protección, producción, promoción: explorando sinergias entre protección social y fomento...

Proteccin, produccin, promocin: explorando sinergias entre proteccin social

y fomento productivo rural en Amrica Latina

CompiladoresJorge Higinio Maldonado

Roco del Pilar Moreno-SnchezJohn Alexander Gmez

Viviana Len Jurado

Book_Proteccion, produccion, promocion.indb 5 1/02/16 13:09

Primera edicin: enero del 2016

Jorge Higinio Maldonado, Roco del Pilar Moreno-Snchez, John Alexander Gmez, Viviana Len Jurado (compiladores)

Jos Antonio Ocampo, Felipe Garcia, Steven M. Helfand, Andr Portela Souza, Graciela Teruel, Carlos E. Guanziroli, Maria Ignacia Fernndez, Maria Fernanda Leiva, Jorge Ortega, Macarena Weason, Karen Macours, Juan Carlos Feres, Antonio Ynez Naude, George Dyer Leal, Fabiola Rivera Ramrez, Omar Stabridis Arana, John Scott, Andrs Moya, Michael Carter, Juan Jos Perfetti, Margarita Beneke de Sanfeli, Amy ngel, Mauricio Arturo Shi, Carolina Avalos, rsula Aldana, Tania Vsquez, Johanna Yancari, Carolina Trivelli, Pablo Yanes.

Universidad de los Andes, Facultad de Economa

Este proyecto cont con la financiacin del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (fida)

Ediciones UniandesCalle 19 nm. 3-10, oficina 1401Bogot, D. C., ColombiaTelfono: 339 4949, ext. 2133http://[email protected]

ISBN: 978-958-774-278-7 ISBN e-book: 978-958-774-279-4

Correccin de estilo: Tatiana GroschDiagramacin interior: Martha EcheverryDiseo de cubierta: Claudia Rodrguez Imagen de cubierta: Roco del Pilar Moreno Archivo personal

Impresin: Xpress estudio grfico y digital S. A. Carrera 69H nm. 77-40Bogot, D. C., Colombia Telfono: 602 0808

Impreso en Colombia Printed in Colombia

Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electro-ptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electro-ptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

Proteccin, produccin, promocin: explorando sinergias entre proteccin social y fomento productivo rural en Amrica Latina / compiladores Jorge Higinio Maldonado, Roco del Pilar Moreno-Snchez, John Alexander Gmez, Viviana Len Jurado. -- Bogot: Universidad de los Andes, Facultad de Economa, Cede, Ediciones Uniandes, 2016.

546 pginas; 23 x 22,5 cm.

Otros autores: Jos Antonio Ocampo, Felipe Garcia, Steven M. Helfand, Andr Portela Souza, Graciela Teruel, Carlos E. Guanziroli, Maria Ignacia Fernndez, Maria Fernanda Leiva, Jorge Ortega, Macarena Weason, Karen Macours, Juan Carlos Feres, Antonio Ynez Naude, George Dyer Leal, Fabiola Rivera Ramrez, Omar Stabridis Arana, John Scott, Andrs Moya, Michael Carter, Juan Jos Perfetti, Margarita Beneke de Sanfeli, Amy ngel, Mauricio Arturo Shi, Carolina Avalos, rsula Aldana, Tania Vsquez, Johanna Yancari, Carolina Trivelli, Pablo Yanes.

isBN 978-958-774-278-7

1. Transferencias monetarias condicionadas Amrica Latina 2. Programas de desarrollo rural Amrica Latina 3. Desarrollo rural Amrica Latina 4. Amrica Latina Condiciones rurales I. Maldonado, Jorge Higinio II. Moreno-Snchez, Roco del Pilar III. Gmez, John Alexander IV. Len Jurado, Viviana V. Universidad de los Andes (Colombia). Facultad de Economa. Cede. Cdd 338.188 sBUa


vii

Contenido

Presentacin XiX

Prlogo 1

Introduccin 7

Sinergias entre polticas de proteccin social y proyectos de desarrollo rural: aproximacin desde la literatura existente y la teora 17

Jorge Higinio MaldonadoJohn Alexander GmezViviana Len Jurado

Transferencias monetarias condicionadas y polticas de desarrollo rural en Brasil: posibles sinergias entre Bolsa Familia y el pronaf 69

Felipe GarciaSteven M. HelfandAndr Portela Souza

Comentarios a este captulo: Concepto tcnico 116Graciela Teruel

Comentarios a este captulo: Implicaciones de poltica 119Carlos E. Guanziroli


viii Evolucin de los servicios financieros en Colombia, 2010-2013

Efectos sinrgicos entre el Ingreso tico Familiar (ief) y los programas de apoyo al emprendimiento en Chile, 2012-2014 127

Maria Ignacia FernndezMaria Fernanda LeivaJorge OrtegaMacarena Weason

Comentarios a este captulo: Concepto tcnico 170Karen Macours

Comentarios a este captulo: Implicaciones de poltica 172Juan Carlos Feres

El programa de combate a la pobreza y las polticas de desarrollo rural en Mxico: evaluacin de impactos y opciones de polticas alternativas 181

Antonio Ynez NaudeGeorge Dyer LealFabiola Rivera RamrezOmar Stabridis Arana

Comentarios a este captulo: Concepto tcnico 235Graciela Teruel

Comentarios a este captulo: Implicaciones de poltica 238John Scott

Programas para la reduccin de la pobreza rural en Colombia: una evaluacin de las sinergias entre Oportunidades Rurales y Familias en Accin 245

Andrs MoyaComentarios a este captulo: Concepto tcnico 304

Michael Carter

Comentarios a este captulo: Implicaciones de poltica 308Juan Jos Perfetti


El ahorro en las zonas urbanas en Colombia ix

Transferencias monetarias condicionadas y desarrollo rural en El Salvador 313Margarita Beneke de SanfeliAmy ngelMauricio Arturo Shi

Comentarios a este captulo: Concepto tcnico 380Karen Macours

Comentarios a este captulo: Implicaciones de poltica 383Carolina Avalos

Sierra Sur y Juntos: un anlisis a partir de la implementacin conjunta de estos dos programas en Chumbivilcas (Cusco, Per) 389

rsula AldanaTania VsquezJohanna Yancari

Comentarios a este captulo: Concepto tcnico 454Michael Carter

Comentarios a este captulo: Implicaciones de poltica 458Carolina Trivelli

Oportunidades y restricciones para la articulacin de programas. La arena institucional de las sinergias 463

Maria Ignacia FernndezComentarios a este captulo: El enfoque territorial y la construccin de nuevos arreglos institucionales 489

Pablo Yanes

Conclusiones 493Jorge Higinio MaldonadoToms Rosada

Colaboradores 509


xi

ndice de figuras

Figura 1. El grupo de trabajo 9

Figura 1.1. Evolucin en el tiempo de los programas de transferencias condicionadas para Amrica Latina y el Caribe 25

Figura 1.2. Evidencia de efectos de las tmC en trminos generales y su relacin con la actividad productiva 29

Figura 3.1. La dimensin sociolaboral en el Ingreso tico Familiar 138

Figura 4.1. Evolucin de la pobreza por la dimensin del ingreso, 1992-2012 183

Figura 4.2. Efectos de la desaparicin de Oportunidades en el ingreso de los hogares por regin (cambios porcentuales respecto a la base) 217

Figura 4.3. Efectos de la desaparicin de Oportunidades en el ingreso rural de las regiones sur-sureste, centro y norte 218

Figura 4.4. Efectos de la desaparicin de Procampo en el ingreso rural (cambios porcentuales en el ingreso de los hogares por regin) 221

Figura 5.1. Evolucin de la pobreza urbana y rural 247

Figura 5.2. Distribucin geogrfica del programa y de la muestra 258

Figura 5.3. Objetivo de la evaluacin de impacto 264

Figura 5.4. Evaluacin de impacto a partir del ao de entrada al programa 266

Figura 5.5. Teora de cambio - Temporalidad de los impactos 280

Figura 7.1. Programa de tmC Juntos: evolucin presupuestal y hogares afiliados 396

Figura 7.2. Flujo de aprobacin y transferencias dirigido al programa de tmC Juntos 397

Figura 7.3. Flujo de aprobacin y transferencias dirigido a los hogares 398

Figura 7.4. Flujo de aprobacin y transferencias dirigido a Sierra Sur 400

Figura 7.5. Flujo de aprobacin y transferencias dirigido a los hogares 401


xiii

ndice de cuadros

Cuadro 1. Programas evaluados en el caso de los pases con programas consolidados 10

Cuadro 2. Programas evaluados en el caso de los pases con programas en proceso de consolidacin 11

Cuadro 1.1. Proyectos financiados por el fida en Amrica Latina 31

Cuadro 1.2. Conjunto de objetivos y mecanismos de los programas apoyados por el fida 33

Cuadro 1.3. Los efectos marginales del factor tecnolgico y las transferencias 44

Cuadro 2.1. Descripcin de variables 87

Cuadro 2.2. Estadsticas descriptivas - Brasil y macroregiones (establecimientos entre 0 y 500 ha) 89

Cuadro 2.3. Efectos sinrgicos de la interaccin entre el proNaf y programas sociales sobre la productividad de la tierra: (establecimientos entre 0 y 500 ha) 94

Cuadro 2.4. Efectos sinrgicos de la interaccin entre el proNaf y programas sociales sobre el ingreso por trabajador: (establecimientos entre 0 y 500 ha) 95

Cuadro 2.5. Efectos sinrgicos de la interaccin entre el proNaf y programas sociales sobre el trabajo infantil: (establecimientos entre 0 y 500 ha) 97

Cuadro 2.6. Efectos sinrgicos de la interaccin entre el proNaf y programas sociales sobre los posibles canales: (establecimientos entre 0 y 500 ha) 100

Cuadro 3.1. Programas fosis 2012-2014 137

Cuadro 3.2. Total de encuestados beneficiarios de los programas de fomento productivo: lnea de emprendimiento del fosis 139

Cuadro 3.3. Cobertura y presupuesto del programa Yo Emprendo Semilla 2012-2014 140

Cuadro 3.4. Cobertura y presupuesto del programa Yo Emprendo 142

Cuadro 3.5. Cobertura y presupuesto del programa de Acceso al Crdito 143


xiv

Cuadro 3.6. Distribucin de beneficiarios y no beneficiarios (porcentaje del total entre parntesis) 147

Cuadro 3.7. Dinmica de participacin de los beneficiarios 2012-2014 (porcentaje de cada grupo en el 2012 entre parntesis) 148

Cuadro 3.8. Estadsticas descriptivas variables de impacto 2012-2014 148

Cuadro A.3.1. Estimacin de impacto del ief y fosis Variable dependiente: tasa de participacin en cursos de capacitacin laboral 165

Cuadro A.3.2. Estimacin de impacto del ief y fosis Variable dependiente: tasa de participacin en programas de nivelacin de estudios 165

Cuadro A.3.3. Estimacin de impacto del ief y fosis Variable dependiente: tasa de asistencia escolar en nios entre 7 y 18 aos 166

Cuadro A.3.4. Estimacin de impacto del ief y fosis Variable dependiente: tasa de asistencia escolar en nios menores de 6 aos 167

Cuadro A.3.5. Estimacin de impacto del ief y fosis Variable dependiente: logaritmo natural (ingreso autnomo per cpita ($)) 167

Cuadro A.3.6. Estimacin de impacto del ief y fosis. Modelo de regresin lineal Variable dependiente: tasa de participacin laboral de todos los integrantes del hogar 168

Cuadro A.3.7. Estimacin de impacto del ief y fosis. Modelo de regresin lineal Variable dependiente: tasa de participacin laboral de las mujeres del hogar 169

Cuadro 4.1. Estadsticas descriptivas de los hogares rurales de Mxico, 2002-2007 200

Cuadro 4.2. Estatus de tratamiento de los hogares, 2002 y 2007 203

Cuadro 4.3. Descriptivos de las variables de resultado 204

Cuadro 4.4. Anlisis de correspondencias mltiples 206

Cuadro 4.5. Efectos marginales para no beneficiarios 210

Cuadro 4.6. Efectos marginales para beneficiarios de Oportunidades 210

Cuadro 4.7. Efectos marginales para beneficiarios de Procampo 211

Cuadro 4.8. Efectos marginales para beneficiarios de Oportunidades y Procampo 211

Cuadro 4.9. Efectos promedio de tratamiento de Oportunidades, Procampo y ambos en pobreza, vulnerabilidad y escolaridad (estimaciones aipw) 213


xv

Cuadro 4.10. Efectos de la desaparicin de Oportunidades sobre la economa rural mexicana (cambios porcentuales respecto a la base) 216

Cuadro 4.11. Efectos de la desaparicin de Procampo sobre la economa rural mexicana (cambios porcentuales respecto a la base) 220

Cuadro 4.12. Efectos de choques de poltica en la economa rural de Mxico (cambios porcentuales respecto a la base) 223

Cuadro 5.1. Organizaciones seleccionadas por el programa Oportunidades Rurales (2007-2013) 259

Cuadro 5.2. Muestra de organizaciones para la evaluacin de impacto 272

Cuadro 5.3. Muestra de hogares beneficiarios de Oportunidades Rurales 273

Cuadro 5.4. Balance muestral entre beneficiarios de Familias en Accin y Oportunidades Rurales 277

Cuadro 5.5. Impactos de Oportunidades Rurales 286

Cuadro 5.6. Sinergias 290

Cuadro A.5.1. Componentes del programa de Oportunidades Rurales, 2007-2013 302

Cuadro A.5.2. Criterios de calificacin Crear 303

Cuadro A.5.3. Sinergias en expectativas 303

Cuadro 6.1. Nmero de beneficiarios y transferencias recibidas, por ao de entrada al programa Csr 321

Cuadro 6.2. Resultados iniciales del componente de seguridad alimentaria y nutricional del paf 324

Cuadro 6.3. Productores beneficiarios del componente de encadenamientos productivos del paf 325

Cuadro 6.4. Interseccin de proyectos de tmC y desarrollo rural (nmero de municipios) 326

Cuadro 6.5. Participantes en proyectos productivos en municipios del programa Csr 327

Cuadro 6.6. Ilustracin de los posibles grupos de comparacin 330

Cuadro 6.7. Distribucin de observaciones en el marco muestral 333

Cuadro 6.8. Grupos de comparacin que se pudieron construir y aspectos a explorar 334

Cuadro 6.9. Muestra final segn grupo e intervencin de desarrollo rural 335

Cuadro 6.10. Hogares que reportaron recibir tmC y participaron en un proyecto de desarrollo rural 338


xvi

Cuadro 6.11. Caractersticas generales de la muestra - Antes del programa Csr Datos del censo del programa Csr (2005-2009, segn el municipio) 339

Cuadro 6.12. Caractersticas generales de los hogares de la muestra 340

Cuadro 6.13. Indicadores relacionados con la produccin agropecuaria 342

Cuadro 6.14. Ingreso anual de los hogares en dlares 343

Cuadro 6.15. Indicadores proxy del ingreso 344

Cuadro 6.16. Indicadores de inclusin financiera en porcentajes 345

Cuadro 6.17. Indicadores sobre toma de decisiones en el mbito del hogar en porcentajes 346

Cuadro 6.18. Indicadores de empoderamiento 347

Cuadro 6.19. Caractersticas iniciales de los grupos de tratamiento y control. Niveles ajustados utilizando puntuacin de la propensin a participar 350

Cuadro 6.20. Resumen de sinergias - Encadenamientos productivos (ep) Comparacin grupos a (dr+tmC) vs. C (dr) 354

Cuadro 6.21. Resumen de sinergias - Seguridad alimentaria y nutricional (saN) Comparacin grupos a (dr+tmC) vs. C (dr) 355

Cuadro 6.22. Resumen de sinergias - Seguridad alimentaria y nutricional (saN) Comparacin grupos aC (dr+extmC) y C (dr) 357

Cuadro 6.23. Resumen de sinergias - Seguridad alimentaria y nutricional (saN) Comparacin grupos aC (extmC+dr) y Bd (extmC) 358

Cuadro 6.24. Resumen de resultados: impactos 365

Cuadro 7.1. Nmero de observaciones de la muestra del grupo de tratamiento y los grupos de control del anlisis del efecto directo de Sierra Sur 411

Cuadro 7.2. Participacin de los hogares de los grupos de tratamiento y de control en distintas actividades 414

Cuadro 7.3. Promedio de las variables de resultado de adopcin de prcticas 415

Cuadro 7.4. Promedio de las variables de resultado de inversin e ingreso 416

Cuadro 7.5. Promedio de las variables de resultado de capital organizacional 418

Cuadro 7.6. Impacto estimado de Sierra Sur sobre la adopcin de prcticas 418

Cuadro 7.7. Impacto estimado de Sierra Sur sobre el capital organizacional 420

Cuadro 7.8. Impacto estimado de Sierra Sur sobre la inversin en activos 421

Cuadro 7.9. Impacto estimado de Sierra Sur sobre el ingreso y el capital de trabajo 422


xvii

Cuadro 7.10. Distribucin de las posibles condicionantes del impacto de Sierra Sur en el grupo de tratamiento de medicin de los efectos directos 424

Cuadro 7.11. Impacto diferenciado de Sierra Sur sobre los beneficiarios directos, segn distintas condiciones 427

Cuadro 7.12. Nmero de observaciones en la muestra del grupo de tratamiento y los grupos de control, para la estimacin de los efectos indirectos 431

Cuadro 7.13. Porcentaje de hogares que recibi capacitaciones sobre determinadas prcticas 432

Cuadro 7.14. Porcentaje de hogares que realiza distintos tipos de prcticas sin haber recibido capacitaciones acerca de las mismas 433

Cuadro 7.15. Impacto estimado sobre la adopcin de prcticas en hogares no capacitados en estas 435

Cuadro A.8.1. Mecanismos de focalizacin de los programas estudiados 485

Cuadro A.8.2. Cobertura y presupuesto de los programas estudiados 486

Cuadro A.8.3. Poblacin objetivo de los programas estudiados 487

Cuadro 9.1. Resumen de las estrategias cuantitativa y cualitativa llevadas a cabo en cada uno de los pases del estudio 496

Cuadro 9.2. Resumen de los resultados de los estudios por pases en variables relacionadas con el bienestar de los hogares 496

Cuadro 9.3. Resumen de los resultados de los estudios por pases en variables relacionadas con cambios en la actividad productiva 497

Cuadro 9.4. Relacin entre tipologas de proteccin social y categoras de agricultura familiar y el potencial para encontrar sinergias 499


xix

Presentacin

Durante las ltimas dos dcadas, Amrica Latina ha logrado avances notables en la reduccin de la pobreza e inequidad. Y aunque ambos siguen siendo desafos muy importantes, en el camino hemos corroborado, una vez ms, que, adems del crecimiento econmico, la accin pblica tiene un papel fundamental en el proceso de traducir conceptos como productividad, eficiencia y equidad en mayor bienestar individual y colectivo.

Adems de la importancia indiscutible que tiene un entorno conducente al crecimiento econmico mercados abiertos y en expansin, marcos regulatorios claros y estables, as como precios favo-rables, una de las grandes lecciones que nos deja este ltimo tiempo es el papel fundamental que juegan las redes de proteccin social para garantizar un piso mnimo de bienestar e inversin en capital humano en las poblaciones ms pobres y vulnerables. De manera particular resaltan los programas de transferencias condicionadas en efectivo adoptados por la gran mayora de pases, y que en muchos casos constituyen ya un modelo de intervencin con niveles suficientes de madu-rez y consolidacin que permiten establecer efectos de mediano y largo plazo.

A la sencillez conceptual y enorme voluntad poltica que han acompaado a los programas de transferencias condicionadas en efectivo contrastan incontables tipos de proyectos de fomento productivo, muchos de los cuales tambin van dirigidos a la poblacin rural ms pobre. Estos ltimos operando siempre bajo la premisa de que es posible una insercin econmica de dicha poblacin, y que el desafo principal pasa por crear las condiciones fsicas, econmicas e institu-cionales para una mayor inclusin productiva.

Sin embargo, la lgica sectorial con que estn concebidos los gobiernos hace muchas veces dif-cil aproximarse a la ciudadana de manera integral. Es decir, buscando y potenciando sinergias entre las distintas polticas, programas y proyectos que son dirigidos al mismo grupo obje-tivo. En ese sentido, desde la Divisin de Amrica Latina y Caribe del Fondo Interamericano de Desarrollo Agrcola (fida), en alianza estratgica con la Universidad de los Andes de Colombia,


Proteccin, produccin, promocin: explorando sinergias entre proteccin social xx y fomento productivo rural en Amrica Latina

se decidi llevar adelante un proyecto de investigacin aplicada que permitiera contar con una mirada rigurosa a posibles articulaciones entre proteccin social y fomento productivo rural.

El objetivo principal era aportar evidencia a una discusin que ya est teniendo lugar en muchos pases de la regin, la que podra resultar en la siguiente generacin de programas de protec-cin social e inclusin productiva para acelerar la reduccin de la pobreza rural. Dicho esfuerzo, que hoy se sintetiza en esta publicacin, fue posible gracias al inters y a la activa participacin de equipos de investigadores de varios centros de pensamiento de primer nivel a lo largo de Amrica Latina, Estados Unidos y Europa. A todos ellos nuestro agradecimiento por la contri-bucin analtica que han hecho a una agenda que consideramos estratgica.

Es el deseo del fida que iniciativas de esta naturaleza nos permitan seguir avanzando hacia una transformacin rural con mayor inclusin en toda la regin latinoamericana, consolidando as los avances alcanzados durante los ltimos aos en materia de progreso social.

Joaqun Lozano

DirectorDivisin de Amrica Latina y Caribe

Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (fida)


1

PrlogoJos Antonio Ocampo1

Pese al significativo avance que experiment Amrica Latina en la ltima dcada (entre el 2003 y el 2013, para ser ms precisos) en materia de reduccin de la pobreza y la indigencia, los menores logros que se obtuvieron en las zonas rurales y, sobre todo, la persistencia e incluso aumento de las enormes brechas urbano-rurales en el grueso de los pases llaman la atencin sobre la necesidad de enfocar esfuerzos en mejorar las condiciones de los habitantes del campo. En efecto, segn los datos de la cepal, a pesar de que la pobreza por ingresos disminuy en 15 puntos porcentuales en las zonas urbanas, al pasar de 38 % a 23 % entre el 2002 y el 2013, y una magnitud similar en las rurales, al pasar de 63 % a 48 %, la brecha se ampli. Mientras que, en el 2002, la pobreza rural era 1,7 veces la pobreza urbana, en el 2013 era poco ms del doble. La situacin es mucho peor en materia de indigencia, ya que la brecha urbano-rural pas de 2,8 a ser 3,6 veces la pobreza urbana. Mientras que solo el 8 % de las personas en zonas urbanas viven en condicin de pobreza extrema, el 28 % de la poblacin rural vive en esta condicin. Podra decirse que, a medida que se avanza en este campo, y aunque el nmero de pobres sea mayor en las ciudades, la pobreza dura se concentra cada vez ms en el campo.

Las nuevas medidas de pobreza multidimensional confirman estas tendencias: avances impor-tantes en la ltima dcada, pero persistencia de brechas urbano-rurales considerables. Un nuevo ndice multidimensional para la regin, publicado en el Panorama Social de la cepal del 2014, que incluye otras variables de calidad de vida adicionales al ingreso, como son educacin, vivienda y proteccin social, entre otras, muestra que las brechas urbano-rurales pueden ser incluso mayores

1 Profesor de la Escuela de Asuntos Internacionales y Pblicos de la Universidad de Columbia y director de la Concentracin en Desarrollo Econmico y Poltico de la Escuela de Asuntos Internacionales y Pblicos. Vase mayor informacin en: https://sipa.columbia.edu/faculty/jos-antonio-ocampo#sthash.BnFwomgr.dpufhttps


Proteccin, produccin, promocin: explorando sinergias entre proteccin social 2 y fomento productivo rural en Amrica Latina

en estas variables de calidad de vida, lo que evidencia el bajo acceso a los servicios bsicos de esta poblacin. En promedio, en los quince pases que incluye el estudio del 2011, la pobreza multidimensional rural era 1,8 veces la pobreza urbana, con grandes diferencias entre pases: 4,6 veces en Per, 3,2 en Colombia, 2 en Chile y 1,4 en Uruguay.

Este libro analiza dos tipos de programas pblicos para las zonas rurales, las transferencias monetarias condicionadas y los programas de desarrollo productivo, en seis pases de la regin (Brasil, Chile, Mxico, Colombia, El Salvador y Per, en el orden en el que se presentan en el libro). Los programas de transferencias condicionadas son, tal vez, la familia de polticas pbli-cas ms evaluada, quizs por el gran apoyo que han recibido del Banco Mundial. Lo mismo no es cierto para los programas de desarrollo productivo, que estn en el eje de atencin del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola (fida) de las Naciones Unidas, la entidad que apoy el proyecto cuyos resultados se presentan en este libro. La principal novedad del proyecto es, sin embargo, analizar en forma rigurosa las posibles sinergias entre uno y otro tipo de estos programas.

Su naturaleza es evidentemente diferente, lo que, sin duda, hace ms difcil su evaluacin con-junta e incluso el diseo de estrategias para explotar sus sinergias. Los programas de transfe-rencias condicionadas se han extendido por toda la regin y en el mundo en desarrollo a partir de los primeros proyectos de su gnero desarrollados en Brasil y Mxico, y cubren hoy a cerca de treinta millones de familias de la regin. Aunque se dice que es un programa de proteccin social, el trmino correcto es asistencia (o promocin) social, obviamente uno de los componentes de la proteccin. Su gran novedad fue asociar la asistencia social con la formacin de capital humano y, de esta manera, atar la focalizacin de dicho apoyo hacia los grupos ms pobres mediante el acceso a programas de educacin y salud con vocacin universal. Adems de aumentar en el corto plazo el ingreso de los hogares ms pobres y, por esta va, su bienestar, el programa tiene objetivos de ms largo plazo, asociados a la formacin de capital humano de los hogares pobres, para as reducir la transmisin intergeneracional de la pobreza. Sin embargo, es ms fcil eva-luar sus efectos de ms corto plazo (sobre asistencia escolar, frecuencia de controles mdicos prenatales o trabajo infantil), as como sus efectos sobre la reduccin de la pobreza y la desigual-dad medida por ingresos, porque el anlisis de sus efectos de largo plazo tendra que esperar, al menos, hasta que ingresen al mercado de trabajo los nios que se criaron en las familias benefi-ciarias del programa.


Prlogo 3

Los programas de desarrollo productivo buscan mejorar la generacin de ingresos de los peque-os productores del campo, hoy cobijados bajo el concepto de agricultura familiar, mediante la acumulacin de activos productivos y el desarrollo de sus capacidades individuales, as como su articulacin a las cadenas de produccin y, en algunas modalidades de estos programas, al desarrollo de capacidades colectivas de las economas locales donde se concentran los peque-os productores. Su evaluacin es compleja porque es una familia diversa de intervenciones, no solamente en distintos pases sino localidades, y tambin porque sus efectos no son necesa-riamente de corta duracin ni dependen nicamente de los factores que afectan los programas. De hecho, algunas de las lecciones ms importantes de estos programas se relacionan con la necesidad de contar con intervenciones de larga duracin para tener efectos significativos, con un trabajo intensivo de asistencia tcnica y acompaamiento a los beneficiarios, y con un con-texto local favorable en otras dimensiones (por ejemplo, acceso adecuado a la infraestructura fsica apropiada para poder sacar los productos de la zona donde estn localizados los peque-os agricultores).

Los programas de transferencias monetarias incluyen un conjunto mucho ms amplio de per-sonas que los de desarrollo productivo, y estos ltimos no siempre se enfocan en los hogares ms pobres. De hecho, sus efectos ms favorables no necesariamente se logran en los producto-res ms pobres, por sus muchas carencias e incluso por las caractersticas de los contextos loca-les donde viven y trabajan.

En sntesis, son programas con diferentes objetivos, focalizacin (es decir, apuntan a diferen-tes segmentos de la poblacin) e instrumentos. Los programas de transferencias condiciona-das tienen un diseo simple y estndar, con costos de administracin bajos gracias a la relativa facilidad para disear el sistema de seleccin de beneficiarios, as como la capacidad para ser replicados en otros contextos nacionales y masificados con relativa facilidad. Por el contrario, los programas productivos son de menor tamao, requieren inversiones mucho ms significativas por beneficiario en trminos de tiempo, dinero y recursos humanos calificados y, por ende, exis-ten mayores dificultades de gestin y de recursos para ampliar la escala de las intervenciones.

La idea de integrarlos es, por supuesto, muy positiva. De hecho, como filosofa de la accin pblica, lo ptimo es generar capacidades (personales, familiares y colectivas) que permitan a las personas pobres superar la pobreza por sus propios medios. Sin embargo, la asistencia social puede ser esencial para ayudar a romper cuellos de botella esenciales, tanto de corto plazo (alcanzar niveles bsicos de alimentacin, por ejemplo) como de largo plazo (acumulacin de



capital humano y superacin de la transmisin intergeneracional de la pobreza). Pero en la prc-tica no se han explotado las sinergias entre los dos tipos de programas, como se refleja en los estudios que se incluyen en este libro, y el grupo de personas que se han beneficiado de ambos programas tiende a ser reducido.

Los autores plantean mltiples formas a travs de las cuales se pueden complementar los dos tipos de programas. Por ejemplo, la liquidez que proporcionan las transferencias condiciona-das a los hogares pueden modificar las preferencias de estos frente al riesgo, hacindolos ms propensos a participar en los programas de desarrollo productivo. Por otra parte, esos recursos pueden utilizarse, en parte, para acumular activos productivos. Adems, dado que estas trans-ferencias se enfocan en las mujeres, pueden generar efectos de gnero favorables que incentiven la participacin de estas en proyectos productivos.

A su vez, pueden presentarse conflictos entre unos y otros programas. En particular, como lo resaltan varios autores en esta obra, los programas de transferencias pueden generar desincen-tivos para participar en programas productivos, ya que si aumentan los ingresos gracias a estos ltimos podran (dependiendo del instrumento de focalizacin) dejar de ser elegibles los hoga-res para los programas de transferencias. Se pueden generar tambin conflictos dentro de los hogares en cuanto a mantener a los nios en la escuela para cumplir uno de los requisitos esen-ciales de los programas de transferencias condicionadas o utilizar su mano de obra en acti-vidades productivas, pese, por lo dems, de la violacin, en este ltimo caso, de las normas internacionales sobre trabajo infantil. Adems, como lo resalta el estudio de Per, el tiempo que deben dedicar las personas miembros a los programas de transferencias reduce su disponibili-dad para otras actividades.

Los anlisis de evaluacin de impacto que se presentan estn basados en metodologas riguro-sas que, segn el caso, incluyen anlisis de encuestas con mediciones cuantitativas y entrevistas a los beneficiarios y a quienes administran los programas. Los resultados de estas evaluaciones no son, sin embargo, favorables en todos los casos ni es posible analizar con precisin los efec-tos positivos de integrar los programas, simplemente porque la proporcin de hogares afiliados a ambos puede ser muy baja (este es un hecho que resalta, en particular, en el estudio de Brasil). Por este motivo, y dados los resultados positivos que encuentran otros estudios sobre los impac-tos de las transferencias condicionadas sobre asistencia escolar y controles prenatales, y a travs de estos sobre el capital humano, vale la pena concentrar aqu la atencin en el impacto de los proyectos productivos.


Prlogo 5

Los efectos ms positivos son los que se obtienen en el estudio de Per, que muestra el impacto favorable de los proyectos productivos analizados sobre la adopcin de un conjunto amplio de prcticas culturales promovidas por la capacitacin, as como la inversin en activos agrope-cuarios. Sin embargo, no encuentra curiosamente que ello se traduzca en mayores niveles de ingreso. El estudio establece, adems, efectos indirectos positivos sobre otros productores loca-lizados en las zonas de intervencin, que se reflejan en la adopcin de las nuevas prcticas cul-turales an por parte de hogares que no son objeto directo de las intervenciones.

En el caso de Brasil, los programas productivos se reflejan en aumentos en la productividad de la tierra en el sur del pas, aunque no en el noreste. Sin embargo, al igual que en Per, no se encuentran impactos positivos sobre los ingresos, an en el sur o para el grupo de pequeos pro-ductores. Tambin los programas productivos en El Salvador muestran impactos favorables, en particular sobre inclusin financiera. En Colombia se observan impactos positivos y persisten-tes sobre el valor de los activos productivos, sobre todo para aquellos hogares pertenecientes a organizaciones ms consolidadas, con mayor tiempo de pertenencia a las mismas y con mayor acceso a la tierra. En todos estos estudios hay otros impactos que se analizan pero no se confir-man. Mxico y Chile son dos casos en los que no se observan impactos positivos sobre las varia-bles que analizan los autores.

Es interesante anotar que, en algunos casos, las evaluaciones subjetivas no coinciden con los resultados cuantitativos de los estudios. Por ejemplo, el estudio de Chile resalta la valoracin positiva de las autoridades sobre las sinergias entre programas de transferencias monetarias y programas de fomento productivo. En Per, pese a la evidencia de que los programas no aumentan los ingresos de los productores, estos manifiestan que s les han ayudado a mejorar su produccin y sus ingresos.

Algunos de los resultados negativos pueden estar asociados a deficiencias en la ejecucin de los programas. Por ejemplo, el estudio de El Salvador seala que no hay un seguimiento apropiado a los proyectos por parte de los extensionistas y que muchos entrevistados sealan la informa-lidad en el proceso de transferencia de conocimientos. Otra explicacin puede ser la asociacin de efectos positivos con otros factores. Por ejemplo, el estudio del Per resalta que los efectos positivos de los programas se incrementan con el nivel educativo promedio de la pareja que pre-side el hogar. Adems, como ya se seal, puede haber efectos asociados a la infraestructura de la localidad donde se llevan a cabo o a la longitud de la intervencin, que no se capta en los an-lisis cuantitativos realizados.



En materia institucional hay distintas lecciones que se derivan de los estudios. Una importante es la conveniencia de incluir la evaluacin como elemento esencial del diseo de polticas pbli-cas, uno de los grandes avances logrados con los programas de transferencias condicionadas. En la articulacin de los dos tipos de programas que se analizan en este libro surgen, adems, los problemas asociados a hacer compatibles las competencias de los funcionarios de los minis-terios de desarrollo social y agricultura que manejan uno u otro tipo de programa, as como los celos institucionales correspondientes.

Ms all de ello, tal vez las conclusiones ms importantes de estos estudios se relacionan con dos principios de diseo de los programas de desarrollo para las zonas rurales. El primero es la importancia del espacio local como foco y lugar preferente del anlisis y las intervenciones. Este enfoque territorial, como se denomina en los debates recientes, implica que el proceso debe partir desde abajo, impulsado por las propias comunidades organizadas, ms que como un ejercicio desde arriba, realizado ya sea por una autoridad nacional o incluso local. Algunas de las formas que ha adoptado este enfoque es el reciente programa de Territorios Productivos de Mxico o las propuestas de la Misin para la Transformacin del Campo de Colombia sobre la necesidad de fomentar un enfoque territorial participativo, que reconozca una ruralidad dife-renciada y a los habitantes rurales como gestores y actores de su propio desarrollo.

La segunda conclusin se relaciona con la necesidad de polticas integrales de desarrollo rural, que fomenten tanto la inclusin social como productiva de los habitantes del campo, as como su competitividad y articulacin exitosa a las cadenas de valor. Todo esto exige, adems, la ade-cuada provisin de bienes pblicos y sociales bsicos en las localidades que habitan. Este punto de vista queda captado muy adecuadamente en las conclusiones del estudio sobre Colombia, que plantea que las estrategias para combatir la pobreza en reas rurales deben ser concebidas de manera integral y enfocarse en la provisin de bienes y servicios pblicos rurales (educacin, salud e infraestructura, entre otros), en dotar a la poblacin de capacidades productivas y espa-cios adecuados para materializarlas, y en el diseo de programas que no generen incentivos per-versos ni una cultura de asistencialismo.

Tanto el enfoque territorial como la manera de disear y poner en marcha polticas integrales para los pequeos productores del campo exige investigaciones adicionales, como parte de un trabajo de aprendizaje colectivo. En este esfuerzo, el intercambio de experiencias latinoamerica-nas es fundamental. Felicito al fida por haber apoyado esta obra y a los autores por contribuir a esta tarea de aprendizaje.


7

Introduccin

La erradicacin de la pobreza ha constituido uno de los desafos ms importantes de los gobier-nos en los pases en desarrollo durante la primera parte de este siglo. Aunque se han logrado avances significativos, las condiciones siguen siendo apremiantes en el sector rural para una buena proporcin de los hogares que permanecen desfavorecidos, especialmente si se comparan con aquellos que residen en las urbes. Los gobiernos son conscientes de esta brecha y para tra-tar de disminuirla disean nuevas herramientas, redisean algunas previas o ajustan otras, que permitan apoyar el proceso de desarrollo de los habitantes de las zonas rurales.

En el sector rural, las intervenciones de desarrollo se pueden agrupar, al menos, en dos tipos: aquellas destinadas a mejorar las condiciones productivas de los agricultores, a travs de lo que se conoce como proyectos de desarrollo rural (dr) o desarrollo productivo, y aquellas destina-das a mejorar las condiciones de los mismos hogares mediante programas de proteccin social, como lo son las transferencias monetarias condicionadas (tmc). Tradicionalmente, estos dos tipos de intervenciones tienen su origen en entidades diferentes, con objetivos disimiles y estra-tegias diversas. Recientemente, sin embargo, se ha hecho evidente que los hogares rurales reci-ben estas intervenciones de manera simultnea y que su desempeo puede verse afectado por la interaccin entre diferentes programas o polticas. Varios pases, incluso, ya estn orientando sus polticas a programas integrales de atencin a los hogares rurales.

Si la exposicin a uno de los programas potencia el aprovechamiento del otro, decimos que el hogar percibe sinergias entre las intervenciones y, en ese caso, las polticas dirigidas a focalizar y articular estas intervenciones, para que acten de forma simultnea, ayudarn a mejorar las condiciones de los hogares de forma ms efectiva. Por tanto, encontrar estas sinergias puede dar luces sobre las mejores estrategias para reorientar las polticas pblicas.

En el ao 2012, la Universidad de los Andes, desde el Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico (cede) de la Facultad de Economa, con el apoyo y en asocio con el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola (fida), lanzaron el proyecto Transferencias monetarias condicionadas



y desarrollo rural en Amrica Latina. La meta del proyecto es mejorar el impacto de las operacio-nes del fida en Amrica Latina y el Caribe, a travs de la bsqueda, evaluacin y construccin conceptual de sinergias entre los programas de transferencias condicionadas y los programas de desarrollo rural, los cuales llegan a millones de hogares rurales pobres en toda la regin. El proyecto cuenta con tres objetivos especficos. Por una parte, con los diferentes anlisis empri-cos, busca describir y entender los mecanismos a travs de los cuales existen o podran existir efectos de sinergia entre programas de desarrollo rural y programas de transferencias moneta-rias condicionadas. Segundo, dado el potencial desarrollo que se podra obtener, se busca infor-mar a los tomadores de decisiones y hacedores de polticas a nivel nacional y a organizaciones internacionales que proveen financiamiento para programas de tmc y de dr, entre otros, sobre las potenciales sinergias entre ellos y acerca de diseos alternativos para mejorar y explotar estas sinergias. Por ltimo, se busca ofrecer retroalimentacin que les permita al fida y a sus respec-tivos equipos en cada pas aprovechar adecuadamente el potencial de sinergias que pueden encontrar en las intervenciones particulares que promueven.

Los resultados permiten complementar la discusin sobre estrategias efectivas para la reduc-cin de la pobreza rural, la cual se encuentra rezagada en la mayora de los pases de la regin con respecto a su contraparte urbana, as como ofrecer insumos para potencializar los resultados ya existentes en las plataformas de ayuda social, que generalmente giran alrededor de los pro-gramas de transferencias. De la misma forma, la identificacin de las sinergias ofrece informa-cin que facilita la construccin de estrategias de escalamiento (scaling up) en las intervenciones del fida en el marco de los programas de tmc, de manera que los recursos puedan utilizarse de forma ms eficiente para reducir la pobreza rural y la inseguridad alimentaria.

Aunque an es precaria la investigacin en este campo, existen ya algunos indicios de la impor-tancia de explorar las interacciones entre programas. Trabajos como los de Sabates-Wheeler et al. (2009) y Tirivayi et al. (2013) analizan el tema y concluyen que es necesario seguir ahondando en aspectos como, por ejemplo, entender los canales a travs de los cuales se dan estas interacciones.

La lgica de establecer interacciones o intervenciones conjuntas tambin ha sido percibida por los formuladores de polticas y ya se observan algunos intentos de integrar o complemen-tar diferentes programas. Es as como en Brasil se ha procurado complementar Bolsa Familia con el pronaf en las familias agrcolas pobres, adems del esfuerzo de interacciones particu-lares bajo la plataforma de Brasil Sin Miseria. En El Salvador, el programa de transferencias Comunidades Solidarias Rurales contiene un eje de accin de generacin de ingresos y desarrollo


Introduccin 9

productivo. Incluso hay dos iniciativas muy recientes dirigidas deliberadamente a aprovechar las posibles sinergias entre diferentes intervenciones de tipo productivo y los programas de transfe-rencias: el programa Haku Wiay en Per y el esquema de Intervencin Rural Integral (iris) en Colombia. En Mxico se destaca la iniciativa de Territorios Productivos como un esfuerzo inte-grador de intervenciones en la escala territorial.

En el marco del proyecto Transferencias monetarias condicionadas y desarrollo rural en Amrica Latina y con miras a analizar la existencia de sinergias en la regin, el cede de la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes coordin y supervis el desarrollo de eva-luaciones en seis pases de la regin (ver figura 1). Este libro contiene la recopilacin de los prin-cipales resultados obtenidos durante la ejecucin del proyecto.

Figura 1. El grupo de trabajo

Fuente: elaboracin propia.



Un primer grupo de pases incluye aquellos que contaban con programas de transferencias con-dicionadas consolidados, con bases de datos amplias y una experiencia importante que podra nutrir con sus resultados a otros pases de la regin. Este grupo incorpora las evaluaciones que corresponden a Brasil, Chile y Mxico (ver cuadro 1). La Universidad de California Riverside y la Fundacin Getlio Vargas lideraron la evaluacin de los efectos sinrgicos entre el reconocido programa de transferencias Bolsa Familia y el Programa de Crdito para Familias Agricultoras (pronaf). Rimisp, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, ejecut el caso correspon-diente a Chile, para lo cual desarroll una evaluacin sobre la existencia de sinergias entre el pre-decesor del reconocido programa de transferencias Chile Solidario el programa Ingreso tico Familiar y los programas de apoyo al emprendimiento del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (fosis). Aunque la idea de estas evaluaciones era utilizar bases de datos ya existentes en estos pases, el proyecto apoy, en el caso de Chile, una oportuna e importante fase de levan-tamiento de informacin primaria. Por ltimo, la Asociacin Civil Desarrollo y Alimentacin Sustentable (das) lider, en Mxico, la evaluacin de la existencia de sinergias entre lo que era el programa de transferencias Oportunidades, ahora Prospera, y el reestructurado programa de fomento productivo rural Procampo.

Cuadro 1. Programas evaluados en el caso de los pases con programas consolidados

Brasil Chile Mxico

dr pronaf fosis - lnea de emprendimiento Procampo

Tipo de proyecto de desarrollo rural Crdito subsidiado

Promocin de emprendimiento, promocin de crdito formal

Transferencia de efectivo

Institucin a cargo Ministerio de Desarrollo AgrcolaFondo de Solidaridad e Inversin Social

Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria (aserca)

tmc Bolsa Familia Ingreso tico Familiar Progresa - Oportunidades - Prospera

Institucin a cargo Ministerio de Desarrollo SocialMinisterio de Desarrollo Social

Secretara de Desarrollo Social


Las otras tres experiencias contemplan los resultados obtenidos en pases que, aunque cuentan con programas de transferencias, su experiencia est en proceso de consolidacin si se comparan


Introduccin 11

con la de los casos descritos anteriormente. Como representante de Centroamrica, la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (fusades) desarroll la evaluacin de siner-gias entre los programas Comunidades Solidarias Rurales, predecesor del programa Red Solidaria, y el programa de fomento productivo Plan de Agricultura Familiar, en El Salvador. Por otro lado, el Instituto de Estudios Peruanos (iep) lider la evaluacin de efectos sinrgicos entre el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres (Juntos) y el programa Sierra Sur. Por ltimo, el cede, adems de coordinar la ejecucin del proyecto, tambin plante y eje-cut la estrategia metodolgica para derivar los posibles efectos sinrgicos entre el recin rees-tructurado programa de transferencias Familias en Accin y el programa fida de desarrollo rural Oportunidades Rurales (ver cuadro 2).

Cuadro 2. Programas evaluados en el caso de los pases con programas en proceso de consolidacin

Colombia El Salvador Per

dr Oportunidades Rurales Plan de Agricultura Familiar Sierra Sur

Tipo de propuesta de desarrollo rural

Asistencia tcnica, finan-ciacin de activos y promo-cin del ahorro

Asistencia tcnica y no tcnica, formacin de habilidades personales y sociales

Asistencia tcnica, finan-ciacin de activos y promo-cin del ahorro

Institucin a cargo Ministerio de Agricultura y Desarrollo SocialMinisterio de Agricultura y Ganadera Ministerio de Agricultura

tmc Familias en Accin Comunidades Solidarias Rurales Juntos

Institucin a cargo Departamento para la Prosperidad SocialFondo de Inversin Social para el Desarrollo Local

Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social


Con el fin de garantizar la rigurosidad cientfica de las metodologas y resultados, y con base en un enfoque innovador, el cede cont con el apoyo de un comit cientfico que particip acti-vamente en la preparacin, diseo y ejecucin de cada uno de los estudios, as como en la revi-sin de los captulos que se presentan en este libro. Este comit cientfico estuvo conformado por Michael Carter (Universidad de California en Davis), Karen Macours (Paris School of Economics), Graciela Teruel (Universidad Iberoamericana de Mxico), Nora Lustig (Universidad de Tulane) e inicialmente Francisco Ferreira (Banco Mundial); todos con un profundo conocimiento del desa-rrollo y la evaluacin de programas de fomento productivo o programas de seguridad social en zonas rurales de la regin. A cada uno le damos nuestros ms sinceros agradecimientos.



Varios miembros del comit cientfico cierran los captulos correspondientes a la evaluacin de cada pas con una nota tcnica sobre los estudios. Adicionalmente, para profundizar en el an-lisis de los impactos de las polticas de los casos estudiados, invitamos a destacados expertos de la regin a presentar notas conceptuales sobre las implicaciones de poltica de cada caso, y que tambin acompaan cada estudio de pas. En el caso de Brasil, el comentarista es Carlos Guanziroli (profesor asociado de la iv Universidad Federal Fluminense); en el captulo de Chile, la revisin estuvo a cargo de Juan Carlos Feres (presidente de la Fundacin Superacin de la Pobreza); mientras que en el captulo de Mxico, el revisor fue John Scott (profesor e investi-gador del Departamento de Economa del Centro de Investigacin y Docencia Econmica de Mxico [cide]). Para el caso de Colombia contamos con el apoyo de Juan Jos Perfetti (investiga-dor del Centro de Investigacin Econmica y Social - Fedesarrollo); en el caso de El Salvador, la nota conceptual estuvo a cargo de Carolina Avalos (consultora senior para el Banco Mundial y otros organismos internacionales e investigadora visitante de Centroamrica en el Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard); y en el caso de Per contamos con la revisin de Carolina Trivelli (gerente de la Asociacin de Bancos del Per [asbanc] y exministra de Desarrollo e Inclusin Social del Per).

Adicional a los estudios de pas se hizo un anlisis de las condiciones institucionales que definen y afectan la realizacin potencial de estas sinergias, estudio que fue liderado por Mara Ignacia Fernndez (directora ejecutiva e investigadora principal de Rimisp). Este captulo de anlisis ins-titucional lo revis y coment Pablo Yanes (coordinador de investigaciones de la sede subregional de la cepal en Mxico).

Como se puede observar a medida que se avanza en la lectura de los casos, cada equipo evaluador propone una estrategia metodolgica diferente, aunque con el mismo fin de identificar la manera como se relacionan los programas de dr con los de tmc en sus respectivos pases. Aun as, en todas ellas se destacan tres cosas. Primero, uno de los grandes logros de los estudios que se presentan en este libro es la multiplicidad de metodologas para lograr estrategias que, aunque con diferentes niveles de robustez, procuran la construccin de grupos de control y tratamiento que permitan evi-denciar efectos sobre el bienestar de los hogares rurales atribuibles a la interaccin de los programas. De esta forma, ninguna metodologa es comn en cuanto se ajusta a los requerimientos y limitacio-nes de cada uno de los contextos. Segundo, todos los estudios, en alguna u otra forma y con diferen-tes objetivos, entienden la necesidad y la atienden de complementar los estudios desarrollados con anlisis cualitativos, que nutran los resultados obtenidos con otras herramientas, al permitir su


Introduccin 13

mejor interpretacin. Por ltimo, los proyectos procuraron capturar no solo los beneficios de la interaccin sobre los hogares, sino tambin sobre los posibles efectos sinrgicos a nivel institucio-nal, al establecer las limitaciones y espacios de interaccin entre los entes ejecutores de los progra-mas, en el marco del denominado anlisis institucional.

El libro inicia con el prlogo de Jos Antonio Ocampo, a quien agradecemos por revisar los estu-dios y ofrecer un texto que invita a leer el libro. Este se compone de nueve captulos, adicionales a esta introduccin. El primer captulo es un ejercicio conceptual desarrollado por la coordina-cin del proyecto desde el cede, que busca explorar de forma terica las posibilidades de interac-cin entre los programas, en particular la eventual existencia de sinergias. Entonces este captulo define y ampla los conceptos de programas de dr, de tmc y, por supuesto, el de sinergias. As, busca construir un marco conceptual, a partir de la revisin de la literatura existente, y propone un modelo terico que permita aproximar cmo los efectos y los posibles canales por los que estos se transmiten se relacionan para crear sinergias. El captulo tambin explora la literatura sobre el tema a la luz de los diferentes canales posibles de interaccin entre dr y tmc.

Siguen los seis captulos (captulos 2 a 7) que presentan los estudios de los pases para los que se desarrollaron las evaluaciones, comenzando con los tres captulos que corresponden a los pases con programas consolidados (Brasil, Chile y Mxico) y, posteriormente, los tres casos que corres-ponden a los pases con programas emergentes (Colombia, El Salvador y Per). Cada captulo termina con una nota conceptual tcnica de un miembro del comit cientfico y una nota concep-tual poltica de un revisor externo. Algunos captulos tienen anexos que por temas de espacio no se incluyen en esta publicacin, pero que estn disponibles en la pgina web del libro (https://eco-nomia.uniandes.edu.co/librosinergiarural o http://sinergiasrurales.info/librosinergiarural).

El primer captulo de este grupo corresponde al caso de Brasil. Felipe Garcia, Steven M. Helfand y Andr Portela Souza desarrollaron una estrategia metodolgica que permite analizar a escala municipal los posibles efectos de la interaccin entre Bolsa Familia y pronaf. Usando los cen-sos agrcolas del Brasil para 1995-1996 y el 2006, los autores construyen un panel y plantean una estrategia de identificacin por el mtodo de diferencias en diferencias. El captulo termina con la nota tcnica de Graciela Teruel y los comentarios de poltica de Carlos Guanziroli.

En el siguiente captulo, el caso de Chile, desarrollado por Maria Ignacia Fernndez, Maria Fernanda Leiva, Jorge Ortega y Macarena Weason, se logr una asociacin con el fondecyt y Rimisp para el levantamiento de un panel que permitiera evidenciar los efectos de la superposicin de los



programas sobre los hogares. Se aplicaron encuestas en el 2012 y en el 2014, con el objetivo de construir una muestra representativa para las regiones de Valparaso y Los Ros. Su estima-cin permiti proponer un modelo con efectos fijos de tiempo y de individuo, ponderado por la propensin a participar en alguno de los dos programas o en ambos simultneamente. Karen Macours y Juan Carlos Feres comentan este captulo.

El captulo de Mxico es obra de Antonio Ynez Naude, George Dyer Leal, Fabiola Rivera Ramrez y Omar Stabridis Arana. Los autores plantean el uso del emparejamiento generalizado para construir grupos comparables de hogares que recibieron el programa de desarrollo rural, el programa de transferencias o ambas intervenciones. Para ello utilizan la encuesta enhrum para el 2002 y el 2007. Complementan sus resultados a partir de la creacin de un Modelo de agentes y de equilibrio general aplicado al medio rural mexicano (maega), que permite modelar posi-bles escenarios con diferentes grados de intervencin de los programas de dr y de tmc. Graciela Teruel y John Scott comentan este captulo.

El caso de Colombia es liderado por Andrs Moya, quien us como estrategia de identificacin un anlisis de la intensidad de la exposicin al programa de transferencias al momento en que el hogar entr al programa de desarrollo rural. Para esto se recolect, en el 2014, informacin sobre hogares que participaron en el programa Oportunidades Rurales, en diferentes cohortes. El anlisis obtenido en este ejercicio se complement con los hallazgos de grupos focales y entre-vistas a beneficiarios y lderes comunales de programas de dr, que eran o no beneficiarios de las tmc. Michael Carter y Juan Jos Perfetti comentan este captulo.

El estudio de El Salvador es autora de Margarita Beneke de Sanfeli, Amy ngel y Mauricio Arturo Shi. Los investigadores recolectaron informacin a partir de encuestas, la cual permi-ti plantear comparaciones entre grupos de hogares que tenan diferentes grados de relacin con los programas de tmc y de dr considerados para este caso. Las encuestas se aplicaron a 1304 hogares en el 2014. La estrategia de identificacin se bas en la combinacin de regresin discontinua y emparejamiento entre hogares. Este anlisis se complement con una estrategia cualitativa de dos fases, que incluy entrevistas grupales antes (fase 1) y despus (fase 2) de la recoleccin y anlisis de las encuestas. Karen Macours y Carolina Avalos comentan el captulo.

El ltimo de los estudios de pas, el caso de Per, realizado por rsula Aldana, Tania Vsquez y Johanna Yancari, plante la construccin de herramientas de recoleccin de informacin que permitieran simular los filtros de oferta del proyecto de desarrollo rural Sierra Sur y mirar los


Introduccin 15

efectos de este sobre beneficiarios del programa de transferencias. Para ello, a finales del 2013 y principios del 2014 se levant informacin de hogares Juntos participantes o no de programas de dr en el rea de Chumbivilcas, Cusco. Este diseo metodolgico en particular tambin permiti-ra mirar efectos de contagio de los programas de dr. Nuevamente, se analizaron los resultados obtenidos a la luz de los resultados de anlisis cualitativos, como entrevistas, antes y despus de la recoleccin de datos cuantitativos. Los comentarios a este captulo son de Michael Carter y Carolina Trivelli.

De forma transversal a los seis estudios, miembros de cada uno de los grupos de investigacin de cada pas desarrollaron un anlisis institucional, que se presenta en el captulo 8 del libro. Este estudio fue dirigido por Maria Ignacia Fernndez. Su objetivo era identificar limitaciones y posibles espacios de interaccin entre las instituciones a cargo de los programas, a la vez que se indagaba por la viabilidad poltica de tales espacios. La estrategia metodolgica de este ejercicio se bas principalmente en entrevistas a profundidad a autoridades polticas y responsables tc-nicos de los programas de transferencias y de desarrollo productivo, tanto a nivel nacional como en algunos espacios de gobierno intermedio. Pablo Yanes comenta este captulo.

Finalmente, a manera de conclusiones, el captulo 9 recoge las lecciones ms importantes de los estudios, las implicaciones de los resultados y las limitaciones y el contexto en que deben enten-derse estos resultados, as como una discusin sobre las perspectivas para el futuro de este tipo de estudios y sus aplicaciones en la poltica pblica.

A nombre del equipo ejecutor en la Universidad de los Andes queremos expresar nuestro agra-decimiento al fida por la financiacin de este proyecto a travs de la donacin I-R-1373. De forma particular y especial a Toms Rosada, quien nos acompa a lo largo de todo el proceso para garantizar la fluidez del proyecto y con sus aportes enriqueci la discusin y gener ideas importantes para el desarrollo del mismo.

Jorge Higinio Maldonado

Director del proyecto Transferencias monetarias condicionadas

y desarrollo rural en Amrica Latina


17

Sinergias entre polticas de proteccin social y proyectos de desarrollo rural:

aproximacin desde la literatura existente y la teora

Jorge Higinio Maldonado1

John Alexander Gmez2

Viviana Len Jurado2

Resumen

La reduccin de la pobreza en los pases en desarrollo constituye uno de los grandes retos de los gobiernos en este siglo. Para enfrentarla han desarrollado una serie de herramientas que van desde proyectos puntuales hasta programas de amplia cobertura y que movilizan grandes cantidades de recursos. En el sector rural, donde la pobreza golpea de forma an ms fuerte a la poblacin, los hogares pueden recibir apoyos de los programas de proteccin social como las transferencias monetarias condicionadas, as como de los proyectos de desarrollo rural por ejemplo, aque-llos promovidos por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (fida). Los estudios que se presentan a lo largo de este libro, y que se desarrollaron en seis pases de Amrica Latina donde la poblacin rural pobre ha sido sujeto de estos dos tipos de intervenciones, buscan responder la siguiente pregunta: un hogar rural pobre que recibe simultneamente transferencias condiciona-das y participa en proyectos de desarrollo rural, tiene ms oportunidades de resolver sus proble-mas de pobreza que un hogar que solo recibe uno de estos dos tipos de apoyo? Si la respuesta es

1 Profesor asociado de la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes (Bogot, Colombia). Director del proyecto Transferencias monetarias condicionadas y desarrollo rural en Amrica Latina.

2 Asistentes de investigacin en el Centro de Estudios sobre Desarrollo Econmico (CEdE), Facultad de Economa, Universidad de los Andes (Bogot, Colombia).



positiva, entonces podemos hablar de la existencia de sinergias o de complementariedades entre intervenciones. En este captulo revisamos el concepto mismo de sinergias o complementarieda-des, analizamos bajo qu condiciones pueden observarse y cules son los posibles canales a tra-vs de los que se haran efectivas. Para esto proponemos y revisamos algunas hiptesis acerca de sinergias o complementariedades que se podran observar en la interfaz entre proteccin social y desarrollo rural. Tambin revisamos las experiencias previas en el tema, y las lecciones, as como los retos que se presentaran en el futuro, de aprovechar estas posibles sinergias. Este captulo sirve de marco terico para los otros captulos del libro, donde se exploran tales efectos en cada uno de los casos de estudio.

Abstract

Poverty reduction in developing countries is one of the great challenges for governments this century. As a way to deal with it, they have developed a series of tools from concrete projects to programs of broad coverage that mobilize large amount of resources. In the rural sector, where poverty tends to hit populations hard, households may benefit from social protection programs such as conditional cash transfer programs, and rural development programs such as those pro-moted by the International Fund for Agricultural Development (fida). The studies presented in this book, were developed in six Latin American countries in which the poor rural population has been subject to such interventions. They seek to answer the question: Is it true that a poor rural household that receives conditional cash transfers and participates in rural development projects has a greater opportunity to resolve its poverty problems than a household that only receives one of these types of support? If the answer is yes, then it is possible to speak about the existence of synergies or a complementary quality between the interventions. In this chapter, we review the concept of synergy or complementarity, and we analyze the conditions in which it can be observed and the possible channels through which it could be made effective. To do this, we propose and review a number of synergy or complementarity related hypotheses, which can be found in the intersection between social protection and rural development. We also review a number of pre-vious experiences in the topic and lessons learned, as well as possible future challenges in taking advantage of these possible synergies. This chapter serves as a theoretical framework for the other chapters in this book, which explore such effects on each of the case studies.



Introduccin

Uno de los grandes retos de las economas en desarrollo en Amrica Latina es la superacin de la pobreza y la reduccin de la desigualdad. Aunque la pobreza ha venido disminuyendo en varios pases de la regin, los principales logros se han observado en las zonas urbanas, mientras que en las zonas rurales la pobreza sigue siendo alarmante (Rangel, 2011). En consecuencia, la bre-cha de desigualdad entre lo urbano y lo rural se ha profundizado.

Las iniciativas de los gobiernos para atender esta problemtica se han desarrollado desde varios frentes. Por una parte, a travs de programas de desarrollo rural se han hecho, durante las lti-mas dcadas, grandes esfuerzos por mejorar las condiciones productivas del campo. Estos pro-gramas han incluido propuestas de asistencia tcnica y extensin, acopio y comercializacin, reforma agraria y desarrollo rural integrado, que incluyen, adems de otros componentes, la dotacin de bienes pblicos y la atencin a iniciativas y necesidades no agropecuarias en las zonas rurales. La diversidad de las zonas rurales y su complejidad, as como los mltiples obje-tivos que pueden relacionarse con su desarrollo, hacen que definir un esquema unificado para los programas de desarrollo rural sea igualmente complejo, y este propsito resulte, general-mente, en esquemas que son la agregacin de diversas herramientas aplicadas de manera dis-persa. Adems, tradicionalmente, estas herramientas de la poltica agrcola han estado a cargo de organismos administrativos de agricultura (e.g., ministerios, secretaras o su equivalente), por lo que han tenido una orientacin y un nfasis hacia el tema productivo (Tirivayi et al., 2013). Si bien los programas de desarrollo rural (dr) han evolucionado en Amrica Latina, su desplie-gue durante los ltimos aos ha sido modesto. Igualmente, el xito de las diferentes iniciativas ha sido variable.

De otra parte, y con especial nfasis en lo que va del siglo xxi, los gobiernos de la regin se han esforzado para enfrentar el problema de la pobreza a travs de los programas de protec-cin social. De acuerdo con Devereux y Sabates-Wheeler (2004), los programas sociales se pue-den diferenciar en intervenciones de proteccin (que tienen el objetivo especfico de garantizar la reduccin de privaciones), preventivas (que buscan directamente evitar las privaciones de diferentes formas) y promocionales (que buscan mejorar los ingresos reales y las capacidades). Dado el nivel de pobreza rural, en estas regiones los programas se han enfocado en medidas de asistencia protectora para ayudar a los hogares a resolver sus privaciones bsicas.



En particular, las transferencias monetarias condicionadas (tmC) han sido herramientas de amplia cobertura en la regin, que ha demostrado un impacto rpido y efectivo en esas prime-ras fases de la proteccin social. Prueba de esto son los resultados de las diferentes evaluaciones realizadas de forma rigurosa y sistemtica en varios pases. Dado el carcter de estas interven-ciones, su ejecucin usualmente se concentra en los organismos administrativos de desarrollo o de proteccin social, de hacienda o instituciones especialmente diseadas para atender este reto, en ocasiones gestionadas desde el nivel presidencial. Las tmC se han establecido como el esquema central de la poltica social de la mayora de los pases de Amrica Latina. Su creci-miento durante los ltimos veinte aos ha sido notable. A la fecha, todo pas de la regin tiene o ha tenido al menos un programa que sigue este esquema (Fiszbein y Schady, 2009), con una cobertura cercana al 21 % de la poblacin total y cerca de la mitad de la poblacin en pobreza (Maldonado et al., 2011). De hecho, son dos pases de la regin, Mxico y Brasil, los que se han dado a conocer como los principales exponentes de los programas de transferencias condicio-nadas en el mundo.

En este sentido, la poltica social y la poltica agrcola han evolucionado y gestionado sus pro-gramas y proyectos desde instituciones diferentes dentro de un mismo pas. En general no se pens en la existencia o en la posibilidad de aprovechar posibles interacciones explcitas entre los diferentes programas. Pero an en ausencia de coordinacin, algunas interacciones se pue-den dar de manera orgnica entre los dos tipos de programas, en particular cuando estos van dirigidos a la que, en principio, pareciera ser la misma poblacin.

Como las tmC estn destinadas principalmente a la poblacin en estado de pobreza y/o pobreza extrema y la pobreza en la regin est en gran medida concentrada en las regiones rurales, y teniendo en cuenta, adems, que su reduccin pareciera requerir de dinmicas adicionales a las usadas normalmente, y siendo natural la presencia de programas de dr en las zonas rura-les, es entendible la hiptesis de que existe un potencial de interaccin. Es as que el proyecto Transferencias monetarias condicionadas y desarrollo rural en Amrica Latina busca evaluar si existen sinergias bajo la estructura actual de ambos tipos de intervenciones (programas de pro-teccin social como las tmC y programas de desarrollo rural). La existencia de sinergias se confir-mara si la interaccin de los dos tipos de programas genera un efecto adicional al que se obtendra por la suma simple de los efectos de ambos programas.



Como un primer paso para guiar la discusin sobre las sinergias entre los dos tipos de progra-mas, es necesario identificar la literatura existente que permita proponer y sustentar hiptesis acerca de las variables sobre las cuales las sinergias se podran presentar.

De esta forma, el propsito de este captulo es presentar la base conceptual a partir de la cual se desarrolla el proyecto. Para esto se realiza una breve revisin de las caractersticas generales de ambos tipos de programas; posteriormente, se propone y desarrolla un modelo terico que per-mite entender esta nocin de sinergias entre intervenciones, y se avanza en la identificacin y anlisis de las posibles interacciones entre programas de desarrollo rural y aquellos orientados a la proteccin social. El captulo tambin busca sintetizar y exponer las hiptesis acerca de las sinergias y la literatura que pueda sustentar los posibles caminos por los cuales estos dos tipos de programas podran estar complementndose. De esta manera, se espera que este captulo sirva como base terica para los estudios de caso que se presentan en los captulos posteriores.

Programas de proteccin social en Amrica Latina y las transferencias monetarias condicionadas

Las polticas de proteccin social se conforman con un abanico amplio de intervenciones, que se pueden clasificar, como ya se anot, en medidas de proteccin, medidas preventivas y medidas promocionales (Devereux y Sabates-Wheeler, 2004).

En Amrica Latina, las transferencias monetarias condicionadas se han convertido en una herramienta de poltica pblica cuyo acelerado crecimiento, as como la comprobacin de sus resultados, han llamado la atencin de expertos y hacedores de polticas pblicas. Las tmC son programas que hacen parte de todo un esquema de proteccin social (Cecchini y Madariaga, 2011). Dentro del trmino tmC se suelen agrupar aquellas iniciativas basadas en la entrega de recursos monetarios a familias que clasifiquen dentro de una focalizacin determinada, a cam-bio de que se comprometan con el cumplimiento de una serie de corresponsabilidades. A su vez, las tmC suelen agruparse en un marco ms grande de intervenciones, en las que se realizan transferencias monetarias directas, regulares y predecibles a un grupo de la poblacin con alto grado de vulnerabilidad. Entonces en los esquemas de proteccin social no solo se encuentran los diversos programas de tmC, sino tambin otras herramientas, como pensiones sociales, auxilios infantiles o programas de trabajo pblico (dfid, 2011). Es decir, podemos encontrar dentro de los esquemas de proteccin social intervenciones basadas en transferencias condicionadas, as como



programas no condicionados. De acuerdo con la clasificacin propuesta por Devereux y Sabates-Wheeler (2004), al generar un flujo de ingresos inmediatos para la poblacin, se entiende a las tmC como una medida de proteccin que tiene el objetivo especfico de garantizar la reduccin de privaciones bsicas; a la vez, con la condicionalidad, que le apunta a la formacin de capital humano para la siguiente generacin con los compromisos relativos a educacin y salud para los nios del hogar, las transferencias actan como una medida preventiva, que busca, en un contexto intertemporal, evitar las privaciones futuras.

Los programas de transferencias se basan en elementos comunes, pero tambin en elementos diferenciadores para cumplir con sus metas. Si bien hay un cierto grado de homogeneidad en cuanto a lo que se transfiere y a quin se transfiere, otros elementos relativos al diseo, como los objetivos, medios de transferencia, focalizacin o financiacin, pueden cambiar significati-vamente de un programa a otro (Fiszbein y Schady, 2009). En general, cada uno de los progra-mas de tmC responde a las necesidades y particularidades de cada pas o gobierno, y aunque en Amrica Latina y el Caribe son relativamente homogneos, al compararlos con programas de otras regiones del mundo es ms notable su diversidad (dfid, 2011). En Amrica Latina y el Caribe, las tmC tienen como objetivo principal disminuir la pobreza en el corto plazo a travs de la transferencia directa, y reducir la pobreza intergeneracional al incrementar el capital humano de los menores a travs de las condicionalidades (Rangel, 2011). Aun as, pareciera una generalidad entre los programas de transferencias complementar estos objetivos con otros secundarios, dado que la evidencia ha mostrado el potencial de estos para contribuir directa o indirectamente a un amplio rango de medidas de desarrollo (dfid, 2011).

Los beneficiarios de los programas de transferencias son principalmente hogares en condi-cin de extrema pobreza o pobreza que tengan a su cargo nios menores de edad (Cecchini y Madariaga, 2011). Aun as, estos programas han abarcado tambin otras poblaciones obje-tivo, como mujeres en estado de embarazo, hurfanos, personas de la tercera edad, comunida-des indgenas, desplazados internos y, en general, personas con algn grado de vulnerabilidad (dfid, 2011), a quienes se les definen tambin las corresponsabilidades respectivas. Usualmente la unidad de intervencin es el hogar, aunque existen programas cuyo foco han sido o son los individuos, como es el caso de Jamaica (Cecchini y Madariaga, 2011). En Amrica Latina es comn asignarle un papel protagnico a la mujer, nombrndola como el puente entre el pro-grama y la familia. Entonces ellas reciben la transferencia y se hacen responsables del cumpli-miento de las corresponsabilidades (Cecchini y Madariaga, 2011).



Corresponsabilidades es el nombre que recientemente se les ha dado a los condicionamientos que los beneficiarios deben cumplir para garantizar la permanencia en el programa (Cecchini y Madariaga, 2011). En general, son inversiones predeterminadas en el capital humano de los nios menores del hogar (Fiszbein y Schady, 2009). En Amrica Latina y el Caribe, lo ms comn es condicionar la transferencia a que los nios cumplan con una asistencia mnima a la escuela y a los servicios de salud. Se han denominado corresponsabilidades en cuanto se entiende que el xito de estos programas, como una herramienta de superacin de la pobreza y pobreza inter-generacional, precisa tanto de la demanda de la poblacin beneficiaria de los servicios de salud y educacin para los menores en el hogar (las prestaciones a la demanda), como de la disponi-bilidad que tenga el Estado para ofrecer mayor cantidad y mejor calidad de estos servicios (las prestaciones a la oferta) (Cecchini y Madariaga, 2011).

Las transferencias en principio son monetarias, aunque con el tiempo se han ofrecido otro tipo de prestaciones. Cecchini y Madariaga (2011) distinguen dentro de las prestaciones a la demanda entre transferencias (monetarias y no monetarias) y servicios. Los servicios, afirman, se pueden clasificar en: (1) servicios de insercin laboral y promocin de generacin de ingresos; (2) con-sejeras, charlas educativas y talleres de diversos temas; (3) visitas profesionales a los hogares; y (4) mejoramiento de la infraestructura. Dentro de los servicios se suele diferenciar entre los ser-vicios directos e indirectos, siendo estos ltimos aquellas acciones realizadas por otros secto-res a travs de programas complementarios, tendencia creciente en distintos programas de tmC (Cecchini y Madariaga, 2011).

Los primeros programas de tmC surgieron en la dcada de los noventa como parte de las inno-vaciones en las polticas sociales que se generaron para enfrentar la crisis de los aos ochenta (Rangel, 2011). Por un lado, Brasil, a mediados de la dcada, lanz un programa de transferen-cias monetarias a cambio de contraprestaciones en aspectos educativos (Cecchini y Madariaga, 2011). Este era de carcter municipal y solo hasta aos despus se consolidara en el programa actual, pasando primero por Bolsa Escola (2001) y despus por Bolsa Familia (2003). Mxico lanz, en 1997, el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), que buscaba entre-gar transferencias en efectivo, suplementos alimenticios y acceso a un paquete de servicios de salud condicionados a metas en educacin y salud (Cecchini y Madariaga, 2011), convirtin-dose as en la primera experiencia de programas de tmC a escala nacional (Rangel, 2011). El caso mexicano involucr desde su inicio un fuerte componente de evaluacin, cuyos buenos resulta-dos motivaron la expansin de este tipo de programas en la regin (Rangel, 2011), promoviendo,



a su vez, una visin de redes de proteccin social, gestin social y vulnerabilidad mucho ms amplia y sistemtica que la que se tena a la fecha (dfid, 2011).

A finales de la dcada de los noventa e inicios del siglo xxi se observa una primera generacin de programas, que incluye los esquemas de tmC de Honduras, Ecuador, Colombia, Costa Rica, Mxico, Nicaragua, Brasil y Jamaica (Maldonado et al., 2011). En un periodo de veinte aos (1990 al 2010) se pas de tres pases con programas de tmC en la regin a dieciocho (ver figura 1.1). Es as como, para el 2011, los programas de tmC en la regin de Amrica Latina y el Caribe aten-dan alrededor de veintisiete millones de familias, representando alrededor de 113 millones de personas, equivalente a cerca de un cuarto de la poblacin y a la mitad de la poblacin en con-dicin de pobreza de la regin, a un costo alrededor del 0,4 % del pib regional (Maldonado et al., 2011). En Brasil y Mxico, estos programas se han convertido en el programa de asistencia social con mayor cobertura (Fiszbein y Schady, 2009).

El Departamento para el Desarrollo Internacional (dfid, 2011) atribuye a varias fuerzas la expan-sin de estos programas: (1) la intencin de atacar conjuntamente la pobreza crnica y la vulne-rabilidad; (2) la presin proveniente de las crisis globales recientes; y (3) las expectativas del uso de este tipo de programas como acelerador de las Metas del Milenio.

Un tema particular, que ha logrado destacar el desempeo de los programas de tmC sobre otro tipo de intervenciones de proteccin social, ha sido el creciente desarrollo de evaluaciones rigurosas de los impactos en las comunidades beneficiarias. El dfid (2011) resalta que las transferencias monetarias son unas de las formas de intervencin de desarrollo ms seriamente estudiadas, siendo Amrica Latina pionera en la construccin de esquemas con las mejores prcticas de evaluacin y monitoreo. Esta caracterstica incluso ha permitido fomentar una cultura de evaluacin en la regin. Es as como los requerimientos de evaluacin no solo han pasado de un pas a otro, sino tambin entre los programas existentes dentro de un mismo pas (Fiszbein y Schady, 2009).

Hallar conclusiones generalizables sobre sus impactos en las sociedades y sobre los niveles de pobreza en los pases de aplicacin no es fcil, incluso puede no ser factible (dfid, 2011; Cecchini y Madariaga, 2011). La literatura existente seala dos limitaciones importantes. Por un lado, si bien los programas de transferencias monetarias son los programas sociales ms estudiados, la evidencia se ha generado de forma desigual en el mundo, dejando programas con pocas eva-luaciones o con evaluaciones de poca rigurosidad y con instrumentos o partes del programa



Figura 1.1. Evolucin en el tiempo de los programas de transferencias condicionadas para Amrica Latina y el Caribe19

94

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Bras

il

Beca Escolar (1995-1999) *

Bolsa Escola (2001-2002) Bolsa Famila (2003-)

Bolsa Alimentao(2001-2002)

Car-to Ali-men-tao (2003)

Bolsa Verde (2011-)

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (1997-)

Col

ombi

a

Familias en Accin (2000-2012) Ms Familias en Accin (2012-)

Jvenes en Accin (2013-)

Ingreso para la Prosperidad Social (2011-)

Chi

le

Programa Puente-Chile Solidario(2002-2012)Ingreso tico Familiar (2012-)

El

Salv

ador

Red Solidaria(2005-2009)Comunidades Solidarias(2009-)

Mx

ico

Progresa (1997-2000) Oportunidades (2001-2014) **

Per Juntos (2005-)

Arg

entin

a Jefas y Jefes del Hogar Desocupados(2002-2005)

Familias por la Inclusin Social (2005-2009)

Asignacin Universal por Hijo (2009-)

Asignacin Universal por Embarazo (2011-)

Programa de Ciudadana Portea (2005-)

Boliv

ia

Bono Sol(1996-1998)

Bono Juancito Pinto (2006-)

Bono Vida (2001-2008)

Bono Madre Nio-Nia Juana Azurduy (2009-)

Renta Dignidad (2008-)

Cos

ta

Ric

a

Supermonos(2000-2002) Avancemos(2006-)

Ecua

dor

Bono Solidario (1998-2003) Bono de Desarrollo Humano (2003-)

Beca Escolar (2002-2004) Desnutricin Cero (2011-)

Contina



1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Gua

tem

ala

Niez y Adolescencia Trabajadora(2007-2008)

Mi Familia Progresa (2008-2011)

Mi Bono Seguro(2008-)

Hon

dura

s

praf i (1990-1998)*** praf-bid ii (1998-2006) praf-bid iii(2006-2009) Bono Diez Mil (2010-)

Jam

aica

Programme of Advancement Through Health and Education (patH) (2001-)

Nic

arag

ua

Red de Proteccin Social (2000-2006)

Pana

m

Red de Oportunidades (2006-)

Para

guay

Tekopor (2005-)

Abrazo (2005-)

Rep

. D

om.

Programa Solidaridad (2005-2012)Progresando con Solidaridad(2012-)

Uru

guay

Tarjeta Uruguay Social (2006-)

panEs(2005-2007) Asignaciones familiares (2008-)

* Godoy (2004) reporta que en el perodo considerado entre 1995 y el 2000 se crearon otros siete programas de transferencias que se condicionaron a aspectos educativos; sin embargo, estas transferencias no fueron necesariamente en dinero. El programa de Beca Escolar de Mxico D. F. fue el que logr mayor reconocimiento, por ser el ms grande de todos.** Desde finales del 2014, el programa en Mxico cambi su denominacin a Prospera.*** Por diseo se estableca que este tena una estructura condicionada, pero en la prctica no se logr monitorear.

Fuente: adaptado de Maldonado et al. (2011) y CEpal (2014).



sin considerar (dfid, 2011). El dfid (2011) ha destacado que la multiplicidad de opciones en el diseo, en objetivos y en potenciales impactos ha limitado la comparacin de casos y dificultado el hallazgo de generalidades. Aun as, varios autores destacan que hay evidencia de que los pr

protección, producción, promoción: explorando sinergias entre protección social y fomento...

Economy & Finance