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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
FÁBIO RESENDE DE ARAÚJO
PROJETO CAFÉ DO TRABALHADOR COMO PROMOTOR DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DA UNIDADE NATAL-RN.
2012 NATAL, RN
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FÁBIO RESENDE DE ARAÚJO
PROJETO CAFÉ DO TRABALHADOR COMO PROMOTOR DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DA UNIDADE NATAL-RN. Dissertação de Mestrado apresentada como pré-requisito às exigências do Programa de Pós-Graduação em Administração para obtenção do grau de Mestre em administração. Orientador: Drª Maria Arlete Duarte de Araújo
2012 NATAL, RN
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FÁBIO RESENDE DE ARAÚJO
PROJETO CAFÉ DO TRABALHADOR COMO PROMOTOR DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:
AVALIAÇÃO DA EFICÁCIA DA UNIDADE NATAL-RN. Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, banca examinadora representada pelos seguintes membros:
BANCA EXAMINADORA
Orientador (a): Drª Maria Arlete Duarte de Araújo
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
2º membro (a): Drª Jomária Mata de Lima Alloufa
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
3° membro (a):Drª Rosa Maria Cortês de Lima
Universidade Federal de Pernambuco
Natal, ____ de _______________ de 2012
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À Dona Irani, Marilelly, Michelle e Thiago
por fazerem dessa jornada que é a vida, um passeio bem acompanhado.
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AGRADECIMENTOS
À fonte de vida, Deus, por ter concedido o dom vital para que este momento acontecesse. Obrigado por ter permitido essa jornada de crescimento a minha mente e ao meu espirito. À Dona Irani, minha mãe, meu bem mais preciso dessa vida. Obrigado por toda ter me acompanhado de todas as maneiras em mais este ciclo. Grato sou por me proteger, me amar e por ter aceitado minhas partilhas de angustias e vitórias. À Profª Drª Arlete Araújo, essa jornada tem a senhora como principal guia. Obrigado por ter me acolhido, ter tido paciência com as minhas limitações, com minha ansiedade, por ter acreditado que eu seria capaz desde o primeiro momento, e por ter feito esse caminho um crescimento para mim. Não poderia ter tido melhor orientadora. À Ingrid Bezerra, minha orientadora de graduação, que considero orientadora de vida. Não imagino este momento acontecendo sem que estivesse no meu caminho. Todos os caminhos podem até levar a um destino que já certo, com sempre me diz, mas sua presença foi absolutamente única na descoberta de que destino eu queria chegar. À Michelle Medeiros, Marielly Souza e Thiago Medeiros. Meus amados amigos, heranças preciosas dessa vida, sei que tive onde me aparar nesta jornada e em tantas outras. Não há como agradecer por um motivo, por um momento, você estão em toda minha vida. Das lamentações às comemorações, certamente conhecem a história deste trabalho em detalhes. À Fábia Vianna, que acompanhou tão de perto e com paciência a construção trabalho e as renuncias dele derivadas. Obrigado por ter feito esse sonho meu, nosso. Ao Programa de Pós Graduação em Administração da UFRN, em especial aos professores Antônio Sérgio, Jomária Alloufa, Djalma Freire Borges, Hironobu Sabo e Dinah Tinoco pelas valiosas contribuições a este trabalho em diferentes momentos. À Turma do mestrado 32 do PPGA, em especial Iris Pimenta, Diego Fiel, Wilton Pequeno, César Augusto, Carolina Ribeiro e Andersson Amaro. Pensei no início em ter colegas de disciplinas e sai com grandes amigos. Ao Departamento de Nutrição CCS/UFRN, em especial as minhas eternas professoras Célia Márcia, Annamaria Nóbrega, Gydienne Bandeira, Ângela Cardonha, Karla Suzanne, Larissa Seabra, Daline Fernandes e Vera Pinto. Agradeço pela formação que tive, a qual reconheço com um pouco mais de maturidade que foi excepcional. Grato sou pela preocupação e compreensão sempre sincera com meus passos acadêmicos. Aos usuários do Café do trabalhador, sempre prestativos e simpáticos. À SETHAS pelo apoio na realização desta pesquisa.
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Ver os filhos passarem fome é passar fome. Comer lixo é passar fome. Comer resto do prato dos outros é passar fome. Ter que se humilhar para receber uma cesta básica é passar fome. Trocar dignidade por comida é passar fome.
Flávio Valente
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RESUMO A avaliação das politicas públicas promotoras de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) trata-se de uma atividade multidisciplinar e de extrema relevância para a eficácia de ações de legitimação do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA). O presente estudo teve por objetivo principal avaliar a eficácia da unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador na promoção de SAN aos seus usuários. O referencial teórico esta apoiado na análise políticas públicas e nas dimensões do conceito de SAN (quantidade-regularidade e qualidade). Por meio de uma abordagem qualitativa, metodologicamente o trabalho tratou-se de uma avaliação de eficácia da unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador à luz dos pressupostos do conceito de SAN. A coleta de dados foi realizada por meio de pesquisa documental retrospectiva nos documentos oficiais do projeto, entrevistas semidirigidas com gestores envolvidos na sua implementação (representante da Secretária de Estado do Trabalho, da Habitação e da Assistência do RN – SETHAS e da empresa terceirizada), aplicação de questionário socioeconômico com os usuários da unidade, verificação da quantidade-regularidade e qualidade das refeições ofertadas durante 15 dias (ciclo do cardápio) através de formulário descritivo do cardápio e preenchimento de formulário do tipo check-list para verificação dos cumprimentos de boas práticas. Como métodos de análise, utilizou-se a análise de conteúdo, estatísticas descritivas e comparação aos parâmetros previamente estabelecidos pelo projeto. Como categorias de análise foram definidas arranjo organizacional, acesso, usuário, quantidade-regularidade dos alimentos e qualidade dos alimentos. Entre os principais resultados, constatou-se na categoria arranjo organizacional que a implementação do projeto desconsiderou critérios técnicos na escolha dos municípios e na distribuição quantitativa de refeições para cada localidade. Foi verificado que a avaliação das ações da empresa terceiriza pela SETHAS não vem sendo realizada. Observou-se na categoria acesso, que a unidade possui uma localização estratégica, porém insuficiência do espaço do refeitório. O principal entrave ao acesso econômico dos usuários é falta de um cadastro para os beneficiários. Na categoria Usuários, foi identificado que a clientela do projeto trata-se predominantemente de homens, com mais de 51 anos, baixa escolaridade, com renda inferior a 1 salário obtida através de emprego informal, que se locomovem até a unidade por meio de transporte coletivo, frequentando todos os dias de funcionamento motivados principalmente pelo preço. Sobre as refeições a categoria Quantidade-regularidade de alimentos evidenciou que o cardápio atende 95% das necessidades pretendida de energia, e que os feriados e finais de semana são períodos de interrompimento da regularidade da oferta das refeições. No tocante a categoria Qualidade dos alimentos, verificou-se que no aspecto nutricional existem no cardápio fontes alimentares ricas em sódio, nitratos e pobre em fibras. No aspecto higiênico-sanitário as principais limitações são ligadas ao manejo de resíduos, falta de controles da exposição do alimento preparado e inadequações da estrutura física. Os resultados e forma geral demostraram que o arranjo institucional dos órgãos vinculados ao projeto deve estabelecer uma sistemática de avaliação para que projeto se institua como promotor da SAN e supere estes entraves. PALAVRAS-CHAVES : políticas sociais, avaliação de políticas públicas, Fome Zero, restaurantes populares, segurança alimentar e nutricional
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ABSTRACT The evaluation of public policies that promote Food Security and Nutrition (FSN) it’s a multidisciplinary activity extremely relevant to the effectiveness of actions to legitimize the Human Right to Adequate Food (HRAF). This study aimed at assessing the effectiveness of the unit project Natal-RN Café do Trabalhador in promoting SAN to its users. The theoretical framework is based on the public and political and on the dimensions of the concept of FSN (quantity and quality-regularity). Through a qualitative approach, methodologically this was the work of an evaluation of efficiency of the unit Natal-RN of “Café do Trabalhador” project in light of the assumptions of the concept of SAN. Data collection was conducted through retrospective archival research in official documents of the project, semi-structured interviews with managers involved in its implementation (representative of the Secretary of State for Employment, Housing and Care of RN –SETHAS and third party), socioeconomic questionnaire applied to the users of the unit, check the amount, regularity and quality of meals offered for 15 days (menu routine) using the descriptive form menu and form filling type checklist for verification of compliance with good practices . Methods of analysis, we used content analysis, descriptive statistics and compared to previously established parameters for the project. As categories of analysis were defined organizational arrangement, access, user, food quantity-regularity and food quality. The results show that, it was found in the category arrangement that will implement the project dismissed technical criteria for choosing the districts and the quantitative distribution of meals for each location. It was found that the valuation of the shares of the company outsources technical SETHA has not been performed. We observed in the access category, the unit has a strategic location, but lack of space in the refectory. The main obstacle to economic access for users is the lack of a register for the beneficiaries. In the category of users, it was identified that the clientele of the project it is predominantly men, with more than 51 years, low education, earning wages less 1 obtained through informal employment, which they move up through the unit transport collective, go to all days of operation due primarily to price. About the meals category quantity-regularity of food showed that the menu serves 95% of the desired needs, and that holidays and weekends are periods of disrupting the regularity of supply of meals. Regarding the category of food quality, it was found that the nutritional aspect on the menu are food sources rich in sodium, nitrates and low in fiber. In the aspect of hygiene and sanitation are the main limitations related to waste management, lack of exposure controls of food prepared and inadequacies of the physical structure. The results showed that in general and the institutional arrangement of the organs attached to the project should establish a systematic evaluation project is to establish as a promoter of and FSN overcome these obstacles. KEY-WORDS: social policies, evaluation of public policy, Fome Zero, popular restaurants
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 01. Problemas mais frequentes encontrados na avaliação de políticas
públicas. 42
Quadro 02. Diferenciação semântica dos termos Eficácia, Eficiência e
Efetividade. 43
Quadro 03. Componentes da avaliação de programas públicos 44
Quadro 04. Determinantes da Segurança Alimentar e Nutricional nos diferentes
níveis de atuação pública 54
Quadro 05. Esquema da proposta da Estratégia Fome Zero 64
Quadro 06. Principais argumentações utilizadas nas críticas a EFZ 66
Figura 01: Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda Brasil 68
Quadro 07. Quadro síntese da avaliação do projeto Café do Trabalhador 75
Quadro 08. Tipos de componentes de programas públicos segundo Scheirer
(1994) 77
Figura 02. Proporção de famílias com renda familiar per capita inferior R$ 70,0
(extrema pobreza) por percentual em 2009. 83
Quadro 09. Gêneros adquiridos pela unidade Natal-RN do Projeto Café do
Trabalhador 90
Quadro 10. Atendimento das características da localização da unidade Natal-RN
do Projeto Café do Trabalhador segundo 92
Figura 03. Porcentagem de evocação das categorias no teste de associação de
palavras com os usuários do Projeto Café do Trabalhador 100
Quadro 11. Descrição geral da composição do desjejum ofertado pelo Projeto
Café do Trabalhador, na unidade de Natal-RN 110
Quadro 12. Comparação das recomendações da Estratégia Global da OMS
(2004) e as ocorrências na unidade Natal do projeto Café do Trabalhador 111
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LISTA DE TABELAS
Tabela 01. Prevalência de déficit de peso, de excesso de peso e de obesidade na
população com 20 anos ou mais de idade, de acordo com os critérios da
Organização Mundial da Saúde - OMS, por sexo, segundo as classes de
rendimento total e a variação patrimonial mensal familiar per capita - Brasil -
período 2008-2009
52
Tabela 02. Distribuição do número de desjejum oferecido pelo projeto Café do
Trabalhador no Rio Grande do Norte. 72
Tabela 03. Indicadores de incidência de pobreza extrema nos municípios onde
estão localizadas as unidades do projeto Café do Trabalhador 84
Tabela 04. Dados referentes a pesquisa mercadológica realizada pela SETHAS
para definir valor unitário de refeição proposto para licitação do projeto Café do
Trabalhador
86
Tabela 05. Estimativa da distribuição de custos da refeição do Café do
Trabalhador segundo assessória técnica da SETHAS 86
Tabela 06. Dados referentes a pregão eletrônico realizado pela SETHAS para
definir empresa contratada para o projeto Café do Trabalhador. 87
Tabela 07. Distribuição de idade dos usuários entrevistados no Projeto Café do
Trabalhador 95
Tabela 08. Perfil socioeconômico dos usuários da unidade Natal-RN do Projeto
Café do Trabalhador 96
Tabela 09. Rendimento Mensal médio domiciliar per capita (salario mínimo) da
população idosa do RN. 97
Tabela 10. Informações sobre os usuários da unidade Natal-RN do Projeto Café
do Trabalhador 98
Tabela 11. Porcentagem de frequência de citação pelos usuários das categorias
associadas ao termo “Café do Trabalhador” 99
Tabela 12. Porcentagem de adequação dos itens obrigatórios para cumprimento
da RDC 216 pela empresa terceirizada pelo Projeto Café do Trabalhador 118
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LISTA DE SIGLAS
CEASA-RN - Central de Abastecimento do Rio Grande do Norte S.A.
CODES – Coordenação de Operações de Desenvolvimento Social
CONSEA - Conselho Nacional de Segurança Alimentar
CS - Comunidade Solidária
DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público
DCNT - Doenças Crônicas Não Transmissíveis
DHAA - Direito Humano à Alimentação Adequada
DTA - Doenças Transmitida por Alimentos
EBIA - Escala Brasileira de Insegurança Alimentar
EFZ - Estratégia Fome Zero
IA - Insegurança Alimentar
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IBOPE - Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada
LEP - Linha de Extrema Pobreza
LOSAN - Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional
LP - Linha de Pobreza
MEIOS- Movimento de Integração e Orientação Social
MESA - Ministério Extraordinário para Segurança Alimentar e o Combate à Fome no Brasil
MST - Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
MTD - Movimento dos Trabalhadores Desempregados
NGP - Nova Gestão Pública
ODM - Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
PAT - Programa Alimentação do Trabalhador
PCFM - Plano Nacional de Combate à Fome e à Miséria
PNAD - Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílios
PNAE - Programa de Alimentação Escolar
PNSAN - Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
PRONAF - Fortalecimento da Agricultura Familiar Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar
PRONAN - Plano Nacional de Alimentação e Nutrição
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SAN - Segurança Alimentar e Nutricional
SAPS - Serviço de Alimentação da Previdência Social
SETHAS - Secretária de Estado do Trabalho, da Habitação e da Assistência
TCLE - Termo de Consentimento e Livre Esclarecimento
UAN - Unidade de Alimentação e Nutrição
VET - Valor Energético Total
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 16
2 REFERÊNCIAL TEÓRICO ....................................................................................... 25
2.1 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS................................................................... 25
2.1.1 A Nova Gestão Pública no contexto da Reforma do Estado............................... 25
2.1.1.1 Os entraves de institucionalização do gerencialismo e suas práticas na
administração pública brasileira.................................................................................
29
2.1.2 Análise de políticas públicas quanto campo de conhecimento científico:
pressupostos teóricos e metodológicos..........................................................................
32
2.1.2.1 Análise de Políticas Públicas: modelos e suas perspectivas ideológicas............... 32
2.1.2.2 Analise sequencial: as etapas da política pública.................................................. 34
2.1.2.2.1 A inserção de um problema público na agenda e a formulação de políticas
públicas. ..........................................................................................................................
35
2.1.2.2.2 O processo de implementação .......................................................................... 37
2.1.2.2.3 A avaliação de políticas públicas....................................................................... 38
2.2 SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: DO CONCEITO
EM PERMANENTE EVOLUÇÃO À EFETIVA AÇÃO PÚBLICA............................. 46
2.2.1 O conceito de Segurança Alimentar e Nutricional no contexto
contemporâneo brasileiro................................................................................................ 47
2.2.2 O conceito de Segurança Alimentar e Nutricional em ação pública: a
evolução das políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil................... 55
2.2.3 Uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional para o Brasil: as
potencialidades e limitações da Estratégia Fome Zero ....................................... 62
2.2.3.1 O projeto Café do Trabalhador.............................................................................. 70
3. METODOLOGIA .............................................................................................. 74
3.1 TIPO DE ESTUDO.............................................................................................. 76
3.2 CAMPO DA PESQUISA...................................................................................... 76
3.3 SUJEITOS DA PESQUISA.................................................................................. 76
3.4 MÉTODOS E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS............................... 76
3.5 COLETA DE DADOS......................................................................................... 78
3.6 ANÁLISE DOS DADOS..................................................................................... 78
3.6.1 Pesquisa documental e Entrevistas semiestruturadas........................................ 79
3.6.2 Teste de associação de palavras...................................................................... 79
14
3.6.3 Questionário socioeconômico com os usuários............................................... 80
3.6.4 Formulário para avaliação de quantidade e qualidade do desjejuns............... 80
3.6.5 Lista de verificação de procedimentos de boas práticas.................................. 80
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO................................................................................ 81
4.1 ARRANJO ORGANIZACIONAL.............................................................................. 81
4.1.1 Concepção do projeto Café do Trabalhador........................................................ 81
4.1.2 Caracterização dos municípios escolhidos para o projeto................................. 82
4.1.3 Processo licitatório da empresa terceirizada........................................................ 85
4.1.4 Competências das partes envolvidas no arranjo organizacional........................ 88
4.1.5 Formas de execução (monitoramento e avaliação do projeto)........................... 89
4.2 ACESSO..................................................................................................................... 91
4.2.1 - Acesso físico ......................................................................................................... 92
4.2.1 - Acesso econômico.................................................................................................. 93
4.3 USUÁRIOS ................................................................................................................ 94
4.3.1 Perfil socioeconômico dos usuários do projeto Café do Trabalhador............... 94
4.3.2 Percepção dos usuários sobre o projeto Café do Trabalhador.......................... 98
4.3.2.1 Categoria Preço................................................................................................. 100
4.3.2.2 Categoria Cardápio................................................................................................ 101
4.3.2.3 Categoria Assistencialismo................................................................................... 102
4.3.2.4 Categoria Público Alvo.......................................................................................... 103
4.3.2.5 Organização do Restaurante.................................................................................. 104
4.3.2.6 Ampliação/Continuidade do projeto..................................................................... 105
4.3.2.7 Praticidade/Comodidade....................................................................................... 106
4.3.2.8.Governo................................................................................................................. 106
4.3.2.9.Renda..................................................................................................................... 107
4.3.2.10 Socialização........................................................................................................ 107
4.4 QUANTINDADE-REGULARIDADE DOS ALIMENTOS...................................... 109
4.5 QUALIDADE DOS ALIMENTOS............................................................................. 111
4.5.1 A qualidade nutricional do desjejum ofertado pelo projeto Café do
Trabalhador ..................................................................................................................... 111
4.5.1 1 - Educação nutricional......................................................................................... 112
15
4.5.2 Diagnóstico avaliativo da qualidade higiênico-sanitária das refeições
ofertadas pela unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador ..........................
113
4.5.2.1 Edificações, instalações, móveis e utensílios......................................................... 114
4.5.2.2 Higienização de instalações, equipamentos, móveis e utensílios.................... 115
4.5.2.3 Controle integrado de pragas e vetores.................................................................. 115
4.5.2.4 Abastecimento de água......................................................................................... 115
4.5.2.5 Manejo de resíduos .............................................................................................. 115
4.5.2.6 Manipuladores ...................................................................................................... 116
4.5.2.7 Matérias-Primas, Ingredientes e Embalagens........................................................ 116
4.5.2.8 Preparação do alimento.......................................................................................... 116
4.5.2.9 Exposição ao consumo do alimento preparado...................................................... 117
4.5.2.10 Documentação e registro..................................................................................... 117
4.5.2.11 Responsabilidade................................................................................................. 117
5.0 CONCLUSÃO............................................................................................................ 119
REFERÊNCIAS............................................................................................................... 123
APÊNDICE 1 ROTEIRO DE ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DA
SETHAS........................................................................................................................... 131
APÊNDICE 2 ROTEIRO DE ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DA
EMPRESA TERCEIRIZADA........................................................................................... 133
APÊNDICE 3 QUESTIONÁRIO DO PERFIL DO USUÁRIO DO PROJETO CAFÉ
DO TRABALHADOR............................................................................................... 135
APÊNDICE 4 PLANILHA DE VERIFICAÇÃO DO CARDÁPIO OFERTADO
PELO PROJETO CAFÉ DO TRABALHOR................................................................... 137
APÊNDICE 5 LISTA DE VERIFICAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ELABORADA A
PARTIR DA RDC 216/2004 DA ANVISA................................................................ 138
APÊNDICE 6 CATEGORIAS E SUBCATEGORIAS DO TESTE DE
ASSOCIAÇÃO DE PALAVRAS.............................................................................. 145
APÊNDICE 7 RESUMO DO CARDÁPIO OFERTADO NA UNIDADE NATAL-RN DO PROJETO CAFÉ DO TRABALHADOR COM CONVERSÕES EM KCAL PELO GUIA ALIMENTAR PARA POPULAÇÃO BRASILEIRA (2005)....................
148
ANEXO 1 CARTA DE ANUÊNCIA DA SETHAS..................................................... 149
ANEXO 2 FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO DO MEIOS................................... 150
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1 INTRODUÇÃO
No campo das políticas públicas a temática da alimentação e nutrição ganhou
notoriedade nas últimas duas décadas devido às suas implicações diretas para o
desenvolvimento do país. A experiência brasileira de priorizar o combate à fome não pode ser
vista apenas como uma política compensatória, mas como uma política necessária para a
inserção de mecanismos que garantam a exigibilidade do Direito Humano à Alimentação
Adequada (DHAA) através de ações especificas de Segurança Alimentar e Nutricional
(SAN).
Um dos conceitos mais importante para compreensão do DHAA é o de
indivisibilidade. Para Takagi e Belik (2006) o sistema de proteção social institucionalizado
pelo Estado deve respeitar, proteger, promover e prover uma série de direitos, sendo a
alimentação um dos mais básicos de todos. Dessa forma os direitos não são concorrentes, mas
complementares. Sem o DHAA – reconhecido como direito social por meio da Emenda
Constitucional nº 64 de 04 de fevereiro de 2010 existe a inviabilização do acesso à educação,
liberdade, saúde, trabalho, moradia entre outros direitos humanos previstos na Constituição
Federal.
Segundo Leão e Rancine (2011) a alimentação como um direito social
demandará uma ampla revisão da ação do Estado em relação às políticas de segurança
alimentar e nutricional e de todas as políticas de seguridade social, de modo a instituir que
qualquer pessoa que tenha, por qualquer motivo, dificuldade de acesso à alimentação
adequada possa responsabilizar o governo se esse direito não for atendido.
O Brasil tem se apoiado em um conjunto de políticas sociais estruturadas e de
alcance nacional, sendo uma forte característica a alta capilaridade das ações. A criação de
políticas estruturantes foi fundamental para progressivos avanços nessa área, embora esteja
claro que o problema da fome persiste em determinados grupos sociais e regiões geográficas e
deve continuar a ser foco de políticas específicas e emergenciais. Alcançar mais de 5.500
municípios de um país de dimensão continental apenas se tornará possível se houver uma
eficaz coordenação nos níveis de governo federal, estadual e municipal.
O combate à fome em diversos níveis é associado à promoção da SAN definida
como a garantia a todos de condições de acesso a alimentos básicos (inclusive água) de
qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente, sustentável e sem comprometer
outras necessidades básicas como saúde, educação, moradia, trabalho, lazer etc., com a
adoção de práticas alimentares que respeitem a soberania alimentar do país e contribuam para
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uma existência digna em um contexto de desenvolvimento integral da pessoa humana
(BRASIL, 2005). A Segurança Alimentar e Nutricional – SAN constitui-se um dos maiores
desafios dos dias atuais, configurando-se como um dos temas estratégicos para o
desenvolvimento social, econômico, político e ambiental das nações em todo o mundo,
principalmente nos países em processo de desenvolvimento como é o caso do Brasil.
A inserção deste tema na agenda do governo federal brasileiro é fruto de uma
ampla mobilização social a partir da criação do Serviço de Alimentação da Previdência Social
(1947) até a definição, em 2003, da Estratégia Fome Zero (EFZ) que configurou-se como a
expressão do processo de desenvolvimento das políticas de SAN no país.
Desde sua criação em 2003, a EFZ passou a ter notoriedade por possuir uma
proposta desafiadora de combate à fome e seus determinantes estruturais, visando à
erradicação da insegurança alimentar grave na população brasileira. Após quase 10 anos do
seu lançamento, hoje, constituído por cerca de 30 políticas1 e 60 programas alcança
repercussão internacional, sendo avaliada positivamente pelo Presidente da Republica no
Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio em
2010 ao afirmar: “A mobilização da sociedade civil em torno do Programa Fome Zero, em
nosso primeiro Governo, conferiu a legitimidade necessária para recolocar a segurança
alimentar no topo da agenda do Estado brasileiro” (BRASIL, 2010b, p. 9).
Considerando que o combate à insegurança alimentar e nutricional não pode
ser obtido pelo acionamento do instrumental de ações próprias de um único setor (saúde ou
agricultura) os princípios da Estratégia Fome Zero (EFZ) têm por base a transversalidade e
intersetorialidade das ações estatais nas três esferas de governo; no desenvolvimento de ações
conjuntas entre o Estado e a sociedade; na superação das desigualdades econômicas, sociais,
de gênero e raça; na articulação entre orçamento e gestão e de medidas emergenciais com
ações estruturantes e emancipatórias. Com o lançamento da EFZ em 2003, também foi criado
um ministério específico para o tema: o Ministério Extraordinário para Segurança Alimentar e
o Combate à Fome no Brasil (MESA) que passou a ser Ministério do Desenvolvimento Social
1 Principais políticas da Estratégia Fome Zero e suas respectivas dimensões segundo Leão e Rancine (2011): Dimensão Disponibilidade de Alimentos Fortalecimento da Agricultura Familiar Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF, Aquisição de Alimentos da Agricultura Família, Modernização do Mercado Hortigranjeiro, Reforma Agrária, Pesca e Aquicultura); Dimensão Gastos com Alimentação (Bolsa-Família, Benefício de Prestação Continuada, Previdência Social, Política de Reajuste do Salário Mínimo); Dimensão Acesso à Alimentação (Distribuição de Alimentos a Grupos Específicos, Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias, Bancos de Alimentos, Cisternas, Programa de Alimentação do Trabalhador); Dimensão Saúde (Suplementação de Ferro e Vitamina A, Saúde da Família, Agentes Comunitários de Saúde, Imunização, Saneamento Básico) Dimensão Educação (Combate ao Analfabetismo, Política de Educação Básica).
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e Combate a Fome posteriormente. Este ministério junto com outras áreas (saúde, educação,
trabalho e Emprego, agricultura, pecuária e abastecimento entre outros), articula políticas
sociais para o acesso a alimentos em qualidade e quantidade suficiente de forma digna e
sustentável.
A mobilização social em torno da problemática da SAN institucionalizadas
pelas Conferências Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional ocorridas em 1994, 2004,
2007 e 2011 culminaram na criação de marcos legais que estabelecem o DHAA como um
direito social no Brasil. O arcabouço legal que viabiliza mecanismos de realização do DHAA
é constituído pela Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN) de 15
setembro de 2006, pela Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN)
criada através do Decreto nº 7.272 de 25 de agosto de 2010 e pela Emenda Constitucional nº
64 de 04 de fevereiro de 2010.
Segundo um dos seus idealizadores, Belik (2003), a EFZ está estruturada em
três eixos: ações estruturais voltadas para o combate às causas profundas da fome e da
pobreza, como ações de geração de emprego e renda, previdência social universal, incentivo à
agricultura familiar, alfabetização de adultos, reforma agrária, bolsa-família e específicas, que
são aquelas que atuam diretamente no enfrentamento de situações de insegurança alimentar de
segmentos específicos da sociedade, como por exemplo, a ampliação do Programa
Alimentação do Trabalhador (PAT), o combate à desnutrição infantil e materna, a vigilância
sanitária, a educação alimentar e a ampliação da merenda escolar. São ainda propostas
políticas locais que estão ao alcance dos governos estaduais e municipais junto com a
sociedade civil organizada e que consideram diferenças entre as áreas rurais e urbanas,
representadas pelos programas para as áreas metropolitanas como restaurantes populares,
bancos de alimentos, modernização dos equipamentos de abastecimento e programas para
áreas rurais, como apoio à agricultura familiar e à produção para o auto-consumo.
Dentre as principais políticas locais do EFZ está o programa Restaurantes
Populares que tem como objetivo apoiar a implantação e modernização de restaurantes
públicos populares gerenciados pelo setor público municipal/ estadual, visando a ampliação
da oferta de refeições prontas saudáveis e a preços acessíveis, reduzindo assim, o número de
pessoas em situação de insegurança alimentar. É prioritariamente direcionado a trabalhadores
urbanos, desempregados e população de baixa renda em estado de insegurança alimentar que
fazem refeições fora do domicílio (PAES-SOUZA; VAITSMAN, 2007)
No Estado do Rio Grande do Norte desde 2008 dentro das ações locais da EFZ
vem sendo implementando o projeto Café do Trabalhador pela Secretária de Estado do
19
Trabalho, da Habitação e da Assistência Social (SETHAS) cujo objetivo principal é o
fornecimento de refeições tipo desjejum aos trabalhadores de baixa renda, elaboradas por
empresa especializada, atendendo aos critérios de higiene alimentar. Atualmente, este projeto
contempla seis cidades no Estado do RN - Mossoró, Assú, Angicos, Ceará Mirim, João
Câmara e Natal e até o ano de 2010 teve o acompanhamento gerencial do Movimento de
Integração e Orientação Social (MEIOS), em 2011 com avaliação pelo próprio Estado. A
meta mensal é de 17 mil refeições nos seis municípios, disponibilizadas ao valor de R$ 0,30 a
unidade. A empresa terceirizada que realiza a produção dos desjejuns foi escolhida através de
licitação pública (MEIOS, 2009).
O projeto Café do Trabalhador se propõe a possibilitar à população de baixa
renda e/ou em situação de exclusão social, um desjejum com padrão nutricional de qualidade
e com um valor monetário que não comprometa o salário mensal. Os objetivos específicos do
projeto são: instalar uma unidade de alimentação para desjejum, onde se concentra o maior
fluxo de passageiros que vêm de transporte urbano coletivo e trem; prestar assistência
alimentar aos trabalhadores de baixa renda, contribuindo desta forma para a política de
segurança alimentar; reduzir os índices de absenteísmo e acidentes de trabalho decorrentes da
má alimentação dos trabalhadores; fornecer diariamente desjejuns, adotando um cardápio
variado para atender a necessidade calórica, respeitando os hábitos alimentares da região;
oferecer ao trabalhador um ambiente agradável, higiênico e confortável na qual possa fazer
sua refeição com dignidade e promover orientação e educação nutricional como forma de
prevenção e manutenção da saúde. (SETHAS, 2004)
Considerando que o projeto Café do Trabalhador objetiva o combate à
insegurança alimentar através do acesso a alimentos, o desafio de realizar a avaliação deste
tipo de ação pública requer métodos de caráter multidisciplinar, centrados na análise da gestão
dos processos que pretendem promover as dimensões da SAN (quantidade, qualidade e
regularidade).
A avaliação das políticas de SAN ainda não é uma prática dos governos,
comprometendo assim toda sua proposta. Normalmente apenas a abrangência do número de
beneficiados é utilizada como parâmetro de avaliação dos impactos da ação. A análise de
políticas públicas é um instrumento de avaliação da ação pública que tem influência direta no
processo decisório. É definida por Mény e Thoenig (1989) como um processo de investigação
multidisciplinar, sistemático, designado para criar julgamentos críticos e comunicar
informações que apresentam utilidade para compreender e aperfeiçoar políticas.
20
Considerando o aspecto multidimensional da problemática é necessário
avaliações transdisciplinares, onde várias ciências contribuam com indicadores para mensurar
a efetividade das estratégias de implementação da política de SAN. Castro (2010) menciona
que a criação de grupos ou projetos multiprofissionais e interinstitucionais com objetivo de
investigar as políticas de SAN pode trazer benefícios para compreensão tanto do conceito da
SAN quanto de suas dimensões e aplicabilidade.
Devido à amplitude do conceito de SAN existe grande dificuldade para
mensurar tal condição na população. Segundo Pérez-Escamilla e Segall-Corrêa (2008)
existem cinco métodos comumente empregados em inquéritos nacionais: 1) método da Food
and Agriculture Organization on the United Nations (Organização das Nações Unidas para
Agricultura e Alimentação) de calculo de disponibilidade calórica diária per capita; 2) cálculo
do rendimento mínimo para o consumo alimentar e não alimentar; 3) cálculo do consumo
alimentar – como os recordatórios quantitativos das ultimas 24 horas, frequência de consumo
alimentar ou quantificação dos gastos familiares com aquisição de alimentos; 4)
antropometria: mensuração de medidas físicas da população; 5) escalas psicométricas do
acesso familiar aos alimentos, por exemplo, a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar
(EBIA).
As escalas de medida direta de insegurança alimentar (IA), como o EBIA,
fornecem informações estratégicas para a gestão de políticas e programas sociais porque
permitem identificar e quantificar os grupos sociais em risco de IA. Este tipo de escala é uma
ferramenta com satisfatória relação custo-benefício que vem sendo usada em vários países
desde a década de 1990 (BRASIL, 2010). O conceito de IA empregado pela escala engloba
desde a percepção de preocupações diante da incerteza de ter o que comer até relatos de
privação de consumo de alimentos. Este instrumento permite a medida direta, com base na
referência dos entrevistados através de uma escala unidimensional da percepção de IA.
(MARÍN-LEÓN et al., 2005).
Segundo Correia (2007) os níveis de gravidade da situação de IA apresentam
uma progressão de variáveis, que dentre outras vai desde a preocupação futura para adquirir
alimentos (leve) até situações extremas de grupos mais vulneráveis como crianças não se
alimentarem por um dia inteiro (grave).
Com relação aos indicadores de SAN da Pesquisa Nacional de Amostragem
por Domicílios (PNAD) em 2004, o Estado do Rio Grande do Norte apresenta percentuais
elevados, com a maior parte da população (60,43%) em situação de algum nível de IA. Em
situação de IA grave no RN o elevado percentual de 13,85%, indica que essa parcela dos
21
domicílios sofre privação de alimentos por um dia inteiro atingindo grupos vulneráveis como
crianças. No RN, os resultados percentuais são em todos os níveis de IA maiores que os
resultados nacionais.
Com relação ao interesse da comunidade acadêmica sobre o assunto SAN,
Prado et al. (2010) em um estudo sobre a pesquisa cientifica do tema, através do Diretório dos
Grupos de Pesquisa no Brasil, constataram que predominam grupos da área de ciência e
tecnologia de alimentos mais voltados para a qualidade de alimentos, numa visão mais restrita
e focada na produção para comercialização, seguido por grupos da área da saúde que
discutem os aspectos nutricionais da população. Na área de humanidades há um pequeno
grupo que discute formulação e implementação de políticas públicas, ações, intervenções de
SAN nos planos nacional, regional e local, demostrando identidade com uma perspectiva mais
ampliada do componente alimentar da SAN ressaltando os aspectos políticos, econômicos e
sociais.
Neste mesmo estudo, notou-se maior interesse da comunidade cientifica neste
tema nos períodos entre 2000 e 2004 (período do início da implementação da EFZ). No
conjunto o Diretório dos Grupos de Pesquisa no Brasil cresceu 1,6 vezes, enquanto os grupos
de SAN 8,2 vezes. Os grupos que mencionam SAN ainda representam uma pequena parcela
dos que compõe o diretório frente à grandiosidade e intersetorialidade do tema no Brasil.
Assim, considerando todos estes elementos e dificuldades é possível realizar
uma avaliação formativa do projeto Café do Trabalhador correlacionando os objetivos às
ações que estão sendo desenvolvidas para verificar à luz das dimensões da SAN se o projeto é
eficaz como promotor de SAN aos seus usuários. Para execução da pesquisa, dentre os seis
municípios onde ficam as unidades do projeto foi escolhida a localizada em Natal-RN por
concentrar maior população (803.739 pessoas) e também o maior número de pessoas vivendo
em situação de extrema pobreza, ou seja, com renda per capita mensal de até setenta reais
(36.661 pessoas) segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no
Censo 2010. Considerando a correlação de pobreza e insegurança alimentar, a unidade
escolhida é a que apresenta o maior contingente populacional em condições de
vulnerabilidade social. Outrossim, é a unidade que possui o maior número de refeições
distribuídas (300 refeições). Portanto, esta pesquisa se propõe a responder o seguinte
questionamento: o Projeto Café do Trabalhador promove de forma eficaz a seus usuários da
unidade Natal-RN segurança alimentar e nutricional?
Para responder ao problema de pesquisa, foram definidas com base nos
objetivos geral e específicos do projeto e nos determinantes da SAN, as seguintes categorias
22
de análise: arranjo organizacional, acesso, usuários, quantidade-regularidade de alimentos e
qualidade dos alimentos.
A compreensão é de que a configuração do arranjo organizacional adotado, a
política de acesso, a qualificação do usuário, a quantidade-regularidade e qualidade dos
alimentos servidos em conformidade com os objetivos do projeto devem levar à promoção
dos determinantes da SAN- quantidade-regularidade e qualidade das refeições permitindo
assim que o projeto seja avaliado positivamente como uma política pública capaz de
promover de forma eficaz a SAN aos usuários da unidade situada na cidade do Natal.
O projeto ainda tem como objetivo específico “Reduzir os índices de
absenteísmo e acidentes de trabalho decorrentes da má alimentação dos trabalhadores” mas,
em virtude de sua análise ser possível apenas em uma avaliação de impacto, a presente
pesquisa ao definir-se por uma avaliação formativa não se deteve ao estudo deste ponto.
Para operacionalizar o trabalho de investigação foi formulado um conjunto de
questões que devem levar à resposta do problema na medida em que articuladas possibilitarão
uma visão ampliada do objeto.
Considerando a categoria Arranjo organizacional, as questões de pesquisa formuladas foram:
1. Qual a concepção do projeto?
2. Quais são as competências da SETHAS e da empresa terceirizada no projeto Café do
Trabalhador?
3. Quais são as vantagens e desvantagens de terceirizar a produção de refeições?
4. Quais são os critérios de seleção e renovação da empresa terceirizada?
5. Como o projeto é monitorado e avaliado?
As questões formuladas para a categoria Acesso foram:
1. Quais os critérios para escolha dos municípios e suas respectivas quantidades de
refeições?
2. Quais os requisitos de elegibilidade para os usuários?
3. Existe uma política de ampliação do acesso?
4. Quais são os mecanismos de divulgação do projeto?
23
Considerando a categoria referente aos Usuários as questões foram:
1. Quais são as formas de elegibilidade e seleção dos beneficiários?
2. Qual o perfil socioeconômico dos usuários reais?
3. Que percepção os usuários possuem do projeto?
Os questionamentos referentes à Quantidade-regularidade dos alimentos foram:
1. Existe oferta continua de alimentos aos usuários?
2. A meta nutricional da refeição do projeto Café do Trabalhador é atingida?
3. Os usuários são atendidos com regularidade considerando dias e horários de
funcionamento?
4. Qual é a frequência que os usuários vão até o projeto?
Já as questões pertinentes à Qualidade das refeições foram:
1. A composição do cardápio contribui para promoção de uma alimentação saudável?
2. São realizadas atividades de educação nutricional? Com que frequência?
3. Qual o estado de higiene de edificações, instalações e utensílios utilizados na
manipulação das refeições?
4. Em que condições de higiene e segurança a refeição do projeto é produzida,
transportada e distribuída?
Definidos o problema e as questões de pesquisa o objetivo geral é avaliar a
eficácia da unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador no Rio Grande do Norte na
promoção de SAN aos seus usuários tendo como objetivos específicos:
a. analisar a funcionalidade do arranjo organizacional (SETHAS e empresa terceirizada) na
implementação do projeto Café do Trabalhador
b. averiguar se a clientela do projeto se trata de uma população de baixa renda
c. verificar se o projeto viabiliza o acesso a alimentos de forma regular;
24
d. averiguar se os alimentos são ofertados regularmente em termos quantitativos de forma
adequada atendendo às necessidades nutricionais dos usuários;
e. averiguar se a qualidade nutricional dos alimentos ofertados pelo projeto favorece uma
alimentação saudável;
f. identificar a presença de atividades de educação alimentar e nutricional como forma de
prevenção e manutenção da saúde;
g. examinar se o projeto oferta alimentos de qualidade do ponto de vista higiênico-sanitário;
Entre as razões teóricas que tornam importante a realização desta pesquisa,
primeiramente se destaca a escassez de estudo das políticas de alimentação de forma
interdisciplinar, em especial, na esfera estadual, objeto deste trabalho. Em segundo lugar, a
metodologia proposta neste estudo poderá ser ferramenta para o monitoramento e avaliação
de políticas similares.
Este trabalho está estruturado em seis capítulos, incluindo esta introdução que
apresenta o tema da pesquisa, objeto de estudo e a relevância deste trabalho. O segundo
capítulo trata do referencial teórico em duas principais subseções: a primeira sobre a análise
de políticas públicas no contexto da Reforma do Estado seguido de uma abordagem sobre os
pressupostos teóricos e metodológicos da análise de políticas públicas enquanto campo de
conhecimento cientifico; a segunda subseção do referencial teórico aborda os conceitos
referentes a SAN, discutindo a evolução do conceito, o histórico das ações de SAN no Brasil
e análise das potencialidades e limitações da Estratégia Fome Zero e por fim o projeto Café
do Trabalhador. No terceiro capítulo são detalhados os procedimentos metodológicos. O
quarto capítulo descreve os resultados ordenados pelas categorias de análise: arranjo
organizacional, acesso, usuários, quantidade-regularidade de alimentos e qualidade de
alimentos. Por fim, considerações finais do estudo.
25
2 REFERÊNCIAL TEÓRICO
O presente estudo realiza uma investigação sobre a eficácia do projeto Café do
Trabalhador como uma política de SAN no Estado do Rio Grande do Norte.
Como pressupostos teóricos são discutidos referenciais sobre a Nova Gestão
Pública (NGP) no contexto da Reforma do Estado e as fases da política pública que
materializam a ação com destaque na fase da avaliação. Em um segundo momento discute-se
o conceito de SAN, a evolução das principais políticas públicas relacionadas ao tema no
Brasil e aspectos relevantes da implementação do projeto Café do Trabalhador.
2.1 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Políticas públicas são definidas por Dye (1984) como o que o governo escolhe
fazer ou não. Mény e Thoenig (1989) acrescentam a esta definição que se trata de um
conjunto de atos e não atos engajados por uma autoridade pública diante a um problema
público ou em um setor de sua competência, gerando um produto de atividades que possui
legitimidade governamental.
A avaliação destas ações recai sob um subcampo de conhecimento da análise
de políticas públicas: a avaliação de políticas públicas. Este é um dos instrumentos mais
importantes para o funcionamento do setor público, pois possibilita a correção e/ou
manutenção da ação implementada ao tempo em que cria as condições de responsabilização
do gestor público. Pois é um forte medidor de eficácia, sendo um instrumento indispensável
ao governo para aferir os resultados de ações públicas e propiciar maior fundamentação no
processo de tomada de decisão. Esta prática busca se instituir por uma série de mudanças
recentes no papel do Estado na sociedade.
2.1.1 A Nova Gestão Pública no contexto da Reforma do Estado
As políticas sociais visam inserção da camada menos favorecida
financeiramente da sociedade num padrão aceitável de vida, através de ações compensatórias,
Devido a este impacto, estas possuem relevância social e se estabelecem como necessárias.
Segundo Mény e Thoenig (1989) o crescimento de políticas sociais é fruto das transformações
econômicas do capitalismo. Os autores mencionam que à medida que o capitalismo
26
transforma e revoluciona os modos de relações sociais, o Estado passa a ser caracterizado,
principalmente no século XX, como agente privilegiado de mudança. O nascimento do
Wellfare State moderno (Estado do Bem Estar Social) após a Segunda Guerra Mundial nos
países europeus inicia a intervenção pública na proteção dos direitos sociais universais sem
condicionalidades. Consequência da expansão do capitalismo após a revolução industrial, o
Estado do Bem Estar Social traz uma transformação do Estado a partir da sua própria
estrutura, funções e legitimidade. (STEPHANOU, 2005).
Concepções neoliberais se contrapõem a esta visão que o Estado deva ser
agente transformador da sociedade no sistema capitalista. Para Faleiros (2003) essa ênfase
possui três grandes orientações. A primeira é representada pela ideia que o Estado deve ser
mínimo e o mercado deve ter seu papel ampliado na regulação das questões sociais, pois as
atribuições de desenvolvimento de ações sociais seriam do setor privado ou de parceiras com
organismos privados, filantrópicos e comunitários. A segunda acrescenta que o estímulo à
ampliação do mercado deve ser dado pela diminuição dos impostos, desregulamentação,
elevação da taxa de juros entre outros mecanismos de uma nova política econômica que leve o
Estado a se desfazer dele mesmo. Por fim, a terceira orientação aponta para uma economia
globalizada, favorecendo a economia de exportações e fortalecendo a economia internacional,
levando a perda da ideia de Estado nacional, e pregando regras únicas mesmo diante das
discrepâncias históricas das nações que perpetuam a pobreza em boa parte do planeta.
Estas concepções de favorecimento à acumulação capitalista, juntamente com o
crescimento das atribuições sociais oriundas do Wellfare State somado aos fatores de ordem
econômica e fiscal contribuíram para a crise do Estado. Subirats (1994) define a crise em três
dimensões: politico-ideológica, econômica e gerencial. A dimensão politico-ideológica
representa a transferência das atribuições sociais do Estado para o mercado, resultando em um
Estado mínimo, colocando o Wellfare State que nem se instituiu em crise. A dimensão
econômica, com ajustes fiscal de forma tanto externa como interna e a dimensão gerencial
decorrente da sobrecarga da máquina estatal, oriunda do crescimento de atribuições sociais do
Wellfare State antes negligenciadas e da sua baixa performance organizacional.
Trevisan e Van Bellen (2008) observam que neste contexto descrito o Estado
passou a ser questionado quanto o real efeito das suas ações interventoras na realidade social.
Bresser-Perreira (2002) complementa ao dizer que o Estado passava a ter escassez de recursos
e proporcionalmente, perdia sua autonomia financeira, suas limitações gerenciais apareciam
27
cada vez mais. Na crise de governança2 o Estado tido como agente de desenvolvimento da
sociedade, passava a ser o obstáculo na sobrevivência dos indivíduos. Eram necessárias
intervenções expressivas para corrigir as distorções provocadas pelo excessivo crescimento
das suas atribuições.
Rezende (2002) descreve que esta série de alterações na maneira de administrar
o Estado para superação da crise são política públicas denominadas reformas gerenciais cujo
objetivo é elevação da performance do Estado burocrático. Nestas reformas os governos
formulam políticas e programas governamentais com o intuito de criar condições necessárias
para elevação da sua perfomace e como consequência obter ganhos de eficiência, efetividade
e eficácia. Para o autor, estas mudanças ocorrem sob a ação combinada de dois componentes:
a promoção de um conjunto de mudanças institucionais visando as transformações nas
estruturas de controle, gestão e delegação entre as diversas partes do sistema burocrático e a
introdução de ganhos de racionalidade na gestão financeira e fiscal do Estado. Ou seja, as
reformas administrativas buscam de modo simultâneo fatos que são interdependentes: o ajuste
fiscal e a mudança institucional.
A denominada Reforma Gerencial foi a segunda reforma administrativa que
ocorreu durante o capitalismo industrial. A primeira trata-se da Reforma Burocrática, também
denominada weberiana que ocorreu na Europa no século XIX, nos Estados Unidos na
primeira década do século XX, e no Brasil nos anos de 1930. O modelo weberiano tem como
princípios o mérito, a centralização, a separação entre público privado, a hierarquia, a
impessoalidade das regras rígidas e da atuação especializada e tecnicamente fundamentada. A
Reforma Gerencial passou a ocorrer a partir da década de 1980 na maior parte do mundo,
mais profundamente na Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Austrália, Estados Unidos e se
espalhou por um conjunto de países da América Latina (BRESSER-PERREIRA, 2002;
TORRES, 2004).
Em virtude da necessidade do aumento da performance estatal, o movimento
da NGP, também conhecido como gerencialismo, coloca-se em linhas gerais como um novo
modelo de gerenciamento que tenta dar uma maior efetividade à administração pública, tanto
no Brasil como em outros países do mundo. Conceitos de eficácia, eficiência, interesse
público, responsabilização (accountability) e avaliação são pontos-chave nesse debate.
Contudo, a NGP não tenciona ser a panacéia para a resolução de todos os problemas da
2 Governança: é a capacidade financeira e administrativa, em seu sentido amplo, de um governo implementar políticas. (BRESSER-PEREIRA, 2002)
28
condução da máquina estatal, mas sim posicionar-se como um fórum permanente de discussão
e rediscussão de temas importantes para o avanço dessas questões, que há muito tempo têm
impedido o país de avançar como deveria em relação a outras nações mais desenvolvidas.
Bozzi (2001, p.27) expressa a necessidade de ressignificação do papel do
Estado e de melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos quando
menciona que “El mejoramiento de la administración pública es pre-requisito para recuperar
la legitimidad del Estado, en su papel, ahora más reducido pero igualmente crítico, como co-
actor en la resolución de los problemas colectivos en la sociedad de cambio de siglo.”.
Considerando a NGP como um dos movimentos que impulsiona a discussão sobre a reforma
do Estado, Caiden e Caiden (2001) afirmam que as propostas de reforma ocorrem por razões
pragmáticas e ideológicas. São características marcantes a orientação geral de restrição de
gastos desnecessários do governo, assim como a melhora de eficiência, flexibilidade gerencial
dando capacidade de resposta e maior transparência colocando o cidadão em primeiro plano.
Outra característica marcante das propostas de reforma é a avaliação das medidas de
desempenho das ações públicas. Sobre a reforma do Estado, Araújo (2010, p.34) enfatiza que
características fazem parte desta nova concepção:
Tratava-se de basear as ações do Estado cada vez mais nas características do setor privado proveniente das ciências administrativas – racionalização de estrutura e procedimentos, revisão dos processos de tomada de decisão, incremento da produtividade, aplicação da tecnologia da gestão privada nas organizações públicas, focalização dos resultados organizacionais e incentivos do mercado, presunção sobre maior eficiência do setor incremento de responsabilidade de quem administra os serviços públicos e de maior autonomia para o atendimento das demandas. O ponto de chegada é um Estado que funcione com economia, eficiência e eficácia.
Esta nova concepção implica que dentre as principais razões para avaliar
programas e políticas públicas está a necessidade de desempenho favorável da gestão pública
em um contexto de escassez de recursos públicos para financiar as intervenções
governamentais necessárias. No âmbito do processo de mudança das relações entre o Estado e
a sociedade e da reforma da administração pública, a avaliação assume a condição de
instrumento estratégico em todo o ciclo da gestão pública. Para Garcia (2001) a exigência
determinada pelo ajuste fiscal de se obter mais resultados com menos recursos financeiros,
torna incoerente que seja mantida uma cultura de ineficiências, de desperdícios, de equívocos
nas ações governamentais. A busca por segurança nos processos decisórios é associada à
valorização de informações precisas tidas através de avaliações da ação pública, evitando
erros previsíveis.
29
Hartz (2001) constata que nos países desenvolvidos os processos de avaliação
de políticas vêm se tornando crescentemente institucionalizados. Isso exige o empenho das
estruturas político-governamentais na adoção da avaliação como prática regular e sistemática
de suas ações, na regulação das práticas avaliativas e no fomento de uma cultura de avaliação
integrada aos processos gerenciais. Para Bozzi (2001) os sistemas de avaliação pública são
parte do esforço de avançar o processo de modernização do Estado na América Latina.
Segundo a autora são necessários instrumentos de avaliação com capacidade de cobrir os
níveis micro e macro da gestão, situado dentro do contexto mais amplo da ação estatal e suas
interações com os atores da sociedade civil.
2.1.1.1 Os entraves de institucionalização do gerencialismo e suas práticas na administração
pública brasileira
No Brasil, a administração pública brasileira apresenta um histórico não linear,
períodos de completa inércia e mudanças. Torres (2004) na perspectiva de citar marcos de
relevância desta evolução (em sentido diferente do linear e do inevitável) considera a etapa
inicial da reforma da administração pública brasileira o Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP) em 1938 no governo Vargas, cuja finalidade era de promover a
montagem de uma máquina administrativa nos moldes do modelo weberiano. Esta mudança
vinha para substituir o modelo de administração patrimonialista, existente no país desde o
inicio da republica, onde o patrimônio público é confundido com o privado. Bresser-Perreira
(2002) aponta que o modelo de administração patrimonialista torna-se incompatível com o
capitalismo industrial e democracias parlamenteares, uma vez que é essencial para o
capitalismo a separação clara entre o Estado e o mercado, já a democracia só pode existir
quando a sociedade civil distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla.
Farah (2011) acrescenta que a administração pública brasileira, fortemente
baseada no patrimonialismo e clientelismo, teve uma Reforma administrativa no Estado Novo
com propósito de instaurar no país um serviço público nos moldes da burocracia weberiana,
que fosse capaz de contrapor as características disfuncionais até então prevalecente na
administração pública. Para o autor “esta administração moderna era parte de um projeto mais
abrangente para o país – um projeto nacional e desenvolvimentista – no qual o Estado assumia
um papel central, o de promotor do desenvolvimento e de instaurador da ordem moderna.”
(FARAH, 2011, p. 823).
30
Sequencialmente, o Decreto-lei 200/67 e, posteriormente, a Constituição
Federal de 1988 impulsionaram a almejada descentralização politico-administrativa , além de
serem considerados marcos históricos da administração pública. Mesmo diante de avanços, o
modelo weberiano não era mais compatível com nova realidade que se estabelecia, A
administração pública burocrática, que pretendia combater a corrupção e o nepotismo no
pequeno Estado Liberal, demostrava agora ser ineficiente e incapaz de atender com qualidade
às demandas dos cidadãos-clientes no grande Estado Social do século vinte, tornando
necessária sua substituição por uma administração pública gerencial. (BRESSER-
PERREIRA, 2002).
Segundo Nader (2005), posteriormente uma nova onda de mudanças na
administração pública federal brasileira tem início nos anos 1990, época em que movimentos
novos e significativos começaram a acontecer no setor público, acompanhando os
movimentos que também aconteciam em outros países latino-americanos e no mundo. Neste
período, esses e outros fatores contribuíram para intensificar o movimento na direção da
implantação dos princípios e valores da gestão empreendedora e da cultura de resultados no
setor público, como estratégia de recomposição da capacidade gerencial do Estado. O
gerencialismo trata-se de uma tentativa de reforma do aparelho de Estado empreendida
inicialmente nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) que
tenta se estabelecer no país até os dias atuais.
Historicamente a progressão linear e substituição consecutiva dos modelos de
administração pública no país não ocorreram. De fato estes modos de gerenciar o Estado estão
sobrepostos até a atualidade. Tanto o modelo patrimonialista (caracterizado pela apropriação
do bem público por interesse privado), o burocrático weberiano (característico pela
impessoalidade dos processos e rigidez normativa) e o gerencial (onde os princípios de
eficiência eficácia e efetividade são norteadores) coexistem na realidade brasileira. (TORRES,
2004)
Ainda se partilha essa complexidade com enormes diferenças entre os níveis de
governo (federal, estadual e municipal) e entre estes níveis, contrastes internos condenando os
Estados e municípios mais distantes e atrasados a ter menor progresso na modernização do
Estado brasileiro. Ainda nota-se particularidades de evolução de acordo com setores da
sociedade e sua aparente hierarquia de relevância para o Estado. Dessa forma, distintas formas
de gerenciamento público podem ser percebidas entre os ministérios, as secretárias estaduais e
secretárias municipais. (BRESSER-PEREIRA, 2002)
31
Diante dos entraves expostos, nota-se a complexidade de se instituir o
gerencialismo e suas práticas na administração pública brasileira. A avaliação da ação pública
do Estado, parte essencial deste modelo, pouco se estabelece em cenários onde as práticas
patrimonialistas inviabilizam a transparências das ações públicas em detrimento de interesses
individuais. Ainda se constatar que determinados setores que tenham repercussões das suas
ações em longo prazo, como os da área social, são tidos como secundários nas práticas
avaliativas e não possuem uma gestão fundamentada em um processo decisório racional,
pautado em verificações de medidas de desempenho das ações atuais ou passadas.
Mesmo a necessidade de se avaliar de modo preciso a ação pública no país pela
legitimação do Estado e a utilização racional de recursos escassos, pouco são evidenciadas
novas formas de gerenciamento que ressaltem modos de se fazer mais com menos. Na
atualidade apesar da importância da avaliação das ações públicas ser um consenso científico e
possuir um aparato normativo favorável, ainda é um desafio no Brasil um processo de
avaliação sistemático e consistente que subsidie a gestão pública em tal contexto em que se
situa a administração pública brasileira.
Trevisan e Van Bellen (2008) apoiados em Melo (1999) explicam porque a
análise de políticas públicas experimentou um crescimento amplo na década de 1980 no
Brasil, impulsionada pela transição democrática. Os motivos seriam três:
1. O deslocamento da agenda pública. Durante os anos 1970 nas questões relativas ao
desenvolvimento do modelo brasileiro eram centrais os temas de arranjos
institucionais: descentralização, participação, transparência e redefinição do mix
público-privado nas políticas. Os temas de interesse mudaram diante da necessidade
de crescimento econômico que favorecia o projeto de modernização conservadora do
regime ditatorial.
2. Mesmo com o fim do regime autoritário, os obstáculos para execução de políticas
sociais efetivas continuam existindo, o que serviu para fortalecer os estudos sobre a
avaliação dos resultados das políticas, levando um maior interesse sobre a efetividade
pública.
3. A difusão internacional da ideia de Reforma do Estado e do seu aparelho a ser o
principio organizador dos anos 1980-90.
Para Trevissan e Van Bellen (2008) no Brasil os estudos sobre políticas
públicas de forma geral são bem recentes. Nessas pesquisas dispersas, a ênfase recai sobre a
analise das estruturas e instituições ou sobre a caracterização dos processos de negociação das
políticas setoriais especificas, o que não se aplica diretamente à avaliação destas ações e seus
32
efeitos na sociedade. A análise de políticas públicas (de modo geral) e a avaliação de políticas
públicas (de modo especifico) se institui como ferramenta de fundamental importância para a
implementação da reforma gerencial, sendo ao mesmo tempo por razões óbvias elemento
componente do campo de conhecimento e investigação da administração pública quanto
disciplina científica. O estudo dessa área intenciona conciliar o conhecimento cientifico com a
produção dos governos.
2.1.2 Análise de políticas públicas quanto campo de conhecimento científico:
pressupostos teóricos e metodológicos
Contextualizado em que cenário o estudo sobre políticas públicas ganha
relevância, buscou-se sintetizar o estado-da-arte da análise de políticas públicas, ressaltando
as principais correntes de análise, aprofundando as considerações sobre o modelo sequencial
sistêmico utilizado como arcabouço analítico para tecer considerações sobre as etapas da
política e dando ênfase à fase de avaliação de políticas públicas.
2.1.2.1 Análise de Políticas Públicas: modelos e suas perspectivas ideológicas
O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos
sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou
deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por
pesquisadores independentes. (SOUZA, 2006). A investigação de políticas públicas tem como
mecanismo de análise o atrelamento de fatos com modelos de análise que se tratam de
representações da realidade, contribuindo para o estudo do “Estado em ação”3. Medina (1987,
p.42) discorre sobre modelos de análise:
Ao se construir ou aplicar um modelo de análise, busca-se encontrar uma representação abstrata que corresponda suficientemente bem à realidade observada, para satisfazer os propósitos que se tem em mente. O suposto básico é, portanto, o de que a similaridade entre o real e o abstrato pode ser explorada. Há eventos, porém, que ao se·tomarem objeto de estudo colocam o pesquisador frente a interrogantes que um único modelo não consegue responder.
Os modelos partem de uma perspectiva ideológica, são fundamentados a partir
de uma ideia central direcionada por uma visão de mundo e a estruturação da lente a ser
3 Termo designado por Jobert e Muller, 1987.
33
colocada para verificação da realidade se dá por seus desdobramentos. Sobre a análise de
políticas públicas, muitos modelos4 foram desenvolvidos e entre esses são observadas
similaridades quanto a suas argumentações. Tinoco (2010) apoiada em Braud (2006) aponta
que existem dois principais modelos, que de forma geral representam as duas principais
correntes ideológicas que norteiam a elaboração dos demais modelos e planos de análises.
A primeira corrente resulta da visão incremental, visão em que a política
publica não parte do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram
mudanças políticas ou mudanças substantivas decorrentes dos programas públicos. As
decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas, dando continuidade
às ações desempenhadas no passado. Segundo Tinoco (2010), dessa corrente de argumentos
surge o Modelo Estratégico que explicita a ideia de que as políticas publicas são frutos da
sociedade não o contrário, ou seja, elas apenas acompanham a mudança social. A visão
incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas
reformas ocorridas em vários países provocadas pelo ajuste fiscal e por mudanças na estrutura
social de países em desenvolvimento por meio de políticas sociais. (SOUZA, 2006).
A segunda corrente pertence a um conjunto de ideias que focam a
racionalidade, que é tida como objetivo da análise de políticas pública, para que esta
proporcione o máximo de ganhos para sociedade. Nessa corrente se institui que as políticas
publicas funcionam como um vetor de mudança social, capaz de ser idealizada, formulada,
implementada e avaliada (TINOCO, 2010). Entre os modelos de análise de políticas públicas
dessa corrente é dominante a ideia do sequenciamento de momentos da política, sendo pontos
de análise suas etapas. Um dos modelos que enfocam esta relação temporal e sistêmica das
etapas da política é o modelo de policy cycle, proposto por Frey (2000), também citado como
modelo sequencial sistêmico de análise por Mény e Thoenig (1989). A este se dedicará maior
atenção durante este estudo, por ser consensual na literatura sua importância e ainda porque
vários aspectos de outros modelos são nele inseridos, sendo concebido como um arcabouço
analítico. Este modelo ao contrário da vertente do Modelo Estratégico ganhou força devido às
reformas do estado, pois, deste decorre a possibilidade de obter uma racionalidade
instrumental, onde é possível organizar o pensamento e entender o conjunto de política.
4 Dye (2005) aponta como modelos de análise: Institucional; Processual; Racional; Incremental; Teoria dos grupos; Teoria de Elite; Teoria da escolha pública; Teoria dos jogos. Souza (2006) coloca entre os principais modelos da literatura estão: O tipo de política; Incrementalismo; O ciclo da política pública; O modelo “garbage can”; Arenas sociais; Modelo de “equilíbrio interrompido”; Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público e pelo ajuste fiscal”.
34
2.1.2.2 Analise sequencial: as etapas da política pública
Para Frey (2000) o processo de resolução de um problema público consiste de
uma sequencia de passos, segundo a concepção do modelo de policy cycle. Ao subdividir o
agir público em fases parciais do processo político administrativo de resolução de problemas,
o policy cycle acaba se revelando um modelo heurístico bastante interessante para análise de
uma política pública. As várias fases correspondem a uma sequência de elementos do
processo político-administrativo e podem ser investigadas de acordo com suas
especificidades. Para o autor, comum a todas as propostas são as fases da formulação, da
implementação e do controle dos impactos das políticas. Para Frey (2000) do ponto de vista
analítico, uma subdivisão um pouco mais sofisticada parece pertinente, assim ainda propõe a
distinção das etapas da política entre as fases: percepção e definição de problemas, agenda-
setting, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a
avaliação de políticas e a eventual correção da ação.
Para Mény e Thoenig (1989) este modelo se propõe a analisar as políticas
públicas pelas etapas de formulação, implementação e avaliação, a fim de obter uma
racionalidade nos processos comuns à ação pública, sendo um ponto que antecede esta análise
a compreensão da construção da agenda onde determinado tema é inserido após ganhar
relevância pública para que se torne uma política pública.
É consenso destes autores que o modelo explicita as etapas de modo isolado a
título metodológico, para melhor compreensão, sendo real a interação e dependência dos
momentos da política, enfatizando o aspecto sistêmico do objeto em estudo. Para Frey (2000,
p. 226) “na prática, os atores político-administrativos dificilmente se atêm a essa sequência.
Isso vale especialmente para programas políticos mais complexos que se baseiam em
processos interativos, cuja dinâmica é alimentada por reações mútuas dos atores envolvidos.”.
Tratar-se-á a partir deste ponto das peculiaridades evidenciadas pela literatura
de cada etapa da política pública. Iniciar-se-á pela abordagem da inserção de um problema
público na agenda governamental, seguido dos aspectos relacionados à formulação de
políticas públicas, à sua implementação e avaliação.
35
2.1.2.2.1 A inserção de um problema público na agenda e a formulação de políticas públicas.
Um problema público passa a ser uma situação potencial para se tornar uma
política pública quando este consegue visibilidade e se insere na Agenda Governamental5.
Kingdon (1984) define agenda como uma lista de problemas ou assuntos que chama atenção
do Governo e dos cidadãos que atuam junto com o governo. Para o autor, a indagação sobre
porque alguns problemas públicos são inseridos na agenda e outros não, e suas diferentes
alternativas de solução, são objeto complexos de investigação na análise de políticas públicas.
A construção dinâmica deste espaço é afetada pelos participantes ativos e pelos processos
pelo qual algumas alternativas e itens se tornam mais visíveis.
Souza (2006) formula três respostas para responde como os governos definem
sua agenda:
1. O reconhecimento e a definição dos problemas: eles entram na agenda quando
assumimos que devemos fazer algo sobre eles.
2. A política propriamente dita: construção de consciência coletiva sobra a necessidade
de se enfrentar um dado problema. Esse problema pode ser legitimado pela ação
coletiva mediante processo eleitoral, onde o partido que defenda essas ideias
consonantes com a consciência coletiva é favorecido.
3. Os participantes visíveis (políticos, mídia, partidos, grupos de pressão entre outros)
definem a agenda e os invisíveis (acadêmicos e burocracia) as alternativas.
Para Kingdon (1984) existe a lista de assuntos que merecem atenção (Agenda
Governamental) e a lista de assuntos que são decididos (Agenda de Decisão).
Reconhecimentos de problemas e proposições de políticas dependem de indicadores, eventos
e crises para ganharem notoriedade. Os problemas sobressaem uns aos outros devido ao que
denominamos de “janelas de oportunidades”, expressadas quando existem eventos que
5 Sobre esta etapa da análise sequencial centra-se a ideia norteadora do modelo de perspectiva incrementalista, “garbage can” de Cohen, March e Olsen (1972) que representa a escolha de políticas públicas como se alternativas para a resolução de problemas sociais estivessem dentro de uma lata de lixo, e fossem retirados aleatoriamente. Segundo Souza (2006) neste modelo as organizações são vistas de formas anárquicas que compõem um conjunto de ideias de pouca consistência, em um sistema de tentativa e erro. Esta abordagem foi aplicada por Kingdon (1984) combinando também com a fase do ciclo da política de agenda (agenda setting), constituindo o que se classificaria como outro modelo, o multiple streams, ou múltiplas correntes. (SOUZA, 2006).
36
levantam atenção para os problemas (Problems Windows) ou modificações no curso da
política (Polítical Window).
Um dos modelos que centram a atenção nesta fase é o Arenas sociais, também
conhecido como Policy Network, sob a premissa que para que uma determinada circunstância
ou evento se transforme em um problema, é importante que as pessoas se convençam que algo
precisa ser feito. Para Souza (2006) existem três principais mecanismos para chamar atenção
dos decisores e formuladores de políticas públicas: (a) divulgação de indicadores que
desnudam a dimensão do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetição continuada
do mesmo problema; (c) feedback, ou informação que mostram as falhas da política atual ou
seus resultados fracos. Os atores que manipulam a informação sobre a ocorrência destes fatos
são denominados de empreendedores políticos que formam as redes sociais.
Definindo as diferentes correntes teóricas de como o governo se coloca na
definição dos temas da agenda que serão políticas públicas, Souza (2006) afirma que a visão
mais simplificada do pluralismo indica que o Estado reflete as pressões dos grupos de
interesse e movimentos sociais. Essa visão contrapõe o elitismo que pressupõe que o governo
opta sempre por políticas definidas exclusivamente por quem estar no poder. Diferentemente
das concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado que indicam que as política públicas
servem apenas a determinada classe social. Por fim a autora explicita que diante de política
públicas, sociedade e Estado complexos do mundo moderno, cabe reconhecer o relativismo
destes posicionamentos e admitir que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com
que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externa e
internas.
Sobre a fase de formulação, para Cassiolato e Gueresi (2010) os programas são
formulados sob a perspectiva de solucionar problemas sociais. Na sua formulação as ações do
programa devem estar orientadas para mudar causas críticas do problema, aquelas sobre as
quais se deve intervir pelo seu maior efeito para a mudança esperada. As ações geram
produtos, que são bens ou serviços ofertados aos beneficiários do programa. Em decorrência
dos produtos das ações, os resultados intermediários evidenciam mudanças nas causas do
problema e, por sua vez, levam ao resultado final esperado, que está diretamente relacionado
ao objetivo do programa, refletindo a mudança no problema.
Para Silva et al. (1999) as políticas públicas são elaboradas a partir de um
modelo causal verdadeiro, que consiste de hipóteses e pressupostos sobre determinados
fenômenos sociais. Seriam correlações diretas e indiretas de fatores determinantes e seus
37
efeitos. O problema central surge como o centro de uma “árvore”, como comparam Cassiolato
e Gueresi (2010, p.8)
A árvore é organizada em torno de um problema central, e os demais problemas, que irão compor a explicação, serão definidos ou como causas ou como consequências do problema central. Essas diferenciações entre os níveis de problemas (se central, ou causas e consequências) são importantes para orientar as ações efetivas para a mudança prevista pelo programa. Particularmente, para garantir a mudança pretendida na situação problema, as ações do programa deverão intervir em causas selecionadas como críticas (o conceito de causas críticas será apresentado mais à frente).
Segundo Souza (2006) políticas públicas são vistas pela maior parte das
definições como iniciativas para solução de problemas públicos, essa visão é contraposta por
outros autores que criticam esta forma de definir as políticas públicas, afirmando que sua
essência seja o embate em torno de ideias e interesses. Porém as diferentes definições
convergem para uma visão holística do tema em que o todo é mais importante do que a soma
das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses.
A formulação de uma política deve conceber como esta será operacionalizada
no mundo real, considerando entraves das estruturas organizacionais que irão implementa-la,
limitações do ponto de vista orçamentário, possibilidade de utilização indevida da política e
dos seus produtos e falta de critica e controle social por parte da população. Considerando a
formulação uma etapa teórica, onde a política ainda não foi executada, é apenas na
implementação que esse teste casual será realizado.
2.1.2.2.2 - O processo de implementação
A implementação deve ser entendida como teste dos modelos causais sujeito à
corroboração ou ao abandono (SILVA et al., 1999). Raramente é possível afirmar que a
implementação tem mantido todas suas premissas da formulação intactas. Existirão problemas
não previstos no momento da formulação que podem levar os implementadores a realizarem
ajustes no plano inicial a fim de manter os objetivos do programa.
Por ser um processo autônomo e dinâmico a implementação é onde decisões
cruciais são tomadas e não só “implementadas”. Problemas não antecipados que surgem
durante esta fase podem representar agravos significativos na condução do programa.
Omissões de normas operacionais, conflitos, ambiguidades legais, além de outros fatores
permitem que os executores da política tomem decisões relevantes para o sucesso da política.
38
É necessários se ter uma visão estratégica dos problemas de implementação, incorporando
questões criticas como viabilidade de políticas e os problemas de coordenação inter-
organizacional.
A forte correlação do processo de implementação com a qualidade da gestão
dos processos é descrita por Bozzi (2001) quando menciona que a gestão pública é a instância
mediadora entre a implementação das políticas públicas formuladas no campo da política e os
resultados que se obtenham de sua implementação no campo da administração. A aferição do
desempenho da gestão é realizada através da avaliação de políticas públicas, sendo essa o
pressuposto básico para compreender se o processo de implementação foi eficaz e se seus
desdobramentos terão efetividade.
2.1.2.2.3 - A avaliação de políticas públicas
O termo avaliação pode ser associado como a última etapa de acordo com a
sequência das fases da política pública. Porém, podemos também conceber como avaliação
um processo continuo presente em todas as etapas da política. Os estudos centrados na
avaliação de políticas públicas podem ter aspectos sistêmicos globais ou se deter a uma das
etapas anteriormente descritas. A definição de avaliação tem aspecto amplo como Faria
(2005, p. 98-9) demostra:
definindo-a como: (a) atividade destinada a aquilatar os resultados de um curso de ação cujo ciclo de vida se encerra; (b) a fornecer elementos para o desenho de novas intervenções ou para o aprimoramento de políticas e programas em curso; e (c) como parte da prestação de contas e da responsabilização dos agentes estatais, ou seja, como elemento central da accountability. Mesmo que essa concepção reconheça, ainda que implicitamente, o caráter inextricavelmente político da avaliação, podemos observar nos debates e nos estudos correlatos mais recentes a prevalência de um viés francamente normativo e/ou uma priorização dos aspectos mais técnicos da avaliação das políticas públicas, bem como uma ênfase em seu papel de instrumento gerencial.
Como ponto de partida procurou-se compreender que origem tem a avaliação
de políticas públicas como campo de conhecimento científico e quais contribuições recebe das
ciências que a consideram subcampo, neste caso a Ciência Política e a Administração Pública.
Segundo Tinoco (2010) a avaliação de políticas publicas recebe contribuições de duas
abordagens principais. A primeira da Ciência Política, em uma subárea denominada de
políticas públicas. A segunda abordagem provém da Gestão Pública, ou Administração
Pública, denominada de management. Portanto cabe compreender brevemente como estas
39
ciências se estabeleceram para, portanto, verificar como seus desdobramentos contribuíram
para formação do subcampo avaliação de políticas públicas.
Sobre a abordagem das políticas públicas, Souza (2006) aponta que apesar da
Europa apresentar um histórico mais antigo de teorias explicativas sobre o papel do Estado, é
nos EUA que o estudo de políticas públicas surge como área de conhecimento e disciplina
acadêmica, porém sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado.
Sua ênfase foi nos estudos sobre a ação dos governos, diferente dos europeus que
desenvolveram depois estudos dessa área como desdobramento das teorias sobre o papel do
Estado. Farias (2003) evidencia que nos seus primórdios as políticas públicas eram
consideradas, quase exclusivamente, outputs do sistema político, o que justificava o fato de a
atenção dos investigadores ter se concentrado inicialmente nos inputs, ou seja, nas demanda e
articulações de interesse.
Enquanto disciplina cientifica, políticas públicas centra seus conhecimentos
nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Em um contexto de
reforma gerencial, essa disciplina se reposiciona, e admite que a eficiência e eficácia dos
processos tornem-se uma variáveis de interesse. Tornou-se um campo de conhecimento que
busca ao mesmo tempo, analisar a ação do Estado (variável independente) e, quando
necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente) através da
avaliação dessas (SOUZA, 2006). Tinoco (2010) aponta baseada em Mény e Toenig (1989)
que a avaliação para a vertente de políticas públicas se concentra na analise da reação
decorrente da aplicação da ação e julgamentos sobre os efeitos e a expressividade causados
pela política ou pelo ajustamento desta.
Sobre o histórico da outra vertente, o management, Farah (2011) considera que
a administração pública como área de formação e campo de estudo até os anos 1950 centrava-
se na formação da burocracia governamental, responsável pela execução ou pela
implementação (no sentido mais restrito do termo) das políticas publicas. A burocracia, a
princípio para este campo de estudo, deveria atuar de forma apolítica e imparcial, sendo uma
ciência livre de valores cuja missão era contribuir para que a burocracia governamental
“funcionasse”. Torna-se clara hoje a superada dissociação entre administração pública e
política neste campo. A incorporação das políticas públicas pela administração publica se deu
pelo reconhecimento que os administradores públicos não apenas executam políticas, mas
participam da sua formulação.
O fim da separação entre administração e política, resultou na incorporação
das políticas públicas como objeto de análise pela administração pública em um movimento
40
critico da abordagem tradicional da disciplina e teve como base o reconhecimento que o papel
do policy maker assumido pelo administrador. (FARAH, 2011) Por consequência, o
subcampo de avaliação de políticas ganha progressões tendo em vista o novo contexto da
segunda Reforma do Estado. Para Tinoco (2010) a vertente do management aponta a
avaliação como atribuição de valor a um bem, a uma organização ou a uma ação pública,
podendo se direcionar sobre os efeitos e/ou eficiência da política.
A avaliação tem um papel de destaque nas reformas do setor público, assim
como tem estado cada vez mais presente nos processos de análise de políticas públicas. Para
Trevisan e Van Bellen (2008) a hegemonia inconteste da perspectiva gerencialista na
discussão sobre políticas públicas e administração pública (no geral) e avaliação de políticas
públicas (em especifico).
Os estudos de avaliação representam um potente instrumento de gestão pública
na medida em que deve ser utilizado durante todo o ciclo da gestão, subsidiando desde o
planejamento e formulação de uma intervenção, o acompanhamento de sua implementação, os
consequentes ajustes a serem adotados até as decisões sobre sua manutenção,
aperfeiçoamento, mudança de rumo ou interrupção. Além disso, a avaliação pode contribuir
para a viabilização de todas as atividades de controle interno e externo, por instituições
públicas e pela sociedade levando maior transparência e accountability às ações de governo.
(RUA, 2004)
Souza (2006) destaca os três principais motivos para que os estudos da
avaliação de políticas públicas tivessem maior visibilidade. Em primeiro lugar o domínio da
agenda governamental, principalmente dos países em desenvolvimento, por políticas
restritivas de gastos. A partir dessa perspectiva o desenho e a execução de políticas públicas,
tanto econômicas como sociais, ganharam maior visibilidade. Em segundo lugar é que novas
visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas kenesyanas do pós-guerra por
políticas restritivas de gastos. O terceiro fato diz respeito a parte dos países recém-
democratizados não terem formado coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a
questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento
econômico e promover a inclusão social de grande parte da sua população.
Ala-Harja e Helgason (2000) acrescenta que a avaliação deve proporcionar
informação que seja crível e útil para permitir incorporação da experiência adquirida no
processo de tomada de decisão. A avaliação deve ser vista como um mecanismo de melhoria
no processo de tomada de decisão, a fim de garantir melhores informações, sobre as quais eles
possam fundamentar suas decisões e melhor prestar contas sobre as políticas.
41
Seja individual ou coletivamente, seja de uma perspectiva privada, pública ou
estatal, avaliar significa determinar o valor, a importância de alguma coisa. Para Garcia
(2001) avaliar será sempre exercer o julgamento sobre ações, comportamentos, atitudes ou
realizações humanas, não importa se produzidas individualmente, grupal ou
institucionalmente. Toda avaliação parte de uma referência de atendimento a uma necessidade
ou anseio, os métodos de mensuração de valor serão escolhidos de acordo com qual
referencial foi elegido. Para Werneck (1996) sua função não é punir nem apenas constatar,
mas a de verificar em que medida os objetivos propostos estão sendo atingidos
retroalimentando o processo decisório.
Trevisan e Van Bellen (2008) enfatizam que para avaliação de políticas
públicas foram atribuídas progressivamente três finalidades principais: informação, alocação
de recurso e legitimação Nos anos 1960 a função que predominou foi a de informação. O
foco era a melhoria dos programas, e os gerentes tinha interesse de usar a avaliação como
forma de feedback. No anos de 1980, a função de (re)alocação era clara para utilidade para
distribuição racional do orçamento. Por fim, na década de 90 a função era de legitimação,
devido a influência da nova administração pública em meio a um cenário de grandes
demandas e crises orçamentárias.
A racionalização do gasto público supõe uma modernização de todas as áreas
da administração pública. Um gestão estratégica é desejada, como uma clara definição de
visão, objetivos e metas, com critérios e indicadores para poder avaliar o desempenho das
organizações e dos programas através dos quais se implementam a política do governo. A
avaliação não é um fim, mas um meio. A avaliação como técnica administrativa ajuda a
melhorar a gestão porque produz uma informação necessária para identificar e entender as
causas de fracasso ou problemas de desempenho. (TOENIG, 2000)
A principal função da avaliação de políticas públicas é promover o processo de
aprendizagem continuo, sendo indispensável para avanços dos objetivos planejados. A
informação regular sobre a qualidade da gestão possibilita uma maior eficiência ao
direcionamento de recursos físicos, humanos e financeiros, proporcionando uma maior
segurança para o processo de decisão. (BOZI, 2001)
Em uma progressão dos principais interesses para realizar estudos e pesquisas
de avaliação das atividades do governo, Silva et al. (1999) mencionam que primeiramente a
intenção esta na mensuração de resultados: sejam eles esperados-alcançados ou não dos
programas implementados. O segundo motivo é identificar de que forma esses resultados são
obtidos, qual o modo de operacionalização pelo qual os programas alcançam (ou não) esses
42
resultados. Por fim a efetividade das ações dos programas é o objeto de atenção pois é através
dela que se determina a continuidade ou não do programa.
Figueiredo e Figueiredo (1986) categorizaram os principais problemas
diagnosticados pelos estudos de avaliação, sendo divididos em três níveis de acordo com a
sua incidência como descreve o quadro 01. É perceptível que os estudos contemporâneos
mantêm a frequência de resultados dos mesmos entraves.
FREQUÊNCIA PROBLEMAS
Mais frequentes Distanciamento do programa em relação a seus objetivos iniciais. Falta de integração entre as agências na implementação dos programas.
Incidência Intermediária
Baixa cobertura dos programas; Escassez e/ou má utilização de seus recursos financeiros. Má qualidade dos serviços prestados.
Menor grau de incidência
O grau de privatização ou interesses de grupos privados em detrimento do grupo supostamente beneficiário da política. A subordinação do programa à política econômica ou a outros objetivos externos (rentabilidade, lucro, etc.). Baixa participação dos beneficiários, reais ou potenciais, nas diferentes fases do programa. Centralização, tanto na formulação, implementação e na organização administrativa. Processo político com repercussões diretas sobre estes, e uso político e/ou c1ientelístico do programa, para fins eleitorais e/ou de apoio político.
Quadro 01. Problemas mais frequentes encontrados na avaliação de políticas públicas. Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Figueiredo e Figueiredo (1986).
As classificações referentes aos tipos de avaliação de políticas públicas são de
caráter complexo e amplo, pois se configuram sobre diferentes tipologias. Baseados naquelas
distinções mais abordadas pela literatura (objetivos e temporalidade de execução) trataremos
das suas especificidades.
Para elucidar a primeira categorização que difere as avaliações de acordo com
seus objetivos, é necessária a compreensão da diferença semântica dos termos que relacionam
processos e resultados de eficácia, eficiência e efetividade. Para Santos e Santos (2007) um
dos obstáculos é superar as indefinições dessas termologias frequentemente utilizadas no
campo de avaliação, muitas vezes são usadas de modo equivalente sem que haja um consenso
sobre sua definição precisa. O quadro 02 adaptado de Draibe (2001) sintetiza a diferença entre
as termologias dessas medidas de desempenho que são objetos de estudo de avaliações.
43
INDICADOR DEFINIÇÃO TIPO DE AVALIAÇÃO
Eficácia A relação entre características e “qualidades” dos processos e sistemas de sua implementação e os resultados que a que chegam. Avaliação de processo ou
formativa. Eficiência
Qualidades de um programa, examinadas os parâmetros técnicos de tempo e custo.
Efetividade Relação entre objetivos e meta com impacto e efeitos. Avaliação de impacto Quadro 02. Diferenciação semântica dos termos Eficácia, Eficiência e Efetividade. Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Draibe (2001) Com relação à classificação dos tipos de pesquisas de acordo com seu
proposito Garcia (2001) e Figueiredo e Figueiredo (1986) realizam a distinção em dois
grupos: Avaliação de processos: visa à aferição da eficácia. (se o programa está sendo
implementado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades e se seus produtos estão
atingindo as metas previstas, com a necessária eficiência). A importância desta linha de
avaliação esta no fato que é impossível antever todos os tipos de entraves, problemas e
conflitos possíveis durante a realização de um programa. E a segunda é a Avaliação de
impactos: diz respeito aos efeitos do programa sobre a população-alvo (verificar se as
transformações primárias e/ou secundárias na realidade são atribuíveis às ações dos
programas, estabelecendo as devidas relações de causalidade). A avaliação de impacto tem
uma ambição mais ampla e complexa. Ambas exigem trabalho de campo, um largo tempo
para a realização, um número razoável de pesquisadores e apresentam custos elevados.
Essa mesma categorização é realizada com uma termologia diferenciada por
Subirats (1994). A autora considera dois tipos principais de avaliação: a avaliação formativa
(processos) e a avaliação de balanço (impacto). Na avaliação formativa seu objetivo é
comprovar se o programa se desenvolve sem dificuldades, localizando os pontos críticos e
favorecendo uma via de melhoras. Para este tipo deve-se considerar que a possibilidade de
melhora existe, caso contrário este tipo de avaliação é inapropriado. Essa avaliação em alguns
casos se dá através de estudos de implementação, que objetivam analisar todo o
funcionamento real dos programas e de todos os trabalhos desenvolvidos por ele. Na
avaliação de balanço o objetivo é o de recolher informação sobre os resultados finais do
programa e facilitar assim o julgamento de valor do mesmo. A avaliação se dá com base na
comparação com programas alternativos com objetivos similares, seja mediante comparação
com setores ou zonas não incluídas no processo de aplicação.
Ala-Harja e Helgaso (2001) concluem que a avaliação de programas pode
ocorrer em qualquer estágio do seu ciclo de vida . São comuns as classificações que remetem
à temporalidade da avaliação (ex ante e ex post). O primeiro tipo é um tipo de avaliação
44
prospectiva, onde o projeto para implementação é avaliado, visualizando possíveis entraves
que já sejam previsíveis. Esta avaliação também se estende à viabilidade do projeto com
relação à população a ser alcançada, escolha de prioridades, entre outros. O segundo tipo,
também denominado de avaliação de balanço, ocorre quando a avaliação realiza uma análise
das medidas de desempenho da ação pública quando esta tem finalizado suas atividades. Se
por um lado a análise de políticas explora as opções disponíveis e seus prováveis efeitos, a
avaliação estuda os efeitos reais e busca um juízo de valor das políticas em si. Contudo, os
conceitos são inter-relacionados e os processos de avaliação interativos.
Considerando os aspectos metodológicos da avaliação de políticas públicas,
Souza (2006) afirma que do ponto de vista teórico-conceitual, a avaliação de políticas
públicas é um campo multidisciplinar reunindo conhecimentos da sociologia, economia,
administração pública e da economia. Segundo a autora, por tal razão pesquisadores de tantas
disciplinas partilham um interesse comum na área e tem contribuído para avanços teóricos e
empíricos o que torna a área território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos, não
significando que ela careça de coerência teórica e metodológica, mas que comporta vários
olhares.
Para Faria (2003), há atualmente uma Babel de abordagens, teorizações
incipientes e vertentes analíticas que buscam dar significado a essa diversidade de
metodologias de avaliação de políticas públicas, considerando o mundo cada vez mais
caracterizado pela interdependência assimétrica, incerteza e complexidade das questões.
Para Costa e Castanhar (2003) uma metodologia de avaliação de programas
sociais envolve um conjunto de critérios, e o uso de um elenco de indicadores (ou outras
formas de mensuração) consistentes com os critérios escolhidos e que permitam efetuar um
julgamento continuado e eficaz acerca do desempenho de um programa ou conjunto de
programas, mediante o confronto com os padrões de desempenho anteriormente
estabelecidos. A descrição destes componentes consta no quadro 03.
COMPONENTES DESCRIÇÃO
Critérios Medidas de aferição de resultados obtidos. Exemplos: Eficiência, eficácia, efetividade, sustentabilidade, análise custo-efetividade, satisfação do beneficiário e equidade.
Indicadores
Medidas pelas quais são estabelecidos os critérios, devem ser calculadas a partir da identificação e quantificação dos resultados obtidos. Podem ser simples (expressos em termos absolutos), de desempenho (possuem padrão e são relativos.) e gerais (gerados por instituição externa)
Padrões Referências para julgamentos. Exemplos de tipos absolutos, históricos, normativos e teóricos.
Quadro 03. Componentes da avaliação de programas públicos Fonte: Elaborado pelos autor a partir de Costa e Castanhar (2003).
45
Autores evidenciam que a área de políticas públicas no Brasil se caracteriza por
uma baixa capacidade de acumulação de conhecimento, em função da proliferação horizontal
de estudos de caso e da ausência de pesquisa. Ainda existem criticas indicando a carência de
estudos dedicados aos processos e às metodologias de avaliação, que é atribuída à rara
utilização da avaliação como instrumento de gestão nas três esferas de governo no Brasil. Por
fim, se destaca sobre essa produção que os atuais estudos centram excessivamente nos
fracassos, e desconsideram as questões políticas fortemente presentes nos processos de
formulação implementação, e tratam as políticas públicas como processos exclusivamente
racionais e lineares (FARIAS, 2003; SOUZA, 2003; PINHEIRO E CARVALHO, 2010;
TREVISAN E VAN BELLEN, 2008).
Para Ala-Harja e Helgason (2000), as avaliações são mal vistas porque
representam um universo de muitas promessas e poucas realizações. Para alguns setores a
avaliação corresponde a um novo modismo, gerador de burocracia e poucos resultados. O
principal motivo pelo qual a avaliação geralmente não atende as expectativas que cria é a
presunção de que as condições para o aproveitamento deste tipo de avaliação estão dadas.
As avaliações por si são processos de trabalho onerosos e que requerem tempo,
sua elaboração deve preceder de uma análise de como esta informação gerada será utilizada,
caso não, haverá um desperdício de inúmeros recursos uma vez que sua função principal é a
utilização da informação para o processo decisório público.
46
2.2 SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: DO CONCEITO EM
PERMANENTE EVOLUÇÃO À EFETIVA AÇÃO PÚBLICA
O presente subtópico está estruturado em dois momentos: o primeiro discute a
evolução do conceito de SAN e o segundo identifica os elementos que dificultam a superação
da problemática da questão alimentar e nutricional através da análise do histórico das políticas
públicas sociais relacionadas à alimentação e nutrição no Brasil.
2.2.1 O conceito de Segurança Alimentar e Nutricional no contexto contemporâneo
brasileiro
A concretização dos direitos humanos, e mais particularmente do DHAA,
compreende responsabilidades tanto por parte do Estado quanto da sociedade. A garantia dos
direitos humanos e sociais deve ser assegurada pela execução das políticas públicas. Trata-se
de um instrumento importante para o alcance do desenvolvimento social. É possível com elas
oferecer os serviços básicos com a devida qualidade que os cidadãos necessitam (SEN, 2000).
Segundo Valente (2003) o direito humano à alimentação deve ser visto como inseparável do
direito humano à nutrição, na medida em que o alimento só adquire uma verdadeira dimensão
humana quando transformado em um ser humano bem nutrido, saudável, digno e cidadão.
O DHAA está previsto na Declaração Universal dos Diretos Humanos no
Artigo XXV -1:
Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito à segurança, em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meio de subsistência em circunstâncias fora de seu controle. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1948)
Pinheiro e Carvalho (2010) corroboram essa visão ampliada do DHAA. Para as
autoras o termo “adequação” não significa exclusivamente um pacote mínimo de calorias e
nutrientes, mas também condições sociais, econômicas, culturais entre outras necessárias para
sobrevivência digna dos seres humanos. Uma alimentação só poderá ser assim considerada
quando atender às expectativas de diferentes grupos da sociedade e for considerada uma
alimentação saudável. Adequação da alimentação é uma resultante das dimensões de
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quantidade e qualidade associadas a padrões culturais, regionais, antropológicos e sociais da
alimentação das populações.
É necessário que as pessoas que sofrem de fome não sejam vistas apenas do
ponto de vista das necessidades, mas como pessoas com direitos, o que implica em
obrigações para as autoridades públicas para assegurá-los. As pessoas que se encontram em
algum nível de insegurança alimentar têm o direito de exigir políticas dos governos para que
as situações de fome e má nutrição sejam minimizadas. É preciso identificar os obstáculos que
as pessoas enfrentam para se alimentarem com dignidade, passo essencial para que essas
políticas sejam bem direcionadas (BRASIL, 2010c).
Baseadas no DHAA as políticas públicas de SAN no Brasil são uma
preocupação datada do início do século passado, intensificada com o processo de urbanização
do país. O processo de industrialização levou a um êxodo rural de uma população que tinha
sua alimentação originária na agricultura de sub-existência com mudanças severas da
configuração demográfica das cidades que passaram a sofrer um aumento populacional sem
planejamento. Dessa forma foram criadas situações de IA para uma parcela muito
representativa da sociedade.
As abordagens do século XX para o DHAA foram focalizadas essencialmente no desenvolvimento de tecnologias para melhorar o uso e a produção alimentar. Isso foi muito importante naquela época, mas a situação mudou. Hoje, a forma como os alimentos são produzidos é tão importante quanto a quantidade. A abordagem do direito é uma forma de nos guiarmos na direção correta, é uma forma de obrigar os governos a fazerem a melhor escolha. É preciso associar o aumento dos níveis de produção alimentar ao aumento da renda dos pobres e ao enfrentamento dos desafios ambientais do nosso tempo. (BRASIL, 2011, p.11)
Entende-se, portanto que as situações de IA decorrem na maior parte das vezes
de condições de pobreza, que pode repercutir em quadros de fome e por fim desnutrição.
Apesar de serem termos fortemente correlacionados pobreza, fome e desnutrição não
significam a mesma coisa. Monteiro (2003) realiza uma diferenciação levada além da
semântica dos termos, indo à interdependência destes fenômenos sociais.
Para o autor pobreza é definida como correspondente à condição de não
satisfação de necessidades humanas elementares como comida, abrigo, vestuário, educação,
assistência à saúde, entre várias outras. Como definição operacional de pobreza, se tem a linha
da pobreza indicada como nível crítico de renda baseado no custo estimado para aquisição de
necessidades básicas. Para instituições internacionais como a Organização das Nações Unidas
(ONU), este limite crítico se situa quando o indivíduo sobrevive com menos de US$ 1,25/dia.
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O IBGE trabalha com duas faixas para classificação: são considerados indivíduos em situação
de pobreza aqueles que vivem com renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00 por mês, e os
que vivem com renda mensal inferior a R$ 70,0 ou não possuem rendimento são classificados
em situação de extrema pobreza.(BRASIL, 2010b)
Faleiros (2003) menciona que a disseminação da pobreza na sociedade
contemporânea deve-se à conivência com a lógica do mercado, onde não se procura
compatibilidade entre o gasto social e a expansão do investimento privado, mas onde é
predominante a lógica do lucro ao invés da lógica da justiça social. Para o autor a superação
da pobreza implica em uma posição estratégica do Estado em defesa prioritária da redução
das desigualdades sociais, usando como instrumento o combate à fome. O mercado acentua as
desigualdades e grandes decisões econômicas não podem ser feitas por grandes empresas
multinacionais, cujas decisões tendem sempre a serem desfavoráveis à maior parte da
população.
A desnutrição (mais corretamente, as deficiências nutricionais) são doenças
que decorrem do aporte alimentar insuficiente em energia e nutrientes ou ainda do inadequado
aproveitamento biológico dos alimentos ingeridos – geralmente motivado pela presença de
doenças, em particular doenças infecciosas. (MONTEIRO, 2003). O estado nutricional é a
manifestação biológica do conjunto de processos que operam sobre o corpo social, é uma
síntese orgânica das relações homem-ambiente-alimento que se estabelecem no interior da
sociedade (VASCONCELOS, 1995).
Um indivíduo que seja pobre pode ter ou não deficiências nutricionais,
implicação direta da satisfação ou não das necessidades humanas de alimentação. Ainda pode-
se estender este conceito de deficiências nutricionais aos excessos de ingestão energética,
levando a quadros de obesidade e sobrepeso, casos em que os indivíduos se alimentam, porém
de maneira inadequada. Para Pinheiro e Carvalho (2010) a contradição capital-trabalho é
capaz de determinar quadros de carências e desequilíbrios nutricionais que são evidências de
um mesmo fenômeno social: a insegurança alimentar e nutricional.
Valente (2003) e Yasbek (2004) afirmam que a maior parte dos quadros de
desnutrição observados em crianças não é decorrente da falta de alimentos, mas de outros
fatores de influência como condições de moradia, saneamento básico, cumprimento do pré-
natal, imunização e educação da família que por sua vez implicam em maiores cuidados à
saúde do individuo. Dessa forma a amplitude do fenômeno da desnutrição alcança variáveis
sociais. A indicação da desnutrição como representação física da violação ao DHAA é
coerente com o entendimento que os direitos humanos são interdependentes.
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A definição de fome pode ter dois sentidos na língua portuguesa. A fome dita
aguda, expressa no apetite entre as refeições e a fome dita crônica que ocorre quando a
alimentação diária habitual não propicia ao indivíduo energia suficiente para a manutenção do
seu organismo e para o desempenho de suas atividades cotidianas. (MONTEIRO, 2003).
Sobre a mesma diferenciação, Valente (2003) afirma que:
Aprofundando um pouco a dimensão conceitual, a língua portuguesa não tem palavras especificas para “famine” (fome aguda epidêmica) e para “starvation” (processo agudo de fome/desnutrição que pode levar à morte). Assim a palavra fome no português pode ser usada para uma enorme variedade de situações, desde a situação mais simples e fisiológica de estar com vontade de comer até a situação extrema de fome epidêmica, como mencionado anteriormente. (VALENTE, 2003, p.56)
Yasbek (2004) relaciona fome a seu principal determinante: a pobreza. O ciclo
vicioso da fome tornando sempre os mais pobres cada vez mais pobres e os mais ricos cada
vez mais ricos é tido pela concentração de renda, desemprego e baixos índices de crescimento
econômico. Entende-se que a permanência entre gerações dessa condição de pobreza resulta
em aumento dos quadros de fome. Para Valente (2003, p. 57) esta correlação de insuficiência
de renda e fome é clara e expressada no cotidiano daqueles que a vivenciam “(...) ver os filhos
passarem fome é passar fome. Comer lixo é passar fome. Comer resto do prato dos outros é
passar fome. Ter que se humilhar para receber uma cesta básica é passar fome. Trocar
dignidade por comida é passar fome.”.
A situação de fome e circunstância de insegurança alimentar e nutricional são
termos sinônimos, porém o segundo tem uma dimensão mais ampliada em relação ao
primeiro, pois engloba a noção de risco, ou seja, a possibilidade de ocorrer eventos de
comprometimento nutricional provocados por carências ou excessos, sendo portanto, mais
amplo. Domene (2003) coloca que este conceito de segurança alimentar e nutricional exige a
confluência de várias especialidades, o que é naturalmente mais complexo, mas possibilita a
ampliação da temática além do combate à fome, pois existindo a inclusão das situações
derivadas de inadequações alimentares, o conceito não se limita aos agravos determinados por
insuficiência alimentar ou carências.
As questões acerca do conceito de SAN tomaram corpo, em sua forma mais
importante, na Europa no Pós-Guerra, quando se estabeleceram políticas continentais para que
a garantia de acesso à alimentação pudesse ser mantida em quaisquer situações, até mesmo
em conflitos daquele porte. Cada país deveria produzir sua própria alimentação, buscando
assim assegurar sua soberania alimentar. Esta pode ser considerada a base global para o
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debate sobre segurança alimentar (LEITE; ARRAES, 2006). Por volta dos anos 40, a criação
de órgãos internacionais e seus estudos começaram a apontar a assistência alimentar através
do excedente de alimentos. Por muito tempo acreditou-se que os problemas relacionados à
SAN se resumiam à produção de alimentos e criação e manutenção de estoques suficientes
para atender a fome da população. (VALENTE, 2002)
Prado et al. (2010) dispõe que o conceito de SAN tem dois componentes
principais: (a) um componente quantitativo, alimentar, que se refere à produção,
disponibilidade, comercialização, acesso e consumo do alimento saudável e (b) um
componente qualitativo, nutricional, relacionado às práticas alimentares e à utilização
biológica dos alimentos (indicadores antropométrico, bioquímico, etc.) contemplando todas as
fases do ciclo de vida e estendendo-se a grupos institucionalizados (creches, escolas, asilos,
etc.).
O conceito de segurança alimentar e nutricional para Valente (2002) considera
as dimensões quantidade e qualidade, e ainda acrescenta a regularidade como terceira
dimensão. O aspecto da quantidade remete à oferta e ao acesso. A segurança alimentar
depende essencialmente de fatores ligados à demanda de alimentos para a população. A oferta
é a garantia de que haja disponibilidade suficiente e de forma sustentável de alimentos que
respeitem a cultura alimentar, que sejam fisicamente e economicamente acessíveis à
população e que propiciem opções saudáveis de alimentação.
Segundo Poulain (2004) até os anos 1990 a expressão segurança alimentar se
referia estritamente a mecanismos de abastecimento e manutenção de alimentos que em tese
controlavam a ocorrência de fome na sociedade. O autor alega que com o advento da
tecnologia nos processos produtivos de alimentos o termo assumiu um novo sentido. O risco
existente com a IA não diz respeito à ausência do alimento, mas com a sua qualidade. Sendo
novas preocupações as contaminações químicas, microbiológicas decorrente de novas formas
de elaboração de produtos alimentícios industrializados e a associação do consumo
permanente de determinados nutrientes com patologias de grande relevância epidemiológica.
Allain e Camargo (2007) apontam que parte das representações sociais de SAN
na atualidade são dotadas do aspecto qualitativo, sendo essas disseminadas com maior
intensidade pelos meios de comunicação em massa. A visibilidade de casos de Doenças
Transmitida por Alimentos (DTAs) como a “Doença da vaca louca” (Encefalopatia
espongiforme bovina), o debate sobre a inocuidade dos alimentos transgênicos, a
popularização de alimentos com alta concentração de nutrientes nocivos à saúde (gordura
saturada, gorduras trans, açúcar refinado e sódio) entre outros exemplos denotam que a
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sociedade está exposta a uma IA não meramente pela ausência de alimentos, mas também
pela sua presença.
Assim, o aspecto da qualidade pode ser categorizado em duas variáveis
principais: 1) a qualidade higiênico-sanitária que pretende que a oferta de alimentos tenha
níveis mínimos de higiene, não seja veículo de doença e possa ser consumido de forma digna
independente da classe social. 2) a qualidade nutricional, relacionada a efeitos ligados ao
aproveitamento biológico dos nutrientes após a ingestão da refeição, devendo privilegiar
fontes alimentares que estabeleçam uma correlação direta com benefícios à saúde dos
indivíduos e evitem o consumo prolongado de substâncias (açúcares refinados, gorduras
saturadas, alimentos ricos em sódio entre outros) que sejam determinantes no surgimento de
doenças e agravos de relevância epidemiológica como obesidade, diabetes e hipertensão
arterial.
Sobre o viés nutricional da qualidade o Relatório do Objetivo para
Desenvolvimento do Milênio (BRASIL, 2010b) menciona que o consumo destas substâncias
nocivas leva ao que se denomina de fome invisível, aquela que não é prolongada ao ponto de
causar sequelas, que faz as pessoas pularem refeições, a fome de um dia inteiro que só é
saciada no dia seguinte. Ainda é mencionado que a má-nutrição, que advém da incapacidade
de as famílias pobres de adquirirem os alimentos fundamentais para uma alimentação
saudável, gera problemas como a obesidade, resultantes de uma ingestão acentuada de
gorduras e carboidratos refinados.
Um dos indicadores de grande relevância resultante da baixa qualidade
nutricional na atualidade é a transição nutricional que ocorre em todas as classes sociais no
Brasil. Mondoni e Gimero (2011, p.561) caracterizam este fenômeno como “alterações na
estrutura da dieta e na composição corporal dos indivíduos associadas a fatores relacionados
com o estilo de vida e que resulta em importantes modificações no perfil saúde dos
indivíduos”. Os principais resultados dessa transição seria elevada prevalência de obesidade
na população adulta feminina, especialmente entre indivíduos pobres, o crescimento continuo
no segmento masculino e na população jovem e a ocorrência acentuada de Doenças Crônicas
Não Transmissíveis (DCNT). A coexistência de desnutrição e obesidade em populações
pobres é um resultado deste fenômeno que vem ocorrendo nas últimas décadas. No Brasil, a
concentração de pobres nas áreas urbanas, observadas pelo fenômeno de metropolização da
pobreza, tem imposto desafios importantes para as ações públicas de SAN.
Neste cenário, o fenômeno da obesidade parece configurar-se como um desses
desafios à medida que se observa o seu crescimento no contexto da pobreza. Domene (2003)
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em um estudo realizado em Campinas-São Paulo demostrou a ocorrência de situações
aparentemente paradoxais, em que se observa déficit nutricional coexistente com excesso de
peso em bolsões de pobreza. Segundo o Caderno de Obesidade do Ministério da Saúde
(BRASIL, 2006) um dos agravantes está no fato de que os indivíduos dão preferência a
alimentos com alta densidade energética, por serem mais baratos, mais saborosos e por
conferirem maior saciedade. Situações de insegurança alimentar grave inviabilizam o
consumo adequado de nutrientes resultando em déficits de altura e peso em determinados
grupos populacionais socialmente vulneráveis.
A tabela 01 retrata dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009
referentes ao perfil nutricional dos brasileiros de acordo com a renda segundo critérios da
OMS. A informação é clara: sobrepeso e obesidade se tornaram distúrbios nutricionais
presentes em todos os estratos sociais, inclusive naqueles mais vulneráveis no que diz respeito
à renda. A prevalência de excesso de peso é mais incidente em mulheres do que em homens.
Sendo a obesidade um multiplicador de doenças, é pertinente que ações públicas voltadas à
SAN também formuladas considerem a qualidade dos alimentos para amenizar tal realidade.
Tabela 01. Prevalência de déficit de peso, de excesso de peso e de obesidade na população com 20 anos ou mais de idade, de acordo com os critérios da Organização Mundial da Saúde - OMS, por sexo, segundo as classes de rendimento total e a variação patrimonial mensal familiar per capita - Brasil - período 2008-2009
Classes de rendimento total e variação patrimonial
mensal familiar per capita (salários mínimos)
Prevalência de déficit de peso, de excesso de peso e de obesidade, na população com 20 ou mais anos de idade, por sexo (%)
Masculino Feminino
Déficit de peso
Excesso de peso
Obesidade Déficit de peso
Excesso de peso
Obesidade
Até ¼ 2,7 30,9 5,5 5,7 43,8 15,1 Mais de 1/4 a ½ 3,0 37,0 6,9 5,0 44,2 14,6 Mais de 1/2 a 1 2,3 43,7 9,6 3,9 47,8 16,3 Mais de 1 a 2 1,9 51,5 13,3 3,8 49,9 18,0 Mais de 2 a 5 1,0 58,7 16,1 2,5 49,1 18,1 Mais de 5 0,7 63,2 17,1 2,2 45,7 15,8
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Trabalho e Rendimento, Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008-2009
Coutinho e Lucatelli (2006) em um estudo sobre a percepção pública da fome e
alimentação no Brasil enfatizam a existência de um conjunto de variáveis distintas, às vezes,
interpretadas como antagônicas e contraditórias de diferentes setores da elite quanto às
questões da fome e nutrição do Brasil derivadas desse quadro de transição nutricional. Os
autores apontam que por um lado se compreende a condição de fome como socialmente
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relevante do país evidenciada em políticas públicas e, em paralelo, estudos epidemiológicos
destacam a obesidade, tomando o problema com soluções aparentemente controversas.
Para Valente (2003) as pessoas não estão falando de realidades diferentes,
apenas olhando para diferentes pontos do mesmo cenário. A transição nutricional torna ainda
mais complexa as políticas de SAN, ao mesmo tempo em que elas devem combater a fome
dos que sofrem por privação de alimentos, deve direcionar o consumo de alimentos
qualitativamente, a fim de não promover o aumento da pandemia de obesidade. Ainda se tem
o agravante de que existe apropriação indevida do conhecimento cientifico de grupos de
interesse de uma determinada política que pode manipular as informações aparentemente
complexas falseando-a ou desconsiderando-a.
Pinheiro e Carvalho (2010) afirmam que existem evidências cientificas que
confirmam a necessidade de se abordar a má alimentação e nutrição como fenômeno capaz de
gerar quadros nutricionais complexos e contraditórios que explicam a coexistência da
obesidade e da desnutrição. Considerando esta perspectiva de transição nutricional em todos
os segmentos social e sua relação direta com a qualidade nutricional da alimentação da
população, em 2004, a Organização Mundial da Saúde lançou a “Estratégia Global sobre a
Alimentação, Atividade Física e Saúde”. Este documento considera os restaurantes comerciais
e coletivos como parceiros preferenciais e protagonistas importantes na promoção da saúde.
Dentre as recomendações descritas, destacam-se algumas específicas em relação à dieta
(ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 2004, p.10):
• manter o equilíbrio energético e peso saudável;
• limitar a ingestão energética procedente de gorduras e substituir as gorduras saturadas
por insaturadas e eliminar os ácidos graxos trans;
• aumentar o consumo de frutas, legumes e vegetais, cereais integrais e oleaginosas;
• limitar a ingestão de açúcares simples;
• limitar a ingestão de sal de toda procedência e consumir sal iodado.
O último aspecto do conceito de SAN é o da regularidade que implica que o
alimento seja consumido de forma periódica, implicando então que todas as pessoas têm que
ter acesso a refeições de qualidade de forma constante, sem que exista o comprometimento de
outras necessidades básicas, como saúde, educação e moradia. Este último aspecto está
intrinsecamente relacionado com a dimensão quantidade, no tocante ao acesso econômico dos
alimentos. Entende-se que as atenções específicas para questões quantitativas e qualitativas da
SAN sejam associadas às preocupações econômicas de diminuição das desigualdades sociais,
54
que implicam no poder aquisitivo dos indivíduos que se encontram em IA. Juntamente com
políticas públicas que sejam especificas para a questão alimentar devem ser associadas ações
que permitam que a população na sua totalidade seja autônoma economicamente para fazer
suas refeições de modo continuo e simultâneo à satisfação de outras necessidades.
Segundo Belik (2003) o direito de alimentar-se regularmente e adequadamente
não deve ser produto da caridade ou resultado de ações de apadrinhamento ou paternalismo
mas sim, prioritariamente, de uma obrigação exercida pelo Estado que é a representação da
nossa sociedade. Sua viabilização é muito dependente da articulação de determinantes de
diferentes níveis da sociedade (macro, meso e micro), podendo ser categorizados
determinantes da SAN relacionados à quantidade (disponibilidade e acesso), qualidade
(sanitária e nutricional) e regularidade. O quadro 04 sintetiza as principais ações que se
desenvolvidas são capazes de promover SAN.
Nível QUANTIDADE QUALIDADE REGULARIDADE Disponibilidade Acesso Sanitária e Nutricional Estabilidade
Macro Política agrícolas – incentivos e subsídios Preços no mercado internacional Desastres ambientais e guerras
Apoio à agricultura familiar Geração de renda - Políticas econômicas, sociais e assistenciais Preços internos
Políticas nacionais de saneamento básico e vigilância sanitária Política de Educação Alimentar e Nutricional
Mecanismos internacionais e nacionais para manter estabilidade econômica Leis trabalhistas Sustentabilidade social, econômica e ambiental de políticas
Meso Inserção na rede de distribuição de alimentos – transporte Produção local
Emprego e salários Preços dos alimentos e de outras necessidades básicas
Saneamento básico e vigilância sanitária Disponibilidade de serviços de saúde Educação Alimentar e Nutricional
Crescimento do mercado de emprego formal Disponibilidade de creche Variabilidade climática Flutuação de preços
Micro Proximidade aos pontos de venda de alimentos e abastecimento dos mesmos Produção para auto-consumo
Renda/estabilidade financeira Inserção numa rede social Participação em programas assistenciais
Saúde dos moradores Práticas de higiene Acesso ao saneamento básico e água potável Educação Alimentar e Nutricional
Emprego formal Seguro-desemprego Capacidade de armazenar alimentos Vaga em creches
Quadro 04: Determinantes da Segurança Alimentar e Nutricional nos diferentes níveis de atuação pública Fonte: Adaptado pelos autor a partir de Kepple (2010) O conceito de SAN abarca uma gama de dimensões que são pertencentes a
diferentes segmentos da sociedade, acarretando em grandes obstáculos para transforma este
conceito em efetiva ação pública. As políticas públicas de SAN para conseguir atingirem seu
objetivo devem ser de execução intersetorial, onde exista integração das ações ao mesmo
55
tempo em que elas sejam descentralizadas administrativamente para alcançar todas as
localidades, devendo agir sob uma cultura de direitos e sendo fortalecidas pelo controle social.
No Brasil a tentativa de superação deste desafio foi gradativamente ganhando
forma ao decorrer do tempo. O processo de surgimento das políticas públicas sociais
relacionadas à alimentação e nutrição no Brasil tem um curso descontínuo e negligenciado
pelo Estado brasileiro ao longo de sua história. Arruda e Arruda (2007) propõem que a
compreensão da trajetória das políticas de alimentação e nutrição no Brasil requer o
entendimento da conjuntura econômica, política e social do país, por fim assimilando as
particularidades do momento histórico em que foram implementadas.
2.2.2 O conceito de Segurança Alimentar e Nutricional em ação pública: a evolução das
políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil.
No Brasil, até meados da década de 1940, existia uma concepção de que fome
era um fenômeno natural, ou seja, sua origem estava pautada em causas naturais em
fatalidades como acidentes climáticos ou até mesmo motivo religioso. Em uma perspectiva
histórica, observa-se que o problema da fome entra na agenda política brasileira a partir de
Josué de Castro com a obra “Geografia da Fome”. Sua estudo constata que a fome e má
alimentação e nutrição não são fenômenos naturais, mas sim sociais. A percepção da natureza
social do problema revelou-se em paralelo ao debate da exclusão social no país. (GOBATO;
PANIGASSI ;VALLABA, 2010; PINHEIRO;CARVALHO, 2010)
Sobre a concepção de que a fome trata-se de um fenômeno social, Costa e
Pasqual (2006, p.1) versam que “compreendida em sua dimensão econômica, social,
geográfica e cultural, a fome se apresenta como um flagelo fabricado pelos próprios homens e
não uma calamidade natural, ou um castigo de Deus.”. Para Pinheiro e Carvalho (2010) a
questão social da fome é fruto da submissão da sociedade aos ditames do capital e se expressa
nas formas de (não) comer, (não) viver, adoecer e morrer das populações.
Guedes, Levcovitz e Rocha (2001) acrescentam que foi no decorrer dos anos
entre a 1930 e 1940 que a fome foi descoberta enquanto sequela social do processo de
desenvolvimento econômico desigual e excludente vigente no país. Foi criada a “ciência da
fome” e dessa forma a alimentação passou da condição de apenas mais um campo do
conhecimento para o de uma política pública. Para Arruda e Arruda (2007), o inquérito
promovido por Josué de Castro no Recife, em 1933, sobre as condições de vida das classes
operárias revelou a ocorrência de déficit calórico e de nutrientes e motivou o desenvolvimento
56
de novas pesquisas acerca da situação alimentar em Pernambuco, Rio de Janeiro e São Paulo,
estabelecendo as relações entre alimentação e salário mínimo. O país assumiu o papel de
conduzir uma política que buscasse solucionar o problema da fome mostrado por cientistas
como Josué de Castro e Dante Costa. Intervenção marcante da era Vargas foi a criação do
salário mínimo em 1938 devido a instituição de uma renda mínima ao trabalhador baseada nas
suas necessidades básicas, dentre elas a alimentação.
Para Pacheco Filho e Wickler (2003) no período democrático 1945-64, ocorreu
uma tentativa de posicionamento do Estado frente esta problemática com uma expansão
fragmentada e seletiva das políticas sociais. O desenvolvimento social não era tratado como
uma prioridade, era uma consequência do desenvolvimento industrial do país, com o
aceleramento do capitalismo nacional. Segundo Pinheiro e Carvalho (2010) a
institucionalização dessas ações por parte do Estado se deu pela criação do Serviço de
Alimentação da Previdência Social (SAPS) em 1947 no Governo JK, cujo objetivo era prestar
assistência alimentar e nutricional a um grupo populacional especifico: os trabalhadores.
Neste contexto o Estado assume a mediação das relações entre as empresas privadas e os
trabalhadores, para otimizar o acesso à alimentação. Costa e Pasqual (2006) relatam que até a
década de 60 as ações governamentais e das entidades filantrópicas na área de alimentação e
nutrição se resumiam a ações emergenciais de doação e distribuição de alimentos.
Durante os anos de 50/60 a intervenção estatal na área de alimentação e
nutrição materializou-se através da continuidade do SAPS (extinto em 1967), do nascimento
em 1955 do atual Programa de Alimentação Escolar (PNAE) e do início dos programas de
assistencialismo alimentar como os restaurantes populares, postos de comercialização de
gêneros de subsistência e as campanhas de educação nutricional nos locais de trabalho
incentivando uma boa alimentação. Esses programas estavam articulados aos programas
internacionais de ajuda alimentar, que apresentavam objetivos econômicos (ampliação do
mercado internacional) e político-ideológicos de atenuação dos movimentos sociais gerados
pela fome e miséria dos países em desenvolvimento. (VASCONCELOS, 1988; PINHEIRO;
CARVALHO,2010).
Nesse período o enfrentamento da fome enquanto um problema social visava
congregar ações de introdução de novos alimentos (principalmente industrializados) tidos
como solução para a insuficiência da produção alimentar, fato que favoreceu o aumento de
importações além da distribuição de alimentos (políticas especificas) e o desenvolvimento de
práticas educativas tradicionais. Nessa estratégia governamental a desinformação das classes
populares passa a ser considerado o fator determinante da fome e da desnutrição na
57
população. Somente em meados de 1970, a política alimentar no Brasil vai do binômio
alimentação-educação para alimentação-renda, como causa determinante da fome e da
desnutrição (AMPARO, 2004, BOOG, 1999.).
Na década de 70, com a escassez dos alimentos pelo intenso êxodo rural nos
países industrializados, foi dada ênfase para o armazenamento de alimentos, sendo prioridade
o produto e não o ser humano. Pelo histórico apresentado nota-se que, até o fim da década de
1970, as políticas públicas brasileiras estavam voltadas para o acesso alimentar de forma
compensatória, ou seja, programas que proviam alimentos principalmente a grupos focais
específicos como trabalhadores, gestantes e estudantes (COSTA e PASQUAL, 2006).
O Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN) criado em 1976 e
vinculado ao Ministério da Saúde, nasceu por influência do movimento internacional de
criação de institutos para planejamento alimentar e nutricional em nível nacional, coordenado
pelo Banco Mundial. No Brasil, o INAN institui-se como um conjunto de programas
direcionados a populações em situação de insuficiência alimentar e grupos vulneráveis
biologicamente (gestantes, crianças e nutrizes) além dos trabalhadores formais. Eram
competências do INAN: 1) assistir o governo nacional na implementação de política nacional
de alimentação; 2) elaborar e propor um Plano Nacional de Alimentação e Nutrição -
PRONAN. (COSTA; PASQUAL, 2006; PINHEIRO; CARVALHO, 2010). Vasconcelos
(2005) afirma que durante o período ditatorial, o cenário político nacional tornou-se pouco
favorável para o desenvolvimento de estudos sobre temáticas de forte cunho social como a
fome. O INAN tentou conduzir pesquisas a respeito da temática alimentar, como o Estudo
Nacional de Despesas Familiar (1978), cujos resultados ainda estavam em parte controlados
por parte do governo que se encontrava sob regime ditatorial.
Em suas linhas gerais o INAN tinha como meta realizar a suplementação alimentar de forma articulada entre os diversos programas em cada ministério. Ao INAN caberia a atribuição de coordenar as diversas iniciativas, centralizando a aquisição, transporte e armazenagem de alimentos. A suplementação alimentar era vista como ação emergencial e transitória. Reconhecia-se a necessidade de combinar ações sociais com medidas econômicas para assegurar justiça social. (...) a falta de políticas intersetoriais e articulação interinstituicional, bem como a falta de recursos, limitaram o alcance dos programas do PRONAN que, com raras exceções, não ultrapassaram a escala de projeto piloto. (COSTA; PASQUAL, 2006, p.2)
Mesmo o INAN tendo como meta realizar a suplementação alimentar de forma
articulada entre os ministérios, era uma ação assumida pelo Ministério de Saúde, assim como
toda gestão institucional de programas, projetos e ações relativas a alimentação e nutrição
desde 1972 (PINHEIRO; CARVALHO, 2010). A interface entre o biológico e o social da
58
problemática alimentar implica em considerar que sua resolução é a soma de vetores oriundos
de diferentes nichos de políticas sociais.
Já na década de 80 a discussão focalizava que a fome e a desnutrição eram
decorrentes mais do problema de acesso do que da produção de alimentos, com ênfase na
redução da pobreza e melhora no poder aquisitivo da população. Para Pacheco Filho e
Wickler (2005), mesmo havendo esperanças despertadas pela Nova Republica, as políticas
sociais decisivas de inclusão não foram efetivas. Segundo os autores essas intervenções
aconteceram em duas áreas consideradas decisivas, devido à gravidade da situação social:
emprego (salário e desemprego) e alimentação e nutrição. Para Moura (2007) na década 80
predominou uma atuação clientelista e paternalista de atores políticos populistas ou setores
oligárquicos conservadores que controlavam o poder público.
No governo Sarney, a participação do gasto federal nas áreas de alimentação e
nutrição cresceu de 0,8% em 1984 para 1,5% do Produto Interno Bruto em 1988. O PNAE
dirigido aos alunos da pré-escola e do 1º grau foi estendido aos alunos de quatro a seis anos.
Porém o programa marcante desse período foi o Programa Nacional do Leite para Crianças
Carentes chamado também de tíquete leite. As sementes deste tipo de política assistencialistas
foram plantadas nos anos anteriores, em grande parte durante a vigência do período ditatorial.
(PACHECO FILHO; WICKLER, 2003).
Propagou-se uma percepção pelas políticas de SAN que os benefícios
repassados eram concessões, ajuda humanitária, de que os serviços prestados nesse tipo de
política não deviam ser encarados propriamente como direitos. As ações desenvolvidas nesse
sentido eram fortemente atribuídas aos partidos e suas lideranças, não tendo natureza pública,
com graus insuficientes de accountability e não envolvimento de outros atores na sua
formulação, implementação e avaliação (MOURA, 2007).
Para Pinheiro e Carvalho (2010) a área de alimentação e nutrição, como a área
de assistência social, sempre esteve à margem das políticas sociais. Sem suporte orçamentário
e financeiro compatíveis com a demanda, carente de recursos humanos capacitados e
suficientes de modo quantitativo e falta de transparência nas ações. O resultado não vai além
de iniciativas pontuais e pulverizadas, perfazendo resultados pouco efetivos. Ações são
sobrepostas entre si e sem articulação entre as áreas responsáveis, indicando que a integração
tão necessária de fato não ocorria.
A Constituição de 1988 reorienta as políticas sociais de uma perspectiva
clientelista-paternalista para a ótica do direito. Moura (2007) apoiado em Franco (2003)
caracteriza a década posterior à Constituição como período onde predominaram políticas
59
universais, baseadas na oferta estatal, resumidas no conceito de que essas políticas sociais são
um “direito do cidadão” e um dever do Estado. A perspectiva de descentralização
governamental levou a uma verificação que as políticas sociais também deveriam ser focadas
nos municípios. A ênfase passa a ser na eficiência, eficácia e efetividade das ações.
Mesmo diante do otimismo acerca da reorientação política do país após a
Constituição de 1988, no inicio da década de 90, o governo Collor reforça as bases do
neoliberalismo a partir de uma política de redução da intervenção do Estado, especialmente na
gestão e execução das políticas sociais, permitindo que o mercado ditasse as regras na relação
entre sociedade e Estado. Este período é marcado por um desmonte das políticas sociais.
Foram desestruturados e extintos quase todos os programas de alimentação e nutrição,
incluindo os programas de suplementação alimentar dirigido a crianças menores de sete anos,
aleitamento materno e combate a carências especificas. Em 1992, o PNAE funcionou trinta e
oito dias, dos duzentos dias letivos, e o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) teve
sua equipe reduzida a um técnico.(COSTA; PASQUAL, 2006; PINHEIRO; CARVALHO,
2010)
No processo de impeachment do presidente da republica em exercício (1990-
1992) emergiu com destaque o Movimento pela Ética na Política, representando mobilização
da sociedade civil diante da omissão do Estado nas questões sociais, e, principalmente, sobre
a problemática da fome. O problema alimentar e nutricional se insere na agenda pública em
destaque pela sociedade civil organizada. O movimento liderado pelo sociólogo Herbert de
Souza criou o Ação Cidadania contra Fome e Miséria e pela Vida. Com a sucessão
presidencial, o Governo Itamar Franco instituiu o Conselho Nacional de Segurança Alimentar
(CONSEA) em 1993, e foi composto de oito ministros do governo, 21 representantes da
sociedade civil - sendo 19 indicados pelo Movimento da Ética na Política que atuava como
entidade consultiva ao governo (COSTA; PASQUAL, 2006)
O surgimento do CONSEA e sua curta vida (pois durou até 1994 e apenas foi
reativado em 2003) instituiu o debate da SAN no governo e na sociedade civil naquela época.
No entanto o CONSEA, por se tratar de uma instância de assessoramento e de consulta social,
não substituiu a necessidade dos órgãos de execução e de articulação do governo. Para Takagi
e Belik (2006) os conselhos não governam (se governassem deixariam de ser sociedade civil e
seriam governo), mas estabelecem os parâmetros do interesse público para o governo. Não
decidem quais políticas e ações serão executadas, mas decidem se correspondem ou não ao
interesse público. Os conselhos são instâncias públicas de formação de opinião e vontade
60
política, muito mais do que instrumentos do governo ou da sociedade. Atuam na tematização
e formulação da agenda pública.
Esta mobilização social impulsionada pelo momento político do país de tom de
denuncia, respaldada por dados dos Mapas da Fome I, II e III divulgados em 1993 pelo
Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA) demostrando a existência de 32 milhões
de brasileiros vivendo em condições de indigência, culminou na I Conferência Nacional de
Segurança Alimentar em 1994 que teve como principal fruto a elaboração do Plano Nacional
de Combate à Fome e à Miséria (PCFM) tendo a participação da sociedade civil (BRASIL,
2004). Os principais objetivos do PCFM: 1) distribuição de alimentos a grupos específicos da
população; 2) geração de emprego e renda para setores pobres; 3) melhoria do poder
aquisitivo da população-alvo; 4) medidas de proteção da agricultura e comercialização de
alimentos; 5) redução dos custos da cesta básica de alimentos; 6) mobilização da sociedade
civil para o combate à pobreza; 7) ampliação dos recursos para o combate à miséria.
(PACHECO FILHO; WICKLER, 2003; MOURA, 2007).
Para Pacheco Filho e Wickler (2003) uma das características que diferenciam o
PCFM de outras ações governamentais no combate à fome a pobreza é a descentralização das
ações. Mesmo que de forma pontual e tardia, o PNAE foi descentralizado para os níveis
estadual e municipal que passaram a receber o repasse dos recursos federais. Outros
programas passaram por aperfeiçoamento e extensão como o Programa de Distribuição de
Alimentos (PRODEA) e PAT.
A segunda metade da década de 90 traz a problemática da IA acompanhada da
sensação de atraso. Baseadas no princípio do direito à alimentação os governos poderiam
receber censuras em nível internacional por não garantir o acesso dos seus cidadãos à
alimentação. Moura (2007) evidencia que um grande equívoco das concepções que
orientaram as políticas sociais na década de 90 é que apenas e unicamente o Estado irá
realizar este tipo de intervenção. Embora o Estado tenha um papel insubstituível na
implementação de políticas sociais públicas, deve-se lançar mão de parcerias e buscar sinergia
entre todos os setores de representatividade (o Estado, o mercado e a sociedade civil).
O governo Fernando Henrique (1995-2002) teve como principal foco nos
primeiros anos a estabilização da econômica, recorrendo a mecanismos de ajuste fiscal,
realizando até mesmo privatizações. As políticas sociais receberam atenção secundária. O
primeiro mandato (até 1998) foi marcado pela desestruturação de áreas e programas na área
de SAN. Para Costa e Pasqual (2006, p.4), “a extinção do CONSEA, mais do que a
eliminação de um mecanismo de controle social representou a opção por um modelo de
61
Estado ‘moderno’, que teria como razão de ser central a garantia de um ambiente favorável ao
desenvolvimento econômico privado”. Houve um retrocesso no entendimento e
encaminhamento dessa problemática e a busca por respostas ao problema da fome não se
ampliou para questões de SAN. A proposta de construção de uma política nacional de SAN
para o Brasil é interrompida. O Estado volta a se preocupar com a fome de modo emergencial.
(PINHEIRO; CARVALHO, 2010)
No final dos anos 90 um ponto alto da institucionalização do debate da SAN no
Brasil foi a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (BRASIL, 1999) implementada pelo
Ministério da Saúde. Em 2000, as políticas de distribuição de alimentos foram substituídas
por um conjunto de programas de transferência de renda para estratos mais populares da
sociedade, surgindo dessa forma o Bolsa-Alimentação, o Bolsa-Renda e o Auxílio-Gás.
(PACHECO FILHO; WICKLER, 2003). O relatório da 59ª reunião da Comissão de Direitos
Humanos da ONU em 2002 destacou que apesar da fome no Brasil não ser possível de
observação direta em pessoas que morrem de inanição ou subnutrição, ela se expressa em uma
compensação do corpo à dieta inadequada em uma redução da atividade física e no
crescimento das crianças. (BIELIK, 2003).
Nos dois últimos anos do segundo mandato do Governo Fernando Henrique
(2000-2002) houveram avanços em políticas focalizadas. O principal marco de política
voltada à SAN foi a criação do estratégia Comunidade Solidária (CS), um conjunto de ações
de combate à pobreza em meio a um plano de estabilização econômica. Para Pinheiro e
Carvalho (2010) o objetivo geral dessa estratégia foi articular ações da sociedade civil com o
governo na promoção da inclusão social. Os princípios gerais da estratégia CS seriam:
parceria, descentralização, integração e solidariedade. Nota-se o apelo à solidariedade, com o
Estado não assumindo a sua atribuição de propor políticas garantidoras de proteção social.
O foco da estratégia seria a forma de gerenciamento dos programas já
existentes por meio de maior participação da sociedade civil e maior integração operacional
entre os órgãos do governo federal, dos estados e municípios. A base fundamental da
estratégia do CS foi a atuação em municípios. É possível avaliar que os governos federal e
estaduais de fato só concretizam suas ações nos municípios onde as ações são implementadas
(PACHECO FILHO; WICKLER, 2003).
A interrupção do ciclo que envolve pobreza e fome é tida como a principal
meta dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), estabelecidos em 2000 em
Assembleia Geral da ONU, com o Brasil e outros 190 países onde foram estabelecidas oito
62
metas6 a serem alcançadas até 2015. Sendo alcançadas, mais de 500 milhões de pessoas
sairiam da extrema pobreza, mais de 300 milhões não passariam mais fome e 30 milhões de
crianças deixariam de morrer antes de completar cinco anos (BRASIL, 2010b). O
cumprimento dessas metas é indissociável do desenvolvimento de políticas sociais. A meta
constante do primeiro ODM é operacionalizada por um conjunto de ações estruturadas para o
combate à fome e à pobreza. Somadas a outros fatores, como o crescimento da economia e a
geração de empregos, elas se propõem a erradicar a extrema pobreza e por consequência a IA
grave.
Também em 2000 o governo adota programas de transferência de renda. A
primeira experiência foi o Bolsa Escola com base na experiência bem sucedida de Cristovam
Buarque de 1994 a 1998 no Distrito Federal. As iniciativas continuavam pulverizadas sobre o
mesmo e complexo problema. Neste contexto, a partir de 2001, o tema da SAN volta a se
inserir na agenda política brasileira, incentivado pelos debates políticos partidários na ocasião
do processo de eleição do Presidente da Republica. O Partido dos Trabalhadores apresenta sua
proposta de política de SAN para o Brasil, o projeto Fome Zero. (PINHEIRO; CARVALHO,
2010; VALENTE; 2003), objeto de discussão a seguir.
2.2.3 Uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional para o Brasil: as
potencialidades e limitações da Estratégia Fome Zero
O Governo Lula (2003-2010) instituiu como prioridade de suas ações a política
social no país. O Instituto Cidadania (IC) em 2001 elaborou a proposta para debate público da
SAN no país, concebendo o projeto Fome Zero sob a coordenação de José Graziano da Silva.
A metodologia apresentada adotou como critério de focalização das ações a Linha de Pobreza
(LP) e a Linha de Extrema Pobreza (LEP). Segundo Yasbek (2004) foi a partir destas
definições que foram estimadas as quantidades de família para adesão no EFZ. Até a
atualidade esse critério é utilizado pelas ações da EFZ, por exemplo, o número de benefícios
por municípios do Programa Bolsa Família se estabelece com a estimativa de pessoas situadas
na abaixo da LP.
Apesar das intenções da criação do IC, os entraves da conjuntura social do país
seriam de forte interferência na implementação da política. Para Salcedo e Salomón (2005)
6 1. Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2. Universalizar a educação primária; 3. Promover a igualdade entre os gêneros; 4. Reduzir a mortalidade na infância; 5. Melhorar a saúde materna; 6 Combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; 7. Garantir a sustentabilidade ambiental e 8. Parceria mundial para o desenvolvimento
63
entre estes desafios pode ser enumerados: 1. não há uma prioridade deste tipo de ação no
chamado ajuste fiscal, os gastos sociais acabam sendo secundários, pois apesar de seus efeitos
serem irreversíveis e comprometedores à população, eles só são denunciados por indicadores
a longo prazo; 2. a magnitude de erradicar a fome e garantir a SAN supera o alcance e a
visibilidade das políticas; 3. a concepção da alimentação como direito ainda não foi
incorporado na concepção da população, a noção ainda é de favor e assistencialismo
fortalecendo o baixo controle social dessas ações.
Betto (2004) relata que o Mistério Extraordinário de Segurança Alimentar e
Nutricional e Combate à Fome optou por iniciar o programa nos dois municípios piauienses
de Guaribas e Acauã, caracterizados pelo baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Foram criados comitês gestores em cada uma dessas localidades, integrando lideranças das
comunidades, com prioridade para as famílias de renda per capita inferior a meio salário
mínimo. Para Yasbek (2004) a escolha de municípios do semi-árido nordestino no primeiro
ano de funcionamento do programa é passível de questionamentos quanto à sua
intencionalidade, uma vez que as regiões urbanas, particularmente suas periferias
metropolitanas possui também populações situações de risco e vulnerabilidade.
A visão pouco articulada do ponto de vista gerencial para uma política que se
pretendia estender para toda a nação pode ser identificada no texto de Betto (2004, p.54) sobre
a operacionalização do Fome Zero.
Cada família beneficiária recebe um cartão-alimentação, preferencialmente entregue à mulher, que lhe dá direito de retirar, todo mês, R$ 50,00 na Caixa Econômica Federal. Com este recurso, pode-se adquirir todo tipo de alimento (estão excluídos da lista de compras as bebidas alcoólicas, refrigerantes e fumo). Não se exige nota fiscal, exceto se o vendedor a emite, pois não cabe ao governo federal incentivar a sonegação. Pede-se apenas que o produto comprado e o valor pago sejam registrados numa caderneta fornecida pelo programa, de modo que se possa acompanhar a variação de preços no município e a evolução nutricional dos beneficiários (se, por exemplo, passam a consumir verduras, legumes, frutas e mais proteína). Caso o beneficiário seja analfabeto, que se peça a alguém que registre por ele.
O Fome Zero tinha o desafio de criar barreiras para condutas clientelistas,
fraudes e corrupção e tornar possível o acesso à população que de fato pretendia atender. A
partir de 2003 as políticas de SAN no Brasil tentaram ser propostas de modo integrado e
descentralizado, sendo EFZ um conjunto de políticas e programas que abrange todas as ações
relacionadas à problemática. Diferente de alguns países latinos-americanos que centraram a
articulação de suas políticas de SAN em Ministérios da Agricultura e Pecuária devido à
preocupação com a oferta de alimentos, no Brasil, diferentes ministérios participam da
64
estratégia. Acredita-se que o problema da oferta de alimentos para segurança alimentar já fora
superado nas décadas passadas. Dessa forma a proposta de uma política de SAN para o Brasil
envolve uma gama de ministérios, representando a intersetorialidade da temática. (TAKAGI;
BELIK, 2006) A EFZ foi considerada a “mola propulsora” do novo governo e foi
representado um guarda-chuva de iniciativas sociais articulados nos três níveis de política
(estruturante, especificas e locais) articuladas por diversas áreas desses níveis de governo
conforme demostra do quadro 05.
POLÍTICAS ESTRUTURAIS
Geração de emprego e renda Intensificação da Reforma agraria Previdência Social Universal Bolsa Escola e Renda Mínima
POLÍTICAS ESPECIFICAS
Programa Cupom Alimentação Ampliação do PAT
Doações de Cestas Básicas
Emergenciais Combate a Desnutrição Infantil e
Materna Manutenção dos Estoques de
Segurança Ampliação da Merenda escolar
Segurança e Qualidade dos Alimentos
Educação para o Consumo e a Educação Alimentar
POLÍTICAS LOCAIS Áreas Rurais Pequenas e médias cidades Metrópoles
Apoio à Agricultura Familiar Banco de Alimentos Restaurantes populares Apoio à Produção para auto-
consumo Parceria com varejistas Banco de Alimentos
Modernização de equipamentos de abastecimento
Parceria varejistas
Novos relacionamentos com supermercados
Modernização dos Equipamentos de Abastecimento
Agricultura urbana Novos relacionamento com as Redes de Supermercados.
Quadro 05. Esquema da proposta da Estratégia Fome Zero Fonte: Instituto Cidadania (2001)
Para Takagi e Belik (2006) a EFZ busca incorporar a noção de DHAA nas
políticas públicas através de ações especificas de SAN, de modo intersetorial com controle
social. Estes autores mencionam a política em questão como inovadora, pois “(...) rompeu
com a tradição de criação de inúmeras políticas compensatórias isoladas, com oscilação de
alocação de recursos, a partir de uma concepção integrada entre órgãos do governo nos três
níveis e de forma participativa.” (TAKAGI; BELIK, 2006, p.2).
Em 2003 foi reinstalado o CONSEA, com a grande participação dos ministros
e representantes da sociedade indicados pela sociedade civil. Dessa vez, formado por 59
conselheiros, sendo 17 ministros de Estado e 42 representantes da sociedade civil organizada,
indicados por movimentos sociais e 15 observadores convidados. O conselho continua a ter
caráter consultivo e de assessoramento ao Presidente da Republica quanto às questões de
65
promoção ao DHAA (COSTA; PASQUAL, 2006). Diferentemente do modelo adotado pelos
setores da saúde e da Assistência Social, o CONSEA optou pelo caráter de aconselhamento e
articulação à Presidência e não de caráter deliberativo vinculado a um ministério setorial. Isso
porque se entende que a promoção da SAN é uma política multisetorial e não deve estar
vinculada a um setor ou a um Ministério sob o risco de perder a capacidade de articulação.
(TAKAGI; BELIK, 2006).
Souza (2006) coloca que a influência do novo gerencialismo público incentiva
que as políticas públicas sejam implementadas de modo participativo, sendo uma tendência
em vários países do mundo. Os governos são impulsionados por mandamentos constitucionais
e pelos compromissos assumidos por alguns partidos políticos a realizar experiências visando
a inserção de grupos sociais e/ou de interesse na formulação e acompanhamento de políticas
públicas.
Para Faleiros (2003, p.112) o incentivo atual a distintos conselhos em
diferentes áreas da política não reflete o discurso integrador das políticas. “Em muitos
municípios são as pessoas que estão nos vários conselhos, podendo-se implementar, para
romper com o burocratismo, um grande conselho de política sociais por lei municipal e que
reúna várias áreas.” Para o autor as conferências – municipais, estaduais e nacionais – podem
realizar os diagnósticos e planejamentos das ações integradas no campo das políticas sociais.
A II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional efetivou-se
em 2004 com a participação de atores de mobilização social providos de entidades sociais
como Pastoral da Criança, Pastoral da Terra, Movimento dos Trabalhadores Desempregados
(MTD), Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), fóruns estaduais de economia
solidária e fóruns estaduais de SAN. (COSTA; PASQUAL, 2006). O encontro foi precedido
de conferências estaduais e municipais. Desta conferência se estabelece o conceito ampliado
de SAN atribuindo também perspectivas de respeito às diversidades culturais expressadas na
alimentação, a sustentabilidade na produção de alimentos do ponto de vista socioeconômico e
agroecológico. Pinheiro e Carvalho (2010) enfatizam que durante a II Conferência foi
deliberada a proposição da Lei Orgânica para a Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN).
Em setembro de 2006 a LOSAN foi sancionada pelo presidente.
A III Conferência aconteceu em 2008 dando segmento ao debate acerca da
SAN no Brasil. Pinheiro e Carvalho (2010) afirmam que o eixo central deste encontro foi a
institucionalização de um Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN),
que foi criado em 2006 pela Lei 1346 com vistas a assegurar o DHAA.
66
Para Moura (2007) a gênese do suposto erro das políticas sociais atuais como o
EFZ partem de um problema de natureza ideológica, relacionadas às teorias socialistas de
transformação social dominantes nos quadro dos partidos esquerdistas que implementam a
política. Para o autor “Nem Marx, nem os marxistas se dedicaram a teorizar sobre a arte de
governar sobre o funcionamento da sociedade e do Estado após a chegada dos comunistas no
poder” (MOURA, 2007, p.118). Para o autor com o fim da URSS, é imposto aos esquerdistas
o desafio de gerir e reformar o Estado dentro das regras da democracia. A chegada desses
grupos por vias eleitorais a gestão do Estado sob a vigência do capitalismo é acompanhada de
um despreparo para enfrentar o desafio de governar o capitalismo.
Considerando as críticas à EFZ quatro conjuntos principais podem ser
relacionados: conceituais, políticas, de paternidades e gestão do programa. O quadro 6
descreve as principais argumentações dessas críticas.
CONJUNTOS DE
CRÍTTICAS ARGUMENTAÇÕES
CONCEITUAIS
Concepções que negligenciam a existência de uma política especifica de combate a insegurança alimentar no país: Não se reconhece a existência do problema no país; ser utópica a erradicação plena da fome; por considerar que a fome e a segurança alimentar estão vinculadas às taxas de desemprego e subemprego decorrentes de uma má gestão política macroeconômica; os programas devem ser de combate à pobreza, não a fome especificamente; Concepções liberais: não se deve atender as necessidades dos pobres, pois estes ficam acomodados e não trabalham; o governo não deve direcionar onde os pobres devem gastar o seu dinheiro; o Estado não tem competência para gerir recursos públicos
POLÍTICAS Críticas vinculadas: a figura dos lideres e partidos envolvidos na elaboração da política; a real intencionalidade da sua criação.
PARTENIDADE
Intepretações sociológicas da implementação da política: influência da Igreja Católica sobre a organização da sociedade brasileira com fortes influências ao paternalismo; imagens dos governantes e lideranças como “pai dos pobres”; tratamento dos necessitados como incapazes; difusão dos meios de comunicação em massa de alternativas paternalistas de atendimento às necessidades sociais: cesta de alimentos, campanha dos cobertores, sopa aos indigentes...
GESTÃO DO PROGRAMA
Ausência de coordenação na área social, esperando-se do Ministério criador este papel; comparações do poder organizativo do ministério criador na área social com o ministério da fazenda na área econômica; ausência de uma proposta ampla de política de proteção social, além do combate a fome e da transferência de renda aos mais pobres.
Quadro 06. Principais argumentações utilizadas nas críticas a EFZ Fonte: Elaborado a partir de Takagi e Belik (2006) e Schwartzman (2004)
67
Para Moura (2007) a ideia da EFZ parece ter surgido mais como uma marca,
isto é, como uma concepção de marketing, do que propriamente amparada numa concepção
teórica e estratégica que deveria orientar políticas públicas consistentes. Allain e Camargo
(2007) realizaram um estudo sobre o papel da mídia na construção das representações sociais
de SAN, através de uma pesquisa em artigos publicados sobre o tema em um jornal de grande
circulação no país entre 2000 e 2005, e constataram que dos 674 artigos publicados neste
período, houveram variações significativas por ano. Entre os anos de 2000 e 2002 a média foi
de 51 publicações por ano. No ano de 2003 com o lançamento do EFZ foram 403 artigos,
porém estes textos não tinham um compromisso de esclarecer a população acerca da
importância ou significado de SAN, enfatizavam a estrutura da estratégia e discussão dos
problemas de implementação. Nos anos de 2004 e 2005 as publicações voltaram a apresentar
número baixo sobre o assunto. Nota-se, portanto que este tema foi debatido
circunstancialmente pela representatividade das atividades políticas-partidárias ligadas a este.
Para Moura (2007) a maioria da opinião pública compra a imagem do Fome
Zero pela ideia generosa agregada, apesar da inconsistência do conceito de política social que
nele foi centrado. A popularidade dessa marca, junto à população, sugeria um grau de
desinformação sobre a realidade prática das políticas públicas do governo Lula para o setor
social. A EFZ é também aludida como objeto de uma estratégia de marketing que direcionou
a vitória do segundo mandato de Lula em 2006. Para o autor mesmo diante dos escândalos de
corrupção que se abateram sobre o governo, houve uma compensação com o uso da imagem
do governo voltado para o social.
O Bolsa-Família, carro-chefe da EFZ, passou a ser determinante na política,
sendo apontado como fato definidor da eleição de Dilma Rousseff em 2010, mesmo sendo
tratado como um fim, não como um meio transitório para emancipação social das famílias
pobres. Os programas de transferência de renda condicionada como meio de combater a
insegurança alimentar e nutricional tem sido uma realidade em muitos países da América
Latina: Argentina (Jefes y Jefas); Chile (Chile Solidário); Peru (Juntos); Nicaraguá (Red de
Protección Social – RPS); México (Oportunidades/Progresa); Colombia (Familias em acción);
Honduras (Programa e Asignación Familiar) e Jamaica (Programo of Advancedment Though
Healf and Education).
Em meio às críticas apresentadas se instituiu por muito tempo o pensamento
que não deveria existir uma política exclusiva para combate da fome. Faleiros (2003) se apoia
em autores de posicionamentos neoliberais, como Malthus e Charles Murray, para esclarecer
as críticas em torno das políticas emergenciais, interpretadas por estes como assistencialista.
68
Para esses é real a concepção que o trabalhador não sabe gerir seu dinheiro, atribuindo a culpa
da pobreza ao individuo, naturalizando-a. Ainda são evidenciados argumentos que para o
atual sistema de welfare é mais vantajoso não trabalhar que trabalhar. Em um sentido geral as
colocações que apóiam essa contracorrente as políticas sociais visam reduzir a dependência
dos indivíduos em relação ao Estado e torná-lo ativo, ao invés de passivo.
As criticas foram contrapostas aos discursos dos formuladores dessas ações que
passaram a associar fortemente as ações distributivas de alimentos como meios de erradicar a
pobreza, principal determinante da fome. Para Frei Betto (2004, p.54), um dos idealizadores
do EFZ “criticava-se o telhado da casa quando ainda cuidávamos de assentar os alicerces.”. O
Brasil apresenta um histórico quadro de concentração de renda alicerçado por questões
históricas da formação do país. Ainda na atualidade, mesmo diante do gama de políticas
sociais, o cenário é distante do ideal, os 20% mais pobres em 1990 detinha 2,1% da renda
nacional, após quase 20 anos este percentual não ultrapassa 3,1% (PNAD, 2010) conforme
mostra o gráfico demostrado na figura 01.
Figura 01. Porcentagem da renda nacional detida por estratos de renda Brasil*, * Exclusive a população rural dos Estados de RO, AC, AM, RR, PA e AP. Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD 1990/2008
Faleiros (2003) ainda alega que a pouca capacidade dos gastos sociais da união
em reduzir as desigualdades de renda decorrem da gestão ineficiente dos recursos destinados
aos programas sociais, assim como o não atendimento aos usuários. Tendo em vista esta
articulação de políticas com finalidades complementares, o Fome Zero não é um programa,
69
mas uma estratégia que articula um conjunto de ações governamentais em nível federal,
estadual e municipal. Para Takagi e Belik (2006) o resultado, porém, pode se tornar mais uma
somatória de ações do que uma efetiva integração dos mesmos, correndo o risco de se ter uma
mera “unidade de agregações de ações” definida depois da criação de cada uma delas. Os
autores consideram que um dos principais comprometimentos da estratégia é a difícil
concretização da articulação interministerial. Em virtude da sua natureza a EFZ tem forte
caráter intersetorial (áreas de agricultura, geração de renda, saúde, educação entre outras) mas
o fato é que ela não ocorre uma vez que estes compõem um governo de coalização de
partidos, resultando em um pensamento que o fortalecimento do EFZ seria associado apenas a
um partido e não a todo governo.
Acerca dos desafios de implementação da política, Faleiros (2003, p.126)
aponta que os aspectos cultural e territorial do país devem ser considerados nas ações:
cultura e território se combinam. Assim, não se pode pensar uma política de inclusão social sem a dimensão cultural, não só enquanto tradição, mas também enquanto criação e dinamização da vida coletiva.(...) O Fome Zero, de dimensão nacional, necessita apoiar-se em uma estrutura organizativa capaz de reconhecer as particularidades de cada território e responder às suas características específicas a partir de uma ampla mobilização social e da coordenação de órgãos de governo, conselhos de gestão e entidades da sociedade civil, buscando apoiar iniciativas locais, como a produção de alimentos pela agricultura familiar, produção de moradias por mutirão;
O debate maior acerca da intencionalidade da EFZ está centrado no seguinte
questionamento: o combate à fome deve ser emergencial ou estrutural? As duas intenções são
interdependentes e complementares. As ações emergenciais especificas (restaurantes
populares, cozinhas comunitárias, bancos de alimentos, PNAE, PAT, suplementação de Ferro
e vitamina A entre outros) tentam atender a população imediatamente quanto à insuficiência
do atendimento alimentar para que maiores repercussões a saúde e cidadania do individuo não
ocorram, impedindo a violação do DHAA. Como lembra Betto (2004) apoiado na fala de
Betinho “a fome não pode esperar”.
Compreendendo a importância dessas ações emergenciais Yasbek (2004)
aponta que estas devam ser políticas educativas (em relação aos hábitos alimentares),
organizativas (para defesa dos direitos) e emancipatórias (visando a autonomia). A autora
ainda enfatiza que estas políticas por si só não são capazes de causar mudanças profundas nas
causas determinantes da fome (desemprego, concentração de renda e alta incidência de
pobreza). Uma política que apenas se concentre nestas ações seria tendenciosa a iludir a
sociedade, perpetuar o problema e desperdiçar dinheiro público com um problema que se
70
alastraria, pois estaria sendo solucionado na extremidade, não na sua raiz. De forma geral, o
grande desafio das políticas sociais brasileiras é que elas superem a fragmentação de
estratégias contra pobreza, deixem de ser focalizadas, seletivas e compensatórias.
A relação entre o emergencial e o permanente em diferentes perspectivas
temporais com propostas de curto, médio e longo prazos é, sem dúvida, um dos aspectos mais
relevantes do EFZ (YASBEK, 2004) Dessa forma torna-se imperativo a conjugação adequada
das políticas compensatório às políticas estruturais. No caso do EFZ, estas são representas
pelo Bolsa-Família, Benefício de Prestação Continuada, Previdência Social, Política de
Reajuste do Salário Mínimo, Combate ao Analfabetismo, Política de Educação Básica dentre
outras. Estas ações devem ser desenvolvidas simultaneamente às políticas emergenciais
específicas, pois estas pretendem interrompem o ciclo geracional da pobreza que está
fortemente correlacionada com a insegurança alimentar e nutricional. (TAKAGI; BELIK,
2006). Os autores colocam que a dinâmica que promove a relação entre políticas emergenciais
e estruturantes é dependente da situação econômica do país.
“Quando o país se encontra sob condições macroeconômicas recessivas, com altos índices de desemprego, o governo fica premido pelas cobranças sobre as ações emergenciais, significando a necessidade de aumentar os gastos sociais (e não reduzi-los), mas sem deixar de desenvolver conjuntamente as ações estruturais possíveis. Essas, por sua vez, concentram-se em áreas de governo que não estão sob o comando dos gestores das políticas sociais. O resultado é que as ações emergenciais acabam sempre sendo insuficiente dentro da conjuntura socioeconômica vigente. No sentido contrário, quando as condições macroeconômicas são mais favoráveis, diminuem as pressões e ocorre um afrouxamento dos programas sociais, resultando em um movimento anticíclico, que é dificilmente planejado pelos governos dos países subdesenvolvidos.” (TAKAGI ; BELIK, 2006 p.6)
Segundo Betto (2004) a EFZ não é assistencialista, nem se resume apenas a
ações emergenciais. Trata-se de uma política de inserção social para a qual, mais importante
do que distribuir alimentos, é gerar renda, trabalho, resgatar a auto estima e a cidadania.
Yabek (2004) lembra que para que o EFZ ganhe esse sentido deve sair do plano do dever
moral e humanitário e propagar uma cultura de direitos, as propostas devem romper a ótica
seletiva e emergencial, superando ações de caráter paliativo, focalizadas e sem nenhuma
inovação.
A seguir discutir-se-á o projeto Café do Trabalhador, objeto de estudo desta
pesquisa, uma iniciativa do Estado do Rio Grande do Norte que possui caráter emergencial
especifico por tratar –se de um tipo de restaurante popular, ou seja uma política de acesso à
alimentos.
71
2.2.3.1 O projeto Café do Trabalhador
A Política Nacional de Alimentação e Nutrição (BRASIL, 1999) estabelece
como a sua primeira diretriz o estimulo a ações intersetoriais com vista ao acesso universal de
alimentos. Nesta perspectiva, com a iniciativa de combater situações de IA pode-se citar o
fornecimento de refeições de qualidade e de baixo custo. Estas iniciativas não são recentes no
Brasil, datando, segundo Leite e Arraes (2006) desde a criação do Serviço de Alimentação da
Previdência Social (SAPS) em 1940. Os autores afirmam que o SAPS congregou diversos
programas voltados para alimentação como restaurantes populares. Os programas de
fornecimento de refeições de custo simbólico ressurgem entre as políticas locais do EFZ.
No Rio Grande do Norte, um exemplo de fornecimento de refeições de baixo
custo é o projeto Café do Trabalhador. O projeto possui seis unidades no Rio Grande do
Norte, está inserido no Programa de Apoio ao Trabalhador através da Secretaria do Trabalho e
Assistência Social do Estado, sendo esta refeição oferecida nas Centrais dos Trabalhadores.
(MEIOS, 2009). Projetos como o Café do Trabalhador, são consideradas políticas locais da
EFZ, ações práticas para solucionar o problema da fome, cabendo aos governos estaduais e
municipais a execução e avaliação destas ações.
O projeto idealizado em 2004 e implementado em 2008 tem como justificativa
de criação a necessidade de atender grande parcela dos trabalhadores que, em atividade, não
tem possibilidade de tomar o café da manhã em seus lares, o fazem de maneira precária,
optando por alimentos de baixo valor nutricional e baixo custo para não comprometer o
salário, segundo pesquisa realizada pelo serviço social da SETHAS. Atuando na
implementação do projeto, a SETHAS possui uma Coordenadoria Operacional de
Desenvolvimento Social (CODES), uma vez que ainda não existe uma coordenação de SAN
no Estado. Este grupo de trabalho é também responsável pelas ações de SAN como o
Programa Restaurantes Populares (Barriga cheia), Programa de Distribuição de Leite
(Programa do Leite), Programa de Distribuição de Cestas de Alimentos (Projeto Mesa da
Solidariedade) e o projeto objeto deste estudo, o Café do Trabalhador.
Inicialmente, o projeto seria implantado em dois locais da cidade do Natal
(Bairros da Ribeira e da Cidade da Esperança), por serem áreas de grande fluxo de pessoas
que utilizam os trens e ônibus no seu deslocamento. (SETHAS, 2004) Posteriormente, o
projeto passou a ser implementado em seis municípios (Angicos, Assú, Ceará-Mirim, João
Câmara, Mossoró e Natal), sob o argumento de que os municípios já possuíam o espaço físico
a ser adaptado da Central do Trabalhador, um local que oferece cursos de qualificação
72
profissional em diversas áreas, como vendas, contabilidade, informática, idiomas, estética,
artesanato, além de assistências: social, psicológica, jurídica e encaminhamento ao emprego
(RIO GRANDE DO NORTE, 2010). A tabela 02 representa a distribuição das 900 refeições
por cada município do projeto.
Tabela 02. Distribuição do número de desjejum oferecido pelo projeto Café do Trabalhador no Rio Grande do Norte.
Município Quantidade Angicos 100
Assú 200 Ceará-Mirim 100 João Câmara 100
Mossoró 100 Natal 300 Total 900
Fonte: Elaboração do autor a partir de SETHAS (2004)
Como público beneficiário do projeto estão “trabalhadores comerciários,
industriários, autônomos, ambulantes, subempregados, prestadores de serviço, estudantes,
população de rua e imigrantes, que tenham rendimentos até dois salários mínimos.” SETHAS
(2004). Quanto ao funcionamento das unidades, essas deverão ter o sistema de cafeteria, para
todas as preparações oferecidas, sendo controladas por funcionários da empresa contratada.
Esta é responsável pela instalação de mesas, cadeiras, máquinas e equipamentos necessários.
O funcionamento deve possibilitar um fluxo de acesso de entrada e saída de forma a não
permitir aglomerações e transtornos. O fornecimento de refeições ocorre todos os dias úteis
do ano, de segunda a sexta-feira, das 6h00m ás 11h00m, podendo eventualmente funcionar
em finais de semana e feriados, quando solicitado e autorizado pela SETHAS.
A empresa contratada deverá submeter os cardápios mensais à aprovação da
coordenação técnica do projeto (nutricionistas da SETHAS) até o dia 20 do mês anterior para
execução no mês seguinte. Após a aprovação do cardápio, este deverá seguir rigorosamente a
programação, só sendo permitida a alteração na falta do produto essencial e com aviso de 48
horas de antecedência. O cardápio diário deve ser composto por um prato principal,
constituído de uma preparação à base de carne ou ovos, um acompanhamento de alimentos à
base de cereais, uma bebida com leite e frutas ou suco, sendo neste último item os dois nunca
distribuídos simultaneamente.
O projeto Café do Trabalhador apenas se tornou viável com a terceirização da
produção das refeições. A dificuldade de terceirizar as ações de políticas de SAN é assegurar
73
que os objetivos propostos pelo programa sejam executados e respeitados em todos seus
aspectos. No projeto ocorre a contratação de uma empresa privada através de processo
licitatório para exercer todas as atividades relacionadas ao serviço de alimentação. Sendo
assim, a empresa contratada passa a ser responsável pelas diversas etapas de produção de
refeições, desde a seleção dos fornecedores, aquisição dos alimentos, logística e preparação
dos mesmos, pelos equipamentos e utensílios utilizados, pelos recursos humanos envolvidos
na confecção das refeições, entre outras atividades. A SETHAS (2007) justifica para
contratação de uma empresa privada a importância da política e a viabilização desta por já
existir um espaço físico que possa acomodar a atividade do fornecimento de refeições:
O processo de implementação dos Cafés do Trabalhador no Estado do RN se deve a
necessidade de se promover políticas públicas de segurança alimentar e nutricional,
que garanta o acesso da população a um alimento de qualidade e em quantidade
suficiente a um baixo custo sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais. Para efetivar esta proposta a SETHAS, contará com espaço físico
(destinado para tal finalidade) existente nas Centrais do Trabalhador em Assú,
Angicos, Ceará-Mirim, João Câmara, Mossoró e Natal. (SETHAS, 2007, p.3)
A empresa foi contratada por 12 meses sendo realizadas renovações anuais em
05/2009 e 05/2010 e 06/2011. O monitoramento e avaliação deste projeto da sua criação até
fim de 2010 foi atribuição do Movimento de Integração e Orientação Social (MEIOS), que se
definia como uma Organização Não-Governamental (ONG) criada em 1979, sem fins
econômicos e reconhecida como de utilidade pública nas esferas municipal, estadual e federal.
A ONG tinha como meta executar ações de assistência social, através de programas de
proteção, promoção e inclusão social das populações que vivem à margem das oportunidades
de educação e emprego (MEIOS 2009). O MEIOS foi extinto em 2011, passado, portanto a
SETHAS ser o órgão responsável pela verificação da qualidade do serviço prestado pela
empresa contratada, a fim de assegurar o padrão de qualidade definido e exigido no respectivo
contrato, assim como o nível de satisfação dos beneficiários.
Este estudo contribuirá para melhor compreensão da forma como política vem
sendo executada, não apenas em aspectos de abrangência quantitativa de usuários, mas
também, com relação à funcionalidade do arranjo institucional e a SAN (quantidade,
qualidade e regularidade) promovida por este projeto.
74
3. METODOLOGIA
O estudo teve por objetivo avaliar se o a unidade Natal-RN do projeto Café do
Trabalhador é eficaz na promoção da SAN aos seus usuários. Considerando esta pesquisa
ancorada metodologicamente em uma avaliação de processo, também denominada avaliação
formativa, o atendimento dos objetivos do projeto Café do Trabalhador foram os pontos de
análise do estudo. Para compreensão da correlação do referencial teórico, os objetivos da
pesquisa e a operacionalização desta, foi elaborado um quadro ilustrativo (quadro 07) na
forma de matriz com a intencionalidade de manter a objetividade durante a avaliação.
O quadro 07 representa sintetiza a avaliação proposta correlacionando seu
arcabouço teórico-conceitual direcionado pelas dimensões da SAN (Quantidade-Regularidade
e Qualidade), os objetivos específicos da pesquisa com suas respectivas variáveis,
indicadores, informações necessárias e os métodos de coleta de dados.
75
Quadro 07 – Quadro-síntese da avaliação de eficácia do projeto Café do Trabalhador 7 Categorias de análise baseadas nos objetivos do projeto Café do Trabalhador nas dimensões explicitadas na definição de SAN pelo CONSEA. 8 Tipos de componentes de programas públicos segundo Scheirer (1994) Fonte: Elaboração dos autor, 2012.
CATEGORIAS7 OBJETIVOS ESPECIFICOS DO TRABALHO VARIÁVEIS DE RELEVÂNCIA
INFORMAÇÕES NECESSÁRIAS COLETA DOS
DADOS
ARRANJO ORGANIZACIONAL
Analisar a funcionalidade do arranjo organizacional (SETHAS e empresar terceirizada) na implementação do Projeto Café do Trabalhador
Coerência com o estabelecido no projeto
de acordo com as categorias8:
1. Beneficiários pretendidos 2.Arranjo organizacional previsto para implementação 3. Forma de execução
1. Dados sobre formas de elegibilidade e seleção dos beneficiários; 2. Dados sobre formas de atuação das organizações participantes; 3. Dados sobre formas de operacionalização da execução: atividades, recursos (materiais e humanos), sistema de informação, escopo previsto.
Pesquisa documental retrospectiva
Entrevista
semiestrutura com gestores
(apêndice 1 e 2)
AC
ES
SO
FÍS
ICO
LOCALIZAÇÃO
Verificar se o projeto viabiliza o acesso a alimentos de forma regular REFEITÓRIO
EC
ON
OM
ICO
CUSTO DA REFEIÇÃO
USUÁRIO Averiguar se a clientela do projeto se trata de uma população de baixa renda
Perfil Socioeconômico do usuário do projeto
Dados de renda, idade, sexo, ocupação Questionário
socioeconômico (apêndice 3)
QUANTIDADE-REGULARIDADE
Averiguar se os alimentos ofertados são ofertados regularmente em termos quantitativos de forma adequada.
Regularidade de oferta e consumo das refeições Adequação calórica da oferta
Dados sobre a oferta contínua (quantidades, dias e horários de ofertas) e nutricionalmente adequada de alimentos Dados sobre frequência de utilização pelos usuários
Questionário socioeconômico e
Formulário (apêndice 3 e 4)
QU
ALI
DA
DE
NUTRICIONAL
Averiguar se a qualidade nutricional dos alimentos ofertados pelo projeto atendem as necessidades nutricionais da clientela
Adequação Nutricional do cardápio
Dados sobre a composição do cardápio e sua adequação ao perfil nutricional da clientela
Formulário (apêndice 4)
Identificar a presença de atividades de educação alimentar e nutricional como forma de prevenção e manutenção da saúde
Atividades de educação nutricional
Dados sobre iniciativas de promoção à hábitos de vida saudável
Entrevistas e formulário
(apêndice 1, 2 e 4)
HIGIENICO-SANITÁRIA
Examinar se o projeto oferta alimentos de qualidade do ponto de vista higiênico-sanitário
Adequação de boas práticas
Dados da adequação das condutas a legislação sanitária de manipulação de alimentos.
Formulário check-list (apêndice 5)
76
3.1 TIPO DE ESTUDO
A investigação realizada foi uma pesquisa qualitativa do tipo exploratória de
campo e descritiva. Também foi realizada pesquisa documental. Considerando a
especificidade do objeto de pesquisa tal trabalho trata-se de um estudo de caso.
3.2 CAMPO DA PESQUISA
A pesquisa foi desenvolvida na Unidade de Alimentação e Nutrição (UAN) do
Projeto Café do Trabalhador da cidade do Natal no Rio Grande do Norte
3.3 SUJEITOS DA PESQUISA
Os sujeitos do estudo formam dois conjuntos: um primeiro de atores de
relevância – a responsável pela Coordenação de Operações de Desenvolvimento Social
(CODES)-como representante do Governo do Estado do RN e a nutricionista responsável pela
execução do projeto Café do Trabalhador como representante da empresa terceirizada Sol
Refeições - com capacidade de informar dados necessários à avaliação de eficácia do projeto;
um segundo grupo de sujeitos formado pelos usuários do projeto. O número foi definido em
300 usuários (sendo este o número de refeições servida no local diariamente). Em virtude de a
pesquisa ter adotado como critério de exclusão usuários menores de idade e funcionários da
unidade e considerando que alguns usuários optaram por não participar do estudo, no total
participaram 208 usuários.
3.4 MÉTODOS E INSTRUMENTOS DE COLETA DE DADOS
Considerando os objetivos específicos da pesquisa foram adotados os seguintes
métodos para coleta de dados: pesquisa documental retrospectiva, entrevistas
semiestruturadas (apêndice 1 e 2), verificação do perfil do usuário através de questionário
socioeconômico (apêndice 3), teste de associação de palavras (apêndice 3), verificação dos
aspectos do cardápio através de planilha (apêndice 4) e verificação de boas práticas de
manipulação através de formulário em formato check-list (apêndice 5).
A pesquisa documental retrospectiva foi realizada em documentos do projeto
(relatórios técnicos da SETHAS, processo administrativo da criação do projeto e registros da
77
empresa terceirizada quanto aos processos produtivos de refeição). Este método objetivou o
esclarecimento de dados pregressos.
As entrevistas semiestruturadas tiveram por objetivo analisar de que forma os
componentes do projeto são executados. Para elaboração das perguntas norteadoras das
entrevistas foram consideradas como categorias os tipos de componentes dos programas
descritos por Scheirer (1994) detalhados no quadro 08. Componentes de um programa público
são definidos por Costa e Castanhar (2003 p.98) como “Estratégias, atividades,
comportamentos, formas de comunicação e tecnologias necessárias para a implementação do
programa, bem como a especificação dos beneficiários e as situações em que se dá a
implementação.”.
TIPOS DE COMPONENTES DE PROGRAMAS PÚBLICOS
COMPONENTES DE PROGRAMAS PÚBLICOS
Beneficiários pretendidos
Características sócio-demográficas apropriadas para o programa. Requisitos de elegibilidade Mecanismos de divulgação Processo de seleção dos beneficiários
Arranjo organizacional previsto para a implementação do programa
Tipo de organizações públicas e privadas que participam da execução do programa e suas características.
Forma de execução
Atividades: quem faz o quê? Com quem? Recursos humanos: de que tipo, com que formação e experiência Materiais (equipamentos, infra-estrutura) necessários para a execução do programa. Sistema de Informação. Escopo do programa.
Quadro 08. Tipos de componentes de programas públicos segundo Scheirer (1994) Fonte: Elaborado a partir de Costa e Castanhar (2003)
Os roteiros das entrevistas foram elaborados considerando estes componentes,
sendo diferenciados para o representante da SETHAS e para o Responsável técnico da
empresa terceirizada de acordo com as especificidades das atribuições, constando nos
apêndices 1 e 2 respectivamente.
O instrumento utilizado para coleta de dados referente ao perfil do usuário foi
um questionário estruturado (apêndice 3), contendo questões sobre renda, idade, bairro,
moradia e motivações para ir ao projeto, baseado no questionário aplicado na pesquisa
realizada pelo IBOPE no ano de 2005 para caracterizar os frequentadores de restaurantes
populares. Também foi realizado com estes um teste de associação de palavras para
compreender como o usuário percebe a política, apesar de não ser um objetivo especifico do
trabalho, se julgou relevante este levantamento tendo em vista que uma ação de SAN
pressupõe a concepção de direito. Segundo Bardin (1997, p.52) “o teste por associação de
78
palavras, permite em psicologia clinica ajudar a surgir espontaneamente associação relativa às
palavras exploradas ao nível de estereótipos que engendram.” Pede-se aos sujeitos que
associem livre e rapidamente, a partir da audição das palavras indutoras (estímulos), outras
palavras (respostas) ou palavras induzidas. Como termo indutor foi utilizado o nome do
projeto: Café do Trabalhador e foram solicitadas três palavras de resposta. O teste (apêndice
3) foi aplicado antes do questionário para não serem tendenciosas as associações.
A planilha de verificação do cardápio ofertado pelo projeto (apêndice 4) foi
estruturada com o objetivo de coletar sistematicamente dados referentes às porções ofertadas
dos alimentos do cardápio: tipo de preparação, quantidade ( registros da aferição direta do
peso em balança digital), medida caseira e informações adicionais.
O formulário tipo check-list de verificação de procedimentos de manipulação
de alimentos (apêndice 5) foi adaptado a partir do instrumento de Araújo (2006) baseado na
Resolução de Diretoria Colegiada Nº 216 de 2004 da Agência Nacional de Vigilância
Sanitária que dispõe sobre normas técnicas de Boas Práticas de Fabricação estabelecido pela
na produção das refeições. O objetivo da utilização deste instrumento foi a oferta de
alimentos de qualidade do ponto de vista higiênico-sanitário.
3.5 COLETA DE DADOS
A coleta dos dados ocorreu de setembro a dezembro de 2011. O pesquisador
responsável pela pesquisa atuou em todos os momentos de coleta de dados. A autorização
para execução da pesquisa foi realizada através de carta de anuência expedida pela CODES.
As coletas ocorreram conforme as especificidades de cada técnica.
As entrevista semi-dirigidas foram realizadas após agendamento prévio e
consentimento individual dos entrevistados (a responsável pela CODES e responsável técnico
da empresa privada Sol Refeições). As informações foram transcritas para análise com maior
precisão.
A aplicação do questionário socioeconômico com os usuários ocorreu durante
15 dias. Os beneficiários do Café do Trabalhador eram convidados a responder as questões
após esclarecimento da pesquisa e assinatura do Termo de Consentimento Livre
Esclarecimento (TCLE). Quando não alfabetizado o usuário formalizava o consentimento da
sua participação através de impressão digital. Considerando que parte dos usuários eram
menores de idade, funcionários do projeto ou se negaram a participar do estudo, o total de
entrevistados resultou em 208 usuários.
79
A planilha de verificação do cardápio (apêndice 4) foi utilizada para descrever
as preparações de acordo com sua medida caseira e para o registro dos pesos das porções
servidas obtido pelos método da aferição direta. Como amostra foi estabelecida a coleta de 15
dias (ciclo de periodicidade do cardápio).
O formulário no formato de check-list para verificação dos procedimentos de
boas práticas de manipulação foi aplicado em visita à unidade através de observação direta e
esclarecimentos da responsável técnica que conduziu a visita.
3.6 ANÁLISE DOS DADOS
A análise dos dados foi realizada considerando as particularidades dos dados
obtidos por cada instrumento.
3.6.1 Pesquisa documental e Entrevistas semiestruturadas
A pesquisa documental e as entrevistas semiestruturadas foram analisadas sob
o referencial da análise de conteúdo de Bardin (1977). O processo ocorreu em três fases
descritas a seguir:
1. Pré analise: fase de realização do primeiro contato com o material feito através da
leitura flutuante para identificar quais componentes eram pertinentes à abordagem;
2. Exploração do material: fase caracterizada pela escolha das unidades de análise, bem
como pela enumeração e classificação dos dados em categorias;
3. Tratamento dos dados, inferências e interpretação: fase em que se atribui
significância aos dados, a partir da produção de quadros, gráficos, diagramas e figuras
que objetivam o destaque das informações obtidas.
3.6.2 Teste de associação de palavras
O teste de associação de palavras foi analisado pela proposta de Bardin (1977).
As diversas evocações ocorridas, uma vez listadas, compuseram um conjunto heterogêneo de
unidades semânticas, no dizer da autora, o que exige um trabalho de classificação para
facilitar as análises descritivas e explicativas, necessárias para chegar às representações do
objeto considerado. Na análise do teste de associação, as evocações foram classificadas em
categorias determinadas pela similaridade semântica e representatividade percentual.
80
3.6.3 Questionário socioeconômico com os usuários
Quanto aos resultados do questionário socioeconômico (apêndice 3) estes
foram analisados por estatística descritiva e medidas de tendência central.
3.6.4 Formulário para avaliação de quantidade-regularidade e qualidade dos desjejuns.
Como parâmetros para avaliar a quantidade e qualidade nutricional do
desjejum ofertado pelo projeto Café do Trabalhador considerou-se a recomendação de energia
do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) estabelecida pela Portaria Interministerial
nº 66/2006 que estabelece como base para cálculo das necessidades diárias do trabalhador o
Valor Energético Total (VET) de 2.000Kcal. Com relação ao valor destinado ao desjejum, foi
utilizado como referência o valor de 25% do VET proposto por Philippi (2008) As porções
das preparações ofertadas foram aferidas em balança e convertidas em valores energéticos de
grupos de alimentos conforme a tabela de conversões de porções de alimentos em gramas e
medidas caseiras correspondentes do Guia Alimentar para População Brasileira do Ministério
da Saúde (2006) durante um ciclo do cardápio (15 dias). Após esse procedimento foi
calculado um valor médio das Kcal ofertadas e comparado a recomendação.
A qualidade nutricional do cardápio foi avaliada através de comparação
qualitativa das ocorrências nas preparações ofertadas e as recomendações da Estratégia Global
para Promoção da Alimentação Saudável, Atividade Física e Saúde (ORGANIZAÇÃO
MUNDAL DE SAÚDE, 2004).
3.6.5 Lista de verificação de procedimentos de boas práticas
No tocante à adequação higiênico-sanitária foram avaliadas segundo adequação
aos critérios do check-list da RDC 216/2004 da ANVISA (apêndice 4) considerando todas as
etapas de produção da refeição realizada pela empresa terceirizada.
81
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
A discussão está estruturada de acordo com as categorias analisadas no estudo:
Arranjo Organizacional, Acesso, Usuário, Quantidade-Regularidade dos alimentos e
Qualidade dos alimentos. Embora cada categoria de análise possua instrumento(s) de coleta
especifico(s) a análise das categorias considerou para esclarecimentos de suas questões
especificas as informações obtidas por todos os instrumentos, em virtude da
complementariedade das dimensões estudadas. De igual modo, os aspectos verificados em
loco durante a coleta de dados foram descrito caso contribuíssem para elucidação das questões
de pesquisa estudadas.
4.1 ARRANJO ORGANIZACIONAL
Para compreender como se estabelece o arranjo organizacional que implementa
o projeto Café do Trabalhador foram analisadas questões referentes à concepção do projeto, à
caracterização dos municípios escolhidos para as unidades, aos aspectos do processo
licitatório da empresa terceirizada, às competências das partes envolvidas e às formas de
monitoramento e avaliação do projeto.
4.1.1 Concepção do projeto Café do Trabalhador
O projeto Café do Trabalhador foi concebido em 2004 pela SETHAS, no
primeiro mandato da Governadora Wilma Maria de Faria, sob a justificativa de atender o
trabalhador urbano e demais pessoas em situação de pobreza e vulnerabilidade social,
privados de acesso à primeira refeição diária tratando-se de um serviço de promoção da SAN
(SETHAS, 2004). Além deste fato, o projeto pretendia na sua concepção “não apenas oferecer
suporte nutricional ao destinatário deste serviço, como se constituir em uma poupança capaz
de suprir outras necessidades além da alimentação.” (SETHAS, 2003, p.2). A sua idealização
ocorreu no período de implantação do EFZ, em 2003, caracterizando-se este projeto como
uma das estratégias locais.
A justificativa apontada pelo Estado para criação do projeto, constante no
documento técnico de elaboração da proposta, apresenta argumentos gerais sobre correlações
de trabalho e produtividade. As citações abaixo denotam que mais do que uma preocupação
com a cidadania do trabalhador e respeito à sua dignidade, o projeto teria como grande
82
contribuição maior o aumento da produtividade dos trabalhadores e por consequência impacto
na economia, pois segundo o projeto: “Uma grande parcela dos trabalhadores brasileiros faz
apenas uma refeição diária, em quantidade e qualidade insuficiente o que limita o seu
desempenho físico e mental segundo afirma os especialistas” (SETHAS, 2003, p.4); “Desta
forma o fornecimento de refeição de qualidade pode melhorar a vida do trabalhador e
consequentemente o seu rendimento no trabalho.” (SETHAS, 2003, p.4) ou ainda “Como
contribuição do projeto: Melhorar a saúde do trabalhador e seu desempenho físico, mental
com consequente ganho no rendimento no seu trabalho.” (SETHAS, 2003, p.4)
As pretensões apresentadas para os resultados do projeto são baseadas
predominantemente na correlação alimentação-produtividade. As indicações dos possíveis
resultados do projeto são efeitos de uma soma de uma gama de fatores, que vão além da
alimentação. No documento a oferta do desjejum é apresentada como fator determinante do
aumento do desempenho físico e mental do trabalhador, porém deve-se associar este resultado
à outros benefícios sociais.
4.1.2 Caracterização dos municípios escolhidos para o projeto
A escolha das localidades onde o projeto foi implementado deveria ser
resultado de uma análise de indicadores sócio-econômicos que definissem municípios em
sintonia com as diretrizes da SAN. Considerando o objetivo do projeto de atender o maior
número de trabalhadores urbanos fornecendo uma alimentação equilibrada para melhor
desempenho das suas atividades, é passível de discussão a implementação do projeto nos seis
municípios escolhidos.
Para a alocação das unidades a forte relação de renda e IA, os municípios
prioritários seriam aqueles com maior contingente de indivíduos em extrema pobreza. O RN
também tem similaridades com o resto do país no tocante à concentração de renda, em que os
que estão abaixo da linha da pobreza são uma parcela significativa da população. No Censo
2010, 18,1% das pessoas residentes em domicílios particulares em 2009 no RN tinham
rendimento mensal familiar per capita de até ¼ de salário mínimo e 2,3% dos domicílios
foram classificados como sem rendimento - recebendo apenas em benefício (alimentação,
moradia, roupa, etc.), tratando-se, pois, de uma situação de miséria absoluta. Por outro lado,
apenas 2,7% das famílias possuíam rendimento per capita mensal acima de 5 salários
mínimos.(IBGE, 2011)
83
Mesmo diante do contingente de extrema pobreza presente no Estado, o fato
não foi considerado na escolha dos municípios para o projeto como demostra a figura 02 que
evidencia a distribuição da taxa de incidência de pobreza extrema no RN e a localização das
unidades do projeto. Os dados foram obtidos por meio da Pesquisa Nacional de Amostragem
por Domicílio (PNDA-2009) referindo-se ao percentual de famílias que vivem com renda
mensal per capita de até setenta reais.
Figura 02. Proporção de famílias com renda familiar per capita inferior R$ 70,00 (extrema pobreza) por percentual em 2009. Fonte: IBGE-RN, 2011.
É possível verificar que as localidades do projeto não são municípios que
apresentam os maiores percentuais de extrema pobreza quando comparados com os demais. A
tabela 03 demostra outras variáveis as quais poderiam ser avaliadas na implantação das
unidades. Considerando que os municípios de Natal, Mossoró, Ceara-mirim são os três que
apresentam maior número absoluto de pessoas que vivem abaixo da linha da extrema pobreza
segundo o Censo 2010, as unidades do Projeto estão de fato em localidades onde são
necessárias. Porém, o mesmo raciocino não se aplica às unidades de Angicos, João Câmara e
84
Assú, que respectivamente ocupam a 64º e 14º e 13 posições no ranking dos 167 municípios
do RN, em relação à quantidade de pessoas que vivem com menos de setenta reais por mês.
Desse modo, outros municípios como Parnamirim (4º), Nova Cruz (5º) e Macaíba (6º) teriam
prioridade em detrimentos daqueles.
Tabela 03. Indicadores de incidência de pobreza extrema nos municípios onde estão localizadas as unidades do projeto Café do Trabalhador.
INDICADORES DE INCIDÊNCIA DA POBREZA EXTREMA
MUNICÍPIO População total População com até R$ 70,00 per capita
Incidência da Pobreza
Número de refeições
Angicos 11.549 (51º) 2.021 (64º)¹ 17,50% (114º)¹ 100
Assú 53.227 (8º)¹ 6.108 (13º)¹ 11,48% (144º)¹ 200
Ceará-mirim 68.141 (6º)¹ 10.724 (3º)¹ 15,74% (125º)¹ 100
João câmara 32.227 (13º)¹ 6.103 (14º)¹ 18,94% (100º)¹ 100
Mossoró 259.815 (2º)¹ 13.433 (2º)¹ 5,17% (162º)¹ 100
Natal 803.739 (1º)¹ 36.661 (1º)¹ 4,56% (164º)¹ 300
Rio Grande do Norte 3.162.327 (16º)² 405.812 (13º)² 12,83% (13º)²
Brasil 190.073.788 16.267.197 8,56%
¹Ranking do maior para o menor considerando os 167 municípios do RN; ²Ranking do maior para o menor considerando os 27 estados da federação Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Censo 2010.
Outra ressalva merece ser apresentada, dessa vez, no tocante à distribuição de
refeições por cada município. O critério de alocação de 200 desjejuns para Assú, o dobro dos
demais com exceção de Natal, não tem coerência com nenhuma possível variável técnica de
influência. Se os critérios fossem relacionados à demanda do município e sua população
abaixo da linha da extrema pobreza, Mossoró deveria ser o município com o número maior de
refeições após Natal.
Segundo o processo administrativo do projeto a seleção das localidades e
distribuição do número de refeições das unidades do projeto não foi resultado de nenhum
estudo prévio, mas foi justificada pela existência da Central do Trabalhador, espaço de
propriedade da governadoria em alguns municípios que abriga atividades vinculadas à
capacitação e orientação de trabalhadores de baixa renda.
Souza (2006) assevera que a ação racional pública depende das percepções
subjetivas sobre alternativas, suas consequências e avaliações dos seus possíveis resultados.
Sem negar a existência do cálculo racional e auto-intessado dos decisores, a visão mais
comum da teoria da escolha publica é de que o processo decisório sobre políticas públicas
85
resulta em maior parte de barganhas negociadas entre os indivíduos que perseguem seu auto-
interesse. Em parte também é atribuída ao processo decisório que os responsáveis agem e se
organizam de acordo com regras e práticas socialmente conhecidas e antecipadamente aceitas.
Observa-se por esta breve analise de fatos, que critérios não técnicos
priorizaram a escolha dos municípios contemplados com o projeto.
4.1.3 - Processo licitatório da empresa terceirizada
Desde sua concepção o projeto previa a contratação de uma empresa para
terceirização das refeições através de processo licitatório. Essa empresa teria finalidade a
prestação de serviços de preparo, o fornecimento e a distribuição de refeições. Apesar de
idealizado em 2004 o pregão eletrônico que resultou na escolha da empresa Sol refeições
ocorreu apenas julho em 2008 (segundo mandato da Governadora Wilma de Faria), sendo seu
processo administrativo desencadeado em 2007. Nota-se que a ideia foi concebida no
primeiro mandato, mas seu processo administrativo só foi realizado em 2007 com a reeleição
da então governadora.
A SETHAS considerou como critérios técnicos e financeiros na licitação as
exigências prévias para que as empresas se candidatassem ao pregão. Como critérios
financeiros: comprovação de capital social compatível com o capital de giro necessário para o
fornecimento diário de refeições; apresentar balanço anual do último exercício financeiro e
apresentar certidões negativas de falência ou concordata. Quanto aos critérios técnicos a
empresa deveria apresentar provas de possuir em seu quadro de pessoal, profissional de nível
superior reconhecido pelo Conselho Regional de Nutricionistas; apresentar alvará de
funcionamento da Vigilância sanitária da Secretária Municipal de Saúde.
Segundo o processo administrativo de nº 130.64/07- 4 da SETHAS, o processo
licitatório do projeto aconteceu após pesquisa mercadológica para levantamento do valor
unitário para o atendimento do desjejum. A pesquisa apresentou como principais resultados os
dados descritos na tabela 04.
O valor de dois reais e oitenta e um centavos (R$ 2,81) por refeição (empresa
A) foi escolhido como referência, resultando no montante de seiscentos e trinta e nove mil
oitocentos e trinta e sete reais mensais. O valor foi estabelecido como máximo admitido no
lance de oferta pelas empresas que se submeteram à licitação. A distribuição de custo do
fornecimento desta refeição foi estimada pela assessoria técnica da SETHAS para subsidiar
comparações de valores de mercado.
86
Tabela 04. Dados referentes a pesquisa mercadológica realizada pela SETHAS para definir valor unitário de refeição proposto para licitação do projeto Café do Trabalhador N Especificações Valor Unitário (R$) Nº de desjejum/dia Dias/ano Valor Total (R$)
1 Empresa A 2,81 900 253 639.837,00
2 Empresa B 3,21 900 253 730,917,00
3 Empresa C 3,39 900 253 771.930,00
Fonte: Elaborado a partir de SETHAS (2007)
O custo de produção da refeição foi estimado em um real e trinta e nove
centavos conforme especifica a tabela 05. Considerando o valor de venda escolhido, dos dois
reais e oitenta e um centavos do preço de venda, cinquenta centavos são pagos pelo
beneficiário, e dois reais e trinta e um centavos pelo Estado por cada desjejum. Segundo
assessoria técnica da SETHAS o custo para o Estado previsto em até trinta e nove mil
oitocentos e trinta e sete reais mensais representa um baixo investimento tendo em vista o
grande benefício para a população alvo.
Tabela 05. Estimativa da distribuição de custos da refeição do Café do Trabalhador segundo assessória técnica da SETHAS.
Especificação Valor (R$) Água 0,02
Energia elétrica 0,04 Funcionários 0,20
Gás de cozinha 0,05 Gêneros alimentícios 0,86
Manutenção 0,05 Material descartável 0.05
Tributos 0,12 TOTAL 1,39
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de SETHAS (2007)
O processo licitatório ocorreu em 2008 na modalidade de pregão utilizado para
aquisição de bens e serviços comuns, definidos como aqueles cujos padrões de desempenho e
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais
no mercado, nos termos do art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 10.520 de 2002. Foi escolhido o
tipo eletrônico, em conformidade com o Decreto nº 5.450/2005 que permite o pregão
realizado por meio de utilização de recurso de tecnologia de informação, nos termos de
regulamentação específica.
Respeitando o principio da publicidade, a divulgação do pregão eletrônico
ocorreu no Diário Oficial e em jornal de circulação local em 10 de abril de 2008. Três
87
empresas comprovaram estar aptas a participar do processo pois apresentaram habilitação
jurídica, qualificação técnica (determinada pela detenção de alvará sanitário), regularidade
fiscal, estando de acordo com o artigo 27 da Lei nº 8.666/93.
No tocante à etapa da classificação, as propostas foram avaliadas de acordo
com o critério de melhor lance, utilizado quando “o critério de seleção da proposta mais
vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a
proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e oferta do menor preço.”(
§1ºdo artigo 45). As propostas foram obtidas conforme a tabela 06, sendo a empresa do lance
dois reais e sessenta e nove centavos a contratada.
Tabela 06. Dados referentes a pregão eletrônico realizado pela SETHAS para definir empresa contratada para o projeto Café do Trabalhador.
N Especificações Valor Unitário (R$) Nº de desjejum/dia Dias/ano Valor Total (R$) 1 Sol Refeições LDTA ME 2,69 900 253 612.513,00
2 Recife Antigo Bar e
Restaurante LDTA ME 2,81 900 253 639.837,00
3 Paisagem Comércio e Serviços LTDA ME
2,81 900 253 639.837,00
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de SETHAS (2008) Analisando as propostas, houve uma coincidência dos valores de preços das
outras duas empresas que não ganharam a licitação. Ressalta-se que o valor cobrado pela Sol
Refeições LTDA ME foi R$ 0,12 menor que as outras duas. O contrato é renovado a cada
doze meses através de termos aditivos. No processo administrativo não existe descrição de
avaliação sistemática de cumprimentos das atribuições previstas como critério de renovação.
Após o processo licitatório as renovações ocorram 05/2009 e 05/2010 e 06/2011 e não houve
nenhuma reavaliação de custo-benefício de outras empresas que tivessem o interesse de
participar do projeto
Segundo estudo realizado por Paes-Souza e Vaitsman (2005) sobre o perfil de
65 restaurantes populares de todo o Brasil, verificou se que em grande parte existe uma
heterogeneidade no que diz respeito a composição do arranjo organizacional. Dos 65
restaurantes estudados, 23 unidades são administradas por associação, organização social,
fundação ou outra entidade social; 16 por instituição pública, sendo que 10 correspondem a
órgão público estadual e seis a municipal; e 26, por empresa privada. Desse quadro, conclui-
se que a composição entre instituições de administração e participantes é bastante diversa e,
do total de 65 questionários retornados, identificou-se 30 arranjos aparentemente diferentes.
88
Entretanto, algumas regularidades ou semelhanças de comportamento foram
identificadas no estudo de Paes-Souza e Vaitsman (2005), valendo a sua sistematização nos
pontos a seguir apresentados:
1. o preparo das refeições é de responsabilidade principalmente de empresa privada e sua
execução pode ocorrer de formas diferentes;
2. o financiamento dos restaurantes populares é feito com recursos públicos, em geral de
origem estadual, e nesses casos o poder público responde igualmente pela fiscalização
e controle financeiro;
3. as refeições são basicamente originadas da empresa privada, mesmo nas iniciativas em
que existe a participação de entidade social e poder público.
Quanto ao arranjo organizacional a saída do MEIOS tornou o projeto sem
mediação social. Considerando os aspectos específicos, nota-se algumas similaridades que são
coerentes com o perfil encontrado no estudo de Paes-Souza e Vaitsman (2005) no projeto
Café do Trabalhador no que diz respeito a terceirização de refeições e financiamento das
refeições.
4.1.4 Competências das partes envolvidas no arranjo organizacional
Considerando as competências das entidades envolvidas no projeto, a SETHAS
por meio da CODES implementaria as ações técnicas e financeiras. Entre as atribuições
técnicas: adaptação das Centrais do Trabalhador para funcionamento do restaurante,
monitoramento e avaliação sistematizada para verificação da qualidade do serviço prestado.
Considerando as atribuições financeiras: transferência de recurso financeiro, exame e
encaminhamento de prestações de conta de recursos transferidos ao Tribunal de Contas do
Estado.
Desde sua criação até o ano de 2010 a MEIOS, por meio do seu Núcleo de
Segurança Alimentar, era a instituição a qual foi delegada esta função de avaliadora técnica.
Com a extinção do MEIOS na atual gestão do governo, a partir de 2011 a responsabilidade
por acompanhar a política nesse sentido voltou para SETHAS.
A empresa terceirizada tem por atribuição todas as funções necessárias para
produção e distribuição de desjejuns de qualidade nutricional e higiênico-sanitária satisfatória.
O processo administrativo alega que a empresa deve possuir um responsável técnico da área
de nutrição, sendo este responsável pela execução do projeto. A empresa possui uma
responsável técnica e uma nutricionista que fica exclusivamente destinada para coordenação
89
do projeto Café do Trabalhador. Segundo esta nutricionista, a comunicação com a SETHAS é
quase inexistente após a extinção do MEIOS. Nota-se que apenas as atribuições financeiras
foram mantidas por parte da Secretária.
De acordo com a coordenadora do projeto Café do Trabalhador as vantagens
para a terceirização de refeições é a viabilização do projeto em um espaço de tempo curto. As
desvantagens para a empresa terceirizada estariam relacionadas aos recursos envolvidos no
projeto. Foi alegado que o valor estabelecido em 2008 não foi reajustado e os custos
envolvidos na produção das refeições e seu gerenciamento (gêneros alimentícios, material de
limpeza, gás de cozinha, água, telefone, energia elétrica, funcionários, manutenção e tributos)
sofreram ajustes consideráveis em virtude da inflação. Outro agravante foi a saída do MEIOS
na supervisão da política. Vale destacar que uma das atribuições da ONG era o controle de
caixa na venda de fichas, função assumida pela empresa, e que resultou na contratação de um
funcionário para esta finalidade. Desta forma mesmo considerando a margem de lucro
estabelecida no inicio do contrato de 93%, a empresa contratada através da responsável pelo
projeto alega a diminuição da qualidade do serviço. Acrescentando, ainda, dificuldades de
cumprimento do cronograma de pagamentos, chegando a ser relatado atraso de meses no
pagamento.
4.1.5 Formas de execução (monitoramento e avaliação do projeto)
A supervisão e avaliação dos processos de trabalho do Projeto Café do
Trabalhador acontecem sob duas perspectivas. A primeira da empresa terceirizada com as
próprias atividades. E a segunda da SETHAS com relação às atividades da terceirizada.
Sob a primeira perspectiva a empresa terceirizada não apresentou nenhuma
sistematização de avaliação das suas atividades, apenas houve o relato da verificação em duas
ou três vezes na semana da nutricionista à unidade Natal. As demais unidades recebem visitas
esporádicas da responsável técnica e as atividades administrativas ficam sob a
responsabilidade do cozinheiro contratado nestas localidades. Foi relatado, inclusive, que os
procedimentos de manipulação de alimentos são monitorados por observação direta, sem
registros e a avaliação do cardápio é realizada pela verificação do rejeito. Também foi
afirmado que não houve interesse por parte da empresa de realizar avaliação formal de
satisfação dos usuários.
90
O cardápio utiliza gêneros de fornecedores atacadistas da cidade como
demostra o quadro 09, não favorecendo a compra de pequenos produtores ou articulação com
o programa de agricultura familiar, o que fragiliza a integração às demais ações de SAN.
GÊNERO FORNECEDOR Carnes e derivados Sadia e JSS Cerais Mar Azul Distribuidora Vegetais CEASA Material de limpeza Mar Azul Distribuidora
Quadro 09. Gêneros adquiridos pela unidade Natal-RN do Projeto Café do Trabalhador Fonte: Elaboração dos autor, 2012.
O resultado apresentado é coerente com o perfil de aquisição de gêneros
encontrado por Paes-Souza e Vaitsman (2005). Analisando 65 restaurantes populares, sob a
perspectiva da origem dos alimentos e especificamente da participação em outros programas
que estimulam a otimização do acesso a alimentos, constata-se que os resultados indicam uma
desarticulação das ações propostas pelos programas Banco de Alimentos e Compra Direta do
Governo Federal e das iniciativas dos restaurantes populares investigadas. Apenas 5 unidades
das 65 indicaram alguma participação em projetos de Banco de Alimentos e destas, duas
unidades estão localizadas no Município de Belo Horizonte. Sobre a compra direta dos
pequenos produtores, apenas nove unidades indicam vinculação com o governo federal para
efetivá-la, sendo que quatro delas estão em implantação. Em geral, não se está conciliando a
ação de oferta de refeições a baixo custo com programas que favoreçam o pequeno agricultor.
A respeito da segunda perspectiva de avaliação (SETHAS-Terceirizada) a
SETHAS não apresentou procedimento sistemático de avaliação para o projeto em especifico.
A alegação recai sobre a recente entrada do grupo na administração da coordenadoria e a
prioridade no monitoramento por outros programas como o Barriga Cheia e o Programa do
Leite por terem um maior número de usuários. Segundo a responsável da empresa terceirizada
desde a saída do MEIOS a unidade não recebeu nenhuma visita de avaliação por parte da
SETHAS. Até mesmo a comunicação de quantas refeições foram distribuídas por dia não
acontece.
Durante o período em que o MEIOS avaliava a política era solicitado que o
cardápio mensal fosse enviado com antecedência de 1 mês para a avaliação e a própria ONG
por meio dos funcionários que atuavam em loco no projeto monitorava o número de refeições
distribuída, registros das sobras do dia, adequação das instalações físicas, controle de
qualidade das refeições distribuídas e apresentação dos funcionários da empresa terceirizada,
91
por meio de um formulário na forma de check-list em anexo 2. A satisfação dos usuários era
aferida de modo quantitativo por meio de fichas de cor diferenciada para cada grau de
satisfação.
Para Trevisan e Van Bellen (2008) o ponto em questão é a neutralidade da
avaliação. Apoiados em Arretche (1998) eles elucidam que quanto a posição do avaliador,
este devem pertencer a um órgão independente, e uma vez que avaliação visa exercer o
controle sobre as intervenções publicas, seja dos cidadãos sobre o governo, seja do governo
sobre si mesmo. De acordo com a autora, é muito difícil que as avaliações realizadas pelas
próprias equipes governamentais encarregada da execução de uma dada política seja crível e
isenta.
Mesmo na antiga configuração de arranjo (SETHAS, MEIOS e Empresa
Terceirizada) a possibilidade de avaliação isenta de tendenciosidade também era questionável
uma vez que a ONG tinha ligação direta com antiga gestão do Governo do Estado. Nesta atual
configuração ( SETHAS e Empresa Terceirizada) nota-se uma ausência de ações tanto por
parte da terceirizada sobre seus próprios processos, quanto da SETHAS sobre a supervisão
técnica da política;
A mudança de governo resultou em ajustes operacionais no projeto. Com a
saída do MEIOS as relações entre as partes que permaneceram se distanciaram, como mesmo
relata a responsável técnica pela empresa terceirizada.
Para Trevisan e Bellen (2008) as avaliações muitas vezes não são realizadas
pois podem ser vistas como “problema” para os governantes, executores e gerentes de
projetos porque os resultados podem causar constrangimentos públicos. As informações e
resultados das avaliações podem ser usadas pelo público e pela mídia para criticar os
governos, da mesma forma que, em caso de “boas noticias”, os governos podem usá-la para
legitimar as próprias políticas, como ganho politico.
No Rio Grande do Norte, a política partidária faz uso das ações de SAN
considerando como sucesso o número de usuários atendidos. Considera-se que existam,
através deste estudo de caso, ajustes a serem feitos considerando os municípios onde são
implementados, os critérios para escolha das empresas que irão compor estes programas e o
monitoramento e avaliação dessas ações.
92
4.2 ACESSO
Considerando a categoria Acesso é possível dividir a discussão em dois
componentes; o acesso físico que abrange questões relacionadas a horários e dias de
funcionamento, localização da unidade e estrutura do refeitório, e o acesso econômico
determinado pelo custo da refeição, critérios de elegibilidade dos usuários e por fim o próprio
perfil do usuário que será tratado em uma categoria exclusiva (Usuários) em momento
posterior neste trabalho.
4.2.1 - Acesso físico
As unidades do projeto Café do Trabalhador funcionam de segunda a sexta, de
6h às 8h da manhã. Em feriados federais, estaduais e municipais não há funcionamento das
unidades. A alegação da SETHAS é que a demanda de usuários é fortemente influenciada
pelo horário do comércio e seus dias de funcionamento. Com relação às questões vinculadas
ao acesso viabilizadas pela estrutura física da unidade Natal-RN, os aspectos pretendidos no
projeto estão descritos no quadro 10.
CARACTERISTICAS DA LOCALIZAÇÃO DA UNIDADE NATAL-RN SIM Concentra um significativo contingente de trabalhadores do comércio formal ou informal X É de fácil acesso à população referenciada X Dispõe de infra-estrutura de transporte coletivo com fluxo permanente no local X Dispõe de refeitório com local suficiente para atender a demanda estimada simultaneamente Não O local favorece um fluxo de acesso e saída sem aglomerações Não
Quadro 10. Atendimento das características da localização da unidade Natal-RN do Projeto Café do Trabalhador segundo Fonte: Elaboração dos autores, 2012. Verificou-se que a unidade do estudo se localiza em uma área centralizada da
cidade, próxima ao terminal rodoviário de Natal, onde existe intenso fluxo de linhas de
transportes públicos. Em virtude de se situar próximo à Central de Abastecimento do Rio
Grande do Norte S.A. (CEASA-RN) e a equipamentos sociais como escola e posto de saúde,
a localização configura-se como estratégica, pois atinge uma parcela de trabalhadores atuantes
nessa região. Contudo, apesar de existirem várias áreas de concentração de trabalhadores na
cidade que podem se encontrar em situação de IA, existe apenas uma unidade do projeto em
Natal-RN.
93
Quanto à divulgação do projeto, percebe-se que é realizada entre os próprios
usuários e seus conhecidos, não havendo publicidade do projeto em qualquer localidade da
cidade e não existindo uma política de ampliação de atendimentos.
Considerando que o refeitório não dispõe de local suficiente para atender a
demanda estimada, optou-se por realizar um calculo por verificação do fato. O refeitório
possui 42 assentos. Considerando o tempo de duas horas, no qual a distribuição de refeições
acontece, foram estimados − através do Índice de Rotatividade do Refeitório proposto por
Mezomo (2002) − apenas 17 minutos de refeição para cada pessoa, caso os 300 trabalhadores
pretendidos para unidade realizem as refeições no mesmo dia. Verificou-se que em diversos
horários da distribuição existe lotação do espaço. Nesses casos, a distribuição é interrompida
até haver assentos disponíveis novamente.
Por isso, o espaço foi considerado insuficiente para atender a demanda, posto
que não se pode desconsiderar que a qualidade dos alimentos se refere também à
possibilidade de consumi-los de forma digna.
4.2.1 - Acesso econômico
Com relação aos aspectos econômicos de acesso às refeições do projeto, o
custo da refeição para o trabalhador é de R$ 0,30 (cinqüenta centavos), sendo uma quantia
simbólica para o desjejum pois de fato custa R$ 2,69 para o Estado. Na verdade, trata-se do
único critério de elegibilidade dos usuários. Não existe cadastro prévio dos usuários; os quais
são priorizados por ordem de chegada. A participação está condicionada à possibilidade de
pagar pela ficha e não há limite para aquisição, por cada usuário, podendo ser comprada mais
de uma.
Os critérios de elegibilidade dos usuários determinam quem são os
beneficiários reais do projeto e os focaliza. Para Arruda e Arruda (2007) focalização refere-se
à habilidade das intervenções em concentrar os serviços disponíveis na população de
beneficiários potenciais, identificada claramente, com a finalidade de resolver um
determinado problema, a fim de maximizar o impacto da ação.
Neste caso, o problema que fundamenta a existência desta ação consiste na
presença de IA entre trabalhadores de baixa renda. O fato de não haver um cadastro prévio
dos usuários − sendo priorizada a ordem de chegada para a participação do projeto e não a
condição sócio-econômica do indivíduo – pode inviabilizar o acesso daqueles que realmente
deveriam ser beneficiados pelo projeto. Em contrapartida a criação de um cadastro deve ter
94
mecanismos de flexibilidade para atender também novos usuários e demandas inesperadas
tendo em vista que a IA pode a vir atingir muitos grupos sociais, por diferentes circunstâncias
além da renda.
O estudo de Paes-Souza e Vaitsman (2005) indica que a utilização de cadastros
em restaurantes populares ainda não é uma pratica. Dos 65 restaurantes populares estudados,
em 40 unidades (61,5%) o acesso dos usuários é universal, isto é, não há restrições. Ao passo
que, em 24 restaurantes (37%), o cadastro é condição para o acesso dos usuários à
alimentação a baixo preço. Nas 40 unidades de acesso irrestrito, o público freqüentador
predominante é composto por idosos, desempregados, população carente e/ou moradores de
rua.
Com relação ao acesso pelos reais usuários, Pinheiro e Carvalho (2010)
apoiados em Conh (2005) ressaltam que no conjunto de programas sociais voltados para os
segmentos sociais mais carentes, os programas de alimentação e nutrição são exemplos
paradigmáticos do padrão histórico de atuação do Estado no combate à pobreza do país:
seletividade e ineficiência, a superposição de clientelas, a expansão de cobertura as custas da
quantidade e qualidade dos alimentos distribuídos, a inadequação dos produtos formulados
aos hábitos alimentares da população, o elevado índice de evasão da clientela pretendida e
dificuldade de captação de novos beneficiários.
Ressalta-se que além dos aspectos físicos, os aspectos considerados
econômicos de acesso são essenciais para focalização das políticas, que neste caso é
controversa uma vez que as ações de SAN são ditas universais e deveriam ser concebidas para
atendimentos de todos.
4.3 USUÁRIOS
A abordagem realizada com os usuários inicialmente caracterizou o perfil
socioeconômico do usuário e posteriormente a percepção do usuário acerca do projeto Café
do Trabalhador.
4.3.1 –Perfil socioeconômico dos usuários do Projeto Café do Trabalhador
A população foi de 208 usuários do Projeto Café do Trabalhador. Estes foram
abordados após a refeição e convidados a participar da pesquisa por meio da assinatura do
Termo de Consentimento e Livre Esclarecimento (TCLE). Dos entrevistados, 77,88% foram
95
homens e 22,12% mulheres. Com relação à idade, maior parte são usuários possuem acima de
51 anos (52,40%), ressaltando que as crianças e os adolescentes não participaram do estudo A
distribuição consta na Tabela 7
Tabela 7. Distribuição de idade dos usuários entrevistados no Projeto Café do Trabalhador
Faixas de idade N %
Até 30 anos 30 14,42
de 31 a 40 anos 29 13,94
de 41 a 50 anos 40 19,23
51 anos acima 109 52,40
Total 208 100,00 Fonte: Elaboração do autor, 2012.
Quando questionados se frequentaram a escola, 87,50% afirmaram que sim,
enquanto 12,5 não. Dos que responderam positivamente, 61,47% cursaram até o 9º ano do
ensino fundamental, não chegando ao ensino médio, indicando baixa escolaridade da maioria
do grupo. O dado condiz com a realidade do Estado de modo abrangente. A média de anos de
estudos no RN evidenciada pelas estatísticas é muito baixa considerando o resto do país. Em
2009 no Brasil a média de anos de estudos do brasileiro com 15 anos ou mais de idade em foi
de 7,5 anos, na região Sudeste essa média é de 8,2 anos, no Nordeste é 6,7 anos e no RN
trata-se de 6,2 anos (IBGE, 2010). A baixa escolaridade do público das ações de SAN
favorece o baixo poder de controle social dos usuários e indica a fraca eficácia das políticas
estruturantes, uma vez que a baixa escolaridade também determina níveis de pobreza.
A renda de 50,01% é de até 1 salário mínimo e de 38,46% entre 2 e 3 salários.
Esse conjunto de dados permite inferir que mais de 1/3 dos entrevistados não estão
compatíveis com o perfil de renda intencionado da política de menos de 1 salário mínimo.
Quando questionados sobre ocupação, a maior parte dos entrevistados (41,35%) se definiram
como autônomos, seguidos de 26,44% que estão aposentados.
Quanto à moradia, 27,4% alegaram morar sozinhos. Os que moram em casa
própria são maioria (55,29%), morando de aluguel 36,06%, informaram estar em casa cedidas
pelo trabalho ou parentes 5,77%; enquanto 2,88% dos entrevistados eram moradores de rua. A
descrição de cada variável do perfil é descrita na tabela 08.
Os dados do perfil do usuário do projeto Café do Trabalhador se assemelham
aos dados de outras pesquisas em restaurantes populares no país. Na pesquisa realizada pelo
Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística (IBOPE) o perfil dos usuários de 600
96
frequentadores entrevistados em 2005 em cinco capitais (Salvador, Belo Horizonte, São
Paulo, Rio de Janeiro e Brasília) também revelou individuo do sexo masculino (70%), com
mais de 51 anos de idade (31%) de escolaridade até o ensino fundamental (54%), com renda
entre 1 e 3 salários (39%) e possui moradia fixa (79%).
O estudo de Gobato, Panigssi e Vallalba (2010) em um restaurante popular no
município de Campinas-SP, descreve seus participantes quanto ao perfil sócio- econômico
como maior parte menor que 60 anos (76,00%), sendo 53,40% homens, morando em média
com 3 pessoas, com renda familiar de 2,4 salários mínimos. Em relação à escolaridade 1,5%
nunca frequentaram a escola, porém sabiam ler e escrever e 45,70% não completaram o
ensino médio. Neste estudo mais da metade (58,90%) não possuía trabalho renumerado.
Tabela 08. Perfil socioeconômico dos usuários da unidade Natal-RN do Projeto Café do Trabalhador Escolaridade
Escolaridade¹ Até a 4º série 5º ao 9º ano Ensino Médio
Ensino superior Pós-graduação
N 62 50 60 10 0 % 34,07 27,47 32,97 5,49 0,00
Renda
Renda Não tem renda
pessoal Até 1 salário
mínimo Entre 1 e 3 salários Acima de 3 salários
N 19 105 80 4
% 9,13 50,48 38,46 1,92
Trabalho
Trabalho Não trabalho Sem registro em carteira Com carteira Aposentado
N 29 86 38 55
% 13,94 41,35 18,27 26,44
Moradia
Moradia Reside Sozinho 1 pessoa 2 pessoas 3 pessoas 4 pessoas mais de 4 pessoas
N 57 38 30 32 18 33
% 27,40 18,27 14,42 15,38 8,65 15,87
Residência
Residência Casa própria Mora de aluguel Morador de rua Casa cedida
N 115 75 6 12
% 55,29 36,06 2,88 5,77 ¹ 26 entrevistados alegaram não ter estudado. Fonte: Elaboração do autor, 2012
Considerando os estudos citados no estudo de Gobato, Panigssi e Vallalba
(2010) e os dados apresentados nesta pesquisa verifica-se uma similaridade no perfil dos
frequentadores no tocante a idade, renda e escolaridade, uma vez que trata-se de homens, em
97
sua maioria com mais de 51 anos, de baixa escolaridade, que residem sozinho na sua maioria
e com renda de até 1 salário obtida através de emprego informal sem registro em carteira.
Destaque-se que uma das peculiaridades resulta no fato da clientela ser
composta na sua maioria por pessoas com mais de 51 anos, indicando uma possível parcela de
indivíduos idosos como frequentadores do Café do Trabalhador. Segundo dados da PNAD
2010 existem no RN 331.000 pessoas (10,4%) do total da população do Estado de idosos, cuja
média de anos de estudo é de apenas 3,0 anos. A maioria (45,7%) não possui instrução e
(18,9%) possuíam de 1 a 3 anos de estudo. A indicação da baixa escolaridade deste grupo é
refletida na baixa renda, por sua vez implicado em um grupo vulnerável à insegurança
alimentar, pois mais da metade (63,2%) apresenta renda até 1 salário mínimo o como indica a
tabela 09.
Tabela 09. Rendimento Mensal médio domiciliar per capita (salario mínimo) da população idosa do RN.
Fonte: Adaptado da PNAD-RN 2009
Sobre a correlação do grupo etário dos idosos e a IA, Marín-Leon et al. (2005)
realizaram um estudo sobre a prevalência de insegurança alimentar em família com idosos em
Campinas, São Paulo. Observou-se uma alta incidência de IA, distribuída em 33% IA grave,
11,8% IA moderada e 7,2% leve. Prevaleceram idosos de baixa renda (< R$ 500,00) e baixa
escolaridade (até o primário completo) como os de indicadores mais alarmantes.
. Analisando as questões relacionadas ao projeto Café do Trabalhador, 42,70%
dos entrevistados afirmaram vir sem transporte à unidade. Este dado é coerente com o fato
que 37,00% afirmaram residir no bairro onde fica o restaurante. Entre aqueles que relataram
vir de transporte coletivo (28,85%) foi bastante presente nos discurso dos usuários do projeto
que estavam ali por ser próximo do local de trabalho ou posto de saúde. A unidade do Projeto
em Natal-RN se localiza próximo a equipamentos sociais de rotatividade elevada como um
terminal rodoviário, uma unidade de saúde básica e a CEASA-RN.
Quanto à frequência de visitas ao projeto durante a semana, a maior parte dos
usuários são cativos, frequentando cinco vezes na semana (42,79%). Entre as motivações para
freqüentar foram apresentadas como respostas o preço (40,25%), seguido de localização
(20,75%) e do horário (17,84%). A síntese dos resultados esta apresentada na tabela 10.
% da População Idosa do RN Faixa salarial correspondente (19,1%) ½ salário mínimo (44,1%) Mais de ½ a 1 salário mínimo; (23,7%) Mais de 1 a 2 salários mínimos; (13,0%) Mais de 2 salários mínimos.
98
O perfil do comportamento do usuário obtido pelas questões relacionadas ao
projeto revela um trabalhador que se desloca através de transporte coletivo, moto ou bicicleta,
está presente durante todos os dias do seu funcionamento e é motivado principalmente pelo
preço.
Tabela 10. Informações sobre os usuários da unidade Natal-RN do Projeto Café do Trabalhador
Transporte
Transporte Sem transporte Transporte coletivo Carro particular Moto Bicicleta
N 98 60 8 21 21
% 47,12 28,85 3,85 10,10 10,10
Frequência
Frequência 5 vezes 4 vezes 3 vezes 2 vezes 1 vez 1ª vez que frequento
N 89 29 40 16 20 14
% 42,79 13,94 19,23 7,69 9,62 6,73
Motivações
Motivações Preço Cardápio Localização Horário Todas as alternativas
N 97 31 50 43 20
% 40,25 12,86 20,75 17,84 8,30
Antes do café Antes do café Não fazia a refeição Em casa Em lanchonetes No trabalho
N 26 127 38 22
% 12,21 59,62 17,84 10,33 Fonte: Elaboração do autor, 2012
4.3.2 Percepção dos usuários sobre o Projeto Café do Trabalhador
A fim de ser estudada a percepção dos usuários do projeto Café do Trabalhador
aplicou-se o teste de associação livre de palavras com 208 usuários. O objetivo foi
compreender como o projeto é percebido e julgado pelos beneficiários sem ter um viés
tendencioso de aspectos positivos ou se consideram satisfatória ou não a ação. A percepção
dos usuários cria estereótipos sobre esta dada realidade, que é definido por Bardin (2010,
p.53) como:
Um estereótipo é a idéia de algo, a imagem que surge espontaneamente, logo que se trata deste. É a representação de um objeto (coisa, pessoas ou ideias mais ou menos desligada da sua realidade objetiva, partilhada pelos membros de um grupo social com alguma estabilidade). Corresponde a uma medida de economia da percepção da realidade, visto que um uma composição semântica pré-existente, geralmente muito concreta e imagética, organizada em redor de alguns elementos simbólicos simples, substitui ou orienta imediatamente a informação objetiva ou a percepção real.
99
Conforme elucida Bardin (2010) para que a informação seja acessível e
manejável, é preciso tratá-la, de modo a chegarmos à representatividade condensada (análise
descritiva do conteúdo) e explicativa (análise do conteúdo, veiculando informações
suplementares adequadas ao objetivo proposto compreendendo certos estereótipos). Na coleta,
após a evocação do nome do projeto “Café do Trabalhador” foram solicitadas livremente três
palavras de respostas aos entrevistados. Foram também registradas além de respostas de uma
palavra, as palavras adjetivas (ex. baixo preço, comida suficiente, fila grande entre outras) e
expressões que remetiam a uma ideia generalizável (ex. para os pequenos, mesmo barato é
bom, ajuda todos entre outras).
As respostas por sua vez foram categorizadas, conforme consta no apêndice 6.
De acordo com Bardin (2010) a categorização é uma operação de classificação de elementos
constitutivos de um conjunto. As categorias reúnem um grupo de elementos com caracteres e
sentidos comuns, sob um título genérico. A frequência de evocação das categorias do estudo
realizado esta descrita na tabela 11 em ordem decrescente de acordo com o total de evocação.
Tabela 11. Porcentagem de frequência de citação pelos usuários das categorias associadas ao termo “Café do Trabalhador”
CATEGORIAS ¹ 1ª
EVOC. 2ª
ENVO. 3ª
ENVO. TOTAL %
PREÇO 38 51 39 128 20,51
CARDÁPIO 48 38 33 119 19,07
ORGANIZAÇÃO DO RESTAURANTE 21 20 8 66 10,58
ASSISTENCIALISMO 28 12 20 60 9,62
PUBLICO ALVO 19 21 16 56 8,97
AMPLIAÇÃO DA POLÍTICA 13 13 17 43 6,89
PRATICIDADE/COMODIDADE 11 9 21 41 6,57
GOVERNO 8 15 14 37 5,93
RENDA 4 2 6 12 1,92
SOCIALIZAÇÃO 3 4 4 11 1,76
FREQUENCIA DE IDAS 3 2 2 7 1,12
¹Categorias com frequencias de menos de 1% das evocações: Inclusão (0,96%); Comparação com a própria casa (0,96%), Utilidade (0,64%), Melhoria de vida (0,32%), Políticas similares (0,32%) e Nome de outros municípios do projeto (0,32%). Fonte: Elaboração do autor, 2012. As categorias de maior número de evocações remetem às percepções que
tiveram maior frequência, apresentando significados passiveis de elucidação sobre a opinião
dos usuários com relação ao projeto. Nessas justificativas é possível verificar elementos
valorativos da opinião dos usuários acerca da política, sem que seja tendencioso. Pode-se
ainda afirmar que as categorias que tiveram maior incidência de resposta ao estimulo estão
100
fortemente ligadas ao núcleo de percepção dos usuários, enquanto as que não tiveram tanta
frequência compõem os elementos periféricos de representação do projeto. No tocante à
percepção geral (independente do momento de evocação) o gráfico apresentado na figura 03
representa o ordenamento das categorias considerando seus percentuais no total de evocações.
Figura 03. Porcentagem de evocação das categorias no teste de associação de palavras com os usuários do Projeto Café do Trabalhador. Fonte: Elaboração do autores.
4.3.2.1 Categoria Preço
A categoria preço foi a de maior destaque nas três evocações (n:128) sendo
composta em maior parte (n:64) pelas palavras preço e R$0,30 sem menção de julgamento de
valor. Esse dado é coerente com a afirmação de 40,25% destes usuários, ao serem
questionados sobre o principal motivo pelo qual frequentam o projeto referem-se ao preço.
Como subcategoria foi tida “Preço+”, onde foi verificado a valorização da quantia monetária
pelos usuários, sempre de modo positivo representada pelos termos: barato, baratinho, preço
pequeno, mais em conta, preço acessível, de graça, não é caro e baixo preço.
O preço, mesmo que baixo, também define quem participará da política e pode
levar a uma baixa participação dos beneficiários potenciais a política. O perfil do usuário do
projeto indicou que 2,88% dos entrevistados eram moradores de rua, o que retrata que parte
dos usuários são indivíduos que vivem à margem da sociedade, sem renda própria. Durante a
101
coleta de dados foi verificado que alguns moradores de rua pediam aos demais usuários para
que pagassem sua ficha. O preço, mesmo que “simbólico” acaba sendo selecionador de quem
participa.
Uma outra subcategoria de “Preço” foi “Preço-Qualidade-Satisfação” (n:20)
verificada em termos ou expressões curtas dos usuários em resposta à palavra estimulo: Bom
pelo preço, pelo preço não reclamo, mesmo barato é bom, comida boa e barata e pouca
comida por pouco dinheiro. Este fato é de relevância, pois aponta possíveis associações entre
o valor monetário pago pelo usuário e a satisfação pela qualidade do serviço prestado, uma
vez que o valor apresentado é simbólico (R$ 0,30), não necessariamente se trata do valor pago
pelo Estado do RN pela refeição à empresa terceirizada (R$ 2,69). Os dados sugerem que os
usuários associam o valor que pagam ao preço da refeição no mercado e a julgam mais barata.
Essa subcategoria sugere que o preço real não sendo divulgado resulta na impressão errônea e
consiste em uma forte limitação ao controle social da política uma vez a associação do serviço
prestado com parte do valor pago prevalece, permitindo a aceitação de condições
incompatíveis com o que deveria acontecer.
4.3.2.2 Categoria Cardápio
A segunda categoria de maior representatividade remete-se ao cardápio do
projeto. A associação do projeto com aspectos de alimentação foram expressas em 120
menções relacionadas ao cardápio. Das 78 citações que associaram algum valor positivo ou
negativo ao cardápio, a maioria expressou “satisfação” (60) e uma minoria “insatisfação”
(20). Os que relataram aspectos positivos utilizaram os termos: boa comida, café reforçado e
gostoso. Já os que expressaram aspectos negativos expressaram as palavras: cardápio fraco,
pouca comida, melhorar a comida, comida salgada e mais mistura. “Preparações” foi uma
subcategoria, composta por nome de opções constantes do cardápio como: café pingado,
cafezinho e macaxeira ou preparações atípicas que tenha tido rejeição como moela de frango.
Alguns associaram com a rotatividade do cardápio ou alterações permanentes, a subcategoria
“Mudanças” com as palavras: mudou a comida e todo dia muda. Outra subcategoria de
cardápio é “Saciedade”, expressado pelas palavras saciedade e barriga forrada.
Com relação às percepções do cardápio, mesmo que sendo a menor parte
daqueles que manifestaram opinião espontânea sobre o cardápio as 20 invocações retratam
aspectos de passível melhora. A responsável técnica pela empresa terceirizada alegou que fez
ajustes no cardápio em virtude da não atualização inflacionaria do recurso para o mesmo.
102
Outro ponto passível também de resultado da alteração é o não monitoramento do que é
servido. Observou-se no cardápio pouca variedade dos ingredientes utilizado nas preparações
além de apresentações pouco atraentes dos pratos.
Os usuários expressaram que o atual cardápio atende às necessidades
nutricionais, representado pela categoria “Nutrição” composta pelas palavras: alimenta bem,
alimentos de qualidade, comida de qualidade alimentação boa, comida saudável e
alimentação boa.
A clientela do projeto desconhece os mecanismos de avaliação dos processos
do projeto, mas confia que a refeição servida tenha uma preocupação nutricional. Mediante
informações da entrevista, atualmente a nutricionista responsável só faz uma analise
qualitativa do cardápio, mas não estima o quanto ele contribuirá em Kcal para os usuários.
Como apontado pela literatura9 a transição nutricional no Brasil redireciona o olhar das
políticas de SAN para o enfoque qualitativo, devendo as ações emergenciais serem dotadas
desta dimensão na oferta de alimentos que além de satisfazer o apetite seja a longo prazo
benéfica para o organismo.
4.3.2.3 Categoria Assistencialismo
A categoria Assistencialismo englobou as palavras: ajuda, programa de ajuda,
ajuda o pessoal, melhorar a miséria e programa social. A associação da assistência à classe
social menos favorecida foi tida na subcategoria “Beneficio ao pobre” (19) contemplada pelos
termos beneficia o pobre e ajuda o pobre. Ainda houve a subcategoria “Divindade” (6)
explicitada pelos termos benção e benção de Deus. Tais concepções são o retrato fiel de que
as políticas de SAN no Brasil ainda são apoiadas em apelo humanitário. Um dos maiores
desafios da atualidade é que essas ações se apoiem na perspectiva do direito.
Programa de distribuição direta de alimentos como leite, pão e cesta de
alimento têm um histórico de relação clientelista com a sociedade, acentuando a troca de
favor por lealdade, sem de fato solucionar a pobreza, principal determinante da fome. Essa
ação não se caracteriza como ação de garantia de direitos contraria princípios básicos da
cidadania. (FALEIROS, 2003) A lógica que subordinou as políticas sociais brasileiras
acarretou em um perfil despolitizado, privatizado e refilantropizado. Foram décadas de
9 Autores que indicam abordam a transição nutricional no Brasil: Mondoni e Gimeno (2011), Pinheiro e Carvalho (2010), Pesquisa de Orçamentos Familiares (2008-2009), Coutinho e Lucatelli (2006), Valente (2003), e Domene (2003)
103
clientelismo que consolidaram neste país uma cultura tuteladora que não favorece o
protagonismo nem a emancipação dos usuários. Permanecem nas políticas de combate à fome
a concepção de práticas assistencialistas, clientelistas e patrimonialistas, apoiadas em forte
apelo humanitário, sem clara referências a direitos humanos. (YASBEK, 2004).
Mesmo diante de todo recente aparato normativo que instituiu a alimentação
como direito social no Brasil (Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional –LOSAN
de 15 setembro de 2006, a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – PNSAN
criada através do Decreto nº 7.272 de 25 de agosto de 2010 e da Emenda Constitucional nº 64
de 04 de fevereiro de 2010.) a percepção ainda se apoia fortemente no favor e
assistencialismo e até em divindade como foi verificado entre os resultados.
4.3.2.4 Categoria Público Alvo
A quarta categoria de maior representatividade na associação feita pelos
usuários foi “Público Alvo”. Em 37 respostas à evocação, os usuários identificaram o projeto
como direcionado aos “Pobres” citados pelas palavras: moradores de rua, pessoal sem
condições, muito mendigo, pessoas humildes, para pobres, carentes, pessoas de baixa renda,
pra quem é de rua, população pobre, para os pequenos e necessitados. Também obtida a
subcategoria “Trabalhador” citada por 11 associações com as palavras trabalhador e para
quem trabalha. Outra subcategoria foi “Todos”, citada pelas palavras: para todos, de todos. E
ainda sobre a subcategoria “Não pobres” indicada pelas expressões tem gente de carro e gente
de condições vem.
Percebe-se que os usuários em parte se sentem inferiores, quando associam o
nome do programa à expressões como para os pequenos. Fato marcado por uma herança
deixada pelas políticas de SAN - seletivas para os beneficiários que se situam abaixo da linha
da pobreza e que reeditam o “dever solidário e humanitário” configurando-se como uma
política social excludente e sem princípios da cidadania. O entendimento de focalização neste
grupo reitera a matriz do favor e do apadrinhamento, do clientelismo e de outras formas
enraizadas na cultura política do país, sobretudo para as classes subalternas. (YASBEK, 2004)
As propostas em relação ao Estado na esfera de proteção social são
reducionistas e voltadas para situações extremas, com alto grau de seletividade e focalização,
direcionada aos mais pobres entre os pobres. Para Faleiros (2006) o combate a fome só é
possível pelo poder publico quando os chamados excluídos, famintos, pobre, indigentes
104
deixem de ser invisíveis para os que têm o poder instituído e dominante e não representem
apenas fantasmas eleitores que devem ser tutelados para os manter no poder.
O publico de uma política de SAN consiste em todas as pessoas que desejarem,
pois hoje a alimentação adequada é um direito social e todos podem ter acesso a suas ações
como ocorre com a saúde e educação. Considerando a necessidade de focalização destas
ações, até mesmo sob a argumentação de escassez de recursos, é necessário que se
estabeleçam critérios para delimitar quem fará parte da política e sejam implementados
mecanismos que o favoreçam.
4.3.2.5 Organização do Restaurante
Parte dos usuários associou o nome do projeto aos aspectos da organização do
espaço. Essa categoria foi a que obteve maior número de subcategorias em virtude desses
aspectos serem diversos. As subcategorias e suas respectivas palavras foram: “Segurança
policial” (15): boa segurança, segurança policial e policiamento; “Atendimento+” (13): bom
tratamento, entendem a gente e idoso tem prioridade; “Atendimento-“ (6): humilhação,
tratamento mal e fila grande; “Higiene da cozinha” (8): cozinha limpa, cozinha fiscalizada e
higiene. “Localização” (7): bom local; “Organização Geral” (5): boa administração e
organizado; “Horário” (4): cedo e 6h.; “Localização” (7): bom local; “Posto de saúde” (3):
posto de saúde; “Espaço Físico” (3): poucos lugares e pouco espaço.
Os aspectos organizacionais do funcionamento do projeto também devem ser
considerados na avaliação das políticas de SAN pois é possível por meio deles determinar a
permanência do usuário no projeto não apenas por necessidade,mas porque estão satisfeitos.
A subcategoria “Segurança policial” representou uma mudança que ocorrida
recentemente no projeto, pois houve é presente intervenção de policiais durante a distribuição
de refeições. O fato se deu em razão da ocorrência de conflitos entre os usuários, que muitas
vezes chegam alcoolizados ou sobre efeito de outro tipo de droga. Nota-se, portanto um
aspecto relevante dos restaurantes populares questões voltadas à marginalidade e maneiras de
assegurar que os usuários estejam seguros.
Outra subcategoria relaciona-se ao atendimento, em geral bem avaliado
voluntariamente pela maioria dos que emitiram opinião. Aqueles que reclamaram enfatizaram
aspectos como a fila, fato decorrente da incompatibilidade do espaço com a demanda
atendida. Ainda sobre a organização do restaurante, os usuários expressaram voluntariamente
observações com relação à higiene da cozinha, indicando aspecto favorável e pressupondo
105
que seja devidamente fiscalizada. Atualmente a fiscalização da produção de refeições
acontece pela Vigilância Sanitária municipal, apesar de também ser uma das atribuições de
quem gerencia o projeto.
Considerando os aspectos físicos, os usuários citaram que a unidade é bem
localizada, e ainda outros associaram o projeto à unidade básica de saúde como referência de
motivo para estarem realizando a refeição, o que ressalta à necessidade desse tipo de política
se situar próximo a aparelhos sociais que são da rotina dos usuários.
4.3.2.6 Ampliação/Continuidade do projeto
A possibilidade do atendimento de mais refeições, a presença do projeto em
outras localidades e a permanência do projeto compuseram a categoria
“Ampliação/Continuidade do projeto”. A subcategoria “Localidades” (12) foi expressada
pelas palavras: mais lugares, outros lugares e mais bairros. Enquanto os termos: incluir
almoço,devia ter almoço, almoço também, outras refeições e ter jantar compuseram a
categoria “aumento de refeições” (27). A preocupação com a continuidade da política foi
externada pelos termos: vai acabar e tomara que dure.
Essa categoria representou a preocupação dos usuários com manutenção das
outras refeições ao longo do dia. Um dos pontos críticos apontados pelas políticas de SAN,
em especial aos restaurantes populares é desarticulação das ações. No Estado existe outro
programa na linha de fornecimento de refeições a abaixo custo, o Barriga Cheia, programa de
restaurantes populares que serve a refeição do almoço e, apesar de também ser promovido
pela SETHAS não tem articulação com o Café do Trabalhador. Muitos usuários relataram que
se deslocam no horário do almoço para a localidade do Barriga Cheia para realizarem a
refeição a baixo custo. Sobressai, então, nessas falas que o atendimento de apenas uma
refeição é insuficiente, uma vez que os usuários também não possuem condições de
realizarem as outras refeições do dia.
Ainda se percebe nessa categoria a preocupação dos usuários com a expansão
da política, sugerindo o projeto em outras localidades. E ainda foram identificados aqueles
que se preocupam com a continuidade da política, uma vez que estas ações emergenciais
apresentam oscilações de existência principalmente durante a mudança de partido na
administração do Estado, fato que imprime as citadas ações um viés de “política de governo”
não de política de Estado.
106
4.3.2.7 Praticidade/Comodidade
A presença da categoria “Praticidade/Comodidade” indicou que nem sempre os
motivos determinante da realização da refeição são financeiros ou sensoriais com relação ao
cardápio. A subcategoria “praticidade” (29) foi constituída pelas palavras: praticidade,
facilidade, prático, não faz em casa, sem tempo, rápido, ganhar tempo e agilidade. Enquanto
a subcategoria “Comodidade” teve como termos: tudo já feito, comodidade, comida pronta,
fácil e comodidade
As ações destinadas à promoção da SAN devem considerar a realidade
contemporânea que a alimentação fora do lar é uma necessidade em todos os extratos sociais.
A praticidade de um restaurante popular não é apenas atrativa para o individuo que não possui
renda suficiente para realizar outras escolhas, mas também determina a ida de muitos que não
possuem tempo para realizar a refeições ou apenas acham mais cômodo não ter trabalho com
o preparo delas ou dos alimentos. Desse modo, se a pretensão é que o grupo prioritário sejam
os indivíduos mais carentes, o sistema de cadastro passa a ser uma necessidade.
Gobato, Panigssi e Vallalba (2010) relatam a necessidade da alimentação
fora do lar ser comum a classes sociais menos privilegiadas economicamente uma vez que na
maioria das vezes os trabalhadores residem em áreas distantes dos seus locais de trabalho, e
dessa forma, o custo e o tempo necessários ao deslocamento impedem de fazer as refeições
em casa. Ainda é posto pelas autoras que os restaurantes populares quando não possuem
cadastros atuam como reguladores de preço dos estabelecimentos localizados em seu entorno,
contribuindo para um maior acesso a alimentação fora do lar.
4.3.2.8.Governo
Associação do projeto com a instituição que o administra foi verificada pelas
respectivas subcategorias “Pertencimento ao Estado” (28): é do Estado, Estado e projeto do
governo. A manifestação de atribuição assistencialista do governo foi indicada pela presença
da subcategoria “Doado pelo Governo” (5): governo ajudando e ajuda do governo. A
indicação do nome da atual governadora foi expressado por um usuário. “Interesse partidário”
foi manifestado por 2 respostas com as palavras política e voto. Em uma das evocações se
manifestou a palavra prefeitura, indicando o desconhecimento desse usuário sobre quem
administra a política.
107
Essa categoria representa um obstáculo ainda a ser ultrapassado pelas políticas
de SAN, as quais são vistas com aspecto assistencialista associado ao “favor” voluntário do
governo. Em todo o estudo o projeto não foi associado à palavra direito ou alguma palavra
similar. A realidade aponta que essas políticas são usadas de modo utilitário, como marketing
politico levando aos usuários temerem a continuidade do projeto caso o governante que o
implementou não permanecer no poder. A logomarca do projeto apresenta de modo marcante
as cores do partido que ocupa o governo naquele momento. A herança de disfunções da
administração pública de programas similares leva a um estereotipo de tutela do Estado com
esses grupos mais vulneráveis socialmente quando na verdade está apenas cumprindo sua
obrigação legal.
4.3.2.9.Renda
A associação do projeto Café do Trabalhador com renda ocorreu em 12
associações pelas palavras econômica, econômico, economia de renda, salário mínimo e
diminuir gastos. Como previa o projeto, a ida do usuário representa uma economia monetária
para outras necessidades do seu dia-a-dia.
4.3.2.10 Socialização
Ao se falar de alimentação, não é possível dissociar seus veículos culturais,
emocionais e simbólicos. Entre as categorias foi possível verificar a associação do projeto
com a necessidade de socialização dos usuários representada pelas palavras encontro,
amizade, amigos e pra se distrair. Os usuários referiram que o projeto era um momento de
encontro e amizade, uma vez que parte tinha frequência assídua e se reencontravam. Daniel e
Cravo (2005) afirmam que a comensalidade permeia todos os estratos socioeconômicos, trata-
se de uma dimensão cultural inerente às relações sociais. Na sociedade urbano-industrial os
refeitórios tornam-se espaço não meramente de ingestão de alimentos, mas de criação de
vínculos.
As percepções sobre as ações de SAN relacionam pontos distintos do amplo
conceito. De forma geral, as percepções retratadas dos usuários são produtos das dificuldades
sintetizadas por Takagi e Belik (2006) a respeito a Política de Segurança Alimentar e
Nutricional Brasileira:
108
1. A população pouco percebe que o acesso à alimentação adequada é um direito, em
decorrência de um histórico de disfunções da administração pública brasileira em
torno desse tipo de ação pública;
2. A valorização excessiva de ações emergenciais de combate à fome, por possuírem um
forte apelo político com resultados fracos para superação dos determinantes de
insegurança alimentar. Essas ações são realizadas em detrimento da busca por ações
que instituam a SAN de modo permanente;
3. A falta de um desenho claro das políticas tornando-as fragmentadas, pontuais e
setorizadas, quando a política deve ser multisetorial e integrada;
4. A ênfase e o fortalecimento dos programas de transferência de renda dissociados da
noção do acesso à alimentação de qualidade, acarretam um agravamento da transição
nutricional brasileira, levando indivíduos que tinham dificuldade de obter alimentos a
se alimentarem de forma indevida.
Para Allain e Camargo (2007) as políticas de alimentação de nutrição ainda
têm sua representação afetada pelos grandes contrastes do país. De um lado os padrões de
consumo foram globalizados, resultando em preocupações com a qualidade das refeições, em
virtude do aspecto nutricional ou higiênico-sanitário. De outro parte dessas representações
também simboliza o quão é presente a preocupação dos indivíduos com a escassez de
alimento.
Valente (2003) fortalece esse argumento ao defender que os diagnósticos sobre
a questão alimentar brasileira se assemelham a metáfora do elefante indiano, em que vários
sábios foram solicitados pelo rei que examinassem o animal de olhos vedados e lhe
informasse de que se tratava. O que palpou a pata definiu que se tratava do tronco de uma
árvore, aquele que examinou a orelha achava que seria um leque, e assim por diante. As
percepções do problema de SAN no país é algo análogo, estão todos falando do mesmo Brasil
com diferentes olhares, o que acaba levando a diagnósticos diferentes.
109
4.4 QUANTIDADE-REGULARIDADE DOS ALIMENTOS
O café da manhã é tido como uma das três principais refeições. Sua
recomendação de energia é em torno de 25% do total energético consumido durante o dia
(PHILIPPI, 2008). No Brasil, costuma ser composto basicamente por: café com leite e pão
com manteiga ou margarina para maior parte da população (GARCIA, 1999). Trancoso,
Cavalli e Proença (2010) em um estudo de revisão sobre o café da manhã observaram que os
programas de incentivo ao consumo de café da manhã podem adequar a ingestão alimentar do
desjejum. Além do fornecimento da refeição, os programas devem educar os usuários a
realizarem suas outras refeições de modo mais saudável.
O projeto Café do Trabalhador tem como objetivo especifico fornecer
diariamente desjejuns, adotando um cardápio variado para atender as necessidades
nutricionais (25% do valor calórico diário), respeitando os hábitos alimentares da região. Essa
ação deveria ser viabilizada por meio da distribuição de um cardápio adequado
nutricionalmente. No processo administrativo do projeto foi apresentada uma composição
básica do cardápio a ser cumprida exigindo uma preparação à base de carne, uma preparação
a base de cereais uma alternância de suco com frutas e café com leite.
A oferta de refeições ocorre durante cinco dias da semana, no período de 6:00h
às 8:00h, sendo 300 refeições ofertadas tendo como critério a ordem de chegada dos usuários.
Quanto à regularidade da oferta foi observado que os finais de semana, feriados e dias em que
o usuário não possam chegar cedo para garantir sua ficha são considerados períodos de
privação do alimento, portanto havendo debilidades no tocante à intermitência da oferta de
alimentos. Quanto à frequência de utilização dos usuários, verificou-se que 42,79% relataram
ir todos os dias de funcionamento, indicando a necessidade de maior parte dos usuários de que
que essa oferta seja de fato regular.
Sobre o planejamento das refeições e sua contribuição quantitativa para a
ingestão diária de energia, a responsável técnica afirmou que recebeu no inicio do projeto esta
composição básica e elaborou um cardápio sem cálculos prévios das preparações que o
compõe, implicando em questionamento quanto a real adequação desta refeição uma vez que
não houve analise da quantidade de Kcal ofertadas por parte de quem elaborou o cardápio
ofertado.
Outra informação relevante foram ajustes realizados pela empresa terceirizada
substituindo preparações mais elaboradas por opções mais simples. A alegação foi o não
110
ajuste do valor repassado para o programa e o aumento do preços dos insumos para produção
das refeições devido a inflação.
O cardápio ofertado na unidade Natal foi analisado de acordo com sua
composição e porções ofertadas durante 15 dias (ciclo do cardápio). . A UAN (Unidade de
Alimentação e Nutrição) funciona também na Central do Trabalhador, com sistema de
distribuição centralizado, pois a refeição é servida no local do preparo. Todos os alimentos
são distribuídos em quantidades iguais para os usuários, sendo as medidas de distribuição
padronizadas pela empresa terceirizada. O cardápio diário apresentou um prato principal,
constituído de uma preparação à base de carne ou ovos, um acompanhamento de alimentos à
base de cereais, uma bebida com leite e frutas ou suco − sendo os dois tipos de bebidas nunca
distribuídos simultaneamente. O quadro 11 reúne as opções verificadas nos dias do estudo.
Quadro 11. Descrição geral da composição do desjejum ofertado pelo Projeto Café do Trabalhador, na unidade de Natal-RN
OPÇÕES DO CARDÁPIO TIPOS DE PREPARAÇÃO OFERTADAS
Preparações à base de carne ou ovos Carne moída, almôndegas, mortadela refogada, salsicha, frango desfiado, ovos mexidos e ovos fritos.
Preparações à base de cereais Bolos, pães, macaxeira cozida, cuscuz, tapioca, biscoito tipo cream cracker e batata doce.
Leite e derivados Café com leite, achocolatado e queijo mussarela. Frutas ou sucos Mamão, melancia, banana e sucos variados.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2012.
A verificação da adequação nutricional em energia do provável consumo das
porções ofertadas foi realizada pelo método da aferição direta, em que foi obtida, por meio do
peso das porções dos alimentos, a média de Kcal dos 15 dias da amostra e posteriormente
comparada com a recomendação de energia determinada pela Portaria Interministerial
nº66/2006 do PAT, que estima para um dia o Valor Energético Total (VET) de 2.000Kcal.
Em se tratando da recomendação de energia por refeição, foi utilizada a recomendação de
Philippi (2008), que estabelece que refeições menores, tais como o desjejum devem aportar
25%. Seguindo esta recomendação, foi estimado o valor calórico de cerca de 500 Kcal/dia, ao
passo que o valor médio encontrado das visitas foi de 475 Kcal/dia. O valor médio do total de
Kcal da refeição foi avaliado como inferior à recomendação, alcançando 95% da
recomendação. Um valor aproximado da necessidade porém com limitação a qualidade da
composição do cardápio evidenciadas a seguir.
111
4.5 - QUALIDADE DOS ALIMENTOS
Considerando que a qualidade dos alimentos de forma geral é composta pelos
aspectos da qualidade nutricional e da qualidade sanitária, as refeições ofertadas pela unidade
Natal-RN do projeto Café do Trabalhador foram avaliadas sob ambos os critérios.
4.5.1 A qualidade nutricional do desjejum ofertado pelo projeto Café do Trabalhador
Para Vasconcellos (2011) um dos instrumentos utilizados para promoção de
modo de vida saudável são os guias alimentares, os quais são considerados importantes
instrumentos de reforço à concepção de prevenção como uma perspectiva capaz de orientar as
práticas no campo da saúde. A Estratégia Global para Alimentação Saudável da Organização
Mundial de Saúde recomenda a formulação de diretrizes em matéria de alimentação que
levem em consideração as evidências nacionais e internacionais. Para a autora a função dessas
diretrizes na orientação da política nacional de alimentação, na educação nutricional, nas
intervenções de saúde pública e nas ações intersetoriais é destacado, devendo considerar
aspectos como transformações nos hábitos alimentares, características de morbidade e o
avanço do conhecimento cientifico.
No quadro 12 relacionam-se as recomendações específicas sobre dieta que
constam no documento oficial da Estratégia Global para a Promoção da Alimentação
Saudável, Atividade Física e Saúde (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE, 2004) e,
também, as ocorrências encontradas na unidade Natal do projeto Café do Trabalhador. Nota-
se que o atual cardápio ofertado pode ser contestado como promotor de hábitos de
alimentação saudável.
Quadro 12. Comparação das recomendações da Estratégia Global da OMS (2004) e as ocorrências na unidade Natal do projeto Café do Trabalhador
RECOMENDAÇÃO OMS (2004) OCORRÊNCIA NO PROJETO CAFÉ DO
TRABALHADOR Limitar a ingestão energética procedente de
gorduras e substituir as gorduras saturadas por insaturadas e eliminar os ácidos graxos trans.
Valor energético excede recomendação. Consumo de gorduras saturadas em biscoitos, bolos e pães não integrais. Uso de margarina adicional em massas.
Aumentar o consumo de frutas, legumes e vegetais, cereais integrais e oleaginosas.
Substituição de fruta por sucos com diluição aparentemente acentuada.
Limitar a ingestão de açúcares simples. Presença de bebidas com alto teor de açúcar refinado,
como o achocolatado. Limitar a ingestão de sal de toda procedência e
consumir sal iodado. Produtos cárneos com alto teor de sódio: mortadela e
salsicha. Fonte: Elaboração do autor, 2012 .
112
Observou-se nas preparações à base de carne do cardápio, a presença de
alimentos com alto teor de sódio, como salsicha e mortadela. É consenso que o consumo de
sal é um dos principais determinantes nas complicações dos quadros de hipertensão arterial
sistêmica - uma doença crônica não-transmissível de relevância epidemiológica em todo o
país - devendo os alimentos ricos em sódio terem seu consumo limitado e não estimulado.
Araujo, Almeida e Bastos (2007) em um estudo para averiguar aspectos alimentares e
nutricionais dos usuários do “Restaurante Popular Mesa do Povo”, situado em Fortaleza (CE),
verificaram que entre os problemas de saúde dos usuários, a hipertensão arterial, associada ao
diabetes mellitus, foi detectada em 11,76% desses indivíduos, e o diabetes mellitus, associado
à doença cardiovascular, em 3,92%, sendo estes os problemas mais citados. Considerando a
incidência de diabetes mellitus cada vez maior, a unidade do projeto Café do Trabalhador do
estudo oferta adoçante dietético como opção para aqueles que necessitem restringir a ingestão
de açúcar refinado.
Ainda verifica-se nos alimentos à base de carnes a predominância dos que são
submetidos à adição de nitritos e nitratos - mortadela e salsicha. Polônio e Peres (2010) em
uma revisão sobre o consumo de aditivos alimentares e efeitos na saúde da população
brasileira associam a ingestão dessas substâncias na dieta humana ao desenvolvimento de
neoplasias como canceres específicos tais como estomago, esôfago, cólon, reto, mama e
ovário. É necessário a substituição dessas fontes alimentares tendo em vista os efeitos a longo
prazo.
A oferta de frutas não foi verificada todos os dias, sendo a maioria das vezes
substituída por sucos em diluição, aparentemente, bastante acentuada. Ressalta-se que o
consumo desse grupo de alimentos é imprescindível para o aporte necessário de vitaminas e
minerais, além de se constituírem uma das principais fontes de fibras, favorecendo o trânsito
intestinal e evitando lesões de mucosas do trato gastrointestinal, entre outros benefícios à
saúde. O Guia Alimentar para População Brasileira (2005) reconhece que a recomendação
dietética mais desafiadora é a de que as pessoas devem consumir mais frutas, legumes e
verduras.
Verifica-se na avaliação do cardápio alguns pontos a serem superados no
tocante à qualidade nutricional das refeições. Durante a análise do perfil do usuário, foi
possível verificar que predominam (56,73%) os indivíduos que realizam a refeição no local
por quatro ou cinco vezes na semana. É imperativo que a oferta das refeições não se limitem
apenas ao aspecto quantitativo, mas que promovam benefícios a saúde a longo prazo,
principalmente pelo fato dos usuários serem assíduos.
113
4.5.1 1 Educação nutricional
O Projeto Café do Trabalhador tem como objetivo especifico promover
orientação e educação nutricional como forma de prevenção e manutenção da saúde. Entende
como finalidade da educação nutricional “produzir na sociedade condições de alimentação
favoráveis à saúde, a redução da morbimortalidade por doenças que tem na alimentação um
de seus fatores causais” (BOOG, 2011, p.78). Tal atribuição é indispensável uma vez que o
projeto trata-se de uma ação de distribuição de refeições a baixo custo e atende apenas uma
das refeições.
Durante a avaliação do projeto, a nutricionista responsável assumiu que nunca
foram desenvolvidas atividades neste sentido, sob a alegação de que seria uma atribuição da
SETHAS, mesmo diante das evidências de se tratar de uma das funções da empresa
terceirizada.
Essa realidade exemplifica a presente sobreposição de problemas com que as
ações de SAN têm contribuído por atenderem apenas parte das suas atribuições. A IA por
privação de alimentos coexiste com a exposição aos riscos causados pelo excesso do consumo
de alimentos inadequados. Uma população que antes não possuía alimento, passa a tê-lo
porém não é orientada a um consumo adequado. Esse cenário fortalece os agravantes da
transição nutricional que o país se encontra.
4.5.2 Diagnóstico avaliativo da qualidade higiênico-sanitária das refeições ofertadas pela
unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador
Considerando o aspecto da qualidade higiênico-sanitária das refeições
ofertadas, os procedimentos realizados para de elaboração e distribuição dos desjejuns da
unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador foram avaliados conforme adequação a
RDC nº. 216/2004 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, a qual dispõe sobre boas
práticas em serviços de alimentação, através de um formulário do tipo check-list o qual possui
procedimentos relacionados aos seguintes aspectos:
114
1. Edificação, instalações, móveis e utensílios;
2. Higienização de instalações, equipamentos, móveis e utensílios;
3. Controle integrado de vetores e pragas urbanas;
4. Abastecimento de água;
5. Manejo de resíduos;
6. Manipuladores;
7. Matérias-primas, ingredientes e embalagens;
8. Preparo do alimento;
9. Exposição ao consumo do alimento preparado;
10. Documentação e registro;
11. Responsabilidade Técnica.
Em relação da qualidade sanitária das refeições tratar-se de uma resultante dos
procedimentos contidos nos aspectos mencionados, serão analisadas como as
desconformidades encontradas na UAN do projeto Café do Trabalhador em Natal-RN
comprometem a qualidade nutricional das refeições.
4.5.2.1 Edificações, instalações, móveis e utensílios.
Considerando a avaliação desses itens, verificou-se com relação às instalações
físicas que não existe separação entre as áreas de manipulação dos alimentos e da
higienização dos utensílios. Essa desconformidade implica em exposição direta do alimento à
produtos de higienização ou resíduos de alimentos, podendo resultar em contaminação
química ou cruzada. Quantos aos equipamentos não foram disponibilizados registros dos
procedimentos de manutenção preventiva.
Outra não conformidade deste item é a inadequação do uso das pias de
higienização de mãos tanto na área de manipulação como na área de distribuição. Na área de
preparo das refeições a pia encontrava-se inutilizada, sem papel toalha e detergente. Na área
de distribuição o papel utilizado é reciclado, contraria a legislação que indica o descartável
branco para esse fim.
Ainda foi observado na área de manipulação que as aberturas da parte inferior
das portas não possuíam proteção para entrada de pragas e vetores e que os ralos não possuem
dispositivos de fechamento com mesma finalidade. E, sendo contribuinte para a presença de
vetores na área de manipulação a caixa de gordura fica na parte interna da cozinha.
115
Na área de distribuição não há proteção de quebras para as lâmpadas e existe
presença de ventiladores causando incidência direta de ar nos alimentos. Quanto às
instalações sanitárias não existem banheiros destinados aos usuários, apenas aos
manipuladores, que dividem seu uso com outros funcionários da Central do Trabalhador.
4.5.2.2 Higienização de instalações, equipamentos, móveis e utensílios.
Quanto a este item a principal desconfomidade trata-se dos funcionários
envolvidos diretamente na manipulação também terem rotinas de higienização do serviço, e
ainda não terem uniformes diferenciados para essa finalidade. A diferenciação dessas funções
resulta em uma maior segurança as refeições, evitando manipulação simultânea de produtos
de limpeza e os ingredientes das receitas.
4.5.2.3 Controle integrado de pragas e vetores
Com relação ao controle de pragas, apesar de haver uma empresa terceirizada
para o controle corretivo de pragas (também conhecido como controle químico corretivo)
existem deficiências com relação às barreiras físicas, ditas preventivas, já mencionadas no
item de edificações.
4.5.2.4 Abastecimento de água
Apesar de estar em bom estado de conservação e fechado, o reservatório de
água não passa por higienização periódica. Durante a entrevista com a responsável técnica, foi
alegado que o procedimento seria uma atribuição da SETHAS. A empresa também não
realiza exames para verificação da potabilidade da água utilizada. Mesmo diante da
argumentação, a água utilizada no preparo das refeições é de responsabilidade da empresa que
fornece as refeições.
4.5.2.5 Manejo de resíduos
Na área de manipulação os coletores de resíduo apresentam pedais, porém
ficam aberto durante toda a manipulação, levando uma exposição do seu conteúdo a vetores.
Não foi observada área apropriada para armazenamento de resíduos destinada ao
116
recolhimento da coleta urbana. Isso resulta em exposição principalmente do lixo orgânico,
oferecendo risco de acesso a pragas e vetores.
4.5.2.6 Manipuladores
Quanto às condutas dos manipuladores de alimentos, a não conformidade
encontrada refere-se a uma parte dos funcionários não terem sidos submetidos a exames
laboratoriais obrigatórios antes da admissão. Também não é uma prática da empresa a sua
realização periódica.
Com relação à capacitação da equipe, foi informado que acontece com
periodicidade anual sobre o tema de boas práticas de manipulação, segundo a nutricionista
responsável.
Sobre a higiene pessoal dos manipuladores, apesar deles realizarem troca de
roupa no local da manipulação, as instalações sanitárias não são satisfatórias em termos
quantitativos e não são separadas por gênero, como também não dispõe de material de
limpeza para um asseio correto. Quanto à higienização das mãos, não se trata de uma prática
realizada de modo adequado, uma vez que a pia destinada para essa atividade não é utilizada.
Além disso, não foram visto cartazes e nem orientações afixados sobre a correta lavagem das
mãos, tanto nas áreas de manipulação quanto nas instalações sanitárias, como recomenda a
RDC nº 216.
4.5.2.7 Matérias-Primas, Ingredientes e Embalagens
No recebimento de mercadorias as matérias-primas não são avaliadas quanto à
temperatura recebida haja vista ter sido observada ausência de termômetro para essa
finalidade. O ato é realizado na área de manipulação, pois não existe uma área destinada para
este fim. Ademais, notou-se ausência de identificação (etiquetas) das matérias primas após a
retirada da embalagem original, sendo uma falta que pode comprometer seu uso uma vez que
existe a falta de informação das datas de recebimento e validade.
4.5.2.8 Preparação do alimento
Nesse quesito verificou-se que o procedimento de maior risco consiste no
descongelamento de carne em temperatura ambiente, não sob refrigeração (em temperatura
117
inferior a 5º C) como recomenda legislação. Quanto os alimentos que são eventuais sobras,
há descarte, não sendo reutilizados segundo a responsável técnica da empresa.
4.5.2.9 Exposição ao consumo do alimento preparado
Quanto à exposição do alimento preparado, uma das inadequações verificadas
é inexistência de balcão de distribuição refrigerado para distribuição de preparações frias e
frutas. Outro considerado em desconformidade com a recomendação é ausência de
procedimentos de verificação de temperatura durante a distribuição das refeições. A UAN não
dispõe de planilhas e termômetros para a prática.
4.5.2.10 Documentação e registro
A responsável técnica alegou existir o manual de boas práticas de manipulação,
porém não foi apresentado por estar em atualização. Os Procedimentos Operacionais
Padronizados (POP) também não foram apresentados, sob a mesma argumentação. A
entrevistada indicou que os POP são repassados aos manipuladores sobre a forma de
Instruções de Trabalho (IT).
4.5.2.11 Responsabilidade
A empresa possui uma responsável técnica na área de nutrição, com registro no
conselho competente. O trabalho desta profissional era fiscalizado, até 2010, pelo Núcleo de
Segurança Alimentar da MEIOS. A partir desta data, a RT relata apenas ter prestado
satisfação da conduta com os alimentos à vigilância sanitária do município de Natal.
A tabela 12 apresenta o percentual de adequação dos itens obrigatórios. É
possível verificar o percentual de adequação geral de 66,74%, um indicador importante de
comprometimento da qualidade higiênico-sanitária das refeições uma vez que estes itens
avaliados são básicos e obrigatórios para serviços de manipulação de alimentos. Os itens de
menor adequação segundo o percentual foram manejo de resíduos (33,33%); exposição do
alimento preparado (40,00%) e edificações, instalações, móveis e utensílios (43,33%).
118
Tabela 12. Porcentagem de adequação dos itens obrigatórios para cumprimento da RDC 216 pela empresa terceirizada pelo Projeto Café do Trabalhador
ITENS DA LISTA DE VERIFICAÇÃO ITENS ADEQUADO % ADEQUAÇÃO
Edificação, instalações, móveis e utensílios; 30 13 43,33 Higienização de instalações, equipamentos, móveis e utensílios;
14 12 85,71
Controle integrado de vetores e pragas urbanas; 5 4 80,00 Abastecimento de água; 3 2 66,67 Manejo de resíduos; 3 1 33,33 Manipuladores; 12 9 75,00 Matérias-primas, ingredientes e embalagens; 9 5 55,56 Preparo do alimento; 11 6 54,55 Exposição ao consumo do alimento preparado; 5 2 40,00 Documentação e registro; 10 10* 100,00 Responsabilidade Técnica. 2 2 100,00 Média total de adequação 66,74 Fonte: Elaboração do autor, 2012. A adequação da dimensão higiênico-sanitária da alimentação distribuída resulta
em um alimento que não seja veiculo de doença. Tal fato desperta atenção para que
independente de que estrato social pertença quem realize esta refeição, deva possuir sanidade
contribuindo para o respeito à dignidade destas pessoas. A empresa terceirizada não cumpre
uma parte considerável dos itens obrigatórios pela legislação e a supervisão dessas condutas e
procedimentos é de responsabilidade da SETHAS, mas como não ocorre agrava o quadro.
A efetividade deficiente do arranjo institucional estabelecido pela SETHAS e
empresa terceirizada resulta em um fraco monitoramento dos aspectos qualitativos das
refeições do projeto Café do Trabalhador. Assim sendo, os órgãos envolvidos na
implementação da política devem articular-se para que, de fato, promovam segurança
alimentar e nutricional em todas as suas dimensões aos usuários.
119
5.0 – CONCLUSÃO
Esta pesquisa buscou responder em que medida o projeto Café do Trabalhador
promove de forma eficaz a seus usuários da unidade Natal-RN SAN.
Através do levantamento de dados e das análises efetuadas, o estudo de caso da
unidade Natal-RN do projeto Café do Trabalhador por meio da avaliação da eficácia dos seus
objetivos à luz dos pressupostos do conceito de SAN revela que apesar de ser concebido como
um projeto de SAN possui entraves que comprometem sua implementação, apresentando
limitações para se instituir como promotor de SAN. Entre as principais verificadas: atende a
população de forma assistencialista ao invés de pregar uma cultura de direitos, possui
equívocos na escolha das localidades, apresenta limitações de focalização dos usuários e
possui aspectos a serem melhorados quanto à qualidade dos alimentos ofertados.
Analisando a funcionalidade do arranjo organizacional (SETHAS e empresa
terceirizada) na implementação do projeto, constatou-se que não houve critérios técnicos para
escolha dos municípios onde o projeto foi implementado, havendo privilegio dos municípios
de Angicos, João Câmara e Assú em detrimento de outros municípios que apresentavam
indicadores mais significativos de pobreza tanto de em termos de contingente populacional
quanto em incidência percentual de indivíduos que vivem com menos de R$ 70,00 per capita
mensal.
Um dos grandes entraves das ações emergenciais de SAN resulta no fato de
que ações cheguem até os que de fato precisem, a superação de critérios políticos ou
facilitadores para implementação destas ações em determinadas localidades as comprometem,
pois superam os critérios técnicos. A focalização das ações de SAN permite que mesmo
diante de limitações orçamentárias de empregar iniciativas em todas as localidades, estas
ações de acesso à alimentos possam chegar a parcela da população que tenham maior níveis
de insegurança alimentar.
O processo licitatório através de pregão que elegeu a empresa fornecedora de
refeições privilegiou apenas o custo da refeição, os critérios técnicos exigidos (apresentação
de alvará sanitário e presença de profissional na área de nutrição) foram considerados como
condição prévia para a que a empresa pudesse se submeter à seleção. Em relação ao
cumprimento das competências das entidades envolvidas no projeto, a SETHAS apesar de
cumprir as atribuições financeiras (transferência de recurso financeiro, examinação e
encaminhamento de prestações de conta de recurso transferido ao Tribunal de Contas do
Estado) não cumpre as atribuições técnicas de realizar monitoramento e avaliação do serviço
120
prestado pela empresa terceirizada comprometendo a eficácia do projeto. O MEIOS até 2010
cumpria esta atribuição, porém com sua extinção não houveram ajustes com sua saída.
A opção do preço como critério prioritário na escolha da empresa que
forneceria as refeições coloca em questão se os aspectos qualitativos também não poderiam
ser considerados além da presença do alvará sanitário que é uma condição básica de
funcionamento de uma empresa fornecedora de refeições. Verifica-se que esta debilidade
quanto a valorização dos aspectos qualitativos do projeto é mantida, pois considerando as
atribuições de competências das partes, o monitoramento e avaliação da empresa terceirizada
não é executado pela SETHAS. A saída de MEIOS não resultou em melhorias para o projeto,
pelo contrário o monitoramento que era realizado passou a não existir.
Sobre as questões relacionadas ao acesso da unidade Natal-RN do projeto, o
acesso físico apresentou boa localização, se situa próximo a aparelhos sociais (terminal
rodoviário, Central de Abastecimento, escolas e unidade de saúde), porém a estrutura do
refeitório é incompatível com a demanda ocasionando formação de filas de forma frequente.
O acesso econômico apresenta como critério de elegibilidade dos usuários apenas a ordem de
chegada dos beneficiários, não havendo um cadastro. A ação que pretende ser focalizada em
trabalhadores com renda per capita mensal de até 1 salário mínimo não consegue ter eficácia
neste aspecto.
Quanto ao perfil do usuário encontrado verificou-se que a clientela do projeto
tratam se predominante de homens, com mais de 51 anos, baixa escolaridade, que reside
sozinho e com renda de 1 a 3 salários obtido através de emprego informal sem registro em
carteira. Quanto às questões relacionadas ao projeto, a maioria da clientela tem o
comportamento de se locomover até a unidade Natal-RN por meio de transporte coletivo ou
moto, frequentam o projeto durante todos os dias do seu funcionamento motivados
principalmente pelo preço e que faziam a refeição em casa antes do Café do Trabalhador.
A verificação destes aspectos relacionados ao acesso do Projeto Café ressaltam
o quanto é importante que as ações de acesso à alimentos sejam planejadas para de fato
tenham uma localização favorável e possam ser acessíveis também aos usuários do ponto de
vista econômico. O perfil do usuário permite identificar que os indivíduos que frequentam a
localidade estão em percurso de outra atividade (trabalho, escola, consulta médica entre
outros) e também fazem a refeição no projeto por motivações de praticidade e comodidade. O
fato da maior parte dos usuários possuir renda superior a 1 salário colocam em evidencia a
necessidade de um cadastro para ação ser mais focalizada nos indivíduos objetivados:
trabalhadores de renda de até 1 salário mínimo.
121
Na análise da percepção do usuário, o projeto foi associado pela maioria ao
preço da refeição. Parte dos entrevistados fizeram associações entre preço-qualidade-
satisfação, onde foi percebido que a clientela considera a qualidade do desjejum suficiente,
pois imagina que o preço pago é o custo total da refeição. Esta percepção representa forte
limitação do controle social da ação. Outra categoria de impacto é o assistencialismo, onde os
entrevistados associam o projeto a palavras como ajuda, programa de ajuda, ajuda o pessoal,
ajuda o pobre, melhora a miséria, programa social e benção . Não houve nenhuma
associação com direito entre as categorias.
Historicamente as políticas de SAN no Brasil possuem um viés assistencialista,
com recorrentes condutas clientelistas e fraca correlação com direito, mesmo diante do
aparato normativo recentemente consolidado. A percepção dos usuários é preocupante, pois
este tipo de ação é frequentemente utilizado como bandeira partidária. Prega-se erroneamente
que sua excussão que é factual e optativa, favorecendo condutas clientelistas. Sobre a
associação errônea do preço da refeição, o não esclarecimento da população sobre o real valor
do desjejum leva ao enfraquecimento do próprio controle social pelos usuários, pois estes
sempre vão comparar o valor pago com o preço de mercado e considerarem que a refeição por
ter preço baixo poderá ter qualidade inferior
Ao averiguar se aos alimentos ofertados pelo projeto atendem às necessidades
nutricionais dos usuários foi verificado que apesar do valor nutricional das refeições ofertadas
representar em média 95% de adequação ao valor de referencia em energia, existe a
necessidade de substituição dos alimentos a base de carne que são utilizados por serem ricos
em sódio e nitratos para ofertar fontes alimentares mais saudáveis. Sobre este aspecto foi
constada ausência de atividades de educação alimentar e nutricional como forma de
prevenção e manutenção da saúde.
Sobre a qualidade higiênico-sanitária o projeto encontrou limitações
principalmente no manejo de resíduos, nos controles da exposição do alimento preparado (e
inadequações das edificações, instalações, móveis e utensílios. Estes pontos são agravados
pela não fiscalização dos procedimentos de preparo de refeições.
Em um cenário de transição nutricional, a preocupação com o acesso ao
alimento também deve ser dotado de critérios de qualidade destes. Conceito de SAN abrange
não só quantidade, mas qualidade também. Este ponto ainda é frágil nas ações emergenciais
de SAN, tanto sob a perspectiva da qualidade nutricional, como da qualidade higiênico
sanitária.
122
A eficácia das políticas públicas de SAN deve ser avaliada não apenas no
aspecto quantitativo, sendo também necessárias avaliações quanto à qualidade das refeições.
O estudo sobre o projeto Café do Trabalhador constatou que até mesmo o número de
beneficiários pode transmitir uma falsa impressão que a política esteja sendo bem
implementada. Verificou-se, todavia, aspectos de fragilidade nos critérios de participação dos
usuários do projeto e insuficiência do atendimento à real demanda. Quanto à qualidade das
refeições ofertadas percebeu-se a necessidade de melhoras quanto à composição do cardápio
para a correta adequação às recomendações de alimentação saudável e ajustes estruturais e de
procedimentos para adequação às normas higiênico-sanitárias vigentes. É conclusivo que as
avaliações quanto esse tipo de ação pública voltada à promoção do DHAA deve considerar
suas particularidades e conceber como multidisciplinar as formas de verificar a eficácia de
suas ações.
123
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132
APÊNDICE 1
ROTEIRO DE ENTREVISTAS COM REPRESENTANTE DA SETHAS Contexto institucional previsto para implementação do programa
1. Como foi concebido o projeto Café do Trabalhador? 2. Qual são as competências da CODES com relação ao projeto Café do Trabalhador? 3. Qual é a origem dos recursos envolvidos no projeto? 4. Quais são as vantagens e desvantagens de terceirizar a produção de refeições? 5. Quais foram os critérios para seleção da empresa terceirizada? 6. Quais são os critérios de renovação de contrato da empresa terceirizada? 7. Qual é a periodicidade de renovação do contrato? 8. Quase foram os critérios para escolha dos municípios do projeto? 9. Como foi a escolha da distribuição do número de refeições? 10. Os espaços destinados para as atividades do projeto são de propriedade do Governo do
Estado? 11. Quais são as responsabilidades da empresa terceirizada?
Beneficiários Pretendidos
12. Quais os requisitos de elegibilidade para os usuários a) Não existem requisitos, qualquer pessoa tem acesso; b) Possuir até 2 salários mínimos; c) Estar desempregado; d) Ser morador de rua; e) Outro______________________________________________
13. Como é realizada a divulgação do projeto para recrutar os beneficiados:
a) Não é realizada divulgação do projeto; b) Publicidade em jornal; c) Publicidade em Televisão; d) Publicidade em rádio e) Panfletagem;
14. Existe algum tipo de cadastro? 15. Existe algum tipo de seleção dos usuários? Como é feita? 16. Qual o número de usuários atendidos diariamente em média na unidade Natal-RN?
133
Formas de execução
17. Como o projeto é monitorado e avaliado? a) Não há nenhum tipo de avaliação; b) Por observação c) Por preenchimento de check-list d) Por entrevistas com os usuários e) Outros:____________________________________________________
18. Com que frequência o projeto é avalaido? 19. Quem realiza estes procedimentos? 20. Qual é a finalidade desta avaliação? 21. Foi realizado algum ajuste com a saída do MEIOS do projeto? 22. Quais foram os critérios para escolha do local e prédio nos municípios onde existe o
programa? 23. O valor do número de refeições pago é fixo? 24. Como se estabelece o acompanhamento do número de refeições distribuídas? 25. Existe um monitoramento do cardápio executado, quem realiza? 26. Foi realizada alguma pesquisa de satisfação do usuário? 27. Existe algum representante da SETHAS nas unidades? 28. Como se estabelece a comunicação com as unidades?
134
APÊNDICE 2
ROTEIRO DE ENTREVISTAS COM REPRESENTANTE DA EMPRESA TERCEIRIZADA
Contexto institucional previsto para implementação do programa
1. Qual são as competências da Sol Refeições com relação ao projeto Café do
Trabalhador? 2. O responsável técnico assume todas as unidades do projeto? 3. Qual é a periodicidade de renovação do contrato? 4. Como se estabelece a comunicação com a SETHAS?
Beneficiários Pretendidos
5. Quais os requisitos de elegibilidade para os usuários f) Não existem requisitos, qualquer pessoa tem acesso; g) Possuir até 2 salários mínimos; h) Esta desempregado; i) Ser morador de rua; j) Outro______________________________________________
6. Como é realizada a divulgação do projeto para recrutar os beneficiados:
f) Não é realizada divulgação do projeto; g) Publicidade em jornal; h) Publicidade em Televisão; i) Publicidade em rádio j) Panfletagem;
7. Existe algum tipo de cadastro? Quais são os mecanismos de recrutamento? 8. Existe algum tipo de seleção dos usuários?
135
Formas de execução
9. Quais são os dias e horários de funcionamento do projeto? O funcionamento se dá em feriados?
10. Sobre as características dos locais e prédios das unidades:
CARACTERISTICAS DA LOCALIZAÇÃO SIM Concentra um significativo contigente de trabalhadores do comércio formal ou informal
É de fácil acesso à população referenciada Dispõe de infra-estrutura de transporte coletivo com fluxo permanente no local
Dispõe de refeitório com local suficiente para atender a demanda estimada simultaneamente
O local favorece um fluxo de acesso e saída sem aglomerações
11. Como acontece a supervisão dos processos de trabalho por parte da empresa as unidades do projeto?
12. Qual o percentual de energia (Kcal) que a refeição pretende atender? 13. Quem formula os cardápios? Qual a periodicidade? 14. Existe alguma preocupação com doenças que levem a algum tipo de restrição
alimentar? 15. É realizado algum trabalho de educação nutricional com os clientes? De que tipo?
16. Como o projeto é monitorado e avaliado?
f) Não há nenhum tipo de avaliação; g) Por observação h) Por preenchimento de check-list i) Por entrevistas com os usuários j) Outros:____________________________________________________
17. Com que frequência? Quem realiza estes procedimentos? 18. Qual é a finalidade desta avaliação 19. O valor do número de refeições pago é fixo? 20. Como se estabelece o acompanhamento do número de refeições distribuídas? 21. Existe um monitoramento do cardápio? 22. Foi realizada alguma pesquisa de satisfação do usuário? 23. Existe algum representante da SETHAS nas unidades? 24. Como se estabelece a comunicação com a SETHAS?
136
APÊNDICE 3
Nº do Questionário:_____ Data da Coleta___/___/______
Unidade do Projeto:_____________________________________
TESTE DE ASSOCIAÇÃO DE PALAVRAS Palavra indutora: Café do Trabalhador
1º Envocação:________________________________________________________ 2ª Envocação:_________________________________________________________ 3ª Envocação:_________________________________________________________
QUESTIONARIO DO PERFIL DOS USUÁRIOS DO PROJETO CAFÉ DO
TRABALHADOR
1. Gênero
( ) Masculino ( ) Feminino 2. Idade
( ) anos completados até o fim de 2011. 3. Escolaridade
ESCOLARIDADE AFIRMATIVO NEGATIVO - Frequentou a escola -
NÍVEIS COMPLETO INCOMPLETO CURSANDO Até a 4ª série do ensino fundamental
5ª ao 9º do ensino fundamental
Ensino médio Ensino Superior Pós-Graduação
4. Número de pessoas na família (excluindo o entrevistado)
( ) Reside sozinho ( ) 1 pessoa ( ) 2 pessoas ( ) 3 pessoas ( ) 4 pessoas ( ) mais de 4 5. Renda
( ) Não tem renda pessoal ( ) Até 1 salário mínimo ( ) Entre 2 e 3 salários mínimos ( ) Acima de 3 salários mínimos
137
6. Trabalho
( ) Não trabalho ( ) Possui trabalho renumerado sem registro em carteira ( ) Possui trabalho com registro em carteira Outro:____________________________________________________________ 7. Ocupação
8. Moradia
( ) Possui residência fixa ( ) Não Possui residência 9. Transporte para realizar a refeição no Café do Trabalhador
( ) Sem transporte ( ) Transporte Coletivo ( ) Carro particular 10. Frequência de idas ao Café do Trabalhador durante a semana
( ) 5 vezes ( ) 4 vezes ( ) 3 vezes ( ) 2 vezes ( ) 1 vez ( ) 1ª vez que frequento Outro:____________________________________________________ 11. Motivos para realizar a refeição no Café do Trabalhador
( ) Preço ( ) Cardápio ( ) Localização ( ) Horário ( ) Todas as alternativas ( ) Outro ______________________ 12. Onde você consumia o café da manhã antes do Café do trabalhador:
( ) Não fazia a refeição ( ) Em casa ( ) Em lanchonetes ( ) No trabalho Outro:____________________________________________________
138
APÊNDICE 4 PLANILHA DE VERIFICAÇÃO DO CARDÁPIO OFERTADO PELO PROJETO CAFÉ DO TRABALHADOR UNIDADE____________________________________________________________________________________________________________ DATA / /
INFORMAÇÕES ALIMENTO 1 ALIMENTO 2 ALIMENTO 3 ALIMENTO 4 ALIMENTO 5 ALIMENTO 6 TIPO QUANTIDADE MEDIDA INFORMAÇÕES ADICIONAIS
UNIDADE____________________________________________________________________________________________________________ DATA / /
INFORMAÇÕES ALIMENTO 1 ALIMENTO 2 ALIMENTO 3 ALIMENTO 4 ALIMENTO 5 ALIMENTO 6 TIPO QUANTIDADE MEDIDA INFORMAÇÕES ADICIONAIS
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APÊNDICE 5 LISTA DE VERIFICAÇÃO DE PROCEDIMENTOS ELABORADA A PARTIR DA RESOLUÇÃO - RDC N° 216, DE 15/09/04
AVALIAÇÃO SIM NÃO N. A.* 1. EDIFICAÇÕES, INSTALAÇÕES, MÓVEIS E UTENSÍLIOS 1.1- O lay out permite um fluxo ordenado e sem cruzamentos em todas as etapas da preparação de alimentos e facilita as operações de manutenção, limpeza e, quando for o caso, desinfecção?
X
1.2- O acesso às instalações é controlado e independente, não sendo comum a outros usos? X 1.3- Existe separação física entre as diferentes atividades de forma a evitar a contaminação cruzada? X 1.4- Os pisos são de material liso, antiderrapante, impermeável e lavável? X 1.5- As paredes, divisórias, tetos e forros têm superfícies lisas, impermeáveis e laváveis e são de cores claras? X 1.6- As paredes, divisórias, tetos e forros encontram-se íntegros, conservados e livres de rachaduras, trincas, infiltrações, bolores e descascamentos?
X
1.7- As portas da área de preparação e armazenamento dos alimentos são dotadas de fechamento automático e são ajustadas aos batentes?
X
1.8- As aberturas externas das áreas de armazenamento e preparação de alimento garantem proteção contra a entrada de pragas ou outros animais (proteção nas aberturas da parte inferior das portas, telas, outros)?
X
1.9- As instalações são abastecidas com água corrente e dispõe de rede de esgoto ou fossa séptica? X 1.10- As caixas de gordura e de esgoto estão localizadas fora da área de preparação e armazenamento de alimentos apresentando adequado estado de conservação e funcionamento?
X
1.11- Os ralos são sifonados e as grelhas possuem dispositivos que permitem o seu fechamento? X 1.12- A área interna e externa do estabelecimento está livre de objetos em desuso e de animais? X 1.13- A iluminação natural ou artificial é adequada para cada setor, sem provocar ofuscamentos, sombras, reflexos, etc?
X
1.14- Existe proteção para lâmpadas? X 1.15- As instalações elétricas são embutidas ou protegidas em tubulações externas de forma a permitir a higienização do ambiente?
X
1.16- A ventilação é suficiente e adequada para garantir o conforto térmico e a ausência de gases, fumaça, condensação e fungos?
X
1.17- O fluxo de ar não incide diretamente sobre os alimentos? X 1.18- Os sanitários não comunicam-se com a área de produção de refeições? X 1.19- Os sanitários atendem as exigências de instalações gerais (piso, paredes, janelas etc.)? X 1.20- Os sanitários são mantidos em bom estado de conservação e organização? X
140
1.21- As portas dos sanitários são dotadas de fechamento automático? X 1.22- Existe sanitário de uso exclusivo para os manipuladores de alimentos? X 1.23- Os sanitários são dotados de todas as facilidades para higienização das mãos (sabão liquido anti-séptico e papel toalha não reciclado), lixeiras revestidas com sacos plásticos, com tampa, sem acionamento manual para o descarte?
X
1.24- Existe vestiário com armários para os funcionários? X 1.25- Os objetos pessoais dos funcionários são guardados em locais adequados, fora da cozinha? X 1.26- Existe pia exclusiva para higienização de mãos dos manipuladores na área de manipulação, em bom estado de conservação, contendo sabão liquido e anti-séptico, papel toalha não reciclado e lixeira revestida com saco plástico, com tampa, sem acionamento manual para o descarte?
X
1.27- São realizadas manutenção programada e preventiva dos equipamentos e utensílios e estas operações são registradas?
X
1.28- Os equipamentos apresentam superfícies lisas, impermeáveis, resistentes, não-absorventes, sem riscos de contaminação química ou física, com desenho sanitário (favorecendo a higienização), em bom estado de funcionamento e de conservação?
X
1.29- Os utensílios apresentam superfícies lisas, resistentes, não absorventes, sem riscos de contaminação química ou física, de material apropriado (favorecendo a higienização) e em bom estado de conservação?
X
1.30- As bancadas apresentam superfícies lisas, impermeáveis, resistentes, não-absorventes, sem riscos de contaminação química ou física, com desenho sanitário (favorecendo a higienização) e em bom estado de conservação?
X
2. HIGIENIZAÇÃO DE INSTALAÇÕES, EQUIPAMENTOS, MÓVEI S E UTENSÍLIOS 2.1- As etapas de higienização de utensílios / equipamentos são cumpridas, garantindo as condições de limpeza? X 2.2- A freqüência de higienização de utensílios / equipamentos é adequada? X 2.3- As etapas de higienização das instalações / móveis são cumpridas, garantindo as condições de limpeza? X 2.4- A freqüência de higienização das instalações / móveis é adequada? X 2.5- As operações de higienização de utensílios, equipamentos, instalações e móveis são realizadas por funcionários comprovadamente capacitados?
X
2.6- As caixas de gordura são periodicamente limpas? X 2.7- A área de preparação do alimento é higienizada quantas vezes for necessário e após o termino do trabalho? X 2.8- São tomadas precauções para impedir a contaminação dos alimentos causada por produtos saneantes, pela suspensão de partículas e pela formação de aerossóis?
X
2.9- Substâncias odorizantes e ou desodorantes em quaisquer das suas formas não são utilizadas nas áreas de preparação e armazenamento dos alimentos?
X
2.10- São usados somente produtos de limpeza aprovados pelo Ministério da Saúde e estão corretamente X
141
identificados e armazenados em local adequado? 2.11- Durante a higienização são obedecidas às instruções do fabricante (diluição, o tempo de contato e modo de uso/aplicação dos produtos saneantes)?
X
2.12- A higienização de utensílios e equipamentos apropriados para limpeza e sanificação, são realizados em pia específica para este fim?
X
2.13- Os panos de limpeza, vassouras, rodos, esponjas e escovas são de uso exclusivo para este fim, são higienizados após o uso, estão em número suficiente e são guardados em local adequado?
X
2.14- Os funcionários responsáveis pela atividade de higienização das instalações sanitárias utilizam uniformes apropriados e diferenciados daqueles utilizados na manipulação de alimentos?
X
3. CONTROLE INTEGRADO DE VETORES E PRAGAS URBANAS 3.1- A edificação, as instalações, os equipamentos, os móveis e os utensílios estão livres de vetores e pragas urbanas?
X
3.2- Existe programa de controle de pragas (desinsetização e desratização) e é eficiente? X 3.3- Existe uma empresa especializada para o controle de pragas? X 3.4- Faz-se a proteção dos alimentos, equipamentos e utensílios, antes da aplicação dos produtos químicos? X 3.5- Antes da utilização, faz-se a higienização dos equipamentos e utensílios para a remoção dos resíduos de produtos desinfestantes?
X
4. ABASTECIMENTO DE ÁGUA 4.1- A água utilizada para a produção dos alimentos é da rede de abastecimento? X 4.2- Os reservatórios de água possuem tampas e encontram-se em bom estado de conservação e protegidos de contaminação?
X
4.3 A limpeza dos reservatórios de água são realizadas semestralmente e esta conduta é registrada? X 5. MANEJO DOS RESÍDUOS 5.1- Os recipientes para lixo são de material adequado, de fácil limpeza, com tampa acionado sem contato manual e são revestidos com sacos plásticos?
X
5.2- Os recipientes para lixo são mantidos devidamente higienizados, após a remoção do lixo, são transportados e removidos de forma e com freqüência adequadas, sem risco de contaminação?
X
5.3- O lixo externo é mantido em área que não oferece risco de acesso à pragas e animais e isolado das áreas de produção e estoque e recolhido com freqüência adequada?
X
6. MANIPULADORES 6.1- Os manipuladores são submetidos a exames médicos e laboratoriais na admissão e periodicidade adequada? X 6.2- Todos os exames médicos são registrados? X 6.3- Os manipuladores com ferimentos, lesões nas mãos, nos braços, infecções respiratórias, oculares ou gastrintestinais ou afecções que contaminem os alimentos, são orientados a comunicar a sua gerência e não
X
142
manipular alimentos? 6.4- Os manipuladores utilizam uniforme adequados para as atividades executadas (calça e blusa de cor clara, calçado especifico e protetores para o cabelo?
X
6.5- Os uniformes encontram-se limpos e conservados e são trocados diariamente? X 6.6- Os manipuladores executam a higiene correta das mãos sempre que se fizer necessário e de forma adequada?
X
6.7 Os manipuladores evitam comportamentos, atitudes e gestos incorretos (fumar, tossir sobre os alimentos, cuspir, comer, manipular dinheiro, etc) durante a manipulação?
X
6.8- Os manipuladores apresentam higiene corporal adequada, cabelos protegidos e totalmente cobertos, unhas curtas, limpas e sem esmalte e proibição do uso de adornos (brincos, anéis, relógios, etc) ?
X
6.9- Os manipuladores recebem treinamento de higiene pessoal, manipulação higiênica dos alimentos, doenças transmitidas por alimentos, e esta capacitação é registrada mediante documentação?
X
6.10- Os treinamentos são realizados periodicamente ou quando necessário? X 6.11- São afixados cartazes de orientação aos manipuladores sobre a correta lavagem e anti-sepsia das mãos e demais hábitos de higiene, em locais de fácil visualização, inclusive nas instalações sanitárias e lavatórios.
X
6.12-Os visitantes cumprem os requisitos de higiene e de saúde estabelecidos para os manipuladores? X 7. MATÉRIAS-PRIMAS, INGREDIENTES E EMBALAGENS 7.1- O transporte dos alimentos, para o serviço de alimentação, são realizado em condições adequadas de higiene e conservação?
X
7.2- Existe área adequada para o recebimento e encontra-se em boa condição de higiene, com recursos adequados e em número suficiente?
X
7.3- As embalagens externas e as caixas de fornecedores são substituídas por monoblocos limpos ou sacos plásticos apropriados?
X
7.4- No ato do recebimento, as matérias-primas são avaliadas quanto às condições da embalagem, à rotulagem e à qualidade?
X
7.5- Os lotes das matérias-primas, dos ingredientes ou das embalagens reprovados ou com prazos de validade vencidos são inutilizados?
X
7.6- A temperatura das matérias-primas e ingredientes que necessitem de condições especiais de conservação é verificada nas etapas de recepção e de armazenamento?
X
7.7- A capacidade física do estoque é suficiente, encontra-se em condição higiênica adequada, com aberturas protegidas por telas milimétricas, com portas de acesso mantidas fechadas, iluminação adequada, temperatura ambiente amena e armazenamento protegido da luz solar direta?
X
7.8- Os estrados, prateleiras e ou paletes são de material liso, resistente, impermeável e lavável e, encontra-se em número suficiente, com empilhamento que favorece a circulação de ar e com as distâncias mínimas exigidas entre os alimentos e entre eles e o piso, a parede e o forro?
X
143
7.9- Os produtos de limpeza são armazenados separados dos gêneros alimentícios e dos produtos descartáveis? X 8. PREPARAÇÃO DO ALIMENTO 8.1- As matérias-primas, os ingredientes e as embalagens utilizados para preparação do alimento estão em condições higiênico-sanitárias adequadas?
X
8.2- O quantitativo de funcionários, equipamentos, móveis e ou utensílios disponíveis estão compatíveis com volume, diversidade e complexidade das preparações alimentícias?
X
8.3- Os equipamentos para armazenamento sob temperatura controlada encontram-se em número suficiente para a conservação dos diversos tipos de produtos, em bom estado de funcionamento, conservação e em condições adequadas de higiene e organização?
X
8.4- Durante o preparo do alimento é evitado o contato do alimento cru, semi-preparado e prontos para o consumo?
X
8.5- Os funcionários que manipulam alimentos crus realizam a lavagem e a anti-sepsia das mãos antes de manusear alimentos preparados?
X
8.6- Os produtos perecíveis só são expostos à temperatura ambiente por 30 minutos? X 8.7- As matérias-primas e os ingredientes não utilizados em sua totalidade, são adequadamente acondicionados e identificados com, no mínimo, as seguintes informações: designação do produto, data de fracionamento e prazo de validade após a abertura ou retirada da embalagem original?
X
8.8- Antes de iniciar a preparação do alimento é feita adequada limpeza das embalagens? X 8.9- O tratamento térmico aplicado ao alimento atinge a temperatura mínima de 70ºC (setenta graus Celsius)? X 8.10- A eficácia do tratamento térmico, é avaliada pelas mudanças na textura e cor na parte central do alimento? X 8.11- Os alimentos que são submetidos à fritura, possuem controles estabelecidos para o tratamento térmico, e são instituídas medidas que garantam que o óleo e a gordura utilizados não constituam uma fonte de contaminação química do alimento preparado?
X
8.12- Os óleos e gorduras utilizados são aquecidos a temperaturas não superiores a 180ºC (cento e oitenta graus Celsius), sendo substituídos imediatamente sempre que houver alteração evidente das características físico-químicas ou sensoriais (aroma e sabor, e formação intensa de espuma e fumaça)?
X
8.13- O descongelamento é realizado sob refrigeração á temperatura inferior a 5ºC (cinco graus Celsius) ou em forno de microondas quando o alimento for submetido imediatamente à cocção?
X
8.14- Produtos descongelados são mantidos refrigerados e não recongelados? X 8.15- Existem equipamentos adequados para manutenção à quente (banho-maria com temperatura da água acima de 80.C) para manter os alimentos acima de 60°C, (por no máximo 6 horas), até sua distribuição?
X
8.16-Os alimentos conservados sob refrigeração ou congelamento, são previamente submetidos ao processo de resfriamento?
X
8.17- No processo de resfriamento, a temperatura do alimento preparado é reduzida de 60ºC (sessenta graus Celsius) a 10ºC (dez graus Celsius) em até duas horas e em seguida, o mesmo é conservado sob refrigeração a
X
144
temperaturas inferiores a 5ºC (cinco graus Celsius), ou congelado à temperatura igual ou inferior a -18ºC (dezoito graus Celsius negativos)? 8.18- O prazo máximo de consumo do alimento preparado e conservado sob refrigeração a temperatura de 4ºC (quatro graus Celsius), ou inferior, é no máximo de 5 (cinco) dias?
X
8.19- O alimento preparado e armazenado sob refrigeração ou congelamento possui etiquetas com a designação, data de preparo e prazo de validade, sendo a temperatura de armazenamento regularmente monitorada e registrada.
X
8.20- Os produtos utilizados na higienização dos alimentos a serem utilizados crus estão regularizados no órgão competente do Ministério da Saúde?
X
9.EXPOSIÇÃO AO CONSUMO DO ALIMENTO PREPARADO 9.1- A área de distribuição encontra-se organizadas e em adequadas condições higiênico-sanitárias? X 9.2- Os equipamentos, móveis e utensílios disponíveis na área de distribuição são compatíveis com as atividades, em número suficiente e em adequado estado de conservação?
X
9.3- Os manipuladores realizam anti-sepsia das mãos, utilizam utensílios e luvas para evitar a contaminação dos alimentos preparados?
X
9.4- Os equipamentos necessários à exposição ou distribuição de alimentos preparados sob temperaturas controladas, estão devidamente dimensionados, e em adequado estado de higiene, conservação e funcionamento sendo a temperatura desses equipamentos regularmente monitorada?
X
9.5- Os alimentos expostos estão protegidos de contaminação, seja pelo ambiente, superfícies ou pessoas? X 9.6- Os utensílios utilizados na consumação do alimento, tais como pratos, copos, talheres são devidamente higienizados e armazenados em local protegido?
X
9.7- Não existem ornamentos e ou plantas localizados na área de consumação? X 10. DOCUMENTAÇÃO E REGISTRO 10.1- Existe Manual de Boas Práticas (MBP) e Procedimentos Operacionais Padronizados (POP)? X 10.2- Os POP contêm as instruções seqüenciais das operações e a freqüência de execução, especificando o nome, o cargo e ou a função dos responsáveis pelas atividades, sendo este aprovados, datados e assinados pelo responsável do estabelecimento.
X
10.3- Os registros são mantidos por período mínimo de 30 (trinta) dias contados a partir da data de preparação dos alimentos?
X
10.4- Os POP implantados estão relacionados com higienização de instalações, equipamentos e móveis; controle integrado de vetores e pragas urbanas; higienização do reservatório; e higiene e saúde dos manipuladores?
X
10.5- Os POP referentes às operações de higienização de instalações, equipamentos e contem informações sobre a natureza da superfície a ser higienizada, método de higienização, princípio ativo selecionado e sua concentração, tempo de contato dos agentes químicos e ou físicos utilizados na operação de higienização, temperatura e outras informações que se fizerem necessárias?
X
145
10.6- Os POP relacionados ao controle integrado de vetores e pragas urbanas devem contemplam as medidas preventivas e corretivas destinadas a impedir a atração, o abrigo, o acesso e ou a proliferação de vetores e pragas urbanas?
X
10.7- Os POP referentes à higienização do reservatório devem especificar as informações sobre a natureza da superfície a ser higienizada, método de higienização, princípio ativo selecionado e sua concentração, tempo de contato dos agentes químicos e ou físicos utilizados na operação de higienização, temperatura e outras informações que se fizerem necessárias?
X
10.8- Os POP relacionados à higiene e saúde dos manipuladores contemplam as etapas, a freqüência e os princípios ativos usados na lavagem e anti-sepsia das mãos dos manipuladores, assim como as medidas adotadas nos casos em que os manipuladores apresentem lesão nas mãos, sintomas de enfermidade ou suspeita de Xproblema de saúde que possa comprometer a qualidade higiênico-sanitária dos alimentos?
X
10.9- Os POP relacionados à higiene e saúde dos manipuladores especificam os exames aos quais os manipuladores de alimentos são submetidos, bem como a periodicidade de sua execução?
X
10.10- Os POP relacionados à higiene e saúde dos manipuladores contemplam a descrição do programa de capacitação em higiene, sendo determinada a carga horária, o conteúdo programático e a freqüência de sua realização, e mantem-se em arquivo os registros da participação nominal dos funcionários?
X
11. RESPONSABILIDADE 11.1- O responsável pelas atividades de manipulação dos alimentos é o proprietário ou funcionário designado, devidamente capacitado, sem prejuízo dos casos onde há previsão legal para responsabilidade técnica?
X
11.2- O responsável pelas atividades de manipulação dos alimentos possui comprovadamente os cursos de capacitação em contaminantes alimentares, doenças transmitidas por alimentos, manipulação higiênica dos alimentos e Boas Práticas.
X
* Não Aplicável
146
APÊNDICE 6 - CATEGORIAS E SUBCATEGORIAS DO TESTE DE ASSOCIAÇÃO DE PALAVRAS
CATEGORIA SUBCATEGORIAS TOTAL % PALAVRAS
PREÇO
PREÇO 63 Preço, R$ 0,30
PREÇO POSITIVO 45 Barato, baratinho, preço pequeno, mais em conta, preço acessível, de graça, não é caro, baixo preço
PREÇO-QUALIDADE-SATSIFAÇÃO 20
Bom pelo preço, pelo preço não reclamo, Mesmo barato é bom, comida boa e barata, pouca comida por pouco dinheiro
TOTAL 128
CARDAPIO
CARDAPIO (COMIDA) 5 Comida, Alimento
CARDAPIO (POSITIVO) 58 Boa comida, Café reforçado, comida de qualidade, alimenta bem,gostoso,
CARDAPIO (NEGATIVO) 20 Cardápio fraco, Pouca comida, melhorar a comida, mais mistura,
CARDAPIO (RAZOAVEL) 2 Comida suficiente
PREPARAÇÕES 7 Moela de frango, Café Pingado, cafezinho, comida salgada, macaxeira,
DIETA (RESTRIÇÃO) 1 Dieta
CARDÁPIO (MUDANÇAS) 8 Mudou a comida, todo dia muda,
SATISFAÇÃO (APETITE) 9 Saciedade, barriga forrada
NUTRIÇÃO 6 Nutrição, alimenta bem, alimentos de qualidade, comida saudável, Alimentação boa
FOME 3 Combate a fome
TOTAL 119
PUBLICO ALVO
POBRES 37
Moradores de rua, Pessoal sem condições, muito mendigo, pessoas humildes, para pobres, carentes, pessoas de baixa renda, pra quem é de rua, população pobre, para os pequenos, necessitados,
NÃO POBRES 2 Tem gente de carro, gente de condições
TRABALHADOR 11 Trabalhador,
TODOS 6 Para todos, de todos,
TOTAL 56
ASSISTENCIALISMO
ASSISTENCIALISMO 38 Ajuda, Programa de ajuda, ajuda o pessoal, melhorar miséria, ajuda todos,
BENEFICIO AO POBRE 19 Beneficia o pobre,
DIVINDADE 6 Benção, Benção de Deus
TOTAL 63
147
PRATICIDADE/ COMODIDADE
PRATICIDADE 29 Praticidade, facilidade, Prático, não faz em casa, sem tempo, rápido, ganhar tempo, agilidade,
COMODIDADE 12 Tudo já feito, comodidade, comida pronta, fácil, comodidade
TOTAL 41
ORGANIZAÇÃO
ESPAÇO FÍSICO 3 Poucos lugares, pouco espaço
ORGANIZAÇÃO GERAL 5 Boa administração, organizado
DIVULGAÇÃO 1 Tem de divulgar
HORÁRIOS 4 Cedo,
LOCALIZAÇÃO 7 Bom local
POSTO DE SAÚDE 3 Posto de saúde,
ATENDIMENTO 1 Atendimento
ATENDIMENTO POSITIVO 13 Bom tratamento, entendem a gente, idoso tem prioridade
ATENDIMENTO NEGATIVO 6 Humilhação, tratamento mal, fila grande
HIGIENE DA COZINHA 8 Cozinha limpa , cozinha fiscalizada, higiene.
SEGURANÇA POLICIAL 15 Boa segurança, Segurança policial, policiamento,
TOTAL 66
CONTINUIDADE/ AMPLIAÇÃO
AMPLIAÇÃO (LOCALIDADES) 12
Mais lugares, outros lugares, mais bairros,
AMPLIAÇÃO (Nº DE REFEIÇÕES) 27
Incluir Almoço, Devia ter almoço, Almoço também, outras refeições, ter jantar
CONTINUIDADE 4 Vai acabar, tomara que dure
TOTAL 43
148
GOVERNO
GOVERNO 28 É do Estado, governo, projeto do governo,
NOME DO GOVERNADOR 1 Rosalba
PREFEITURA 1 Prefeitura
DOAÇÃO DO GOVERNO 5 Governo ajudando, ajuda do governo
INTERESSE PARTIDÁRIO 2 Política, voto
TOTAL 37
RENDA TOTAL 12 Economia, econômico, economia de renda, diminuir gastos e salário mínimo
SOCIALIZAÇÃO TOTAL 11 Encontro, amizade, amigos, distrair
149
APENDICE 07- RESUMO DO CARDÁPIO OFERTADO NA UNIDADE NATAL-RN DO PROJETO CAFÉ DO TRABALHADOR COM CONVERSÕES EM KCAL PELO GUIA ALIMENTAR PARA POPULAÇÃO BRASILEIRA (2005)
Alimento 1 Alimento 2 Alimento 3 Alimento 4 Alimento 5 Alimento 6 TOTAL
1º 3 und de biscoito cream cracker - 20g (94Kcal)
1 Cserv. ch. de macaxeira cozida -150g (175Kcal)
3 und de almôndegas -150g (453Kcal)
1 fatia fina de mamão -50g (25Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal)
- 780 Kcal
2º 1 Cserv. ch. de Macaxeira cozida - 140g (164Kcal)
1 und de torrada de pão francês - 30g (137Kcal)
3 und de almôndegas - 150g (453Kcal)
1 fatia de melancia média - 130g (31Kcal)
1 copo de café com leite - 150g (33Kcal)
- 818 Kcal
3º 1 fatia média de bolo mesclado - 60g (219Kcal)
1 unidade de pão tipo hotdog - 50g (150Kcal)
1 Cserv ch. de mortadela recheada refogada - 110g (337Kcal)
1 copo de suco de goiaba - 150mL (65Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal)
- 804 Kcal
4º 1 fatia fina de bolo de ovos 55g (201Kcal)
1 und de pão tipo hotdog - 50g (150Kcal)
2 fatias de queijo mussarela de - 60g (160Kcal)
1 copo de suco de abacaxi – 150Ml (65Kcal)
1 copo de café com leite - 150Ml (33Kcal)
- 609 Kcal
5º 5 und de biscoito cream craker - 32,5g( 150Kcal)
1 Cch ch de cuscuz¹ 100g (253Kcal)
1 und de ovo frito - 50g (190Kcal)
1 fatia média de melancia - 100g (24Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal)
- 650 Kcal
6º
1 und de pão tipo hotdog - 50g (150Kcal)
1 colhe de sopa de margarina - 5g (37Kcal)
1 Cservch de ovos mexido - 60g (228Kcal)
2 cubos pequenos de bacon - 5g (49Kcal)
1 copo de suco de umbu - 150mL (65Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal)
562 Kcal
7º 1 und de pão francês - 50g (150Kcal)
1 colhe de sopa de margarina - 5g (37Kcal)
1 Cserv ch de macaxeira cozida - 120g (141Kcal)
1 Ccch de salsicha no molho - 100g (317Kcal)
1 copo de suco de abacaxi - 150mL (65Kcal)
1copo de café com leite - 150mL (33Kcal) 743 Kcal
8º 1 fatia fina de bolo da moça - 50g (183Kcal)
1 und de pão seda - 50g (150Kcal)
1 Cserv ch de carne moída e salsicha picada - 90g (244Kcal)
1 fatia fina de mamão - 50g (25Kcal)
1 copo de achocolatado - 150g (99Kcal)
1 copo de café com leite – 150mL (33Kcal)
734 Kcal
9º
4 und de biscoito cream craker - 25g (115Kcal)
1 Cch ch de cuscuz¹ 120g (304Kcal)
1 colher de sopa de mortadela picada - 20g (61Kcal)
1 und peq de banana - 50g (41Kcal)
1 copo de café com leite - 150Ml (33Kcal)
-
554 Kcal
10º 1 fatia fina de bolo de ovos - 70g (256Kcal)
1 und de pão tipo francês - 50g (150Kcal)
1 fatia de queijo - 50g (133Kcal)
1 copo de suco de umbu - 150mL (65Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal)
- 637 Kcal
11º 2 rodela peq. de batata doce - 80g (80Kcal)
1 und de pão francês- 50g (150Kcal)
1 colhe de sopa de margarina - 5g (37Kcal)
1 Cch ch de mortadela cozida em molho - 110g (337Kcal)
1 copo de suco de goiaba - 150mL (65Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal) 702 Kcal
12º
1 und de pão francês - 50g (150Kcal)
1 und de Pão de hambúrguer - 50g (150Kcal)
2 Cserv ch de Frango desfiado – 90g (171Kcal)
1 fatia fina de mamão - 50g (25Kcal)
1 copo de café com leite - 150mL (33Kcal)
- 529 Kcal
13º 1 und de pão tipo hotdog - 50g (150Kcal)
1 Cserv ch de ovos mexidos - 100g (380Kcal)
1 fatia fina de mamão - 50g (25Kcal)
1 copo de café - 150 mL (33Kcal)
1 copo de achocolatado - 150 mL (99Kcal)
- 687 Kcal
14º
1 Cserv ch de macaxeira cozida - 130g (152Kcal)
1 und de pão francês - 50g (150Kcal)
1 colhe de sopa de margarina - 5g (37Kcal)
1 Cserv ch de carne moída - 90g (271Kcal)
1 copo de suco de tamarido - 150 mL (65Kcal)
1 copo de café com leite - 150 mL (33Kcal)
708Kcal
15º 1 fatia média de bolo mesclado - 70g (256Kcal)
1 und de pão tipo hotdog - 50g (150Kcal)
1 Cserv ch de mortadela refogada - 80g (245Kcal)
1 copo de suco de goiaba - 150 mL (65Kcal)
-1 copo de café com leite - 150 mL (33Kcal)
749Kcal
150
ANEXO 1- CARTA DE ANUÊNCIA DA SETHAS
151
ANEXO 2 - FORMULÁRIO DE AVALIAÇÃO DO MEIOS