnmgskrafte und Mitarbeiter der Administration tiber Ziele und Funktionen der

Instrumente informiert und in die Konzeption und Implementienmg der Instrumente einge-

bunden, wird deren fachliche Kompetenz beztiglich neuer Steuerungsinstrumente gestSrkt.

Die Zieloperationalisierung und Indikatorenbildung kann nicht von Controllem tibemommen,

sondem muss durch die Ftihnmgskrafte und gegebenenfalls zusammen mit ihren Mitarbeitem

vorgenommen werden, da die Ftihnmgskrafte tiber zielfiihrende MaBnahmen zu entscheiden

haben. Wahrend Ftihnmgskrafte und ihre Mitarbeiter keinen Ausbildungsschwerpunkt im

Bereich neuer Steuerungsinstrumente/ Controlling aufWeisen mtlssen, sollten die zukiinftigen

Controller tiber profimde Kenntnisse in diesem Bereich verfiigen. 1st das fiir eine reibungslose

Anwendung und Fortentwicklung neuer Steuerungsinstrumente notwendige Know-how in

einem Ministerium nicht ausreichend verfiigbar, so muss neues Personal eingesteUt werden.

Neben der Schaffimg neuer Stellen kann sich das Ministerium ebenso wie die Politik tempo-

rare Kompetenz durch Experten „einkaufen".

Die Ausftihrungen zu den konzeptionellen Anforderungen an ministerielle Steuerungsinstru

mente haben illustriert, dass die Konzeption der Instrumente unterschiedliche Komplexitats-

und somit Schwierigkeitsgrade aufweisen kann. Das technische Wissen um die Instrumente

und der praktische Umgang mit ihnen korreliert mit dem Schwierigkeitsgrad der Konzeption.

Demnach kann die Konzeption der Steuerungsinstrumente Einfluss auf die Kompetenz-

Komponente der Ministerialen haben (Einflussfaktor Konzeption der Steuerungsinstrumente).

Ebenfalls ist zu vermuten, dass der Politisienmgsgrad der Ministerien mit der Geschwindig-

keit der Zieloperationalisierung negativ korreliert. Hoch politische Ziele werden von der Poli

tik oft nur vage formuliert. Dies deshalb, um der Gefahr zu entgehen, fiir Zielversprechungen

verantwortlich gemacht zu werden. Je politischer und somit „weicher" Zielformulienmgen

sind, desto schwieriger erscheint die Zieloperationalisierung fiir die Administration. Ein hoher

Schwierigkeitsgrad impliziert allerdings nicht, dass eine Steuerung nicht moglich ist (Ein

flussfaktor Politisienmgsgrad).

Die Einfiihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente bedeutet jedoch mehr als die

reine technische Handhabung der Instrumente. Sie impliziert eine Arbeitsweise, namlich ver-

starkt ziel- und leistungsorientiert zu arbeiten und Verantwortung zu delegieren und zu uber-

nehmen (Einflussfaktor Verwaltungskultur). Diese neue Art zu arbeiten, muss wie der Um

gang mit dem Handwerkszeug erlemt werden. Zielorientiertes Arbeiten, Leistungstransparenz

und Verantwortungsdelegation mussen von den Ftihrungskraften vorgelebt werden, um ge-

genuber den eigenen Mitarbeitem glaubhaft zu sein. Dies bedarf neben fachlicher vor allem

auch sozialer Kompetenz. Verantwortung zu ubertragen, mit Mitarbeitem unter vier Augen

tiber individuelle Leistungen zu sprechen, sich selbst einer LeistungskontroUe zu unterziehen,

verlangt mehr Feingefiihl als routinemaBiges regelorientiertes Arbeiten. Ftihrungskraften, die

bislang per Auftrag und regelorientiert gefiihrt haben, wird es schwer fallen, ihren Ftihrungs-

stil zu andem. Vorausgesetzt, dass diese Ftihnmgskrafte Bereitschaft zur Anderung zeigen,

92

sollten diese individuellen Veranderungsprozesse durch Coaching-Seminare unterstutzt wer-den. Denn neue Ftihrungsstile sind selten durch die Lekttire von Fachliteratur zu vermitteln.

Die Analyse der aktuellen ministeriellen Aufgaben imd Arbeitsweisen hat gezeigt, dass die Ministerialverwaltung nicht nur wie bislang uber Strukturen, Verfahren und Personen steue-nmgsfahig ist, sondem auch ziel- und ergebnisorientiert durch Anwendung neuer Steuerungs-instrumente gesteuert werden kann. Die zu konzipierenden ministeriellen Steueningsinstru-mente miissen jedoch die Vielfahigkeit an ministeriellen Aufgaben und Arbeitsweisen be-riicksichtigen und somit ein hohes Mafi an Flexibilitat aufweisen. Auch verfugt die Administration Uber ausreichend Macht -nicht zuletzt wegen ihres organisa-torisch-technischen Sachverstandes- und Kompetenz, neue Steuerungsinstrumente im AUein-gang einzufiihren. Allerdings wurde diese Alternative als „Second-best-L6sung" qualifiziert, da die Steuerungsm6glichkeiten begrenzt sind und Nachhaltigkeit der Einfuhrungsprozesse nicht gewahrleistet ist. hn Rahmen der Beschafligung mit den Aufgaben und Arbeitsweisen sowie der Macht- und Kompetenzkomponente der Administration konnten bereits hergeleitete Einflussfaktoren be-starkt und neue identifiziert (Organisationsstruktur, Politisienmgsgrad und Verwaltungskul-tur) werden.

2.3.2 Politik und Verwaltung morgen: Darstellung des zuktinfligen Aufgabenprofils und akteursspezifischer Konsequenzen

Wissen uber Ziele und Funktionen neuer Steuerungsinstrumente einerseits, uber aktuelle Aufgaben, Arbeitsweisen und Machtbeflignisse von Politik und Administration andererseits, er-moglicht mm, die akteursspezifischen Konsequenzen, die aus der Einfuhrung imd Anwendung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung resultieren, darzustellen.

Da Machtbeflignisse und Kompetenz der Akteure fur eine Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung ausreichend sind bzw. letztere teilweise durch unter-stiitzende MaBnahmen wie z.B. die Einbindung von Experten gestarkt werden kann, liegt die Vermutung nahe, dass der zentrale primare Einflussfaktor die „Engagement-Komponente" ist. Die „Engagement-Komponente" wird in diesem Abschnitt beleuchtet. Dazu miissen das zu-kiinflige Aufgabenprofil und die damit einhergehenden akteursspezfischen Konsequenzen betrachtet werden. Die akteursspezifischen Konsequenzen, die aus der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente resultieren, determinieren, ob sich ein Akteur fiir die Einfuhrung die-ser in der Kegel eher engagiert oder ihr sehr kritisch gegeniiber steht. Es wird im Folgenden aufgezeigt, was die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Administration fiir den einzelnen Akteur in seinem Arbeitsalltag impliziert.

In diesem Zusammenhang sei auf die im einleitenden Kapitel 1.3.1 verwiesene Public Choice-Theorie als eine wesentliche theoretische Grundlage von NPM verwiesen. Mit der Public Choice-Theorie, die ein rationales und nutzenmaximierendes Verhalten sowohl der Politiker als auch der Ministerialbeamten unterstellt, kann die groBe Bedeutung der Engagement-Komponente bestarkt werden. Politiker und Ministerialbeamte werden sich fiir neue Steuerungsinstrumente einsetzen, wenn dadurch ihre individuelle Nutzenmaximierung steigt, also

93

wenn die aus der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden individuellen Kon-sequenzen fiir sie vorteilhaft sind.

Die Darstellung akteursspezifischer Konsequenzen ist auBerdem notwendig, um einen Hand-

lungsrahmen fur Lnplementierer aufzuzeigen. „Nur wenn die mikropolitischen Rationalitaten

bekannt sind und begriffen werden, lassen sich reflexive Implementationsstrategien entwi-

ckeln."323 Bogumil und Schmid fordem die Beriicksichtigung des mikropolitischen Handelns

der Akteure bei Veranderungsprozessen im offentlichen Sektor, „denn die Einfuhrung von

PM-Elementen ohne mikropolitische Analyse der Ausgangsbedingungen und Auswirkungen

ist wie das Aufstellen von Fettnapfchen, in die man selber standig stolpert"324^

Die Darstellung der akteursspezifischen Konsequenzen sowie Handlungsempfehlungen zum

Umgang mit diesen sind die zwei zentralen Ziele dieses Abschnitts. Dariiber hinaus konnen

weitere Anforderungen an die Konzeption der Steuerungsinstrumente identifiziert werden.

Unabhangig von den vier Akteursebenen -Regierung, Parlament, Fiihrungskrafte und Mitar-

beiter der Administration- bedeutet die erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente

Transparenz iiber Effektivitat und Effizienz des offentlichen Sektors. Dies impliziert letztlich

individuelle Leistxmgstransparenz der Fiihrungskrafl und des Mitarbeiters.

Dariiber hinaus ist neben der offensichtlichen Leistungstransparenz die Angst vor Status- und

Machtverlust durch eine unsichere, fremde Zukunfl gemeinsam: „Innovationen seien wie

Fremde, schrieb einst Francis Bacon in seinem Essay „0n Innovations"; sie wiirden gefurch-

tet, bestenfalls bewimdert, selten geliebt."325 Ejne unsichere Zukunfl kann fur viele auch Si-

cherheitsverluste oder die Angst vor unangenehmeren Arbeitssituationen oder vor unange-

nehmen Vorgesetzen bedeuten.326

Hinzu kommt aufgrund der neuen Art zu steuem und gesteuert zu werden, eine anfangliche

Arbeitszunahme fiir alle Akteursgruppen, die zu einer Negativstimmung beitragen kann. Ne

ben der eher technisch bedingten Arbeitszunahme bedeutet die Veranderung auch, neue Ar-

beits- und Verhaltensweisen zu erlemen. Dies bedarf eines viel groBeren Zeitfensters als das

Erlemen neuer Techniken.

Wahrend machtpolitische und zeitliche Konsequenzen zum Teil durch die Konzeption der

Steuerungsinstrumente beeinflusst werden konnen, ist die resultierende individuelle Leis

tungstransparenz Faktum. Lediglich der Detaillierungsgrad der Leistungstransparenz kann

beeinflusst werden. Ist beispielsweise ausschliefilich Transparenz iiber Ziele gewiinscht, fiir

die mehrere Mitarbeiter arbeiten, muss nicht zwangslaufig das Leistungsergebnis des Einzel-

nen aufgezeigt werden.

323 Bogumiy Schmid (2001), S. 193. 324 Bogumil/ Schmid (2001), S. 129. 325 Heuser/ Randow von (2004), S.3, zu weiteren moglichen Angstauspragungen siehe auch Innenministerium

NRW(2003),S.116. 326 Vgl Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 116.

94

2.3.2.1 Politik als Analysegegenstand

Die Darstellung der aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resul-tierenden Konsequenzen fiir Regierung und Parlament wird zeigen, dass aufgrund eines er-kennbaren (Jberhangs an Nachteilen fur die Politiker eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in samtlichen Bundesministerien unwahrscheinlich ist. Ein Ausweg aus diesem Dilemma kann durch Experteneinfluss und eine vorteilhafle Konzeption der Steuerungsinstrumente versucht werden.

2.3.2.1.1 Auswirkungen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente auf die Regierung

Die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente hat fur die Regierung folgende Konsequenzen: • Transparenz uber politische Ziele und deren Ergebnisse und Kosten, • verstarkter Planungs- und Kommunikationsbedarf mit der Administration, • snfangliche organisatorische und finanzielle Belastungen, • Entlastung von operativen Aufgaben und • bessere Bntscheidungsgnindlagen und Kontrollmoglichkeiten.

Zieltransparenz Die Kommunikation konkreter Ziele an den Biirger und an das Ministerium tragt zur Rationa-lisierung und Transparenz von Politik bei. Die Festlegung der Regierung auf bestimmte Ziel-erreichungsgrade macht diese angreifbar, wenn Ziele nicht erreicht werden. AuBerdem richten Politiker in der Regel ihre Aktivitaten kurzfristig auf die nachste Wahlperiode aus, was der Definition mittel- und langfristiger Ziele und entsprechender zielfuhrender MaBnahmenpakete entgegensteht. Des Weiteren dominieren in der Politik haufig machtpolitische die sachpoliti-schen Ziele. Diese drei Konsequenzen -die Gefahr der Verantwortungsiibemahme bei Nicht-Einhaltung von definierten Zielen, die kurzfristige Ausrichtung von Politik und die Dominanz machtpolitischer vor sachlichen Zielen- werden nun genauer betrachtet.

Durch eine konsequente Anwendung neuer Steuerungsinstrumente wird die Leistung von Politik und Administration transparenter. Die Definition konkreter Ziele inklusive Zielvorgaben, an denen sich Politiker auch messen lassen, ist in Deutschland eher die Ausnahme als die Re-gel. Koetz konstatiert, dass Zielformulierung und deren Nachhaltung den faktischen Funkti-onsregeln der Politik widerspreche. „Sie will und muss operationalisierbare und nachhaltbare Ziele vermeiden, um zu iiberleben. Helmut Schmidts ,Lieber 5% Inflation als 5% Arbeitslo-sigkeit' Oder Helmut Kohls ,Halbierung der Arbeitslosenzahlen in 2 Jahren' haben sich fiir die Handlungstrager jeweils als ,Rohrkrepierer' mit nachhaltiger Negativwirkung erwiesen."327 „Konkrete Zielvorgaben beinhalten das Risiko des politischen Scheitems zu Gunsten politi-scher Gegner."328 Vage Zielvorgaben hingegen, „erleichtem die Integration einer Vielzahl konfligierender Interessen"329. Pollitt und Bouckaert verweisen auf die grundlegende Diffe-renz zwischen politischer und okonomischer Rationalitat. Politische „Deals" seien nur dann

327 Koetz (1999), S. 162; vgl. auch Klages (1993), S. 46 und Braun (1998), S. 169f. 328 Budaus (2002a), S. 209.

329 Carrara (2002), S. 104; siehe auch Budaus (1987), S. 240-241.

95

m5glich, weim Ziele nicht allzu konkret formuliert sind. ^o Jackering bezeichnet die politische

Zieldefinition als difius und einer Prioritatensetzung kaum zuganglich.33i Politiker verfolgen

oft eine WohlfUhlrhetorik, um den Wahler milde zu stellen. Folgendes Zitat aus der ZEIT zu

Beginn des Jahres 2004 zeigt hingegen auf, dass man mit konkreten Inhalten Macht gewinnen

kann: ,J)u sollst dich nichtfestlegen, schon gar nicht inhaltlich - so lautete einer der LeersSt-

ze des politischen Betriebs. Und Angela Merkel gait als eine der beflissensten Dienerinnen

dieses Gnmdsatzes. Im vergangenen Jahr jedoch verstieB sie dagegen, stellte sich hinter das

Herzog-Papier und machte sich damit eine ganze Schublade voller radikaler Inhalte zu eigen.

AnschlieBend, oh Wunder, verlor sie nicht an Einfluss, im Gegenteil, sie gewann enorm hin-

zu. Man kann also mit Inhalten Macht gewinnen. Interessant."332

l ine wf itere Vannutun| fUr man|elndeg Engagement der Regierung fur die EinfUhrun| neuer

Steuerungsinstrumente ist die kufzfristige Ausrichtung von Politik.333 Denn eine konsequente

Anwendung neuer Steuerungsinstrumente bedeutet regehnSBige Transparenz tiber Zielerrei-

chimgsgrade sowohl kurz- als auch mittel- und langfristiger Zielsetzungen.

Regierungen hingegen konzentrieren ihre Aktivitaten oft kurzfiistig auf die nachste Wahlpe-

riode, sodass strategische Ziele oft vemachlassigt werden.334 Politiker sind meistens die

besseren „kurzfristigen" Redner als Strategen oder Implementierer: „Announcing reforms

may be mildly rewarding (e.g. Gore, Thatcher, Lange, Howard) but following them through

and checking to see if they worked are not high-priority tasks for most politicians."335 jacke-

ring spricht in diesem Zusammenhang von „am Wahlerfolg orientierten kurzatmigen politi

schen Konzepten"^^ . Nagel fiihrt als Gnmd fiir das Nichteinlassen auf langfristige Ziele an,

dass durch eine langfristige Bindung an politische Inhalte die Moglichkeit verloren ginge,

kurzfristig die Positionen zu wechseb.^^? ^ xheir focus is more intensely short-term: on the

next election, the next government reshuffle, or even today's television news."338

Ein dritter Gnmd fiir die ablehnende Haltung gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten kann

die Dominanz machtpolitischer vor inhaltlichen Zielen sein: Qffentliche Aufinerksamkeit,

Wahlerstimmen, Machtgewinn und Machterhalt. ^^ Hierzu ein ebenfalls neueres Zitat:

„Machtvergessen und machtversessen war Kohl, aber nicht nur er. Noch mehr als er haben die

Enkel alles auf Machtfragen reduziert. Die Nach-Kohl-CDU hat nicht mehr erlemt, sich ihre

Politik von innen zu erschlieBen. Diese Erbschaft bleibt."340

330 vgl. PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 118; Zapico (1996a), S. 96 und Albi et al. (1997), S. 69. 331 Vgl. Jackering (1994), S. 24. 332 Ulrich2004,S.2. 333 Vgl. Katz (2002), S. 168, dort verwiesen beispielsweise auf von Amim ZRP (1999), S. 326fr. und Kirchhof

NJW (2001), S. 1332 ff. 334 Vgl. Budaus/ Finger (2001), S.43; Metcalfe/ Richards (1990), S. llOff.; Thorn/ Ritz (2000), S. 77; Morin/

Delavallee (2001), S. 19. 335 PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 141 und vgl. auch ebd. S. 183. 336 Jackering (1994), S. 24. 337 Vgl. Nagel (2000), S. 320. 338 PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 8. 339 Vgl. Koetz (1999), S. 156; Gobel (1999), S. 186 ; Bogumil/ Schmid (2001), S. 132; Matheson (2001), S. 8. 340 Hofmann(2004),S.4.

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Paradox ist, dass gerade Politiker durch Kommunikation klarer Ziele WShlerstimmen gewin-nen konnen. Politisches Engagement fiir mehr Ziel- und Kostentransparenz sowie verstarkte Kontrolle von offentlichen Verwaltungen wird der Wahler dem einzelnen Politiker positiv bescheinigen. ' i Es sollte originares Anliegen der Politiker sein, ihre parteispezifischen Ziele dem Burger so zu kommunizieren, dass der Burger die Partei wahlt. Ziel- und MaBnahmen-transparenz begriiBt der Burger.3^2

Verstarkter Planungs- und Kommunikationsbedarf mit der Administration Durch die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente werden Schnittstellen zwischen Politik und Administration beriihrt. Es mussen Ziele, Budgets und Indikatoren abgestimmt werden. Dadurch resultiert in den Planungsphasen ein erhohter Kommimikations- und Abstimmungs-bedarf zwischen Politik und Administration. Die Intensitat der verstarkten Kommunikation und Zusammenarbeit kann je nach Fiihrungsstil der Regierung variieren. Fiihrt die Regierung autoritar und gibt ohne Rticksprache Ziele und Zielbudgets oder sogar zielfuhrende Mafinahmen vor, so halt sich der Kommunikationsbedarf in Grenzen. Das andere Extrem ware die Vorgabe von groben Zielen und Budgets durch die Regierung, zu denen die Administration eigenstandig Umsetzungs- und Kostenplane vorlegt. Unabhangig vom Fiihrungsstil mtissen bei der Konzeption der Steuerungsinstrumente die Schnittstellen zwischen Politik und Administration berucksichtigt werden. Die Instrumente mtissen auf die Belange von beiden Parteien Rucksicht nehmen und aufeinander abgestimmt sein. Ein Beispiel fiir ein integrierendes Instrument sind Kontrakte.

An^ngliche organisatorische und finanzielle Belastungen Nicht zu vemachlassigen sind anfangUche organisatorische und finanzielle Belastungen fur die Regierung. Letztere umfassen beispielsweise Investitionen in Schulungen der Administration, in Soft- und Hardware sowie in Gutachten oder Honorare an exteme Beratungsgesell-schaften. Beispiele fiir organisatorische Veranderungen sind die Einrichtung von Projektgrup-pen oder die Schaffimg von ControUerstellen im Kanzleramt. Die permanente Einrichtung von ControUerstellen in den einzelnen Ministerien belastet daruber hinaus den Staatshaushalt, wenn Personal in anderen Bereichen nicht abgebaut wird.

Entlastung von operativen Aufgaben Dem beschriebenen anfanglichen zeitlichen Mehraufwand fur Planungs- und Abstimmungs-gesprache zwischen Regierung und Administration kann Zeiterspamis durch Entlastung von operativen Aufgaben durch ausschlieBliche Konzentration auf strategische Aufgaben entge-gengehalten werden. Vollmuth spricht in diesem Zusammenhang von einer bisherigen „Uber-lastung der Behordenleitung", was einer Konzentration auf „die echten Leitungsfunktionen" im Wege stehe. ' ^

341 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 6; Peters (2000), S. 355. 342 Vgl. Sandberg (2001), S. 11. 343 Vollmuth (1994), S. 140-141.

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Bessere Entscheidungsgrundlagen und KoiitrolIm5glichkeiten Transparenz iiber Leistimgsergebnisse und deren Kosten bedeutet fur die Politiker eine ver-besserte zukiinftige Entscheidungsgrundlage. Durch ein Berichtswesen, das DV-technisch unterstiitzt werden kann, koiinen die Planungen der Ziel- und Budgetbedarfe der kommenden Budgetperioden schneller durchgefUhrt werden, sodass mittel- und langfristig die Planungs-zyklen weniger zeitintensiv sein werden. 4 Eindeutige Zielformulierung und Indikatoren-bildung erleichtem auch die Kontrolle der Umsetzung der geplanten Ziele und MaBnahmen. Werden die Kontrollberichte von den ControUem empfangergerecht aufbereitet, ermoglichen diese eine schnelle Kontrolle der administrativen Aktivitaten. Obwohl Politiker in der Regel Transparenz und somit auch Verantwortung scheuen, wiinschen sie sich andererseits verstark-te Kontrolle iiber die Biirokratie. ^s Ein ebenengerechtes Berichtswesen ist demnach angeraten und vergroBert den Nutzen fur die Politik.

Wenngleich die Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente -neben verbesser-ten Entscheidungsgrundlagen und KontroUmoglichkeiten der Regierung sowie Entlastungen von operativen Aufgaben- einen offensichtlichen volkswirtschaftlichen bzw. gesellschaft-lichen Nutzen bedeuten und die Regierung fiir das Gemeinwohl verantwortlich ist, scheinen die regierungsspezifischen Konsequenzen der Zieltransparenz und die Einfuhrungsanfor-derungen (finanzielle Belastungen, kurzfristig erhohter Zeitaufwand) das Engagement der Regienmgsmitglieder fur neue Steuerungsinstrumente aus mikropolitischer Sicht nicht positiv zu beeinflussen. Die Gefahr des Machtverlustes durch den glasemen Politiker erscheint gro-Ber als der gesellschaftliche Nutzen.

Dieser Problematik miissen sich die fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente verant-wortlichen Projektgruppen bewusst sein. Moglichkeiten, die Regierung zur Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Verwaltung zu bewegen, sind zu eruieren. Drei alternative Wege zeichnen sich ab: Erstens sollte die Konzeption der Steuerungsinstrumente moglichst vorteilhaft fur die Regie-rung sein (Einflussfaktor Konzeption der Steuerungsinstrumente). Die Betonung liegt auf „m6glichst", da die Ziel- und Kostentransparenz als orginare Ziele der Steuerungsinstrumente auch bei weniger komplexen Konzeptionen bestehen bleiben muss. Denn sonst miisste die volkswirtschaftliche Sinnhaftigkeit der Konzeptionen in Frage gestellt werden. Zweitens kann der Versuch untemommen werden, Uberzeugungsarbeit durch angesehene Wissenschaftler und praxiserfahrene Experten zu leisten (Einflussfaktor Einflussnahme durch Experten). Experten sollten die Herausforderung annehmen, die Politik uber die individuellen Vorteile und die volkswirtschaftliche Notwendigkeit neuer Steuerungsinstrumente zu infor-mieren. Dies impliziert Redegewandtheit, Uberzeugungsarbeit und Ausdauer. Hilfreich kann dabei die Demonstration von positiven Beispielen iiber Einftihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in offentlichen Verwaltungen im eigenen Land oder auch in anderen Lan-dem sein.

344 v g l Winter (1998), S. 312-313. 345 Vgl. Pierre (1995), S. 3.

98

Erweisen sich moglichst vorteilhafte Konzeptionen und Uberzeugungsarbeit durch Experten als wenig hilfreich, ist altemativ uber Druckmechanismen nachzudenken. Druck ist exogen durch den Burger (Einflussfaktor Einflussnahme durch den Burger) durch finanzielle Bedroh-nisse wie zum Beispiel ein extremes Haushaltsdefizit (Einflussfaktor Budgetdruck) oder aber durch das Parlament (Einflussfaktor Staats- und Verwaltungssystem) denkbar. Ob parlamen-tarischer Druck wahrscheinlich ist, wird im folgenden Abschnitt beleuchtet.

Ob die angefuhrten Gninde fur das vorsichtige Verhalten der Regierung gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten ausreichend erklarend sind, kann letzten Endes nicht beantwortet werden. Fakt ist, dass es Belege flir unzureichendes Engagement der derzeitigen und auch der vorhergehenden Regierung flir neue Steuerungsinstrumente gibt. Beispielsweise existiert bis heute kein Strategiekonzept der Regierung fiir eine flachendeckende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor. Ein weiteres Beispiel ist die Einrichtung einer Stabsstelle Controlling im Bundesminsterium des Innem (BMI) und nicht im Bundeskanzler-amt. Eine Verortung dieser Stabsstelle auf hoherer Hierarchieebene wiirde der Glaubwiirdig-keit eines wahrhaftigen politischen Reformwillens forderHch sein. Als drittes Beispiel kann angeflihrt werden, dass die Durchfuhrung der Modemisierungsprojekte von der Regierung nicht konsequent verfolgt wird. Viele Einflihrungen neuer Steuerungsinstrumente in offentlichen Verwaltungen sind versandet.

2.3.2.1.2 Auswirkungen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente auf das Parlament

Aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ergeben sich flir das Par-lament und die parlamentarischen Kommissionen folgende Konsequenzen: • erhohte Beratungsintensitat, • verstarkte sachbezogene parlamentarische Arbeit, • groBere Einflussmoglichkeiten bei der Haushaltsaufstellung und • erweiterte KontroUmoglichkeiten in inhaltlicher und fmanzieller Hinsicht.

Erhohte Beratungsintensitat Art und Umfang der gegenwartigen Haushaltsplane erzeugen einen von den Parlamentariem nicht mehr zu bewaltigenden Beratungsaufwand. Dieser kann aufgrund des systemimmanen-ten Zeitdrucks nicht geleistet werden. Die Hauptsorge der Parlamentarier gilt heute „mehr dem technischen Problem, den Haushaltsplan rechtzeitig durch alle Stationen des Gesetzge-bungsverfahrens zu schleusen als dem, von ihnen nicht mehr durchschaubaren Inhah." ' ^ Durch die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente kann eine erhohte parlamentarische Beratungsintensitat gewahrleistet werden. Gninde daflir sind die gesteigerte Transparenz, Zielpriorisierungen und eine Komprimierung der Ausgabenarten zu Zielbudgets, die einen physisch viel geringen Umfang der Haushaltsplane zu Folge haben.

Demnach ermoglicht die „Neue Steuerung" erstmalig dem Parlament seinen originaren Bera-tungsaufgaben nachzukommen.

346 Winter (1998), S. 321-322.

99

Mehr sachbezogene Arbeit Beratung bedarf sachbezogener Keimtnisse. Fiir das Parlament und die parlamentarischen Kommissionen bedeuten neue Steuenmgsinstrumente, „dass vermehrt iiber die iSngerfristig intendierten Wirkungen staatlicher Programme und Gesetze sowie deren Zielerreichung bera-ten werden muss und nicht mehr iiber detaillierte BudgetplSne und einzelne Ausgabenpos-ten"347 Konsequenz der Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente ist, dass das Parlament automatisch zu mehr sachbezogener, inhalthcher Arbeit gezwungen wird, da Grundlage ihrer Arbeit eine aussagekraflige Informationsbasis ist. Werden von der Regierung eine transparen-te Planung und transparente Ergebnisse eingefordert, so steigen auch die Anforderungen an die Gegenprogramme der Opposition. „C)pposition heiBt dabei nicht nur Nein sagen, sondem andere, nach ihrer Auffassung bessere Losungen anbieten."348 Diese Tatsache wird sicherUch von denjenigen Politikem, die „an der Sache interessiert sind", begruBt, von „Profilierungs-kiinstlem" hingegen negativ gesehen.

GrdBere Einflussmdglichkeiteii „Erst wenn die Parlamentarier wieder in der Lage sind, wie sie es zu Beginn des 20. Jahrhun-derts zu Zeiten tiberschaubarer kameraler Haushaltsplane waren, verschiedene Ausgaben- und Leistungsbereiche des staatlichen Handelns in eine ihrer pohtischen Uberzeugung entspre-chende Rangfolge zu bringen, kann von einer Erfullung des parlamentarischen Budgetbewil-ligungsrechts ausgegangen werden." ' ^ Durch erfass- und steuerbare Ziele und Zielbudgets steigen automatisch die Einflussmoglichkeiten des Parlaments. Vor allem steigt der Einfluss des parlamentarischen Willensbildungsprozesses auf das Budget.

Erweiterte Kontrollm5glichkeiten Eng verbunden mit den groBeren Einflussmoglichkeiten auf Ziele und Zielbudgets sind die aus der Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente resultierenden erweiterten KontroUmog-lichkeiten der Parlamentarier. Zurzeit sind die parlamentarische Finanzkontrolle und Entlas-tung der Regierung eine „Farce"35o ^ a weder politisch verwertbare Informationen fUr den taglichen parlamentarischen Willensbildungsprozess aus der Finanzkontrolle zu erwarten sind, noch der Prozess der vorgenommenen Entlastung faktisch politische Konsequenzen hat. Denn eine parlamentarische Mehrheit beweist einer Minderheit mittels Abstimmung, dass sie korrekt und vemtinflig gewirtschaflet hat. i Neben den erweiterten Kontrollmoglichkeiten iiber die Effizienz der politischen und ministeriellen Arbeit erlaubt die Anwendung von Steu-erungsinstrumenten wie beispielsweise Zielsystemen oder Kontrakten dem Parlament, die Effektivitat der Regierung zu beurteilen.

Die Beleuchtung der Engagement-Komponente erfordert neben den geschilderten Vor- und Nachteilen eine genauere Betrachtung der Zusammensetzung des Parlaments. Das parlamentarische Regierungssystem ist „durch die Vereinbarkeit und die enge Zusammenarbeit von

347 Thorn/ Ritz (2000), S. 72; vgl. auch dazu Katz (2002), S. 209-210. ^ Vgl. Katz (2002), S. 172. 349 Winter (1998), S. 323. 350 Winter (1998), S. 329. 351 Vgl. Winter (1998), S. 329-330.

100

Regierung und Parlament(smehrheit) gqjragt"^^ . Die parlamentarische Mehrheit, die Regie-

rungspartei(en), untersttitzt die Regierung und verwirklicht das Gesetzgebungsprogramm der

Regierung, wahrend die parlamentarische Minderheit, die Opposition, Altemativen zur Regie-

rungspolitik anbieten und Gesetzesinitiativen einbringen kann.353 Initiativen zu Gesetzen kon-

nen von der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrat ausgehen. „Sie kommen

jedoch selten vom Bundesrat, zu einem Viertel aus dem Bundestag und in ihrer groBen Mehr

heit von der Bundesregierung, d.h. aus den Bundesministerien."354 Gesetzesentwtirfe, die die

Parlamentsmehrheit beschUeBen will, sind somit in der Regel inhaltlich, technisch und redak-

tionell durch die Regierung und ihre Beamten erarbeitet und vorbereitet. Die Wahrscheinlich-

keit eines Gesetzesentwurfs zur Anwendung neuer Steuerungsinstrumente -trotz offensichtli-

cher groBerer parlamentarischer Vorteile als regierungsspezifischer Vorteile- durch das Par-

lament ist demnach gering. Denn Gesetzesinitiativen der Opposition haben „selten Aussicht

auf eine Mehrheit"^^ . Die Opposition als Parlamentsminderheit hat per definitionem nicht die

Macht, „der Regierung das Fiirchten zu lehren"356 sie kann lediglich die Regierung vor dem

Parlament und der Offentlichkeit kritisieren und ihre mogliche Mehrheit im Bundesrat einset-

zen. * Die Parlamentsmehrheit hingegen, die nach den Verfassungsbestimmimgen in der La-

ge ware, der Regierung ihren Willen aufzuzwingen, kann kein hiteresse daran haben, dies zu

tun, da ihre Ziele weitgehend mit denen der Regierung identisch sind."^^^

Zwei weitere Griinde konnen die parlamentarische Zuriickhaltung gegeniiber neuen Steue-

rungsinstrumenten erklaren:

Versetzt man sich in die Situation der im Parlament sitzenden Opposition, so mag es sicher-

lich Beftirworter fur neue Steuerungsinstrumente geben, die sich mehr Transparenz Uber das

Regierungshandeln wiinschen. Ob diese jedoch einen Uberhang bilden, ist fraglich. Denn es

ist zu vermuten, dass die Opposition als potentielle zukunftige Regierung befurchtet, bei ei

nem Regierungswechsel zu gleichen Transparenzforderungen „gezwungen" zu werden. Als

ein weiteres Argument des passiven Verhaltens des Parlaments gegeniiber neuen Steuerungs-

instrumenten konnen auch machtpolitische Griinde angefiihrt werden. „Entscheidend fiir den

schwachen hnpetus des deutschen Parlaments, seine Kontrollchancen zu nutzen, scheint zu

sein, dass den Parlamentariem, auch den Mitgliedem der Opposition, direkte Einflussnahme

und Machtteilhabe wichtiger ist als jene Distanz zur Regierung, die erst echte Kontrolle er-

laubt. Nur wer nicht mit seinen eigenen hiteressen involviert ist, kann kontrollieren. Nicht nur

in den Ausschiissen bemtihen sich selbst Oppositionspolitiker um Arrangements mit der Re

gierung, auch im iibrigen parlamentarischen Leben ist die Haltung der Parlamentarier ubli-

352 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 288. 353 Vgl. Sonheimer/ Bleek (2004), S. 282. 354 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 284; vgl. dazu auch Oberreuter (2003), S. 97. 355 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 285. 356 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 290. 357 Folglich verfugt die Opposition zurzeit iiber ein vergleichsweise grofies Potenzial, die Einfuhrung neuer

Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung einzufordem oder eine eigene Gesetzesvorlage einzu-bringen. Dies ist bislang in Deutschland nicht geschehen.

358 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 290.

101

cherweise darauf gerichtet, sich eher gut mit der Regienmg und der hohen Ministerialburokra-tie zu stellen."359

Bogumil und Schmid verweisen in diesem Zusammenhang auf ein „NichtzustandigfUhlen"

des Parlaments ftir Modemisierungsprozesse mangels Information und Expertenwissen und

vor allem mangels Profilierungsmoglichkeiten.^^o Die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungs-

instrumente in der Ministerialverwaltung sind keine Themen, die den Burger direkt betreffen.

Der Uberhang an Negativkonsequenzen und die Fakten zur Parlamentszusammensetzung las-

sen folglich auch kein ausgepragtes parlamentarisches Engagement ftir neue Steuerungsin-

strumente vermuten.

Da dem Parlament keine druckausubende Instanz ubergeordnet ist -bis auf den Burger, der

aber inhaltlich zu wenig in die Steuenmgsproblematik involviert ist- bleibt als einzige Hand-

lungsmoglichkeit Uberzeugimgsarbeit durch Steuerungsexperten (Einflussfaktor Einfluss-

nahme durch Experten). Eine gut kommunizierbare Konzeption ist ftir Uberzeugungsarbeit

vorteilhafl (Einflussfaktor Konzeption). Auch hier kann die Forderung nach einfachen In-

strumenten wiederholt werden.

Das hier aufgezeigte Szenario von Dispositionen der Regienmg und des Parlaments gegen-

iiber neuen Steuerungsinstrumenten erscheint in Hinblick auf Erfolgswahrscheinlichkeiten

von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in deutschen Bimdesministerien un-

vorteilhaft. Es konnte ausgefuhrt werden, dass Neutralitat oder sogar Widerstand der han-

delnden Politiker wahrscheinlicher als aktives Engagement ftir transparenzfordemde Steue

rungsinstrumente ist.

Diese Erkenntnisse konnen durch das Fehlen strategischer, ministerieniibergreifener hnple-

mentierungskonzepte der Politik bestatigt werden.

2.3.2.2 Administration als Analysegegenstand

Im Vergleich zur Politik ist ein Engagement der Administration ftir neue Steuerungsinstru

mente wahrscheinlicher, da bei konsequenter Anwendung neuer Steuerungsinstrumente vor

allem Verantwortungsbereich und Profilierungsmoglichkeiten des Personals steigen. Die aus

der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden Konsequenzen ftir die Administ

ration werden nun differenziert nach Konsequenzen ftir die Fiihrungskrafle und Konsequen

zen ftir die Mitarbeiter der Administration dargestellt.

2.3.2.2.1 Auswirkungen der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente auf die Fiihrungskrafle der Administration

Folgende Konsequenzen konnen ftir die Fiihrungskrafle der Administration durch die Anwen

dung neuer Steuerungsinstrumente resultieren:

• Zielorientierung und Leistungstransparenz,

• Unsicherheit iiber Karrierewege und Versetzungen,

• Arbeitszunahme kurzfristig, Arbeitsentlastung langfristig,

359 Sontheimer/ Bleek (2004), S. 291-292. 360 vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 116.

102

• dezentrale Ergebnis- und Ressourcenverantwortung, • Erlemem neuer Personalfuhmngsfahigkeiten und • Profilierungsmoglichkeiten.

Zielorientierung und Leistungstransparenz Transparenz uber politische Ziele wird die Mehrzahl des administrativen Personals begriiBen, da dadurch die eigene Arbeit an Richtung erfahrt. Zieltransparenz innerhalb der Administration stellt sich hingegen vermutlich kritischer dar. Die Nutzung neuer Steuerungsinstrumente zwingt die Fuhrungskrafte, in Zielen zu denken und diese zu operationalisieren. Daruber hin-aus bedeutet Zieltransparenz auch Leistungstransparenz. Leistungen von Fuhrungskraften werden transparent gemacht. Diese Konsequenz wird je nach Leistungsbereitschaft und Selbstbewusstsein der Fuhrungskrafte unterschiedlich bewertet.

Unsicherheit tiber Karrierewege und Versetzungen Wahrend die aus der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierende Leistungstransparenz und Kontrolltatigkeiten fiir die Fuhrungskrafte offensichtlich sind, herrscht Unsicherheit uber Karrierewege und Versetzungen. Zwei Beispiele sollen dies illustrieren. Mit der Einfiihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente kann eine Hierarchieabfla-chung einhergehen. Beispielsweise kann die Abschafftmg der Position des Unterabteilungslei-ters mit der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente gekoppelt sein. Dies kann mit Angst vor schlechten Karriereperspektiven fiir Referatsleiter verbunden sein, wenn kurz- und mittelfris-tig keine Abteilungsleiterstellen zu besetzen sind.

Andere Fuhrungskrafte fiirchten Versetzungen aufgrund von moglichen Anpassungen der Auftjauorganisation an die zu erarbeitende Zielstruktur. ^^ Stimmt die Zielstruktur nicht mit der Aufl)auorganisation iiberein, ist es angeraten, Referate und gegebenenfalls Abteilungen neu zu strukturieren, um uberflussige Schnittstellen zu vermeiden.

Unsicherheit uber Karrierwege bedeutet auch Unsicherheit uber Macht und Gestaltungsmog-lichkeiten der Fuhrungskrafte: „Mit der Neuordnung von Aufgaben- imd Verantwortungsbe-reichen verandert sich die etablierte Symmetric von Kompetenz- und Machtstrukturen in der Verwaltungsfiihrung. Dies fiihrt neben Akzeptanzproblemen zu einem Wettbewerb um Zu-standigkeitsbereiche und Ressourcen zwischen organisatorischen Einheiten."^^^ In diesem Zusammenhang konnen Vermutungen tiber unterschiedliche Einstellungen von Abteilungsleitem und Referatsleitem zu neuen Steuerungsinstrumenten geauBert werden. Ers-tere haben einen langen Weg auf der Aufstiegsleiter hinter sich. Sie haben etwas erreicht und nicht zuletzt Macht innerhalb des eigenen Ministeriums. Menschen, die etwas erreicht haben, so vermutet Kobi, sind in der Regel schwerer fiir den Wandel zu bewegen: "Un homme arrive ne bouge plus."^^^ Wottawa verweist in diesem Zusammenhang auf die Position des „Herr-schers"364 der eine etablierte Fuhrungskraft wie den Abteilungsleiter darstellt. Dieser hat in-zwischen gelemt, die vorhandenen Gestaltungsmittel gekonnt einzusetzen und Grenzen zu

361 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 121, 131-132. 362 Vgl. Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 116. 363 Kobi (1996), S. 35. 364 Wottowa (O.J.), S. 27.

103

kontroUieren: welche Personen, Inforaiationen etc. kommen in mein Herrschaftsgebiet hinein bzw. gehen hinaus? , Je h6her ein Organisationsmitglied in der Hierarchic gestiegen ist, iiber desto mehr Macht und Einfluss verfugt es und desto mehr muss es MachteinbuBen durch or-ganisatorische Veranderungen befurchten."365 Die Gestaltungsmoglichkeiten eines Referats-leiters sind hingegen kleiner. So braucht dieser auch keine Beschneidimg seiner bisherigen Kompetenzen und Machtbefugnisse zu befurchten.

Arbeitszunahme kurzfristig, Arbeitsentlastung langfristig Die Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente bedarf der Mitarbeit der Fuhningskrafte. Auf-gaben wie Ziele zu operationalisieren und Budgets zu planen oder Zielvereinbarungsgespra-che zu fiihren, mtissen parallel zum AUtagsbetrieb durchgefiihrt werden. Dariiber hinaus bedarf es organistorischen Aufwands und eventuell auch einer Software-Anpasung. ^^ Die Ein-fuhrung neuer Steuerungsinstrumente ist „una excesiva carga de trabajo"367. Dies kann zu negativen Stimmungen und Widerstanden bei den Fiihrungskraflen fiihren, selbst bei den leistungsstarken Fiihrungskraflen. Kurz- und auch mittelfristige Arbeitszunah-men gefahrden den notwendigen Blick auf die mittel- bis langfristigen Vorteile, die aus der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente resultieren.

Durch den Informations- und Koordinationsservice der Controller wird sich nach einigen Monaten Wirkbetrieb eine Arbeitsentlastung ftir die Fiihrungskrafle einstellen. Entscheidun-gen konnen -eine konsequente Anwendimg neuer Steuerungsinstrumente vorausgesetzt- flm-dierter aufgrund von Informationen des etablierten Berichtswesens getroffen werden. Auf Negativentwicklungen kann rechtzeitig reagiert werden, sodass bessere Leistungsergebnisse erzielt werden konnen. Dariiber hinaus konnen sich die Fiihrungskrafle durch verstarkte Ver-antwortungsdelegation von Aufgaben auf ihre Mitarbeiter selbst entlasten. ^^

Dezentrale Ergebnis- und Ressourcenverantwortung Die Weltbank definiert als das Hauptziel der in den 90er Jahren entwickelten NPM-Modelle „die Verbesserung der Qualitat ..., in dem den Managem mehr Freiraum aber somit auch gleichzeitig Ergebnisverantwortung zugesprochen wird"^^ . Vorausgesetzt, dass Ziele und Globalbudgets den Fiihrungskraflen der Administration vorgegeben oder mit ihnen vereinbart werden, verantworten diese durch die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente Ergebnisse und Ressourcen.370 "Aktive und gestaltende Fiihrungsverantwortung lost die bisherige Voll-zugstreue bei der Umsetzung von politischen Vorgaben durch die Verwaltung ab."^ ' Die durch die Einfiihrung und Nutzung der Steuerungsinstrumente zunehmende Gestaltungsfrei-heit der Fiihrungskrafle verstarkt gleichzeitig eine ErgebniskontroUe der Arbeit der Fiihrungs-

365 Staehle (1999), S. 979. 366 vgl. Ridder/ Bnins/ Spier (2003), S. 112. 367 Zapico (1989), S. 58. Ubersetzung: eine exzessive Arbeitslast. 368 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 19. 369 World Bank (2000), S. 36. 370 Banner verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass eine Fachinstanz, die iiber die ihr zugeteilten

Geldmittel, ihr Personal und ihre Organisation nicht flexibel verfiigen kann, auch fachlich nicht voUstandig verantwortlich sein kann (vgl. Banner (1993a), S. 60).

371 Thorn/Ritz (2000), S. 74.

104

krafle.372 Die Fuhrungskrafte werden fUr die Ergebnisse ihrer Leistungen verantwortlich ge-macht. Beispielsweise zeichnen Abteilungsleiter Verantwortung fUr Leistungen und Ergebnisse gegeniiber der Verwaltungsfuhning. Diese kSnnen sie wiederum an Referatsleiter oder an den nachgeordneten Bereich delegieren. Ergebnisverantwortung kann auch SanktionsmSg-lichkeiten bei Nichterfullung vereinbarter Ziele zur Folge haben, dies beispielsweise durch einen reduzierten Bonusanspruch. Wird nicht nur gute Leistung honoriert, sondem auch ein nicht zufrieden stellendes Arbeitsergebnis sanktioniert, wird dies zu einer kritischen Haltung weniger leistungsorientierter Fiihrungskrafte gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten bei-tragen. Gute, leistungsorientierte Fiihrungskrafte werden die verstarkte Leistungstransparenz und groBere Handlungsspielraume hingegen begriiBen, dies im unterschiedhchen AusmaB und in Abhangigkeit von der Honorierung der Leistungen.373 Fakt ist aber, dass in den Bundesministerien in Deutschland die Einfuhrungen neuer Steue-rungsinstrumente bislang nicht mit einer verstarkten Verantwortungsdelegation einhergegan-gen sind. Erklart werden kann dies durch die fehlende Integration der PoUtik in die Einftih-rungsprozesse. So ergaben sich bislang keine Moglichkeiten, Aufgaben und Verantwortlich-keiten zwischen Politik und Administration neu zu regeln. Fiir eine flachendeckende und stringente Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente bedarf es der politischen Integration.

Erlernen neuer Personalftthrungs^higkeiten Als weitere sich durch die Einftihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ab-zeichnende Veranderung kann das Erlernen neuer Personalfiihrungsfahigkeiten hervorgeho-ben werden. Die Einftihrung und Nutzung neuer Steuerungsinstrumente ist nicht nur eine technische Aufgabe. Die Delegation von Aufgaben an die eigenen Mitarbeiter steigt. " " Mit den Mitarbeitem werden gemeinsam zielftihrende MaBnahmen diskutiert und regelmSBig Zielvereinbarungsgesprache geftihrt. Dies erfordert neben der Fahigkeit des Vereinbarens -anstatt die des Anordnens und Eingreifens- die Kompetenz des Zuhorens. Da Referats- und Abteilungsleiter ftir das Ergebnis ihres Bereichs verantwortlich sind, miissen diese nun auch die Arbeit ihres Teams verstarkt kontrollieren. Arbeitskontrolle bedarf diplo-matischer Fahigkeiten. Das Aufzeigen und die Kommunikation von Leistimgsengpassen muss erlemt werden. Das Zugestandnis an Freiheitsgraden ftir die Mitarbeiter muss von den Fuh-rungskraften verinnerlicht werden. Dies kann von einigen Fiihrungskraften auch mit erhebli-cher Verunsicherung und Statusproblemen einhergehen, da den eigenen Mitarbeitem ein gro-Berer Verantwortungsspielraum zugestanden wird. ^s Letzten Endes bleiben jedoch die Fiihrungskrafte ftir die Arbeitsergebnisse ihrer Teams verantwortlich.

Profilierungsmoglichkeiten Einige Fiihrungskrafte erhoffen sich Profilierungsmoglichkeiten durch die anstehende Veranderung. Profilierungsmoglichkeiten konnen sich dann ergeben, wenn sich Fiihrungskrafte ftir den Veranderungsprozess engagieren.376 Fiir einige Fiihrungskrafte kann die Einftihrung neu-

372 Vgl Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 138, 156. 373 Vgl.Kobi(1996),S. 66. 374 Vgl. Demeestere (2002), S. 66. 375 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 131. 376 Vgl. hierzu Strebel (1998), S. 141.

105

er Steuerungsinstrumente neue attraktive Stellen implizieren. Dies setzt verstandlicherweise einen Glauben an die Vorteile und vor allem an die Umsetzungsfahigkeit der Steuerungskon-zeptionen voraus. „Nicht selten, und darauf beruht die Hoffhung, gehen aus den engagierten Kraften im Prozessmanagement die Fuhningskrafte neu zu schaffender Organisationseinhei-ten, wie zentraler Controlling- oder zentraler Servicestellen hervor."377 Die Fuhmngskraft in Funktion eines Controllers gewinnt aufgrund des „betriebswirtschaftlichen Wissens, welches als neues Regelsystem der Signifikation und Legitimation gilt"378 an Macht.

Die Ausfiihrungen zu den von der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden Konsequenzen fur die Ftihrungskrafte der Administration haben gezeigt, dass je nach Hierarchiestufe und Leistungsbereitschafl Engagement fiir neue Steuerungsinstrumente unterschiedlich stark ausgepragt sein kann. Eine allgemeine Aussage iiber Machtzuwachs Oder Machtverlust der administrativen Fiihrungskrafl kann nicht formuliert werden.

Dieses vielschichtige Szenario erfordert eine flexible Herangehensweise der Projektgruppen. Diese miissen die verschiedensten Motive der Ftihrungskrafte im Vorfeld durchspielen und entsprechende Handlungsoptionen ableiten. Diejenigen Ftihrungskrafte, die einen Machtzuwachs durch die anstehende Veranderung als wahrscheinlich erachten, soUten von der Pro-jektgruppe als Veranderungstrager gewonnen werden. Ftir alle anderen bedarf es des Ver-suchs der Uberzeugung durch Information, Einbindung und Demonstration von Erfolgsbei-spielen (Einflussfaktor Vorgehen der Projektgruppe). Den „eingesessenen Abteilungsleitem" muss deutlich gemacht werden, „dass Macht erhalten bleibt - nur eben andere, vielleicht sogar mehr SpaB machende Ztige annimmt (etwa statt der eigenen Entscheidung von Routinefallen die Formung von Mitarbeitem so, dafi sie diese Entscheidungen eigenverantwortlich treffen k6nnen)."379 Weniger flexibel sollte sich die Projektgruppe hingegen zu der mit der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente einhergehenden starkeren Ressourcenverantwortung der administrativen Ftihrungskrafte zeigen, da diese einen wesentlichen Motivationsfaktor durch Machtzuwachs ftir die Ftihrungskrafte darstellen kann. Halbherzige Reformen vemachlassi-gen diese dem System eigentlich inharente Verantwortungsdelegation an mittlere und untere Ftihrungsebenen. Die Einbindung der Ftihrungskrafte in den hnplementierungsprozess betrifft vor allem kon-zeptionelle Fragen. Je starker die Ftihrungskrafte in die Konzeption der Instrumente involviert sind, desto groBer ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie diese auch umsetzen. Und je weniger komplex die Konzeption ist, desto einfacher ist die Einbindung Dritter (Einflussfaktor Konzeption).

Durch die Einfiihrung von Anreizen konnen die im Rahmen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente gemachten Beitrage der Ftihrungskrafte -wie z.B. zusatzlicher Arbeitsauf-wand- wieder ins Gleichgewicht gebracht werden. Neben moglichen strukturellen Anderun-gen im administrativen Anreizsystem -wie beispielsweise individuelle Pramien bei guter Leis-tung, die folglich auch Neider implizieren- sind dartiber hinaus zeitlich begrenzte Anreize denkbar: hn Rahmen des Einftihrungsprozesses kann die Anwendung neuer Steuerungsin-

377 Bogumil/ Schmid (2001), S. 120. 378 Bogumil/ Schmid (2001), S. 132. 379 Wottawa (o.J.), S. 27.

106

strumente belohnt werden. Wie diese kurze Ausfuhnmg zeigt, sind Anreize nicht zwangslau-fig einer erfolgreichen Einfuhnmg forderlich imd bediirfen einer tiefergehenden Betrachtung im Kapitel 3 (Einflussfaktor Anreizsystem).380 Bin weiterer intemer Einflussfaktor auf das Engagement der Fuhnmgskrafte fur neue Steue-rungsinstrumente konnen die Personaleinstellungs- bzw. Personalentlassungsmodalitaten dar-stellen. Da Entlassungen aufgrund der rechtlichen Situation in der Bundesrepublik schwierig sind, sollte besonderes Augenmerk bei der Rekrutierung neuen Personals auf Verantwor-tungs- und Leistungsbereitschaft, Veranderungsbereitschaft und Fuhrungskompetenz gelegt werden (Einflussfaktor Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten). Ziel- und leistungsorientiert zu arbeiten sowie Verantwortung zu delegieren und zu ubemeh-men, ist auch eine Frage der herrschenden Verwaltungskultur in der Administration. Die Ver-waltungskultur ist bislang stark von einer regelorientierten Arbeitsweise mit ausgepragten Hierarchien gekennzeichnet. Die routinierten Arbeitsweisen zu verandem, ist wahrscheinli-cher, wenn das Verwaltungspersonal gegeniiber Neuem offen ist und Lembereitschaft zeigt. Ein Indikator fur Lembereitschaft kann der Erfolg von fhiheren Veranderungen sein (Einflussfaktor Verwaltungskultur).

Die notwendige Integration der Politik in den Einfuhrungsprozess konnte in diesem Abschnitt wiederholt herausgestellt werden. Durch die Integration der Politik kann nicht nur eine fla-chendeckende ministerieniibergreifende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente eher ermog-licht, sondem deren Nachhaltigkeit kann ebenso gestarkt werden. Zeigen Politiker groBes Engagement fiir neue Steuerungsinstrumente fungieren sie als Veranderungstrager. Dies kann positive Auswirkungen auf das Engagement der administrativen Fuhrungskrafte haben. Die Tatsache, dass Veranderungsprojekte wie die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente als kurzfristige Zwischenspiele angesehen werden, wird minimiert (Einflussfaktor politische Veranderungstrager).

2.3.2.2.2 Auswirkungen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente auf die Mitarbeiter der Administration

Bis auf das Erlemen neuer Personalfuhrungsfahigkeiten imd Budgetverantwortung sind die ftir die Fiihrungskrafle dargestellten Konsequenzen fur die Mitarbeiter ahnlich. Drei Konse-quenzen werden noch einmal aus der Perspektive des Mitarbeiters beleuchtet: • Zielorientierung und Leistungstransparenz, • Arbeitszunahme versus Arbeitsentlastung und • Verantwortungszunahme.

Zielorientierung und Leistungstransparenz Transparenz iiber referatsspezifische und referatsubergreifende Ziele kann fur die Mitarbeiter motivationsfbrdemd sein. Durch verstarkte Zielorientierung konnen die eigenen Tatigkeiten im Gesamtzusammenhang betrachtet werden. Diese Vermutung kann durch eine der Sozialpsychologie entstammende Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Reifestadien der Machtmotivation unterstutzt werden.

^^^ Im Kapitel 3 werden samtliche potentielle Einflussfaktoren im Detail betrachtet und Handlungsempfehlun-gen zum Umgang mit diesen formuliert.

107

Verhalten

„In-sich-Aufhehmen der Macht"

„Unabhfingig Sein"

„Sich durchsetzen"

.,Hervorbringen"

Entwicklungsstand

Nachahmer

Eroberer

Herrscher

Gestalter, Schfipfer

Zielsetzung gemiiO BedOrfnis der...

Organisation

Eigenen Person

Eigenen Person

Organisation

Selbstkontrolle

Entf&llt

Niedrig

Hoch

Hoch

Beispiel

Nachwuchs

Aufstiegsbeginn

Oberes Management

Management-glttcksftlle

Tabelle 2: Nor male Reifestadien der Machtmotivation ^

Wottawa fiihrt aus, dass der „Nachwuchs" viel starker die Zielsetzimg der Organisation sieht als die etablierte Fiihrungskraft. ^^ Der Nachwuchs befindet sich in der Kegel unter Mitarbei-tem, weniger unter Fiihrungskraften. Die Mitarbeiter werden neben den AusfUhnmgen zur Zieltransparenz gegebenenfalls von der Einhaltung bilrokratischer Regehi entlastet. Die bisher vorherrschende Regelorientierung wird begrenzt. BeziigUch der Leistungstransparenz gelten die Ausfuhrungen bei den Fuhrungskraften auch fUr die Mitarbeiter. Viele werden die resultierende Leistungstransparenz begrUBen, viele auch nicht: „Gib Menschen die Moglichkeit, eine Leistung zu erbringen, und viele -nicht alle- werden ein bemerkenswertes MaB an Zufriedenheit erlangen."383 Leistungserbringung hat es selbstverstandlich schon immer in der Administration gegeben. Neue Steuerungsinstrumente stellen den Leistungsaspekt jedoch in ein anderes Licht.

Arbeitszunahme versus Arbeitsentlastung Je nach Fiihrungsstil konnen die Mitarbeiter unterschiedlich stark in den Zieloperationalisie-nmgsprozess eingebunden werden. Delegieren die Ftihrungskrafte die Erarbeitung von ziel-flihrenden MaBnahmen und Indikatoren sowie die Budgetplanung vollstSndig an ihre Mitarbeiter, bedeutet dies eine starke zeitHche Beanspruchung. Zeitliche Beanspruchung kann auch aus der in deutschen Ministerien anzutreffenden Zeiter-fassung pro Ziel/ MaBnahme resultieren. Altemativen zu einer zeitintensiven Zeiterfassung werden im Rahmen der Arbeit aufgezeigt.

381 Wottawa (o.J.),S. 27. 382 vgl. Wottowa (O.J.), S. 27. 383 Malik (2000), S. 30.

108

Zieloperationalisiemng und Zeiterfassungen sind keine einmaligen Aufgaben, sondem bedtir-fen der regelmaBigen Aktualisienmg, sodass fur die Mitarbeiter durch diese Aktivitaten ein kontinuierlicher Mehraufwand resultiert.

Die aus der Nutzung der Instmmente resultierende Transparenz kann fur die Mitarbeiter je-doch auch Arbeitsentlastung bedeuten, da das Arbeitsziel eindeutig defmiert ist. Riickfragen und Mitzeichnungsfluten konnen reduziert werden.

Verantwortungszunahme Das AusmaB der Verantwortungsdelegation hangt vom Fiihrungsstil der Vorgesetzten ab. Verantwortung kann nur in dem Sinne delegiert werden, dass die Mitarbeiter frei in ihrer Wahl zur Zielverwirklichung sind. Der Weg zur Zielerreichung kann eigenstandig bestimmt werden. Dies kann zur Leistungsmotivation beitragen.384 Die Verantwortung fur die Aktivitaten des einzelnen Referats tragt weiterhin der Referatsleiter, wenngleich auch fur die Mitarbeiter Sanktionsmoglichkeiten bei nicht zufrieden stellender Leistung moglich sind. Ausfiihrungsfreiheit kann auch bedeuten, dass die Mitarbeiter nicht bei jeder Kleinigkeit Rucksprache mit ihrem Vorgesetzten halten miissen, sondem auch in persona Entscheidungen referatsUbergreifend treffen diirfen. Dies kann von einigen begrtiBt werden, andere Mitarbeiter werden sich uberfordert ftihlen. Li Zielvereinbarungen kann die Delegation von Zielen und Aufgaben festgehalten werden. Durch die Einfuhrung von Zielvereinbarungen haben Mitarbeiter die Moglichkeit, eigene Vorstellungen und Wtinsche in den Arbeitsalltag einzubringen. Dies ist ein eindeutiger Vor-teil fur alle Mitarbeiter.

Leistungsorientierte Mitarbeiter konnen -vorausgesetzt ihr Referatsleiter ist den Steuerungsin-strumenten positiv gegeniiber eingestellt- insbesondere von den Vorteilen neuer Steuerungs-instrumente profitieren: Verantwortungszuwach, erweiterter Gestaltungsfreiraum und Beruck-sichtigung personlicher Wtinsche in Zielvereinbarungsgesprachen. Das Engagement leis-tungsbereiter Mitarbeiter fur neue Steuerungsinstrumente ist folglich wahrscheinlich. Lidifferenten und den Instrumenten gegentiber avers eingestellten Mitarbeitem muss sich die Projektgruppe verstarkt mit Change-Aktivitaten nahem. Change-Aktivitaten werden im drit-ten Kapitel konkretisiert (Einflussfaktor Vorgehen der Projektgruppe). Die Change-Aktivitaten konnen aber nicht die direkte „Beeinflussung" durch den Vorgesetzten ersetzen. Wendet dieser neue Steuerungsinstrumente vorbildlich an, kann dies positive Wirkungen auf die Einstellung seiner Mitarbeiter zu neuen Steuerungsinstrumenten haben. Kommunizierte und gelebte Uberzeugung von neuen Steuerungsinstrumenten durch Vorge-setzte Oder Kollegen hat einen anderen Stellenwert als hiformationsveranstaltungen der Projektgruppe. Der Glaube an tatsachliche Veranderungen steigt, wenn diese im engsten Umfeld akzeptiert und gelebt werden. Durch die Existenz von administrativen Veranderungstragem kann im direkten Kontakt und im Arbeitsalltag auf weitere Fuhrungskrafle und Mitarbeiter eingewirkt werden. Dieser Einflussfaktor ist somit ein ganz zentraler Einflussfaktor (Einflussfaktor administrative Veranderungstrager).

384 Vgl. Vollmuth (1994), S. 139.

109

Dartiber hinaus kann das Engagement der Mitarbeiter der Administration fur eine ftir sie vor-teilhafte Konzeption gesteigert werden. Die Konzeption ist dann vorteilhaft fiir die Mitarbeiter, wenn beispielsweise eine Priorisierung von Zielen stattfindet, damit nicht unermeBlich viele Ziele operationalisiert werden miissen, und eine Zeiterfassung vermieden oder knapp gehalten werden kann (Einflussfaktor Konzeption der Steuerungsinstrumente). Die im vorherigen Abschnitt formulierten AuBerungen zu strukturellen Anderungen des An-reizsystems und der Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten sowie zu Veran-derungen der Verwaltungskultur haben ftir die Mitarbeiter die gleiche Relevanz wie ftir die Fuhnmgskrafle der Administration.

Zusammenfassend zur Engagement-Komponente kann festgehalten werden, dass ftir alle Be-

teiligten die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente eine Abkehr von der Routine, von ein-

gespielten Arbeits- und Verhaltensweisen bedeutet. War man bisher mit diesen erfolgreich,

wird man den neuen Steuerungsinstrumenten schnell kritisch gegeniiberstehen. Denn die Ein

ftihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ist zeitaufwendig. AuBerdem konnen

sie zu Unsicherheit uber personliche Konsequenzen ftihren. Unsicherheit kann in Angst um-

schlagen. „Angst vor dem Unbekannten, dem Neuen, Angst vor unwagbaren Risiken (ftir das

Neue fehlt uns die Erfahrung), Angst, an die eigenen Grenzen zu stossen, Fehler zu machen,

nicht zu geniigen, Angst vor Verlust von Besitzstand oder Macht, Angst vor neuen sozialen

Beziehungen, Angst vor Autonomieverlust."385

Kurz- und mittelfristige Arbeitszunahme, Unsicherheit und Angste miissen emst genommen

werden. Diese emstzunehmen, ist Aufgabe der Projektgruppe in Zusammenarbeit mit den

Veranderungstragem.

Uber alle Akteursebenen hinweg konnte gezeigt werden, dass Leistimgstransparenz die Ak-

teursgruppen imabhSngig von der Hierarchieebene polarisieren kann. Verantwortungsdelega-

tion kann -wie die verstMrkte Leistimgstransparenz- je nach Person ganz unterschiedlich be-

wertet werden. Konflikte sind vorprogrammiert, da es Verlierer und Gewinner gibt. s^

Es konnte gezeigt werden, dass die mit der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente einher-

gehende verstSrkte Leistungsorientierung zur Polarisierung innerhalb der Administration ftih

ren kann. Dartiber hinaus wurde herausgestellt, dass eine Vorteilhaftigkeit neuer Steuerungs

instrumente im Allgemeinen eher beim Personal der Administration vorliegt. Die Angst vor

Zieltransparenz korreliert positiv mit der Hierarchieebene: Wahrend Politiker das „Gemes-

senwerden an Prophezeitem" ftirchten, geben Ziele den Tatigkeiten der Mitarbeiter in der

Verwaltung Richtung und Sinn. Vorausgesetzt, dass Verantwortung zur Umsetzung von poli-

tischen Zielvorgaben an die Administration iibertragen wird und diese auch fmanzielle Ver

antwortung beriicksichtigt, steigt das Einflusspotenzial und somit die Macht der Administrati

on. Es resultiert eine Machtverschiebung zugunsten der Administration. Bogumil und Schmid

verweisen auf die Notwendigkeit von veranderten Machtverhaltnissen bei Reformen: „Wan-

del ist ohne eine Veranderung des Machtsystems nicht moglich. Nur Macht kann Macht be-

385 Kobi(1996),S.47. 386 Vgl.OECD(2001),S. 1.

110

kampfen." ' Auch nach Mintzberg bilden starke Machtverschiebungen den Motor des Wan-dels.388

Bin bereits aufgezeigtes Dilemma manifestiert sich wieder. Die Administration als potenziel-ler „Machtgewinner" ist nicht in der Lage, eine umfassende und nachhaltige Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der eigenen Administration durchzufuhren.389 Und da die aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden politischen Nachtei-le die politischen Vorteile iiberwiegen, ist politisches Engagement fur eine konsequente Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente unwahrscheinlich. Selbst die Wahrscheinlichkeit, dass das Parlament Druck auf die Regierung ausiibt, neue Steuerungsinstrumente flachendeckend einzufuhren, ist gering, da die Regierung aus der Mehrheit des Bundestages hervorgebracht wird. Die so notwendige Existenz von politischen Veranderungstragem erweist sich deshalb im deutschen Fall als Wunschdenken.

Was bedeutet dies fur die Projektgruppe, die fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente letzten Endes die Verantwortung tragt? Nur eine Projektgruppe, die mit hochkaratigen Pro-jektmitgliedem der Wissenschaft und Praxis besetzt ist, hat eine Chance, Politiker von der Notwendigkeit neuer Steuerungsinstrumente zu tiberzeugen. Gelingt dies der Projektgruppe nicht, so sollte sich die Projektgruppe zumindest auf die Gewinnung administrativer Verande-rungstrager konzentrieren. Zeichnen sich diesbeziiglich Erfolge ab, kann ein Versuch unter-nommen werden, neue Steuerungsinstrumente zumindest in einzelnen Ministerien zu konzi-pieren und zu implementieren. Fiir eine relativ erfolgreiche „Insell6sung" ist demnach die Existenz von administrativen Veranderungstragem eine conditione sine qua non. Eine fla-chendeckende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente wird in dieser second-best-Losung hingegen nicht moglich sein. Der Gefahr der Projektversandung bei Personalwechsel muss besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden, beispielsweise durch die Institutionalisierung von ControUerstellen und entsprechenden IT-Systemen.

2.4 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

Ziel des zweiten Kapitels war es, Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung zu identifizieren und zu zentralen Einflussfaktoren Hypothesen zu formulieren. Dazu wurde in einem ersten Schritt ein theoretischer Bezugsrahmen skizziert. Dieser Bezugs-rahmen differenziert zwischen drei verschiedenen Ebenen von Einflussfaktoren. Als primare Einflussfaktoren konnten -Engagement, Kompetenz und Durchsetzungspotenzial der Akteure-identifiziert werden. Sekundare und tertiare Einflussfaktoren wurden durch die Beschaftigung mit aktuellen Aufgaben, Arbeitsweisen und Machtbefugnissen von Politik und Administration sowie durch Analyse von akteursspezifischen Konsequenzen, die aus der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung resultieren, hergeleitet.

387 Bogumil/ Schmid (2001), S. 62, vgl. dazu auch Etxebarraria (1989), S. 49. 388 Vgl. Bogumil/Schmid (2001), S. 94. 389 Vgl. dazu auch Brecht (2000), S. 273; Schwarting (1997), S. 19 sowie Reichard (1995), S. 13.

I l l

SSmtliche identifizierte Einflussfaktoren, die Auswirkungen auf das Engagement, die Kompe-tenz Oder das Durchsetzungspotenzial der Akteure haben, werden nun zusammenfassend dar-gestellt. Daran anschliefiend werden Hypothesen zu zentralen Einflussfaktoren und erste Handlungsempfehlungen fiir ein Orientiemngsmodell formuliert. Die Beschaftigung mit Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt sowie der Vergleich der Rahmenbedingungen fur die Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten im privaten und offent-lichen Sektor haben auch Anfordenmgen an die Konzeption ministerieller Steuerungsinstru-mente hervorgebracht. Diese werden nun zuerst dargestellt.

Schlussfolgerungen fiir die Konzeption der Steuerungsinstrumente Zwei Ebenen von Handlungsempfehlungen konnen fur die Konzeption ministerieller Steuerungsinstrumente unterschieden werden: allgemeine Anfordenmgen an ein ministerielles Steuerungsmodell und Anfordenmgen an die zu konzipierenden Instrumente.

Drei allgemeine Anfordenmgen konnten aufgezeigt werden werden. Erstens muss ein ministerielles Steuerungsmodell in erster Linie einen gesellschaftlichen Nut-zen haben. Die Anwendung der Instrumente muss zur Transparenz uber die Effektivitat und Effizienz des offentlichen Sektors beitragen.

Zweitens muss das zu konzipierende Modell sowohl die individuellen Konsequenzen der Po-litik als auch der Administration beriicksichtigen. Dass neue Steuerungsinstrumente fiir den Biirger, nicht aber in Ganze fur die Akteure, vorteilhaft sind, wurde verdeutlicht. Der Spiel-raum fiir eine Beeinflussung ist demnach gering, da Losungen, die dem Burger weniger oder gar nicht zu Gute kommen, keine Altemativen darstellen. Somit sind im Vorfeld und wahrend der Implementierung vor allem die politischen und administrativen Vorteile mit Vehemenz immer wieder zu kommimizieren. Je nachdem, ob die Politik in den Einfiihrungsprozess in-tegriert ist oder nicht, kann die Konzeption individual an die Bediirfiiisse der Hauptnutzer angepasst werden. Konnte das Parlament von der Sinnhafligkeit neuer Steuerungsinstrumente iiberzeugt werden, so sollte der Einfiihrungsprozess schnell zu einem transparenten Berichts-wesen fiihren. Dafiir ist eine hohe zeitliche Einbindimg der Administration vonnoten. Ent-schlieBen sich Abteilungen einzelner Ministerien, neue Steuerungsinstrumente ohne politischen Druck einzufiihren, kann anfangs auf ein kostenintensives, IT-gestiitztes Berichtswesen verzichtet werden. Auf die individuellen Bediirfhisse einzelner Abteilungen und Referate kann eingegangen werden. Ein pragmatisches, komplexitatsreduziertes Modell hat eine groBere Wahrscheinlichkeit auf Akzeptanz, da Ziele und Anwendung der einzehien Instrumente leichter und somit schneller zu vermitteln und Vor- und Nachteile fiir die involvierten Akteure einfach zu durchschauen sind. Es bleibt wenig Interpretationsspielraum. Der „Trade-off * zwischen konzeptioneller Perfektion und pragmatischer Machbarkeit ist von Steuenmgsliebhabem und Konzeptent-wicklem schwer zu akzeptieren. Argumentiert wird, dass der offentliche Sektor ein hochkom-plexes System sei, dass nur durch komplexe Systeme steuerungsfahig ist. Der empirische Vergleich wird aufzeigen, dass pragmatische, einfache L5sungen schneller und vor allem nachhaltiger zum gewiinschten Ziel fiihren.

112

Daniber hinaus sollten vorteilhafte Karrierewege aufgezeigt werden. Kamereentwicklungs-moglichkeiten konnten neben Arbeitsaufwand als zwei zentrale „Entscheidungskriterien" fur Engagement respektive Widerstand identifiziert werden.

Wird eine flachendeckende Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente angestrebt, sind drittens ministerielle iind administrative Steuemngs- und Managementinstrumente aufeinander abzu-stimmen. Dieser Forderung wird im Kapitel 5 durch die Entwicklung eines ministeriellen Steuenmgsmodells nachgekommen.

Als notwendige und adaquate Instrumente fur Politik und Administration konnten Zielsyste-me, Kontrakte, eine pragmatische KLR, Systeme leistungsbeeinflussender Faktoren, Zielver-einbarungen und ein Berichtswesen identifiziert werden. Zielsysteme bilden die Basis fur alle weiteren Instrumente. Ohne Ziele ist eine effektive Steuerung von politischen Programmen nicht gewahrleistet. Da politische Ziele schwieriger zu operationalisieren sind als rein quantitative Ziele, die primar im privaten Untemehmen vorherrschen, muss bei der Konzeption mi-nisterieller Steuerungsinstrumente auf Moglichkeiten der Operationalisierung „weicher" Ziele ein besonderes Augenmerk gerichtet werden. Um ein weiteres Burokratiestandbein zu ver-meiden, wird die Priorisierung von Zielen angeraten, sodass die Steuerung auf das Wesentli-che fokussiert ist.^^ Kontrakte stellen das wichtigste Integrationsinstrumentarium zwischen Politik und Administration dar. Den Zielen mussen Kosten zugeordnet werden, damit nicht nur effektives, sondem auch effizientes Handeln transparent wird. Die Einfuhrung einer alles abbildenden KLR erscheint aus Aufwand/ Nutzen-Uberlegungen als nicht sehr sinnvoU. Bei-spielsweise konnen repetitive Verwaltungsaufgaben, die nur indirekt zur Effektivitat des Mi-nisteriums beitragen, in regelmaBigen, groBeren Abstanden einer Analyse oder einem Benchmarking unterzogen werden. Da ministerielles Arbeiten oft durch exteme Einflussfaktoren beeinflusst wird, sollten diese bei Bedarf abgebildet werden konnen (ziel- bzw. leistungsbe-einflussende Faktoren). Auf den groBen Nutzen von Zielvereinbanmgen konnte vermehrt verwiesen werden. Mittels dieser kann Verantwortung delegiert und Zieltransparenz auf der operativen Ebene ermoglicht werden. Als abschlieBendes Instrument wurde ein Berichtswesen als notwendig erachtet, denn ohne eine gute Aufbereitung der zu erhebenden Daten, haben die entscheidenen Krafte keine gute Entscheidungsgnmdlage.

Schlussfolgerungen fiir das Einflussfaktorenmodeil Die Schlussfolgerungen fiir das Einflussfaktorenmodeil werden so zusammengefasst, dass die Auswirkungen der identifizierten sekundaren Einflussfaktoren auf die primaren Einflussfaktoren sowie das Zusammenspiel sekundarer Einflussfaktoren beschrieben werden. ^^ Die sekundaren Einflussfaktoren sind verschiedenen Einflussbreichen „Konzeption der Steuerungsinstrumente", „exteme Einflussfaktoren", „inteme Einflussfaktoren" und „Strukturdaten" zugeordnet.

^ ^ Zu den Tendenzen einer neuen Biirokratisierung durch neue Steuerungsinstrumente vgl. Bogumil/ Kuhl-mann (2004), S. 62.

^ ^ Eine umfassende Untersuchung der einzelnen Einflussfaktoren wird im nachsten Kapitel geleistet.

113


Tir Engagement Kompetenz



tT Konzeption Externe

Einflussgrdfien Staats- u. Ver-

waltungssystem

Budgetdruck

Einflussnahme durch den BUrger

Einflussnahme durch Experten

Politische Verandenmgstrager

Interne EinflussgrSOen Anreizsystem

Aus- und Fort-bildungssystem

Personalein-stellungs-/

entlassungs-modalit&ten

Verwaltungskultur

Administrative VeranderungstrSger

Strukturdaten

Politisierungsgrad

Organisations-struktur

-Q-Vorgehen der Projektgruppe

Abb. 18: Zusammenfassende Darstellung aller potentiellen Einflussfaktoren (eigene Darstellung)

Konzeption der Steuerungsinstrumente

Die Ausgestaltung des Implementienmgsgegenstandes hat Auswirkungen auf das Engage

ment bzw. Widerstandspotenzial aller involvierten Akteure, da die Konzeption der Steue

rungsinstrumente die akteursspezifischen Konsequenzen determiniert. Die Konzeption hat

Einfluss auf Karrierewege und Arbeitsaufwand. Somit ist auch die Existenz von pohtischen

und administrativen Veranderungstragem in groBem AusmaB von der Konzeption der Steue

rungsinstrumente bestimmt.

Neben diesen motivationalen Auswirkungen korreUert die Komplexitat der Konzeption nega-

tiv mit den FShigkeiten der Ministerialbeamten, neue Steuerungsinstrumente anzuwenden,

und somit positiv mit der Quahtat und Anzahl an Informationsveranstaltungen und Fort-

bildungsmafinahmen.

Externe Einflussfaktoren

Als potentielle externe Einflussfaktoren konnten das Staats- und Verwaltungssystem, Budget

druck, Einflussnahme durch den Biirger, Einflussnahme durch Experten sowie politische Ver-

anderungstrager identifiziert werden.

114

Staats- und Verwaltungssystem Das Staats- und Verwaltungssystem determiniert das Durchsetzungspotenzial der verschiede-nen Akteursebenen, neue Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung einzufuhren. Es konnte gezeigt werden, dass dieses bei der Politik ausgepragter als bei der Administration ist. Dennoch stehen der Administration Wege offen, im Alleingang neue Steuerungsinstrumente einzufuhren. Jedoch bleibt der langfiristige Erfolg von ministeriellen Alleingangen zu hinter-fragen. Diese vertikale Machtbetrachtung konnte durch eine horizontale Sichtweise erganzt werden. Denkbar ist namlich auch, dass Durchsetzungsmacht nicht nur von oben ausgeiibt wird, sondem horizontal, indem bestimmte Ministerien -z.B. das Finanzministerium- Druck auf andere Ministerien austiben, neue Steuerungsinstrumente einzufuhren. In diesem Fall fun-giert ein Ministerium als Koordinationsministerium.

Budgetdruck Sieht die amtierende Regierung steigenden Haushaltsdefiziten entgegen, ist es denkbar, dass der Druck auf die Ministerien zunimmt, sich verstarkt auf prioritare Aufgaben zu konzentrie-ren und noch effizienter zu arbeiten. Demnach kann finanzieller Druck die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente vereinfachen. Budgetdruck ist jedoch eher ein Ausloser, weniger ein alles entscheidender Erfolgsfaktor fur Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente. Mit der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente einhergehende Implementierungskosten relati-vieren dariiber hinaus die Einflussintensitat von Budgetdruck auf Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor.

Einflussnahme durch den Burger Ahnlich ist der Einflussfaktor „Einflussnahme durch den Burger" einzuordnen. Artikuliert der Burger steigende Unzufriedenheit iiber die Hohe und Verwendung seiner Steuergelder, kann dies die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor durch die Regierung initiieren oder beschleunigen. Allerdings sind neue Steuerungsinstrumente in der Bevolkerung so unbekannt, dass eine explizite Forderung des Biirgers nach deren Einftihrung sehr unwahr-scheinlich ist.

Einflussnahme durch Experten Unter Experten wurde das Personal von Universitaten, Listituten und Untemehmen, das im Bereich PM wissenschaftlich oder praktisch tatig ist, subsimiiert. Es konnte gezeigt werden, dass die Integration angesehener Experten vor allem in HinbUck auf Uberzeugungsarbeit auf politischer Ebene notwendig ist und somit ein wesentlicher Einflussfaktor ist. Konnen Experten den Akteuren den personlichen und volkswirtschaftlichen Nutzen der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente nahebringen, so ist gesteigertes Engagement ftir neue Steuerungsinstrumente zu erwarten. Daruber hinaus konnen Experten „Kompetenzlucken" ausgleichen, in dem sie bei der Konzeption und Implementierung neuer Steuerungsinstrumente mitwirken.

Politische Verdnderungstrdger Ohne politische Veranderungstrager ist eine ministerientibergreifende Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente nicht denkbar. Im Parlament und/ oder in der Regierung miissen sich Per-sonlichkeiten ftir die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente vorbildlich engagieren. Dies

115

kann beispielsweise durch Kommunikation der Vorteile neuer Steuerungsinstrumente, durch die Erarbeitung von Implementienmgskonzqjten oder sogar durch entsprechende Gesetzes-entwiirfe geschehen. Die Existenz politischer Veranderungstrager hat nicht nur Auswirkungen auf die Einstellung der PoUtiker gegeniiber neuen Steuenmgsinstmmenten, sondem auch auf die Administration. Setzen sich Pohtiker fur die Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung ein, steigt der „Glaube" des Ministerialbeamten an eine tatsachhche VerSndenmg seiner Arbeitsablaufe und Aufgaben.

Interne Einflussfaktoren

Unter interne Einflussfaktoren konnen Anreizsystem, Aus- und Fortbildungssystem, Persona-

leinstellungs-/ PersonalentlassungsmodaUtaten, Verwaltungskultur und Veranderungstrager

der Administration zusammengefasst werden. Wie der Oberbegriff sugeriert, haben die Aus-

pragungen dieser GroBen ausschlieBhch Auswirkungen auf das Verhalten der Ministerialen

gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten.

Anreizsystem

Eine Folge der Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente ist Transparenz uber individuelle

Leistungen. Ein Anreizsystem, das gute Leistung belohnt, sei es durch materielle oder imma-

terielle Belohnungsmechanismen, kann gute „Performer" mOgHcherweise zu einer erhohten

Akzeptanz fiir neue Steuerungsinstrumente bewegen. Die Gefahr der Neider muss aber be-

rucksichtigt werden. Uber Ausgleichsmechanismen fur die aus der Einfuhnmg von neuen

Steuerungsinstrumenten resultierende anfanghche Mehrarbeit muss nachgedacht werden.


FachUche Kompetenz muss hauptsSchhch auf der operativen Ebene gegeben sein, denn Refe-

ratsleiter und ihre Mitarbeiter haben die Aufgabe, Ziele bis auf Kennzahlen und Indikatoren

zu operationahsieren. Ein auf die Einfuhnmg und Anwendung angepasstes Aus- und Fortbil

dungssystem kann die Kompetenzstarkimg unterstiitzen.

Strategische und operative Fiihrungskrafle sollten vor allem soziale Kompetenz aufweisen.

Denn diese mussen ihren Fuhrungsstil andem, falls sie nicht heute schon ihre Mitarbeiter

zielorientiert und eigenverantwortlich fiihren. Aus- und Fortbildungen in Fiihrungstechniken

konnen einen Beitrag zur zielorientierten Fiihnmg leisten.

Personaleinstellungs-/PersonalentlassungsmodaUtaten

Ist der Abstand zwischen Soll-Kompetenz und Ist-Kompetenz bezuglich der Einfuhnmg und

Anwendung neuer Steuerungsinstrumente groB, kann die Einstellung von Personal, das mit

neuen Steuerungsinstrumenten und den ihnen zugrundeliegenden Fiihrungsfertigkeiten ver-

traut ist, eine erfolgversprechende MaBnahme sein. Die „Personaleinstellungs-/ Personalent

lassungsmodaUtaten" konnen zu einem veranderten Kompetenzprofil in der Administration

beitragen. Ist die Kluft zwischen Soil- und Ist-Kompetenz sehr groB, muss dariiber hinaus das

heikle Thema „Entlassungen" thematisiert werden. Neben der Kompetenz-Komponente kann

die Engagement-Komponente durch Rekrutierung oder Entlassung entsprechenden Personals

beeinflusst werden.

116

Verwaltungskultur

Die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente impliziert Ziel- und Leistungsorientierung so-wie Verantwortungsdelegation. Diese Arbeitsweisen sind fur die Mehrzahl der Ministerialbe-amten aufgnmd ihrer jahrelangen Regelorientierung und Mitzeichnungsflut neu und miissen deshalb erlemt werden. Neue Arbeits- und Verhaltensweisen implizieren Anderungen in der Verwaltungskultur. Um etwas Neues zu erlemen, ist Aufgeschlossenheit gegenuber Neuem vonnoten. Die Ministerien sollten Merkmale einer Lemkultur aufweisen.

Verdnderungstrdger der Administration Die notwendige Veranderung der Verwaltungskultur kann vor allem durch beispielhaftes Vor-leben der Fiihrungskrafte ermoglicht werden. Administrative Ftihrungskrafte, die von der Vorteilhaftigkeit neuer Steuerungsinstrumente iiberzeugt sind und diese beispielhaft anwen-den, konnen weitere Akteure fur neue Steuerungsinstrumente gewinnen. Wahrend politische Veranderungstrager eine conditione sine qua non fur eine erfolgreiche flachendeckende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration sind, bediirfen „Insellosungen" eines starken Engagements seitens administrativer Veranderungstrager. Eine enge Zusammenarbeit zwischen Projektgruppe und Veranderungstragem wird angeraten, da zwischen beiden Gruppen Aufgabentiberschneidungen wahrscheinlich sind.

Strukturdaten Zwei fur den Einftihrungserfolg relevante Strukturdaten konnten im Rahmen der Analyse des Steuerungsobjektes und des Steuerungssubjekes identifiziert werden: der Politisierungsgrad und die Organisationsstruktur. Der „Politisierungsgrad" kann auch als ein weiterer extemer, die „Organisationsstrukur" als ein intemer Einflussfaktor gesehen werden. Die Zusammenfas-sung dieser beiden GroBen unter den Einflussbereich „Strukturdaten" erklart sich durch ihre strukturellen Interdependenzen mit Zieldefmitionen bzw. Zielsystemen.

Politisierungsgrad Zum Politisierungsgrad wurde ausgeftihrt, dass Ministerien oder Abteilungen von Ministerien, die hochpolitische Aufgaben auszufuhren haben, auf groBere Schwierigkeiten bei der Definition und vor allem Operationalisierung dieser politischen Ziele stoBen. Deshalb ist in diesen Fallen ein besonderes Gewicht auf die fachliche UnterstUtzung und Schulungsveran-staltungen zu legen.

Organisationsstruktur Beziiglich der Organisationsstruktur wurden Ausfuhrungen zum Hierarchisierungsgrad und zur Leitungsspanne gemacht. Es konnte aufgezeigt werden, dass weniger die Anzahl an Hie-rarchieebenen, sondem vielmehr die Leitungsspanne Auswirkungen auf das Ergebnis einer zielorientierten Personalfuhrung hat. Hat eine Fiihrungskraft ein groBes, fast untiberschauba-res Team, so ist eine gute Personalfuhrung und somit auch gute Arbeitsleistung der Abteilung bzw. des Referats schwierig. Dariiber hinaus konnte die notwendige Kongruenz von Abtei-lungszielen und Zielausfuhrem aufgezeigt werden.

117

Vorgehen der Projektgruppe Als tertiarer Einflussfaktor konnte das Vorgehen der Projektgruppe herausgestellt werden. Deren Aufgabe ist es, neben dem klassischen Projektmanagement die dargestellten potentiel-len Einflussfaktoren -soweit moglich- hinsichtlich einer erfolgreichen Einfuhrung neuer Steu-erungsinstrumente in der Ministerialverwaltung zu beeinflussen. Zu fokussierende Einflussfaktoren sind die Konzeption der Steuerungsinstrumente sowie Change-Aktivitaten, darunter insbesondere die Gewinnung von Veranderungstragem. Diese zentralen Aktivitaten der Projektgruppe sind Grundlage fiir die Konzipierung des Orientierungsmodells, das nun in ersten Ansatzen entwickelt wird.

Den bisherigen Ausfiihrungen folgend, konnten vier zentrale sekundare Einflussfaktoren iden-tifiziert werden: • poUtische Veranderungstrager, • administrative Veranderungstrager, • Konzeption neuer Steuerungsinstrumente und • Einflussnahme durch Experten.

Diese vier Einflussfaktoren wirken insbesondere auf die Engagement-Komponente der in den Einfuhrungsprozess involvierten Akteure. Die Engagement-Komponente konnte als der zentrale primare Einflussfaktor herausgestellt werden. Gezeigt werden konnte, dass die Auspra-gungen der Einflussfaktoren „Konzeption neuer Steuerungsinstrumente" und „Expertenein-fluss" einen groBen Einfluss auf die Gewinnung und Aktivitaten politischer imd administrati-ver Veranderungstrager haben konnen. Zu diesen vier sekundSren Einflussfaktoren werden nun Hypothesen formuliert, die einer em-pirischen Uberpriifung unterzogen werden.

Hypothese 1: Fine nachhaltige und ministerieniibergreifende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung ist nur moglich, wenn es ausreichend poUtische Veranderungstrager gibt, die sich fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente engagieren und diese auf grund ihres Durchsetzungspotenzials den Ministerialverwaltungen vorschreiben.

Hypothese 2: Ist die Existenz von Veranderungstragem auf die Ministerialverwaltung beschrdnkt, so ist eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in einzelnen Ministerien moglich, aber Nachhaltigkeit der Verdnderung ist nicht gewdhrleistet.

Hypothese 3: Das Engagement politischer und administrativer Akteure ist bei fehlenden Druckmechanis-men vor allem durch die Ausgestaltung der Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente de-terminiert: Diese miissen sinnvoll anwendbar und vorteilhaft fur die Akteure sein.

118

Hypothese 4: Der Einfuhrungserfolg ist wahrscheinlicher, wenn sich Experten (Organisationsberater und Universitdten/ Institute) in den Konzeptions- und Implementierungsprozess einbringen und Uberzeugungsarbeit fUr die Vorteilhaftigkeit neuer Steuerungsinstrumente leisten.

Eine weitere, fiinfte Hypothese wird zum Einflussfaktor „Vorgehen der Projektgruppe" for-muliert. Denn die priorisierten -aber auch weitere Einflussfaktoren- bedurfen der Beriicksich-tigung und Ausgestaltung im Rahmen des Konzeptions- und Einfuhrungsprozesses. Deshalb stellt das „Vorgehen der Projektgruppe" einen weiteren zentralen Einflussfaktor dar.

Hypothese 5: Das Ergebnis der EinfUhrungsprozesse hdngt insbesondere vom Vorgehen der fur die Kon-zeption und Einfiihrung verantwortlichen Projektgruppe ab. Deren Aufgabe ist es, vor allem die in den Hypothesen 1 bis 4 genannten Einflussfaktoren zielfuhrend zu gestalten.

Alle Hypothesen konnen durch die Erfahnmgen von Autoren, die sich intensiv mit Einfluss-faktorenmodellen und Veranderungsprozessen im offentUchen Sektor beschaftigt haben, be-starkt werden.392 DJ^ Notwendigkeit reformaktiver poUtischer Akteure fur Veranderungspro-zesse im offentHchen Sektor heben Liider in seinem Reformprozessmodell, Ridder/ Bruns/ Spier sowie Liider/ Jones hervor. Ridder/ Bruns/ Spier verweisen auch das hohe Einflusspo-tenzial administrativer Fuhrungskrafte, das insbesondere durch die hihalte der Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente determiniert ist. Auch Liider und Jones fordem ein gutes Kon-zept. Auf die Notwendigkeit von Reformtreibem wie beispielsweise Experten wird im Reformprozessmodell von Liider sowie bei Liider und Jones verwiesen. Die Bedeutung der Pro-jektarbeit stellen Liider und Jones als einen weiteren zentralen Einflussfaktor heraus.

Fur das Orientierungsmodell resultieren aus den bisherigen Erkenntnissen organisatorische und prozessuale Konsequenzen. Es bedarf einer Projektgruppe, die vier unterschiedliche Promotorentypen umfassen sollte: Macht-, Vertrauens-, Each- und Prozesspromotoren.

Fachpromotor: Konzeption der

Steuerungsinstrumente

Vertrauens-promotor:

Changemanagement

Machtpromotor: Einflussfaktoren-

management

Abb. 19: Zusammensetzung und Aufgaben der Projektgruppe (eigene Darstellung)

Der Machtpromotor ist fiir das Einflussfaktorenmanagement verantwortlich. Die Gestaltung bestimmter Einflussfaktoren bedarf eines ausgepragten Durchsetzungspotenzials. Da die

^ • siehe Abschnitt 1.4.

119

Konzeption der Steuenmgsinstrumente und Change-Aktivitaten, wie beispielsweise die Ge-

winnimg von Veranderungstragem als zwei wesentliche Einflussfaktoren herausgestellt wer-

den konnten, ist es ratsam, fur die Ausgestaltung dieser Einflussfaktoren entsprechende Pro-

motoren in die Projektgruppe zu integrieren. Der Vertrauenspromotor koordiniert die Change-

Aktivitaten innerhalb der Administration, d.h. er koordiniert und stabilisiert existierende ad

ministrative Veranderungstrager und versucht durch adaquate Information und Kommunikati-

on weitere zu gewinnen. Fiir die Gewinnung politischer Veranderungstrager ist der Macht-

promotor aufgrund seines grofieren Durchsetzungspotenzials verantwortlich. Der Fach-

promotor ist fur die Konzeption der Steuenmgsinstrumente zustandig. Die Aktivitaten von

Macht-, Fach- und Vertrauenspromotoren sind durch einen Prozesspromotor als Leiter zu

koordinieren, der fiir das ubergreifende Projektmanagement verantwortlich ist. Bine ziigige,

reibungslose Projektdurchfiihrung ist fur jedes Projekt provenienzunabhangig ein Einflussfak-

tor. Das Projektmanagement kann als eine supervidierende Aktivitat definiert werden, durch

die die konzeptionelle Arbeit, die MaBnahmen im Bereich Change Management und das Ein-

flussfaktorenmanagement geplant, organisiert und kontrolliert werden. Das Zusammenspiel

wird durch Sitzimgen mit Mitgliedem der drei Promotorenpools gewahrleistet. In der Projekt-

gruppenarbeit geht es um fachliche Mechanismen, soziale Mechanismen und Koordinations-

aufgaben. Aus den sozialen Mechanismen lassen sich der Macht- und der Vertrauenspromotor

ableiten, aus den fachlichen der Fachpromotor, aus dem Koordinationsbedarf der Prozess

promotor.

Dass eine derartige Projektgruppenzusammensetzung nicht allein mit Personal der Administ

ration moglich ist, ist offensichtlich. Machtpromotoren -wie der Name schon suggeriert- soil-

ten bestenfalls Personlichkeiten aus der Politik oder zumindest Staatssekretare oder Abtei-

lungsleiter sein. Die Wahrscheinlichkeit ist groB, dass in der Ministerialverwaltung nicht aus-

reichend Personal anzutreffen ist, das Erfahrungen mit neuen Steuerungsinstrumenten bzw.

profunde Kenntnisse im Bereich Change Management hat. Deshalb ist eine Integration von

Experten in die Projektgruppe unumganglich. Ein weiterer und wesentlicher Vorteil der Integ

ration von Experten ist deren im Vergleich zu Ministerialbeamten groBere Unabhangigkeit

gegentiber den Politikem. GroBere Unabhangigkeit kann hohere Uberzeugungspotenziale

gegeniiber den Politikem bedeuten.

120

3 Theoretische Bezugsgrofien fiir die Erfassung von Einflussfaktoren

Das vorhergehende Kapitel ergab ein Bundel an potentiellen Einflussfaktoren auf Einfuh-rungsprozesse neuer Steuerungsinstmmente in der Ministerialverwaltung. Dieses wurde teils analytisch, teils durch Plausibilitaten hergeleitet. Ftir eine theoretische Fundierung einzelner Einflussfaktoren ist eine tiefergehende Betrachtung erforderlich. Neben einer strukturierten Darstellung samtlicher bislang angeftihrter Einflussfaktoren wird deshalb ihr Erklarungsgehalt fiir Erfolge oder Misserfolge von Implementierungsprozessen neuer Steuerungsinstmmente mit Modellen und Theorien verglichen, die Veranderungsprozesse thematisieren. Der For-schungsstand zu Einflussfaktorenmodellen fur den hier vorliegenden konkreten Fall ist bereits dargestellt worden. Deshalb werden Modelle und Theorien, die nicht-spezifizierte oder anders geartete Veranderungsprozesse -vor allem in der Privatwirtschafl- zum Gegenstand haben, betrachtet. ^^ Dariiber hinaus werden -soweit vorhanden- empirische Erkenntnisse zu einzel-nen Einflussfaktoren beriicksichtigt. Durch eine umfassende Beschaftigung mit potentiellen Einflussfaktoren aus unterschiedlichen Perspektiven ist sichergestellt, dass die sich anschlie-Bende landerspezifische empirische Erhebung auf einem umfassenden Forschungsstand auf-baut. Es werden Gestaltungsaussagen zum Umgang mit samtlichen identifizierten Einflussfaktoren formuliert. Diese Aussagen sind Ausgangspunkt fur die Konzipierung von Interview-leitfaden fiir Fuhrungskrafle und Projektgruppenmitglieder der Administration sowie fur ei-nen Mitarbeiterfragebogen. Beispielhafl werden von den Mitarbeitem zu bewertende Aussagen zu den verschiedenen Einflussfaktoren festgehalten. Demnach bildet dieses Kapitel eine wesentliche Grundlage fiir die sich anschliefiende empirische Erhebung.

Einleitend (Abschnitt 3.1) wird ein UberbUck Uber Modelle der Organisationstheorie gegeben, die mehrere Einflussfaktoren bei Veranderungsprozessen thematisieren. Im Abschnitt 3.2 werden zu den identifizierten potentiellen sekundaren und tertiaren Einflussfaktoren Modelle und Theorien, die nur einzelne Einflussfaktoren zum Gegenstand haben, sowie Autorenmei-nungen und empirische Erkenntnisse dargestellt. Im letzten Abschnitt (3.3) wird zusammen-fassend Bezug auf die der Arbeit zugrunde liegenden Hypothesen genommen.

3.1 Theorien und Modelle der Organisationstheorie

Organisationstheorien, die sich mit Veranderungsprozessen beschafligen, konnen nach drei verschiedenen Betrachtungsperspektiven gegliedert werden.

Zwei Argumente legitimieren die Beriicksichtigung von Modellen und Theorien, die provenienzunabhangi-ge und anders geartete Veranderungsprozesse thematisieren. Erstens konnte bei dem Vergleich der Rah-menbedingungen und Merkmale des offentlichen mit dem privaten Sektor aufgezeigt werden, dass die Be-dingungen fiir die Einfuhrungen neuer Steuerungsinstmmente im offentiichen und privaten Sektor ahnlich sind. Zweitens werden diejeningen Einflussfaktoren, die allgemeine Veranderungen bzw, nicht steuerungs-spezifische Veranderungen zum Gegenstand haben, sowohl einer kritischen Betrachtung in Hinblick auf Ubertragbarkeit als auch einer empirischen Uberpriifung unterzogen.

121

Umwelt

11 Ji (I OrganisationA^erwaltung

0

Individuum

"^ Betrachtungsperspektive 1: ^ Kontingenztheoretische Ansfltze

• Betrachtungsperspektive 2: Fit-AnsStze/ Systemtheorie

'^ Betrachtungsperspektive 3: Verhaltenswissenschaftliche AnsMtze

Abb. 20: Drei Betrachtungsperspektiven von Organisationstheorien (eigene Darstellung)

Kontingenztheoretische Ansatze betrachten Organisationen aus der Entfemung. Diese konnen

die Notwendigkeit extemer Faktoren bei Verandenmgen untermauem. Fit-Ansatze beschafti-

gen sich mit dem Zusammenspiel einzeber Elemente innerhalb einer Organisation. Verhal-

tenswissenschaflHche Ansatze stellen das Individuum ins Zentrum der Betrachtung.

Zwei Kontingenzansatze, der Contingency Approach und das Kontingenzkonzept von Hau-

schildt, konnen zur Erklarung von extemen Einflussfaktoren bei Veranderungen beitragen.

AnschUeBend werden zwei Fit-Ansatze, das 7-S-Modell und ein Modell von Morin und Dela-

vallee skizziert. Da sich verhahenswissenschafthche Ansatze in der Kegel auf einzelne Ein

flussfaktoren beziehen, werden diese im Abschnitt 3.2 entsprechend integriert. Die Forderung

nach einer fur die Einfuhrung und Nutzung neuer Steuerungsinstrumente adaquaten Verwal-

tungskultur kann beispielsweise durch verhaltenswissenschaftUche Ansatze erklart werden.

Abschhefiend werden zwei Modelle beschrieben, die verschiedene Betrachtungsperspektiven

integrieren und handlungsleitende Empfehlungen aussprechen: das 8-Phasen-Modell zur

Durchftihrung von Veranderungen von Kotter und das von Witte entwickelte und von Hau-

schildt erweiterte Promotorenmodell. Letzteres kann die Ausfuhrungen zu den im vorherigen

Kapitel beschriebenen Handlungsempfehlungen fiir das Orientierungsmodell zum Teil stut-

Kontingenzansatze

Kontingenzansatze^^"* sind im Rahmen der betriebswirtschafthchen Forschung entstanden. Ein

Forschender im Bereich der Kontingenzansatze trifft auf eine Vielzahl an unterschiedUchen in

diesem Zusammenhang benutzten Begriffen: Contingency Approach (z.B. Bums, Stalker,

Lawrence, Lorsch, Blau, Schoenherr), Kontingenz-Konzept (z.B. Hauschildt), situative An

satze (Staehle) oder Kontingenztheorie (Schreyogg). Trotz unterschiedlicher Begriffe ist alien

Ansatzen gemeinsam, dass diese eine Organisation durch ihre Umwelt definiert sehen.

Der Begriff „Contingency Approach" wird primar in der englischsprachigen Literatur ge-

braucht, hat aber auch in anderen Landem Eingang gefunden. Er wurde von Lawrence und

Lorsch gepragt. Das Kontingenz-Konzept von Hauschildt beschreibt Kontingenzfaktoren bei

hmovationen in Untemehmen. Staehle hat den Begriff „situative Ansatze" als den fur alle

^ " Kontingenzansatze wurden aus mehreren Theorien entwickelt, unter anderem aus dem Burokratiemodell von Weber und aus der klassischen Organisationslehre (vgl. Kieser (2001b), S. 173).

122

Kontingenz-Konzepte oder Modelle umfassenden Begriff entwickelt.^^s Schreyogg verweist auf den Begriff der „Kontingenztheorie" als Sammelbegriff.396

Mit dem "Contingency Approach" verbindet man die Pioniere Lawrence und Lorsch, Bums imd Stalker sowie Blau und Schoenherr. Der „Contingency Approach" zeigt das deterministische Zusammenspiel von vier unter-schiedhchen Variablen auf: • Kontextfaktoren bzw. situative Einflusse als unabhangige Variablen, • Struktureigenschaften der Organisation als intervenierende Variablen, • das Verhalten der Organisationsmitglieder als abhangige Variablen und • okonomische und soziale Effizienz als resultierende Ergebnisvariablen.

Kontextfaktoren/ Situative Einflttsse

UnabhSngige Variablen

Organisatorische Strukturierung

Intervenierende Variablen

Verhalten von Organisationsmit-

gliedern

Abhfingige Variablen

Okonomische und soziale Effizienz = Implementierungs-

erfolg

Ergebnisvariablen

Abb. 21: Contingency Approach (eigene Darstellung in Anlehnung an Bea/ Dichtl/ Schweitzer) ^

Der Contingency Approach sieht Organisationen durch ihre Umwelt definiert. Die Organisation wird als ein offenes System verstanden. ^^ Verandem sich Kontextfaktoren, so muss sich auch letztlich das Verhalten uber die an den veranderten Kontext angepasste organisatorische Strukturierung andem (Kontingenzprinzip).399 Unter „organisatorischer Strukturierung" wer-den Merkmale wie Leitungsspanne, Zahl der Hierarchieebenen, technische Normen und Re-geln, AktenmaBigkeit, Spezialisierung etc. subsumiert.' oo Grundgedanke des Ansatzes ist, dass sich Kontextfaktoren (unabhangige Variable) tiber die organisatorische Gestaltung (intervenierende Variable) auf das Verhalten der Organisationsmitglieder (abhangige Variable) ausw irken. Letzteres erklart wiederum die in den Kategorien des Okonomischen (Rentabilitat, Produktivitat) und des Sozialen (Zufriedenheit) messbare Effizienz.' oi Schreyogg verweist in diesem Zusammenhang auch auf Effektivitatsziele von Organisationen: „Die strukturelle Konfiguration muss den Erfordemissen der relevanten Kontextfaktoren angepasst sein, um die Effektivitat einer Organisation sicherzustellen."402

395

396

397

398

399

400

401

402

Vgl. Staehle 1999, S. 48. Vgl. Schreyogg (1978), S. 3. Vgl. Bea/ Dichtl/ Schweitzer (1993), S. 110. Vgl. Scott (1986), S. 47; Bogumil/ Schmid (2001), S. 24-25. Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 75. Vgl. Kieser (2001), S. 173. Vgl. Bea/ Dichty Schweitzer (1993), S. 110. Schreyogg (1978), S. 3.

123

Mit dem Contingency Approach kann zum einen die Notwendigkeit extemer Einflusse bei

Veranderungen erklart werden. Zum anderen bestarkt er die vorgenommene Differenzierung

verschiedener Variablenebenen, die sich bedingen.

Keine Erklaning hingegen kann der Contingency Approach dariiber liefem, wamm iind wie

sich die Organisationsstruktur an die veranderte Umwelt und wie sich das Verhalten der Or-

ganisationsmitgUeder an die neue organisatorische Strukturiemng anpasst. Bin nicht be-

wiesenes EinbahnstraBenprinzip wird unterstellt. Aus den geschilderten quasi-mechanischen

Anpassungszwangen resuhieren auch keine Handlungsempfehlungen zum Umgang mit Kon-

textfaktoren.'*03 Dass es Handlungsempfehlungen gar nicht geben kann, begriindet SchreySgg

damit, dass es fur Organisationen nur „eine richtige Reaktionsweise" auf Umweltverandenm-

gen gibt.'*04 Schreyogg verweist darauf, dass die kontingenztheoretischen AnsStze als „Kau-

salrelationen", „als Gesetze, ahnlich denen, wie wir sie in den Naturwissenschaften vorfin-

den", zu verstehen sind. ^^

Ein weiterer Kritikpunkt an dem Contingency Approach ist die Ausklammenmg von Ftih-

rungsverhalten und sozialpsychologischen Einflussfaktoren wie beispielsweise das Vorleben

von Veranderungen durch Fuhrungskrafte. Organisationen konnen auch durch das Manage

ment der Organisation verandert werden und nicht nur ausschlieBlich durch Veranderung von

Umfeldbedingungen. Schreyogg zeigt durch umfassende theoretische Analysen auf, dass der

handelnde Gestalter bei Veranderungen ins Zentrum des theoretischen Denkens riicken muss.

Er kritisiert, „dass das Bild, das ims die Kontingenztheorien von der einflusslosen, den An

passungszwangen der Umwelt gehorchenden Organisation zeichnen, das faktische Organisa-

tion-Umwelt-Verhaltnis nicht angemessen thematisiert. Den meisten Organisationen stehen

gewisse Wahlmoglichkeiten bei der Bestimmung und Zusammenstellung ihres Aktionsfeldes

offen und zumindest fiir groBere Organisationen gilt, dass sie gestaltend im Sinne eigener

Zielsetzung auf die Umwelt selbst einwirken konnen."^^^ Somit widerspricht der in den Kon

tingenztheorien vorherrschende einseitige Determinismus auch dem der Arbeit zugrunde lie-

genden theoretischen Konstrukt der handlungsleitenden Theorie.^^

Hauschildt hat ein Modell entworfen, das situative Einflusse bei der Einfuhrung von Innova-

tionen im Untemehmen beschreibt. Dabei differenziert er zwischen Produktinnovationen und

organisatorischen Innovationen.' ®^ Er nennt als die wesentlichen Einflussbereiche das inno-

vierende Untemehmen selbst, das wirtschaftliche und soziale Umfeld des Untemehmens und

die Eigenschaften der Technologic und ordnet diesen drei Bereichen situative Einflusse zu:

403 Vgl. zur Kritik Staehle (1999), S. 52; Kieser (2001b), S. 184-191; Schreyogg (1978), S. 212 ff. 404 Schreyogg (1978), S. 218. 405 Schreyogg (1978), S. 212-213. 406 Schreyogg (1978), S. 282. 407 Vgl. Abschnitt 2.1.1. 408 Bei der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im offenthchen Sektor handelt es sich um organisatori

sche Innovationen.

124

Wirtschaftliche und soziale Umwelt

Das innovierende Unternehmen Eigenschaften der Technologie

Reife der Branche, Wachstumserwartungen

Markteintrittsbarrieren, Wettbewerbssituation

Kooperationsbereit-schaft, Netzwerke,

Allianzen

Gesellschaftliche Ein-stellung zur Innovation

1 Alter der Untemehmung |

Erfahrung mit Innovationen

Erfolg friiherer

Innovationen

Menge aller Innovationsprozesse

i Management des

einzelnen Innova- 1 tionsprozesses r

GrOfie der Unter-

nehmung

-, /

\

Expertise im eigenen Haus

1 Finanzielle Ressourcen |

Technische oder administrative

Innovation

Kommunizierbarkeit, Kornplexitat der

Technik

Geschwindigkeit der techniscnen Entwicklung

ZugSnglichkeit, Verteilung des Wissens

Zeitlicher Abstand zum technischen Durchbruch

Abb. 22: Kontingenztheoretischer Ansatz von Hauschildt^^^

Hauschildt vereint in seinem Kontingenzansatz sowohl exteme als auch interne Einflussfakto-ren, stellt die Eigenschaften des Implementienmgsgegenstands heraus und nimmt Bezug zum Management der Innovation. ^^ Im Vergleich zu dem der Arbeit zugrundeliegenden Einflussfaktorenmodell vemachlassigt der kontingenztheoretische Ansatz von Hauschildt Veranderungstrager inner- und auBerhalb der innovierenden Organisation. Auch wird der Zusammenhang zwischen situativen Einfliis-sen und Verhaltensanderungen der von der Innovation betroffenen Akteure nicht verdeutlicht. Wenngleich dieser Zusammenhang nicht im Schaubild illustriert ist, fordert Hauschildt jedoch als eine Kemfunktion des Innovationsmanagements "die Herbeifuhrung eines radikalen Be-wusstseinswandels, da die betroffenen Mitarbeiter in ihrem Bewusstsein dem Status Quo ver-haftet sind"4ii. Hauschildt integriert damit sowohl Kontingenzfaktoren, Organisationselemen-te und auch sozialpsychologische Uberlegungen in das Irmovationsmanagement. Daruber hin-aus arbeitet er empirisch und vergleichend.' ^^

Auf die einzelnen hier genannten Einflussfaktoren wird in den folgenden Abschnitten rekur-riert.

Systemtheorie/ Fit-AnsStze Die Systemtheorie beschaftigt sich mit einem begrenzten Komplex von Elementen einer Organisation, die miteinander in Beziehung stehen bzw. zwischen denen Beziehungen herge-

409

410

411

412

Hauschildt (1997), S. 31.

Hauschildt folgt nicht wie andere kontingenztheoretische Ansatze dem dargestellten strengen Deteraiinis-mus zwischen Umwelt und Anpassungsverhalten, sondem integriert auch eine systemtheoretische Perspek-tive in sein Modell Hauschildt (1997), S. 151.

Vgl. auch weiter unten das Promotorenmodell von Witte, das von Hauschildt erweitert wurde.

125

stellt werden konnen. Interne Konsistenz der einzelnen Elemente ist ftir die Efiizienz von Or-ganisationen ausschlaggebend. Altemativ spricht man deshalb auch von Fit- oder Konsistenz-Ansatzen. Verandert sich ein Element, so ist zu priifen, ob dies eine notwendige Verandemng weiterer Elemente zur Folge hat. Eine Organisation als System zu modellieren, ist nicht ein Ziel an sich, sondem ein Mittel imi besser zu agieren.' '

Das 7-S-Modell fiihrt sieben verschiedene „S"-Elemente an, die aufeinander abzustimmen sind. Dabei wird keine Optimallosung vorgegeben, sondem lediglich betont, dass den wei-chen „S" (skill, staff, style) in Organisationen eine groBere Aufinerksamkeit als den harten „S" gewidmet werden sollte.'*^^

Abb. 23: T-S-Modeil^lS

Die sieben „S"-Elemente sind in dem der Arbeit zugrunde liegenden identifizierten Btindel an

Einflussfaktoren iiberwiegend enthalten. Das Element „Fahigkeiten, Kenntnisse" wird durch

den Einflussfaktor,Aus- und Fortbildungssystem" abgedeckt, „Personal" durch den Einfluss-

faktor ,JPersonaleinstellungs-/ Personalentlassungmodalitaten" und „Organisationskultur"

durch den Einflussfaktor „Verwaltimgskultur". Das Element „Verfahren/ Instmmente" ent-

spricht den neu einzufiihrenden Steuenmgsinstrumenten. Die „Organisationsstruktur" bildet

einen Einflussfaktor des Einflussbereichs Strukturdaten. Die zwei Elemente „Strategie" und

„Selbstverstandnis" sind in den Einflussbereichen „Vorgehen der Projektgruppe" und „Politi-

414

415

126

Die Wurzeln der Systemtheorie gehen bis auf Gutenberg zuriick. Gutenberg difFerenzierte zwischen drei Elementarfaktoren: Arbeitsleistung, Betriebsmittel und Werkstoffe. Zu verschiedenen Definition zur Systemtheorie vgl. Staehle (1999), S. 48-49; Mertes (2000), S. 99-102; Morin/ Delavallee (2001), S.65. Vgl. Bea/ Haas (1997), S. 370; Buchholtz (2001), S. 135-136. Bea/Haas (1997), S. 15.

sche und administrative Verandenmgstrager" enthalten. Deren Aufgabe ist es, die Einfuhrung von transparenzfbrdemden Steuemngsinstrumenten als ein wichtiges Ziel der Politik und Mi-nisterien zu kommunizieren und zu leben.

Morin und Delavallee beschreiben in ihrem Werk zum Veranderungsmanagement aus sozio-logischer Sicht die fur eine Organisation notwendige Konsistenz von Zielen, Strukturen, Kul-tur und Techniken/ Instrumenten:

Abb. 24: Konsistenzmerkmale von Organisationen nach Morin/ Delavallee^^^

Nach Morin und Delavallee ist eine Organisation dann effektiv, wenn es eine Koharenz zwi-schen den vier Untersystemen gibt, weniger wenn jedes einzelne Untersystem qualitativ sehr gut ist. Wird ein Faktor geandert, so hat dies zwangslaufig auch eine Anderung anderer Fakto-ren zur Folge. Werden neue Steuerungsinstrumente in Ministerien eingefuhrt, so mtissen sich nach Morin/ Delavallee die Ziele, die Strukturen und die Kultur den neuen Instrumenten anpassen. Sie unterscheiden zwischen der Organisation als System und der Organisation als soziales System und kritisieren, dass letzterer Blickwinkel bisher vemachlassigt worden ist.' ' Dass der Arbeit zugrunde liegende Modell potentieller Einflussfaktoren beriicksichtigt das Zusammenspiel dieser vier Konsistenzmerkmale.' ^^

Ein weiteres Fit-Modell hat Leavitt entwickelt. „Leavitt versteht unter Organisation ein kom-plexes System von Menschen und Sachen, das mittels einer bestimmten Struktur bestimmte Aufgaben zu erreichen sucht."^^^ Er differenziert zwischen folgenden vier interdependenten Variablen: Aufgaben/ Ziele, Struktur, Technologic und Menschen.

Folglich konnen Fit-Modelle das im vorhergehenden Kapitel aufgezeigte notwendige Zusammenspiel unterschiedlicher Einflussfaktoren stiitzen. Allerdings fokussieren Fit-Modelle auf interne Konsistenzmerkmale und vemachlassigen die Berucksichtigung extemer Faktoren. Dariiber hinaus geben sie keine Antworten auf die Frage, wie einzelne Elemente anzupassen

416 Morin/ Delavallee (2001), S. 12. 417 Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 4-5. 418 Weitere Fit-Ansatze, die den dargestellten ahneln, werden bei Kobi und Duck dargestellt. (vgl. Kobi

(1996), S. 30; Duck (1998), S. 74) 419 Staehle (1999), S. 944-945 sowie zu weiteren Ausfuhrungen zum Leavitt-Modell siehe ebd. S. 944-945.

127

sind, wenn sich ein Element andert. Anpassungsvorgange werden nicht thematisiert, wenn-gleich ein Denken in Netzwerken gefordert wird. 20

Miller und Friesen fordem die Integration von Konsistenz- und Kontingenzansatzen, da letz-tere die ganzheitliche Betrachtimg von Organisationen vemachlSssigen und die relationalen Beziehungen zwischen Umwelt und Struktur uberbetonen. 21 gje „verstehen unter Organisationen komplexe Einheiten, deren Struktur-, Strategie- und Umweltelemente eine natiirliche Tendenz haben, sich zu Konfigurationen (Quanten) zu verbinden"422 j ^ diesem Zusammen-hang sprechen sich Miller und Friesen eindeutig ftir einen Quantum Change und gegen einen Piecemeal Change bei Veranderungen aus. „Quantum Change heifit, moglichst langes Beibe-halten einer gewachsenen, harmonischen Konfiguration und, wenn der Umwehdruck zu stark und die Veranderung unvermeidbar ist, revolutionarer Ubergang zu einer neuen Konfiguration, die aber in alien ihren Teilsystemen aufeinander abgestimmt sein muB. Piecemeal Change ist dagegen die bevorzugte Strategie der Kontingenztheoretiker; sie erfordert eine evolutiona-re, inkrementale Anpassung von einzelnen Strukturelementen, sofem xmd sobald ein Misfit mit einem Umweltsegment eintritt."423

Auch Mintzberg fiihrt Kontingenz- und Konsistenzansatze zusammen und bildet folgende Hypothese: „Effektive Strukturierung erfordert Konsistenz zwischen den Gestaltungsparame-tem und den Kontingenzfaktoren"424 piippo und Mimsinger integrieren die Umwelt in ihren Fit-Ansatz. Umwelt, Ziele und Strategien, Technologic, Struktur, Personal und Management-philosophic sind fur ein effizientes Verwaltungshandeln aufeinander abzustimmen.425

Das bislang aufgezeigte Biindel an Einflussfaktoren integriert -wie Miller und Friesen, Mintzberg sowie Flippo und Munsinger nahelegen- Kontingenzfaktoren und organisationsinteme Elemente. Es ist empirisch zu iiberprufen, ob exteme und interne Einflussfaktoren bei der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen erfolgsdeterminierend sind, Oder ob das Implementierungsergebnis alleine auf exteme oder interne Konstellationen zuruckgefuhrt werden kann. Den der Arbeit zugnmdeliegenden Hypothesen folgend, mtissten spezifische exteme Einflussfaktoren (politische Veranderungstrager, Einflussnahme durch Experten), spezifische inteme Einflussfaktoren (administrative Veranderungstrager) sowie die Instrumente (Konzeption der Steuerungsinstrumente) und das strategische Vorgehen (Vorge-hen der Projektgmppe) in Einklang miteinander gebracht werden.

Verhaltenswissenschaftliche Ans^tze Wahrend Kontingenzansatze Umweltfaktoren und Systemansatze organisationsinteme Elemente in den Mittelpunkt der Betrachtung von Veranderungen stellen, konzentrieren sich ver-haltenswissenschaftliche Ansatze auf das menschliche Verhalten und sind daher personenori-entiert. Kontingenz- und Systemansatze werden auch als integrative Ansatze, verhahenswis-

420 Vgl.Kobi(1996),S.30. 421 Vgl. Staehle (1999), S. 62-64, dort verwiesen auf Miller/ Friesen (1984). 422 Vgl. Staehle (1999), S. 63. 423 Staehle (1999), S. 63-64. 424 Staehle (1999), S. 60. 425 Vgl. Staehle (1999), S. 61.

128

senschaflliche Ansatze als elementorientierte Ansatze bezeichnet. „Die verhaltensorientierten Ansatze gehen davon aus, dass die Effizienz einer Organisation nicht durch Andenmg der Organisationsstrukturen, sondem primar durch eine Verhaltensandenmg des Menschen in der Organisation gesteigert werden kann."^26 Da sich die verhaltenswissenschaftlichen Ansatze meistens nur auf ein oder zwei der im Mo-dell genannten potentiellen Einflussfaktoren bei Verandenmgen beziehen, werden diese zu den einzelnen Einflussfaktoren ausgefuhrt. Die von verhaltenswissenschaftlichen Ansatzen thematisierten Einflussfaktoren sind interne Einflussfaktoren -hier vor allem das Anreizsys-tem, die Verwaltungskultur und Veranderungstrager der Administration- sowie Change-Aktivitaten der Projektgruppe. Beispielsweise wird die Antrags-Beitrags-Theorie von Barnard unter die verhaltenswissenschaftliche Entscheidungstheorie subsumiert.

PerspektivenubergreifendeModelle AbschlieBend werden das „Eight-Stage Process of Creating Major Change-Modell" von Kot-ter und das Promotorenmodell von Witte, das von Hauschildt erweitert worden ist, dargestellt. Beide Modelle konnen keiner der drei Betrachtungsperspektiven zugeordnet werden, da sie perspektivenubergreifend angelegt sind.

Kotter hat ein handlungsleitendes Modell zum Umgang mit Verandenmgen entwickelt. Dabei ftihrt er acht Schritte zu einer erfolgreichen Veranderung an:

Freibert(1994), S. 116.

129

1. Establishing A Sense Of Urgency - Examining the market and competitive realities - Identifying and discussing crises, potential crises, or major opportunities

2. Creating the Guiding Coalition - Putting together a group with enough power to lead the change - Getting the group to work together like a team

3. Developing A Vision And Strategy - Creating a vision to help direct the change effort - Developing strategies for achieving that vision

4. Communicating The Change Vision - Using every vehicle possible to constantly communicate the new vision and strategies - Having the guiding coalition role model the behavior expected of employees

5. Empowering Broad-Based Action - Getting rid of obstacles - Changing systems or structures that undermine the change vision - Encouraging risk taking and nontraditional ideas, activities, and actions

6. Generating Short-Term Wins - Planning for visible improvements in performance, or „wins" - Creating those wins - Visibly recognizing and rewarding people who made the wins possible

7. Consolidating Gains And Producing More Change - Using increased credibility to change all systems, structures, and policies that don't fit together and don't fit

the transformation vision - Hiring, promoting, and developing people who can implement the change vision - Reinvigorating the process with new projects, themes, and change agents

8. Anchoring New Approaches In The Culture - Creating better performance through customer- and productivity-oriented behavior, more and better leadership and

effective management - Articulating the connections between new behaviors and organizational success - Developing means to ensure leadership development and succession

Abb. 25: The Eight-Stage Process of Creating Major Change von Kotter^^?

Das Kotter-Modell kombiniert die zweite und dritte Betrachtungsperspektive: Kotter legt die

Beriicksichtigung und Abstimmung verschiedener Konsistenzmerkmale nahe und integriert

dabei verhaltenswissenschaftliche Aspekte. Er widmet beispielsweise der Kommunikation der

Veranderung oder der Einbindung der von der Veranderung betroffenenen Personen viel

Aufinerksamkeit. Als aufeinander abzustimmende Konsistenzmerkmale fuhrt er Visionen/

Strategien, Organisationsstrukturen, Systeme wie beispielsweise Vergiitungssysteme oder

Aus- und Fortbildimgssysteme sowie die Organisationskultur an.

Das Modell von Kotter kann daher nicht nur zur Starkung sekundarer Einflussfaktoren beitra-

gen, sondem bietet auch Gnmdlagen fur die Erarbeitung des Orientierungsmodells im Kapitel

5.

Das Promotorenmodell von Witte enthalt drei Elemente428, die alle ein fiir erfolgreiche Ver-

anderungen notwendiges Zusammenspiel von Macht- und Fachpromotoren vorschreiben: Das

erste Element, das Korrespondenztheorem besagt, dass bei Veranderungen auftretende Barrie-

427 Kotter (1996), S. 21. 428 Zu den drei Elementen im Detail siehe Hauschildt (1997), S. 160.

130

ren des Nicht-WoUens durch hierarchisches Potenzial, Barrieren des Nicht-Wissens durch den Einsatz objektspezifischen Fachwissens uberwunden werden mussen. Das Theorem der Ar-beitsteilung legt fest, dass der Machtpromotor das hierarchische Potenzial und der Fachpro-motor das objektspezifische Wissen in den Verandenmgsprozess einbringt. Der Verande-rungsprozess ist erfolgreich, wenn beide Promotoren koalieren und gut koordiniert sind (In-teraktionstheorem). Das Promotorenmodell geht auf Schumpeter zuruck, der dem Erfinder (Fachpromotor) zur Durchsetzung seiner Ideen die Zusammenarbeit mit dem Untemehmen (Machtpromotor) rat. Witte defmiert den Machtpromotor als „diejenige Person, die einen Innovationsprozess durch hierarchisches Potenzial aktiv und intensiv fordert. Defmitionsmerkmale sind eine bestimmte Position innerhalb der Aufbauorganisation und auBerdem eine spezifische Verhaltensweise. Die Position ist dadurch gekennzeichnet, dass sie hinreichenden formalen Einfluss verleiht, der es gestattet, die Opponenten des Nicht-WoUens mit Sanktionen zu belegen und die Lino-vationswilligen zu schutzen."' 29 Y){Q hierarchische Position des Fachpromotors ist hingegen unerheblich, da er durch sein objektspezifisches Fachwissen unersetzlich ist. Witte bezeichnet das Zusammenspiel der beiden Promotoren als „Promotoren-Gespann", da sie beide aufein-ander angewiesen sind.' ^ Dass die Gespann-Struktur zu einer vergleichsweise groBeren Prob-lemlosungsumsicht bei zUgigerer Arbeitsweise fuhrt und einen hoheren Innovationsgrad zur Folge hat als Veranderungsprozesse ohne die Gespann-Struktur haben Witte und weitere Au-toren empirisch bewiesen. ^^

Hauschildt hat das Zwei-Personen-Modell von Witte zu einem Drei-Personen-Modell erwei-tert. Ein Prozesspromotor stellt die Verbindung zwischen dem Each- und dem Machtpromotor her. Der Prozesspromotor hat Organisationskenntnis, wirbt fur das Neue und verhindert Insel-losungen. Er weist bestimmte Fuhrungsqualitaten wie Charisma und personliche Charakteris-tika wie die Bereitschaft, Risiko zu tibemehmen und eine bedingungslose Hingabe an die Veranderung auf. Er verfugt tiber Einflusstaktik; er weist Verhandlungsgeschick auf, hat die Fahigkeit, Koalitionen zu bilden und beherrscht Prasentationstechniken fur rationale Argu-mente. Daruber hinaus ist er Steuermann des Veranderungsprozesses und gleichzeitig tech-nisch sachverstandig.' ^^ \yie wahrscheinlich ist es, all diese Eigenschaften in einer einzelnen Person zu fmden? Aufgrund veranderter Umfeldbedingungen nimmt Hauschildt Ende der 90er Jahre weitere Veranderungen am Promotoren-Modell vor. „Die Tatsache, dass Lmovationen zunehmend in Kooperation mit Kunden und Lieferanten, aber auch mit Beratem und Forschungs-einrichtungen erfolgen, hat Auswirkungen auf das Promotorenkonzept."^^^ Hauschildt postu-liert zusammen mit Gemiinden und Walter eine neue Funktion, die durch den Beziehungs-promotor erfuUt wird. Beziehungspromotoren „stellen Verbindungen zu den Partnem her, untersttitzen den Dialog der Kooperationswilligen, agieren als Schlichter bei Motiv- oder

429 Witte zitiert in: Hauschildt (1997), S. 161. 430 Vgl. Witte (1973), S. 20-21.

43 Vgl. Hauschildt (1997), S. 164-165, dort verwiesen auch auf Kirchmann (1994), Friedman et al. (1992), Ancona/ Caldwell (1992).

432 Vgl. Hauschildt (1997), S. 168-172. 433 Hauschildt (1997), S. 182.

131

Wahmehmungskonflikten, uberbriicken die Distanzen und fordem die sozialen Beziehungen.

Sie benotigen dazu eine gewisse Expertise, Netzwerkkenntnisse, soziale Kompetenz und dip-

lomatische Talente"^^ . Folglich nehmen sie die gleichen Aufgaben wie die Prozesspromoto-

ren wahr, haben jedoch einen verstarkten Aufgabenradius auBerhalb der Organisation.

Die Promotorenmodelle nach Witte, Hauschildt und Hauschildt/ Gemiinden/ Walter stellen

alle auf ein fur Verandenmgserfolge notwendiges Zusammenwirken von unterschiedlichen

Promotoren ab. Somit konnen diese Modelle die der Arbeit zugnmdeliegende Empfehlung,

den Verandenmgsprozess durch mehrere Promotorenrollen zu realisieren, stutzen. Das darge-

stellte „Zwei- bzw. Drei-Gespann" muss aber fur den hier konkreten Fall -den Einfuhrungs-

prozess neuer Steuenmgsinstrumente in Politik und Administration- etwas modifiziert wer-

den.

In dem der Arbeit zugrundeliegenden Modell wird zwischen Prozess-, Fach-, Macht- und

Vertrauenspromotor differenziert. Dabei entsprechen der Macht- und der Fachpromotor dem

Zweier-Gespann im Witte-Modell, allerdings mit einem Unterschied. Aufgrund der Inte

gration von Politik und Administration in den Verandenmgsprozess sind zahlreiche hierarchi-

sche Ebenen involviert, sodass es Machtpromotoren auf mehreren Ebenen geben kann und

geben sollte: im Parlament, in der Regierung und auf der Abteilungsleiterebene. Eine erste

Differenzierung ist also, dass mehrere Personen gleiche Promotorenrollen tibemehmen kon

nen und soUten. Sollen beispielsweise neue Steuenmgsinstrumente im gesamten Ministerium

eingefuhrt werden, ist auch die Existenz mehrerer Fach- und Vertrauenspromotoren sinnvoll.

Dabei ist allerdings zu beriicksichtigen, dass es fur jeden der vier aufgezeigten Bereiche eine

verantwortliche Person geben sollte.

Eine zweite Differenzierung betrifft die Aufgaben des hauschildtschen Prozesspromotors.

Dieser vereint die Fimktionen von Prozess- und Vertrauenspromotor des der Arbeit zugrunde

liegenden Modells. Fiir den vorliegenden Fall erscheint eine Differenzierung zwischen Pro

zess- und Vertrauenspromotor jedoch notwendig. Hauptaufgabe des Prozesspromotors, der

den Leiter der einzurichtenden Projektgruppe darstellt, ist die Koordination der Aktivitaten

des Fach-, Macht- und Vertrauenspromotors. Da diese drei Aufgabenschwerpunkte als die

zentralen Aktivitaten im gesamten Verandenmgsprozess angesehen werden, ist fiir jede der

drei Aktivitaten eine verantwortliche Person unumganglich. Damit die Arbeitsergebnisse der

drei Promotoren sinnvoll koordiniert werden konnen, bedarf es jedoch eines vierten Promo-

tors.

In dem einleitenden Abschnitt konnte gezeigt werden, dass weder Kontingenzansatze noch

Fit-Ansatze alleine eine ausreichende theoretische Gnmdlage fur die als wesentlich identifi-

zierten Einflussfaktoren bieten.

Gestiitzt werden konnten hingegen die ersten Handlungsempfehlungen des „Orientierungs-

modells" durch Promotorenmodelle. Notwendige Modifizierungen dieser Modelle wurden fur

den vorliegenden Fall thematisiert.

434 Hauschildt (1997), S. 184.

132

3.2 Darstellung der Einflussfaktoren

In den folgenden Abschnitten werden die identifizierten Einflussfaktoren im Detail beleuch-tet. Die einzelnen Einflussfaktoren werden dargestellt, deren Einflussintensitat auf Einfuh-rungsergebnisse von Steuerungsinstrumenten beleuchtet und mit Modellen und Experten-meinungen verglichen. AbschlieBend werden erste Gestaltungsaussagen zum Umgang mit den Einflussfaktoren formuliert. Identifizierte Einflussfaktoren und Gestaltungsaussagen sind Grundlage fur die empirische Erhebung, insbesondere fur die Formulierung von Fragen fiir die anstehenden Interviews sowie fur die Formulierung von Aussagen fiir den zu konzipieren-den Fragebogen fur die Mitarbeiter der Administration. Die Aussagen beziehen sich einerseits auf die Zufriedenheit der Mitarbeiter mit der Ausgestaltung der einzelnen GroBen im Rahmen der Einfuhrungsprozesse, andererseits auf deren personliche Einschatzungen zur Einflussintensitat der verschiedenen GroBen auf das Einfiihrungsergebnis.

3.2.1 Konzeption der Steuerungsinstrumente

Die Konzeption der Steuerungsinstrumente, das Implementierungsobjekt, umfasst die Identi-fizierung der fur Politik und Ministerialverwaltungen sinnvollen Steuerungsinstrumente sowie deren spezifische Ausgestaltung. Konzeptionelle Anforderungen wurden bereits dargelegt. ^^

Die Konzeption der Steuerungsinstrumente erfordert von den von der Einfuhrung und An-wendung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteuren individuelle Veranderungsnot-wendigkeiten beztiglich bisheriger Aufgaben, Arbeits- und Verhaltensweisen. Sie stellt somit einen zentralen, in der Kegel jedoch unterschatzten, Einflussfaktor dar. Werden diese Veran-derungen als vorteilhaft wahrgenommen -und ist der durch die Einfuhrung und Anwendung der Instrumente resultierende Arbeitsaufwand tiberschaubar-, ist ein Engagement oder zumin-dest neutrales Verhalten gegeniiber den Einfiihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente wahrscheinlich.

Luder hat den Einflussfaktor „Reformkonzept" ausdrucklich in sein Reformprozessmodell integriert. Das Reformkonzept ist Ergebnis der Aktivitaten von reformaktiven politischen Akteuren und determiniert als eine von drei GroBen die Implementierungsstrategie.'*^^ Nach Pollitt und Bouckaert ist die Implementierungsstrategie im Unterschied zum Itiderschen Mo-dell einzig und allein durch das Reformkonzept determiniert.437 Ruckwirkungen des Reform-konzeptes auf das Verhalten von involvierten Akteuren gegeniiber der anstehenden Ver-anderung werden weder im Reformprozessmodell noch im „Model of Public Management Reform" aufgezeigt. Normative allgemeine Anforderungen an gute Konzeptionen werden auch nicht formuliert. Diesen Schritt gehen hingegen Hauschildt und Wollmann. Hauschildt stellt in seinem Kontingenzmodell als einen von drei Haupteinflussbereichen die Eigenschaften der Technologic bzw. der Innovation dar. Erfolgreiche Innovationen weisen nach Hauschildt in der Regel einen geringen Komplexitatsgrad auf und sind somit leicht zu

435 Da im Rahmen der Erarbeitimg des Orientierungsmodells (vgl. Abschnitt 5.3) eine fur Ministerialverwaltungen sinnvolle Konzeption entwickelt wird, konzentrieren sich die folgenden Ausfuhrungen auf die Fra-ge, warum die Konzeption der Steuerungsinstrumente erfolgskritisch ist.

436 Vgl. Luder(2001),S. 5. 437 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 26.

133

kommunizieren.'^^s Wollmann stellt die in Konzipierungs- und Initiienmgsphasen oft vemach-

lassigte Machbarkeit von politischen Programmen oder Projekten heraus. Verandenmgsinhal-

te warden vor der Implementienmg im zu geringen AusmaB mit den anzutreffenden Realita-

ten gespiegelt.'*^^ Diese Erkenntnisse resultieren aus umfangreichen Evaluienmgen im Rah-

men der Implementationsforschung.

Weitere Anregungen zum Einflussfaktor „Konzeption der Steuemngsinstmmente" werden

von Kobi und Zapico formuliert. Kohi priorisiert im Zusammenhang mit der Konzeption die

Darstellimg der Sinnhaftigkeit der VeranderungsmaBnahmen fiir die Betroffenen.- ^^ Zapico

fordert nach jahrelangen Erfahrungen mit Einfiihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente

vor allem flexible und somit einfache Konzeptionen von Steuerungsinstrumenten.^^i

Wahrend jiingere Literatur zur Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente die Implementie-

rungsprobleme stark vemachlassigt, wurde bereits Ende der 70er Jahre von Wildavsky die

ZweckmaBigkeit einer durchgangigen KLR im offentlichen Sektor in Frage gestellt. Dort wo

die Leistungsergebnisse sehr diffiis sind, mache eine detaillierte Kosten- und Leistungserfas-

sung wenig Sinn.442 Brecht verweist in diesem Zusammenhang auf das Fehlen von integrati-

ven Konzepten zur Verwaltungsmodemisierung. Er kritisiert, dass einzelne Instrumente un-

abhangig voneinander konzipiert und eingefiihrt werden sowie eine Biirokratisierung der ein-

zelnen Instrumente. ^^ Auch Hilbertz wamt vor „Reformburokraten" und „ubertrieben ausge-

feilten betriebswirtschaftlichen Instrumenten".' 44

Bogumil und Schmid betonen aus organisationstheoretischer Sicht die strategische Notwen-

digkeit, individuelle machtpolitische Konsequenzen von Veranderungskonzepten zu antizipie-

ren, um wahrend der hnplementierung entsprechend vorbereitet zu sein oder im Vorfeld Ver-

anderungen an der Konzeption vomehmen zu konnen.

Die Ausfiihrungen zeigen, dass auf die Bedeutung der Inhalte der Reformkonzepte verwiesen

wird und auch zum Teil normative Empfehlungen ausgesprochen werden. Die dritte Hypothe-

se der Arbeit, die die Konzeption der Steuerungsinstrumente als erfolgsdeterminierend her-

ausstellt, wird demnach durch den aktuellen Forschungsstand bestarkt. Eine fundierte Ausei-

nandersetzung mit diesem Einflussfaktor wird jedoch -auBer von Bogumil und Schmid- ver-

nachlassigt. Dies ist verwunderlich, da die Konzeptionen von Steuerungsinstrumenten Bii-

cherregale fiillen, in diesen Buchem aber mikropolitische Konstellationen der Umsetzung

nicht thematisiert werden. Daruber hinaus gibt es kaum praxisrelevante Ansatze fur weniger

ausgefeilte, burokratische Konzeptionen der Steuerungsinstrumente.

438 Vgl. Hauschildt (1997), S. 34-35. 439 Vgl. Wollmann (1980a), S. 13, 14,16. 440 Vgl. Kobi (1996), S. 33-36. 441 Vgl. Zapico (1994), S. 382. 442 Vgl. Wildavsky (1978), S. 178. 443 Vgl. Brecht (2000), S. 272-273. 444 Hilbertz (2001), S. 12.

134

Im Rahmen der empirischen Erhebung werden zum Einflussfaktor „Konzeption der Steue-rungsinstrumente" Aussagen zur Zufriedenheit mit der Ausgestaltung des Einflussfaktors und seiner Einflussintensitat im Mitarbeiter-Fragebogen formulierti' ^s Aussagen zur Zufriedenheit: Aus meiner Sicht hat die Projektgruppe eine gute praxistaughche Konzeption erarbeitet. Diese Aussage trijft...

Fiir eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltimg miissten die Steue-

nmgsinstrumente starker an die ministeriellen Aufgaben und Rahmenbedingungen angepasst sein. Diese Aussa

ge trifft...

Aussagen zur Einflussintensitat:

Mein VerhaUen gegenuber der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente war in erster Linie durch personliche

Konsequenzen, die aus der Anwendung der Instrumente resultieren, bestimmt. Diese Aussage trifft...

Die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente muss so einfach wie eben moghch sein, was manchmal Mut zur

Liicke bei der Konzeption der Steuerungsinstrumente voraussetzt. Diese Aussage trifft...

Den Ftihrungskraften wird beispielsweise folgende Frage zur Konzeption der Steuerungsinstrumente gestellt: Welche Vorteile und/ oder Nachteile haben die eingefiihrten Steuerungsinstrumente fur Sie personhch (z.B.

Arbeitsentlastung, bessere Informationsversorgung, mehr Autonomie gegeniiber PoHtik, zu grofier Aufwand...)?

3.2.2 Exteme Faktoren

Exteme Einflussfaktoren sind in der vorliegenden Arbeit als Einflussfaktoren defmiert, die auf die Administration von auBen einwirken und in der Kegel gar nicht oder nicht direkt von der Ministerialverwaltung und den fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente verant-wortlichen Projektgruppen beeinflusst werden konnen. Als potentielle exteme Einflussfaktoren konnten das Staats- und Verwaltungssystem, Budgetdruck sowie in persona der Biirger, Steuerungsexperten imd politische Veranderungstrager identifiziert werden. Die Notwendig-keit extemer Einflussfaktoren fur Veranderungen konnte durch kontingenztheoretische Ansat-ze aufgezeigt werden.

3.2.2.1 Staats- und Verwaltungssystem

Das Staats- und Verwaltungssystem determiniert die Machtposition und somit Reformdurch-setzungspotenziale des Parlaments, der Regierung und der Ministerien. Reformdurchset-zungspotenziale wurden bereits beleuchtet. Die bisherigen Ausflihrungen bezogen sich ausschliefilich auf das deutsche foderale System, auf in Deutschland vorherrschende Koalitionsregierungen sowie auf das deutsche Rechtsstaat-Modell. In Hinblick auf den empirischen Vergleich ist nun zu uberprufen, ob Unterschiede in der Staatsstruktur (forderale versus zentralisierte Staaten), in der Regierungs- und Parlaments-formation (Ein-Parteien-Regierungen versus Koalitionen) sowie im Rechtssystem (Rechts-staat-Modell versus Public-Interest-Modell) Auswirkungen auf die Einfiihrungsergebnisse neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration haben konnen.

^ ^ Die Mitarbeiter der Administration werden in einem Fragebogen gebeten, die folgenden Aussagen mit den Schulnoten 1 (Diese Aussage trifft vollkommen zu) bis 6 (Diese Aussage trifft uberhaupt nicht zu) zu be-werten.

135

3.2.2.1.1 Staatsstruktur

Die Staatsstruktur kairn aus einer vertikalen und einer horizontalen Betrachtungsperspektive

analysiert werden. 1st die Macht auf hoher Ebene konzentriert, spricht man von zentral regier-

ten Staaten. Bei dezentral regierten Staaten verfiigen auch untere Ebenen iiber ausgepragtes

Machtpotenzial. Eine horizontale Betrachtung der Staatsstruktur bezieht sich auf das Zusam-

menspiel der einzelnen Ministerien und deren Durchsetzungs- und Kontrollbeflignisse im

Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerien.

Zentral regierte Staaten werden eher strategisch angelegte Konzepte und Implementierungs-

strategien aus einem Guss favorisieren. Dies hat zum Vorteil, dass regelmafiige Projektkon-

trollen und Projektevaluierungen wahrscheinlicher als bei foderalen Staaten sind. In foderalen

Staaten wird den einzelnen dezentralisierten Ebenen mehr Gestaltungsfreiheit beigemessen.

Die Gefahr, dass Projekte versanden, erscheint bei dezentral regierten Staaten groBer. Ande-

rerseits haben diese wiederum die Moglichkeit, individuelle, vielleicht besser passende, L6-

sungen zu verwirklichen, da sie auf Vorgaben von oben keine oder weniger Rucksicht neh-

men mtissen. So kann gegebenenfalls mehr „freiwillige" Akzeptanz fur neue Steuerungs

instrumente bei den betroffenen Fiihrungskraften und Mitarbeitem erzeugt werden.

Beztiglich der horizontalen Betrachtung der Staatsstruktur stellt sich die Frage, ob die Politik

ein bestimmtes Ministerium mit der Koordinierung der Verwaltungsmodemisierungen beauf-

tragt. In Deutschland wurde beispielsweise die Stabsstelle „Modemer Staat" im Lmenministe-

rium angesiedelt. Qualitatssicherungsprojekte in spanischen Ministerien werden vom „Mi-

nisterio de Administracion Piiblica" koordiniert. Auch hier ist eine definitive Abwagung von

Vor- und Nachteilen der beiden Altemativen nicht moglich. Es ist zu vermuten, dass eine

konkrete Verantwortungszuweisung fiir Modemisierungsprojekte in einem Ministerium der

tatsachlichen Einfuhrung von Instrumenten forderlich ist, da der Erfolg der Projekte nicht

zuletzt auch dem entsprechenden Ministerium zu- oder abgesprochen wird. Andererseits droht

in dieser Konstellation auch die Gefahr, dass es zu kleineren oder grofieren Meinungsver-

schiedenheiten zwischen dem leitenden Ministerium und den ausfuhrenden Ministerien

kommt. Nehmen Reibungsverluste zu, wird die Unzufriedenheit aller Beteiligten steigen. Zu

reflektieren ist auch, dass das Koordinationsministerium gegebenenfalls nicht zwangslaufig

samtliche vorgesehene Steuerungsinstrumente einfiihren mochte.

Zur vertikalen Staatsstruktur auBem sich PoUitt und Bouckaert sowie Peters. Pollitt und Bou-

ckaert argumentieren, dass bei zentral regierten Staaten die Emsthafligkeit von Reformen ofl

groBer sei, und diese somit auch erfolgsversprechender sind.^^ Ahnlich argumentiert Peters.

Er verweist darauf, dass durch den Mangel an KontroUe „von oben" Reformprojekte eher

versanden.' '

Die OECD ftihrt in Hinblick auf die Verteilung von Kontrollmacht auf ein oder wenige Mi

nisterien sowohl Vor- als auch Nachteile an: Starke Durchsetzungsmacht mit Sanktionsmog-

lichkeiten eines Ministeriums kann dazu fuhren, dass in alien Ministerien Steuerungsinstru-

446 vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 41-43. 447 Vgl. Peters (2000), S. 359.

136

mente eingefuhrt werden.' '* Andererseits impliziert diese Vorgehensweise Koordinations-und Kommunikationsbedarf, der sehr arbeits- und somit zeitintensiv sein kann.' ' ^

Da die Staatsstruktur Faktum ist, konnen die Projektgmppen lediglich ihre zu entwickelnde Implementierungsstrategie an die jeweils aufgezeigten Vor- und Nachteile anpassen. Bei-spielsweise ist bei dezentral angelegten ReformmaBnahmen auf ein „Koordinations- und Kon-trollorgan" der Politik hinzuwirken, um der Gefahr der Projektversandung zu begegnen. Bei zentral angelegten ReformmaBnahmen sind notwendige Individualitatsspielraume zu kommu-nizieren. Unabhangig von der Ausgestaltung der Staatsstruktur ist ein Austausch zwischen den Projektgmppen der einzelnen Ministerialverwaltungen angeraten, denn nur so konnen dargestellte Mafinahmen durchgesetzt werden. Im Alleingang ist dies schwierig.

3.2.2.1.2 Regierungs- und Parlamentsformation

Bei der Regierungs- und Parlamentsformation geht es um die Zusammensetzung von Regie-rung und Parlament. Ein-Parteien-Regierungen oder Koalitionen^^^ einerseits, die Verteilung der Sitze im Parlament auf Regierungs- und Oppositionsparteien andererseits, konnen unter-schiedliche Auswirkungen auf Reformergebnisse im offentlichen Sektor haben. Dariiber hin-aus konnen die faktischen Aufgabenverteilungen zwischen Parlament und Regierung Einfluss auf das Engagement -vor allem des Parlaments- haben, neue Steuerungsinstrumente in Politik und Administration einzufuhren. Es ist zu vermuten, dass aufgrund geringer Abstimmungsnotwendigkeiten Ein-Parteien-Regierungen Veranderungen schneller durchsetzen und realisieren konnen als Koalitionen. Aus der mittel- bis langfristigen Sicht eines Regierungswechsels erscheinen hingegen Koalitionen erfolgversprechender, da die Entscheidung, neue Steuerungsinstrumente einzufuhren, nicht nur von einer Partei getragen wurde.

Unabhangig von der Anzahl der Regierungsparteien kann das prozentuale Verhaltnis von par-lamentarischer Mehrheit und Opposition im Parlament Auswirkungen auf die Liitiierung von VeranderungsmaBnahmen wie zum Beispiel die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration haben. Dazu konnte bereits Folgendes ausgefuhrt werden: Je groBer die prozentuale Regierungsmehrheit im Parlament, desto unwahrscheinlicher ist es, dass das Parlament aus Eigeninitiative die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerien einfordert. Parlamentarische Eigeninitiative fiir neue Steuerungsinstrumente kann daruber hinaus durch ein passives, wenig gestaltendes Verhalten des Parlaments begrenzt sein.

Zu den Auswirkungen parlamentarischer Konstellationen auf Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente schweigt die Literatur. Lediglich Vor- und Nachteile von Ein-Parteien-Regierungen und Koalitionen werden thematisiert. Pollitt und Bouckaert differenzieren zwischen majoritaren und konsensualen Regimen: „Deep structural reforms to the public administrative apparatus tend to be less difficuU in majori-tarian regimes than in consensual ones. The general reason for this is that such changes usu-

448 Vgl.OECD(1999),S. 12. 449 Vgl. OECD (2001), S. 3. 450 Eine differenzierte Darstellung moglicher Regienmgsformationen nehmen Lijphart und Pollitt/Bouckaert

vor (vgl. hierzu Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 46-47).

137

ally create "winners" and "losers", and the more consensual the regime the more likely it is that the losing interests will be directly represented in the executive, and will seek to prevent, delay or dilute the envisaged changes."'*^! Ahnlich bezieht Derlien Stellung: „Sweeping reforms are facilitated in a unitary state with a single party majority government, in particular when matters of bureaucratic structure and the public service can be regulated by executive order. "452 Auch Johnson konstatiert, dass „coalitions are rarely conducive to decisive action and reform"453.

Andererseits verweisen Pollitt und Bouckaert auf die mogliche groBere Resistenz der Minis-

terialbeamten gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten, wenn diese von einer Ein-Parteien-

Regierung eingefuhrt werden: „If, however, specific reforms are perceived as the doctrinaire

instruments of a single party or group, then public servants may resist taking any „owner-

ship", regarding them with resentment, as alien impositions which may be delayed or diluted

as much as possible."'* '* Ein weiteres Argument, dass die Einfiihrung von Reformen durch

Mehrheitsregierungen oder Koalitionsregierungen vorteilhaft sein kann, fiihrt Bouckaert an.

Bouckaert argumentiert, dass „es bei einem Wechsel von Mehrheitsregierungen oder Koaliti

onsregierungen die Bemuhung (gibt), Kontinuitat und Koharenz des Wandels zu betonen. Es

ist selten, dass Reformstrategien nach einem Regienmgswechsel komplett verandert wer-

den."455

Auch die Regierungs- und Parlamentsformation muss als eine gegebene Determinante hinge-

nommen werden, die weder durch Ministeriale noch durch Projektgruppen allein verandert

werden kann. Den dargestellten Vor- und Nachteilen sollten sich die verantwortlichen Imple-

mentierer neuer Steuerungsinstrumente dennoch bewusst sein. Dies gilt vor allem dann, wenn

die Einfuhrungsprozesse von der PoHtik nicht verpflichtend vorgeschrieben worden sind. In

diesem Fall sollten die Projektgruppen den Kontakt zur Regierung und zum Parlament su-

chen. Bei Koalitionsregierungen ist ein entsprechend hoher zeitlicher Aufwand fur den direk-

ten Kontakt mit den einzelnen Parteien einzuplanen. Bei Ein-Parteien-Regierungen ist die

hiformationspolitik innerhalb der Administration einer wahrscheinlichen Resistenz der Minis-

terialen anzupassen. Durch Uberzeugungsarbeit ist das Parlament zu Eigeninitiative fur die

„Neue Steuerung" zu bewegen.

3.2.2.1.3 Rechtssystem

Der Einflussfaktor „Rechtssystem" thematisiert zwei Rechtsstaat-Modelle mit ihren spezifi-

schen Zielen und Handlungsweisen, die fur eine Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten von

Bedeutung sein konnen. Differenziert wird zwischen dem „Rechtsstaat-ModeH" und dem

„Public-hiterest-ModeH": „Wahrend im vom rSmischen Recht gepragten „Rechtsstaat-

Modell" die RechtsmaBigkeit des Verwaltungshandelns im Vordergrund steht, gewinnt das

Verwaltungshandeln seine Rechtfertigung im vom englischen Recht gepragten „Public-

Interest-Modell" vomehmlich aus dem offentlichen Interesse."456

451 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 47. 452 Derlien (2000), S. 167. 453 Johnson(2000),S.41. 454 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 48, siehe dazu auch Albi et al. (1997), S. 53. 455 Bouckaert (2004), S. 33. 456 Liider (2001), S. 4-5.

138

Ein zentrales Charakteristikum der Steuerungsinstrumente ist deren Zielorientierung. Die Er-ganzung der regelorientierten um eine zielorientierte Arbeitsweise bedeutet fur Politik und Administration des Rechtsstaats-Modells etwas Neues. Die Staaten, in denen ein „Public-Interesf'-Modells vorherrscht, sind hingegen mit einer zielorientierten Arbeitsweise eher ver-traut. Eine Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente ist dort einfacher. Das Rechtsstaat-Modell impliziert nicht nur regelorientiertes Verwaltungshandeln, sondem auch eine strenge Gesetzgebung, streng in dem Sinne, dass einmal erlassene Gesetze -wie z.B. das Haushaltsrecht- schwer zu revidieren oder zu verandem sind.

Im Reformprozessmodell subsumiert Luder das Rechtssystem unter den Einflussfaktor „insti-tutionelle Arrangements". Die Auspragung des Rechtssystems wirkt sich auf die Implemen-tierungsstrategie und auf das Reformergebnis aus. Ltider sieht im flexibleren, auf Manageria-lisierung und Offentlichkeitsorientierung abzielenden „Public-Interest"-Modell gunstigere Voraussetzungen ftir auf verbesserte Effektivitat, Effizienz und Transparenz ausgerichtete Verwaltungsreformen.457 im Kontingenzmodell fuhrt Luder die Auspragung des Rechtssystems sogar als eine Einfuhrungsbarriere an.

Diese extreme Sichtweise nehmen Pollitt und Bouckaert nicht ein: „Existing ways of doing things may be entrenched in laws or regulations which take time or political majorities (or both) to change. At the extreme, a particular kind of management change requires an adjustment to a country's constitution -or, in the case of EU institutions- to the founding treaties.' ^^g Sie sehen also im Rechtsstaatmodell keine Einfuhrungsbarriere, sondem lediglich erschwerte Veranderungsbedingungen.459 Sie geben jedoch auch zu Bedenken, dass neue Gesetze oder formale Regeln auch kein geradliniger Losungsweg fur eine erfolgreiche Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente sind, dies am Beispiel der Budgetierung: „Budgeting is an intensely political process, behaviours during which can be very difficult to change - even when formal procedures are modified.'"^^^

Ridder, Bruns und Spier konstatieren, dass ein abgeschlossenes Gesetzgebungsverfahren noch keine explizite, visible politische Unterstiitzung impliziert. „Mit dem Abschluss des Gesetz-gebungsverfahrens in NRW entsteht fur Nicht-Modellkommunen der Zwang zur Einfiihrung des NKF. Dies kann jedoch nicht mit der politischen Unterstiitzung in den Modellkommunen gleichgesetzt werden. "461-462

Beziiglich des Einflussfaktors „Rechtssystem" gilt Gleiches wie fiir die beiden vorhergehen-den Einflussfaktoren. Das Rechtssystem ist Faktum. Es kann durch die Aktivitaten der Pro-jektgruppe nicht verandert werden. Schwierigkeiten beziiglich Gesetzesanderungen in Rechts-staats-Modellen und die dort dominierende Regelorientierung sind bei der Wahl der Imple-mentierungsstrategie zu benicksichtigen. Der Aufwand fiir Uberzeugungsarbeit fiir Gesetzes-

457 Vgl.Liider (2001), S. 4-6. 458 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 33. 459 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 153. 460 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 66.

Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 136.

Im Novemer 2004 wurde in Land NRW ein Gesetzgebungsverfahren, das die Einfiihrung des NKF den Kommunen verpflichtend vorschreibt, abgeschlossen.

139

461

462

andemngen ist groB. Wahrend Gesetzesandenmgen -wie z.B. Andenmgen im Haushaltsrecht-

in Rechtsstaaten erschwert durchzufiihren sind, werden hingegen Verwaltungsreformen durch

neue Reformgesetze vorgeschrieben. Dies kann wiederum zur Burokratisienmg von Refor-

men beitragen. Fiir die Projektgruppen erscheinen verpflichtende Gesetze zu Reformen auf

den ersten Blick eine Implementierungshilfe, da sie nicht nur mit der Sinnhaftigkeit neuer

Steuenmgsinstrumente, sondem auch mit der gesetzlichen Verpflichtung zur Einfuhnmg U-

berzeugungsarbeit fiir neue Steuenmgsinstrumente leisten konnen. Wie Ridder, Bums und

Spier hingegen aufzeigen, bedeuten gesetzliche Verpflichtungen nicht zwangslaufig, dass es

ausreichende poHtische Veranderungstrager gibt. Uberzeugungsarbeit auf der poHtischen E-

bene ist demnach auch bei Reformen, die durch Gesetze gestiitzt sind, von den Projektgrup

pen zu leisten.

Betrachtet man den Einflussbereich „Staats- und Verwaltungssystem" in Ganze, so ist zu

konstatieren, dass es keine eindeutigen Korrelationen zwischen Reformerfolg und Auspra-

gungen des Einflussbereiches -zentrales versus foderales System, majoritares versus konsen-

suales Regime, Rechtsstaat versus PubUc-Interest-Modell- gibt. Trosa fasst zusammen, dass

der Einflussfaktor „Staats- und Verwaltungssystem" lediglich helfe, Modemisierungs-

strategien besser zu verstehen. ^^ Auch Pollitt und Bouckaert sehen in unterschiedlichen Aus-

pragungen des Staats- und Verwaltungssystems keine so ausschlaggebende Determinante fiir

Veranderungen.4^ Auch die OECD wamt vor einer Uberbewertung des Staats- und Verwal

tungssystems im Vergleich zu innerorganisationalen Besonderheiten.^^^ Dennoch scheinen -

den Ausfiihrungen folgend- dezentral regierte Rechtsstaaten „ungunstigere Startbedingungen"

fiir eine ztigigere Einfiihrung neuer Steuenmgsinstrumente aufzuweisen.

Der Einflussbereich „Staats- und Verwaltungssystem" wird in den vier Analyselandem mit

Experten in qualitativ angelegten Interviews diskutiert."* ^

3.2.2.2 Budgetdruck

Leere Staatskassen, steigende Budgetdefizite, Konvergenzkriterien der Europaischen Wah-

rungsunion zwingen amtierende Regierungen, Kosteneinsparungen vorzunehmen bzw. Ein-

nahmen zu erhohen. Budgetdruck kann ein Ausloser fur die Einfiihrung effektivitats- und

effizienzsteigemder Steuenmgsinstrumente durch die Regierung sein.

Eine positive Korrelation zwischen Budgetdruck und Engagement der Regierung fiir kosten-

senkende und einnahmensteigemde MaBnahmen der Regierung ist auf den ersten Blick zu

vermuten. Denn von neuen Steuerungsinstrumenten erwartet man, dass diese zur Transparenz

von Kosten und Leistungsergebnissen beitragen. AUerdings ist zu konstatieren, dass erstens

der Zeithorizont zwischen Projektbeginn und Wirkbetrieb von neuen Steuerungsinstrumenten

463 Vgl. Trosa (1995), S. 27. 464 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 50,185. 465 Interview OECD vom 23.09.2002. 466 Einschatzungen der Fuhnmgskrafte und Mitarbeiter der Administration zur Einflussintensitat unterschiedli-

cher AusprSgungen des Staats- und Verwaltungssystems werden nicht abgefragt, da deren Einschatzungen zu anderen Einflussfaktoren fur empirische Erkenntnisse wichtiger sind.

140

imrner weit uberjahrig ist, sodass die gewiinschte Transparenz erst nach einigen Jahren sicht-bar wird. Zweitens venirsachen die Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente Initiie-rungs- und Folgekosten (z.B. durch neue Informations- und Kommunikationstechnologie oder Schulimgen der Verwaltimgsmitarbeiter) und wirken also erst einmal einer angestrebten Kos-tensenkung entgegen. Diesen beiden Argumenten folgend, ist es eher wahrscheinlich, dass sich Regiemngen schnellen Budgetkiirzimgen zuwenden und nicht der komplexen Einfuhrung ministerieller Steuerungsinstrumente. Folglich ist zu mutmaBen, dass nur in extremen Krisensituationen, in denen Transparenz uber Kostenstrome und Leistungsergebnisse fur „RettungsmaBnahmen" eine conditione sine qua non sind, das politische Engagement fur neue Steuerungsinstrumente groB sein kann. Um schnellstmoglich ein KontroUinstrumentarium nutzen zu konnen, mtissen jedoch die Konzep-tionen der Steuerungsinstrumente einfach und pragmatisch sein.

Wahrend die Mehrzahl der Autoren' ' fmanzielle und okonomische Krisensituationen als Ausloser fur die Realisierung von Verwaltungsreformen sehen, verweisen Pollitt und Bou-ckaert auf die Tatsache, dass es in einigen Landem keine eindeutige positive Korrelation zwi-schen Budgetdruck und Reformen gibt: „...the timing of particular reforms in particular countries frequently do not correlate closely to economic crises."'*^^ Carrara verweist auf die Funk-tion des Budgetdrucks als „Motor" und auch als „Bremse" ftir die Einfuhrung neuer Steue-rungsinstrumente.'*^^ Budgetdruck kann ein Reformmotor sein, da sich Politiker und Verwal-tungspersonal pressiert fiihlen, Transparenz uber Kosten- und Leistungsstrome zu erzielen. Damit verbunden sind hingegen hohe Investitionen, auf die auch beispielsweise Hilbertz ver-weist.' ' o

Die Vermutung, dass ausschliefilich extremer Finanzdruck Regierungen zur Einfuhrung und Anwendungen neuer Steuerungsinstrumente bewegt, kann durch die sogenannte Druckhypo-these gestiitzt werden.' ' ^ Die Druckhypothese geht davon aus, dass Druck und Leistungsfa-higkeit positiv korrelieren. Sie differenziert zwischen intemen Druck (z.B. durch leistungsori-entierte, individuelle Vertrage) und extemen Druck. Erst durch extemen Druck, der extremer Budgetdruck sein kann, werden nachhaltige Veranderungen moglich. Ahnlich argumentieren Miller und Friesen: Sie verweisen darauf, dass sich eine Organisation verandert, wenn sie „sich aufgrund von Umweltverandemngen gezwungen sieht, ihre Strategic zu andem...'"*' ^

Folglich ist Budgetdruck als ein Ausloser anzusehen und gegebenenfalls auch als ein Erfolgs-faktor ftir die Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten im offentlichen Sektor einzustufen, letzteres, wenn der Budgetdruck ausgesprochen groB ist. In extremen Krisensituationen be-diirfen Politiker der Transparenz uber Kosten und Leistungen, um beispielsweise Privatisie-rungsentscheidungen treffen oder bestimmte Kostensenkungsprogramme einleiten zu konnen.

467 Vgl z.B. Banner (1993), S.191; Prey (1994), S. 29; Schwarting (1997), S. 17f 468 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 28. 469 Vgl. Carrara (2002), S. 261. 470 Vgl. Hilbertz (2001), S. 10. 471 Zur Druckhypothese vgl. Bouckaert (2004), S. 25-27. 472 Vgl. Kieser (2001b), S. 196.

141

Fiir die Projektgruppe bedeutet dies, ihre Implementienmgsstrategie auch in Hinblick auf aus-

I5sende Krafle zu tiberdenken. Stellt Budgetdruck einen zentralen AuslSser dar, ist politisches

Engagement fiir die „Neue Steuenmg" eher zu vermuten als ohne Budgetdruck. Denn die An-

zahl an politischen Veranderungstragem wird bei starkem extemen Druck grQfier sein als bei

„ideologisch" begrilndeten freiwilligen Verandenmgsprozessen. Stellt Budgetdruck den zent

ralen AuslSser fur die Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente dar, ist die Uberzeugungs-

arbeit der Projektgruppe verstarkt auf die Administration zu konzentrieren.

Um fur zukunflige Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente mehr Gewissheit uber

die Einstellungen der Miriisterialen zum Einflussfaktor ,3udgetdruck" zu bekommen, werden

den Mitarbeitem folgende Aussagen zur Bewertung angeboten:

Ohne Budgetdruck wSre die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente undenkbar gewesen. Diese Aussage trifft...

Fiir eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente hatte der Budgetdruck (noch) groBer sein miissen.

Diese Aussage trifft...

Folgende Frage wird an die Fiihrungskrafte der Administration gerichtet:

Welcher war der Ausloser (z.B. Sparzwang, Druck der Regierung, Eigeninitiative im Haus) fur die Einfuhrung

neuer Steuerungsinstrumente?

3.2.2.3 Einflussnahme durch den Burger

Der Burger hat in einer Demokratie vielfaltige Moglichkeiten, Meinungen zu artikulieren und

Einfluss zu nehmen. Wege dies zu tun, sind beispielsweise Medien, Streiks oder ehrenamtli-

ches politisches Engagement. Finden Meinungsartikulationen nicht nur punktuell, sporadisch,

sondem gehaufl und mit Vehemenz statt, so wird eine Regierung zur jeweiligen Thematik

Stellung beziehen miissen. Druck lastet dann auf der Regierung.

Grundlegende Problematik dieses Einflussfaktors auf die Einfuhrung von neuen Steuerungs-

instrumenten in Ministerialverwaltungen ist die mangelnde Kenntnis des Biirgers uber Exis-

tenz, Sinn imd Zweck von Steuerungsinstrumenten. Biirger engagieren sich ftir konkrete Poli-

tikfelder wie beispielsweise die Gesundheits- oder Arbeitsmarktpolitik. Instrumente, die eine

bessere politische Steuerung eines Staates ermoglichen, sind kein Fokus. Es fehlt erstens der

direkte Zusammenhang zwischen individueller Betroffenheit und individuellem Nutzen der

Instrumente fiir den Biirger, da diese politikfeldiibergreifend Nutzen stiften. Zweitens erfor-

dert die Auseinandersetzung mit neuen Steuerungsinstrumenten Offenheit und Interesse fiir

betriebswirtschaftliche Fragestellungen, die nur bei wenigen Btirgem anzutreffen sind.

Liider zeigt in seinem Kontingenzmodell einen Zusammenhang zwischen den Erwartungen

des Biirgers und dem Anderungsverhalten der politischen Akteure auf, in seinem Reformpro-

zessmodell zwischen der Offentlichkeit und der Implementationsstrategie. Hauschildt halt in

seinem Kontingenzmodell die gesellschaftliche Einstellung zur Linovation als einen situativen

Faktor fest. Dies mag insbesondere bei Produktinnovationen richtig sein, da der Biirger der

zukiinftige Anwender des Produktes ist. Dahme, Grunow und Hegner argumentieren, dass

Veranderungen dann initiiert werden, wenn ein Problem „ein hohes Mafi an offentlicher

Aufmerksamkeit bewirkt hat, wenn also gesellschaftliche Problemsensibilitat die politisch

142

Verantwortlichen in Zugzwang setzt"' ^ ^ Dies trifft nach Pollitt und Bouckaert bei Einfuh-rungsprozessen neuer Steuenmgsinstrumente im offentlichen Sektor nicht zu. Pollitt und Bouckaert sehen keinen direkten Zusammenhang zwischen dem Einflussfaktor „Einflussnah-me durch den Burger" und dem Reformergebnis. Sie begrunden dies mit dem aufgezeigten unzureichenden Wissen des Burgers um neue Steuenmgsinstrumente: „It should be immediately be acknowledged that management reform is not usually at the top of the citizenry's list of priorities. Neither is it a topic upon which most men and women in the street have very specific suggestions to offer."" " " Des Weiteren fuhren sie aus, dass sich der Biirger eher fur konkrete Politikfelder engagiert, als dass er strategische Losungen fur Effektivitats- und Effi-zienzverbesserungen des Staates einfordert.' ' ^ Durch ihre empirischen Forschungen haben Pollitt und Bouckaert bewiesen, dass es keinen direkten Zusammenhang zwischen offentli-cher Meinung und Reformergebnis gibt: "Public opinion is also a complex issue, with no easy or straightforward link between the success of reforms and the perceived legitimacy of the politic-administrative system.'" ' ^ Bogumil und Schmid schUeBen sowohl eine formelle wie informelle Beteiligung der Biirger am Modemisierungsgeschehen aus.^'^'^ Jann verweist dar-auf, dass die Bundesverwaltung in Deutschland „per Verfassung biirgerfem" ist und sie „so wenig unmittelbare Leistungen fur Btirgerinnen und Burger erbringt", dass sich „der Bund kaum direkt mit der zunehmenden Unzufriedenheit seiner ,Kunden' herumschlagen" muss. ^s

Wenngleich de facto der Burger bislang keinen Politiker zur Anwendung von Steuerungsin-strumenten in Politik und Administration bewegen konnte, kann von der Projektgruppe in Zu-sammenarbeit mit Experten versucht werden, erstens den gesellschaftlichen Nutzen neuer Steuenmgsinstrumente verstarkt in der Offentlichkeit zu kommunizieren. Zweitens konnen Konzeptionsentwiirfe neuer Steuerungsinstrumente die Integration des Biirgers vorsehen. Loffler verweist darauf, dass in einigen OECD-Landem der Burger bei der Leistungsdefmiti-on und Leistungskontrolle einbezogen wird. ^^ Beispiel hierfur ist das schweizer Konkor-danzmodell. ^^ Somit wird der Burger Teil der ReformmaBnahmen. Voraussetzung fur die institutionelle Beriicksichtigung der organisierten Interessenvermittlungen bzw. Biirgerbetei-ligung ist jedoch der Wille der Politik, den Biirger zu integrieren. Somit ist der Druck des Biirgers, neue Steuerungsinstrumente in Ministerien einzufuhren, vielmehr eine Folge des politischen Systems und Engagements als eine Erfolgsvoraussetzung. Die Erkenntnis ent-spricht auch der Empfehlung der OECD an die Regierungen, die Notwendigkeit von Refor-men, den Reformprozess und die Reformerfolge zu kommunizieren.^^i

Dieser Einflussfaktor muss aufgrund der aus vorliegenden Untersuchungen abgeleiteten Er-kenntnisse in der empirischen Erhebung nicht berticksichtigt werden.

473 Dahme/ Grunow/ Hegner (1980), S. 173. 474 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 32. 475 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 32. 476 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 126. 477 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 122.

478 Jann (2004a), S. 100. 479 Vgl. Loffler (2000), S. 50. 480 Vgl.Kuckelhaus(1999),S. 88. 481 Vgl. OECD (2001), S. 3.

143

3.2.2.4 Einflussnahme durch Experten

Als Experten werden Theoretiker und Praktiker klassifiziert, die sich mit Steuenmgsinstru-

menten imd/ oder Verandemngsprozessen beschaftigen und in diesem Bereich uber Spezial-

wissen verfugen. Steuerungs- und Implementiemngsexperten konnen akademische Spezialis-

ten, Untemehmens- und Organisationsberater sowie Mitarbeiter von Institutionen sein, die im

Bereich neue Steuerungsinstrumente oder Veranderungsmanagement Erfahnmgen haben.

In der Hypothese 4 wurde festgehalten, dass ein Einfuhnmgserfolg neuer Steuerungsinstru

mente in der Ministerialverwaltung wahrscheinlicher ist, wenn sich exteme Experten in den

Konzeptions- und Implementienmgsprozess einbringen. Begrtindet wurde dies damit, dass

Konzeptions- und Implementienmgswissen iiber Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsin

strumente in der Administration unzureichend anzutreffen sind und angesehene Experten U-

berzeugungspotenzial gegenuber der poHtischen Riege aufweisen kSnnen. Motivieren konnen

exteme Ideengeber Politik und Administration beispielsweise dadurch, dass sie aufgrund ihres

Wissens Erfolgsbeispiele anderer offentUcher Verwaltungen kommunizieren konnen. Durch

Exteme kSnnen sowohl das Engagement der von der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente

betroffenen Akteure als auch deren Kompetenz durch Wissensubermittlung gestarkt werden.

Im Reformprozessmodell von Luder wirken Reformtreiber, zu denen Experten zahlen, auf das

Verhahen der reformaktiven politischen Akteure ein. Eine Integration von Reformtreibem in

die praktische Umsetzimg von Reformen ist im Reformprozessmodell nicht vorgesehen. Bo-

gumil und Schmid hingegen empfehlen die Integration von Beratem in die einzelnen Imple-

mentierungsprojekte.'*82 PolUtt und Bouckaert sehen eine positive Beeinflussung sowohl von

Regierung als auch von Ministerialbeamten durch die Erfahnmgen Dritter. Dies beruht vor

allem auf ihrer groBeren Legitimitat: „The basic proposition here is that the wider the range of

customary sources of advice, the more likely it is that new ideas -especially those from out

side the public sector- will reach ministers' ears in persuasive and influential forms. Thus, for

example, new management ideas will have an earlier and better chance of getting a sympa

thetic hearing from executive politicians."^^^ Neben groBerer Legitimitat wird der Wissens-

vorsprung extemer Berater als wichtig fur einen Projekterfolg eingestuft.'*^^ Pollitt und Bou

ckaert verweisen auch auf die Unzulanglichkeit sowohl von Theorien als auch von Praxis-

empfehlungen allein. Wahrend erstere selten konkrete Empfehlungen zu Veranderungen ent-

wickehi, mangelt es in der „grauen Literatur" der Handbticher und Leitfaden an theoretischer

Fundierung.'*^^ Eine gemeinsame Verfolgung beider Richtungen fiihrt nach vome. Bouckaert

verweist in diesem Zusammenhang auf „Synergien zwischen dem offentlichen Dienst, Think

Tanks, Universitaten und Consultants"'*^ . Jann konstatiert, dass sich „ohne die kontinuierli-

che Einbeziehung Extemer in den Reformprozess (...) Reforminitiativen nicht durchsetzen

k6nnen"487.

482 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 122. 483 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 54-55. 484 Zapico(1997),S.71. 485 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 188. 486 Bouckaert (2004), S. 33. 487 Jann (2004), S. 21.

144

Diesen Zuspruchen und Fordenmgen nach Integration von Experten in Reformprozesse ste-hen kritische Stimmen gegenuber, ob der Expertenstatus wirklich gerechtfertigt ist: „... an insider from the consultant industry recently revealed the consultants' strategy of ,concept recycling' from private enterprises to the public sector."^^^

Die sorgfaltige Auswahl kompetenter Experten ist wichtig. Experten sollten sowohl in die Projekgruppen der Ministerien integriert und neben konzeptionellen Aufgaben vor allem auch fiir die Gewinnung von politischen Veranderungstragem eingesetzt werden. Dies ist bei der Konstituierung der Projektgruppen zu beriicksichtigen. Zu der Zufriedenheit mit und der Notwendigkeit von Experten innerhalb der Administration werden im Rahmen der empirischen Erhebung folgende Aussagen fur den Fragebogen formu-Uert: Mit der extemen Unterstutzung war ich sehr zufrieden. Diese Aussage trifft...

Exteme fachliche Unterstutzung ist aufgrund der mangelnden betriebswirtschaftlichen Expertise in der Ministe-

rialverwaltung fur eine aus fachlicher Sicht gute Konzeption neuer Steuerungsinstrumente notwendig. Diese

Aussage trifft...

Die Notwendigkeit von Uberzeugungsarbeit durch Experten auf politischer Ebene wird mit Fiihrungskraften der Administration, Projektgruppenmitgliedem und Experten thematisiert.

3.2.2.5 Veranderungstrager der Politik

Unter politischen Veranderungstragem werden Mitglieder der Regierung und des Parlaments verstanden, die sich fiir die Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Ministe-rialverwaltung einsetzen.

Eine ministerientibergreifende und nachhaltige Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung ist nur moglich, wenn es ausreichend Veranderungstrager der Politik gibt, die sich fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente engagieren und diese aufgrund ihres Durchsetzungspotenzials den Ministerialverwaltungen vorschreiben. So lautet die Hypothese 1. Eine flachendeckende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente bedarf eines strategischen Konzepts der Politiker. Ansonsten sind lediglich hisellosungen in einzelnen Ministerien moglich.

Die Notwendigkeit politischer Veranderungstrager ftir erfolgreiche Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor kann durch theoretische Modelle und zahl-reiche Expertenmeinungen bestatigt werden. Die Forderung nach extemem Druck durch Veranderungstrager der Politik kann durch den Contingency Approach bestarkt werden. Es bedarf eines extemen Rebels, dass die Ministerien neue Steuemngsinstmmente konsequent anwenden. Wahrend die ubrigen dargestellten exter-nen Einflussfaktoren primar Dmck auf die Politiker ausuben konnen, kann sich politisches Engagement vor allem positiv auf das administrative Engagement fur neue Steuemngsinstmmente auswirken.

Derlien (2000), S. 166.

145

Luder und Jones sehen in einem eindeutigen, politischen Willen fUr die EinfUhnmg und Nut-

zung neuer Steuenmgsinstrumente einen zentralen Erfolgsfaktor. Buchholtz konstatiert in die-

sem Zusammenhang, dass neben einer starken, visiondren FUhrungspersdnlichkeit der politi-

sche Wille der gnmdlegende Erfolgsfaktor fUr erfolgreiche EinfUhnmgsprozesse neuer Steue-

rungsinstmmente ist. s^ Die OECD und Demeestere konkretisieren die Forderung nach einem

politischen Willen. Dieser mtisse sich in entsprechenden Aktivitaten der Minister widerspie-

geln. Die OECD betont die exponierte Stellung der Minister im VerMnderungsprozess: „The

main responsibility for initiating, deciding and implementing such reforms, however, lies with

the minister concerned and with his or her (line) departments. As some change is always in

evitable, each ministry has a certain capacity for bringing it about."^^ Demeestere sieht in

dem ausdrtlcklichen Willen der Verwaltungsspitze, die von dem Vorteil der Neuerung tiber-

zeugt sein muss, eine Erfolgsnotwendigkeit: „Un tel changement n'est done possible qu'avec

une volont6 ferme d'une Direction g6n6rale convaincue des avantages d'une telle d6-

marche."^^^ Das ehrliche, aktive Engagement der Verwaltungsspitze, das sich nicht zuletzt

auch in strukturellen VerSnderungen (Versetzungen, Auflfisung von Referaten...) widerspie-

geh mtisste, ist aus folgendem Grund wichtig: Wandel allein auf symbolischer Ebene wird

schnell von den BefUrwOrtem als scheinheilig diskreditiert. Deren anfSngliches aktives Enga

gement kann dann schnell nachlassen, so argumentieren Bogumil und Schmid.^^^ Bouckaert

verweist vor allem auf die bedeutende Rolle der Finanzminister bei EinfUhrungsprozessen

neuer Steuenmgsinstrumente und fordert eine „wiederhohe und effektive Untersttitzung durch

diese Politiker**^^^ Lorig konkretisiert die Forderung nach politischem Engagement damit,

dass Beziehungen zwischen Politik und Verwaltung bei EinfUhrungen neuer Steuenmgsin

strumente im fiffentlichen Sektor mitzuverhandeln sind. ^^ Reichard spricht in diesem Zu-

sammenhang von einer notwendigen „Politikreform"495,

Veranderungsexperten der Privatwirtschaft bestatigen das notwendige Engagement der oberen

Ftihrungskrafte fUr anstehende VerSnderungen. Kobi sieht im Engagement der Ftthnmgskrafle

als VerSndenmgstrager eine conditione sine qua non fUr den Erfolg von Wandel: „Ohne das

Engagement der oberen Ftihrungskrafte geschieht nichts Entscheidendes. Der klare Verande-

nmgswille von oben muss fUr alle spilrbar sein. Die Ftihrungskrafte sind als Promotoren und

Impulsgeber im Wandel zentral."^^^ ,3evor das oberste Kader ein gemeinsames Verstandnis

uber Notwendigkeit und Prozess des Wandels gewonnen hat, lohnt es sich in der Kegel nicht,

tiefgreifenden Wandel in Angriff zu nehmen."^^^ Staehle verweist auf die herrschende Mei-

nung der Praxis, dass der ,top down' Ansatz in den meisten Fallen der richtige ist, „da mit

ihm am leichtesten und nachhaltigsten die notwendige Top Management-Untersttiztung er-

489 Vgl. Buchholtz (2001), S.152; siehe auch World Bank (2000), S. 25, 27. 490 OECD (1999), S. 12. 491 Demeestere (2002), S. 188. tfbersetzung: Solch eine Veranderung ist nur mit einem entschlossenen Willen

der Verwaltungsspitze moglich, die von den Vorteilen der Veranderung iiberzeugt ist. 492 Vgl. Bogumiy Schmid (2001), S. 132. 493 Bouckaert (2004), S. 32. 494 Lorig (2001), S. 338. 495 Reichard (1997), S. 655. 496 Kobi (1996), S. 43. 497 Kobi (1996), S. 44.

146

reicht wird"498. Der Change-Experte Kotter fordert, dass je nach VerMnderungsbereich immer

die Fiihrungsspitze des Bereichs oder der Organisation als Verandemngspromotor zu fungie-

ren habe.499 im vorliegenden Fall ist dies der Minister.

Peters fuhrt zwei unterschiedliche Strategien zur Generierung von bedeutender und nachhal-

tiger Veranderung an: die politische Spitze als Veranderungspromotor oder die Einbindung

der Organisationsmitglieder in den Veranderungsprozess. „One strategy would require reform

to be driven from the very top of government, from presidents and prime ministers, in order to

overcome the resistance to change inherent in any large organization. The alternative strategy

would argue that the only way to produce really meaningful and enduring change is to involve

the members of those organizations and to co-opt them into the change process."5oo Gegen die

zweite Strategic argumentiert Wottawa. Wottowa betont die Notwendigkeit von VerSnde-

rungstragem im oberen Management. Diese seien wichtiger als die Veranderungstrager im

mittleren Management:... "die ,Reformer' verbreiten sich nicht nach oben und unten, sondem

werden sandwichartig von oben nach imten zusammengepreBt und sterben aus"^^^ Er fUhrt

weiter aus, dass die Vemachlassigung von Kompetenz und Motivation bei Politikem bei der

Konzeption der neuen Steuerungsinstrumente der „Geburtsfehler" der Reformen in Deutsch-

land ist.502

Ridder, Bruns und Spier zeigen in ihrer empirischen Studie zu den EinfUhrungsprozessen des

NKF in sieben Modellkommunen in NRW mangelne Untersttitzung der politischen Entschei-

dungstrager auf: „Das Projekt wird geduldet, konkrete Untersttitzung erfolgt jedoch aus dem

noch nicht erkennbaren Nutzen nicht."^^^ Sie verweisen in diesem Zusammenhang auf die

gravierenden Folgen des Fehlens einer strategischen Ftihrung im Implementierungsprozess:

„Daraus entsteht das Risiko, dass sich Reforminitiativen eher binnenstrukturell -als btirokra-

tisch-administrative Veranderungsprojekte- entwickeln und aus diesem Grunde Ziele eines

grundlegenden Wandels des Verwaltungshandelns nicht erreicht werden."^^^

Die Notwendigkeit von in der Hierarchic oben stehenden Veranderungstragem konnte durch

zahlreiche Meinimgen und Erfahrungen von Experten des offentlichen und privaten Sektors

bestarkt werden. Folglich mussen Moglichkeiten gefimden werden, wie die Zahl und Intensi-

tat politischer Veranderungstrager erhoht werden kann. Stellt die finanzielle Entwicklung

eines Staates keinen ausreichenden Druckmechanismus ftir Einfiihrungen neuer Steuerungs

instrumente dar, scheint Uberzeugungsarbeit der Projektgruppe, hier vor allem ihrer Experten

und Machtpromotoren die einzige Problemlosung zu sein.

Folgende Aussage wird zimi Einflussfaktor „Veranderungstrager der Politik" formuliert:

Der Reformprozess ist nur daiin langfristig erfolgreich, weirn ihn die Politik aktiv unterstutzt. Diese Aussage

trijft...

498 Staehle (1999), S. 935. 499 Vgl. Kotter (1998), S. 4. 500 Peters (2000), S. 358. 501 Wottawa (O.J.), S. 14. 502 Vgl. Wottawa (o.J.), S. 28. 503 Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 128. 504 Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 115.

147

Daniber hinaus wird die tatsachliche und erforderliche Ausgestaltimg dieses Einflussfaktors mit den Fiihrungskraflen und Projektgruppenmitgliedem der Administration diskutiert.

Schlussfolgerungen zu den externen Einflussfaktoren Die vertiefende Beschaftigung mit extemen Einflussfaktoren hat gezeigt, dass es ftir erfolg-reiche flachendeckende Einfuhrungen neuer Steuerunginstrumente in der Zentraladministrati-on extemer Hebel bedarf. Diese Aussage kann durch kontingenztheoretische AnsStze bestSrkt werden. Daruber hinaus konnte eine notwendige Priorisierung von Einflussfaktoren aufge-zeigt werden: PoHtische Verandenmgstrager sind in HinbUck auf administratives Engagements ftir neue Steuerungsinstrumente zu fokussieren. Zwingt extremer Budgetdruck amtie-rende Regierungen nicht zur Anwendung neuer Steuerungsinstrumente, ist vor allem Uber-zeugungsarbeit durch Experten auf pohtischer Ebene zu leisten. Durch die vertiefende Auseinandersetzung mit potentiellen extemen Einflussfaktoren konnten die Hypothesen 1 und 4 bestarkt werden.

3.2.3 Inteme Faktoren

Ftinf inteme Einflussfaktoren, die sich vor allem auf das Engagement der Administration ftir die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente auswirken, konnten durch Analyse des Steue-rungsobjektes und des Implementierungsgegenstandes identifiziert werden: • Anreizsysteme, • Aus- und Fortbildungssysteme, • Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten, • Verwaltungskultur und • Verandenmgstrager der Administration.

3.2.3.1 Anreizssystem

Anreize, gute Leistungen zu erbringen, konnen materieller Art und nicht-materieller Art sein. Beispiele ftir materielle Anreize sind • personliche PrSmien bzw. Zulagen, • erfolgsabhSngige Beforderung, • Outer und • Arbeitsplatzsicherheit.

Unter nicht-materielle Anreize konnen • vergrofierte Verantwortungsbereiche, • Erweiterung horizontaler Mobilitat (job-enrichment, job-enlargement, job rotation), • Auszeichnungen, • Anerkennung, • soziale Beziehungen und • ideelle Befriedigung (Stolz auf eigene Arbeit) subsumiert werden. o^

505 Vgl. Demeestere (2002), S. 189; Kuckelhaus (1999), S. 216-218; Winter (1998), S. 274; Bogumiy Schmid (2001), S. 39.

148

Im Kapitel 2 koimte gezeigt werden, dass sich die Einfuhnmg von Anreizen im Rahmen der Implementierung neuer Steuenmgsinstmmente in der Administration fur leistungsorientierte Ministeriale positiv auswirken kann. Modellimmanente Anreize sind Transparenz uber Leis-tung und ein vergroBerter Verantwortungsspielraum, die von den „guten Performem" eher als positiv gewertet werden. „Schlechtere Performer" werden hingegen nicht nur die aus der An-wendimg der Instrumente resultierende Leistungstransparenz furchten, sondem sich gegebe-nenfalls auch um ihre persSnliche berufliche Entwicklung sorgen. Unabhangig von der personlichen Einstellimg zur Leistungstransparenz bedeutet die Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente fur alle Livolvierten eine kurz- und mittelfristige Arbeits-zunahme. Aufgrund dieser negativen Konsequenz ist davon auszugehen, dass sich Entschadi-gungsmechanismen fur die periodisch zunehmende Arbeitsbelastung positiv auf das Engagement der Ministerialen gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten auswirken konnen.

Duck sieht ohne Anreize keinen Veranderungserfolg am Horizont: "If they are not, there is Httle incentive for individuals to use the new processes even if they do work."506 Etxeharria sieht in Anreizen das entscheidende Instrument, um Widerstand bei Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente im offenthchen Sektor zu uberwinden. ' Diese allgemeinen Aussagen konnen durch die verhahenswissenschaflliche Entscheidungs-theorie theoretisch untermauert werden. Eine wesentliche Aussage der verhaltenswissen-schafllichen Entscheidungstheorie^^^ ist, dass Individuen nur begrenzt kognitive Fahigkeiten besitzen, sodass das Wissen an Altemativen begrenzt ist und in Entscheidungssituationen keine Maximierung uber alle moglichen Altemativen vorgenommen werden kann. Nach dem Konzept der begrenzten Rationalitdt wahlen Individuen in Entscheidungssituationen befriedi-gende statt optimale L5sungen, weil sie eher auf Stimuli reagieren als dass sie eine Altemati-venabwagung vomehmen. o^ Die verhaltenswissenschaftliche Entscheidungstheorie kann so-mit die Forderung nach Anreizen, also Stimuli, im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Administration untersttitzen. Die Teilnahme an Veranderungen hangt nach der verhaltenswissenschafllichen Entscheidungstheorie vom Anreiz-Beitragsverhaltnis ab. Das Barnar'sche Anreiz-Beitragsmodell zahlt bis heute zum Kembestand entscheidungstheo-retischer Erkenntnisse in der Organisationstheorie.^^o hidividuen leisten nur so lange BeitrSge, wie sie die gebotenen Anreize als mindestens gleich grofi oder groBer als ihre Beitrage wahr-nehmen. Anreize und Beitrage mussen mindestens im Gleichgewicht sein. ^ Der Anreiz-Beitrags-Theorie folgend, ist eine Anpassung des ministeriellen Anreizsystems im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente zwingend notwendig, da durch die Einfuhrung

506 Duck (1998), S. 74. 507 Vgl. Etxebarria (1989), S. 61. 508 Die Wurzeln der „Verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie" liegen in den 30er Jahren bei den

„klassischen" Arbeiten von Barnard. Weitere Wegbereiter dieser Theorie sind Simon, March und Cyert. Die verhaltenswissenschaftliche Entscheidungstheorie hat zum Ziel, mikropolitische Prozesse bei Entschei-dungen zu beriicksichtigen. Dabei nimmt sie Abstand von rationaler Entscheidungslogik. Sie begreift Ent-scheidimgsprozesse als menschliches Entscheidungsverhalten.

509 Berger/ Bemhard-Mehlich (2001), S. 133, 140; Picot et al. (2001), S. 102; Bogumil/ Schmid (2001), S. 42; vgl. auch zum Konzept der begrenzten Rationalitat Abschnitt 2.1.1.

510 Vgl. Bogumil/ Schmid (2002), S. 39. 511 Vgl. Berger/ Bemhard-Mehlich (2001), S. 134; Bogumil/ Schmidt (2001), S. 36-39; Staehle (1999), S. 35-

36.

149

ein Beitrag von den Beteiligten -im Sinne von anfSnglich steigendem Arbeitspensum und

„Offenbanmg der eigenen Leistung"- verlangt wird. Das Anreizsystem muss so konzipiert

werden, dass die gebotenen Anreize mindestens so groB sein milssen wie die Beitrage, die die

Mitarbeiter und Ftlhrungskrafte leisten.5i2

Auf die Frage nach der Ausgestaltung des Anreizsystems gibt Herzberg eine Antwort.^is Er

differenziert zwischen Motivatoren und Hygienefaktoren. Nach ihm motivieren nur intrinsi-

sche Faktoren wie zum Beispiel interessante Arbeit oder Verantwortungszunahme. Lohn, Sta

tus Oder das Betriebsklima sind hingegen Hygienefaktoren. Hygienefaktoren sind Faktoren,

die Unzufiiedenheit verhindem, aber keine Zufriedenheit herstellen. Nach Herzberg sind die

Motivatoren bei VerMnderungen zu fokussieren.

Kuckelhaus rat hingegen auch zur Integration von Hygienefaktoren in ein ministerielles An

reizsystem. Er begrUndet dies wie folgt: , Je hfiher die Stellung um die Aufgabenverantwor-

tung ist, desto starker wirken intrinsische Motive, wohingegen Akteure mit geringen Frei-

heitsgraden starker durch extrinsische Motive getrieben sind."^^^

Winter fordert neben positiven Sanktionsmechanismen bei guter Leistung auch negative

Sanktionsmechanismen bei schlechter Leistung. Als Beispiele fUhrt er ein Maluspunktesystem

an, zum Beispiel als Element des Befbrderungswesens, Negativpramien sowie nichtmonetare

Sanktionen wie Einschrankimg von Verantwortungs- und Gestaltungsspielraumen, Ein-

schrankung horizontaler Mobilitat, Degradierung, Entlassung oder Versetzung.^^^ Eine Viel-

zahl weiterer Autoren regt die EinfUhrung von Anreizen im Zusammenhang mit Verande-

rungsprozessen an. Zapico rat dazu, positives Veranderungsverhalten der Ftihrungskrafte zu

belohnen.516 Kuckelhaus, Winter, Berger/Bernhard-Mehlich und Bogumil/ Schmid fordem

aufgrund vielfUltiger und differenzierter Motivstrukturen pluralistische Anreizsystem ftlr Or-

ganisationen.517 Mayntz und Roth heben hervor, dass Anreize gewilnschtes Verhalten nur

dann erzeugen kOnnen, wenn die Adressaten ein Minimum an Eigenmotivation zeigen. ^^

Kritischer steht Bohm neuen Anreizsystemen im Offentlichen Sektor gegentiber. Sie hat meh-

rere wissenschaftliche Untersuchungen zur Akzeptanz von finanziellen Anreizen in der 6f-

fentlichen Verwaltung analysiert und kommt zu folgendem Fazit. Leistungspramien demoti-

vieren diejenigen Mitarbeiter, die nicht in den Genuss dieser kommen. Folge ist ein schlechte-

res Betriebsklima durch Zunahme von Neid und unproduktivem Konkurrenzverhalten.5i9

Die Begleitung der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente durch Anderungen im

Anreizsystem erscheint auf den ersten Blick vorteilhaft. Anreizmfiglichkeiten sind vielfaltig,

wie die Literatur illustriert. Der Einflussfaktor „Anreizsysteme" ist der in quantitativer Hin-

sicht am intensivsten diskutierte Einflussfaktor. Vor allem sprechen folgende drei Argumente

ftlr die Etablierung eines Anreizsystems im Rahmen der EinfUhrung neuer Steuerungsinstru-

512 vgl. Kuckelhaus (1999), S. 54. 513 Vgl. Staehle (1999), S. 153. 514 Kilckelhaus (1999), S. 213. 515 Vgl. Winter (1998), S. 274. 516 Vgl. Zapico (1994), S. 383, siehe auch Morin/ Delavallee (2001), S. 138. 517 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 221; Winter (1998), S. 247; Berger/ Bemhard-Mehlich (2001), S. 135; Bogu-

miy Schmid (2001), S. 39. 518 Vgl. Roth (1994), S. 37. 519 Bohm (1997), S. 101-107 sowie Bohm (2000) und Staehle (1999), S. 969.

150

mente in der Administration. Alle Ministerialen mussen durch anfdngliche Mehrarbeit einen

Beitrag leisten. FUr diesen Beitrag, gemafi der Anreiz-Beitrags-Theorie, sind die Ministerialen

zu entschadigen. Ministeriale, die die EinfUhrung von Steuerungsinstrumenten befurworten,

k5nnen neben den daraus impliziten Veranderungen, die auch Anreize darstellen konnen -ein

vergrofierter Verantwortungsbereich und Leistungstransparenz- zusatzliche Stimuli erhalten,

um sich verstarkt flir die EinfUhrung zu engagieren, zum Beispiel als Veranderungspromotor.

Ministeriale, die neuen Steuerungsinstrumenten indifferent bzw. -Mayntz und Roth folgend-

ihnen wenigstens etwas positiv gegeniiber stehen, konnen durch Anreize zu einer positiven

Einstellung bewegt werden.

Gegen die EinfUhrung eines Anreizsystems spricht die daraus resultierende verscharfte dicho-

tome Situation: eine wachsende Spaltung zwischen guten und weniger guten Leistungstragem

bzw. zwischen Leistungstragem, die neuen Steuerungsinstrumenten eher positiv versus eher

negativ eingestellt sind. Dies kann das Arbeits- und Veranderungsklima negativ beeinflussen.

Diesen Uberlegungen folgend, ist das Anreizsystem so auszugestalten, dass die auszuwahlen-

den Anreize auch von den Implementierungsgegnem als neutral oder sogar positiv gewertet

werden. Beispiele fUr solche Anreize sind referats- oder abteilungsbezogene Boni bei Budget-

unterschreitung bei voUem Zielerreichungsgrad. Ein Teil des nicht verausgabten Budgets

kann zum Beispiel in die Modemisierung der referats- oder abteilungseigenen Informations-

technologic (IT) investiert werden. Immaterielle Anreize wie Lob oder Erweiterung der hori-

zontalen Mobilitat k6nnen Abteilungs- und Referatsleiter individuell regeln. Ratsam ist es,

wenn die Fuhrungskrafle die Wunsche der Mitarbeiter in die Ausgestaltung des Anreizsys

tems integrieren. Auf individuelle, finanzielle Anreize soUte zu Beginn der Veranderung ver-

zichtet werden, da dies am ehesten die Lager spalten kann. Hinzu kommt, dass mit finanziel-

len Anreizen eine Senkung des Grundgehaltes verbunden sein mtisste. Denn eine allgemeine

Gehaltserhdhung ist aufgrund der fmanziellen Engpasse des 6ffentlichen Sektors nicht denk-

bar.520 Auf negative Sanktionsmechanismen ist bei der EinfUhrung neuer Steuerungsinstru-

mente aufgrund obiger Argumentation zu verzichten.

Hat sich hingegen der EinfUhrungsprozess eine Zeitlang als erfolgreich und stabil erwiesen,

soUte das Anreizsystem auch individuelle Boni fUr gute Leistungen und Maluspunkte fUr

schlechte Leistungen ermoglichen. Denn nur so kann sich langfristig eine wahrhaflige Leis-

tungskomponente im offentlichen Sektor etablieren.

Im Rahmen der empirischen Erhebung werden die Mitarbeiter der Ministerialverwaltungen

gebeten, zu folgenden Aussagen bezuglich des Anreizsystems Stellung zu nehmen:

Im Rahmen der EinfUhrung neuer Steuerungsinstrumente wurde das Anreizsystem dahingehend angepasst, dass

nun Verantwortungsubemahme und gute Leistung belohnt werden. Diese Aussage triffi...

Falls dies der Fall ist, bitte auch die folgende Aussage beantworten: Ich bin mit dem angepassten Anreizsystem

sehr zufrieden. Diese Aussage triffi...

Die EinfUhrung eines Anreizsystems, das gute Leistung belohnt, ist eine wesentliche Voraussetzung fiir eine

erfolgreiche EinfUhrung neuer Steuerungsinstrumente. Diese Aussage triffi...

Anreize soUten eher finanzieller als immaterieller (z.B. Lob, Anerkennung) Art sein. Diese Aussage trifft...

520 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 199; Kuckelhaus (1999), S. 218.

151

Auch Fiihrungskrate werden zu ihrer Meinung zu leistungsabhangigen Anreizsystemen be-fragt.

3.2.3.2 Aus- und Fortbildungssystem

Unter Aus- und Fortbildungssystem werden samtliche Schulungen verstanden, an denen die

Ministerialen teilnehmen konnen. Fur den vorliegenden Fall interessieren

• fachliche Schulungen flir Fuhnmgskrafle und Mitarbeiter (z.B. Schulungen zur Ziel- und

MaBnahmenoperationalisienmg),

• spezifische Aus- und Fortbildungen fiir Controller und

• Schulungen in Fiihrungspraktiken.

Anzahl, Qualitat und zeitlicher Umfang von steuerungsspezifischen Aus- und Fortbildungen

haben Auswirkungen auf die Kompetenz der Ministerialen im Umgang mit neuen Steuerungs-

instrumenten. Dariiber hinaus konnen Aus- und Fortbildungen zur Akzeptanz neuer Steue-

rungsinstrumente beitragen.

Wahrend fachliches Wissen leicht zu vermitteln ist -vorausgesetzt, dass die Konzeption der

Steuerungsinstrumente pragmatisch ist- ist fraglich, inwiefem durch Schulungen Fiihrungs-

krSfle in ihren individuellen Ftihrungsstilen verandert werden konnen.

Luder sieht in mangelnder Personalqualifikation eine Einfuhrungsbarriere bei Veranderungen

im Sffentlichen Sektor. i sind die von der Veranderung betroffenen Akteure nicht ausrei-

chend qualifiziert, diese zu vollziehen, so scheitem VerSnderungen. Eine Differenzierung

zwischen Fach- imd Managementqualifikation nimmt Luder nicht vor. Senge betont hingegen

vor allem die Notwendigkeit der Veranderung oder Existenz von bestimmten Fuhrungs-

fahigkeiten -wie beispielsweise Ehrgeiz, Vision und Charisma- bei Veranderungen: „Es miis-

sen iiberall in der Organisation Fiihrungsfahigkeiten geweckt und entwickelt werden. Bin hel-

denhafter Fiihrer reicht nicht."522

Im 7'S-Modell fmdet die Kompetenz des Personals Beriicksichtigung. Als eine von sieben

Elementen muss die Kompetenz in Einklang mit weiteren Elementen wie beispielsweise In-

strumente, Organisationsstruktur und Organisationskultur stehen. Da durch die Einfuhrung

neuer Steuerungsinstrumente das Element „Listrument" verandert wird, ist das Personal ent-

sprechend zu qualifizieren. Vertreter des 7-S-Modells betonen, dass den weichen „S" (skill,

staff, style) in Organisationen eine groBere Aufmerksamkeit als den harten „S" (wie z.B.

structure, systems) gewidmet werden sollte. ^a Demnach bediirfen Aus- und Fortbildungen bei

Veranderungen besonderer Beriicksichtigung.

Weitere Autoren nehmen zur Personalqualifikation als Einflussfaktor bei Veranderungen Stel-

lung. Ridley fordert Kulturverandenmgen durch Aus- und Fortbildungen. 24 Crozier konsta-

tiert, dass weniger die Anderung von Regeln und AblSufen, sondem die Professionalisierung

521 VglLiider (2001), S. 3-5. 522 Senge (2000), S. 20. 523 Vgl. Bea/ Haas (1993), S. 370; Buchholtz (2000), S. 132-133. 524 Vgl. Ridley (2000), S. 142.

152

des Personals fur Veranderungen entscheidend ist. ^s strebel sieht in Workshops und Trai-ningsveranstaltungen die wichtigsten VeranderungsmaBnahmen.526 Empirische Untersuchungen haben gezeigt, dass die Einfiihrung von neuen Steuenmgsinstru-menten in denjenigen Abteilungen relativ erfolgreich verlaufl, in denen schon im Vorfeld ein gutes Management vorhanden ist: „It is interesting to note that new management practices have been more often successfully implemented in departments and agencies that were already reputed to be well managed..."^2? Diese Erkenntnis belegt, dass die Implementierung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente primar eine Fiihrungsfrage und keine technische Frage ist. Erfahrungen mit Einfiihrungsprozessen des NKF in nordrhein-westfalischen Mo-dellkommunen weisen auch auf die Notwendigkeit hin, „ein auf die spezifische kommunale Situation ausgerichtetes Personalentwicklungskonzept zu formulieren, um den Qualifi-zierungsprozess zeitlich und inhaltlich zu koordinieren"528

Die Notwendigkeit von Fach- und Ftihrungskompetenz bei Veranderungen konnte dargestellt werden. Ob durch Aus- und Fortbildungen tatsachlich die Fiihrungskrafle zu einer neuen Art der Steuerung und Mitarbeiterfuhrung bewegt werden konnen, bleibt offen. Weitere alternative MaBnahmen sind das Vorleben der neuen Art zu Ftihren durch Vorgesetzte sowie die Neu-einstellung von Fiihrungspersonal mit gefragter Kompetenz. Ftir die Projektgruppen bedeutet dies, zu Projektbeginn das aktuelle Aus- und Fortbildungs-programm in Hinblick auf Fiihrungs-, Steuerungs- und Controllingveranstaltungen zu evaluie-ren. Bei Bedarf sind adaquate Aus- und Fortbildungen in Zusammenarbeit mit der Personal-abteilung zu erganzen.

Zum Aus- und Fortbildungssystem als intemen Einflussfaktor werden folgende Aussagen formuliert: Im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente wurde das Aus- und Fortbildimgssystem systematisch

dem aus der Anwendung der Instrumente resultierenden Qualifikationsbedarf angepasst. Diese Aussage triffi...

Falls dies der Fall ist, bitte auch die folgende Aussage bewerten: Ich bin mit den neuen Aus- und Fortbildungs-

angeboten sehr zufrieden. Diese Aussage triffi...

Aus- und Fortbildungen sind fiir den Einfuhrungserfolg neuer Steuerungsinstrumente wichtig, da deren Nutzung

Kenntnisse und Fahigkeiten voraussetzt, die nicht jeder hat. Diese Aussage trifft...

Zur Zufriedenheit mit bestehenden Aus-und Fortbildungssystemen sowie zur Einflussintensi-tat dieses Einflussfaktors werden auch die Fiihrungskrafte befi-agt.

3.2.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten

Personaleinstellungsmodalitaten legen fest, welche Kompetenzen neues Personal aufzuweisen hat. Personalentlassungsmodalitaten geben Kriterien fur Entlassungen vor.

525 Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 5-6. 526 Vgl. Strebel (1998), S. 151. 527 PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 116. 528 Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 129 sowie S. 115.

153

Die Personalauswahl kann sowohl den Einflussfaktor „Kompetenz des administrativen Perso

nals" als auch den Einflussfaktor „Engagement des administrativen Personals" beeinflussen.

VerfUgen Bewerber tiber Fach- und/ oder Fiihrungskompetenz im Bereich „Neue Steuerungs-

instnimente" so kann durch deren Reknitienmg die Wahrscheinlichkeit auf eine erfolgreiche

Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente erhSht werden.

Unabhangig von der fachlichen Ausbildung und Fiihrungserfahrungen kQnnen neue Mitarbei-ter, deren Einstellung zu Leistungstransparenz und Zielorientierung in Bewerbungsgesprach-en getestet wird, reformtreibende Krafte ins Ministerium tragen.

Child fuhrt aus, dass revolutionare Quantenspriinge durch erhebliche personelle Verandenm-

gen im Top-Management erleichtert werden.529 Kotter konstatiert: "Transformations often

begin, and begin well, when an organization has a new head who is a good leader and who

sees the need for a major change/'^^o Miller fiihrt in diesem Zusammenhang aus, dass neue

Fuhrungspersonlichkeiten fur tiefgreifende Veranderungen notwendig sind. i Wottawa sieht

es als „absolut entscheidend ftir das Gelingen der Reform" an, dass die „Auswahl der Bewer

ber bei Neubesetzung von Fiihrungspersonen in die richtigen Hande gerat und dieser Sach-

verhalt in der Verwaltung auch eindeutig kommuniziert wird"532

Diesen Forderungen folgend, sollte die Projektgruppe bei Neueinstellungen eng mit der Per-

sonalabteilung zusammenarbeiten. Nur so kann gewahrleistet werden, dass Personal mit fach-

licher und sozialer Steuerungskompetenz oder zimiindest mit positiver Einstellung gegenuber

neuen Steuerungsinstrumenten vermehrt rekrutiert wird.

Ebenso sind Anforderungsprofile an zuktinftige Controller zu definieren. Denn Controlling-

kompetenz wird nur in Ausnahmefallen in Ministerien anzutreffen sein.

Werden neue Steuerungsinstrumente konsequent angewendet, wachst der Verantwortungsbe-

reich der administrativen Fiihrungskrafte. Deshalb sollte man ihnen im Rahmen der erweiter-

ten Ergebnis- und Budgetverantwortung auch ein groBeres Mitspracherecht bei der Personal

auswahl zugestehen. Denkbar ist zum Beispiel pro Abteilung Personalbudgets festzulegen,

damit die Fiihrungskrafte ihre Personalhoheit ausiiben konnen. „Cela n'a pas beaucoup de

sens de se doter de techniques tres sophistiquees de gestion des competences si les managers,

tout au long de la chaine hierarchique, ne sont pas habilites a prendre des decisions en matiere

de gestion des ressources humaines."^^^

Die von Child angeregte Veranderung im Top-Management impliziert zwangslaufig auch

Entlassungen. In Deutschland steht Entlassungen im offentlichen Sektor bislang das Dienst-

recht im Wege. Anderungen im Dienstrecht durch Projektgruppe und Veranderungstrager im

Zusammenhang mit neuen Steuerungsinstrumenten bewirken zu lassen, ist wiinschenswert,

aber kurz- und mittelfHstig sehr schwierig. Realistische Erfolgsaussichten und die Gefahr,

529 Vgl.Staehle(1999),S.65. 530 Kotter (1998), S. 4. 531 Vgl.Bogumil/Schmid(2001),S.94. 532 Wottawa (oJ.),S. 29. 533 Morin/ Delavallee (2001), S. 67, Ubersetzung: Es macht nicht viel Sinn, sich sehr ausgefeilten Steuerungs

instrumenten zu widmen, wenn die Manager aller Hierarchieebenen nicht die Moglichkeit haben, Entschei-dungen im Bereich Personal zu treffen.

154

dass latente Steuerungsgegner zum aktiven Widerstand angeregt werden, sind gegeneinander abzuwegen.

Die Personaleinstellungsmodalitaten werden durch folgende Aussagen hinterfragt: In letzter Zeit wurde relativ mehr Personal mit wirtschaftlichem Hintergrund und/ oder Fiihrungskompetenz

eingestellt als friiher. Diese Aussage trifft....

Falls dies nicht zutrifft, bitte bewerten Sie auch den folgenden Satz: Ich bin unzufrieden, dass nicht mehr Perso

nal mit wirtschaftlichen Hintergrund imd/ oder Fuhrungskompetenz eingestellt worden ist. Diese Aussage trifft....

Nur durch Neueinstellimgen kann ein Umdenken (mehr Wirksamkeit, Leistungstransparenz, Kostenbewusstsein)

in der Ministerialverwaltung stattfinden. Diese Aussage trifft...

Dariiber hinaus werden die Mitarbeiter gebeten, die drei dargestellten organisatorischen Rah-menbedingungen -Anreizsystem, Aus- und Fortbildungssystem, Personaleinstellungs-/ Perso-nalentlassungsmodalitaten- in Hinblick auf Einflussintensitat auf das Reformergebnis zu ge-wichten. So konnen die aus Mitarbeitersicht zu priorisierenden Einflussfaktoren identifiziert werden. Auch Projektgruppenmitglieder werden gebeten, eine Gewichtung der organisatorischen Rahmenbedingungen vorzunehmen. Ebenso wird dieser Einflussfaktor mit den Fiihrungskraf-ten der Administration thematisiert.

3.2.3.4 Verwaltungskultur

Die Verwaltungskultur wurde als die Summe an gelebten Werten, Verhaltens- und Arbeits-weisen innerhalb einer Organisation defmiert. Im Zuge der Einfuhrung neuer Steuerungsin-strumente in Ministerien miissen sich Arbeits- und Verhaltensweisen, die Wurzeln der Steue-rungsinstrumente, andem. Als fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente relevante Werte, Verhaltens- und Arbeitsweisen konnten • Ziel- und Leistungsorientierung, • Verantwortungsdelegation und • Lemkultur hergeleitet werden.

Die Auspragungen dieser Charakteristika konnen sowohl die Kompetenz als auch das Engagement der Ministerialen fur neue Steuerungsinstrumente determinieren. Hat man bislang seine Arbeit an Regeln ausgerichtet, muss zielorientiertes Arbeiten erlemt werden. War man mit dem bisherigen Fuhrungsstil personlich erfolgreich, wird man diesen in der Regel nicht andem wollen und sich gegentiber neuen Steuerungsinstrumenten avers verhalten. Konnten in einer Verwaltung in der Vergangenheit positive Erfahrungen mit Veranderungen gemacht werden, ist von einer gesteigerten Bereitschaft, Uberhaupt VeranderungsmaBnahmen auf-zugreifen, auszugehen.

Diese Beispiele zeigen, dass die Einflussintensitat der Verwaltimgskultur auf Veranderungen -wie z.B. die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente- in Verwaltungen vermutlich hoch ist.

155

Die Verwaltungskultur stellt fiir viele Autoren, die sich mit Verandenmgen beschafligen, ein

bedeutender Einflussfaktor dar. Fiir einige Autoren "* ist sie der wichtigste Einflussfaktor bei

Verandenmgen.

Als bislang breiteste Untersuchung zum Thema „Erfolgsfaktoren iind Barrieren organisatori-

scher Veranderungsprozesse" zeigt eine Studie des Intemationalen Institutsfiir Lemende Or

ganisation und Innovation^^^, dass Verandenmgsprojekte in Untemehmen haufig an mental-

kulturellen Barrieren^^^ und nicht an sachlich-fachlichen Barrieren aus dem betriebswirt-

schaftlichen und technisch-organisatorischen Bereich scheitem.^^?

LUder hat in seinem Kontigenzmodell die Verwaltungskultur als Einflussfaktor auf das Ande-

rungsverhalten der Beamten hervorgehoben.

Ebenso integrieren die systemtheoretischen Ansdtze die Verwaltungskultur als ein bestim-

mendes Element bei Verandenmgen. Das 7-S-Modell beinhaltet das Element Organisations-

kultur (style). Werden neue Steuerungsinstrumente in Ministerien eingefuhrt, so miissen sich

nach Morin und Delavallee die Ziele, die Strukturen und die Kultur den neuen Instrumenten

anpassen.

Neben der allgemeinen Forderung nach der Beriicksichtigung der Verwaltungskultur bei Ver

andenmgen nehmen einige Autoren zu den drei Kulturmerkmalen Stellung. Pollitt und Bou-

ckaert verweisen darauf, dass es Juristen oder Mitarbeitem mit juristischem Hintergrund

schwerfalle, „performance-oriented" zu arbeiten. ^s ^{Q verweisen auf die Schwierigkeit der

Abkehr von einer Regelorientienmg: "It can be very difficuU fundamentally to reduce or revi

se this tangle of interlocking rules and regulations."^^^ Abate macht allein die Juristen fiir den

Mangel an Ergebnisorientierung verantwortlich. '*^ Hauschildt erklart die Veranderungs-

resistenz von Administrationen dadurch, dass die Administrationen wohlgeordnet sein und

sachgerecht funktionieren. ^^

In der Wochenzeitung die ZEIT wurde im Feburar 2001 die Problematik „Verantwortungsde-

legation/ Hierarchisierung in Sffentlichen Institutionen" thematisiert: „Viele Staatsdiener

langweilen sich am Schreibtisch,... sie leiden an der Entmiindigung durch die Hierarchic und

an einer erbarmlich engstimigen Personalpolitik."5^2 Verantwortungsdelegation wird bislang

zu wenig in offentlichen Verwaltungen praktiziert.

Hauschildt sieht in der Erfahrung mit und dem Erfolg von friiheren Innovationen einen Ein

flussfaktor auf den Einfuhnmgserfolg von Innovationen: "Der Erfolg vorangehender Innova-

534 vgl. Goss/ Pascale/ Athos (1998), S. 86; Naldo/ Carrillo (1993), S. 33. 535 Internationales Institut fiir Lemende Organisation und Innovation (1997). 536 Unter mental-kulturelle Barrieren sind z.B. eine zuriickhaltende Einstellung gegeniiber Wandel, ein kon-

fliktscheuer Umgang miteinander, eine ausgepragte Misstrauenskultur oder eine geringe Delegationsbereit-schaft subsumiert.

537 Diese Studie ist eine rein empirische Studie, eine theoretische Fundierung erfolgte nicht. Die befragten Personen waren in der Regel unmittelbar in das Projekt eingebunden oder als Projektieiter tatig, eine Befra-gung der betroffenen Mitarbeiter fand nicht statt. Nach dieser Studie werden in vier von zehn Verande-rungsprojekten weniger als 60% der ursprunglich gesteckten Projektziele erreicht.

538 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 53-54, 89. 539 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 34. 540 Vgl. Abate (2000), S. 2. 541 Vgl. Hauschildt (1997), S. 141. 542 Henard(2001),S.7.

156

tionsprojekte steigert sicherlich die Bereitschaft, iiberhaupt weitere Innovationsideen auf-zugreifen."543 AUerdings wird das Innovations- bzw. Lempotenzial im offentlichen Sektor von Experten als sehr gering eingeschatzt. Staehle verweist auf nur begrenzte Lemmoglich-keiten im offentlichen Dienst, da diese diirch definierte RoUen imd standardisierte Verfah-rensregeln in ihren Handlungsmoglichkeiten eingeschrankt sind.544 Walgenbach argumentiert, dass die Regelorientierung einer Organisation die Handlungs- und somit auch Lemmoglich-keiten der Organisationsmitglieder einschranke. ^^ Ahnlich auBem sich Bogumil und Schmid dazu: „Organisationsmitglieder sind aufgrund von definierten RoUen und standardisierten Verfahrensregeln in ihren HandlungsmogUchkeiten so eingeschrankt, dass nur begrenzte LemmogUchkeiten bestehen. Dies ist insbesondere bei rigider Arbeitsteilimg und Standardi-sierung der Fall." ' ^

Wahrend die Mehrzahl der Autoren, die sich mit Veranderungsprozessen im offentHchen Sektor beschaftigen, auf die hohe Einflussintensitat des Einflussfaktors „Verwaltungskultur" und auf die groBe Diskrepanz zwischen Soll-Verwaltungskultur und Ist-Verwaltimgskultur ver-weisen, zeigen nur wenige Autoren Wege auf, wie man vom Ist zum Soil kommt. Bevor We-ge aufgezeigt werden, ist darzulegen, dass Organisationskulturen iiberhaupt veranderbar sind. Die vorliegende Arbeit folgt dem Verstandnis der sogenannten „Interventionisten". Interven-tionisten „gehen davon aus, dass man Organisationskulturen ahnlich wie andere soziale Er-scheinungen auch beeinflussen und verandem kann"547 AUerdings wissen selbst Interventio-nisten um die Schwierigkeit der Veranderung von Organisationskulturen. Schreyogg fuhrt mehrere Griinde in diesem Zusammenhang an: Organisationskulturen „sind in der Essenz Orientierungsmuster, die sehr tief, meist auf einer unbewussten Ebene verankert sind"548 Dje Orientierungsmuster bedeuten gleichzeitig Orientierungshilfen in einer Welt voller Unsicher-heit und Komplexitat und haben somit angstreduzierende Funktionen. Eine Veranderung der Verwaltungskultur stellt somit eine Bedrohimg dar, die Orientierung zu verlieren. Dariiber hinaus bedeutet ein Kulturwandel auch immer einen Machtwandel. „Die potentiellen Verlierer kampfen deshalb vehement fiir die Beibehaltung des Status quo, fur die Aufrechterhaltung der Werte und Handlungsmuster, auf denen ihre Position beruht."^^^ Erschwerend kommt die Komplexitat von Organisationskulturen hinzu, diese in Ganze zu durchdringen, ist nicht mog-Uch.

Trotz des hohen Schwierigkeitsgrads, eine gewachsene Kultur zu verandem, erscheint dies moglich: „Nachdem Menschen grundsatzlich in der Lage sind, sich ihre eigenen Normen und Orientierungsmuster bewusst zu machen, iiber sie nachzudenken und sie gegebenenfalls ge-

543 Hauschildt(1997),S.32. 544 Vgl. Staehle (1999), S. 30. 545 Vgl. Walgenbach (2001), S. 322. 546 Bogumil/Schmid (2001), S. 50. 547 Schreyogg (1988), S. 156. Im Unterschied zu den „Interventionisten" sehen die ,JfCulturaHsten" Untemeh-

menskulturen als etwas spontan Entstandenes, dass man nicht gezielt verandem kann (zu den unterschiedli-chen Auffassungen der Interventionisten und Kulturahsten vgl. Schreyogg (1988), S. 156 ff.)

548 Schreyogg (1988), S. 162 sowie zu den folgenden Griinden vgl. ebd. S. 162-164. 549 Schreyogg (1988), S. 164.

157

gen andere auszutauschen, sind auch Untemehmenskulturen im Prinzip einem willentlichen Wandel zuganglich."550

Carter empfiehlt die gemeinsame Erarbeitung von neuen Leitbildem und die Einfuhrung von

Anreizen. 5^ Rouhan spricht sich fur kulturspezifische Trainings durch Experten aus. ^^ viele

Autoren fordem eine Verandenmg in den Kopfen des Personals. ^^ Meixner sieht Beeinflus-

sungsmoglichkeiten von personlichen Einstellungen durch „unbequeme Gedankenarbeit"554

Kobi regt Fortbildung zur Selbsterkenntnis an: „Selbsterkenntnis bildet die Grundlage jeder

Verandenmg. Verhalten kann nicht gelemt werden, aber man kann sich selber kennenlemen.

Die Bereitschaft, sich selbst in Frage zu stellen, steht am Anfang jedes Wandels."^^^ Diese

Forderungen werden jedoch nicht weiter konkretisiert. Wie man eine Verandenmg in den

Kopfen herbeifuhren konnte, bleibt in den meisten Fallen unbeantwortet. hi einigen wenigen

Fallen werden „L6sungsansatze" formuliert. Berger und Bernhard-Mehrlich argumentieren,

dass neue Verhaltens- und Arbeitsweisen sich nur dann in einer Organisation etablieren kon-

nen, wenn einzelne hidividuen die Verandenmg vorleben. ^^ Kohi verweist in diesem Zu-

sammenhang auf die bedeutende RoUe der Fiihrungspersonen, die nicht nur die Verandenmg

vorzuleben, sondem partnerschaftlich mit ihren Mitarbeitem und Kollegen umzugehen haben.

„Vertrauen und Glaubwiirdigkeit entscheiden letztlich dariiber, ob Menschen bereit sind, sich

mit jemandem auf einen unsicheren Weg zu begeben. Vertrauen setzt Vorbild, Offenheit und

Ehrlichkeit sowie Glauben an die Entwicklungsfahigkeit der Mitarbeiter voraus. Mitarbeiter

leisten einen Beitrag nur, wenn sie spiiren, dass jemand an sie glaubt/' * Auch Zapico legt

eine noch starkere Beachtung der Werte Vertrauen imd Kooperation im Rahmen von Veran-

derungsprozessen nahe. ^^ Eine umfassende Umfrage in Untemehmen ergab, dass jede zweite

Fuhnmgskrafl von den Mitarbeitem in Frage gestellt wird. Beklagt wird vor allem das Verhal

ten und mangebides Vertrauen. ^^ Schreyogg hebt die Notwendigkeit einer breiten Partizipati-

on bei Veranderungen hervor: „Neue Werte lassen sich nicht befehlen. Solange sich die Um-

orientierung, die Assimilation neuer Annahmen und Sichtweisen nicht in den Kopfen der Or-

ganisationsmitglieder vollzieht, ist jede Anstrengung wertlos. Die Organisationsmitglieder

miissen - wie bei jedem organisatorischen Wandel auch - davon tiberzeugt sein, dass ein

Wandel notwendig ist, und motiviert sein, etwas Neues auszuprobieren. Deshalb ist eine Kul-

turanderung nur tiber eine breite Partizipation moglich und letztlich auch nur in dieser Weise

vertretbar."560

550 Schreyogg (1988), S. 164. 551 Vgl. Carter (1998), S. 177 zitiert in: PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 87. 552 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 87. 553 Vgl. Klimecki/ Altehage/ Morath (1999), S. 261. 554 Vgl. Meixner (2000), S. 220. 555 Kobi (1996), S. 45. 556 Vgl. Berger/ Bemhard-Mehrlich (2001), S. 156; Naldo/ Carrillo (1993), S. 32. 557 Kobi (1996), S.26. 558 Vgl. Zapico (1994), S. 393. 559 Vgl. Nutt (1996), S. 82 und die dort genannte Umfrage von Kelly. 560 Schreyogg (1988), S. 165-166.

158

Eine gewachsene Kultur kann man weder an einem Tag noch durch eine einzige MaBnahme verandem. Magische, schnellwirkende Rezepte gibt es nicht. Durch Anpassung intemer Ein-flussfaktoren wie Anreiz-, Aus- und Fortbildungssystem und Personaleinstellung an die Er-fordemisse der Anwendung neuer Steuenmgsinstmmente konnen kulturelle Veranderungen ermoglicht werden. Wie diese Einflussfaktoren ausgestaltet werden konnen, wurde bereits aufgezeigt. Als die wirksamste MaBnahme erscheint das Vorleben der neuen Arbeits- und Verhaltensweisen durch die Fuhrungskrafte. Dies haben Berger und Bemhard-Mehrhch be-legt. In dem Moment, in dem nicht nur iiber neue Arbeits- und Verhaltensweisen geredet wird, sondem Beschaftigte das Neue vorleben, nehmen andere Beschaftigte wahr, dass sich tatsachlich etwas verandert. Eine neue Verwaltungskultur wird vor allem durch die Fiihrungs-krafte bestimmt und manifestiert sich in den eigenen Arbeits- und Verhaltensweisen gegen-iiber ihren Mitarbeitem. Die hier beschriebenen neuen Arbeits- und Verhaltensweisen charak-terisieren eine neue Fiihrungskultur, die in erster Linie von den Fiihrungskraften gelebt werden muss. Durch ihr Vorleben kann eine breitere Masse der Mitarbeiter fur die „Neue Steue-rung" gewonnen werden. Folglich ist neben der Ausgestaltung des Anreiz-, des Aus- und Fortbildungssystems sowie der Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten das Einflussfaktorenmanagement auf den Einflussfaktor „Veranderungstrager der Administration" zu konzentrieren. Durch Information und Uberzeugungstechniken muss die Projektgruppe Fuhrungskrafte der Administration -und auch der Politik- eng an sich binden.

Aufgrund der Vielschichtigkeit des Einflussfaktors „Verwaltungskultur" werden hierzu in der empirischen Erhebung vergleichsweise viele Aussagen formuliert. An dieser Stelle soil ein kleiner Uberblick geniigen. Seit Einfiihrung neuer Steuerungsinstnimente werden auch neue Werte wie z.B. Wirksamkeit, Leistungstranspa-

renz oder Kostenbewusstsein im Ministerium gelebt. Diese Aussage trifft...

Seit der Einfiihrung neuer Steuerungsinstnimente habe ich einen groBeren Verantwortungsspielraum. Diese

Aussage trifft...

Falls dies der Fall ist, bitte auch folgende Aussage bewerten: Mit der (intensiveren) Verantwortungstibertragung

bin ich sehr zufrieden. Diese Aussage trifft...

Eine (verstarkte) Verantwortungstibertragung kann anfangs zu einer Zunahme an Fehlem fiihren. Fehler duldet

hier jedoch niemand. Diese Aussage trifft...

Mehr Verantwortungstibertragung/ -tibemahme ist ein ganz entscheidender Faktor fiir eine erfolgreiche Einfuh-

rung neuer Steuerungsinstnimente. Diese Aussage trifft..

Es gibt (immer noch) zu viele Gesetze und/ oder Vorschriften, die eine ztigige ergebnisorientierte Arbeitsweise

verhindem. Diese Aussage trifft...

Dariiber hinaus werden die Mitarbeiter gebeten, eine Gewichtung verschiedener kulturveran-demder MaBnahmen vorzunehmen: • Vorleben neuer Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen durch die Ftihrungskrafte, • Erarbeitung von Leitbildem/ Visionen mit alien Mitarbeitem, • Durchfiihrung von Trainings/ Schulungen, • Einfiihrung von Anreizen und • Neueinstellungen.

159

Der Einflussfaktor „Verwaltiingskultiir" wird auch mit Fiihrungskraften und Projektgruppen-mitgliedem diskutiert.

3.2.3.5 Veranderungstrager der Administration

Verandenmgstrager der Administration sind Fiihnmgskrafte und Mitarbeiter der Ministerial-

verwaltung, die sich im besonderen MaBe aktiv ftir die Einfuhnmg neuer Steuenmgsinstru-

mente im eigenen Haus und bestenfalls auch ministeriumstlbergreifend engagieren. Dabei

stimmt ihre Rhetorik mit ihrem vorbildlichen Handeln iiberein.

Der Erklarungsgehalt dieses Einflussfaktors fiir Einfuhrungsergebnisse neuer Steuerungsin-

strumente wurde in der Hypothese 2 zusammengefasst: 1st die Existenz von Veranderungstra-

gem auf die Ministerialverwaltung beschrankt, so ist eine erfolgreiche Einfuhnmg neuer

Steuerungsinstrumente in einzelnen Ministerien moghch, aber Nachhaltigkeit ist nicht ge-

wahrleistet. Nachhaltigkeit ist bei personendeterminierten Reformen deshalb nicht sicherge-

stellt, da im Zuge von Personalwechsebi der Reformgeist erloschen kann.

Insbesondere fur die Ministerialverwaltung hat das Engagement von administrativen Veran-

derungstragem einen hohen Stellenwert. Denn diese glauben erst dann an eine definitive An-

derung ihrer Arbeitsweisen, wenn auch die Vorgesetzten anders arbeiten und sich anders ver-

halten. Administrative VerSnderungstrager konnen nicht nur durch ihren Vorbildcharakter die

Einstellungen der Mitarbeiter zu neuen Steuerungsinstrumenten positiv beeinflussen. Veran

derungstrager konnen auch aus einem weiteren Grund der Einfuhnmg neuer Steuerungsin

strumente forderlich sein: Durch organisationsinteme Kenntnisse konnen sie die von der Pro-

jektgruppe entwickelte Konzeption auf deren Umsetzimgsfahigkeit iiberpriifen. Auch helfen

sie dabei, die erwarteten strategischen Verhaltensweisen der Fiihnmgskrafte und Mitarbeiter

des Hauses im Vorfeld zu formulieren. Nur wer das eigene Haus gut kennt, kann ein Be-

wusstsein fiir die Einstellungen und Wahmehmungen entwickeln, die das Denken und die

Interaktion der Menschen beeinflusst. Auch erkennen sie Reibungspotenziale zwischen der

Modellkonzeption und den realen Gegebenheiten.

Die Notwendigkeit der Integration von Fiihrungskraften als VerSnderungstrager in Verande-

rungsprozessen wird durch den verhaltenswissenschaftlichen situativen Ansatz bestSrkt: Ver-

haltenswissenschaftliche situative AnsStze brechen mit dem Contingency Approach. Sie beto-

nen die wesentlich groBere Bedeutung des Managements gegeniiber veranderten Umfeldbe-

dingungen im Sinne von „structure follows strategy** und nicht „structure follows con-

text/situation". ^^

561 Vgl. Staehle (1999), S. 55.

160

Situation/ Kontext L Organisationsgestalter T

Spielraumkonzept

Organisationsstruktur 1

Efflzienz (wenn fit)

1 Verhalten der Organisations-

mitglieder

Organisationsklime, -kultur

Abb. 26: Verhaltenswissenschaftlicher-situativer Ansatz ^

Ein ganz entscheidender Faktor fur ein Anderungsverhalten von Organisationsmitgliedem ist dabei der Organisationsgestalter mit seinen Handlungen. Diesen Einflussfaktor thematisiert der Contingency Approach nicht. Dass Verandenmgen letzten Endes vom Einsatz einzelner Organisationsmitglieder abhangen, wird von vielen Autoren bestatigt. ^^ Wahrend die Mehr-zahl der Autoren vor allem Veranderungstrager auf den oberen Ebenen der Administration fordert564, unterstiitzt die sogenannte Human-Relations-Bewegung die Forderung nach Veran-derungstragem auf unteren Hierarchieebenen. Der direkte Kontakt zwischen Referatsleitem und Mitarbeitem eines Ministeriums ist wesentlich haufiger als zwischen Mitarbeitem und Abteilungsleitem oder Staatssekretaren. Daher soUte das Veranderungspotenzial eines Refe-ratsleiters nicht unterschatzt werden. GemaB der Human-Relations-Bewegung fmdet der ein-zelne Mitarbeiter seine Identitat in der Gruppe, also in seinem Referatsteam. Gruppennormen und Kollegenmeinungen sind wichtiger als die Meinungen von kaum sichtbaren Fiihrungs-kraften.565 „Erfolgreicher Wandel wird von oben und von unten getragen."566 jCobi sieht das Zusammenspiel von Fiihrungskraften unterschiedlicher Hierarchieebenen bei Verandenmgen als erfolgskritisch an. Neben der Wichtigkeit von organisationsintemen Veranderungstragem werden in der Litera-tur Ausfuhrungen zu deren konkreten Aufgaben und Personlichkeitsmerkmalen gemacht. Neben der vorbildlichen Anwendung neuer Steuerungsinstrumente liegt der Schwerpunkt ihrer Aktivitaten auf der informellen Kommunikation der Vorteile neuer Steuerungsinstrumente. ^ Als wichtige Personlichkeitsmerkmale werden neben der Kommunikationsfahigkeit auch Feinfuhligkeit, Vertrauenswtirdigkeit und Ausdauer angefiihrt. ^^

Kommunikationsfahigkeit Veranderungstrager mtissen sich als Trager der Veranderung exponieren, indem sie einen entscheidenden Teil ihrer zur Verfugung stehenden Zeit dem Einfuhrungsprozess neuer Steu-

562

563

564

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568

Vgl. Staehle(1999),S. 59. Vgl. Hauschildt (1997), S. 153, siehe auch dazu Mertes (2000), S. 170; Langthaler (2002), S. 171, Kollner (1999), S. 213. Vgl. Nutt (1996), S. 78, 87; Duck (1998), S. 63, 75. Vgl. Staehle(1999),S.34. Kobi(1996),S.43. Zur informellen Kommunikation in Behorden siehe Vollmuth (1994), S. 137. Vgl. Goss/ Pascale/ Athos (1998), S. 102.

161

erungsinstrumente widmen iind fiir die Mitarbeiter sichtbar iind horbar sind.569 J){Q Kommu-nikation und Information tiber das Verandeningsprojekt auBerhalb offizieller Informations-veranstaltimgen ist wichtig, weil in Organisationen der iiberwiegende Teil der Information liber informelle Netzwerke lauft. ^^ Durch informelle Kommunikation versuchen die VerSn-denmgstrager, ihre Mitarbeiter von der Notwendigkeit neuer Steuenmgsinstrumente in der offentlichen Verwaltung zu iiberzeugen. Dafiir mtissen sie mit Gesprachsfiihnmgstechniken vertraut sein. Ridley verweist auf die bedeutende kulturverandemde Wirkung der Sprache: „There is long experience of churchgoing Christians repeating phrases, some not even believing, some believing but not living in accordance. Nevertheless, language has an effect: it is an important cultural force in itself " ' ^ Pollitt und Bouckaert betonen die groBe Bedeutung der rhetorischen Dimension von PM Reformen in vielen Landem.572 Neben dem Kommuni-kationsinhalt werden selbst „Wortwahl, Tonfall oder Argumentationsweisen von den Mitarbeiter/ iimen als Signale wahrgenommen" ' ^

Gute Kommunikation im Rahmen von Veranderungen bedeutet auch, dass man die eigenen Mitarbeiter dort abholen muss, wo sie stehen, dass man Angste anspricht, sich fur die Mitarbeiter interessiert, ihnen zuhort, mit ihnen auf gleicher Wellenlange spricht. ^^ £)wcA: rat den Veranderungstragem zu fast schon nervigen Wiederholungen von Kommunikationsinhalten: "It is important for the messages to be consistent, clear, and endlessly repeated. If there is a single rule of communications for leaders, it is this: when you are so sick of talking about something that you can hardly stand it, your message is finally starting to get through."575 Bogumil und Schmid erwahnen in diesem Zusammenhang die Moglichkeit der Nutzung von Leitbildem. Leitbilder "liefem eine pragnante Darstellung der Situation, wie sie ist oder sein soil, ohne die Botschaft detaillierter auszubuchstabieren. Gerade dies trSgt zum Krisenbe-wusstsein bei und bringt die Modemisierung richtig in Schwung". ' ^

Feinfiihligkeit Der „Neuerer" muss den „inneren Kampf, den mentalen Zielkonflikt jedes Menschen zwi-schen Gewohnheitsbediirfhis und Veranderungsdrang veriimerlicht haben. Diese „Problema-tik" bzw. Chance nutzt er, um den Gewohnheitsmenschen ftir das Neue zu begeistem. ' ''

Vertrauenswiirdigkeit Veranderungstrager mussen von ihren Mitarbeitem und Kollegen wegen ihrer Aufrichtigkeit geschatzt werden. Nur wer ein ehrliches Wesen hat, kann durch Worte und Handlungen den eigenen Reformaktionismus auf den Reformwillen der Kollegen tibertragen. Worte und Handlungen mussen tibereinstimmen. „Communication comes in both words and deeds, and the

569 Vgl Kobi (1996), S. 44. 570 Vgl. Kobi (1996), S. 50. 571 Ridley (2000), S. 148. 572 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 22. 573 Kobi (1996), S. 46. 574 Vgl. Kobi (1996), S. 47; Strebel (1998), S. 141. 575 Duck (1998), S. 61, siehe dazu auch Nutt (1996), S. 78-80. 576 Bogumiy Schmid (2001), S. 133. 577 Vgl. Hauschildt (1997), S. 140, 145, siehe hierzu auch das Modell von Janis/ Mann in Hauschildt (1997), S.

147-149.

162

latter are often the most powerful form. Nothing undermines change more than behavior by important individuals that is inconsistent with their words."578 ^ Taten reden lauter als Worte. Wahr ist nicht, was gesagt, sondem was getan wird. Wichtig ist nicht, was in den Ftihrungs-richtlinien steht, sondem wie sich die Geschaftsleitimg im Alltag verhalt. Alles Geschriebene ist relativ unwichtig verglichen mit dem, was durch VerhaUen ausgedruckt wird. Wichtiger als das Papier oder die schone Rede sind die Signale, die das Management gerade in Zeiten des Wandels durch ihr Verhalten aussendet."579 Djg Kongruenz von Worten und Taten impli-ziert auch, dass das an den Tag gelegte Verhalten auch zur Person passt. Durch Handlungen, die neue Arbeits-, Verhaltensweisen und Wertvorstellungen implizieren, ist es moglich, dass das Bewusstsein der Betroffenen und Beteiligten verandert wird. Mitar-beiter „orientieren sich in ihrem Sehen und Mogen an den Wahmehmungen derjeningen, de-nen sie vertrauen und umgekehrt"^^ .

Ausdauer Ausdauer ist ein weiteres unabdingbares Personlichkeitsmerkmal der Veranderungstrager, denn neue Steuerungsinstrumente werden nicht tiber Nacht in Organisationen implementiert. Die mit der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente verbundene Kulturveranderung bedarf Zeit.58 Veranderungstrager miissen auch in kritischen Situationen Ruhe und Optimismus bewahren, Zuversicht ausstrahlen, ihr Umfeld motivieren und Signale setzen. Dies geht am besten mit der Illustration von Erfolgsbeispielen, auch wenn diese als kleine Emmgenschaften eingestuft werden. Beispielsweise kann auf die Vorteile der Zieltransparenz im eigenen Referat verwie-sen werden, wenn die Indikatorendefinition gerade Schwierigkeiten bereitet. Um auch schwierigere Zeiten durchzustehen, miissen vor allem in den „guten Zeiten" Er-folgserlebnisse gefeiert und die damit verbundenen Leistungen der Mitarbeiter anerkannt werden. Oft kann es hilfreich sein, dass Veranderungstrager einen fixen Tag im Monat wah-len, an dem sie mit ihren Mitarbeitem iiber den Fortgang des Projektes reden. So gerat das Projekt nicht in Vergessenheit und auf positive Entwicklungen kann regelmaBig verwiesen werden.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass in der Literatur die hohe Bedeutung von adminstrativen Veranderungstragem sowie deren Aufgaben und Personlichkeitsmerkmale umfassend thematisiert werden. Nicht thematisiert wird hingegen, welche Moglichkeiten es fiir die Gewinnung von Veranderungstragem gibt.

Die Ausfiihmngen zu Aufgaben und Personlichkeitsmerkmalen von Verandemngstragem sind als Anregung fiir die Projektgmppe bei der Identifizierung und „Schulung" administrativer Veranderungstrager zu verstehen. Selbst wenn die Verandemngstrager die skizzierten Charak-teristika aufweisen, soUten diese diskutiert werden, um die Sensibilitat fiir notwendige Cha-rakteristika eines Veranderungstragers zu starken.

578 Kotter(1998),S. 13. 579 Kobi(1996),S.46. 580 Bogumil/ Schmid (2001), S. 51-52. 581 Vgl. Schreyogg (1988), S. 164.

163

Die Frage nach ,JR.ekrutierungsma6nahmen" von administrativen Verandeningstragem sowie nach der Begleitung der Aktivitaten der Verandeningstrager durch die Projektgruppe wird weiter unten versucht, zu beantworten (siehe Change Management der Projektgruppe Ab-schnitt 3.2.5.3).

Zum Einflussfaktor „Verandenmgstrager der Administration" werden den Mitarbeitem fol-gende Aussagen zur Bewertung angeboten: Der Refom^rozess ist nur dann langfristig erfolgreich, wenn ihn die Hausleitung (Minister und Staatssekretare)

unterstutzt. Diese Aussage trifft...

Die Hausleitung hat den Reformprozess aus meiner Sicht sehr gut unterstutzt. Diese Aussage trifft...

Der Reformprozess ist nur dann langfristig erfolgreich, wenn ihn die Fuhrungskrafte des Hauses unterstiitzen.

Diese A ussage trifft...

Bin langfristig erfolgreicher Refom:5)rozess setzt vorbildliches Verhalten bzw. einen beispielhaften Umgang mit

den neuen Steuerungsinstrumenten durch die Fuhrungskrafte des Hauses voraus. Diese Aussage triffi...

Der Reformprozess ist von den Fuhrungskraften aus meiner Sicht sehr gut unterstutzt worden. Diese Aussage

triffi...

Die Fuhrungskrafte haben dafiir gesorgt, dass es ein gemeinsames Verstandnis uber die Notwendigkeit und Ziele

des Projektes im Haus gab. Diese Aussage triffi...

Dariiber hinaus wird dieser Einflussfaktor mit den Fiihrungskraflen der Administration, den Projektgruppenmitgliedem und Experten thematisiert.

Schlussfolgerungen zu den internen Einflussfaktoren Die Auspragungen intemer Einflussfaktoren sind fur eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Administration relevant. Da administrative Veranderungstrager in Zusammenarbeit mit den Projektgruppen uber Moglichkeiten verfligen, die drei dar-gestellten organisatorischen Rahmenbedingungen sowie die Verwaltimgskultur zu beeinflus-sen, sollte die Projektgruppe viel Zeit fur die Rekrutierung von administrativen Verande-rungstragem einplanen. Die Notwendigkeit administrativer Veranderungstrager und somit die Hypothese 2 konnte durch eine Vielzahl von Autorenmeinungen und auch Theorien bestarkt werden.

3.2.4 Strukturdaten

Unter Strukturdaten wurden der Politisierungsgrad der Ministerien und deren Organisations-struktur subsumiert.

3.2.4.1 Politisierungsgrad

Ein Ministerium weist einen hohen Politisierungsgrad auf, wenn dieses politische Ziele zu realisieren hat, die kaum oder gar nicht quantifizierbar sind. Beispielsweise kann das Ergebnis eines geplanten StraBenbaus einfacher gemessen werden als das Ergebnis von Aktivitaten, die die Stellung der deutschen Sprache im Ausland fbrdem oder das Wirtschaflswachstum von weniger entwickelten Landem durch fmanzielle Zuschiisse steigem sollen. Der Begriff „Poli-tisierungsgrad", der der vorliegenden Arbeit zugrunde liegt, steUt demnach ausschlieBlich auf den Schwierigkeitsgrad der Operationalisierung von Zielen ab. Je weicher Ziele von Politi-

164

kem formuliert werden, desto schwieriger ist ein ,JH[erunterbrechen" der Ziele in konkrete

MaBnahmenpakete. In der Kegel werden hochpolitische Ziele von Politikem wenig konkret

formuliert. Allerdings kann auch der StraBenbau ein hochpolitischer Bereich sein, wenn er

beispielsweise eine okologisch sensible Region tangiert. Das Ergebnis einer solchen MaB-

nahme ist hingegen einfach zu messen. Ebenso kann der BegrifF,J*olitisienmgsgrad" auch die

parteipolitische Bindung der Akteure offentlicher Verwaltung meinen. Diese Sichtweisen

bleiben bei dem der Arbeit zugrunde liegenden Verstandnis von Politisierungsgrad jedoch

unberticksichtigt, da es hier ausschlieBlich auf die Problematik der eindeutigen Zielformulie-

rung durch die Politiker und dem damit verbundenen Schwierigkeitsgrad der Zieloperationali-

sierung und somit der Messung von Zielerreichungsgraden ankommt.

Der Politisierungsgrad eines Ministeriums kann aus zwei Griinden Auswirkungen auf das

Einfuhrungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente in den Ministerien haben.

Erstens ist die Operationalisierung politischer, wenig konkreter Ziele zeitintensiv. Dies nicht

nur, weil die Indikatorenfindung schwierig sein kann, sondem auch, weil in der Kegel unter-

schiedliche Meinungen und Positionen zur Operationalisierung und somit Konkretisierung

auszutauschen sind.

Zweitens ist zu vermuten, dass Politiker der Definition und Operationalisierung von hochpoli-

tischen Zielen distanzierter gegentiberstehen als leicht zu quantifizierenden Zielen. Denn

durch die Operationalisierung von politischen Zielen legt man sich definitiv auf anvisierte

Zielerreichungsgrade und MaBnahmenpakete fest.

Pollitt und Bouckaert haben in ihren empirischen Analysen festgestellt, dass der Einfuhrungs-

erfolg neuer Steuerungsinstrumente in offentlichen Institutionen bislang in der Kegel negativ

mit dem Politisierungsgrad der Ziele korreliert hat. ^ Weitere Stellungnahmen zum Pohtisie-

rungsgrad konnten in der NPM-Literatur nicht gefunden werden.

Der Politisierungsgrad ist ein von den Projektgruppen zu berucksichtigender Einflussfaktor.

Ein hoher Politisierungsgrad muss jedoch eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsin

strumente nicht zwangslaufig verhindem. Durch entsprechende Fachexpertise und politischen

Willen konnen auch hochpolitische Ziele operationaUsiert werden.

Als Handlungsempfehlung fur die Implementierer kann festgehalten werden, dass diese uber

das notwendige Operationalisierungswissen verfugen miissen. Im Einzelfall ist zu iiberlegen,

ob in dem jeweiligen Ministerium anfangs fur weniger stark politisierte Bereiche Steuerungs

instrumente konzipiert werden. Werden in den leicht zu quantifizierenden Bereichen erste

Erfolge erzielt, kann man sich den politischen Bereichen zuwenden.

Im Rahmen der empirischen Erhebung wird untersucht, ob Ministerien, die leichter zu quanti-

fizierende Aufgaben wahmehmen (z.B. Gewahrleistung von Sicherheit an Flughafen, Woh-

nungsbau etc.) mit Einfiihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente schneller und erfolg-

reicher sind als Ministerien, die eher weiche Ziele zu realisieren haben.

Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 116 dort verwiesen auf Peters/ Savoie (1994), S. 423.

165

3.2.4.2 Organisationsstruktur

Zwei Auspragungen beziiglich der Organisationsstruktur konnten als potentielle Einflussfak-

toren auf das Ergebnis von Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente in der Administration

herausgestellt werden: der Hierarchisierungsgrad und die Leitungsspanne. Je mehr Hierar-

chieebenen ein Ministerium aufweist, desto hoher ist der Hierarchisierungsgrad. Je mehr Per

sonal und Ziele eine Fiihrungskraft zu verantworten hat, desto groBer ist ihre Leitungsspanne.

Viele Hierarchiestufen bedeuten im offentlichen Sektor intensive Abstimmungsarbeit zwi-

schen den einzelnen Ebenen. Eine konsequente Anwendung neuer Steuerungsinstrumente

sieht die Delegation von Aufgaben- und Personalverantwortung an untere Hierarchieebenen

vor. Dies ist durch Kontrakte und Zielvereinbarungen zu regeln. Viele Hierachieebenen imp-

lizieren deshalb eine Fiille an Zielvereinbarungen. Dementsprechend ist bei der Einfuhrung

und im Wirkbetrieb neuer Steuerungsinstrumente entsprechend Zeit fur Gesprache und den

Abschluss von Zielvereinbarungen einzuplanen. Je mehr Hierarchieebenen eine Verwaltung

aufweist, desto zeitintensiver ist der Abschluss samtlicher Zielvereinbarungen.

Die Leitungsspanne kann aus zwei unterschiedlichen Perspektiven betrachtet werden: Perso

nal- und Zielverantwortung. Die Anzahl an zu verantwortenden Zielen und die personelle

GroBe einzelner Organisationseinheiten soUte in einer vemimftigen Relation zueinander ste-

hen. Ist dies nicht gewahrleistet, konnen im Zuge der Implementierung Akteure, die dem Ein-

fuhrungsprozess neutral oder kritisch gegentiber stehen, schnell zu starken Gegnem neuer

Steuerungsinstrumente werden. Denn sowohl Ziel- als auch Personalverantwortimg werden

durch die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente formalisiert.

Der Einflussfaktor „Organisationsstruktur" wird in der Literatur nur am Rande thematisert.

Miller und Friesen verweisen darauf, dass erfolgreiche Untemehmen „Quantensprunge",

grundlegende Neuorientierungen („Quantum Change") bei Veranderungen tatigen, diese je-

doch nicht haufig. Weniger erfolgreich sind hingegen Untemehmen, die haufig inkrementalis-

tische Veranderungen („Piecemeal Change") durchfuhren. Miller und Friesen empfehlen des

halb bei dramatischen Umwelt- und somit StrategieSnderungen eine radikale Anderung in den

Organisationsstrukturen.583 Ahnlich argumentiert Kobi. Er fuhrt aus, dass starre Organisati-

onsstrukturen im Wandel nicht effektiv sein k6nnen.584 Werden neue Steuerungsinstrumente

in Ministerien eingefuhrt, so mussen sich nach Morin und Delavallee die Ziele, die Kultur

und die Organisationsstrukturen den neuen Listrumenten anpassen. Li Hinblick auf die Ein-

fiihrung von Controlling in Organisationen fordem Denk und Kunesch transparente und steu-

erbare Strukturen. ^^

Der Einflussfaktor „Organisationsstruktur" wird von Wottawa als weniger bedeutend einge-

stufl: „Tatsachlich ist es kein so groBes Problem, abstrakte Organisationsstrukturen im Laufe

583 Vgl. Kieser (200lb), S. 196, dort verwiesen auf Miller/Friesen (1984); vgl. auch Abschnitt 3.1. Zum Quantum Change und Piecemeal Change in den Gebietskorperschaften von Bund, Lander und Kommunen vgl. auch Budaus (2004a), S. 77.

584 Vgl. Kobi (1996), S. 84. 585 Vgl. Mertes (2000), S. 132.

166

eines Jahres zu andem; die wirkliche Schwierigkeit ist es, die Menschen dazu zu bringen, diesen neuen Vorstellungen gemaB zu handeln."^^^ Welche konkreten Veranderungen an der Organisationsstruktur vorzunehmen sind, wird nur an wenigen Stellen ausgefuhrt. Beispielsweise fordert Kohi weniger Fiihrungsebenen, da diese kiirzere Entscheidungswege und somit eine schnellere Umsetzung von Veranderungen impli-zieren. " Pollitt und Bouckaert sowie Zapico sehen in der Anpassung der Organisationsstruktur an die entwickelte Zielstruktur des Ministeriums eine erfolgskritische GroBe. ss Empirische Erkenntnisse zu diesem Einflussfaktor finden sich bei Pollitt und Bouckaert. Be-ziiglich der GroBe der Organisationseinheiten haben Pollitt und Bouckaert in ihren empiri-schen Analysen festgestellt, dass der Einfuhrungserfolg von Steuerungsinstrumenten negativ mit der Anzahl der Ziele korreliert: „Efforts have been less successful in departments that have many goals and activities... " ^

Fiir die Implementierer bedeuten diese Ausfuhrungen, dass sie den Einflussfaktor „Organisa-tionsstruktur" zu berticksichtigen haben. Sie stellt jedoch keine Einfiihrungsbarriere dar. Le-diglich erschweren inadequate Organisationsstrukturen den Einfuhrungsprozess, sie verhin-dem ihn aber nicht. Die Projektgruppe soUte diesen Einflussfaktor im gesamten Implementierungsprozess kritisch beobachten. Bei Inkonsistenz von Zielen und Organisationsstruktur sowie zu groBen Ftih-rungsspannen sind organisationsstrukturelle Veranderungen anzuregen. Zielpriorisierungen sind angeraten.

Schlussfolgerungen zu den Strukturdaten Es konnte dargestellt werden, dass keine der beiden Strukturdaten eine sehr bestimmende GroBe fiir das Gelingen oder Misslingen von Veranderungsbestrebungen in Ministerien ist. Der fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente verantwortliche Projektgruppe sollte jedoch der groBere Schwierigkeitsgrad der Operationalisienmg bei hohem Politisierungsgrad bewusst sein und den Einfuhrungsprozess dementsprechend gestalten. Abteilungs- und Refe-ratsgroBen sowie die Kongruenz von Zielen und Abteilungen sind zu berticksichtigen.

Aufgrund der den Einflussfaktoren inharenten fachlichen und strukturellen Fragestellungen werden diese beide Einflussfaktoren vor allem mit Projektgruppenmitgliedem bei der empiri-schen Erhebung erortert.

3.2.5 Vorgehen der Proj ektgruppe

Die Aufgaben der fiir die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente verantwortlichen Projektgruppe konnen nach vier Bereichen gegliedert werden: • Einflussfaktorenmanagement, • Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption,

586 Wottawa(o.J.), S. 13. 587 Vgl.Kobi(1996),S. 85. 588 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 34; Zapico (1989), S. 66. 589 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 116 unter Ruckgriffauf Peters/ Savoie (1994), S. 423.

167

• Change Mangement und • Projektmanagement.

„Sinnvoll anwendbare Steuenmgskonzeptionen" und „Veranderungstrager" konnten als zwei

zentrale Einflussfaktoren herausgestellt werden. Dadurch erklSrt sich die exponierte Stellung

der Aktivitaten „Erarbeitung einer sinnvoU anwendbaren Konzeption" und „Change Mana

gement". Diese hatten auch unter die Aktivitat „Einflussfaktorenmanagement" subsumiert

werden konnen. Da diese beiden Einflussfaktoren jedoch als sehr erfolgskritisch eingestufl

worden sind, ist eine intensive Beriicksichtigung und Ausgestaltung dieser GroBen im Rah-

men der Einfuhrungsprozesse unumganglich. Dies bedarf Zeit und somit personeller Ressour-

cen, sodass personelle Verantwortlichkeiten ftir diese zwei Aktivitaten gerechtfertigt sind.

Das Management aller weiteren Einflussfaktoren fallt in den Aufgabenbereich des Macht-

promotors. Als koordinierende Aktivitat der Projektgruppe ist das als vierten Bereich hervor-

gehobene Projektmanagement durch den Prozesspromotor zu verstehen. Seine Aufgabe ist es

vor allem, Ziele und Zielerreichungsgrade der Aktivitaten der anderen drei Promotoren per

manent nachzuhalten sowie die daftir benotigten Ressourcen zu kontrollieren. Alle vier Pro

motoren sind Mitglieder der Projektgruppe.

Dass das Vorgehen der Projektgruppe erfolgsentscheidend ist, wurde von Liider und Jones

herausgestellt.590 Pollitt und Bouckaert konnen diese Forderung durch empirische Er-

kenntnisse belegen: Sie sehen neben „informed leadership" and "organizational capacity" die

Existenz einer „single authority or a set of key players who can establish a high degree of

consensus over what needs to be done, and who can sustain this consensus over the kind of

five-year plus timescales necessary to put in place fundamental, broad-scope reform"^^^ als

erfolgsentscheidend an. Eine Herleitung dieser Einflussfaktoren wird zwar nicht gegeben,

dafur auf Lander verwiesen, die erfolgreich modemisiert haben und genau alle drei Voraus-

setzungen erfullt haben.

3.2.5.1 Einflussfaktorenmanagement

Der Begriff Einflussfaktorenmanagement bedeutet, dass alle potentiellen Einflussfaktoren der

hnplementierung zu supervidieren und -falls moglich- erfolgsorientiert zu gestalten sind. Man

kann auch von Risikomanagement bzw. Erfolgsfaktorenmanagement sprechen, da die Er-

folgsfaktoren in negativer Auspragung Risiken, in positiver Auspragung Erfolgsfaktoren dar-

stellen.

Durch das Einflussfaktorenmanagement konnen die Auspragungen aller drei primaren Ein

flussfaktoren -das Engagement, die Kompetenz und das Durchsetzungspotenzial der invol-

vierten Akteure- beeinflusst werden. Das Einflussfaktorenmanagement ist somit eine unver-

zichtbare Aktivitat im Zuge der Implementierung neuer Steuerungsinstrumente in der Minis-

terialverwaltung. Potentielle sekundare Einflussfaktoren werden identifiziert, priorisiert, beo-

bachtet und gegebenenfalls beeinflusst.

590 Luder/ Jones (2003a), S. 55. 591 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 185.

168

Die notwendige Auseinandersetzung mit Einflussfaktoren oder potentiellen Risiken bei Re-formmaBnahmen im offentlichen Sektor wird im Schrifltum vemachlassigt. Nur wenige Auto-ren aufiem sich zu dieser Problematik. Picot/Reichwald/ Wigand fordem die fundierte Auseinandersetzung mit den Verandenmgspotenzialen und ihren Triebkraften, formulieren aber keine handlungsleitenden Empfehlungen.592 Kotter integriert ein Einflussfaktorenmanagement in sein ,,8-Schritte-Modell zur Transformation einer Organisation". Er fordert als funften Schritt die Beseitigung von Veranderungsbarrieren. Allerdings fokussiert er den Blick aus-schlieBlich auf die Organisation. Er bennent interne Einflussfaktoren, jedoch keine extemen Einflussfaktoren. 5 3

Da die Forderung nach einem Einflussfaktorenmanagement bei Veranderungen in der Litera-tur vemachlassigt wird und auch empirisch diese Form der Supervision von Einflussfaktoren in deutschen Ministerien bislang gar nicht bzw. nicht strukturiert und formal durchgefuhrt worden ist, konnen an dieser Stelle nur plausibel erscheinende Anregungen zur Gestaltung des Einflussfaktorenmanagements formuliert werden. Aus folgenden Griinden erscheint ein diversifiziertes Einflussfaktorenmanagement-Team, das sich aus Personen der Wissenschaft und Praxis und in der Hierarchic hoch angesiedelten Fiihrungskraften der Administration und bestenfalls auch der Politik zusammensetzt, notwendig. Der erste Schritt des Einflussfaktorenmanagements besteht darin, samtliche potentielle Einflussfaktoren zu identifizieren. Dies bedarf einer langjahrigen theoretischen und auch prakti-schen Erfahrung mit Einflihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor. Hier sind Wissenschaftler und Berater einzubeziehen. Dariiber hinaus miissen erfahrene Ministeriale die identifizierten Einflussfaktoren mit denen ihn bekaimten Realitaten spiegeln und gegebenenfalls erganzen. Sind die GroBen identifiziert, miissen diese je nach Implemen-tationsstand gezielt verandert werden. Dafur bedarf es strategischer und operativer Fuhrungs-krafle mit Einflusspotenzial. Die Anregung zur Veranderung intemer GroBen, also beispiels-weise des Anreizsystems, bedarf eines Abteilungsleiters oder Staatssekretars. Zur Veranderung extemer GroBen wie beispielsweise Gesetzesanderungen bedarf es des Engagements von politischen GroBen.

Ob die Projektgruppen ein Einflussfaktorenmanagement in den Verwaltungen durchgefuhrt haben und ob dies als erfolgsdeterminierend eingeschatzt wird, wird mit Fiihrungskraften und Projektgruppenmitgliedem erortert. Aussagen dazu werden auch im Fragebogen festgehalten: Die Projektgruppe hat im Rahmen der Einfuhmng neuer Steuerungsinstrumente mogliche exteme und interne

Einflussfaktoren (wie z.B. Veranderungstrager der Politik, Verwaltungskultur, Anreizsysteme) ausreichend be-

riicksichtigt. Diese Aussage trifft...

Fiir eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente ist die Beriicksichtigung von potentiellen Ein

flussfaktoren auf das Implementierungsergebnis notwendig. Diese Aussage trifft...

592 Vgl. Picot/ Reichwald/ Wigand (2001), S. 7. 593 Vgl. Kotter (1998), S. 7, 13-15.

169

3.2.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption

Die Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption setzt an erster Stelle fachliches Wis-sen voraus. Uber fachliche Expertise verfugen Wissenschaftler, Berater oder auch erfahrene Ministeriale anderer Ministerien, die bereits Steuerungsinstrumente fur den offentlichen Sek-tor konzipiert und bestenfalls auch implementiert haben. 1st Fachwissen im Ministerium anzu-treffen, so ist dieses Fachpersonal in das Konzeptionsteam zu integrieren. Denn nur Fachper-sonal der Administration vereint in persona Fachwissen und Kenntnisse ministeriumsspezifi-scher Besonderheiten (wie beispielsweise Kenntnisse iiber die Auf- und Ablauforganisation, uber mikropolitische Prozesse etc.). Auf jeden Fall sollten die zukiinftigen ministeriellen Controller Teammitglieder sein, da somit das Konzipierte von ihnen kritisch auf Umsetzungs-fahigkeit analysiert wird. Ist Controlling-Expertise zu Beginn des hnplementienmgsprozesses in der Administration nicht vorratig, so muss sichergestellt werden, dass spezifisches Controlling-Wissen aufgebaut wird. Dabei ist darauf zu achten, dass die zukiinftigen Controller das Konzept nicht nur aus Sicht ihrer Planstelle entwickeln: „Wurde beispielsweise dem zukiinftigen Leiter der Fachstelle Controlling zuvorderst die Erarbeitung der ControUing-Konzeption zukommen, so hatte dieser ein hiteresse daran, eine moglichst zentralisierte orga-nisatorische Losung aufzubauen, um seinen eigenen Einfluss zu maximieren.'' ^"*

Die Zusammensetzung des Teams mit Intemen und Extemen ist wichtig, da nur so eine sinn-voUe Anwendbarkeit der zu entwickelnden Konzeption und fachliche Expertise gewahrleistet ist. hi regelmaBigen Abstanden sollten die Konzeptionsfortschritte dem Vertrauenspromotor und seinem Team gespiegelt werden. Ein progressives Zuriickziehen der extemen Expertise ist angeraten, sobald sich das fachliche Wissen in den Kopfen des Ministeriums gesetzt hat. Das Steuerungssystem muss ohne fi'emde Hilfe gelebt werden. Exteme Berater miissen friih-zeitig interne Wissenstrager entwickeln.595

3.2.5.3 Change Management

Das Change Management der Projektgruppe, das durch einen sogenannten Vertrauenspromotor zu steuem ist, umfasst zwei unterschiedliche Ebenen: die gezielte „Rekrutierung" von po-tentiellen Veranderungstragem und das direkte (hiformationsveranstaltungen, Schulungen, Sprechstunden...) oder indirekte (hitranet, Briefinitteilung, Hauszeitung, E-Mail...) Einwirken auf samtliche von der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure. Auch letztere sind von den gesellschaftlichen und personlichen Vorteilen neuer Steuerungsinstrumente zu iiberzeugen. Durch Informationen sind Unsicherheiten iiber die Konsequenzen neuer Steuerungsinstrumente zu minimieren. Die „rekrutierten" Veranderungstrager sind im Re-formprozess zu begleiten, um ihr Veranderungspotenzial kontinuierlich nutzen zu konnen.

Change-Aktivitaten sind erfolgsentscheidend, weil sie zur Gewinnung von Veranderungstragem beitragen und Widerstand von Seiten der Mitarbeiter minimieren konnen. Durch das Change Management kann direkt oder indirekt auf die hidividuen und deren Einstellung ge-geniiber der anstehenden Verandemng eingewirkt werden.

594 Mertes (2000), S. 301. 595 Vgl. Nagel/ Alioth/ Keller (1999), S. 240.

170

Das in der Change Management Literatur vorherrschende Verstandnis von der Notwendigkeit von Change-Aktivitaten sowie Rollen und Aufgaben von Change Managem werden nun dar-gestellt. Vorab wird die Notwendigkeit von Change Management durch Zitieren von Ex-pertenmeinungen bestarkt. AnschUeBend wird auf den sogenannten „Konstruktivismus" Be-zug genommen, der Anregungen zur Ausgestaltung der Aufgaben der Change Manager gibt.

Kotter sieht im Change Management zentrale Aktivitaten fiir eine erfolgreiche Veranderung und benennt in seinem Change Modell 8 Schritte. ^^ Die ersten vier Schritte, die bei einer tiefgreifenden Veranderung in einer Organisation zu beriicksichtigen sind, konnen dem Change Management zugeordnet werden: • fur Transparenz tiber die Notwendigkeit einer Veranderung sorgen, • eine „FuhrungskoaUtion" bilden, • eine Vision und Strategie entwickeln und • die Veranderungsvision kommunizieren. Ohne diese MaBnahmen ist nach Kotter jede Veranderung zum Scheitem verurteilt. Nagel verweist darauf, dass der Bedeutung der Veranderung und dem grundsatzUchen Verstandnis fur die neue Gestah der offenthchen Verwaltung mehr Gewicht als technischen, strukturellen Details -wie beispielsweise der Lidikatorenbildung- beigemessen werden soUte. ^ Blindenba-cher und Pfund betonen den wichtigen Beitrag des Change Managements zur strategischen Wandlungsfahigkeit einer Organisation: „Damit werden letztUch jene Grundlagen geschaffen, die es der Verwaltung erlauben, bevorstehende Wandlungen und Problemstellungen zu anti-zipieren und darauf ausgerichtet „proaktiv" zu handeln. Dies ist gemaB Expertinnen und Ex-perten eine unabdingbare Voraussetzung dafur, dass die erhoffte Wirkung der bis dahin ergrif-fenen Massnahmen im Bereich neuer Steuerungskonzepte in der Verwaltung zum Tragen kommt."598 Hauschildt ftihrt die Zuganglichkeit und Verteilung des Wissens beziiglich anste-hender Innovationen als ein Erfolgsfaktor an. Durch hiformation kann Wissen an die betrof-fenen Akteure iibermittelt werden. Der Konstruktivismus kann die Notwendigkeit der Kommunikation zur hiitiierung organisato-rischen Wandels bestarken. Der Konstruktivismus ist ein interpretativer Ansatz, der die Organisation und ihre Umwelt als Ergebnis einer Konstruktion durch die in ihr kommunizierenden und handelnden Menschen betrachtet. Begriinder konstruktivistischer Ansatze ist der Sozial-philosoph George Herbert Mead (1863-1931) mit der These, dass der menschUche Verstand ein soziales Phanomen sei. ^^ Der Konstruktivismus kann Anregungen fiir die Art der Kommunikation durch Projektgruppe und Veranderungstrager geben. Als effektive Mittel der Kommunikation werden Leitbilder, Visionen, Metaphem und Geschichten angefuhrt. ^^ Be-vorzugt werden Geschichten als Kommunikationsmittel, da diese Emotionen auslosen und einen hohen Erinnerungswert aufweisen: „Die narrative Darstellung eines einzelnen Falles wirkt, wie wissenschaftlicher Experimente statistisch abgesichert nachweisen (!) ... , wesent-

596 Vgl.AbschnittS.l. 597 Vgl. Nagel (2000), S. 324 sowie Martin (1998), S. 125. 598 Blindenbacher/ Pfiind (1999), S. 314-315. 599 Vgl. Staehle (1999), S. 67-68; Kieser (2001a), S. 288-296. 600 Vgl. Kieser (2001a), S. 307; Staehle (1999), S. 69.

171

lich iiberzeugender als aus reprasentativen Stichproben gewonnene Informationen."^^^ Der

Konstmktivismus fordert auBerdem, dass die Interpretationen der Initiatoren der Verandenm-

gen mit den Interpretationen der tibrigen Betroffenen ubereinstimmen soUte. Vor der Einftih-

nmg neuer Steuemngsinstrumente mtissen demnach Versuche imtemommen werden, ein ge-

meinsames Verstandnis von der Notwendigkeit neuer Steuerungsinstrumente zu erzielen. ^^

Die Erkenntnisse des Konstruktuktivismus sind fiir die Planung des Vorgehens relevant.

Bogumil und Schmid sehen Verandenmgserfolge durch die Wahmehmungen und Interessen

der beteiligten Akteure determiniert und messen demnach der Kommunikation eine hohe Be-

deutung zu. Dies nicht zuletzt deswegen, weil mangelnde Information die Gefahr von Mehr-

deutigkeiten impliziert und ungewisse Konsequenzen zur Folge haben koimte. ^^ Kotter ver-

weist darauf, dass die Kommunikation der Notwendigkeit einer Verandenmg oft mangels

Geduld vemachlassigt wird: "Enough with the preliminaries; let's get on with it."604 Strebel

misst der fiir Veranderungsprozesse geforderten Klarheit Uber Ziele und Konsequenzen einen

besonders hohen Stellenwert zu, der in der folgenden AuBerung zum Ausdruck kommt: "The

certainty of misery is better than the misery of the uncertainty."^^^

Einen Schritt weiter gehen weitere Autoren, die neben der Kommunikation die direkte Ein-

bindung der betroffenen Akteure als erfolgskritisch beurteilen. ^^

In der Literatur wird die Notwendigkeit eines den VerSnderungsprozess begleitenden Change

Managements bestatigt. Anregungen zur Ausgestaltung eines Change Managements kon-

zentrieren sich hauptsachlich auf die Information, zum Teil auch auf die direkte Einbindung

der von der Verandenmg betroffenen Akteure. In Hinblick auf die aufgezeigte Notwendigkeit

von Verandenmgstragem erscheint eine Reduzierung des Change Managements auf aus-

schlieBliche Information und Einbindung relevanter Akteure nicht ausreichend.

Diese beiden Schritten werden deshalb um zwei weitere Schritte erganzt: „Gewinnung von

Verandenmgstragem" und die „Erstellung eines Change-Konzeptes":

1. Gewinnimg von Verandenmgstragem

2. Erstellung eines Change-Konzeptes

3. Information der von der Verandenmg betroffenen Akteure

4. Einbindung der von der Verandenmg betroffenen Akteure

Diese vier Schritte sind um die „auBerplanmaBige", informelle Kommunikation und vor al-

lem um das beispielhafte Vorleben der Nutzung der Instrumente durch die Veranderungstra-

ger zu erganzen.

601 Kieser (2001a), S. 307, dort verwiesen auf Borgida/ Nisbett (1977) und Kahneman/ Tversky (1973). 602 Vgl. Kieser (2001a), S. 314. 603 Bogumiy Schmid (2001), S. 52,106; siehe auch Rodriguez (1994), S. 419. 604 Kotter(1998),S.4. 605 Strebel (1998), S. 184. 606 Vgl. Etxebarria (1989), S. 59; Zapico (1994), S. 389; Strebel (1998), S. 149.

172

1. Gewinnung von VerMnderungstrftgern Die erste Change-Aktivitat der Projektgruppe sollte die direkte Ansprache potentieller Veran-denmgstrager sein. Zu diesem Zeitpunkt wird sich die Projektgruppe in der Regel aus einem kleinen Personenkreis zusammensetzen. Dies sind in der Regel bei Projektinitialisienmg Mi-nisterialbeamte imterschiedlicher Hierarchieebenen und exteme Experten. Der Kontakt zu Politikem und Fuhrungskraflen der Administration ist zu suchen. Die ministe-riellen Projektmitglieder konnen aufgrund von Kenntnissen der Mikropolitik des Hauses hel-fen, veranderungsbereite Fuhrungskrafte zu identifizieren und anzusprechen. Diese Kontakt-aufhahme und auch Gesprache mit Parlamentariem und Regierungsmitgliedem miissen gut vorbereitet sein. Die Integration von Personen aus der Wissenschaft und der Praxis in die Projektgruppe kann der Gewinnung von politischen Veranderungstragem fSrderlich sein. Politi-ker werden sich wissenschaflhch-empirisch gestiitzten Konzepten schwieriger entziehen konnen als Anfragen von Ministerialen. Durch Fachexpertise gewinnen die Change-Ver-anstahungen an ProfessionaHtat und Glaubwiirdigkeit. Daruber hinaus ist die AuBenwirksam-keit solcher Zusammentreffen vermutlich groBer. Eine offentliche Entsagung der durch neue Steuerungsinstrumente resultierenden Zieltransparenz ist durch die PoUtiker kaum moghch.

2. Erstellung eines Change-Konzeptes Konnten poUtische und administrative Fiihrungskrafle von der Notwendigkeit neuer Steuerungsinstrumente in der Administration iiberzeugt werden, ist es nun gemeinsame Aufgabe des Vertrauenspromotors und der Veranderungstrager festzulegen, wer uber was wann infor-miert und wie die einzelnen Akteure eingebunden werden sollen. Informationsinhalt und Ge-genstand der Einbindung, Informationsintensitat und Einbindungsintensitat sowie hiformati-ons- und Einbindungsmedien konnen nach Akteursgruppe variieren und werden unter den Schritten 3 und 4 dargestellt.

3. Information der von der Ver^nderung betroffenen Akteure 3.1 Informationsinhalt Alle von der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure sind iiber folgende drei Informationsinhahe zu informieren: • Projektziel, • Vorgehensweise/ Zeitplan und • akteursspezifische Konsequenzen.

Das Projektziel ist den betroffenen Akteuren mitzuteilen: „Wandel braucht Argumente, wa-rum es sich lohnt, sich einzusetzen."^ ' Beziiglich der Kommunikationsstrategie gibt es eine offensive und eine defensive Variante. Offensiv bedeutet, dass hohe, herausfordemde Ziele kommuniziert werden. Defensiv bedeu-tet, dass nur solche Ziele kommunziert werden, die auch mit Sicherheit erreicht werden konnen. Die erste Variante kann dazubeitragen, das Interesse am Projekt zu steigem. Die zweite Variante minimiert hingegen die Gefahr einer spateren Kritik bei Nichterreichen von Zie-

607 Kobi(1996),S.49.

173

len.608 Die Entscheidung ftir eine offensive oder defensive Kommunikationsstrategie ist im Einzelfall von der jeweiligen Projektgruppe zu treffen.

Da der iiberwiegende Teil der betroffenen Akteure bislang Verwaltungsmodemisienmg als RationalisienmgsmaBnahmen betrachtet ^Q^ goUte auch zu diesem Thema im Rahmen der Kommimikation der Projektziele Stellung bezogen werden. Wottowa wamt davor, neue Steu-enmgsinstmmente mit Personalabbau gleichzusetzen, sie als „Spartechnik fur den Notfall" Oder als „Abbild der Wirtschaft" darzustellen und regt an, sie als eine positive zu gestaltende gesellschaftliche Aufgabe zu kommunizieren.^^o

Ein Zeitplan iiber die einzelnen Projektphasen ist darzustellen. Dieser wird sich an die zu

implementierenden Steuerungsinstrumente anlehnen, sodass das Steuerungsmodell in groben

Ziigen zu skizzieren ist. Das Steuerungsmodell muss auch fur einen Laien verstandlich sein.

Auch an dieser Stelle werden die Vorteile einer wenig komplexen Konzeption deutlich. Denn,

je leichter die Konzeption erlSutert und mitgeteih werden kann, desto schneller wird sie ver-

standen und desto einfacher ist sie umzusetzen.^n

Die Bedeutung des Projektes ftir die einzebe Fiihrungskraft und den einzelnen Mitarbeiter

sind zu kommunizieren. Der individuelle Nutzen, aber auch mogliche Nachteile, miissen fur

jeden „Betroffenen" sichtbar werden. ^^ Dabei soUte „das Gute im Alten" in den Wandel ein-

gebaut werden, nach dem Motto: es wurde nichts oder nicht alles falsch gemacht, aber die

Umwelt hat sich gewandelt. ^^ Werden hingegen nur Lobeshymnen gepriesen, verlieren die

Projektgruppen an Glaubwiirdigkeit.

Des Weiteren sollte in den Einfuhrungsveranstaltungen uber Erfolgsbeispiele anderer Verwal-

tungen -auch in anderen Landem- berichtet werden. ^^ Dabei ist zu berucksichtigen, dass Er-

folgsberichte anderer Verwaltimgen kritisch zu betrachten sind, da die Mehrzahl der Verwal-

tungen, die neue Steuerungsinstrumente implementieren, ein moglichst positives Bild in der

Offentlichkeit zeichnen, was nicht immer der Realitat entspricht.^i^

3.2 Informationsintensitdt

Der Begriff der „Informationsintensitat" kann unter dem Aspekt der Informationstiefe/ des

DetaiUierungsgrades und dem der Haufigkeit von Informationen betrachtet werden.

Das Konzept der begrenzten Rationalitat impUziert eine Konzentration auf die wesentlichen

Informationen, da Menschen nur iiber begrenzte Informationskapazitaten verfugen. ^^ Die

^ Vgl. Berger/ Bemhard-Mehrlich (2001), S. 158-159. 609 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 121. 610 Vgl.Wottawa(o.J.),S. 11. 6" Vgl. hierzu auch Hauschildt (1997), S. 35; Rossmann (1997), S. 186. 612 Vgl. Nagel/ Alioth/ Keller (1999), S. 236; Mertes (2000), S. 206; Nagel (2000), S. 324; Kobi (1996), S. 49,

51. 613 Vgl. Kobi (1996), S. 49-50, Martin (1998), S. 116. 614 Vgl. Altehage (1999), S. 175. 615 Vgl. Berger/ Bemhard-Mehrlich (2001), S. 160. 616 Vgl. Morin/ Delavallee (2001), S. 112; Kobi (1996), S. 51; Martin (1998), S. 126.

174

Hauptbotschaften sind auf den wesentlichen Kern zu reduzieren. Es darf aber nicht der Ein-druck entstehen, dass wichtige Informationen verschwiegen werden. Die Informationsintensitat sollte mit dem Grad der „Betroffenheit" korrelieren. Der Detaillie-nmgsgrad hangt insbesondere davon ab, inwiefem die einzelnen Akteure in die einzelnen Projektschritte eingebunden werden und mit welcher Intensitat sie die Steuerungsinstrumente nutzen werden.

Die Haufigkeit der Information hangt vom Informationsmedium und den Projektfortschritten ab und muss individuell pro Akteursebene festgelegt werden. Dariiber hinaus ist auf Regel-maBigkeit von Informationsveranstaltungen zu achten: "Of course, people abhor information vacuums; when there is no ongoing conversation as part of the change process, gossip fills the vacuum. Usually the rumors are much worse and more negative than anything that is actually going on.'' "

3.3. Informationsmedien Da Menschen individuelle Vorlieben beziiglich der Liformationsaufhahme haben, sind mog-lichst unterschiedliche Informationsmedien und -kanale zu nutzen. Es gibt multiple Informationsmedien. Direkter Kontakt zu den Akteursgruppen kann durch Informationsveranstaltungen und Sprechstunden ermoglicht werden. Zu Beginn des Projektes erscheint eine Informationsveranstaltung pro Akteursgruppe unumganglich. Ebenso sollte nach Realisierung groBer Meilensteine die Chance genutzt werden, die Akteure iiber Projekterfolge im direkten Kontakt zu informieren. Sprechstunden soUten regelmaBig stattfinden, sodass die Akteure die Moglichkeit haben, ihre Fragen und Bedenken zu artikulieren sowie Verbesserungsvorschlage der Projektgruppe zu unterbreiten. Indirekte Informationsmedien wie beispielsweise das Intranet, E-Mail, Briefmitteilungen oder eine Hauszeitung soUten regelmaBig genutzt werden. Sinnvoll ist die Kombination von Papier und elektronischer Informationstibermittlung. Beispielsweise konnte man jeden Monat eine Zeitung zum Projekt verteilen und alle vierzehn Tage eine E-Mail versenden. Die aus der Einfuhrung resultierenden individuellen Konsequenzen soUten miindlich kommu-niziert werden, damit sofortige Moglichkeiten der Riickfragen gewahrleistet sind.

4. Einbindung der von der Veranderung betroffenen Akteure Durch Einbindung der von der Veranderung betroffenen Akteure haben diese eine Chance, die Veranderung mitzugestalten. Dadurch ist es moglich, Akzeptanz fur die Veranderungs-maBnahmen zu generieren. Der einzelne Beschaftigte leistet einen Beitrag zum groBeren Gan-zen. „Zu einem groBeren Ganzen beizutragen, bewirkt auch jene Motivation, die man in einer Organisation benotigt - eine Motivation namlich, die unabhangig ist von irgendwelchen An-reizen oder motivierenden Verhaltensweisen durch Vorgesetzte. Die Kenntnis des Ganzen, der Dienst am Ganzen, das Bewusstsein, etwas Wichtiges zu seiner Entstehung, Erhaltung und zu seinem Erfolg beizutragen, sind vom Wechselspiel der taglichen Motivationskiinste

617 Duck (1998), S. 59.

175

weitgehend unabhSngig. Aus dieser Basis entsteht eine viel stabilere und grQBere Motivation,

als sie von den meisten andem sogenannten Motivatoren herbeigefiihrt werden kann." !

Senge rat die Einbindung der involvierten Akteure schon bei der Zielformulienmg der anste-

henden Verandenmg. Er sieht den einzigen Losungsweg, Veranderungen erfolgreich durchzu-

fuhren, im neuen „Denken" und nicht in umfangreicherer Betreuimg durch Experten, mit Hil-

fe besserer Berater oder engagierterer Manager. „Gelingt es uns nicht, uns ein neues Denken

anzueignen, so werden alle neuen Losungsansatze immer wieder dieselben unproduktiven

Denk- und Handlungsmuster hervorbringen."6i9 Ein neues Denken sei durch Lemen und ge-

meinsame Zieldefinitionen m6gUch. Wahrend „Lemen" nur im „wirklichen Leben" und nicht

in Trainingskursen stattfindet, konnen Versuche untemommen werden, die von der Einfiih-

mng betroffenen Personen zu bewegen, gemeinsam tiber die Ziele der Einfuhrung neuer Steu-

erungsinstrumente nachzudenken und diese im KoUektiv zu definieren. „Die Menschen be-

ginnen erst dann uber ,nicht diskutierbare' Themen zu diskutieren, wenn sie sich jene Fahig-

keit zur Reflexion und zum Ergriinden aneignen, die sie offen uber komplexe, umstrittene

Fragen sprechen lasst, ohne defensive Reaktionen heraufzubeschw6ren."62o Senge folgend, ist

die Einbindimg der von der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente betrof

fenen Akteure eine sine qua non-Bedingung. Die Forderung, samtUche Akteure bereits in den

Zieldefinitionsprozess der anstehenden Veranderungen zu integrieren, erscheint allerdings

nicht praktikabel. Drei Griinde erklSren die ReaHsierungsschwierigkeiten. Erstens ist die An-

zahl an betroffenen Akteuren in der Regel groB, sodass eine aktive Mitwirkung aller ausge-

schlossen ist. Zweitens werden die Einftihrungsprozesse von neuen Steuerungsinstrumenten

an die Ministerien herangetragen. Sie sind keine orginaren, sondem adaptive Innovationen,

sodass Projektziele in der Regel vorgegeben sind. Damit verbimden ist ein dritter Grund.

Mangels originarer Innovationen verfiigen die Ministerien in der Regel auch nicht uber aus-

reichendes fachliches Wissen.

Der von Senge als wiinschenswert dargelegten Vorgehensweise kann demnach aufgrund ge-

nannter Restriktionen nicht in GUnze gefolgt werden. Dennoch sollte sie von den Projekt-

gmppenmitgliedem verinnerlicht werden, um moglichst viele betroffene Akteure auf unter-

schiedliche Art und Weise einzubinden. Die Ausfiihrungen zum Gegenstand der Einbindung,

zur Einbindungsintensitat und zum Einbindungsmedium konnen als Anhaltspunkte genom-

men werden. Fokus der Einbindung liegt jedoch in der Regel bei der Implementierung, nicht

bei der Zielformulienmg.

4.1. Gegenstand der Einbindung

Gegenstand der Einbindung kann die Mitarbeit bei der Konzeption der Steuerungsinstrumen

te, die erstmalige Anwendung der Instrumente oder aber auch das Management eines Ein-

flussfaktors sein.

Fiihrungskrafle oder Mitarbeiter der Administration, die Interesse an der hnplementierung

neuer Steuerungsinstrumente zeigen, konnen in die Konzeption der Steuerungsinstrumente

integriert werden (Mitarbeiter konnen z.B. bei der Erstellung eines Leitfadens fur Ziel-

vereinbarungsgesprache behilflich sein). Sind die Instrumente entwickelt, ist beispielsweise

618 Malik (2000), S. 95. 619 Senge (2000), S. 15. 620 Senge(2000),S. 17,18.

176

die Mitarbeit bei der Zieloperationalisierung und Indikatorenbildung unumganglich, da in den einzelnen Referaten das entsprechende Wissen uber Umsetzungsmoglichkeiten und Umset-zungsbarrieren anzutreffen ist. Beispiele fiir das „Co-Management" eines Einflussfaktors sind die Einflussfaktoren „Anreizsystem" und „Personaleinstellungs-/ Personalentlassungs-modalitaten", die durch Beschaftigte der Personalabteilung mitgestaltet werden konnen.

4.2. Einbindungsintensitdt Entsprechend der Information der Akteure sind auch bezuglich deren Einbindung Differenzie-rungen vorzunehmen. So sind einzelne Bereiche des Ministeriums starker in den Implemen-tierungsprozess zu integrieren (z.B. Haushalt, Personal, Planung) als andere (z.B. Reisekos-tenabrechnung). Da Aufgabe der Politik „lediglich" die Zielformulierung ist, ist deren Einbindung weniger intensiv als die Einbindung der Referate, die fur die Operationalisierung von Zielen zustandig sind.

4.3. Einbindungsmedium Einbindungsmedien sind Workshops (z.B. Workshops zur Operationalisierung), hiterviews Oder auch die bereits erwahnten offenen Sprechstunden, in denen die Ministerialen eigene Erfahrungen und Verbesserungsvorschlage mitteilen konnen. i

Die tatsachliche Integration und Einbindung der Mitarbeiter in die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente kann durch unterschiedliche Fragestellungen bzw. Aussagen Uberpriift werden. Dies soUen einige Beispiele verdeutlichen: Uber die Notwendigkeit und Ziele des Projektes bin ich sehr gut informiert worden. Diese Aussage triffi...

Mir wurden die mit der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente einhergehenden Konsequen-

zen fur meine Aufgaben und Arbeitsweise offen und verstandlich erklart. Diese Aussage triffi...

Durch diese Erklanmgen konnte ich mir ein sehr gutes Bild iiber meine zukiinftigen Aufgaben und zukiinftige

Arbeitsweise machen. Diese Aussage triffi...

Mir wurde angeboten, bei der Konzeption und/ oder Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente mitzuarbeiten.

Diese Aussage trifft...

Falls Sie nicht mitgearbeitet haben, bewerten Sie bitte diese Aussage: Ich hatte geme bei der Konzeption und/

oder Einfuhrung der Steuerungsinstrumente mitgearbeitet. Diese Aussage trifft...

Zum Change Management der Projektgruppen werden auch die Fiihrungskrafte der Administration sowie Projektgruppenmitglieder befi-agt. Mit letzteren werden vor allem Change-Konzepte thematisiert.

3.2.5.4 Projektmanagement

Die drei beschriebenen Hauptaufgaben der Projektgruppe, Einflussfaktorenamanagement, Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption und Change Management, werden durch das Projektmanagement koordiniert. Projekte „managen" bedeutet konkret, die Verantwor-tung fur die Erreichung der Projektziele und das Projektteam zu tibemehmen und das Projekt hinsichtlich Personal, Budget/ Kosten, Zeit und Qualitat zu planen und zu steuem. Das Pro-

621 Vgl. hierzu Morin/ Delavallee (2002), S. 244.

177

jektmanagement kaiin mit dem Unterbau beim Hausbau verglichen werden. Ohne einen gu-ten, soliden Unterbau kairn ein Haus nicht errichtet werden.

Ein gutes Projektmanagement ist fur eine ergebnisorientierte, reibungslose, zugige Projekt-

durchfuhnmg unerlasslich. Meilensteine werden definiert und nachgehalten. Die Arbeit wird

in abgegrenzte und zu bewaltigende Aufgaben nach den drei Aufgabenbereichen herunter-

gebrochen. Verantwortlichkeiten werden zugewiesen. Durch ein gutes Projektmanagement

kann die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Konzepterstellung, eines erfolgreiches Ein-

flussfaktorenmanagements und Change Managements vergroBert werden.

Untersucht man die Literatur zum Veranderungsmanagement auf Handlungsempfehlungen

Oder empirische Erkenntnisse zum Projektmanagement so wird der Forschende enttauscht.

Erstens wird kaum darauf verwiesen, dass das Projektmanagement einen potentiellen Ein-

flussfaktor bei VerSnderungsprojekten darstellen kann. Zweitens wird das Projektmanage

ment meistens auf ein Zeitmanagement reduziert.

Kollner, Malik und Kohi sehen schnelle, gute Ergebnisse als wichtig ftir die Akzeptanz und

Anerkennung von VerSnderungen an.622 Auch Reichard wamt vor zu langen Implementie-

rungszeiten, durch die anfangUche Euphorie bei ausbleibenden Erfolgen schnell in Emiichte-

rung umschlagen kann. a Hauschildt definiert den zeitUchen Abstand vom Innovationsbeginn

bis zum technischen Durchbruch als einen Erfolgsfaktor. Ahnlich aufiert sich Strebel hierzu:

"An old EngUsh proverb states, while the doctors consult, the patient dies. Once a strategy has

been established, moving expeditiously is critical to success. Why? Because mergers, acquisi

tions, and reengineerings have so many moving parts that if one part stalls, the entire en

deavor may grid to a halt. Annoucne an ambitious schedule and keep to it. It is better to be

80% correct and make the change happen than to be 100% correct after the opportunity has

passed."^24 Schnelle Erfolgserlebnisse fordem auch Schaffer und Matheson.^^^ Bogumil und

Schmid begrunden die Notwendigkeit von schnellen Erfolgserlebnissen dadurch, dass vor

allem die Befiirworter, die sich durch die Veranderung einen Machtzuwachs erhoffen, als

engagierte Veranderungskrafte gehalten werden konnen. ^e Ridder, Bruns und Spier konnten

durch die in den sieben Modellkommunen in NRW durchgeflihrten Studie aufzeigen, dass als

Ursache fiir mangelndes politisches Engagement fiir den Veranderungsprozess der anfangs

noch nicht erkennbare Nutzen gesehen wird: „Solange es noch einen kameralen Haushalt gibt,

ist es schwierig, PoHtiker zu bewegen, sich fur das NKF zu interessieren."^^?

Mertes fordert eine angemessene Implementierungsgeschwindigkeit.^^s gin realistischer Zeit-

plan muss Ruckverweisungen und nicht eingeplante Probleme beriicksichtigen.^^Q Ahnlich

auBert sich Kotter. „The most general lesson to be learned from the more successful cases is

that the change process goes through a series of phases that, in total, usually require a consid-

622 vgl. Kollner (1999), S. 209-210, Malik (2000), S. 201, Kobi (1996), S. 76. 623 Vgl. Reichard (1993), S. 21. 624 Strebel (1998), S. 170. 625 Vgl. Schaffer (1998), S. 203; Matheson (2001), S. 8. 626 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 126. 627 Ridder/ Bnms/ Spier (2003), S. 132. 628 Vgl. Mertes (2000), S. 206. 629 Vgl. Hauschildt (1997), S. 34; Meixner (2000), S. 217; Demeestere (2002), S. 189; Kobi (1996), S. 37

178

erable length of time. Skipping steps creates only the illusion of speed and never produces a satisfying result."^^^

Die Autorenmeinungen zur Geschwindigkeit von Veranderungsprozessen sind unterschied-lich. Trosa findet den diplomatischen Mittelweg, in dem sie eine angemessene Zeitplanung so definiert, dass ausreichend Zeit fur die Akteure bleibt, sich an die Veranderung langsam zu gewohnen, dabei aber nicht der Glaube auftreten darf, dass die VeranderungsmaBnahmen nie Fruchte tragen werden. ^i

Fakt ist nun einmal, dass die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente eine Marathonaufgabe ist.632 Dieser Marathon kann nur durchgehalten werden, wenn kleine Erfolge permanent den Betroffenen vor Augen gehalten werden. Kotter hat festgestellt, dass spatestens nach 12 bis 24 Monaten fiir den Betroffenen Erfolgserlebnisse notwendig sind, damit er nicht aufgibt oder sogar Widerstand leistet. ^^ „As some of the most successful reform leaders in several countries have recognized, a crucial ingredient of a successful reform strategy is that it should create and sustain conditions in which "small improvements" -many of them unforeseen and unforeseeable- can flourish."^ '

KobU der ein umfassendes Verstandnis von Projektmanagement hat und dies nicht auf ein Zeitmanagement reduziert, empfiehlt vor allem die Definition klarer Meilensteine, von Teil-projekten und die Festlegung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten sowie ein regelmaBiges Bilanzieren der Erfolgsfortschritte, damit „der Wandel prasent bleibt und schliesslich als Selbstverstandlichkeit ins Denken jedes einzelnen iibergeht". ^^ AhnUch imifassend fordert Hauschildt die Begleitung von Innovationen durch eine Projektorganisation: „Festlegung der Projektaufgabe nach Inhalt, Zeit und Kosten, Bestimmung der Innenstruktur des Teams, Ab-lauforganisation, Zeit- und Arbeitsplanung, Budgetierung, Festlegung der Zwischentermine, Bestimmung der Kooperation mit den betroffenen Abteilungen in Form und Umfang etc."636 Strebel und Schaffer betonen vor allem die regelmafiige kritische Uberarbeitung des Projekt-managements. Auch Projektmanager konnen wahrend des Projektes aus Planungsfehlem ler-nen.637

Ridder, Bruns und Spier konnten in ihrer Studie die extrem hohe Bedeutung eines guten, pro-

fessionellen Projektmanagements herausstellen. Allein durch die hohe Expertise und die Mo

tivation der Projektmitarbeiter konne ein funktionierendes NKF-System realisiert werden. ^^

Dem umfassenden Verstandnis von den zentralen Aufgaben des Projektmanagements von

Kobi und Hauschildt folgend, ist es Aufgabe der Projektgruppe die drei Hauptaktivitaten -

Einflussfaktorenmanagement, Erarbeitung einer sinnvoU anwendbaren Konzeption und Chan

ge Management- hinsichtlich Ressourcen, Zeit, Budget und Qualitat zu planen, deren Reali-

630 Kotter (1998), S. 3. 631 Vgl. Trosa (1995), S. 210-211. 632 Zu Einfiihnmgsdauem von umfassenden Steuerungsmodellen vgl. beispielsweise Janning (1994), S. 241. 633 Vgl. Kotter (1998), S. 15. 634 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 191. 635 Kobi (1996), S. 120; siehe dazu auch Martin (1998), S. 135. 636 Hauschildt (1997), S. 178. 637 Vgl. Schaffer (1998), S. 190; Strebel (1998), S. 175; zur Forderung nach Qualitatssicherungen vgl. auch

Reichard (1997), S. 655. 638 Vgl. Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 135.

179

sierung zu verfolgen und in den Wirkbetrieb zu tiberfuhren. Beziiglich des Zeitmanagements konnte die Vorteilhaftigkeit der Demonstration von kleinen, aber permanenten Erfolgen her-ausgestellt werden. Im Rahmen der Projektplanung stellt sich daruber hinaus eine weitere Frage: Soil die Einfuh-rung neuer Steuenmgsinstmmente flachendeckend erfolgen oder probeweise erst einmal in Pilotbereichen? Vor- und Nachteile der Altemativen sind abzuwSgen: Vorteil des Gesamtansatzes ist der dadurch manifestierte feste Wille von Politik und Fiih-nmgskraften, neue Steuerungsinstrumente einzufuhren. Denn Pilotprojekte konnen viel schneller versanden. Budaus verweist auf die hohen Kosten, die durch Pilotprojekte entste-hen: ,J)as konzeptionell und auch empirische verfugbare Wissen iiber unterschiedliche Re-formansatze und deren Leistungsfahigkeit erfordert faktisch keine neuen kostenintensiven Pilotprojekte auf diesem Gebiet."^^

Vorteil eines Pilotprojektes ist dagegen die Moglicheit, durch Erfahrungen kontinuierlich Konzeption und Implementierungsstrategie zu verbessem und individuelle Bediirfhisse 6f-fentlicher Verwaltungen beriicksichtigen zu konnen. Bei groBen Verwaltungen sieht Wottawa Pilotprojekte als den einzigst gangbaren Weg an.^^ Kriterien fur die Auswahl von Pilotbereichen konnen die offensichtUche Existenz von Macht- und Veranderungstragem, fachliche Kriterien (z.B. die verfugbare Fachexpertise), der Politisierungsgrad oder die gleichzeitige Belastung durch verschiedene Reformaktivitaten sein.^^

Aus organisatorischer Perspektive soUte es neben den hier skizzierten Aufgaben der Projekt-gruppen einen den Projektgruppen tibergeordneten Lenkungsausschuss geben. Dieser soUte mit exponierten Ftihrungskraften, am besten mit dem Minister und seinen Staatssekretaren und Vertretem der Projektgruppe besetzt sein. Nur so ist auch das „Committment von ganz oben" sicherzustellen. Die Funktion des Lenkungsausschusses liegt in der politischen Aus-richtung und Absicherung des Reformvorhabens und wichtiger Meilensteine.

Beziiglich des Projektmanagements werden im Rahmen der empirischen Erhebung Aussagen zum Zeitmanagement und zur allgemeinen Zufriedenheit mit der Arbeit der Projektgruppe formuliert: Ich war enttauscht, dass die Projektgruppe nicht schneller Ergebnisse erzielt hat. Diese Aussage triffi...

Eine schnelle Einfuhning neuer Steuerungsinstrumente ist nicht wiinschenswert, da dadurch die notwendige

Veranderung von Arbeits- und Verhaltenweisen nicht gewahrleistet ist. Diese Aussage triffi....

Im GroBen und Ganzen war ich mit der Arbeit der Projektgruppe sehr zufneden. Diese Aussage triffi...

Daruber hinaus werden die Fuhrungskrafle der Administration zum Projektmanagement be-

fragt.

Einflussfaktoren-iibergreifende Aussagen Um relative Aussagen zur Einflussintensitat der Einflussfaktoren gewinnen zu konnen, werden die Mitarbeiter auch gebeten, Priorisierungen von Einflussfaktoren vorzunehmen. Dar-

639 Budaus (2004a), S. 85. 640 Vgl. Wottawa (o.J.),S. 16. 641 Zu weiteren Kriterien siehe Ridder/ Bruns/ Spier (2003), S. 127.

180

uber hinaus werden sie zu ihrer allgemeinen Zulfriedenheit mit dem Einfuhnmgsprozess be-fragt.


Ziel dieses dritten Kapitels war es, die identifizierten funf Einflussbereiche mit ihren Einfluss-faktoren darzustellen, deren Erklanmgsgehalt fiir erfolgreiche bzw. weniger erfolgreiche Ein-fuhrungen neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor herauszustellen und mit Mei-nungen, empirischen Erhebungen, Modellen und Theorien, die Veranderungsprozesse thema-tisieren, zu vergleichen. Dabei wurden auch die im Kapitel 2 formulierten Hypothesen anhand der Literatur getestet. AbschlieBend wurden zu jedem Einflussbereich Gestaltungsaussagen formuliert und Konsequenzen fur die empirische Untersuchung aufgezeigt.

Folgende Schlussfolgerungen konnen aus dem Vergleich gezogen werden. Samtliche im Kapitel 2 hergeleiteten potentiellen Einflussfaktoren werden im Schrifttum thematisiert, dies jedoch mit unterschiedlicher Intensitat. Daruber hinaus dominieren Meinungen, Vermutxmgen und weniger umfassende Modelle zu Einflussfaktoren bei Veranderungen die Literatur zum Veranderungsmanagement. Und die Mehrzahl der Modelle fokussieren ihren Blickwinkel entweder nur nach aufien oder nur nach innen, so beispielsweise die Kontingenztheorie oder die dargestellten Fit-Ansatze. Ausnahmen bilden zwei Modelle: das bereits im einleitenden Kapitel beschriebene Reform-prozessmodell von Liider und das Promotorenmodell von Hauschildt. Die Mehrzahl der dargesteUten Einflussbereiche und Einflussfaktoren konnte durch das Re-formprozessmodell von Luder bestatigt werden. Da im Reformprozessmodell keine Priorisie-rungen von Einflussfaktoren vorgenommen und auch keine Handlungsempfehlungen zum Umgang mit diesen formuliert werden, musste der Blick auch auf Modelle, die sich mit pro-venienzunabhangigen Veranderungsprozessen beschaftigen, gerichtet werden. In Anlehnung an Witte hat Hauschildt Empfehlungen zum Umgang mit Veranderungen in einem Promotorenmodell zusammenfassend dargestellt. Dieses Modell stiitzt das im vorher-gehenden Kapitel entwickelte Promotorenmodell, wenngleich Differenzierungen ftir den vor-liegenden Fall notwendig sind. Diese wurden dargesteUt.

Da Modelle zu Einflussfaktoren bei Veranderungen und vor allem hnplementierungsmodelle recht sparlich im Schrifttum behandelt werden, lag der Fokus des Vergleichs auf zusammen-fassenden Darstellungen von Autorenmeinungen zu einzelnen Einflussfaktoren. Rein quanti-tativ betrachtet, beschaftigen sich Veranderungsexperten vor allem mit folgenden Einflussfaktoren: Veranderungstrager, Change-Aktivitaten und Verwaltungskultur. In Hinblick auf die Ausgestaltung von Einflussfaktoren haben sich die Veranderungsexperten primar Anreiz-systemen und den Change-Aktivitaten gewidmet.

Die vertiefende Auseinandersezung mit potentiellen Einflussfaktoren hat die Hypothesen 1 und 2 bestarken konnen. Fur erfolgreiche Veranderungen bedarf es des Einsatzes von Ver-anderungstragem, dies vor allem auf hochster Ebene. Die Exisenz von politischen Verande-rungstragem konnte anhand des Literaturstudiums als der zentrale exteme Einflussfaktor, die

181

von administrativen Verandenmgstragem als der zentrale interne Einflussfaktor bestarkt wer-

den.

Als weiterer wichtiger extemer Einflussfaktor konnte die „Einflussnahme durch Experten"

durch die Literatur aufgezeigt werden (vgl. Hypothese 4). Denn durch tjberzeugungsarbeit

der Experten kdnnen Fiihrungskrafte der Politik und Administration zu Veranderungstragem

werden.

Auch konnte die dritte Hypothese zur Notwendigkeit sinnvoll anwendbarer Konzeptionen

neuer Steuerungsinstrumente fur deren erfolgreiche Einfiihrung gesttitzt werden. Allerdings

werden in der Literatur fundierte Auseinandersetzung mit diesem Einflussfaktor aus Imple-

mentierungssicht -auBer von Bogumil und Schmid- vemachlassigt.

Der Einflussfaktor „Vorgehen der Projektgruppe", dessen entscheidende Bedeutung in der

Hypothese 5 formuliert ist, wird im Schrifttum -abgesehen von Hauschildt- zu einseitig be-

leuchtet. Die Handlungen der Projektgruppe werden auf Change-Aktivitaten reduziert. Die

Information der betroffenen Akteure dominiert auch die dort formulierten Handlungsempfeh-

lungen. Einem guten Projektmanagement wird weniger Aufimerksamkeit gewidmet, bzw. es

wird auf ein Zeitmanagement reduziert. Ein als notwendig erachtetes Einflussfaktorenmana-

gement wird kaum thematisiert.

Die bislang nur anhand der Literatur getesteten Hypothesen werden nun einer empirischen

Betrachtung unterzogen. Dabei werden auch die Einflussintensitaten der als weniger domi

nant eingestuflen Einflussfaktoren berticksichtigt.

182

4 Empirische Landeranalysen

Ziel des vierten Kapitels ist es, die bisherigen theoretischen Ausfiihrungen zu den identifizier-ten Einflussbereichen durch empirische Untersuchimgen und landesspezifisches Literaturstu-dium zu bestarken bzw. zu falsifizieren.

Es wird der Struktur des vorhergehenden Kapitels gefolgt. Zu den vier Analyselandem wer-den die fiinf Bereiche potentieller Einflussfaktoren mit empirischen Erkenntnissen gespiegelt. Abschliefiend wird als Fazit zu jedem Land auf die der Arbeit zugrunde liegenden vier Hypo-thesen Bezug genommen und herausgestellt, welche Einflussfaktoren in dem jeweiligen Land den Erfolg oder Misserfolg von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente am ehes-ten erklaren konnen.

Einleitend werden nun die Vorgehensweise und der Umfang der empirischen Erhebung be-schrieben sowie MogHchkeiten der Erfolgsmessung von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente aufgezeigt.

Vorgehensweise und Umfang der empirischen Erhebung Die empirische Erhebung umfasste folgende Aspekte: • hiterviews mit Fuhrungskraflen (Abteilungs-, Unterabteilungs- und Referatsleiter) der

Administration, • hiterviews mit ProjektgruppenmitgUedem der Administration, • hiterviews mit Experten (Professoren und Mitarbeiter von histitutionen, die im Bereich PM

tatig sind) und • Verteilung und Auswertung eines quantitativ angelegten Fragebogens ' ^ f j- jg Mitarbeiter

der Administration. Daruber hinaus wurden landesspezifische Primar- und Sekundarhteratur zu Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in den Ministerialverwaltungen der Analyselander be-rucksichtigt.

Die hiterviews mit Fiihrungskraften, Mitghedem der Projektgruppen und Experten hatten uberwiegend quahtativen und weniger quantitativen Charakter. Durch diese hiterviews konnte der explorative Charakter der empirischen Erhebung gewahrleistet werden. Die qualitative, offene Vorgehensweise erlaubte kurzfristige Anderungen von Fragestellungen, sodass auf besonders interessante Aspekte detaillierter eingegangen werden konnte.^^ Ein hiterviewleitfaden644 wurde fiir die hiterviews mit den Fiihrungskraften und mit den Pro-jektgruppenmitgliedem entworfen. Um eine Vergleichbarkeit zentraler Aussagen und Mei-nungen der Fiihrungskrafte und Projektgruppenmitglieder mit denen der Mitarbeiter zu ge-wahrleisten, wurden auch quantitativ angelegte Fragestellungen in die hiterviewleitfaden in-tegriert. Schnell zeigte sich jedoch, dass sich Interviewpartner ungem auf konkrete Zahlen-

^2 siehe Anhang. ^^ Zu Vor- und Nachteilen von qualitativen und quantitativen Erhebungen vgl. Hucke/ WoUmann (1980), S.

220-221. ^^ Siehe Anhang.

183

werte festlegen. Verbalaussagen dominierten die Antwortpolitik der Interviewpartner. Die

Darstellung der Interviewergebnisse erfolgt demnach qualitativ. Das Zitieren von Antworten

der Interviewpartner gibt ein sehr anschauliches Bild iiber Meinungen und Empfmdungen zu

den Einfuhningsprozessen neuer Steuerungsinstrumente und lasst auch eine Vergleichbarkeit

-wenn auch keine statistisch nachvollziehbare- der Meinungen und Einstellungen von Ftih-

rungskraften und Mitarbeitem zu den Einftihrungsprozessen zu.

Experten wurden interviewt, um zu spezifischen Einflussfaktoren fundierte Meinungen in die

empirische Auswertung integrieren zu konnen. Aufgrund der unterschiedlichen Forschungs-

gebiete der interviewten Experten waren diese Interviews offen angelegt und bedurften keines

Interviewleitfadens. Experteninterviews erlaubten eine angemessene Interpretation des

schriftlichen Materials und ermoglichten auBerdem die erganzende Kenntnisnahme von Vor-

gangen und Diskussion, die nicht verschriftlich wurden.

Die Gesprache waren in der Kegel durch eine freundliche, offene Atmosphare gepragt und

dauerten zwischen 45 Minuten und 2,5 Stunden. Der Durchschnitt lag bei etwa 1,5 Stunden.

Die erhebliche Spannweite der Interviewdauer erklarte sich vor allem das unterschiedliche

Interesse der Interviewpartner an den Einftihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente.

Um eine angemessene Riicklaufquote bei der Befragung der von Einftihrungsprozessen neuer

Steuerungsinstrumente betroffenen Mitarbeiter zu erzielen und transparente Vergleiche zu

gewahrleisten, wurde ein quantitatives Vorgehen bevorzugt. Das Ankreuzen von vorformu-

lierten Aussagen in einem Fragebogen gewahrleistete ein rasches Ausfullen. Die Mitarbeiter

wurden gebeten, auf die gestellten Fragen bzw. Aussagen mit den Schulnoten 1 (sehr gut) bis

6 (ungentigend) zu antworten. Erfreulich war, dass die Mitarbeiter mit wenigen Ausnahmen

auch alle Aussagen bewertet haben.

Die Auswertung der Fragebogen erfolgte durch Ermittlimg von Durchschnittsnoten, Stan-

dardabweichungen und Korrelationsanalysen. Die dargestellten Standardabweichungen zu

den einzelnen Aussagen, die von den Mitarbeitem bewertet wurden, beziehen sich in der Re-

gel auf die durchschnittlichen Abweichxmgen zwischen den einzelnen Ministerien. Konnte

eine auffallig hohe Standardabweichung innerhalb eines Ministeriums festgestellt werden,

wird darauf explizit verwiesen.

Um auch den Mitarbeitem Platz ftir nicht-standardisierte Meinungen und Anregungen einzu-

raumen, enthalt der Fragebogen auch einige offene Fragestellungen.

Qualitative Aussagen der Mitarbeiter, Fiihrungskrafte und Experten werden entweder in den

Text integriert oder -wenn sie wortwortlich wiedergegeben werden- kursiv und in Anftih-

rungszeichen dargestellt. Kursiv sind auch die im Fragebogen formulierten Aussagen hervor-

gehoben.

Den Interviewpartnem und den befragten Mitarbeitem wurde zugesichert, dass die Darstel

lung der Erhebimgsergebnisse in der Arbeit weder einen Riickschluss auf ein bestimmtes Mi-

nisterium noch auf bestimmte Personen zulasst.

184

Die Befragung unterschiedlicher Personengruppen erklart sich durch die vermutete Gefahr, dass einige Interviewpartner, z.B. Projektgruppemnitglieder oder Fuhningskrafte der Administration, den im eigenen Ministerium durchgefuhrten Reformprozess beschonigen konnten. Diese Vermutung hat sich in den Interviews jedoch nicht bestatigt. Dies mag vor allem an der zugesicherten Anonymitat gelegen haben. Festzuhalten ist, dass der „durchschnittHche Literviewpartner" kein strikter Gegner neuer Steuenmgsinstrumente war, sondem eine sehr fundierte und kritische Auseinandersetzung mit den Zielen und Umsetzungsproblemen neuer Steuenmgsinstrumente in PoUtik und Verwal-tung zeigte. Gegner neuer Steuenmgsinstrumente waren in der Kegel zu keinem Gesprach bereit. Hatten sich „groBe Gegner" neuer Steuenmgsinstrumente zu einem Interview bereit erklart, sehe das hier aufgezeigte Bild sicherlich (noch) negativer aus. Bin anderes Bild zeigte sich bei den Rticklaufen der Fragebogen. Den Fragebogen fullten auch viele Mitarbeiter aus, die den Steuerungsinstrumenten sehr kritisch gegeniiber stehen.

Um eine Vergleichbarkeit der Einfuhrungen neuer Steuenmgsinstrumente in den vier Landem zu ermoglichen, konzentrierten sich die Betrachtungen und Fragestellungen primar auf Steuenmgsinstrumente, die in alien vier Landem anzutreffen sind: Zielsysteme, Kosten- und Leis-tungsrechnungen, Zielvereinbarungen und Berichtswesen. Weitere Steuenmgsinstrumente wurden beriicksichtigt, wenn deren Implementienmgen insbesondere zur Klarung der Ein-flussintensitaten von Einflussfaktoren beigetragen haben.

Die empirische Erhebung fand im Zeitraum Fruhjahr 2002 bis Herbst 2003 statt.

In Deutschland, dem Hauptanalyseland, nahmen funf Ministerien auf Bundesebene an der empirischen Erhebung teil. Zu dem Zeitpimkt der Erhebung gab es insgesamt sechs Ministerien, die tiber umfangreiche Erfahrungen mit Einfuhrungsprozessen neuer Steuenmgsinstrumente (im speziellen Kosten- und Leistungsrechnungen und Zielsysteme) verfiigten. Fiir drei der fiinf befragten Ministerien liegt eine sehr gute Datengnmdlage vor. In diesen drei Ministerien konnten mit dem Fragebogen im Durchschnitt 38% (Ministerium A: 38%, Ministerium B: 35%, Ministerium C: 41%) der von Einfuhrungen neuer Steuenmgsinstrumente betroffenen Mitarbeiter erreicht werden. Von den betroffenen Fiihrungskraften konnten im Ministerium A 42%, im Ministerium C 35% interviewt werden. Im Ministerium B erklarte sich nur eine Fiihrungskrafl zu einem Interview bereit. Das Desinteresse der Ftihrungskrafte des Ministeriums B an neuen Steuerungsinstrumenten spiegelt sich in dem von Mitarbeitem und Projektgruppenmitgliedem aufgezeig-ten geringen Engagement oder Widerstand der Ftihrungskrafte fiir neue Steuenmgsinstrumente wider. Da die Projektgruppemnitglieder der fiinf Ministerien ein groBes Interesse fiir die vorliegende Arbeit zeigten, konnten in alien Ministerien weit tiber die Halfte der Projektgruppenmitglieder zu einem Interview bewegt werden.

Da in den drei fokussierten Ministerien die Einfiihnmgsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente bislang auf eine, hochstens zwei Pilotabteilungen beschrankt sind bzw. waren, war die Zahl der Fragebogenriicklaufe und Interviews iiberschaubar. Insgesamt wurden in Deutschland 383

185

Fragebfigen ausgewertet.^^s ES wurden 34 Fiihrungskrafte und 16 Projektgruppenmitglieder

interviewt.

Die diiiine Datenbasis der zwei weiteren Ministerien (Riicklaufquoten der Fragebdgen und

Interviewquoten <25%) wurde nur dann beriicksichtigt, wenn diese sehr auffallig den Er-

kenntnissen der drei fokussierten Ministerien widerspricht.

Die empirische Untersuchung wurde durch offentlich zugangliche Leitfaden, Konzepte und

Status-Berichte zu Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente ergSnzt.

In Frankreich wurden Interviews mit insgesamt 18 Fiihrungskraften und 12 Projektgruppen-

mitgliedem in sechs verschiedenen Ministerien gefiihrt. Fragebogen wurden von 8 Mitarbei-

tem in einem Ministerium ausgefiillt. Dariiber hinaus wurden 4 Experten kontaktiert.

Zu Frankreich liegt eine gute Datenbasis iiber empirische Erkenntnisse der Einfiihrungspro-

zesse neuer Steuerungsinstrumente in einzelnen Ministerien vor. Charakteristisch fiir den

franzosischen Fall ist auch eine Fiille an Leitfaden und Konzepten, die den Ministerien bei der

Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente behilflich sein sollen.

Die empirische Erhebung in Spanien verteilt sich wie folgt: es wurden 10 Interviews mit Fiih-

rungskraften der Administration und 4 Interviews mit Projektgruppenmitgliedem in drei un-

terschiedlichen Ministerien durchgefiihrt. 32 Fragebogen wurden durch die Mitarbeiter zweier

Ministerien ausgefiillt. Dariiber hinaus wurden 5 Experten befragt.

In den Niederlanden wurden 9 Fiihrungskrafte, 8 Mitarbeiter und 4 Projektgruppenmitglieder

in vier unterschiedlichen Ministerien interviewt. Dariiber hinaus wurden 3 Gesprache mit Ex

perten gefiihrt.

Da im Ausland bei keiner Akteursgruppe eine angestrebte Riicklauf- bzw. Interviewquote von

mindestens 25% in den einzelnen Ministerien erzielt werden konnte, konnen zu diesen Lan-

dem lediglich Tendenzaussagen formuliert werden.

Auch konnten nicht in alien vier Landem -wie angestrebt- die Implementierungsprozesse

neuer Steuerungsinstrumente in gleichen Ressorts analysiert werden. Denn die Bereitschaft

zur Teilnahme an der empirischen Erhebung war erstens nicht bei jedem Ministerium gege-

ben. Zweitens wurden neue Steuerungsinstrumente in den vier Analyselandem nicht in alien

Ressorts eingefiihrt. Dieses methodische Problem wird vor allem bei dem Einflussfaktor „Po-

litisierungsgrad" thematisiert.646 Dort wird untersucht, ob Einfiihrungsprozesse in Ministerien,

die iiberwiegend sehr politische und somit in der Regel sehr weich formulierte politische Zie-

le umzusetzen haben, weniger erfolgreich als Ministerien sind, deren Aufgaben leicht zu

quantifizieren sind.

^5 Insgesamt wurden 955 Fragebogen verteilt. 646 Vgl. zu diesem Methodenproblem auch Hucke/ Wollmann (1980), S. 231.

186

M5glichkeiteii der Erfolgsmessung Die empirische Untersuchung soil Aussagen iiber die Einflussintensitat verschiedener Grofien auf den Einfuhningserfolg generieren. Diese Zielsetzung wirfl folgende Frage auf: Wie kann der Einfuhningserfolg neuer Steuenmginstrumente in Ministerialverwaltungen gemessen werden? Fiinf Altemativen der Erfolgsmessung werden im Folgenden aufgezeigt und bewertet.

1. Zielerreichungsgrad der im Vorfeld definierten Proiektziele

Inhaltliche Ziele

Finanzielle Ziele

Zeitliche Ziele

3. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen

Nutzen von neuen Steuerungsinstrumenten

Konzeptions- und Implementierungskosten in €

5. Effektiv itatss

2. Kosteneinsparquote

Eingespartes Haushaltsbudget in €

Konzeptions- und Implementierungskosten in €

4. Zufriedenheit des Personals

Zufriedenheit des Personals nach Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente

Zufriedenheit des Personals vor EinfOhrung neuer Steuerungsinstrumente

teiserunsen

EfTektivitat nach EinfUhrung neuer Steuerungsinstrumente

EfTektivitfit vor EinfOhrung neuer Steuerungsinstrumente

Abb. 27: Moglichkeiten der Erfolgsmessung (eigene Darstellung)

Zielerreichungsgrad der im Vorfeld definierten Projektziele Erfolg kann als Zielerreichung von im Vorfeld festgelegten Zielen defmiert werden. Die Projektziele konnen inhaltlicher, zeitlicher und fmanzieller Art sein. Beispielsweise soil ein Ziel-system inklusive Messindikatoren fur eine bestimmte Abteilung eines Ministeriums innerhalb von sechs Monaten erarbeitet werden. Die hausintemen Personalkosten und Beraterkosten durfen einen im Vorfeld festgelegten Betrag nicht ubersteigen. Zwei Probleme werden offensichtlich: Die Zielsetzungen variieren von Projekt zu Projekt und sind somit nicht miteinander vergleichbar. Zweitens bedeutet ein hoher Zielerfiillungsgrad nicht, dass sich auch tatsachlich etwas verandert hat. Dem obigen Beispiel folgend, stellt sich die Frage, ob das erarbeitete Zielsystem Grundlage fur die ministerielle Arbeit ist und Zieler-reichungsgrade nachgehalten werden oder ob sich die definierten Ziele und Indikatoren nach weniger Zeit als Makulatur erweisen.

Kosteneinsparquote Das Verhaltnis von eingespartem Haushaltsbudget zu den Konzeptions- und Implementierungskosten gibt die Kosteneinsparquote an. Je groBer der Quotient ist, desto groBer ist die Kosteneinsparquote.

187

Um die Kosteneinsparquote als Vergleichswert heranziehen zu koiinen, miisste der Betrach-

tungszeitraum bei alien Implementienmgsprojekten idealerweise identisch sein. Dariiber hin-

aus mtissten im Vorfeld sSmtliche relevante Kostenblocke identifiziert werden. Neben einma-

ligen Kosten wie beispielsweise Konzeptionsentwicklimgskosten, Hardware- und Software-

kosten oder Beratungskosten mtissten Kosten des Wirkbetriebs wie beispielsweise Wartungs-

kosten fur die Hardware und Software oder Personalkosten berucksichtigt werden. Aufierdem

mtisste fiir die Ermittlung exakter Vergleichswerte das eingesparte Haushaltsbudget auch in

Kosten und nicht wie bislang in Ausgaben nach Kapiteln/ Titeln ausgedruckt werden konnen.

Zwei Griinde erklaren, warum diese ErfolgsmessgroBe im Rahmen der Arbeit nicht als Indi-

kator fur Implementierungserfolge herangezogen wurde. Die Mehrzahl der Ministerien war

nicht in der Lage oder nicht bereit, samtliche fur Vergleichszwecke relevante Kosten offenzu-

legen. Daniber hinaus sind im Hauptanalyseland die Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungs-

instrumente noch nicht abgeschlossen. Es war also zu vermuten, dass Kosteneinsparungen

bislang noch nicht stattgefunden haben.^^ Diese Vermutung konnte durch die empirische Er-

hebung bestatigt werden. Buchholtz verweist in diesem Zusammenhang auf Berechnungen

von Horvath & Partner, nach denen sich die Einfuhrung von Kosten- und Leistungsrechnun-

gen und Budgetierungen nach etwa fiinf Jahren amortisiere. ' s

Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen

Im Vergleich zur Kosteneinsparquote wird bei einer Wirtschafllichkeitsbetrachtung nicht das

eingesparte Haushaltsbudget sondem der Nutzen von neuen Steuerungsinstrumenten mit den

Konzeptions- und Implementierungskosten verglichen. Diese Messgrofie wird von Buchholtz

thematisiert. '*^ Als Nutzenkriterien werden die drei Bereiche Information (z.B. zeitliche Ver-

fiigbarkeit der Information), Fuhrung (z.B. Entscheidungsqualitat) und Leistung (z.B. Res-

sourcenauslastung) angeftihrt. Zur Operationalisierung der Nutzenkriterien werden Indikato-

ren gebildet.

Diese Form der Erfolgsmessung setzt beispielsweise voraus, dass man festlegt, wieviel eine

schnelle Verfugbarkeit von Informationen oder eine verbesserte Entscheidungsqualitat kosten

darf Ein schwieriges und im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht zu leistendes Unterfan-

gen.

Zufriedenheit des Personals

Das Verhaltnis der Zufriedenheit des Personals mit ihrer Arbeit nach der Einfuhrung neuer

Steuerungsinstrumente zu ihrer Arbeitszufriedenheit vor der Einfuhrung neuer Steuerungsin-

strumente kann als ein Indikator ftir die Akzeptanz der Steuerungsinstrumente interpretiert

werden und hat somit auch einen zukunflsorientierten Charakter. Bei dieser Messgrofie blei-

ben Kostenbetrachtungen aufien vor.

^7 zwar verweist Jann auf Einsparungen durch den kontinuierlichen Personalabbau im offentlichen Sektor, aber diese Personaleinsparungen wurden vor allem „im nachgeordneten Bereich und ganz besonders bei den Zivilbeschaftigten der Bundeswehr erbracht und konnen keineswegs umstandslos auf das Konto der Verwaltungsmodemisienmg verbucht werden" (Jann (2004a), S. 108).

648 Horvath & Partner (1997), zitiert in: Buchholtz (2001), S. 190. 649 vgl. Buchholtz (2001), S. 191.

188

Vorteil dieser MessgrSfie ist die relativ einfache Erhebung im Rahmen von Interviews und

Fragebogen.

Effektivitdtsbetrachtungen Eine weitere Moglichkeit der Erfolgsmessung sind EffektivitStsbetrachtungen. Schliefilich ist

das Ziel der Effektivitatssteigenmg dem Ziel der EfFizienzsteigenmg gleichwertig. Jedoch

lasst sich auch diese Forderung nicht realisieren. Denn die Ermittlung von Effektivitatsver-

bessenmgen bedarf eines Vergleichswertes. Da das Ministerium durch die Anwendxmg neuer

Steuenmgsinstrumente das erste Mai „gezwungen" wird, seine Ziele zu definieren, mit Mess-

indikatoren zu versehen und Zielerreichungsgrade nachzuhalten, kSnnen keine Vergleiche zur

Effektivitat offentlicher Leistungen vor Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente durch-

gefiihrt werden.

Folglich mussten sich auch die Erfolgsmessungen der Einfuhrungsprozesse neuer Steuenmgs

instrumente an die vorgefundenen Realitaten anpassen.

Um der Effizienzkomponente gerecht zu werden, wurde im Rahmen der Interviews mit den

ProjektgruppenmitgHedem nach eingespartem Haushaltsbudgets durch die Einfuhrung neuer

Steuenmgsinstrumente gefragt. Kein Interviewpartner konnte ein Einsparvolumen wShrend

des Einfiihrungsprozesses noch in den ersten Monaten des Wirkbetriebs angeben. Im Gegen-

teil, durch die Bezahlungen von Extemen, durch Hardware-, Software- und Schulungskosten

wurden ausschUeBHch Kosten verursacht aber nicht eingespart.

Ahnhch wurde die Frage nach Effektivitatsentwicklungen beantwortet. Argumentiert wurde

von Seiten der Ministerien, dass die Einftihrung sich noch im Probebetrieb befinde, sodass

bislang keine Aussagen zu Effektivitatsentwicklungen gemacht werden konnen.

Aufgrund dieser Tatsachen verblieb die Alternative, den Einfiihrungserfolg neuer Steuenmgs

instrumente annahemd uber die Veranderung der Zufriedenheit der Mitarbeiter und Fiih-

rungskrafte zu messen. Daruber hinaus wurde in den Interviews nach allgemeinen positiven

Anderungen seit der Einftihrung neuer Steuenmgsinstrumente gefi-agt, beispielsweise nach

verbesserten Entscheidungsfindungen, mehr Verantwortungsiibertragung oder regebnaBig

stattfindenden Gesprachen iiber Ziele und Zielentwicklungen. Auch die Mitarbeiter wurden

im Fragebogen gebeten, Aussagen zu Fiihnmgsstilen, Verantwortungsiibertragung oder Ziel-

vereinbarungsgesprachen zu bewerten. Demnach spiegelt die der Arbeit zugrundeliegende

Erfolgsmessung ausschlieBlich subjektive Empfmdungen der befi*agten Personen wider.

4.1 Deutschland

Am 1. Dezember 1999 wurde das Programm „Modemer Staat - Modeme Verwaltung" durch

einen Kabinettsbeschluss ins Leben gerufen. Handlungs- und Orientierungsrahmen des Mo-

demisierungsprogramms ist das Leitbild des aktivierenden Staates. Ein Leitprojekt des Pro-

gramms „Modemer Staat - Modeme Verwaltung" der Bundesregierung ist die Einftihrung

von modemem Management in der Bundesverwaltung und bei den Streitkraften. Die Konzep-

tualisierung und Implementienmg von Kosten- und Leistungsrechnungen sowie Controlling

in Ministerien fallen unter dieses Leitprojekt. Das Programm „Modemer Staat - Modeme

Verwaltung" ist die Fortsetzung des Programms „Schlanker Staat", das von der damaligen

konservativ-liberalen Bundesregiemng Kohl mit mnd 800 Modemisierungsprojekten initiiert

189

worden war. Dabei bildete das „Diktat der leeren Kassen" das wohl nachhaltigste Motiv, ii-

berhaupt Reformen zu betreiben. ^^ AuBerdem war die Bundesregienmg zunehmend in die

Kritik geraten, „weil sie die zu diesem Zeitraum auf kommunaler und inzwischen auch auf

Landesebene bereits uberschwappende Reformwelle weitgehend ignoriert hatte. Sie war of-

fensichtlich unter Legitimationsdruck."65i

Im Juni 2004 hat das Bundeskabinett die Phase II des Programms „Modemer Staat - Modeme

Verwaltung" beschlossen. Schwerpunkte der zweiten Phase bilden die Themen Biirokratieab-

bau, e-Govemment und die Neugestaltung des Tarif- und Beamtenrechts.652 Das Augenmerk

Hegt demnach auf der Verbesserung und Vereinfachung von Geschaflsprozessen und auf ei-

nem starkeren Adressatenbezug, weniger auf dem expUziten Einsatz neuer Steuerungsinstru-

mente, wenngleich eine Fortsetzung angestrebt ist. Neue Steuerungsinstrumente soUen pra-

xisgerecht weiterentwickelt und standardisiert werden. AuBerdem sollen bisherige Steue

rungsinstrumente kritisch auf ihre Wirksamkeit hin tiberpriift werden. „Stand bisher die Fra-

gestellung ,>lachen wir die Dinge richtig?" im Vordergrund, wird nun starker die Frage „Ma-

chen wir die richtigen Dinge?" zu beantworten sein. ^^

Durch die seit nun mehreren Jahren andauemden Implementierungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in den funf betrachteten Ministerien konnten weder die Effektivitat noch die Effizienz ministeriellen Handelns gesteigert werden. Konig konstatiert in diesem Zusammen-hang, dass j^nuch of what is currently being said in Germany on NPM is more of a proclamation of intent."654

Auf die Frage, ob die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente zu mehr Effektivitat und Effi

zienz innerhalb des Ministeriimis beigetragen hat, antworteten die Mitarbeiter im Durch-

schnitt mit der Schulnote 4,01. Auffallig ist die sehr schlechte Note von 4,57, die die Mitar

beiter des Ministeriums B vergaben (im Vergleich Ministerium A: 3,58 imd Ministerium C:

3,89). Ftir dieses Negativszenario kann es zwei Ursachen geben. Entweder sind die Einfuh-

rungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente nicht ausreichend fortgeschritten, um Transpa-

renz ttber Effektivitat und Effizienz ministeriellen Handelns aufzeigen zu konnen. Oder aber

erzielte Transparenz wird von den Ftihrungskraften in ihren Entscheidungsfindungen nicht

Oder kaum beriicksichtigt. Beide Begriindungen wurden von interviewten Projektgruppenmit-

gliedem und Ftihrungskraften geauBert. Zimi Teil konnte durch die Einfuhrung neuer Steue

rungsinstrumente Transparenz erzielt werden. Erstaunlich ist, dass diese in vielen Fallen bei

anstehenden Entscheidungen ignoriert wurde. Somit ist zu schlussfolgem, dass die individuel-

le Einstellung der Fiihrungskrafte gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten sehr erfolgs-

kritisch ist.

Wenngleich in Deutschland bislang keine Effektivitats- und Effizienzfortschritte durch neue

Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen erzielt werden konnten, zeitigen die Er-

gebnisse der Interviews mit Ftihrungskraften ein etwas positiveres Bild.

650 Vgl. Budaus (2000), Vorwort. 651 Jann (2004a), S. 103. 652 Vgl Schily/ Heesen/ Bsirske (2004), S. 1. 653 BMI (2004), S. 10. 654 Konig (2000), S. 60.

190

Die Interviews mit den von der Einftihrung betroffenen Fiihrungskraften im Ministerium A und C manifestierten eine grundliche, kritische Auseinandersetzung mit neuen Steuenmgsin-stmmenten. Im Ministerium B zeigte nur eine einzige Ftihrungskrafl Bereitschafl zu einem Interview, sodass deren Aussagen hier vemachlassigt werden, da diese sicheriich nicht die Realitaten im Ministerium B abbilden konnen. Die interviewte Fuhrungskraft des Ministeri-ums B erachtet neue Steuerungsinstrumente in der Administration als sinnvoll, verwies jedoch darauf, dass diese Einschatzung nur sehr wenige Fuhrungskrafte teilen. Dass die Mehrzahl der Fiihrungskrafte dieses Ministeriums ein Gesprach ablehnte, lasst vermuten, dass das Interesse an neuen Steuerungsinstrumenten tatsachlich sehr gering ist. Diese Vermutung wird dadurch gestiitzt, dass in diesem Ministerium der Grad der Unzufriedenheit der Mitarbeiter mit dem Einfuhrungsprozess am groBten war. Auch ist in diesem Ministerium der Einfuhrungsprozess zum Stillstand gekommen, obwohl das Pilotprojekt sein definiertes Ziel erreicht hat. Ziel war es, zu tiberprufen, ob die Einftihrung von Controlling moglich und sinnvoll ist. Die Anwend-barkeit und der grundsatzliche Nutzen konnte aufgezeigt werden. Es wurde der Nachweis erbracht, dass es moglich ist, auch in der Ministerialverwaltung nach betriebswirtschaftlichen Aspekten zu handeln. Bei den folgenden dargestellten AuBerungen und Meinungen der Fiihrungskrafte der Ministe-rien A und C ist zu berucksichtigen, dass sich auch in diesen Ministerien Fiihrungskrafte eher zu einem Interview bereit erklart haben, die ein Interesse fiir die „Neue Steuerung" zeigten.

Die Fuhrungskrafte des Ministeriums A erachten die Einftihrung von neuen Steuerungsinstrumenten vom Grundsatz her als sinnvoll. Sie begriinden dies damit, dass sie offentliche Dienstleister sind, dass Arbeitsablaufe effizienter sein konnten und Controlling^^^ eine gute Grundlage fiir eine Aufgabenkritik sei. Als positive Auswirkungen von neuen Steuerungsinstrumenten fiihren sie an, dass man sich verstarkt Gedanken iiber die Effektivitat und Effizienz des taglichen Handelns mache. Ebenso habe die Transparenz iiber Strukturen und Aufgabenbereiche zugenommen. Als greifl ares Ergebnis von Controlling wird auf dessen Nutzen ftir die Jahresplanung mit der Leitung verwiesen: ^.Controlling bildet eine Grundlage fiir die Jahresplanung mit der Lei-tung'' Dies habe zu einem vemiinftigen Austausch und zum Setzen von Prioritaten geftihrt. Diese Aussage einer Fiihrungskraft konnte allerdings von Fiihrungskraften einer anderen Ab-teilung, in der auch Controlling eingefiihrt worden ist, nicht bestatigt werden. Die Nutzung von Controllinginformationen scheint abhangig von der Einstellung des jeweiligen Abtei-lungsleiters gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten zu sein. Als negativ beurteilen Fiihrungskrafte des Ministeriums A die zu geringe Berucksichtigung ministerieller Rahmenbedingungen bei der Konzeption neuer Steuerungsinstrumente. ,^in Controlling der Privatwirtschaft ist fiir uns wenig hilfreich." Konkret kritisieren sie in diesem Zusammenhang die praktizierte Zeiterfassung in doppelter Hinsicht. Zum einen sei diese viel zu zeitintensiv, zum anderen kaim ein Ministerium nicht allein durch eine Zeiterfassung ge-steuert werden. AuBerdem seien „Faulpelze" auch so bekannt. Des Weiteren wurde die Ge-fahr einer neuen Biirokratie mehrfach geauBert.

Da in deutschen Ministerien der Begriff „Controlling" gangiger ist als der Begrift" „neue Steuerungsinstrumente" wird ersterer in den folgenden Ausfuhrungen benutzt, wenn dieser in AuBerungen von Fiihrungskraften und Mitarbeitem Verwendung fand.

191

Auch im Ministerium C wird Controlling von den interviewten Fuhnmgskraften gnmdsatzlich

als sinnvoll erachtet. Argnmentiert wird primar mit knapper werdenden finanziellen Ressour-

cen. AuBerdem werde durch Controlling zielorientiertes Denken gefordert.

Es wurden jedoch Kritikpunkte bezuglich der Konzeptionen der Steuenmgsinstrumente geSu-

Bert. Dies soUen einige AuBenmgen illustrieren:

„ Controlling, das unreflektiert aus der Privatwirtschaft ubernommen wird, ist wenig hilf-

reich, da das Ministerium anders tickt: Produktpalette ist variabler, Aktivitdten sind schwerer

qualiflzierbar. Problem der Fremdbestimmtheit!"

„Auch wenn durch Controlling Informationen generiert werden, so dndert sich ja dock

nichts!"

„ Controlling ist sehr zeitaufwendig!"

Auch die befragten Mitarbeiter sehen die Einftihrimg neuer Steuenmgsinstrumente in der Re-

gel als sinnvoll an, sind aber auch mit den vor Ort konzipierten Instrumenten unzufrieden.

Wahrend die EinfUhrung neuer Steuenmgsinstrumente von den Mitarbeitem der drei fokus-

sierten Ministerien im Durchschnitt mit der Note 3,02 (Ministerium A: 2,88; Ministerium B:

3,63; Ministerium C: 2,54) als eher sinnvoll erachtet wurde, wurde die Frage nach der Zufrie-

denheit mit den neuen Steuerungsinstrumenten mit der Note 3,88 (Ministerium A: 3,5; Minis

terium B: 4,57; Ministerium C: 3,58) bewertet. Auf die Frage, ob die Mitarbeiter durch den

Einfiihnmgsprozess nun zufriedener mit ihrer Arbeit als vor der Einfuhrung sind, wurde im

Durchschnitt mit der Note 4,49 (Ministerium A: 4,08; Ministerium B: 5,07; Ministerium C:

4,33) geantwortet. Auffallig sind die groBe Unzufiiedenheit der Mitarbeiter im Ministerium B

mit dem Einfuhrungsprozess neuer Steuenmgsinstrumente.

Als Hauptargumente fur die Unzufiiedenheit mit den neuen Steuerungsinstrumenten nannten

die Mitarbeiter des Ministeriums A folgende:

„Das hier entwickelte Konzept ist ein fiir das Ministerium ungeeignetes Steuerungsinstru-

ment"

"Esfehlt der Reformwille bei den Fuhrungskrdften. Das Projekt wird nicht ernst genommen."

„Die Notwendigkeit von Controlling ist nicht uberzeugend dargelegt worden."

Im Zusammenhang mit der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente waren die grOBten Sor-

gen der Mitarbeiter des Ministeriums A verstarkter Leistungsdruck und zusatzlicher Aufwand

sowie Aktionismus ohne entsprechenden Gewinn in der Sache. Daruber hinaus wurde die

zeitintensive Zeiterfassung im Rahmen der KLR kritisiert.

Die Mitarbeiter des Ministeriums B, die sich am kritischten von alien untersuchten Ministe

rien zu neuen Steuerungsinstrumenten geauBert haben, argumentieren sehr ahnlich: fehlender

Reformwille, schlechter Informationsfluss und eine nicht an die ministeriumsspezifischen

Besonderheiten angepasste Konzeption.

„Der mangelnde Wille und diefehlende Verdnderungsbereitschaft sind Hauptgriinde fur das

Scheitem. Controlling ist von der Hausleitung nicht erwunscht."

„Fehlende Bereitschaft zur Ubemahme von Verantwortung und Bequemlichkeit!"

„Die Notwendigkeit der Einfuhrung kann oftmals nicht ausreichend begriindet werden. Info-

veranstaltungen, Besprechungen zu neuen Steuerungsinstrumenten fiihren zu langatmigen

192

Diskussionen, ohne ein zufriedenstellendes Ergebnis. Eine Rolle spielt auch die negative Ein-stellung von Fuhrungskraften!" „Eine an die Verwaltungsstruktur schlecht angepasste Konzeption!" „Ministerialverwaltung ist generell ungeeignet, weil rechtliche und politische Beratung der FUhrungskrdfte sich weder an Kostentransparenz orientiert (sogar unerwiinscht) noch Zeit dafUr Idsst!" „Durch Controlling wurde eine zweite Burokratie geschaffen."

Ahnliche Argumente wurden von den Mitarbeitem des Ministeriums C angefiihrt: „Mcingelnder Umsetzungswille der Fiihrungskrafte!" „Kein echtes Interesse!" „EinfUhrung von oben ohne Einbindung aller Mitarbeiter!" „ Weil Controlling an den wahren Problemen vorbeigeht!" „Mcingelnde Verstdndlichkeit, Sinn nicht ausreichend erkennbar!" „ Unzureichende Konzeption und Beriicksichtigung sowie Analyse der aktuellen Strukturen und Situationen!" „Halbherzigkeit, Konzeptlosigkeit!" „ Vergrofierung der Selbstverwaltung, noch mehr Overhead-Verwaltungsaufwand!"

Kritikpunkte an wenig an den offentlichen Sektor angepassten ControUing-Konzeptionen fin-den im Strategiepapier fiir die 2. Phase des Regierungsprogramms „Modemer Staat - Moder-ne Verwaltung" Berucksichtigung: Es „ist zu beriicksichtigen, dass die strategischen Gemein-wohlziele von Verwaltungsdienstleistungen haufig nur qualitativ beschrieben werden konnen und ein „krampfhaftes" Suchen nach quantitativen MessgroBen ein solches ControUingverfah-ren imnotig burokratisiert".656

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Fakten und Meinungen bislang ein eher emiichtemdes Bild uber die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in den unter-suchten Ministerial verwaltungen zeitigen, dies vor allem in der Ministerial verwaltung B. Argumente fur die Unzufriedenheit liegen bei den Mitarbeitem vor allem in den zwei Ein-flussfaktoren „Konzeption der Steuerungsinstrumente" und „Veranderungstrager der Administration" begrundet. Veranderungstrager scheint es kaum oder nicht ausreichend gegeben zu haben. Die befragten Fuhrungskrafte auBerten sich etwas positiver, wenngleich auch sie eine an den ministeriellen Bediirfhissen wenig angepasste Konzeption und die damit verbundene zeitin-tensive Zeiterfassung kritisierten.


Charakteristisch fur die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der deutschen Zentraladministration sind eine Vielzahl von unterschiedlichen Konzeptionen und Leitfaden in den einzelnen Ministerien, die kaum aufeinander abgestimmt sind. Ein weiteres Charakte-

BMI(2004),S. 11.

193

ristikum fur den deutschen Fall sind sehr detailverliebte Konzeptionen, deren Umsetzung je-doch in den meisten Fallen stockt.

Das dominierende Steuerungsinstrument in den betrachteten Ministerien ist die Kostenrech-

nung.657 In drei der funf Ministerien wurden Zielsysteme konzipiert, diese jedoch nicht fla-

chendeckend sondem in ausgewahlten Abteilungen. Bin weiteres Ministerium strebt ein mi-

nisteriumiibergreifendes Zielsystem zurzeit an. Eine zielorientierte Budgetienmg ist in keinem

Ministerium anzutreffen. Zielvereinbamngsgesprache finden vereinzelt statt, diese jedoch

unabhangig von anderen Steueningsinstrumenten. Das Melde- und Berichtswesen beschrankt

sich derzeit ausschlieBlich auf die Ergebnisse von Zeiterfassungen im Rahmen der Kosten-

rechnung.

Bevor die Konzeptionen der verschiedenen Steuenmgsinstrumente beschrieben werden, wird

auf die drei explizierten allgemeinen Anfordenmgen an Steuenmgsinstrumente Bezug ge-

nommen.

Als erste und zentrale Anforderung an ministerielle Steuerungsmodelle konnten die ange-

strebten Effektivitats- und Effizienzwirkungen herausgestellt werden. In Deutschland konnen

zurzeit noch keine Aussagen uber mittel- und langfristige Effektivitats- und Effizienzentwick-

lungen als Resultat von der Einfuhrung und Anwendimg neuer Steuenmgsinstrumente getrof-

fen werden. Offensichtlich ist aber, dass mehrere Jahre die Effizienzbestrebungen die Effekti-

vitatsverbesserungen aufgrund der Fokussierung auf Kosten und Kostenrechnungen dominiert

haben. Erst seit wenigen Jahren wird das Augenmerk auch auf Ziele, Zieldefinitionen und

Zielerreichimgsgrade gelegt.

Zu der zweiten Anforderung an ministerielle Steuenmgsinstrumente -vorteilhafle Konzeption

der Steuenmgsinstrumente- wurden den Mitarbeitem folgende vier Fragen gestellt.

Auf die erste Frage, ob die Projektgruppe eine gate, praxistaugliche Konzeption erarbeitet

hat, wurde von den befragten Mitarbeitem im Durchschnitt mit der Note 3,39 (Standardab-

weichung 0,13) geantwortet. Die niedrige Standardabweichung impliziert, dass in alien drei

Ministerien relative Unzufriedenheit beziiglich der Praxistauglichkeit der Konzeptionen

herrscht.

Eine etwas hohere, aber immer noch vergleichsweise niedrige Standardabweichung wurde bei

folgender Aussage konstatiert: Fur eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente

in der Ministerialverwaltung miissten die Steuerungsinstrumente starker an die ministeriellen

Aufgaben und Rahmenbedingungen angepasst sein. Diese Aussage wurde mit der Durch-

schnittsnote 2,30 (Standardabweichung 0,27) bejaht.

Wichtiger als die Berucksichtigung ministerieller Aufgaben und Rahmenbedingungen wurde

eine einfache Konzeption neuer Steuerungsinstrumente erachtet: Die Anwendung neuer Steu

erungsinstrumente muss so einfach wie eben moglich sein, was manchmal Mut zur Liicke bei

der Konzeption der Steuerungsinstrumente voraussetzt (Durchschnittsnote 2,06; Standardab

weichung 1,45). Die hohe Standardabweichung verweist hingegen auch auf Mitarbeitermei-

nungen, die ein ausgeklugeltes System von Steueningsinstrumenten als sinnvoU erachten.

657 Zur Kostenrechnung und Standard-KLR vgl. Seeger/ Walter/ Liebe (1999) sowie Arthur D. Little (1998).

194

Eine vierte diesbeziigliche Aussage betrifft die Einflussintensitat der Konzeptionen: Mein Verhalten gegenuber der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente war in erster Linie durch personliche Konsequenzen, die aus der Anwendung der Instrumente resultieren, bestimmt. Diese Aussage wurde mit der Durchschnittsnote 2,83 beantwortet (Standardabweichung 0,12). Die Konzeption der Steuerungsinstrumente hat demnach Auswirkungen auf das indivi-duelle Verhalten der Mitarbeiter gegenuber den Einfiihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente. Aber der Wert von 2,83 spricht andererseits auch nicht fur einen eindeutigen Zusammenhang zwischen Einflussintensitat der Konzeption und Verhalten der Mitarbeiter. Diese Aussage kann durch folgenden Vergleich bestarkt werden: Vergleicht man die Ergeb-nisse der Frage, ob die Projektgruppe eine gute, praxistaugliche Konzeption erarbeitet hat mit den Ergebnissen der Frage nach der allgemeinen Zufriedenheit mit dem Implementierungs-prozess, so zeichnen sich zwei interessante Ergebnisse ab. Li den zwei Ministerien, in denen die Implementierungsprozesse nicht gestoppt wurden, entsprechen sich die Einschatzungen der befragten Mitarbeiter voUkommen bzw. annahemd (3,5 und 3,5 (Ministerium A) respekti-ve 3,25 und 3,58 (Ministerium C)). Ein ganz anderes Bild zeigt sich beim Vergleich der Wer-te des „controllingfemen" Ministeriums B. In diesem Ministerium zeigten sich die Mitarbeiter vergleichsweise ahnlich zufrieden mit der Konzeption wie in den anderen beiden Ministerien (Durchschnittsnote 3,43), jedoch belauft sich der allgemeine Zufriedenheitsgrad mit dem Ein-fuhrungsprozess auf eine weitaus schlechtere Note (4,57). hiteressant ist, dass die Konzeption des Ministeriums B auch von den Projektgruppenmitgliedem der anderen befragten Ministerien als gut und zum Teil besser als die eigene Konzeption bewertet wurde. Diese Erkenntnis-se lassen schlussfolgem, dass eine gute Konzeption nicht ausreichend fur eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente ist.

Die folgenden Ausfuhrungen soUen die Einstellung der befragten Fiihrungskrafle zu den Konzeptionen der Steuerungsinstrumente noch einmal verdeutlichen. Wie schon einleitend dargestellt, konnten den qualitativ angelegten Literviews mit den Ftih-rungskraflen der Ministerien kritische Stimmen beziiglich der Anwendbarkeit der Konzeption entnommen werden. Die Konzeptionen sein wenig praxistauglich, nicht immer sinnvoll an-wendbar und zu sehr an die Privatwirtschaft angelehnt. Konkret wurde die zu kostenlastige, „betriebswirtschaftslastige" Konzeption im Ministerium C genannt. Folgende Ausserungen konnten festgehalten werden: „Mehr Mut zur Liicke wagen." „Konzentration auf die wesent-lichen Ziele. " „ Controlling-Konzeption darf nicht in Perfektionismus ausarten, Pragmatismus ist der richtige Weg." „Es muss vielmehr hinterfragt werden, welche Steuerungsinstrumente Sinn machen. Budgetierung macht beispielsweise Sinn." Die Fiihrungskrafle des Ministeriums A argumentieren, dass die Konzeption durch den Fokus auf ein Wertemanagement, das weiter unten erlautert wird, zu weit gehe. Werte bzw. leis-tungsbeeinflussende Faktoren werden zwar erhoben, was zur Transparenz beigetragen habe. Aber die Transparenz wird nicht genutzt, um auch wirklich Veranderungen zu initiieren. Das Entscheidungsverhalten habe sich nicht geandert. Dariiber hinaus wird beklagt, dass bei of-fensichtlichen negativen Wirkungen der neuen Instrumente keine flexiblen Anpassungen vor-genommen werden. Vor allem miissten Sinn und Zweck der Zeiterfassung uberdacht werden: „Die Konzeption muss uberdacht werden (v.a. die zeitintensive Zeiterfassung)!" Selbst Pro-jektgruppenmitglieder, die die Konzeption erarbeitet haben, gaben zu, dass die Konzeption zu

195

wenig an die Besonderheiten und Rahmenbedingungen der Ministerialverwaltung angepasst sei.

Die dritte allgemeine Anfordenmg betrifft die Integration der Politik in die Konzeptionen und Einfuhnmgsprozesse ministerieller Steuenmgsmodelle: Die von Politik und Administration genutzten Instrumente sollen aufeinander abgestimmt sein. Da die Politik in die Einfiihrungs-prozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration bislang nicht direkt invol-viert war, kann diese Anfordenmg fur den deutschen Fall als nicht erfullt herausgestellt wer-den.

Nachdem nun AuBerungen zu den drei allgemeinen Anforderungen an ministerielle Steue

rungsinstrumente dargestellt worden sind, wird im Folgenden auf einzelne Steuerungsinstru

mente im Detail eingegangen.

Zielsvstem

In drei Ministerien (Ministerien A, B und D) wurden Steuenmgsmodelle entworfen, die die

Integration mehrerer sich erganzender Instrumente vorsehen und Zielsysteme als das Basis-

instrument ftir alle weiteren Instrumente definieren. In zwei weiteren Ministerien (Ministerien

C und F) war ein Zielsystem nicht Basis fur alle anderen Instrumente, sondem wurde erst

nach Konzeption einer Kostenrechnung als wichtig erachtet.

Das Ministerium A hat ein Steuerungsmodell entwickelt, das die Instrumente Zielsystem,

Wertemanagement, Zielvereinbanmgsgesprache und Melde- und Berichtswesen zu integrie-

ren versucht. Dabei liegt der Fokus des Modells auf dem sogenannten Wertemanagement.

Dies bedeutet, dass nicht die Ergebnisse von Aktivitaten (Leistungen) mit Indikatoren verse-

hen und regehnaBig gemessen werden, sondem ausschlieBlich die Auspragungen derjenigen

Faktoren, die die Leistungen beeinflussen. Diese Faktoren werden als Werte bezeichnet. Eine

Analyse potentieller leistungsbeeinflussender Faktoren ergab, dass vor allem nicht-materielle

Faktoren wie z.B. die Verfiigbarkeit von qualifizierten Mitarbeitem, effektiver intemer Wis-

sensaustausch oder die QuaUtat der Ablauforganisation stark leistungsbeeinflussend wirken.

Der Werteidentifizierung war ein im Vorfeld erarbeitetes Zielsystem in zwei unterschiedli-

chen Abteilungen vorausgegangen. Zu den einzehien Zielen stellte man die folgende Frage:

Welche Werte bzw. leistungsbeeinflussenden Faktoren sind fur einen hohen Ziel-

erreichungsgrad verantwortlich? Die leistungsbeeinflussenden Faktoren wurden mit Kennzah-

len versehen, die in einem Berichtswesen abgebildet wurden.

Das Ziel von Controlling wurde in diesem Ministerium wie folgt defmiert: Ziel von Control

ling ist es, tiber die Transparenz von Zielen und materiellen und nicht-materiellen Erfolgsfak-

toren eine zielorientierte Koordination und grfifiere Wirksamkeit des Ressourceneinsatzes zu

gewahrleisten. Um dieses zu gewahrleisten, mussten die Mitarbeiter ihre Arbeitszeiten den

einzelnen Zielen des Zielsystems zuordnen. Dieser innovative Ansatz hat den Vorteil, dass

durch die Identifizierung leistungsbeeinflussender Faktoren an den Ursachen von ministeri-

umsspezifischen Problemen „geschraubt" werden kann. Andererseits wird niemals explizit,

ob definierte Leistungsziele kostengiinstig erreicht werden konnen. Transparenz tiber Effekti-

vitat und Effizienz ist nicht gewahrleistet.

196

Das Steuenmgsmodell des Ministeriums B sieht die Abstimmung eines Zielsystems mit einer KLR auf MaBnahmen- und Zielebene vor. In Zielvereinbarungen sollen individuelle MaB-nahmen- bzw. Zielerreichungsgrade festgehalten werden. Das Berichtswesen soil sowohl Auskunfl uber Zielerrechimgsgrade als auch uber zielbezogene Kosten geben. Diese in sich schlussige Konzeption wurde ansatzweise in einer ausgewahlten Abteilung des Ministeriums B erprobt. Obwohl das Ergebnis der Pilotphase ergab, dass Steuerungsinstrumente in diesem Ministerium sinnvoll genutzt werden konnen, ist bis heute kein Folgeprojekt initiiert worden. Laut Aussagen von Ministerialen gibt es einen regen Papierwechsel, jedoch keine Entschei-diingen zur Fortsetzung. ,J)ie Entscheidung wird ausgeschwitzt!"

Im Ministerium C wird erst seit kurzem an der Erstellung eines Zielsystems gearbeitet. Wah-rend einige der im Ministerium C befragten Fuhrungskrafte die Formulierung und Hierarchi-sierung von Zielen begriiBen, weil dies zu mehr Transparenz beitrage, „stempeln andere wie-derum die Zielformulierung als Zusatzluxus ab". Ziele sein bekannt, der immense Aufwand, der flir die Zielformulierung betrieben werde, sei bedeutend hoher als der generierte Mehr-wert. Eine weitere Fiihrungskraft verwies darauf, dass in dem Ministerium die Strategie Fak-ten und Tatsachen folge und nicht umgekehrt, also ausschlieBlich reaktiv sei. ,J)afur braucht man kein Zielsystem."

Im Ministerium D wurden in verschiedenen Bereichen ganz unterschiedliche Konzepte mit jeweils anderen extemen Beratem konzipiert. Die Integration der Konzepte zu einem ministe-riumsumfassenden Steuenmgsmodell erweist sich nun als schwierig. Ziel ist es, die bislang „bottom-up" aufgewachsenen Ansatze zum Controlling und zur KLR mit klaren Vorgaben „top-down" durchgangig und vergleichbar zu machen.

Charakteristisch fiir das Ministerium E ist die Existenz eines Leitbildes. Nachdem Uber meh-rere Jahre eine Kostenrechnung konzipiert und zum Teil implementiert worden ist, wird nun auch in diesem Ministerium an der Erarbeitung eines Zielsystems gearbeitet. Grundlage daflir ist ein Leitbild des Hauses. Aus diesem werden die obersten Ziele des Zielsystems abgeleitet. Die Oberziele werden durch Abteilungs- und schlieBlich durch Referatsziele konkretisiert. Das anvisierte Zielsystem sieht auch die Integration abteilungs- oder referatsspezifischer Ziele vor, die nicht originar aus den obersten Zielen abgeleitet werden konnen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es in der deutschen Zentraladministration an diversen Konzepten zu Zielsystemen nicht mangelt. Es mangelt aber entweder an deren Umsetzung, oder die Umsetzungsprozesse sind noch nicht ausreichend fortgeschritten, um Vorteile fur Ftihnmgskrafte und Mitarbeiter aufzeigen zu k6nnen.

Zielorientierte Budgetierung Eine zielorientierte Budgetierung wurde bislang in keinem deutschen Ministerium weder ko-zipiert noch implementiert.^^s Eine ministerienubergreifende Anderung in der Haushaltsauf-

658 Vgl. hierzu auch Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 67, 82.

197

stellung ist von den Politikem auch nicht geplant.659 Teilweise werden einzelne Kostenarten, z.B. Reisekosten, global budgetiert. Im Auswartigen Amt wurden 98 Flexibilisienmgen eingefiihrt. Beispielsweise werden die Personalkosten fiir die Ortskrafte bei den Auslandsvertretungen budgetiert. ^o Botschafter werden somit zu Han-delnden mit groBerem Bewegungsspielraum.

Der im Bundesminsterium fiir Verteidigimg eingerichtete Stab Controlling hat mit der Abtei-lung Haushalt ein Modell zur Nutzung der Budgetienmgsmoglichkeiten fiir die Truppe und die Dienststellen der Territorialen Wehrverwaltung entwickelt. Dadurch soil eine dezentrale Ftihrungs-, Fach- und Budgetverantwortung im Verteidigungsressort mittelfristig realisiert werden. Konkrete Umsetzungsschritte liegen zurzeit noch nicht vor.

Jann verweist auf einen Gesetzentwurf zur Einfiihrung eines Kontraktmanagements zwischen der Bundesregierung und der Bundesagentur fur Arbeit. Er kritisiert in diesem Zusammen-hang, dass mit der dort vorgeschriebenen Form des Kontraktmanagements weiterhin die klas-sische hierarchische Steuerung mit Einzeleingriffen weiterexistiert. Er konstatiert, „dass eine grundlegende Neuorientierung der Steuerungsbeziehungen noch nicht richtig ,angekommen' ist, dass politische Steuerung, weil es keine anderen Erfahrungen gibt, mit klassischer Auf-sicht und Eingriffen gleichgesetzt wird und wir es vermutlich eher mit ,symbolischer' Anpas-sung als struktureller Neuerung zu tun haben."^^

Kosten- und Leistungsrechnung 1997 wurde fur die Bundesverwaltung eine Standard-KLR durch das Finanzministerium entwickelt. Diese Standard-KLR ist in verschiedenen Pilotprojekten getestet worden. Grundlage hierfur war eine Kabinettsresolution vom 7. Februar 1996. 2 Eine Integration von Kosten und Leistungen war zu diesem Zeitpunkt nicht vorgesehen. Aussagen iiber die Leistxmgen offent-licher Einheiten der Ministerien konnen bis heute noch nicht getroffen werden. ^^

Die sichtbaren „Erfolge" der Einfiihrung von Kostenrechnungen zeigen sich in Zeiterfassun-gen, die in vielen Ministerien auf einem detaillierten Niveau stattgefunden haben und zum Teil noch stattfmden. Kosteneinsparungen wurden dadurch jedoch nicht durchgesetzt. Beson-ders im Ministerium C und E lag der Fokus des Controlling auf einer Kostenrechnung, deren Konsequenz eine unuberschaubare Vielzahl von Produkten ist. Im Ministerium C decken die definierten Produkte das gesamte Aufgabenspektrum des Hauses ab. Dieser wenig strategi-schen Vorgehensweise wird zurzeit in den beiden Ministerien durch die Entwicklung von Zielsystemen begegnet. Schwierigkeit besteht nun darin, Ziele und Produkte sinnvoU zu ver-binden. Eine interviewte Fiihrungskrafl des Ministerium C konstatierte, dass das uniiber-schaubare Ausmafi an Produkten sicherlich nicht das sei, was ein Ministerium an Steuerung

659 VglLiider/Jones (2003a), S. 53. ^ VglAuswartiges Amt (2002a), S. 20-29. 661 Jann (2004a), S. 107. 662 Vgl. Arthur D. Little (1998). 663 Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 305.

198

brauche. Doch traue sich keiner so richtig, dies zu artikulieren, da man halt modem sein mochte. ,Modernisierung umjeden Preis!" Weitere Schwierigkeiten bezuglich der Zeiterfassung imd Kostem-echnung zeigen sich bei-spielsweise darin, dass die Kostenerfassung beschonigt. Demi Uberstunden werden nicht fest-gehalten. Als einzige „Erkemitnis" der Zeiterfassimgen wurde im Ministerium C angefUhrt, dass gleiche Produkte, die in imterschiedlichen Einheiten hergesteUt werden, unterschiedUche Kosten auf-weisen. Demnach gibt es Bereiche, in denen mehr Personal an einem Produkt arbeitet als in einem anderen Bereich. Intemes Benchmarking konnte als Folge eingefuhrt werden. Kosten konnten aber durch diese Erkenntnisse bislang nicht eingespart werden! Die resultierende Kostentransparenz blieb bei diesbeziiglichen Entscheidungen von den Ftihrungskraften unbe-riicksichtigt.

AusschlieBlich in nachgeordneten Behorden l uft die KLR zum Teil im Wirkbetrieb. Nach Angaben des BMI ist die KLR in 306 Behorden des Bimdes eingefuhrt worden (Stand 2002).^^ „Immer wieder genannte Erfolge im nachgeordneten Bereich sind z.B. das Bundes-eisenbahnvermogen, das Kraftfahrtbundesamt und das Bundesamt fur Strahlenschutz. Aber ob hinter alien diesen Zahlren reale Veranderungen stehen, ob sich damit inbesondere einge-fahrene Praktiken in der Verwaltung andem, ist eine ganz andere Frage."^^^

Zielvereinbarungen In den meisten der untersuchten Ministerien sind Ziel- bzw. Mitarbeitergesprache mittlerweile ein Teil der Personalftihrung geworden und verpflichtend. hi einem Ministerim (Ministerium E) wurde jedoch darauf verwiesen, dass trotz Verpflich-tung nur ca. 20% der Vorgesetzten diese Gesprache mit ihren Mitarbeitem ftihren. Dies ist ein Indikator, dass die fur eine erfolgreiche Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ziel- und leistungsorientierte Fuhrungskompetenz, die auch Verantwortungsdelegation vorsieht, nicht durchgangig FuB gefasst hat. Daruber hinaus wird durch dieses Beispiel das Machtpotenzial der Fuhrungskrafte deutlich. Sie konnen sich Verordnungen widersetzen ohne Repressalien beftirchten zu mtissen. Erste Sanktionsmechanismen bei Nichtdurchfuhrung von Mitarbeitergesprachen zeichnen sich im Auswartigen Amt ab. Dort wurden die bereits in den 90er Jahren eingefuhrten Mitarbeitergesprache formalisiert. Dies hat zur Folge, dass die in regelmafiigen Abstanden zu erstellenden Mitarbeiterbewertungen von Mitarbeitem angefochten werden konnen, wenn Vorgesetzte keine Zielvereinbarungsgesprache regelmafiig fuhren und diese nicht schriftlich festhalten.

Melde- und Berichtswesen Das Melde- und Berichtswesen reduziert sich auf die Zeiterfassung und Berichterstattung von Zeiten pro Produkt. Somit konnen bislang lediglich Kosten pro Produkt als Liformation den Ftihrungskraften zur Verfiigung gesteUt werden.

664 Vgl. BMI (2002), zitiert in: Jaiin (2004a), S. 103. 665 Jann (2004a), S. 103-104.

199

Eine Ausnahme bildet das Bundesministerium fiir Verteidigung (BMVg), dessen Leitung seit

Mai 2001 monatlich durch einen Bericht informiert wird: „Die Basis dieser Berichte bilden

Haushalts-Analysen und Haushalts-Prognosen. Sie werden seit Herbst 2001 schrittweise um

Leistungskeimzahlen in den Themenfeldem Personal/ Ausbildung, Einkauf von Riistung/ IT,

Logistik/ Materialerhaltung sowie Bereitstellung und Betrieb von Infrastruktur/ Umsetzung

der Stationienmgsplanimg erweitert."^^^

Ein ministerienubergreifendes einheitliches Steuenmgsmodell der Politik fehlt im deutschen

Fall. Dies lasst sich durch die fehlende Integration der Politik in den Konzeptions- und Ein-

fuhrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente erklaren. In Deutschland dominiert eine inkre-

mentalistische Vorgehensweise.^^'^ Jeder „kocht sein eigeiies Siippchen" und probiert mal

dieses, mal jenes Steuerungsinstrument aus. Einige Konzepte erscheinen vielversprechend, da

sie in sich schlussig sind und Schnittstellen zwischen einzebien Instrumenten berucksichtigen.

Andere Ministerien versuchen, aus den Fehlem vergangener Jahre und Monate zu lemen, dies

beispielsweise durch die nachtragliche Verbindung von Zielen mit Produkten.

Zur Effizienz- oder Effektivitatssteigerung der ministeriellen Arbeit haben neue Steuerungs

instrumente bislang nicht beitragen konnen.

Die Auswertung der Fiihrungskrafleinterviews und Aussagen der Mitarbeiter zum Einfluss-

faktor „Konzeption der Steuerungsinstrumente" hat aufgezeigt, dass bisherige Konzeptionen

die Spezifika eines Ministeriums zu wenig berucksichtigen und viel zu komplex sind. Doch

selbst sinnvoll anwendbare und schlussige Konzeptionen versprechen keinen Einfuhrungser-

folg neuer Steuerungsinstrumente (Beispiel Ministerium B). Somit ist zu konstatieren, dass

eine gute Konzeption ein notwendiger aber kein hinreichender Erfolgsfaktor fur Einfuhrungs-

prozesse neuer Steuerungsinstrumente in deutschen Ministerien ist. Individuelle Einstellungen

zur Leistungs- und Kostentransparenz scheinen fur das Einfuhrungsergebniss bestimmender

zu sein. Erachtet man Leistxmgs- und Kostentransparenz im offentlichen Sektor als sinnvoll,

so wird auch eine anfangs unzureichende Konzeption akzeptiert, die peu a peu verbessert

werden kann.

Demnach kann die Hypothese 3 durch den deutschen Fall nicht bestarkt werden. Die Hypo-

these 3 besagt, dass das Engagement politischer und administrativer Akteure bei fehlenden

Druckmechanismen vor allem durch die Ausgestaltung der Konzeptionen neuer Steuerungsin

strumente determiniert ist. Diese miissen sinnvoll anwendbar und vorteilhafl fiir die Akteure



Budaus, Behm und Adam definieren die aktuelle Reformsituation in deutschen Bundesminis-

terien wie folgt: "... the reform situation at State level is similar to a patchwork of different

projects with different stages of development and different significance for management effi

ciency and economy in the public sector."^^^ Diese Situationsbeschreibung kann durch die

666 BMVg (2002), S. 3. 667 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 236. 668 Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 305-306.

200

Darstellung der Auspragungen bestimmter Charakteristika des deutschen Staats- und Verwal-

tungssystems bestatigt werden.


Deutschland hat eine foderale Staatsstruktur. Diese kaiin die mangelnde strategische Orientie-

rung der Reformbestrebungen untermauem. "In Germany, with its federalist system and local

self-government, there is no national leadership in administrative policy and, therefore, no

modernization of administration from above."^^^ Es dominieren inkrementalistische Vorge-

hensweisen in den einzelnen Ministerien. Derlien vertritt die Auffassung, dass vor allem das

fragmentierte, fbderale System Deutschlands Reformunzulanglichkeiten erklart. "This frag

mented system provides too many veto points for encompassing reforms." ' ^ Ahnlich auBem

sich auch Benz imd Goetz dazu: "...the German system is sufficiently complex that the in

cremental reforms we have observed are perhaps all that could have been expected from such

a complex administrative and political arrangement". ' ^

Die individuellen Konzeptionen und unterschiedlichen Implementierungswege haben zur Fol-

ge, dass zurzeit in einem der fiinf betrachteten Ministerien die Reformbestrebungen im Be-

reich „Controlling" zum Stillstand gekommen sind. Ein den Ministerien iibergeordnetes Pro-

jektcontrolling ist nicht institutionalisiert worden. Zwar existiert eine „Stabsstelle Modemer

Staat" im Innenministerium, deren Aufgabe die Koordination der ControUingprojekte ist.

Uber Durchgriffsmacht verfugt diese Stabsstelle aber nicht. "Lacking a single, possibly cen

trally-located powerfiil protagonist and trend-setter in public sector reform matters and, in

stead, disposing of a muhitude of such areas and actors each interacting in its own right, it

almost follows from the "logic" of the German federal system that public sector reform activi

ties are bound to proceed in a disjointed and incrementalist rather than a comprehensive and

"whole-sale" manner. " ' ^

Einziger erkennbarer Vorteil der Unabhangigkeit zwischen den Ministerien bezuglich Kon-

zeption und Implementierung neuer Steuerungsinstrumente ist die Freiheit, individuelle L6-

sungen entwickeln und umsetzen zu konnen. ' ^ Doch wenn diese zum Teil versanden, ist die-

ser Vorteil stark zu relativieren.

Der hohe Freiheitsgrad spiegelt sich auch in unzulanglich festgelegten Verantwortlichkeiten

fur die Einfuhrungsprozesse wider. Folge ist, dass die Konzipierung und Implementierung

neuer Steuerungsinstrumente in den Ministerien in der Regel von wenigen engagierten Perso-

nen getragen wird, die sich fur das Einflihrungsergebnis verantwortlich fuhlen. Die Gefahr ist

groB, dass die Einfuhrungsprozesse bei Versetzung dieser Personen oder deren Ausscheiden

aus dem Dienst zum Stillstand kommen. ^^

669 Konig (2000), S. 59. 670 Derlien (2000), S. 176. 671 Peters (2000), S. 353. 672 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 49, dort zitiert Schroter/ WoUmann (1997), S. 188. 673 Vgl. Peters (2000), S. 356. 674 Vgl. Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 309.

201

Zwei Charakteristika kennzeichnen die horizontale Struktur, also das Zusammenspiel der Mi-

nisterien in Bezug auf die Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente auf Bundesebene.

Erstens fmdet ein regelmaBiger inhaltlicher Austausch zwischen den Minsterien tiber die un-

terschiedlichen Konzeptionen oder Implementieningsstrategien nicht statt. Koordiniemngs-

iind Austauschaktivitaten sind laut Aussagen von Fuhrungskraften und Projektgruppenmit-

gliedem rar. Dies lasst ein geringes Interesse der Ministerien an den anderen und somit auch

eigenen Reformversuchen vermuten.

Zweitens gibt es zwei Ministerien, die eine exponierte Rolle im Rahmen der Modemisie-

rungsbestrebungen einnehmen. Zum einen ist dies das Innenministerium durch die Stabsstelle

„Modemer Staat", zum anderen das Finanzministerium, das beispielsweise als Financier bei

Vertragen mit Untemehmensberatem Mitspracherecht hat oder die Einfuhnmg einer Budge-

tierung forcieren konnte. ' ^ Ersteres verfugt wie oben ausgefuhrt tiber kein Durchsetzungs-

potenzial gegentiber anderen Ministerien. Das Finanzministerium konnte seine ihm zuge-

schriebene Rolle ausfiihren, tut dies aber nicht. Fiihrungskrafte anderer Ministerien fuhren an,

dass beispielsweise vom Finanzministerium das Steuerungsinstrument der zielorientierten

Budgetierung nicht gewtinscht ist, da dadurch viele Haushalter des Finanzministeriums einen

Machtverlust befiirchten.

Die Ausfuhrungen zur Staatsstruktur zeigen auf, dass erstens in foderalen Systemen Reform-

projekte als Insellosungen versanden konnen. Zweitens bedeuten exponierte Stellimgen ein-

zelner Ministerien in Reformprojekten nicht zwangslaufig verstarktes Engagement fur die

Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration. Im Gegenteil,

die erweiterten Machtbefugnisse durch eine exponierte Stellung konnen der Einfuhrung

nachteilig sein. Der Wille der Machtinhaber entscheidet tiber Engagement fur oder gegen

neue Steuerungsinstrumente.


Charakteristisch fur die Regierungsformation in Deutschland in den letzten Jahren sind Koali-

tionen mit einer knappen Mehrheit gegentiber der Opposition (vor 1982 SPD/ FDP, von 1982-

1998 CDU/ FDP, ab 1998 SPD/ Grtine). Weiterer Fakt ist, dass die von der CDU/ FDP-

Regierung initiierten Reformprojekte von der SPD/ Grtinen-Regierung weitergefuhrt worden

sind. Demnach erscheinen die Voraussetzungen fur erfolgreiche Controllingprojekte in Minis

terien auf den ersten Blick positiv, da laut Theorie Reformen, die von Koalitionen initiiert

worden sind, eine groBere Wahrscheinlichkeit der Fortsetzung bei einem Regierungswechsel

haben. Der Schein trtigt. Reformen sind dann erfolgreich, wenn sie tatsachlich von den Koali

tionen gewollt sind. Weder unter einem Bundeskanzler Kohl noch unter Schroder wurde „any

strategic approach towards modernizing its administrative apparatus in a managerial fa-

shion"676 untemommen. Die praktische Umsetzimg eines neuen Rollenverstandnisses von

Verwaltung und Politik muss bis heute eher der Kategorie der "Absichtserklarungen" zuge-

ordnet werden.

675 Vgl. hierzu auch Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 305. 676 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 50, dort zitiert Schroter/ Wollmann (1997), S. 198.

202

Auf die „durchlassigen" Aufgaben von Exekutive und Legislative wurde bereits im zweiten Kapitel verwiesen. Das Parlament hat bislang in Deutschland keinen expliziten Willen zur Einfiihrung und Anwendung neuer Steuemngsinstrumente demonstriert.


Deutschland ist ein Rechtsstaat, in dem Gleichheit, Gerechtigkeit und Regelorientierung den Alltag bestimmende Werte sind. Die Einfuhrung und Anwendung neuer Steuemngsinstrumente verlangt vom Staat ein Weniger an Regelorientierung und ein Mehr an Zielorientie-rung. Auf die damit verbundenen Implikationen wurde bereits verwiesen. Li einem Rechtsstaat bedarf es doppelter Anstrengimg fur erfolgreiche Einfuhrungsprozesse neuer Steuemngsinstrumente im offentlichen Sektor. Deren Anwendung bediirfen Anderungen in der Staats- und Verwaltungskultur. Ein weiteres Charakteristikum des Rechtsstaats ist die Schwerfalligkeit und Langatmigkeit, bestehende Gesetze abzuandem. Pollitt und Bouckaert sehen in der strengen Gesetzessituation in Deutschland ein emstes Hin-demis, beispielsweise eine zielorientierte Budgetiemng einzufiihren. ' ' Sie vermuten, dass die Verfassung die Veranderungsfahigkeit von offentlichen Organisationen determiniert. ^^ Dieses Hindemis konnte durch politischen Willen iiberwunden werden. Auch heute schon konnen einzelne Ministerien eine zielorientierte Budgetiemng einfuhren, vorausgesetzt, dass das alte kamerale Haushaltssystem weiter besteht und der Wille des Hauses zur Veranderung groB ist.6'7 Die Mehrheit der interviewten Fiihrungskrafle erachtet „scharfere Gesetze" als hilfreich fiir Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration. AuBemn-gen wie beispielsweise ,,es muss schmerzen"' wurden in diesem Zusammenhang gemacht. ,^m verpflichtendes Gesetzfuhrt in einem Rechtsstaat zu Veranderungen!''' Dabei wurde aber auch immer wieder darauf verwiesen, dass den Gesetzesanderungen der politische Wille vor-geschaltet sein mtisse. ,JO>er politische Wille ist der entscheidende Hebel. " Auch dies zeigten die Ausfuhmngen im zweiten Kapitel zum Umsetzungsstand des § 6 Abs. 3 HGrG und § 7 Abs. 3 BHO. Selbst die Verabschiedung des Haushaltsrechtsfortentwicklungsgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGI. IS. 3251), das die Einfahmng einer KLR in geeigneten Bereichen vorschreibt, wird ignoriert. ^^ Oder aber es werden Gesetze erlassen, deren Regelungsgehalte zu kurz greifen. Beispielsweise hat es 1997 eine gesetzliche Lockemng im Bereich Personal gegeben, „die aber die Grundstmkturen des offentlichen Dienstrechts nicht beriihrt und zudem sehr zogerlich umgesetzt wird"^^^

Ftir den Einflussfaktor „Staats- und Verwaltungssystems" kann festgehalten werden, dass die fbrderale Staatsstmktur und die durch den Rechtsstaat gepragte Regelorientierung und Geset-zesverhaftung sicherlich keine vorteilhaften Konditionen fur erfolgreiche Einfuhmngen neuer

677 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 30; Johnson (2000), S. 24. 678 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 153. 679 Ygi hierzu Abschnitt 33a des im Jahre 1998 reformierten Budgetgesetzes sowie Budaus/ Behm/ Adam

(2003), S. 306. 680 Vgl. Jann (2004a), S. 105 sowie Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 312.

Jann (2004a), S. 105; Vgl. hierzu auch die Kritik von Lorig am Gesetz zur Reform des offentHchen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 (Lorig (2001), S. 333).

203

681

Steuenmgsinstrumente im Offentlichen Sektor sind. Dennoch sind diese Charakteristika keine unilberwindbaren Einfiihnmgsbarrieren, da sie durch politisches Engagement minimiert oder beseitigt werden k5nnen.

4.1.2.2 Budgetdruck

Pollitt und Bouckaert erklSren die zuruckhaltenden Reformbestrebungen in den 80er Jahren in

Deutschland durch die wirtschaflliche Prosperitat.682 Mit der Wiedervereinigung und den da-

mit einhergehenden zusStzlichen finanziellen Belastungen stieg auch Deutschland zu einem

„NPM-Land" auf. s Dennoch wird Budgetdruck auch in Deutschland nicht als Garant fUr

erfolgreiche Refonnen gesehen.

Sowohl die befragten Mitarbeiter in den Ministerien A, B und C als auch die interviewten

Fuhnmgskrafte der Ministerien A und C sehen im Budgetdruck uberhaupt keinen entschei-

denden Einflussfaktor fUr den Einfiihrungsprozess neuer Steuenmgsinstrumente in ihrem Mi-

nisterium. Auf die Frage, ob ohne Finanzkrise die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente

undenkbar gewesen ware, antworteten die Mitarbeiter im Durchschnitt mit der Schuhiote 4,33

(Standardabweichung 0,28). Die Aussage, dass^r eine erfolgreiche Reform der Budgetdruck

noch grofier hdtte sein miissen, wurde unterschiedlicher gesehen (Standardabweichung 0,66),

jedoch im Durchschnitt auch mit einer ahnlich schlechten Schulnote 4,01 bewertet.

Die Fiihnmgskrafte antworteten durchweg mit einem eindeutigen „Nein" auf beide Fragen.

Interessant ist, dass die Mehrzahl der befragten Projektgruppenmitglieder in den funf Ministe

rien sich einen grofieren Budgetdruck gewiinscht hatte. Sie begrunden dies mit dadurch resul-

tierender grSBerer Legitimitat.

Experten gehen noch einen Schritt weiter und argumentieren, dass nur durch extreme Krisen-

situationen das politisch-administrative System zu umfassenden Reformen gezwungen wer

den konne.


Es konnte im Kapitel 3 herausgesteUt werden, dass Druckausiibung durch den Biirger auf Mi

nisterien, neue Steuerungsinstrumente einzufiihren, aufgrund seiner Unwissenheit dariiber

unwahrscheinlich ist, sodass dieser Einflussfaktor in der empirischen Erhebung vemachlassigt

werden konnte.

In der Literatur wurde dieser Einflussfaktor in Zusammenhang mit dem deutschen Fall nicht

thematisiert.


In alien ftinf betrachteten Ministerien wurden bzw. werden die Konzeption und Einfiihrung

von neuen Steuerungsinstrumenten durch Untemehmensberater begleitet. Eine Dominanz

bestimmter Beratungsgesellschaften konnte nicht festgestellt werden. Der Markt ist von vie-

len umkampft.

682 vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 28. 683 Vgl. Wollmann (2000), S. 6; Johnson (2000), S. 41; Derlien (2000), S. 166.

204

Eine Zusammenarbeit zwischen Universitaten, die im Bereich PM forschen, und Ministerien

gibt es in Deutschland auf Bundesebene kaum. Nur das BMVg plant zurzeit eine verstarkte

Einbindung von Universitaten sowie Diskussionen mit Fachleuten aus Untemehmen und

macht dies in einem Bericht zur Controlling-Umsetzimg im Geschaflsbereich des BMVg pu-

blik. Spezialisierte Akademiker der Verwaltungshochschule in Speyer haben durch aktive

Beratung zum Teil einen FuB in die Ministerienlandschaft gewagt s^^ jedoch kein Control-

lingprojekt auf Bundesebene begleitet. Die „Universitats-Feme" ist erstaunlich, da in der

Theorie im Bereich „Neue Steuerungsinstrumente" intensiv geforscht wird. Budaus konsta-

tiert beispielsweise, dass sich hinsichtlich der Budgetierung theoretisch das Konzept der Glo-

balbudgetierung durchgesetzt hat, aber in der Praxis nur marginal Anwendung fmdet. ^^

Im deutschen Fall ist nicht nur der nationale Austausch zwischen Ministerien und Forschung begrenzt. Ein ahnliches Bild zeichnet sich auf intemationaler Ebene ab. PoUitt und Bouckaert verweisen auf die mangelnde akademische und ministerielle Partizipation der Deutschen in intemationalen Foren. s^

Des Weiteren konzentrieren sich die Beratungen durch Exteme auf die Administration. Der

Zugang zur politischen Ebene wird entweder nicht gesucht oder von den Politikem verwehrt.

Die befragten Mitarbeiter der Ministerien gaben an, dass sie externe fachliche Unterstutzung

aufgrund der mangelnden betriebswirtschaftlichen Expertise in der Verwaltung fur eine aus

fachlicher Sicht gute Konzeption neuer Steuerungsinstrumente als eher wichtig erachten

(Durchschnittsnote 2,73; Standardabweichung 0,23). Zufriedenheit mit der extemen Unter

stutzung konnte nur in MaBen festgestellt werden (Durchschnittsnote 2,94; Standardabwei

chung 0,23).

Eine fur erfolgreiche Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente unbedingte Integration von

Experten wurde von der Mehrzahl der befragten Ftihrungskrafte artikuliert. Als Hauptargu-

ment wurden mangelnde Kenntnisse und Erfahrungen der Ministerialbeamten mit neuen

Steuerungsinstrumenten angefiihrt. Doch auch von Seiten der Ftihrungskrafte gab es durchaus

kritische Stimmen beztiglich Extemer. Eine Fiihrungskraft bezeichnete Berater als die teuerste

Wanderkarte, die nirgendwo hinfiihre.

Die befragten intemen Projektgruppenmitglieder sahen exteme Untersttitzung als auBerst

notwendig fiir den Einfiihrungserfolg an. Sie verwiesen beispielsweise darauf, dass sie selbst -

meist als Juristen- vor Projektbeginn Uberhaupt keinen Zugang zu neuen Steuerungsinstru

menten gehabt haben.

Positiv hervorzuheben ist, dass in jiingsten Berichten des BMI auf die Notwendigkeit offentli-

cher und privater Partnerschaften zur verbesserten Planung, Steuerung und Durchfiihrung

offentlicher Vorhaben verwiesen wird. '

684 Vgl Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 55. ^ Vgl. Budaus (2000), S. 18. 686 Vgl. PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 92. 687 Vgl. BMI (2004), S. 17.

205

4.1.2.5 Verandenmgstrager der Politik

Schnabel konstatiert, dass Politik als Ressource flir Veranderung und Innovation bedeutungs-

los ist, „weil die Biirokraten die Politiker sind, die aber nicht „politisch entscheiden"^^^^ gon-

dem sich lediglich btlrokratisch abstimmen. Diametral dazu aufiert sich Kollner. Er glaubt

nicht, dass ein Reformprozess, der dauerhaft nur Binnenwirkimg erzeugt und die Politik nicht

als Promotor und unterstutzendes Organ gewinnt, langfristig erfolgreich sein kann."^^^ K611-

ners Einschatzung wird auch von den befragten Mitarbeitem, Fiihrungskraften und Projekt-

gruppenmitgliedem getragen.

Die Mitarbeiter der untersuchten Ministerien wurden gebeten, zu folgender Aussage Position

zu beziehen: Der Reformprozess ist nur dann langfristig erfolgreich, wenn ihn die Politik

aktiv unterstutzt. Diese Aussage wurde von alien befragten Mitarbeitem im Durchschnitt mit

der Note 2,22 beantwortet, dies bei einer geringen Standardabweichung von 0,2.

Der Einflussfaktor „Veranderungstrager der Politik" wurde hauptsachlich in den qualitativ

angelegten Interviews mit Projektgruppenmitgliedem und Ftihrungskraften thematisiert. Dort

zeichnete sich ein relativ einstimmiges Bild ab, dies imabhSngig von der Personengruppe.

Die Projektgruppenmitglieder sehen in der Existenz von politischen Veranderungstragem eine

conditione sine qua non. „Ohne politische Change Agents wird sich in deutschen Ministerien

nichts dndem." „Die Insellosungen in den einzelnen Ministerien sind halbherzige Losungen."

Hervorzuheben ist, dass vor allem altere Projektgruppenmitglieder mit langjahriger ministe-

rieller Erfahnmg diese AuBerungen formulierten.

Auch unter den Fiihrungskraften wird ofl der Wunsch nach verstarkter Integration der Politik

in die Veranderungsprozesse artikuliert. „Wir brauchen politische Change Agents, urn das

Personal von der Emsthaftigkeit der Reformen Uberzeugen zu konnen." „ Ohne Druck verdn-

dert sich hier nichts." „Der Druck muss von ganz oben kommen."

Einige wenige Fiihrungskrafte verweisen hingegen darauf, dass man so heikle Veranderungs

prozesse wie die Einfuhrung von transparenzfordemden Steuerungsinstrumenten nicht von

oben verordnen soUe, da dadurch noch eher Widerstandspotenzial unter den administrativen

Fiihrungskraften und Mitarbeitem erzeugt werde. Einstimmigkeit herrscht beziiglich der Ein

schatzung, ob sich das Parlament und/ oder die Regierung in Deutschland fiir die Einfuhmng

von Steuerungsinstrumenten einsetzen werde. Dies wird durchweg sehr skeptisch betrachtet.

Es wird darauf verwiesen, dass politische Zielsetzungen einem Controlling nur sehr schwer

zuganglich sein. ^J^roblem ist, dass es keinen Minister gibt, der bereit ist, politische Vorgaben

zu machen, er will frei entscheiden." „Das Parlament hat ein zu geringes Interesse." „Die

Regierung will das Ganze nicht. Und wenn sie Controlling nicht will, dndert sich nichts."

Ahnliche AuBerungen wurden vermehrt formuliert.

Das „Nicht-Wollen" der Politiker versucht der Verwaltungsexperte Wottawa zu erklaren.

Nach Wottawa war das Konzept der neuen Steuerungsmodelle im Prinzip um 1975 hemm

688 Vgl. Schnabel (1980), S. 49. 689 Kollner (1999), S. 214.

206

abgeschlossen und ist ein in sich stimmiges, geschlossenes Modell, jedoch mit einem „Ge-burtsfehler": „die Modellentwicklung erfolgte vorwiegend durch Experten, nicht durch Politi-ker; dies fuhrte dazu, dafi keine ausreichenden Politik-Motivationstiberlegungen fur die Ein-fuhnmg und den Nutzen dieser Konzepte mit erarbeitet wurden. Heute diirfte die Frage, wie man die „Politik" von den Vorteilen der neuen Steuerung iiberzeugt (und sie befahigt, mit Hilfe der Outputkontrolle eine groBe Verwaltung politisch zu ftihren!) zu den schwierigsten Herausforderungen bei der Verwaltungsreform gehoren."^^^

AbschlieBend zum Einflussfaktor „Veranderungstrager der Politik" soil ein aktuelles Zitat aus dem Spiegel die Problematik des Mangels an politischer Motivation verdeutlichen: „Doch selbst wenn Berater durchdachte und sinnvolle Konzepte vorlegen, ist ihr Honorar oft raus-geworfenes Geld, weil die Politiker die Plane nicht umsetzen woUen oder konnen. Klassisch ist da etwa das Programm zur Einfuhrung der so genannten Kosten-Leistungs-Rechnung in den Bundesministerien und Behorden. Das System soil die Beamten dazu anhalten, mit Res-sourcen sparsam umzugehen. Mindestens zehn Millionen Euro kosteten die angeheuerten Berater der Untemehmen Arthur D. Little, Kienbaum, KPMG und zehn weiterer Firmen. Doch fast uberall „wurden damit nur Datenfriedhofe" geschaffen, argert sich einer der betei-ligten Berater."69i

Zusammenfassung zu den externen Einflussfaktoren Die Beleuchtung potentieller extemer Einflussfaktoren hat drei zentrale Erkenntnisse illust-riert. Erstens sind die externen Bedingungen fur Einfuhrungprozesse neuer Steuerungsinstrumente in unserem foderalen Staats- und Verwaltungssystem wenig erfolgsstimulierend. Dabei spie-len weniger die forderalen Strukturen, sondem vor allem die „Aufgabendurchmischungen" zwischen Exekutive und Legislative zum einem, zwischen Zieldefinierer (Politik) und Zie-limplementierer (Administration) zum anderen eine Rolle. Zweitens mangelt es im deutschen Fall an einer Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis bei konkreten Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in der Verwaltung, aber vor allem auch bei der „Vorarbeit" auf politischer Ebene. Dies wird von Interviewpart-nem als problematisch eingestuft. Drittens konnte sowohl von den befragten Mitarbeitem als auch von fast alien interviewten Fiihrungskraften und Projektgruppenmitgliedem die notwendige Existenz von politischen Veranderungstragem als der zentrale exteme Einflussfaktor herausgestellt werden. Dariiber hinaus zeigt der deutsche Fall auf, dass ohne politisches Engagement eine flachendeckende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente nicht moglich ist. Der deutsche Fall kann demnach die Hypothese 1 starken.

690 Wottawa (O.J.), S. 10. 691 Berg et al. (2004), S. 62.

207

4.1.3 Interne Faktoren

4.1.3.1 Anreizsystem

In deutschen Ministerien gibt es bis dato weder ein fest etabliertes leistungsbezogenes Pra-

miensystem noch ein wirksames Sanktionssystem bei erkennbarer LeistungsunfShigkeit. Die

Entgelt- und Befbrdenmgsregelungen sind relativ starr. Kiickelhaus spricht von „systemi-

schen Anreizdefiziten einer auf legal-btirokratischer Herrschaft aufbauenden Steuerungs-

fonn"^92 Es gibt weder umfassende finanzielle noch immaterielle Anreize. Das gegenwartige

Dienstrecht bemht auf dem Alimentations- und weniger auf dem Leistungsprinzip.

Jiingste Entwicklungen -beispielsweise in NRW- lassen Ambitionen zur EinfUhrung leis-

tungsbezogener Entgeltsysteme erkennen. Das Finanzministerium mSchte im FrUhjahr 2005

ein Konzept zur EinfUhrung eines sogenannten Funktionenbewertungssystems fiir den 6ffent-

lichen Dienst in NRW vorlegen.

Davon unabhangig gibt es in einigen Ministerien erste Ansatze, das starre Befbrderungssys-

tem zu lockem, dies jedoch unabhangig von den Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsin-

strumente. Dass diese AnsStze losgelSst von neuen Steuerungsinstrumenten sind, iSsst eine

geringe Wertschatzung und geringe Glaubhafligkeit an der DurchsetzungsfMhigkeit neuer

Steuerungsinstrumente schlussfolgem.

Das Personalentwicklungskonzept des AuswSrtigen Amtes thematisiert beispielsweise mate-

rielle und immaterielle Anreize sowie Fragen der Ftihrungskompetenz. Einige Beispiele sol-

len dies illustrieren. 1997/ 98 wurden im Auswartigen Amt unabhangig von Controlling

„Leistungskomponenten gemSfi der Leistungsstufenverordnung sowie Leistimgspramien- und

zulagenverordnung" vergeben. Damit wurde ein Element finanzieller Leistungsanreize ge-

schaffen, das jedoch unter dem Vorbehalt der VerfUgbarkeit ausreichender Haushaltsmittel

steht."6^3 Fakt ist also, dass es im Auswartigen Amt theoretisch ein finanzielles Anreizsystem

gibt, aber kein Geld aufgrund der prekaren Haushaltssituation momentan dafur zur Verfugung

steht. Immaterielle Anreize konnten hingegen in AnsStzen durchgesetzt werden. Dazu zahlen

die „Delegation von anspruchsvollen Aufgaben, erweiterte Zeichnungsbefugnis, Zuweisung

von zusatzlichen Aufgaben, wenn solche der besonderen Kompetenz oder Neigung entspre-

chen"6^4. Des Weiteren wurden neue Beurteilungsrichtlinien erlassen mit einem verstarkten

Fokus auf Fuhrungs- und Sozialkompetenz. Durch eine Bestenforderung sollen jiingere Per-

sonen fhiher in Fiihnmgspositionen gelangen konnen.

Sowohl Mitarbeiter als auch Fiihnmgskrafte der Ministerialverwaltung wurden befragt, ob die

Einfiihnmg eines Anreizsystems im Rahmen der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente

diese begiinstigt. Die befiragten Mitarbeiter beantworteten die Frage, ob die Einftihrung eines

Anreizsystems, das gate Leistung belohnt, eine wesentliche Voraussetzung fiir eine erfolgrei-

che Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente ist, mit der Durchschnittsnote 2,37 (Standard-

abweichung 0,7). Dabei ist auffallig, dass nicht nur die Standardabweichung zwischen den

Ministerien, sondem auch innerhalb der Ministerien groB ist. Letztere liegt im Durchschnitt

692 Kiickelhaus (1999), S. 214. 693 Auswartiges Amt (2002), S. 22. 694 Auswartiges Amt (2002), S. 22.

208

bei 1,53. Dieser Wert stiitzt die Vermutung, dass leistungsorientierte Mitarbeiter die Einfuh-rung und Anwendimg neuer Steuerungsinstrumente eher befurworten und weniger leistungsorientierte Mitarbeiter Leistungstransparenz furchten. Ob die von einigen Befragten als erfolgsfordemd erachteten Anreize eher finanzieller oder immaterieller Art sein sollten, wird ebenfalls sehr diametral gesehen. Hier liegt die Durch-schnittsnote bei 3,13. Die Standardabweichimg zwischen den Ministerien ist mit 0,47 gering, hoch jedoch wieder innerhalb der einzelnen Ministerien: 1,27.

Bedeutend kritischer wird die Einfuhrung eines Anreizsystems von den befragten Fiihmngs-kraften gesehen. Argumente gegen die Einfuhrung von Anreizen waren beispielsweise ,/«-sdtzliche Belastung, zu schwerfallige Beamtengesetze, Gefahr der zu starken Ausnutzung'' .yAufierdem sind flnanzielle Anreize sowieso im offentlichen Sektor nicht sinnvoll, da die Mitarbeiter intrinsisch motiviert sind."

Die empirische Erhebung lasst erkennen, dass die Einfuhrung von Anreizen im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente ebenso intensiv begruBt wie abgelehnt wird. Diese diametralen Sichtweisen der Mitarbeiter und die geauBerte Kritik der Fiihrungskrafte lassen schlussfolgem, dass die Einfuhrung von Anreizen im deutschen Fall sicherlich keine alles entscheidende Determinante ftir den Einfiihrungserfolg von neuen Steuerungsinstrumenten ist. Denn durch die Einfuhrung vor allem individueller Anreize kann das Widerstands-potenzial gegenuber neuen Steuerungsinstrumenten des weniger leistungsorientierten Personals steigen.


Die Aus- und Fortbildungssysteme der Ministerien sind heute weiterhin primar fach- und weniger management- und controUingorientiert ausgerichtet. Qualifizienmgs- und Weiterbil-dungsmaBnahmen im Bereich neuer Steuerungsinstrumente werden von Kiickelhaus als unzu-reichend eingestuft. ^^ Dies konnte durch die empirische Erhebung bestatigt werden.

Die Frage, ob im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente das Aus- und Fortbildungssystem systematisch an dem aus der Anwendung der Instrumente resultierenden Quali-fikationsbedarf angepasst worden ist, wurde von fast alien befragten Mitarbeitem negiert (Durchschnittsnote 4,03; Standardabweichung 0,32). Die Schulungen, die stattgefunden ha-ben, wurden im Durchschnitt mit der Note 3,13 bewertet (Standardabweichung 0,29). Ebenso einstimmig wurde die Frage beantwortet, ob Aus- und Fortbildungen wichtigflir den Einfiihrungserfolg der Steuerungsinstrumente sind, da deren Nutzung Kenntnisse und Fdhigkeiten voraussetzt, die nicht jeder hat. Die Notwendigkeit von Schulungen wurde mit der Note 2,6 bewertet (Standardabweichung 0,27).

Im Gegensatz zu der unterschiedlichen Bewertung der Notwendigkeit der Einfuhrung von Anreizen wurde das Angebot von Aus- und Fortbildungen zur Anwendung neuer Steuerungsinstrumente von den Fuhrungskraften durchweg als notwendig erachtet. Auch wurde die

695 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 219-220.

209

Mehrzahl der stattgefundenen Schulungen als „gut'\ Jnformativ" und „vorteilhaft fur den

Arbeitsalltag" bewertet, dies unabhSngig von den individuellen EinfUhnmgsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in den verschiedenen Ministerialverwaltungen.

Das Verteidigungsministerium berichtet von einer fUhrenden RoUe bei der Ausbildung von

Controllem:, J)urch Ausbildung des Controllingpersonals an eigenen Ausbildungseinrichtun-

gen wird der geforderten Einheitlichkeit des Controlling im Geschaftsbereich BMVg Rech-

nung getragen. Gerade auf den Gebieten, in denen das BMVg eine Vorreiterfunktion wahr-

nimmt -wie z.B. bei der Ausbildung von Controllem- beabsichtigten andere Ressorts zu parti-

zipieren und mit dem BMVg zu kooperieren."^^^

Wahrend Schulungen zu neuen Steuerungsinstrumenten fUr das Personal in MaBen angeboten

werden und sich auch positive Entwicklungen bei der Ausbildung von Controllem zeigen,

wird der ftir die Anwendung der Instrumente ebenso essentiellen Ftihrungskompetenz weniger

Aufinerksamkeit gewidmet. Einige positive Entwicklungen zeichnen sich jedoch auch lang-

sam in diesem Bereich ab.

Beispielsweise hat die Verwaltungsschule des Bundes ein Trainingsprogramm entwickelt,

mittels dem besondere Leadership-FShigkeiten entwickelt werden soUen. Die Ministerien

haben sich verpflichtet, mindestens 1% der Arbeitszeit flir entsprechende Fortbildungen zu

nutzen.697

Eine Mitarbeiterbefragung im Ministerium E ergab, dass diese die Fachkompetenz ihrer Vor-

gesetzten als gut bewerteten, deren Ftihrungs- und Sozialkompetenz hingegen stark kritisier-

ten. Allein die Tatsache, dass man sich mit dem Zusammenspiel von Fach- und Sozialkompe

tenz beschaftigt, zeigt ein positives Umdenken auf.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Aus- und Fortbildungen im Rahmen von

Einftihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente eine Erfolgsdeterminante darstellen, da

diese von den Ftlhrungskraften und Mitarbeitem als notwendig erachtet werden. Filr die Pro-

jektgmppen bedeutet dies, in einem grOfieren AusmaB Schulungen anzubieten und diese auch

auf den Bereich „Ftlhrungskompetenz" auszudehnen. In diesem Zusammenhang ist von den

Projektgmppen zu kommunizieren, dass Steuerungsinstrumente auch Filhrungsinstrumente

sind. Diese Tatsache scheint sich noch nicht ausreichend in der deutschen Ministerienland-

schafl etabliert zu haben.

4.1.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassimgsmodalitaten

In deutschen Ministerien hat sich ein Juristenmonopol etabliert. Managementqualifikationen

standen bislang selten im Zentrum der Personalauswahl. Eine Anderung des Anforderungs-

profils bei Neueinstellungen sowie Entlassungen gab es aufgrund der Einfuhrung neuer Steue

rungsinstrumente in den letzten Jahren in den betrachteten Ministerien nicht. Jann konstatiert

in diesem Zusammenhang, dass zwar „mit Personalentwicklungskonzepten und im Bereich

696 BMVg (2002), S. 2. 697 vgl. OECD (2001), S. 5.

210

der Rekrutierung mit Assessment-Centem und Shnlichem experimentiert wird, aber damit weiterhin, wo immer es geht, die gleichen Juristen wie bisher rekrutiert werden."698

Von den Mitarbeitem wird die vermehrte Einstellung von Personal mit FUhrungs- und Wirt-

schaftskompetenz auch im Durchschnitt nicht befUrwortet (Durchschnittsnote 3,98). Eine hohe

Standardabweichung sowohl zwischen den Ministerien (1,51) als auch innerhalb der Ministe-

rien (1,24) zeigt jedoch auch bei dieser Frage wieder die diametralen Sichtweisen bei den

einzelnen Mitarbeitem auf. Die Durchschnittsnote von 3,98 iSsst sich zum grofien Teil sicher-

lich durch die Dominanz von Juristen erklSren. Diese Vermutung kann dadurch gestiitzt wer-

den, dass in denjenigen befragten Ministerien, in denen ein hfiherer Anteil von Nicht-Juristen

zu verzeichnen ist, Personal mit einem wirtschafllichen Hintergrund eher befUrwortet wird.

Die Einstellung von Personal mit Ftihrungs- und Wirtschaftskompetenz wird von den Mitar

beitem als absolut unwichtige Erfolgsdeterminante gesehen (Durchschnittsnote 4,79 bei Stan

dardabweichung 0,73). Es ist zu vermuten, dass die Befragten, die in der Mehrzahl einen ju-

ristischen und nicht wirtschaflswissenschaftlichen Hintergrund haben, Angst vor dem Verlust

des eigenen Arbeitsplatzes haben. Diese Vermutung konnte durch die ausgewerteten Antwor-

ten auf eine weitere Frage bestatigt werden. Die Mitarbeiter wurden nach ihren grfifiten Sor-

gen und Angsten im Rahmen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstmmente gefragt. Am

zweithaufigsten wurde der Arbeitsplatzverlust genannt. Gr6fite Sorge ist die aus der Anwen-

dung neuer Steuerungsinstrumente resultierende Leistungstransparenz.

Die Mitarbeiter wurden gebeten, die drei Einflussbereiche Anreizsysteme, Aus- und Fortbil-

dungssysteme und Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten in Hinblick auf

deren Einfluss auf den Einflihrungserfolg neuer Steuerungsinstrumente in der Administration

zu gewichten. Dabei konnten insgesamt 30 Punkte auf die drei Einflussfaktoren verteiU wer

den. Im Durchschnitt wurden 13,25 Punkte auf den Einflussfaktor Anreizsystem, 10,84 Punk

te auf den Einflussfaktor Aus- und Fortbildungssystem und nur 5,71 Punkte auf den Einfluss

faktor Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten verteilt. Diese Validierungsfra-

ge bestatigte die Bewertung der Einzelaussagen zu den drei Einflussfaktoren durch die Mitar

beiter.

In den Interviews mit den Fuhrungskraflen konnte festgestellt werden, dass sich auch die

Mehrzahl der Juristen mit dem aktuellen Kompetenzprofil des Hauses zufrieden zeigt, wah-

rend Betriebs- und Volkswirte eine verstarkte Durchmischung der Fiihrungsriege hin zu mehr

Fiihmngs- und Wirtschaftskompetenz beftirworten.

Die befragten Projektgmppenmitglieder sehen hingegen ahnlich starke Einflussintensitaten

der drei organisatorischen Rahmenbedingungen. Auffallig war das Befragungsergebnis im

Ministerium B, in dem sich die Mitarbeiter zu Neueinstellungen sehr negativ aufierten

(Durchschnittsnote 4,93 zur Frage nach der Einflussintensitdt von Neueinstellungen), die Pro

jektgmppenmitglieder hingegen iiberhaupt nicht. Diametral zu den Meinungen der Mitarbeiter

698 Jann (2004a), S. 105.

211

sehen die Projektgruppenmitglieder des Ministeriums B weniger in der Etablienmg eines An-

reiz- und Aus- und Fortbildungssystems einen wesentlichen Erfolgsfaktor von Controlling,

sondem in der Einstellung von Ftihrungskraflen mit Managementqualifikationen. Neues Den-

ken von Extemen sei wichtig. Im Durchschnitt verteilten die Projektgruppenmitglieder 14

Punkte auf den Einflussfaktor Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten und

jeweils 8 Punkte auf die anderen beiden organisatorischen Rahmenbedingungen.

Experten fordem die Aufweichung der Monopolstellung der Juristen in der 6ffentlichen Ver-

waltung und sehen dies als notwendige Erfolgsdeterminante fur die Einfiihrung neuer Steue-

rungsinstrumente an. „Im Zuge der Offiiung der Verwaltung fUr u.a. sozial- und wirtschafts-

wissenschaftliche Fragestellungen (neue Steuerungsmodelle!) ist die Monopolstellung des

Juristen jedoch umstritten. Das Verwaltungsrecht im Sinne der Anwendung samtlicher juristi-

scher Denkkategorien und Normen in der Verwaltung reprasentiert einen zwar wichtigen,

aber nicht mehr einzigen wichtigen Teilbereich des Verwaltungshandebis."^^^

Voraussetzimg, dass sich Ftihrungskrafle der Ministerialverwaltung ftir die Einfiihrung neuer

Steuerungsinstrumente engagieren, ist deren Managementwille und Managementkompetenz.

Viele Autoren sehen aber aufgrund der klassischen Rolle des Staatsbeamten als Staatshoheits-

trager und als eher politischen, nicht-neutralen und wenig managementorientierten Beamten

groBe Hindemisse fur die Transformation der Beamten in operative Manager. ^ The long-

established status of Beamten in Germany, as well as their political linkages, makes imposing

reforms more difficult than it might be in other systems."' ^^ Nur durch Entlassungen und

Neueinstellungen konne diesem Problem begegnet werden. Entlassungen erfordem jedoch

wiederum Anderungen des Dienstrechts und/ oder die Abschafiung des Beamtenstatus, die

von der politischen Fiihrungsspitze initiiert werden mtissten.

Den Ausfuhrungen folgend, sehen Experten, Projektgruppenmitglieder, einige Ftihrungskrafle

und wenige Mitarbeiter der Administration in der vermehrten Einstellung von Personal mit

Fiihrungskompetenz und wirtschaftlichem Hintergrund eine Erfolgsdeterminante fiir neue

Steuerungsinstrumente. Demnach ist eine enge Zusammenarbeit mit den Personalabteilungen

in den Ministerien zu suchen.

Um den Mitarbeitem ihre Angst vor einem Arbeitsplatzverlust zu nehmen, sind gezielte In-

formationen durch Projektgruppe und Veranderungstrager zu lancieren.


Grundlegende Werte der deutschen Beamtenkultur sind RechtmaBigkeit und Gleichheit. Im

Zentrum steht das Gesetz. Eine regelorientierte Arbeitsweise mit klaren Befugnissen und Re-

gularien kennzeichnet den Arbeitsalltag des deutschen Beamten. Dies erklart auch den hohen

Anteil an Juristen in deutschen Verwaltungen.

Ziel- und Leistungsorientierung, Verantwortungsdelegation und Lemkultur wurden -diesem

aufgezeigten Szenario entgegenstehend- als wichtige Werte bzw. Arbeits- und Verhaltenswei-

699 Steinebach(1998),S.50. 700 vgl. Ridley (2000), S. 134; PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 140. 701 Peters (2000), S. 357.

212

sen im Rahmen der EinfUhrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente identifziert. Zu diesen drei Charakteristika wurden den Mitarbeiter Aussagen zur Bewertung angeboten und den Fuhnmgskraften entsprechende Fragen gestellt.

Ziel- und Leistungsorientierung Die Mitarbeiter wurden bezuglich der fur eine erfolgreiche Einfiihrung neuer Steuenmgsinstrumente notwendige Ziel- und Leistungsorientierung zu drei unterschiedlichen Bereichen befragt. Erstens wurden sie nach einer sptirbaren Werteveranderung im Ministerium gefragt. Zweitens wurden Fragen zu Zielvereinbarungsgesprachen als Umsetzungsform einer Ziel-und Leistungsorientierung gestellt. Drittens wurden die Befragten gebeten, zu der faktischen Gesetzeslage und Regelungstiefe ihrer Arbeit Stellung zu nehmen.

Eine Werteveranderung hin zu mehr Leistungsorientierung, Wirksamkeit und auch Kostenbe-wusstsein wurde von den befragten Mitarbeitern nicht beobachtet (Durchschnittsnote 4,64; Standardabweichung 0,38). Auch perspektivisch gefragt, wird eine Dominanz dieser Werte gegeniiber den traditionellen vorherrschenden Werten negiert. Die Aussage, dass die Gewdhr-leistung der Werte „Rechtsmdfiigkeit, Gleichheit und Sicherheit" fiir die Ministerialverwal-tung immer wichtiger sein wird als „ Wirksamkeit, Leistungstransparenz und Kostenbewusst-sein " wurde mit der Durchschnittsnote 2,64 bejaht. (Standardabweichung 0,66). Die Antworten der Fiihrungskrafle zur Frage nach einer sptirbaren Werteverschiebung waren sehr unterschiedlich. „Nein, Leistungsorientierung und Kostenbewusstsein wurden durch Controlling nicht ge-stdrkt." „ Von einer Werteverschiebung kann keine Rede sein." Diesen AuBerungen stehen Einschatzungen anderer Fiihrungskrafte gegeniiber, die Indizien fur einen allmahlich stattfindenden Wertewandel sehen. „Man macht sich vermehrt Gedanken iiber Kosten. " „Es werden noch viele Jahre vergehen, bis wir nach Leistung bezahlt werden, aber irgendwann wird dies der Fall sein. "

Wahrend Zielvereinbarungsgesprdche von den Mitarbeitern als wichtigfur den Erfolg neuer Steuerungsinstrumente erachtet werden (Durchschnittsnote 2,41, Standardabweichimg 0,24), finden diese nur in den seltensten Fallen statt. hi einem Ministerium wurde die Einfiihrung von Mitarbeitergesprachen verpflichtend vorgeschrieben, jedoch ohne Sanktionsmechanis-men. Ergebnis dieser „Verpflichtimg" ist, dass ca. 20% der Vorgesetzten Zielvereinbarungs-gesprache mit ihren Mitarbeitern fuhren, 80% nicht. Auf die Frage, ob der Vorgesetzte mit dem befragten Mitarbeiter Ziele vereinbart, wurde im Durchschnitt mit der Note 4,2 geantwortet. Da die Standardabweichung sowohl zwischen den drei Ministerien (0,98) als auch innerhalb der Ministerien (diese liegt im Durchschnitt bei 1,37) hoch ist, ist zu schlussfolgem, dass dennoch einige wenige Gesprache stattfinden. Die-jenigen Mitarbeiter, mit denen Zielvereinbarungsgesprache gefiihrt werden, sind mit diesen im Grofien und Ganzen relativ zufrieden (Durchschnittsnote 3,17).

Auffallig ist, dass die Mitarbeiter des Ministeriums C die Zielvereinbarungsgesprache als ver-gleichsweise positiv bewertet haben (Durchschnittsnote 2,67). hi diesem Ministerium scheint sich eine Ziel- und Leistungsorientierung zum Teil verinnerlicht zu haben. Hier wird auch eine Beforderung nach Eignung, Befahigung und fachlicher Leistung und nicht nach Stand-

213

zeiten angestrebt. Auch haben dort nicht durchgeftihrte Zielvereinbanmgsgesprache Auswir-kung auf die Leistungsbeurteilung der Ftihnmgskrafte. Beispielhaft ist in diesem Ministerium auch, dass es ein Vorgesetzten Feedback gibt, an dem durchschnittlich 80% der Mitarbeiter teilnehmen. Ist das Feedback schlecht, gibt es keine Sanktionen, denn der soziale Druck sei ausreichend.

Es gibt in der Ministerialverwaltung viele Regeln, die einzuhalten sind. Ministerialbeamte arbeiten nach Auftrag (compliance), Engagement aus Uberzeugung (commitment) ist sel-ten.702

Eine Frage nach Anderungen oder Abbau von Gesetzen und/ oder Vorschriften aufgrund der EinfUhnmg neuer Steuerungsinstnimente wurde stark vemeint (Durchschnittsnote 4,81; Stan-dardabweichimg 0,62). Nach Ansicht der befragten Mitarbeiter gibt es (immer noch) zu viele Gesetze und/ oder Vorschriften, die eine zugige ergebnisorientierte Arbeitsweise verhindern (Durchschnittsnote 2,81; Standardabweichung 0,22). Von BefUrwortem neuer Steuerungsinstnimente wird zunehmend das Dickicht von Gesetzen, Verordnungen, Erlassen, VerfUgungen und Rechtssprechung kritisiert.' o^ K6nig verweist in diesem Zusammenhang daraufhin, dass die Staatsbtlrokratie in Deutschland alter ist als die Demokratie.'704 Reichard konstatiert, dass die damalige StSrke der Btirokratien, das mechanis-tische, regelorientierte Funktionieren, heute zu ihrer „Archillisferse" geworden sei.' o Auch Ftthnmgskrafte beklagten eine zu hohe Regelungsdichte, die oft einer angestrebten zti-gigen Arbeitsweise im Wege stehe.

Verantwortungsdelegatioii Der Verantwortungsspielraum der Mitarbeiter hat sich durch die EinfUhnmg neuer Steue-rungsinstrumente keineswegs vergrSBert (Durchschnittsnote 4,92; Standardabweichung 0,38). Dabei wunscht sich die Mehrzahl der Befragten einen grofieren Verantwortungsspielraum (Durchschnittsnote 2,45; Standardabweichung 0,59), sie sehen diese Art von VerSnderung jedoch als nicht sehr realistisch an. Auf folgende Aussage wurde mit der Note 2,79 (Standardabweichung 0,2) geantwortet: Die Ubertragung von Verantwortung auf uns Mitarbeiter ist schwierig, da man im Haus ohne hierarchische Macht nichts bewegen kann. Die Frage, ob mehr Verantwortungsubertragung/ -ubemahme ein ganz entscheidender Faktor fiir eine er-folgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente ist, wurde einstimmig bejaht (Durchschnittsnote 2,38; Standardabweichung 0,27). Die Delegation von Verantwortung impliziert auch die Delegation von Ressourcen. In deut-schen Bundesministerien verfUgt bis dato kein Referatsleiter und in den meisten Fallen auch kein Abteilungsleiter weder iiber Personalressourcen noch tiber Finanzmittel. Eine konse-quente Anwendung neuer Steuerungsinstrumente macht jedoch eine Delegation von Verantwortung und Ressourcen imumganglich.

Dies sehr negative gezeichnete Bild von Verantwortungsdelegation widerspricht den in eini-gen Ministerien erarbeiteten Leitbildem oder Personalentwicklungskonzepten.

702 Vgl.Engel(2000),S.22. 703 vgl. Meixner (2000), S. 217. 704 Vgl. K6nig (2000), S. 47. 705 Vgl. Kiickelhaus (1999), S. 11.

214

Positiv hervorzuheben ist, dass die Mehrzahl der befragten Fiihnmgskrafte verstarkte Verant-wortungsdelegation als wichtige Fiihrungskompetenz einschatzt. In einigen Interviews wurde darauf verwiesen, dass ein vemtinftiges Fiihnmgssystem viel wichtiger als die Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten wie die KLR sei. Doch solange Meinungen und Wtinsche nicht mit den Realitaten ubereinstimmen, kann von einer konsequenten EinfUhrung neuer Steuerungsinstrumente in keinem deutschen Ministeri-um die Rede sein.

Lernkultur Beamte, Beh6rden, Juristenmonopol... diese Worte werden mit einer geringen Verandemngs-bereitschaft assoziiert. Andererseits ist das Personal der Ministerien aufgnmd der hSufigen Fremdbestimmtheit von aufien (Attentate, Umweltkatastrophen etc.) gezwungen, flexibel zu arbeiten. Eine gewisse Offenheit gegentiber Veranderungen ist somit nicht ausgeschlossen.

Eine Lernkultur impliziert Offenheit gegentiber Neuem bei Duldung von Fehlem. Die Aussa-ge „Fehler duldet hier niemand" wurde von den befragten Mitarbeitem eher negiert als be-jaht (Durchschnittsnote 3,67; Standardabweichung 0,59). Ahnlich wurde folgende Aussage vemeint: Die Ministerialverwaltung hat so viele Jahre ohne Steuerungsinstrumente gute Arbeit geleistet und wird es auch weiterhin tun (Durchschnittsnote 3,8; Standardabweichung 0,83). Dass Fehler geduldet werden und die Mitarbeiter eine durchaus kritische, also verande-rungsbereite Einstellung gegentiber der ministeriellen Arbeit haben, sind Zeichen einer Lernkultur.

Lemerfahrungen im Hinblick auf die Konzeption der Instrumente konnten in fast alien befragten Ministerien gemacht werden. Dazu gehort beispielsweise die Einsicht, dass man mit tiber 100 Produkten eher eine zweite Btirokratie als eine Verschlankung der Organisation schafft. Dieses Ministerium (Ministerium E) reduziert nun nicht nur die Anzahl an Produkten, son-dem nimmt bei der aktuellen Zieldefinition Zielpriorisierungen vor. Die tagliche Zeiterfas-sung fur die Kostenrechnung konnte vereinfacht werden. Zusammenfassend lasst sich beztiglich der Verwaltungskultur festhalten, dass die aufgezeig-ten Charakteristika „Ziel- und Leistungsorientierung, Verantwortungsdelegation und Lernkultur" von den befragten Mitarbeitem und Ftihrungskraften als wichtig fur den Einfuhrungser-folg neuer Steuerungsinstrumente angesehen werden. Dies bestatigen auch die Antworten auf die abschlieBende Frage zur Verwaltungskultur. Die Frage, oh Jiir den langfristigen Erfolg des Reformprozesses die Verdnderung der Verwaltungskultur wichtiger als die Verdnderung or-ganisatorischer Rahmenbedingungen ist, wurde mit der Durchschnittsnote 2,78 einstimmig (Standardabweichung 0,20) eher bejaht als vemeint. Unter organisatorischen Rahmenbedingungen wurden die drei vorhergehenden intemen Einflussfaktoren Anreizsystem, Aus- und Fortbildungssystem und Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten subsumiert. Wahrend also die Notwendigkeit einer Kulturveranderung artikuliert wird, sieht die Realitat beztiglich der Ziel- und Leistungsorientierung und Verantwortimgsdelegation bislang noch negativ aus. Dieses aufgezeigte Bild wird durch AuBerungen von Projektgmppenmitgliedem gesttitzt. Diese verweisen auf Machtpolitik, Ressortpolitik und Misstrauen als Kennzeichen

215

des Arbeitsalltags. Diese Fakten stehen im Widerspruch zu einer ziel- und leistungsorientier-ten Arbeitsweise sowie zur Verantwortungsdelegation.

Da vereinzelt Lemerfahnmgen im Rahmen der Einftihnmgsprozesse neuer Steuenmgsinstru-mente aufgezeigt werden konnten, bleibt zu hoffen, dass diese eher technisch gepragten Ler-nerfahrungen auf verhaltensbestimmende Kulturmerkmale Auswirkungen haben.

Mitarbeiter und Fuhrungskrafte wurden befragt, wie man die Verwaltungskultur zu einer

„steuerungskonformen" Kultur andem k6nne. Als priorisierte MaBnahmen wurden sichtbare

Erfolge durch den Einfuhrungsprozess und konsequentes Vorleben der Veranderung durch die

Fuhrungskrafte genannt.

In einem Ministerium konnte durch die Anwendung einer Kostenrechnung Transparenz uber

einen bestimmten Prozess in unterschiedlichen Einheiten generiert werden. Aufgrund dieser

Transparenz konnte laut Aussagen einer Fiihrungskraft ein verstarktes Kostenbewusstsein in

der Verwaltung wahrgenommen werden.

Dass das Vorleben durch Vorgesetzte als essentiell fiir eine erfolgreiche Einftihrung neuer

Steuerungsinstrumente erachtet wird, die Mehrzahl der befragten Bundesministerien aber

noch fern von einer „steuerungskonformen" Kultur ist, lasst schlussfolgem, dass die Anzahl

an Veranderungstragem in den Ministerien zu gering ist.

Aus diesen empirischen Erkenntnissen folgt fiir die Projektgruppen, dass sie durch Gewin-

nung von Veranderungstragem und durch zeitnahe Demonstration selbst kleinster Erfolgsbei-

spiele einen Beitrag zur notwendigen Veranderung der Verwaltungskultur leisten konnen und


Die hohe Einflussintensitat des Einflussfaktors „Veranderungstrager der Administration" auf

das Einftihrungsergebnis ministerieller Steuerungsinstrumente kaim durch den deutschen Fall

bestatigt werden.

Die Mitarbeiter wurden zum einen nach der Notwendigkeit des Engagements der Hausleitung

(Minister und Staatssekretare) und der Fuhrungskrafte (Abteilungs- und Referatsleiter) be

fragt, zum anderen nach deren tatsachlichem Engagement. Mit Hilfe von Korrelationsanaly-

sen konnten Zusammenhange zwischen Erfolg/ Misserfolg der Implementienmgsprozesse und

Engagement/ Widerstand administrativer Veranderungstrager aufgezeigt werden.

Die Notwendigkeit von aktiver Unterstutzung durch die Hausleitung wurde von den befragten

Mitarbeitem mit der Note 1,48 bewertet, das der Fuhrungskrafte mit der Note 1,5. Eine sehr

geringe Standardabweichung von 0,17 bei beiden Aussagen steht fiir sehr ahnliche Ein-

schatzungen in den drei fokussierten Ministerien.

Wahrend die Notwendigkeit des Engagements als ausgesprochen wichtig angesehen wird,

sieht die Realitat etwas differenzierter aus. Im Durchschnitt wurde das tatsdchliche Engage

ment der Hausleitung mit der Note 2,60 bewertet, wobei eine hohe Standardabweichung von

0,90 einer tiefergehenden Betrachtung bedarf. Wahrend in zwei Ministerien deren Engage

ment als gut (2,07 im Ministerium C und 2,08 im Ministerium A) attestiert wurde, war dies in

216

dem Ministerium, in dem auch zurzeit keine weiteren Controllingaktivitaten stattfinden, mit

einem schlechten Befriedigend (Ministerium B: 3,64) angegeben. Ein sehr ahnliches Bild

zeigt sich bei der Frage nach dem Verhalten der Fuhrungskrafte gegeniiber neuen Steue-

rungsinstrumenten. Auch hier bewerteten die Mitarbeiter des letztgenannten Ministeriums das

Engagement der Abteilungs- und Referatsleiter mit der Note 3,71, wShrend die Mitarbeiter

der zwei weiteren Ministerien das hausinterne Engagement mit den Noten 2,47 respektive

2,67 als gut klassifizierten.

Zwischen dem Engagement der Ftihrungskrafte und der Zufriedenheit der Mitarbeiter mit der

Einfuhrung konnte eine Korrelation der genannten durchschnittlichen Werte von 0,9965 fest-

gestellt werden. Der Korrelationskoeffizient, der das Verhaltnis von Engagement der Hauslei-

tung und der Zufriedenheit der Mitarbeiter mit der EinfUhrung ausdrtickt, hegt bei 0,998.

Zufriedenheit mit der EinfUhrung

Engagement der Ftlhrungskrflfte

Engagement der Hausleitung

Ministerium A

3,5

2,47

2,07

Ministerium B

4,57

3,71

3,64

Ministerium C

3,58

2,67

2,08

Tabelle 3: Durchschnittswerte der Mitarbeiterbefragung in drei Ministerien (eigene Darstellung)

Diese Werte sagen aus, dass Engagement und Zufriedenheit in einem eindeutigen Verhaltnis

zueinander stehen. Dieses eindeutige Verhaltnis resultiert jedoch auch aus der geringen An-

zahl von zugrundeliegenden durchschnittlichen Noten. Eine genauere Betrachtung des Zu-

sammenspiels erscheint notwendig.

Ermitteh man den Korrelationskoeffizient aus den Einzelergebnissen resultiert auch eine posi

tive Korrelation zwischen Engagement und Zufriedenheit. Diese ist jedoch weniger stark aus-

gepragt (0,67 respektive 0,59). Folglich ist das Engagement von Fiihrungskraften und Haus

leitung ftir das Einftihrungsergebnis bestimmend, aber nicht ausschliefilich bestimmend.

Die von den Mitarbeitem konstatierte Distanz der Hausleitung und Ftihrungskrafte des Minis-

teriimis B gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten konnte von den dortigen Projektgrup-

penmitgliedem bestatigt werden. Die Projektgruppenmitglieder im Ministerium B beklagten,

dass die durch Controlling induzierten Ergebnisse nicht durch die Leitung wahrgenommen

bzw. umgesetzt werden. Es wurde vor allem auf das unzulangliche Engagement der Hauslei-

timg aber auch auf scheinheiliges Engagement der im Pilotbereich tatigen Fuhrungskrafte

verwiesen.

Laut Aussagen der Projektgruppenmitglieder des Ministeriums B sind die grofiten Sorgen des

Personals die Angst vor Transparenz und Kontrolle, Arbeitsplatzverlust, Machtverlust, Leis-

tungsdruck sowie Mehrarbeit ohne absehbare tatsSchliche Anderungen. Diese Befurchtungen

konnten bislang weder durch Informationsveranstaltungen noch durch Schulungen genommen

werden. Die Projektgruppenmitglieder sehen den Grund fiir die aufgezeigten Angste weniger

217

in unzureichender Information durch die Projektgruppe, sondem durch mangelndes Engage

ment der Fiihnmgskrafle begrOndet. Ftir zuktinftige VerSndenmgen sehen sie die direkte Ein-

beziehimg der Hausleitung in Verandenmgsprojekte und verstarkte Aktivitaten in Hinblick

auf die Gewinnung von Verandenmgstragem als erfolgsdeterminierend an.

Die Aussagen der Mitarbeiter der Ministerien A und C beziiglich des Engagements der Haus

leitung und Fiihnmgskrafle konnten in den Interviews mit den Fiihrungskraften bestatigt wer-

den. Ein einziger Unterschied zeigte sich darin, dass die Mehrzahl der Fiihnmgskrafle das

eigene Engagement und das ihrer KoUegen als etwas wichtiger ansehen als das der Hauslei

tung. „Das Engagement der FUhrungskrafte ist ein K-0-Faktor, ohne dies hat Controlling

keine Chance." „Das Engagement der FUhrungskrafte ist eine „conditione sine qua non".

Als Argument fur die noch groBere Bedeutung des Engagements der Fiihnmgskrafle als das

der Hausleitung wurde vorgebracht, dass die Mitarbeiter fast taglich im direkten Kontakt mit

ihrem Referatsleiter sind, mit dem Minister und seinen Staatssekretaren jedoch nicht. Hier

divergieren also Meinung und Wahmehmung der Ftihrungskrafle und tatsachliches Empfin-

den der Mitarbeiter.

Die Frage nach tatsachlichem Engagement der Fiihnmgskrafle wurde sehr unterschiedlich von

den Fiihrungskraflen bewertet. Sie verwiesen auf eine kleine Anzahl von Engagierten, ein

ruhiges Mittelfeld und eine groBe Anzahl von Gegnem neuer Steuerungsinstrumente. „Es gibt

FUhrungskrafte, die einfach nicht wollen, die kann man nicht dndem. " Die Mehrzahl der in-

terviewten Fiihnmgskrafle zahlte sich selbst eher zu „kritischen Befurwortem" neuer Steue

rungsinstrumente.

Im Ministerium C gibt es ftir definierte Ziele sechs Zielpaten, bei denen regelmafiig der Status

abgefragt wird. Diese sechs Referatsleiter haben sich freiwillig bereit erklart, die „Patenrolle"

zu iibemehmen. Sie konnen als Veranderungstrager bezeichnet werden. Eine ahnliche Institu-

tionalisienmg ist in den anderen Ministerien nicht anzutreffen.

Die Notwendigkeit administrativer Veranderungstrager ftir eine erfolgreiche Einftihrung neu

er Steuerungsinstrumente in Ministerien konnte durch die folgenden von den Mitarbeitem

bewerteten Aussagen bestatigt werden:

Ein langfristig erfolgreicher Reformprozess setzt vorbildliches Verhalten bzw. einen beispiel-

haften Umgang mit den neuen Steuerungsinstrumenten durch die FUhrungskrafte des Hauses

voraus: Durchschnittsnote 1,55 bei einer Standardabweichung von 0,14.

Die Verdnderung der Verwaltungskultur und organisatorischer Rahmenbedingungen ist nicht

Aufgabe der Projektgruppe, sondem unserer FUhrungskrafte: Durchschnittsnote 2,56 bei

einer Standardabweichung von 0,2.

Sdmtliche BemUhungen um die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente sind nur dann er-

folgversprechend, wenn es Vertrauen unter dem Personal gibt: Durchschnittsnote 1,75 bei

einer Standardabweichung von 0,21.

Dariiber hinaus wurden die Mitarbeiter gebeten, folgende fiinf MaBnahmen, mittels derer eine

Verwaltungskultur verandert werden konnte, zu gewichten.

218

17,75

1Q,S3 %f)!)

8,15

4,02

Vorleben neuer Werte, Arbeits- und Verhaltens-

weisen durch die

Fuhrungs-krafte

Einfuhrung von

Anreizen

Durch-fiihrung von Trainings/

Schulungen

Erarbeitung von

Leitbildern/ Visionen mit

alien Mitarbeitem

Neuein-stellungen

Abb. 28: MaOnahmen zur Ver^nderung der Verwaltungskultur im Ministerium aus Sicht der Mitarbeiter (eigene Darstellung)

Die Mitarbeiter konnten insgesamt 50 Punkte auf die fiinf Bereiche verteilen. Mit durch-schnittlich 17,75 Punkten wurde die Mafinahme „Vorleben neuer Werte, Arbeits- und Verhal-tensweisen durch die Fiihrungskrafte" mit Abstand am wirksamsten zur Kulturveranderung bewertet. Da die Bewertungen in den verschiedenen Ministerien sehr ahnlich sind, konnte die Auswertung zusammenfassend dargestellt werden.

Eine Anderung der Verwaltungskultur bin zu mehr Leistungstransparenz, Kostenorientierung und Wirksamkeit ist auch aus Sicht der Fiihrungskrafte nur durch Vorleben durch die Fiihrungskrafte moghch: „ Vorleben ist so essentiell " „Lippenbekenntnisse geniigen nicht. " „ Eine aktive Beteiligung an der Sache ist vonnoten. "

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Engagement sowohl von der Hausleitung als auch von den operativen Fiihrungskraften aus Sicht aller befragten Akteursgruppen fur eine erfolg-reiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration unumganglich ist. Es muss im Rahmen von Veranderungsprojekten -wie die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente- administrative Veranderungstrager geben, die die Veranderung vorleben.

Zusammenfassung zu den internen Einflussfaktoren Fiinf Einflussfaktoren wurden in Rahmen der empirischen Erhebung untersucht: Anreizsys-teme, Aus- und Fortbildungssysteme, Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten, Verwaltungskultur und Veranderungstrager der Administration. Umfassende Veranderungen in den ministeriellen Anreizsystemen und Aus- und Fortbil-dungssystemen sowie im Rekrutierungsverhalten der Ministerien konnten nicht im Zusam-

219

menhang mit neuen Steuemngsinstrumenten aufgezeigt werden. Verandenmgen in der Ver-

waltungskultur wurden in der Regel auch nicht wahrgenommen. Ob diese Gr6Ben faktischen

Einflusss auf die Einfiihmngsergebnisse neuer Steuenmgsinstrumente in der Administration

haben, kann aufgnind der einheitlichen Situation in den fUnf Ministerien nicht aufgezeigt

werden. Somit konnten zu diesen Einflussfaktoren lediglich Mitarbeiter, FUhnmgskrafte, Pro-

jektgruppenmitglieder und Experten nach deren persSnlicher Einschatzung zur Einflussinten-

sitat auf das Einftihnmgsergebnis befragt werden. Auffailig war die unterschiedliche Meinung

von Projektgruppenmitgliedem und Experten zum Einflussfaktor „Personaleinstellungs-/ Per-

sonalentlassungsmodalitaten" im Vergleich zu den Meinungen von Mitarbeitem und Ftih-

rungskraften.

Positiv hervorzuheben ist, dass im Strategiekonzept fUr die 2. Phase des Regierungspro-

gramms „Modemer Staate - Modemer Verwaltung" vielversprechende Ziele zum Umgang

mit intemen Einflussfaktoren formuUert werden. Beispielsweise sind verbesserte Personalent-

wicklungs- und Personalaustauschprogramme geplant. Die Gnmdlagen des Dienstrechts sol-

len zukunftsfahig gestaltet werden, z.B. durch die AblSsung des Anciennitatsprinzips durch

die schrittweise EinfUhrung einer Leistungsbezahlung. Erfahrungsaustausche im Modemisie-

rungsprozess soUen intensiviert werden.' ^^

Korrelationsanalysen zum EinfUhrungsergebnis und der Existenz von administrativen Veran-

derungstragem konnten durchgefuhrt werden. Das Engagement von Hausleitung und das der

operativen Fiihrungskrafle gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten konnte als der entschei-

dene interne Einflussfaktor herausgesteUt werden. Die Hypothese 2 konnte somit durch den

deutschen Fall bestarkt werden.

4.1.4 Strukturdaten


Ein Ministerium weist einen hohen Politisierungsgrad auf, wenn dieses politische Ziele zu

realisieren hat, die kaum oder gar nicht quantifizierbar sind. Zwei wesentliche Erkenntnisse

beziiglich der Definition und Operationalisierung von Zielen wurden im Rahmen der empiri-

schen Erhebung in Deutschland offensichtlich. Es wurden in alien untersuchten Ministerien in

der Regel relativ konkret formulierte, tiberschaubare Ziele operationalisiert. Dies lag daran,

dass die Politik nicht in die Einfiihrungsprozesse involviert ist und somit in der Regel Abtei-

lungsziele operationalisiert worden sind. Daruber hinaus zeigte sich, dass weniger der

Schwierigkeitsgrad der Operationalisierung, sondem der Wille des Abteilungs- oder Referats-

leiters, sich mit Operationalisierungen zu befassen, das Operationalisierungsergebnis be-

stimmt. Relativ einfach zu operationalisierende Ziele wurden nicht operationalisiert, da sich

die entsprechende Ftihrungskraft geweigert hat. Andererseits gab es Fiihrungskrafle, die Zeit

mit ihren Mitarbeitem in die Operationalisierung vergleichsweise „weicherer" Ziele investier-

ten.

Demnach ist der individuelle Wille zur Operationalisierung von Zielen dem Schwierigkeits

grad der Operationalisierung ubergeordnet. Der Einflussfaktor „Politisierungsgrad" ist dem

nach ein weniger intensiv zu berucksichtigender Einflussfaktor.

706 Vgl. BMI (2004), S. 15-16.

220

4.1.4.2 Organisationsstniktur

Die folgenden Ausfiihrungen zur Organisationsstruktur in den betrachteten Ministerien beru-

hen auf Aussagen der Projektgruppenmitglieder.

Eine Anpassung der Abteilimgs- oder Referatsstmkturen an die in einigen Ministerien erar-

beiteten Zielsystemstrukturen wurde in keinem Ministerium vorgenommen.

Lediglich im Ministerium C wurden Referate verkleinert, um eine bessere PersonalfUhnmg zu

gewahrleisten. Diese MaBnahme sowie die bereits thematisierte Abschaffung der Position des

Unterabteilungsleiters standen hingegen nicht im direkten Zusammenhang mit neuen Steue-

rungsinstnunenten.

Folglich blieb der Einflussfaktor „Organisationsstruktur" im Zusammenhang mit den Einfiih-

rungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente unberilcksichtigt. Dies kann als ein Zeichen fUr

eine geringe Emsthaftigkeit der Einfiihnmgsprozesse gewertet werden.

4.1.5 Vorgehen der Projektgruppe

Offensichtliche Mangel im Projektmanagement attestieren Budaus, Behm und Adam den Ein-

fuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente auf Bundesebene: „The running pilot pro

jects at State level are often ill-defined and have limited theoretical underpinnings. They are

characterised by insufficient coordination and lack systematic evaluation.''''^'' Neben offen-

sichtlichen Mangeln im Projektmanagement (Abschnitt 4.1.5.4) werden die folgenden Aus-

fuhrungen das Fehlen eines als notwendig erachteten Einflussfaktorenmanagements in der

deutschen Zentraladministration verdeutUchen (Abschnitt 4.1.5.1). Change-Aktivitaten der

Projektgruppen sind in der Kegel auf die Information und Einbindung des Personals in die

Einfuhrungsprozesse beschrankt (Abschnitt 4.1.5.3). Die Erarbeitung einer sinnvoU anwend-

baren Konzeption als vierte zentrale Aktivitat der Projektgruppen sei nur der VoUstandig-

keithalber an dieser Stelle noch einmal erwahnt (Abschnitt 4.1.5.2).

Im Gesamturteil zeigten sich die befragten Mitarbeiter im Durchschnitt mit der Arbeit der

Projektgruppen bedingt zufrieden: Durchschnittsnote 3,17 (Ministerium A: 2,77; Ministerium

B: 3,43; Ministerium C: 3,44).


Eine Analyse von potentiellen Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steue

rungsinstrumente in den Ministerien wurde von keiner der ftinf Projektgruppen durchgefuhrt.

Die Mitarbeiter bejahten, dass der Verdnderungsprozess von der Projektgruppe zu sehr als

betriebswirtschaftliches Instrumentarium verstanden wurde, wdhrend potentielle Einflussfak

toren auf den Einfuhrungsprozess zu wenig Beriicksichtigung gefunden haben (Durch

schnittsnote 2,6; Standardabweichung 0,12).

Ein Einflussfaktorenmanagement durch die Projektgruppen wird aber von den befragten Mit-

arbeitem als sehr wichtig erachtet: Aufgabe der Projektgruppe ist es, zentrale potentielle Ein

flussfaktoren im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente zu identifizieren und

zu beobachten (Durchschnittsnote 2,3; Standardabweichung 0,21).

707 Budaus/ Behm/ Adam (2003), S. 305-306.

221

Die Mitarbeiter wurden gebeten, folgende vier Aktivitaten der Projektgruppe nach Einflussin-tensitat auf den Einfuhmngsprozess neuer Steuerungsinstrumente zu gewichten: • Information, • Einbindimg, • Identifizienmg, Beobachtung und evt. Beeinflussung zentraler Einflussfaktoren und • Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption.

Insgesamt konnte jeder Mitarbeiter 40 Punkte auf die vier Bereiche verteilen. Im Durchschnitt wurden die meisten Punkte (12,46) auf den Bereich „Identifizierung, Beobachtung und evt. Beeinflussung zentraler Einflussfaktoren", also auf das Einflussfaktorenmanagement verteilt. Auch die Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption wurde als uberdurchschnittlich erfolgskritisch gesehen (10,29). Auf die Information wurden 8,73, auf die Einbindung 8,52 Punkte verteilt.

Die Mehrzahl der befragten Fiihrungskrafte hatte sich bislang mit einem Einflussfaktoren-oder Risikomanagement nicht auseinandergesetzt. Diejenigen, die dazu bereits eine Meinung hatten, verwiesen auf die fehlende Verwaltimgsexpertise der Untemehmensberater. ,,Ohne Detailkenntnisse der Verwaltung kann ein Einflussfaktorenmanagement nicht erfolgreich

4.1.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption

Unzufriedenheit der Mitarbeiter und Fiihrungskrafte mit der Konzeption neuer Steuerungsinstrumente in HinbUck auf deren Implementienmgsfahigkeit wurde bereits im Abschnit 4.1.1 herausgestellt. Ebenso konnte expliziert werden, dass eine sinnvoll anwendbare Konzeption eine notwendige, aber keine hinreichende Erfolgsdeterminante ist.


Die Change-Aktivitaten wurden nach den folgenden vier Bereichen differenziert: • Gewinnung von Veranderungstragem, • Erstellung eines Change-Konzeptes, • Information der von der Veranderung betroffenen Akteure und • Einbindung der von der Veranderung betroffenen Akteure.

Die empirische Erhebung hat gezeigt, dass die Schritte 3 und 4 von alien befragten Ministe-rien in groBerem oder kleinerem Umfang durchgefuhrt worden sind, wahrend der Gewinnung von Veranderungstragem und der Erstellung eines umfassenden Change-Konzeptes weniger Aufinerksamkeit gewidmet wurde.

Gewinnung von Veranderungstragem Auffallige Aktivitaten zur Gewinnung von Veranderungstragem wurden im Ministerum E durchgefiihrt. Das Ministerium E berichtete von Wochenendveranstaltungen mit den Fiih-rungskraften, deren Ziel unter anderem die Gewinnung von administrativen Veranderungstragem war. Dort wurden das „Fiihren mit Zielen" detailliert erlautert und Zieldefinitionen

222

erarbeitet. Dieses Ministerium gab an, dass 40% der Implementienmgszeit fur die Vorberei-tung des Personals auf die veranderte Arbeitssituation eingeplant wiirde. Das folgende Schau-bild illustriert die Implementienmgsstrategie dieses Ministeriums. Es wurden weniger Res-sourcen fiir die leicht zu beeinflussenden Bereiche Methoden (M) und Organisation (O) ein-gesetzt, sondem vielmehr fur die Beeinflussung des Verhaltens (V) durch Ge- und Verbote und der individuellen Einstellungen (E) durch Informationen, Schulungen, „Wanderpredi-ger"... Beispielsweise wurde in diesem Ministerium ein Leitbild erarbeitet.

M O

Abb. 29: MOVE-Implementierungsstrategie^^*

Es konnte allerdings nicht erhoben werden, ob Veranstaltungen und Leitbild Friichte getragen haben, da sich weder eine Fiihrungskrafl zu einem Interview bereit erklart noch das Ausftillen von Fragebogen von ihnen bewilligt wurde. Dies und die Tatsache, dass nur ca. 20% der Fiih-rungskrafte Zielvereinbarungsgesprache mit ihren Mitarbeitem tatsachlich fiihren, lassen eher weniger ausgepragtes Engagement der Fuhrungskrafte fur neue Steuerungsinstrumente ver-muten. Es bleibt offen, ob die 40% der Implementienmgszeit fur die Vorbereitung des Personals auf die veranderte Arbeitssituation nicht effektiv genutzt wurde oder aber, ob selbst durch umfangreiche Change-Aktivitaten die Einstellungen der Fiihrungskrafte zu transparenz-fbrdemden Steuerungsinstrumenten nicht verandert werden konnten. Ein interviewtes Pro-jektgruppenmitglied verwies darauf, dass es viele Fiihrungskrafle gibt, die man einfach nicht verdndern kann. In diesen Fallen ist die einzige Alternative, die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente durch Politik und Gesetze zu verordnen.

Erstellung eines Change-Konzeptes Die Erstellung eines umfassenden Change-Konzeptes hat sich in den betrachteten Ministerien auf ein Kommunikationskonzept beschrankt. Den Interviews mit Projektgruppenmitgliedem und Fiihrungskraften sowie den einzelnen Projektplanungen und Projektberichten konnten diverse Informationstool -z.B. Informationsveranstaltungen, intemetbasierte Kommunikation, Flyer...- entnommen werden. Weitere Aspekte wie beispielsweise die konkrete Einbindung des Personals oder der Umgang mit Verandemngstragem sind nicht Gegenstand dieser Kon-zepte.

^^^ Die Darstellung entstammt einer Freizeichnung eines Projektgruppenmitgliedes.

223

Information der von der Verftnderung betroffenen Akteure Den Mitarbeitem wurden vier Fragen zum Einflussfaktor „Information" gestellt. Zufrieden zeigten sich die befragten Mitarbeiter hinsichtlich Informationen iiber Notwendigkeit und Zie-le des Projektes (Durchschnittsnote 2,27; Standardabweichung 0,62) und tiber Zeitpldne, Pro-jektfbrtschritte und Projektergehnisse (Durchschnittsnote 2,46; Standardabweichung 0,8). Demgegentlber wurde kritisiert, dass die mit der Einfiihrung und Anwendung neuer Steue-rungsinstrumente einhergehenden Konsequenzen fur die eigenen Aufgaben und Arbeitsweisen nicht offen und verstandlich kommuniziert worden sind (Durchschnittsnote 3,52; Standardabweichung 0,23). Folge ist, dass die Mitarbeiter keine Vorstellungen iiber die eigenen zukunfti-gen Aufgaben und Arbeitsweisen haben (Durchschnittsnote 3,88; Standardabweichung 0,15). Dieser Informationsmangel trSgt zur Unsicherheit bei und fbrdert Widerstandspotenziale.

W^end die beiden letzten Fragen bzw. Aussagen ministerientibergreifend fast identisch be-antwortet wurden, zeigte sich ein etwas differenzierteres Bild bei der Information iiber Notwendigkeit, Ziele, Zeitplane, Projektfortschritte und Projektergehnisse. Die Mitarbeiter des Ministeriums A fUhlten sich beziighch genannter Punkte am besten informiert. Die befragten Projektgruppenmitglieder dieses Ministeriums bestatigten, dass sie selbst groBen Wert auf die Information der Mitarbeiter durch Workshops, Befragungen, Informationsveranstaltungen und die Nutzung des Intranets gelegt haben. Die -eingeschrSnkt gute- InformationspoHtik ent-spricht dem Gesamturteil zur Arbeit der Projektgruppe durch die befragten Mitarbeiter. Folg-Uch ist -wenngleich das Einflussfaktorenmanagement und die Erabeitung einer sinnvoll an-wendbaren Konzeption im Vergleich zur Information als erfolgskritischer eingestufl worden sind- der Information dennoch ausreichend Aufinerksamkeit zu widmen. Die befragten Projektgruppenmitglieder des Ministeriums B haben theoretische Konsequenzen aus der Projekterfahrung gezogen: „M<aw miisse den Fuhrungskraften und der Hausleitung besser vermitteln, dass sie von Controlling profitieren konnen. Zweitens miisse verstdrkt das „ Warum Controlling" an das gesamte Haus kommuniziert werden. Drittens sollten weniger betriebswirtschaftliche Begriffe verwendet werden."

Erfahrungen der Projektgruppenmitglieder des Ministeriums A mit den Change-AktivitSten bezogen sich auf die Teilnehmerzahl von Informationsveranstaltungen. Sie raten an, starker in die einzehien Referate hineinzugehen als untiberschaubare Massenveranstaltungen durchzu-ftihren.

Einbindung der von der Ver^nderung betroffenen Akteure Ein interessantes Bild zeigt sich beziiglich der Einbindung der Mitarbeiter in die Konzeptions-und Implementienmgsphase. Der groBen Mehrzahl der befragten Mitarbeiter wurde eine Mit-arbeit nicht angeboten. Die Mehrzahl der Befragten hatte jedoch auch gar nicht mitarbeiten wollen. Auf die Frage nach dem Wunsch nach einer Mitarbeit antworteten die Mitarbeiter im Durchschnitt mit der Note 4,15. Sehr hohe Standardabweichungen innerhalb der drei Ministe-rien (Standardabweichung von 1,73 im Ministerium A, 1,67 im Ministerium B und 2,06 im Ministerium C) manifestieren, dass es jedoch auch einige wenige Mitarbeiter gibt, die geme mitgearbeitet batten. Diejenigen Mitarbeiter, die mitgearbeitet haben, waren mit der Einbindung zufrieden (Durchschnittsnote 2,54; Standardabweichung 0,19). Folgende abschlieBende

224

Aussage zur Einbindung wurde von den einzelnen Ministerien unterschiedlich beantwortet: Ich hatte gar keine Zeit an der Konzeption/ Einfuhrung mitzuarbeiten, weil andere Probleme wichtiger waren. Diese Aussage trifft fiir die Ministerien B und A (Durchschnittsnoten 2,58 und 2,9), fiir das Ministerium C nicht (4,18) zu.

Unabhangig von der Einbindung durch konkrete Aufgaben wurden zwei Aussagen zur verba-len Einbindung formuliert, die wie folgt beantwortet wurden: Es gab ausreichend Moglichkei-ten, eigene Erfahrungen, Fragen, Zweifel und Bedenken zu artikulieren (Durchschnittsnote 3,38; Standardabweichung 0,65). Ich hatte das Geflihl, dass man auf Erfahrungen, Fragen, Zweifel und Bedenken auch tatsdchlich sehr gut eingegangen ist und diese beriicksichtigt hat (Durchschnittsnote 3,77; Standardabweichung 0,27). Diese Bewertungen verdeutUchen unzu-reichendes Eingehen der Projektgruppen auf die Mitarbeiter.

Die Fiihnmgskrafte, die sich zum groBen Teil ausreichend in den Veranderungsprozess einge-bunden fuhhen, forderten eine starkere Einbindung der Mitarbeiter: „ Mitarbeiter miissen mehr eingebunden werden! Auf Sorgen und Bedenken muss eingegangen werden! Und dies kontinuierlich!" Die von den Fiihrungskraften als ausreichend wahrgenommene Einbindung ist darauf zuruck-zufuhren, dass die Projektgruppen ofler den direkten Kontakt zu Fuhrungskraften als zu den Mitarbeitem gesucht haben. Dies konnte von den Projektgruppen bestatigt werden.

Zusammenfassend kann zu den Change-Aktivitaten festgehalten werden, dass diese fast aus-schlieBlich auf die Information der betroffenen Akteure tiber Projektziele und den Projektver-lauf fokussiert waren. Die Informationsinhalte entsprachen nicht immer den Vorstellungen der Befragten. MaBnahmen zur Gewinnung und Betreuung von Veranderungstragem wurden in den Projektgruppen nur am Rande thematisiert.

4.1.5.4 Proj ektmanagement

Projektmanagement wurde als die Koordination der drei Hauptaufgaben der Projektgruppen -Einflussfaktorenmanagement, Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption und Change Management- defmiert. Bei einem guten Projektmanagement werden die Projektziele hin-sichtlich Qualitat, Zeit und Kosten erreicht. Zur Qualitat und der zeitlichen Komponente wurden die Mitarbeiter und Fiihrungskrafte befragt. Angaben zu Kostenzielen und deren Errei-chung konnten durch Gesprache mit den Projektgruppenmitgliedem gewonnen werden.

Ausfuhrungen zur Qualitat der Arbeit der Projektgruppe wurden bereits gemacht.

In Hinblick auf die Zeitkomponente konnte festgestellt werden, dass den Mitarbeitem bewusst ist, dass die Einfuhrung von Controlling eine zeitintensive Aufgabe ist. Diese Tatsache ist akzeptiert. Folgende Aussage wurde als nicht zutreffend bewertet: Ich war enttduscht, dass die Projektgruppe nicht schneller Ergebnisse erzielt hat (Durchschnittsnote 4,07; Standardabweichung 0,38). Andererseits bestand der Wunsch nach einer ziigigeren Einfuhrung schon: Eine schnelle Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente ist nicht wUnschenswert, da dadurch

115

die notwendige Verdnderung von Arbeits- und Verhaltensweisen nicht gewdhrleistet ist

(Durchschnittsnote 3,84 und Standardabweichung 0,9).

Eine ztigigere EinfUhrung ist auch Wimsch der Fuhnmgskrafte. Sie beklagten oft ein ,Jiumei-

em*\ ,^uviel Pilotierung" und forderten ein konsequentes ,J)urchziehen'\ Eine zugigere Ein-

fiihrung konne vor allem durch ein „Herunterschrauben von Helen" gewahrleistet werden.

Eine Fiihnmgskraft verweist auf einen direkten Zusammenhang zwischen Angst/ Unsicherheit

der Mitarbeiter und dem Aufzeigen eines konkreten Nutzens der neuen Instrumente. Viele der

befragten Fiihnmgskrafte beftirchten, dass viel zu viel Aufwand fur die Einfiihrung neuer

Steuerungsinstrumente betrieben wird und gewiinschte Ergebnisse nicht erreicht werden. Jn-

efflzienter Aktionismus" wurde vermehrt artikuliert.

Projektgruppenmitglieder aller befragten Ministerien geben zu bedenken, dass der zeitliche

Aufwand in der Regel unterschatzt werde, andererseits aber schnelle Ergebnisse erzielt wer

den miissten.

Beziiglich der Kostenkomponente ist festzuhalten, dass keines der in den funf Ministerien

eingefiihrten ControUingprojekte Kostenreduzierungen als Hauptziel, teilweise sogar gar nicht

als Nebenziele, anvisiert hatte. Fakt ist auch, dass durch die Integration von Untemehmensbe-

ratem in die Projektgruppe die Projekte bislang nur Kosten verursacht aber keine eingespart

haben.

Im BMVg beliefen sich beispielsweise die Personalkosten fiir Controlling im Jahre 2001 auf rund 13 Millionen Euro. Rund 3 Millionen Euro wurden fur exteme Beratungs- und Unter-stiitzungsleistungen ausgegeben.^o^

AbschlieBend wird ein Blick auf die Projektorganisation geworfen. Charakteristisch fur die

Projektorganisation der drei fokussierten Ministerien ist, dass die Projektgruppen aus Sicht

der Projektgruppenmitglieder in der Hierarchic zu niedrig verortet sind bzw. verortet waren.

Als Begrundung wurde vorgebracht, dass durch die zu niedrige Verortung die oberen Fuh

nmgskrafte zu wenig oder gar kein Engagement fur das Projekt gezeigt hatten. ,Jhnen war

nicht bewusst, dass die konzipierten Instrumente auch ihre Steuerungsinstrumente sind."

Auffallig fur die Projektorganisation des Ministeriums B war im Unterschied zu den Ministe

rien A und C, dass die hausintemen Mitarbeiter die Konzeption und Einfiihrung neuer Steue

rungsinstrumente im „Nebenjob" erarbeitet und durchgefiihrt haben. Neue Stellen wurden fur

Controlling nicht geschaffen. Diese zwei Fakten bestarken das als unzureichend empfundene

Engagement der Hausleitung und Fiihnmgskrafte im Ministerium B.

Eine wie im Promotorenmodell vorgeschlagene Differenzierung von unterschiedlichen Pro-

motorenrollen wurde von den interviewten Projektgmppenmitgliedem vor allem mangels

personeller Kapazitaten negiert: ,,Grdfiere Projektgruppen mit Fiihrungskrdften, die in der

Hierarchic weit oben stehen, waren der Einfiihrung von Controlling sehr hilfreich gewesen.

Fachlich waren wir gut geriistet, es mangelte aber an durchsetzungstarken Fiihrungskrdften."

709 Vgl. BMVg (2002), S. 5.

226

4.1.6 Zusammenfassung

Eine erfolgreiche Implementierung -im Siiine von Realisierung effektivitats- iind/ oder effi-zienzsteigemder MaBnahmen- neuer Steuerungsinstrumente hat in keinem der funf betrachte-ten Ministerien bislang stattgefunden. Auch wenn durch die teilweise resultierende Kosten-und Leistungstransparenz sehr wohl MaBnahmen zur Kostensenkung oder zur Effektivitats-steigemng hatten initiiert werden konnen, ist dies nicht geschehen. Im Fiihrungs- imd Ent-scheidungsverhalten der Fuhrungskrafte hat sich in den betrachteten Ministerien nichts gean-dert. Mitarbeiter sahen bislang durch die Konzeption und Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente negative und keine positiven Auswirkungen auf ihre Arbeit. Die Frage, ob sich durch die Einfiihrung der Instrumente ihre Arbeitssituation verbessert habe, beantworteten die Mitarbeiter im Durchschnitt mit der schlechtesten Note, die sie iiberhaupt vergaben. Finan-zielle Einsparungen durch neue Steuerungsinstrumente konnten bislang auch nicht realisiert werden. Demgegenuber stehen hohe Aufwande fur die exteme Unterstiitzung durch Berater.

Da parlamentarischer Druck in Deutschland bislang nicht anzutreffen ist und ein Gesamtkon-zept der Regierung fur Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente in Ministerien fehlt, haben letztere die Freiheit, angefangene Controllingversuche wieder versanden zu lassen. Dies trifft fiir das Ministerium B zu. Die dargelegten Fakten zum Einfuhrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente im Ministerium B zeigten vor allem ein groBes Desinteresse der Fiihrungskrafte des Hauses auf, das sich nicht nur im Alltag manifestierte, sondem sich auch in der Projektor-ganisation widerspiegelte.

Ob die Einfuhrungsprozesse in den anderen vier Ministerien, die in den Fragebogen und Interviews sehr ahnliche Einschatzungen und Meinungen auBerten, in den nachsten Jahren zu einem erfolgreichen Ende gefuhrt werden, ist schwer zu beantworten. In den Ministerien A und C wurde das Engagement des Hauses fur neue Steuerungsinstrumente und die Arbeit der Projektgruppe als gut bis befriedigend bewertet. Lempotenzial beztiglich der Konzeption der Steuerungsinstrumente konnte aufgezeigt werden. Die Erfolgsbedingungen erscheinen auf den ersten Blick nicht schlecht. Es ist nicht unwahrscheinlich, dass selbst die wenigen administrativen Veranderungstrager nach langer Durststrecke aufgeben werden. Denn fur eine erfolgreiche Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente konnen fiir die administrativen Ftihrungskrafle als positiv empfundene Veranderungen -wie die Delegation von Budget- und Personalverantwortung auf die operati-ven Fiihrungskrafte der Administration- ohne politischen Willen nicht durchgesetzt werden.

Die Hypothese 1 konnte in Deutschland bedingt bestarkt werden: Eine ministerienubergrei-fende und nachhaltige Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente ist nur moglich, wenn es aus-reichend politische Veranderungstrager gibt, die sich fiir die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente engagieren und diese aufgrund ihres Durchsetzungspotenzials den Ministerialver-waltungen vorschreiben. Im Ministerium B ist der Einfuhrungsprozess versandet. Dariiber hinaus fmden nicht in alien Bundesministerien Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente statt.

227

Die Hypothese 2 konnte ebenso bestarkt werden: 1st die Existenz von Reformtreibem auf die

Ministerialverwaltung beschrSnkt, so ist eine erfolgreiche EinfUhnmg neuer Steuenmgsin-

strumente in einzelnen Ministerien mSglich, aber Nachhaltigkeit ist nicht gewShrleistet.

Es konnte erstens aufgezeigt werden, dass die Einfuhnmgsprozesse neuer Steuenmgsinstru-

mente in denjenigen Ministerien von Mitarbeitem und Fuhrungskraften als zufriedenstellen-

der empfunden werden, in denen ein gutes bis befiiedigendes Engagement der dortigen Ftih-

nmgskrafle zu verzeichnen ist. Positive Korrelationen zwischen dem Zufriedenheitsgrad und

dem Engagement der Fiihnmgskrafte wurden ermittelt. Zweitens wurde von alien befragten

und interviewten Personen der Einflussfaktor „Veranderungstrager der Administration" als

sehr erfolgsdeterminierend eingestuft. Diese Konklusionen werden noch einmal aus einer

anderen Perspektive bestatigt.

Die Mitarbeiter wurden gebeten, die Frage zu beantworten, welche Akteure (Politik, Fuh-

nmgskrafte, Mitarbeiter) und welche Grunde (unzureichendes Wissen, Konnen oder Wollen)

ausschlaggebend fiir eine oft nicht erfolgreiche Einfiihnmg neuer Steuerungsinstrumente sind.

Insgesamt konnten sie 90 Punkte auf die 9 Bereiche verteilen. Die Befragimg zeigte, dass vor

allem der Wille aller Akteure entscheidend fiir einen Einfiihrungserfolg ist. Das „Wollen" der

Fiihrungskrafte wurde mit durchschnittlich 17,24 Punkten als die wesentliche Erfolgskompo-

nente bewertet, gefolgt vom „Wollen" der Politiker mit 14,06 und das der Mitarbeiter mit

13,24 Punkten.

Unzurei- Unzurei- Unzurei- Unzurei- Unzurei- Unzureichendes chendes chendes chendes chendes chendes Wissen Kfinnen Wollen Wissen Kftnnen Wollen

Politik/Regierung FQhningskrafte

Unzurei- Unzurei- Unzureichendes chendes chendes Wissen Kttnnen Wollen

Mitarbeiter

Abb. 30: Wissen, Konnen, Wollen nach Akteursgruppen aus Mitarbeitersicht (eigene Darstellung)

Die gleiche Frage wurde auch den Projektgruppenmitgliedem gestellt. Uberraschend verteil-

ten die Projektgruppenmitglieder im Durchschnitt am meisten Pimkte auf die Wissens-

Komponente der Politiker. Sie erklarten dies damit, dass aufgrund der volligen Isolation der

Politiker von den Einfiihrungsprozessen dort auch keine Information beztiglich Ziele und

Nutzen von neuen Steuerungsinstrumenten ankomme.

Die Hypothese 3 besagt, dass das Engagement politischer und administrativer Akteure bei

fehlenden Druckmechanismen vor allem durch die Ausgestaltung der Konzeptionen neuer

228

Steuenmgsinstmmente determiniert ist. Diese mtissen sinnvoll anwendbar und vorteilhaft fur

die Akteure sein.

Diese Hypothese konnte nicht bestatigt werden. Die Konzipienmg der Steuerungsinstrumente

v.oirde von den Mitarbeitem zwar als die zweitwichtigste Aktivitat der Projektgruppe einge-

stuft und ist demnach -auch nach Einschatzung der Fiihnmgskrafte- erfolgsbestimmend. Diese

Einschatzungen widersprechen aber zum Teil den Realitaten. Die Konzeption des ministeriel-

len Steuenmgsmodells im Ministerium B wurde von dortigen Mitarbeitem als ver-

gleichsweise besser bewertet als die Konzeption der Steuerungsinstrumente in den Ministe-

rien A und C durch deren Mitarbeiter. Dennoch ist im Ministerium B der Einfuhrungsprozess

versandet. In den anderen Ministerien lemt man hingegen aus konzeptionellen Unzulanglich-

keiten der Vergangenheit. Engagierte Fiihrungskrafte nehmen sich die Zeit, Konzeptionen

kritisch zu beleuchten und Verbesserungen vorzuschlagen. Diesen Ausfuhrungen folgend,

dominiert die individuelle Einstellung zu leistungs- und kostentransparenzfordemden Steue-

rungsinstrumenten -unabangig von konzeptionellen Details und Feinheiten- das Verhalten der

Akteure gegenuber neuen Steuerungsinstrumenten.

Die Hypothese 4 konnte nicht validiert werden, da Wissenschafller in die Einfuhrungsprozes-

se neuer Steuerungsinstrumente auf Bundesebene nicht integriert worden sind. Der Hypothese

4 folgend, sollte die Projektgruppe von extemen Ideengebem aus Theorie und Praxis unter-

sttitzt werden. Einige Interviewpartner kritisierten die mangelnde Verwaltungsexpertise der

Untemehmensberater. Deren konzeptionelle-betriebswirtschaflliche Expertise wurde hinge

gen als hilfreich eingeschatzt. Forderungen nach einer verstarkten Integration von Wissen-

schaftlem auf administrativer und aber auch politischer Ebene wurden artikuliert.

Die Hypothese 5 besagt, dass letzen Endes der Einfuhrungserfolg neuer Steuerungsinstrumente vom Vorgehen der Projektgruppe abhangt, deren Aufgabe es vor allem ist, die in den Hypothesen 1 bis 4 genannten Einflussfaktoren richtig zu managen.

Die Einzelaktivitaten der Projektgruppe und deren Einflussintensitat auf das Einfuhrungser-

gebnis neuer Steuerungsinstrumente in der Administration wurden im Detail beleuchtet. In

einer Gesamtbetrachtimg zeigt sich ein etwas widersprtichliches Bild. Der Korrelationskoeffi-

zient zwischen dem Einfuhrungserfolg (ausgedriickt in der Zufriedenheit der Mitarbeiter) und

dem Vorgehen der Projektgruppe betragt 0,44. Dieser Koeffizient ist niedriger als die Koeffi-

zienten, die im Zusammenhang mit dem Engagement von Hausleitung und Fuhrungskraften

ermittelt worden sind. Vergleicht man hingegen die Einschatzungen der Mitarbeiter zur Wich-

tigkeit der im Schaubild angefuhrten funf Einflussbereiche, werden dort das Vorgehen der

Projektgruppe und das Engagement der Hausleitung und Fiihrungskrafte in etwa gleichge-

wichtet. Die Mitarbeiter wurden gebeten 50 Punkte auf die fiinf Bereiche -gute Arbeit der

Projektgruppe, Druck von aufien, Veranderung organisatorischer Rahmenbedingungen (An-

reizssysteme etc.), Veranderung der Verwaltungskultur und Engagement der Hausleitung und

Fiihrungskrafle- zu verteilen. Je mehr Punkte auf einen Bereich verteilt wurden, desto er-

folgskritischer wird er gesehen.

229

MlHiSferium A Ministerium B

MLUMML 13.71 13,92

8,67

I M]\ I

Gute Arbeit der Engagement der Projektgruppe Hausleitung und

FUhrungskrafte

Veranderung Veranderung Verwaltungskultur organisatorischer

Rahmenbe-dingungen

Druck von auBen

Abb. 31: Einflussfaktoren im Vergleich aus Sicht der Mitarbeiter (eigene Darstellung)

Im Ministerium A wird die Arbeit der Projektgruppe sogar als noch erfolgskritischer als das Engagement des Hauses eingestufl. Folglich bediirfen beide Einflussbereiche einer intensiven Beriicksichtigung bei aktuellen und zukiinftigen Veranderungsprozessen in der Administration, sodass durch den deutschen Fall die Hypothese 5 bestarkt werden kann.

Fiir das im Kapitel 5 zu entwickelnde Orientierungsmodell implizieren die bisherigen Er-kenntnisse vor allem, dass die Projektgruppe ein professionelles Einflussfaktorenmanagement durchfiihren soUte. Besonderer Schwerpunkt liegt dabei auf der Gewinnung von Verande-rungstragem. Dabei sollte der Fokus nicht nur auf die Administration begrenzt sein. Ohne politische Veranderungstrager ist die Gefahr groB, dass Insellosungen in den einzelnen Minis-terien Zeit und Geld kosten, aber langfristig fiir niemanden einen Nutzen aufweisen.

4.2 Frankreich

Reformversuche der franzosischen Zentraladministration der letzten zwanzig Jahre werden von Experten als zah, langsam und ergebnislos bezeichnet. Gibert und Thoening kritisieren in einer Evaluierungsstudie des Jahres 1993, dass NPM Reformen der franzosischen Regierung nicht zu Ende gebracht wurden und somit das Rad immer wieder neu erfunden wurde.' ^o Abate moniert die Ergebnislosigkeit von VeranderungsmaBnahmen und beschreibt diese mit dem Verb „herumstochem": jedes Jahr werde ein neuer Aktionsplan beztiglich Modemisierungs-maBnahmen ins Leben gerufen, der sich nur leicht vom vorhergehenden unterscheide.' ii Pol-litt und Bouckaert kritisieren ebenso das ",successive repackaging' of some basically similar ideas" i2 u^d erklaren dies durch die zahb-eichen ministeriumsspezifischen Einzellosungen. Jedoch verweisen sie auch auf vereinzelte Reformen, die Regierungswechsel uberdauert ha-

710 vgl. Petiteville (2000), S. 126. 711 Vgl. Abate (2000), S. 7. ^ 2 PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 230.

230

ben.'7i3 Trosa bezeichnet die franzosischen Reformbemiihungen im Vergleich zu anderen Landem -wie beispielsweise Grofibritannien oder Australien- als langsam.' '

Einige der zahlreichen Reforminitiativen' ^^ dgj. letzten Jahre werden im Folgenden kurz dar-

gestellt, um deren Langatmigkeit oder Versandung zu illustrieren.

Zwei Modemisierungsbestrebungen kennzeichnen die 80er Jahre: die Einfuhrung eines Quali-tatsmanagements (Stichwort „cercles de qualite) in der Administration durch den damaligen Wirtschafls- und Finanzminister Balladur im Jahre 1986 sowie einer verstarkten Ziel- und Ergebnisorientierung von offenthchen Dienstleistungen (Stichwort „projet de service") durch Premierminister Rocard 1988. Rocard fiihrte die von Balladur initiierten Qualitatsprogramme nicht weiter. Die Rocard-Initative versandete spatestens mit den von Juppe angekiindigten neuen Reformmafinahmen im Jahre 1995. Die Reformversuche der 90er Jahre erweisen sich als ahnlich zah und ergebnislos. Am 18. September 1992 bat Premierminister Beregovoy seine Minister, bis zum 31. Oktober desselben Jahres Vorschlage einzureichen, die einen Kompetenztransfer von der Zentralver-waltung zu den dezentralen Dienstleistungen vorsehen sollten. Erst im Juli 1993 kam es unter der Regierung von Balladur zu einem Treffen des sogenannten interministeriellen Verwal-tungskommitees (Comite interministeriel de I'administration territoriale (CIATER)), um iiber die Vorschlage der Minister zu beraten. Ergebnis dieses Treffens war die Einrichtung von Reorganisations- und Dezentralisierungskommitees in jedem Ministerium. Deren Aufgabe war es nun, bis Ende Januar 1994 einen MaBnahmenplan zu erarbeiten. Am 20. September 1994 fand ein emeutes Treffen von CIATER unter Leitung von Balladur statt. Die von den Kommitees erarbeiteten Vorschlage wurden diskutiert. Die Mehrzahl der insgesamt 100 Vorschlage wurde sofort verworfen. Zu den tfbrigen soUten weitere Untersuchungen durchge-fiihrt werden, damit am 31. Dezember 1994 eine definitive Entscheidung gefallt werden konn-te. Diese fiel jedoch nie.

Der neue Premierminister Juppe brachte im Juli des darauffolgenden Jahres ein Schreiben in Umlauf (rapport Picq), in dem er von jedem Minister ambitiose Reformvorschlage bis zum 15. Oktober erbat. Er teilte auBerdem die Bildung eines interministeriellen Kommites zur Staatsreform (Comite interministeriel de la reforme de I'Etat (CIRE)) mit. CIRE trifft sich in regelmaBigen Abstanden. Konkrete Ergebnisse werden auf diesen Treffen jedoch nicht erzielt.

Unter Jospin, der sich die Verwaltungsreform auf seine Agenda geschrieben hat, beschloss der Ministerrat im November 1997, dass jedes Ministerium einen mehrjahrigen Modemisie-rungsplan zu erarbeiten habe. Am 3. Juni 1998 konkretisierte der Premierminister durch ein Rundschreiben die gewiinschten Inhalte -Inhalte bezogen sich primar auf das Verhaltnis zwi-schen Ministerien und ihren nachgeordneten Behorden- fur diese Plane, die noch vor Ende des Jahres 1998 umgesetzt werden sollten. Auch dazu kam es nicht.

713 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 230, Petiteville (2000), S. 90. 714 Vgl. Trosa (1995), S. 24. 715 Vgl. Petiteville (2000), S. 89-102; Abate (2000), S. 6-7, Trosa (1995), S. 32.

231

Ein erster Wendepunkt dieser wenig fruchtbaren Reformaktivitaten bildet ein vom damaligen

konservativen Finanzminister Arthuis im Jahr 1997 initiierter und unter seinem Nachfolger

Strauss-Kahn 1998 fertiggestellter Bericht, in dem mit Vehemenz auf die Notwendigkeit einer

ziel- und ergebnisorientierten Budgetierung im offentlichen Sektor verwiesen wurde. Dieser

Bericht hatte zur Folge, dass sich Parlamentarier der Problematik annahmen und zu ahnlicher

Konklusion kamen: "The national government has to change the presentation of the budget to

make room for multiannual programs and objectives, and to change to a new structure of ac

counting to account for the results of each program"^^ . Die Debatten machten auch nicht vor

der Regierung halt.

Das CIRE hat im Oktober 2000 die hohe Bedeutung von Steuerungsinstrumenten im Rahmen

der staatlichen ModemisierungsmaBnahmen herausgestellt und alle Ministerien eingeladen,

einen Drei-Jahres-Plan zu erstellen, der Wege der Implementierung aufzeigen sollte.' i

Ergebnis dieser und weiterer Berichte und Debatten war eine Verfassungsanderung am 1.

August 2001. Diese Anderung wurde vom Parlament im Jahre 2000 offiziell initiiert und nach

weniger als einem Jahr verabschiedet. Wahrend die Literatur als Ausloser der Gesetzesnou-

velle die zahlreichen Berichte und Debatten zur Thematik anfuhrt, wird unter Experten oft

von einem „accident" gesprochen, der unerwartet stattgefimden habe. In den letzten 40 Jahren

gab es 35 gescheiterte Anderungsversuche dieses Gesetzes. Das Gesetz schreibt unter ande-

rem vor, dass ab dem Jahre 2006 das Haushaltsbudget nicht langer nach Kapitehi/ Titebi

strukturiert wird, sondem nach Programmen, deren Zielerreichnimgen mittels Indikatoren

gemessen werden soUen.' ^^

Um diese Ziele erreichen zu konnen, wurden acht Arbeitsgruppen bereits im Jahre 2000 insti-

tutionalisiert, die die Umsetzungsschritte in den Ministerien begleiten und koordinieren. In

den Ministerien wurden fiir die Einfuhrung der zielorientierten Budgetierung Projektgruppen

gebildet. Die ubergeordnete Koordination haben CIRE und DIRE (Delegation intermi-

nisterielle a la reforme de TEtat) inne.' i

Eine umfassende Erfolgsbilanz kann zum heutigen Zeitpunkt noch nicht gezogen werden:

„0n n'entend pas toujours la reforme de I'Etat pousser, et pourtant elle pousse.' ^o Somit wer

den die folgenden Ausfuhrungen nur ein Verstandnis iiber Problemfelder und mogliche Er-

folgsaussichten geben konnen. Ein wesentliches Problemfeld manifestiert sich in einer Pres-

semitteilung des Parlaments vom 9. Juli 2003, in der Parlamentarier das mangelne Engage

ment einiger Minister fiir die Einfiihrung der neuen Steuerungsinstrumente beklagen. Dies

zeige sich beispielsweise in fehlenden Zielformulienmgen und Zielpriorisierungen durch die

Ministeriumsspitze.'72i 1st das Jahr 2006 noch in zu weiter Feme? Oder vermogen Gesetze das

Verhalten von Personen auch nicht andem?

716 Scheid/ Lande (2003), S. 171. 717 Vgl. MEFI/ MFP (2002), S. 3. 718 Zu diesem Gesetz siehe weitere Ausfiihningen im Abschnitt 4.2.2.1. 719 Vgl. CIRE (2001a), S. 37. 720 Rede vom Premiemiinister, tJbersetzung: Man h6rt die Staatsreform noch nicht wachsen, aber dennoch

wachst sie. CIRE (2001a), S. 6. 721 Vgl. Pressemitteilung des Parlaments vom 9. Juli 2003, http://www.senat.fr/presse/cp20030709.html,

28.1.2003.

232

Auch Scheldt und Lane konkludieren, dass Verandenmgen in der Zentralverwaltung viel mehr Zeit ben6tigen als geplant: "At the national level, there will be after 2006 a lot of conti-nous improvements to the program budget and accounting model; almost everyone is aware that the first application has a long way to go before becoming a true new public sector budgeting, accounting and management system; the revolution at that level is not for tomorrow but for many days after tomorrow."'722

Ein weitaus positiveres Bild zeichnet sich auf der Ebene der D6partements ab. Hier werden beispielsweise in den dem Minist^re de I'Equipement, des Transports et du Logement (METL) nachgeordneten BehSrden umfassende Steuerungsinstrumente angewendet.'^^s


Die Grobkonzeption der Steuerungsinstrumente ist durch das loi organique vom 1. August

2001 determiniert. Verschiedene methodische LeitfUden geben den einzelnen Ministerien de-

taillierte konzeptionelle Empfehlungen und Pflichten vor. Durch Leitfaden und Koordinati-

onsgremien ist somit ein relativ einheitliches Vorgehen in den verschiedenen Ministerien ge-

w^leistet. WShrend die Konzeptionen der Steuerungsinstrumente in alien Ministerien ahn-

lich sind, variiert allerdings deren Umsetzungssgrad betrachtlich.'724

Verpflichtend einzufuhrende Steuerungsinstrumente sind operationalisierte Zielsysteme, Kon-

trakte -diese jedoch vor allem zwischen Ministerien und nachgeordnetem Bereich- und Kos-

ten- und Leistungsrechnungen. Auf die Integration der Instrumente zu einem Gesamt-

steuerungsmodell wird Wert gelegt. Dabei wird aus prozessualer Sicht angeraten, mit der Er-

arbeitung von Zielsystemen und deren Operationalisierung zu beginnen.' ^s

Ein weiteres Charakteristikum beziiglich der Konzeption der Steuerungsinstrumente ist eine im Vergleich zu Deutschland pragmatisch erscheinende Vorgehensweise. In den gefuhrten Interviews wurde mehrmals darauf verwiesen, dass man in einigen Fallen auf Konzeptionen, die theoretisch als sinnstiftend angesehen worden waren, wegen einer schwierig erscheinen-den Umsetzung verzichtet hat. Dass Konzeptionen auf ihre Umsetzungsfahigkeit in fhihen Stadien kritisch hinterfragt werden, kann auch in Erfahrungsberichten verschiedener Ministerien nachgelesen werden. "726

Ein Beispiel soil den franzosischen Pragmatismus illustrieren: In einem Bericht vom METL

werden Angaben zu den Entstehimgskosten dieses Berichts gemacht. Dabei wird uber die

geleisteten Arbeitsstimden fiir die Berichtserstellung informiert. Nach diesen Angaben tiber-

rascht den Leser folgende Frage und entsprechende Antwort: „A quoi sert ce calcul? Appa-

rement a rien."' ? D^J. Einsatz neuer Steuerungsinstrumente ist nur dann gerechtfertigt, wenn

ein offensichtlicher Nutzen erkennbar ist.

722 Scheldt/ Lane (2003), S. 269. 723 Vgl. METL (1996), S. 11-13. 724 Vgl. MEFI/ MFP (2002), S. 5-6. 725 Vgl. METL (1999), S. 9. 726 Vgl. METL (1999), S. 20; METL (2002), S. 4, 11. 727 METL (1996), S. 88. Ubersetzimg: Wozu dient diese Rechnung? Anscheinend dient sie zu gar nichts.

233

Operationalisiertes Zielsystem Der franzosiche Finanzminister forderte die flachendeckende Einfuhnmg von Messindikato-ren fur definierte Ziele bis Ende 2003 in alien Ministerien. Diese Indikatoren sollen einfach, pragmatisch, wenig zahlreich und verstandlich sein. Eine „culture de resultats" musse sich etablieren. Dies sei zugegebenermaBen vor allem fur die Zentralverwaltung „sans doute plus delicate".728

Sowohl neuere Literatur zum Sachstand der Reformbemiihungen als auch Interviews in meh-reren Ministerien lassen zurzeit noch eher Skepsis in Bezug auf Zielformuliening und Indika-torenbildung auf nationaler Ebene aufkommen. „... up to now nothing of this has ever happened; everyone is very conscious that the implementation of the by-law cannot stay at the upper level of the State; it has to go to the very lowest levels of public sector adminstra-tions"'729. Etwas positiver sehen dies zwei Ministerien, die sich besonders engagiert neuen Steuerungsinstrumenten gegeniiber zeigen: das Ministere de I'Economie, des Finances y de rindustrie (MEFI) und das Ministere de la Fonction Publique (MFP). Sie verweisen auf erste Erfolge bei der Indikatorenbildung.' ^o Lidikatoren werden bislang jedoch primar zur Steue-rung des nachgeordneten Bereichs gebildet. Und diese Indikatoren sind in der Kegel keine Leistungsindikatoren, sondem geben Quantitaten und Zeiten wieder.' i Die Forderung des Finanzministers nach einer flachendeckenden Einfuhnmg von Messindikatoren in alien Ministerien wurde somit bislang nicht verwirklicht.

Erste konkrete Erfolge der Zielformulienmg und Operationalisierung zeichnen sich im METL ab. Hier wurden drei Zielfelder fiir die Hausleitung definiert, die wiederum in sieben Einzel-ziele und diese wiederum in 23 MaBnahmen heruntergebrochen worden sind. Fast alle Abtei-lungen haben dariiber hinaus 3-Jahres-Programme definiert und diese mit Aktivitaten verse-hen.'732 Hauptgrund fur das vergleichsweise schnelle Vorgehen der Zielformulienmg und Operationalisierung kann in den langjahrigen Dezentralisierungserfahrungen des METL liegen. Das METL formuliert seit einigen Jahren Ziele fiir die ihm nachgeordneten Beh6rden.''33 1990 gab es bereits schon 400 Indikatoren fur den nachgeordneten Bereich des METL. Die hohe Anzahl erklart sich dadurch, dass die Zentraladministration ohne Einbeziehung der nachgeordneten Behorden Indikatoren erarbeitet hat, die verandert oder erganzt werden mussten. Eine Hyperthrophie wurde beklagt. Aus diesen Fehlem wurde allerdings gelemt.'734

In den gefiihrten Interviews mit Ftihrungskraflen der sechs Ministerien wurde auf die Schwie-rigkeiten der Definition von Leistungsindikatoren verwiesen. Dariiber hinaus wurde oft das Problem konkurrierender politischer Ziele angesprochen, welches methodisch schwierig zu greifen sei. Positiv wurde hervorgehoben, dass alleine die Diskussion und Konkretisierung

28 Ubersetzung: ohne Zweifel eine delikatere Angelegenheit, (http://www.alize.fmances-gouv.fr /bercy_en_ mouvement/avanc/chantier3.htm, 14.01.2004); vgl. DIRE (2001), S. 86.

729 Scheidt/ Lane (2003), S. 217. 730 MEFI/MFP (2002), S. 7. 731 Vgl. METL (1996), S. 23. 732 Vgl. METL (2002), S. 24. 733 Vgl. METL (1996), S. 14, 19. 734 Vgl. Trosa (1995), S. 48.

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von Zielen sowohl fiir die Ministerien als auch fur die nachgeordneten Dienste sehr wertvoll

Budgetierung und Kontrakte Zielformulienmg und Indikatorenbildung soUen in eine Budgetierung und in einen entspre-chenden Kontraktabschluss eingehen.' ^s Durch die geplante zielorientierte Budgetierung ist die Regierung verpflichtet, nicht nur Parlament und Biirgem Rechenschaft iiber Ausgaben pro Ziel abzulegen, sondem auch iiber die Ergebnisse von Zielen, also uber die Effektivitat der Politik.736

Unabhangig vom loi organique vom August 2001 werden schon heute in der Dokumentation des Haushalts einige wenige nicht-finanzorientierte Indikatoren angefiihrt. Bislang stehen diese Indikatoren jedoch solitSr und sind keinen spezifischen Zielen zugeordnet.' ^^

Auch unabhangig vom loi organique legten bereits im Juli 1996 das MEFI und das MFP samtlichen Ministem nahe, auf freiwilliger Basis Kontrakte zwischen dem eigenen Ministeri-um und den dezentralen Verwaltungseinheiten abzuschlieBen. ^^ Diese Empfehlung wurde im Oktober 2001 emeut vom CIRE artikuliert und methodologisch unterstiitzt, in dem es einen entsprechenden Leitfaden erarbeitet hat. ^

Somit gehen erste Veranderungen der Budgetierung und die Einfuhrung von Kontrakten auf friihere Jahre zuriick. Eine bis zum geplanten Termin flachendeckende Einfuhrung einer ziel-orientierten Budgetierung und entsprechender Kontrakte wird jedoch in Frage gestellt. Die Zahl der abgeschlossenen Kontrakte hat seit dem verabschiedeten loi organique zwar zuge-nommen, ist aber noch relativ klein und auch weiterhin auf den nachgeordneten Bereich kon-zentriert ' o Fraglich ist auch, ob ohne bindenden Charakter der Kontrakte eine wahrhaftige Umsetzung des loi organique moglich ist.' ' ^ Daruber hinaus wird die mangelnde Zielklarheit in einigen Kontraktabschliissen kritisiert.' ' ^

Fiir die zukiinfligen KontraktabschlieBer hat das DIRE in Zusammenarbeit mit der Haushalts-abteilung des Finanzministeriums einen Leitfaden entwickelt, in dem Ziele und Prinzipien von Kontrakten, deren Inhalt und Format, die Vorgehensweise, die weitere Verfolgung des Kontraktes sowie die Schnittstellen zu anderen Steuerungsinstrumenten dargestellt werden. Dieser Leitfaden ist als eine Umsetzungshilfe, nicht als Vorschrift zu verstehen.' ' ^

735 Vgl. CIRE (2001a), S. 39. 736 Vgl. DIRE (2001), S. 2; CIRE (2001a), S. 37. 737 Vgl. OECD (2002), S. 4. 738 Vgl. Petiteville (2000), S. 101; Abate (2000), S. 70-71. 739 Vgl. DIRE (2001), S. 2.

740 http://www.alize.fmances-gouv.fr/bercy_en_mouvement/avanc/chantier3.htm, 14.01.2004; vgl. METL (1996), S. 24.

741 Vgl. DIRE (2001), S. 10. 742 Vgl. MEFI/ MFP (2002), S. 12. 743 Vgl. DIRE (2001), S. 4.

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Im METL werden seit 1997 Budgets nach Aktivitaten erhoben. Mit der Definition entspre-chender Ergebnisindikatoren wurde 2001 begonnen. ^^ Erste miindliche Kontrakte finden zwischen dem Ministerium und den dezentralen Diensten statt.' s

Zielvereinbarungen Der AbschluB von Zielvereinbarungen muss unabhSngig vom neuen Gesetz gesehen werden, da dieses den Abschluss von ministeriumsintemen Zielvereinbarungen nicht vorsieht. Den-noch werden im Rahmen der Vorbereitimgen fiir das Jahr 2006 auch in diesem Bereich Ver-anderungen angestrebt. So wurde beispielsweise im MEFI formuliert, dass jeder Mitarbeiter seine eigenen Ziele zu kennen habe und diese festzuhalten sein.' ^ Im METL haben sich seit einigen Jahren jShrlich stattfindende Zielvereinbarungs- imd Evalu-ierungsgesprache fest etabliert.' ^^

KLR Ein dritter Baustein -neben der Ziel- und Indikatorenbildung sowie der Budgetierung und dem Kontraktabschluss- bildet im franzdsischen Steuerungsmodell die geplante Einfiihrung einer KLR. Kosten und Ergebnisse von Zielen und MaBnahmen sollen ermittelt werden. ^s Eine Kostenrechnung existiert bislang nicht. Indikatoren zur Leistungsmessung beschranken sich wie oben ausgefUhrt eher auf quantitative Ausgestaltungen.' '*^ Dem Leitfaden zum Kontrakt-management ist zu entnehmen, dass der erste Schritt zum Kontrakt, die Einfiihrung eines KontroU- bzw. Kosten- und Leistungsrechnungsystems sein sollte. Als mSgliche Kostenrech-nungssysteme werden den Ministerien VoU- und Teilkostenrechnungssysteme sowie activity based costing nahegelegt. Die Ausfiihrungen hierzu beschranken sich allerdings auf wenige Seiten im Anhang.' ^o Auch die beiden „Reformministerien" fordem in einem Bericht des Jah-res 2002 die einzebien Ministerien auf, gute Methoden zu finden, um Kosten zu erheben. ^^

Das METL hat in einigen nachgeordneten Bereichen bereits eine Kostenrechnung eingefuhrt. AuslQser dafUr war jedoch nicht der innige Wunsch nach umfassender Kosten- und Leistungs-transparenz der Aktivitaten des eigenen Hauses. Man woUte den Fakturierungspreis fur Dienste fiir Fluggesellschaflen wissen. Denn die Jurisprudenz schreibt vor, dass die Abgaben-h5he den tatsachlich erbrachten Leistungen entsprechen miisse.' ^^ Das METL geht im Rahmen der Kostenermittlung pragmatisch vor. Der Aufwand fur die Er-mittlung der Kosten von Aktivitaten steht in einem gesunden Verhaltnis zum Nutzen. Kosten werden nur in denjenigen Bereichen erhoben, in denen es sinnvoll erscheint. SinnvoU sind vor

744 Vgl.METL(2002),S.4. 745 Vgl. METL (2002), S. 30-31. 746 http://www.alize.finances-gouv.fr/bercy_en_mouvement/avanc/chantier3 .htm, 14.01.2004. 747 Vgl. METL (2002), S. 28. 748 Vgl. CIRE (2001a), S. 37; METL (1996), S. 5; METL (2002), S. 3. 749 Vgl. Abate (2000), S. 137; Trosa (1995), S. 45. 750 Vgl. DIRE (2001), S. 51. 751 Vgl. MEFI/ MFP (2002), S. 9. 752 Vgl. METL (2002), S. 27.

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allem die Bereiche, in denen politische und administrative Entscheidungen einer Kostenbe-trachtung bedtirfen.' ^^

Neben einer KLR wird in Frankreich auch eine Wirkungsrechnung fur die Zentraladministra-tionen diskutiert. Die Ministerien sollen mittelfristig in der Lage sein, Aussagen zu den Wir-kungen ihrer Leistungserstellungsprozesse machen zu k6nnen. Die Realisierung dieser Forde-rung wird jedoch als sehr schwierig eingestuft^^^

Ftir einen pragmatischen Umgang mit leistungsbeeinflussenden Faktoren konnte bislang kein umfassendes Konzept vorgelegt werden. Nur ansatzweise finden leistungsbeeinflussende Faktoren in Leitfaden und Dokumenten Berticksichtigung^^^ Das METL weist beispielsweise durch eine Anekdote auf die Problematik extemer Einflussfaktoren hin. In einem Evaluie-rungsbericht tiber bereits implementierte und konzipierte Steuerungsinstrumente konnte ein fur diesen Bericht abschliefiendes GesprSch mit einem Unterabteilungsleiter nicht stattfinden, da er just in diesem Moment zu einer auBerordentlichen Kabinettssitzung gerufen wurde. Der anvisierte Drucktermin des Berichtes konnte nicht eingehalten werden.' ^^

Berichtswesen Das bisherige Reporting wird von vielen Seiten kritisiert. Es gibt bislang kein Dokument, das tatsachlich zufriedenstellende Transparenz iiber die Leistimg der Ministerien noch tiber Kos-ten staatlicher Aktivitaten ablegt.' ' Die Einsicht, dass ohne ein gutes Berichtswesen die Ein-fuhrung samthcher Steuerungsinstrumente hinfaUig sei, wird in Frankreich offen diskutiert.' ^^

In geringem Umfang wurden 1994 bisherige Budgetdokumentationen, „les blancs", durch eine veranderte Form der Dokumentation, „les bleues", abgelost. Die Budgetdokumentationen wurden vereinfacht. Indikatoren, die jedoch keine Ergebnisindikatoren darstellen, wurden integriert. Kontrollfunktionen konnen durch diese Anderungen jedoch weiterhin nicht durch das Parlament ausgeubt werden. "59

Das METL versucht bisherige Datenquellen, so rat es auch das CIRE, mit dem neu zu stri-ckenden Berichtswesen zu integrieren, um Redundanzen zu vermeiden^^o Erkenntnis der dor-tigen Ftihrungskrafte ist, dass die Gtite des Berichtswesens primar von der Qualitat der defi-nierten Indikatoren abhangt.' ^^ Evaluierungen als eine Form des Berichtswesens werden im METL durch ein Evaluierungs-komitee uberwacht. Die einzelnen Abteilungen fiihren eigenstandig Evaluierungen ihrer Pro-

753 Vgl. METL (1996), S. 30. 754 Vgl. MEFI/ MFP (2002), S. 3. 755 Vgl. DIRE (2001), S. 21; METL (2002), S. 3. 756 Vgl. METL (1996), S. 18-19.

757 Vgl. Abate (2000), S. 79; MEFI/ MFP (2002), S. 11. 758 Vgl. METL (2002), S. 25, 31. 759 Vgl. Abate (2000), S. 138. 760 Vgl. METL (2002), S. 10; MEFI/ MFP (2001), S. 10. 761 Vgl. METL (2002), S. 25, 31.

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gramme durch. Jedoch stoBen sie an Evaluienmgsgrenzen, da Programme oft die Arbeit ande-rer Ministerien einschliefien^^^

Wahrend das loi organique den groben Rahmen, zahlreiche LeitfUden einen konkreteren

Rahmen fiir die Einfuhnmgen neuer Steuenmgsinstrumente in sSmtlichen Zentraladministra-

tionen vorgeben, ist der Umsetzungsstand der Einfuhrungen in den einzelnen Ministerien sehr

unterschiedlich. Dariiber hinaus zeichnet sich eine Fokussierung auf den weniger politisierten

nachgeordneten Bereich ab, wShrend man die Definition politischer Ergebnisindikatoren zu

umgehen versucht.

Die Hypothese 3 kann durch den franzosischen Fall nur bedingt bestSrkt werden. Die durch

LeitfMden gesttitzten vergleichsweise pragmatischen Konzeptionen neuer Steuenmgsinstru

mente stoBen nicht in alien Ministerien auf gleiche Akzeptanz. Auch im franzosischen Fall

scheinen individuelle Einstellungen gegeniiber einer Ergebnis-, Leistungs- und Kostentrans-

parenz des offentlichen und eigenen Handelns die Einstellung zu neuen Steuerungsinstrumen-

ten zu dominieren. Lemerfahrungen mit konzeptionellen Schwierig- und Schwerfalligkeiten -

wie sie im METL stattgefimden haben- sind bei ausreichendem Engagement mQglich.



Das Staats- und Verwaltungssystem stellt im Fall Frankreichs einen zentralen Einflussfaktor

dar. Das Parlament hat die diesem System zugrundehegenden Moglichkeiten genutzt, die Re-

gierung zur Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente durch ein neues Gesetz zu zwingen. Die

Engagement-Komponente der Regierung wird demnach durch diesen parlamentarischen Akt

stark beeinflusst. Bevor im Abschnitt 4.2.2.1.3. Inhalte und Konsequenzen des loi organique

im Detail dargestellt werden, werden zunachst die Staatsstruktur sowie die Regierungs- und

Parlamentsformation in Frankreich beleuchtet.


Das Staats- und Verwaltimgssystem Frankreichs war „traditionell durch einen ausgepragten

Zentralismus gekennzeichnet, in dem Departements und Kommimen (communes) als Selbst-

verwaltungskorperschaften (bis in die spaten 70er Jahre) nur geringe selbstandige Aufgaben

und Funktionen besaBen"^^. In den 80er Jahren wurden DezentralisienmgsmaBnahmen einge-

leitet. Im Zuge dieser MaBnahmen wurde Verantwortung von den Ministerien an die nachge

ordneten Behorden delegiert.'^^

Das Verhaltnis zwischen Politik und Administration ist wie in Deutschland eng verfloch-

ten.' ^ Dies spiegelt sich unter anderem darin wider, dass ein standiger Wechsel zwischen den

Arbeitsplatzen der Direktoren der Ministerien und denen der Kabinettsmitglieder stattfindet.

Direktoren konnen morgen Kabinettsmitglieder werden und umgekehrt. Das daraus resultie-

762 Vgl. METL (2002), S. 33; MEFI/ MFP (2001), S. 3. 763 Wollmaim(2004),S.45. 764 Vgl.Trosa(1995),S.59. 765 Vgl. Vallemont (1995), S. 18.

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rende gegenseitige Aufeinanderangewiesensein verleiht den Ministerien trotz des vorherr-schenden Unterordnimgsprinzips Macht. Rouban verweist auf einen weiteren Aspekt in die-sem Zusammenhang766 Da die Administration zwischen der Politik und dem Burger fungiert, erfahrt sie allein aus dieser Mittlerposition Macht.' ^ Rouban spricht von einer Spannung zwischen dem Unterordnungsprinzip der Administration und deren notwendiger Autonomie, um die der Administration gestellten Aufgaben zu erftillen.

Zum Machtverhaltnis zwischen Regierung und Parlament ist festzuhalten, dass beziigUch der Haushaltsaufstellung das Parlament bislang nur eine begrenzte Macht innehatte. Der geplante Haushah wird von der Regierung vorgefuhrt und abgesegnet. Eine personliche Verantwortung der Minister fur Zielerreichungen bzw. Zielverfehlungen vor dem Parlament gibt es nicht. ^^ Von Experten werden die parlamentarischen Befugnisse zur RegierungskontroUe als unzurei-chend eingestuft J ^

„Diese Situation wollten „einige Herren" dndern und haben das neue hi organique for-ciert. " Durch das neue Gesetz erfahrt der Haushah an Transparenz, wodurch einzelne Ministerien einfacher zur Rechenschaft gezogen werden konnen. Dazu ist in einem Arbeitsbericht einer parlamentarischen Gruppe unter Leitung von Fabius zu entnehmen: Fiir die Administration bedeutet das neue Gesetz, dass sie Rechenschaft iiber Kosten und Leistungen ablegen muss. Die Regierung muss bereit sein, Politiken mit Ergebnisindikatoren und Programmbud-gets zu konkretisieren.'770 Der explizite Wille des Parlaments zu einer transparenten Steuerung und somit zu mehr Macht hat sich im loi organique manifestiert.

Welche Rolle spielen die einzelnen Ministerien im Rahmen der Einftihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration? Zwei Fakten sprechen auf den ersten Blick ftir eine Gleichstellung der Ministerien im Re-formprozess. Erstens verfligen alle Ministerien iiber identische Freiheitsgrade und Spielraume, individuelle Bedlirfhisse des jeweiligen Ministeriums in die Grobkonzeption der neuen Steuerungsinstrumente zu integrieren.' ' i Freiheitsgrade bestehen auch in HinbUck auf die zeitliche Umsetzung der einzelnen hnplementierungsschritte. Die Freiheitsgrade der Ministerien spiegeln die relative Autonomie der Ministerien wider7' 2

Zweitens sind die Koordinationskomitees CIRE und DIRE mit Vertretem aller Ministerien besetzt. Das DIRE setzt sich aus Delegierten der Minister zusammen, sodass in diesem Komi-tee jedes Ministerium gleichwertig vertreten ist. Das DIRE unterbreitet der Regierung Re-formvorschlage, koordiniert Entscheidungsvorlagen und iiberwacht die Umsetzung von Re-

766 Vgl. Rouban (1996), S. 75. 767 Vgl. Rouban (1996), S. 116. 768 Vgl.Trosa(1995),S.42. 769 Trosa(1995),S.62. 770 Vgl. Abate (2000), S. 140, dort Arbeitsgruppenbericht. 771 Vgl.Trosa(1995),S.46. 772 Vgl. CIRE (2001a), S. 39-42; MEFI/MFP (2002), S. 7, 8.

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formen. Experten betonen den reaktionSren Charakter von DIRE und konstatieren deshalb eine gewisse Machtlosigkeit.

Eine detailliertere Betrachtung der Besetzung des CIRE zeigt jedoch, dass vor allem das ME-FI eine exponierte Stellimg im Rahmen der Reformen einnimmt. "^

Das CIRE setzt sich aus einem PrSsidenten, zwei Direktoren des MEFI und Fuhmngskraften

der Haushaltsabteilungen aller Ministerien zusammen. Die Direktoren des MEFI haben somit

zentralen Einfluss auf die wesentlichen Befugnisse des CIRE, zu denen folgende zahlen: ^^

• Diskussion der ministeriumsspezifischen Reformplane mit den einzehien Ministerien,

• Empfehlungen zur Projektgruppenbildung und Institutionalisierung von Controllerstellen,

• Anregungen zur Selbstevaluierung mittels Fragebogen^^^^

• Kontrolle der Reformfortschritte und

• Integration der individuellen Reformplane zu einem gesamtstaatlichen Reformplan.

Neben dem MEFI nimmt das MFP aufgrund seiner diesbeziiglichen ZustSndigkeiten (z.B.

Personalfragen) eine exponierte Stellung im Reformprozess ein. Interviewte Fiihrungskrafle

verweisen in diesem Zusammenhang auf einen Machtkampf zwischen dem MEFI und dem

MFP. Machtkampfe werden vor allem durch die zurzeit vorherrschende Unsicherheit iiber

zukiinftige Machtbefugnisse des Finanzministers erklart. DarUber hinaus spreche man unter-

schiedliche Sprachen. Dies schade der Umsetzung des Gesetzes.

Wahrend von den interviewten Fiihrungskraften verbale, interne Machtkampfe konstatiert

werden, wird der Offentlichkeit durch gemeinsame Veroffentlichungen zu Reformplanen und

Reformentwicklungen eine gute Zusammenarbeit demonstriert.' ^^

Konflikte zwischen Ministerien sowie hohe individuelle Freiheitsgrade der Ministerien be-

ziiglich Steuerungskonzeptionen und Implementierungsgeschwindigkeiten erschweren eine

piinktliche Umsetzung des loi organique. Kritisiert wird vor allem, dass noch nicht einmal

einheitliche Implementierungsstrategien innerhalb eines Ministeriums sichergestellt sind ' ''


Die Exekutive in Frankreich besitzt eine doppelkopfige Struktur, den Prasidenten als Staats-

chef und den Premierminister als Leiter der Regierung. Die Macht des Prasidenten und des

Premierministers sind von Mehrheitsverhaltnissen des Parlaments abhangig. Fur Frankreich

ist ein Wechsel zwischen prasidentiellen Phasen (President verfUgt iiber majorite presidentiel-

le im Parlament) und parlamentarischen Phasen (Machtbalance zugunsten des Premierminis

ters verschoben) charakteristisch. Gehort der Premierminister dem entgegengesetzten Lager

773 Vgl. CIRE (2001a), S. 43. 774 Vgl. Scheid/ Lande (2003), S. 216; CIRE (2001a), S. 40; MEFI/MPF (2002), S. 4; MEFI/MPF (2001), S. 3-

4. 775 Beispiel fiir einen Fragebogen siehe MEFI/MFP (2001), S. 9-15. 776 Vgl. MEFI/MFP (2001) und (2002). '^ MEFIMFP (2002), S. 6.

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des Prasidenten an (cohabitation), sind nach Erkenntnissen von Pollitt und Bouckaert Refor-men in der Kegel weniger erfolgreich.' ' ^

Ein zweites Charakteristikum ist das dominierende Mehrparteiensystem. Folge sind in der Regel Regierungskoalitionen und starke Oppositionen im Parlament. Die starke Position des Parlaments hat zur Durchsetzung des loi organique beigetragen.

Abate sieht das kontinuierUche Scheitem der Modemsiemngsprogramme in den 80er und 90er Jahren in der „...rabsence de continuite des poUtiques gouvemementales sucessives" begrimdet.'779 Das kontinuierUche Scheitem konnte an vielen Beispielen einleitend illustriert werden. Die theoretisch vermutete groBere Wahrscheinhchkeit zur Kontinuitat von Reformen bei Koahtionen kann demnach auch durch den franzosischen Fall nicht bestatigt werden.


Frankreich ist wie Deutschland ein Rechtsstaat. Gesetzesanderungen bediirfen auch in Frank-reich in der Regel eines langen Atems. Das neue loi organique ist deshalb umso iiberraschen-der, da es erstens relativ schnell verabschiedet worden ist und zweitens die Machtverhaltnisse zwischen Parlament und Regierung verandert.

„Ce ne sont pas les administrations que sont en retard, mais le cadre juridique dans lequel elles agissent, toume vers la regularite (« obligations de moyens ») plus que vers Tefficacite (« obligations de resultats »)."'780 Diese Aussage stammt aus dem Jahre 2000. Die rechtliche Situation hat sich seit dem 1. August 2001 durch die Einfuhrung des „loi organique" grundle-gend geandert.

Das neue Gesetz offiiet den Weg fur mehr Autonomie und Verantwortung auf alien Ebenen. Bis zum Jahre 2005, also fur das Budget 2006 soil eine zielorientierte Budgetierung, die durch Kontrakte institutionalisiert wird, flachendeckend eingefuhrt worden sein. Man erhofft sich dadurch, nicht nur die Effizienz der staatlichen Aktivitaten zu verbessem, sondem vor allem strategische Diskussionen um Ziele transparenter und somit verstandlicher zu machen. Das Staatsbudget wird dann nicht mehr nach ca. 1000 Kapiteln strukturiert sein, sondem nach Zielen und Programmen, die auch ministerieniibergreifend sein konnen. Den administrativen Fiihrungskraften wird dadurch ein groBerer Freiheitsgrad zugestanden. Grenzen sind der re-sultierenden Budgethoheit im Bereich Gehalter und Lohne gesetzt. Geregelt ist auch, wie mit uberjahrlichen Programmen und Zielen zu verfahren ist. Geschwiegen wird im Gesetz hingegen zu folgenden Bereichen: „number of missions and programs, kind of indicators,

778 Vgl Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 49, 227, 230. Zurzeit gibt es mit Chirac als Staatschef und Raffarin als Premierminister keine cohabitation.

779 Vgl. Abate (2000), S. 64. Ubersetzung: dem Mangel an Kontinuitat in aufeinanderfolgenden Regierungs-programmen.

780 Abate (2000), S. 2. Ubersetzimg: Nicht die Verwaltungen sind verspatet, sondem der juristische Rahmen, in dem sie agieren, mehr der Regelorientierung zugewandt (Mittelverpflichtung) als der Effektivitat (Ergeb-nisverpflichtung).

241

length of time for missions and programs, responsibility for a program: duties, rewards, penalties, organisation etc.."^^^

Alain Lambert, Vorsitzender des parlamentarischen Finanzkomitees sieht im "loi organique"

eine "opportimity for France: an opportunity to reform the State, an opportunity to make the

future succeed." In seinen Augen ist die Reform irreversibel und zwinge die Politiker zu ihren

eigentlichen Aufgaben: „The political bodies must decide and supervise, that is democracy.

Government departments must be freed and made accountable."'782 Migaud verweist daruber

hinaus auf ein aus der Umsetzung des Gesetzes zwangslaufig resultierendes neues Zusam-

menspiel zwischen Regierung und Parlament: "A Minister will now have really to convince

the Parliamentary representatives that the budgetary choices made are justified, or run the risk

of having his or her budget challenged by Parliament."783 Die zwei „Reformministerien"

konstatieren in diesem Zusammenhang, dass das Reformgesetz eine starke Dynamik auf das

CIRE und DIRE ausgeubt habe. s^

Einige der interviewten Ftihnmgskrafte sehen im "loi organique" die treibende Kraft fiir Ver-

anderungen. Mangels Wettbewerbsdruck im offentlichen Sektor konnen durch Gesetzeskraft

Veranderungen initiiert werden. Die Mehrheit der Franzosen vertraue auf die Gesetzeskraft.

Eine ministerielle Fiihrungskraft berichtete, dass das Engagement des Ministers fiir die Ein-

fiihrung neuer Steuerungsinstrumente seit der Verabschiedung des "loi organique" entschie-

den gewachsen sei.

Neben diesem Positivszenario ist die Masse an Skeptikem nicht zu unterschatzen. Folgende AuBerungen sind sowohl der Literatur zu entnehmen und wurden auch von einigen Interview-partnem bestatigt.

Abate betont den zur Umsetzung des Gesetzes notwendigen mentalen Wechsel, der sich nicht

einfach durch ein Gesetz verordnen lassen konne: „La reforme des mentalites ne se decrete

pas."'785 Ftihnmgskrafte formulierten: «0n ne change pas la societepar decretjp^^ PoUitt und

Bouckaert geben ein Beispiel fiir die Diskrepanz zwischen dem, was ein Gesetz vorschreibt

und dem, was die Gesellschaft tut, an: „The strikes of 1995 made clear what should have been

evident: France cannot be reformed by decree. Technocratic solutions, however well con

ceived, are not possible in modem, individualist democracies."^^^ Andererseits haben die Ge-

setze, die in den 80er/ 90er Jahren die Dezentralisienmg vorgeschrieben haben, ihre Friichte

getragen. RoUen und Aufgaben zwischen Zentraladministration und Departements wurden

geklart und im Zuge dessen Verantwortung an die Departements iibertragen.' sg AUerdings

batten die Regienmgsmitglieder durch diesen Reformschritt einen weniger grofien Machtver-

lust als in der aktuellen Budgetreform zu befiirchten.

781 Scheid/Lande (2003), S. 213. 782 Lambert(2001),S. 1. 783 Migaud (2001), S. 2. 784 MEFI/MFP (2002), S. 8. 785 Abate (2000), S. 62. Ubersetzung: Ein MentaMtswechsel lasst sich nicht verordnen. 786 Ubersetzung: Man andert die Gesellschaft nicht per Dekret. 787 Howard (1998), S. 216 zitiert in: PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 229. 788 Vgl.METL(1996),S. 11.

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Es bleibt also spannend, ob ein von Parlamentariem initiiertes Gesetz in Frankreich Regie-rung und Administration zu „transparenten Steuerem und Managem" formen kann.

Zusammenfassend zum Einflussfaktor „Staats- und Verwaltungssystem" ist festzuhalten, dass ein umfassender „Refomiboom" durch samtliche Zentraladministrationen in Frankreich geht. In den einzelnen Ministerien gibt es jedoch ausreichend individuellen Freiheitsgrad bezuglich Konzeption und Umsetzungsstrategien. Ermoglicht wurde die flachendeckend verfolgte Ein-fuhning neuer Steuerungsinstrumente durch das am 1. August 2001 verabschiedete "loi orga-nique". Diese Gesetzesinitiative ging vom Parlament aus.

4.2.2.2 Budgetdruck

Budgetdruck wird als ein Ausloser fUr ReformmaBnahmen in fruheren Jahren, nicht jedoch fiir das verabschiedete "loi organique" gesehen. Trosa sieht in der „crise des finances pubUques" und der „crise de legitimite de I'Etat" die Ausloser fur die firanzosischen ModemisierungsmaBnahmen in den 80er/ 90er Jahren.' ^^ Abate konstatiert, dass vor allem das Finanzministerium erst durch die prekare Haushaltssituation aufgewacht sei, um bisherige Strukturen in Frage zu stellen.' ^o Ahnlich nimmt das METL dazu Stellung: „L'accroissement des contraintes budgetaires de I'Etat est venu renforcer I'obligation d'introduire des outils modemes de gestion... »J^^

4.2.2.3 Einflussnahme durch den Biirger

Der Einflussfaktor „Einflussnahme durch den Biirger" ist auch im fi-anzcisischen Fall zu ver-nachlassigen. Dies nicht nur, weil der fi-anzosische Burger mit neuen Steuerungsinstrumenten in der Regel nicht vertraut ist, sondem auch, weil er relativ zufHeden mit der Arbeit des of-fentlichen Sektors ist. Aufierdem ist fast in jeder franzosischen Familie ein „fonctionnaire" anzutreffen. Daruber hinaus besteht eine enge Verzahnung von offentlichem und privatem Sektor. Staatsbedienstete (members of the grands corps) routieren zwischen Arbeitsplatzen im offentlichen und im privaten Sektor." ^


Die Fulle an Literatur zu neuen Steuerungsinstrumenten im offentlichen Sektor ist in Frankreich groBer als in Deutschland. Viele Autoren gehoren Ministerien oder der Regierung an. Seltener machen Universitatsprofessoren die Verwaltungsmodemisierung zu ihrem Thema, wenngleich die Erstellung von Leitfaden und Reformplanungen von Universitaten begleitet wird.'793 PoUitt und Bouckaert erklaren diese Tatsache durch die „strong, proud state culture" in Frankreich und die starke Stellung der grands corps in der fi*anz6sischen Gesellschaft, die

789 Vgl. Trosa (1995), S. 259. 790 Vgl. Abate (2000), S. 65, siehe auch Trosa (1995), S. 34. 791 METL (1996), S. 11. Ubersetzung: Die Zunahme staatlicher Budgetengpasse hat verstarkt dazu beigetra-

gen, modeme Steuerungsinstrumente einzufiihren. 792 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 228. 793 Vgl. MEFI/MFP (2002), S. 3; Trosa (1995), S. 52.

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zum grSBten Teil die Ecole Nationale d'Administration (ENA) besucht haben und somit iiber einen angesehenen akademischen Hintergrund verfUgen. ^^

Im Hinblick auf die Konzeption und Implementierung neuer Steuerungsinstrumente versu-

chen wenige Ministerien einen AUeingang wie zum Beispiel das Finanzministerium. Die

Mehrzahl greifl geme auf exteme Hilfe durch Untemehmensberater und Universitats-

professoren ziuiick. Sie begriinden dies damit, dass die fur die Konzeption und Einfuhnmg

neuer Steuerungsinstrumente notwendige Kompetenz im eigenen Ministerium nicht ausrei-

chend anzutreffen sei. Die Zufriedenheit mit der Arbeit der Extemen variiert zwischen einzel-

nen Ministerien, ist aber in der Regel positiv. Eine ministerieniibergreifende Umfrage Ende

der 90er Jahre bestatigt das eher positive Bild von extemen Beratem: „Overhall, the involve

ment of extemal consultants was judged positively, over 82% of administrative officials who

made use of extemal expertise considered it usefull."' ^^

Vier der sechs befi-agten Ministerien werden von Untemehmensberatem und Wissenschaftlem

unterstutzt. Diese ,J)oppelgleisigkeit" wurde als der Einfiihrung vorteilhafl hervorgehoben,

da dadurch praktische Erfahrungen und vertiefles theoretischen Wissen zusammengebracht

werden konne.

Die Begleitung der Konzeptions- und Lnplementierungsprozesse durch Exteme wird auch

vom CIRE angeraten.796

Als alternative Beratungsinstanz wurde vermehrt das DIRE von Seiten der Ministerien gelobt.


Erfahrungen mit Reformversuchen der Vergangenheit haben gezeigt, dass politischer Wille unabdingbar fur erfoglreiche Reformen in Frankreich ist. Beispielsweise konstatiert das CIRE, dass das Planning-Programming-Budgeting-System (PPBS) in den 70er Jahren innerhalb von funf Jahren versandet ist, weil der politische Wille imzureichend war: „Experience and willigness were too weak to make PPBS a success."^^'' Oder positiv betrachtet, verweist Trosa auf erfolgreiche Reformversuche bei klarer Zieldefinition und Willensbekundung durch die Politik.798

Wahrend die Notwendigkeit politischer Veranderungstrager in der Literatur und ebenso von

den interviewten Fiihrungskraften einstimmig artikuliert wird, zeichnet sich von der Umset-

zung dieser Forderung ein viel differenzierteres Bild ab.

Die Durchsetzung des neuen "loi organique" durch das Parlament ist ein starker Willensaus-

dnick fiir Veranderungen von Seiten des Parlaments. Neben den oft genannten „accident" als

eigentlichen Grund fur die Gesetzesinitiierung verweisen Pollitt und Bouckaert sowie Petite-

ville auf rationalere Griinde. PolHtt und Bouckaert verweisen auf die gesteigerten Kontroll-

moglichkeiten des Parlaments durch das Gesetz.799 Petiteville ftihrt fur das parlamentarische

794 Vgl. Pollitt/Bouckaert (2000), S. 55. 795 Petiteville (2000), S. 94. 796 Vgl. MEFI/MFP (2001), S. 14; Trosa (1995), S. 61. 797 CIRE (2001), S. 186-187; vgl. auch Petiteville (2000), S. 95-97, Trosa (1995), S. 60 und MPF (2001), S. 2. 798 Trosa zitiert in: Rouban (1996), S. 111. 799 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 155.

244

Engagement einen kulturell-nationalen Gnmd an. Frankreich mSchte im intemationalen Ver-gleich bei Reformen des offentlichen Sektors fUhrend sein. oo

Da das Gesetz bis dato noch nicht vollstandig umgesetzt ist, konnen keine Aussagen uber nachhaltiges Engagement der Politiker getroffen werden. Selbst wenn zielorientierte Budgets ab 2005 festgelegt werden und eine KLR eingeftihrt worden ist, bedeutet dies nicht automa-tisch, dass die Regienmg die resultierende Transparenz in ihre Entscheidungsfmdungen ein-fliefien lasst. Bestes Beispiel dafur sind die von Premierminister Rocard Anfang 1989 einge-fuhrten Evaluienmgen. Evaluierungen wurden durchgefuhrt, jedoch haben die Ergebnisse der Evaluienmgen keinen Einfluss auf politische Entscheidungen genommen. oi Dass eine ver-besserte Informationsbasis nicht immer zu Anderungen im Entscheidungsverhalten fuhrt, konnte selbst durch Fiihrungskrafle im METL, das als das Vorzeigeministerium fur neue Steuerungsinstrumente gilt, bestatigt werden. Dariiber hinaus ist die Skepsis, dass die Minister auch zukunftig ihre Ziele und Absichten nicht eindeutig formulieren werden, groB: "II est ... admis comme une evidence qu'un budget par programmes, c'est-a-dire expUcitant des objec-tifs et les couts necessaires pour les mettre en oeuvre est irrealiste en France en raison de la reticence des hommes politiques de clarifier leurs intentions... »^^^ Die kritischen Mutma-Bimgen spiegebi sich auch in den Antworten weiterer Interviewpartner der Zentral-administration wider. Die Mehrzahl der interviewten Fuhrungskrafte der Zentraladministrati-on konnte seit Gesetzeseinfuhrung kein groBeres Engagement der Minister fur neue Steuerungsinstrumente im Vergleich zu friiher feststellen. Als Erklarungen dafur wurde neben der gefurchteten Transparenz ebenso gefiirchteter Machtverlust der Politiker genannt, da die ge-setzlich vorgeschriebene zielorientierte Budgetierung den Handlungsspielraum fur die Fiihrungskrafle der Zentraladministration vergroBere. „Vor allem ehemalige Direktoren, die mitt-lerweile im Kabinett sitzen, sind gegen einen noch grofieren Verantwortungsspielraum der heutigen Direktoren. Denn sie haben Karriere gemacht und mochten ihre Machtbefugnisse nicht einschrdnken."

Zusammenfassung zu den externen Faktoren Als erfolgsdeterminierende Faktoren konnten die Verabschiedung eines Gesetzes, das die Einfuhrungsprozesse verpflichtend vorschreibt, und das damit verbundene politische Engagement fur eine transparente Steuerung in Politik und Verwaltung aufgezeigt werden. Ob bis zum Jahre 2005/ 2006 eine flachendeckende zielorienierte Budgetierung in der franzosischen Zentraladministration eingeftihrt sein wird und auch deren Vorteile entsprechend genutzt werden, kann aus heutiger Sicht nicht eindeutig beantwortet werden. Denn das Einftihrungs-ergebnis liegt in den Handen der strategischen und operativen Fuhrungskrafte Frankreichs. Die Hypothese 1 konnte durch den franzosischen Fall bedingt bestarkt werden. Ohne parla-mentarisches Engagement ware das neue loi organique weder initiiert noch verabschiedet worden. Dieses Gesetz hat nun zu einer anvisierten Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente

800

801 Vgl. Petiteville (2000), S. 127; Abate (2000), S. 66; Scheid/ Lande (2003), S. 170. Vgl. Rouban (1996), S. 103; Petiteville (2000), S. 115.

^ 2 Trosa (1995), S. 24. Ubersetzimg: Es gilt als Beweis, dass eine Prograiranbudgetienmg, mittels der Ziele und die zur Umsetzung notwendigen Kosten klar formuliert werden, unrealistisch in Frankreich ist, auf-grund der Zuriickhaltung der Politiker, ihre Absichten klar zu formulieren.

245

in samtlichen Zentraladministrationen in Frankreich gefuhrt. Ob die eingeleiteten Reformen

zu einen erfolgreichen Ende gebracht werden, kann aus heutiger Sicht nicht beantwortet wer-

den.

Die Hypothese 4 konnte durch den franzosischen Fall auch nur bedingt bestarkt werden. In-

terviewpartner gaben an, dass exteme Unterstutzung -durch Wissenschaftler und praxiserfah-

rene Berater- fur die Einfuhrungsprozesse mangels eigener Expertise wichtig ist. In welchem

AusmaB exteme Unterstutzung zum Einfuhrungsergebnis tatsachlich beigetragen hat, konnte

nicht angegeben werden. In einigen der betrachteten Ministerien ist die mit der Hypothese 4

geforderte ,J)oppelgleisigkeit" realisiert. Parallele Unterstutzung durch Wissenschaft und

Praxis wurde als der Einfiihrung forderlich hervorgehoben.



Auch in Frankreich wurden im Rahmen der Konzipierung und Implementierung neuer Steue-

rungsinstrumente keine Anderungen in den Anreizsystemen der Zentraladministration durch-

gefuhrt.

Jedes Ministerium hat weiterhin seine individuellen Anreizsysteme.^^^ Beispielsweise werden

Beforderungen nach individuellen intemen Konkursen durchgefuhrt.

Finanzielle Anreize fehlen, was jedoch aus Experten- und Fiihrungskraflesicht als unkritisch

angesehen wird. Befbrderungen und immaterielle Anreize werden als weitaus entscheidender

eingestufl als finanzielle Anreize, da die Mitarbeiter Karriere machen woUen. Der Mangel an

finanziellen Leistungsanreizen im Rahmen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente wird

als kein „facteur bloquant" gewertet.

Erste AnsStze finanzieller Anreize gibt es nur auf der regionalen und kommunalen Ebene.

Durch die DezentraUsierungsmaBnahmen haben nachgeordnete Behorden eine groBere Fi-

nanzautonomie erhalten, die auch den Bediensteten in finanzieller Hinsicht zu gute kommen

kann.804 Schon Mitte der 90er Jahre wurden dort in mehr als ein Viertel der errichteten „Ver-

antwortungszentren" individuelle Pramien bei Zielerfiillung eingefiihrt. ^^


Der Personalfortbildung wird im Rahmen der Umsetzung des "loi organique" grofie Auf-

merksamkeit gewidmet. Das Personal soil befahigt werden, das "loi organique" umzuset-

zen.806 So aufiert sich das CIRE zum Thema Aus- und Fortbildungen im Rahmen der Einfiih-

rungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente.

Trosa verweist auf umfangreiche FortbildungsmaBnahmen zur «Neuen Steuerung» in zahlrei-

chen Ministerien: „La France a suivi une voie originale parce que la plupart des ministeres qui

803 Vgl Trosa (1995), S. 45, 281. 804 Vgl. Petiteville (2000), S. 101. 805 Vgl. Trosa (1995), S. 57. 806 Vgl. CIRE (2001a), S. 39; MEFI/MFP (2002), S. 5.

246

ont pris la modernisation au serieux ont degage les forces de conseil et Targent necessaire aux formations et aux apprentissages pour ancrer durablement les outils de management. »807

Im METL wurden umfangreiche und schon vergleichsweise fruh FortbildungsmaBnahmen zur „Neuen Steuerung" durchgeflihrt. 60% aller Fiihrungskrafte batten bereits Anfang/ Mitte der 90er Jahre an einer Fortbildung zur „Neuen Steuerung" teilgenommen. o^

Experten und Fiihrungskrafte anderer Ministerien sehen das von dem CIRE defmierte Ziel, das Personal zur Umsetzung des "loi organique" zu befahigen, bislang nicht realisiert. ,^s mangelt an Fortbildungsangeboten." „Das bisherige Aus- und Fortbildungssystem muss erst noch neu uberdacht werden." „Es gibt noch gar kein Kompetenzprofll fur die zukunftigen Controller."

Da viele Bedienstete des offentlichen Sektors aus dem Privatsektor kommen oder zumindest einige Jahre dort gearbeitet haben, ist in MaBen schon Steuerungs-/ Controlling-Know-how in der Ministerialverwaltung anzutreffen. Daruber hinaus werden zukiinftige Ministerialbeamte in der ENA nicht nur in Jura ausgebildet, sondem auch in Okonomie und Ftihrungskompe-tenz.

Wahrend die Forderungen nach den Einfiihnmgsprozessen neuer Steuerungsinstrumente be-gleitenden Aus- und Fortbildungen groB sind, zeigen sich bislang nur sehr wenige Ministerien mit dem aktuellen Angebot zufrieden. Die Einschatzungen von Interviewpartnem widerspre-chen zum Teil diesbeziiglichen Ausftihrungen in der Literatur.


Es ist bezeichnend, dass gerade in zwei Ministerien, in denen die Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente vergleichsweise weit fortgeschritten sind, wenige Juristen, aber viele Ingenieure arbeiten.so9

Folglich kann vermutet werden, dass die Ausbildungshintergrunde der Bediensteten Einfluss auf die Erfolge der Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente haben konnen. Diese Einschatzung tragt neben Interviewpartnem auch Petiteville. Petiteville spricht von „different attitudes to applying a „managerial style" to the running of the public service"^^ . Seiner Mei-nung nach ist das Engagement von Juristen fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im Allgemeinen geringer ausgepragt als bei Ligenieuren. Er begriindet dies damit, dass Lige-nieure durch ihre Neigung fiir technische Innovationen auch anderen Innovationen offener gegeniibersind.^^^

^'^ Trosa (1995), S. 65. Ubersetzung: Frankreich hat einen originellen Weg eingeschlagen, well die meisten Ministerien, die die Modemisienmg emst nehmen, Krafte und notwendiges Geld fur Aus- und Fortbildungen freigemacht haben, um die Managementinstrumente dauerhaft zu verankem.

808 Vgl. Trosa (1995), S. 50. 809 Dies ist selbstverstandlich auch vor dem Hintergrund der Art der ministeriellen Aufgaben zu sehen. 810 Petiteville (2000), S. 95. 811 Petiteville (2000), S. 95-96.

247

Eine verstarkte Anpassung des Rekmitings an die neu zu bewSltigenden Steuerungsaufgaben in der Administration wird von mehreren Seiten gefordert.812 Digg bedeutet vor allem, die Fuhnmgskompetenz der Bewerber in VorstellungsgesprSchen zu hinterfragen. Dieser Prozess hat nach Aussagen der administrativen Fuhrungskrafle jedoch gerade erst begonnen. Das Potenzial, zahlreiche neue Mitarbeiter und Fuhrungskrafle im offentUchen Sektor einzu-stellen, die der „Neuen Steuerung" positiv gegentiber eingestellt sind und entsprechende Kompetenzen aufweisen, ist groB. In Frankreich werden im Zeitraum von 2000 bis 2012 45% der im offentHchen Sektor Tatigen pensioniert, sodass ein Wandel zu einer ergebnisorientier-ten Kultur durch viele neue Gesichter erleichtert werden kann. i^

Die Bedeutung imterschiedUcher Ausbildungshintergriinde fur Einfiihrungen neuer Steue-rungsinstrumente konnte aufgezeigt werden. Eine verstarkte konsequente Anpassung des Rekmitings an die aus der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultie-renden Profilanforderungen hat sich bislang noch nicht abgezeichnet. Personalentlassungen hat es bislang ebenso wenig in Frankreich wie in Deutschland im offentlichen Sektor gege-ben.

Zusammenfassung zu den organisatorischen Rahmenbedingungen Anreizsysteme, Aus- und Fortbildungssysteme und Personaleinstellungs-/ Personalentlas-sungsmodalitaten werden als zu berucksichtigende Einflussfaktoren auf die aktuellen Einfuh-rungsprozesse von Steuerungsinstrumenten in der Zentraladministration gesehen. Es konnten allerdings nur erste Ansatze und Anzeichen fiir einen Wandel der Systeme aufgezeigt werden. Dort wo sich ein Wandel abzeichnet, trifft man auf ausgeprSgtes Engagement von Ftihrungs-kraften fur die „Neue Steuerung".


Frankreich ist wie Deutschland ein Rechtsstaat. Die Ministerialverwaltungen sind von Rege-lungen durchsetzt und biirokratisch organisiert. "* Petiteville wagt diesbeztiglich einen harteren Ton: „The (negative) collective image held of the French administration is largely one of complex, non-transparent and slow administrative procedures and formaUties."^^^ Wahrend eine Werteverschiebung hin zu mehr Ziel- und Leistungsorientierung auch in Frankreich noch „in den Kinderschuhen steckt", ist Verantwortungsdelegation aufgrund von Erfah-rungen mit DezentralisierungsmaBnahmen^^^ j ^ aller Munde und wird teilweise praktiziert.

Ziel- und Leistungsorientierung Die technische Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente muss von einer kulturellen Verande-rung begleitet werden, die Ziel- und Leistungsorientierung als selbstverstandlich ansieht. ' So steht es in einem Dokument, das gemeinsam vom MEFI und MFP veroffentlicht worden

812 Vgl. Commissariat General du Plan (2000), S. 98-101; CIRE (2001), S. 21. 813 Vgl. Commissariat General du Plan (2000), S. 13. 814 Vgl. PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 229; Demeestere (2002), S. 69; Trosa (1995), S. 42. 815 Petiteville (2000), S. 103. 816 Zu den DezentralisierungsmaBnahmen siehe PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 230; Trosa (1995), S. 29. 817 Vgl. MEFI/MFP (2002), S. 7.

248

ist. Diese Fordenmg steht im Widerspruch zu den in den Ministerien anzutreffenden Realita-ten. Pollitt und Bouckaert bezeichnen die franzosische Kultur als wenig ziel- und leistungsorien-tiert, sondem "highly legaUstic"^^ . Demeest^re konstatiert, dass sich in Frankreich eine fla-chendeckende Kulturverandening zu mehr Ziel- und Ergebnisorientierung noch lange nicht etabliert habe. ^^ Dies spiegelt sich beispielsweise in einem Mangel an ergebnisorientierten Indikatoren bei Zieloperationalisierungen wider. 20 Abate sieht die franzSsische Verwaltung sogar als einer ziel- und ergebnisorientierten Logik unzuganglich, widerspenstig an. 21

Wahrend Pollitt und Bouckaert das geringe Einlassen auf Ziel- und Leistungsorientierungen in Politik auf Verwaltung auf einen Erfahrungsmangel zurttckfiihren, sieht ein Interviewpart-ner dies willentlich bedingt: ,J)ie franzosische Fuhrungskraft hahe Lust, die Politik Frank-reichs zu gestalten, aber nicht zu managen."

Verantwortungsdelegation „La modernisation apparait superficielle quand elle ne touche pas aux criteres de jugement des hommes et d'attribution des budgets.822 Verantwortungsdelegation ist ein zentraler Baustein im Rahmen der Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente. Dies konstatieren auch das MEFI und das MFP. Auch Doku-menten des METL kann entnommen werden, dass die Verantwortungsdelegation ein wesent-liches Mittel der Veranderung darsteUt.823

Aufgrund der in den 80er Jahren eingeleiteten DezentralisierungsmaBnahmen konnten erste Erfahrungen mit Verantwortxmgsdelegation zwischen der Zentraladministration und dem nachgeordneten Bereich gemacht werden. Durch die Dezentralisierung hat sich die Verantwortungsdelegation vom Ministerium zum nachgeordneten Bereich verstarkt.824 Diese Erfahrungen scheinen sich auch positiv auf das Fiihrungsverhalten innerhalb der Zentral-administrationen zu tibertragen. Es kann eine positive Korrelation zwischen dem Erfolg von DezentralisierungsmaBnahmen und dem Einflihnmgserfolg neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration konstatiert werden. DezentralisierungsmaBnahmen waren vor allem in denjenigen Ministerien erfolgreich, in de-nen ein enger Kontakt zum Biirger besteht. ^s Btirgemahe triffl beispielsweise auf das METL zu, in dem nicht nur die meisten Dezentralisierungserfolge zu verzeichnen sind, sondem auch die intemen Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente am weitesten fortgschritten sind.

818 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 70. 819 Vgl. Demeestere (2002), S. 66; METL (1996), S. 13. 820 Ygi Abate (2000), S. 136 dort Bericht genannt: rapport du groupe de travail sur I'efficacite de la depense

publique et le controle parlementaire (rapport public le 27 Janvier 1999) 821 Vgl. Abate (2000), S. 136-137. 822 Trosa (1995), S. 120. Ubersetzung: Die Verwaltungsmodemisienmg erscheint oberflachlich, wenn sie nicht

die Kriterien des Urteilens iiber Personen und die Budgetdelegation beriihrt. 823 METL (1996), S. 2. 824 Vgl.Trosa(1995), S. 59. 825 Vgl. Deemestere (2002), S. 23; METL (1999), S. 7.

249

Wodurch erklart sich dieser positive Zusammenhang? Die Dezentralisierungserfolge haben Beispielcharakter. Fuhningskrafte und Mitarbeiter der Zentraladministration erfahren im All-tag, dass Verantwortungsdelegation an Dritte vorteilhaft sein kann. Eine weitere Initiali-sienmgsfunktion fur neue Steuenmgsinstnimente sieht Abate in der sich durch die Dezentrali-sierung erSf&ienden Moglichkeit, private Anbieter dem offentlichen Anbieter vorzuziehen. Diese MQglichkeit verstarkt den Ruf nach transparenten Kosten, Leistungen und Zielerrei-chungen.

Lernkultur Bin Unterschied zur deutschen Verwaltungsmentalitat ist die Moglichkeit und auch gelebte Praxis der franzosischen Funktionare, einige Jahre ihres Berufslebens im Privatsektor zu verbringen, teilweise auch dort zu bleiben.826 ,,Members of the Grands Corps enjoy highly mobile careers and frequently take up top executive positions in the private sector or, indeed, in politics."827 J){Q ,,grands corps" trennen sich fur einige Zeit vom Biirokratismus und lemen alternative Arbeits- und Steuerungsformen kennen, die sie bei Rtickkehr in die Administration transferieren konnen. Eine weitere Konsequenz des Perspektivenwechsels kann eine groBere Offenheit gegeniiber Veranderungen in der eigenen Administration sein. Dies deshalb, weil man Kenntnisse iiber alternative Organisationskulturen und -strukturen hat. Neben der offentlich-privaten Mobilitat forciert das CIRE verstarkt die Mobilitat zwischen Ministerien und auf intemationaler Ebene zwischen Verwaltungen und Institutionen anderer europaischer Lander. 28 Das Comissariat General du Plan verweist auf ein noch nicht er-sch5pftes MobiHtatspotenzial.829

Neben positiven Erfahrungen mit eigens initiierten Veranderungen durch die franzosischen Funktionare^ô und Mobilitat zwischen Sektoren und innerhalb offentlicher Organisationen weisen weitere MaBnahmen auf eine gewisse Offenheit der franzosischen Administration gegeniiber Veranderungen sowie auf Lembereitschafl hin. Beispielsweise gibt es im Intranet der franzosischen Regierungen eine Plattform fur Erfah-rungsaustausche der Ministerien im Rahmen der Reformbewegimgen. î Neben Erfahrungen und besten Praktiken werden auch steuerungsspezifische Kompetenzen zwischen Ministerien ausgestauscht. Das METL legt in einem Arbeitsbericht zu den ReformmaBnahmen den Erfahrungsaustausch mit Dritten, mit anderen Ministerien und dem Privatsektor nahe, um die besten Praktiken zu verbreiten.832 Daruber hinaus beschreibt es in Planungsberichten bereits umgesetzte, aber ver-besserungswiirdige Praktiken im Umgang mit neuen Steuerungsinstrumenten.^â Eigene Feh-ler werden also publik gemacht. Beispielsweise hat das METL in einem ersten Modemi-sierungsschritt zahlreiche Indikatoren fur den nachgeordneten Bereich erarbeitet, ohne diesen

826 Vgl. PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 74,121; Rouban (1996), S. 38, 65. 827 PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 229. 828 Vgl. CIRE (2001a), S. 83-84. 829 Vgl. Commissariat General du Plan (2000), S. 18-19. 830 Beispiele hierzu siehe Rouban (1996), S. 37. 831 Vgl. CIRE (2001a), S. 43, dort als Plattform genannt: http://www.vitamin.gouv.fr 832 Vgl. METL (2002), S. 4, 6. 833 Vgl. METL (2002), S. 26.

250

einzubinden. Das Scheitem war vorprogrammiert. Aus diesem Fehler wurde gelemt. Heute wird ein Ansatz verfolgt, der den nachgeordneten Bereich bei der Zieloperationalisierung in-tegriert.834

Zusammenfassend zum Einflussfaktor „Verwaltungskultur" ist festzuhalten, dass in den Be-reichen „Verantwortungsdelegation" und „Lemkultur" der franzosische Beamte fortschrittlich ist, wahrend einer fur eine konsequente Nutzung neuer Steuenmgsinstmmente notwendige Ziel- und Leistungsorientierung noch sehr viel Widerstand geleistet wird.


«Une des conditions de reussite ... reside dans Tengagement des responsables des departe-ments ministeriels concemes et des directeurs d'administration centrale. »^^^ Die Notwendig-keit von administrativen Verandenmgstragem fur eine zeitnahe und konsequente Umsetzung des „loi organique" wird von Fiihrungskraflen der Administration imd Experten ahnlich wie die Notwendigkeit von politischen Verandenmgstragem gesehen.

Aus folgenden Griinden ist die Existenz von Verandenmgstragem der Administration wahr-scheinlicher als die von zahlreichen politischen Verandenmgstragem. Einen Beweggrund fur ausgepragtes Engagement der administrativen Ftihrungskrafte sieht Trosa darin, dass diese mit der Dynamik des Privatsektors gleichziehen wollen. ^^ Einen weiteren Vorteil fur die administrativen Fiihnmgskrafle deckt Dunleavy auf und erklart diesen mit dem Modell des „bureau-shaping". Nach diesem Modell gewinnen die obersten Fiihnmgskrafle der Administration durch Delegation von Aufgaben an ihre Mitarbeiter Zeit, sich intellektuelleren, interessanteren, strategischeren, politischeren Aufgaben zu widmen. ^? In der franzosischen Literatur wird allgemein hervorgehoben, dass sich der franzosische Beamte dann fur Verandemngen einsetzt, wenn diese im Einklang mit der eigenen Karriere ste-hen.838

Nun konnen die Einfuhrung neuer Steuemngsinstrumente und die damit verbundene Verant-wortungsdelegation auf die Zentraladministration aber auch fiir Direktoren, die sich in naher Zukunft auf einem politischen Posten sehen, einen personlichen Nachteil bedeuten. Sie konnen sich selbst der Umsetzungsverantwortung berauben. Oder aber sie mochten so sehr in der Politik aufgehen, dass Steuemngsfragen der Administration fur sie unwichtig und zeitraubend sind.

Ein Blick in die realen Verhaltnisse vor Ort in den Zentraladministrationen kann ein wenig mehr Klarheit in das Dunkel der subjektiven Einschatzungen iiber Engagement und administrative Veranderungstrager bringen. Veranderungstrager der Administration sind in den-jeningen Ministerien anzutreffen, in denen ein eindeutiges Committment und klare Regelun-gen von der Ministeriumsspitze anzutreffen sind und in denen zweitens vergleichsweise mehr

834 Vgl. Trosa (1995), S. 48-49. 835 MEFI/MFP (2002), S. 10. Ubersetzung: Eine der Erfolgsbedingungen ... besteht im Engagement der fur die

Behorden im nachgeordneten Bereich Verantwortlichen und der Direktoren der Zentraladministration. 836 Vgl. Trosa (1995), S. 33. 837 Vgl. PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 19. 838 Vgl. Rouban (1996), S. 109; Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 181-182, 230-231.

251

Ingenieure als Juristen arbeiten. Diese beiden Voraussetzungen treffen beispielsweise auf das MEFI zu. Die notwendige Existenz von Verandemngstragem fUr erfolgreiche EinfUhnmgs-prozesse neuer Steuemngsinstmmente wird in Arbeitsberichten zu den Modemisiemngspro-jekten herausgestellt und konnte durch die Empirie bestatigt werden.839 Vallemont, eine Fiih-rungspers6nlichkeit der Administration, der neben seines vorbildlichen Engagements fiir neue Steuenmgsinstrumente in seinem Ministerium aufgrund der pers5nlichen Faszination fUr diese auch Biicher ver6ffentlicht und Konferenzen zum Thema gehalten hat, konnte viele Mitar-beiter und Ftihrungskrafle fUr die „Neue Steuerung" gewinnen. Fiihnmgskrafle anderer Minis-terien, die neue Steuenmgsinstrumente als sinnvoll erachten, sehen in Vallemont einen positi-ven Zufall, „un hasard", fiir die Einfiihrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente im MEFI. Als Vallemont das Ministerium verlieB, hat die Dynamik nachgelassen. Dennoch war das Fundament schon so stark gefestigt, dass auf diesem aufgesetzt werden konnte. Als ein weiterer „ZufaH" fiir sehr engagierte administrative Ftihrungskrafte k6nnen die Einfiihrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente in der „Direction G^n^rale des Impots" be-zeichnet werden. Interviewpartner fiihrten als Griinde fiir das ausgepragte Engagement der Ftihrungskrafte der „Direction Generale des Impots" Langeweile an. ,yDie Herren brauchten neue Herausforderungen."

Zusammenfassung zu den internen Einflussfaktoren Auch das Fallbeispiel Frankreich illustriert, dass der zentrale interne Einflussfaktor die Existenz von administrativen Veranderungstragem ist. Die Hypothese 2 konnte bestarkt werden. Durch ausgepragtes administratives Engagement fiir neue Steuenmgsinstrumente kQnnen wei-tere interne Einflussfaktoren positiv verandert werden. Dies trifft vor allem auf den Einflussfaktor „Verwaltungskultur" zu. In Frankreich ist aufgrund langjahriger Erfahrungen mit De-zentralisierungsmafinahmen eine Offenheit gegentiber der den neuen Steuerungsinstrumenten inharenten Verantwortungsdelegation festzustellen. Als ahnUch schwerfallig wie in Deutsch-land zeigt sich hingegen die Akzeptanz und Durchsetzimg einer Ziel- und Leistxmgsorientie-rung. Die drei organistorischen Rahmenbedinimgen -Anreizsystem, Aus- imd Fortbildungssystem und Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten- werden als Einflussfaktoren auf das Einfiihrungsergebnis gesehen, wurden aber bislang kaum der Einfiihrung und Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente angepasst.

4.2.4 Strukturdaten


Da sowohl Ministerien, die in der Regel vergleichsweise leicht zu operationaHsierende Ziele (z.B. METL: Zielformulierungen im Bereich „Wohnungsbau") als auch Ministerien, die eher weichere Ziele zu operationaliseren haben (z.B. Ministere de la Defense (MD): Zielformulierungen im Bereich ,,100% Einsatzbereitschaft der Soldaten) zu den erfolgreicheren „Steue-rungsministerien" zahlen, kann der franzosische Fall keine eindeutige Korrelation zwischen Politisierungsgrad und Erfolg von VeranderungsmaBnahmen bestatigen.

839 METL(1999),S.9, 10,13.

252


Die Organisationsstruktur innerhalb der Zentraladministration wird trotz der regionalen und lokalen Dezentralisienmg weiterhin als hierarchisch bezeichnet. ^o Auch Evaluierungsberich-te^^i, die die Vorteilhafligkeit von flachen Hierarchien bei Modemisierungsprojekten he-raustellen, fanden bislang wenig Berucksichtigung. Ein Interviewpartner sieht in der starken Hierarchisierung eine „situation de blockage". Die Hierarchisierung verhindert die EinfUh-rung einer zielorientierten Steuerung, da zu viele Ebenen in Delegationsprozesse eingebun-den sind. Ahnlich findet auch die von vielen Seiten geforderte Anpassung der Organisationsstruktur an die Zielstruktur bislang kaum Berucksichtigung im Rahmen der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente. "2

Den Ausfuhrungen folgend, stellen die Organisationsstrukturen in den Ministerien noch Bau-stellen dar, auf denen bislang die Bauarbeiten brachzuliegen scheinen, obwohl Hausentwtirfe vorliegen. Das Machtpotenzial der von flacheren Hierarchien potentiell negativ betroffenen Fiihrungskrafte der Administration scheint ausreichend groB zu sein, einen Bagger nicht aufs eigene Terrain zu lassen.


Das MEFI und das MFP nennen in ihren Leitfaden die „Arbeit der Projektgruppen" als aus-driicklich erfolgsentscheidend. '*^


Das MEFI und MFP legen alien Ministerien nahe, im Rahmen der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente Erfolgsdeterminanten und Erfolgshemmnisse zu identifizieren. "^ Ein Leitfaden iiber potentielle Erfolgsdeterminanten und Handlungsempfehlungen zum Umgang mit diesen -wie es diese ftir technische Fragestellungen gibt- existiert bis dato jedoch nicht. Interessante, zum Teil widerspruchliche Erkenntnisse beziiglich eines Einflussfaktorenmana-gements konnten im franzosischen Fall identifiziert werden. Einige Fiihrungskrafte verweisen -ahnlich wie im deutschen Fall- auf den Zeitdruck, der es nicht erlaube, sich mit zahlreichen potentiellen Einflussfaktoren zu beschaftigen. Mehr als die Halfte der bejfragten Fiihrungskrafte argumentiert, dass das Einfiihrungsergebnis vom Engagement der oberen Fiihrungskrafte abhange. Somit bediirfe es keines ausgekliigehen Einflussfaktorenmanagements: ,JEin Risikomanagement brauchen wir nicht, denn wir haben viele Change Agents. " Fiihrungskrafte zweier Ministerien fiihren unabhangig voneinander an, sehr wohl potentielle Einflussfaktoren identifiziert und entsprechend die Projektorganisation gestaltet zu haben. Diese beiden Ministerien werden sowohl in der Literatur als auch durch die gefiihrten Interviews als vergleichsweise fortschrittlich mit der „Neuen Steuerung" eingestuft.

840 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 231. 841 Vgl. Petiteville (2000), S. 95. 842 Vgl. MEFI/MFP (2001), S. 9. 843 Vgl. MEFI/ MFP (2002), S. 9. 844 Vgl. MEFI/ MFP (2001), S. 6.

253

4.2.5.2 Erarbeitung einer siimvoll anwendbaren Konzeption

Als eine zentrale Aufgabe der Administrationen konnte die Erarbeitxmg einer siimvoll an

wendbaren Konzeption herausgestellt werden. Dass die dargestellten Konzeptionen als sinn-

voll erscheinen, konnte anhand folgender drei Charakteristika aufgezeigt werden:

• relative Einheitlichkeit der Konzeptionen der einzelnen Ministerien,

• Integration einzelner Instmmente zu einem ministeriellen Steuerungsmodell und

• eine als pragmatisch erscheinende Vorgehensweise.

Dass die Konzeption der Instnimente eine zentrale Erfolgsdeterminante darstellt, konnte auf

gezeigt werden. Aber auch ftir den franzosischen Fall gilt, dass politischer und administrativer

Wille ausreichend sein konnen, um auch anfangs weniger adaquate Konzeptionen peu a peu

an die Realitaten anzupassen.


Schon in den frlihen 70er Jahren versuchte Frankreich, dem Haushaltsbudget Effzienz- und

Effektivitatskennzahlen gegenuberzustellen. Dies scheiterte nach Trosa an Fehlem im Bereich

des Change Managements. Trosa kritisiert den damaligen antidemokratischen top-down An-

satz, der durch Exklusion der unteren Hierarchieebenen fern von jeder Realitat war. Trosa

verweist auf einen „Aktivismus ohne Begriindung" als Implementierungsbarriere.^'^^ Auch

Anfang der 90er Jahre wird in einer Umfrage von 75% der befragten Personen der fehlende

Dialog zwischen einzehien Hierarchieebenen im Rahmen der Implementierungsprozesse von

Steuerungsinstrumenten herausgestellt.^46 Petiteville kritisiert zehn Jahre spater die Ver-

nachlassigung der unteren Hierarchieebenen im Rahmen der EinfUhrung von neuen Steue

rungsinstrumenten in der Administration. Er erklart dies dadurch, dass sich die in der Hierar

chic hoher Stehenden profilieren mochten, um die Reformen auf ihr eigenes Blatt schreiben

zu k6nnen.847

Diesem negativen Bild der Literatur wurde ein optimistischeres in den gefiihrten Gesprachen

entgegengehalten. Die Integration des Personals scheint heute Teil der Implementienmgsstra-

tegie in den franzosischen Ministerien geworden zu sein. Der Wille, das Personal zu mobili-

sieren und zu integrieren, sei ein typisches Charakteristikum der franzosischen Modemisie-

nmg. AUerdings werden unterschiedliche Schwerpunkte bei der Information und Integration

des Personals gesetzt.

Beispielsweise sieht das MEFI im Informationsinhah einen kritischen Erfolgsfaktor. Hier

wurde auf die notwendige Information und Demonstration bereits positiver Implementie-

rungsbeispiele im eigenen Land verwiesen, um den betroffenen Akteuren den individuellen

und ubergeordneten Nutzen aufzeigen zu konnen.

In einem weiteren Ministerium wurde neben dem Informationsinhah auf haufige und regel-

maBige Informationsveranstaltungen ftir die Mitarbeiter und Fiihrungskrafte der Administrati

ons Vgl Trosa (1995), S. 47-48,53. 846 Vgl. Trosa (1995), S. 62. 847 Vgl. Petiteville (2000), S. 99-100.

254

on Wert gelegt. In den Informationsveranstaltungen wurde immer wieder darauf verwiesen, dass die einzufuhrenden Instmmente nicht einzig und allein der Kostensenkimg dienlich sind. Das METL sieht nur durch die Unterstutzung moglichst vieler Mitarbeiter eine Moglichkeit, die Reformen erfolgreich durchzufiihren. Deshalb legt es in seiner Implementienmgsstrategie einen starken Fokus auf die Uberzeugungsarbeit und die regelmaBige Kommunikation uber Vorgehen und Ergebnisse. Der regelmaBige Dialog wie auch regelmafiig stattfindende Aus-und Fortbildungen sind als die zwei Begleitachsen der Reformbemuhungen definiert. ^s

Neben der Personalintegration und -einbindung wurde die Change-Aktivitat „Gewinnung von Veranderungstragem" thematisiert. Auf gezielte diesbeziigliche MaBnahmen wurde in keinem der untersuchten Implementierungsprozesse verwiesen. Vergleichsweise fortschrittliche Mi-nisterien betonten jedoch, dass Veranderungstrager von Anfang anzutreffen waren und nicht durch weitere MaBnahmen mobilisiert werden mussten.


Der sogenannte Serieyx-Bericht enthtillte, dass eine Hauptursache fiir das Scheitem von Re-formversuchen in den 80/ 90er Jahren in der franzosischen Administration ein zu lasches Projektmanagement gewesen sei: „One of the main reasons why certain pubhc service projects went adrift was insufficiently strict project management, which in some cases even bordered on „grave managerial incompetence." ' ^ Xrosa verweist auf vollkommen unrealistische Zeit-planungen. Steuerungsinstrumente sollten innerhalb von drei Monaten konzipiert und imple-mentiert werden, was dazu fuhrte, dass aufgrund der negativen Erfolgsbilanz die Projekte schnell wieder eingestellt worden sind. ^^ Vielleicht erklart sich dadurch, dass den Ministerien heute ganz unterschiedliche hnplemen-tierungsgeschwindigkeiten zugestanden werden.

Innerhalb samtlicher Ministerien wurden Controllerstellen und Projektgruppen institutionali-siert. Auffallig ist, dass letztere ganz unterschiedliche Personalstarken aufweisen. Diese korre-lieren nicht mit der personellen GroBe der Ministerien. Im METL beispielsweise ist eine umfassende Projektorganisation zur „Neuen Steuerung" anzutreffen, die einmalig in der fi-anzosischen Ministerienlandschaft ist: Die dort etablierte Projektorganisation setzt sich aus einem Projektleiter, einem Pilotierungskomitee, einer Pla-nungsgruppe und einer ausfiihrenden Projektgruppe zusammen. ^^ Die ausfiihrende Projekt-gruppe wird auch als „centre de ressources" bezeichnet. Sie bietet neben dem CIRE und DIRE den einzelnen Abteilungen fachliche Unterstutzung bei der Implementierung der Steuerungsinstrumente, fiihrt regelmaBige Fortbildungsveranstaltungen durch und forciert den intermi-nisteriellen Austausch. ^^ Fiihrungskrafte des METL heben hervor, dass diese Form der Pro

ses Vgl. METL (2002), S. 5, 10; METL (1996), S. 29; zum Informationsmanagement und zur Kommunikation auch noch so kleiner Erfolge siehe auch MEFI/ MFP (2002), S. 7.

849 Vgl. Petiteville (2000), S. 99-100. 850 Vgl.Trosa(1995), S. 211. 851 Vgl.METL(1999), S. 11. 852 Vgl.METL(2002), S. 10.

255

jektorganisation und Projektkontrolle zum Erfolg der Einfuhnmgen neuer Steuenmgsinstru-mente beigetragen habe.

4.2.6 Zusaimnenfassung

Ob durch das neue „loi organique" eine flachendeckende Einfuhrung neuer Steuemngsin-

strumente in Politik und Administration tatsachlich stattfinden wird, kann aus heutiger Per-

spektive nicht beantwortet werden. Wiirden wir heute das Jahr 2006 schreiben, konnte an die-

ser Stelle stehen, dass das vom Parlament initiierte „loi organique" nicht nur einen neuen po-

sitiven Aktionismus in die Ministerien hereingetragen hat, sondem dessen Friichte nun geem-

tet werden konnen. Oder aber, hoffen wir es nicht, sich am Ende der „kluge" PoUtiker einer

transparenten PoHtik doch widersetzt hat und wir wieder im Jahre 2000 stehen -wohl aber

finanziell ein wenig armer- und auf resignierte VeranderungstrSger treffen.

Vieles spricht fiir ein positives Szenario:

• konzertierte Implementierungsprozesse durch die Pohtik und

• damit verbundener Gesetzesdruck,

• pragmatische erscheinende Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente und

• zum Teil ausgepragtes Engagement administrativer Fiihrungskrafte.

Die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente werden durch die Politik koordiniert

und fachUch unterstiitzt. Dies impUziert, dass bei Fiihrungswechsehi oder neuen Zusammen-

setzungen der Projektgruppen in den Ministerien eine Fortsetzung der Einfuhrung neuer Steu

erungsinstrumente wahrscheinhch ist.

Auf die Ministerien wird nicht nur durch die operative, poUtische Koordinierung Druck aus-

getibt, sondem letzten Endes durch das „loi organique".

Drittens konnte ein gesunder Pragmatismus beziighch der Konzeption der Steuerungsinstru

mente aufgezeigt werden. Dieser erklart sich zum einen durch verstandUche Leitfaden zu ein-

zelnen Steuerungsinstrumenten, die individuell an die ministeriellen Bediirfiiisse angepasst

werden konnen. Zum anderen zeigen die Ministerien eine groBe Lembereitschaft und sind

bereit, aus konzeptionellen Fehlem der Vergangenheit entsprechende Konsequenzen folgen

zu lassen.

Viertens konnte fiir als erfolgreich eingestufte Ministerien ein ausgesprochenes Engagement

der Administration fur neue Steuerungsinstrumente aufgezeigt werden.

Dass neue Steuerungsinstrumente auch ohne Gesetzesdruck erfolgreich eingefuhrt werden

kfinnen, illustriert der Implementierungsstand zu neuen Steuerungsinstrumenten im METL.

Als wesentliches Charakteristikum des METL konnten starke Fiihrungspersonlichkeiten, die

als Veranderungstrager fungierten bzw. fungieren, aufgezeigt werden. Dieser administrative

Wille ubertrug sich auch auf Anderungen in Anreizsystemen oder auf die Etablierung von

personell stark besetzten Projektgruppen mit in der Hierarchic hoch angesiedelten Ftihrungs-

kraflen. Daruber hinaus kann dieses Ministerium auf umfassende Lemerfahrungen mit neuen

Steuerungsinstrumenten im nachgeordneten Bereich zuruckblicken.

256

Die fuhrende Rolle und das daraus resultierende Selbstbewusstsein des METL spiegelt sich in einem schriftlichen Appell an weitere Ministerien wider, auf die Modemisierungslawine auf-zuspringen.853

Der franzosische Fall kann die Hypothese 2 (Veranderungstrager der Administration) und 5 (Vorgehen der Projektgruppe) bestarken. Denn bislang erfolgreiche Einfuhnmgsprozesse in franzosischen Ministerien verfugen sowohl uber ausgepragtes administratives Engagement von Seiten der Fuhrungskrafle als auch uber ein professionelles Projektvorgehen, das unter-schiedliche Promotorentypen beriicksichtigt hat. Die Hypothese 1 (Veranderungstrager der Politik) kann bedingt gesttitzt werden. Fakt ist, dass politisches Engagement in Form von Gesetzesinitiativen und Koordinationsarbeit positive Auswirkungen auf die Anzahl und Intensitat von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungs-instrumente in der franzosischen Zentraladministration haben. Ob der festzustellende Aktio-nismus ein erfolgreiches Ende haben wird, bleibt offen. Die Hypothese 3 (Konzeption der Steuerungsinstrumente) konnte ebenfalls bedingt gesttitzt werden. Von den befragten Ftihrungskraften wurde auf pragmatische Konzeptionen verwie-sen, die einer Einfuhrung forderlich sind. Lidividuelle Einstellungen zur Ergebnis-, Leistungs-und Kostentransparenz scheinen jedoch auch in Frankreich erfolgsdeterminierender als gute Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente zu sein. Auch konnte die Hypothese 4 (Einflussnahme durch Experten) nur bedingt bestarkt werden. Die Litegration von Wissenschaftlem und praxiserfahrenen Untemehmensberatem wurde von Interviewpartnem befurwortet. Eindeutige Korrelationen zwischen Einfiihrungsergebnis und UnterstUtzungsleistungen konnten nicht ermittelt werden.

4.3 Spanien

In Spanien fand ein erster „Modemisierungsschub" der Verwaltungen Ende der 80er Jahre statt. Ziel des Modemisierungsprogramms war die Steigerung der Effizienz und Effektivitat offentlicher Leistungen durch DezentralisierungsmaBnahmen und durch die Einfuhrung einer ziel- bzw. programmorientierten Budgetierung. Wahrend erstere erfolgreich durchgefiihrt worden sind, konnte sich die programmorientierte Budgetierung in den 80er Jahren in Spanien nicht durchsetzen. " Uber diese gescheiterte Einfuhrung liegt eine umfassende empirische Forschungsarbeit von Zapico vor. Zapico fuhrt als wesentliche Erfolgshemmnisse konzeptionelle Unzulanglichkei-ten, das Fehlen politischer Unterstiitzung und einer systematischen Implementierungs-strategie, fehlende Motivation des von der Einfuhrung betroffenen Personals fiir die programmorientierte Budgetierung sowie das Ignorieren des konfliktiven Charakters des Budge-tierungsprozesses an. ^

1990 hat das Ministerio de Administraciones Piiblicas (MAP) ein Dokument veroffentlicht, das erste Uberlegungen zur Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Administration

853 Vgl. METL (1996), S. 63. 854 Vgl. Parrado (1996), S. 267-268; OECD (1992a), S. 255; Albi et al. (1997), S. 222; Gonzalez-Paramo

(1995), S. 20. 855 Vgl. Zapico (1989), S. 65.

257

festhalt. Folge dieser noch relativ allgemeinen Reflexionen war ein umfassender Modemisie-

rungsplan der Staatsadministration, der zwei Jahre spater verabschiedet worden ist. Dieser sah

204 Einzelprojekte vor und beschaftigte ca. 1300 Fuhnmgskrafte der Administration. Die Mo-

demisiemngsprojekte umfassten drei Bereiche^^^:

• verbesserte Information und Kommunikation mit dem Biirger,

• Qualitatsverbesserungen der offentlichen Dienstleistungen und

• MaBnahmen zur Steigerung der Effektivitat und Effizienz der Verwaltungen.

Nur ein kleiner Bruchteil der Projekte konnte realisiert werden. ^^ Als Hauptargument fur das

Scheitem wird von Autoren schlechte Planimg angefuhrt s yon Politikem die verschlechterte

wirtschaftliche Situation, die die Fortsetzung kostenintensiver Projekte verhinderte859 pintor

kritisiert, dass viele der Projekte Scheinprojekte waren, denn sie seien so trivial gewesen, dass

sie nicht in einem auf so hoher Ebene verabschiedeten Plan ihre Berechtigung hatten. ^o ^n-

dere Autoren bezeichnen die Reformprojekte als Feuerwerk ohne Folgen. ^^ Wenige positive

Stimmen betonen hingegen, dass die Reformprojekte das erste Mai nicht nur im Verantwor-

tungsbereich des MAP lagen, sondem auch in dem der Regierung. Die fur die Projekte zu-

standige Kommission wurde vom Vizeprasidenten geleitet. ^^

Dem Modemisierungsplan von 1992 folgten weitere Reforminitiativen und auch diesbeziig-

lich verbindliche Gesetze. Beispielsweise wurde 1994 der „Plan General de Contabilidad

Piiblica" verabschiedet. Dieser schreibt die Anwendung fast aller Prinzipien der Rechnungs-

legung des privaten Sektors im offentlichen Sektor vor.863 "Democracy became synonymous

with freedom and transparency and the changes introduced in legislation clearly evidenced the

need to reform and .... this atmosphere of political change favoured a social demand for a

more informative accounting systems and became a stimulus for further reforms."^^ hn of

fentlichen Rechnungswesen ist Spanien im europaischen Vergleich mitfiihrend. Diese Vorrei-

terrolle hat sich jedoch nicht auf effektivitatssteigemde Steuerungsinstrumente wie Zieldefini-

tionen oder Leistungsrechnungen tibertragen. Montesinos und Vela begrunden dies mit einer

langandauemden Ruhephase der verdienten Lorbeeren: „Afler the deep reform of Spanish

governmental accoimting system that has been completed with the 1994 Chart of Accounts,

the present stable situation of the system and the lack of significant stimuli suggest that fur

ther significant reforms are not expected."^^^

856 Zum Modemisierungsplan vgl. Richart (1994), S. 318; Pintor (1995), S. 574. 857 Zum Beispiel konnte der Service im Bereich der Ausstellung des Reisepasses und Personalausweises ver-

bessert werden. (vgl. Parrado (1996), S. 270) 858 Vgl. Nieto (1992), S. 150-157; Baiion-Martinez (1992), S. 3. 859 Vgl. Pintor (1995), S. 575. 860 Vgl. Pintor (1995), S. 575. 861 Vgl. Richard (1994), S. 322. 862 Vgl. Richard (1994), S. 320. 863 Vgl. Clapes (2000), S. 46. 864 Montesinos/ Vela (2003), S. 743. 865 Montesinos/ Vela (2003), S. 733.

258

Neben Reformen des offentlichen Rechnungswesens koimen als erfolgreiche Verandenmgen die in den 90er Jahren gegriindeten sogenannten „agencias" angefiihrt werden. Die Agenturen befinden sich in offentlicher Hand, fimktionieren jedoch wie privatwirtschaftliche Untemeh-men. Sie werden von ,J*ublic Managem" gefuhrt. ^^ Parrado weist auf erfolgreiche Reformen in der Steuerbehorde, in einigen Universitaten und Kommunalbehorden in der Region Valencia hin- *

1999 wurde -auch vergleichsweise erfolgreich- eine umfassende Qualitatsmanagement-Offensive initiiert, die mit der Errichtung einer „Inter-ministerial Commission for Administrative Simplification" einherging. Diese legte ziigig ein Konzept fiir die Vergabekriterien von Quality Awards vor. Quality Awards wurden erstmalig im Jahre 2000 fur die besten Praktiken in der Staatsadministration vergeben.

Abgesehen von diesen drei positiven Reformerfolgen in den Bereichen offentliches Rech-nungswesen, Agenturen und Qualitatsmanagement, sind die iibrigen Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente weniger erfolgreich.

1997 hat das MAP auf Grundlage des Gesetzes 6/1997, das Ley de Organizacion y Funcio-namiento de la Administracion General del Estado (LOFAGE), Programme erarbeitet, mit denen die Verwaltungsmodemisierung gefordert werden soil. Ziel des Gesetzes ist es, Fuh-rungskrafte und Mitarbeiter der Administration fur ein ergebnisorientiertes Management zu sensibilisieren. Indikatorensysteme, Berichtswesen sowie Evaluierungen wurden konzipiert und erprobt.868 gin Jahr spater gab es ein Kabinettsabkommen, das die Einfiihrung von Leis-tungsevaluierungen in den Ministerien festlegte. Umgesetzt werden sollte dies durch die progressive Einfuhrung des Steuerungsinstruments „Management by objectives".^^^ Von einer erfolgreichen Implementierung dieser Steuerungsinstrumente kann heute noch nicht die Rede

Bastos bezeichnet die Einfuhrungsprozesse von Managementinstrumenten in der spanischen Administration als eine „neue Modewelle", deren Folge die Realisierung zahlreicher Kon-gresse, das Schreiben von Aufsatzen und Biichem, die Griindung von neuen Lehrstiihlen und Studiengangen oder Auftrage ftir Berater waren, wahrend die eigentlichen Reformversuche versandet sind: „La mayoria de estos intentos de reforma quedaron en nada." ' ^ Fiihrungskraf-te der Administration geben vor, dass sie schon in den 80er Jahren den traditionellen Haushalt durch eine Budgetierung nach Programmen/ Zielen ersetzt haben und somit kein weiterer diesbezughcher Reformbedarf bestehe. Doch die Realitat sieht anders aus. Zapico spricht von einer „ilusi6n de control" ' ^ Mendoza verweist darauf, dass sich die Verwaltungen in keinster Weise trotz Demokratisierung und Dezentralisienmg zu wirksameren und effizienteren Ver-

866 vgl. Parrado (1997), S. 271-272. 867 Vgl. Parrado (1996), S. 257. 868 Vgl. OECD (2000d), S. 10. 869 Vgl. OECD (2000c), S. 10. 870 Bastos (2002), S. 1. Ubersetzung: Von den meisten dieser Reformversuche ist nichts iibrig geblieben. 871 Zapico (1994), S. 373; Zapico (1989), S. 24.

259

waltungen gewandelt haben. ' ^ Zapico konstatiert, dass finanzieller Spielraum durch die Ein-fiihnmg neuer Steuerungsinstrumente bislang nicht geschafFen werden konnte.873

Interviewpartner bestatigten den Implementienmgsmangel neuer Steuerungsinstrumente auf ministerieller Ebene.

Ahnlich unzufiieden zeigten sich die Mitarbeiter zweier Ministerien (A und B) mit den Ein-

fuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente.

Die befragten Mitarbeiter der Ministerien A und B erachten die Einfuhrung neuer Steuerungs

instrumente in der Regel als sinnvoU (Ministerium A: Durchschnittsnote 2,82 und Standard-

abweichung 0,91; Ministerium B: Durchschnittsnote 2,69 und Standardabweichung 0,82).

HmsichtUch der Zufriedenheit mit den Einfiihnmgsprozessen zeigt sich jedoch ein unter-

schiedUches Bild. Wahrend die Mitarbeiter des Ministeriums A die Frage nach gesteigerter

Arbeitszufiriedenheit aufgrund der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im Durchschnitt

mit der Note 4,07 (Standardabweichung 0,8) negierten, ergab die Auswertimg der Antworten

zu dieser Frage im Ministerium B die Durchschnittsnote 3,14 (Standardabweichung 0,66). Im

Ministerium B wurden die Konzeption der Steuerungsinstrumente als sinnvoUer und das En

gagement der hausintemen Fiihrungskrafle als starker eingeschatzt als im Ministerium A, so-

dass eine Auswirkung der Auspragungen dieser Einflussfaktoren auf den Zufriedenheitsgrad

der Mitarbeiter zu vermuten ist.

Da die Datenbasis der Mitarbeiterbefragung sehr dtinn ist, werden im Folgenden nur bei Ein

flussfaktoren, die als zentrale Einflussfaktoren eingeschatzt werden, sowie bei auffalligen

Ergebnissen auf die Befragungsergebnisse rekurriert.

Die Fiihrungskrafle des Ministeriums B auBerten sich zu den Veranderungsprozessen auch

positiver als die Fiihrungskrafle des Ministeriums A. Ahnlich wie die Mitarbeiter wurden un-

terschiedliche Einschatzungen beziiglich der Konzeption artikuliert. AuBerdem sah das Minis

terium B den parlamentarischen Druck und das daraus resultierende Engagement der Regie-

rung als wesentlich ausgepragter an. Dies ist verwunderlich, weil weder Parlament noch Re-

gierung unterschiedlichen Druck oder unterschiedliches Engagement fiir Einfiihrungsprozesse

neuer Steuerungsinstrumente in den einzehien Ministerien gezeigt haben.

Die Einschatzungen von Fiihnmgskraflen und Mitarbeitem zu den Implementierungshemm-

nisssen stimmen mit den in der Literatur und von Experten genannten Hemmnissen iiberein.

Die Mehrzahl von Autoren und interviewten Experten fiihren als die Hauptgriinde fiir das

Scheitem der Einfiihrungsprozesse von Steuerungsinstrumenten den fehlenden Reformwillen

der Politiker an sowie die an den offentlichen Sektor zu wenig angepassten Steuerungsinstru

mente. Beispielsweise auBert Bastos seine Vermutungen zum Unwillen der Politiker ofifen. Er

sieht die Reformdiskussion als Schonfarberei der Politiker an, die vorgeben, etwas zu veran-

dem, dies aber real nicht tun. Warum nicht? Die Reformmafinahmen kosten zuviel und brin-

gen weder okonomische Vorteile noch Wahlerstimmen mit sich. Neben politischer Opportu-

872 Vgl. Mendoza (1998), S. 237. 873 Zapico (1994), S. 379; Zapico (2000a), S. 100.

260

nitat sieht er -wie weitere Autoren und Interviewparter- die unreflektierte Ubertragung der aus dem Privatsektor staimnenden Instmmente auf den offentlichen Sektor als ein weiteres wich-tiges Erfolgshemmniss an. ' '*

Die Dominanz dieser beiden Einflussfaktoren -mangelnder Wille der politischen und admi-nistrativen Fuhrungskrafte und oft wenig adaquate Steuerungsinstumente- wird in der Einzel-betrachtung aller potentiell relevanter Einflussfaktoren im Detail und aus verschiedensten Perspektiven dargestellt.


Die Konzeptionen der in der spanischen Administration implementierten bzw. noch zu imp-lementierenden Steuerungsinstrumente werden in der Literatur vehement kritisiert. Dies soil durch einige Autorenstimmen belegt werden, die auch zum grofien Teil die Argumente der Interviewpartner widerspiegeln. Mendoza hebt hervor, dass die fiir die spanischen Verwaltun-gen konzipierten und teilweise implementierten Instrumente ohne Berucksichtigung ver-waltungsspezifischer Besonderheiten aus dem Privatsektor importiert worden sind. ' ^ Daruber hinaus verweist er auf die durch die Einfiihrung von Steuerungsinstrumenten resultierende Komplexitatszunahme statt der erhofften Verschlankung des Verwaltungsapparates. ' ^ Auf die unreflektierte Importierung der Konzepte nimmt auch Nieto Bezug. Nieto fiihrt als Haupt-grund fiir das Scheitem der Einfiihrungen neuer Steuerungsinstrumente in Spanien das unreflektierte Kopieren der britischen Konzepte an. ' ' Albi verweist darauf, dass eine unzurei-chende Integration von Politik und Administration beztiglich der einzufiihrenden Steuerungsinstrumente und eine unzureichende Separation der Aufgaben -Regierung gibt Ziele vor, Administration setzt diese um- fiir den spanischen Fall charakteristisch ist. ^ Des Weiteren steUt er heraus, dass die Beamten zum groBten Teil beratende Funktionen ausiiben und der Emp-fanger der Beratungen der Minister sei, was hochkomplexe Steuerungsinstrumente obsolet mache.8^9 Nach Albi ist das geringe Engagement der Fiihrungskrafte fiir beispielsweise eine programmorientierte Budgetierung durch deren originare Umsetzimgsschwierigkeiten im offentlichen Sektor bedingt: "La presupuestacion por programas es, en definitiva, un buen es-quema teorico que fi^acasa por su ambicion, por aplicarlo en un niimero excesivo de areas y porque los gestores lo rechazan debido a sus dificultades."^^^ Zapico fiihrt konkrete Beispiele fur die haufig genannten "Anwendungsschwierigkeiten" an: Schwierigkeit der Zieldefmition und Ergebnismessung bei ministeriellen Aufgaben, die von hoher Komplexitat und Unsicher-heit gekennzeichnet sind. Er fordert die Konzipierung einfacher und flexibler Steuerungsinstrumente. In einem Lemprozess miisse man die einzelnen Instrumente an individuelle Be-

874 Vgl.Bastos(2002),S. 16. 875 Vgl. Mendoza (1998), S. 235; Albi et al. (1997), S. 220. 876 Vgl. Mendoza (1998), S. 239. 877 Vgl. Nieto (1992), S. 156. 878 Vgl. Albi etal. (1997), S. 220. 879 Vgl. Albi etal. (1997), S. 187. 880 Albi et al. (1997), S. 199. Ubersetzung: Die Budgetierung von Programmen ist definitiv ein gutes Theorie-

konstrukt, das an seinem Ehrgeiz, es in exessivem Ausmafi in Bereichen anzuwenden, scheitert und weil es die Fuhrungskrafte aufgrund seiner Anwendungsschwierigkeiten verwerfen.

261

sonderheiten der einzelnen Abteilungen anpassen. ^^ Auch Bastos rat zu einer Adaption der aus dem Privatsektor stammenden Steuenmgsinstrumente an die konkreten politischen und ministeriellen Steuenmgsbedurfhisse. 2

Im Ministerium A wurde die Konzeption der Steuerungsinstrumente von den Mitarbeitem im Durchschnitt mit der Note 3,56 (Standardabweichung 1,03), im Ministerium B mit der Note 2,86 (Standardabweichung 0,86) bewertet. Als Kritikpunkte fuhrten die Fiihrungskrafle in beiden Ministerien vor allem einen zu hohen Zeitaufwand aufgrund des teilweise hohen Komplexitatsgrads der Instrumente sowie eine zu wenig an die hausintemen Bedurfhisse angepasste Konzeption an. Verwunderhch ist, dass im Ministerium A sowohl Mitarbeiter als auch Fiihrungskrafle einige konzipierte und teilweise implementierte Instrumente kannten, andere wiederum nicht, obwohl sie der gleichen Abtei-lung angehorig sind. Dies muss auf eine nicht einheithche Informationspolitik und Personal-einbindung zuriickgefuhrt werden.

Als viel diskutierte, konzipierte und zum Teil implementierte Steuerungsinstrumente bzw. Steuerungsmechanismen dominieren in den spanischen Ministerien Zielsysteme, Budgetie-rung nach Programmen/ Zielen, Qualitatsmanagement sowie Kostenrechnungen, sodass sich die Interviews auf diese vier Steuerungsinstrumente konzentriert haben. Diese werden nun kurz skizziert sowie Problemfelder aufgezeigt.

Zielsystem/ Management durch Ziele Ergebnisorientiertes Management durch die Einfuhrung von Zielen und Leistungsmesssyste-men wurde durch das LOFAGE im Jahre 1997 vorgeschrieben. ^^ Durch ergebnisorientiertes Management soil Objektivitat iiber das Verhaltnis von eingesetzten Ressourcen zu den Er-gebnissen definierter Ziele bzw. MaBnahmen gewahrleistet werden. " Zwei Problemfelder zeichneten sich diesbeziiglich in den letzten Jahren ab. Erstens werden Ziele nur sehr vage oder weiterhin als Einhaltimg von bestimmten Regularien oder Gesetzen formuliert. Daraus resultiert zweitens die Schwierigkeit, vemtinflige MessgroBen und Indika-toren zu definieren. Wirkungsindikatoren werden -wie in Deutschland und Frankreich- bis-lang auch in der spanischen Zentraladministration nicht erhoben. Gesteigerte Transparenz iiber Ziele und Zielerreichungsgrade zeichnet sich auch im spanischen Fall bislang nicht ab.

Programm-/ zielorientierte Budgetierung Erste Versuche, das an Regeln und Regularien orientierte Budgetierungssystem durch ein mehr ziel- und leistungsorientiertes System abzulosen, gab es bereits Ende der 70er/ Anfang der 80er Jahre. ^^ Das Ley General del Presupuesto (LGP) von 1977 sowie ein Folgegesetz schrieben beide die Einfuhrung einer Budgetierung nach Zielen vor. s^ im Folgegesetz heifit

881 Vgl. Zapico (1989), S. 203-204; Zapico (1994), S. 378-380, 399,404; Zapico (1997), S. 79. 882 Vgl. Bastos (2002), S. 2, 16. 883 Vgl. OECD (2000d), S. 8. 884 Vgl. OECD (2000c), S. 10. 885 Vgl. Zapico (1997), S. l . 886 Vgl. Albi et al. (1997), S. 198.

262

es beispielsweise: "Los organos constitucionales, los departamentos ministeriales, los demas organos del Estado y los organismos autonomos estableceran, de acuerdo con el Ministerio de Economia y Hacienda (MeyH), iin sistema de objetivos que sirva de marco a su gestion presupuestaria y, de conformidad con ellos, se clasificaran los creditos por programas."^ ' Trotz Gesetzesinitiativen wurde in keinem Ministerium eine zielorientierte Budgetierung ein-gefiihrt. Es wurde weiterhin der traditionelle Haushalt aufgestellt, dem als einzige Anderung Programminhalte und teilweise kalkulierte Programmkosten angehangt wurden, die von ge-ringer Niitzlichkeit fiir das jeweilige Fachressort und fur das zustandige Finanzministerium waren. Beispielsweise enthielten viele der fur einzelne Programme kalkulierten Kosten keine Personalkosten. Kosten-Nutzen-Analysen konnten aufgrund der eher formalen Anderungen nicht durchgefuhrt werden. ^^

20 Jahre spater wurde ein neuer Versuch untemommen, in der spanischen Administration die zielorientierte Budgetierung einzufuhren. Wieder gab es dazu einen Gesetzestext, das LOFA-GE, das neben dem ergebnisorientierten Management ein flexibles und eigenverantwortliches Budgetmanagement vorsieht. ^^ Wahrend in der Zentraladministration auch dieses Mai bis dato nur formale Anderungen im Haushalt erwirkt werden konnten, konnten in Einzelfallen Kontrakte zwischen Ministerien und nachgeordneten Behorden abgeschlossen werden. ^o Aber diese sind nicht strategisch angelegt: „There is a need for more strategic design and use of goal-oriented performance indicators in programme-contracts."^^! yon formaler Anderung des Haushalts wird gesprochen, da dieser nun nach Politikbereichen gegliedert ist. ^ Jedoch sind weiterhin keinerlei Effizienzaussagen aufgrund fehlender Kostenrechnungssysteme mog-lich.893 Zapico kritisiert vor allem die viel hohere Komplexitat des "neuen" Systems im Vergleich zum traditionellen. '

hi einem WeiBbuch des MAP kann nachgelesen werden, dass die hnplementierung einer ziel-orientierten Budgetierung wahrhaftig nicht stattgefunden hat. Als Argumente werden die Marktfeme der Verwaltung genaimt sowie der Mangel an Zielformulierung und deren Opera-tionalisierung. Das MAP rat zu einer groBeren Budgethoheit und Ergebnisverantwortung fur die „Manager" der Verwaltung sowie zu pragmatischeren Konzepten. ^^

^^"^ Albi et al. (1997), S. 211. Ubersetzung: Die konstituierenden Organe, die Ministerien, die iibrigen Organe des Staates und die autonomen Organe werden in Abstimmung mit dem Finanzministerium, ein Zielsystem, das der Budgetierung forderlich ist, einfiihren und diesem entsprechend werden die Programmbudgets ver-geben.

888 Vgl. Zapico (1989), S. 85, 89, 125-126, 187. 889 Vgl. OECD (2000d), S. 8. 890 Zapico (1999), S. l .

891 Zapico (1999), S. 13. 892 Vgl. Montesinos/ Vela (2003), S. 201. 893 Vgl. Utrilla de la Hoz (1999), S. 58; Montesinos (1999), S. 73, Monesinos/ Vela (2003), S. 699. 894 Parrado (1996), S. 269. 895 Vgl. MAP (2000a), S. 48-50.

263

Nur in einigen wenigen nachgeordneten Behorden scheint eine zielorientierte Budgetienmg FuB gefasst zu haben. ^e

Kosten- und Leistungsrechnung Obwohl Spanien in Europa eine fuhrende Rolle in Hinblick auf die Einfuhmng eines offentli-chen Rechnungswesens einnimmt und eine positive Wirkung auf die Einfuhmng einer KLR zu vennuten ist, trifft dies nicht zu: „...output measurement in budgeting is not being discussed; perhaps this is a function of the separation of the accrual accounting and the budgetary accounting, or vice versa."^^^ Die Notwendigkeit einer KLR wird dennoch gesehen: „The present system offers quite a complete view of budgetary and financial accounting, but the fact is that no cost accounting systems that could lead to the reporting of performance indicators have been yet developed on a significant scale. Performance indicators and the development of cost accounting systems are considered by most internal users as a clear need, even if no reforms at this point are still on the agenda of the IGAE."898

Qualit^tsmanagement In der ersten Halfte des Jahres 1999 wurde der "Quality Plan for General State Administration" ins Leben gerufen. Am 16. JuU 1999 wurde ein entsprechendes Royal Decree 1259/1999 erlassen. Der „Quality Plan" umfasst drei unterschiedliche Qualitatsinitiativen: • Forderung der Selbstevaluierung von offentlichen Verwaltungen, • sogenannte Cartas de Servicios (Dienstleistungsberichte) und • Qualitatspreise in der Zentraladministration.

Zur Forderung der Selbstevaluierung von offentlichen Verwaltungen wurde das sogenannte EFQM-Modell ^ , das aus dem Privatsektor stammt, an die spezifischen Besonderheiten des offentlichen Sektors angepasst. ^o gig 2002 wurden in zehn Ministerien insgesamt 42 Evaluie-rungen durchgefuhrt, davon mehr als die Halfle im Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAyS). Die Hohe Anzahl von Evaluierungen im MTAyS im Rahmen des Qualitatsmana-gements wurde durch das ausgeprochene Engagement des dortigen Vizeministers erklart. Die Anzahl der Evaluierungen soil erhoht werden, damit ein reger Austausch iiber gute Prak-tiken zwischen den Ministerien entsteht.^^ Das geltende Prinzip der Freiwilligkeit soil weiter beibehalten werden.

Das Programm „Cartas de Servicios" schreibt vor, dass der Nutzer von offentlichen Dienst-leistungen iiber die Qualitatsmerkmale seiner Dienstleistungen informiert wird. Bis Ende

896 Vgl. MAP (2002), S. 73-76. 897 Luder/ Jones (2003a), S. 38. 898 Montesinos/ Vela (2003), S. 733. Die IGAE (Intervencion de la Administracion del Estado) ist eine dem

Finanzministerium zugehorige Abteilimg. 899 Die European Foundation for Quality Management (EFQM) wurde 1988, als gemeinnutzige Organisation

auf Mitgliederbasis, von 14 fuhrenden europaischen Untemehmen gegriindet. Bis Januar 2000 sind iiber 800 Organisationen aus den meisten europaischen Landem imd den meisten Tatigkeitsbereichen Mitglied geworden. Als Eigentumerin des EFQM-Modells organisiert sie den europaischen Quality Award ftir Organisationen mit uberdurchschnittlichen Leistungen.

900 Zur Konzeption des EFQM-Modells fur den offentlichen Sektor siehe MAP/ (MP) (2001). 901 Vgl. MAP (2002), S. 18-19.

264

1999 wurden insgesamt 79 Dienstleistungsberichte verQffentlicht. Die dort definierten Quali-tatsziele konnten 2001 zu 69%, 2002 zu 72% erfuUt werden. Langfristiges Ziel des Pro-gramms „Cartas de Servicios" ist es, dass alle Ministerien in alien Einheiten Qualitatsberichte erstellen.902

Die Qualitatspreise sind immaterieller Art: Bekanntmachung und Anerkennimg. Ein Diplom und eine Plakette werden verliehen, und die Preistager werden mit Namen genannt. Im Juni 2001 wurden insgesamt 13 Preise bei 25 Bewerbem verliehen. Im nachsten Jahr gab es schon 50 Bewerber, 16 Preise wurden vergeben. Die Gewinner waren in der Kegel jedoch keine Bundesministerien, sondem Verwaltungen des nachgeordneten Bereichs. ^^ Beispielsweise haben 13 der insgesamt 27 spanischen Hafenverwaltungen im Jahr 2002 eine strategische Planung eingefuhrt. Die spanischen Hafenverwaltungen unterstehen dem Ministerio de Fo-mento (MF). Die Einfuhrung einer strategischen Planung implizierte die Einfuhrung einer zielorientierten Budgetierung mit monatlichen Effizienz- und Effektivitatsiiberpriifungen, fur die in den 13 Verwaltungen insgesamt 693 Indikatoren erarbeitet worden sind. ^ "

Berichtswesen In der spanischen Zentraladministration wurden in den letzten Jahren sogenannte Manage-mentinformationssysteme etabliert. Diese sollen den Fuhrungskraften Informationen zur Selbstevaluierung zur Verfugung stellen. Fiir Effektivitats- und Effizienzkontrollen reichen diese allerdings nicht aus. ^^ Zapico kritisiert dariiber hinaus, dass die Managementinformati-onssysteme keine ebenengerechten Informationen zur Verfugung stellen: „It means, not just providing information, but treating and selecting it." ^^

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das spanische Steuerungsinstrumentarium im Bereich des Qualitatsmanagements erfolgreich ist, wahrend wiederholte Versuche, das Budgetierungssystem zu reformieren, weniger erfolgreich verliefen. Drei Grunde konnen den Erfolg des Qualitatsmanagements erklaren. Erstens bedurfen die dargestellten Qualitatsoffen-siven keiner politischen Integration. Ein Politiker muss keine Ziele definieren und sich an diesen messen lassen. Zweitens gibt es durch die Qualitatsoffensiven nur Gewinner. Verlieren kann ein Ministerium nicht, denn es wird nicht gezwungen, an den Qualitatsoffensiven teilzu-nehmen. Drittens erscheinen Konzeption und Umsetzung der Qualitatsoffensiven von einem Aufienstehenden professionell durchgefuhrt.

Die Relevanz der Steuerungskonzeptionen ftir die Einfuhrungsergebnisse neuer Steuerungsin-strumente konnte aufgezeigt werden. Auffallig ist eine intensive Auseinandersetzung mit un-zuianglichen, viel zu komplexen Konzeptionen in der spanischen NPM-Literatur. Die dort geauBerte Kritik konnte durch Interviews bestatigt werden. Demnach kann der spanische Fall die Hypothese 3 bedingt stutzen. Die Ausgestaltung der Konzeptionen hat Auswirkungen auf

^ 2 Vgl. MAP (2002), S. 18. 903 Vgl. MAP (2002), S. 19-21. ^ Vgl. MAP (2002), S. 73-76. 905 Vgl. Montesinos/ Vela (2003), S. 707; OECD (2000d), S. 11. 906 Zapico(1999), S. 13.

265

das Engagement von Fuhrungskraflen und Mitarbeitem fur diese. Ob vor allem die Ausgestal-tungen der Konzeptionen bei fehlenden Druckmechanismen fur das Engagement determinie-rend sind oder aber der spanische Beamte in der Kegel einer Kosten- und Leistungstranspa-renz avers gegenuber eingestellt ist, konnte jedoch nicht aufgezeigt werden.




Seit 1978 ist Spanien ein demokratisches Land. Folge der Demokratie war eine Annaherung

von Staat und Burger imd eine damit einhergehende Dezentralisienmg staatlicher Institution

nen. o^ Zwar ist Spanien keine Federation wie Deutschland, weist aber durchaus Ahnlichkei-

ten auf.908 Es wird als quasi-foderal bezeichnet. In Spanien gibt es zurzeit 17 autonome

Kommunen.909

Charakteristisch fur den spanischen Fall ist -wie in Deutschland- das Fehlen einer strategi-

schen, systematischen Vorgehensweise zur Implementierung neuer Steuerungsinstrumente in

der Zentraladministration.910 Pintor und Richart erklaren dies nicht wie die Mehrzahl der Au-

toren durch die DezentralisierungsmaBnahmen, sondem dadurch, dass es in Spanien trotz ein-

deutiger Gesetzestexte keine eindeutige Trennung zwischen politischen und administrativen

Aufgabengibt.^i^

Zapico verweist auf ein fehlendes iibergreifendes ProjektcontroUing bzw. auf fehlende uber-

greifende Evaluierungsma6nahmen.9i2 AusschlieBlich fiir die Evaluierung der zwischen Mi-

nisterien und nachgeordneten Behorden abgeschlossenen Kontrakte wurden Kommissionen

institutionalisiert. Deren Hauptaufgaben sind die regelmafiige Fortschrittsverfolgung der Kon-

traktinhalte in zeitlicher, finanzieller und qualitativer Hinsicht. ^^ Zapico kritisiert jedoch un-

zureichende Strukturen und Kapazitaten fiir das Management der Kontrakte innerhalb der

Regierung: „In general, there is a low capacity for managing contracts and agreements. One

of the main problems appears to be the lack of integration between different control actors and

accountability centres within the govemment."^^^

Das Fehlen einer strategischen Vorgehensweise wird auch bei der Analyse unterschiedlicher

Funktionen der in die Einfuhrungsprozesse involvierten Ministerien explizit. Qualitats- und

Finanzvorgaben sowie deren KontroUe werden von zwei unterschiedlichen Ministerien

durchgefiihrt. Das MAP ist zustandig fiir die Reformprozesse im Bereich Qualitat offentlicher

Leistungen, das MEyH im Bereich Budgetierung und Kostenrechnungssysteme. Ein Inter-

907 Vgl. Zapico (1997), S. 1; Bafion-Martinez (1992), S. 5. 908 Zu den Ahnlichkeiten siehe OECD (1992a), S. 255. 909 Vgl. Parrado (1996), S. 258; Pintor (1995), S. 557. 910 Vgl. Zapico (1996a), S .93; Bafion-Martinez (1992), S. 29. 911 Vgl. Pintor (1995), S. 562; Richart (1994), S. 305. 912 Vgl. Zapico (1997), S. 2. 913 Vgl. Zapico (1999), S. 6. 914 Zapico (1997), S. 13.

266

viewpartner sprach von einer „inertia muy fuerte" bei der Implementiemng einer zielorientier-ten Budgetierung aufgrund von Rivalitaten zwischen den beiden Ministerien. Diese Ein-schatzung wird in der Literatur bestatigt. Richart fiihrte schon in fhiheren Jahren als Folge der Koordinationsschwierigkeiten zwischen den beiden rivalisierenden Ministerien ein Versanden von Reformversuchen an. ^

Das MEyH befurchtet durch die flachendeckende Einfuhrung einer zielorientierten Budgetierung eine Einschrankung seiner Kompetenzen. ^^ Denn eine zielorientierte Budgetierung be-deutet Transparenz iiber Finanzmittel. Der bisherige Freiheitsgrad des Finanzministeriums in Hinblick auf die Budgetvergabe wiirde eingeschrankt werden. Die Einfuhrung einer zielorientierten Budgetierung in den 80er und 90er Jahren sowie von sogenannten „cost centres" An-fang der 90er Jahre wurde nach Meinungen einiger Autoren und Interviewpartner bewusst durch das Finanzministerium verhindert. Begriindet wird der Widerstand durch befurchteten Machtverlust: „Finance Comptrollers located in this ministry do not accept their loss of budgetary control of the service-'' " Dies steht im eklatanten Widerspruch zur Kommunikation des Finanzministeriums, das wiederholt die Substitution der klassischen durch die zielorientierte Budgetierung artikuliert hat. ^^ Zapico verweist aufierdem auf innerministerielle Alleingange hin: „It was at the moment of reforming budgeting and auditing that lack of integration arose. Each unit tried to introduce reforms inidividually. It seems that they perceived these reforms as their sole responsibility and reserved full credit for the result. Li other words, interdependence for the effective management of change has not been recognized in practice."^^^

Unabhangige ModemisierungsmaBnahmen durch das MAP und das MEyH einerseits und dadurch bedingte Rivalitaten, gefurchteter Machtverlust des MEyH andererseits haben eine unkoordinierte und zum Teil unehrliche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in den spa-nischen Ministerien zur Folge. ^o Fakt ist zwar, dass einzelne Ministerien durchaus Anstrengungen untemommen haben, neue Steuerungsinstrumente einzuftihren. Mangels Koordination und fester Integration sowie Kon-troUe sind diese jedoch in der Regel wieder versandet. ^i


An der Regierungsspitze steht in Spanien der President, der gleichzeitig President des Minis-terrates ist. Der Ministerrat bildet die Regierung mit exekutiven Funktionen und regulierenden Machtbefugnissen. Der Ministerrat ist verantwortlich fur die Steuerung nationaler und inter-nationaler Politiken, fur die Umsetzung von Dekreten oder Gesetzen sowie fur verwaltende Aufgaben. „Los ministros son compradores de servicios y responden de los resuhados de su

915 Vgl.Richart(1994), S.319. 916 Gonzalez-Paramo (1995), S. 20. 917 Parrado (1996), S. 268. 918 Vgl. Zapico (1989), S. 193. 919 Zapico (1993a), S. 134-135. 920 Vgl. Zapico (1999), S. 3; Zapico (1993a), S. 136. 921 Zapico (1997), S. 2.

267

politica ante el gobiemo y el parlamento."922 D^S Parlament, „cortes" genannt, hat die legisla

tive Macht inne. Es iiberpriift regelmaBig den Haushalt und kontrolliert die Aktivitaten der

Regienmg.

Spanien wurde Ende der 70er/Anfang der 80er Jahre von den Christdemokraten (Union de

Centro Democratico G^CD)) regiert. Diese wurden von der ersten sozialistischen Regienmg

(Partido Socialista Obrero Espafiol (PSOE)) 1982 abgelost. Die geplanten und initiierten Re-

formmaBnahmen im Qffentlichen Sektor der Christdemokraten wurden dabei fortgesetzt. â

Seit 1993 regierte die PSOE in Koalition mit der Partido Nacional. 1996 verlor die PSOE die

Wahlen, dies vor allem aufgrund mehrerer Skandale.924 geit Marz 2004 ist sie wieder an der

Macht.

Unabhangig welche Partei regiert hat, noch ob eine Ein-Parteien-Regierung oder eine Koaliti

on an der Macht war, wurden Verwaltungsmodemisierungen im Bereich neuer Steuerungsin-

strumente mit Worten artikuliert und auch teilweise praktiziert, jedoch ohne erkennbaren poli-

tischen Willen. Bastos erklart dies dadurch, dass durch Modemisierungsmafinahmen wie die

Einfuhrung neuer Steuerungsintrumente in Ministerien keine Wahlerstimmen zu gewinnen

sein.925 Bestes konkretes Beispiel fiir den eigentlichen Unwillen und die unehrliche Kommu-

nikation der Politiker ist das sogenannte libro bianco (WeiBbuch), das von mehreren Inter-

viewpartnem als chiste (Witz) bezeichnet wurde.

Parrado sieht aufgrund dieses Unwillens auch zukiinftige Modemisierungsvorhaben versan-

den: "If a stable Government, lasting over 12 years, was not able to implement the moderniza

tion project, then the chances of the new minority government of achieving success are small,

given the unstable alliances that must be forged by the Aznar administration.^^ê Hauptargu-

ment fur den Unwillen sieht Parrado im gefiirchteten Machtverlust der Politiker, da diese

Macht Uber Personen und Budgets an Ministerialbeamte im Zuge der Einfuhrung neuer Steue-

rungsinstrumente abgeben mtissten.927

Etwas positiver sieht Pintor die zukiinftigen Chancen ftir Modemisierungsvorhaben. Er fuhrt

als das wesentliche Argument fiir die bislang mangebiden Reformversuche die noch junge

Demokratie an: "Quiza no estemos ya en una 6poca apropiada para llevar a cabo grandes re-

formas..."^28 Da es mit der Demokratie keine umfassende "Reinigung" innerhalb der Minis

terien gab, wurde bislang eine Reform der Behorden nicht riskiert.929


Spanien ist wie Deutschland und Frankreich ein Rechtsstaat. ô Werte wie RechtsmaBigkeit

und Gleichheit sind in der Verfassung festgehalten.^î

22 Gonzalez-Paramo (1995), S. 19. tJbersetzung: Die Minister sind Dienstleistungseinkaufer und fur die Er-gebnisse ihrer Politik vor der Regienmg und dem Parlament verantwortlich.

923 Vgl. Baflon-Martinez (1992), S. 23. 924 Vgl. Parrado (1996), S. 257. 925 Vgl. Bastos (2002), S. 16. 926 Parrado (1996), S. 270. 927 Vgl. Parrado (1996), S. 276. 928 Pintor (1995), S. 557. tJbersetzung: Vielleicht sind wir noch nicht in einer passenden Zeit, um grofie Re-

formen durchzufuhren... 929 Vgl Pintor (1995), S. 559. 930 Vgl Richart (1994), S. 301.

268

Die Auswirkungen von Verordnungen und Gesetzen, die die Anwendung neuer Steue-rungsinstrumente empfehlen oder auch vorschreiben, werden sowohl in der Literatur als auch von Interviewpartnem sehr unterschiedlich bewertet. Der mittlerweile wohl bekannte Satz des Ministers des MAP im Jahre 1992 wurde in den Fuhrungskrafteinterviews oft zitiert: „La Administracion ni se cambia por Decreto ni se transforma de la noche a la manana."^32

Albi und Bastos fordem deshalb eine starkere gesetzliche Verankerung der Modemisie-rungsmaBnahmen mit entsprechenden Sanktionsmechanismen. Albi rat zu Gesetzes-anderungen, die mehr Kontroll- und Durchsetzungsmacht festschreiben. ^^ Bastos sieht sogar den Hauptgrund flir das Scheitem von Reformversuchen in fehlenden Gesetzen und Sanktio-nen. Er argumentiert, dass mangels Sanktionsmoglichkeiten Instrumente der Privatwirtschaft in der offentlichen Verwaltung erfolglos bleiben. " Eine Analyse von Dekreten und Gesetzen der letzten 20 Jahre in der spanischen Administration uber die Einfiihrung einzelner Steuerungsinstrumente spiegelt die dargestellten divergie-renden Meinungen wider. Sowohl das LGP vom 4. Januar 1977 als auch das neue Budgetge-setz des Jahres 1997^^ , die beide die Einfiihrung einer zielorientierten Budgetierung vorge-schrieben haben, konnten keine flachendeckende Einfiihrung dieser bewirken. ^^ Der Regierungsprasident der PSOE artikulierte 1982 folgendes: "Desde la perspectiva del tiempo transcurrido, hoy puede decirse que la ley no significo una autentica Reforma de la Gestion PubHca."937

Die im Rahmen der Qualitatsinitiativen erlassenen Dekrete und Gesetze haben hingegen zu einer tasachUchen Umsetzung der Qualitatsprogramme gefiihrt. Vor 1999 gab es auch schon Qualitatsinitiativen, die jedoch mangels Verbindlichkeit und auch am Widerstand des MEyH scheiterten. Auch das LOFAGE-Gesetz von 1997 hat vieles im Bezug auf die Umsetzung von Qualitatsprogrammen vereinfacht.

Folglich zeigt das Fallbeispiel Spanien, dass Gesetze der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente fbrderlich sein konnen, jedoch nicht zwangslaufig zu einer erfolgreichen Einfiihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente fiihren. Der Einflussfaktor „Rechtssys-tem" ist zufolge des spanischen Falls eine zu beriicksichtigende, aber nicht alles erklarende Erfolgsdeterminante.

Beziiglich des Einflussbereichs „Staats- und Verwaltungssystem" lasst sich zusammenfassend festhahen, dass es in Spanien an einer strategischen Vorgehensweise zur Implementierung neuer Steuerungsinstrumente bislang gemangelt hat. Der politische Wille, ziel- und kostenori-entierte Steuerungsinstrumente einzufiihren, hat gefehh. Diesbeziigliche Gesetzesinitiativen

'^^ Vgl. Rodriguez-Arana, S. 416. ^ 2 Pintor (1995), S. 574. Ubersetzung: Die Verwaltung andert sich nicht durch Gesetze und auch nicht iiber

Nacht. 933 Vgl. Albi et al. (1997), S. 223. 934 Vgl.Bastos(2002), S. 18. 935 Zu Einzelheiten siehe Ortega (1996), S. 21. 936 Vgl. Zapico (1989), S. 25; Zapico (1997), S. 1; OECD (2000d), S. 8. 937 Richart (1994), S. 314. Ubersetzung: Aus der zeitlichen Perspektive betrachtet, kann man heute sagen, dass

das Gesetz keine tatsachliche Reform des offentlichen Managements bedeutet hat.

269

haben unterschiedliche Auswirkungen auf die Einfuhnmgsergebnisse neuer Steuenmgs-instnimente gehabt. Haben die Gesetze ausreichend Interpretationsspielraum gelassen, konn-ten diese verbal eingehalten werden, wurden aber de facto nicht umgesetzt.

4.3.2.2 Budgetdruck

Nationaler Budgetdruck und Druck durch die einzuhaltenden Konvergenzkriterien der Euro-

paischen Union werden in der Literatur als Ausloser fur effektivitats- und effizienzfordemde

Modemisierungsprogramme im offentlichen Sektor in Spanien gesehen. Beispielsweise sieht

die OECD als den entscheidenen Ausloser fur die ReformmaBnahmen in Spanien die Konver

genzkriterien zur WShrungsunion an. s

Einige Autoren verweisen darauf, dass die Konvergenzkriterien der Europaischen Union ver

bal genutzt werden, um die spanischen Modemisierungsaktivitaten zu begrunden. ^Q Bastos

konstatiert, dass wirtschaftliche Argumente die einzigen sein, die von Kritikem der Modemi-

sierungsprozesse akzeptiert werden. ^o

Zapico konstatiert in diesem Zusammenhang jedoch auch, dass durch die Maastricht Kriterien

der Druck auf den Staat zwar zugenommen habe, konkrete Auswirkungen auf die Einfuh-

rungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente hingegen nicht beobachtet werden konnten. ' ^

Eine miBliche Finanzlage kann den Druck auf die Politik, effektivitats- und effizienzsteigem-

de Reformen einzuleiten, erhohen, nicht aber deren Erfolge oder Misserfolge erklaren.942

Diese Einschatzungen wurden von Fiihrungskraften der Administration bestarkt. Interview-

partner sehen keinen direkten Zusammenhang zwischen Budgetdruck und dem Einfuhrungs-

ergebnis von neuen Steuerungsinstrumenten in der Zentraladministration.


Eine direkte Einbindung des Biirgers in Modemisierungsprozesse findet auch in Spanien nur

auf der kommunalen Ebene statt. Baiion-Martinez verweist auf kleinere Verwaltungs-

modemisierungen, deren Ergebnis die Vereinfachung administrativer Vorgange, die im direk

ten Kontakt mit dem Burger stehen, hin. '* J^[Q Beziehung zwischen Burger und offentlichen

Verwaltungen hat sich durch technologische Innovationen und Massenkommunikationsmittel

verandert. Der Qualitatsanspruch des Burgers hat zugenommen- " " Daruber hinaus fordert der

Burger zunehmend einen effizienteren Umgang mit Ressourcen. "^^

Das Wissen des Burgers tiber neue Steuerungsinstrumente wie beispielsweise Zielsysteme

Oder zielorientierte Budgetierung ist in Spanien ebenso begrenzt wie in den anderen Landem,

938 Vgl. OECD (2000d), S. 8. 939 Vgl. Baiion-Martinez (1992), S. 5; Zapico (1997), S. 1. 940 Vgl Etxebarria (1989), S. 42. 941 Vgl. Zapico (1997), S. 1-2. 942 Vgl. Parrado (1996), S. 276; Zapico (1989), S. 19, 36. 943 Vgl. Baiion-Martinez (1992), S. 39. 944 Vgl. Richart (1994), S. 308-309. 945 Vgl. Richart (1994), S. 309.

270

sodass auch in Spanien keine Einflussnahme durch den Burger auf Einfuhmngsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente in der Zentraladministration erfolgt.


Den spanischen Reformbewegungen im offentUchen Sektor wurde lange Zeit von Wissen-schaft und Praxis wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Beispielsweise konstatiert Nieto, dass ein Austausch zwischen Verwahung und Modemisierungsexperten nur selten praktiziert wurde. Man habe ohne exteme Hilfe versucht, die angelsachischen Reformprozesse in Spanien umzusetzen. ' ^ Pintor hebt in diesem Zusammenhang hervor, dass es nur ganz wenige wissen-schaflUche Arbeiten in den 80er/ 90er Jahren gab, die die Reformumsetzung zum Gegenstand hatten.947 Langsam zeichnet sich hingegen eine zunehmende Literaktion zwischen Ministerien und Experten ab. Ein Beispiel dafur sind Berichte von Minsterien zur Verwahungsreform, die in Zu-sammenarbeit mit Universitaten, Untemehmen und think tanks verfasst werden. ' ^ Die Off-nung der PoHtik und Administration gegentiber Extemen bei Steuerungsfragen spiegeh sich auch in einer zunehmenden Teilnahme von spanischen Ministerialen in Arbeitsgruppen, die auf europaischer Ebene stattfmden, wider. ^ ^ Die derzeitigen Implementierungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der Administration werden in der Regel von Untemehmens-beratungen und/ oder Universitaten begleitet. Die befragten Mitarbeiter der Ministerien gaben an, dass sie exteme fachhche Untersttitzung aufgrund der mangelnden betriebswirtschaftHchen Expertise in der Verwaltung fiir eine aus fachHcher Sicht gute Konzeption neuer Steuerungsinstrumente als bedingt wichtig erachten (Durchschnittsnote 2,89; Standardabweichung 0,89).

Einige Autoren und Interviewpartner kritisieren die hohen Kosten, die durch Exteme vemr-sacht werden. 950

4.3.2.5 Veranderungstrager der Pohtik

Engagierte und kontinuierhche Untersttitzung der Einfuhmngsprozesse neuer Steuemngsin-stmmente in der Zentraladministration durch politische Verandemngstrager wird von Politi-kem^^i, Experten^ ^ Fiihmngskraften^^s u^ j Mitarbeitem der Administration gefordert. Das MAP bezeichnet die politischen und auch administrativen Fuhmngskrafte als die Motoren fur eine neue Verwaltung. Laufen die Motoren nicht, so ist die Wahrscheinlichkeit fur eine mo-

946 Vgl. Nieto (1992), S. 148, 157. 947 Vgl.Pintor(1995), S. 573. 948 Vgl. MAP (2000), S. 5. 949 Vgl. MAP (2002), S. 4. 950 Vgl. Bastos (2002), S. 10-11; Nieto (1992), S. 152. 951 Vgl.OECD(2000c), S. 11. 952 Vgl. Zapico (1997), S. 68; Zapico (1996), S. 27; Zapico (1996a), S. 94; Zapico (1993a), S. 136; Baiion-

Martinez (1992), S. 35; Montesions/ Vela (2003), S. 745; Caldes (2000), S. 49; Naldo/ Carillo (1993), S. 33; Ballart/ Ramio (1996), S. 109.

953 Vgl. MAP (2000), S. 56; Pintor (1995), S. 560.

271

deme Verwaltung gering. " Gleiche Einschatzungen wurden von Projektgruppenmitgliedem formuliert.

Die Mitarbeiter der imtersuchten Ministerien wurden gebeten, sich zu folgender Aussage zu auBem: Der Reformprozess ist nur dann langfristig erfolgreich, wenn ihn die Politik aktiv unterstutzt. Diese Frage wurde von den befragten Mitarbeitem im Durchschnitt mit der Note 1,75 (Standardabweichung 0,6) beantwortet.

Die theoretischen Forderungen nach politischem und administrativem Engagement fiir neue Steuerungsinstrumente werden in der Praxis nur unzureichend erfullt. „Uno de los obstaculos fundamentales para la implantacion del presupuesto por programas fue el poco interes y el debil apoyo de las autoridades politicas y/o administrativas responsables y supuestamente beneficiarias de la reforma presupuestaria."^^^ Utrilla de la Hoz verweist auf mangelnde Auto-ritatsausubung im Zuge der Implementienmg neuer Steuerungsinstrumente.^^^ Die Fiihrungskrafle und Projektgruppenmitglieder der drei untersuchten Ministerien konnten diese AuBerungen bestatigen. AUerdings verwiesen die Interviewpartner des Ministeriums B auf einen engagierten Minister, wahrend in den anderen beiden Ministerien das Verhalten der politischen Spitze als eher neutral gegentiber neuen Steuerungsinstrumenten bezeichnet wurde.

Wie lasst sich diese Diskrepanz zwischen Theorie und Praxis erklaren? Angst vor Einengung der politischen Entscheidungsfreiheit und vor Zieltransparenz sowie gefurchteter Machtver-lust werden als Griinde fur das eher zuriickhaltende Engagement der politischen Fiihrungs-krafte gegentiber neuen Steuerungsinstrumenten angefuhrt. '

Zusammenfassung zu den externen Faktoren Auch im spanischen Fall konnte die hohe Einflussintensitat der Determinante „Veranderungs-trager der Politik" auf Reformergebnisse nach Einschatzungen von Interviewpartnem und Autoren hervorgehoben werden. Die Hypothese 1 kann durch den spanischen Fall bestarkt werden. Fur die Richtigkeit der Hypothese spricht der aufgezeigte Zusammenhang zwischen dem Engagements des Ministers im Ministerium B fur neue Steuerungsinstrumente imd der damit verbundenen groBeren Zufriedenheit der Befragten mit den Einfuhrungsprozessen im Vergleich zum Ministerium A. Daruber hinaus konnte aufgezeigt werden, dass flachende-ckende Einfuhrungen des Qualitatsmanagements und auch des offentlichen Rechnungswesens durch politisches Engagement moglich waren. Des Weiteren wurden widersprtichliche Meinungen zur Einflussintensitat von Gesetzen, die eine Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente anregen oder vorschreiben, aufgezeigt.

954 Vgl MAP (2000), S. 57. 955 Zapico (1996a), S. 94. Ubersetzung: Eines der gnmdlegenden Heiimmisse der Einfuhnmg der Budgetie-

nmg nach Programmen war das geringe Interesse und die schwache Unterstiitzung der politischen Autorita-ten und/ oder verantwortlichen und sicherhch nutzniefienden Beamten von der Budgetreform.

956 Vgl. Utrilla de la Hoz (1999), S. 58. 957 Vgl. Albi et al. (1997), S. 185,199,200.

272

Experten werden erst seit kurzem verstarkt in die Reformprozesse integriert. Aussagen zu einer Verifiziening oder Falsifizierung der Hypothese 4 kOimen demnach noch nicht foraiu-liert werden. Fur die Hypothese 4 spricht jedoch, dass man die Integration von Experten als erfolgsdeterminierend einschatzt. Budgetdruck und Druckausubung durch den Burger stellen im spanischen Fall keine zentralen Einflussfaktoren dar.



Ein auf die Anwendimg neuer Steuerungsinstrumente abgestimmtes Anreizsystem ist auch in der spanischen Zentraladministration nicht anzutreffen. Zwar gibt es in der Theorie ein an-reizkompatibles Entlohnungssystem, welches im Wirkbetrieb jedoch nicht zwangslaufig zu einer leistungsorientierten Arbeitsweise anregt: "There are four main components of the payment system: basic salary, rank complement, specific complement and a productivity component similar to the concept of performance-related payment: For all levels, the first two elements are determined by each ministry. In reality however, the productivity or performance element is normally agreed upon with the relevant trade union for each administrative level and only in extreme cases will the superior deny the productivity complement to a public ser-vant."958

Jiingeren Berichten ist zu entnehmen, dass sich der individuelle Spiehaum bei der Aus-schiittung der Produktivitatsboni vergrofiert hat: „These bonusess reward the official for especially high productivity as well as commitment to and initiative in the performance of his tasks. Each ministerial department has their own evaluation system."959 Von den befi-agten Mitarbeitem der zwei Ministerien wurden keine auffalligen Anderungen im Anreizsystem im Zuge der Konzeption und Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente wahrgenommen. Die Frage, ob Anderungen stattgefunden haben, wurde im Ministerium A mit der Durchschnittsnote 4,63, im Ministerium B mit 3,29 beantwortet.

Wahrend einige Autoren auf die Notwendigkeit finanzieller Anreize fur effektive und effi-ziente Arbeit verweisen^^ , sieht das MAP Anerkennung und Verantwortungsdelegation als die groBte Belohnung fur gute Leistung an. ^ Eine Praferenz fiir letztere Belohnung wurde auch von befragten Fuhrungskraften und Mitarbeitem der Ministerien in der Kegel bestatigt.


Eine Umfrage von 313 Fuhrungskraften der Zentraladministration im Jahre 1989 ergab, dass bei Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente an erster Stelle die Ausbildung und Schulung der Fiihrungskrafte stehen miisse. ^^ Auch zehn Jahre spater ist die Forderung nach

958 Parrado (1996), S. 265. 959 Vgl. MAP (2002a), S. 98. 960 Vgl. Gonzalez-Paramo (1995), S. 18. 961 MAP (2000), S. 55, 78. 962 Vgl. Richart (1994), S. 316-317.

273

Aus- und Fortbildungen, die der Anwendimg neuer Steuemngsinstrumente dienlich sind, groB.963

Wenngleich die seitdem eingefuhrten Aus- und Fortbildungen nicht im direkten Zusammen-

hang mit der Einfuhrung konkreter Steuemngsinstrumente stehen, sind einige deren Einfiih-

rung fbrderlich. 1997 wurde im Rahmen von LOFAGE das Erlemen innovativer Manage-

menttechniken fur die Fiihrungskrafte vorgeschrieben. Speziell dafur wurden Trainingspro-

gramme konzipiert. ^"^ Das MAP schreibt die Entwicklung von Management- und Leadership-

Skills vor.965 Dabei regt es die Zusammenarbeit mit Extemen (Universitaten, privaten Organi-

sationen) im Bereich der Aus- und Fortbildung an.966

Einen konkreten Zusammenhang zwischen neuen Steuerungsinstrumenten und Fortbildungen

gab es im Bereich der Qualitatsinitiativen: Fuhnmgskrafteschulungen haben die Initiativen

zimi Qualitatsmanagement begleitet.^^?

In den Ministerien wird hingegen vor allem von den Mitarbeitem keine ausgepragte Ande-

rung in den Aus- und Fortbildungssystemen festgestellt. Die Frage nach Anderungen im Aus-

und Fortbildungssystem wurde von den befragten Mitarbeiter im Durchschnitt eher negiert

(Ministeriimi A: 3,63; Ministerium B: 3,57).

Folglich entspricht bislang die Forderung nach Aus- und Fortbildungen im Rahmen der Ein

fuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration nicht den Realitaten vor

Ort. Dies konnte auch durch Projektgruppenmitglieder bestatigt werden.


Die spanische Zentraladministration wird noch von einem Juristenmonopol dominiert. Nieto

kritisiert das Juristenmonopol und formuliert, dass, so lange man das Gesetz respektiert, alles

zulassig sei: Kosten, Verspatungen, Ineffizienz, Lahmimg. ^^ Jedoch zeichnet sich eine Ten-

denz zu einer Zunahme an Okonomen im offentlichen Sektor in Spanien ab. Diese Entwick-

lungen belegt Parrado mit Zahlen: 1973 waren noch 61% der Beamten mit Personalverant-

wortung Juristen und 11% Okonomen, 1996 waren dies 37% respektive 31%.969

Wahrend vermehrt Personal mit einem wirtschaftlichen Hintergrund eingestellt wird, ist Ftih-

rungskompetenz bislang noch keine Einstellungsanforderung.^^o Dabei wird diese Kompetenz

von den Ministerialen als ein sehr wichtigstes Einstellungskriterium fiir Ftihrungskrafle gese-

hen. Bei einer Mitarbeiterbefragung im Jahre 1990 in mehreren Ministerien wurde als das

963 Vgl. Montesinos/ Vela (2003), S. 745; Zapico (1996a), S. 95; Zapico (1999), S. 1, 13; Caldes (2000), S. 49.

964 Vgl. OECD (2000d), S. 10; OECD (2000c), S. 10. 965 Vgl. MAP (2002a), S. 153-154. 966 Vgl. MAP (2000), S. 111. 967 Vgl. MAP(2000), S.70; OECD (2000d), S. 8. 968 Vgl. Ortega (1996), S. 22. 969 Vgl. Parrado (1996), S. 260-262. 970 Vgl. MAP (2002), S. 86.

274

wichtigste Qualitatsmerkmal ministerieller Arbeit die Organisations- und Kommunikationsfa-higkeit der Fiihrungskrafle, gefolgt von der Fahigkeit, Teams zu fiihren, genannt. ' ^

Neben mangelnder Beriicksichtigung von Fiihrungskompetenzen bei Neueinstellimgen wer-den von Experten die noch sehr zentralisierte Personalrekrutienmg sowie die Unmoglichkeit der Personalentlassung bei ungenugender Arbeitsleistung gesehen.9'72 Auf einige positive Anzeichen, dass sich auch in diesem Einflussbereich Veranderungen voll-ziehen, macht die OECD aufinerksam. Beispielsweise gibt es Personalversetzungen zwischen einzelnen Ministerien, die auf Reformprojekte zuriickzufuhren sind. ''' Des Weiteren verweist die OECD auf Vereinbanmgen zwischen Ministem und Direktoren der spanischen Administration, in denen letzteren Personalverantwortung iibertragen wird. ^^ Eine Lockerung des Personalrekrutierungsverfahrens fmdet statt.

Folglich zeichnen sich langsam Veranderungen im Bezug auf die Personaleinstellungsverfah-ren ab. Diese diirfen aber nicht im direkten Zusammenhang mit den Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration gesehen werden.

Zusammenfassung zu den organisatorischen Rahmenbedingungen Keine der drei organisatorischen Rahmenbedingungen ist im direkten Zusammenhang mit neuen Steuerungsinstrumenten verandert worden. Die Mitarbeiter der Ministerien A und B wurden gebeten, die drei GroBen nach ihrer Einflussintensitat auf Einfuhrungsergebnisse zu gewichten. Dabei wurden an erster Stelle mit durchschnitthch 13,74 Punkten das Aus- und Fortbildungssystem, an zweiter Stelle mit 12,92 Punkten das Anreizsystem und mit nur 3,34 Punkten die Personaleinstellungs- und Personalentlassungsmodalitaten gesehen. Auffallig ist, dass im Ministerium B einige wenige Mitarbeiter die Einflussintensitat der Personaleinstellungs- und Personalentlassungsmodalitaten genauso hoch einschatzen wie die der beiden an-deren GroBen. Dies kaim vielleicht durch den groBeren Anteil an Nicht-Juristen im Ministerium B erklart werden.


Die folgenden Ausfuhrungen werden zeigen, dass die hohe Bedeutung der Veranderung der Verwaltungskultur fiir eine erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente von Experten, Ministerialbeamten und auch Politikem kommuniziert wird. In der Praxis ist diese Forderung auch in Spanien bislang nicht ausreichend umgesetzt worden.

Die Notwendigkeit eines Kulturwandels im Zuge der Implementierung neuer Steuerungsinstrumente wird von vielen Experten als conditione sin qua non gesehen. Beispielsweise be-zeichnet Albi die Verwaltungskultur als die Wurzel der Btirokratien, die verandert werden

971 Vgl. MAP (2000), S. 57. 972 Vgl. Parrado (1996), S. 268, 270; Zapico (1999), S. 973 Vgl. OECD (2000d), S. 9.

Vgl. OECD (2000d), S. 11. 974

275

milsse. ^s Moreta sieht die Verandenmg der Verwaltungskultur als „la unica f6rmula" an, um

neue Steuerungsinstrumente implementieren imd korrekt anwenden zu kdnnen. ''

Als konkrete Werte, die sich im Zuge der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente andem

miissen, wurden die Ziel-/ Ergebnisorientierung^^^, die Verantwortungsdelegation^'^s un^ die

Lemkultur ' ^ jm theoretischen Teil herausgestellt und durch spanische Autoren bestatigt.

Mendoza verweist darauf, dass der fur eine erfolgreiche Einfuhrung von Reformen erforderli-

che Kulturwandel unterschatzt worden und deshalb zu wenig berucksichtigt worden ist: „La

magnitud del cambio cultural en las Administraciones piiblicas es mucho mayor de lo que en

principio se creia." ^® Ahnlich schatzt Parrado die Situation ein: „..., the organizational culture

of the public sector was not ready for such radical reforms."^^^ Zapico konstatiert rein mecha-

nische Veranderungen wie beispielsweise die Anderungen von Formaten oder Systemen ohne

kulturelle Verandenmgen.^^^ in der spanischen Verwaltung dominiere weiterhin die Regelori-

entierung: „Every accepts the need to shift from a concern with legality to a concern with re

sults, but reform efforts by the Ministry for Economy and Finance have been based primarily

on new laws, regulations and manuals on procedures."^^^

Lediglich Parrado verweist auf alhnahliche Kulturanderungen in der spanischen Verwaltung: „However, the modernization idea has spread throughout the public service and there is some evidence of a development of a new administrative culture. Some top civil servants clearly see themselves as managers with responsibility to deliver services and not merely administrators applying the law.'' *"* Richart sieht in der bewusst eher langsamen Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der spanischen Zentraladministration die Chance, dass die "kulturellen Zutaten" mitverandert werden kSnnen. ^s

Die Mitarbeiterbefragung zu Anderungen in den Arbeits- und Verhaltensweisen zeigte in den

beiden Ministerien unterschiedliche Ergebnisse. Wahrend im Ministerium A die Fragen nach

einer Wahmehmung neuer Arbeits- und Verhaltensweisen mit der Durchschnittsnote 4,0,

nach einem gr66eren Verantwortungsspiekaum mit 4,06 und nach der Durchftihrung von

Zielvereinbargen mit 3,93 beantwortet wurden, wurden diese Fragen im Ministerium B mit

besseren Noten bewertet (3,12; 3,43; 2,57). Innerhalb beider Ministerien gab es hohe Stan-

dardabweichungen. Dies kann auf unterschiedliches Fiihrungsverhalten der Vorgesetzten zu-

riickgefuhrt werden.

975 Vgl. Albi et al. (1997), S. 185,212-213. 976 Moreta (2000), S. 49. '^'^ Vgl. Nieto (1992), S. 150; Albi et al. (1997), S. 245; Mendoza (1998), S. 237; MAP (2000), S. 56; Utrilla

delaHoz(1999),S.58. 978 Vgl. MAP (2000), S. 54-56, 102; Zapico (1999), S. 13. 979 Vgl. Mendoza (1998), S. 259; Richart (1994), S. 324; Zapico (1989), S. 203; Zapico (1993"), S. 136-137;

Zapico (1997), S. 3; Zapico (2000a), S. 101. 980 Mendoza (1998), S. 243. tibersetzimg: Das AusmaB des kulturellen Wandels in den offentlichen Verwal-

tungen ist viel grSBer als man anfangs dachte. 981 Parrado (1996), S. 275. 982 Vgl. Zapico (1996a), S. 97. 983 Zapico (1993a), S. 135. 984 Parrado (1996), S. 270. 985 Richart(1994),S.315.

276

Ziel- und Leistungsorientierung Sowohl in der Literatur^^^ als auch in den geftihrten Interviews manifestierte sich, dass auch in Spanien weiterhin die Regelorientierung dominiert. Die Griinde dafur sind vielfaltig. Zapi-co fiihrt als Grund ftir die mangelnde Ziel- und Leistungsorientierung der Ftihrungskrafte im offentlichen Sektor deren Angst vor KontroUen im Rahmen der Einfuhrung von Steuerungs-instrumenten an. Die Instrumente werden nicht als Moglichkeiten von Effektivitats- und Effi-zienzkontrollen angesehen, sondem als Instrumente der Uberwachung. ' Parrado verweist auf die tiefVerwurzelte "public law tradition"^^^ der spanischen Administration sowie die da-mit verbundene Dominanz von Juristen.

Verantwortungsdelegation Fakt ist, dass die Fiihrungskrafte der spanischen Zentraladministration bis heute keine Bud-getverantwortung innehaben. ^^ Ein anderes Bild zeigt sich wie oben dargestellt bezuglich der Personalauswahl. Unabhangig von tatsachlich praktizierter Verantwortungsdelegation befiir-worten befragte Mitarbeiter und Ftihrungskrafte eine verstarkte Verantwortungsdelegation zwischen Politik und Administration und innerhalb der Ministerien.

Lernkultur Eine Arbeitsweise, die Fehler zulasst, und eine Arbeitshaltung, die offen gegenuber Innovati-onen ist, sind nach empirischen Erkenntnissen nur sehr rudimentar in der spanischen Zentraladministration anzutreffen. Dies wird in der Literatur bestatigt. "There appears to be a general lack of organizational capacity for learning and development in Spanish Administration."^^^ Auch wird die Eigenbrotlerei kritisiert. Der Austausch zwischen Ministerien uber Einfiih-rungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente wird als unzureichend angesehen. „If the challenge that faces the Spanish public administration with respect to performance-based accountability can be summed up in one line, it is that there have been many isolated reforms with too little overall learning."^^^ Erste Anzeichen von Veranderungen beztiglich der Lernkultur und Innovationsbereitschaft gibt es jedoch. Beispielsweise haben Ftihrungskrafte der Administration die Moglichkeit, einige Jahre ihres Berufslebens in der Privatwirtschaft zu arbeiten, ohne den Anspruch auf ihren Arbeitsplatz zu verlieren. "Interestingly, after five years' service, members of a corps are allowed to leave the civil service to work in private industry. They can stay out of the public sector for up to 15 years and still return to a job at the same grade."992

986

987

988

989

990

991

992

Vgl. Parrado (1996), S. 257; Zapico (1999), S. 13. Vgl.Zapico(1997),S.2,71. Vgl. Parrado (1996), S. 276. Vgl. Parrado (1996), S. 271. Zapico(1992), S. 66. Zapico(1997), S. 3. Parrado (1996), S. 261-262.

277


Spanische Ministerien bzw. Behorden, in denen neue Steuenmgsinstrumente erfolgreich ein-

gefuhrt worden sind und in der Literatur genannt werden, verftigen iiber sehr hohes Engage

ment einzelner Personen.

Veranderungsprozesse in der spanischen Sozialversicherungsanstalt zeigen auf, dass Enga

gement der Fiihnmgsspitze den Erfolg von Einftihrungsprozessen neuer Steuenmgsinstrumen

te in sehr grofiem MaBe determiniert hat. Der Leiter des Instituts, Constantino Mendez, hat

sich selbst dazu entschlossen, in seinem Institut Programmbudgetierung und Management by

objectives einzufiihren und dies mit Vehemenz durchgesetzt. ^^

Dass ausgepragtes Engagement fur neue Steuenmgsinstrumente auf ministerieller Ebene auch

die Politiker zu Veranderungstragem bewegen kann, zeigen die Qualitatsinitiativen des MAP.

Das MAP hat 2-3 Jahre tjberzeugungsarbeit bei den PoHtikem geleistet, um die geplanten

QuaUtatsoffensiven implementieren zu konnen. ,J[)er Kampf mit den PoHtikem hat gezeigt,

dass deren Engagement nur dann realistisch ist, wenn die Programme auch politisch vorteil-

haft sind. " hn MAP war das Engagement der Unterabteilungsleiter fur die QuaUtatsinitiativen

(sub-directores) sehr ausgepragt. Dir Engagement erklart sich neben personUcher Uberzeu-

gung durch verbesserte Reputation auf ministerieller und politischer Ebene.

Dass im Ministerien B mehr administrative Veranderungstrager anzutreffen sind als im Mi-

nisterium A kann die unterschiedlichen Wahmehmungen der Mitarbeiter beztiglich der Ein-

fuhrungserfolge sicherlich miterklaren. Auf die Frage, ob die Fiihrungskrafte der Administra

tion die Einfuhrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente untersttitzt haben, antworteten die

Mitarbeiter des Ministeriums A im Durchschnitt mit der Note 4,06 und im Ministerium B mit

der Note 2,45.

Interessant ist hingegen, dass in beiden Ministerien der Visions-, Leitbilderarbeitung im

Rahmen von Veranderungsmafinahmen genauso viel Bedeutung beigemessen wird wie dem

aktiven Vorleben der Veranderung durch die Vorgesetzten. In alien iibrigen Landem und dort

evaluierten Ministerien gab es durchweg mehr Stimmen fiir das Vorleben von Neuerungen

durch die Vorgesetzten.

Als Grunde fur das geringe Engagement der Fiihrungskrafte im Ministerium B wurden eine

gefurchtete verstarkte Kontrolltatigkeit der Politik, Egoismus und Routineverhaftung ange-fuhrt.994

Zapico kritisiert allgemein die mangelnde Koordination zwischen den Fiihnmgskraflen inner-

halb von Ministerien bezuglich der Einfuhrungsprozesse neuer Steuenmgsinstrumente, sodass

sich kein „ministerieller Engagementboom" abzeichne. ^^

993 VglParrado (1996), S. 273. 994 Siehe auch Bastos (2002), S. 16; Gonzalez-Paramo (1995), S. 16; Parrado (1996), S. 275; Caldes (2000), S.

49. 995 Vgl. Zapico (1997), S. 2.

278

Einige wenige Beispiele illustrierten die Vorteilhaftigkeit der Existenz administrativer Veran-denmgstrager bei Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente im spanischen Fall. Ein generelles positives Engagement administrativer Fiihrungskrafte fur neue Steuerungsinstrumente zeichnet sich bis dato jedoch nicht ab.

Zusammenfassung zu den internen Einflussfaktoren Wenn auch auf Grundlage einer dtinnen Datenbasis so konnten die Ausfiihrungen zum Ein-flussfaktor „Veranderungstrager der Administration" die Hypothese 2 starken. Die Zufrieden-heit von Mitarbeitem mit den Einfuhrungsprozessen korreliert positiv mit dem Engagement der Fiihrungskrafte des Hauses. Die Auspragungen der ftinf internen Einflussfaktoren zeigen ein bislang eher niichtemes Bild bezUglich der Einftihrungsprozesse auf: weder sind organisatorische Rahmenbedingungen im Zuge der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente verandert worden, noch zeichnen sich neue Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen in den Ministerien ab.

4.3.4 Strukturdaten

4.3.4.1 Pohtisierungsgrad

Da sich Einfuhrungserfolge neuer Steuerungsinstrumente in Spanien auf das offentliche Rechnungswesen und das Qualitatsmanagement begrenzen, konnen keine Aussagen Uber die Einflussintensitat des Politisierungsgrades getroffen werden. Denn diese beiden Instrumente sehen keine Definition und Operationalisierung von Zielen vor, weder von leicht zu quantifi-zierenden noch von hoch politischen Zielen. Altemativ kann konstatiert werden, dass Steuerungsinstrumente, die die politische Ebene nicht tangieren, schneller zu implementieren sind als Steuerungsinstrumente, die politische Zielformulierungen und deren Operationalisierungen beinhalten. Dies zeigt der spanische Fall auf.


Beziiglich der Organisationsstruktur zeichnet sich eine Reduzierung von Abteilungen in den Ministerien ab, dies jedoch auch nicht im direkten Zusammenhang mit den Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente. In den Jahren 1996 bis 2000 konnten 35% der Direkto-rate abgeschafft werden, sodass es heute 206 statt 317 Direktorate uber alle Ministerien ver-teilt gibt.996

Kritisiert wird hingegen, dass die Strukturen der Arbeitseinheiten der Ministerien nicht mit den zu realisierenden Aufgaben ubereinstimmen. ' Dieses Defizit nimmt das MAP in seinem Weifibuch auf und regt dort die Orientierung der Organisationsstruktur an Zielen an. Bisheri-ge Organisationsformen und Aufgaben mtissten kritisch in bezug auf die aktuellen Realitaten hinterfi-agt werden. ^^ Diese Anregung wurde von den untersuchten Ministerien bislang noch nicht aufgegriffen.

^ 6 Vgl. OECD (2000d), S. 9. 997 Vgl. Parrado (1996), S. 268; Mufioz (2000), S. 84. 998 Vgl.MAP(2000),S. 99-101.

279


Als Hauptargument filr das Scheitem der EinfUhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente

in der Zentraladministration wird von einigen Verwaltungsexperten eine schlechte Planung

durch die verantwortlichen Implementierer angefuhrt. ^^ Weitere Hemmnisse sein eine zu

kostspielige und nicht wirksame Projektdurchfiihnmg sowie eine unzureichende Definition

von Kompetenzen und Verantwortlichkeiten im Rahmen der Projekte. ooo Djg Mitarbeiter des

vergleichsweise weniger erfolgreich eingestuflen Ministeriums A zeigen sich unzufriedener

mit der Arbeit der Projektgruppe (Durchschnittsnote 3,56) als die Mitarbeiter des Ministeri

ums B (Durchschnittsnote 2,71). Diese unterschiedliche Bewertung konnte durch Fiihrungs-

krafte der Ministerien bestatigt werden.


Bin Einflussfaktorenmanagement hat in keinem der untersuchten Ministerien stattgefunden.

Man habe zwar an der einen oder anderen Stelle versucht, potentielle Einflussfaktoren zu be-

riicksichtigten, von einem institutionalisierten Einflussfaktorenmanagement sei man aber

noch weit entfemt.

Auch in den Reformversuchen in den 80er Jahren hat Zapico durch seine empirischen Erhe-

bungen Planungsfehler als Scheiterungsursachen herausgefimden: „La propia reforma nace

con errores de planteamiento."^^^ Als Ursache fur die Planungsfehler fiihrt er an, dass die

Komplexitat der Reform eindeutig unterschatzt worden sei. 1002 Potentielle Einflussfaktoren

Oder Erfolgshemmnisse sind nicht oder zu spat ins Zentrum der Planung der Veranderungs-

prozesse geriickt.

Sowohl Mitarbeiter als auch Fiihrungskrafte der Administration messen einem professionellen

Einflussfaktorenmanagement hingegen weniger Bedeutung als den ubrigen Aktivitaten der

Projektgruppe bei. Die befragten Mitarbeiter stufen vor allem die Information und Einbindung

des Personals in den Veranderungsprozess als erfolgsentscheidend ein.

4.3.5.2 Erarbeitung einer sinnvoU anwendbaren Konzeption

Als wesentliche Aufgabe der fur die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in der spani-

schen Zentraladministration verantwortlichen Projektgruppen wird von den Ftihrungskraflen

der Administration die Konzipierung der Steuerungsinstrumente angesehen. Dass die konzi-

pierten Instrumente auch in Spanien oft wenig an die Erfordemisse des offentlichen Sektors

angepasst bzw. bislang zimi groBen Teil nicht konsequent implementiert worden sind, konnte

im Abschnitt 4.3.1. illustriert werden.


Clapes hat durch empirische Studien festgestellt, dass ControUingsysteme in denjenigen Be-

reichen funktionieren, in denen die von der Anwendung betroffenen Akteure deren Vorteile

^ Vgl. Nieto (1992), S. 150-157; Baiion-Martinez (1992), S. 3. 1000 Vgl. Etxebarria (1989), S. 55; Parrado (1996), S. 27. 1001 Zapico (1989), S. 193. Ubersetzung: Die Reform ist mit Planungsfehlem geboren. 1002 Vgl. Zapico (1989), S. 201-202.

280

verstehen. 003 Bastos konstatiert, dass die wesentlichen Implementierungsfehler in der fal-schen oder unzureichenden Rhetorik begnindet liegen. In Spanien scheinen einzig und allein Effizienzbestrebungen und keine Effektivitatsbestrebungen im Mittelpunkt der Reformbemu-hungen zu stehen. ^^^ Neben der inhaltlichen Kritik, die auch Zapico auBert, hebt dieser die Existenz von asymmetrischer Information innerhalb der Akteursgruppen hervori ^^ und ver-weist auf die „exceziva centralizacion"^^^^ der Kommunikation, die der Akzeptanz der Ein-fuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente hinderlich ist.

Asymmetrische Informationen innerhalb einzelner Akteursgruppen konnten durch die ganz unterschiedlichen Kenntnisse der Mitarbeiter gleicher Abteilungen iiber Steuerungsinstrumente bestatigt werden. Uberraschend war, dass Mitarbeiter eines Ministeriums ganz unterschied-liche Steuerungsinstrumente, die in den letzten Jahren konzipiert wurden, aufgezahlt haben. Die Empirie zeigt des Weiteren eine positive Korrelation zwischen Zufriedenheit mit der In-formationspolitik und der allgemeinen Zufriedenheit mit den Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente auf. Die Mitarbeiter des Ministeriums B fuhlten sich gut, teilweise sogar sehr gut informiert (Durchschnittsnote im Ministerium B: 2,07 versus 3,81 im Ministe-lium A). Kritisiert wird hingegen auch in diesem Ministerium, dass die aus der Konzeption und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente resultierenden Konsequenzen unzureichend aufgezeigt worden sind.

Neben transparenter Information iiber Sinn und MaBnahmen der Veranderungsprozesse for-dem Zapico und Extebarria die Einbindung des Personals der Administration in die Konzeption und Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente. Zapico begnindet dies vor allem damit, dass nur so die Steuerungskonzeptionen an die Organisationsspezifika angepasst werden konnen. 00'7 Extebarria sieht in der Einbindung eine sehr gute Moglichkeit, die Akzeptanz des Personals flir neue Steuerungsinstrumente positiv zu beeinflussen. ^^^

Die Mitarbeiter des Ministeriums A fuhhen sich wenig oder gar nicht in den Einfiihrungspro-zess integriert (Durchschnittsnote 3,18). Die Mehrzahl der Mitarbeiter des Ministerium B zeigte sich mit der Einbindungsintensitat zufiieden (Durchschnittsnote 2,57).

Change-Konzepte und MaBnahmen zur Gewinnung von Veranderungstragem wurden in den untersuchten Ministerien nicht erstellt bzw. nicht durchgefuhrt.

1003 vgl. Clapes (2000), S. 46.

004 Bastos (2002), S. 8. 1005 Vgl. Zapico (1999), S. 13. 1006 Zapico (1989), S. 56; Zapico (1997), S. 78. 1007 Vgl. Zapico (1997), S. 78. 1008 Vgl. Etxebarria (1989), S. 58.

281


Albi ftihrt neben konzeptionellen Schwierigkeiten als Hauptgnmd fiir das Scheitem der ver-

suchten Einfuhnmg einer zielorientierten Budgetiemng in der Zentraladministration ein

schlechtes Projektmanagement an. ^ ^

Parrado verweist darauf, dass in Spanien vor allem ein klarer Plan fur die Umsetzung der Mo-

demisienmgsprojekte fehle. ^

Pintor hebt die Projektdurchfuhrung und auch Koordination von verschiedenen Projekten als

den entscheidenden Erfolgsfaktor hervor. Dies habe sich bei den 204 Projekten gezeigt, die

weiter oben angesprochen worden sind. In denjenigen Abteilungen, in denen die einzelnen

Projekte vemiinflig geplant und koordiniert worden sind, habe sich eine Arbeitskultur entwi-

ckelt, die sich offen gegeniiber den neuen Steuerungsinstrumenten zeige.^^'^

Zapico bemangelt in diesem Zusammenhang neben Planungsunzulanglichkeiten fehlende punktuelle und abschheBende Evaluierungen. ^^^

Beztiglich der zeitlichen Komponente zeigt sich auch im spanischen Fall eine Diskrepanz

zwischen Expertenforderungen und der vorgeflindenen Realitat. Wahrend Theoretiker schnel-

le Reformerfolge als erfolgsdeterminierend erachten^ is^ gjeht die Realitat in den Ministerien

anders aus und wurde wie folgt in einem hiterview begrundet. „Las cosas del palacio van

despacio."io'^

Der spanische Fall illustriert, dass gute Projektarbeit einen positiven Einfluss auf die Zufrie-

denheit der Ministerialen mit Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente haben kann.

Das Vorgehen der Projektgruppen wird deshalb auch von den befragten Personen als erfolgs-

entscheidend eingestuft. Dies verdeutlicht abschlieBend folgende Bewertung durch die Mitar-

beiter. In Hinblick auf die Einflussintensitat verschiedener Einflussfaktoren bewerteten die

Mitarbeiter mit durchschnittlich 12,19 Punkten den Erfolgsfaktor „Veranderungstrager der

Administration" als am starksten erfolgsdeterminierend. Ahnlich wichtig schatzen sie das

Vorgehen der Projektgruppe ein (11,88 Punkte). Die ubrigen drei Einflussbereiche -exteme

Einflussfaktoren, organisatorische Rahmenbedingungen sowie die Verwaltungskultur- werden

als weniger erfolgskritisch eingestuft.

Auf die abschheBende Frage an die Interviewpartner, welches aus ihrer Sicht die wichtigste

Erfolgsdeterminante sei, gaben Projektgruppenmitglieder den Einflussfaktor „Veranderungs-

trager der Politik" und die Fiihrungskrafte zu etwa gleichen Anteilen das „Vorgehen der Pro

jektgruppe" und „Veranderungstrager der Politik und Administration" an.

4.3.6 Zusammenfassung

Auch die spanische Empiric konnte zeigen, dass Einfuhrungsergebnisse neuer Steuerungsin

strumente in Politik und Administration nicht monokausal erklart werden konnen. Ein wesent-

1009 Vgl. Albi (1997), S. 223.

1010 Vgl. Parrado (1996), S. 275.

1011 Vgl. Richart (1994), S. 322. 1012 Vgl. Zapico (1989), S. 201-202. 1013 Vgl. Nieto (1992), S. 156-157. 1014 Ubersetzung: Die Angelegenheiten des „Palastes" gehen langsam voran.

282

licher Erfolgsfaktor scheint auch im Fallbeispiel Spanien der Reformwille der Fuhrungskrafte der Administration und der Politiker zu sein (Hypothese 1 und 2). Letztere haben die Reform des offentlichen Rechnungswesens, die Grundung von Agenturen und -nach langer Uberzeu-gungsarbeit- die Einfuhrung eines flachendeckenden Qualitatsmanagements befurwortet und vorangebracht. Diese drei Reformbereiche stellen allerdings Bereiche dar, die keine Ziel-defmition und Indikatorenbildung durch die Politik erforderlich machen. Der Politiker muss weder Zieltransparenz noch Machtverlust durch Verantwortungsdelegation an die Administration beftirchten.

Auf ministerieller Ebene wurden mangelhafte Konzepte als Implementierungshemmnisse genannt (Hypothese 3). Die Konzeptionen berucksichtigen zu wenig die Rahmenbedingungen offenthcher Verwaltungen und werden als oft sehr biirokratisch eingestuft. Ob sinnvoU an-wendbare Konzeptionen allerdings ausreichend flir politisches und administratives Engagement sind, konnte nicht aufgezeigt werden.

Interessante Aufschliisse gibt der spanische Reformprozess tiber die Macht und Ohnmacht von Gesetzen. Es wurden Gesetze erlassen, die der Einfiihrung beispielsweise des offentlichen Rechnungswesens forderlich waren. Andererseits wurden Gesetze, die die Einfiihrung von Zielsystemen imd Indikatorenbildung vorgeschrieben haben, ignoriert. Demnach ist der Gesetzeskraft eine noch starkere Macht iibergeordnet: der Wille der Regierung.

Mangel im Projektmanagement wurden schon in den umfangreichen Reformbestrebungen in den 80er Jahren identifiziert. Der Vergleich von Einfiihrungsprozessen in zwei unterschiedli-chen Ministerien hat gezeigt, dass sich diejeningen Ministerialen zufriedener mit den Einfiihrungsprozessen zeigten, die sich gut informiert und eingebunden fiihlten und die Konzeption der Steuerungsinstrumente als eher sinnvoll erachteten. Ein professionelles Vorgehen der fur die Implementierung der Steuerungsinstrumente verantwortlichen Projektgruppen ist demnach erfolgsdeterminierend. So konnte auch durch den spanischen Fall die Hypothese 5 ge-stiitzt werden.

Die Hypothese 4 konnte mangels Datengrundlage weder bestarkt noch widerlegt werden.

Das fiir erfolgreiche Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente notwendige Zusam-menspiel der Einflussfaktoren, -Existenz von Veranderungstragem, eine gute Konzeption und letztlich ein professionelles Vorgehen der Projektgruppe- wird auch von spanischen NPM-Experten gefordert. ^^^

4.4 Niederlande

Die Niederlande haben in den vergangenen zwanzig Jahren eine grundlegende Reform der offentlichen Verwaltung durchgefiihrt. Im Gegensatz zu vielen anderen OECD Mitgliedstaa-ten wurde dabei eine eher langsame, inkrementalistische und schrittweise, konsensual orien-

Vgl. Luis-Menendez (1995), S. 87; Zapico (1996a), S. 94.

283

tierte aber durchgehend konsequente Reformstrategie gewahltJ^^^ Besonders innovative Re-formen im Bereich offentlicher Steuerungssysteme sind eher rar, da die niederlandische Ver-waltungsreform in der langen Tradition der konsensualen Umsetzimg in eine gnmdlegende gesamtstaatliche Reform eingebettet ist, die radikalen Reformen entgegen steht. Erklart werden die konsensual angelegten, zeitintensiven Reformen durch die vorherrschende Regiemngsform von Koalitionsregienmgen in den Niederlanden. Es braucht Zeit, bis alle Koalitionspartner erreicht und von anstehenden Verandenmgen uberzeugt sind. Ist diese Hiir-de iiberwimden, profitiert das niederlandische System von einem grofien Konsens der Veran-derung.1017

Die 80er Jahre waren in den Niederlanden von Dezentralisienmgs- und Privatisierungsbestre-

bungen gekennzeichnet. Innerhalb der Verwaltungen standen die Veranderung von Verwal-

tungsablaufen und Personalkiirzungen auf der Agenda. Dariiber hinaus wurden umfangreiche

Reformen des Finanzmanagements und der Budgetierung in der Zentralverwaltung und in den

lokalen Verwaltungen durchgefuhrt. Beispielsweise wurden Verbesserungen an der Prasenta-

tion des Haushalts vorgenommen, die zu selbsterklarenden Budgets fuhrten und auch Budget-

vergleiche ermoglichten. Bis 1989 wurden diese Politiken und die Reorganisationsprojekte

relativ unabhangig von den einzelnen Ministerien durchgefuhrt. ^^^

Um die Wirksamkeit der VeranderungsmaBnahmen zu steigem, entschloss sich ein neues Ka-

binett im Jahre 1990 diese zu einer „Great Efficiency Operation" zusammenzufuhren.^^^^ Das

neue Kabinett fuhrte ein Jahr spater die sogenaimten „reconsideration reports" ein, die eine

kritische Betrachtung zur Regierungspolitik zum Ziel batten und ergebnisorientiertes Mana

gement als politische und administrative Handlungsmaxime vorsahen. 020 £)ies machte die

Einfuhrung bestimmter neuer Steuenmgsinstrumente erforderlich, im Speziellen Zielsysteme

inkl. Definition von Indikatoren, Kosten- imd Leistungsrechnungen und Evaluierungen.

"Evaluation investigation was introduced as a systematic and periodic instrument in every

policy-process: every now and then there has to be a critical review of whether a policy and

its execution delivers the intended results at the most efficient cost."^02i Parallel dazu wurde

die Delegation von Ressourcenverantwortung eingefiihrt. Dies impliziert sowohl verstarkte

Personal- als auch Finanzhoheit ftir die Administration. Beispielsweise koimen seitdem Gel-

der tiberjahrig ubertragen werden. Diesen Kurs setzte 1994 die neue Koalitionsregierung fort

und verstarkte die Forderung nach transparenten Ergebnisberichten und Entscheidungsgrund-

lagenfilrdiePolitik.1022

Parallel dazu wurden flexiblere ahemative Formen der Modemisierung zur bislang vorherr-

schenden programmatischen Planung von Verwaltungsreformen angestrebt, darunter bei-

1016 vgl. OECD (1999), S. 1; Nomden (2000), S. 31. ^017 Vgl. OECD (1998), S. 2; OECD (1999), S. 10; Nomden (2000), S. 29. 10^8 Zu den Politiken und ReorganisationsmaBnahmen vgl. Bac (2003), S. 591; OECD (1992), S. 189; Pollitt/

Bouckaert (2000), S. 247; OECD (1998), S. 1; Zapico (2000a), S. 97. 1019 Vgl. OECD (1992), S. 189. 1020 Vgl. Bac (2003), S. 591-592. 1021 Bac (2003), S. 592. 1022 Vgl. OECD (1998), S. 2.

284

spielsweise die Errichtung sogennanter „Agencies". Mit der Grundung von Agenturen konnte die Trennung der Politikformulienmg von deren Implementiemng umgesetzt werden. Diese Trennung sollte zu verstarkter Ergebnisorientierung imd einem besseren Finanzmanagement beitragen. Von 1994 bis 2000 sind 22 Agenturen institutionalisiert worden, die insgesamt 30.000 VoUzeitkrafte umfassen. Dies entspricht ca. 30% der im offentlichen Sektor Be-schaftigten in den Niederlanden. Die Agenturen unterliegen dem Prinzip der doppelten Buch-fiihrung. Sie werden von den ihnen zugeordneten Ministerien durch Kontrakte gesteuert. Da-bei ubt das Finanzministerium eine koordinierende Funktion aus. Wenngleich die doppelte Buchfuhrung angewandt und uber Produkte gesteuert wird, konnten bislang Effizienzsteige-rungen nicht eindeutig aufgezeigt werden: „The evaluation does not clearly demonstrate that the agency model has led to a more efficient way of working/' ^^s

Die Zentraladministration wird relativ erfolgreich tiber Ziele und Indikatoren gesteuert. Auf Initiative des Parlaments verfassen die einzelnen Ministerien seit dem Jahre 2002 „Steue-rungsberichte", die nach Zielfeldem gegliedert sind. Diesen Zielfeldem sind Budgets und in Ansatzen auch Indikatoren zur Messung des Zielerreichungsgrades zugeordnet. Grundlage fur die zielorientierten Jahresberichte war der sogennante „From Policy Budget to Policy Accounting (VBTB)i024«_Bericht des Parlaments im Jahre 1998, der als Beginn fiir eine effizien-tere und effektivere Zentraladminstration gesehen wird. ^ s

Verbesserungen sind weiterhin vor allem auf dem Gebiet der Messung von Outcomes zu leis-ten und der zielorientierten Budgetierung, die nach verstarkten KontroUmechanismen ver-langt.1026

Zusammenfassend kann einleitend festgehalten werden, dass der niederlandische Weg, eine inkrementalistische Vorgehensweise, peu a peu neue Steuerungsinstrumente institutionalisiert hat. Diese bediirfen nun weiterer Verbesserungen und intensiverer Anwendung.


Die Konzeptionen der einzelnen Steuerungsinstrumente sind in den Niederlanden zu einem abgestimmten Steuerungsmodell integriert, das dariiber hinaus einen vergleichsweise pragma-tischen Charakter aufweist.

Operationalisiertes Zielsystem Der Zieldefmition und deren Operationalisierung liegt im niederlandischen Fall fiir einen Au-Benstehenden eine pragmatisch erscheinende Vorgehensweise zugrunde. Seit einigen Jahren erarbeitet jedes Ministerium ca. flinf iibergeordnete Ziele, die in den einzelnen Abteilungen konkretisiert und mit Messindikatoren versehen werden. Somit resultiert eine iiberschaubare Anzahl an Zielen und Indikatoren. „Drawing attention to special items also increases the efficiency of the ministry's communication with respect to management with the Lower

023 Nomden (2000), S. 52 sowie zu weiteren Details zu den Agenturen vgl. ebd., S. 47-53; Zapico (2000a), S. 97; Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 247.

1024 VBTB: Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording. 1025 Vgl. Oosteroom/ Soons (2002), S. 5. 1026 Vgl. Zapico (2000a), S. 99-101.

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House." 027 Wahrend in den ersten Jahren ausschlieBlich Effizienzindikatoren die Zielerrei-chiing ausdruckten, werden zunehmend Effektivitatsindikatoren definiert und erhoben. Ein-mal im Jahr wird ein umfassender Ergebnisbericht pro Ministerium erstellt, der fiir das Parla-ment bestimmt, aber auch der Offentlichkeit zuganglich ist. ^ s jn diesem Bericht wird Re-chenschaft iiber Politikergebnisse und deren Kosten abgelegt.

Budgetierung und Kontrakte Politikprogramme werden neben Zielen, MaBnahmen, Akteuren und Deadlines mit Budgets versehen. In den zu erstellenden Jahresberichten werden den einzelnen Zielen Budgets zuge-ordnet. Lobeshymnen werden auf diese Veranderungen ausgesprochen, hier verdeutlicht durch Aussagen von Pollitt und Bouckaert und der OECD: „The Dutch .... have taken steps to change the format of budget documents, and to display much more performance information (either in the basic budget document or alongside it) than would have been usual twenty, or even ten, years ago." 029 j^^g change in the budgetary system in a more ,product* or result-oriented way forced each ministry and departmental unit to pay attention to its effectiveness and productivity."^^^^

Jedes Ministerium ist individuell fur die Erreichung seiner im Vorfeld definierten Ziele und die dafur benotigten Budgets verantwortlich. Die Budgets sind nach Politikbereichen geglie-dert. 031 Neben den jahrlich zu erstellenden Ergebnisberichten teih jedes Ministerium dem Parlament unaufgefordert Zielanderungen und unerwartete Budgetentwicklungen mit. Geplan-te Budgets konnen geringer oder hoher ausfallen, bei letzteren ist eine Autorisierung durch das Parlament notwendig. ^^^

Die Einfuhrung einer zielorientierten Budgetierung geht mit einer verstarkten Verantwor-tungsdelegation einher. Beispielsweise gibt es im niederlandischen AuBenministerium seit 1996 ca. 200 Budgetverantwortliche, von denen 150 in den einzelnen Botschaften sitzen, „free to spend their budget", so die Aussagen eines hiterviewpartners. Beraten und kontrol-liert werden sie vom Ministerium. Ziel der Listitutionalisierung der Budgetverantwortlichen ist die Forcierung des ergebnisorientierten Managements. Wenngleich in den ersten zwei Jahren der „neuen Freiheit" ein Kontrollmangel des Ministeriums resultierte, ist die Kontrolle der Budgetverantwortlichen mittlerweile durch Kontrakte und ein gutes Berichtswesen gewahr-leistet.

Kosten-, Leistungs- und Wirkungsrechnung Pollitt und Bouckaert sehen die Niederlande als mit eines der fortschrittlichsten Lander im Bereich des „performance measurements" an. ^ ^ Die Leistungsmessung ist mit der zielorien-

1027 Goebel/ Oosteroom/ Zwieten (2002), S. 4. 1028 vgl. OECD/ PUMA (1999), S. 7; Ministry of Finance (2000), S. 22; Bac (2003), S. 609. 1029 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 67. 1030 OECD (1999), S. 11. 1031 Vgl. Bac (2003), S. 602-603 sowie dort auch zu den einzelnen Budgetfunktionen: AUokations-, Manage

ment-, Kontroll-, Autorisiemngs- und makrookonomische Funktionen. 1032 Vgl. Bac (2003), S. 584, 587-588. 1033 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 87.

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tierten Budgetierung eng verbunden. Die fiir die Messung der Zielerreichung definierten Out-putindikatoren bilden die Grundlage der Leistungsmessung. Da bislang noch Outputindikatoren und nur in Ansatzen Outcomeindikatoren definiert wer-den, karin von einer fest etablierten Wirkungsrechnung noch nicht gesprochen werden.

Im Zusammenhang mit der Messung von Leistungen und Qualitaten kommt der „Accountabi-lity" eine besondere Rolle zu, die auch im „From Policy Budget to Policy Accounting"-Bericht adressiert wird: „The idea is to bring special circumstances explicitly to the attention of the States General. The learning process within the ministry will become visible and will be stimulated by not only reporting bottlenecks, but also paying attention to important quality improvements." 1 o '*

Zurzeit existieren in den Niederlanden zwei Kostenrechnungssysteme parallel: ein sogenann-tes "integrated commitment-cash accounting" und ein "accrual accounting". Ersteres wurde 1983 eingefuhrt, als das Budgetdefizit auBer Kontrolle zugeraten schien, so-dass seitdem mit dem „integrated commitment-cash accounting" folgendes Ziel verfolgt wird: „The systematic administration of commitments in addition to income and expenditure increases the controllability of (future) expenditure. The cash is the central direction unit within integrated commitment-cash-accounting The system is characterized by the use of an annual limit for expenditure."^^^5 Dieses System hat auch das in den Niederlanden bis dahin bekannte „Dezemberfieber" verabschiedet.

Das "accrual accounting", bei dem "cash" nicht die SteuerungsgroBe ist, sondem Produktkos-ten, ist bislang nicht flachendeckend eingefuhrt worden. Allerdings hat sich die Regierung die flachendeckende Einfiihrung auf die Agenda geschrieben: „After all, the policy budget... will link policy performance, poHcy tools and means ... the current poHcy system -so-called commitment-cash accounting- is not a suitable system for such a result-oriented budget. Accrual accounting -which the corporate sector, decentralized government and a large number of sections of the public service use- is more suitable for this. The government therefore intends to base the entire budget on accrual accounting within a few years. ^36 D^S notwendige Zusam-menspiel einer Kostenrechnung mit einer ergebnisorientierten Steuerung scheint in den Niederlanden verstanden worden zu sein: „The added value of accrual accounting increases if the system is applied in combination with a result-oriented management model." ^ '

Risikoanalyse In den niederlandischen Ministerien wurde mit dem Steuerungsinstrument der Risikoanalyse ein Modemisierungsinstrument eingefuhrt, das in den anderen Analyselandem so explizit und operativ keine Berlicksichtigung fmdet. In den Niederlanden werden nicht nur Ziele defmiert und mit Budgets versehen, sondem auch Risikoanalysen durchgefiihrt. Risikoanalysen sollen die Risiken operativer Prozesse aufdecken. AnschlieBend werden die Risiken priorisiert. Der „risk-owner" wird identifiziert. MaBnahmen zur Risikominimierung werden erarbeitet. Diese

1034 Ministry of Finance (NL) 2002, S. 5. 1035 Oosteroom/ Soons (2002), S. 1. 1036 Oosteroom/ Soons (2002), S. 3. 1037 Oosteroom/ Soons (2002), S. 4.

287

Art von Risikoanalyse ist mit der Analyse negativ leistungsbeeinflussender Faktoren ver-gleichbar.

Berichtswesen Auch das Berichtswesen ist der zielorientierten Budgetienmg angepasst. Unterjahrig werden regelmafiige Berichte uber die Entwicklung der Zielerreichungsgrade und Kosten pro Ziele erstellt. Der bereits erwahnte jahrlich zu erstellende Ergebnisbericht der Ministerien kann als ein auf oberster Ebene aggregiertes Berichtswesen interpretiert werden. ^ ^ Verbesserungen werden auch bezuglich des Berichtswesens angestrebt. Beispielsweise wird in einigen Ministerien zurzeit ein Managementinformationssystem aufgebaut, das an die Pla-niings- und Kontrollbedarfe der Ministerien angepasst wird.

Die Ausfuhrungen zu den Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente haben deren Pragma-tismus aufzeigen konnen. Es ist zu vermuten, dass diese zu einer positiven Einstellung der Anwender gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten beigetragen haben (vgl. Hypothese 3). Zumindest sind die Konzeptionen insbesondere vorteilhaft ftir die politische Ebene.



Formales, symbolisches Staatsoberhaupt der Niederlander ist der Konig. Verantwortung fur die Politik haben hingegen die Minister in ihren Zustandigkeitsbereichen. Dem Premierminis-ter kommen vor allem Koordinierungsaufgaben zwischen den Ministerien zu. Der Premiermi-nister ist ein Primus inter pares, der nicht autorisiert ist, anderen Ministerien Befehle zu ge-ben, sondem die Arbeit der Ministerien zu koordinieren hat. Dieser soUte folglich ein Literes-se an transparenten Zielen und Zielerreichungsgraden haben. Das niederlandische Staatssystem ist ein parlamentarisches Regierungssystem. Charakteristi-ka fur die Regierungszusammensetzung sind in den Niederlanden aufgrund der groBen An-zahl an Parteien Koalitionsregierungen. Die Regierungen haben die Mehrheit im Parlament, jedoch sind die Minister keine Parlamentarier. Ein weiterer Unterschied zum deutschen System ist die Regierungswechsel iiberdauemde Besetzung von Staatssekretarsposten. Die Arbeit der Ministerien scheint vergleichsweise stark auf der Implementierung von Pohtikvorgaben zu liegen. PoHtikformuHerung findet auBerhalb der Ministerien statt. ^^^


Zwei vertikale Strukturmerkmale des niederlandischen Systems sind ftir die Einfiihrungspro-zessse neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration von Bedeutung.

Erstens gibt es seit 1994 sogenannte Zelfstandige Bestuursorgane, autonome Verwaltungsbe-horden, kurz Agenturen, die „free of any direct ministerial intervention or responsibility** O' o sind, aber Rechenschaft uber Finanzen und Ergebnisse dem zustandigen Minister ablegen

1038 Vgl. Ministry of Finance (NL) 2000, S. 22. 1039 Zum niederlandischen System siehe Bac (2003), S. 583; OECD (1992), S. 189, 193; Nomden (2002), S. 28. 1040 Nomden (2000), S. 27.

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miissen.io i Im Zuge der Gnindung dieser Agenturen haben -ahnlich wie im franzosischen Fall- die Beamten der Zentraladministration gelemt -gewoUt oder ungewoUt- Verantwortung zu delegieren. Diese Erfahnmgen haben ihre Einstellungen beztiglich der Implementierung neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration beeinflusst. Die der konsequenten Anwendung neuer Steuerungsinstrumente inharente Verantwortungsdelegation scheint zu einer Selbstverstandlichkeit geworden zu sein.

Spannender und aussagekraftiger in Hinblick auf Aussagen zu Erfolgswahrscheinlichkeiten von Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente erscheint hingegen eine weitere Be-sonderheit des niederlandischen Falls. Seit dem 1. Januar 1995 gibt es in den Niederlanden den Senior Public Service (Algemene Bestuursdienst - SPS), der durch ein Koalitionsab-kommen im Jahre 1994 ins Leben gerufen worden ist. Ziel des SPS ist die strikte Trennung zwischen Formulierung und Implementierung von Politiken sowie eine bessere Koordinie-rung der Politiken der 13 Ministerien untereinander. Wahrend die heute insgesamt 660 Mitar-beiter, die aus alien Ministerien rekrutiert worden sind, die Politiken formulieren, ist es Auf-gabe der Ministerien diese zu implementieren. Die Mitarbeiter des SPS gehoren den vier hochsten Gehaltsstufen des Ministeriums an. Bei der Personalauswahl wird besonderer Wert auf ausgepragte Managementfahigkeiten und herausragendes Wissen im eigenen Arbeitsbe-reich gelegt. Im SPS gibt es ein Rotationsprinzip, sodass die Mitarbeiter in ihren Positionen nicht verhaftet sind. Der SPS ist dem Innenministerium zugeordnet, ist dort jedoch eine unab-hangige Einrichtung. ' ^

Die explizite und institutionalisierte Trennung von Politikformulierung und Politikimplemen-tierung macht ein funktionsfahiges Kontrollsystem erforderlich. Somit haftet systemimma-nenter Druck auf der niederlandischen Regierung. Da die Minister eine MittlerroUe zwischen dem SPS und ihren eigenen Ministerien wahmehmen, werden sie die Definition eindeutiger Politikziele eher befurworten, da sonst der „think tank" obsolet ware. Dariiber hinaus haben sie die Moglichkeit, bei Nichteinhaltung von Zielen, das „schwarze Schaf sowohl dem SPS (Formulierung unerreichbarer Ziele) als auch den Fiihrungskraften der Administration (schlechte Arbeit) zuzuspielen. Die Wahrscheinlichkeit, dass sich politische Fiihrungskrafte fiir die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in den Ministerialverwaltungen engagieren, ist demnach im niederlandischen Fall nicht unwahrscheinlich. Die Minister sind in persona fur die Arbeitsergebnisse ihres Ministeriums verantwortlich.i043 Wenngleich der Verfassung folgend die Ministerien gleiche Rechte und Pflichten haben, so liegen beispielsweise die Hauptveranwortlichkeiten fiir die Personalpolitik beim Innenministerium und die Koordinierung des Finanzmanagements und der Budgetierung beim Fi-nanzministerium.1044 D ^ Fokus der neuen Steuerungsinstrumente in den Niederlanden die zielorientierte Budgetierung ist, nimmt das Finanzministerium somit eine exponierte Stellung im Rahmen der VeranderungsmaBnahmen ein. Evaluierungen von politischen Programmen sind ebenfalls im Finanzministerium angesiedelt. ^^^^

1041 Vgl.OECD(1998),S.5. 1042 vgi Nomden (2000), S. 45. 1043 vgi Nomden (2000), S. 27.

1044 vgl. Nomden (2000), S. 28; Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 46. 1045 Vgl. Ministry of Finance (2002), S. 15, 30.

289

Trotz zentralisierter, iibergreifender ministerieller Zustandigkeiten haben alle Ministerien dennoch ihre eigenen Abteilungen fur Finanz-, Personal, Rechts- und Managementfragen. Diese relative Autonomie erklart sich auch durch die Verantwortlichkeit der Minister fur die Struktur und Aufgaben des eigenen Ministeriums. o^^ Dies bedeutet letzten Endes auch, dass jeder Minister fiir die Ergebnisse der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente ver-antwortlich istJ ' ' Dennoch, der Finanzminister "stimulates and lends a helping hand'' " ^ in den Reformprozessen und verleiht ihnen dadurch einen mehr systematischen, koordinierenden Charakter.1049


Auf die Bedeutung von Koalitionsregierungen fur die Reformbestrebungen im niederlandi-schen Fall wurde bereits einleitend verwiesen. Reformen wie die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente vollziehen sich in den Niederlanden inkrementell und graduell, da immer wieder ein Konsens zwischen den einzelnen Koalitionsparteien erreicht werden muss. Dass Reformen nicht versanden, ist deshalb wahrscheinlicher. Selbst bei veranderten Regie-rungsverhaltnissen nach Wahlen ist die Wahrscheinlichkeit groB, dass die neuen Regierungs-parteien zum Teil vorhergehende Reformbeschliisse mitgetragen haben. Im Unterschied zum deutschen oder spanischen Fall entsprechen die kleinen, graduellen Absichtserklarungen und entsprechenden MaBnahmen dem tatsachlichen Willen der Politiker.

Das Parlament besteht wie in Deutschland aus zwei Kammem. Die erste Kammer setzt sich aus 75 Mitgliedem der 12 niederlandischen Provinzen zusammen. Die zweite Kammer, die politisch wichtigere, besteht aus 150 Mitgliedem, die direkt fiir vier Jahre gewahh werden: „After the government, the Second Chamber has the right of initiative and the right of a-mendment."^^^^ Neben legislativen Aufgaben besteht die Hauptaufgabe des Parlaments darin, die Regierung zu kontrollieren: „This function is exercised in different forms. Members of the States General can question the government orally or in writing. They can interpellate ministers, organize parliamentary research committees, and propose motions, hi any case where they have asked to be informed, they have the right to get accurate information from the gov-emment."i05i

Dieses KontroUrecht konnen die Parlamentarier heute aufgrund transparenter Finanz- und Ergebnisberichte wahmehmen. Dafiir haben sie sich eingesetzt.


Auf nationaler Ebene gibt es keine bedeutenden Gesetze oder Vorschriften, die weder einer ergebnisorientierten Arbeitsweise im Wege stehen noch diese verpflichtend vorschreiben. Auch ohne Verfassungsanderungen konnte das Parlament den Willen nach mehr Transparenz iiber offentUches Handeln durchsetzen.

1046 vgl. OECD (1992), S. 200; OECD (1999), S. 11. 1047 Vgl. OECD (1998), S. 3. 1048 OECD (1999), S. 11. 1049 Vgl. Luder/ Jones (2003a), S. 47; Zapico (2000a), S. 95. 1050 Vgl. OECD (1992), S. 195. 1051 Vgl. OECD (1992), S. 196.

290

Auf kommunaler Ebene wurde ein Gesetz erlassen, das zur Output-Budgetierung rat. Dies hat keinen verpflichtenden Charakter, wenngleich „most municipalities and provinces now make useofthis"^o^2

Der Fall Niederlande zeigt, dass expliziter politischer Wille nicht zwingend mit Gesetzesan-derungen einhergehen muss, um die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor zu forcieren.

4.4.2.2 Budgetdruck

Die Niederlande hatten zu Beginn der 80er Jahre eine schwerwiegende wirtschaftliche Kri-sensituation zu iiberwinden. Das Staatsdefizit betrug 1982 7% des Bruttosozialproduktes. o^^ Das hohe Budgetdefizit sieht Nomden als einen wesentlichen Ausloser fiir die Modemisie-rungsmafinahmen der SOer/ 90er Jahre an.i< 54 J){Q Q E C D konstatiert in diesem Zusammen-hang, dass die prekare Finanzsituation vor allem auch der Veranderung der Regierungs-strukturen und -kulturen forderlich gewesen sei: „The change triggered for financial reasons stimulated a continuous improvement of both structure and culture of government in order to enhance effectiveness and efficiency."^^^^ Der Fall Niederlande illustriert somit, dass extre-mer Finanzdruck der Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten forderlich sein kann. Die Einfuhrung des „integrated commitment-cash accounting" ist eine Konsequenz des Budget-defizits Anfang der SOer Jahre.

Allerdings verwiesen Experten und Ftihrungskrafte der Administration auch daraufhin, dass dieser Einflussfaktor nicht iiberbewertet werden diirfe. .JBudgetdruck war ein Ausloser fur Reformen. Er bringt Reformen auf den Weg, aber er ist kein Erfolgsfaktor, der dafUr sorgt, dass die Implementierungen neuer Steuerungsinstrumente auch tatsdchlich funktionieren. "

4A.2.3 Einflussnahme durch den Burger

Kritik wurde vom niederlandischen Burger in den letzten Jahren zunehmend an der Qualitat offentlicher Produkte und an zu hohen Steuem und Gebiihren geiibt. ^^^ im Vergleich zu an-deren Landem wird in den Niederlanden die Regierungsarbeit in der Regel als positiv bewertet: „Despite the traditional and inevitable complaining (e.g. on taxes), its responsibilities are -mostly implicitly- valued and respected for their importance for society and individuals (and taxes are usually paid)."! ' "Rather than ,imposing' its decisions on society, government tries to get consensus on and support for them." ^^^ Wie in den anderen betrachteten Landem iibten die Burger keinen spezifischen Druck auf Regierung und Parlament aus, neue Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung ein-zufuhren. Die relative Zufriedenheit des Wahlers mit der Regierungsarbeit mag dies unter-mauem.

1052 OECD(1998),S. 5. 1053 vgl. Haffner/ Berden (1998), S. 1. 1054 Ygi Nomden (2000), S. 32. 1055 OECD(1999),S.9. 1056 Vgl. Buchholtz (2001), S. 530; Hafftier/ Berden (1998), S. 1. 1057 OECD (1999), S. 8, siehe auch dazu Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 246. 1058 OECD(1999), S. 8.

291


Charakteristisch fUr die niederlandischen Einfiihrungsprozesse neuer Steuemngsinstrumente

ist deren intensive Begleitung durch Experten mit relevantem praktischen und wissenschaftli-

chen Hintergrund: „... Dutch reforms emerged from a procession of committees and enquiries

which featured not only civil servants but also academics, auditors and individuals from the

business world - there was a fairly open market place of advice and ideas.'' ^^^ Kickert und

In't Veld verweisen auf eine der groBten „community of pubUc administration academics" in

Westeuropa.1060 Beide Gruppen benutzen ihre Einflussmoglichkeiten auf unterschiedliche Art

und Weise. Wahrend Theoretiker vor allem in Expertenkommissionen Beratung leisten, wer-

den die Einfiihrungsprozesse in der Zentraladministration in der Kegel eher von Untemeh-

mensberatem begleitet. Die Zusammensetzung des Personals des in Maastricht angesiedelten

„Institute for Public Administration" spiegelt die Doppelgleisigkeit wider. Zwei Drittel des

dort arbeitenden Personals stammt aus der Wissenschaft und ein Drittel aus der Praxis. ^^^

Interviewpartner sehen in der Integration von Experten in die Einfiihrungsprozesse eine wich-

tige Erfolgsdeterminante.


Auf Initiative des Parlaments wurde 1998 die zielorientierte Budgetierung in der Zentralad

ministration eingefiihrt. Um sich dem Thema anzunehmen, wurde eine entsprechende parla-

mentarische Kommission geschaffen. Ergebnis ihrer Arbeit war, dass jedes Jahr am 3. Diens-

tag im September der 2. Kammer des Parlaments politische Programme/ Ziele inklusive Indi-

katoren und Budgets vorgelegt werden, die in regelmafiigen Abstanden kontroUiert werden.

Konnen anvisierte Ziele aufgrund von Auspragungen extemer, nicht beeinflussbarer Faktoren

nicht erreicht werden, so wird ein niedriger Zielerreichungsgrad vom Parlament akzeptiert.

Diese pragmatische und implementienmgsforderliche Vorgehensweise wird erganzt durch

eine vom Parlament gewiinschte Prioritatensetzung von Zielen. 062

Dass dem Parlament neue Steuemngsinstrumente wichtig sind, wird auch dadurch deutlich,

dass im Parlament die Ergebnisse der Einfiihrungsprozesse als ein Bewertungskriterium fiir

die Regierungsarbeit genannt werden. ^^ Das Parlament ist durch regelmaBige „inquiries" in

die Public Management Reformen integriert: „The results of these inquiries and other investi

gations on the government and public administration have been a stimulus both to prevent

(fiirther) mistakes and to improve public service quality as a whole."io64

Interviewpartner konnten bestatigten, dass der wesentliche Motor fiir die Einfiihrung des er-

gebnisorientierten Managements das Parlament war. ,J)as Parlament ist gierig nach Output-

wissen."

Und die Minister, die nicht im Parlament sitzen, haben sie sich dem parlamentarischen Druck

bedingungslos gebeugt oder vielleicht sogar keinen lastenden Druck wahrgenommen, da auch

sie Vorteile in der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente sehen? Zwei Grtinde sprechen

1059 poliitt/ Bouckaert (2000), S. 55. 1060 vgl. Kickert und In't Veld (1995), S. 59-60. 1061 Vgl. OECD (1999), S. 13, PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 246; Luder/ Jones (2003a), S. 21. 1062 Vgl. Bac (2003), S. 593-594. 1063 Vgl. OECD (1999), S. 8. 1064 Vgl. OECD (1999), S. 9.

292

trotz politischer Transparenz ftir eine vermutlicherweise groBe Akzeptanz neuer Steuerungs-instmmente durch die Regienmg. Ersterer wurde bereits erlautert: Seit der Institutionalisie-rung des SPS wird eine explizite Trennung von Politikformulierung und deren Implementie-rang praktiziert. Der Minister fungiert als Vermittler zwischen SPS und seinen Ministerial-beamten und ist auf Kontrollberichte angewiesen. Daruber hinaus kann der Minister system-bedingt einer Zielformulierung „nicht mehr entkommen": Demnach muss es ihm wichtig sein, sein Zielerreichungssystem, die Administration, unter Kontrolle zu haben. Dabei helfen ihm neue Steuerungsinstrumente. Aus dieser Konklusion ergibt sich auch der zweite Grund fiir die uberwiegend positive Ein-stellung der Regienmg gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten. Der Fokus der Verande-rungsmaBnahmen liegt auf dem operativen Management. Dieses wird kontroUiert und nicht der einzelne Politiker. Da die Posten der Staatssekretare nicht an Parteienzugehorigkeit ge-koppelt sind, kaim dem niederlandischen Ministerium auch vergleichsweise mehr pohtische Neutrahtat zugesprochen werden. Ein ergebnisorientiertes operatives Management konnte sich durchsetzten. ^^5

Zusammenfassung zu den externen Einflussfaktoren Die Ausfuhrungen zu den externen Einflussfaktoren haben das ausgepragte Engagement der Pohtiker fiir neue Steuerungsinstrumente aufzeigen konnen (vgl. Hypothese 1). Dies konnte durch die offensichthche Vorteilhaftigkeit neuer Steuerungsinstrumente fiir das Parlament aber auch fur die Regienmg erklart werden. Hervorzuheben ist auch, dass eine intensive „Einmischung" von Wissenschaftlem und praxis-erfahrenen Beratem auf poUtischer und administrativer Ebene von Interviewpartnem als ein zentraler Einflussfaktor angesehen wird (vgl. Hypothese 4).



Wahrend die OECD noch Ende der 90er Jahre auf lediglich geplante Anpassungen in den Anreizstrukturen der Zentraladministration verwies, haben sich diese in den letzten Jahren tatsachUch vollzogen. ^^^ Beispielsweise wird heute in zwei der betrachteten Ministerien gute bzw. sehr gute Leistung mit einem Bonus, der bis zu 20% des Gehalts betragen kann, vergiitet. Altemativ konnen mehr Urlaubstage oder die Teilnahme an intemationalen Fortbildungskursen vom Personal als Pramien ausgesucht werden. Da in verschiedenen Ministerien unterschiedliche Anreizmodelle bzw. Pramienmodelle vorherrschen, liegt die Verantwortung fur diese bei den einzelnen Ministerien. Eine Steuerung durch die Regienmg fmdet nicht statt. o '

Befragte Mitarbeiter zeigten sich mit dem starker leistungsorientierten Anreizsystem zufne-den und begriindeten dies vor allem durch die aufgezeigten Altemativen der „Belohnung".

1065 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 139; Ministry of Finance (2000), S. 5. 1066 Vgl OECD (1998), S. 5; OECD (1999), S. 7; Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 139. ^067 Vgl. Smith (2002), S. 205.

293


Die Durchfuhnmg von Aus- und Fortbildungen wird von Experten und Fiihrungskraflen der Zentraladministration als notwendige Komponente fur erfolgreiche Einfiihrungsprozesse neu-er Steuerungsinstrumente angesehen. Sowohl sehr spezielle Aus- und Fortbildungen fiir Haushaltsexperten oder Controller als auch Aus- und Fortbildungen fur die Fiihrungskrafle der Zentraladministration werden seit den letzten Jahren in der niederlandischen Administration vermehrt angeboten. „Very recently the Ministry of Finance instituted the Central Government Academy for Finance and Economy intended to take care of professional development and continous education, additional to traditional education tracks, for finance staff in the national government. So governmental accounting staff will have professional education in the same way as in the private sector and in the same diversified ways."^^^^ Die Fiihrungskrafte konnen an mehrwochigen zentral durch-gefuhrten Trainings zu Fiihrungs- und Steuerungsthemen oder auch an ministeriumsspezi-fischen Trainings teilnehmen, die weniger zeitintensiv sind.

4.4.3.3 Personaleinstellungs-/ PersonalentlassungsmodaUtaten

In den Niederlanden gibt es keinen so ausgepragten Kiindigungsschutz wie beispielsweise in Deutschland.'o^^ Dies hat auch dazu gefiihrt, dass in einigen Ministerien, die mit Einfuh-rungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente relativ weit fortgeschritten sind, viele Fiihrungskrafle entlassen worden sind. In einem der betrachteten Ministerien wurde 25% der Be-legschafl entlassen. Nur 10% der frei gewordenen Stellen wurden wieder besetzt. Bei der Auswahl des neuen Personals wurde besonderer Wert auf ausgepragte Management-kompetenz und einen okonomischen Hintergrund gelegt.

Im Zuge der Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente wurden daruber hinaus die Personaleinstellungsverfahren zum Teil dezentralisiert. Die bisherigen Personalverantwort-lichkeiten des Innenministeriums werden seitdem verstarkt auf die einzelnen Ministerien ii-bertragen.1070


Ziel- und Leistungsorientierung, Verantwortungsdelegation und Offenheit gegeniiber Veran-derungen haben in der niederlandischen Administration FuB fassen konnen.

Ziel- und Leistungsorientierung Die Niederlande haben sich von einem Rechtsstaat zu einem dem englischen System ahnli-chen public interest model angenahert. Heute sind von beiden Systemen Elemente anzutref-fen.1071 ^ The modernisation initiated by financial factors also changed the culture within public administration, which started to focus much more on management than on administration.

^^ Bac (2003), S. 600. 1069 Vgl.Rouban(1996),S.4. 1070 Vgl. Smith (2002), S. 205. 1071 Vgl. PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 54.

294

Equality before the law and legal security for the citizen have been complemented by requirements regarding efficient and effective government action.'' ' ^

Verantwortungsdelegation Im Zuge der Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente wurde sowohl Personal- als auch Budgetverantwortung an untere Hierarchien delegiert. „Every section of the ministry is directly responsible for its own recruitment."i073 Dies impliziert auch, dass freiwerdende Stel-len mit Personen von auBen besetzt werden konnen. Mitarbeiter verwiesen auch auf ein damit einhergehendes groBeres Selbstbewusstsein der Mitarbeiter unterer Hierarchieebenen, das sich beispielsweise in der Erarbeitung eigen-standiger Projektideen widerspiegelt. Diese werden anschliefiend den Vorgesetzten prasentiert und diskutiert und in der Kegel umgesetzt.

Lernkultur Die Niederlande sind aufgrund ihrer kleinen GroBe ein sehr stark nach auBen orientiertes Land. Dies kann erklaren, dass es eher als andere Lander bereit ist, von anderen Landem wie beispielsweise Neuseeland zu lemen. Literviewpartner berichteten von Fliigen nach Neusee-land, um sich iiber die dortigen Implementierungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente zu informieren. Die Offenheit gegentiber Erfahrungen mit Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente in anderen Landem wird in der Literatur bestatigt. ' ' Aber auch eigene Erfahrungen zu Einfiihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente in zu-riickliegenden Jahren werden in die aktuellen ReformmaBnahmen integriert. Man legte beispielsweise bei der Griindung der Agenturen besonderes Gewicht auf gute, umsetzungsfahige Konzepte, die vor allem klare Verantwortlichkeiten vorschreiben. ' ^ Neben Offenheit gegentiber eigenen und fremden Erfahrungen mit Einfiihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente zeichnet die niederlandische Administration eine hohe Mobilitat innerhalb des offentlichen Sektors aus. „According to the Coalition Agreement, 1998 mobility and flexibiliy of top managers in the public service will have to be increased, and if possible connected to result commitments. Further, mobility will be stimulated between public service at national level and those of the larger municipalities, Dutch public servants of the European Union and other international organisations.'' ' ^ Es wurde vor einigen Jahren ein sogenannter „Senior Civil Service" eingerichtet, der fiir hochqualifizierte Beamte (secretaries-general oder directors-general) einen Ministeriumswechsel alle fiinf Jahre vorsieht. Jahrlich wechseln ca. 10% hochqualifizierter Beamte freiwillig das Ministerium. Auf niedrigeren Ebenen wurden Jobrotationen und teilweise auch Jobwechsel in andere Mi-nisterien eingefiihrt. ' ' Diese Art der Lernkultur hat zu einer veranderungsbereiten Kultur in der offentlichen Verwal-tung beigetragen. "Change" ist in den Niederlanden zu einem Teil der Verwaltungskultur ge-

1072 Nomden(2000),S.33. 1073 Nomden (2000), S. 29.

1074 vgl. OECD (1999), S. 13; Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 245. 1075 Vgl Ooesteroom/ Soons (2002), S. 4. 1076 OECD (1998), S. 3-4. 1077 Vgl. OECD (1999), S. 6.

295

worden: "When the initial aversion to reforms of the usual and traditional ways of working

had been overcome, many public servants developed -to a certain extent- a disposition to con

tinuous change. Within certain limits change has become a part of the culture of Dutch public


Experten und Ftihrungskrafte der Administration sehen den Einflussfaktor „Veranderungstra-

ger der Administration" als den zentralen Einflussfaktor fur die Einfuhrungen neuer Steue-

rungsinstrumente in der niederlandischen Administration an. Sie messen dem Engagement

administrativer Veranderungstrager in der Kegel mehr Bedeutung zu als dem politischer Ver

anderungstrager. In den drei anderen Landem wurde entweder auf eine Shnliche Einflussin-

tensitat beider Akteursgruppen oder sogar eine starkere Betonung der Notwendigkeit politi

scher Veranderungstrager fiir erfolgreiche Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente in der

Zentraladministration verwiesen. Zwei Griinde konnen zur Erklarung dieses Unterschiedes

angefuhrt werden. Erstens funktioniert im niederlandischen Fall die politische Unterstiitzung

vergleichsweise problemlos, sodass die Auspragung dieses Einflussfaktors als gegeben ange-

sehen wird. Zweitens liegt der Fokus der niederlandischen VeranderungsmaBnahmen auf dem

operativen Management. Dies bedarf der konsequenten Unterstiitzung der operativen Mana

ger, also der administrativen Fuhrungskrafle.

Die Interviews mit Projektgruppenmitgliedem und Fiihrungskraften zeigten unterschiedliche

„Motivationsebenen" in den niederlandischen Ministerien auf

Erstens engagieren sich die unteren Fiihrungsebenen in der Kegel starker fur neue Steuerungs

instrumente als die Fiihrungsebenen, die direkt unter der Ebene der Staatssekretare angesie-

delt sind. Erklart wurde dies durch eine von den in der Hierarchie weiter unten stehenden

Fiihrungskraften erwartete steigende Verantwortimg imd verbesserte Karriereaussichten.

Zweitens ist das Engagement der hoheren Fiihrungsebenen (Generaldirektoren) fur die „Neue

Steuerung" sehr stark durch das Engagement der Staatssekretare determiniert. In zwei der vier

betrachteten Ministerien, in denen erfolgreiche Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente

verzeichnet werden konnten, wurde von Fiihrungskraften und Projektgruppenmitarbeitem ein

durchweg sehr ausgepragtes Engagement von Seiten des Staatssekretars bzw. zweier Staats

sekretare genannt. AUe drei haben zuvor in der Privatwirtschaft gearbeitet. Die Generaldirek

toren standen neuen Steuerungsinstrumenten anfangs jedoch viel kritischer gegeniiber als ihre

Staatssekretare. ''Die Generaldirektoren haben mitgemacht, weil es die Staatssekretare und

Politiker gewunscht haben, sie haben es nicht gewollt, vor allem die Alten nichf\ so eine

Aussage eines Interviewpartners.

Fiihrungskrafte und Projektgruppenmitglieder weiterer Ministerien argumentierten, dass den

Generaldirektoren aufgrund des parlamentarischen Druck keine Alternative bzw. Moglichkeit

sich der Neuerung zu widersetzen, offen stehe. Peu a peu lemten auch die Generaldirektoren

die Vorteile der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente kennen und schatzen: ,JSchon bald

merkten die hohen administrativen Fiihrungskrafte, dass die verordnete Transparenz und

Zielpriorisierung auch Vorteile fiir sie in Hinblick auf Management und Verantwortung hat. "

1078 OECD(1999),S.7.

296

Zusammenfassung zu den internen Einflussfaktoren Zusammenfassend kann zu den intemen Einflussfaktoren festgehalten werden, dass die nie-derlandischen Ministerien in diesen fiinf Bereichen vergleichsweise weit fortgeschritten sind und sich ergebnisorientierte Verwaltungskulturen in den Ministerien abzeichnen. Wahrend die fur Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente vorteilhaften Auspragungen der organisato-rischen Rahmenbedingungen -Anreizsysteme, Aus- und Fortbildungssysteme und Persona-leinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten- von Experten und befragten Ministerialen als wiinschenswert herausgestellt werden, werden in ihnen dennoch keine hinreichenden Erfolgs-determinanten gesehen. Weitaus erfolgskritischer wird das administrative Engagement fur neue Steuerungsinstrumente eingestuft. Es konnte herausgestellt werden, dass ausgepragtes Engagement von Staatssekretaren der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente sehr forder-lich ist. Die Hypothese 2 kann somit durch den niederlandischen Fall gestarkt werden.

4.4.4 Strukturdaten


In den niederlandischen Zentraladministrationen wurden in der Kegel neue Steuerungsinstrumente in einem ersten Schritt in Abteilungen eingefuhrt, die keine oder wenige politische Aufgaben wahmehmen. Diese Vorgehensweise scheint eine Konsequenz von Erfahrungen mit der Griindung von Agenturen zu sein: „hi particular, with respect to activities with a more policy-oriented character, such as policy advice and review of regulation and legislation, it is more difficult to realize a result-oriented management. It is often difficult to translate such activities into manageable and measurable products and services."^ ' ^ Folglich ist Skepsis gegenuber der Umsetzungsfahigkeit der Konzeptionen in hochpolitischen Bereichen verstand-hch.

Dennoch zeigen sich die Ministerien zuversichthch -ausreichend Zeit vorausgesetzt- dass auch in den „brisanteren" Abteilungen bald beispielsweise eine KLR Eingang fin-det.^^^^ Da diese Abteilungen bereits den Schritt, Ziele zu definieren und mit -wenn auch nicht immer perfekten- Indikatoren zu versehen, gegangen sind, ist diese Einschatzung nicht unbegrundet. AuBerdem defmiert und operationalisiert jede Abteilung bereits ihre wichtigsten Ziele, die in der Mehrzahl auch einen starken politischen Bezug haben.


In den niederlandischen Ministerien wurden Hierarchiestufen abgebaut. Dadurch konnen Ent-scheidungen zunehmend dort getroffen werden, wo sie auch vorbereitet und umgesetzt werden. Eine Herausforderung der Enthierarchisierung war durch die damit einhergehende Delegation von Verantwortung eine zunehmende Interaktion zwischen den Mitarbeitem unter-schiedlicher Abteilungen, die erst erlemt werden musste. Mittlerweise scheint sich Projektar-beit jedoch institutionahsiert zu haben. ^^

^079 Oosteroom/ Soons (2002), S. 5. 1080 Oosteroom/ Sonns (2002), S. 5. 1081 vgl. OECD (1999), S. 5.

297

Nicht angepasst wurde die Organisationsstruktur bislang an Ziele und Prozesse: „In general, processes and organizational units do not correspond."^^^^

Folglich sind bislang in keinem der vier betrachteten Lander Organisationsstrukturen im Zuge der Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente an Zielstrukturen angepasst worden. Der nie-derlandische Fall zeigt auf, dass auch ohne diesbeziigliche Anpassungen vergleichsweise er-folgreiche Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente moglich sind.



Ein explizites Einflussfaktorenmanagement wurde auch im niederlandischen Fall nicht prakti-ziert. Dennoch werden Forderungen danach starker. Beispielsweise fand im Januar/ Februar 2000 ein runder Tisch zum Thema „Einfuhrung von Controlling in der Zentraladministration" mit Regierungsmitgliedem, Wissenschaftlem und Experten des Privatsektors statt. Die wich-tigste Konklusion dieses runden Tisches war die Erkenntnis, dass unterschiedliche Auspra-gungen von Einflussfaktoren die Modemisierungsergebnisse determinieren: „...there are always factors requiring a different approach"io83

Ahnliche Empfehlungen konnen neueren Erfahrungsberichten einzelner Ministerien entnom-

men werden. Dort werden mit dem bisherigen Erfahrungshintergrund auf die fur erfolgreiche

Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente wesentlichen Einflussfaktoren verwiesen: umset-

zungsfahige Konzeptionen, die Gewinnung engagierter Veranderungstrager sowie ein gutes

Proj ektmanagement. ^^

4.4.5.2 Erarbeitung einer sinnvoU anwendbaren Konzeption

Die Dominanz pragmatischer Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente im niederlandi

schen Fall wurde bereits in der Darstellimg einzelner Steuerungsinstrumente positiv hervor-

gehoben. In den Gesprachen mit Projektgruppenmitgliedem und Fiihrungskraften konnten

weitere Hinweise ftir pragmatische Konzeptionen und Vorgehensweisen identifiziert werden.

Beispielsweise werden Zeiterfassungen vermieden. Falls erforderlich, finden grobe Zeit-

schatzungen statt. Ein weiteres Beispiel sind kurz gehaltende Strategieberichte. In einem der

untersuchten Ministerien fmdet jedes Vierteljahr ein Gesprach zwischen Staatssekretar und

Abteilungsleitem iiber Ziele, Zielerreichungsgrade und Budgets statt. Jeder Abteilungsleiter

bereitet dazu einen vier bis ftinf Seiten langen Bericht vor. Im Gesprach werden vor allem

Prioritaten herausgearbeitet. Die dort festgelegten Ziele bilden die Leitlinien ftir die Arbeit der

jeweihgen Abteilungen.


„In order to improve the direction and control within government organizations, the stimula

tion of people within the organization is most important: management control is the work of

men and women!"^^^^ Dieser Ratschlag entstammt auch der oben genannten Expertenrunde.

1082 Goebey Ooesteroom/ Zwieten (2002), S. 5. 1083 Goebel/ Ooesteroom/ Zwieten (2002), S. 2. 1084 vgl. Oosteroom/ Soons (2002), S. 11. 1085 Goebel/ Oosteroom/ Zwieten (2002), S. 2.

298

Abteilungsleiter des Finanzministeriums fordem, die Einfuhrung verschiedener Steuerungsin-strumente durch ein umfassendes Change Management zu unterstiitzen. o^e Eine gute Information und auch Einbindung konnte von der Mehrzahl der befragten Fiih-ningskrafte und Mitarbeiter in den betrachteten Ministerien bestatigt werden. Allerdings wur-de dies von diesen zwar als wiinschenswert, jedoch als langst nicht so wichtig wie das Vorle-ben der neuen Art zu Steuem und zu Ftihren durch die eigenen Vorgesetzten angesehen. Die Mehrzahl der befragten Mitarbeiter bezeichnete das Engagement des Vorgesetzten als gut Oder sehr gut. Doch hier ist zu beachten, dass die interviewten Mitarbeiter durchweg neuen Steuerungsinstrumenten von der Gesinnung her positiv gegeniiber eingestellt waren und deren AuBerungen also wirklich nur das Bild der Befurworter widerspiegelt. Dieses sehr positive Ergebnis muss auch vor dem Hintergrund der stattgefundenen Entlassun-gen gesehen werden, bei denen primar weniger leistungsorientiertes Personal entlassen wor-den ist.


Die in den Ministerien gemachten Erfahrungen zum Projektmanagement lassen sich in den folgenden drei Satzen zusammenfassen. ^ ' Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente in der Zentraladministration benotigen mehr Zeit als geplant. Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente sollten besser von der Politik koordiniert werden. Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente sollten ofter und regelmafiiger evaluiert werden, um nicht nur von den Erfahrungen anderer Lander, sondem viel mehr von den eigenen Erfahrungen lemen zu konnen.

Beziiglich extemer Unterstiitzung scheint kein Ministerium einen Alleingang gewagt zu ha-ben. Die in die Einfuhrungsprozesse involvierten FUhrungskrafte sehen auch aus heutiger Sicht die Entscheidung, die Konzeption und Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente durch Experten zu begleiten, als richtig an. Teilweise wurde hinterfragt, ob die hohen Kosten der Berater ihre Berechtigung haben. Zunehmend werden die Berater „ausgedtinnt". Dies kann bedenkenlos geschehen, da diejeningen Personen, die in die Beraterrollen schlupfen, meistens seit Projektbeginn in die Modemisierungsprojekte integriert werden. Mitarbeiter und Fiihmngskrafle bezeichneten die Vorgehensweise der Projektgruppen in der Regel als professionell. Positiv hervorgehoben wurde von Projektgruppenmitgliedem die Be-setzung der Projektgruppen mit in der Hierarchic oben stehenden Fiihrungskraften. Oft sind Staatssekretare in die Projektarbeit involviert. 4.4.6 Zusammenfassung

Wenngleich auch die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in der niederlandi-schen Zentraladministration bislang mehr Geld gekostet (Beraterhonorare, IT-Systeme, Aus-und Fortbildungen) als Einsparungen durch die erhohte Transparenz iiber Effektivitat und Effizienz induziert haben, so sind zumindest erste Erfolge schwarz auf weifi sichtbar. Insbe-sondere konnen die nach Zielen strukturierten und mit Budgets und Indikatoren versehenen Jahresberichte der 13 Ministerien als ein wesentlicher Meilenstein im Modemisierungspro-zess angesehen werden.

1086 vgi Oosteroom/ Soons (2002), S. 10.

^0^7 Zum Projektmanagement vgl. Goebel/ Oosteroom/ Zwieten (2002), S. 5; Ooesteroom/ Soons (2002), S. 6.

299

Woran liegt es, dass erste sichtbare Erfolge moglich waren? Der explizite Wille des Parlaments hat die Einfuhmngsprozesse neuer Steuenmgsinstmmente mit Vehemenz, Engagement und Kontinuitat vorangetrieben (vgl. Hypothese 1). Erklart wur-de die auffallige Kontinuitat von Reformmafinahmen durch eine ausgepragte Konsens-orientienmg aufgnmd einer Vielzahl zu integrierender Parteien bei Entscheidungen zu Re-formmaBnahmen. Folglich sind die Niederlande den Weg des „Peacemeal Change" erfolg-reich gegangen. Das Parlament hat durch die neuen Steuerungsberichte die MogUchkeit, sich -im Vergleich zu fruher- relativ schnell einen Uberbhck iiber Prioritaten und Zielerreichungs-grade der einzelnen Ministerien zu informieren. Die Staatssekretare haben ein Steuerungsinstrumentarium in die Hand bekommen, mittels dem sie und der Minister mehr Transparenz iiber das operative Management erhahen. Der Fokus der ModemisierungsmaBnahmen Uegt im niederlandischen Fall auf dem operativen Management. Dies ist moglich, weil in den Niederlanden eine strikte Trennung zwischen Po-litikformulierung und Politikumsetzung gegeben ist, wie sie beispielsweise in Deutschland nicht anzutreffen ist. Dadurch, aber auch durch die dem System immanente starke Verantwor-tung der Minister fiir ihre eigenen Ressorts kann der vergleichsweise geringere Widerstand der politischen Spitze erklart werden.

Veranderungstrager sind im niederlandischen Fall demnach die Politiker, weniger die hohen administrativen Fiihrungskrafte. Denn fiir sie bedeutet die Einfuhrung der Instrumente erst einmal Arbeit und manchmal nicht gewollte Leistungstransparenz. Die mittlere und untere Fiihrungsebene profitiert hingegen von einem grofieren Verantwor-tungsbereich, der oft mit besseren Karriereperspektiven verbunden ist. Sie engagieren sich deshalb starker als ihre Vorgesetzten fur die „Neue Steuerung". Somit ist der niederlandische Implementierungsprozess neuer Steuerungsinstrumente „von oben" vorgeschrieben, wird aber auch „von unten" gelebt. Es konnte eine positive Korrelation zwischen dem Engagement administrativer Fiihrungskrafte (v.a. von Staatssekretaren) und dem Einfiihrungsergebnis aufgezeigt werden (vgl. Hypothese 2).

Der niederlandische Fall zeigt auch auf, dass die Inhalte und Konsequenzen des Steuerungs-modells vor allem das Verhalten der Politiker gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten stark beeinflusst haben (vgl. Hypothese 3).

Die in den Ministerien verorteten Projektgruppen haben die Erarbeitung von sinnvoll an-wendbaren Konzeptionen, deren Umsetzung von Change-Aktivitaten begleitet worden sind, in der Regel gut geplant und durchgeftihrt (vgl. Hypothese 5). Dabei weisen die niederlandischen Projektgruppen in der Regel zwei wesentliche Vorteile zu den Projektgruppen in den drei anderen betrachteten Landem auf: Sie setzen sich zum einen aus Ministerialen und Ex-perten aus Wissenschaft und Praxis zusammen bzw. werden sporadisch von extemen Steue-rungsexperten beraten (vgl. Hypothese 4). Zum anderen sind haufig Staatssekretare in die Projektarbeit involviert. Verbesserungsmoglichkeiten werden auf dem Gebiet des „Einfluss-faktorenmanagements" gesehen.

300

Das Fallbeispiel Niederlande zeigt auf, dass mit ausreichendem politischen und administrati-ven Engagement, pragmatischen und moglichst vorteilhaflen Konzeptionen und einem profes-sionellen Projektmanagement, dass von Experten begleitet wird, Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente erfolgreich verlaufen konnen. Somit kann der niederlandische Fall samtliche aufgestellte Hypothesen bestarken. Zumindest korreliert der vergleichsweise ausge-pragte Einfuhrungserfolg in der niederlandischen Zentraladministration positiv mit den in den Hypothesen festgehaltenen Einflussfaktoren.

4.5 Weitere Landererfahrungen

Durch die empirische Analyse der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in vier europaischen Landem konnten die der Arbeit zugnmdeliegenden Hypothesen bestSrkt wer-den, dies vor allem durch den niederlandischen Fall. Denn in den Niederlanden konnten Ein-fuhrungserfolge durch bestimmte Auspragungen zentraler Einflussfaktoren erklart werden. In den ubrigen drei Landem konnten die formulierten Hypothesen durch Einschatzimgen von Ministerialen, Projektgruppenmitgliedem, Experten und Autoren und durch Vergleiche unter-schiedlicher Einfuhrungsprozesse innerhalb eines Landes gestutzt werden. Der Vergleich un-terschiedlicher Einfuhrungsprozesse in den einzelnen Landem zeigte die Vorteilhaftigkeit administrativen Engagements und eines professionellen Projektmanagements auf. Denn Fiih-mngskrafle und Mitarbeiter zeigten sich mit Einfiihrungsprozessen zufriedener, wenn diese professionell und mit administrativem Engagement durchgefuhrt werden. Auch zeigten die drei als weniger erfolgreich klassifizierten Lander auf, dass ohne politisches Engagement eine flachendeckende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente unwahrscheinlich ist.

Ein Blick auf die Lander Neuseeland und GroBbritannien, die in der PM-Literatur als „Vor-zeigelander" fur Reformen des offentlichen Sektors bezeichnet werden, soil weitere Hinweise fur eine Verifiziemng der formulierten Hypothesen liefem. Da die Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in diesen beiden Landem in der Literatur umfassend berucksichtigt worden sind, wurde auf eine empirische Untersuchung verzichtet.

Fallbeispiel Neuseeland Der neuseelandischen Regierung ist in den Jahren 1993/ 1994 die Operationalisienmg strate-gischer politischer Ziele in mittelfristige und operative Jahresziele fur die Ministerien gelun-gen. Die bislang input-orientierte Steuerung wurde von einer output-orientierten Steuerung abgelost. Neuseeland hat es geschafft, eine ergebnisorientierte Steuerung mit den bisherigen staatlichen Grundprinzipien wie Rechtsgebundenheit und Gleichbehandlung zu vereinba-ren.1088 Dabei wurde die Schnittstelle zwischen dem Politischen und dem Administrativen System neu gestaltet. Die politische Exekutivspitze und das ausfUhrende Administrative System wurden funktional getrennt. ^^^ Die ergebnisorientierte Steuerung wurde gesetzlich veran-kert.1090 Verwaltungseinheiten konnten unabhangig von ihrer GroBe eine ergebnisorientierte

1088 vgl. Gleitwort von Weber, in Kuckelhaus (1999), S. V. 1089 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 133-135, 159,167. 1090 Vgl Kuckelhaus (1999), S. 138-139, 180,182, 202.

301

Planung einfuhren. Jedoch hatte die GroBe der Verwaltungseinheiten Einfluss auf die Re-formgeschwindigkeit. ^ Parallel zur Implementierung neuer Steuenmgsinstrumente wurden flexiblere Gehaltsstmktu-ren und befristete ArbeitsvertrSge in Anlehnung an den privaten Sektor in der offentlichen Verwaltung eingefuhrt. Dariiber hinaus gab es originelle Ideen, dass sich beispielsweise alle Top-Fiihrungskrafte der Administration alle drei bis funf Jahre auf ihre Stelle neu bewerben miissen.1092 Kiindigimgen sind moglich geworden und werden praktiziert.io93

Eine schwere wirtschaflliche Krise war der wohl entscheidende Anstofi fiir die Reform des offentlichen Sektors in Neuseeland. ^^^

Hinzu kam eine opportune Parlamentskonstellation: „New Zealand at the time of the reforms was one of the most clearly majoritarian parliamentary systems existing, so that one party was able to seize control of government and implement its radical programmes of change with relative ease." ^^^ Die damalige neuseelandische Labour-Regierung sah im staatlichen Sektor den eigentlichen Hemmschuh fur umfassende Reformen, sodass die Initiative ftir seine Ver-anderungen von der Regierung kam. 106 Die Regierung erhoffte sich von den Reformen vor allem durch die zu implementierenden Informationssysteme Transparenz tiber die wesentli-chen Kostentreiber im Leistungserstellungsprozess und iiber die Leistungsergebnisse der offentlichen Verwaltung, um eine verbesserte Entscheidungsgrundlage fiir politische Entschei-dungen zu haben. Auch die Ftihrungskrafte der Administration merkten schnell, dass sie Vorteile von einer ver-besserten Informationsbasis haben. Die Ftihrungskrafte nutzten die neuen Informationssysteme und „fiitterten" sie im Gegenzug regelmaBig mit Input. ^" Das Informationssystem wurde peu a peu durch zunehmende Informationsdichte und Informationshaufigkeit verbessert.

Das Fallbeispiel Neuseeland zeigt, dass staatliche Strukturen nicht unumstoBlich, sondem auch bewusst veranderbar sind, wenn das politische Commitment hierzu vorhanden ist. ^ ^ Durch klare Zielvorgaben durch die Regierung konnen die Minister mit ihrem Personal die eigenen Prioritaten einfacher mit denen der Regierung abstimmen. 099 AuBerdem erfahren die Minister durch die Einfiihnmg von Zielvereinbarungen zwischen ihnen und den Leitem nach-geordneter Behorden eine erhohte Steuerungsfahigkeit. Die Politiker profitieren seitdem von der Transparenz tiber Zielerreichungsgrade ihrer defi-nierten Ziele. Des Weiteren erhalten sie Transparenz tiber die Leistungserstellungsprozesse der Administration und deren Kosten.

091 Vgl. Kiickelhaus (1999), S. 136. 1092 Vgl. Felder/ Koman/ Schuh (2001), S. 3; Kiickelhaus (1999), S. 160, 222-228; Pollitt/ Bouckaert (2000), S.

74. 1093 Vgl Kiickelhaus (1999), S. 167. 1094 Vgl. Felderer/ Koman/ Schuh (2001), S. 2; Peters (2000), S. 369. 1095 Peters (2000), S. 359. 1096 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 158. 1097 Vgl. Kuckelhaus (1999), S. 205, 208-209. 1098 Vgl. Gleitwort von Weber, in Kiickelhaus (1999), S. VII. 1099 Vgl. Kuckelhaus (1999), S.140.

302

Die Steuerungsinstrumente waren so konzipiert imd von strukturellen Anderungen begleitet, dass auch die administrativen Fuhrungskrafte zeitig eigene Vorteile erkennen konnten. Die operative!! Fuhru!!gskrafte bekaii!e!! !!eue Freiheitsgrade -beispielsweise i!T! Bereich der Mit-arbeiterei!!stellu!!g oder der Bestim!niing vo!i Produktionsablaufen- nach den! Motto „let the !!!ai!agers mansLgc''.^^^^ Die Fiihru!!gskrafte der Admi!!istration ware!! de!! Refonne!! auch deshalb offe!! gege!!uber, da sie bereits schoi! i!! de!! 80er Jahre!! !!!it ihre!! eige!!e!! hausi!!ter-!!ei! Beratem zahlreiche Defizite aufgedeckt hatte!!: beispielsweise ei!!e ui!zureiche!!de Ergeb-!!isorientieru!!g der Ad!!!i!!istratio!! u!!d der Pohtik, Fehla!!reize durch ze!!traHstische Vorga-bei!, ver!!!ischte VerantwortUchkeite!! zwische!! PoHtik u!!d Verwaltung oder diffuse Struktu-rei! des offei!tUche!! Sektors. ^^^ Ei!dHch hatte!i sie die Moglichkeitei!, diese Defizite zu behe-bei!.

Fallbeispiel Grofibritannien Hauptausloser fur die britischen Reformbewegu!ige!! war ebei!falls laste!!der Budgetdruck wie in Neuseeland. ^02 J){Q^ fUhrte zu einem entschlossenen pohtischen Reformwillen der That-cher-Regierung, der fiir den engUschen Fall entscheidend war, und von den nachfolgenden Regierungen weitergetragen worden ist. ^ ^

Die Reformii!halte k6i!nen das andauemde politische Engage!nent fiir neue Steuerungsinstrumente erklaren. Die Veranderungsprozesse in GroBbrita!!nien tangieren weniger die Schnittstelle Regierung und Zentraladministration sondem pri!nar die Ebene Zentralad!ninist-ration und nachgeordneter Bereich in der Auspragung von neu gegriindeten Agenturen. Somit dominieren in GroBbrita!!nien auch weniger Steuerungsinstru!nente, die Transpare!!z iiber die staatliche Effektivitat, sondem iiber die Effizienz nachgeordneter Behorden generieren. Quantitative Indikatoren werden dort erhoben. Ergebnis- und Performanceindikatoren sind rar, zu-mindest auf politisch-ad!ninistrativer Ebene.' ^^ Polglich profitieren Regierung und vor allem auch das Parlament iiber Kosten- und Ergebnistransparenz der Agenturen. Vor dem Parlament sind beispielsweise die Leiter der Agenturen direkt fiir die eigenen Arbeitsergebnisse verant-wortlich. Der Minister wird nicht zwischengeschaltet, sodass das Parlament Informationen aus erster Hand erhalt und dadurch an Transparenz iiber Leistungserstellungsprozesse und den damit verbundenen Kosten gewi!mt.i 05

Die GrUndung der Agenturen hat zur Verantwortungsdelegation an dezentrale Verwaltungs-einheiten beigetragen.i^^^ Die Ministerien erka!!nten schnell die Vorteile der Agenturen: ver-besserte Steuerungsmoglichkeiten, Transparenz iiber Kosten und Leistungen, Entlastung von

!100 vgi Kiickelhaus (1999), S.161, 165, 180. 1101 Vgi. Kiickelhaus (1999), S. 158.

1102 vgl. Johnson (2000), S. 41; Derlien (2000), S. 166.

1103 Vgl poiiitt/ Bouckaert (2000), S. 50-51, 90-91; Vallemont (1995), S. 17-18; Ridley (2000), S. 132, 140; Peters (2000), S. 354, 358; Trosa (1995), S. 25, 295; Etxebarria (1989), S. 60.

1104 Ygi Vallemont (1995), S. 18; Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 88; Ridley (2000), S. 139; Trosa (1995), S. 199, 201,232.

1105 Vgl. Trosa (1995), S. 266. 1106 Vgl. Ridley (2000), S. 144; Trosa (1995), S. 28, 31.

303

operativen Aufgaben. ^o' Wahrend der Reformbeginn von der Politik mit Machtmitteln initi-iert wurde, wurde die Reformbewegung schon bald von den administrativen Fuhrungskraften in die Hand genommen. ^o^ Diejenigen Fuhningskrafte, die keine personlichen Vorteile aus den Verandemngen Ziehen konnten, hatten keine andere Wahl als sich den Verandenmgen, die mit einem angepassten Anreizsystem einhergingen, unterzuordnenJ^^^ Beispielsweise wurde eine leistungsabhangige Entlohnung eingefuhrt. Gehaltserhohimgen gibt es nur dann, wenn man sich der Kuhur der Ergebnisorientierung angeschlossen hatJ^^^ Neben finanziellen Anreizen wurden Einstellimgsmodalitaten modemisiert. i^^ Der typische neueingestellte Mit-arbeiter in der Administration weist nicht wie fruher einen Master of Pubhc Administration, sondem einen Master of Business Administration als Quahfizierungsmerkmal auf ^ ^ gjne Juristenschwemme ist in GroBbritannien nicht anzutreffen. ^^^ "^Career hopping' is not unusual."^ " Diese Verandenmgen konnten relativ einfach umgesetzt werden, weil GroBbritannien keinen so ausgeprSgten Rechtsstaat aufweist wie beispielsweise Deutschland: "...the internal organisation, work procedures and staffing conditions are not generally regulated by law (but left to the authorities themselves), so that internal reform was relatively easy in those authorities where there was a will to reform.'' ^^^

Die Mitarbeiter der neugegriindeten Agenturen mussten sich ebenso den Reformen beugen, konnten aber bald diese neue Form der Steuerung zu ihren Vorteilen nutzen. Sie definieren heute eigenstandig Ziele und uben sogar Druck auf die Zentraladministration aus. Beispielsweise fordem sie von der Zentraladministration, verbesserte Rahmenbedingungen fiir die Umsetzung poUtischer Ziele zu schaffen. Die Machtverhaltnisse haben sich geandert. ^^^ Der Leiter einer Agentur verdient heute beispielsweise auch mehr als fruher, da die Lohne der Agenturen an den Privatsektor angepasst worden sind. "

Das Fallbeispiel GroBbritaimien zeigt, dass Reformen des offentlichen Sektors, wenn sie fur die politische Spitze von Vorteil sind, mit Druck und gutem Marketing von oben erfolgreich implementiert werden konnen. Dies auch ohne neue Gesetze. Der Gegenstand der Implemen-tierung, die Konzeption neuer Steuerungsinstrumente und deren Geltungsbereich sind erfolgs-entscheidend. Und im Letzteren liegt ein oft Ubersehener wunder Punkt in den britischen Re-formmaBnahmen. Die Transparenz uber Zielerreichungsgrade hochpolitischer Ziele wurde bislang auch in GroBbritannien nicht verbessert.

1107 Vgl.Trosa(1995),S.35. 1108 vgl. Peters (2000), S. 355, Trosa (1995), S. 35. 1109 Vgl. Trosa (1995), S. 255. 1110 Vgl. Trosa (1995), S. 284. 11 1 Vgl. Trosa (1995), S. 26, 35,181, 263. 1112 Vgl. Ridley (2000), S. 141-145. 1113 Vgl. WoUmann (2000), S. 7. 1114 Ridley (2000), S. 144. 1115 Ridley (2000), S. 140. 1116 Vgl. Trosa (1995), S. 235, 255. 1117 Vgl. Trosa (1995), S. 285.

304

Diesen Abschnitt abschliefiend, soil ein Auszug aus einem jungst erschienen Zeitungsartikel aufzeigen, dass auch in einem weiteren Land, der Schweiz, die Einsicht von der Notwendig-keit pragmatischer Vorgehensweisen und politischen Engagements fur Reformveranderungen im offentlichen Sektor FuB gefasst hat: „Um die Reforaiziele zu erreichen, entschied sich der Bundesrat ftir ein pragmatisches Vorgehen, wie die Bundeskanzlei gestem mitteilte. So soUen die einzelnen Module der Verwaltimgsreform sauber vorbereitet, klar strukturiert und integral zum AbschluB gebracht werden... Dabei will der Bundesrat alle Arbeiten auf bestehende Re-formprojekte abstimmen und eine Ubersteuerung des Systems vermeiden. Als „Relais-Station" der Reformarbeiten hat der Bundesrat ein vierkopfiges Gremium mit Bundeskanzle-rin Annemarie Huber-Hotz und den drei Mitgliedem und Finanzminister Hans-Rudolf Merz bestimmt. Diese Gruppe soil die ktinftigen Reformarbeiten steuem und dabei auch koordinie-rend wirken."^ii8


Die Ergebnisse der empirischen Betrachtung der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsin-strumente in der Zentraladministration in Deutschland, Frankreich, Spanien und den Nieder-landen sowie erganzende Literaturhinweise zu zwei weiteren Landem sind bis auf wenige Ausnahmen -Niederlande und Neuseeland sowie vereinzelte Insellosungen in weiteren Landem- emiichtemd. Effektivitats- und Effizienzverbesserungen werden bis dato selbst oft dann nicht erzielt, wenn durch die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente Transparenz iiber die Effektivitat und Effizienz politischen oder administrativen Handelns erzeugt wird.

Die aufgezeigten Realitaten widersprechen einer ausgepragten ftiorischen Rhetorik. Die fol-genden Anmerkungen von Pollitt und Bouckaert, die sich auch auf weitere europaische Lander beziehen, konnen auch in dieser Arbeit bestatigt werden: „The gaps between rhetorics and actions, and between the view from the top and the experience at the grassroots are frequently so wide as to provoke scepticism or - according to taste- cynicism. The pace of underlying, embedded achievement tends to be so much slower than the helter-skelter cascade of new announcements and initiatives, each with its own, ephemerally fashionable, abbreviation. The apparent ability of leaders to forget the lessons and limitations of previous administrative reforms is impressive - perhaps administrative history, at least, really is dead." ^^^

Umso wichtiger ist es, die wesentlichen Erfolgshebel der vergleichsweise erfolgreichen Ein-fiihrungsprozesse zusammenfassend darzustellen.

Der bisherige Erfolg der Implementierungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor der drei Vorzeigelander (Niederlande, Neuseeland, Grofibritannien) kann vor allem den zwei primaren Einflussfaktoren, dem expliziten pohtischen Engagement und dem Durchsetzungspotenzial der Politiker, zugeschrieben werden (vgl. Hypothese 1). Das politi-sche Engagement ist wiederum durch den Implementierungsgegenstand, die Konzeption der Steuerungsinstrumente, determiniert. Diese sind in den Vorzeigelandem auf Vorteilhaftigkeit

^^^^ O.V. (2004), Schrittweise zur modemen Verwaltung, in: Die Siidostschweiz, 20.08.2004, S.13. ^ 19 Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 189; vgl. auch Peters/ Savoie (1998), S. 6-7.

305

fiir die Politiker angelegt (vgl. Hypothese 3). Vorteilhafligkeit zeigte sich dabei vor allem in verbesserten Kontrollmoglichkeiten der Administration durch die Politik, die in Zeiten extre-mer Finanzkrisen unumganglich geworden sind.

In Deutschland iind Spanien fehlt bislang ein expliziter, ehrlicher politischer Wille zu einer ergebnisorientierten Steuerung. In Frankreich wurde der parlamentarische Wille einer ergeb-nisorientierten Steuerung per Gesetzeskrafl demonstriert. Eine abschlieBende Erfolgs-evaluierung ist zum heutigen Zeitpunkt noch nicht moglich. In diesen drei bislang weniger erfolgreichen Modemisierungslandem konnten aber vereinzelt Ministerien identifiziert werden, die erste Erfolge mit Einfiihrungsprozessen neuer Steue-rungsinstrumente aufweisen konnen. Diese Erfolge waren in erster Linie einzelnen Fiihrungs-personlichkeiten und einem guten Projektmanagement zuzuschreiben (vgl. Hypothese 2 und 5). Weitere exteme oder interne Einflussfaktoren haben dabei eine untergeordnete Rolle ge-spielt. Auch konzeptionelle Schwierigkeiten haben wahrhaftige Veranderungstrager von ih-rem Willen, dem eigenen Haus einen transparenten Anstrich zu geben, nicht abgehalten. In-trinsische Motivation und/ oder Hoffhung auf einen Karrieresprung sind deren Beweggriinde. Da die Mehrzahl der administrativen Veranderungstrager jedoch kurz vor der Pensionierung steht oder stand, ist zu vermuten, dass es sich bei diesen Fuhrungskraften -dem Wottawa-Modell-folgend- um den „guten", verantwortungsbewussten Ftihrungstyp handelt, der vor der Pensionierung noch einmal das „Beste" fiir sein „zweites Zuhause" tun mochte. Damit ist aber schon ein gravierendes Problem angesprochen. Was passiert, wenn diese Personlichkeiten ihre Burotiir fiir immer hinter sich schliefien? An dieser Stelle liegt die eigentliche Problema-tik der Reformprozesse, denen es an „politischem commitement" mangelt. Die Gefahr der Versandung einzelner vorbildlicher Initiativen ist sehr groB, da deren Erfolg an einzelnen Per-sonen festgemacht werden kann. Nur in einem der untersuchten Einfuhrungsprozesse in Frankreich konnte ein bedeutender personeller Wechsel durch bereits gefestigte Reform-erfolge abgefangen werden.

Wahrend also durch die „Vorzeigelander" vor allem die Hypothesen 1 und 3 gestarkt werden konnten, zeigen die als weniger erfolgreich eingestuften Lander auf, dass bei fehlendem poli-tischem Engagement fur vergleichsweise erfolgreiche Insellosungen sowohl administratives Engagement und ein professionelles Projektmanagement notwendig sind. Die Erfahrungen der Einfuhrungsprozesse der als weniger erfolgreich eingestuften Lander stiitzen demnach die Hypothesen 2 und 5.

Folglich konnen unterschiedliche Landererfahrungen unterschiedliche Hypothesen stiitzen. Eine Moglichkeit die unterschiedlichen Einflussintensitaten zu erkaren, ist folgende. Um sich als Politiker fiir die „Neue Steuerung" zu engagieren, muss dieser in erster Linie von der Sinnhafligkeit und den eigenen Vorteilen des Veranderungsgegenstandes, also der Kon-zeptionen der Steuerungsinstrumente, iiberzeugt sein. Dadurch kann das Zusammenspiel der Hypothesen 1 und 3 bei den „Vorzeigelandem" erklart werden. Fehlt politisches Engagement kann allein intrinsisches Engagement -und die damit verbunde-ne Uberzeugung von der Notwendigkeit gesteigerter Leistungs- und Kostentransparenz im offentlichen Sektor- einiger weniger administrativer Fiihrungskrafle fiir neue Steuerungsinstrumente ausreichend fiir erfolgreiche Insellosungen sein. Intrinsisch motivierte Fiihrungs-

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krafte sind -auch mangels eigener Erfahrungen mit Konzeptionen neuer Steuenmgsinstmmen-te- selbst dann „leidensfahig", wenn erste konzeptionelle Entwiirfe peu a peu verbessert wer-den. Zur Steuerung der Einfuhrungsprozesse im eigenen Ministerium sind diese jedoch mangels eigener fachlicher und zeitlicher Kapazitaten auf professionelle Unterstiitzung von auBen angewiesen.

Die Hypothese 4 konnte lediglich durch den niederlandischen Fall gestarkt werden. Denn die Niederlande sind das einzige untersuchte Land, das eine intensive „Einmischung" von praxis-erfahrenen Beratem und Wissenschaftlem in die Einfuhrungsprozesse auf politischer und ad-ministrativer aufweist und mit diesem Weg erfolgreich ist.

Fiir das im folgenden Kapitel zu entwickelnde Orientierungsmodell ergeben sich folglich zwei Handlungsoptionen. Ist mit Projektbeginn ein ehrlicher politischer Wille fur die geplanten Implementierungspro-zesse neuer Steuerungsinstrumente wahrscheinlich, bedeutet dies ftir die flir die Einftihrung der Instrumente verantwortliche Projektgruppe in einem ersten Schritt, Veranderungstrager in Politik und auch Administration zu identifizieren und diese von neuen Steuerungsinstrumen-ten zu iiberzeugen. Fiir die Uberzeugungsarbeit ist eine Projektgruppe, die sich aus ange-sehenen Wissenschaftlem, erfahrenen Beratem mit Einfiihrungsprozessen neuer Steuemngs-instmmente in anderen Verwaltungen und in der Hierarchic oben stehenden Fiihrungskraften des Ministeriums und bestenfalls auch aus Politikem zusammensetzt, hilfreich: Angesehene Wissenschaftler verfiigen iiber Legitimitat, Berater weisen Erfahmng mit praktischen Umset-zungsproblemen auf, administrative Fiihmngskrafte verfugen iiber ausgepragtes ministeri-umspezifisches Wissen und Politiker verfugen iiber Durchsetzungsfahigkeit. Konnen Veran-demngstrager nicht gewonnen werden, sollten die geplanten Projektkosten an anderer Stelle investiv genutzt werden. Konnen nur administrative Fiihmngskrafte flir die Verandemng gewonnen werden, ist im Einzelfall zu klaren, wie groB die Erfolgschancen sind. Ohne ein professionelles Projektma-nagement, das die bereits dargestellten vier Promotorenrollen vereint, ist diese Herausforde-mng langfhstig nicht zu meistem.

Die empirischen Untersuchungen haben nicht nur die Hypothesen der Arbeit stiitzen konnen, sondem auch die Notwendigkeit unterschiedlicher Promotorenrollen in der Projektgmppe bestarken konnen. Eine umsetzungsfahige Konzeption bedarf fachlicher Expertise (Fachpromotor). Change-Aktivitaten, die in erster Linie auf die Gewinnung von Veranderungstragem fokussiert sein sollten, sind durch einen Vertrauenspromotor zu koordinieren. Die aufgezeigte Komplexitat und Vielschichtigkeit der Einfuhmngsprozesse neuer Steuerungsinstmmente hat dariiber hin-aus aufgezeigt, dass es hilfreich ist, wenn sich eine Person ausschlieBUch der Identifiziemng und gegebenenfalls Beeinflussung potentieller Einflussfaktoren annimmt (Machtpromotor). Da sich keiner dieser drei Promotoren ftir das Einfiihnmgsergebnis verantwortlich zeigen wird und die Aktivitaten der beiden „Mitstreiter" allein aus zeitlichen Griinden nicht supervi-dieren kann, bedarf es eines vierten, koordinierenden Promotors: der Prozesspromotor. Dieser tragt letzten Endes die Verantwortung fur das Projektergebnis. Diese Ergebnisverantwortung

307

gibt es in den untersuchten Einfuhnmgsprozesen neuer Steuenmgsinstmmente in deutschen

Bundesministerien und auch in denen anderer LMnder bislang nicht. Durch dieses Manko wird

neben Personalversetzungen eine Projektversandung erleichtert.

Ruft man sich die im Kapitel 3 dargestellten Modelle und Theorien, die Veranderungen zu

erklaren versuchen, ins Gedachtnis, so kann festgehalten werden, dass ein einziges Modell die

Einfuhnmgsergebnisse neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Administration nicht ab-

bilden kann. Kontingenzansatze oder die Druckhypothese konnen die Notwendigkeit extre-

men extemen Drucks fur nachhaltige und umfassende Ver^derungen aufzeigen. Dass bei-

spielsweise Veranderungen im kleineren Rahmen auch intrinsisch durch einzelne, wenige

Personen erfolgreich durchgefuhrt werden konnen, vermogen diese extern ausgerichteten

Theorien nicht zu erklaren.

Der Einfuhrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente bedarf der Identifizierung und Ausges-

taltung extemer und intemer Einflussfaktoren sowie einer implementierungsfreimdUchen

Konzeption und Vorgehensweise.

308

5 Praxisleitende Handlungsempfehlungen - Ein Orientierungsmodell

Das abschliefiende Kapitel 5 gliedert sich in drei Unterabschnitte. Im Abschnitt 5.1 werden Vorschlage zur Projektorganisation bei Einftihrungsprozessen von Steuerungsinstrumenten in der Zentraladministration gegeben. Daran anschlieBend wird ein Vorschlag zur Projektdurch-fuhnmg aus prozessualer Sicht unterbreitet (Abschnitt 5.2) Da in den theoretischen und empi-rischen Ausftihrungen gezeigt werden konnte, dass die Konzeption der Steuerungsinstrumente erfolgsentscheidend sein kann, wird in Abschnitt 5.3 ein ministerielles Steuerungsmodell entwickeh, das versucht, eine Antwort auf den Ruf nach Pragmatismus, Komplexitatsreduzie-rung und Integration der Pohtik in die „Neue Steuerung" zu geben. Deshalb kann das zu ent-wickelnde Modell auch als ein politisch-administratives Steuerungsmodell verstanden werden. Fokus des 5. Kapitels sind folglich Handlungsempfehlungen fur laufende oder anstehende Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente. Empfehlungen zum Umgang mit einzel-nen Einflussfaktoren wurden bereits im Kapitel 3 festgehalten.

Die Empiric hat gezeigt, dass einzelne Lander mit unterschiedlichen Implementierungsstrate-gien erfolgreich oder mit ahnlichen Implementierungsstrategien unterschiedlich erfolgreich sein konnen. Folglich gibt es kein Idealmodell der Implementierung, das jedem Land „aufge-sttilpt" werden kann. Konsequenz daraus ist, dass vor allem den verantwortlichen Implementierem eine hochst an-spruchsvolle Aufgabe zukommt. Die Prozesspromotoren miissen die Komplexitat der poten-tiellen Erfolgsdeterminanten uberschauen und entsprechend lenken. Sie konnen keine Wun-derlosung anbieten, aber die richtigen Fragen stellen und versuchen, auf wesentliche Einflussfaktoren einzuwirken. Selbst innerhalb eines Landes konnen die Implementierungsstrategien variieren, da auf jede Organisation andere Kontextfaktoren einwirken konnen und unter-schiedliche Organisationskulturen anzutreffen sind. 20 Somit haben die folgenden Empfehlungen auch nicht den Anspruch, eine Einflussfaktorentheorie oder „science of improvement"' 121 darzustellen.

Entsprechend ist das nun zu entwickelnde Orientierungsmodell zu verstehen. Es kaim ledig-lich ein Rahmen beschrieben werden, in dem sich die fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente verantwortliche Projektgruppe zu bewegen hat und sie individuelle Schwerpunkte setzen muss. Es wird eine Briicke fur die „alles zu koordinierenden Prozesspromotoren" ge-baut. Aber uber diese miissen die Prozesspromotoren -Hand in Hand mit den Each-, Macht-und Vertrauenspromotoren- selbst gehen. Versucht eine Promotorengruppe den Riickzug, so ist die Gefahr groB, dass das Ufer einer modemen, transparenten Politik und Verwaltung nicht erreicht wird.

^ 20 Vgl.Mertes(2000), S. 112. 1 21 Vgl. Pollitt/ Bouckaert (2000), S. 187.

309

5.1 Vorschlag zur Projektorganisation - Ein Promotorenmodell

Die erste und wichtigste Handlungsempfehlung fiir die Implementienmg neuer Steueningsin-strumente in Politik und Administration bezieht sich auf die Projektorganisation. Deshalb werden die Empfehlungen zur Projektorganisation bewusst der im anschliefienden Kapitel 5.2 darzustellenden Vorgehensweise vorangestellt. Die Integration von bestimmten Promotoren-typen ist eine conditione sine qua non, wahrend die Vorgehensweise -und auch der Entwurf eines moglichen ministeriellen Steuerungsmodells- als ein Vorschlag bzw. Rahmen zu verste-hen ist, der von den Promotoren individuell ausgestaltet und auch abgewandelt werden kann. Um der Komplexitat der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente gerecht werden zu konnen, bedarf es Projektgruppen, die diese Komplexitat erkennen und sich entsprechend organisieren. Dass verschiedene Promotoren mit unterschiedlichen Aufgaben Einfiihrungs-prozessen neuer Steuerungsinstrumente forderlich sind, konnte durch die Empiric bestatigt werden.

Durch theoretische Uberlegungen und empirische Erhebungen konnte eine hohe Einflussin-tensitat auf die Einfuhrungsergebnisse neuer Steuerungsinstrumente durch folgende Bereiche herausgestellt werden: Existenz von Veranderungstragem, Erarbeitung einer sinnvoll an-wendbaren Konzeption sowie kontinuierliche „Uberwachung" samtlicher potentieller Ein-flussfaktoren. In Anlehnung daran ist eine Projektorganisation zu entwickeln. Aufgaben und Position bzw. beruflicher Hintergrund der Projektgruppenmitglieder werden nun beschrieben.

Prozesspromotor: Minister/ Staatssekretar mit

Projektmanagement-Experten

Fachpromotor: Steuerungsexperte mit

Ministerialen und Politikern

Vertrauens-promotor:

Abteilungsleiter mit Ministerialen

Machtpromotor: Politiker mit

Ministerialen u. Verwaltungsexperten

Abb. 32: Zuordnung von Akteursgruppen auf Promotorentypen

Es wird zwischen vier Promotorentypen differenziert: Fachpromotor, Vertrauenspromotor, Machtpromotor und Prozesspromotor.

Der Fachpromotor ist fur die Konzeption des Steuerungsmodells verantwortlich. Diese Auf-gabe kann nur von einer Person bewerkstelligt werden, die langjahrige Erfahrung mit Steue-rungskonzeptionen fur den offentlichen Sektor und deren Implementienmg aufweist. Diese kann ein praxiserfahrener Organisationsberater oder ein auf die „Neue Steuerung" speziali-sierter Wissenschafler mit entsprechenden praktischen Erfahrungen sein. Das Fach-promotoren-Team ist mit Personal der Administration und im Idealfall auch mit einem Politiker zu besetzen. So kann gewahrleistet werden, dass in der Konzeption ministerielle und poli-tische Bediirfhisse und Implementierungswidrigkeiten ausreichend Berucksichtigung fmden. Daruber hinaus sind die konzeptionellen Entwiirfe in regelmafiigen Abstanden dem Vertrau-

310

ens- und Machtpromotor zu spiegeln, damit aus deren Perspektive wesentliche Implementie-rungstreiber und Implementierungshemmnisse in die Konzeption der Instrumente eingehen.

Aufgabe des Vertrauenspromotors ist die Rekrutierung von Veranderungstragem der Administration und das Beziehungsmanagement dieser. Dariiber hinaus ist der Vertrauenspromotor fiir die Erarbeitung und Umsetzung eines Veranderungskonzeptes zustandig, das vor allem die Information und Einbindung des administrativen Personals beriicksichtigt. Da sich seine Change-Aktivitaten auf die Administration fokussieren, sollte der Vertrauenspromotor eine in der Hierarchie weit oben stehende Fuhrungskraft der Administration sein, bestenfalls ein Abteilungsleiter. Das Vertrauenspromotoren-Team ist mit Ministerialen zu besetzen, die als Veranderungstrager der Administration fungieren. Diese Ministerialen soil-ten in erster Linie Fiihrungskrafte sein. Begrenzt konnen auch Mitarbeiter der Administration diese Rolle iibemehmen. Allseits geschatzte Mitarbeiter, die keine Fiihrungsfunktionen aus-iiben, konnen durch Kommunikation in informellen Netzwerken und Engagement fur die „Neue Steuerung" einen Schneeballeffekt auf ihre Kollegen ausuben. 122

Der Machtpromotor ist fur das Einflussfaktorenmanagement verantwortlich. Seine Aufgabe ist es, samtliche potentielle Einflussfaktoren zu determinieren und entsprechend ergebnisori-entiert -falls moglich- zu gestalten. In seinen Aufgabenbereich faUt nicht die Ausgestaltung der Einflussfaktoren „Konzeption der Steuerungsinstrumente" und „A<iministrative Veranderungstrager". Fiir diese Einflussfaktoren sind der Each- bzw. der Vertrauenspromotor verantwortlich. Da die Beeinflussung von Einflussfaktoren wie beispielsweise „Anderungen im Anreizsys-tem" nicht ohne Machtpotenzial durchgesetzt werden kann, ist ein Politiker mit entsprechen-den Machtbeflignissen fur diese Funktion hilfreich. Da Politiker in der Kegel aber keine Er-fahrungen mit Einflihrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente haben und in der Regel iiber wenig Zeit verfugen, ist das Machtpromotoren-Team mit einem Verwaltungsexperten zu besetzen. Auch Ministeriale konnen bei der Identifizierung von Einflussfaktoren hilfreich

Aufgabe des Prozesspromotors ist es, die Arbeitsergebnisse der drei Promotorentypen zu kon-trollieren sowie das gesamte Projektmanagement professionell durchzufuhren. Als „Kontrolleur" muss dieser in der Hierarchie den ubrigen drei Promotoren ubergeordnet sein, sodass diese supervidierende Funktion ein Staatssekretar, oder sogar der Minister in persona, ausUben sollte. Da sowohl bei einem Staatssekretar als auch bei einem Minister nicht von umfangreichen Erfahrungen mit Projektmanagement ausgegangen werden kann und diese auch gar nicht die notige Zeit fur ein professionelles Projektmanagement aufbringen konnen, ist das Prozesspromotoren-Team durch einen Projektmanagement-Experten zu erganzen.

Diese skizzierte Projektgruppenzusammensetzung erfordert eine Projektgruppengrofie von mindestens 10 Mitarbeitem. Quantitativ betrachtet, entspricht diese GroBenordnung in der

^122 vgl. Goss/ Pascale/ Athos (1998), S. 102.

311

Kegel den Realitaten vor Ort. Qualitativ betrachtet, mangelt es in den Projektgruppen an hochkaratigen Experten und Politikem. In Abhangigkeit von der Grofie des Ministeriums bzw. des Pilotbereiches kdnnen auch Uber-legungen zu Doppelfunktionen von Projektgmppenmitgliedem angestellt werden. Beispiels-weise k6nnten die Aufgaben des Vertrauens- und des Machtpromotors in einer Person verei-nigt sein. Denn der Machtpromotor ist fur das gesamte Einflussfaktorenmanagement verant-wortlich, und die Einflussfaktoren „Administrative und politische Veranderungstrager" stellen ganz zentrale Einflussfaktoren dar. Altemativ konnte der Machtpromotor auch die Funktion des Prozesspromotors ausiiben, denn samtHche zu koordinierende Aktivitaten betreffen den Umgang mit bzw. die Ausgestaltung von Einflussfaktoren. Wesenthcher Vorteil einer kleineren ProjektgruppengroBe ist ein geringerer Koordinationsbe-darf Dagegen abzuwagen, ist die Gefahr, dass Promotoren in Doppelfunktion gegebenenfalls ihr Engagement auf eine personlich praferierte Funktion fokussieren oder mangels Zeit beide Funktionen nur halbherzig ausfuhren konnen.

5.2 Vorschlag zur Projektdurchftihrung - Eine Vorgehensweise

Die Zusammensetzung der in die Konzeption und Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente involvierten Akteure bildet einen zentralen Schritt in der Chronologic der einzelnen Einfuh-rungsschritte. Auf samtliche Schritte wird nun im Detail eingegangen.

312

1. Willensbekundungsphase (I)/ Einfuhrungsentscheidung

I 2. Initialisierungsphase (Bildung der Prqjektgruppe)

I 3. Grobe Konzeptionsphase des Projektes

a) Projektziele definieren

b) Gegenstand der Implementierung grob konzipieren

c) Veranderungstrager gewinnen -> falls negativ Projektende! d) Risikoanalyse: Potentielle Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg

herausstellen, gewichten und Handlungsempfehlungen zum Umgang mit diesen erarbeiten -^ falls negativ Projektende!

e) Projektplan inkl. Ressourcenplanung entwickeln

t 4. Informationsphase: Involvierte Akteure empfUngergerecht informieren

I 5. Willensbekundungsphase (11)/Absegnung des Grobkonzeptes 6. Detaillierte Konzeptionsphase und Aktionsphase a) Gegenstand der Implementierung im Detail konzipieren b) Identifizierte Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg verandem

bzw. eine Veranderung initiieren

i 7. Umsetzungsphase (eigentliche Einfuhrung)

i 8. Wirkbetrieb Abb. 33: Grobe Vorgehensweise (eigene Darstellung)

Insgesamt kann die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung in acht Phasen gegliedert werden. Nachdem die Entscheidung zur Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente getroffen worden ist (Willensbekundungsphase I), bildet sich in einer Initialisierungsphase die Projektgruppe und entwirft im Groben das Projekt mit seinen Projektzielen, Projektrisiken, Projektressourcen sowie die Grundzuge eines moglichen Steuerungsmodells (Grobe Konzeptionsphase). Uber dieses Arbeitsergebnis wird anschUeBend empfangergerecht informiert (Informationsphase). Sind die in die Verabschiedung des Grobkonzeptes involvier-ten Akteure mit diesem d'accord (Willensbekundungsphase II), folgt eine detaillierte Konzep-tions- und erste Aktionsphase. Ist diese abgeschlossen, fmdet die eigentliche Einfuhrung der Instrumente statt (Umsetzungsphase), die bald in den laufenden Wirkbetrieb ubergehen sollte (Wirkbetrieb).

5.2.1 Willensbekundungsphase (I)/ Einfuhrungsentscheidung

Die Entscheidung, dass ein Einfiihrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente in einer oder in samtlichen Ministerialverwaltungen eines Landes stattfmdet, ist in der Kegel eine politische Entscheidung, bei der unterschiedliche Ressorts beteiligt sein konnen.

313

Eng verbunden mit der Einftihrungsentscheidung ist die Bildung einer fur die Einfiihrung neuer Steuenmgsinstmmente verantwortlichen Projektgruppe. Dieser Schritt kairn mit einer offentlichen Ausschreibung einhergehen, um Exteme in die Projektarbeit zu integrieren. In dieser sind in der Regel schon wesentliche Prqjektziele und konzeptionelle Eckpunkte fest-gehalten.

Nehmen zukunftige Projektgruppenmitglieder bereits an der Willensbekundungsphase teil, soUten diese im Vorfeld auf die Notwendigkeit unterschiedlicher Promotorenrollen hinweisen und die „Entscheider" fur die Komplexitat der anstehenden Veranderung sensibilisieren. In der Regel liegt die Willensbekundungsphase aber auBerhalb der Einflussmoglichkeiten der noch zu konstituierenden Projektgruppe.

5.2.2 Initialisierungsphase

Die Initialisierungsphase umfasst die bereits ausgefuhrten Empfehlungen zur Zusammenset-zung der Projektgruppe. Wer auch immer durch welche Entscheidung an einem Ort zusam-menfindet, um in den nachsten Monaten und Jahren neue Steuerungsinstrumente in einer Mi-nisterialverwaltung einzufiihren, sollte sich in einem ersten Schritt selbst und das Projektteam in Ganze kritisch reflektieren: Welche fachlichen Qualifikationen weisen die einzelnen Projektgruppenmitglieder auf? Uber welche hierarchische Position, uber welches Machtpotenzial verfiigen sie? Wo sind Liicken zu der empfohlenen Projektgruppenzusammensetzung? Gibt es Lucken, sind diese zu schlieBen.

In Zusammenhang mit der Projektgruppenkonstituierung sollte die Freistellung der ausge-wahlten Projektgruppenmitarbeiter der Administration von ihren bisherigen Aufgaben von dem Autraggeber oder von der Fiihrungsspitze des jeweiligen Ministeriums durchgesetzt wer-den. Ist dies nicht der Fall besteht die Gefahr, dass die Ministerialen dem Einfiihrungsprozess wenig Gewicht beimessen und ihre bisherigen Aufgaben weiterhin priorisieren. Ebenso ist angeraten, dass moglichst viele administrative Mitglieder der Projektgruppe auch im Wirkbe-trieb weiterhin im Bereich „Controlling" tatig sind. Denn nur so kann sichergestellt werden, dass ein besonderes Augenmerk auf eine umsetzungsfahige und langfristig tragfahige Kon-zeption des ministeriellen Steuerungsmodells gelegt wird.

In der Initialisierungsphase wird sich schnell erweisen, ob diejenigen Personen, die die Entscheidung zur Einfuhrung getroffen haben, ein wahrhaftiges Interesse an dem Veranderungs-prozess zeigen. Denn entweder werden sie selbst Mitglied der Projektgruppe oder sie akzep-tieren eine von der Projektgruppe gegebenenfalls erwiinschte Projektgruppenerweiterung, sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht.

Abschluss der Initialisierungsphase sollte eine Mitteilung an das Ministerium sein. Ziel dieser ersten intemen Informationspolitik ist es, dem Personal mitzuteilen, dass sich eine Projektgruppe formiert hat, die in den folgenden Wochen die Notwendigkeit, die Vor- und Nachteile sowie die Umsetzungsfahigkeit neuer Steuerungsinstrumente untersuchen wird. Das Angebot der „offenen Tiiren" sollte bereits an dieser Stelle kommuniziert werden.

314

5.2.3 Grobe Konzeptionsphase des Proj ektes

1st die Projektgruppe konstituiert, kaiin das Verandemngsprojekt grob konzipiert werden. Diese Phase kann in ftinf einzelne Projektabschnitte untergliedert werden. • Projektziele defmieren bzw. konkretisieren, • Gegenstand der Implementierung grob skizzieren, • Veranderungstrager identifizieren und gewinnen, • Risikoanalyse durchftihren und • Projektplan inkl. Ressourcenplan erarbeiten.

Projektziele definieren bzw^ konkretisieren Urn alle nun folgenden Aktivitaten der Projektgruppe zielgerichtet planen und durchfuhren zu konnen, ist an erster Stelle ein gemeinsames Verstandnis iiber die Projektziele zu generieren. Diese konnen beispielsweise sehr herausfordemd lauten: In zwei Jahren soil der Burger im Internet taglich die aktuellen Zielerreichungsgrade unserer Ministerialverwaltung und die dafur verursachten Kosten verfolgen konnen. Collins und Porras raten zu einer Visionsfm-dung wie beispielsweise: Wir woUen die modemste Verwaltung Europas werden. ^23 Digg kann jedoch schnell ins Lacherliche gezogen werden, sodass mit stark visionaren Zielsetzun-gen vorsichtig umzugehen ist. Andere Zielsetzungen konnen einen Fokus auf das von der Ein-fiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffene Personal legem Wir wollen, dass die Fiih-nmgskrafte der Administration durch die Anwendung einfacher Steuerungsinstrumente Transparenz iiber Leistungserstellungsprozesse und deren Kosten in bereits einem Jahr haben, sodass sie von einer verbesserten Entscheidungsgrundlage profitieren konnen. Die Moglichkeiten der projekteigenen Zieldefmitionen sind vielfaltig. Wichtig ist daher, dass vor allem ein gemeinsames Verstandnis herrscht, um in kritischen Projektphasen Entschei-dungen aufgrund des gleichen Zielverstandnisses einfacher treffen zu konnen. Neben qualita-tiven, inhaltlichen Zielsetzungen sollten zeitliche Ziele, die in der Kegel auch eine Kosten-komponente implizieren, festgelegt werden. In diese Phase fallt auch die Notwendigkeit, dem anstehenden Projekt einen Namen zu geben. Dies tragt zur Identifizierung mit dem Projekt bei.

Gegenstand der Implementierung grob skizzieren Gegenstand der Implementierung ist das zu erarbeitende ministerielle Steuerungsmodell. Die Projektgruppe, hier vor allem der Fachpromotor mit seinen Mitarbeitem, sollte fur die Ministerialverwaltung adaquate Steuerungsinstrumente identifizieren, deren Zielsetzung festhalten und grob deren Funktion beschreiben sowie Schnittstellen zwischen den als sinnvoll erachte-ten sowie gegebenenfalls bereits bestehenden Instrumenten skizzieren. Falls moglich und notwendig konnen auch schon Verantwortlichkeiten und erste akteursspezifische Konsequen-zen festgehalten werden. Dies fordert das Verstandnis fur mogliche Implementierungsprob-leme und erleichtert die sich an diesen Schritt anschlieBende Uberzeugsungsarbeit. Eine grobe Skizzierung eines ministeriellen Steuerungsmodells wird im Abschnitt 5.3 geleis-tet.

^123 vgl. Collins/ Porras (1998), S. 21, 34.

315

Verdnderungstrdger identiflzieren undgewinnen

Da die Existenz von politischen und administrativen Veranderungstragem als entscheidende

Einflussfaktoren herausgestellt werden koimten, ist dieser Schritt besonders sorgfaltig zu pla-

nen und durchzuftihren. An dieser Stelle kommt auch die Notwendigkeit des „Promotorenge-

spanns" zum Tragen. Der Vertrauenspromotor ist fur die Suche nach potentiellen administra

tiven Veranderungstragem verantwortlich. Der Machtpromotor muss vor allem Uberzeu-

gungsarbeit auf politischer Ebene leisten. Vertrauens- und Machtpromotor sind auf die Un-

terstiiztung des Fachpromotors angewiesen, um auch auf inhaltUche Fragen der Konzeptionen

der Steuerungsinstrumente immer eine Antwort zu wissen.

Uberzeugungsarbeit auf politischer Ebene ist durch offentliche Vortrage, bei denen ein brei-

tes, allerdings anonymes PubUkum angesprochen werden kann und durch Einzelgesprache

mogUch. Loffler und Kobi raten dazu, bei denjenigen potentiellen Veranderungstragem den

ersten Schritt zu wagen, bei denen die Wahrscheinlichkeit der Reformbereitschafl am groBten ist.1124

Zwischen Masse und Klasse an uberzeugten Verandemngstragem ist abzuwagen. Die Promo-

toren sollten sich ein Zeitfenster fur die „Akquise" der Veranderungstrager setzen und sich

nach einer festgelegten Zeit zusammensetzen, ob sie mit deren fur den Projekterfolg notwen-

diger Unterstutzung einen Einfuhrungserfolg als wahrscheinlich erachten. Ist das Ergebnis der

Uberzeugungsarbeit unbefriedigend, ist das Projekt zu beenden.^i^s Diese „harte" Handlungs-

empfehlung trifft nur dann zu, wenn das geplante Projekt ohne gesetzlichen und politischen

Dmck durchgefuhrt werden soil. Ist ein strategischer Ansatz der Politik offensichtlich und

stehen somit politische Veranderungstrager ausreichend zur Verfugung, bedarf es vor allem

administrativer Veranderungstrager, die auch noch wShrend des Projektverlaufs „rekmtiert"

werden konnen.

Risikoanalyse durchfuhren

Kann die Projektgmppe auf Unterstutzung durch politische und administrative Veranderungs

trager setzen, sind weitere potentielle Determinanten, die das Einfuhmngsergebnis beeinflus-

sen konnen, zu identiflzieren, zu gewichten und der Gewichtung entsprechend zu gestalten.

Die Gewichtung hangt im besonderen MaBe von den akteursspezifischen Konsequenzen einer

Einfuhrung ab, sodass Teil dieses Schritts eine detaillierte mikropohtische Analyse sein muss.

Aufgrund der Komplexitat der Identifizierung und des Managements von Einflussfaktoren ist

dieser Schritt mit alien vier Promotoren und ausgewahlten Verandemngstragem zusammen

durchzuftihren. Die Federfuhrung hat der Machtpromotor inne, denn dieser ist fur das Ein-

flussfaktorenmanagements verantwortlich. Die Integration von Veranderungstragem ist vor

allem deshalb wichtig, weil ihnen konkrete Arbeitsergebnisse mit auf den Weg gegeben wer

den konnen, beispielsweise die Kontaktaufhahme mit dem Personalreferat beziiglich der An-

passung der Aus- und Fortbildungssysteme an die „Neue Steuerung".

Die in der vorliegenden Arbeit identifizierten Einflussfaktoren konnen als Anhaltspunkt ge-

nommen werden.

1124 vgl. Loffler (2000), S. 57; Kobi (1996), S. 79. 1125 Vgl. Martin (1998), S. 136.

316

Projektplan inkl Ressourcenplan erarbeiten „Nachdem das Spielfeld, die Mannschaften und die Spieler untersucht worden sind, kann man sich die Spielziige eines bestimmten Spiels (eines Entscheidungs- oder Implementations-prozesses) vomehmen."^^26 Projektplan und Ressourcenplan sind entsprechend den Ergebnis-sen der vorhergehenden Schritte zu formulieren.

5.2.4 Informationsphase

1st ausreichend Masse und Klasse an Veranderungstragem rekrutiert und ein Plan iiber die weitere Vorgehensweise schriftlich festgehalten worden, ist dieser den Projektinitiatoren zu ubergeben und zu kommunizieren. Denn das erste Grobkonzept stellt einen zentralen Meilen-stein dar, der der politischen Legitimation bedarf.

Die Information iiber den aktuellen Projektstand sollte sich jedoch nicht nur auf die „Ent-scheider" begrenzen. Da die Projektgruppe sicherlich schon im Hause als ein moglicher Stor-bzw. Unsicherheitsfaktor wahrgenommen worden ist, ist die Zeit zwischen Abgabe des Pro-jektplans und der definitiven „Entscheidung von oben" durch Informationsveranstaltungen zu fiillen. Dies hat neben der „Besanfligung" des administrativen Personals zur Folge, dass sich die „Entscheider" unter Druck gesetzt fiihlen.

Inhalte der Informationsveranstaltungen sollte die grobe Skizzierung des Projektplans sein. Dabei ist zu beriicksichtigen, dass bisherige Arbeit und Arbeitsweisen gelobt und darauf auf-bauend zusatzliche Vorteile durch die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente aufgezeigt werden. Ein Verstandnis fur die Notwendigkeit neuer Steuerungsinstrumente muss geschaffen werden.

Natiirlich ist auf RegelmaBigkeit von Informationen wahrend der Einfuhrungsphase Wert zu legen, sodass die Information der von der Einfuhrung betroffenen Akteure als eine phasen-ubergreifende Querschnittsaufgabe zu verstehen ist. An dieser Stelle (Phase 4) ist jedoch ein besonderer Schwerpunkt auf die Information zu legen.

5.2.5 Willensbekundungsphase (II)

In der zweiten Willensbekundungsphase ist zu entscheiden, ob das von der Projektgruppe erarbeitete Vorgehen eins zu eins, abgewandeh oder gar nicht umgesetzt wird. Sehen die „Entscheider" einen etwas oder stark abgewandelten Projektverlauf fiir richtig an, sind diese Differenzen zu diskutieren. Anderungen sollten von den „Entscheidem" schriftlich formuliert werden, damit die Projektgruppe diese sachlich-inhahlich prtifen kann. Steht am Ende der zweiten Willensbekundungsphase der Beschluss von Projektgruppe und Entscheidungsgremium kann in „medias res gegangen" werden. Das Promotorengespann kann die Pferde satteln. Ein langer Ritt steht vor ihnen.

1 26 Bogumiy Schmid (2001), S. 201.

317

Das Personal der Administration ist bei eventuellen Abweichimgen zu informieren. Griinde fiir die Abweichungen sind darzulegen. Dabei sollte auf eine ebenengerechte Informations-politik Wert gelegt werden.

5.2.6 Detaillierte Konzeptionsphase und Aktionsphase

Diese Phase kann in drei groBe Teilphasen gegliedert werden.

Erstens ist es Aufgabe des Fachpromotors mit seinem Team, die Grobkonzeption der Steue-

rungsinstrumente zu verfeinem. Besonderes Augenmerk sollte auf die Schnittstellenproble-

matik zwischen einzelnen Instrumenten und die so eben fachlich noch vertretbare einfache

Handhabung der Steuerungsinstrumente gelegt werden. Die Konzeption und somit die Funk-

tion und Anwendung der einzelnen Instrumente sollte in einem leicht verstandlichen Hand-

buch beschrieben werden.

Zweitens sind die identifizierten Einflussfaktoren zu beobachten und falls moglich so zu ver-

Mndem, dass sie der Einfiihning neuer Steuerungsinstrumente forderlich sind. Diese Aufgabe

wird vom Machtpromotor koordiniert.

Der Vertrauenspromotor ist fur samtliche im Kapitel 3 ausfuhrlich beschriebenen Change-

Aktivitaten verantwortlich. Die Beteiligung des administrativen Personals in der Konzepti

onsphase mindert Widerstande in der Umsetzungsphase. RegelmaBig stattfindende Informati-

onsveranstaltungen mindem Unsicherheiten beziiglich der individuellen Folgen des Verande-

nmgsprozesses.

Der Vertrauenspromotor muss sich der emotionalen Verlaufe von Veranderungsprozessen

bewusst sein. Aus dem individualpsychologischen Bereich stammt das Modell von Kiibler-

Ross, das iiber emotionale Reaktionen bei Veranderungen Aufschluss gibt.

\

Verhandein

.1 \ / \y

^ <^ 2 1

Zorn

Zustimmung

N

i — ^ Depression

1 Nicht

wahrnehme Isolierung

^

n.

Abb. 34: Emotionale Reaktionen auf Veranderungen nach KUbler-Ross^^ '

Nach Ktibler-Ross wird eine Veranderung erst einmal verdrangt und nicht wahrgenommen.

Durch geeignete MaBnahmen kann diese Abschottung durchbrochen werden. Als Folge setzt

emotionale Erregung ein, die sich in Mitarbeiterprotesten oder in der Zeichnung finsterer Ka-

1 27 Wottawa (O.J.), S. 19.

318

tastrophenbilder widerspiegeln kann. Erst nach Abbau dieser negativen Affektlage kommt es zum eigentlichen „Verhandeln*': „Was bedeutet neue Steuerung eigentlich wirklich, was kann der Einzelne Tun, um seine Situation darin zu verbessem, was muss bei der Einfuhrung be-achtet werden etc.. Selbst wenn dieser Prozess erfolgreich abgeschlossen ist, soUte man sich nicht wundem, wenn es auch nach der inneren Distanz der Veranderung hin und wieder zu negativen Affekten kommt, haufig fmdet man Formen der Melancholie bezliglich der „guten altenZeit."ii28

Diese kurze Ausftihrung zeigt, dass ein in psychologischen Fragestellungen geschulter Ver-trauenspromotor fur derartige Veranderungsprozesse vorteilhaft sein kann.

5.2.7 Umsetzungsphase

Die Umsetzungsphase erfordert ein mogUchst schnelles und konzentriertes Handeln, so for-dem es Experten.1^29 Dieses kann durch eine sorgfaltige Durchfiihrung der vorhergehenden Projektphasen versucht, aber nicht immer sichergestellt werden. In zeithcher Hinsicht ist die Umsetzungsphase namhch die zeitintensivste Phase. Eine fla-chendeckende Einfuhrung eines einfachen Steuerungsmodells ist in weniger als 3-5 Jahren kaum zu bewerkstelUgen. Gerade deshalb mtissen kleine Schritte und Erfolgserlebnisse permanent kommuniziert werden. Diese konnen beispielsweise die ersten „Aha-Effekte" uber die Transparenz von Zielen sein, ohne diese bislang operationaHsiert zu haben. Hat man sich im Vorfeld flir die Einfuhrung der Instmmente in einem einzelnen oder in weni-gen Pilotbereichen entschieden, so bedarf es nach deren Einfuhrung gegebenenfalls noch einmal einer theoretischen Uberarbeitung des konzipierten Steuerungsmodells.

Fachstellen im Bereich Controlling sind in dieser Phase zu institutionalisieren. Eine mogliche organisatorische Verankerung neuer Stellen wird im Abschnitt 5.3.3 im Rahmen der Konzep-tion eines ministeriellen Steuerungsmodells dargestellt. In diesem Projektschritt sollten abschlieBend eine Projektabschlussanalyse und eine Erfah-rungssicherung stattfmden. ^^o D^J- (jbergang in den Wirkbetrieb muss gewahrleistet sein.

5.2.8 Wirkbetrieb

Mit dem Ubergang in den Wirkbetrieb ist die Auflosung des Promotorengespaims verbunden. Das Ministerium sollte nun ohne fremde Hilfe die Steuerungsinstrumente nutzen konnen. Die Qualitat der Promotoren „besteht gerade darin, nach gewisser Zeit sich selbst iiberfltissig zu machen"^^3i

Verbesserungsvorschlage zu neuen Steuerungsinstrumenten von Mitarbeitem und Fiihrungs-kraflen sollten emstgenommen werden. Diese in das Steuerungsmodell zu integrieren, ist ne-ben des Koordinations- und Informationsservice eine wesentliche Aufgabe der Controller im Wirkbetrieb.

1128 Wottawa (oJ.), S. 19. 1129 Vgl.Kobi(1996),S. 111-112.

1130 Vgl. Zapico (1997), S. 79; Etxebarria (1989), S. 61 ; Staehle (1999), S. 933. 1131 Staehle(1999), S. 952.

319

AbschlieBend wird nochmals betont, dass die dargestellten Schritte lediglich ein Vorschlag

zur Projektdurchfuhmng iind keine Garantie fur eine erfolgreiche Einfuhrung sind. Die kon-

krete Ausgestaltung der einzelnen Einftihrungsprozesse bedarf der individuellen Adaption:

„Wandel im Untemehmen kann nicht im iiblichen Sinne geplant werden. Es gibt keine

„wennn...dann"-Beziehungen. Der Prozess des Wandels ist ein evolutionarer Prozess, der

stabile und instabile Phasen diirchlauft."^^^^ JQ^QJ; Verandemngsprozess ist von interagieren-

den, zum Teil „vorteilserhaschenden" Personen bestimmt, deren individuelle Handlungen im

Verandemngsprozess nicht im Voraus prognostiziert werden konnen. Entscheidungen und

Handlungen einzelner Personen konnen einen geplanten Veranderungsweg verbarrikadieren,

umleiten oder -positiv betrachtet- schnelleren Schrittes begehen als geplant.

Es erscheint kaum moglich, Abstraktionen von dem dargestellten Orientierungsmodell ftir

andersgeartete VerSnderungen in Organisationen zu machen und dieses noch starker zu ver-

allgemeinem. Dies kann und soil auch nicht im Rahmen dieser Arbeit geleistet werden. Den-

noch wird hervorgehoben, dass sowohl fur offentliche Organisationen, die andersgeartete

Veranderungen durchfuhren mSchten, als auch fur privatwirtschaflliche Untemehmen die

Reflexion der zentralen Aussagen der Arbeit bei anstehenden VerSnderungsprojekten hilfreich

sein kann. Dabei kann das dargestellte Phasenmodell einen groben Planimgsrahmen ftir jedes

Veranderungsprojekt vorgeben. Eine Selbstreflexion iiber die Projektgmppenzusammenset-

zung sowie eine mikropolitische Analyse uber die individuellen Konsequenzen der von der

Veranderung betroffenen Akteure, um darauf abgestimmt den hnplementierungsplan zu stri

cken, sind zwei wesentliche, leider aber in der Praxis stark vemachlassigte Schritte.

Die fur ein Verandemngsprojekt zusammengefundene Projektgmppe hat ein professionelles

Projekt- und Einflussfaktorenmanagement durchzufuhren. Dafur bedarf es auch bei andersge-

arteten Veranderungen sowohl in offentlichen als auch in privaten Organisationen eines Zu-

sammenspiels von aufgezeigten Promotoren. Die Frage, ob man als Projektgmppe ausrei-

chend Kompetenz, Macht und Vertrauen hat, die anstehende Veranderung zu implementieren,

muss mit einem „Ja" beantwortet werden konnen.

Fachpromotoren sind ftir eine vemiinftige Konzipierung des Gegenstands der Verandemng

verantwortlich. Dieser muss inhahlich und mit all seinen Konsequenzen kommunizierbar sein.

Machtpromotoren konnen Erfolgsdeterminanten oft wirksam beeinflussen.

Vertrauenspromotoren sind ftir die Gewinnung und Stabilisierung von Veranderungstragem

verantwortlich. Denn ein Wandlungsprozess wird von Menschen getragen: „Wandel geschieht

nicht in einem anonymen Prozess. Er wird von Menschen, die sich als Trager der Verande

rung exponieren, getragen. Schon Augustinus forderte: „In Dir muss brennen, was Du in an-

dem entziinden willst. Wir kOnnen nicht verwirkUchen, was wir nicht lieben."^^^^

Die Einzelaktivitaten dieser drei Promotoren mit ihren Mitarbeitem sind zu koordinieren.

Dies ist die Aufgabe des Prozesspromotors.

1132 Kobi(1996),S.32. 1133 vgl. http://www.zitate.de/detail-kategorie-1281.htm, 26.02.2005.

320

5.3 Vorschlag zur Konzeption neuer Steuerungsinstrumente - Ein ministerielles Steuerungsmodell

Zwei Ebenen von Handlimgsempfehlungen fur die Konzq)tion eines ministeriellen Steue-rungsmodells konnten unterschieden werden: allgemeine Anfordenmgen an das Steuerungsmodell und Anforderungen bezuglich der zu konzipierenden Instrumente.ii34 DJ^ ij^ theo-retischen Teil hergeleiteten Anforderungen konnten durch die empirische Betrachtung be-starkt werden.

Die folgenden Ausfiihrungen konzentrieren sich in erster Linie auf laufende und zukiinftige Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente in Deutschland.

Allgemeine Anforderungen an ein ministerielles Steuerungsmodell Dass Einfuhrungserfolge neuer Steuerungsinstrumente wahrscheinlicher sind, wenn deren Konzeptionen mehr Vor- als Nachteile fur die betroffenen Akteure bedeuten, konnte aufge-zeigt werden. Sowohl Politiker als auch Fiihrungskrafle der Administration miissen offen-sichtliche Vorteile neuer Steuerungsinstrumente erkennen. Diese Forderung wird im Rahmen der Entwicklung des ministeriellen Steuerungmodells -so weit es eben geht- berucksichtigt. Das primare Ziel der Instrumente, die gesteigerte Transparenz iiber Effektivitat und Effizienz offentlichen Handelns, darf dabei nicht auBer Acht gelassen werden. Eine AbwSgung zwi-schen dem fiir die Akteure „Zumutbaren" und dem „volkswirtschaftlichen Nutzen" wird durchgefuhrt. Das Steuerungsmodell muss so konzipiert werden, dass es eine moglichst hohe Transparenz iiber staatliche und ministerielle Effektivitat und Effizienz gewShrleistet und gleichzeitig ftir moglichst alle involvierten Akteursgruppen mehr Vor- als Nachteile impli-ziert.

Akteursgruppeniibergreifend wirkt sich eine komplexitatsreduzierte und pragmatische Konzeption immer positiv auf das „Vorteilskonto" aus, da diese weniger Arbeits- und Implemen-tierungszeit impliziert und schnellere sichtbare Ergebnisse sowie Transparenz iiber deren Konsequenzen zu Folge hat. Der Spielraum fiir Spekulationen und unsachgemaBe Gegenar-gumente wird minimiert. Komplexitatsreduzierung bedeutet fur das zu konzipierende Steuerungsmodell, dass in einem ersten Schritt nur wenige, aufeinander abgestimmte Instrumente konzipiert werden, die jedoch eine spatere Integration weiterer Instrumente sowie die Perfek-tionierung einzelner Instrumente ermoglichen. ^^^ Als dritte allgemeine Anforderung konnte die notwendige Integration von Politik und Administration im Rahmen der Konzipierung und Implementierung neuer Steuerungsinstrumente herausgestellt werden. Die zu einem Modell zu integrierenden Instrumente soUen nicht nur aufeinander abgestimmt ^^e^ sondem auch fur Politik und Administration sinnvoll anwendbar sein. Da die hohe Relevanz der Integration der Politik in das ministerielle Steuerungsmodell aufgezeigt werden konnte, miissen die zu konzipierenden Instrumente sowohl die strategi-schen Fuhrungskrafte (Politiker, Zieldefmierer) als auch die operativen Fiihrungskrafte (administrative Manager, Zielimplementierer) bei ihren Entscheidungen und Aufgaben unterstiit-

1134 vgl. Abschnitt 2.4. 1135 Vgl. Buschor/ Griinefelder (1999), S. 138. 1136 Vgl. zur Schnittstellenproblematik Budaus (1999), S. 333; Barzel (2000), S. 1; Hauschildt (1997), S. 25,

30; Mertes (2000), S. 205; Buschor/ Griinefelder (1999), S. 138.

321

zen. Dies erleichtert die Anwendung sowie die Kommunikation zwischen den unterschiedli-chen Hierarchieebenen und vermeidet unnotige Schnittstellenproblematiken.

Anforderungen an die zu konzipierenden Instrumente In Hinblick auf Anforderungen an einzelne Instrumente des Steuerungsmodells haben die Einfiihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in Deutschland die Vorteilhaftigkeit einer friihzeitigen Erganzung einer KLR um Zielsysteme aufgezeigt, denn ohne Ziele kann keine effektive Steuerung sichergestellt werden. Der Fall Niederlande hat illustriert, dass die Be-riicksichtigung leistungsbeeinflussender Faktoren fur „Rechtfertigungszwecke" wichtig sein kann. Die „NPM-Vorzeigelander" sind alle vergleichsweise fortschrittlich auf dem Gebiet der Budgetierung. Bin ebenengerechtes Berichtswesen ist eine „conditione sine qua non", denn andemfalls haben die Fiihrungskrafte keine relevante Entscheidungsgrundlage. Zielsysteme, Budgetierung/ Kontrakte, Zielvereinbarungen, Kosten- und Leistungsrechnun-gen, Systeme leistungsbeeinflussender Faktoren und das Berichtswesen bilden die zentralen Pfeiler des zu konzipierenden Steuerungsmodells.

Im Folgenden wird ein ministerielles Steuerungsmodell skizziert, das den formulierten Anforderungen Rechnung tragt. Die Entwicklung eines ministeriellen Steuerungsmodells ist er-forderlich, um der Zielsetzung der Arbeit, der Wissenschaft und Praxis ein implementierungs-fahiges Orientierungsmodell darzulegen, gerecht zu werden. Denn ein implementierungsfahi-ges Orientierungsmodell muss parallel zum Implementienmgsweg einen sinnvoll anwend-baren Implementierungsgegenstand beschreiben. Ein ministerielles Steuerungsmodell, das erstens das politische Steuerungssystem, zweitens potentielle Steuerungsinstrumente zu einem Ganzen integriert und sich drittens an den akteursspezifischen Konsequenzen orientiert, gibt es in Deutschland bislang nicht.

Dem Soll-Steuerungsmodell liegt ein Steuerungs- und Managementprozess zugrunde. Denn die zu integrierenden Instrumente soUen die Steuerungs- und Managementaktivitaten der Poli-tik und der Administration unterstutzen. Deshalb wird in einem ersten Schritt ein praktikabler Steuerungs- und Managementprozess beschrieben (Abschnitt 5.3.1.). AnschheBend wird dar-auf aufbauend ein Steuerungsmodell entwickelt (Abschnitt 5.3.2.). Ahnlich wie das Orientierungsmodell soil das Steuerungsmodell als grundlegend zu verstehen sein und bedarf der Ausgestaltimg des einzelnen Ministeriums. "No existe un modelo presupuestario ideal aplicable universalmente. Cada situacion requiere una solucion distinta."* * Abschliefiend werden erganzende Empfehlungen -in Anlehnung an das Steuerungsmodell- zur Organisation des Controlling gegeben. Dabei wird zwischen einer Binnen- imd einer Gesamtorganisation des Controlling differenziert (Abschnitt 5.3.3.)

5.3.1 Steuerungs- und Managementprozess

Die zu konzipierenden Instrumente sollen die strategischen und operativen Fiihrungskrafte bei ihren Steuerungs- und Managementaufgaben unterstutzen. Dazu muss vorab defmiert werden,

l ' Zapico (1997), S. 77. Ubersetzung: Es gibt kein universell anwendbares Steuerungsmodell. Jede Situation verlangt eine unterschiedliche Losung.

322

welche Steuenmgs- und Managementaufgaben die Fuhrungskrafte wahrzunehmen haben. Da die einzelnen Aufgaben -wie die zu konzipierenden Instrumente- nicht unabhangig voneinan-der ausgetibt werden sollten, wird ein Steuerungs- und Managementprozess entwickelt, der sich aus einzelnen Aufgaben zusammensetzt. Nur durch aufeinanderabgestimmte Steuerungs-und Managementaufgaben kann eine Aufgabendopplung verhindert werden. Die Akteure se-hen so ihre Aufgaben in einen Gesamtzusammenhang eingebettet.

Steuem wurde als das Definieren, Durchsetzen und Kontrollieren von Zielen, die Funktion des Managements als „Resultate-Erwirken" definiert. Die in der Managementliteratur be-schriebenen Aufgaben des Managements umfassen Aufgaben wie Planung, Organisation, Koordination, Personalentwicklung, Kontrolle, Motivation, Kommunikation, Zieldefmition, Strategieverfolgimg, Entscheidungen treffen und soziale Beziehungen gestalten. ^^^ Aus der Vielzahl an Managementaufgaben^ ^ 9 aus der Literatur lassen sich drei Grundaufga-ben des Managements extrahieren: • Ziele vorgeben bzw. konkretisieren (Planung), • Umsetzung der Ziele veranlassen (Organisation) und • Ziele kontrollieren (Kontrolle).

Den Ausfuhrungen folgend, konnte man die Funktion des Managements mit der des Steuems gleichsetzen. Dennoch wurde wiederholt auf die unterschiedlichen Funktionen von Politik und Administration verwiesen: An der Spitze der Hierarchie wird gesteuert, auf der opera-tiven Ebene wird „gemanaged". Verdeutlicht wird dies durch die den Steuerem zugeordnete Aufgabe der Zielformulierung und durch die den Managem zugeordnete Aufgabe der Ziel-konkretisierung.

Die Aufgabenteilung zwischen Politik und Administration ist in der folgenden Abbildung verdeutlicht:

138 Vgl. Steinebach (1998), S. 82; Staehle (1999); Gabler Wirtschaftslexikon (1988), S. 258ff; Wohe (1996), S. 97ff.; Lanvermeyer (1994), S. 254; Obenhaus (1994), S. 320; Pommerehn (2002), S. 49.

1139 j)jg Aufgaben, die der Managementliteratur zu entnehmen sind, veraachlassigen weitere wesentliche Akti-vitaten von Managem: Reisen, Post erledigen, Telefonieren, Reprasentation. Diese Aktivitaten sind im gleichen oder noch grofieren Umfang bei Politikem und auch bei administrativen Fuhningskraften anzutref-fen. Dass Fuhrungskrafte sich nicht nur ausschliefilich der mittel- und langfristigen Planung von Politikfel-dem bzw. Aufgabenbereichen und deren Kontrolle, sondem auch dem Reprasentieren und kurzfristigen Aufgaben Zeit widmen, kann in dem zu konzipierenden Steuerungsmodell nur dadurch beriicksichtigt werden, dass es moglichst wenig zeitintensiv ist, sodass Zeit fur das informelle Management bleibt. (vgl. Bo-gumil/ Schmid (2001), S. 75-76; Mintzberg (1991), S. 22; 73)

323

Regierung/ Ziele festlegen

Pariament

Zieler-reichung kontrol-lieren

Ftihrungs-krafte im Ministerium

PLANUNG

Ziele kon-kretisieren

MaBnahmen festlegen

Ziele vorgeben

ORGANISATION

KONTROLLE

Zielerreichung kontrollieren

Ziele umsetzen lassen

Verantwort-lichkeiten festlegen

Mitarbeiter entwickein

Abb. 35: Steuerungs- und Managementprozess in Politik und Administration (eigene Darstellung)

5.3.1.1 Planung

Zur Realisiemng politischer und verwaltungsbetrieblicher Zielsetzungen bedarf es der Pla

nung.

Allen unterschiedlichen Planungsdefinitionen gemeinsam ist die gedankliche Vorbereitung

zielgerichteter zukiinftiger Handlungen bzw. das Festlegen von Zielen, MaBnahmen, Mitteln

und Wegen zur kunfligen Zielerreichung. i ' o Unter Planung wird im hiesigen Steuerungs- und

Managementprozess die Zieldefinition durch die Regierung und die Zielkonkretisierung und

Zieloperationalisierung durch die Administration verstanden.

Ziele definieren

Die Regierung ist im Planungsprozess fur die Definition strategischer Ziele verantwortlich.

Die Jahres- und Legislaturziele mussen den fur die einzehien Ziele verantwortlichen Ministe-

rien konmiuniziert werden. Diejenigen Ziele, fUr die ministeriumsiibergreifend zu arbeiten ist,

konnen als „des Kanzlers eigene Ziele" definiert werden. Da dieser jedoch deren operative

Umsetzung nicht eigenstandig zu realisieren vermag, mussen Unterziele formuliert und in der

Verantwortimg einzelner Minister konkretisiert werden.

Ziele konkretisieren

Der ministerielle Managementprozess in der Administration beginnt bei der Zielkonkretisierung. Somit ist die originare Planungsaufgabe der ministeriellen Fiihrungskrafte, politische

1140 vgl. Steinebach (1998), S. 106; Wohe (1996), S. 139 ff.; Gabler Wirtschaftslexikon (1988); S. 2136fr; Bea/ Dicht/ Schweitzer (2001), S. 18,48; Lanvermeyer (1994), S. 254.

324

Ziele Oder staatliche Programme zu konkretisieren. ' ^ Ministerielle Planung soUte an das politische Entscheidungsverhalten angepasst sein.ii' ^ An diesem Prozess soUten die Hauptbeteiligten die Abteilungsleiter^^^a und die Referatsleiter ssin. Eine Einbeziehung der Referatsleiter in die Zielkonkretisienmg ist angeraten, weil diese iiber relevantes Wissen fiir die Zielumsetzung verftigen. Damit neben der Zielperspektive auch der Finanzperspektive Rechnung getragen wird, sollten die fur die einzelnen politischen Programme oder strategischen Ziele vorgesehene Budgets auf die heruntergebrochenen Ziele verteilt werden. Das Erlemen bzw. Durchfuhren der zielorientierten Budgetierung bedeutet fur die operativen Fuhrungskrafte verstarkte Abstimmung mit den strategischen Fiihrungskraflen, also mit dem Minister bzw. seinen Staatssekretaren. Dies kostet kurzfristig betrachtet nicht nur Zeit, son-dem verlangt auch Bereitschaft zur verstarkten Zusammenarbeit von beiden Seiten. Positiv betrachtet, kann diese neue Arbeitsweise jedoch auch engagierte Fuhrungskrafte motivieren, da diese nun enger mit den strategischen Fiihrungskraflen zusammenarbeiten und ihre Ideen in die Zielformulierung bzw. Zielkonkretisienmg einbringen konnen. Mittelfristig betrachtet, wird auch der anfangliche zeitliche Mehraufwand fur die Zielkonkretisienmg wieder relati-viert, da der Abstimmungsbedarf zwischen den Planungsphasen minimiert wird.

Ziele operationalisieren Damit die Mitarbeiter, die letztlich Ziele umzusetzen haben, wissen, was zu tun ist, mtissen iibergeordnete Ziele auf messbare Ziele oder Mafinahmen heruntergebrochen werden. Wie konkret eine Zieloperationalisierung ist, hangt von der Delegationsbereitschaft der Fuhrungs-kraft ab. Lasst diese den Mitarbeitem wenig Freiraum wird sie ihnen Ziele mit wenig Inter-pretationsspielraum oder konkrete Aufgaben vorgeben. Ebenso hangt vom Fiihrungsstil die moghche Integration der Mitarbeiter in den Zieloperationalisienmgsprozess ab. Da die operative Arbeit in den Referaten stattfindet, sollten die Referatsleiter die Hauptbeteiligten bei der Zieloperationalisierung sein. Anzumerken ist, dass es legitim ist, dass einzelne Referate fur ihr Referat auch Ziele definie-ren und operationalisieren, die nicht top-down abgeleitet werden, sondem referatsoriginar sind. Die Notwendigkeit dieser Ziele und deren Finanzierung ist mit der Verwaltungsspitze abzustimmen. Praferiert eine Fuhrungskraft, Zieloperationalisierungen ohne die Integration der Mitarbeiter durchzufuhren, so sind letztere iiber das Ergebnis des Operationalisierungsprozesses in miind-licher (ofl wirksamer und motivierender) oder auch schriftlicher (praziser, weniger anfallig fiir willkiirliche Interpretationen) Form zu unterrichten. Das Fiihren mit Zielen ist nicht nur wichtig, um das Ministerium als Organisation in die rich-tige Richtung zu steuem, sondem die darin arbeitenden Mitarbeiter auf diese Richtung zu

^ 41 Vgl. Kiickelhaus (2000), S. 120. 1142 Vgl. Reichard (1987), S. 131. 1143 D ^ jg 2JJJ Beispiel eines Ministeriums aufgezeigt worden konnte, die Funktion des Unterabteilungsleiters

abgeschafft werden kann, wird auf die Einbeziehung der Unterabteilungsleiter in den Steuerungs- und Ma-nagementprozess im Folgenden verzichtet.

325

konzentrieren. Denn letztlich sollte die Aufgabe die Mitarbeiter fuhren, nicht der Vorgesetz-te.ii44

Auf den Operationalisierungprozess inklusive Indikatorenbildung wird im nachsten Abschnitt detailliert eingegangen, da hierzu das notwendige Instrumentarium unterstutzen muss.

Die Zieloperationalisienmg bedarf der aktiven Einbringung der Abteilungs- und vor allem

auch der Referatsleiter. Dadurch, dass sie in die Zielkonkretisiemng eingebunden werden und

Stellung zur Finanzsituation nehmen diirfen, wird ihr Verantwortungsbereich gestarkt. Der

hierfiir notwendige zeitliche Aufwand wird bei Fuhrungskraflen, die ihre eigene Abteilung

Oder Referat bislang schon gut organisiert hatten, kein Hemmschuh darstellen. Die Ubrigen

miissen von der mittel- bis langfristigen Arbeitsentlastung durch die Projektgruppe und Ver-

anderungstrager tiberzeugt werden.

Sind den Zielerreichungsgraden Budgets zugeordnet, so kann der „zielorientierte Haushalts-

plan" durch parlamentarische Beschlussfassung verabschiedet werden.

5.3.1.2 Organisation

Nach der Zieldefinition und deren Konkretisierung stellt sich die Frage, wie die Ziele erreicht

werden soUen. Ziele werden durch die Kombination von Ressourcen realisiert. Der Zielver-

antwortliche entscheidet uber die Kombination der Ressourcen. Das Festlegen von Verant-

wortlichkeiten und eine gegebenenfalls notwendige Mitarbeiterentwicklung bilden die zwei

Charakteristika der Organisation im funktionalen Sinne. Demnach miissen im Rahmen der

Organisation zwei Fragen beantwortet werden: Wer muss was tun? Und was muss getan wer

den, damit die Mitarbeiter in der Lage sind, die richtigen Aufgaben zu realisieren?

Verantwortlichkeiten festlegen

Eine zielorientierte Steuerung sieht die Zuweisung von Verantwortlichkeiten auf Ziele, nicht

MaBnahmen vor. Da die Zielrealisierung auf der operativen Ebene stattfindet, sollte die Ziel-

verantwortung in der Hierarchie soweit wie mSglich nach unten auf die Arbeitsebene dele-

giert werden, also moglichst auf die Referatsleiter. Dies bedeutet nicht, dass Abteilungsleiter

Verantwortung einbiiBen. Sie tragen weiterhin Verantwortung fUr das Zielergebniss, rSumen

den Referatsleitem aber Freiraum in der Art und Weise, wie die Ziele reaUsiert werden, ein.

Der Managementkompetenz der Abteilungsleiter obUegt es, ob die ihnen untergeordneten

Referatsleiter effektive und effiziente Arbeit leisten, indem sie Aufgaben nach Kompetenzen

verteilen und deren Aufgabenerledigung kontroUieren. Dies kann dazu fuhren, dass auch an

einige Referatsleiter keine Verantwortung tibertragen wird: „Giving people permission to do

something differently is not helpful if they are unable to do it.'' ^ ^ Wird Zielverantwortung

tibertragen, sollte den Zielverantwortlichen ein Budget zur Verfugung gestellt werden, mittels

dem sie die fur die Zielrealisierung notwendigen Ressourcen „bezahlen" konnen.

144 vgl. zum Fuhren durch Aufgaben Malik (2000), S. 177,180. 1145 Duck (1998), S. 64.

326

Wesentlicher Vorteil einer ausgepragten Verantwortungsdelegation ist die Gewahrleistimg einer moglichst reibungslosen Aufgabenerfiillung. Denn durch Verantwortungsdelegation nach unten werden die Zahl der Kommunikationsebenen und die Mitzeichnungsflut mini-miert.1146

Mitarbeiter entwickeln Da den Abteilungsleitem in dem dargestellten Steuerungs- und Managementprozess primar strategische Aufgaben zukommen bzw. zukommen soUten, sind die Referatsleiter und ihre Mitarbeiter fiir die Zielumsetzung zustandig. Sind diese einzelnen Aufgaben mangels Aus-oder Fortbildung nicht gewachsen, so gibt es zwei Altemativen: Bei Inkongruenz von Anfor-derungs- und Fahigkeitsprofil miissen entweder die definierten Aufgaben anderen Referatslei-tem Oder Mitarbeitem zugeordnet oder Aus- und Fortbildungen durchgefahrt werden. Gege-benenfalls bedeutet dies einen Arbeitsplatzwechsel innerhalb oder auBerhalb der bisherigen Abteilung. Trifft das Phanomen der Inkongruenz verhauft auf, sind Anderungen am Personal-einstellungsverfahren zu Uberdenken. Es sollte aber beachtet werden, dass nicht jede unbe-kannte Aufgabe einer Schulung bedarf, denn oft sind unbekannte Aufgaben Herausforderun-gen fur den einzelnen, der sich an diesen Aufgaben entwickeln kann. ' ' Falls Schulungen in Anspruch genommen werden, so sollte die dadurch induzierte Entwicklung moglichst star-kenorientiert sein. "^

5.3.1.3 Kontrolle

Durch Kontrolltatigkeiten der Fuhrungskrafle wird festgestellt, ob das Geplante, also die vor-gegebenen Ziele zu vorgegebenen Kosten erreicht worden sind. Die Referatsleiter kontroUie-ren, ob ihre Mitarbeiter zielorientiert gearbeitet haben. Die Abteilungsleiter kontrollieren die den Referatsleitem vorgegebenen Ziele, Minister und Staatssekretare wiederum die den Abteilungsleitem vorgegebenen Ziele. Das Parlament entlastet die Regierung, nachdem die Ziel-erreichungen und realisierte Kosten vom Bundesrechnungshof kontrolliert worden sind. Wichtig ist, dass Zielerreichungsgrade und Ist-Kosten nicht nur einmal am Ende einer definierten Periode kontrolliert werden, sondem kontinuierlich, damit gegebenenfalls bei negati-ven Entwicklungen fruhzeitig GegenmaBnahmen ergriffen werden konnen. Grundlage fur Zielkontrollen sind Vergleiche zwischen Soil- und Ist-Daten. Somit bedarf die Kontrolle eines ebenengerechten Informationssystems, eines Berichtswesens. Durch das Berichtswesen wird Transparenz iiber Zielerreichungsgrade und realisierte Kosten pro Ziel gewahrleistet. Trans-parenz iiber Zielerreichungsgrade ist die Folge der Leistungstransparenz, denn die Ergebnisse von realisierten Leistungen des Mitarbeiters werden zu Zielerreichungsgraden hochgerechnet. Wird groBer Widerstand vor allem bei Referatsleitem und den Mitarbeitem befiirchtet, konnen Zielerreichungsergebnisse nur auf sehr hochaggregierter Ebene, also beispielsweise auf Abteilungsleiterebene, bekannt gemacht werden. Altemativ konnten Referatsleiter die Refe-ratsleistung als Teamergebniss kommunizieren. Gestiitzt werden konnte dieses Vorgehen durch nicht personengebundene Leistungsanreize.

1146 Vgl. Malik (2000), S. 199. 1147 Vgl. zu den AufUhningen Malik (2000), S. 250, 252. 1148 Vgl. Malik (2000), S.225-257.

327

Der Steuenings- imd Managementprozess ist abgeschlossen. Es ist deutlich geworden, dass

Steuenmg imd Management kein neutraler, technischer Prozess, sondem eindeutig personen-

abhangig ist und fiir alle Beteiligten tiefgreifende Veranderungen bedeutet.

Die durch das Berichtswesen gelieferten Informationen ftir die Entscheidungstrager bilden die

Grundlage fiir weitere Entscheidungen, sodass der KontroUe wieder nahtlos die Planung an-

geschlossen ist. Jetzt beginnt der Prozess wieder von neuem, denn Planung setzt zielgerichte-

tes Denken und methodisch-systematische Analyse voraus. Dafur braucht man Informationen.

Da in unterschiedlichen Zeiteinheiten auch geplant wird, uberschneiden sich Planungs-, Or

ganisations- und Kontrollprozesse in einer Organisation. Ebenso kann nicht immer eindeutig

abgegrenzt werden, wo die Zieldefinition der Politik endet und die Zielkonkretisienmg durch

die Administration beginnt.

Inwiefem und wie die strategischen und operativen Fuhnmgskrafte beim Steuem und Mana-

gen instrumental unterstutzt werden konnen, wird im folgenden Abschnitt dargelegt.

5.3.2 Steuerungsmodell

Das Steuerungsmodell wird als das Zusammenspiel einzelner, den Steuenings- imd Manage

mentprozess unterstiitzender, Steuerungsinstrumente definiert. Der aufgezeigte Steuerungs-

und Managementprozess bildet somit die Grundlage fur die zu konzipierenden Instrumente.

Das nun zu entwickelnde Steuerungsmodell wird „auf der griinen Wiese" konzipiert. Es wird

also nicht auf den in deutschen Ministerien konzipierten und implementierten Instrumenten

bzw. Fragmenten von Instrumenten aufgebaut. Denn nur so kann -aus normativer Sicht- ein in

sich schliissiges Modell entwickelt werden. Neben diesem Argument erscheint es schwierig

Oder sogar unmoglich, samtliche unterschiedliche ministerielle Vorgehensweisen zu einem

sinnvollen Steuerungsmodell zu integrieren.

Dem berechtigten Vorwurf, dass diese Vorgehensweise implementierungsimfrexmdlich ist, da

die involvierten Akteure eine (weitere) Neuerfmdung des Rades kritisch gegeniiberstehen

konnten, wird dadurch begegnet, dass nach der Modellkonzeption einfache Wege zur Integra

tion der bisherigen Instrumente in das Modell aufgezeigt werden. "^ Auch wird das Modell

unabhangig vom herrschenden Haushaltsaufstellungsprozess entworfen. Auch hier folgen in

Anschluss an diesen Abschnitt Empfehlungen zur Erganzung und Substitution des hier zu

entwickelnden Modells mit dem herrschenden Budgetierungsprozess.

Da das Steuerungsmodell den Steuerungs- und Managementprozess unterstutzen soil, wird

die Untergliederung in Planung, Organisation und Kontrolle beibehalten. Das zu entwickelnde

Modell soil handlungsleitend sein, also Aufgaben von Steuerem, Managem, Mitarbeitem und

Controllem und deren Zusammenspiel sowie mogliche Probleme beschreiben und fur diese

Losungsvorschlage anbieten. Fiir jedes Instrumentarium wird die folgende Frage beantwortet:

Welche Akteursgruppe benutzt das jeweilige Instrumentarium, und wie benutzt sie es? Mogli

che Probleme, die aus der Anwendung des jeweiligen Instrumentariums resultieren konnen,

werden thematisiert und Wege aufgezeigt, diese zu handhaben.

1149 vgl. Mertes (2000), S. 211.

328

Planung Planung wurde definiert als die Zieldefinition und Zielkonkretisienmg durch Politiker und administrative Fiihrungskrafte. Ein Zielsystem oder ein Biindel an Zielen kann beiden Ak-teursgruppen helfen, den Planungsprozess zu stmkturieren und Ziele zu operationalisieren. Das Zielsystem ist das grundlegende Steuerungsinstrument, ohne das keine Transparenz iiber effektives ministerielles Handeln gewahrleistet werden kann. ^^^ Ziele sind eine zwingende Voraussetzung fiir rationales, koordiniertes Handeln. Aufierdem ist das Zielsystem ein integ-rierendes Instrumentarium, da es Ausgangspunkt fiir die Konzeption weiterer Instmmente ist. Da das Steuerungsmodell nicht nur effektives sondem auch effizientes Handebi gewahrleisten soil, muss neben der Ziel-/ Leistungskomponente auch eine Budget-/ Kostenkomponente be-riicksichtigt werden. Damit auch tatsachlich effektiv und effizient gehandelt wird, sollten die geplanten Ziele und Budgets schriftlich in Form von Kontrakten festgehalten werden. Instmmente des Planungsprozesses sind somit das Zielsystem und die zu vereinbarenden Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive. Diese Steuerungsinstrumente -Operationalisiertes Zielsystem und Kontrakte- werden im Folgenden dargestellt.

Operationalisiertes Zielsystem 1. Schritt: Zieldefinition und Budgetvorsclilag durch die Regierung (unter eventueller Einbeziehung von Staatssekret^ren und Abteilungsleitern der Ministerien) Die Definition politischer Ziele ist originare Aufgabe der Regierung. Den Ministem bleibt es Uberlassen, ob sie Staatssekretare oder Abteilungsleiter an der Zieldefinition partizipieren lassen. Vorteile einer fiiihzeitigen Einbeziehung der administrativen Fiihrungskrafte sind die dort anzutreffende groBere Sachnahe, stabile Beziehungen zu Interessenorganisationen sowie feste Kooperations- und Informationsaustauschbeziehungen mit anderen Verwaltungseinhei-ten.* ^ Dieses spezifische Wissen kann bei der FormuUerung und Konkretisierung von Zielen hilfreich sein. Die Einbeziehung von Experten oder fachlichen Ausschiissen in die Zieldefmitionsdiskussion kann helfen, friihzeitig auf Realisierungsprobleme aufinerksam gemacht zu werden. Anderer-seits bedeuten mehr Leute am Tisch auch mehr Reibungspunkte und somit ein -zumindest vorerst- hoheres Zeitbudget. ^^^ Ein bedeutender Vorteil einer Top-Down-Vorgehensweise liegt darin, dass gegebenenfalls iiber bestehende Strukturen nachgedacht wird, dies in dem Sinne, dass Abteilungen, die kaum oder gar nicht zu der Erfiillung priorisierter Ziele beitra-gen, verschlankt werden. Jede Abteilung, die Aufgaben wahmimmt, die in keinem Zusam-menhang mit den Regierungszielen stehen, muss sich der Diskussion stellen, ob sie iiberhaupt eine Daseinsberechtigung hat. ^ ^ In diesem ersten Schritt sind neben der Klarung des Teilnehmerkreises weitere mogliche Reibungspunkte (wie z.B. Zielkonkurrenz) zu diskutieren, um wiederkehrende Konflikte zu ver-meiden.

1150 vgi Demeestere (2002), S. 173. "51 Vgl. Jackering (1994), S. 23; Pommerehn (2002), S. 45. "52 Vgl. Schwebbach (1994), S. 48. 1153 Ausgenoiranen sind Servicefunktionen, die fur einen reibimgslosen Arbeitsablauf des Ministeriums erfor-

derlich sind (z.B. EDV-Abteilimg, Registratur).

329

Parteiprogramme oder Regierungs- bzw. Koalitionsvereinbarungen konnen bei der Erarbei-tung eines Zielsystems helfen. Letztere haben eine hohe politische Bedeutung nach innen und aufien, wenngleich ihnen die rechtliche Bindung fehlt.' "

Die Erarbeitung von politischen Zielsystemen wurde im Schriflum vielfach als kritisch bzw.

als unmoglich klassifiziert. Empfohlen wird die Definition strategischer Handlungsfelder

bzw. politischer Programme. Diese Empfehlung ist aus einem entscheidenden Grund nicht

nachvollziehbar. Denn, um effektiv zu handeln, miissen auch fur strategische Handlungsfelder

Ziele defmiert werden. Ein Zielsystem ist nichts anderes als die Konkretisienmg von strategi-

schen Handlungsfeldem. Was hingegen unbedingt angeraten werden sollte, ist die Priorisie-

rung von Staatszielen, wie die Niederlande es praktizieren.^i^s Die vollstandige Operationali-

sienmg von zwei bis drei Zielen pro Ministerium und deren Kontrolle im ersten Jahr der Imp-

lementierung gibt den Anwendem mehr Glaubwiirdigkeit beziiglich des tatsachlichen Funkti-

onierens und Nutzens als die unvollendete Operationalisierung von zahlreichen Zielen, deren

Erfullung nicht nachgehalten werden kann.

Der Zieldefinitionsprozess^^^^ wird am Beispiel eines moglichen Zielsystems dargestellt.

Steigerung des Gemein-

wohls

r

Senkung der Arbeitslosen-

quote

1

Schaffiing 1 vonAnreizen fllr Firmen-grUndungen 1

1 1 Lockerung

des Kiindigungs-

1 schutzes

X Genera-tionen-

gerechtigkeit

JZ nz

X Familien-

freundliches Deutschland

Eraeuerung des Renten-

systems

3_ Senkung der

Staatsver-schuldung

J I

Schaffung von KITAs

J : Anreiz-

programm JEtir Privat-investoren

m Kopplung der Rentenan Anzahl der

Kinder

Bau von KITAs

Einstellung von

Betreuungs-personal

Abb. 36: Beispiel ftir ein Zielsystem (eigene Darstellung)

Als oberstes Staatsziel wird die Steigerung des Gemeinwohls definiert. Dieses muss von der

amtierenden Regierung in Outcome-/ Wirkungs- oder Outputziele konkretisiert werden. Wir-

kungsziele (Familienfreundliches Deutschland) werden durch Outputziele (Schaffung von

Kindertagesstatten), diese wiederum durch MaBnahmen (Bau von Kindertagesstatten) konkre

tisiert. Wirkungs- und Outputziele unterscheiden sich also durch ihren Konkretisierungsgrad.

Der Output, die Leistung, ist das Ergebnis von MaBnahmen. Das Ergebnis mehrerer Outputs

fuhrt zu gewiinschten Wirkungen, die die Wertschopfung der Politiker widerspiegeln.^i^?

1154 vgl. Kuckelhaus (1999), S. 12. 1155 Vgl. Katz (2002), S. 210. 1156 Zu Zielfindungs- und Planungsmethoden vgl. Lanvermeyer (1994), S. 260. 1157 Vgl. Mendoza (1998), S. 251.

330

Kiickelhaus fordert, dass den Ministerien ausschliefilich Outputziele vorgegeben werden soil-ten. ^ ^ Dieser Forderung kann nur eingeschrankt zugestimmt werden. Solange Wirkungsziele mit Messindikatoren konkretisiert werden konnen und somit das Ergebnis der ministeriellen MaBnahmen, also die Leistung, gemessen werden kann, ist auch die Vorgabe von Wirkungs-zielen sinnvoll. Die Vorgabe von Wirkungszielen impliziert einen hoheren Freiheitsgrad in Hinblick auf die Zielrealisierung fur die Administration. Ein Wirkungsziel soUte jedoch ei-nem Ministerium nicht vorgegeben werden, wenn ein einzelnes Ministerium nicht einzig und allein fiir die Wirkung seiner Aktivitaten bezogen auf ein vorgegebenes Ziel verantwortlich ist, sondem deren Realisierung auch in den Zustandigkeitsbereich anderer Ressorts fallt. Zum Beispiel sollte man das fur Familien zustandige Ministerium nicht fiir das Wirkungsziel „Ein familienfreundliches Deutschland" verantwortlich machen, wenn dieses Ziel unter anderem auch von dem fur den Bereich Renten zustandigen Ministerium zu erfullen ist. Zu priifen ist, ob einzelnen Ministerien Wirkungsbeitrage vorgegeben werden konnen. Solange von der Regierung definierte Wirkungsziele in den Zustandigkeitsbereich eines einzelnen Ministeriums gehoren, kann die Zielrealisierung auf ein Ministerium delegiert werden. Es gilt jedoch, dass, je konkreter Ziele defmiert sind, desto einfacher erweist sich fur die Administration die MaBnahmenwahl und desto geringer ist der Abstimmungsbedarf zwischen beiden Akteuren wahrend der Zielrealisierung.

Bei der Strukturierung des Zielsystems konnen beliebig viele Zielebenen gebildet werden. Es miissen auch nicht in jedem Bereich des Zielbaumes gleich viele Zielebenen angelegt werden. Es sollte auch ein Ziel nur dann ausgewiesen werden, wenn es tatsachlich fur die Steuerung der Administration von Bedeutung ist. Aus Grunden der Ubersicht und Steuerungsfahigkeit sollte das Zielsystem so schlank wie moglich sein. Konnen zu den drei bis fiinf wichtigsten Abteilungszielen bereits sinnvolle MessgroBen identifiziert werden, so kann der Operationali-sierungsprozess bereits auf dieser Ebene beendet werden. Dann liegt es in der Hand der Refe-ratsleiter, inwiefem sie die fiir die Zielerreichung notwendigen MaBnahmen formalisieren.

Zu jedem Ziel ist ein „Zielblatt" auszuftillen. Folgende Angaben werden als notwendig fur eine professionelle Steuerung erachtet.

1158 vgi Kiickelhaus (1999), S. 129-130.

331

1. Zielbezeichnung

2. Zielformulierung

3. Zielverantwortlicher

4. Zielzeitpunkt

5. Zielflihrende MaBnahmen

6. Zielerreichungsgrad (Leistungskomponente)

7. Veranschlagte Kosten/ Budget (Kostenkomponente)

8. Leistungsbeeinflussende Faktoren (Einflusskomponente)

9. Berichtswesen

Abb. 37: Beispiel fur ein Zielblatt (eigene Darstellung)

1. Zielbezeichnung

Die Zielbezeichnung als eindeutige Begriffsgnmdlage dient zur Abgrenzung von weiteren

Zielen. Sie sollte moglichst selbsterklarend irnd redundanzfrei im System der Ziele sein. Jedes

Ziel sollte dariiber hinaus eine numerische Codiemng erhalten, die Art und Ebene des Ziels

erkennen lasst. Eine numerische Codiemng vereinfacht auch die Datenverarbeitung fur das

Berichtswesen.

2. Zielformulierung

Bietet die Zielbezeichnung Interpretationsspielraum, so sollte der Zielinhalt genauer beschrie-

ben werden.


Wird niemand fur ein Ziel explizit verantwortlich gemacht, so ist die Wahrscheinlichkeit, dass

die Zielrealisierung nicht oder nur stiefmiitteriich verfolgt wird, groB. Deshalb sollte hinter

jedem Ziel ein Name stehen.

4. Zielzeitpunkt

Ftir jedes Ziel ist ein Zeitpunkt anzugeben, an dem das Ziel spatestens erfullt sein sollte.

Neben Jahreszielen sollten auch Ziele einer Legislaturperiode defmiert werden. Die Definition

von 4-Jahreszielen ist notwendig, damit die Arbeit der Regienmg am Ende einer Legislaturpe

riode bewertet werden kann. Die Definition von Jahreszielen verpflichtet die Regienmg,

schnell zielfuhrende MaBnahmen in die Wege zu leiten. Nattirlich sind auch 2- oder 3-

Jahresziele denkbar. Sieht die Regienmg sich auBerstande, in vier Jahren ein Regierungsziel

332

zu erreichen, so konnen auch Ziele, deren Zielerreichung erst nach einer Legislaturperiode moglich ist, definiert werden. Bei uberperiodischen Zielen soUte festgelegt werden, wieviel % des Zielerreichungsgrades in jedem der vier Jahre erreicht werden kann.

5. Zielfuhrende Mafinahmen Hat die Regierung bereits uber MaBnahmen zur Zielrealisiemng entschieden, so sind diese zu nennen und der Administration vorzugeben.

6. Zielerreichungsgrad Das Ziel „Senkung der Arbeitslosenquote" ist unspezifiziert. Es muss durch einen Zielerreichungsgrad konkretisiert werden. Der Zielerreichungsgrad kann z.B. lauten: Senkung der Arbeitslosenquote auf 4%. Wird ein Zielwert vorgegeben, spricht man auch von limitalen Zielen. '59 Dei- Zielerreichungsgrad hat quantitativen Charakter. Neben limitalen Zielen gibt es Ziele, deren Zielerreichung nicht exakt, sondem nur annahemd gemessen werden kann. Ein Beispiel hierfur ist das Ziel „Generationengerechtigkeit". Ob in Deutschland „Generationengerechtigkeit" herrscht, kann nicht objektiv ermittelt werden, sondem beispielsweise durch Umfragen. Ein Zielwert ware somit zum Beispiel: Mehr als 50% der Befragten aller Altersgruppen einer Umfirage haben die folgende Frage mit „Ja" beantwor-tet: Sind Sie der Meinung, dass Generationengerechtigkeit in Deutschland herrscht? Zielerrei-chungsgrade, die nicht rein quantitativ erfasst werden konnen, miissen mittels hidikatoren naherungsweise beschrieben werden. Dabei kann zwischen Wirtschaftlichkeitsindikatoren (z.B. Anzahl der Polizisten pro Einwohner), Effizienzindikatoren (z.B. Anzahl der festge-nommenen Tater zur Anzahl der Polizisten pro Einwohner) und Effektivitatsindikatoren (z.B. Anzahl der festgenommenen Tater zur Anzahl an Taten) unterschieden werden. Oft stellen die Werte der Indikatoren auch nur SchatzgroBen dar, wenn umfassende Statisti-ken nicht existieren oder deren Erhebung zu aufwendig erscheint. ^^^

Kennzahlen und Indikatoren sollten ebenengerecht erhoben werden, einfach und verstandlich sein, damit deren Aussagekraft nachvollziehbar ist. ^ ^ Erhebungsaufwand und Erkenntnistie-fe miissen in angemessener Relation zueinander stehen. Vorhandene Datenquellen sollten genutzt werden. Instrumente der Indikatoren- und Kennzahlenerhebung sind Evaluationen, Auswertungen vorhandener Datenquellen wie Datenbanken, Statistiken oder Berichte, Befragungen, Auf-schreibungen, Nachuntersuchungen durch Vorgesetzte oder Unbeteiligte. ^^^

7. Veranschlagte Kosten/Budget Budgetierung ist -wie bereits ausgefiihrt- die Zuordnung von Haushaltsmitteln auf einzelne Ziele oder auf ein Biindel von Zielen. Ein Budget wurde als ein in wertmaBigen GroBen for-mulierter Plan, der einer Entscheidungseinheit fiir eine bestimmte Periode mit einem be-stimmten Verbindlichkeitsgrad vorgegeben wird, defmiert. Gmndlage ftir die Budget- bzw.

^ ^ Zur Differenzierung zwischen limitalen und faktalen Zielen siehe Mertes (2000), S. 221. 160 Vgl. Zapico(1989), S. 67.

^ ^ Zu den Anfordemngen an Indikatoren siehe auch Zapico (1989), S. 48. ^ 2 Zu den Bewertungskonzepten vgl. Lantz (2002), S. 112-113.

333

Preisermittlung ist „eine offengelegte Kalkulation der Preise, mit der samtliche mit der Leis-tungserstellung verbundenen Kosten der Verwaltung abgedeckt werden mussen" *63 Den vom Kanzler mit seinen Ministem gemeinsam definierten Zielen mussen in einem nachs-ten Schritt Budgets zugeordnet werden. Eine wesentliche Restriktion stellt hier der Eckwerte-beschluss dar, der den fmanziellen Spielraum vorgibt. Somit hat der Finanzminister im Rah-men der Budgetiemng eine exponierte Stellung inne. Denn dieser ist verantwortlich fur den Eckwertebeschluss. Der finanzpolitische Rahmen des zur Verfugung stehenden Budgets, also des neuen Haushalts, orientiert sich an den geschatzten Einnahmen und Zuweisungen sowie an der geplanten Verschuldung. Konnen zielbezogene Budgets einem Ministerium alleine vorgegeben werden, so bezeichnet man diese als Ressortbudgets. Zu beachten ist, dass neben den budgetierten Regierungszielen, Budgets fur weitere innermi-nisterielle Mafinahmen, die nicht einem bestimmten Ziel zugeordnet werden konnen (z.B. Budgets fur allgemeine PersonalentwicklungsmaBnahmen) kostenintensiv sein konnen, sodass bei der zielorientierten Verteilung des zur Verfugung stehenden Haushalts diese Kostenblocke berucksichtigt werden mussen. Das Budget fur PersonalentwicklungsmaBnahmen kann bei-spielsweise nach der Anzahl des Personals der einzelnen Ministerien kalkuliert werden.

Die Budgetierung kann periodisch oder aperiodisch angelegt sein. „Die Unterscheidung peri-odisch/ aperiodisch geht auf RegelmaBigkeit (z.B. Fortschreibungsbudgetierung) bzw. Unre-gelmaBigkeit (z.B. Zero Based Budgeting) ihres Einsatzes zurack."ii64 yon Zero Based Budgeting spricht man, wenn Bereiche von Grund auf neu budgetiert werden. Im Gegensatz dazu werden bei der Fortschreibungsbudgetierung Bereiche regelmafiig fortgeschrieben. Ein Vor-teil der Zero Based Budgeting ist, dass bestehende Aktivitaten neu durchdacht werden imd somit gegebenenfalls in inhaltlicher oder fmanzieller Sicht andere Schwerpimkte gesetzt werden konnen. Fakt ist aber, dass die Einfuhrung einer Zero Based Budgetierung in den 60-80er Jahren in vielen Landem gescheitert ist. Eine alljahrliche Zero Based Budgetierung erscheint aus Implementierungssicht wenig praktikabel, da dieser Prozess sehr zeitintensiv ist.' ^^ Prak-tikabel erscheint folgende Alternative: Diejenigen Ziele/ Aktivitaten, die seit Jahren durchge-fuhrt werden und weiterhin notwendig oder auch gesetzlich vorgeschrieben sind, soUten mit einem kritischen Auge fortgeschrieben werden. Neue Ziele/ Aktivitaten miissen zwangslaufig „auf der grunen Wiese" budgetiert werden. Fiir jedes Budget muss die Geltungsdauer, z.B. Monatsbudget, Quartals-, Jahres- oder Mehrjahresbudget festgelegt werden. Dariiber hinaus kann zwischen starren und flexiblen Budgets differenziert werden. Wahrend starre und kurzfristig ausgelegte Budgets unwirtschaflliches Verhalten begunstigen, konnen die Ftihrungskrafle mittels der flexiblen Budgetierung Haushaltsmittel zwischen Budgetperio-den und zwischen Kostenarten und Zielen ausgleichen. Begrenzte Kostenschwankungen bzw. Abweichungen von den Plankosten innerhalb der zu budgetierenden Periode konnen iiber eine flexible Budgetierung aufgefangen werden. Die flexible Budgetierung kann dazu fuhren, dass auch flexible Personalversetzungen moglich sind. Uberjahrige Ubertragbarkeit von Budgets und Aufhebung einer harten Zweckbildung von Finanzmitteln erweitem den Handlungsspiel-raum der ministeriellen Ftihrungskrafle. Neben der Schaffung von Gestaltungsfreiraum kann

1163 Winter (1998), S. 196. 1164 Mertes (2000), S. 254. 1165 Vgl.Zapico (1996a), S. 98.

334

ein weiterer potentieller Anreiz die vollstandige oder anteilige Vergtitung der Mittel aus der Budgetunterschreitung als Pramien an die Leistungsersteller sein.

8. Leistungsbeeinflussende Faktoren 1st der Zielerreichungsgrad nicht ausschlieBlich von den Leistungen des Zielverantwortlichen abhangig, sondem durch weitere nicht-beeinflussbare Faktoren, so sind an dieser Stelle -bei Bedarf- die wesentlichen leistungsbeeinflussenden Faktoren aufzulisten. Ein Beispiel ftir ein ministeriumsspezifisches Ziel, dessen Zielerreichungsgrad nicht nur von den Leistungen des Ministeriums abhangt, ist das Ziel „Nachhaltige Senkung der Armut in Bolivien". Potentielle leistungsbeeinflussende Faktoren sind Naturkatastrophen, Korruption oder Entwicklungspro-jekte durch andere Lander. Aufgabe des Ministeriums ist es, mit dem ftir armutsbekampfende MaBnahmen zur Verfiigung gestellten Budget, diejenigen MaBnahmen zu identifizieren, die am ehesten die Armut nachhaltig bekampfen. Verstarkt liest und hort man in den letzten Jahren die Forderung nach einem „Risikomanage-ment" oder „Fruhwamsystem" fiir den offentlichen Sektor.i ^^ Die Identifizierung leistungs-beeinflussender Faktoren kann als eine Moglichkeit des Umgangs mit Risiken, also mit nega-tiven leistungsbeeinflussenden Faktoren, sein. Wenngleich diese in der Kegel nicht direkt durch das einzelne Ministerium beeinflusst werden konnen, so kann in manchen Fallen durch indirekte Beeinflussung -z.B. durch Artikulation sich abzeichnender Gefahren- ein Risiko gemindert werden.

Unter leistungsbeeinflussende Faktoren konnen nicht nur exteme, nicht-beeinflussbare Faktoren subsumiert werden, sondem auch andere Ziele des Zielsystems. Zwar fordert die „Ziel-theorie" die totale Unabhangigkeit zwischen einzelnen Zielen eines Zielsystems, doch in der Realitat ist dies unmoglich. ^ ' Beweis hierfiir ist das Ziel „Senkung der Staatsverschuldung", das im Widerspruch zu alien anderen kostenintensiven Zielen steht. Da der Controller den Gesamtiiberblick iiber alle Ziele und MessgroBen der Administration hat, ist es auch seine Aufgabe, auf interdependente Ziele hinzuweisen.

9. Berichtswesen Zeitpunkte und Haufigkeit der Berichterstattung sowie der Adressatenkreis der Berichtspflicht sind festzulegen. Hierbei soUte weitestgehend auf standardisierte Berichte zurtickgegriffen werden. Das Berichtswesen wird unter Schritt 8 ausfuhrlicher erlautert.

Das hier beschriebene Zielblatt sollte nicht nur miindlich pro Ziel besprochen werden. Fiir jedes Ziel, das an die Ministerien delegiert wird, sollte ein Zielblatt ausgeflillt werden. Eine schriftliche Fixierung vermeidet nicht nur Missverstandnisse und Kommunikationsprobleme, sondem erhoht die Transparenz fiir Politik, Administration und den Burger. Daniber hinaus ist die schriftliche Dokumentation eine unabdingbare Voraussetzung fiir eine spatere Leis-tungsbeurteilung der Administration.

1166 vgl. Kiickelhaus (1999), S. 198; Demeestere (2002), S. 30. 167 Zapico(1997), S. 73.

335

Um durch den Zieldefinitionsprozess nicht eine zweite Systembiirokratie zu erschaffen, sollte dieser Prozess so schlank wie eben moglich gehalten werden. Konkret bedeutet dies, dass sich erstens die Politiker auf wenige, wichtige Ziele konzentrieren sollten (zwei bis drei Ziele pro Ministerium). Peter Drucker schreibt in einem seiner Biicher: „Es gibt nur wenige Dinge, die ein fahiges Management so deutlich von einer unfahigen Un-temehmensleitung unterscheiden, wie die Fahigkeit, Zielsetzungen gegeneinander abzuwa-gen."ii68

Zweitens genugt oft eine grobe Budgetschatzung. Aus Aufwand/ Nutzen-Uberlegungen sollte die Umlage von Kosten, die nur einen kleinen Anteil an den Gesamtkosten haben, wie bei-spielsweise die Kosten fiir Btiromaterial- oder Stromkosten, auf einzelne Ziele nicht vorge-nommen werden. Eine Konzentration auf wesentliche Kostenblocke ist angeraten. Diese ver-einfachte Budgetschatzung fuhrt dazu, dass bestimmte Kostenblocke im Haushaltsplan pau-schal ausgewiesen werden miissen. Erscheint ein pauschal ausgewiesener Kostenblock als besonders hoch, so sollte eine ad-hoc Projektgruppe eingerichtet werden, die kostenintensive Prozesse identifiziert und MaBnahmen zur Kostensenkung initiiert.

2. Schritt: Zielkonkretisierung durch die Administration Aufgabe der Administration als ausfuhrendes Organ ist es, die von der Regierung vorgegebe-nen Ziele mittels der ebenfalls vorgegebenen Budgets umzusetzen. Dabei delegiert die Ver-waltungsfuhrung den Operationalisierungsprozess sowie die Fach- und Ressourcenkompetenz auf die nachgeordneten Hierarchieebenen. Als Ergebnis resultiert ein operativer Plan. Die Zieloperationalisierung ist Aufgabe der Abteilungs- und Referatsleiter. Inwiefem die Re-feratsleiter ihre Mitarbeiter in den Operationalisierungsprozess involvieren, hangt von dem Fiihrungsstil der Referatsleiter ab. Ergebnis des zweiten Schrittes sollte ein Biindel an circa drei bis flinf operationahsierten Zie-len pro Abteilung sein, sodass fur jede Abteilung ein individuelles Zielsystem resultiert. Diese Art von Zielpriorisierung hat sich in den Niederlanden als praktikabel erwiesen.

Der Konkretisierungsgrad der von der Politik vorgegebenen Ziele determiniert das Ausmafi an strategischer Aufgabenwahmehmung der Abteilungsleiter. Dariiber hinaus kann es abtei-lungsspezifische Ziele geben, die nicht im direkten Zusammhang mit den von der Regierung vorgegebenen Zielen stehen. Sind diese aus Abteilungsleitersicht dennoch prioritar so sind die Ziele und Zielbudgets der Regierung mitzuteilen. Organisationsziele konnen mit den von der Politik vorgegebenen Zielen konkurrieren, zumindest in finanzieller Hinsicht. Definieren mehrere Abteilungsleiter gleiche Ziele (z.B. das Ziel: Ausbau der Personalent-wicklungsmaBnahmen), so sollten diese ministeriumsubergreifend verfolgt und gesteuert werden. Altemativ zur dargestellten Top-Down Vorgehensweise mit Rtickkopplungsgesprachen konnen sich auch Minister, Staatssekretare und Abteilungsleiter an einen Tisch setzen und ge-meinsam die wesentlichen ministeriumsspezifischen Ziele definieren. Die Vorteile einer Top-Down Vorgehensweise wurden bereits expliziert.

168 Drucker (1974), S. 25.

336

Der Zieloperationalisierungprozess wird anhand des Ziels „Schaffung von offentlichen Kin-dertagesstatten" dargestellt. Als Zielerreichungsgrad wurde beispielsweise von der Regierung vorgegeben, dass am Ende der Legislaturperiode jedes zweijahrige Kind die Moglichkeit hat, ganztagig in einer Kindertagesstatte von kompetenten Erziehungskraften betreut zu werden.

Abb. 38: Beispiel fiir eine Zielkonkretisierung (eigene Darstellung)

Zielverantwortlicher ist der Minister bzw. aktuell die Ministerin fiir Familienangelegenheiten. Der Ministerin obliegt es, ob sie die Erarbeitung von Unterzielen und MaBnahmen sowie de-ren Realisierung an die zustandigen Abteilungsleiter delegiert oder gemeinsam mit ihnen und weiteren Experten diese Aufgabe wahmimmt. Als zwei Outputziele konnen beispielsweise „Bau von Kindertagesstatten" und „Einstellung von kompetentem Betreuungspersonal" definiert werden. Die abgeleiteten zielfuhrenden MaBnahmen sind durch die ovalen Kreise dargestellt. Ein Zielblatt fUr das Unterziel „Einstel-lung von kompetentem Betreuungspersonal" konnte wie folgt aussehen:

337

1. Zielbezeichnung

Einstellung von kompetentem Betreuungspersonal

2. Zielformulierung

Entfallt, da Zieldefmition geniigend aussagefahig


Abteilungsleiter der Abteilung x

4. Zielzeitpunkt

Spatestens zum Ende der Legislaturperiode

5. Zielfuhrende MaOnahmen

Ermittlung der Anzahl des fehlenden Betreuungspersonals am Einsatzort

Erarbeitung eines Anfordenmgsprofils fur das Betreuungspersonal

Ermittlung der jahrlichen Kosten fiir das Betreuungspersonal

Veroffentlichung einer Ausschreibung in Tageszeitungen

Durchfuhrung der Rekrutierungsgesprache

6. Zielerreichungsgrad (Leistungskomponente)

Anzahl: eine Betreuungskraft fur 5 Kinder

Kompetenz: Betreuungskrafte mussen Anforderungsprofil erfullen

7. Veranschlagte Kosten (Budget) (Kostenkomponente)

Einmalige Kosten:

- Kosten fiir die Durchfuhrung der beschriebenen MaBnahmen (Personalkosten)

- Kosten fiir die Veroffentlichung des Ausschreibungstextes

Laufende Kosten:

- Gehalter, Beziige etc. des einzustellenden Personals pro Jahr

- ggfs. laufende Kosten fiir jahrliche Zieliiberprufiingen

8. Leistungsbeeinflussende Faktoren (Einflusskomponente)

Ortlichkeiten (Gebaude und Inneneinrichtung) mussen bis zum Ende der Legislaturperiode bezugsfahig sein

Anzahl neuerrichteter privater Kindertagesstatten

Abb. 39: Beispiel fiir eine Zieloperationalisierung (eigene Darstellung)

Da die Schritte 1 bis 4 mit den bereits dargestellten identisch sind, kann auf Repetitionen ver-zichtet werden. Erlauterungen beginnen mit dem fiinften Schritt.

5. Zielfuhrende Mafinahmen Letztendlich werden die Ziele durch zielgerichtetes Handeln, also konkrete MaBnahmen er-reicht. Die jeweils untersten Ebenen im Zielbaum mussen deshalb MaBnahmen sein. Bei diesem Schritt manifestiert sich der Handlungsspielraum des Ministeriums. Abteilungsleiter und/ Oder Referatsleiter planen die zielfuhrenden MaBnahmen und entscheiden, welche Mitarbeiter diese durchzufuhren haben. 1st die Zielrealisiemng nicht Aufgabe der Bundes, sondem der Lander oder Kommunen, so sind diese Aufgaben an den nachgeordneten Bereich zu delegieren.

338

6. Zielerreichungsgrad Das definierte Ziel ist realisiert, wenn kompetentes Betreuungspersonal eingestellt ist. Da die Zielerreichung nicht rein quantitativ (Anzahl des Betreuungspersonals) gemessen werden kann, miissen Indikatoren definiert werden, die die Zielerreichung annahemd beschreiben. Fur die geforderte Kompetenz konnen das zum Beispiel die Indikatoren „mindestens 2-jahrige Berufserfahrung" oder „Ausbildungsnote nicht schlechter als gut" sein. An dieser Stelle kann zum ersten Mai der Controller aktive Hilfestellungen leisten, indem er bei Operationalisierungsproblemen technischer Art beratend zur Seite steht und aus seinem Erfahrungsschatz bei der hidikatorenbildung Anregungen gibt. AuBerdem sollte er definierte Indikatoren und zu erhebene Daten einer Qualitatsiiberpriifung unterziehen. Seine Aufgabe ist es jedoch nicht, an inhaltlichen Diskussionen zu partizipieren.

Um auch bei diesem Schritt nicht in eine Systembiirokratie durch Perfektionsstreben zu ver-fallen, soUten hochstens drei bis fiinf Indikatoren pro Ziel festgelegt werden. Quantitative Ziele konnen meistens mit einem Zielerreichungswert beschrieben werden. „Demasiados in-dicadores originan confusion mas que informacion."^^^^ Erweist es sich als unmoglich, sinnvolle Indikatoren zu identifizieren, so genugt gegebenen-falls eine Quantifizierung in zeitlicher Hinsicht. ' o Demeestere verweist darauf, dass die Definition politischer Ziele und deren Operationalisierung gewiss schwierig ist, dies aber gelebte Demokratie ist: „En fait I'objectif majeure d'une telle reforme serait d'ameUorer la qualite du debat democratique.'' ^^^

Da es sich bei dem hier beispielhafl gewahlten Ziel um ein einmaliges Ziel, also ein Projekt handelt, miissen die Zielerreichungsgrade bzw. Indikatoren nur im Projektzeitraum erhoben werden. Selbstverstandlich ist nach Projektabschluss eine regelmafiige Erhebung neuer Ge-burten durchzufuhren, um gegebenenfalls die Anzahl des Betreuungspersonals an die Zahl der Geburten anzupassen. Hat eine Abteilung in das abteilungsspezifische Zielsystem ein permanentes Ziel aufgenom-men, z.B. die „Gewahrleistung der Sicherheit an Flughafen durch den Bundesgrenzschutz", so sind die Indikatoren, die eine gute Gewahrleistung annahemd beschreiben, in regelmaBigen Abstanden zu erheben. Ein moglicher Indikator zur Messung der Sicherheit ist die „Anzahl an negativen Vorfallen pro Quartal".

Werden Indikatoren regelmaBig erhoben, so empfiehlt es sich, neben dem Zielblatt ein Indika-torenblatt auszufullen. Ein Indikatorenblatt sollte den Namen des Indikators, seinen Errech-nungscode, die Informationsquelle und die Haufigkeit der Erhebung enthalten.ii72 2um Erhe-bungsverfahren ist zu beschreiben, ob die Leistungsbewertung durch eine Voll- oder Teiler-

^^^^ Albi et al. (1997), S. 228. Ubersetzung: Zu viele Indikatoren sorgen mehr fiir Verwirrung als fiir Information.

1 70 vgl. hierzu Malik (2000), S. 181; Demeestere (2002), S. 80; Horvath (2000), S. 36-37; Kuckelhaus (1999), S. 173-174.

^ '' Demeestere (2002), S. 51. Ubersetzung: Tatsachlich ist das groBte Ziel einer solchen Reform, die Qualitat der demokratischen Debatte zu verbessem.

1 72 Vgl. Demeestere (2002), S. 103.

339

hebung (gegebenenfalls mit welcher Stichprobenauswahl) erfolgen soil. Der Erhebungsver-antwortliche der Daten ist in Abhangigkeit von der Datenquelle festzulegen.

7. Veranschlagte Kosten Fiir die Zielrealisierung wird Geld benotigt. Neben einmaligen Kosten zur Zielrealisierung miissen die laufenden Kosten geplant werden. Wahrend erstere primar Personalkosten sind, also die Gehalter und Bezuge der Mitarbeiter, die das Ziel zu bearbeiten haben, beziehen sich die laufenden Kosten beispielsweise auf die Gehalter und Beziige des Betreuungspersonals. Daruber hinaus soUten weitere laufende Kosten ermittelt werden (z.B. regelmafiige fachliche Priifung des Betreuungspersonals). Ergebnis der Budgetierung sollte Transparenz iiber die Gesamtkosten, also Startkosten und weitere laufende Kosten sein. ' ^ Eine sorgfaltige und gewissenhafle Kostenerfassung pro Ziel wird immer vor einem groBen Problem stehen: eine umfassende Anzahl von unterschiedlichsten Positionen, die man bertick-sichtigen und durchdenken mtisste. Aus pragmatischer Sicht sollte eine Konzentration auf die wesentlichen Kostenkomponenten stattfinden. ' '* In dem hier beschriebenen Beispiel sind die einmaligen Kosten im Vergleich zu den laufenden Kosten vemachlassigbar gering. Wahrend bei Standardleistungen mit groBer Genauigkeit die Leistungskosten veranschlagt werden konnen, kann bei einmaligen Leistungen, also Projekten, oft nur ein Globalbudget zugewiesen werden, das zwar auf Basis der Kostenberechnung ermittelt wird, jedoch letztlich in der Verwendung Spielraum offenlasst.

Im Zuge der an die Abteilungsleiter delegierten Budgetverantwortung miissen diese die kal-kulierten Kosten fiir die abteilungsspezifischen Ziele mit dem von der Regierung dafiir vorge-sehenen Budget vergleichen. Dabei fiingieren die Abteilungsleiter quasi als Budgetvermittler zwischen Regierung und operativer Arbeitsebene, die sowohl die Referatsebene als auch den nachgeordneten Bereich umfasst. Die von der Regierung grob vorgegebenen Budgets werden einer Plausibilitatsprufimg der Leistungsbedarfsanmeldungen durch die Arbeitsebene unter-zogen. Um die Abteilungsleiter von den Berechnungsaufgaben zu entlasten, iibemimmt diese der Controller und bereitet die Berechnungen empfangergerecht auf

8. Leistungsheeinflussende Faktoren Ob das Ziel „Einstellung von kompetentem Betreuungspersonal" erreicht wird, liegt nicht nur in der Hand der fiir das Ziel verantwortlichen Person. Das Betreuungspersonal kann nur dann eingestellt werden, wenn die Kindertagesstatten bezogen sind, also gemietet oder gebaut und eingerichtet sind. Somit ist der hier entscheidende Einflussfaktor das Ziel „Bau der Kindertagesstatten". Ein weiterer Einflussfaktor ist die Quantitat und Qualitat des Arbeitsangebotes. Gibt es zu wenige oder zu wenig qualifiziertes Personal, so kann das definierte Ziel nicht erreicht werden. Diese beispielhaft dargestellten leistungsbeeinflussenden Faktoren wirken auf das Leistungsergebnis ein und konnen von den Zielverantwortlichen nicht direkt verandert werden.

"73 Vgl. Malik (2000), S. 354-355. 1174 Vgl. Malik (2000), S. 357.

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Abstrahiert von dem dargestellten Beispiel resultieren als Ergebnisse der Zielkonkretisierun-gen abteilimgsspezifische Zielsysteme, in denen sich die einzelnen Referate auf den unteren Zielebenen und MaBnahmenebenen wiederfmden sollten.

3. Schritt: Ziel- und Budgetabstimmung innerhalb und zwischen Ministerien Der nun folgende dritte Schritt im Rahmen der Planungsphase umfasst zwei Teilschritte. In einem ersten Teilschritt werden die zielorientierten Budgets zwischen den Abteilungsleitem und der Verwaltungsspitze, also dem Minister mit seinen Staatssekretaren, abgestimmt. Daran anschliefiend folgt eine Abstimmungsrunde zwischen alien Ministem und dem Kanzler. In dieser hat der Finanzminister als „Htiter der Finanzen" eine exponierte Stellung inne. Der zweite Teilschritt wird als „Beschlussfassung durch die Regierung" definiert.

Innerministerielle Ziel- und Budgetabstimmung Das aus Sicht der Abteilungsleiter benotigte Budget fur die Realisierung vorgegebener Ziele wird in der Regel hoher als das von der Regierung geplante liegen. Durch die Einfiihrung der flexiblen Budgetierung kann den Abteilungsleitem die Freiheit gegeben werden, bei Bedarf Budget zwischen den eigenen abteilungsspezifischen Zielen umzuschichten. Als Alternative sind Budgetumschichtungen zwischen Abteilungen in der Abstimmungsrunde zu diskutieren. Voraussetzung fur beide Altemativen ist, dass durch die Budgetumschichtung die Zielerrei-chung der vorgegebenen Ziele gewahrleistet werden kann. Ist dies nicht der Fall sollte jede Abteilung einen Minimaxvorschlag (mit dem vorgegeben Budget wird die hochstmoglich zu erbringende Leistung vorgeschlagen) und einen Maximaxvorschlag (mit vorgegebenen Zieler-reichungsgrad wird das dafur notwendige Budget kalkuliert) pro Ziel fiir die Regierungssit-zung vorbereiten.

Beschlussfassung durch die Regierung Buchholtz fordert, dass Regierung und Verwaltung gemeinsame MaBnahmen- und Leistungs-pakete defmieren sollten J ^ Auch Kiickelhaus konstatiert, dass die Trennung strategischer und operativer Aufgaben die Gefahr birge, dass politische Entscheidungen losgelost von den realen Problemen in Elfenbeintiirmen stattfmdenJ ' ^ Wenngleich Fakt ist, dass die Arbeits-ebene mehr Wissen tiber die Realisierbarkeit von strategischen Zielen aufweist, so sollte von diesem zeitintensiven Vorgehen Abstand genommen werden, damit sich die Politik auf ihre strategischen Aufgaben konzentrieren kann: die Ziel- und Budgetdefmition und die anschlie-Bende Beschlussfassung nach Zieloperationalisierung durch die Administration. Es geniigt, wenn die Adminstration die Zieloperationalisierung durchfiihrt und der Politik das Ergebnis der Zieloperationalisierung unterbreitet. Durch die Zieloperationalisierung und die gegebenenfalls notwendige Vorbereitung der Ma-ximax- und Minimaxvorschlage durch die Abteilungsleiter wird der Regierung eine transpa-rente Entscheidungsgrundlage ftir eventuelle Ziel- und Budgetanderungen vorgelegt. Eine rationale Grundlage fiir verschiedene Ziel- und Budgetvariationen ist durch die beschriebenen Steuerungsinstrumente gewahrleistet. Zeitintensive Abstimmungsrunden iiber detaillierte

1175 Buchholtz (2001), S. 100. 1176 vgl. Kiickelhaus (1999), S. 166.

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MaBnahmen- und Leistungspakte zwischen Regierung und Administration konnen durch die beschriebene Vorgehensweise umgangen werden. Ergebnis der Beschlussfassung durch die Regierung ist ein abgestimmtes Bundel an Zielblat-tem, die Grundlage fiir den nachsten Schritt sind: die Unterzeichnung der Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive.

Die Ausfuhrungen haben gezeigt, dass Willensbildungs- und Willensdurchsetzungs-handlungen in einer sehr engen Beziehung zueinander stehen. PoHtische Planung kann nicht ohne die Beriicksichtigung der DurchsetzungsmogUchkeiten erfolgen. ' ' Ahehage sieht in der Zusammenarbeit zwischen Politik und Verwaltung „die entscheidende Achse fiir das Ge-lingen des Modemisierungsprozesses"^ ' ^.

Kontrakte 4. Schritt: Unterzeichnung der Kontrakte zwischen Legislative (Parlament) und Exekutive (Minister) „S'il n'existe aucun lien entre la modernisation et une evolution de la decision budgetaire, il est difficile de penser que les responsables de la modernisation la prennent au serieux, car le budget est «le cceur de la decision))."^ ' ^ Zapico verweist auf das verbindende Element des Budgets, der Kontrakte, mittels derer unterschiedliche Interessen zusammengefugt wer-den.1180

Die Integration von zielorientierten Budgets in das Steuerungsmodell ist unerlasslich. Wie aufgezeigt wurde, wird sie bislang in Deutschland weder praktiziert noch gewissenhaft von Politikem diskutiert.

Der zwischen Verwaltungsspitze, Abteilungsleitem und dem Finanzminister abgestimmte Ziele- und Budgetentwurf wird nach der Beschlussfassung der Regierung zur Grundlage fiir die Beratungen und Verhandlungen mit dem Parlament. ^^^ Der Entwurf wird von der Regie-rung in das Parlament eingebracht. Dieser wird in den Haushaltsausschiissen beraten und ge-gebenenfalls geandert. Ziele und deren Budgets werden kritisch hinterfragt. Auf mogliche Realisierungsschwierigkeiten oder konkurrierende Abhangigkeiten wird verwiesen. Der Bera-tungsaufwand wird aufgrund der Transparenz iiber Ziele und Budgets bzw. Leistungen und Kosten im Vergleich zum heutigen Hauhalt reduziert. Heute miissen Titel fiir Titel nach unten „durchberaten" werden. ^ ^ gg wird Raum fiir inhahliche Diskussionen geschaffen, da Budgets nun innerhalb von Zielen bewegt werden konnen. Durch die zunehmende Transparenz steigt die Macht des Parlaments.

1177 vgl. Kuckelhaus (1999), S. 130; Altehage (1999), S. 171 und 176-177; Demeestere (2002), S. 66; Ross-maim (1997), S. 187.

1178 Altehage (1999), S. 169. 1179 Trosa (1995), S. 184. Ubersetzung: Wenn keine Verbindimg zwischen den Modemisierungsbestrebungen

und der Entwicklung von Budgetentscheidungen existiert, ist es schwierig zu glauben, dass die Verantwort-lichen der Modemisierung diese emst nehmen, da das Budget das „Herz der Entscheidung" ist.

1180 Zapico (1997), S. 68. 1181 Vgl. Winter (1998), S. 226. 1182 Vgl. Winter (1998), S. 228.

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Der Vollzug des vorgeschlagenen Leistungsmixes findet durch die Unterzeichnung von Kon-trakten zwischen dem Parlament und oberster Verwaltungsfuhrung, also dem jeweiligen Minister, stattJ^^^ Im franzosischen Modell wird als dritter Unterzeichner der Finanzminister genannt. Da dieser bereits im Vorfeld in den Abstimmungsprozess integriert war, ist dies nicht zwingend not-wendig, wird aber sicherlich vom Finanzminister gewiinscht, um seiner derzeitigen Macht nicht beraubt zu werden. Das Parlament bindet sich durch die Kontraktunterzeichnung fmanziell, die Administration inhaltlich. Leistungs- und Ressourcenverantwortung fallen durch die Unterzeichnung von Kontrakten zusammen. Um die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente so einfach wie moglich zu halten, wird angeraten, die im ersten und zweiten Schritt beschriebenen Zielblat-tei-1184 als Grundlage fiir Kontrakte zu nutzen. Derin in diesen sind alle notwendigen In-formationen fur eine gekoppelte Leistungs- und Ressourcenverantwortung festgehalten. Falls keine Einigung iiber Ziele und Budgets zwischen Parlament und Ministem moglich ist, kann ein Schlichtungsverfahren einberufen werden. Doch dieses erscheint aufgrund von ge-setzlich festgeschriebenen Weisungsbefugnissen redundant. „Es widerspricht aber in erhebli-cher Weise dem Geist und dem Sinn des Kontraktmanagements, wenn bei etwaig auftreten-den Konflikten einfach auf die Weisungsbefugnisse zurtickgegriffen wird." ^^^

Organisation Dem Planungsprozess folgt der Organisationsprozess, in dem Verantwortlichkeiten fur Ziele und Budgets verbindlich innerhalb der Administration festgelegt werden. Untersttitzendes Instrumentarium bei der „Organisation" sind Zielvereinbarungen.

Zielvereinbarung 5. Schritt: Management-Zielvereinbarungen zwischen Verwaltungsspitze und Abtei-lungsleitern, zwischen Abteilungsleitern und Referatsleitern sowie Mitarbeiterzielver-einbarungen zwischen Referatsleitern und ihren Mitarbeitern Die Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive sind abgeschlossen. Das ressortspezifische Leistungsprogramm und das dafur vorgesehene Budget sind fixiert. Die Umsetzung der in den Kontrakten defmierten Ziele wird auf die Administration delegiert. Eine erste Ziel- und Bud-getprazisierung wird zwischen der Verwaltungsspitze und den Abteilungsleitern durch Ab-schluss von sogenannten Management-Zielvereinbarungen vorgenommen. Die Abteilungslei-ter schlieBen wiederum Management-Zielvereinbarungen mit ihren Referatsleitern ab. Dabei werden die Ziele an den Gegebenheiten des vertikalen Prozessablaufes einzubringenden Leis-tungsbeitrages konkretisiert. Eine weitere Prazisierung erfolgt durch Zieloperationalisierung auf der Arbeitsebene. Die Arbeitsebene setzt die defmierten Ziele um. Da auf dieser Ebene die praktische Arbeit dominiert, werden die Zielvereinbarungen zwischen Referatsleitern und

1183 Vgl. Winter (1998), S. 228.

^ '* Zu den iiber den hier im Ziel- bzw. Kontraktblatt hinausgehenden Vereinbarungen wie beispielsweise Kiin-digung von Kontrakten, Nachbesserungsverfahren, Eingriffsmoglichkeiten in bestehende Kontrakte, Vertei-limg von Fehlbetragen und Uberschiissen oder Konsequenzen bei Nichteinhaltung siehe Winter (1998), S. 203 ff.

1185 Winter (1998), S. 229; zum Schlichtungsverfahren siehe ebd. S. 229-232.

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ihren Mitarbeitem nicht mehr als Management-Zielvereinbaningen, sondem als Mitarbeiter-Zielvereinbamngen definiert.

Management-Zielvereinbarungen zwischen Verwaltungsspitze und Abteilungsleitern: Die aus dem Aushandlungsprozess zwischen Parlament und Verwaltungsspitze resultierenden Kontrakte sind von der Verwaltungsspitze in Form von Management-Zielvereinbarungen auf die Abteilungen „herunterzubrechen". „Da diese eine rationalkausale Grundlage haben, wer-den sich auf dieser Ebene nur geringe Anderungen bzw. Prazisierungen ergeben."' ^^ Sichert die Verwaltungsfuhrung den Abteilungen ein bestimmtes Budget zu, stellen Management-Zielvereinbarungen gleichzeitig Kontrakte dar. Die in den Zielvereinbarungen zu vereinbarenden Leistungen konnen wiederkehrende oder einmalige Leistungen sein. Erstere werden in der Kegel periodisch wiederkehrend in einer defmierten Periode abgeschlossen. Letztere -auch als Projekt-Zielvereinbarungen klassifiziert-werden durch die Erreichung des Proj ektziels terminiert. "^

Management-Zielvereinbarungen zwischen Abteilungsleitern und Referatsleitern: Die Abteilungsleiter verhandeln wiederum Zielvereinbarungen mit den ihnen untergeordneten Referatsleitern oder auch mit den Leitem nachgeordneter Behorden aus. Der Kon-kretisierungsgrad nimmt zu. Den verbleibenden Gestaltungsraum konnen die Abteilungsleiter -idealerweise gemeinsam mit den Referatsleitern- interpretierend fullen. Auch Budgetverant-wortung kann je nach Fiihrungsstil des jeweihgen Abteilungsleiters delegiert werden. Erwarten die Abteilungsleiter von ihren Referatsleitern iiber die Realisierung politischer Ziele hinaus weitere Leistungen, so konnen auch diese Gegenstand von Zielvereinbarungen werden. Das fur solche a-politischen Leistungen vorgesehene Budget muss selbstverstandlich im Ziel-konkretisierungsprozess der Planungsphase beriicksichtigt worden sein.

Mitarbeiter-Zielvereinbarungen zwischen Referatsleitern und Mitarbeitern: Mitarbeiter-Zielvereinbarungen unterscheiden sich von den Management-Zielvereinbarungen in zwei wesentlichen Punkten. Da der einzelne Mitarbeiter wenige der Gestalt exponierte Ta-tigkeiten ausubt, ist er selten alleine fur ein defmiertes Ziel verantwortlich. Ebenso werden Budgets in der Regel nicht an die Mitarbeiter delegiert. Die den Kontrakten und Management-Zielvereinbarungen zugrundeliegende Zielorientierung wird durch eine Mitarbeiterorientierung erganzt. Personliche Entwicklungsvorstellungen werden besprochen und schriftlich festgehalten.

Es wurde bereits dargelegt, dass die Fiihrungskrafle ihre Teams in den Zielkonkretisierungs-und MaBnahmenentwicklungsprozess einbinden konnen. Die Einbindung erscheint dann be-sonders notwendig, wenn Mitarbeiter maBgeblich fur ein priorisiertes Ziel arbeiten. Da der Sachverstand ofl bei demjenigen liegt, der auch die operative Arbeit durchfuhrt, ist die Einbindung der Mitarbeiter zu befurworten. Sollte aber ein Mitarbeiter eigenverantwortlich fur

1186 Winter (1998), S. 232. 1187 Vgl. Winter (1998), S. 195.

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eine definierte Leistung oder ein Projekt sein, so konnen auch zwischen Referatsleitem und Mitarbeitem Management-Zielvereinbarungen abgeschlossen werden.

Im Zielvereinbarungsprozess zwischen Referatsleiter und Mitarbeiter sollten folgende Punkte beriicksichtigt werden: • Besprechung von Referatszielen, • Klarung der Rolle des Mitarbeiters: Berucksichtigung von Starken und notwendigen Res-

sourcen, • Berucksichtigung individueller Ziele, • Geben von gegenseitigem Feedback und • schriflHches Festhalten der Zielvereinbarung.

Besprechung von Referatszielen In einem ersten Schritt werden mit den Mitarbeitem in Referatsbesprechungen oder mit jedem einzelnen Mitarbeiter in Einzelgesprachen die Referatsziele besprochen. Diese leiten sich zum einen aus den Abteilungszielen ab. Zum anderen ist an dieser Stelle alien BeteiUgten die Moglichkeit gegeben, referatsspezifische Ziele zu definieren. ^^^ Eine regelmafiige stattfin-dende „Ziel- und MaBnahmensitzung" in den einzelnen Referaten ist aus folgenden Grunden angeraten: Im Gegensatz zu Einzelgesprachen kann durch Referatsgesprache Informations-transparenz fur alle Referatsmitglieder gewahrleistet werden. Ftir den Referatsleiter sind re-gelmafiig stattfmdende Referatsbesprechungen weniger zeitintensiv als das Durchfuhren vie-ler Einzelgesprache. Daruber hinaus ermoglichen Referatsbesprechungen die gemeinsame Festlegung von Verantwortlichkeiten bei personeniibergreifenden Projekten.

Klarung der Rolle des Mitarbeiters Erganzend zu regelmaBig stattfmdenden Referatsbesprechungen (wochentlich oder zumindest monatlich) sollte das Mitarbeitereinzelgesprach mindestens einmal im Jahr stattfinden. Hier konnen die anstehenden mitarbeiterspezifischen Aufgaben konkretisiert werden. Die Aufga-benverteilung sollte starkenorientiert sein. Die Starken der Mitarbeiter werden einerseits durch die alltagliche Arbeit transparent, andererseits kann das Mitarbeitergesprach helfen, Starken und Vorlieben des einzelnen Mitarbeiters zu besprechen. Grundlegende Vorausset-zung fur die Starkenidentifizierung ist das Interesse der Vorgesetzten ftir den Mitarbeiter als Humanressource und nicht als „Maschine". i89 Um Aufgaben realisieren zu konnen, braucht der Mitarbeiter gegebenenfalls mehr Ressourcen als seine eigene Arbeitskraft, z.B. fmanzielle Mittel flir spezifische Fortbildungen oder einen ihn unterstiitzenden Praktikanten. Diese zur Zielerreichung benotigten Ressourcen sollten ebenfalls in der Zielvereinbarung festgehalten werden. Dies fordert auch das untemehmeri-sche Denken des einzelnen Mitarbeiters als zukunftige Fuhrungskraft. Die gemeinsame Vereinbarung von Aufgaben und Ressourcen hat eine motivierende Wirkung fur die Mitarbeiter. Menschen sind eher bereit, sich flir etwas einzusetzen, an dessen Entste-hung sie mitwirken konnten. Wichtig ist auch, dass -gerade auch um eine Systembiirokratie

1188 ^uch hier ist die Anregung „weniger ist oft mehr" zu iiberdenken. 1189 Vgl. MaHk (2000), S. 123.

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zu vermeiden- im Gesprach uberlegt wird, welche Aufgaben nicht weiter verfolgt werden miissen. „Was soUte ich nicht mehr tun - well es sich iiberlebt hat, well ich uber die Dinge hinausgewachsen bin, weil ich mich in eine andere Richtung entwickeln will, weil es andere und bessere Methoden gibt, weil es Wichtigeres zu tun gibt, weil ich alter geworden bin und andere Prioritaten setzen muss usw.?" i90

Berilcksichtigung individueller Ziele Ahnlich der Forderung nach Ressourcen soUte dem Mitarbeiter die Moglichkeit gegeben werden, neben den organisationalen, referatsspezifischen Zielen auch individuelle Zielvorstellun-gen (z.B. Veroffentlichung eines Artikels, hiteresse an einer bestimmten Fortbildung) zu arti-kulieren. Dies tragt positiv zur Arbeitsmotivation bei.

Geben von gegenseitigem Feedback Daruber hinaus bietet ein Zielvereinbarungsgesprach die Moglichkeit zum Feedback. Dabei sollte nicht nur ruckblickend die geleistete Arbeit und das Verhalten des Mitarbeiters bespro-chen, sondem auch dem Mitarbeiter die Moglichkeit gegeben werden, sich Uber das Fiih-rungsverhalten des Vorgesetzten zu auBem. Zielvereinbarungen sollten als ein flexibles Kommunikationsinstrument verstanden werden. ^ i Bei den quartalsweise, halbjahrlich oder jahrlich stattfindenden Zielvereinbarungsgesprachen sollten die Zielvereinbarungen der vorherigen Gesprache vorliegen. Neben der exakten Mes-sung von Ergebnissen gibt es sicherlich auch Leistungen, die nicht gemessen werden konnen bzw. im Vorfeld der Planung unberiicksichtigt blieben, jedoch von den Vorgesetzten Beriick-sichtigung finden sollten. „Wo nicht gemessen werden kann, muss beurteilt werden - und da-zu bedarf es - in Ermangelung von Besserem - Managem, solchen mit Erfahrung und solchen, die ihre Aufgaben - hier die Kontrolle - gewissenhaft und sorgfaltig erfullen."^^^^

Schriftliches Festhalten von Zielvereinbarungen AbschlieBend sollten die Ergebnisse des Gesprachs auf einem Formblatt festgehalten werden.

Die Zielvereinbarungen sind das wesentliche histrumentarium, durch das jede Ftihrungskraft und jeder Mitarbeiter Teil des Steuerungsprozesses wird und somit in den Veranderungspro-zess involviert ist. AuBerdem verandert sich die Zusammenarbeit zwischen Ftihrungskraft und Mitarbeiter, in-dem den Mitarbeitem groBere Freiraume bei der Gestaltung von Aufgabengebieten und dem Ressourceneinsatz eingeraumt werden. Das FUhrungsverstandnis wird durch Zielvereinbarungen verandert. Zielorientierte FUhrung wird durch Zielvereinbarungen ermoglicht. Zielvereinbarungen schaffen und gewahrleisten Entscheidungs- und Handlungsfreiheit bei der Aufgabenwahmehmung. Verantwortung wird delegiert. Durch Verantwortungsdelegation kann der bei der Analyse der ministeriellen Aufgaben identifizierte hohe vertikale und horizontal Abstimmungsaufwand reduziert werden.

1190 Malik (2000), S. 379. 1191 Vgl Loffler (2000), S. 50. 1192 Malik (2000), S. 246.

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Als Nachteile von Zielvereinbarungen konnen Zeitaufwand und fur die weniger leistungsori-entierten Mitarbeiter die resultierende Leistungstransparenz angefiihrt werden, die zu ver-starktem Widerstand gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten fiihren kann. Der Zeitaufwand v/ird jedoch schnell dadurch wieder ausgeglichen, dass ad-hoc Abstimmungsaufwand im All-tag reduziert werden kann.

Neben den hier dargestellten Zielvereinbarungen sind dariiber hinaus Zielvereinbarungen zwi-schen Organisationseinheiten der Verwaltung oder mit Dritten denkbar. Diese konnen als Service-Zielvereinbarungen bezeichnet werden. „Im Regelfall handelt es sich um Vorleistun-gen fiir den eigenen Leistungserstellungsprozess der Verwaltungseinheit oder um Hilfsleis-tungen, die nicht unmittelbar mit der eigenen Leistungserstellung zusammenhangen."^^^^ ^Q[. spiele hierflir sind Serviceleistungen wie die IT, die Postzustellung, die Registratur oder die Personalkostenabrechnung. Es bildet sich quasi ein verwaltungsintemer Leistungsmarkt.

Aufgabe des Controllers im Rahmen der Management-, Mitarbeiter- und Servicezielvereinba-rungen ist es, die Formblatter bei Verbesserungsvorschlagen gegebenenfalls zu optimieren und auch die Einhaltung der Vereinbarungen und Gesprache zu kontroUieren.

Kontrolle Kontrolle ist der Vergleich zwischen Plan- und Istdaten und deren aktive lenkende Beeinflus-sung.1194

Die Kontrolle von Zielen erfolgt formal durch die Controller, in dem diese die relevanten Da-ten und Informationen bei den Fachbereichen des Ministeriums abfragen (Meldewesen), diese verarbeiten (KLR) und empfangergerecht (Berichtswesen) aufbereiten. Voraussetzung fiir die Kontrolle ist, dass im Vorfeld Zielerreichungsgrade und Budgets festgelegt worden sind. Die Politik sollte wie die Ministerien Uber eigene Controller verfugen, um die Arbeit der Controller im Ministerium supervidieren und die Berichte aller Ministerien abstimmen zu konnen. Auf Grundlage ebenengerechter Berichte konnen die Fiihrungskrafle ihre Kontrollfunktion wahmehmen.

Meldewesen 6. Schritt: Fiihrungskrafte/ Fachbereiche melden Daten an die AbteilungscontroUer, diese an die Leitungscontroller Damit die Erreichung defmierter Zielerreichungsgrade und kalkulierte Zielkosten kontrolliert werden konnen, mtissen die Leistungsergebnisse und das dafiir benotigte Budget dezentral erhoben und zentral gemeldet werden. Das Meldewesen kann man sich als ein Formular oder eine Maske auf dem Computer vorstellen, in die regelmaBig Daten von den Referaten einge-geben werden. Die Daten laufen bei den Abteilungscontrollem zusammen, die diese aufbereiten. Die AbteilungscontroUer leiten die aufbereiteten Daten an die Leitungscontroller weiter.

1193 Winter (1998), S. 198. 1194 Vgl. Witt (1996), S. 213.

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Konnen die Leistungsdaten nicht dort, wo die Leistung entsteht, ermittelt und somit nicht von den einzelnen Fachbereichen gemeldet werden, ist es Aufgabe der Controller fur die entspre-chenden Daten zu sorgen. Bin Beispiel fiir die exteme Erhebung von Leistungsdaten ist die Befragung von Leistungsempfangem -z.B. der nachgeordneten Bereiche- die nicht Mitarbei-ter des Ministeriums sind. Evaluierungen stellen Altemativen zu den klassischen aus der Pri-vatwirtschaft stammenden Leistungserfassungen dar. ^ ^ Da die Controller keiner Fach-abteilung zugeordnet sind, ist eine parteiunabhangige Datenerhebung wahrscheinlich. So werden Korruptionsmoglichkeiten minimiert.

Da der groBte Kostenblock im Ministerium die Personalkosten sind, werden bei wichtigen Zielen/ MaBnahmen die Mitarbeiter die Zeit aufschreiben mussen, die sie flir ein bestimmtes Ziel investiert haben. Auch hier sei wieder vor einer Systembiirokratie gewamt. Zum Beispiel genugen bei repetitiven Aufgaben stichprobenartige Zeiterfassungen (z.B. einmal im Monat). Oft werden neu definierte Kosten- und Leistungsdaten an der ein oder anderen Stelle im Ministerium schon heute erhoben. Deshalb sollte der Bestand an vorhandenen Daten vor Imple-mentierung einer Leistungs- und Kostenrechnung gesichtet werden. Nur durch regelmaBige quantitative und qualitative Berichterstattung der Leistungszentren kann eine vorteilhafte dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung ermoglicht werden.

Kosten- und Leistungsrechnung 7. Schritt: Die Controller aggregieren die gemeldeten Daten zu Zielerreichungsgraden und Zielkosten

Kostenrechung Die Kostenrechnung kann als ein Rechensystem der im Vorfeld gemeldeten Kostendaten und als Liformationslieferant fiir das Berichtwesen defmiert werden. ^^^ Aktuell werden bislang „durchweg klassische, der industriellen Fertigung entstammende Konzepte verwendet; neue Ansatze wie Prozesskostenrechnungen und/ oder Target Costing, wie von Buchholtz in einer umfassenden Arbeit zum Controlling in offentlichen Verwaltungen vorgeschlagen, spielen bisher so gut wie keine Rolle."^^^^ Buchholtz und Winter fordem eine Vollkostenrechnung fiir die offentliche Verwaltung, „moglichst in der Ausformung einer dem Verursachungsprinzip im Gemeinkostenbereich am nachsten kommenden Prozesskostenrechnung, die im Zuge der Preiskalkulation fiir die nachste Budgetperiode zur Plankostenrechnung auszubauen ist" ^ ^ Als eine wesentliche Anforderung an ein implementierungsfahiges Steuerungsmodell wurde dessen Pragmatismus herausgestellt. Dieser Anforderung folgend, erscheint es nicht angera-ten, eine difizile Kostenrechnung, deren Einfiihrung mit ca. 5-8 Jahren geschatzt wird, in einer Ministerialverwaltung einzufiihren. Erfahrungen aus der Privatwirtschaft zeigen, dass komplexe Kostenrechnungssysteme schon in zahlreichen erwerbswirtschaftlichen Unter-nehmen gescheitert sind.^^^ Um die Kostenrechnung so einfach wie moglich zu konzipieren.

1195 VgLTrosa (1995), S. 208. 196 vgl. Buchholtz (2001), S.30, 34, 65; Horvath (2000), S.35. 197 Budaus (2003), S. 19.

1198 Winter (1998), S.220. 1199 Vgl. Kiickelhaus (2000), S. 193.

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ist es ausreichend, wenn diese die Abbildung von Kosten pro Ziel bzw. Zielbiindel gewahr-leistet. Es konnte bei der Analyse der Minsterien gezeigt werden, dass der groBte Kostenblock im Ministerium die Personalkosten sind. Daraus folgt, dass Personalkosten pro Ziel angegeben werden mussen. Eine 100% Genauigkeit erfordert das Festhalten von Arbeitszeiten pro Ziel bzw. Ziele jedes einzelnen Mitarbeiters. Vorausgesetzt, dass die Kostenerhebung nicht auf der imtersten Ziel- oder sogar MaBnahmenebene erfolgt, wird der einzelne Mitarbeiter fiir ein bis zwei Ziele arbeiten, sodass eine tagliche Zeiterfassung vermieden werden kann. Neben der angeratenen Kostenaggregation auf mittlerer Zielebene, erscheint auch eine 100% realitatsge-treue Zuordnung aller entstehenden Kosten auf Ziele oo us Aufwand-/ Nutzen-Uberlegungen in einer Ministerialverwaltung als wenig praktikabel. Berucksichtigt man die Art der ministe-riellen Arbeit -uberwiegend beratende, konzeptionelle Tatigkeiten neben repetitiven Verwal-tungstatigkeiten- so erscheint ein ausgekltigeltes, detailliertes Kosten- und Leistungsmesssys-tem fur ein Ministerium tiberentwickelt und unpassend. Neben den Personalkosten (Besol-dung, VergUtung, Lohn) und personalbezogenen Sachkosten, die einer Leistung direkt zuge-ordnet werden konnen (z.B. Reisekosten im Unterschied zu Kosten fiir nicht-zielbezogene Aus- und Weiterbildungen oder Umziige), sollten pro Ziel jeweils die zwei bis drei weiteren grofiten ministeriumspezifischen Kostenblocke (primare Kostenquellen) zielbezogen ermittelt werden. Eine exakte Verrechnung von sekundaren Kostenquellen wie beispielsweise Strom, Miete oder Telefongebiihren auf Ziele ist nicht notwendig. Hier gentigt es, die monatlichen Kosten in Summe zu erheben und uber das Jahr betrachtet zu analysieren. Sollte es zu extremen Schwankungen kommen oder zwischen Einheiten unterschiedlicher Ministerien bei ahnlicher Aufgabenstellung extreme Kostendifferenzen geben, so ist dies im Einzelfall zu evaluieren. Was jedoch gewahrleistet werden muss, ist, dass die global zu erhebenden Kosten auf die einzelnen Ziele mit einem Schliissel verteilt werden miissen. Denn einen Kontrakt zwischen Legislative und Exekutive iiber beispielsweise Telefongebiihren abzuschUeBen, ist in keinster Weise effektivitats- noch effizienzfordemd. Beispielsweise konnte die Summe an monatlichen Stromkosten auf die Anzahl der Ministerialbeamten verteilt werden, sodass diese in Relation zu den Personalkosten stehen. Als Kostenstellen gibt es folglich sogenannte Zielkosten-, Einzelkosten-, Verdichtungskosten-und Sammelkostenstellen. In den Verdichtungskostenstellen findet die Verdichtung von Da-ten aus mehreren Einzelkostenstellen statt. Beispielsweise konnen die Kosten fur Strom, Miete und Gebaudereinigung auf der Verdichtungskostenstelle Infrastrukturkosten zusammenge-fasst werden. Durch die Verdichtung erspart man sich Rechenaufwand, da mehrere Kostenblocke zusammengefasst per Umlageschliissel auf die Ziele verteilt werden konnen. Auf Sammelkosten werden Kosten der primaren Kostenblocke gebucht, die keinem Ziel zugeord-net werden konnen. Fiihrt ein Mitarbeiter Fachaufgaben durch, die nicht der Zielrealisienmg defmierter Ziele dienlich sind, so ist diese Arbeitszeit auf die Sammelkostenstellen Personalkosten zu buchen. Dies gilt nicht fur Serviceaufgaben, deren Kosten auf die einzelnen Ziele auch per Umlageschliissel zu verteilen sind.

1200 2ur verursachungsgerechten Zurechnung von Kosten auf Ziele/ Produkte siehe auch Budaus (2000), S. 18.

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Durch das hier aufgezeigte vereinfachte Target-Costing konnen Aussagen uber den Ressour-

cenverzehr pro Ziel gemacht werden. Mittels der aufgezeigten drei Schritte -Kostenblocke

identifizieren, in primare und sekundare Kostenblocke untergliedem, fur letztere Umlage-

schliissel iiberlegen- kann diese einfache Kostenrechnung relativ schnell eingeftihrt werden.

Geplante und realisierte Budgets konnen verglichen werden. Die realisierten Budgets sind

gleichzeitig Gnmdlage fur die Budgetplanung im folgenden Jahr.

Durch die verursachungsgetreue Ermittlung und Zuordnung von Kosten auf Ziele resultiert

Transparenz uber Optimierungspotenzial von Leistungserstellungsprozessen. Fakt ist jedoch,

dass das groBte Optimierungspotenzial bei den Personal- und Investitionskosten zu finden ist,

da diese beiden Kostenarten die groBten Kostenblocke darstellen.

Falls die realisierten Budgets hoher als die geplanten sind, mussen Anpassungsmechanismen

greifen. Es muss Verfahren geben, durch die eintretende Planabweichungen aufgefangen wer

den konnen. Liegt die Planabweichung im schlechten Management begriindet, so sind Sankti-

onsmechanismen zu initiieren. Ist die Planabweichung nicht durch das Management zu ver-

antworten, ist in einem ersten Schritt zu eruieren, ob abteilungsinteme AusgleichsmaBnahmen

Oder das Aufschieben geplanter Projekte moglich sind. Wenn dies nicht moglich ist, dann

muss die Verwaltungsfiihrung einen abteilungstibergreifenden bzw. ressortintemen Budget-

ausgleich herbeifuhren. Erst bei Uberforderung des einzelnen Ministeriums ist ein Nachtrags-

etat zu stellen. 201

Leistungsrechnung

Aufgrund der schwierigeren Operationalisierbarkeit politischer Ziele kann ein Instrumenten-set, das nur rein quantitative Methoden und Hilfsmittel wie Kostenrechnungen beinhaltet, die Realitat ofFentlicher Verwaltung nicht hinreichend abbilden. 202 Quantitative und qualitative Aspekte miissen gleichermafien beriicksichtigt werden. Auf die wichtige Bedeutxmg der Leis-tungsrechung in offentlichen Verwaltungen wurde vermehrt hingewiesen, sodass die Kostenrechnung zwingend um eine Leistungsrechnung erganzt werden sollte. Gnmdlage fiir die Leistungsrechnung ist die Leistungsdefinition im Vorfeld, die unter dem Punkt operationali-siertes Zielsystem dargestellt worden ist. Dabei ist zu berucksichtigen, dass erstens nicht alle Leistungen, die im Ministerium erbracht werden, einer Leistungsmessung zuganglich sind. Zweitens sind fur unterschiedliche Aktivitaten -beispielsweise repetitive Verwaltungsaufga-ben versus beratende Tatigkeiten- auch unterschiedliche Messverfahren zu implementie-ren.1203

Der Leistungsrechnung liegt wie der Kostenrechnung das bottom-up-Prinzip zugrunde. Die

von den Mitarbeitem bzw. Referatsleitem gemeldeten Leistungsdaten werden von den Abtei-

lungscontrollem zu Zielerreichungsgraden aggregiert.

Da die Referate zukiinftig als ,4'esuh-center" fungieren, bilden diese die unterste Ebene der

Zielerreichungsgradmessung. Dabei hat der einzelne Controller nicht nur die Aufgabe die

Daten vertikal und horizontal zu aggregieren, sondem diese auch stichprobenartig zu validie-

1201 vgl. Winter (1998), S. 270. 1202 Vgl. Mertes (2000), S. 204-205; Ktickelhaus (1999), S.188. 1203 Vgl. hierzu Kapitel 2, Abschnitt 2.3.1.2.

350

Wurden ausschlieBlich Zielerreichungsgrade auf Abteilungsleiterebene defmiert, die im Vor-feld keiner weiteren Operationalisierung bedurften, kann auch die Leistungsrechnung schlank gehalten werden.

Da sich die Wirkungs- von der Leistungsrechnung nur durch die Zielebene unterscheidet -Wirkungsziele stehen ganz oben im Zielsystem- betrifft die Wirkungsrechnung ausschlieBlich die Leitungscontroller im Ministerium bzw. die politischen Controller. Die Ermittlung von Wirkungserreichungsgraden ist auf politischer Ebene angesiedelt.

Durch die sich an die Berechnung anschlieBende Gegeniiberstellung von Zielvorgaben und Zielerreichungsgraden sowie von zielbezogenen Soil- und Istkosten konnen Aussagen iiber die Effektivitat und Effizienz der offentlichen Leistungserstellung formuliert werden. Durch die verursachungsgerechte Kostenzuordnung wird der reale Werteverzehr der Leistungserstellung abgebildet.

Dariiber hinaus konnen Istkosten und Zielerreichungsgrade im Zeitverlauf oder mit anderen Verwaltungen oder privaten Organisationen verglichen werden (Stichwort Benchmarking), sodass Wirtschaftlichkeitsvergleiche der offentlichen Leistungserstellung mogUch werden. 204

Berichtswesen 8. Schritt: Empfangergerechte Aufbereitung der errechneten Daten und Zielerreichungsgrade durch die Controller Nach der Berechnung der Zielerreichungsgrade und Zielkosten bereiten die Abteilungscont-roller diese empfangergerecht auf. Dabei wird der Haushaltsvollzug dokumentiert. Empfanger sind die Abteilungs- und Referatsleiter sowie die Leitungscontroller der Ministeriumsspitze. Letztere sind fiir die Information des Ministers und seiner Staatssekretare verantwortlich. Durch Information der Verwaltungsspitze wird eine umfassende Ressortsteuerung ermoglicht. Die unterschiedlichen Informationsbedarfe von Verwaltungsspitze und Fachbereichen sind zu berucksichtigen. 205 Y>IQS erfordert einen regelmaBigen Austausch zwischen den Fiihrungs-kraften und den Controllem. Denn nur durch Kommunikation konnen die Controller erfahren, ob die aufbereiteten Informationen tatsachlich empfangergerecht aufbereitet sind. Essentielle Anforderung an das Berichtswesen muss sein, dass es die richtigen Informationen fur die Ftihrungskrafte zur Verfiigung steUt, damit diese strategisch arbeiten k6nnen.i206 ^Q_ ben zielbezogenen Informationen konnen durch das Berichtswesen auch Informationen dar-uber generiert werden, in welchen Bereichen der Personaleinsatz justiert werden soUte. Die auf der obersten Zielebene aggregierten Informationen miissen auch an die „pohtischen Controller" im Kanzleramt weitergeleitet werden. Diese sollten einen Uberblick iiber das Berichtswesen aller Ministerien haben. Die Exekutive wiederum ist berichtspflichtig gegentiber dem Parlament und erstellt fur dieses und den Rechnungshof einen Endbericht. Dieser muss in einer Demokratie auch dem Burger zuganglich sein. 207 AuBerdem sollten die „politischen

204 vgl. Demeestere (2002), S.51; Kuckelhaus (1999), S. 191. 1205 Vgl. Buchholtz (2001), S. 454. 1206 Vgl. Zapico (1994), S. 389. 1207 Vgl. Clapes (2000), S. 45.

351

Controller" die resultierenden Daten fur parlamentarische Anfragen auf Detailebene auswer-ten konnen.

Der hier skizzierten Berichterstattung liegt eine inhaltliche und zeitliche Informationsverdich-tung zugnmde. Auf alien Ebenen lastet Rechtfertigimgsdruck nach oben. Die letzte Rechtfer-tigimgsinstanz ist das Parlament, das dem Burger Rechenschaft iiber Verwendung der Steu-ermittel abzulegen hat.

Die Berichte^208 sollten den Berichtsempfangem einen schnellen Uberblick tiber die Effektivi-

tat und Effizienz in den eigenen Bereichen geben. Das Verfassen von ausfuhrlichen Texten ist

nur dann angeraten, wenn auf wichtige Entwicklungen hingewiesen werden muss. Ein „Over-

reporting" und ein „Information-overload" soUte vermieden werden.1209 EJ^ schlankes IT-

System sollte das Reporting unterstiitzen.^^io

Durch das Berichtswesen wird aus der zielorientierten Steuerung eine ergebnisorientierte

Steuerung. Durch die KontroUberichte findet eine Versachlichung von Politik statt, indem

Zielvorgaben versus Zielerreichungsgrade und geplantes versus realisiertes Budget transpa

rent werden. Ziel der Kontrolltatigkeit ist nicht nur die Uberpriifung von Soil und Ist, sondem

das Lemen aus Fehlem bei geringen Zielerreichungsgraden und Budgettiberschreitungen so-

wie aus guter Leistung bei tiberdurchschnittlich hohen Zielerreichungsgraden und Budgetun-

terschreitungen. Die Griinde ftir gute oder weniger gute Arbeit sollten in Mitarbeitergespra-

chen im nachsten Steuerungszyklus erortert werden. Liegen die Ursachen von Zielverfehlun-

gen nicht in den Leistungen der Ministerialbeamten begrundet, so miissen Ziele bzw.

Leistungsmixe bei der nachsten Planungssitzung iiberdacht werden.

Das Berichtswesen ist zum einen ein Instrument der Kontrolle und dient zum anderen der

politischen Steuerungsfunktion. Aufgrund der dem Steuerungsmodell inharenten Kompetenz-

verlagerung und Verantwortungsdelegation auf die jeweils nachgeordneten Hierarchieebenen,

ist das Berichtswesen ein unverzichtbares Steuerungsinstrument, um die delegierte Kompe-

tenz und Verantwortung abbilden und letzten Endes kontrollieren zu konnen.^^ii Denn die

wachsenden Entscheidungsbefugnisse der Administration machen wiederum ein „neues funk-

tionsfahiges Eingriffs- und Kontrollkonzept fur die Exekutive"^2i2 erforderlich. Das in das

Steuerungsmodell integrierte Berichtswesen -richtig angewandt im Sinne von regelmafiiger

Aktualisierung- ermoglicht die geforderte Kontrolle.

Regierung und Parlament konnen durch Transparenz tiber Effektivitat und Effizienz ihre ori-

ginaren Steuerungsaufgaben wahmehmen.

208 2u den Frequenzen und Detaillienmgsgraden der Berichte sowie deren formalinhaltliche Gestaltung der Berichtsarten siehe Winter (1998), S. 250-256.

1209 Vgl. Witt (1996), S. 24. 2 0 Zu Anfordenmgen an ein modemes und flexibles unterstutzendes IT-System siehe Winter (1998), S. 186

sowie Etxebama (1989), S. 46. 1211 Vgl. Winter (1998), S. 186. 1212 Budaus (2002), S.19; vgl. auch PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 165.

352

Zusammenfassung Als Zusammenfassung werden zuerst die Steuerungsinstrumente in ihrer Gesamtschau gra-phisch dargestellt:

Regierung/ Ziele festlegen Parlament

Zieler-reichung kontrol-lieren

Fuhrungs-krafte im Ministerium

Operationalisiertes Zidsystcm


Mafinahmen festlegen

Ziele vorgeben

Kontrakte/ Budgetierung

Melde- und Berichtswesen

Zielerreichung kontrollieren

Ziele umsetzen iassen


1 Kosten- und

Leistungsrechnung

< ^

< ^

<^

Abb. 40: Steuerungsaktivitaten unterstiitzende Instrumente (eigene Darstellung)

Das Steuerungsmodell umfasst sechs unterschiedliche „Werkzeuge": ein operationalisiertes Zielsystem, Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive, Zielvereinbarungen innerhalb der Administration, ein Meldewesen, eine einfache KLR unter eventueller Beriicksichtigung leis-tungsbeeinflussender Faktoren sowie ein den Steuerungszyklus abschlieBendes Berichtswe-sen. „Die Werkzeuge und ihr professioneller Einsatz bilden die Briicke zwischen Effizienz und Effektivitat."^2i3 D^S Zusammenspiel von Werkzeugen, Aufgaben und Personen ist in der folgenden Abbildung zusammenfassend dargestellt:

1213 Malik (2000), S. 382.

353

Parlament

Minister

Staatssekr.

Abteilungs-leiter

Referats-leiter

Mitar-beiter

Controller

Obergeordnete Ziele und Budgets festleeen

X

X

evt.

evt.

« B

5 ^


evt .

X

X

X

X

Maflnahmen fest-legen und opera-

tionalisieren

I

1 1

1 1 T

evt.

X

X

evt.

X


X

X

n \

2.

1

Ziele, Mafinahmen realisieren

X

X

1 s

Mitarbeiter entwickeln

X

X

Ergebnisse kontrollieren

X

X

X

X

X

X

X

H g.

i B

V n

a

3.

St

B

Abb. 41: Akteure, Aufgaben und Steuerungsinstrumente im Uberblick (eigene Darstellung)

Im Folgenden wird die Giite des entwickelten Steuenmgsmodells anhand der im Vorfeld auf-

gezeigten Anfordenmgen -Vorteilhafligkeit fur die Akteure, Integration von Politik und Ad

ministration, Beitrag zur Effektivitats-und Effizienzfbrderung- dargestellt.

Die Vorteilhaftigkeit wird anhand zweier Merkmale -Komplexitatsreduzierung und Pragma-

tismus- illustriert.

Der Forderung nach Komplexitatsreduzierung konnte durch ein auf das Notwendigste redu-

zierte Biindel an Steuerungsinstrumenten entgegnet werden. Es kann aufgezeigt werden, dass

der Steuerungsprozess zusammenbricht, wenn eins der sechs Instrumente keine Anwendung

fmdet. Werden keine Ziele defmiert und operationalisiert, gibt es weder eine Grundlage fur

die Budgetzuordnung noch fur Kontrakte und Zielvereinbarungen. Kontrakte und Zielverein-

barungen sind notwendig, damit eine -schrifllich vereinbarte- Umsetzung der definierten Ziele

durch Delegation und zielorientiertes Arbeiten gewahrleistet ist. Meldewesen, KLR und Be-

richtswesen sind notwendige KontroUinstrumente. Fehlt ein Meldewesen so haben die Cont

roller keine Grundlage, Zielerreichungsgrade und benotigte Kosten zur Zielrealisierung durch

eine Leistungs- und Kostenrechnung zu berechnen. Ohne eine Leistungs- und Kostenrech-

nung konnen Leistungs- und Kostendaten nicht zu Zielerreichungsgraden und Zielkosten

hochgerechnet werden. Ein Berichtswesen ist notwendig, damit die Kontrollergebnisse an die

Fiihrungskrafte weitergeleitet werden und diese eine Grundlage fur die sich wieder anschlie-

Bende Planungsphase haben.

Ist dennoch eine Integration weiterer erganzender Steuerungsinstrumente in das Referenzmo-

dell gewtinscht, ist dies moglich, aber nicht immer sinnvoll. Erweiterungsmoglichkeiten wer

den nun am Beispiel der Steuerungsinstrumente Benchmarking, Kontinuierliches Verbesse-

rungsprogramm und Leitbilder kurz dargestellt. Daniber hinaus wird das Referenzmodell mit

dem Modell der BSC vergUchen.

354

Benchmarking ist fiir den dargestellten Steuenmgs- und Managementprozess kein zwingend

erforderliches Steuerungsinstrument und aus folgenden Griinden auch nur begrenzt sinnvoU:

Ministerielle Leistimgen haben keinen privaten Konkurrenten. Dariiber hinaus divergiert die

inhaltliche Arbeit zwischen den einzelnen Ministerien stark, sodass ein Vergleich der Leis-

tungsergebnisse inhaltlicher Aufgaben schwierig ist. Repetitive Verwaltungsaufgaben hinge-

gen wie beispielsweise der Botendienst oder die IT kSnnten einem ministeriumstibergreifen-

den Benchmarking unterzogen werden. Da dies jedoch weder Kemaufgaben noch die kosten-

intensivsten Aufgaben sind, ist auch hier wieder der Aufwand im Vergleich zum Nutzen kri-

tisch zu hinterfragen. Ist dennoch ein Benchmarking aus Motivationsgrtinden gewtinscht,

konnten innerhalb eines Ministeriums oder interministeriell Vergleiche der Zielerreichungs-

hehen in Prozent durchgefiihrt werden. In diesem Fall ist eine Vergleichbarkeit der Zielerrei-

chungshohen sicherzustellen.

Ein Kontinuierliches Verbesserungsprogramm ist auch kein notwendiges Instrument fur eine

effektive und effiziente Steuerung einer Ministerialverwaltung, wenngleich es zu einer effi-

zienteren Verwaltung beitragen kann. Es kann unabhangig von dem hier skizzierten Zusam-

menspiel notwendiger Instrumente eingefuhrt werden. Vorteil dieses Instruments ist eine

hochstmogliche Integration der Mitarbeiter. Durch die Einfuhrung eines kontinuierlichen

Verbesserungsprogramms wird jedem Mitarbeiter die MSglichkeit gegeben, Verbesserungs-

vorschlage zu unterbreiten und dafur im Gegenzug -sei es materiell oder immateriell- belohnt

zu werden.

An der Leitbilddiskussion scheiden sich die Geister.^^n Kritisiert wird vor allem, dass Leit-

bilddiskussionen oft losgelost von der Realitat stattfinden. Leitbilder sind zeitlich einer kon-

kreten Zieldefmition vorzuschalten. Auf politischer Ebene sollte die knappe Zeit fur die Defi

nition konkreter Ziele statt fur schlecht operationalisierbare Leitbilder investiert werden.

Wiinschen Abteilungsleiter oder Referatsleiter ein Leitbild fiir ihre Abteilung respektive Refe-

rat, so sollte dem nichts entgegengesetzt werden. Eine Integration in die dargestellten Steue-

rungsinstrumente ist zwar moglich, aber wenig sinnvoll, weil auf Abteilungs- und Referatslei-

terebene die Zieloperationalisierung bereits sehr konkrete Ziige angenommen hat.

Als ein weiteres Steuerungsinstrument des offentlichen Sektors wurde die BSC im Abschnitt

2.2 beschrieben. Fakt ist, dass es bislang keine funktionierende BSC in der offentlichen Ver

waltung gibt. Es wurden viele konzeptionelle Versuche untemommen, die BSC des Privatsek-

tors an den offentlichen Sektor oder NGO's zu adaptieren, eine Umsetzung dieser Konzepte

ist noch nicht erfolgt. 215 gg gibt Ahnlichkeiten zwischen dem hier vorgeschlagenen Modell

und der BSC: Beide Modelle integrieren die Budgetierung und das Berichtswesen, setzen

strategische in operative Plane um und betrachten dabei unterschiedliche Perspektiven (hier

Leistungs- und Kostenperspektiven sowie die Perspektive leistungsbeeinflussender Faktoren).

Folgende Unterschiede lassen jedoch den Vorteil des hier vorgestellten Modells erkennen: Es

1214 vgl. Malik (2000), S. 184; Kobi (1996), S. 41-43. 1215 Vgl. Mertes (2000), S. 223.

355

gibt in der Ministerialverwaltung nur in Grenzen eine Kundenperspektive^^ie^ sodass eine

vertiefende Betrachtung dieser Perspektive nur von geringem Nutzen sein wird. Zweitens

priorisiert die BSC Finanzziele, wahrend im hiesigen Modell lediglich Budgets auf priorisier-

te, inhaltliche Ziele verteilt werden. Letzteres Vorgehen ist umsetzungsfreundlicher. Drittens

wird im Steuerungsmodell der Aufwand fur eine Lem- und Entwicklungsperspektive nicht

betrieben. Die Indvidualitat des einzelnen Mitarbeiters wird in dem Referenzmodell in den

Vordergrund gestellt. Dieser hat die Moglichkeit, eigene Entwicklungsziele im Rahmen der

Zielvereinbarungen zu integrieren.

Die Perspektive der intemen Geschaflsprozesse birgt die Gefahr, dass die Zielorientierung

durch verstarkte Prozesskonzentration aus dem Blickfeld gerat. Im hiesigen Steuerungsmodell

werden nur diejenigen Prozesse beriicksichtigt, die wesentlich zur Erreichung der im Vorfeld

definierten Ziele beitragen.

Dass dem Steuerungsmodell eine pragmatische Konzeption zugnmdeliegt, es also anwen-

dungsfreundlich und handlungsbezogen ist, wird anhand einiger Beispiele illustriert.

Im Rahmen der Planungsphase wurde eine Priorisierung von Zielen angeraten. Diese Vorge-

hensweise hat neben einer vergleichsweise ziigigeren Implementierung den Vorteil, dass mi-

nisterielle Aktivitaten, die keinem priorisierten Ziel zugeordnet werden konnen, transparent

werden. Diese mtissen sich zwangslaufig einem Rechtfertigungsdruck stellen. Neben der

Zielpriorisierung wurde eine Konzentration auf wenige Indikatoren angeraten. Die Indikato-

renbildung ist eine Antwort auf die Problematik der eingeschrankten direkten Messbarkeit

von politischen Zielen. Mittels Indikatoren konnen Zielerreichungsgrade indirekt ermittelt

werden. Richtig ist, dass die Entwicklung und Nutzung von Indikatoren neben einer hohen

Lem- und Experimentierfreudigkeit auch den Mut zur Vereinfachung erfordert. Mut zur Lii-

cke kann durch quantitative oder zeitorientierte Indikatoren (z.B. Durchlaufzeiten, Termin-

einhaltung, Fehlerquoten) demonstriert werden.

Die Organisationsphase ist durch den Abschluss von Zielvereinbarungen gekennzeichnet.

Wahrend der Abschluss von Managementzielvereinbarungen verpflichtend sein soUte, ist es

den Referatsleitem freigesteUt, Mitarbeiterzielvereinbarungen als Ftihrungsinstrument anzu-

wenden. Das Freiwilligkeitsprinzip ist moglich, da Ziele und Zielkosten auf hSherer Zielebe-

ne nachgehalten werden. Sinn des Freiwilligkeitsprinzips ist es, die zahlenmaBig starkste Fuh-

rungsriege, die Referatsleiter, nicht vor vollendete Tatsachen zu stellen, sodass eine positivere

Einstellung gegeniiber neuen Steuerungsinstrumenten erzielt werden kann. Management

zielvereinbarungen sind durch die dargestellten Zielblatter in ihrer Struktur vorgegeben.

Durch vorgegebene Strukturen wird die fur die Ausgestaltimg und den Abschluss benotigte

Zeit fur die Managementzielvereinbarungen minimiert.

Die Kontrollphase ist beispielsweise durch eine einfach zu implementierende zielorientierte

Kostenrechnung gekennzeichnet, die eine einfache Zeiterfassung integriert und ftir sekundare

Kostenarten Kostenzuordnungen zu Zielen durch Umlageschliissel vorsieht. Nicht-

zielbezogene Aufgaben werden auf eine Sammelkostenstelle gebucht. Eine weitere Reduzie-

1216 Dej Burger ist in der Kegel eher im direkten Kontakt mit kommunalen Behorden und weniger mit Ministe-rialverwaltungen.

356

rung einer druckenden Detaillienmg wird in der KontroUphase dadurch gewahrleistet, dass Kosten und Leistungsvolumina nur aggregiert kontrolliert werden. Ein Perfektionismusstreben ist zumindest in den ersten Monaten der Nutzung neuer Steue-mngsinstrumente nicht angeraten. Mut zur Lticke! Oder Einstein folgend: „Nicht alles, was gezahlt werden kann, zahlt und nicht alles, was zahlt, kann gezahlt werden."^^!? Der Gefahr einer zweiten Systemburokratie im offentlichen Sektor wurde durch Konzeption eines prag-matischen Referenzmodells entgegnet. Ein pragmatisches Vorgehen wurde auch beziiglich der Existenz der durch das Ministerium nicht beeinflussbaren Faktoren aufgezeigt. Durch schriftliches Festhalten extemer ziel- bzw. leistungsbeeinflussender Faktoren geraten Politik und Administration bei Nichteinhaltung von Zielen trotz qualifiziert ausgefuhrter zielfuhrender MaBnahmen in keinen Erklarungsnotstand, wenn die Ursachen dafur in den Auspragungen extemer Faktoren begrundet liegen. Sind die eine bestimmte Leistung beeinflussenden extemen Faktoren zahlreich und/ oder in hohem MaBe unbestimmbar, so ist eine hohe Prognoseungenauigkeit bezuglich Zielerreichungsgrad und Zielbudgets zu akzeptieren. 218 Dig Transparenz tiber exteme Faktoren fiihrt dazu, dass Politik und Administration eher bereit sind, klare Ziele zu definieren. Da auch unerwartete Ereignisse wie beispielsweise Naturkatastrophen oder Terroranschlage exteme Faktoren dar-stellen, gilt fur diese die gleiche Argumentation. Und geringere Zielerreichungsgrade bei Ka-tastrophen werden -Transparenz vorausgesetzt- auch vom Biirger akzeptiert.

Die hier angefuhrten Beispiele implizieren einen Zuwachs auf der Vorteilsseite der von der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure. Als Zusammenfassung wird hier nur der jeweils wichtigste Vorteil fiir die vier Akteursgmppen wiederholt. Das Parlament erfahrt durch das dargestellte Zusammenspiel von Steuerungsinstrumenten erhohte Kontroll-moglichkeiten. Die Regierung hat die MogUchkeit, sich durch Delegation von Kompetenz und Verantwortung auf ihre orginaren strategischen Aufgaben zu konzentrieren und sich aus operativen Fragestellungen und Planen femzuhalten. Die Fiihrungskrafte der Administration gewinnen an Macht durch Ergebnis- und Finanzautonomie und konnen ihren exekutiven Sachverstand einbringen. Die Mitarbeiter profitieren von erhohter Zieltransparenz und der MogUchkeit, eigene Vorstellungen und Ziele in den Arbeitsalltag zu integrieren. Vorteile fiir alle involvierten Akteure ist die durch den Abschluss von Kontrakten, Management- und Mitarbeiterzielvereinbamngen erhohte Vertrauensbasis, da sich die jeweiligen „Vertragspartner" gegenseitig zu Verpflichtungen aussprechen. Der Aufbau eines gegenseiti-gen Vertrauensverhaltnisses zielt dabei auf die Verminderung der Prinzipal-Agenten-Probleme wie Moral Hazard oder Adverse Selection ab.1219 Gleiche bzw. aufeinander abgestimmte histrumente fur Politik und Administration wurde als eine weitere Anfordemng an das Referenzmodell hergeleitet. Die Integration von Politik und Administration ist instrumentell durch Kontrakte (Parlament und Minister als Verwaltungs-spitze der Exekutiven) und Managementzielvereinbarungen (Minister und Abteilungsleiter) gewahrleistet. Daruber hinaus arbeiten beide Akteursebenen mit demselben Zielsystem, je-doch in unterschiedlicher Detailliemng. Die Kontrollinstmmente sind so aufeinander abge-

217 Vgl. http://www.janko.at/Zitate/Autoren/Einstein.htm, 26.02.2005. 218 Zur Prognoseungenauigkeit vgl. Winter (1998), S. 218. 219 Vgl. dazu im Detail Scholtes-Dash (2001), S. 26.

357

stimmt, dass eine ebenengerechte Information sowohl der Adminstration als auch der Politik sichergestellt ist. Trotz abgestimmter Instrumente ermoglicht das skizzierte Steuenmgsmodell eine definitive Trennung zwischen Politikformuliemng und Politikimplementiening wie es bislang in Deutschland nicht anzutreffen ist. 220

Als wesentliche Anfordenmg an das Steuenmgsmodell wurde die Generierung von Transpa-

renz tiber Effektivitat und Effizienz des ministeriellen Handelns verdeutlicht.

Das Biindel an dargestellten Steuerungsinstrumenten ist hinreichend, um effektives imd effi-

zientes Arbeiten in der Ministerialverwaltung zu gewMhrleisten. Der Ausgangspunkt ist ein

operationalisiertes Zielsystem. Ohne Ziele ist eine effektive Steuerung nicht zu gewShrleisten.

Zielerreichungsgrade als auch zielorientierte Budgets werden in Zielvereinbarungen fest-

gehalten. Mittels dreier Kontrollinstrumente -Meldewesen, KLR und dem Berichtswesen-

werden Soil- und Istwerte sowohl bezilglich der Ziele (Effektivitat) als auch beziiglich der

Budgets pro Ziel (Effizienz) nachgehalten.

Abschliefiend werden die wesentlichen Unterschiede des skizzierten Steuerungsmodells zum

heutigen „Steuerungssystem" aufgezeigt.

Die heutigen Budgetentwiirfe sind mangels Ziel- und Kostentransparenz beliebig und unpriif-

bar. „Einer wirtschaftlichkeitsorientierten Verausgabung der Mittel stellt sich hier einerseits

die einer Kostenbetrachtung unzuganglichen Kameralistik in den Weg und andererseits die

dem Haushaltssystem zugrundeliegende Inputorientierung, die seit jeher keine Mechanismen

staatlicher Leistungsmessung eingesetzt oder entwickelt hat."^22i D^S Haushaltssystem zeigt

auBerdem keinen Zusammenhang zwischen politischen Zielen imd exekutiven Leistungen auf

Die im heutigen Haushaltssystem moglichen und praktizierten unspezifischen Budget-

kurzungen sowie das Novemberfieber kann es im dargestellten Steuenmgsmodell nicht mehr

geben, da Ziele und Zielkosten im Vorfeld vereinbart werden und tiber deren Entwicklung

regelmaBig informiert wird. Durch Kontrakte und Zielvereinbarungen wird Ressortpartikula-

rismus erschwert. Projekte konnen besser abgewickelt werden, da im hiesigen Modell Folge-

kosten Berticksichtigung finden mtissen. Bisher wurden Projekte zur Gewinnung von Budget-

spielraumen bewusst unprazise formuliert. 222 Parlamentarische Ziel- und BudgetkontroUe

wird durch das skizzierte Steuenmgsmodell moglich. Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz der

Haushaltsordnung sowie das Budgetprinzip der Sparsamkeit bleiben nicht langer eine leere

Worthulse.

Einziger Vorteil des heutigen Haushaltssystems ist seine rechtliche Verbindlichkeit. Wahrend

der jahrlich neu aufzustellende Haushalt bindenden Charakter fur Legislative und Exekutive

hat, konnen die dargesteUten Kontrakte weder zivihechtliche noch offentlich-rechtliche Ver-

trage sein.1223 Die rechtliche Verbindlichkeit von Kontrakten ist jedoch ein mafigebliches Kri-

terium ihrer Wirksamkeit. Mittel- bis langfristig ist rechtliche Bindung nur durch Gesetzes-

anderungen moglich. „Zur Umsetzung des Kontraktmanagements scheint es daher erforder-

lich, eine verfassungskonforme gesetzliche Rechtsbasis zu schaffen, die es der Legislative

1220 vgl. Jackering (1994), S. 25. 1221 Winter(1998),S. 171. 1222 Vgl. Winter (1998), S. 315-316. 1223 Vgl. zu dieser Problematik Winter (1998), S. 204-205.

358

erlaubt zum einen, Rahmenrichtlinien als Vertrage zu gestalten und zu verabschieden und zum anderen den Haushaltsplan in Form von Vertragen mit der Exekutive zu entwickeln und zu dokumentieren."i224

Bislang wurde beschrieben, welche Aufgaben die involvierten Personen, die strategischen und operativen Fuhrungskrafte, Mitarbeiter und die Controller zu realisieren haben. Erganzend zu den konzeptionellen Ausfiihrungen werden abschliefiend die Binnen- und Gesamtorganisation des Steuerungsmodells dargestellt.

5.3.3 Organisation des Controlling

Die erfolgreiche Konzeption, Implementierung, Pflege und Weiterentwicklung eines ministe-riumsspezifischen Steuerungsmodells setzen bereits im Rahmen des Einfiihrungsprozesses eine organisatorische Verankerung voraus. In diesem Abschnitt wird deshalb die Eingliede-rung des Controlling in die Gesamtorganisation und die Binnenorganisation der Ministerial-verwaltung dargestellt. Altemativ konnte man die Organisation des Controlling nach aufbau-und ablauforganisatorischen Aspekten gliedem. Da aufbau- und ablauforganisatorische Rege-lungen oft nur schwer voneinander abzugrenzen sind, wird der hier gewahlten Differenzie-nmg nach Gesamt- und Binnenorganisation gefolgt. 225

Drei Griinde erlautem die Notwendigkeit der Verankerung der Gesamt- und Binnenorganisation des Controlling im Rahmen der Konzeption. Es resultieren erstens Stellenbeschreibun-gen, sodass das Anforderungsprofil an die Controller durch die Art und Anwendung der Steu-erungsinstrumente determiniert ist. Zweitens werden organisatorische, strukturelle Verande-rungen initiiert, in dem neue Stellen eingerichtet werden. Aus dem zweiten Argument folgt das dritte: Durch diese organisatorische Verankerung wird ein Zeichen gesetzt, dass die Ein-fiihrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente emsthaft betrieben wird.

5.3.3.1 Controlling in der Gesamtorganisation

Im Rahmen der Organisation des Controlling in der Gesamtorganisation stellt sich die Frage nach der Anzahl an Hierarchieebenen und an neu zu schaffenden Controllerstellen sowie nach dem Verantwortungsspielraum der Controller.

Hierarchieebenen der Controllerstellen Auf die Hierarchieebenen, auf denen Controllerstellen eingefuhrt werden sollten, wurde bereits eingegangen. Innerhalb der Administration werden dafiir zwei Hierarchieebenen als sinnvoll erachtet: die Leitungs- und die Abteilungsebene. Um das Controllingsystem so schlank wie moglich zu halten, ist eine Begrenzung der Controllerstellen auf wenige Hierarchieebenen angeraten, sodass auf Controllerstellen pro Referat verzichtet werden sollte. Denn Controllingaufgaben, die fiir einzelne Referate anfallen, konnen von den Abteilungscontrol-lem tibemommen werden. Der Verzicht auf Referatscontroller hat daruber hinaus den Vorteil,

1224 Winter (1998), S. 205. 1225 2m Kritik an einer Untergliedenmg in aufbau- und ablauforganisatorische Aspekte siehe Mertes (2000), S.

273-274.

359

dass man sich auf die Erhebung von Ziel- und nicht MaBnahmenqualitaten sowie von Kosten pro Ziel und nicht pro MaBnahmen fokussiert.

Wahrend die Abteilungscontroller sowohl die Abteilungs- als auch die Referatsleiter von Controllingaufgaben entlasten, tun dies die Leitungscontroller fur die Staatssekretare und den Minister. Die Schaffimg einer Stabsstelle „Leitungscontrolling" ist neben dem Entlastungsar-gument aus einem weiteren Grund zu empfehlen. Potentiellen Widerstanden kann leichter durch Demonstration organisatorischer Veranderung auf hoher Ebene entgegnet werden. 226

Aufierhalb der Administration werden ControUerstellen in der Politik als sinnvoU erachtet.

Denn nur so kann eine ministeriumstibergreifende Kontrolle gewahrleistet sein. Da im Bun-

deskanzleramt Informationen aus den Ministerien und fiir die Ministerien zusammenlaufen,

sollten ControUerstellen im Bundeskanzleramt geschaffen werden. Ein Controlling der Legis

lative muss durch das Parlament sichergestellt werden.

Anzahl der ControUerstellen

Die Zahl der ControUerstellen pro Abteilung orientiert sich an der GroBe der zu betreuenden

Abteilung und an der Anzahl der Abteilungsziele. Ebenso ist die Anzahl der Leitungscontrol

ler von diesen beiden Determinanten abhangig. Da Ministerien unterschiedlich groB und un-

terschiedlich schwierig zu steuem sind, erscheint es nicht moglich, die Zahl der Controller zu

pauschalisieren.

Ist die Abteilung sehr klein, muss der Controllingbereich nicht "zwangslaufig einen Mitarbei-

ter komplett auslasten, sondem kann auch als Teilbereich eines Mitarbeiters der Abteilungs-

leitungsebene organisiert sein" 227

Denkbar ist auch, dass bei Abteilungen, in denen das Leistungsspektrum stark von Umfeld-

veranderungen abhangt und somit groBen zeitlichen Schwankungen unterliegt, in StoBzeiten

ControUingunterstutzimg von der Stabsstelle „Leitungscontrolling" angefragt werden kann.

Diese kurzfristige „Versetzung" ist ebenso bei komplizierten Spezialfragen im Controlling

mogUch.

Die Anzahl der Controller korreliert auf jeden Fall positiv mit der Anzahl der Fiihrungskrafte.

Dies bedeutet nicht, dass groBe Ministerien schwieriger zu steuem sind. Vorausgesetzt, dass

sich das Ministerium aus steuerungsfahigen -im Sinne von adaquaten Fuhrungsspannen- Or-

ganisationseinheiten zusammensetzt, ist auch eine Steuerung groBer Ministerien wie auch

groBer Konzeme der Privatwirtschafl moglich.

Verantwortungsspielraum der Controller

Der Controller hat fuhrungsunterstiitzende Funktionen inne. Er ist kein Entscheider, kann

jedoch Empfehlungen fiir Entscheidungen geben. Seine originare Hauptaufgabe ist es, durch

empfangergerechte Aufbereitung von Informationen fur die Ftihrungskrafle Transparenz bzw.

Entscheidungsgrundlagen zu schaffen.

Das folgende Schaubild veranschaulicht die unterschiedlichen Verantwortungsbereiche von

Controllem und Managem:

1226 vgl. Mertes (2000), S. 282; Hauschildt (1997), S. 43. 1227 Winter (1998), S. 298-299.

360

Abb. 42: Verantwortlichkeiten von Manager und Controller im Vergleich (eigene Darstellung)

5.3.3.2 Biimenorganisation des Controlling

Fiir eine reibungslose Binnenorganisation des Controlling muss festgelegt werden, welche Aufgaben die Controller -in Abhangigkeit von der Hierarchieebene- durchfuhren, wie sie die-se koordinieren und welches Kompetenzprofil sie aufweisen mussen. Die einzelnen Aufgaben wurden bereits im vorhergehenden Abschnitt im Rahmen der Darstellung des Referenzmodells beschrieben, sodass an dieser Stelle auf die Verteilung der Aufgaben auf die unterschiedlichen Hierarchieebenen eingegangen wird. Welcher Aufgabentrager -Regierungs-, Leitungs- und AbteilungscontroUer- ubemimmt welche Aufgabenblocke? Wie sehen die entsprechenden Kompetenzprofile aus?

Aufgabenverteilung nach Hierarchieebene Der AbteilungscontroUer unterstiitzt im Bereich der Planung (operationalisiertes Zielsystem, Budgetierung, Kontrakte) und im Bereich der Organisation (Zielvereinbarungen). Taglich beschafligen ihn das Meldewesen, die KLR und das Berichtswesen. Der AbteilungscontroUer ubemimmt somit im Vergleich zu den in der Hierarchic hoher angesiedelten ControUem den operativen Controllingpart. Seine Analysen sind primar vergangenheitsbezogen, diirfen aber auch zukunftsorientiert sein. Er meldet regelmafiig Zielerreichungsgrade und Zielbudgets an den Leitungscontroller und fuhrt regelmaBige Plan-Ist-Vergleiche und Hochrechnungen fiir die Restlaufzeit des definierten Ziels und Zielbudgets durch. Er kommentiert und interpretiert SoU-Ist-Vergleiche und benennt zukiinftigen Entscheidungsbedarf Ebenso beurteilt er Chan-cen und Risiken bei alien Leistungs-, Finanz- und Zeitzielen.1228 Daruber hinaus schult er die Fuhrungskrafte in der Anwendung der Steuerungsinstrumente und nimmt somit interne WeiterbildungsmaBnahmen wahr. Im Rahmen der Zieloperationali-sierung kann er bei der Entwicklung steuerungsrelevanter Kennzahlen und Indikatoren unter-stiitzend tatig sein. Des Weiteren kann er aufgrund seiner profunden Kenntnisse uber Leis-tungserstellungsprozesse und die damit verbundenen Kosten auf Veranderungen in der Ab-lauf- und Aufbauorganisation hinweisen.

1228 vgl. Winter (1998), S. 243.

361

Der Leitungscontroller ist Experte fur das Gesamtergebnis des Ministeriums. Er muss den

Uberblick iiber Zielerreichungsgrade und Budgets aller definierten Abteilungsziele haben. Er

ist somit die Mittlerfimktion zwischen Abteilungscontroller und Regierungscontroller.

Die groBte Herausforderung des Leitungscontrollers ist der Aufbau einer systematischen In-

formationsversorgung fiir das Haus. Dabei stellt er ein MindestmaB an gleichen Controlling-

instrumenten in alien Abteilungen sicher.1229 Gemeinsam mit den Abteilungscontrollem und

auch weiteren Ministerialbeamten (z.B. interessierte Fiihrungskrafte, Mitarbeiter der Finanz-

oder Personalabteilung) erarbeit er beispielsweise Leitfaden oder einheitliche Formate fur

Kontrakte oder Zielvereinbanmgen.

In regelmaBigen Abstanden sollte er ein „Controlling der Steuerungsinstrumente" vomehmen,

also eine Kosten-Nutzen-Analyse der angewandten Instrumente durchfuhren und dabei die

Anwendungserfahrungen und Verbesserungsvorschlage der Nutzer beriicksichtigen sowie

neuere Entwicklungen von Instrumenten auf Ubertragbarkeit iiberpriifen. ^so

Hauptaufgabe des Regierungscontrollers ist es, den Erreichungsgrad von definierten Wir-kungszielen und das zur Zielerreichung benotigte Budget nachzuhalten. Er vergleicht das po-litisch Gewollte mit dem tatsachlich Erreichten. Winter spricht in diesem Zusammenhang von einem Erfolgscontrolling.^231

Die hierfur relevanten Daten erhalt er von den einzelnen LeitungscontroUem der Ministerien.

Experte auf dem Gebiet der KLR oder der Zielvereinbanmgen muss ein Regierungscontroller

nicht sein. GemaB der Anpassungs- und Innovationsfunktion des Controlling ist es seine Auf-

gabe, das „big picture" im Auge zu haben und zukunftsgerichtet zu arbeiten. Er muss auf Ver-

anderungen von auBen schnell reagieren, Interdependenzen zwischen verschiedenen strategi-

schen Handlungsfeldem transparent machen und die Entwicklung identifizierter Einflussfak-

toren, die fur die einzebien Ministerien in ihrer Gesamtheit von Bedeutung sind, verfolgen.

Das Controlling, das die Regierungscontroller durchfuhren, kann als strategisches Controlling

bezeichnet werden, das perspektivisch auf langere Zeitraume ausgerichtet ist.

Daruber hinaus sollte der Regierungscontroller den Austausch zwischen den einzelnen Minis

terien iiber Erfahrungen und Best-Practices im Bereich Controlling forcieren.

Aufierdem bildet er die Schnittstelle zwischen Parlament und den einzelnen Ministerien, in

dem er den Abschluss von Kontrakten ministeriumsiibergreifend beratend mitgestaltet und

iiberwacht. Daruber hinaus ist er bei parlamentarischen Anfragen fiir ein entsprechendes Re

porting zustandig.

Das Parlament bildet die letzte Controllinginstanz im Steuerungsprozess. Wie bereits geschil-

dert, kann das Controlling der Legislative bereits im Planungsprozess Budgetkalkulationen

und Zielvorstellung hinsichtlich ihrer Plausibilitat und Eintrittswahrscheinlichkeit iiberpriifen.

Kompetenzprofile

Fakt ist, dass zurzeit in deutschen Ministerien Ministerialbeamte mit praktischer ControUing-

erfahrung so gut wie nicht anzutreffen sind. Das ftir einen guten Wirkbetrieb neuer Steue-

1229 vgl. Mertes (2000), S. 202. 1230 Vgl. Buchholtz (2001), S. 173. 1231 Vgl. Winter (1998), S. 247.

362

rungsinstrumente in Ministerien wunschenswerte Kompetenzprofil „praktische Erfahrung mit Controlling" und „langjahrige Erfahrung mit ministerieller Arbeit und den ministeriumsspezi-fischen Ablaufen" ist rar. Somit sind second-best Losungen anzustreben. Da nicht nur fachli-ches Know-how, sondem auch Ministerialkompetenz fur einen erfolgreichen Wirkbetrieb von neuen Steuerungsinstrumenten im Ministerium erforderlich ist, sind Kompetenzerganzungen anzustreben. Die Einstellung von Personal mit ausgewiesener ControUingkompetenz ist un-umganglich. Bei Controllingstabsbereichen ist eine sich erganzende Stellenbesetzung angera-ten. Fiir die Einstellung erfahrener Controller spricht nicht nur spezifische fachliche Qualifikation, sondem auch die damit verbundene Manifestation, dass das Ministerium den aus der Privat-wirtschaft stammenden Instrumenten positiv gesonnen ist. Vorteile der Einbindung der bestehenden Mitarbeiter sind neben dem intemen, ministeri-umspezifischen Know-how die durch Anwendung der neuen Steuerungsinstrumente freiwer-dende bzw. anders zu konzipierende Stellen im Bereich Haushalt: "Zudem erfordert eine auch verwaltungsintem konsequent praktizierte globale Budgetierung eine Neudeflnition und flink-tionale Umstrukturierung der Listitution des Beauftragten fur den Haushalt."'232 Es ist sinnvoll, das Projektteam, das die neuen Steuerungsinstrumente einfuhrt, mit intemen und extemen Vollzeitmitarbeitem zu besetzen, die nicht nur die Konzeption und Einfuhmng gemeinsam gestalten, sondem auch im Wirkbetrieb die eigens entworfene Konzeption zu le-ben haben. AuBerdem ist durch den nahtlosen personellen Ubergang von Konzeption zum Wirkbetrieb eher sichergestellt, dass implementierungsfahige Konzeptionen entwickelt wer-den. Unabhangig davon, ob inteme oder exteme Mitarbeiter Controllerstelleni233 besetzen, sollten diese iiber soziale Kompetenz und kommunikative Fahigkeiten^234 verfugen. Denn Controller stehen im regelmafiigen Kontakt mit den Fiihrungskraften der Administration. Kenntnisse im Umgang mit IT sind dariiber hinaus wiinschenswert.

1232 Budaus (2002), S. 19.

1233 Zu beispielhaften Stellenbeschreibungen vgl. Mertes (2000), S. 293-295. 1234 Vgl. Demeestere (2002), S. 186.

363

6 Schlussbetrachtung

Die Schlussbetrachtung widmet sich insbesondere zwei Aspekten: Zunachst erfolgt eine Zu-sammenschau der wichtigsten Ergebnisse der Arbeit. AnschheBend wird weiterer For-schungsbedarf dargelegt.

Ziel der Arbeit war es, wesentliche Einflussfaktoren auf das Einfiihrungsergebnis neuer Steu-erungsinstrumente in der Ministerialverwaltung zu identifizieren. Darauf abgestimmt, wurde im Anschluss an eine empirische Erhebung ein Orientierungsmodell als Handlungsleitfaden fur zuktinflige Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Administration entwickelt. Somit konnte die Forschungsliicke, der Mangel an theoretisch und empirisch fundierten Handlungsanweisungen fur die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente im offent-lichen Sektor, durch die vorliegende Arbeit verkleinert werden.

Die potentiellen Einflussfaktoren wurden in primare, unmittelbare, imd sekundare, mittelbare, Einflussfaktoren differenziert. Das Ergebnis von Veranderungen in Organisationen hangt un-mittelbar vom Engagement der von der Veranderung betroffenen Akteure (Engagement-Komponente), von deren fachlicher und sozialer Kompetenz (Kompetenz-Komponente) so-wie deren Durchsetzungspotenzial (Macht-Komponente) ab. Auf diese drei primaren GroBen wirken unterschiedliche sekundare Einflussfaktoren, die nach den vier Bereichen -Konzeption der Steuerungsinstrumente, exteme Einflussfaktoren, interne Einflussfaktoren und Strukturdaten- gegliedert worden sind. Die Auspragungen samtlicher primarer und sekundarer Einflussfaktoren sind wiederum von den verantwortlichen Imple-mentierem zu beriicksichtigen und -falls notig und moglich- zielgerichtet zu verandem.

Die empirischen Betrachtungen haben vor allem folgende drei Erkenntnisse erbracht: Erstens werden uber fast alle untersuchten Lander hinweg die Konzeptionen der Steuerungsinstrumente als zu komplex und zu wenig an die Spezifika des offentlichen Sektors angepasst empfunden. Eine Ausnahme bilden die Niederlande. Dort wurden pragmatische Konzeptionen entwickelt, die auf Priorisierungen und Vereinfachungen setzen. Zweitens sind flachendeckende Einfuhnmgen neuer Steuerungsinstrumente nur dann gewahr-leistet, wenn die politische Ebene in den Einflihrungsprozess aktiv und willensstark involviert ist. Sowohl in Deutschland als auch in Spanien und Frankreich gibt es vereinzelt gute Insello-sungen in einigen Ministerien, die jedoch von wenigen Personlichkeiten abhangen und bei einem anstehenden Personalwechsel schnell wieder versanden konnen. Drittens fokussieren sich in der Mehrzahl der Falle die Projektgruppen auf konzeptionelle Fragestellungen und vemachlassigen die mikropolitische Komponente bei Veranderungen. „Hinter einer rationalen Fassade tobt das mikropolitische Leben."i235 Die mangelnde Beriick-sichtigung der mikropolitischen Komponente in der Praxis erforderte die Skizzierung eines praktikablen ministeriellen Steuerungsmodells, das moglichst verstandlich und fur die betroffenen Akteure vorteilhafl ist.

1235 Bogumil/Schmid(2001), S. 133.

365

Die in der Arbeit priorisierten Einflussfaktoren sind fiir den langjahrigen Forschenden im 6f-fentlichen Sektor nichts iiberraschend Neues. Bereits einleitend wurde bei der Darstellung des aktuellen Forschimgsstands auf diese Einflussfaktoren verwiesen. Dass diese Erkenntnisse heute in den Verandeningsprojekten sowohl in Deutschland als auch in vielen anderen Lan-dem nicht thematisiert werden, ist vor allem auf die zu geringe Integration von Experten mit ausgepragtem Wissen um die Komplexitat solcher Veranderungsprojekte in die EinfUhrungs-prozesse zuriickzufuhren. Daruber hinaus finden immer noch wenige Erfahrungsaustausche zwischen Ministerien statt. Dies triffl vor allem auf den deutschen Fall auf Bundesebene zu.

Priorisierte Einflussfaktoren wurden theoretisch hergeleitet, in Hypothesen festgehalten und einer empirischen Erhebung unterzogen.

Hypothese 1: Veranderungstrager der Politik Die Hypothese 1 konnte vor allem durch die Fallbeispiele Niederlande, GroBbritannien und Neuseeland bestarkt werden. In diesen Landem wurden die Einfuhrungsprozesse von Parla-ment und/ oder Regierung mit Vehemenz imd starkem Engagement initiiert und kontrolliert. Eine nachhaltige und ministerienubergreifende Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente konnte in diesen Landem aufgezeigt werden.

Hypothese 2: Veranderungstrager der Administration Die Hypothese 2 konnte vor allem durch die drei weniger fortschrittlichen Lander bestarkt werden: Deutschland, Frankreich und Spanien. In diesen Landem konnten vereinzelt gute „Insell6sungen" von Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente aufgezeigt werden. Diese personendeterminierten Einfuhrungsprozesse in den einzebien Verwaltungen hangen „weitge-hend von der subjektiven Einschatzung, der fachlichen Qualifikation und dem ganz personli-chen Engagement einzelner Fiihrungskrafte"^236 ab.

Die Einftihrungsprozesse neuer Steuerungsinstmmente in niederlandischen Ministerien haben daruber hinaus aufgezeigt, dass das Ergebnis der Einfuhrungsprozesse, die von der Politik vorgeschrieben werden, auch durch das administrative Engagement beeinflusst wird. Je aus-gepragter das administrative Engagement ist, desto zufriedener zeigen sich auch die Mitarbei-ter der Administration mit den Einftihrungsprozessen.

Hypotliese 3: Konzeption der Steuerungsinstrumente Die Hypothese 3 konnte nur bedingt bestarkt werden. Durch die empirische Untersuchung zeigte sich, dass vor allem fur das politische Engagement die Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente vorteilhafl sein mussen (z.B. durch bessere Kontrollmoglichkeiten der Administration Oder durch die Notwendigkeit nach Kosten- und Leistungstransparenz aufgrund extre-mer Budgetengpasse). Fehlt politischer Dmck werden die „Insellosungen" von einzelnen en-gagierten Fiihrungskraften getragen. Diese weisen eine hohe intrinsische Motivation ftir neue Steuerungsinstrumente und die damit verbundene Kosten- und Leistungstransparenz auf Dire „Leidensfahigkeit" mit weniger pragmatischen Konzeptionen ist groB. Es konnte am Beispiel

236 Budaus (2004a), S. 76.

366

Deutschland gezeigt werden, dass die Giite der Konzeption nicht mit dem administrativen Engagement fiir neue Steuerungsinstrumente stark korrelieren muss.

Hypothese 4: Einflussnahme durch Experten Die Hypothese 3 konnte nur durch den niederlandischen Fall bestarkt werden. Li den Nieder-landen sind Wissenschaftler und praxiserfahrene Berater sowohl auf politischer als auch auf ministerieller Ebene in die „Neue Steuerung" involviert. Dies wurde von niederlandischen Interviewpartnem und Experten als erfolgsdeterminierend eingestuft. Weder in Deutschland noch in Frankreich und Spanien konnte ein ausgepragtes Engagement von Wissenschafllem in Politik und Administration fur neue Steuerungsinstrumente aufge-zeigt werden. Es ist zu vermuten, dass fehlende Uberzeugungsarbeit von Experten auf politischer Ebene das geringe politische Engagement fiir neue Steuerunginstrumente -zumindest in Deutschland und Spanien- miterklaren kann.

Hypothese 5: Vorgehen der Projektgruppe Die Hypothese 5 konnte vor allem durch die als weniger erfolgreich eingestuften Lander bestarkt werden. Bei Einfiihrungsprozessen ohne politischen Druck bedarf es eines professionel-len Projektmanagements, das zu verstarkter Akzeptanz fur neue Steuerungsinstrumente bei-tragen kann: durch die Gewinnung von Veranderungstragem, durch die Erarbeitung leicht verstandlicher Konzeptionen, durch eine gute Informationspolitik... Bei fehlendem Druck muss vor allem den „weichen Faktoren", dem Change Management, besondere Aufmerksam-keit gewidmet werden.

Dartiber hinaus konnte aufgezeigt werden, dass weitere exteme Einflussfaktoren -Druck durch den Biirger und Gesetzesdruck- einen geringeren Einfluss auf das Einfiihrungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente ausiiben. Der Burger ist mit neuen Steuerungsinstrumenten zu wenig vertraut. BezUglich Gesetzesinitiativen, die die Anwendung bestimmter Steuerungsinstrumente vorschreiben, konnte aufgezeigt werden (Beispiel Spanien), dass diese nicht zwangslaufig zu umfassenden und nachhaltigen Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente fuhren. Der Umsetzung von Gesetzen ist immer noch der politische Wille vorgeschaltet.

Neben des intemen Einflussfaktors „Veranderungstrager der Administration" wurde die Ein-flussintensitat weiterer intemer GroBen evaluiert. Hier konnte aufgezeigt werden, dass der Anwendung neuer Steuerungsinstrumente auch vorteilhafle Veranderungen organisatorischer Rahmenbedingungen -Anreizsysteme, Aus- und Fortbildungssystem und Personaleinstel-lungs-/ Personalentlassungsmodalitaten- sowie der Verwaltungskultur forderlich sind. Die Ausgestaltungen dieser intemen Einflussfaktoren konnen vor allem durch Mithilfe administ-rativer Veranderungstrager verandert werden. Diese Konklusion stiitzt die hohe Relevanz des Einflussfaktors „Veranderungstrager der Administration".

Beziiglich zweier Strukturdaten „Politisierungsgrad und Organisationsstruktur" konnte aufgezeigt werden, dass diese zwar von der Projektgruppe beriicksichtigt werden soUten, wenn-gleich sie keine Implementierungshemmnisse darstellen.

367

Die als wesentlich zu beriicksichtigenden Erfolgsdeterminanten -politische und administrative

Verandenmgstrager, eine sinnvoU anwendbare Konzeption und ein professionelles Projekt-

management durch interne und exteme Projektgruppenmitglieder- haben den Rahmen ftir die

Konzeption des Orientierungsmodells gebildet. Das skizzierte Orientierungsmodell umfasst

drei unterschiedliche Ebenen: ein Promotorenmodell, eine grobe Vorgehensweise und ein

ministerielles Steuenmgsmodell.

Eine wesentliche Handlungsempfehlung fiir die Implementierung neuer Steuerungsinstrumen-

te in Politik und Administration bezieht sich auf die Projektorganisation. Um der Komplexitat

der Einftihrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente gerecht werden zu kSnnen, bedarf es

einer Projektgruppe, die diese Komplexitat erkennt und sich entsprechend organisiert. Das

Promotorenmodell difFerenziert zwischen vier Promotorentypen: Fachpromotor, Vertrauens-

promotor, Machtpromotor und Prozesspromotor. Der Fachpromotor ist fiir die Konzeption des

Steuerungsmodells verantwortlich. Diese Aufgabe kann nur von einer Person durchgefUhrt

werden, die langjahrige Erfahrungen mit Steuerungskonzeptionen ftir den offentlichen Sektor

und deren Implementierung aufweist. Dies ist in der Kegel ein praxiserfahrener Organisati-

onsberater oder ein auf die „Neue Steuerung" speziaHsierter Wissenschafler mit entsprechen-

den praktischen Erfahrungen. Aufgaben des Vertrauenspromotors sind die Rekrutierung von

administrativen Veranderungstragem und das Beziehungsmanagement dieser sowie die Er-

arbeitung und Umsetzung eines Veranderungskonzeptes, das vor allem die Information und

Einbindung des administrativen Personals berticksichtigt. Neben der Gewinnung von politi-

schen Veranderungspromotoren ist der Machtpromotor fur das tibergreifende Einflussfakto-

renmanagement verantwortlich. Seine Aufgabe ist es, potentielle Einflussfaktoren umfassend

zu determinieren und Wege der Beeinflussung aufzuzeigen und gegebenenfalls durchzufuh-

ren. Dieses Dreier-Gespann von Promotoren ist wiederum durch einen sogenannten Prozess

promotor zu koordinieren.

Die Projektorganisation bildet einen zentralen Schritt in der Chronologic der einzebien Ein-

fiihrungsschritte. Insgesamt wird zwischen acht Projektphasen difFerenziert. Bevor ein Projekt

beginnt, muss eine Entscheidung fallen, dass dieses stattfmdet (Willensbekundungsphase I).

Nachdem die Entscheidung zur Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente getroffen worden

ist, bildet sich in einer Initialisierungsphase die Projektgruppe. Die Initialisierungsphase um

fasst die bereits ausgefiihrten Empfehlungen zur Zusammensetzung der Projektgruppe. Ist die

Projektgruppe konstitutiert, kann das Veranderungsprojekt grob konzipiert werden (Grobe

Konzeptionsphase). Die „Grobe Konzeptionsphase" umfasst die Definition der Projektziele,

die Skizzierung des Gegenstands der Implementierung, die Identifizierung und Gewinnung

von Veranderungstragem, die Durchfiihrung einer Risikoanalyse sowie die Erarbeitung eines

Projektplans. tJber die Ergebnisse der „Groben Konzeptionsphase" sind die Projektinitiatoren

sowie das Haus empfangergerecht zu informieren (Informationsphase). Der Informationspha-

se schliefit sich die II. Willenbekundungsphase an. In der zweiten Willensbekundungsphase

ist zu entscheiden, ob das von der Projektgruppe erarbeitete Vorgehen wie vorgeschlagen,

abgewandelt oder gar nicht umgesetzt wird. Es folgt eine detaillierte Konzeptions- und Akti-

onsphase. In dieser Phase wird die Grobkonzeption der Steuerungsinstrumente verfeinert.

Identifizierte Einflussfaktoren werden beobachtet und -falls notig und moglich- zielfuhrend

368

verandert. Diese Phase wird von regelmaBig stattfindenden Change-Aktivitaten -wie z.B. In-formationsveranstaltungen oder Einbindung des Personals in die Konzeption der Steuenmgs-instrumente- begleitet. Anschliefiend findet die eigentUche Einfuhmngs- bzw. Umsetzungs-phase statt. In diesem zeitintensiven Projektschritt soUten abschUeBend eine Projektabschluss-analyse und eine Erfahnmgssicherung stattfinden. Der tjbergang in den Wirkbetrieb muss gewahrleistet sein. Mit dem Ubergang in den Wirkbetrieb ist die Auflosung des Promotoren-gespanns verbunden. Das Ministerium soUte nun ohne fremde Hilfe die Steuerungsinstrumen-te nutzen konnen.

Die Darstellung eines moghchen ministeriellen Steuenmgsmodells bildete den dritten Bau-stein des Orientierungsmodells. Durch die Skizzierung des Implementierungsgegenstandes konnten Anregungen fur zukunftige Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente gegeben werden. Es wurde ein ministerielles Steuerungsmodell entwickelt, das fiir die Anwender mog-hchst vorteilhaft ist und dabei dem originaren Anspruch neuer Steuerungsinstrumente -gesteigerte Transparenz iiber Effektivitat und Effizienz offenthchen Handelns- gerecht wird. Die Vorteilhafligkeit zeigte sich in einer komplexitatsreduzierten, pragmatischen Konzeption, die dariiber hinaus einheitHche Instrumente fiir Pohtik und Administration vorsieht. Der Forderung nach Komplexitatsreduzierung wurde durch ein auf das Notwendigste redu-zierte Biindel an Steuerungsinstrumenten begegnet. Es konnte aufgezeigt werden, dass der Steuerungsprozess zusammenbricht, wenn eines der sechs Instrumente -Zielsystem, Kontrakte und Zielvereinbarungen, KLR, Melde- und Berichtswesen- keine Anwendung findet. Beispie-le fur ein pragmatisches Steuerungsmodell sind Zielpriorisierungen, Konzentration auf weni-ge Indikatoren oder eine schlank gehaltene KLR, die aufwendige Zeitaufschreibungen ver-meidet und Kosten und Leistungsvolumina nur aggregiert darstellt.

Das Parlament gewinnt durch das entwickelte Steuerungsmodell grofiere Kontrollmoglichkei-ten. Die Regierung hat die Moglichkeit, sich auf ihre originaren strategischen Aufgaben zu konzentrieren und sich aus operativen Fragestellungen und Planen femzuhahen. Die Fiih-rungskrafte der Administration gewinnen an Macht durch Ergebnis- und Finanzautonomie und konnen ihren exekutiven Sachverstand verstarkt einbringen. Die Mitarbeiter der Administration profitieren von erhohter Zieltransparenz und der Moglichkeit, eigene Vorstellungen und Ziele in den Arbeitsalltag zu integrieren. Vorteile fiir alle involvierten Akteure ist die durch den Abschluss von Kontrakten, Management- und Mitarbeiterzielvereinbarungen er-hohte Vertrauensbasis, da sich die jeweiligen „Vertragspartner" gegenseitig zu Verpflichtun-gen aussprechen.

Was implizieren diese Erkenntnisse fur die laufenden oder neu zu initiierenden Reformprojek-te in Deutschland? Die Wahrscheinlichkeit, dass bisherige ministerielle Alleingange mit neu-en Steuerungsinstrumenten Auswirkungen auf politische Entscheidungen haben, ist gering. Das originare Ziel der Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente -reflektierte Entscheidungen auf Grundlage verstarkter Transparenz iiber die Effektivitat und Effizienz des offenthchen Handelns- wird zukiinftig nur dann erreicht werden, wenn sich die politische Ebene dafiir einsetzt. Die Politik kann und darf in diesem Zusammenhang nicht vemachlassigt werden.

369

„Ohne eine Politikreform wird die Verwaltungsreform in Deutschland wohl eher zu einer ,Scheinreform'."i237

Deshalb k6nnte ein erster Schritt sein, durch Experten -Professoren, kompetente Mitarbeiter

von Instituten imd erfahrene Untemehmensberater- auf politischer Ebene Sensibilitat fiir die

Notwendigkeit und parlamentarischen Vorteile neuer Steuerungsinstrumente zu erwirken.

Altemativ kann eine verstMrkte Durchmischung politischer Posten mit diesen Experten der

Einftlhnmg neuer Steuerungsinstrumente fbrderlich sein. Dafiir sind durchlSssigere Systeme

zwischen Offentlichem und privatem Sektor erforderlich.

Da der Weg von der tfberzeugungsarbeit bis zur Umsetzung entsprechender politischer Ent-

scheidungen in Deutschland in der Regel ein sehr langer Weg ist, wird angeraten, diesen Pro-

zess durch einen mit neuen Steuerungsinstrumenten eng verbundenen Lempfad zu koppeln,

um wenigstens vergleichsweise schnell Transparenz iiber die wichtigsten Zukunftsfragen

Deutschlands zu bekommen. Die Idee ist, die Auswirkungen aller neu zu erlassenen Gesetze

auf zentrale Brandherde zu analysieren, also beispielsweise auf das Wirtschaflswachstum, den

Bildungsstandard, die Bev6lkerungsentwicklung... Zu diesen Bereichen sind Indikatoren oder

auch verbal zu formulierende Ziele zu erarbeiten, die regebnaBig nachgehalten werden soil-

ten. Dieser spannenden Aufgabe k5nnen sich zukiinflige Doktoranden annehmen.

Dariiber hinaus ist Uberzeugungsarbeit fiir die Notwendigkeit der EinfUhrung eines kaufinan-

nischen Rechnungswesens mit Vermogens-, Finanz- und Erfolgsrechnung auf Bundesebene

zu leisten. Dabei ist auf eine sinnvolle Integration des skizzierten Steuerungsmodells mit dem

kaufmannischen Rechnungswesen zu achten. Beispielsweise kann aus der Erfolgsrechnung

eine KLR abgeleitet und implementiert werden. ^ss

Eine weitere ergSnzende Alternative fUr eine verbesserte politische und administrative Steue-

rung stellt eine Reduktion der Komplexitat des 5ffentlichen Leistimgssystems dar. Dies kann

geschehen, in dem Leistungen nicht mehr erbracht bzw. nicht mehr selbst erbracht, sondem

privatwirtschafllichen Auflragnehmem ubertragen oder bestimmte Leistungen in einer staatli-

chen Institution zentralisiert werden. Eine Reduktion des Leistungsumfangs impliziert in der

Regel auch geringere Steuerungskomplexitat und somit eine schnellere konsequente Anwen-

dung neuer Steuerungsinstrumente.

Ebenso sollte die der Arbeit zugrundeliegende empirische Basis erweitert werden. Denn nur

so ist es moglich, von anderen Landem zu lemen. Denkbar ist auch, dass die Einrichtung ei

ner Instanz in Europa, die ministerielle Steuerungsmodelle evaluiert und best-practices erar-

beitet, sinnvoll sein kann. Beispielsweise konnen dort auch Kriterienraster fiir Fachressorts

erarbeitet werden. So ist das Rad nicht in jedem europaischen Land neu zu erfinden.

Die Beleuchtung des Veranderungsprozesses aus verschiedenen Blickwinkeln hat die Frucht-

barkeit vergleichender und interdisziplinarer Betrachtungen aufgezeigt. Am Ende bleibt die

Hoffhimg, dass die Black Box nicht mehr ganz so schwarz ist.

1237 Budaus/ Griining (1998), S. 8. 1238 vgl. Budaus (2004a), S. 84.

370

Anhang

Interviewleitf^den und Fragebogen

Interyiewleitfaden„Ftthrungskrafte''

/. Steuerungsinstrumente 1. Welche Steuerungsinstrumente sind im Haus eingeftihrt worden bzw. werden gerade ein-

gefiihrt? 2. Das Ziel neuer Steuerungsinstrumente ist die Steigerung der Effektivitat und Effizienz

von Organisationen. Hat die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ihrer Ministeri-alverwaltung deren Effektivitat und/ oder Effizienz erhShen konnen? Bitte begrOnden Sie Hire Antwort!

3. Welche Vorteile und/ oder Nachteile haben die eingefUhrten Steuerungsinstrumente fur Sie personlich (z.B. Arbeitsentlastung, bessere Informationsversorgung, mehr Autonomie gegenuber Politik, zu grofier Aufwand...)?

4. Ich erachte die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente gnmdsatzlich als sinnvoll, da diese zur Steigerung der Effektivitat und Effizienz der Ministerialverwaltung beitragen konnen. Diese Aussage trifft... n n n n n n

vollkommen dbertiaupt nicht zu

5. Stellen Sie sich vor, Sie alleine konnten MaBnahmen ergreifen, um die Effektivitat und Effizienz der Ministerialverwahimg zu erhohen. Was wtirden Sie tun?

//. Reformprojektgruppe Information der Fiihrungskrafle durch die Projektgruppe 6. Wurden Sie zufrieden stellend von der Projektgruppe tiber Anwendung und Konsequen-

zen der neuen Steuerungsinstrumente sowie Projektfortschritte/ Projektergebnisse infor-miert? Bitte begriinden Sie Dire Antwort!

Einbindung der Fiihrungskrafle durch die Projektgruppe 7. hiwiefem wurden Sie in den Einfiihrungsprozess eingebunden? 8. Hatten Sie ausreichend MogUchkeiten, eigene Erfahrungen, Fragen, Zweifel und Beden-

ken zu artikuheren? Ist man auf diese auch gut eingegangen?

Beriicksichtigung von potentiellen Einflussgrofien durch die Projektgruppe 9. Sind Sie der Meinung, dass der Veranderungsprozess von der Projektgruppe zu sehr als

betriebswirtschaftliches Instrumentarium verstanden worden ist, wahrend die Beriicksichtigung zentraler EinflussgroBen auf den Einfuhrungprozess vemachlassigt worden ist? Bitte begriinden Sie Ihre Antwort!

Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption durch die Projektgruppe 10. Wie bewerten Sie die Arbeit (gute Konzeption, schnelle Ergebnisse) der Projektgruppe?

Bitte begriinden Sie Dire Antwort!

371

11. Falls es exteme Untersttitzxing gab, waren Sie mit dieser zufrieden? Bitte begrimden Sie Ihre Antwort!

12. Im GroBen iind Ganzen war ich mit der Arbeit der Projektgruppe sehr zufrieden. Diese Aussage trifft... O O O O O O

vollkommen fflberhaupt nicht zu

13. Bitte bewerten Sie die organisatorische Einbindung der Projektgruppe in das Haus? War sie in der Hierarchie zu weit oben oder zu weit unten angesiedelt?

///. Exteme Einflussgrofien 14. Welcher war der Ausloser (z.B. Sparzwang, Druck der Regierung, Eigeninitiative im

Haus) fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente?

Finanzieller Druck 15. Fur eine erfolgreiche Reform hatte der Finanzdruck noch groBer sein miissen. Diese Aus

sage trifft... O Q Q Q O O vollkommen fiberhaupt nicht zu

Anderungsverhalten der Politik 16. Welche RoUe spielt(e) die Bundesregierung im Rahmen der Einfuhrung neuer Steue

rungsinstrumente? 1st die Einfuhrung von ihr gefordert oder gefordert worden? Wenn ja, wie?

17. Der Reformprozess ist nur dann langfristig erfolgreich, wenn ihn die Politik aktiv unter-stutzt. Diese Aussage trifft... o n o o n o

vollkommen Qberhaupt nfeht zu

Gesetze 18. Sind Ihnen Gesetze bekannt, die einer erfolgreichen Einfuhrung neuer Steuerungsinstru

mente im Wege stehen (z.B. im Bereich Budgetierung, Dienstrecht...)? Wenn ja, welche? 19. Glauben Sie, dass die Verabschiedung von Gesetzen, die die Einfuhrung und Anwendung

neuer Steuerungsinstrumente verpflichtend vorschreiben, tatsachlich der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Administration forderlich sind?

IV. Interne Einflussgrofien A. Organisatorische Rahmenbedingungen Anreizsystem 20. Wurde im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente das Anreizsystem da-

hingehend angepasst, dass nun gute Leistung und Verantwortungsubemahme belohnt werden? Wenn ja, wer (Projektgruppe, Fiihrungskrafte, Mitarbeiter, Regierung) hat sich fur die Anpassung eingesetzt? Wenn nein, warum wurde es nicht angepasst?

21. Wie wichtig sind aus Ihrer Sicht Veranderungen im Anreizsystem fiir eine erfolgreiche Einfiihrung und Anwendimg neuer Steuerungsinstrumente?

22. Welche Anreize (materielle oder inmiaterielle) erachten Sie fur die Ministerialerwaltung am sinnvollsten?

372


23. Wurde im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente das Aus- und Fortbil

dungssystem an den aus der Anwendung der Instrumente resultierenden Qualifikations-

bedarf angepasst? Wenn ja, wer (Projektgruppe, Fiihrungskrafte, Mitarbeiter, Regierung)

hat sich fur die Anpassung eingesetzt? Wenn nein, warum wurde es nicht angepasst?

24. Wie wichtig sind aus Direr Sicht Veranderungen im Aus- und Fortbildungssystem fur

eine erfolgreiche Einfuhrung und Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente?

Personaleinstellung

25. Wurde im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente mehr Personal mit Fiih-

rungs- und Wirtschaftskompetenz als friiher eingestellt? Wenn ja, wer (Projektgruppe,

Fiihrungskrafte, Mitarbeiter, Regierung) hat sich dafur eingesetzt? Wenn nein, warum

wurden nicht mehr Wirtschaflswissenschafller eingestellt?

26. Wie wichtig sind aus Direr Sicht Neueinstellungen ftir eine erfolgreiche Einfuhrung und

Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente?

B. Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen (Verwaltungskultur)

27. Haben Sie im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente eine Veranderung in

der Verwaltungskultur hin zu mehr Wirksamkeit, Kostenbewusstsein etc. feststellen kon-

nen?

28. Haben Sie im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente mehr Verantwortung

(z.B .auch Budgetverantwortung) bekommen oder auch ubertragen? Wenn nein, warum

nicht?

29. Haben Sie im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente Zielvereinbarungen

mit ihren Mitarbeitem abgeschlossen? Bitte begriinden Sie Dire Antwort!

30. Wurden im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente Gesetze oder Vor-

schriflen an die neuen Steuenmgsinstrumente angepasst oder abgeschafft? Wenn j a, bitte

nennen Sie Beispiele!

31. Durch welche MaBnahmen kann aus Direr Sicht die Verwaltungskultur am besten veran-

dert werden?

V. Engagement der Hausleitung und Fuhrungskrdfte flir neue Steuerungsinstrumente

32. Wie bewerten Sie das Engagement der Hausleitung und der Fiihrungskrafte fur die Ein-

fiihrung neuer Steuerungsinstrumente?

33. 1st das Engagement von Hausleitung und/ oder Fiihrungskraften ftir neue Steuerungsin

strumente aus Direr Sicht ein ganz entscheidender Erfolgsfaktor?

34. Fiihlten Sie sich personUch als sogenannter „Change Agent"? Wenn j a, welche konkreten

Aufgaben haben Sie wahrgenommen? Wenn nein, woran lag es (Sie wurden nicht ge-

firagt, Unzufriedenheit mit der Arbeit der Projektgruppe, kein Diteresse an neuen Steue-

rungsinstrumenten)?

VI. Gesamtbetrachtung

35. Welches ist aus Direr Sicht der Hauptgrund ftir eine oft nicht zufneden stellende Einftih-

rung neuer Steuerungsinstrumente?

373

36. Im GroBen und Ganzen bin ich mit den in der Ministerialverwaltung eingefUhrten neuen Steuerungsinstmmenten sehr zufrieden. }>. ^ X. X X X Diese Aussage trifft... vollkommcn flberhaupt nicht zu

37. Ich bin seit der Einfiihnmg neuer Steuerungsinstrumente zufriedener mit meiner Arbeit

als fhlher. Diese Aussage trifft... r^ r\ r^ X r\ X vollkommen Qberhaupt nicht zu

38. Welches war Dire grSBte Sorge in Hinblick auf die Einfiihnmg neuer Steuerungsinstrumente (z.B. das Erlemen neuer, unbekannter Arbeitsweisen/ FShigkeiten, Arbeitsplatz-versetzung, verstSrkter Leistungsdruck...)?

39. Stellen Sie sich vor, Sie wSren filr die Einfiihnmg neuer Steuerungsinstrumente in Direr Ministerialverwaltung verantwortlich. Welches wSren Dire ersten drei MaBnahmen im Rahmen der Einfiihnmg?

Interviewleitfaden„Projektgruppeniiiitglieder''

/. Allgemeine Fragen zum Projekt Name des Projektes: Umfang des Projektes 1. Anzahl der Mitarbeiter des Hauses, die von der Einfiihnmg neuer Steuerungsinstrumente

betroffen waren/ sind: 2. Projektzeitraum:

Grund/ Ausloser des Projektes 3. Welcher war der Ausl6ser (z.B. Sparzwang, Druck der Regierung, Eigeninitiative im

Haus) fiir die Einfiihnmg neuer Steuerungsinstrumente? 4. Wer hat die Entscheidung getroffen, dass neue Steuerungsinstrumente eingefiihrt werden

sollen? 5. Wer hat das Proj ekt finanziert?

Projektziele 6. Welche inhaltlichen Ziele (z.B. mehr Freiheitsgrade der Verwaltung, Steigerung der Ef-

fektivitat und Effizienz der Verwaltung) wurden mit dem Projekt verfolgt? 7. Inwieweit wurden die inhaltlichen Ziele erreicht? 8. Werden die eingefiihrten Steuerungsinstrumente tatsachlich zufrieden stellend genutzt? 9. Welche finanziellen Ziele wurden mit dem Projekt verfolgt? 10. Inwieweit wurden die finanziellen Ziele erreicht? 11. In welchem Verhaltnis stehen die Konzeptions- und Lnplementienmgskosten zu dem

bisher durch die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente eingesparten Haushaltsbud-get?

12. In welchem Zeitraum sollten die neuen Steuerungsinstrumente konzipiert und implemen-tiert werden?

13. Inwieweit wurden die zeitlichen Ziele erreicht?

374

Projektteam

14. GroBe des Projektteams (falls es auch exteme Mitglieder gab, bitte dies kennzeichnen):

15. Wie viele Projektmitglieder haben Vollzeit im Projekt mitgearbeitet?

16. Nach welchen Kriterien wurden die intemen Projektmitglieder ausgewahlt (z.B. fachliche

Kompetenz oder intrinsische Motivation)?

17. Falls es exteme Mitarbeiter gab, bitte beantworten Sie folgende Fragen: Welche Erfah-

rungen haben Sie mit den extemen Projektmitarbeitem gemacht? Haben die extemen Pro-

jektmitarbeiter wesentlich zum Projekterfolg beigetragen?

18. Gab es eine unmittelbare Anbindung des Projektteams an die Verwaltungsspitze?

19. 1st im Rahmen des Projektes eine ControUerstelle eingerichtet worden?

20. Wie bewerten Sie die organisatorische Einbindung der Projektgruppe im Haus (in der

Hierarchie zu weit unten, zu weit oben angesiedelt)?

21. Wie bewerten Sie die Zusammenarbeit zwischen Projektgruppe und anderen Abteilun-

gen/ Gruppen (bspw. Personalabteilung, Finanzabteilung, Personalrat) im Haus?

//. Steuerungsinstrumente

22. Welche Steuerungsinstrumente sind im Rahmen des Projektes konzipiert und/ oder einge-

fuhrt worden?

23. Welche ministeriellen Rahmenbedingungen mussten Sie bei der Konzeption und/ oder

Einfuhrung des/ der Steuerungsinstrumente beriicksichtigen?

24. Der Aufwand, der ftir die Konzeption und Einfuhrung von Steuerungsinstrumenten be-

trieben worden ist, steht in keinem Verhaltnis zum Nutzen fur die Ministerialverwaltung.

Diese Aussage trifft... 1 2 3 4 5 6

(Bitte erlautem Sie Ihre Einschatzung!) voiikommcn aberhaupt nicht zu

25. Beschreiben Sie bitte kurz die Konzeption der einzelnen Steuerungsinstrumente!

///. Einfuhrungsprozess

Information des Personals

26. Wie oft und auf welche Art und Weise haben Sie das von der Einfuhrung neuer Steue

rungsinstrumente betroffene Personal informiert (ggfs. nach Hierarchieebenen - auch bei

den folgenden Fragen - differenzieren)?

27. Auf welche Informationen haben Sie den groBten Wert gelegt (z.B. Information iiber den

Projektfortschritt, iiber die RoUe des Personals im Veranderungsprozess etc.)?

28. Haben Sie untersucht und kommuniziert, welche Konsequenzen die Einfuhrung und An-

wendung neuer Steuerungsinstrumente auf ihre Arbeit und Arbeitsweisen des Personals

hat? Wenn ja, bitte benennen Sie die Konsequenzen!

29. Haben Sie Beispiele und Erfahrungen von neuen Steuerungsinstrumenten, die in anderen

Ministerialverwaltungen und/ oder offentlichen Institutionen eingefuhrt worden sind,

kommunziert? Bitte begriinden Sie Ihre Antwort!

Einbindung des Personals

30. Wie oft und auf welche Art und Weise haben Sie das betroffene Personal eingebunden

(Workshops, Interviews etc.)?

375

31. Inwiefem haben Sie Bedenken, Zweifel, Erfahnmgen des Personals aufgenommen und im weiteren Projektverlauf berucksichtigt bzw. genutzt?

32. Was wiirden Sie aus heutiger Sicht in Hinblick auf die „Information und Einbindung des Personals" anders machen?

Berucksichtignng von EinflussgroBen auf das Einfuhrungsergebnis

33. Welches sind aus Ihrer Sicht die zentralen ErfolgsgroBen bzw. Veranderungsbarrieren bei

Einfuhrungsprozessen neuer Steuerungsinstrumente im Ministerium?

34. Beschreiben Sie bitte die haufigsten Reaktionen des Personals auf die Einfiihrung neuer

Steuerungsinstrumente!

35. Welches war aus Ihrer Sicht die groBte Sorge des Personals in Hinblick auf die Einfiih

rung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente (Machtverlust, Arbeitsplatzverlust,

Leistungsdruck...)?

36. Wie sind Sie mit negativen Reaktionen/ Widerstand umgegangen (z.B. Widerstande offen

angesprochen, Einbindung von „Change Agents")?

37. Inwiefem haben Sie den Fuhrungskraften deutlich gemacht, dass ohne deren Unterstut-

zung eine erfolgreiche Implementierung kaum moglich ist?

38. Was wiirden Sie heute in Hinblick auf die „Berucksichtigung von ErfolgsgroBen/ Veran

derungsbarrieren" anders machen?

Projektphasen

39. Ein Projekt ist in einzelne Phasen gegliedert (z.B. Ressourcenplanung, Analyse der Ist-

Situation, Konzeption der Steuerungsinstrumente, Identifikation von Veranderungsbarrie

ren, Durchfiihrung der geplanten MaBnahmen, ProjektcontroUing, Dokumentation etc . . )

Wiirden Sie aus heutiger Sicht die fur ein Projekt wie die „Konzeption und Einfiihrung

neuer Steuerungsinstrumente" zur Verfiigung stehende Zeit anders gewichten?

IV. Externe Einflussgrofien

40. Welcher war der Ausloser (z.B. Sparzwang, Druck der Regierung, Eigeninitative im

Haus) fiir die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente?

Finanzieller Druck

41. Fiir eine erfolgreiche Reform hatte der Finanzdruck noch groBer sein mussen. Diese Aus-

sage trifft... ^ ^ ^ ^ ^ ^ vollkommen Oberhaupt nicht zu

Anderungsverhalten der Politik

42. Welche RoUe spielt(e) die Bundesregierung im Rahmen der Einfiihrung neuer Steue

rungsinstrumente? Ist die Einfiihrung von ihr gefordert oder gefordert worden? Wenn ja,

wie?

43. Der Reformprozess ist nur daim langfristig erfolgreich, wenn ihn die Politik aktiv unter-

stutzt. Diese Aussage trifft... 0 O O Q Q Q Qberhaupt nicht zu

376

Gesetze 44. Sind Dmen Gesetze bekannt, die einer erfolgreichen Einfuhning neuer Steuerungsinstru-

mente im Wege stehen (z.B. im Bereich Budgetienmg, Dienstrecht...)? Wenn ja, welche? 45. Glauben Sie, dass die Verabschiedung von Gesetzen, die die Einfuhning und Anwendung

neuer Steuerungsinstrumente verpflichtend vorschreiben, tatsachlich der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in Politik und Administration forderlich sind?

V. Interne Einflussgrofien

A. Organisatorische Rahmenbedingungen

Anreizsystem

46. Steuerungsinstrumente funktionieren nur bzw. besser, wenn sie mit Anreizen versehen

sind. Inwiefem hat sich Ihre Projektgruppe fiir eine Anpassimg des Anreizsystems einge-

setzt (z.B. enge Zusammenarbeit mit Personalabteilung, GesprSche mit Fiihrungskraf-

ten)?

47. Was hat sich am Anreizsystem geandert (z.B. Anderung der Besoldung, des Laufbahn-

prinzips, Einftihrung von Leistungspramien, Verfugbarmachung von Einsparungen finan-

zieller Mittel Uber die Abrechnungsperiode hinaus)?


48. Die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente setzt bestimmte Fahigkeiten, vor allem der

Fuhrungskrafle, voraus. Hat Dire Projektgruppe die fur die Anwendung neuer Steuerungs

instrumente notwendigen Fahigkeiten bestimmt und den notwendigen Trainingsbedarf

analysiert und ggfs. Trainings selbst durchgefuhrt?

49. Inwiefem hat sich Dire Projektgruppe fur eine struktureUe Anpassung des Aus- und Fort-

bildungssystems eingesetzt?

50. Was hat sich am Aus- und Fortbildungssystem geandert?

PersonaleinsteUung

51. Wirtschafllich denkendes Personal und Personal mit Fiihrungskompetenz sind wichtig fur

den langfristigen Erfolg der Verwaltungsreform. Inwiefem hat sich die Projektgruppe fur

eine vermehrte Einstellung von Wirtschaftswissenschafllem/ Personal mit Management-

kompetenz eingesetzt?

52. Konnten Sie Andemngen bei der PersonaleinsteUung beobachten?

B. Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen (Verwaltungskultur)

53. Konnten Sie im Rahmen der Einfuhmng neuer Steuerungsinstmmente Anderungen in der

Verwaltungskultur (Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen) beobachten? Wenn ja, bitte

benennen Sie diese!

54. Durch welche MaBnahmen kann aus Direr Sicht die Verwaltungskultur am besten veran-

dert werden?

VI. Engagement der Hausleitung und Fuhrungskrdfte

55. Bitte beschreiben Sie die Bereitschaft und Fahigkeiten (z.B. ausreichende Veranderungs-

kompetenz) von Fuhrungskraften als sogenannte „Change Agents" zu agieren!

377

56. Beurteilen Sie bitte das Engagement der Fuhrungskrafte (ggfs. nach Referats- und Abtei-

lungsleitem differenzieren) ftir die Einfuhmng neuer Steuemngsinstrumente!

57. Beurteilen Sie bitte das Engagement der Hausleitung (Minister und Staatssekretare) fur

die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente!

58. Falls es „Change Agents" gab, bitte beurteilen Sie, ob diese ihre Aufgabe gut wahrge-

nommen haben!

59. 1st das Engagement von Hausleitung und/ oder Fuhrungskraften fiir neue Steuerungsin

strumente aus Ihrer Sicht ein ganz entscheidender Erfolgsfaktor?

VII. Strukturdaten

60. Welche Auswirkungen hat der „Politisierungsgrad" eines Ministeriums auf das Einfuh-

rungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente?

61. Wurden im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente Abteilungs- und Refe-

ratsstrukturen an Zielstrukturen angepasst? Wurden ggfs. Hierarchieebenen abgeschafft?

VIII. Gesamtbetrachtung

62. Regierung, Fuhrungskrafte und Mitarbeiter der Ministerialverwaltung sind von der Ein

fuhrung neuer Steuerungsinstrumente betroffen. Eine Einfuhrung ist erfolgreich, wenn al-

le Beteiligten gut informiert sind (Wissen), wenn sie in der Lage sind, die Listrumente

einzufuhren und anzuwenden (Konnen) imd sie die Einfuhrung auch woUen (Wollen).

Woran liegt es aus Direr Sicht, dass die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente oft nicht

zufrieden stellend verlaufl bzw. noch besser verlaufen konnte? Bitte vergeben Sie insge-

samt 90 Punkte!

( ) Unzureichendes Wissen der Politik/ Regierung

( ) Unzureichendes Konnen der Politik/ Regierung

( ) Unzureichendes Wollen der Politik/ Regierung

( ) Unzureichendes Wissen der Fiihrungskrafte der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Konnen der Fiihrungskrafte der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Wollen der Fiihrungskrafte der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Wissen der Mitarbeiter der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Konnen der Mitarbeiter der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Wollen der Mitarbeiter der Ministerialverwaltung

63. Welches sind aus Direr Sicht die wichtigsten Faktoren ftir eine erfolgreiche Einfiihrung

und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente? Verteilen Sie bitte insgesamt 50 Punkte!

( ) Die Reformprojektgruppen miissen gute Arbeit leisten.

( ) Der Druck von auBen (Politik/ Regierung, finanzieller Druck, Gesetzesan-

derungen) muss ausreichend groB sein.

( ) Die organisatorischen Rahmenbedingungen (Anreiz-/ Aus- und Fortbildungssystem,

Personaleinstellung) miissen die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente begunsti-

gen und somit verandert werden.

378

( ) Die Verwaltungskultur muss der Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente zutraglich sein und sich deshalb andem.

( ) Das Engagement der Hausleitung und Fuhrungskrafte fur die neuen Steuenmgsinstrumente muss ausreichend groB sein.

64. Welches ist aus Ihrer Sicht der Hauptgrund fur eine nicht zufrieden stellende Einfuhrung neuer Steuenmgsinstrumente?

65. Welches ist Ihre wichtigste Erfahrung, die Sie aus dem Projekt mitnehmen? 66. Was wurden Sie aus heutiger Sicht anders machen?

Fragebogen „Mitarbeiter"

/. Steuerungsinstrumente 1 Welche der folgenden Steuerungsinstrumente sind im Haus eingefuhrt worden bzw. wer-

den gerade eingefuhrt? ( ) Budgetierung ( ) Controlling ( ) Kostenrechung ( ) Leistungsrechnung ( ) Keine

( ) Zielsystem/ Produkte ( )Leitbilder ( ) Zielvereinbarungen ( ) Berichtswesen ( ) Sonstige:

Bitte nehmen Sie Stellung zu den folgenden Aussagen. Die jeweils sechs anzukreuzenden Felder entsprechen der Schulnotenskale von 1 (Diese Aussage trifft vollkommen zu.) bis 6 (Diese Aussage trifft iiberhaupt nicht zu).

2. Ich erachte die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente als sinnvoU, da diese zur Steige-rung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Ministerialverwaltung beitragen kon-nen. Diese Aussage trifft... J ^ A A A /t

vollkommen iiberhaupt nicht zu

3. Durch die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente im Haus konnte tatsachlich die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Ministerialverwaltung verbessert werden. Diese Aussage trifft... 1 2 3 4 5 6

vollkommen Qberhaupt nicht zu

4. Haben Sie Anmerkungen oder Anregungen zu den bisherigen Fragen oder zu einzelnen Steuerungsinstrumeten?

5. Welche weiteren Steuerungsinstrumente oder sonstigen Veranderungen sind aus Ihrer Sicht sinnvoll, um die Wirksamkeit und/ oder Wirtschaftlichkeit der Ministerialverwaltung zu erhohen?

379

//. Reformprojektgruppe Information der Mitarbeiter durch die Projektgruppe 6. Uber die Notwendigkeit und Ziele des Projektes bin ich sehr gut informiert worden. Die-

se Aussage trifft... n n n n n n vollkommen Qbcrhaupt nkht zu

7. Neben den Projektzielen bin ich Uber Zeitplane, Projektfortschritte und -ergebnisse, die meinen Arbeitsbereich betreffen, regelmSBig informiert worden. Diese Aussage trifft... n n n X r^ X

vollkommen Qbcrhaupt niclit zu

8. Mir wurden die mit der Einfuhrung und Anwendung neuer Steuerungsinstrumente ein-hergehenden Konsequenzen fUr meine Aufgaben und Arbeitsweisen offen und verstSnd-lich erklart. Diese Aussage trifft... 1 2 3 4 5 6


9. Durch diese Erklarungen konnte ich mir ein sehr gutes Bild Uber meine zukiinftigen Aufgaben und meine zukimftige Arbeitsweise machen. Diese Aussage trifft... ^ X ^ X ^ X

vollkommen Obcriiaupt nicht zu

10. Mein Verhalten gegentiber der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente war in erster Linie durch personliche Konsequenzen, die aus der Anwendxmg der Instrumente resultie-ren, bestimmt. Diese Aussage trifft... n n n X r\ X

Qbcrhaupt nicht zu

Einbindung der Mitarbeiter durch die Projektgruppe 11. Mir wurde angeboten, bei der Konzeption und/ oder Einfuhrung neuer Steuerungsinstru

mente mitzuarbeiten. Diese Aussage trifft... A A A A A A vollkommen Qberhaupt nicht zu

12. Falls Sie mitgearbeitet haben, bewerten Sie auch bitte die folgende Aussage: Mit der Einbindung war ich sehr zufrieden. Diese Aussage trifft. -A A A A A A

vollkommen Qbcrhaupt nicht zu

13. Falls Sie nicht mitgearbeitet haben, bewerten Sie bitte diese Aussage: Ich hStte geme bei der Konzeption und/ oder Einfuhrung der Steuerungsinstrumente mitgearbeitet. Diese Aussage trifft... Q Q O Q Q Q

vollkommen Qberiiaupt nicht zu

14. Ich hatte gar keine Zeit an der Konzeption/ Einfuhrung mitzuarbeiten, weil andere Prob-leme wichtiger waren. Diese Aussage trifft... A A A A A A


15. Es gab ausreichend Moglichkeiten eigene Erfahrungen, Fragen, Zweifel und Bedenken zu artikulieren. Diese Aussage trifft... A A A A O O

vollkommen Qberhaupt nkht zu

16. Ich hatte das Gefuhl, dass man auf Erfahrungen, Fragen, Zweifel und Bedenken auch tatsachlich sehr gut eingegangen ist und diese berucksichtigt.

Diese Aussage trifft... 0 O O O O O vollkommen Qberhaupt nicht zu

380

Benicksichtigung von potentiellen EinflussgrSBen durch die Projektgruppe 17. Der Verandemngsprozess wurde von der Projektgruppe zu sehr als betriebswirtschaflli-

ches Instrumentarium verstanden, wShrend potentielle EinflussgroBen auf den Einfiih-rungsprozess vemachlSssigt wurden. o Q o Q O O D i e s e A u S S a g e t r i f f t . . . vollkommen aberfaaupt nicht zu

18. Die Veranderung der Verwaltungskultur und organisatorischer Rahmenbedingungen ist nicht Aufgabe der Projektgruppe, sondem unserer Fiihrungskrafte. Diese Aussage trifft...

Qberhaupt nicht zu

19. Aufgabe der Projektgruppe ist es aber, den Fuhrungskraften aufzuzeigen, zentrale Ein-

flussgrofien im Rahmen der Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente zu beobachten.

Diese Aussage trifft... n o o o o o vollkommen Qberhaupt nicht zu

Erarbeitung einer sinnvoll andwendbaren Konzeption durch die Projektgruppe 20. Aus meiner Sicht hat die Projektgruppe eine gute, praxistaugliche Konzeption erarbeitet.

Diese Aussage trifft... o n n o n n vollkommen Qberhaupt nicht zu

21. Die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente muss so einfach wie eben moglich sein, was manchmal Mut zur Lticke bei der Konzeption der Steuerungsinstrumente voraus-setzt. Diese Aussage trifft... ^ ^ ^ ^ ^ ^


22. Fur eine erfolgreiche Einftihrung neuer Steuerungsinst rumente miissten diese starker an die ministeriel len Aufgaben/ Rahmenbed ingungen ^ ^ ^ X X X angepasst sein. Diese Aussage trifft.. . voiikommen Qberhaupt nicht zu

23. Exteme fachliche Unterstutzung ist aufgrund der mangelnden betriebswirtschaftlichen Expertise in der Ministerialverwaltung fiir eine aus fachlicher Sicht gute Konzeption neuer Steuerungsinstrumente wichtig. ^ ^ ^ X ^ X Diese Aussage trifft... vollkommen Qberhaupt nicht zu

24. Falls es exteme Unterstutzung gab, bitte auch folgende Aussage beantworten: Mit der extemen Untersttitzung war/ bin ich sehr zufiieden. ^ ^ ^ X X X Diese Aussage trifft... vollkommen Qberhaupt nicht zu

25. Ich war enttauscht, dass die Projektgruppe nicht schneller Ergebnisse erzieh hat. Diese

Aussage trifft... X X X X X X vollkommen Qberhaupt nicht zu

26. Eine schnelle Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente ist nicht wtinschenswert, da da-durch die notwendige Veranderung von Arbeits- und Verhaltensweisen nicht gewahrleis-tet ist. Diese Aussage trifft... o o n n O n


27. Welcher der folgenden vier MaBnahmen ist aus Hirer Sicht fiir eine erfolgreiche Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente am wichtigsten? Bitte verteilen Sie insgesamt 40

381

Punkte. Je mehr Punkte Sie pro Bereich vergeben, desto wichtiger ist dieser Bereich aus Ihrer Sicht. ( ) Information der Mitarbeiter durch die Projektgruppe ( ) Einbindimg der Mitarbeiter durch die Projektgruppe ( ) Identifizierung, Beobachtung und ggfs. Beeinflussung zentraler EinflussgroBen ( ) Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption durch die Projektgruppe

28. Im Grofien und Ganzen war ich mit der Arbeit der Projektgruppe sehr zufrieden. Diese

Aussage trifft... n n n n n n vollkommen fiberhaupt nicht zu

29. Haben Sie Anmerkungen, Anregungen zu den Aufgaben der Reformprojektgruppe?

///. Externe Einflussgrofien Finanzieller Druck 30. Ohne Finanzkrise ware die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente undenkbar. Diese

Aussage trifft... n n n n n n vollkommen Oberhaupt nicht zu

31. Fiir eine erfolgreiche Reform hatte der Finanzdruck noch groBer sein mussen. Diese Aussage trifft... 1 2 3 4 5 6

vollkommen Qbertiaupt nicht zu

Anderungsverhahen der Politik 32. Der Reformprozess ist nur dann langfristig erfolgreich, wenn ihn die Politik aktiv unter-

stutzt. Diese Aussage trifft... o n o o n o vollkommen Qberhaupt nicht zu

33. Haben Sie Anmerkungen, Anregungen zu den extemen Einflussgrofien?

IV. Interne Einflussgrofien A. Organisatorische Rahmenbedingimgen Anreizsystem 34. Im Rahmen der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente wurde das Anreizsystem dahin-

gehend angepasst, dass nun Verantwortungsubemahme und gute Leistung belohnt wer-den. Diese Aussage trifft... o o o o o Q


35. Falls dies der Fall ist, bitte auch die folgende Aussage beantworten: Ich bin mit dem an-gepassten Anreizsystem sehr zufrieden. Diese Aussage trifft...

1 2 3 4 5 6

vollkommen Oberhaupt nicht zu

36. Die Einftihrung eines Anreizsystems, das gute Leistung belohnt, ist eine wesentliche Voraussetzung fiir eine erfolgreiche Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente. Diese Aussage trifft... Q O O O O O


37. Anreize soUten eher finanzieller als immaterieller (z.B. Lob, Anerkennung) Art sein. Die

se Aussage trifft... Q Q O O O O vollkommen Qberiiaupt nicht zu

382

Aus- und Fortbildungssystem 38. Im Rahmen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente wurde das Aus- und Fortbil

dungssystem systematisch dem aus der Anwendung der Instrumente resultierenden Qua-lifikationsbedarf angepasst. Diese Aussage trifft... A A p A p p


39. Falls dies der Fall ist, bitte auch die folgende Aussage bewerten: Ich bin mit den neuen Aus- und Fortbildungsangeboten sehr zufrieden. Diese Aussage trifft...

1 2 3 4 5 6

vollkommen fiberhaupt nicht zu

40. Aus- und Fortbildungen sind fur den Einfuhrungserfolg der Steuerungsinstrumente wich-tig, da deren Nutzung Kenntnisse und Fahigkeiten voraussetzt, die nicht jeder hat. Diese Aussage trifft... O O O O O O


Personaleinstellung 41. In letzter Zeit wurde relativ mehr Personal mit Fiihrungs- und Wirtschaftskompetenz ein-

gestellt als friiher. Diese Aussage trifft... n n n n n n vollkommen iiberhaupt nicht zu

42. Falls dies nicht zutrifft, bitte bewerten Sie auch den folgenden Satz: Ich bin zufiieden, dass nicht mehr Personal mit Fiihrungs- und Wirtschaftskompetenz eingestellt worden ist. Diese Aussage trifft... r^ X r^ X r^ X


43. Nur durch Neueinstellungen kann ein Umdenken (mehr Wirksamkeit, Leistungstranspa-renz, Kostenbewusstsein) in der Ministerialverwaltung stattfinden. Diese Aussage trifft...

1 2 3 4 5 6


44. Welches ist aus Direr Sicht die wichtigste organisatorische Rahmenbedingung, die bei der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente verandert werden muss? Verteilen Sie bitte ins-gesamt 30 Punkte. ( ) Anreizsystem ( ) Aus- und Fortbildungssystem ( ) Personaleinstellung

45. Haben Sie Anmerkungen oder Anregunge zu den drei intemen EinflussgroBen?

B. Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen (Verwaltungskultur) 46. Seit Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente werden auch neue Werte wie z.B. Wirk

samkeit, Leistungstransparenz oder Kostenbewusstsein im Ministerium gelebt. Diese Aussage trifft... p p p p p p

vollkommen fiberhaupt nicht zu

47. Seit der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente habe ich einen groBeren Verantwor-tungsspielraum. Diese Aussage trifft... i i i 1 ^ ^

iiberhaupt nicht zu

383

48. Falls dies der Fall ist, bitte auch folgende Aussage bewerten: Mit der (intensiveren) Ver-antwortungstibertragung bin ich sehr zufirieden. }^ X X X X X Diese Aussage trifft... vollkommen Qberhaupt nkht zu

49. Ich hatte geme (noch) mehr Verantwortimgsspielraum. Diese Aussage triffl... 1 2 3 4 5 6


50. Die Ubertragung von Verantwortung auf uns Mitarbeiter ist schwierig, da man im Haus ohne hierarchische Macht nichts bewegen kann. n n n n n n Diese Aussage trifft... voiikommen Qberhaupt nicht zu

51. Eine (verstarkte) Verantwortungsiibertragung kann anfangs zu einer Zunahme an Fehlem ftlhren. Fehler duldet hier jedoch niemand. n n n n n n Diese Aussage trifft... vollkommen Qberhaupt nicht zu

52. Mehr Verantwortungsiibertragung/- iibemahme ist ein ganz entscheidender Faktor fur eine erfolgreiche Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente. Diese Aussage trifft... 0 0 0 0 0 0


53. Seit der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente vereinbart mein Vorgesetzter mit mir Ziele, die ich in einem bestimmten Zeitraum (z.B. Monat oder Jahr) erreichen soil. Diese Aussage trifft... n o o o o o


54. Im GroBen und Ganzen bin ich mit den Zielvereinbarungsgesprachen sehr zufrieden. Diese Aussage trifft... n n n n n n


55. Das Festlegen und Nachhalten von Zielen im Rahmen von Mitarbeitergesprachen ist ein ganz entscheidnder Faktor ftir eine erfolgreiche Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente. Diese Aussage trifft... o Q o Q Q Q


56. Im Rahmen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente wurden Gesetze und/ oder Vor-schriften geandert, damit eine ziigige ergebnisorientierte Arbeitsweise moglich ist. Diese Aussage trifft... 0 0 0 0 0 0


57. Es gibt (immer noch) zu viele Gesetze und/ oder Vorschriften, die eine ziigige ergebnisorientierte Arbeitsweise verhindem. n n n n n n Diese Aussage trifft... vollkommen Qberhaupt nkht zu

58. Die Gewahrleistung von „RechtmaBigkeit, Gleichheit und Sicherheit" wird fiir die Minis-terialverwaltung immer wichtiger sein als „Wirksamkeit, Leistungstransparenz und Kos-tenbewusstsein". Diese Aussage trifft... n n n n n n

vollkommen Qbertiaupt nicht zu

384

59. Samtliche Bemtihungen um die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente sind nur dann erfolgversprechend, wenn es Vertrauen unter dem Personal gibt. Diese Aussage trifft...

1 2 3 4 5 6


60. Fur den langfristigen Erfolg des Reformprozesses ist die Veranderung der Verwaltimgs-

kultur wichtiger als die Veranderung organisatorischer Rahmenbedingungen. Diese Aus

sage trifft... O O O O O 0 vollkommen Qberhaupt nlcht zu

61. Durch welche MaBnahmen kann aus Ihrer Sicht die Verwaltungskultur am besten veran-dert werden? Verteilen Sie bitte insgesamt 50 Punkte. ( ) Vorleben neuer Werte, Arbeits- und Verhaltensweisen durch die Fiihrungskrafte ( ) Erarbeitung von Leitbildem/ Visionen mit alien Mitarbeitem ( ) Durchfuhrung von Trainings/ Schulungen ( ) Einfuhrung von Anreizen ( ) Neueinstellungen

62. Haben Sie Anmerkungen oder Anregungen zum Fragenkomplex „Verwaltungskultur"?

V. Engagement der Hausleitung und Fiihrungskrafte fur neue Steuerungsinstrumente 63. Der Reformprozess ist nur dann langfristig erfolgreich, v^enn ihn die Hausleitung (Minis

ter und Staatssekretare) untersttitzt. 1 A Z 1 Q Q D i e s e A u s s a g e t r i f f t . . . vollkommen aberhaupt nicht zu

64. Die Hausleitung hat den Reformprozess aus meiner Sicht sehr gut unterstutzt. Diese Aus

sage trifft... O O O O O O vollkommen flberhaupt nicht zu

65. Der Reformprozess ist nur darm langfristig erfolgreich, wenn ihn die Fiihrungskrafte un-terstutzen. Diese Aussage trifft... n n n r\ r^ X

vollkommen Qberiiaupt nicht zu

66. Ein langfristig erfolgreicher Reformprozess setzt vorbildliches Verhalten bzw. einen bei-spielhaften Umgang mit den neuen Steuerungsinstrumenten durch die Fuhrungskrafte des Hauses voraus. Diese Aussage trifft... n n n n n n


67. Der Reformprozess ist von den Fuhrungskraften aus meiner Sicht sehr gut unterstutzt worden. Diese Aussage trifft... ^ X X X ^ X


68. Falls das Engagement der Hausleitung und/ oder Fiihrungskrafte fiir neue Steuerungsinstrumente gering war, beantworten Sie bitte die folgende Frage: Welches sind nach Ihrer Meinung die Griinde fiir das geringe Engagement?

VI. Gesamthetrachtung 69. Regierung, Fiihrungskrafte und Mitarbeiter der Ministerialverwaltung sind von der Ein

ftihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffen. Eine Einftihrung ist erfolgreich, wenn al-le Beteiligten gut informiert sind (Wissen), wenn sie in der Lage sind, die Instrumente

385

einzufiihren und anzuwenden (Konnen) und sie die Einfiihrung auch woUen (Wollen).

Woran liegt es aus Ihrer Sicht, dass die Einfiihrung neuer Steuenmgsinstrumente oft nicht

zufrieden stellend verlauft bzw. noch besser verlaufen konnte? Bitte vergeben Sie insge-

samt 90 Punkte!

( ) Unzureichendes Wissen der Politik/ Regierung

( ) Unzureichendes Konnen der Politik/ Regierung

( ) Unzureichendes Wollen der Politik/ Regierung

( ) Unzureichendes Wissen der Ftihrungskrafte der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Konnen der Fuhrungskrafte der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Wollen der Ftihrungskrafte der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Wissen der Mitarbeiter der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Konnen der Mitarbeiter der Ministerialverwaltung

( ) Unzureichendes Wollen der Mitarbeiter der Ministerialverwaltung

70. Welches sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Faktoren fiir eine erfolgreiche Einfiihrung

und Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente? Verteilen Sie bitte insgesamt 50 Punkte!

( ) Die Reformprojektgruppen miissen gute Arbeit leisten.

( ) Der Druck von aufien (Politik/ Regierung, finanzieller Druck) muss ausreichend groB sein.

( ) Die organisatorischen Rahmbedingungen (Anreiz-, Aus- und Fortbildungssystem, Personaleinstellung) miissen die Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente begiinsti-gen und somit verandert werden.

( ) Die Verwaltungskultur muss der Anwendung neuer Steuenmgsinstrumente zutrSglich

sein und sich deshalb andem.

( ) Das Engagement der Hausleitung und Fuhrungskrafte fiir die neuen Steuenmgsin

strumente muss ausreichend groB sein.

71. Welches ist aus Ihrer Sicht der Hauptgrund fiir eine oft nicht zufiieden stellende Einfiih

rung neuer Steuenmgsinstrumente?

72. Ich bin seit der Einfiihrung neuer Steuenmgsinstrumente zufiiedener mit meiner Arbeit

als filiher. Diese Aussage trifft... O O O O O O vollkommen Qberhaupt nicht zu

73. Die Ministerialverwaltung hat so viele Jahre ohne Steuenmgsinstrumente gute Arbeit

geleistet und wird es auch weiterhin tun. o o O Q Q Q D i e s e A u s s a g e t r i f f t . . . vollkommen Oberhaupt nicht zu

74. Welches war Ihre groBte Sorge in Hinblick auf die Einfiihrung neuer Steuenmgsinstru

mente (z.B. das Erlemen neuer, unbekannter Arbeitsweisen/ FShigkeiten, Arbeitsplatz-

versetzung, verstarkter Leistungsdruck...)?

386

Auswertung der Fragebogen

|Frage

|2. 3. 6. 7.

8. 9.

10.

11. 12.

13. 14.

15. 16. 17.

18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26.

28. 30. 31. 32. 34. 35.

36. 37.

38.

39.

40.

41.

42.

43.

46. \A7.

Durch-schnitts-note Ministe-rium A

2.88 3.58 1.69 1,56 3.36 3,93

2,67 4.07

2.33

5 2.9

3 3.54

2,46 2,67

2.23 3.5

2,07 2.53 2.6

2.83 4,5

3,42 2,77

4,63 4,71 2,4

5,42 3,67

1.58 2,85

4,4

2.83

2,93

4,5

2,25

4

4,67 4.72

Durch-schnitts-note Ministe-riumB

3.63 4.57 2.2

2.73 3.79 3.71

2.93 3,41

2,57

3,75 2.58 4.13 4.07 2.67

2.33 2.54

3.43 2.2

2,36 2,6

2.79 3,93

3.23 3,29 4.27 3.4

2 5.4

4.5

2.6 2.86 3.87

3,13

2,4

4,92

4,7

4,93

5 5,36

Durch-schnitts-note Ministe-riumC

2,54

3,89 2,92

3.08 3.42

4

2,88 3.42 2,71

3.71

4,18

3 3.7

2.67 2,67 2.13 3,25 1.91

2 3

3,2 3,78

4,88 3,44

4,08 3,92 2,25 4.58

4.75 2,92 3,67

3.82

3,43

2.58

5.2

5

5,45

4.25 4.67

durch-schnittl. Durch-schnitts-note

3.02 4.01 2,27

2,46 3,52

3.88

2.83 3.63 2,54

4,15 3,22

3,38 3.77 2.60 2.56 2.30 3.39 2.06 2.30 2.73 2,94 4,07 3,84 3,17

4,33 4,01 2,22 5,13 4,31 2,37

3.13

4.03

3.13

2,64

4,87

3,98

4.79 4,64 4,92

Standard-ab-weichung Ministe-rium A

1.31 1,38 0,6

0.51 1,28

1,49

0.31 2.09 0,82

1,73 1.52

1.41

1.39

1.8^ 1.97 0.45 1,16 1,07

1,46 1,3

1,27

1.18 3.42 1.09

1.36 1.54 1.64 0.9

1.15

1 1,21

1,58

1,17

1,38

1.29

1.26

1.26 1,07 1.35

Standard-ab-weichung Ministe-riumB

1,63 1.22 0.68

0,96 0.97

1.33

0.42 1,92

0.79

1.67 1,38

1.3

1,1 1.45 1.35 0.23 1,02 1.32

1.01 1.06 0.7

1.33

1,48 1,07

1.22 1,73

1,1 0,83 1.52

1.24

1,29

1.13

0,83

0,83

1,08

1,25

1,07

1,41 L 0.84

Standard-ab-weichung Ministe-riumC

1,04 1,17 1,44

1,83 1.51 1,35

0,39

1.51 1,25

2,06 1,66 1,34

1,63 1,92 1,87

0,35 1,36 0,7

1,54 1,13

1,1 1,48 1,64

0,88 1.78 1.73 1.71 1,16

1,5 1.78

1.3

1.33

1.72

1,78

0.84

1,22

0.69 0,97 0,89

Standard-ab-weichung zwischen den Ministe-rien

0,56 0,51 0.62

0,80 0.23

0,15

0,14

0.38

0.19

0.73 0.85 0,65

0.27 0.12 0,20 0.21 0,13 0.15 0,27 0,23 0,23 0,38 0.90

0.35 0.28

0.66 0.20 0.48 0.57

0,70 0.47

0.32

0,30

0.27

0,35

1,51

0,73 0.38 0.38

durch- 1 schnittl. 1 Standard-ab-weichung 1 innerhalb 1 der einzelnen 1 Ministe- 1 lien 1

1,33| 1,26 0,911 i.io| 1,25

1.39 0.37

1,84

0,95

1.82 1,52| 1.35

1.37 1.74 1,73 0.34

1,18 1,03 1,34

1,16 1,02|

1,33

2,18 I.Oll 1.45| 1,67| 1,48| 0,96 1,39| 1.34

1.27

1,35

1,24

1,33

1,07|

1,24

1,01 1,15

1.03

387

Frage

48. 49. 50. 51.

52.

53. 54.

55. 56. 57. 58. 59. 60. 63. 64.

65.

66. 67.

68. 72.

[73^

Durch-schnitts-note Ministe-riumA

3 3

2.9

4,1 2,45

4,3

2,78

2,36

5,5 2,7 3,2

1,79

2.93

1.44

2.07

1,5

1.69

2,47

3,5 4.08

3.31

Durch-schnitts-note Ministe-riumB

4

2,53

2,56

3

2,6

5,13

4,07

2,2 4,67

3,06

2.8 1.93

2,87

1,67

3,64

1,67

1,53

3,71

4,57

5,07

3.33

Durch-schnitts-note Ministe-riumC

2,67

1,83

2,92

3.92

2,08

3.17

2,67

2,67

4,27

2,67

1,91

1,52

2,55

1,33

2,08

1,33

1,42

2,67

3,58

4.33 4,75

durch-schnittl. Durch-schnitts-note

3,22

2,45

2,79

3.67

2,38

4,20

3,17

2,41

4,81

2,81

2,64

1,75

2.78

1,48

2,60

1.50

1,55

2,95

3.88

4,49 3,80

Standard-ab-weichung Ministe-riumA

1,15

1.56

1,45

1,52

1,63

1,49

1.3

1.4 0.71

1.16

1.61

0.7 1.21

0.51

0.7 0.52

0.87

1,41

1.38

1,31 1,49

Standard-ab-weichung Ministe-riumB

1,15

1,3 1,26

1,31

1,68

0.99

1,59

1.47

0.98

1.81

1.57

1,21

0,92

0,72

1,33

0,72

0,52

1,33

0,94

0.92 1,45

Standard-ab-weichung Ministe-riumC

0.58

0.94

1,51

1,16

1,51

1.64

1,61

1,78

1,19

1,72

0,94

0,72

1,75

0,49

1 0,49

0,67

0,78

1,31

1.07 0.97

Standard-ab-weichung zwischen den Ministe-rien

0.69

0,59

0.20

0,59

0,27

0,98

0,78

0,24

0,63

0.22

0,66

0,21

0,20

0,17

0,90

0,17

0.14

0.67

0,60

0.51 0.83

durch-schnittl. Standard- 1 ab-weichung 1 innerhalb 1 der 1 einzelnen 1 Ministe-rien |

0.96|

1.27

1,41

1,33

1.61

1.37

1.50

1,55|

0.96

1,56

1,37

0.88

1,29|

0.57|

i.oil 0.58

0.69

1.17

1,21

1.10

1.30

388

Glossar

Berichtswesen Durch ein Berichtswesen wird gewahrleistet, dass steuenmgsrelevante Informationen fiir jede Berichtsebene in periodischen Abstanden oder auf Anfrage vorliegen.

Budgetierung Budgetiening ist ein Verfahren zur Aufstellung und zum VoUzug des Haushaltsplanes. Ein bestimmtes Budget wird bestimmten Zielen, Aufgaben, Produkten oder Projekten zur flexib-len Bewirtschaftung zugewiesen. Damit verbunden ist in der Regel eine dezentrale Verant-wortung einer Organisationseinheit fur ihren Finanzrahmen bei festgelegtem Leistungsum-fang mit bedarfsgerechtem, in zeitlicher und sachlicher Hinsicht selbstbestimmten Mittelein-satz.

Controlling Controlling leistet einen Managementservice durch die Bereitstellung steuerungsrelevanter Informationen. Durch einen permanenten Soll-Ist-Vergleich von Zielerreichungsgraden und Kosten stellt der Controller Abweichungen fest, analysiert und berichtet den Fiihrungskraflen, berat sie bei MaBnahmenvorschlagen und gewahrleistet die UmsetzungskontroUe. Der ControUier fungiert quasi als „Lotse" der Fuhrungsebene einer Organisationseinheit. Controlling stellt eine Koordination von Planung, Kontrolle und Informationsversorgung dar. Es wird zwischen strategischem (zuktinflig wirkend, langfristig ausgerichtet, zielverantwort-lich) und operativem (konkret, unmittelbar wirkend, kurz- und mittelfristig ausgerichtet, ver-antwortlich fur Umsetzung) Controlling unterschieden.

Effektivitat Effektivitat betriffl die Wirksamkeit von Leistungen: Tun wir die richtigen Dinge?

Effizienz Effizienz betrifft die Wirtschaftlichkeit der Leistungserstellung: Tun wir die Dinge richtig?

Indikatoren Lidikatoren dienen der Abbildung nicht direkt messbarer Sachverhalte und sollen diese einer Quantifizierung und Beurteilung zuganglich machen. Sie werden verwendet, wenn sich die Realitat nicht voUstandig abbilden lasst (z.B. die Arbeitsausfalle als ein Indikator fiir die Mit-arbeiterzufriedenheit).

Kennzahlen Eine Kennzahl ist eine direkt messbare, quantitative GroBe und gibt eine vereinfachte und komprimierte Abbildung der Wirklichkeit wieder. Sie setzt sich iiberlicherweise aus der Re-laion zweier Basiszahlen zusammen. Beispielsweise fuhrt der Quotient aus den Basiszahlen „Gesamtzahl aller Arbeitsfehltage durch Krankheit" und „Soll-Arbeitstage aller Mitarbeiter" zur Kennzahl „Krankenquote". Basiszahlen sind absolute Zahlen.

389

Kosten In der KLR wird der wertmaBige Kostenbegriff verwendet. Danach sind Kosten der bewertete Verbrauch von Gutem und Dienstleistungen fur die Herstellung der behordlichen Leistungen und die Aufrechterhaltung der dafur erforderlichen Kapazitat.

Kostenarten Mittels Kostenarten wird der bei der betrieblichen Leistungserstellung entstandene Wertever-zehr beschrieben. Dieser ist in der Kegel nach der Art der verbrauchten Produktionsfaktoren gegliedert: Personalkosten, Infrastrukturbetriebskosten etc.

Kostenstellen Die Kostenstelle bestimmt, von welcher Organisationseinheit Kosten verursacht wurden. Kostenstellen sind somit die Orte der Kostenentstehung innerhalb einer Organisation.

KostentrSger Kostentrager sind in der Regel an der Struktur der Produkte bzw. Leistungen orientierte Kos-tenzurechnungsobjekte, die verdeutlichen, wofiir Kosen entstanden sind.

Kosten- und Leistungsrechnung Die KLR erhebt die Kosten und Leistungen einzelner Ziele und Organisationseinheiten. Ziel der Kostenrechnung ist es, Kostentransparenz zu schaffen, in dem sie dokumentiert, wel-che Ressourcen fiir die Erstellung der Produkte verbraucht wurden. Ziel der Leistungsrechnung sind bewertete und aggregierte Leistungen bzw. Qualitaten ziel-fiihrender MaBnahmen, um das Bewusstsein fiir eine leistungsorientierte Verwaltung zu for-dem.

Leistungsbeeinflussende Faktoren Leistungsbeeinflussende Faktoren sind diejenigen Faktoren oder auch Werte, die eine be-stimmte Aufgabenerfullung unmittelbar beeinflussen. Sie konnen sowohl materieller als auch immaterieller Natur sein.

Leitbild Das Leitbild kann die Werte und Normen, die Ziele und Visionen, an denen sich das Verwal-tungshandehi ausrichtet, die gnmdlegenden Aufgaben und Funktionen sowie die Verwal-tungskultur einer Behorde beschreiben.

MaOnahmen MaBnahmen sind zielgerichtete Handlungen und haben genau ein beschreibbares Ergebnis. Jedes Ziel der (jeweils) untersten Zielebene des Zielsystems wird durch konkrete MaBnahmen erreicht.

Output Output ist das Ergebnis einer Reihe von MaBnahmen.

390

Outcome Outcome ist die Wirkung von bestimmten Leistungen im Sinne eines betriebswirtschaftlichen Oder (gesellschafls-)politischen Nutzens.

Planung Planimg ist ein geordneter, informationsverarbeitender Prozess zur Erstellung eines Entwurfs, welcher GroBen fur das Erreichen von Zielen vorausschauend festlegt.

Projekte Projekte sind einmalige Prozesse bzw. MaBnahmen mit einem bestimmten Start- und Endter-min zur Erreichung defmierter Ziele.

Qualit^tsmanagement Der Begriff ist doppelt belegt. Gemeint ist einmal Qualitatsmangement im Sinne der DES EN ISO 9000ff., eine Normierung von Mindestandards zur Qualitatssicherung. Qualitatsmanagement im Sinne des TQM (Total Quality Management) beschreibt eine integ-rierte, die ganze Behorde einbeziehende Fiihrungsstrategie, die darauf ausgerichtet ist, aus intemen und extemen Kundenanforderungen Qualitatsziele abzuleiten und zu erfullen.

Vision Eine Vision ist eine allgemein und grundsatzlich gehaltene Vorstellung von der kiinfligen RoUe einer Institution. Dabei liegt der Schwerpunkt in der Formulierung zukiinfliger ideali-sierter, aber nicht unerreichbarer Ziele.

Ziele Unter Zielen werden angestrebte Soll-Zustande verstanden, die durch zielgerichtets Handeln in Form von bewusst ausgewahlten Mafinahmen oder mittels untergeordneter Ziele erreicht werden soUen.

Zielerreichungsgrad Der Zielerreichungsgrad gibt in % an, inwiefem eine zuvor getroffene Zielsetzung erreicht wurde.

Zielqualitat/ Zielerreichungswert Die Zielqualitat gibt die absolute Zahl an, mit der das Ziel erreicht worden ist.

Zielsystem Ein Zielsystem ist eine hierarchische Struktur, in dem Ziele strukturiert dargestellt sind.

391

Quellenverzeichnis

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public change management. implementierung neuer steuerungsinstrumente im öffentlichen sektor

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