kako uspostav it i i održat i suradnju među j ed in icama lokalne samouprave

PRIR

UČ

NIK

O M

EĐU

OPĆ

INSK

OJ SU

RA

DN

JI

Zagreb, studeni 2011.

kako uspostav it i i održat i suradnju među j ed in icama lokalne samouprave

Nakladnik:

Autori:

Lektura

Grafičko oblikovanje

Tisak

ISBN

Udruga općina u Republici Hrvatskoj

Hrgovići 59,

10000 Zagreb

www.udruga-opcina.hr

Mr. sc. Teodor Antić, dipl. iur.

Mladen Ivanović, dipl. iur.

Vesna Fabris

Vjeko Sumić

Lorem Ipsum

978-953-55612-7-9

·

··

·

·

·

·

impressum

Priručnik je izradila Udruga općina u Republici Hrvatskoj uz potporu Vijeća

Europe i Incijative za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga Instituta

Otvoreno društvo.Temelj za pripremu Priručnika je Toolkit on Inter-Mu-

nicipal Cooperation koji su pripremili Vijeće Europe, Program UN-a za

razvoj (UNDP) i Incijativa za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga

Instituta Otvoreno društvo (LGI).

Vidjeti: http://bit.ly/uVmQmK

Copyright © 2011 Udruga općina u Republici Hrvatskoj, Zagreb i Vijeće Euro-

pe, Strasbourg Cedex. Mišljenja izražena u ovoj publikaciji mišljenja su autora

i ne izražavaju nužno stajališta Udruge općina u RH, Vijeća Europe ili Incijative

za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga Instituta Otvoreno društvo.

sadrža j

I. KRATICE · 5

II. UVOD · 7 II.1. O projektu MOS-a u Hrvatskoj · 7 II.2. Kratki pregled rezultata istraživanja MOS-a u Hrvatskoj · 8 II.3. O Priručniku · 9

III. O ZNAČAJU SURADNJE · 10III.1. Suradnja kao razvojni alat · 10III.2. Razvijanje kulture suradnje · 12

IV. O MOS-U · 14IV.1. Što lokalne jedinice mogu ostvariti putem MOS-a? · 14IV.2. Zapreke za uspostavljanje i ostvarivanje MOS-a · 15IV.3. Uzgredni učinci MOS-a · 17IV.4. Značaj dobrog rukovođenja za uspješan MOS · 20

V. INICIRANJE, USPOSTAVLJANJE I IMPLEMENTACIJA MOS-A · 22V.1. Identifikacija potreba i potencijalnih partnera · 22V.2. Iniciranje suradnje · 24V.3. Analiza problema · 26V.4. Pregovaranje o elementima MOS-a · 29V.5. Implementacija i evaluacija MOS-a · 30V.6. Uloga izvršnog čelnika · 32V.7. Uloga predstavničkog tijela · 34V.8. Uloga upravnog tijela · 35

VI. MOGUĆNOST MOS-A U POJEDINIM POSLOVIMA IZ SAMOUPRAVNOG DJELOKRUGA · 36VI.1 Opće napomene · 36VI.2. Komunalne usluge · 38VI.2.1. Pogodna institucionalna forma · 39VI.2.2. Zajedničko trgovačko društvo · 40VI.2.3. Vlastiti pogon koji obavlja poslove za više JLS · 40VI.2.4. Zajedničko komunalno redarstvo · 44VI.3. Upravna tijela · 47VI.3.1. Odluka predstavničkog tijela o osnivanju zajedničkog upravnog tijela · 47VI.3.2. Važna pitanja kod osnivanja zajedničkog upravnog odjela · 48VI.3.2.1. Jedinstveni upravni odjel ili posebni upravni odjeli · 48VI.3.2.2. Imenovanje i razrješenje pročelnika · 49

sadrža j

VI.3.2.3. Uređenje unutarnjeg ustrojstva zajedničkog upravnog odjela · 49 VI.3.2.4. Zapošljavanje službenika i namještenika · 50VI.3.3. Sporazum o osnivanju zajedničkog upravnog tijela · 50VI.4. Lokalni javni prijevoz · 52VI.5. Socijalne usluge · 54VI.5.1. Dom socijalne skrbi · 55VI.5.2. Centar za pomoć i njegu · 56VI.6. Predškolski odgoj i naobrazba · 56VI.6.1. Osnivanje zajedničkog dječjeg vrtića · 56VI.6.2. Korištenje usluge dječjeg vrtića drugog JLS-a · 60VI.7. Savjeti mladih · 60VI.8. Prostorno planiranje · 63VI.9. Zaštita okoliša · 65VI.10. Javna nabava · 66VI.11. Vatrogastvo · 69

VII. FINANCIRANJE MOS-A · 73VII.1. Opće napomene · 73VII.2. Financiranje MOS-a iz sredstava ostvarenih naplatom usluga · 74VII.3. Financiranje MOS-a iz lokalnog proračuna · 75VII.4. Financiranje MOS-a od strane državnih institucija · 75VII.5. Financiranje MOS-a zaduženjem kod poslovnih banaka · 77VII.6. Financiranje MOS-a iz fondova EU-a · 78VII.7. Financiranje MOS-a iz drugih izvora · 80

VIII. ODGOVORNOST · 81VIII.1. Grane odgovornosti · 81VIII.2. Odgovornost prema građanima · 82VIII.3. Odgovornost prema partnerima · 83VIII.4. Odgovornost prema tijelu koje provodi MOS · 84VIII.5. Posebno o odgovornosti JLS-a prema trećima · 85

IX. ELEMENTI ODRŽIVOSTI MOS-A · 86IX.1. Procjena stvarnih potreba i mogućnosti zajednice · 86IX.2. Izgradnja povjerenja · 87IX.3. Kvalitetno planiranje · 88IX.4. Dobro upravljanje · 89IX.5. Pravičan financijski sporazum · 92IX.6. Transparentno poslovanje · 93

X. BIBLIOGRAFIJA · 94

5

i. poglavl j e

Kratice

HBOR

JLS

LGI

JPP

MOS

RH

ZKG

ZOLPRS

ZOPON

ZOPUCEP

ZOPUG

ZOSNULPS

ZOU

ZSS

ZTD

ZZO

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

·

Hrvatska banka za obnovu i razvitak

Jedinica lokalne samouprave

Local Government and Public Service Reform Initiative

Javno-privatno partnerstvo

Međuopćinska suradnja

Republika Hrvatska

Zakon o komunalnom gospodarstvu

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Zakon o predškolskom odgoju i naobrazbi

Zakon o prijevozu u cestovnom prometu

Zakon o prostornom uređenju i gradnji

Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i

područnoj (regionalnoj) samoupravi

Zakon o ustanovama

Zakon o socijalnoj skrbi

Zakon o trgovačkim društvima

Zakon o zaštiti okoliša

7

Na međuopćinsku suradnju (dalje u tekstu: MOS), kao jedan od načina da se racionaliziraju troškovi i poveća učinkovitost poslovanja hrvatskih gradova i općina, upozorio je Urban Institut tijekom provedbe Projekta reforme lokalne samouprave (Local Government Reform Project, implementiran u razdoblju 2000. - 2007.), istraživanjem čiji su rezultati objavljeni u publikaciji pod nazi-vom Suradnja među jedinicama lokalne samouprave u svrhu pružanja javnih usluga (2006.). Međutim, u vrijeme kada je objavljena, publikacija je proizvela malen učinak u krugu zainteresirane hrvatske javnosti. Pomanjkanje interesa za rezultate istraživanja Urban Instituta barem djelomično leži u činjenici da u vrijeme njihova objavljivanja ključni dionici (državna tijela, jedinice lokalne samouprave i udruge lokalne samouprave) međusobnu suradnju gradova i op-ćina nisu sustavno razmatrali kao metodu koja, ako je dosljedno primijenjena, hrvatski sustav lokalne samouprave može unaprijediti i učiniti ga djelotvornijim i racionalnijim.

Intenzivnija promocija MOS-a u regiji jugoistočne Europe, pa tako i u Hrvat-skoj, započela je na inicijativu Vijeća Europe. Naime, Odbor ministara Vijeća Europe je međusobnu suradnju lokalnih vlasti prepoznao kao jedno od glavnih uporišta daljnjeg razvitka lokalne demokracije. Slijedom takvog stava, Odbor ministara je na svojoj 14. sjednici održanoj 2005. u Budimpešti snažno podu-pro uključivanje država članica u promociju i potporu postojećim modelima međuteritorijalne suradnje, kao i razvijanje novih, inovativnih načina suradnje između različitih teritorijalnih zajednica i vlasti.

Temeljem smjernica koje je utvrdio Odbor ministara, Vijeće Europe je u su-radnji s Udrugom općina i Udrugom gradova u Hrvatskoj 2010. započelo implementaciju projekta kojemu je cilj promovirati MOS među lokalnim duž-nosnicima i višim službenicima i osigurati informacije, znanja i vještine koje

Pojam «međuopćinska suradnja» (eng. Inter-municipal cooperation) u Priruč-

niku podrazumijeva suradnju jedinica lokalne samouprave bez obzira na njihov

pravni status (grad-grad, općina-općina i grad-općina).

ii. poglavl j e

II.1. O projektu mOs-a u Hrvatskoj

Uvod

8

će im omogućiti da spoznaju sve prednosti i izazove MOS-a. Implementacija projekta započela je održavanjem međunarodne konferencije o međuopćinskoj suradnji u Dubrovniku 23. i 24. rujna 2010., a nastavljena je istraživanjem o MOS-u u Hrvatskoj čiji je cilj bio utvrditi stvarno stanje MOS-a u Hrvatskoj, pojasniti njegov potencijal i stvoriti temelj za policy preporuke koje će ohrabriti intenzivniju suradnju hrvatskih lokalnih jedinica u budućnosti.

II.2. Kratki pregled rezultata istraživanja mOs-a u Hrvatskoj

Istraživanje MOS-a u Hrvatskoj tijekom 2010. proveli su Udruga općina, Udruga gradova i Hrvatski institut za lokalnu samoupravu, uz potporu Vijeća Europe i Incijative za lokalnu samoupravu i reformu javnih usluga Instituta Otvoreno društvo (Local Government and Public Service Reform Initiative - LGI). Re-zultati istraživanja poslužili su kao podloga za planiranje daljnje implementacije projekta u Hrvatskoj.

Istraživanje je pokazalo da je MOS u Hrvatskoj u znatnoj mjeri razvijen, oso-bito ako se imaju u vidu ograničenja sustava u kojem se odvija te činjenicu da se MOS-u nije posvećivala posebna pozornost pa je, sukladno tome, izostalo sustavno informiranje lokalnih čelnika o njegovim prednostima.

Rezultati istraživanja potvrdili su da pravni i institucionalni okvir ne postav-ljaju izravne zapreke suradnji lokalnih jedinica - suradnja je dopuštena, rjeđe i obavezna. Međutim, pokazalo se da u nekim slučajevima neprilagodljivost i nepreciznost pravnog i institucionalnog okvira otežavaju realizaciju suradnje. S druge strane, postoje područja djelovanja lokalne samouprave u kojima je suradnja dopuštena, ali u kojima su do danas zabilježeni tek rijetki uspješni pri-mjeri ostvarene suradnje (npr. zajedničko osnivanje upravnih odjela ili službi).

Lokalni dužnosnici su kao jednu od značajnih zapreka istaknuli nedostatak financijskih poticaja za MOS od strane središnje države. Naime, rijetki postojeći

Stručnu skupinu koja je provela istraživanje o međuopćinskoj suradnji činili

su prof. dr. sc. Robert Podolnjak (Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu), mr.

sc. Irena Gluhak (Hrvatski institut za lokalnu samoupravu), Mladen Ivanović

(Udruga općina) i John Jackson (stručnjak Vijeća Europe), uz suradnju Marka

Ercegovića (Udruga općina). Završni dokument dostupan je na www.udruga-

opcina.hr.

ii. poglavl j e

9

financijski poticaji usmjereni su pretežito na kapitalne investicije na području otoka. Međutim, izostaju poticajne mjere u drugim dijelovima zemlje, izvan područja otočnih lokalnih jedinica, kao i mjere koje potiču suradnju koja se ne odnosi na kapitalne investicije.

Istraživanje je nadalje pokazalo da tijela središnje vlasti na zahtjeve za pru-žanjem stručne potpore pri realizaciji MOS-a reagiraju tromo, pa su lokalne jedinice prepuštene same sebi odnosno pomoći svojih interesnih udruga.

Pa ipak, usprkos tome što imaju relativno malo informacija o MOS-u, različite institucionalne forme i značajna praksa suradnje u obavljanju nekih poslova iz samoupravnog djelokruga lokalne samouprave, kao i činjenica da je MOS u manjoj ili većoj mjeri prisutan na području cijele Hrvatske, pokazuju da su neki lokalni čelnici spoznali pogodnosti koje donosi suradnja. No, potrebno je uložiti dodatni napor kako bi im se osigurale informacije o prednostima i načinu realizacije MOS-a i počela graditi kultura suradnje koja, prema mišljenju ključnih dionika, u Hrvatskoj nedostaje. Ovaj Priručnik pokušaj je na tom tragu.

II.3. O Priručniku

Priručnik je prije svega namijenjen lokalnim dužnosnicima i višim službenicima, dakle onima koji o suradnji odlučuju ili je provode. Osim što pruža konkretne informacije o tome kako procijeniti potrebu i pogodnosti suradnje s drugom lokalnom jedinicom, Priručnik istovremeno upozorava na rizike, uzgredne učinke i druge okolnosti na koje prilikom uspostave i realizacije suradnje valja osobito obratiti pozornost.

Pored informiranja, svrha je Priručnika i da podupre obuku o MOS-u koju provode udruge lokalne samouprave, pa on obuhvaća sve teme koje se tije-kom obuke detaljnije razrađuju. Stoga vjerujemo da sadržaj Priručnika može biti zanimljiv onima koji već imaju iskustvo MOS-a, kako bi produbili svoje znanje i naučili nešto novo, ali i onima koji se po prvi puta susreću s MOS-om, kako bi prije upuštanja u suradnju saznali informacije koje će im pomoći da uspostavljena suradnja bude dugotrajna i učinkovita, na zadovoljstvo svih uključenih strana.

ii. poglavl j e

10

iii. poglavl j e

O značaju suradnje

Partnerski odnosi i suradnja općenito od presudnog su značaja za promicanje gospodarskog razvitka, smanjenja siromaštva i načela dobre vladavine (good governance). U tom smislu MOS može osobito pomoći kao odgovor na iza-zove s kojima se danas suočava lokalna samouprava te se sve više shvaća kao moćan razvojni „alat“.

Lokalne vlasti kao glavni akteri globalnog procesa decentralizacije imaju zna-čajnu zadaću zadovoljavati dnevne potrebe i interese lokalnog stanovništva, posebice u području lokalnih javnih službi kao što su komunalna infrastruktura i usluge, osnovna zdravstvena i socijalna zaštita, odgoj i obrazovanje, zaštita okoliša i mnoge druge. Prijenos funkcija javnih usluga na niže razine vlasti zasniva se na pretpostavci da se na taj način postiže učinkovitost u pružanju tih usluga. Učinkovitost se ocjenjuje analizom koja pokazuje u kojoj mjeri ko-ličina, kvaliteta i trošak javne usluge u određenoj zajednici odgovaraju njezinim potrebama i željama.

U tom smislu MOS je općenito prihvaćen kao jedna od najboljih metoda za postizanje učinkovitog i djelotvornog pružanja usluga građanima, jer njome lokalne jedinice mogu:

• lakše svladati probleme kao što su manjak sredstava i nejednaki razvoj,

• učinkovitije koristiti raspoložive izvore i kapacitete te

• iskoristiti prednosti većeg sustava unaprjeđujući kvalitetu i kvantitetu pruženih usluga.

III.1. suradnja kao razvojni alat

Pod pojmom "Međuopćinska suradnja" općenito se razumijeva zajedničko

obavljanje određenih poslova iz djelokruga dviju ili više lokalnih vlasti na teme-

lju njihova međusobnog sporazuma, u cilju postizanja zajedničkih ciljeva

ili rješenja zajedničkog problema.

Razvojem mehanizama suradnje i ugovaranja između lokalnih samouprava

moguće je prevladati financijska, administrativna i tehnička ograničenja, a da

pritom svaka jedinica zadrži svoj identitet.

11

iii. poglavl j e

Opravdanost i korisnost međusobne suradnje počiva na nekoliko osnovnih načela:

1. Načelo sinergijskog učinka. Ovo se načelo popularno izražava formulom 1+1>2. Vrlo često, posebice u politici i ekonomiji, udružene snage više subjekata proizvode veći učinak nego što je njihov pojedinačni zbroj. Su-radnjom jedinica lokalne samouprave (dalje u tekstu: JLS) mogu se postići učinci koje nije moguće ili je vrlo teško postići pojedinačno. Tako zajednički nastup može jedinicama omogućiti pristup određenim fondovima koji su im pojedinačno nedostupni. Jednako tako kod nabave određenih proizvoda može im osigurati povoljnije uvjete nego što bi ih dobili pojedinačno.

2. Načelo ekonomije razmjera odnosno velikih serija (economy of scale). Raspodjelom fiksnih troškova na šire područje i/ili na veći broj korisnika smanjuju se prosječni pojedinačni troškovi. Prosječni troškovi padaju sve dok se broj korisnika ne poveća toliko da traži novu investiciju u kapitalnu opremu. Mali JLS-ovi često imaju potrebu za pružanjem određene usluge, ali je investicija u kapitalnu opremu toliko velika da su prosječni troškovi pružanja usluge po korisniku toliko visoki da je korisnici ne mogu plaćati, a ni jedinica je ne može subvencionirati. No, korištenjem iste kapitalne opreme u više jedinica tj. povećanjem broja korisnika, prosječni pojedinačni trošak usluge se smanjuje pa ona postaje dostupna.

3. Načelo pravičnosti. Na području jedne države resursi nisu ravnomjerno raspoređeni među JLS te su neke jedinice objektivno već u startu u pred-nosti u odnosu na druge. Suradnja među jedinicama omogućava ravnoprav-no ostvarivanje koristi od zajedničkih aktivnosti onim jedinicama koje su objektivno u lošijem položaju, bilo zato što su siromašne ili zbog toga što nemaju određenih komparativnih prednosti. Tako primjerice zajedničko organiziranje opskrbe pitkom vodom omogućava korištenje ove usluge pod jednakim uvjetima (ista cijena, troškovi priključenja, troškovi održavanja) svim jedinicama-partnerima, bez obzira na području koje od njih se nalazi izvorište i koliko je koja od njega udaljena.

4. Načelo solidarnosti. U današnjem globalnom okruženju i okolnostima bo-gati i razvijeni imaju odgovornost za čitav svijet. U tom smislu njihova je dužnost pomagati svojim siromašnijim i manje razvijenim susjedima. Me-đusobnom suradnjom na određenim područjima razvijeniji JLS-ovi mogu uvelike pomoći razvoj ostalih jedinica i time dati potporu razvitku čitavog društva te na taj način i same ostvariti korist od suradnje.

12

III.2. Razvijanje kulture suradnje

Razvijanje kulture suradnje kao obrasca mišljenja, osjećanja i djelovanja odre-đene grupe, zajednice ili društva važna je komponenta unutarnjeg, ali jednako tako i vanjskog funkcioniranja JLS-a.

Prenošenjem poslova na niže razine vlasti u procesu decentralizacije JLS-i po-staju odgovorni za sve šire područje života i rada svojih stanovnika čiji zahtjevi su sve veći i složeniji. To prisiljava lokalnu vlast na iznalaženje novih načina zadovoljavanja potreba stanovništva među kojima MOS može imati značajno mjesto. Međutim, da bi MOS mogao uspješno funkcionirati potrebno je u strukturi JLS-a izgraditi, održavati i razvijati kulturu suradnje.

Različiti pritisci kojima su JLS-i često podvrgnuti (promjene, neodlučnost, ne-sigurnost, zahtjev da se s manjim učini više) rezultiraju njihovim zatvaranjem u vlastite granice i probleme i na taj način, u trci za ostvarenjem vlastitih zadaća, političko vodstvo, lokalna uprava pa i stanovništvo sve se više udaljuju od drugih jedinica, a kultura suradnje slabi ili se potpuno gubi. U takvoj je situaciji teško naći rješenje problema u uspostavljaju MOS-a. S druge strane, tamo gdje postoji i gdje se održava visoka razina kulture suradnje, svaki se oblik MOS-a lako može uspostaviti i razviti.

Kultura suradnje ne nastaje i ne razvija se sama od sebe. Za njezin nastanak i razvoj potrebno je usvajanje određenih načela i stavova, a potrebna su i odre-đena znanja i vještine osoba koje su izravno u suradnju uključene.

Prije svega, treba biti svjestan da suradnja podrazumijeva određenu razinu povjerenja između stranaka – to je preduvjet bez kojeg se suradnja ne može ni zamisliti, a kamoli uspješno ostvariti.

U tom je smislu za razvijanje kulture suradnje važno da vodeće osobe JLS-a koje obnašaju političke dužnosti odnosno izvršavaju upravne poslove, u svom svakodnevnom profesionalnom ponašanju i postupanju, a osobito u odnosima s drugim JLS-ima, vode računa o sljedećem:

iii. poglavl j e

13

1. svjesnosti da njihovo vlastito ponašanje i postupanje utječe na ponašanje i postupanje drugih; spoznaja o osobnim i praktičnim potrebama druge strane olakšava donošenje odluke o tome na koji joj način treba pristupiti;

2. načinu komuniciranja kojim se drugoj strani iskazuje poštovanje i daje osje-ćaj važnosti; puno je vjerojatnije da će takav način komunikacije rezultirati spremnošću za suradnjom nego otporom;

3. dopuštanju kreativnosti druge strane; davanje mogućnosti drugoj strani da izrazi svoje ideje nju puno čvršće veže za suradnju od konstantne jed-nostrane inicijative;

4. susretljivosti prema drugoj strani; druga strana ne samo da će cijeniti takav odnos, već će se i sama zauzvrat tako ponašati;

5. dosljednosti u ponašanju, stavovima, odlučivanju, postupanju i međusobnim odnosima; svaka strana uvijek želi biti sigurna da neće doći do nenadanih promjena u ponašanju druge strane, što je pretpostavka i za njezino po-stupanje;

6. predanosti cilju i dogovoru; iskazivanje predanosti potvrđuje povjerenje i motivira na bolje izvršenje vlastitih zadaća svake strane radi ostvarenja zajedničkog cilja.

Vodeći se navedenim elementima, radi stvaranja pozitivne klime za MOS po-trebno je u njegovoj pripremi sukladno konkretnim okolnostima:

• jasno obrazložiti koristi MoS-a,

• utvrditi i prihvatiti moguće različite interese potencijalnih partnera,

• potražiti rješenja u kojima sve strane ostvaruju korist (tzv. win-win rješenja),

• okupiti sve snage i učiniti sve napore za ostvarenje zajedničkog cilja.

iii. poglavl j e

14

iv. poglavl j e

O MOS-u

IV.1. Što lokalne jedinice mogu ostvariti putem mOs-a?

Primjena MOS-a, bez obzira na formu u kojoj se ostvaruje, uvijek uključuje sljedeće komponente:

• raspodjelu uloga i odgovornosti sudionika;

• sudjelovanje sudionika u ljudskim, financijskim, tehnološkim, materijalnim i/ili

strukturnim potencijalima;

• podjelu rizika, nadzora i koristi;

• dodanu vrijednost ostvarenih proizvoda i/ili usluga.

U tom smislu JLS-i putem MOS-a mogu postići sljedeće rezultate:

1. smanjenje troškova • podjela administrativnih troškova organiziranja i pružanja usluga čime se

izbjegava njihovo nepotrebno umnožavanje;

• raspodjela troškova na veći broj korisnika odnosno smanjenje prosječnog

pojedinačnog troška;

2. bolja kvaliteta • dostupnost naprednijih tehnologija;

• pružanje jednake kvalitete usluga na području više jedinica;

3. učinkovitije korištenje dostupnih izvora i kapaciteta• postizanje minimalne veličine koja ekonomski opravdava pružanje usluge;

4. optimalno korištenja znanja, vještina i iskustva • sprječavanje umnožavanja snaga i napora;

• unaprjeđenje kulture organizacijske suradnje;

5. unaprjeđenje ekonomskog i socijalnog stanja te zaštite okoliša• zajedničko planiranje i koordinirano prostorno uređenje;

15

iv. poglavl j e

6. privlačenje investicijskih fondova• postizanje veličine potrebne za pristup fondovima uvjetovan veličinom projekta;

7. dostupnost EU fondova• jačanje kapaciteta JLS-a za kandidiranje za sredstva iz fondova Europske Unije

Osim toga, putem MOS-a mogu se riješiti situacije u kojima osobe koje žive u jednom JLS-u te njemu plaćaju porez i prirez, koriste određene usluge u drugom JLS-u.

Koristi koje JLS-i mogu postići putem MoS-a međusobno su povezane pa, bez

obzira na područje i formu u kojoj se ostvaruje, MoS uvijek donosi više od

jedne koristi. Stoga su u praksi vrlo rijetki slučajevi u kojim postoji samo jedan

razlog za uspostavljanje MoS-a.

IV.2. Zapreke za uspostavljanje i ostvarivanje mOs-a

Međuopćinska suradnja može rezultirati mnogim pozitivnim ekonomskim efektima. Međutim, suradnja nije odgovor i lijek za sve. U određenim slučaje-vima suradnja ne donosi značajnije uštede ili unaprjeđenja. Osim toga postoje, određene okolnosti koje mogu predstavljati značajnu prepreku za suradnju te onemogućiti ostvarivanje pozitivnih učinaka. Stoga je prije uspostavljanja suradnje potrebno dobro analizirati koji se učinci suradnjom žele postići, koji oblik suradnje je najprikladniji te kako izbjeći moguće probleme u ostvarivanju suradnje.

Zapreke za uspostavljanje i ostvarivanje MOS-a mogu postojati na strani dr-žave i na strani JLS-a. One mogu biti objektivne i subjektivne naravi, formalne i stvarne.

Neki od ključnih problema i izazova koji se mogu pojaviti u procesu iniciranja i ostvarivanja MOS-a jesu sljedeći:

1. Zakonska ograničenja. MOS se može ostvarivati samo u područjima i u poslovima iz samoupravnog djelokruga svih JLS-a koji ostvaruju suradnju. Naime, opseg poslova iz samoupravnog djelokruga velikih gradova, gradova

16

i općina dijelom se razlikuje. U tom se smislu MOS ne može uspostaviti ako jedan ili više JLS-a nije nadležan za poslove koji se njime trebaju obavljati, bez obzira na to što su ostali JLS-i za te iste poslove nadležni.

2. Izostanak državne potpore. Financijska sredstva što ih u ostvarivanju MOS-a objedinjuju partnerski JLS-i mogu biti nedostatna za zatvaranje financijske konstrukcije zajedničkog projekta. Stoga, kad u takvom slučaju izostane državna potpora, može se dogoditi da se MOS ne može ostvariti.

3. Trend razdvajanja JLS-a. Formiranjem novih JLS-a izdvajanjem dijela područ-ja postojećeg JLS-a, od ustrojavanja sadašnjeg sustava lokalne samouprave 1993. godine do danas, broj JLS-a konstantno se povećavao. Takav proces nedvojbeno ukazuje na postojanje osjećaja samodovoljnosti, što izvjesno ne pogoduje ostvarivanju MOS-a.

4. osobne, političke, etničke i slične razlike između JLS-a. Sve te razlike u odnosima između JLS-a mogu stvoriti atmosferu nepovjerenja i otporu pristupanju MOS-u.

5. Razlike u financijskoj snazi JLS-a. Te razlike mogu stvoriti dojam da finan-cijski jačoj jedinici nije potrebna suradnja sa financijski slabijom jedinicom ili bojazan da će se MOS ostvarivati na njezinu štetu odnosno da njezin doprinos MOS-u neće biti razmjeran doprinosima ostalih partnerskih JLS-a.

6. Razlike u dosegnutom standardu pojedinih JLS-a. U takvoj situaciji može se pojaviti bojazan da će se MOS, barem u početku, sastojati u izjednačavanju dosegnutih standarda svih partnerskih JLS-a te da će to usporiti vlastite mogućnosti razvoja odnosno napretka u konkretnoj djelatnosti.

7. Različita inkompatibilna tehnička oprema u JLS-ima. Ujednačavanje pro-cesa rada i opreme može zahtijevati primjenu novih tehnologija i potrebu osposobljavanja kadrova za što su potrebni dodatno vrijeme i sredstva.

8. Nedovoljna educiranost i informiranost o mogućnostima suradnje i njezinim prednostima. Nedostatak znanja i informacija mogu a priori stvoriti stav o odbijanju MOS-a kao načina organizacije obavljanja određenih poslova. U tom smislu lokalne službenike, osobito one koji trebaju sudjelovati u MOS-u, potreb-no je na odgovarajući način educirati o tome što je MOS te ih blagovremeno potpuno informirati o elementima konkretnog MOS-a koji se želi ostvariti.

iv. poglavl j e

17

9. Nedostatno definiranje i praćenje učinaka i rezultata suradnje. Kada se očekivani učinci i rezultati ne utvrde jasno i precizno, moguće je da se suradnjom, umjesto uštede, troškovi povećaju.

10. Propuštanje uključivanja svih relevantnih sudionika. Pri uspostavljanju MOS-a važno je pravovremeno uključiti sve JLS-e koji su ključni za njego-vo uspješno ostvarivanje. Izostanak jednog JLS-a, s obzirom na konkretne okolnosti suradnje, može biti ključno za (ne)uspjeh MOS-a.

11. otpor službenika. Strah od gubitka značaja ili posla može utjecati na po-jedine službenike u pojedinom ili svim partnerskim JLS-ima tako da oni počnu pružati otpor suradnji.

12. Različit položaj istovrsnih izvršitelja u različitim JLS-ima. Razlike u plaći, pravima i ovlastima dužnosnika i službenika koji sudjeluju u ostvarivanju MOS-a mogu biti ozbiljna prepreka. Stoga je izjednačavanje nužno za uspješ-no ostvarivanje suradnje, ali u nekim jedinicama može povećati troškove.

13. Strah i nepovjerenje javnosti. Građani mogu uskratiti podršku MOS-u iz različitih razloga: od bojazni za gubitkom dosegnutog standarda usluge do navike, komocije ili jednostavno stava „nećemo nikakve promjene“.

To svakako nisu sve zapreke koje se mogu pojaviti u uspostavljanju i ostvari-vanju MOS-a, jer one ovise o okolnostima svakog konkretnog slučaja.

Prije iniciranja MOS-a potrebno je dobro razmotriti koje okolnosti mogu predstavljati zapreku te iznaći način da se te zapreke pravovremeno otklone. Što se eventualne zapreke prije uoče i otklone, to je jamstvo za uspješno uspostavljanje i odvijanje MOS-a veće.

IV.3. Uzgredni učinci mOs-a

Ostvarivanje MOS-a, osim izravnih rezultata radi kojih je uspostavljen, može proizvesti i određene uzgredne učinke koji nisu vezani uz njegovu svrhu, a koji mogu biti očekivani ali i neočekivani. Pored toga, uzgredni učinci za partner-ske JLS-e mogu biti pozitivni, ali i negativni. Pritom pojava jednih ne isključuje istodobnu pojavu drugih.

iv. poglavl j e

18

Potencijalni pozitivni uzgredni učinci MOS-a koji se mogu pojaviti tijekom njegova uspostavljanja i ostvarivanja, između ostalih, jesu sljedeći:

• MOS potiče dogovaranje, sporazumijevanje, traženje kompromisa, stra-teško planiranje, definiranje ciljeva, analizu i procjenu učinjenog i općenito promiče kulturu organizacijske suradnje te izgradnju i jačanje međusobnog povjerenja;

• MOS optimalizira korištenje znanja, vještina i iskustva partnerskih JLS-a;

• MOS podržava koncentraciju na stvarne probleme, dalje od političkih razlika;

• MOS može pozitivno utjecati na upravljačku praksu pojedinih partnerskih jedinica koje mogu preslikati usavršene postupke drugih partnerskih jedi-nica ili institucionaliziranih oblika MOS-a; jednako tako mogu se prenositi i nove tehnologije;

• MOS može stvoriti prostor za širu suradnju s organizacijama civilnog druš-tva, poslovnim organizacijama i drugim institucijama i udruženjima;

• sporazumi kojima se ostvaruje MOS baza su za postupke mjerenja ostva-renih rezultata i njihove usporedbe s drugima (benchmarking) kao i razvi-janje procesa najbolje prakse (best practices);

• MOS stvara postojan okvir za djelotvornu i dugoročnu politiku razvitka javnih službi koji umanjuje nestabilnost vezanu uz političke promjene na lokalnoj razini;

• izvršavanje poslova putem MOS-a može osloboditi vrijeme lokalnim dužnosni-cima i upravi koji se mogu koncentrirati na izvršavanje drugih zadaća i poslova;

• MOS može smanjiti razinu korupcije u lokalnoj upravi vezanu uz nepotizam i osobne veze;

• partnerski JLS-i mogu razviti snažniji osjećaj solidarnosti što pridonosi poboljšanju stanja u društvenom okruženju;

• MOS može pridonijeti stvaranju prigoda za prekograničnu suradnju s lo-kalnim jedinicama drugih država;

iv. poglavl j e

19

S druge strane, u ostvarivanju MOS-a mogu se pojaviti i negativni učinci kao što su primjerice:

1. sporost u donošenju odluka zbog moguće složenosti postupka odlučivanja i dugotrajnosti procesa dogovaranja, osobito u slučajevima kada je riječ o značajnim odlukama koje zahtijevaju konzultacije unutar partnerskih JLS-a odnosno za koje u svakoj od njih prethodno treba provesti raspravu i donijeti pojedinačnu odluku; posebice se to odnosi na odluke za koje je potrebna jednoglasnost odnosno konsenzus svih partnera u MOS-u;

2. umnožavanje troškova i kadrova, koje može biti rezultat nedostatka među-sobnog povjerenja i želje pojedinih ili svih partnerskih JLS-a za zadržavanjem dijela kontrole i upravljanja poslovima koji se obavljaju putem MOS-a, ili radi osiguranja dodatnog nadzora nad ostvarivanjem MOS-a i njegovih su-dionika; u tom smislu umjesto smanjenja troškova u partnerskim JLS-ima pojedinačno, MOS može rezultirati njihovim povećanjem;

3. smanjenje razine demokratičnosti u procesu odlučivanja, kao posljedica drukčije procedure donošenja odluka u upravljačkim tijelima MOS-a; uprav-ljačka tijela MOS-a često ne djeluju po istim načelima kao i tijela JLS-a, osobito u odnosu na načelo javnosti; iako uglavnom nije riječ o formalno-pravnim već o tehničkim razlikama, one u praksi objektivno mogu utjecati na transparentnost postupka donošenja odluka, a time općenito i na razinu demokratičnosti;

4. promjena političke snage i ravnoteže unutar partnerskih JLS-a; prenošenjem ovlasti i odgovornosti za izvršenje određenih poslova na tijela MOS-a lokalni dužnosnici i uprava mogu izgubiti dio svoje političke moći kako unutar same jedinice tako i u odnosu s drugim jedinicama, što može dovesti do njihova otpora i opstrukcije MOS-a te za posljedicu imati nemogućnost ostvarenja njegovih ciljeva i prekid suradnje;

5. razlike u doprinosima MOS-u partnerskih JLS-a i koristima koje svaki od njih ostvaruje mogu stvoriti nezadovoljstvo i nepovjerenje među njima te umjesto da rezultira podizanjem razine suradnje i dobrih odnosa, MOS proizvede suprotan učinak.

• MOS može potaknuti partnerske JLS-e na ostvarivanje drugih oblika surad-nje kao što je primjerice javno-privatno partnerstvo i dr.;

iv. poglavl j e

20

Koje će uzgredne učinke MOS imati ovisi o konkretnim elementima i okol-nostima konkretnog slučaja – pojedina će suradnja imati malo, a neka druga istodobno više takvih učinaka.

Za uspješnu suradnju presudno je ostvarivanje njezina cilja odnosno svrhe. Pozitivni uzgredni učinci, iako svakako korisni i poželjni, nisu presudni, možda čak ni bitni za uspjeh suradnje. Negativni uzgredni učinci, međutim, mogu ugroziti uspješno ostvarivanje suradnje. U tom je smislu pri uspostavljanju MOS-a dobro znati koji se pozitivni uzgredni učinci mogu očekivati, jer to može biti dobar dodatni argument za prihvaćanje suradnje. Međutim, izuzetno je važno predvidjeti eventualne negativne uzgredne učinke MOS-a i poduzeti aktivnosti za njihovo eliminiranje, jer su oni potencijalna prepreka njegovu uspjehu odnosno ostvarivanju njegovih ciljeva.

IV.4. Značaj dobrog rukovođenja za uspješan mOs

Za uspješno provođenje MOS-a i ostvarenje njegovih ciljeva izuzetno je važan način na koji se upravlja poslovima koji se putem njega obavljaju odnosno izvršavaju.

Ovisno o obliku u kojem se ostvaruje kao i o njegovu sadržaju rukovođenje MOS-om može se urediti tako da ga vodi inokosno tijelo odnosno jedna zajed-nički određena osoba ili kolektivno tijelo odnosno više osoba – predstavnika pojedinih partnerskih JLS-a (u daljnjem tekstu: rukovoditelj MOS-a).

MOS, međutim, nije samo organiziranje i upravljanje poslovima, već je on istodobno i održavanje te unaprjeđenje odnosa suradnje između partnerskih JLS-a. On se ne sastoji samo od procesa obavljanja poslova, već i od određe-nog načina ponašanja. To traži posebne osobine i sposobnosti osoba koje su odgovorne za uspješno odvijanje MOS-a, a posebice rukovoditelja MOS-a.

U tom smislu za uspješno ostvarivanje i razvijanje MOS-a rukovoditelj mora u sebi objediniti osobine upravitelja (menadžera) i predvodnika (lidera). U ulozi upravitelja on se oslanja na stvarne i mjerljive sposobnosti kao što su djelo-tvorno planiranje, korištenje organizacijskih sustava i upotreba odgovarajućih komunikacijskih metoda. Uloga predvodnika, iako uključuje mnoge vještine

iv. poglavl j e

21

Za uspješno rukovođenje MoS-om bitno je voditi računa o povezanosti njego-

ve osnovne svrhe s interesima, očekivanjima, ciljevima i aktivnostima partner-

skih JLS-a.

upravljanja, pretežno se oslanja na manje opipljive i mjerljive stvari kao što su povjerenje, nadahnuće, poticaj, stav i osobni karakter – ona je više stvar osobnog uvjerenja i čvrstog vjerovanja u cilj, konačnu svrhu i dobro.Rukovoditelj MOS-a dakle, osim znanja, vještina, sposobnosti i iskustva (za-htjevi uspješnog upravljanja /management/) mora posjedovati i poštenje, odvažnost, predanost, iskrenost, pouzdanost, pozitivnost, mudrost, odluč-nost, cjelovitost, ali i osjetljivost, poniznost i suosjećajnost (zahtjevi uspješnog rukovođenja /leadership/).

Rukovođenje MOS-om može se provoditi na različite načine. Pojedini način rukovođenja dobar je za određene situacije, ali može biti loš u nekim drugim situacijama. Sposobnost prilagođavanja načina rukovođenja konkretnoj situaciji izuzetno je važna za uspješnost MOS-a.

Uspješno rukovođenje MOS-om, među ostalim, zahtijeva uspostavljanje djelo-tvorne komunikacije s partnerskim JLS-ima radi izgradnje njihovog povjerenja i pouzdanja u MOS u odnosu na tri važne komponente:

1. razumijevanje opće strategije suradnje,

2. ostvarivanje ciljeva suradnje i

3. ulogu i doprinos svake pojedine partnerske jedinice općem boljitku.

iv. poglavl j e

22

v. poglavl j e

Iniciranje, uspostavljanje i implementacija MOS-a

V.1. Identifikacija potreba i potencijalnih partnera

Razlog iniciranja MOS-a je unaprjeđenje (racionalizacija, povećanje učinko-vitosti) poslovanja lokalne jedinice, odnosno povećanje kvalitete usluga koje lokalna jedinica pruža građanima. Stoga nećemo pogriješiti ako kažemo da MOS doprinosi lokalnom razvoju.

U nekim se slučajevima organizacijski ili drugi nedostaci poslovanja mogu poka-zati sami - građani mogu negodovati zbog cijene ili kvalitete određene usluge, odnosno zbog činjenice da im usluga uopće nije dostupna - što će lokalnu vlast potaknuti na razmišljanje o tome kako smanjiti cijenu, povećati kvalitetu usluge ili uspostaviti uslugu koja nedostaje. Ponekad će inoviranje poslovanja potaknuti drugi razlozi, poput uvođenja nove tehnologije ili nedostatka odgovarajućih ljudskih resursa u pojedinoj lokalnoj jedinici. U svakom slučaju, primjena MOS-a ovisit će o sposobnosti lokalne vlasti da identificira potrebu i prepozna MOS kao jedno od mogućih rješenja.

Općenito govoreći, da bi se inicirao MOS moraju se ostvariti sljedeći uvjeti:

• Uobičajeno se o MOS-u počinje razgovarati kada je potrebno unaprijediti ili uspostaviti određenu uslugu, izgraditi zahtjevniju lokalnu infrastrukturu koja se proteže na teritoriju više lokalnih jedinica ili kompenzirati neke nedostatke lokalne jedinice. Dakle, mora se stvoriti klima u kojoj će i lo-kalna vlast i građani postati svjesni potrebe da postojeću situaciju treba promijeniti. U protivnom nije za očekivati da će se lokalna vlast upuštati u razmatranje zahtjevnih aranžmana MOS-a. Raspoloženje javnosti može se ispitati provođenjem odgovarajuće ankete i, ako je moguće, istovremenim istraživanjem kvalitete i načina na koji se usluga trenutno obavlja. Pored toga što se na ovaj način može precizno utvrditi potreba za promjenom, rezultati mogu poslužiti i kao indikatori ili referentne vrijednosti pomoću kojih će se kasnije moći utvrditi je li i koliki napredak učinjen uspostavljanjem MOS-a.

23

v. poglavl j e

• Prepoznavanje problema će samo za sebe biti neproduktivno ako istovre-meno ne postane i uočavanje prilike za poboljšanje. Netko mora stvoreno nezadovoljstvo (niskom frekvencijom odvoza komunalnog otpada, odsu-stvom organiziranog javnog prijevoza i sl.) pretvoriti u viziju i predložiti MOS kao rješenje. U hrvatskim lokalnim jedinicama će to u pravilu biti izvršni čelnik (općinski načelnik ili gradonačelnik) koji je po prirodi svoje dužnosti odgovoran za organiziranje usluga koje lokalna jedinica pruža građanima. Naravno, inicijativu može dati i netko drugi (predstavničko tijelo, pročelnik, zamjenik izvršnog čelnika, građani), ali će uspjeh inicijative u bitnome ovisiti o tome je li je izvršni čelnik prihvatio i je li spreman razmotriti MOS kao moguće rješenje.

• Izvršni čelnik mora utvrditi postoji li sličan problem u susjednim lokalnim jedinicama, odnosno postoji li i u susjedstvu manje ili više jasno izraženo nezadovoljstvo određenim stanjem (npr. nepostojanjem komunalnog re-darstva, rijetkim autobusnim linijama). Pored toga, mora procijeniti mogu li u rješavanje problema biti uključene i druge lokalne jedinice te može li im zajednička inicijativa donijeti korist ili pogodnosti.

• Ako utvrdi da i u nekim susjednim lokalnim jedinicama postoji istovjetan problem koji izaziva nezadovoljstvo građana, izvršni će čelnik pozvati po-tencijalno zainteresirane lokalne jedinice na neformalni sastanak na kojem će preciznije raspraviti stanje stvari, izložiti ideju MOS-a kao moguće rje-šenje i utvrditi postoji li i kod koliko susjednih lokalnih jedinica interes za zajednički poduhvat.

• Ako je potreba nedvojbeno utvrđena i ako postoji interes za MOS kod dru-gih lokalnih jedinica, budući partneri moraju prionuti senzibiliziranju različitih interesnih skupina na ideju zajedničkog poduhvata: izabranih dužnosnika s predmetnog područja, rukovoditelja i zaposlenika tvrtki, poduzetnika, ne-vladinih organizacija i najšire javnosti. Pravovremeno pojašnjenje i rasprava o MOS-u kao načinu da se otkloni problem s različitim dijelovima javnosti kasniju će implementaciju učiniti bitno lakšom.

Preliminarna rasprava o suradnji mora se voditi na način da se uspostavi među-sobno povjerenje i da se na minimum svede strah od neizvjesnosti zajedničkog poduhvata. Ako sudionici ostaju zabrinuti zbog toga što njihovi interesi nisu ostvareni ili zbog toga što će jedna ili više lokalnih jedinica ostvariti nezasluženu prednost pred drugima, pregovori o MOS-u neće biti uspješni.

24

Ne zaboravite

Svi relevantni dionici moraju u raspravu biti uključeni od samog početka.

Jasno i učestalo mora biti naglašena činjenica da MoS-om dobivaju svi.

MoS ne treba inicirati samo zbog toga što je u nekom trenutku dostupno vanjsko

financiranje zajedničkog poduhvata, već isključivo zbog nastale potrebe. Mogućnost

vanjske financijske potpore potrebno je shvatiti kao posebnu pogodnost i kataliza-

tor promjene.

V.2. Iniciranje suradnje

Jedan od zainteresiranih izvršnih čelnika mora preuzeti inicijativu i potaknuti neformalne susrete između lokalnih dužnosnika kako bi se prethodno utvrdili stavovi o ideji suradnje lokalnih jedinica. U pravilu će o tome razgovarati izvršni čelnici. Međutim, radi postizanja konačnog uspjeha izvršni čelnik može potaknuti neformalne susrete na različitim razinama (članova predstavničkog tijela, pročelnika, interesnih skupina) koji suradnju mogu razmatrati iz različitih perspektiva. Tijekom ove faze potrebno je utvrditi sljedeće:

• postoje li u susjedstvu lokalne jedinice koje dijele isti problem (nezadovolj-stvo kvalitetom određenih usluga i infrastrukture ili mogućnostima koje nisu do kraja iskorištene);

• smatraju li sugovornici da je MOS prihvatljivo rješenje;• Je li MOS u konkretnom slučaju dopušten (da bi se to utvrdilo potrebno

je uključiti stručnjake, pročelnike ili druge službenike, koji se bave određe-nim područjem i koji će provjeriti postoje li pravne zapreke za realizaciju MOS-a).

Izostanak pozitivnog odgovora na bilo koje od tri prethodna pitanja znači da inicijativa nema izgleda za uspjeh, ili da je potrebno uložiti dodatni napor kako bi se stvorili preduvjeti za daljnje postupanje (npr. daljnje senzibiliziranje potencijalnih partnera na zajedničko rješavanje problema). Ako je odgovor na sva navedena pitanja pozitivan, budući partneri će razmijeniti informacije tehničke naravi koje će omogućiti daljnje planiranje (broj korisnika usluge u svakoj lokalnoj jedinici, financijske pokazatelje, prognoze i sl.).

v. poglavl j e

25

v. poglavl j e

Grad Varaždin i Općina Gornji Kneginec zatražile su od Varaždinske županije suglasnost za

zajedničko organiziranje poslova prostornog uređenja za područje ta dva JLS-a. U svojoj

inicijativi one su iznijele da, u cilju daljnjeg razvoja projekata dviju gospodarskih zona na

njihovom području (a te se zone prostorno dodiruju), odnosno efikasne izgradnje prometne,

komunalne i poslovne infrastrukture na navedenom području, podnose zahtjev za davanje

suglasnosti za zajedničko obavljanje poslova prostornog uređenja, a te bi poslove obavljao

zajednički Upravni odjel za provedbu dokumenata prostornog uređenja Grada Varaždina.

Dakle, taj bi upravni odjel izdavao lokacijske dozvole i sve ostale akte čije je izdavanje inače

u nadležnosti županija i velikih gradova.

S obzirom na zakonske odredbe Grad Varaždin, kao veliki grad, može izdavati sve navedene

akte putem vlastitog upravnog odjela, ali susjedna općina takvu zakonsku ovlast nema, jer

je za područje svih općina obavlja upravni odjel županije. U odgovoru župana Varaždinske

županije navodi se da davanje suglasnosti tijela županije na prijedlog da se poslovi iz samo-

upravnog djelokruga JLS-a obavljaju zajednički nije propisano, te se zahtjev jedino može

tumačiti na način da je zatražen isključivo zbog toga što se radi o poslovima izdavanja loka-

cijskih dozvola i drugih akata vezanih uz gradnju, a koji su u nadležnosti županije te pokrivaju

i područje u koje spada i općina G. Kneginec. S obzirom na to da je izdavanje navedenih

akata zakonodavac izrijekom povjerio samo velikim gradovima i županijama, župan je od-

govorio da se zajedničko obavljanje poslova između JLS-a može provesti samo kod jedinica

koje takve poslove imaju u svom samoupravnom djelokrugu, a što u konkretnom primjeru

nije slučaj pa stoga suglasnost nije dana.

(Međuopćinska suradnja u Republici Hrvatskoj, str. 29)

Sljedeći je korak organiziranje formalnog sastanka kojem će, osim lokalnih dužnosnika, prema potrebi prisustvovati i predstavnici odgovarajućih institucija središnje vlasti. Na takvom će sastanku izvršni čelnici sa svojim suradnicima (pročelnicima ili drugim službenicima, predstavnicima komunalnih poduzeća, vanjskim stručnjacima) precizno utvrditi predmet suradnje, identificirati razloge koji uzrokuju nezadovoljstvo postojećim stanjem (previsoki troškovi, premali broj korisnika usluge, nedostatna financijska sredstva, nedostatak potrebnih ljudskih resursa, nedostatna koordinacija susjednih lokalnih jedinica i dr.), utvr-diti je li MOS prihvatljivo rješenje i odlučiti hoće li inicijativa ovdje prestati ili je ostvaren konsenzus da se krene u sljedeću fazu.

26

U područjima u kojima ne postoji iskustvo MoS-a i u kojima postoji snažan osjećaj

lokalne autonomije možda će biti potrebno poduzeti dodatne mjere s ciljem

izgradnje povjerenja i promoviranja kulture suradnje među lokalnim jedinicama. Za

početak, može se dogovoriti neformalna suradnja u okviru jednostavnih zajedničkih

akcija poput školskih natjecanja, kulturnih priredbi i sl. Takve akcije, koje uključuju

manji financijski rizik i imaju veće izglede za uspjeh, grade povjerenje koje će kasnije

biti kapitalizirano u većem i zahtjevnijem projektu.

v. poglavl j e

V.3. Analiza problema

Nakon što je identificiran problem i nakon što je zaključeno da se zadovoljavajuće rješenje može postići putem MOS-a, okolnosti nastalog problema potrebno je temeljito analizirati. Ova se faza često neopravdano izostavlja pa se, nakon suglasnosti o postojanju problema, odmah pristupa organiziranju strukture MOS-a. Takav pristup, u kojem se propušta prethodna temeljita analiza problema, ispočetka može uštedjeti vrijeme, ali kasnije može stvoriti nepotrebne poteškoće.

Prije poduzimanja daljnjih akcija potrebno je prikupiti odgovarajuće podatke, prema potrebi provesti istraživanje, proučiti različite mogućnosti i razmotriti planove. Tek nakon toga moguće je utvrditi može li se problem riješiti putem MOS-a, koja forma MOS-a je najprikladnija i sl.

Analiza problema će započeti analizom pravnog okvira. Analiza pravnog okvira mora obuhvatiti čitavu hijerarhiju propisa koji mogu biti od značaja za konkretan slučaj. Dakle, nije dovoljno pročitati samo neke propise već je potrebno pažlji-vo razmotriti odredbe svih zakona i podzakonskih akata koji se primjenjuju na određenu situaciju i utvrditi raspoložive opcije i moguća ograničenja.

Raspoloživa pravna forma ovisit će o sadržaju planirane suradnje:

1. Za neke oblike MOS-a izričito je predviđeno sklapanje ugovora (npr. obav-ljanje poslova zajedničkog komunalnog redarstva);

Analizu pravnih propisa prepustite profesionalcima koji će najbolje utvrditi koje

propise u konkretnoj situaciji treba primijeniti, prema potrebi ih protumačiti i

predložiti vam moguće načine postupanja.

27

v. poglavl j e

2. Neki oblici MOS-a zahtijevat će zajedničko osnivanje odgovarajuće pravne osobe (trgovačkog društva ili ustanove);

3. Suradnja se u nekim slučajevima može odvijati na temelju sporazuma dviju ili više lokalnih jedinica (npr. osnivanje zajedničkog upravnog odjela).

Pored analize pravnog okvira potrebno je učiniti i ekonomsku i financijsku ana-lizu planiranog poduhvata. Ova analiza mora odgovoriti na pitanje je li isplativo željenu akciju organizirati u suradnji s drugom lokalnom jedinicom. Analiza mora ispitati kolika je investicija potrebna za postizanje zadanog cilja, koji su mogući izvori sredstava, procijeniti troškove i prihode od zajedničkog poduhvata te utvrditi odnos sredstava koje treba osigurati u proračunima uključenih lokalnih jedinica i prihoda koji se mogu ostvariti zajedničkim poduhvatom.

Studija izvodljivosti koja će odgovoriti na prethodno postavljena pitanja ne mora biti osobito sofisticirano napravljena ili skupa, ali mora sadržavati sve relevantne podatke na temelju kojih donositelji odluka mogu nastaviti ili prekinuti pregovore o uspostavljanju suradnje.

Studiju izvodljivosti mogu izraditi:

a) Vanjski stručnjaci (iz akademskih institucija, tvrtki koje se bave takvom vr-stom posla i sl.). U pravilu se radi o osobama koje imaju dostatno teoretsko znanje, ali koje često znaju malo ili ništa o konkretnim prilikama u području koje se želi obuhvatiti MOS-om. Stoga je vanjske stručnjake potrebno upoznati sa relevantnom okolinom i podacima, što oduzima dodatno vrijeme. Pored toga, ove usluge često su skupe.

b) Dužnosnici i službenici lokalne jedinice imaju odlično razumijevanje lokal-nih prilika, a često i dovoljno znanja za izradu studije izvodljivosti. Međutim, ako se radi o složenijim pitanjima MOS-a vjerojatno je da će im biti potrebna vanjska pomoć.

c) Vanjski stručnjaci i lokalni dužnosnici i službenici zajedno vjerojatno će po-lučiti najbolji rezultat. Jedni će uložiti svoje profesionalno znanje i analitičke sposobnosti, a drugi će pridonijeti poznavanjem lokalnih prilika odnosno kon-kretnih okolnosti u kojima treba ostvariti MOS.

28

v. poglavl j e

Izrada studije izvodljivosti povezana je s troškovima. Dogovor uključenih lo-kalnih jedinica o snošenju ovoga troška može biti različit. U pravilu, trošak će podijeliti svi potencijalni partneri na jednake dijelove, razmjerno broju stanov-nika ili na drugi dogovoreni način.

Studija izvodljivosti mora sadržavati niz podataka na temelju kojih će se moći procijeniti ekonomska opravdanost zajedničkog poduhvata. U pravilu ona će sadržavati precizne (najnovije dostupne) podatke o uključenim lokalnim jedi-nicama i usluzi ili drugoj investiciji koja je predmet suradnje. Ukratko, studija izvodljivosti mora odgovoriti na sljedeća pitanja:

1. koje će lokalne jedinice biti uključene u MOS;2. koje su raspoložive pravne forme za MOS, uz opis prednosti i nedostataka

svake od njih;3. kakav je financijski status planirane suradnje (planirani rashodi, planirani pri-

hodi od korisnika usluge, utjecaj na lokalne proračune i dr.);4. postoji li potreba za novim ljudskim resursima ili se planirani poduhvat može

realizirati radom već zaposlenih službenika i5. zahtijeva li realizacija zajedničkog poduhvata nabavu neke nove tehnologije te,

ako da, na koji se način i po kojoj cijeni potrebna tehnologija može nabaviti.

SADRŽAJ STUDIJE IZVODLJIVOSTI

1. opis sadašnjeg stanja (npr. usluge koja nedostaje) i posljedice uočenog nedostatka ili precizan opis

sadašnjeg pružanja određene usluge u svim uključenim lokalnim jedinicama;

2. Sve navedene vrijednosti vezane uz zajednički pothvat moraju biti mjerljive;

3. Procjena sadašnjih troškova pružanja usluge;

4. Procjena volumena i kvalitete usluge koja će biti potrebna u budućem razdoblju (npr. od 5 godina)

5. Procjena o tome može li se usluga poboljšati i učiniti jeftinijom krajnjim korisnicima time što će

partneri podijeliti opremu, ljudske resurse, investicije, koordinaciju i sl.

6. Procjena troškova koje je potrebno učiniti kako bi se postigao zadani cilj;

7. Primjeri dobre prakse koje je moguće primijeniti ili iz kojih je moguće ponešto naučiti;

8. opis pravnog okvira i raspoložive pravne forme;

9. Procjena mogućih ušteda, povećane kvalitete usluge ili drugih pogodnosti koje donosi zajednički

poduhvat, skupina na koje će promjena utjecati (pozitivno ili negativno) i doprinosa svakog uključenog

partnera, mogućih izvora sredstava, rizika, itd.

10. Preporuka akcijskog plana za uspostavljanje MoS-a.

29

v. poglavl j e

V.4. Pregovaranje o elementima mOs-a

U klasičnom diplomatskom smislu pregovaranje podrazumijeva strane čija je

želja za dogovorom snažnija od želje za proturječjem.Dean Acheson,

američki političar

Studija izvodljivosti će uključenim stranama pružiti podatke potrebne za podu-zimanje sljedećeg koraka: formiranje radne skupine i pregovaranje o ključnim elementima buduće suradnje.

Radna skupina je forum koji svim potencijalnim partnerima mora omogućiti da pregovaraju o zadovoljavanju svojih interesa. Kao što je prethodno nave-deno, u procesu pripremanja MOS-a potrebno je kontinuirano naglašavati da uspostavom suradnje svi dobivaju. Dakle, radna skupina nije mjesto na kojem se mogu ili trebaju tražiti posebne povlastice za pojedinog partnera, osim ako za to postoje valjani argumenti koje prihvaćaju i drugi, već mjesto na kojem će se uskladiti pojedinačni interesi svakog od partnera.

U radnoj skupini moraju biti zastupljeni svi potencijalni partneri. U pravilu će član radne skupine biti izvršni čelnik koji je i glavni nositelj odgovornosti. No, u radnoj skupini moraju sudjelovati i službenici i/ili vanjski stručnjaci koji će svojim profesionalnim znanjem, na temelju podataka iz studije izvodljivosti, usmjeravati pregovaračke stavove svojih čelnika.

Radna skupina ima niz zadataka koje mora obaviti: a) utvrditi jasno i nedvojbeno što će biti predmet suradnje,

b) utvrditi postoje li zakonom propisani uvjeti suradnje ili obveza da suradnju odobri tijelo središnje

državne vlasti,

c) identificirati i predložiti pogodnu pravnu i institucionalnu formu,

d) usuglasiti jasne kriterije podjele troškova zajedničkog poduhvata (npr. prema broju stanovnika ili

korisnika usluge, na jednake dijelove, i sl.)

e) izraditi nacrt ugovora, sporazuma ili statuta pravne osobe koju partneri namjeravaju zajednički osno-

vati (bez obzira na to o kojem se aktu radi, njegov će sadržaj u stvari predstavljati sporazum o MOS-u),

f ) predložiti način i nositelje daljnjeg postupanja i utvrditi redoslijed i osnovni sadržaj odluka koje moraju

donijeti pojedina tijela upravljanja uključenih partnera i

g) predložiti vremenski slijed postupanja.

Tijekom pregovaračkog procesa svaka uključena strana mora zadovoljiti svoj

specifični interes.

30

v. poglavl j e

Da je moguće usuglasiti interese i u slučaju kada se radi o velikom broju potencijalnih par-

tnera potkrijepit ćemo primjerom Javne ustanove za odlaganje komunalnog i neopasnog

tehnološkog otpada sjeverozapadne Hrvatske, koju su 2003. sporazumom osnovale četiri

županije (Krapinsko-zagorska, Varaždinska, Koprivničko-križevačka i Međimurska) i šest

gradova (Varaždin, Ivanec, Lepoglava, Ludbreg, Novi Marof i Varaždinske toplice), a 2005.

sporazumu se priključilo još 9 gradova (Koprivnica, Đurđevac, Klanjec, Zlatar, Pregrada,

Čakovec, Mursko Središće, Zabok i Prelog). Riječ je o ustanovi s vjerojatno najvećim brojem

članica iz redova gradova i županija u Hrvatskoj (19 gradova i 4 županije). Više o dogovore-

nom načinu upravljanja vidjeti u istraživanju „Međuopćinska suradnja u Republici Hrvatskoj“

(www.udruga-opcina.hr).

V.5. Implementacija i evaluacija mOs-a

Nakon pomnog razmatranja studije izvodljivosti te nakon što je radna skupina izvršila svoj dio zadatka, potrebno je prionuti implementaciji postignutog spo-razuma. Redosljed radnji koje treba poduzeti ovisit će o predmetu suradnje.

U svim slučajevima bit će potrebno da se o suradnji prethodno izjasne pred-stavnička tijela uključenih jedinica, ili zbog toga što je to zakonom izričito propisano (npr. kod obavljanja komunalnih djelatnosti u otočnim i obalno-otoč-nim gradovima i općinama), ili zbog toga što je to po prirodi stvari potrebno (osnivanju zajedničkog komunalnog redarstva ili zajedničkog upravnog tijela morat će prethoditi odgovarajuća odluka predstavničkog tijela jer je riječ o pitanju iz njegove nadležnosti). Odluka predstavničkog tijela mora sadržavati ključne elemente suradnje: predmet suradnje, institucionalnu formu, udio u troškovima, itd.

Na temelju odluka predstavničkih tijela, izvršni će čelnici nastaviti realizaciju suradnje. Obavljanje nekih zajedničkih poslova može se utvrditi sporazumom koji sadrži sve detalje međusobnih odnosa (npr. sporazum o ustrojavanju za-jedničkog upravnog tijela) ili se pristupa osnivanju pravne osobe putem koje će se ostvariti suradnja (npr. zajedničko osnivanje dječjeg vrtića). U oba slučaja potrebno je osigurati odgovarajuću profesionalnu potporu, od strane službenika uključenih lokalnih jedinica ili od strane vanjskih stručnjaka, koja će pripremiti nacrt ugovora ili provesti postupak registracije kod nadležnog tijela. Ako je dogovoreno da se suradnja realizira putem zajednički osnovane pravne osobe, akt o osnivanju pravne osobe (akt o osnivanju ustanove, društveni ugovor i sl.) i njezin statut moraju sadržavati sve unaprijed dogovorene elemente suradnje.

31

v. poglavl j e

Ako se suradnja temelji na ugovoru izvršni će čelnici potpisati ugovor i pristupiti realizaciji obveza iz ugovora. Ako suradnja pretpostavlja registraciju posebne pravne osobe, potrebno je pokrenuti postupak registracije pri nadležnom tijelu. Pritom, valja imati na umu da postupak registracije bilo koje vrste pravne osobe zahtijeva određeno vrijeme te da se vrijeme potrebno za registraciju razlikuje ovisno o vrsti pravne osobe (npr. registracija ustanove će u pravilu trajati dulje od registracije udruge).

Nakon okončanja formalno-pravnih koraka partneri će prionuti planiranim radnjama koje omogućavaju faktičnu primjenu sporazuma: smještanju pravne osobe u odgovarajući poslovni prostor, zapošljavanju potrebnih djelatnika, transferu dogovorenih financijskih sredstava i sl. Tim trenutkom suradnja se započela ostvarivati.

Uspostavljenu suradnju potrebno je kontinuirano evaluirati. Evaluacija se ne provodi zbog toga da bi se na nekoga prebacila odgovornost za neuspjeh već isključivo zbog toga da se utvrdi stvarni utjecaj izvršene akcije na određeni fenomen, odnosno na postizanje željene promjene te da se utvrde mjere koje je potrebno poduzeti kako bi se postigao zadani cilj. Dakle, evaluacija će imati smisla samo ako je otvorena i temeljita i ako se važne činjenice i saznanja iskoriste za unaprjeđenje aktivnosti kojima se želi postići promjena. Evaluacija se može učiniti putem nekoliko važnih indikatora koji se mogu predstaviti u formi pitanja:

1. Je li suradnjom riješen problem koji je suradnju potaknuo?

U nekim će slučajevima problem koji je inicirao razmišljanje o MOS-u biti u potpunosti riješen. Međutim, čak i ako se radi o samo djelomičnom rješenju s kojim dionici ne mogu biti dugoročno zadovoljni, potrebno je jasno opisati napredak u odnosu na stanje prije poduzimanja MOS-a (npr. ako je ideja MOS-a bila uspostaviti javni prijevoz na području više JLS-a, može se konstatirati da je javni prijevoz uspostavljen, ali da je red vožnje vrlo rijedak zbog nedostatka odgovarajuće opreme te da će se u budućnosti raditi na tome da se poveća frekvencija uspostavljenih linija).

Niti jedna od uključenih strana ne može tekst ugovora, sporazuma ili akta o

osnivanju pravne osobe jednostrano mijenjati. Stoga je osobito važno da radna

skupina čiji rad prethodi realizaciji suradnje jasno utvrdi sve elemente suradnje.

32

2. Jesu li partneri zadovoljni uspostavljenom suradnjom?

MOS će dugoročno opstati samo ako se kontinuirano bude pazilo na to da sve uključene strane pronađu svoj interes. Svaki izraz nezadovoljstva opasnost je za uspostavljenu suradnju pa je, kada se pojavi, na njega potrebno bez odlaganja reagirati.

3. Jesu li korisnici (građani) zadovoljni kvalitetom pružene usluge?

Ovo je moguće utvrditi izravnim anketiranjem korisnika usluge, uvidom u broj korisnika određene usluge i sl. Radi se o vjerojatno najznačajnijem indikato-ru jer će se moguće nezadovoljstvo građana pokazati na sljedećim lokalnim izborima.

v. poglavl j e

osobito je važno o uspostavljenoj suradnji kontinuirano raspravljati s uklju-

čenim partnerima kako bi se moguće nezadovoljstvo zajedničkim poduhvatom

uočilo na samom početku i poduzele mjere koje će ga potpuno otkloniti.

V.6. Uloga izvršnog čelnika

Prilikom uspostavljanja i implementacije suradnje izvršni čelnik (načelnik, gra-donačelnik) ima kritičnu ulogu. To proizlazi iz prirode njegova posla i s tim povezane činjenice da je on u svakodnevnom kontaktu s građanima, kolega-ma iz drugih lokalnih jedinica, državnim tijelima i sl. Stoga, izvršni čelnik ima mogućnost da prije svih problem uoči i počne raditi na njegovu otklanjanju. Osim toga, u uvjetima neposrednog izbora izvršnih čelnika, njegov je i izravan politički interes reagirati na primjedbe i očekivanja građana.

Da bi se mogao uspješno nositi s MOS-om izvršni čelnik mora:

• biti proaktivan,

• biti fleksibilan,

• biti strpljiv i

• misliti izvan granica svog JLS-a.

Izvršni će čelnik ponekad u razgovoru s građanima među prvima spoznati problem i potrebu da se on riješi. Naime, u vezi s dvojbenom kvalitetom neke usluge (npr. niskom frekvencijom odvoza komunalnog otpada) ili potpunim od-

33

v. poglavl j e

Po prirodi dužnosti koju obnaša i pripadajućih ovlasti (predlagati predstavnič-

kom tijelu donošenje odluka, provoditi odluke predstavničkog tijela) te, s tim

u vezi, posla koji dnevno obavlja, izvršni čelnik ima središnju ulogu u iniciranju

MoS-a.

sustvom usluge (npr. nepovezanost dijela naselja javnim prijevozom) većina će se građana prije svega požaliti izvršnom čelniku i od njega očekivati promjenu. Čak štoviše, u manjim su sredinama izvršni čelnici u svakom trenutku izloženi ocjeni svoga biračkog tijela jer kontinuirano, i tijekom radnog vremena i izvan njega, komuniciraju sa svojim sugrađanima. U većim sredinama izvršni će čelnik izravno razgovarati s ograničenim brojem građana, ali će mu se značajan broj njih obraćati pisanim putem.

Ponekad će izvršnog čelnika na problem upozoriti upravna služba lokalne jedinice, ili će on sam spoznati potrebu da se u poslovanje unesu određene promjene i unaprjeđenja (npr. uočit će potkapacitiranost zaposlenog komu-nalnog redara).

Izvršni se čelnik učestalo susreće sa svojim kolegama iz susjednih lokalnih je-dinica pa je i stoga dobro pozicioniran za iniciranje MOS-a. U većini hrvatskih županija djeluju koordinacije župana, gradonačelnika i načelnika s područja županije u okviru kojih se izvršni čelnici redovito susreću i raspravljaju o pitanji-ma od zajedničkog interesa. Neformalni razgovori izvršnih čelnika o pitanjima koja mogu biti predmet MOS-a od osobitog su značaja za kasnije dogovaranje suradnje. Pored toga, učestalo sretanje i zajednički rad gradi međusobno po-vjerenje i povećava osjećaj odgovornosti prema drugima.

Dakle, uloga je izvršnog čelnika identificirati problem te na vlastitoj razini ko-munikacije, s vlastitim kolegama iz susjednih lokalnih jedinica, utvrditi postoji li kod svih svijest o postojanju problema, želja za njegovim rješavanjem te vide li i susjedi MOS kao jedno od mogućih rješenja. Potom razmjere problema i moguća rješenja mora raspraviti sa stručnjacima i službenicima upravnih tijela u lokalnoj jedinici, utvrditi činjenice i izraditi prijedlog akcije koja će problem potpuno ili djelomično otkloniti. Nakon toga će predstavničkom tijelu pred-staviti problem, činjenično stanje i moguća rješenja, te će predložiti da pred-stavničko tijelo donese potrebne odluke. Nakon donošenja odluka od strane predstavničkog tijela izvršni će čelnik te odluke i provesti.

34

v. poglavl j e

V. 7. Uloga predstavničkog tijela

Uloga predstavničkog tijela u sustavu lokalne samouprave uređena je zakonom pa niti u slučaju MOS-a ona ne može biti bitno drukčija. No, možemo opisati neke od načina na koje članovi predstavničkog tijela i samo predstavničko tijelo mogu utjecati na uspostavljanje MOS-a.

Prije svega, članovi predstavničkog tijela ujedno su i stanovnici lokalne jedinice pa je vjerojatno da će u većini slučajeva o postojanju određenog problema o kojem bi trebala brinuti lokalna samouprava znati iz osobnog iskustva, saznati od svojih sugrađana, susjeda, članova obitelji, kolega na poslu i sl. Pored toga, članovi predstavničkog tijela putuju i susreću se sa svojim kolegama iz susjednih lokalnih jedinica. Isticanje uočenog problema i razgovor o tome postoji li takav problem i u susjedstvu može predstavljati prvi kontakt koji će kasnije rezultirati MOS-om.

Nakon saznanja o tome da postoji određeni problem, član predstavničkog tijela mora odabrati daljnji put postupanja, ovisno o tome što ocijeni kao učinkovitije i prikladnije u određenoj situaciji. Prije svega, o problemu može razgovarati izrav-no sa izvršnim čelnikom posve neformalno. No, već takav neformalni razgovor sa izvršnim čelnikom tijek procesa povest će u dobrom smjeru jer će ukazati na problem. Pored toga, član predstavničkog tijela može svoja saznanja predočiti predsjedniku predstavničkog tijela i predložiti da se to pitanje stavi na dnevni red. Sukladno zakonskim ovlastima, predstavničko tijelo može preliminarno raspraviti pitanje i utvrditi da postoji problem iz samoupravnog djelokruga lokalne samouprave te donijeti odluku i obvezati izvršnog čelnika da u određenom roku prikupi i analizira potrebne podatke i da o tome izvijesti predstavničko tijelo.

Pitanje je u kojem se trenutku predstavničko tijelo formalno uključuje u MOS odnosno treba li izvršni čelnik predložiti predstavničkom tijelu donošenje pret-hodne (načelne) odluke o uspostavljanju suradnje ili može izravno predložiti prihvaćanje sporazuma o suradnji (nakon što je s izvršnim čelnikom drugog JLS-a već utvrdio detalje međusobnih odnosa). Prethodna odluka predstavničkog tijela je korisna, ali ne i nužna. Naime, donošenje prethodne odluke predstav-ničkog tijela dat će izvršnom čelniku jasan mandat i smjernice za zaključenje sporazuma, pa će i kasnije prihvaćanje sporazuma od strane predstavničkog tijela biti jednostavnije. No, ako je izvršni čelnik uvjeren da će predstavničko tijelo prihvatiti sporazum koji on prethodno dogovori bez smjernica predstav-ničkog tijela, prethodna odluka predstavničkog tijela nije nužna. Prema tome, redoslijed postupanja može biti:

35

ili redoslijedpostupanja je:

V. 8. Uloga upravnog tijela

Upravna tijela lokalnih jedinica osnivaju se za obavljanje poslova iz njihova samo-upravnog djelokruga. Prema tome, u upravnim tijelima rade službenici koji dobro poznaju područje svoga rada, imaju odgovarajuću kvalifikaciju i koji, slijedom posla koji obavljaju i zbog toga što žive na tom području, dobro poznaju lokalnu situaciju.U procesu uspostavljanja i implementacije MOS-a upravna tijela lokalnih jedinica mogu imati različitu ulogu: uočiti i upozoriti na problem, predložiti način rješava-nja problema, sudjelovati u izradi studije izvodljivosti, provoditi MOS, evaluirati implementaciju MOS-a i sl.

Radeći dnevno s građanima koji im se obraćaju radi niza različitih pitanja, upravna tijela među prvima mogu uočiti određeni problem: npr. građani će se požaliti službenicima radi rijetkih autobusnih linija s gradom u blizini, niske razine čistoće mjesta ili nedostatka dječjeg vrtića. Naravno, službenik neće odmah reagirati na svaku primjedbu građana, no u trenutku kada ocijeni da je problem dosegao kritičnu razinu i da zaslužuje posebnu pozornost, službenik će o tome izvijestiti čelnika upravnog tijela koji će informaciju proslijediti izvršnom čelniku i predložiti mu, ako to ocijeni opravdanim, MOS kao jedno od rješenja. Da bi se ovo dogodilo osobito je važno graditi radno okruženje u kojem se zaposlenici osjećaju slobodno izraziti svoja stručna mišljenja i stavove.

Pored prethodno navedenog, uloga upravnih tijela je i stručna potpora inicijativi suradnje. S obzirom na stručno znanje kojim raspolažu, poznavanje lokalnih prilika i dostupne podatke, upravna tijela mogu uočiti i predložiti način rješavanja pro-blema koji će u konkretnom slučaju biti najučinkovitiji i najisplativiji. Pored toga, službenici će sudjelovati u radnoj skupini koja dogovara uvjete i način suradnje, izraditi ili sudjelovati u izradi studije izvodljivosti, evaluirati implementaciju MOS-a i sl. Njihovo stručno znanje i poznavanje lokalnih prilika im daju mogućnost da aktivno sudjeluju u svakom stadiju MOS-a.

Prethodna odluka predstavničkog tijela o uspostavljanju suradnje

zaključenje spo-razuma od strane izvršnog čelnika

zaključenje spo-razuma od strane izvršnog čelnika

prihvaćanje spo-razuma od strane

predstavničkog tijela

prihvaćanje spo-razuma od strane

predstavničkog tijela

36

vi. poglavl j e

Mogućnost MOS-a u pojedinim poslovima iz samoupravnog djelokruga

VI.1. Opće napomene

Osnovni propis koji uređuje lokalnu samoupravu u Hrvatskoj je Zakon o lo-kalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje u tekstu: ZOLPRS). Između ostalog, taj Zakon određuje i osnovni pravni okvir za MOS. Odredbe ZOLPRS-a omogućavaju da jedinice lokalne samouprave (općine i gradovi) i jedinice područne (regionalne) samouprave (županije), ostvarujući zajedničke interese, međusobno surađuju na unaprjeđenju gospodarskog i društvenog razvitka. Sukladno zakonskim odredbama jedinice samouprave mogu:

• osnivati svoje udruge radi promicanja i ostvarivanja zajedničkih interesa (članak 12. stavak 2. ZOLPRS-a);

• osnivati javne ustanove i druge pravne osobe (kao što su primjerice trgo-vačka društva) za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od njihova interesa (članak 35. toč. 5. ZOLPRS-a) i

• organizirati zajednička upravna tijela (članak 54. ZOLPRS-a).

Na osnivanje udruga primjenjuje se Zakon o udrugama. Udruga stječe svojstvo pravne osobe upisom u registar udruga. Registar udruga vode uredi državne uprave u županijama, a upis se obavlja prema sjedištu udruge.

Na osnivanje ustanova primjenjuje se Zakon o ustanovama (dalje u tekstu: ZOU). Ustanova stječe svojstvo pravne osobe upisom u sudski registar usta-nova. Na upis ustanova u sudski registar ustanova primjenjuju se na odgova-rajući način propisi kojima se uređuje upis u sudski registar javnoga trgovačkog društva. Osim toga, ustanove se upisuju i u registar, odnosno drugu evidenciju ustanova koju vodi ministarstvo u čijem je djelokrugu nadzor nad obavljanjem djelatnosti za koju je ustanova osnovana.

37

vi. poglavl j e

Na osnivanje trgovačkih društava primjenjuje se Zakon o trgovačkim društvima (dalje u tekstu: ZTD). Trgovačko društvo svojstvo pravne osobe stječe upisom u trgovački registar. Trgovački registar vode trgovački sudovi, a upis se obavlja prema sjedištu trgovačkog društva.

Upravna tijela (odjeli i službe) osnivaju se sukladno odredbama ZOLPRS-a i statuta jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave.

U tim se okvirima MOS u praksi pojavljuje u slijedećim konkretnim oblicima:

1. zajedničko pružanje usluga (osnivanjem zajedničkih organizacija, primjerice: komunalnog trgovačkog društva, javne ustanove i sl.),

2. zajednička uprava (organiziranje zajedničke službe koja obavlja poslove za više jedinica, primjerice: zajednička financijska služba, zajednička služba za javnu nabavu i sl.),

3. sporazum o pružanju usluge (pružanje određene usluge građanima drugog JLS-a uz plaćanje naknade za pružene usluge, primjerice: prikupljanje i odvoz komunalnog otpada i sl.),

4. zajedničko planiranje i razvoj (planiranje i izrada zajedničkog razvojnog plana uz definiranje međusobnih prava i obveza, primjerice: planiranje za-jedničke poduzetničke zone i sl.),

5. zajedničko financiranje pojedinih investicija (financiranje investicija za koje jedinice pojedinačno nemaju dovoljno kapaciteta, primjerice: nabava škol-skih autobusa i sl.),

6. razmjena iskustava i prakse (u ostvarivanju ovog vida suradnje osobito značajnu ulogu imaju nacionalne udruge JLS-a).

38

vi. poglavl j e

VI.2. Komunalne djelatnosti

Zajednička komunalna trgovačka društva najčešći su oblik MOS-a u Hrvatskoj. Razlog tome je, prije svega, to što je prvi Zakon o komunalnom gospodarstvu (1995.), utvrdio obvezu organiziranja zajedničkog obavljanja komunalnih djelat-nosti putem trgovačkih društava u suvlasništvu JLS-a ako se sustav komunalne infrastrukture proteže na području više JLS-a unutar jedne ili više županija te čini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu (ovakvu odredbu sadrži i danas važeći Zakon o komunalnom gospodarstvu – dalje u tekstu: ZKG), ali i zbog toga što je trgovačko društvo prikladna institucionalna forma za suradnju. No, usprkos tome što se radi o najčešćem obliku suradnje lokalnih jedinica, u području obavljanja komunalnih djelatnosti i dalje postoji značajan prostor za daljnji razvitak MOS-a.

Prije svega, podsjetimo na komunalne djelatnosti koje čine dio samouprav-nog djelokruga JLS-a: prijevoz putnika u javnom prometu, održavanje čistoće (naselja), odlaganje komunalnog otpada, održavanje javnih površina, održa-vanje nerazvrstanih cesta, tržnice na malo, održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika te obavljanje dimnjačarskih poslova i javna rasvjeta (članak 3. ZKG-a).

Pravno uporište za zajedničko obavljanje komunalnih djelatnosti utvrđeno je člankom 54. stavkom 1. ZOLPRS-a, kojim je propisano da dva ili više JLS-a, osobito oni koje su prostorno povezane u jedinstvenu cjelinu (općine i gradovi na otoku i sl.), mogu obavljanje pojedinih poslova iz svoga samoupravnog djelokruga organizirati zajednički. Stavkom 2. istoga članka ZOLPRS propi-suje da za zajedničko obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga JLS-a mogu osnovati zajedničko tijelo, zajednički upravni odjel ili službu, zajedničko trgovačko društvo ili mogu zajednički organizirati njihovo obavljanje u skladu s posebnim zakonima.

Posebni je zakon u slučaju komunalnih djelatnosti ZKG, koji utvrđuje da su lokalne jedinice dužne osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih dje-latnosti i održavati komunalne objekte u stanju funkcionalne sposobnosti, te da obavljanje komunalnih djelatnosti može zajednički organizirati više JLS-a (članak 4. stavak 2. ZKG-a). Kao što smo prethodno istaknuli, ZKG propisuje i obvezu zajedničkog obavljanja komunalnih djelatnosti pod određenim uvjetima (članak 4. stavak 4. ZKG-a). Pored toga, i Zakon o otocima propisuje da na otoku koji ima dva ili više gradova, odnosno općina i na čijem se području proteže sustav komunalne infrastrukture koja čini jedinstvenu i nedjeljivu cjelinu, obalno-otoč-

39

vi. poglavl j e

na županija kojoj pripada taj otok u okviru svojega samoupravnog djelokruga te otočni i obalno-otočni gradovi i općine na tom otoku osiguravaju zajed-ničko obavljanje komunalnih djelatnosti što se odnose na skupljanje, odvoz i odlaganje komunalnog otpada, kao i vodoposkrbu, odvodnju i pročišćavanje otpadnih voda te zajednički organiziraju prijevoz putnika u javnom prijevozu na otoku (članak 35. stavak 1.).

Prema tome, MOS je u slučaju obavljanja komunalnih djelatnosti ne samo dopušten već i poželjan, a pod određenim uvjetima i obvezan, sve u cilju poboljšanja kvalitete i smanjenja troškova pružanja usluge.

VI.2.1. Pogodna institucionalna forma

U članku 4. ZKG utvrđuje da se komunalne djelatnosti mogu obavljati putem:

• a) trgovačkog društva,

• b) javne ustanove,

• c) vlastitog pogona,

• d) ugovora o koncesiji i

• e) ugovora o povjeravanju komunalnih poslova.

Po prirodi stvari suradnju je moguće uspostaviti kroz tri od navedenih formi: trgovačko društvo ili javnu ustanovu koju osniva više lokalnih jedinica te kroz vlastiti pogon koji obavlja komunalne poslove za više lokalnih jedinica. Među-tim, suradnja pri obavljanju komunalnih djelatnosti najčešće se ostvaruje putem zajedničkog trgovačkog društva i vlastitog pogona koji obavlja poslove za više lokalnih jedinica (suradnja putem javne ustanove, iako moguća i dopuštena, nije povoljna zbog nedorečenog pravnog okvira te ustrojstva i tijela uprav-ljanja ustanove). Za razliku od toga, putem ugovora o koncesiji i ugovora o povjeravanju komunalnih poslova ne može se ostvariti MOS već govorimo o outsourcingu (povjeravanju poslova vanjskim izvršiteljima temeljem ugovora).

40

vi. poglavl j e

VI.2.2. Zajedničko trgovačko društvo

Suradnja putem zajedničkog trgovačkog društva može se ostvariti tako da više JLS-a zajednički osnuje trgovačko društvo, ili da JLS pristupi već osnovanom trgovačkom društvu u vlasništvu jednog ili više JLS-a.

VI.2.3. Vlastiti pogon koji obavlja poslove za više JLs-a

Vlastiti pogon jedne lokalne jedinice može obavljati komunalne poslove za jednu ili više drugih lokalnih jedinica (na području iste ili druge županije). Među-sobni se odnosi u tom slučaju uređuju ugovorom (članak 8. stavak 3. ZKG-a). Takav ugovor mora minimalno sadržavati odredbe o:

a) komunalnim djelatnostima čije se obavljanje ugovara i njihovom sadržaju

• Ugovorom mora biti jasno utvrđeno koje su komunalne djelatnosti njime obuhvaćene te, preciznije, što je u okviru određene komunalne djelatnosti predmet ugovora (npr. neće biti dovoljno utvrditi da se ugovor odnosi na održavanje čistoće naselja, već je potrebno precizno utvrditi o kojim se naseljima radi, odnosi li se ugovor samo na održavanje čistoće javnih površina ili i na prikupljanje komunalnog otpada i sl.).

b) primjeni općih akata JLS-a na čijem se području obavljaju komunalne dje-latnosti

• Ugovor mora utvrditi primjenu odgovarajućih općih akata JLS-a za koji se obavljaju poslovi (odluke o komunalnom redu i dr.).

c) iznosu i načinu plaćanja naknade za obavljeni posao

• Kriteriji za obračun naknade za obavljeni posao ovisit će o vrsti ugovorene komunalne djelatnosti. Kod nekih će se komunalnih djelatnosti naknada ugovoriti kao paušalni iznos, glavarina, cijena po kućanstvu, kvadratnom metru, itd.

d) načinu i vremenu izvješćivanja

• Ugovorom je potrebno utvrditi na koji će način i u kojim vremenskim in-tervalima JLS čiji vlastiti pogon obavlja komunalne djelatnosti za drugi JLS izvješćivati ugovornog partnera o obavljenom poslu.

41

vi. poglavl j e

e) razdoblju na koje se zaključuje ugovor

• Ugovor može biti zaključen na neodređeno vrijeme ili na određeni rok.

f ) razlozima za raskid ugovora i otkaznom roku

• Ugovorom moraju biti jasno utvrđeni razlozi radi kojih svaka od ugovornih strana ugovor može raskinuti kao i otkazni rok koji se primjenjuje na sve ugovorne strane.

Iako ugovor zaključuju izvršni čelnici (članak 8. stavak 4. ZKG-a), potpisivanju ugovora moraju prethoditi odgovarajuće odluke predstavničkih tijela, jednog koje će donijeti odluku o tome da obavljanje određenih komunalnih djelatnosti prenosi vlastitom pogonu druge lokalne jedinice i drugog koje će odlučiti o tome da prihvaća da, pod određenim uvjetima, njezin vlastiti pogon obavlja dogovorene komunalne poslove za drugu lokalnu jedinicu.

Primjer ugovora o obavljanju komunalnih djelatnosti putem vlastitog pogona:

Općina _A_, (sjedište i adresa), zastupana po načelniku __________________________________

i

Općina _B_, (sjedište i adresa), zastupana po načelniku __________________________________

zaključili su ____ 2011. sljedeći

UGOVOR - o obavljanju komunalnih djelatnosti

Članak 1.

Ovim Ugovorom ugovorne strane utvrđuju koje komunalne djelatnosti i pod kojim uvjetima

Općina _A_ putem svoga vlastitog pogona obavlja za Općinu _B_.

Članak 2.

Vlastiti pogon Općine _A_ za Općinu _B_ obavlja sljedeće komunalne djelatnosti: održavanje

čistoće naselja i održavanje javnih površina.

Vrsta i opseg komunalnih djelatnosti koje vlastiti pogon Općine _A_ obavlja za Općinu _B_ mogu

se mijenjati isključivo aneksom ovom Ugovoru, kojem mora prethoditi odgovarajuća odluka

predstavničkog tijela Općine _B_.

42

Pri obavljanju komunalnih djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka na području Općine _B_, vlastiti

pogon Općine _A_ mora primjenjivati odgovarajuće opće akte Općine _B_.

Članak 3.

Pod održavanjem čistoće naselja podrazumijeva se čišćenje javnih površina te skupljanje i odvoz

komunalnog otpada na odlagalište koje se nalazi na području Općine _A_.

Za obavljanje komunalne djelatnosti čišćenja javnih površina Općina _B_ će Općini _A_ plaćati

paušalnu mjesečnu naknadu u iznosu od ___ kn.

Obavljanje komunalne djelatnosti skupljanja i odvoza komunalnog otpada naplaćivat će se od

krajnjih korisnika.

Općina _A_ osigurat će da mjerila za plaćanje i visina naknade za uslugu skupljanja i odvoz komu-

nalnog otpada bude jednaka na području obje općine.

Članak 4.

Općina _B_ dužna je vlastitom pogonu Općine _A_ dostaviti plan naselja u kojima je potrebno

skupljati i odvoziti komunalni otpad te podatke o krajnjim korisnicima usluge odvoza komunalnog

otpada koji žive na području Općine _B_.

O iznosu paušalne mjesečne naknade iz članka 3. stavka 2. može se pregovarati samo ako se

broj stanovnika Općine _B_ promijeni za 3 ili više posto u odnosu na popis stanovništva iz 2011.

Članak 5.

Pod održavanjem javnih površina podrazumijeva se održavanje parkova, zelenih površina, ulica,

trgova i pješačkih zona u naseljima Općine _B_.

Za obavljanje komunalne djelatnosti iz stavka 1. Općina _B_ će Općini _A_ plaćati mjesečnu

naknadu u iznosu od __ kn/m2 održavane javne površine.

Općina _B_ dužna je vlastitom pogonu Općine _A_ dostaviti popis naselja u kojima je potrebno

održavati javne površine.

Članak 6.

Općina _B_ dužna je vlastitom pogonu Općine _A_ dostaviti na uvid sve opće akte koji se odnose

na komunalne djelatnosti iz članka 2. stavka 1. ovoga Ugovora i pravovremeno je obavještavati

je o izmjenama tih općih akata.

vi. poglavl j e

43

Općina _A_ dužna je Općini _B_ svakih šest mjeseci podnijeti pisano izvješće o izvršenju poslova

iz ovoga Ugovora.

Primjedbe na kvalitetu obavljenog posla Općina _B_ dužna je Općini _A_ dostaviti isključivo u

pisanoj formi.

Članak 7.

Općina _B_ će naknadu iz članka 3. stavka 2. i članka 4. stavka 2. ovoga Ugovora uplatiti na žiro ra-

čun Općine _A_ br. ____, koji se vodi kod ___ banke, do svakog 15. u mjesecu za protekli mjesec.

Administrativne poslove vezane uz naplatu usluge skupljanja i odvoza komunalnog otpada od

krajnjih korisnika koji žive na području Općine _B_ obavljat će Općina _A_.

Članak 8.

Svaka ugovorna strana ovaj Ugovor može raskinuti iz razloga utvrđenih Zakonom o obveznim

odnosima.

Osim razloga iz stavka 1. ovoga članka Općina _B_ ovaj Ugovor može raskinuti i iz sljedećih razloga:

1. ako vlastiti pogon Općine _A__ ugovorene poslove ne obavlja kvalitetno i na vrijeme, u skladu

sa Zakonom o komunalnom gospodarstvu, općim aktima Općine _B_ i ovim Ugovorom te

2. ako organizira obavljanje komunalnih djelatnosti iz članka 2. stavka 1. ovoga Ugovora na drugi,

zakonom dopušteni način.

Općina _A_ ovaj Ugovor može raskinuti ako Općina _B_ ne plati naknadu iz članka 3. stavka

2., članka 4. stavka 2. i članka 5. stavka 2. ovoga Ugovora u roku utvrđenom člankom 7. ovoga

Ugovora.

U slučaju kada jedna ugovorna strana jednostranom odlukom raskida ugovor, utvrđuje se otkazni

rok od 60 dana.

Članak 8.

Ovaj Ugovor zaključuje se na rok od pet godina, s mogućnošću produljenja.

Ugovor je sačinjen u dva (2) primjerka, po jedan za svaku ugovornu stranu.

Za Općinu ________ Za Općinu ________

Načelnik: Načelnik:

vi. poglavl j e

44

vi. poglavl j e

VI.2.4. Zajedničko komunalno redarstvo

Komunalno redarstvo se u lokalnim jedinicama ustrojava radi nadzora nad provedbom komunalnog reda.

JLS-i mogu na temelju ugovora ustrojiti zajedničko komunalno redarstvo (članak 17. stavak 5. ZKG-a). Ova mogućnost može biti osobito zanimljiva manjim lo-kalnim jedinicama koje su prostorno povezane i koje, svaka ponaosob, nemaju opravdanja za zapošljavanje komunalnog redara u punom radnom vremenu. U takvim uvjetima zajedničko komunalno redarstvo omogućava svakoj uključenoj lokalnoj jedinici ekonomično raspolaganje ljudskim i financijskim resursima uz osiguranje funkcionalne službe.

Ugovor o ustrojavanju zajedničkog komunalnog redarstva potpisuju izvršni čelnici. Međutim, predstavnička tijela uključenih JLS-a svojom odlukom moraju prihvatiti ugovor.

Primjer ugovora o zajedničkom obavljanju komunalnog redarstva:

Općina _A_, (sjedište i adresa), zastupana po načelniku __________________________________

i

Općina _B_, (sjedište i adresa), zastupana po načelniku __________________________________

zaključile su ___ 2010. sljedeći

UGOVOR - o zajedničkom obavljanju poslova komunalnog redarstva

Članak 1.

Ovim Ugovorom ugovorne strane utvrđuju način na koji će zajednički obavljati poslove komunal-

nog redarstva, te uređuju međusobna prava i obveze koje iz toga proizlaze.

Zajedničko obavljanje poslova komunalnog redarstva temelji se na Odluci o zajedničkom obav-

ljanju poslova komunalnog redarstva Općine _A_ od ___ 2010. i Odluci o zajedničkom obavljanju

poslova komunalnog redarstva Općine _B_ od ___ 2010.

Ovaj Ugovor zaključen je u skladu sa člankom 17. stavkom 5. Zakona o komunalnom gospodarstvu

(„Nar. nov.“, br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00,129/00, 59/01, 26/03 – pročišćeni tekst, 82/04,

110/04 – Uredba, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09 - Zakon o vodama, 49/11 i 90/11 - Zakon o

izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju i gradnji).

45

vi. poglavl j e

Članak 2.

Poslove zajedničkog komunalnog redarstva obavljat će komunalni redar zaposlen u vlastitom

komunalnom pogonu Općine _B_.

Zajedničko obavljanje poslova komunalnog redarstva podrazumijeva provođenje Odluke o komu-

nalnom redu Općine _A_ („Službeni glasnik“, br. ___), Odluke o komunalnom redu Općine _B_

(„Službeni glasnik“, br. ___) i drugih općih akata općina _A_ i _B_ koji se odnose na komunalni red.

Općina _A_ dužna je Općinu _B_ pravovremeno i na prikladan način obavijestiti o općim aktima

iz stavka 2. ovoga članka.

U cilju provođenja odluka i akata iz stavka 2. ovoga članka komunalni je redar u ime i za račun

svake od ugovornih strana ovlašten poduzimati sve zakonom i općim aktima dopuštene radnje.

Članak 3.

Ugovorne strane suglasne su s tim da će komunalni redar u pravilu naizmjenično, svaki drugi dan,

uredovati na području svake od ugovornih strana.

Rad komunalnog redara odvijat će se temeljem odluke o rasporedu rada komunalnog redara koju

će suglasno donijeti izvršni čelnici ugovornih strana.

Ako se zbog izvanrednih okolnosti komunalni redar na području jedne ugovorne strane zadrži duže

od vremena utvrđenog stavkom 1. ovoga članka, po okončanju izvanrednih okolnosti uredovat

će razmjerno duže na području druge ugovorne strane.

Za vrijeme rada na području jedne ugovorne strane komunalni redar je dužan obavljati i druge

poslove koji pripadaju opisu posla komunalnog redara, a koje mu naloži izvršni čelnik te ugovorne

strane.

Do svakog 5. u mjesecu komunalni je redar dužan izvršnim čelnicima ugovornih strana dostaviti

pisano izvješće o provedbi komunalnog reda na području ugovornih strana za prethodni mjesec

uz naznaku vremena koje je proveo na području svake od ugovornih strana.

Za svoj rad komunalni će redar rabiti opremu ugovorne strane na čijem području ureduje.

Članak 4.

Ugovorne strane suglasne su s tim da će visina plaće i druga prava iz radnog odnosa zajedničkog

komunalnog redara biti utvrđena općim aktima Općine _B_, te da će obračun plaće i drugih

primanja s osnove radnog odnosa obavljati nadležno tijelo Općine _B_.

46

Nakon zaključenja ovoga ugovora Općina _B_ neće bez suglasnosti druge ugovorne strane u svojim

općim aktima mijenjati visinu plaće ili drugih troškova vezanih uz radno mjesto komunalnog redara.

Članak 5.

Općina _A_ obvezuje se podmiriti 50% iznosa bruto plaće i drugih primanja zajedničkog komu-

nalnog redara koja proizlaze iz radnog odnosa.

Iznos iz stavka 1. ovoga članka Općina _A_ uplatit će na žiro račun Općine _B_ do svakog 5. u

mjesecu za prethodni mjesec.

Stvarne troškove uredovanja komunalnog redara podmiruje svaka ugovorna strana za svoje po-

dručje.

Članak 6.

Svaka ugovorna strana ovaj ugovor može raskinuti iz razloga utvrđenih Zakonom o obveznim

odnosima.

Osim iz razloga utvrđenih stavkom 1. ovoga članka Općina _A_ ovaj ugovor može raskinuti i iz

sljedećih razloga:

1. ako komunalni redar povjerene mu poslove ne obavlja savjesno, u skladu sa Zakonom o ko-

munalnom gospodarstvu, općim aktima Općine _A_ i ovim ugovorom;

2. ako komunalni redar učestalo kasni na posao ili na drugi način krši obveze koje proizlaze iz

radnog odnosa;

3. ako uspostavi vlastito komunalno redarstvo.

Općina _B_ ovaj Ugovor može raskinuti ako Općina _A_ ne izvrši u roku svoju obvezu iz članka

5. stavka 1. ovoga Ugovora.

U slučaju raskida ovog Ugovora ugovorne strane ugovaraju otkazni rok u trajanju od 60 dana.

Članak 7.

Ovaj ugovor zaključuje se na rok od tri godine, s mogućnošću produljenja, a stupit će na snagu

nakon što ga prihvate predstavnička tijela Općina _A_ i _B_.

Ugovor je sačinjen u dva (2) primjerka, po jedan za svaku ugovornu stranu.

Za Općinu _A_ Za Općinu _B_

Načelnik Načelnik

vi. poglavl j e

47

vi. poglavl j e

VI.3. Upravna tijela

Iako ZOLPRS utvrđuje mogućnost da više JLS-a sporazumom osnuje zajed-nički upravni odjel ili službu (upravno tijelo), detalji osnivanja nisu podrobnije uređeni ni jednim propisom. To je vjerojatno jedan od razloga zbog kojega u Hrvatskoj do danas postoji samo jedan primjer osnivanja zajedničke službe i ni jedan primjer osnivanja zajedničkog upravnog odjela dva ili više JLS-a. Stoga nastavna razmatranja smatramo pionirskim pokušajem da se utvrde svi pravno-tehnički detalji postupka osnivanja i upozori na pitanja koja je prilikom osnivanja potrebno imati u vidu.

I u slučaju ako se osniva posve novo upravno tijelo i ako se dogovori da već postojeće upravno tijelo jednog JLS-a obavlja poslove za više JLS-a, postupak uspostavljanja suradnje je sličan. Stoga nećemo razmatrati svaki od ova dva modela zasebno, već ćemo podsjetiti na najvažnija pitanja na koja je potreb-no obratiti pozornost u svakome od njih. Pritom, sve izneseno potrebno je prilagoditi konkretnoj situaciji.

VI.3.1. Odluka predstavničkog tijela o osnivanju zajedničkog upravnog tijela

Osnivanju zajedničkog upravnog tijela moraju prethoditi odgovarajuće odluke predstavničkih tijela uključenih JLS-a, a odlukama predstavničkih tijela mora prethoditi dogovor uključenih JLS-a na temelju kojega će predstavnička tijela donijeti sadržajno usklađene odluke. Prethodni dogovor (npr. u formi pret-hodnog sporazuma) mora utvrditi nužni sadržaj o kojemu potom odlučuju predstavnička tijela.

Odluka svakog predstavničkog tijela mora:

• iskazati izričitu suglasnost za osnivanje zajedničkog upravnog tijela;

• utvrditi kakvo se upravno tijelo osniva (služba, jedinstveni ili posebni uprav-ni odjel) i općenito naznačiti opseg njegovih nadležnosti (npr. jedinstveni upravni odjel koji će obavljati sve poslove iz samoupravnog djelokruga uključenih JLS-a, samostalna služba za financije i proračun ili sl.);

• utvrditi JLS-e koji zajednički osnivaju upravno tijelo;

• utvrditi u kojoj će od uključenih JLS-a upravno tijelo imati svoje sjedište (zbog toga što upravno tijelo, bez obzira radi li se o upravnom odjelu ili

48

službi, ne može djelovati samostalno već jedino u sastavu neke od uklju-čenih JLS-a);

• utvrditi koji će dio troškova zajedničkog upravnog tijela snositi JLS;

• utvrditi da će zajedničko upravno tijelo primjenjivati opće akte JLS-a i, ako je potrebno, pobrojati te akte;

• ovlastiti izvršnog čelnika da zaključi sporazum o osnivanju zajedničkog upravnog tijela kojim će međusobni odnosi uključenih JLS-a biti precizno uređeni;

• ukinuti upravno tijelo koje je do tada postojalo u JLS-u (ako je to po prirodi stvari potrebno) i

• utvrditi postupanje sa službenicima i namještenicima ukinutog upravnog tijela (hoće li ih preuzeti zajedničko upravno tijelo ili će biti stavljeni na raspolaganje).

VI.3.2. Važna pitanja kod osnivanja zajedničkog upravnog odjela

Kod osnivanja zajedničkog upravnog odjela pojavljuje se nekoliko pitanja koja je potrebno riješiti međusobnim sporazumom. U protivnom, djelovanje za-jedničkog upravnog odjela može biti znatno otežano.

No, ako više JLS-a dogovori da će upravni odjel koji djeluje u okviru nekog od njih obavljati poslove i za druge JLS-e, ova pitanja mogu ali i ne moraju biti značajna. Naime, u manje ambicioznoj varijanti drugi JLS-i se mogu samo obvezati na sufinanciranje troškova upravnog odjela, dok se sva druga pitanja vezana uz njegovu organizaciju i djelovanje mogu rješavati primjenom općih akata JLS-a u okviru kojih on djeluje.

VI.3.2.1 Jedinstveni upravni odjel ili posebni upravni odjeli

Ako se osniva upravni odjel potrebno je uvažiti odgovarajuće odredbe ZOLPRS-a. Prema odredbi članka 53. stavka 2., u općinama i gradovima do 3.000 stanovnika ustrojava se jedinstveni upravni odjel za obavljanje svih po-slova iz samoupravnog djelokruga, a u općinama i gradovima iznad 3.000 stanovnika može se ustrojiti jedinstveni upravni odjel. Pritom, ZOLPRS ne odgovara na pitanje koji kriterij treba primijeniti ako upravni odjel osniva više

vi. poglavl j e

49

vi. poglavl j e

lokalnih jedinica.

Ako se složimo s tim da je cilj citirane odredbe ZOLPRS-a racionalizacija poslovanja lokalne samouprave, mišljenja smo da se i prilikom zajedničkog osnivanja, ako ukupan broj stanovnika uključenih lokalnih jedinica ne premašuje 3.000, može osnovati samo jedinstveni upravni odjel.

VI.3.2.2. Imenovanje i razrješenje pročelnika

Pročelnika imenuje i razrješava izvršni čelnik (članak 53a. stavak 1. ZOLPRS-a i članak 5. stavak 2. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i po-dručnoj (regionalnoj) samoupravi – dalje u tekstu: ZOSNULPS). Prema tome, i pročelnika zajedničkog upravnog odjela će imenovati i razrješiti izvršni čelnik lokalne jedinice u čijem sastavu djeluje upravni odjel, na temelju natječaja koji će prethodno raspisati. Iako će pročelnika formalno imenovati jedan izvršni čelnik, postupak koji prethodi imenovanju mora osigurati sudjelovanje i su-odlučivanje svih uključenih JLS-a. Dakle, lokalne jedinice moraju sporazumom utvrditi mehanizam zajedničkog odlučivanja (npr. način imenovanja povjeren-stva za provedbu natječaja za imenovanje pročelnika u kojem su zastupljeni svi uključeni JLS-i) koje mora prethoditi donošenju formalne odluke o imenovanju pročelnika.

U slučaju razrješenja pročelnika, sporazumom o suradnji mora se osigurati primjena članka 53a. stavka 2. podstavka 3. i. 4. ZOLPRS-a u odnosu na sve JLS-e za koje zajednički upravni odjel radi (propuštanje postupanja prema propisima i općima aktima, neizvršavanje odluka tijela, itd.).

VI.3.2.3. Uređenje unutarnjeg ustrojstva zajedničkog upravnog odjela

Prema članku 53. stavku 3. ZOLPRS-a, unutarnje ustrojstvo upravnih tijela uređuje se općim aktom. Člankom 4. stavkom 1. ZOSNULPS-a propisano je da se službenici i namještenici primaju u službu i raspoređuju na slobodna radna mjesta utvrđena pravilnikom o unutarnjem redu. Dakle, potrebno je donijeti pravilnik o unutarnjem redu koji će urediti unutarnje ustrojstvo zajedničkog upravnog odjela.

Pravilnik o unutarnjem redu, sukladno članku 4. stavku 4. ZOSNULPS-a, do-nosi izvršni čelnik na prijedlog pročelnika. Međutim, pravilnik o unutarnjem redu ne mogu donijeti svi izvršni čelnici uključenih JLS-a, već ga mora donijeti izvršni čelnik one lokalne jedinice u čijem sastavu upravni odjel djeluje. Stoga

50

je sporazumom potrebno utvrditi mehanizam koji će omogućiti da svi izvršni čelnici uključenih JLS-a prije donošenja pravilnika o unutarnjem redu zajednički utvrde osnovne elemente njegova sadržaja (radna mjesta, broj izvršitelja i druga važna pitanja).

VI.3.2.4. Zapošljavanje službenika i namještenika

Nakon što je imenovan pročelnik te nakon donošenja pravilnika o unutarnjem redu otvorena je mogućnost zapošljavanja potrebnih službenika i namještenika. Zapošljavanje se vrši na temelju pravilnika o unutarnjem redu i plana prijema u službu. Plan prijema u službu predlaže pročelnik, a utvrđuje izvršni čelnik lokalne jedinice u okviru koje djeluje upravni odjel (članak 10. ZOSNULPS-a). Međutim, sporazumom je potrebno uspostaviti mehanizam prethodnog razmatranja i usklađivanja prijedloga od strane izvršnih čelnika uključenih JLS-a.

Povjerenstvo za provedbu natječaja imenuje pročelnik (članak 20. stavak 1. ZOSNULPS-a). Pročelnik će povjerenstvo imenovati u skladu sa sporazumom, a sporazum mora urediti način sudjelovanja uključenih JLS-a u povjerenstvu.

Prilikom osnivanja zajedničkog upravnog odjela i s tim povezanog ukidanja upravnih odjela u pojedinim JLS-ima, službenike ukinutih upravnih odjela može preuzeti zajednički upravni odjel (pri čemu nije potrebno provoditi natječaj) ili mogu biti stavljeni na raspolaganje (članak 103. ZOSNULPS-a).

Sporazumom se ne može utvrditi da se u zajedničkom upravnom odjelu mogu

zapošljavati samo stanovnici uključenih JLS-a u određenom omjeru (kvoti), jer

bi to bilo protivno ustavnom načelu jednakosti pred zakonom i načelu jedna-

kosti prilikom primanja u javne službe (članak 14. stavak 2. i članak 44. Ustava

RH).

vi. poglavl j e

VI.3.3. sporazum o osnivanju zajedničkog upravnog tijela

Međusobni odnosi JLS-a u zajedničkom organiziranju obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga uređuju se posebnim sporazumom u skladu sa za-konom i njihovim statutima i općim aktima (članak 54. stavak 3. ZOLPRS-a).

51

vi. poglavl j e

Prema tome, sporazum je ključni akt koji mora urediti sve detalje međusobnih odnosa, pa mu je potrebno posvetiti osobitu pozornost.

Sporazum mora minimalno urediti sljedeće:

• kakvo se upravno tijelo (ili više njih) osniva (služba, jedinstveni ili neki po-sebni upravni odjel);

• opseg nadležnosti zajedničkog upravnog tijela (npr. jedinstveni upravni odjel koji će obavljati sve poslove iz samoupravnog djelokruga uključenih JLS-a);

• utvrditi da će zajedničko upravno tijelo primjenjivati odgovarajuće opće akte uključenih JLS-a te utvrditi koji su to opći akti;

• utvrditi obvezu uključenih JLS-a da zajedničkom upravnom tijelu dostave sve podatke i isprave kojima raspolažu a koji su potrebni za izvršavanje nadležnosti upravnoga tijela;

• način formiranja povjerenstva za odabir kandidata za pročelnika;

• postupak predlaganja razrješenja pročelnika iz razloga utvrđenih člankom 53a. stavkom 2. podstavkom 3. i. 4. ZOLPRS-a;

• način usuglašavanja sadržaja pravilnika o unutarnjem redu zajedničkog upravnog tijela te njegovih naknadnih izmjena i dopuna;

• hoće li zajedničko upravno tijelo preuzeti neke službenike i namještenike upravnih tijela uključenih JLS-a te, ako hoće, utvrditi koje;

• kako će se urediti plaće i druga prava iz radnog odnosa zaposlenika za-jedničkog upravnog tijela i kako će se dogovarati promjena visine plaće zaposlenika zajedničkog upravnog tijela;

• kako će se formirati povjerenstvo za provedbu natječaja za zapošljavanje službenika i namještenika;

• način na koji će uključeni JLS-i sufinancirati rad zajedničkog upravnog tijela;

52

VI.4. Lokalni javni prijevoz

Pod prijevozom putnika u javnom prometu (dalje u tekstu: javni prijevoz) podrazumijeva se prijevoz putnika na linijama unutar zona koje utvrđuju JLS-i za čija se područja prijevoz odvija, osim prijevoza željeznicom koji se uređuje posebnim propisima (članak 3. stavak 4. ZKG-a). Dakle, javni se prijevoz o kojem ovdje govorimo odvija na području JLS-a pa ga je potrebno razlikovati od međužupanijskog (između mjesta koja su smještena u dvije ili više županija) i županijskog (između mjesta unutar iste županije) linijskog prijevoza putnika koji je uređen Zakonom o prijevozu u cestovnom prometu (dalje u tekstu: ZOPUCEP).

Trgovačko je društvo jedini mogući oblik suradnje JLS-a pri organiziranju usluge javnog prijevoza. U pravilu, radi se o trgovačkom društvu većeg grada u kojem vlasničke udjele imaju i općine koje se nalaze u okolici, pa to trgovačko druš-

vi. poglavl j e

• način postupanja u slučaju ako neki od uključenih JLS-a ne ispunjava obveze iz sporazuma;

• razloge i rokove istupanja svakog od uključenih JLS-a iz sporazuma;

• način naknade štete koju trećima prozroči zajedničko upravno tijelo i

• rok na koji se sporazum zaključuje.

Osim navedenog minimalnog sadržaja, sporazumom JLS-a mogu se urediti i druga pitanja od važnosti za rad zajedničkog upravnog tijela.

općine Vižinada, Višnjan i Sv. Lovreč zaključile su 1996. Sporazum o osnivanju

i obavljanju poslova zajedničke službe za financije, proračun i računovodstvo.

Nakon istupanja općine Višnjan, 2007. zaključen je novi Sporazum o zajednič-

kom obavljanju financijskih, računovodstvenih i pravnih poslova koji su zaključi-

le općine Kaštelir-Labinci, Sv Lovreč i Vižinada. To je, do sada, jedino zajednič-

ko upravno tijelo koje su osnovale jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj.

53

vi. poglavl j e

tvo održava gradski javni prijevoz, ali i povezuje prigradska mjesta s gradom, stvarajući mrežu koja povezuje sve uključene JLS-e.

Manji JLS-i koje se nalaze u blizini većeg grada mogu pristupiti već osnovanom trgovačkom društvu. No, jednako je tako moguće da više manjih JLS-a na či-jem području nije uređen javni prijevoz, zajednički osnuju trgovačko društvo koje će ovu djelatnost obavljati za njih. Trgovačko društvo treba registrirati i za obavljanje drugih vrsta cestovnog prijevoza. Naime, osobito kod manjih, pretežito ruralnih JLS-a, građanima često nije potreban samo javni prijevoz unutar granica JLS-a (jer se radi o malim udaljenostima koje ponekad ne za-htijevaju posebno složenu organizaciju javnog prijevoza), ali im je svakako važna povezanost s većim gradom i drugim JLS-ima u susjedstvu. Zbog toga će zajedničko trgovačko društvo morati obavljati i županijski i/ili međužupanijski linijski prijevoz putnika za koji je potrebno pribaviti dozvolu nadležnog tijela, sukladno ZOPUCEP-u.

Odluku o suradnji mora donijeti predstavničko tijelo. Pritom, predstavničko će tijelo odlučivati o zajedničkom osnivanju trgovačkog društva s drugim JLS-om ili o pristupanju već osnovanom trgovačkom društvu u vlasništvu drugog JLS-a.

U prvom slučaju, predstavnička tijela uključenih JLS-a moraju donijeti usklađene odluke o zajedničkom osnivanju trgovačkog društva. Takva odluka mora sadr-žavati sve ključne elemente budućeg društvenog ugovora, kao i ovlast izvršnom čelniku da zaključi društveni ugovor uvažavajući zadane okvire. Na temelju odluka svojih predstavničkih tijela izvršni će čelnici zaključiti društveni ugovor kojim će osnovati trgovačko društvo. Pretpostavka je uspješnosti opisanog postupka prethodni dogovor izvršnih čelnika o ključnim elementima društvenog ugovora, kako bi sva uključena predstavnička tijela donijela usklađene odluke koje ne zahtijevaju naknadno usuglašavanje.

U slučaju kada JLS pristupa već osnovanom trgovačkom društvu, predstavnič-ko će tijelo donijeti načelnu odluku temeljem koje će izvršni čelnik pristupiti društvenom ugovoru.

Iako se prijevoz putnika u javnom prometu može obavljati i putem dodijeljene koncesije, to nije forma pogodna za suradnju JLS-a. Naime, odredbe ZKG-a koje uređuju postupak dodjeljivanja koncesije, odabira najpovoljnijeg ponuđača i dr. Takve su da je teško zamisliti kako bi više JLS-a moglo zajednički dodijeliti koncesiju.

54

vi. poglavl j e

osnivanje zajedničkog trgovačkog društva:

Pristupanje već osnovanom trgovačkom društvu

Dogovor izvršnih čelnika o ključnim

elementima društve-nog ugovora

Odluka predstav-ničkog tijela o

pristupanju posto-jećem trgovačkom

društvu

Pristupanje društvenom

ugovoru

Usklađene odluke predstavničkih tijela o zajedničkom osni-

vanju trgovačkog društva

Zaključenje društvenog ugovora i osnivanje trgovač-

kog društva

VI.5. socijalne usluge

Sukladno članku 19. stavku 1. ZOLPRS-a, djelatnost socijalne skrbi pripada samo-upravnom djelokrugu lokalne samouprave. Ova je djelatnost detaljnije uređena Zakonom o socijalnoj skrbi (dalje u tekstu: ZSS) koji propisuje, među ostalim, i na koji se način ona može obavljati.

ZSS utvrđuje oblike socijalne pomoći koje su JLS-i obvezni pružati, odnosno koje mogu pružati ako se za to ostvare uvjeti. I dok su brojni oblici socijalne pomoći takve naravi da suradnja JLS-a nije niti potrebna niti moguća (davanje novčanih naknada i potpora za stanovanje, obrazovanje i sl.), postoje i oni kod kojih suradnja JLS-a može krajnjim korisnicima pružiti novu kvalitetu i/ili racionalizirati troškove pružanja usluge.

Sukladno članku 7. stavku 2. ZSS-a, JLS-i mogu osnivati ustanove socijalne skrbi. Osni-vanje se vrši pod uvjetima propisanim ZSS-om i ZOU-om a osnivač može biti jedan ili više JLS-a. Putem ustanove socijalne skrbi JLS-i mogu osigurati nekoliko usluga za građane u socijalnoj potrebi: prehranu u pučkoj kuhinji, smještaj beskućnika, uslugu pomoći i njege u kući i uslugu smještaja.

Osnivanju ustanove socijalne skrbi od strane više JLS-a mora prethoditi dogovor o ključnim pitanjima od zajedničkog interesa, na temelju kojega će predstavnička tijela donijeti usklađene odluke o pristupanju zajedničkom poduhvatu.

55

vi. poglavl j e

VI.5.1. Dom socijalne skrbi

Putem doma socijalne skrbi JLS-i mogu pružati sve prethodno navedene so-cijalne usluge. Iako je trajno zbrinjavanje starijih osoba vjerojatno jedna od najčešćih djelatnosti domova socijalne skrbi koje osnivaju JLS-i, mogućnost da se za određeni krug korisnika osigura usluga dnevnog boravka ili redovita pomoć i njega u kući, odnosno da se organizira pučka kuhinja, također može biti zanimljiva lokalnim zajednicama. Pritom, suradnja više JLS-a, osobito ma-njih, može pridonijeti da se uspostavi tzv. ekonomija razmjera (usluga će biti jeftinija ako je broj korisnika veći).

Dom socijalne skrbi JLS-i osnivaju u formi javne ustanove (članak 7. stavak 1. podstavak 2. ZOU-a i članak 219. stavak 1. ZSS-a). Uključeni JLS-i moraju zaključiti sporazum (članak 54. stavak 3. ZOLPRS-a te članak 7. stavak 2. i čla-nak 12. stavak 4. ZOU-a) koji odlukom moraju prihvatiti predstavnička tijela. Sporazumom je potrebno dogovoriti:

• djelatnost doma socijalne skrbi;

• naziv i sjedište doma;

• na koji način će osnivači udovoljiti minimalnim standardima prostora i opreme

(odnosno, što će ili koliko svaki od uključenih JLS-a uložiti u osnivanje);

• tko će obnašati dužnost privremenog ravnatelja;

• kriterije izbora ravnatelja;

• način imenovanja vršitelja dužnosti ravnatelja;

• način izbora i imenovanja članova upravnog vijeća;

• na koji će način osnivači biti zastupljeni u upravnom vijeću;

• naknadu za rad članova upravnoga vijeća;

• omjer zbrinjavanja štićenika s područja uključenih JLS-a;

• način davanja suglasnosti na statut doma;

• unutarnji ustroj doma;

• način financiranja doma;

• način raspolaganja s dobiti;

• način pokrivanja gubitaka;

• ograničenja vezana uz stjecanje, opterećivanje i otuđivanje imovine doma;

• način donošenja odluka koje su ovlašteni donositi osnivači (promjena naziva i

sjedišta, statusne promjene, imenovanje ravnatelja, davanje suglasnosti na određene

odluke upravnog vijeća) i

• da sve što je dogovoreno sporazumom mora naći svoje mjesto i u statutu doma.

56

vi. poglavl j e

Sporazum je ujedno i akt o osnivanju koji se dostavlja Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi radi utvrđivanja njegove zakonitosti. Pored toga, sporazum predstavlja i podlogu za izradu statuta doma.

VI.5.2. Centar za pomoć i njegu

Centar za pomoć i njegu je ustanova socijalne skrbi koja se osniva za pružanje svih ili pojedinih usluga pomoći i njege u kući (članak 236. stavak 1. ZSS-a). Ako centar za pomoć i njegu osniva više JLS-a, sporazumom moraju urediti uglavnom ista pitanja kao i u slučaju osnivanja doma socijalne skrbi.

VI.6. Predškolski odgoj i naobrazba

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu, između ostalog, obavljaju poslove vezane za brigu o djeci u koje spada predškolski odgoj i obrazovanje te skrb o djeci predškolske dobi (od navršenih 6 mjeseci života do polaska u osnovnu školu).

Djelatnost skrbi, odgoja i obrazovanja djece predškolske dobi uređena je Zakonom o predškolskom odgoju i naobrazbi (dalje u tekstu: ZOPON), a organizira se u dječjim vrtićima. Dječji vrtići javne su ustanove koje djelatnost predškolskog odgoja obavljaju kao javnu službu.

Kad JLS utvrdi potrebu za programima predškolskog odgoja, a nema mogućno-sti osnivanja dječjeg vrtića (bilo zbog nedostatka financijskih sredstava, prema-log broja djece ili nekog drugog razloga), problem može riješiti putem MOS-a. U djelatnosti predškolskog odgoja i obrazovanja MOS se može ostvarivati:

• a) osnivanjem zajedničkog dječjeg vrtića ili

• b) sporazumnim korištenjem usluge dječjeg vrtića drugog JLS-a.

VI.6.1. Osnivanje zajedničkog dječjeg vrtića

Kad dva ili više JLS-a zajedno osnivaju dječji vrtić, akt o osnivanju zainteresirane jedinice donose u obliku sporazuma, kojim se utvrđuju međusobna prava i obveze sukladno zakonu. Odluku o prihvaćanju sporazuma donose predstav-nička tijela svih JLS-a – osnivača dječjeg vrtića.

57

vi. poglavl j e

U sporazumu o osnivanju dječjeg vrtića JLS-i – osnivači trebaju, prije svega, urediti pitanja propisana ZOU-om i ZOPON-om.

Prema odredbama ZOU-a (članak 13.) sporazum o osnivanju dječjeg vrtića treba sadržavati odredbe o:

1. nazivu i sjedištu (ako se razlikuje od naziva) JLS-a – osnivača;

2. nazivu i sjedištu dječjeg vrtića;

3. djelatnosti dječjeg vrtića;

4. tijelima dječjeg vrtića, upravljanju dječjim vrtićem te vođenju njegovih po-slova;

5. sredstvima koja su dječjem vrtiću potrebna za osnivanje i početak rada te načinu njihovog pribavljanja ili osiguravanja;

6. načinu raspolaganja s dobiti;

7. pokrivanju gubitaka dječjeg vrtića;

8. ograničenjima glede stjecanja, opterećivanja i otuđivanja nekretnina i druge imovine dječjeg vrtića i

9. međusobnim pravima i obvezama osnivača i dječjeg vrtića.

Prema odredbama ZOPON-a (čl. 8.) sporazum o osnivanju dječjeg vrtića treba sadržavati još i odredbe o:

• 1. programu rada dječjeg vrtića te načinu i uvjetima njegova ostvarivanja,

• 2. odgojiteljima i stručnim suradnicima,

• 3. uvjetima i načinu osiguranja prostora i opreme i

• 4. ovlastima ravnatelja dječjeg vrtića.

No, osim toga, za uspješno ostvarivanje MOS-a zajedničkim osnivanjem dječjeg vrtića konkretno je potrebno:

58

• utvrditi iznos novčanih sredstava koji treba osigurati svaki pojedini osnivač za osnivanje i početak rada dječjeg vrtića;

• dogovoriti se o načinu obavljanja poslova pripreme za početak rada usta-nove (hoće li osnivači sve pripremne radnje obaviti sami ili će imenovati privremenog ravnatelja koji će za njih obaviti te radnje);

• utvrditi sastav i broj članova upravnog vijeća, način njihova izbora, odnosno imenovanja, a osobito broj članova upravnog vijeća koje će imenovati svaki pojedini osnivač kao i utvrditi način rada i donošenja odluka upravnog vijeća;

• utvrditi način donošenja odluka koje su ovlašteni donositi osnivači (pro-mjena naziva i sjedišta, statusne promjene, imenovanje ravnatelja, davanje suglasnosti na određene odluke upravnog vijeća);

• utvrditi broj djece koja se upisuju u dječji vrtić iz područja svake od jedinica-osnivača (eventualno);

• utvrditi način ostvarivanja zakonom propisanih prednosti pri upisu djece u dječji vrtić i

• utvrditi način na koji će osnivači osiguravati sredstva za rad dječjeg vrtića (mjerila za utvrđivanje udjela u financiranju za svaku pojedinu jedinicu – osnivača, zajednička mjerila za naplatu od roditelja-korisnika).

Sporazum o osnivanju dječjeg vrtića JLS-i – osnivači dužni su dostaviti Ministar-stvu prosvjete i športa radi ocjene njegove sukladnosti sa zakonom. Uz prijavu za upis dječjeg vrtića u sudski registar JLS-i – osnivači podnose:

• rješenje Ministarstva prosvjete i športa kojim je utvrđeno da je akt o osni-vanju dječjeg vrtića u sukladnosti sa zakonom,

• rješenje županijskog ureda nadležnog za poslove odgoja i naobrazbe kojim se utvrđuje da dječji vrtić ispunjava propisane uvjete za obavljanje djelatnosti te odobrava početak obavljanja djelatnosti predškolskog odgoja.

vi. poglavl j e

59

vi. poglavl j e

Primjer sporazuma o korištenju dječjeg vrtića drugog JLS-a:

Grad _A_, (sjedište i adresa) zastupan po gradonačelniku _______________________________

i

Općina _B_, (sjedište i adresa) zastupana po načelniku __________________________________

zaključili su dana _____ 2011.

SPORAZUM o suradnji u organiziranju i ostvarivanju programa predškolskog odgoja i naobrazbe.

I.Stranke Sporazuma utvrđuju da je Grad _A_ osnivač i vlasnik predškolske ustanove Dječjeg vrtića

„Y“ čiji kapaciteti premašuju potrebe njegovih građana. Stranke Sporazuma također utvrđuju da

na području Općine _B_ postoji potreba ostvarivanja programa predškolskog odgoja i naobrazbe,

ali Općina _B_ nema mogućnosti samostalnog organiziranja te djelatnosti .

II.

Stranke Sporazuma suglasne su da Dječji vrtić „Y“ pruža uslugu ostvarivanja programa predškol-

skog odgoja i naobrazbe i za korisnike s područja Općine _B_.

III.

Grad _A_ obvezuje se osigurati ostvarivanje programa predškolskog odgoja i naobrazbe u Dječ-

jem vrtiću „Y“ za korisnike s područja Općine _B_ pod istim uvjetima kao i za korisnike sa svog

područja.

IV.

Grad _A_ osigurat će da cijene usluge iz točke II. ovog Sporazuma za korisnike s područja Općine

_B_ budu jednake kao i za njegove građane.

Općina _B_ obvezuje se Dječjem vrtiću „Y“ naknađivati razliku između pune cijene pružanja

usluge iz točke II. ovog Sporazuma i cijene koju plaćaju korisnici za korisnike sa svoga područja u

jednakom omjeru kao i Grad _A_ za korisnike sa svojeg područja.

V.

Ovaj Sporazum stupa na snagu _____, a objavit će se u Službenom glasniku.

Grad _A_ Općina _B_

Gradonačelnik: ______ Načelnik: ___________

60

vi. poglavl j e

VI.6.2. Korištenje usluge dječjeg vrtića drugog JLs-a

JLS-i se mogu sporazumjeti o tome da će dječji vrtić koji je osnovao jedan JLS pružati usluge korisnicima s područja drugog JLS-a.

U tom slučaju u sporazumu o suradnji JLS-i trebaju utvrditi:

• broj djece koja se upisuju u dječji vrtić iz područja svake od jedinica i

• mjerila za obračun troškova za pruženu uslugu jedinicama – korisnicima te način njihova podmirenja.

VI.7. savjeti mladih

Savjeti mladih predstavljaju institucionalnu formu putem koje se mladi (mladi su, prema zakonskom određenju, osobe između 15 i 29 godina starosti) mogu aktivno uključiti u javni život lokalnih zajednica. Savjeti mladih osnivaju se temeljem Zakona o savjetima mladih (dalje u tekstu: ZSM), a njihova je zada-ća da kao savjetodavna tijela predstavničkim tijelima JLS-a sugeriraju načine unaprjeđenja položaja mladih u lokalnoj zajednici.

Člankom 5. ZSM-a utvrđeno je da savjete mladih osnivaju predstavnička tijela općina, gradova, županija i Grada Zagreba. Pritom, ZSM ne utvrđuje moguć-nost da više JLS-a zajednički osnuje savjet mladih.

Analizom dosadašnje primjene ZSM-a utvrđeno je, međutim, da, unatoč Za-konom propisanom roku u kojem su JLS-i trebali osnovati savjete mladih, u većem broju JLS-a oni nisu osnovani. Jedan od razloga je i to što, osobito u manjim JLS-ima, često nema dovoljno registriranih oblika organiziranih mladih koji mogu istaknuti kandidaturu sukladno ZSM-u. Stoga je u Nacrtu prijedlo-ga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o savjetima mladih predložena izmjena koja omogućava da predstavnička tijela dva ili više JLS-a zajednički osnuju savjet mladih.

Prema tome, iako se radi o suradnji JLS-a koja još nije potvrđena u formi usvojenog zakonskog teksta, ocijenili smo da je pitanje osobito važno te da postoje valjani razlozi da se način suradnje koja je predviđena Nacrtom izmjena i dopuna ZSM-a uključi u sadržaj ovoga Priručnika.

61

vi. poglavl j e

Prema predloženom rješenju, osnivanje zajedničkog savjeta mladih, njegov djelokrug, izbor predsjednika i radnih tijela, financiranje te druga pitanja od interesa za rad zajedničkog savjeta mladih predstavnička tijela dva ili više JLS-a uređuju sporazumom. Iz razloga pravne naravi nije moguće održati zajedničku sjednicu više predstavničkih tijela, na kojoj će svi zajedno prihvatiti sporazum (ako prostorno-tehnički uvjeti to dopuštaju moguće je održati zajedničku raspravu svih predstavničkih tijela, ali svako predstavničko tijelo odlučuje sa-mostalno, sukladno svojem poslovniku i drugim općim aktima JLS-a). Stoga je sadržaj sporazuma potrebno utvrditi prije upućivanja predstavničkim tijelima na prihvaćanje. Dakle, sporazum će zaključiti izvršni čelnici, ali uz odgodni uvjet: sporazum neće proizvoditi pravne učinke dok ga, sukladno ZSM-u, odlukom ne prihvate predstavnička tijela.

Primjer sporazuma o zajedničkom osnivanju savjeta mladih:

Temeljem članka 48. stavka 1. podstavka 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

(„Nar. nov.“, br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08 i 36/09), a u vezi s člankom ___ Zakona o

savjetima mladih („Nar. nov.“, br. 23/07 i ___), gradonačelnik Grada _A_, načelnik Općine _B_

i načelnik Općine _C_ zaključili su dana __ 2011.

SPORAZUMo osnivanju Savjeta mladih Grada _A_, Općine _B_ i Općine _C_

I.

Grad _A_, Općina _B_ i Općina _C_, kao strane Sporazuma, suglasne su s tim da zajedno osnuju

Savjet mladih Grada _A_, Općine _B_ i Općine _C_ (dalje u tekstu: Savjet mladih).

Savjet mladih obavljat će poslove utvrđene člankom ___ Zakona o savjetima mladih, na području

Grada _A_, Općine _B_ i Općine _C_.

II.

Savjet mladih ima ukupno __ članova, od čega se na području svake strane Sporazuma biraju

po __ člana.

Svaka strana Sporazuma objavit će u roku od 15 dana od dana usvajanja ovoga Sporazuma javni

poziv na temelju kojega će izabrati onoliko članova Savjeta mladih koliko je za svaku stranu Spo-

razuma utvrđeno stavkom 1. ovoga članka.

62

Svaka strana Sporazuma može razriješiti članove Savjeta mladih sa svoga područja iz razloga

utvrđenih Zakonom o savjetima mladih.

III.

Savjet mladih donosi poslovnik o radu na način utvrđen Zakonom o savjetima mladih.

Poslovnikom iz stavka 1. ovoga članka Savjet mladih pobliže uređuje način rada, izbor predsjednika

i njegova zamjenika te izbor radnih tijela.

IV.

Sredstva za rad Savjeta mladih osiguravaju strane Sporazuma u jednakim dijelovima. Iznos ukupno

potrebnih sredstava za rad Savjeta mladih strane sporazuma će za narednu godinu utvrditi do

31. listopada tekuće godine.

Prostor za održavanje sjednica Savjeta mladih osigurat će strane Sporazuma sukladno svojim

mogućnostima.

Stručne i administrativne poslove za potrebe Savjeta mladih obavljat će stručne službe predstav-

ničkih tijela strana Sporazuma, na način da svaka strana Sporazuma ove poslove obavlja tijekom

jedne godine, prema sljedećem redosljedu: Grad __ ...

V.

Konstituirajuću sjednicu Savjeta mladih sazvat će gradonačelnik Grada ___ u roku od 30 dana od

dana kada je posljednja od strana Sporazuma izabrala članove Savjeta mladih sa svoga područja.

Ako konstituirajuća sjednica ne bude sazvana u utvrđenom roku, može je sazvati izvršni čelnik

bilo koje druge strane Sporazuma.

VI.

Ovaj Sporazum neće proizvoditi pravne učinke prije nego što ga prihvate predstavnička tijela

Grada _A_, Općine _B_ i Općine _C_.

Gradonačelnik: ______ Načelnik: _________ Načelnik: _________

vi. poglavl j e

63

vi. poglavl j e

VI.8. Prostorno planiranje

Samoupravni djelokrug JLS-a obuhvaća i poslove koji se odnose na prostorno i urbanističko planiranje. Tom se djelatnošću ostvaruju pretpostavke za una-prjeđenje gospodarskih, društvenih, prirodnih, kulturnih i ekoloških polazišta održivog razvitka na prostoru JLS-a.

Prostorno planiranje je interdisciplinarna djelatnost kojom se određuje namjena prostora/površina, uvjeti za razvoj djelatnosti i njihov razmještaj u prostoru, uvjeti za poboljšanje i urbanu obnovu izgrađenih područja te uvjeti za ostva-rivanje planiranih zahvata u prostoru.

Djelatnost prostornog i urbanističkog planiranja uređena je Zakonom o pro-stornom uređenju i gradnji (dalje u tekstu: ZOPUG).

Prostorno se uređenje temelji na nekoliko načela. Jedno od tih načela je i načelo vertikalne integracije i usuglašavanja interesa prema kojem su država i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave te osobe s javnim ovlasti-ma radi ostvarivanja ciljeva prostornog uređenja dužne međusobno surađivati u procesu prostornog planiranja, zaštiti prostora, graditeljskoj i urbanoj obnovi i obavljanju drugih aktivnosti u izvršavanju obveza prostornog uređenja.

Sukladno zakonskim odredbama u nadležnost JLS-a spadaju osobito sljedeći poslovi prostornog uređenja:

• usmjeravanje prostornog razvoja jedinice lokalne samouprave sa specifičnim

ciljevima i smjernicama za prostorno uređenje u skladu s polazištima i smjernicama

iz dokumenata prostornog uređenja državne razine;

• donošenje dokumenata prostornog uređenja lokalne razine (prostorni plan

uređenja, urbanistički plan uređenja i detaljni plan uređenja);

• prihvaćanje izvješća o stanju u prostoru;

• propisivanje detaljnijih mjerila i uvjeta, kojima se određuju namjena površina i

prostorni razmještaj građevina u prostoru u odnosu na očuvanje i korištenje

prirode te prirodnih i kulturnih vrijednosti i dobara lokalnog značaja, zaštitu

okoliša i na zaštitu od prirodnih i drugih nesreća;

• planiranje zahvata u prostoru lokalnog značaja;

• provođenje mjera za ostvarivanje dokumenata prostornog uređenja lokalne razine;

• provođenje mjera aktivne zemljišne politike i uređenja građevinskog zemljišta i

• vođenje registra podataka iz informacijskog prostornog uređenja sukladno zakonu.

64

vi. poglavl j e

Dvije ili više jedinica lokalne samouprave mogu zajednički organizirati trajno

ostvarivanje navedenih poslova prostornog uređenja.

Dva ili više JLS-a mogu se sporazumjeti o donošenju zajedničkog prostornog plana uređenja za svoja područja. Posebice, za područje otoka koji ima dvije ili više općina odnosno gradova može se donijeti zajednički prostorni plan uređenja otoka.

Osim toga, u slučaju da se na području dva ili više JLS-a planiraju zajednički zahvati u prostoru, korištenje prirodnih resursa ili građenje prometne, ener-getske, komunalne ili druge infrastrukture za koje su ti JLS-i utvrdili zajednički interes, mogu se donijeti zajednički provedbeni dokumenti prostornog ure-đenja. Ti se zajednički dokumenti izrađuju prema sadržaju i u postupku izrade i donošenja koji je određen za odgovarajući prostorni plan.

U postupku iniciranja i pripreme MOS-a radi izrade zajedničkog prostornog plana partnerski JLS-i sporazumom o suradnji određuju obuhvat prostornog plana, ciljeve i programska polazišta prostornog plana, izvore financiranja izrade prostornog plana te eventualno druge elemente suradnje koje u konkretnom slučaju smatraju bitnim. Sporazum o suradnji nije obvezni dio postupka, ali je koristan jer se njime mogu izbjeći kasniji nesporazumi i olakšati donošenje odluke o izradi prostornog plana.

Na temelju sporazuma o suradnji (formalnog ili neformalnog) predstavnička tijela svaki partnerski JLS-i pojedinačno donose odluku o izradi prostornog plana. Ta odluka, osim navedenih podataka o obuhvatu prostornog plana, njegovim ciljevima i programskim polazištima te izvorima financiranja izrade, sadrži i druge podatke propisane ZOPUG-om.

U postupku donošenja zajedničkog prostornog plana javnu raspravu istodobno provode svi JLS-i na čije se područje odnosi obuhvat toga plana.

Zajednički dokument prostornog uređenja donose predstavnička tijela svih partnerskih JLS-a na čije se područje odnosi obuhvat tog plana istodobno u jedinstvenom postupku. U tom smislu, ako tehničke mogućnosti to omoguća-vaju, najpraktičnije je rješenje održavanje zajedničke sjednice svih predstavnič-kih tijela. Na taj se način može provesti jedinstvena rasprava o prijedlogu plana i utvrditi konačni tekst. O usvajanju zajedničkog prostornog plana, međutim, svako pojedino predstavničko tijelo glasuje posebno.

65

vi. poglavl j e

VI.9. Zaštita okoliša

Zaštita okoliša je skup odgovarajućih aktivnosti i mjera kojima je cilj sprječava-nje opasnosti za okoliš, sprječavanje nastanka šteta i/ili onečišćivanja okoliša, smanjivanje i/ili otklanjanje šteta nanesenih okolišu te povrat okoliša u stanje prije nastanka štete.

U provedbi zaštite okoliša solidarno i zajednički sudjeluju Vlada RH, županije, Grad Zagreb, veliki gradovi, gradovi i općine, svako u okviru svoga djelokruga i nadležnosti, a radi osiguranja provedbe učinkovitih mjera zaštite okoliša na svom području.

Djelatnost zaštite okoliša uređena je Zakonom o zaštiti okoliša (dalje u tekstu: ZZO).

Sukladno tome JLS-i:

• potiču djelatnosti i aktivnosti u svezi sa zaštitom okoliša koje sprječavaju ili smanjuju onečišćavanje okoliša;

• potiču zahvate u okoliš koji smanjuju uporabu tvari, sirovina i energije te manje onečišćuju okoliš ili ga iskorištavaju u dopuštenim granicama i

• potiču informiranje, izobrazbu i poučavanje javnosti o zaštiti okoliša i odr-živom razvitku te utječu na razvijanje svijesti o zaštiti okoliša u cjelini.

Kao jedni od dionika procesa osiguravanja održivog razvitka i zaštite oko-liša JLS-i u svojem djelokrugu uređuju, organiziraju, financiraju i unapređuju poslove zaštite okoliša koji su im ZZO-om i posebnim propisima stavljeni u nadležnost, a od lokalnog su značaja za zaštitu okoliša i unapređenje stanja okoliša na njihovu području.

U tom smislu JLS-i mogu, ako je to predviđeno programom zaštite okoliša županije, donijeti program zaštite okoliša za svoje područje. Pritom, u po-

Zaštita okoliša temelji se na nekoliko načela. Jedno od tih načela je i načelo

suradnje prema kojem se suradnjom i zajedničkim djelovanjem svih dionika,

svakoga u okviru svoje nadležnosti i odgovornosti, postiže održivi razvitak u

cilju zaštite okoliša.

66

vi. poglavl j e

stupku izrade i donošenja programa JLS-i su obvezni surađivati sa županijom čijem području pripadaju kao i odgovarajućim gradovima i općinama na čije područje, vezano za zaštitu okoliša, njihov program može utjecati. Program donosi predstavničko tijelo JLS-a, a objavljuje se u službenom glasilu u kojem JLS objavljuje svoje opće akte.

Osim toga, u slučaju onečišćenja okoliša lokalnog razmjera od strane nepo-znatog onečišćivača, izvršno tijelo JLS-a određuje pripremu i izradu sanacijskog programa te redoslijed i prvenstvo ugroženih područja za koje će se izraditi i provoditi sanacijski program.

Program zaštite okoliša financira se iz proračuna JLS-a, a može se financirati i sredstvima kao što su: donacije, krediti, sredstva međunarodne pomoći, sredstva stranih ulaganja namijenjenih za zaštitu okoliša te sredstva iz instrume-nata, programa i fondova Europske Unije, Ujedinjenih naroda i međunarodnih organizacija.

Iako ZZO izričito ne propisuje mogućnost obavljanja poslova zaštite okoliša iz nadležnosti JLS-a putem MOS-a, takva mogućnost nedvojbeno postoji. Štoviše, s obzirom na to da se ti poslovi mogu protezati na više JLS-a ili na dijelove njihova područja, da može biti riječ o potrebi angažiranja znatnih financijskih sredstava i da po prirodi stvari može postojati zajednički interes za njihovo obavljanje, MOS se ukazuje kao prikladno rješenje.

U postupku uspostavljanja MOS-a u području zaštite okoliša JLS-i se trebaju dogovoriti o poslovima koje će zajednički obavljati, svrsi suradnje odnosno cilju koji njome zajednički žele postići, načinu odnosno institucionalnom obliku kojim će ostvarivati suradnju, načinu financiranja te o ostalim međusobnim pravima i obvezama.

VI.10. Javna nabava

Javna nabava obuhvaća skup postupaka koje naručitelji, koji samostalno ne stječu financijska sredstva nego su neposredni ili posredni korisnici državnog ili lokalnog proračuna, moraju provesti prije zaključivanja ugovora o nabavi roba, radova i usluga. U javnoj nabavi susreću se dva bitna segmenta državne ekonomije: javni sektor kao naručitelj i privatni sektor kao ponuditelj. Sustav javne nabave mora osigurati ekonomične i učinkovite postupke te racionalno trošenje novca poreznih obveznika.

67

vi. poglavl j e

Javna nabava uređena je Zakonom o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 110/07 i 125/08). Međutim, 1. siječnja 2012. stupa na snagu novi Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 90/11).

Područje javne nabave, međutim, izuzetno je opsežno i složeno. Provedba postupka javne nabave od strane osoba koje neposredno provode postu-pak zahtijeva veliko i specijalizirano stručno znanje i iskustvo. U tom smislu novi Zakon propisuje obvezu svakog naručitelja da u postupku javne nabave odredi svoje ovlaštene predstavnike koji pripremaju i provode postupak, od kojih najmanje jedan mora posjedovati certifikat u području javne nabave. To u poslovanju JLS-a, osobito malih jedinica s jedinstvenim upravnim odjelom i jedinica koje nemaju velike i česte potrebe za javnom nabavom, može uzro-kovati različite probleme. Taj je problem moguće prevladati putem MOS-a. Naime, Zakon dopušta mogućnost da više naručitelja zajednički nabavljaju robu, radove i/ili usluge. JLS-i to mogu učiniti na sljedeće načine:

• davanjem ovlasti drugom JLS-u – naručitelju za provedbu postupka javne nabave,

• davanjem ovlasti zajedno s više drugih JLS-a jednom od JLS-a – naručitelju za

provedbu zajedničke nabave,

• osnivanjem posebnog središnjeg tijela za javnu nabavu koje za naručitelje stječe

određenu robu i/ili usluge ili za njih sklapa ugovore ili okvirne sporazume za

robu, radove ili usluge.

Sukladno tome, JLS-i se mogu, primjerice, sporazumjeti o davanju ovlasti za

obavljanje poslova javne nabave svojoj udruzi kao zajedničkom (središnjem)

tijelu za javnu nabavu.

Sukladno zakonskim odredbama JLS-i spadaju u javne naručitelje koji u postup-

cima nabave robe, radova i usluga trebaju postupati po zakonom uređenom

postupku javne nabave.

68

vi. poglavl j e

Svrha zajedničkog provođenja postupaka javne nabave za više naručitelja je:

• koordinirano provođenje postupaka javne nabave,

• transparentna dodjela ugovora o javnoj nabavi,

• jednaki tretman svih sudionika sustava javne nabave te

• poticanje tržišnog natjecanja i održivog gospodarskog rasta.

U tom smislu, putem MOS-a je moguće organizirati obavljanje jednog ili više poslova vezanih uz javnu nabavu, kao što su primjerice:

• utvrđivanje ukupne potrebe za nabavom roba i usluga partnerskih JLS-a i

uspostavljanje baze podataka, vezano za njihove zahtjeve po nabavnim kategorijama,

• koordiniranje aktivnosti između partnerskih JLS-a,

• istraživanje tržišta,

• planiranje provedbe postupaka nabave,

• uspostavljanje i upravljanje bazom podataka o sklopljenim ugovorima i

okvirnim sporazumima,

• implementacija napredne tehnologije u provedbi postupaka javne nabave,

• vođenje portala za zajedničku javnu nabavu i objavljivanje sklopljenih ugovora i

okvirnih sporazuma,

• izrada dokumentacije za nadmetanje i ostale potrebne dokumentacije,

• provedba postupke nabave,

• ugovaranje,

• praćenje izvršenja ugovora i okvirnih sporazuma,

• analiza uspješnosti zajedničke javne nabave kroz kontinuirano praćenje ušteda i

• priprema prijedloga odluke o određivanju roba i usluga koje se nabavljaju putem

središnje javne nabave.

Osnovni ciljevi MOS-a u izvršavanju navedenih poslova i provođenju postupaka javne nabave putem zajedničkog tijela jesu:

1. smanjenje javne potrošnje,

2. olakšavanje planskog korištenja proračunskih sredstava,

3. korištenje prednosti centraliziranog sustava nabave u javnoj upravi, kao što su:• profesionalizacija i specijalizacija kadrova zaduženih za provođenje postupaka te

• profesionalizacija provođenja postupaka nabave i povećanje efikasnosti.

69

vi. poglavl j e

VI.11. Vatrogastvo

Vatrogasna djelatnost obuhvaća sudjelovanje u provedbi preventivnih mje-ra zaštite od požara i eksplozija, gašenje požara i spašavanje ljudi i imovine ugroženih požarom i eksplozijom, pružanje tehničke pomoći u nezgodama i opasnim situacijama te obavljanje drugih poslova u nesrećama, ekološkim i inim nesrećama.

Vatrogasna djelatnost uređena je Zakonom o vatrogastvu. U organiziranju vatrogasne djelatnosti primjenjuju se i odredbe Zakona o zaštiti od požara.

Navedenim zakonima JLS-i su određeni kao jedni od subjekata odgovornih za organiziranje zaštite od požara i vatrogasne djelatnosti te su, vezano uz to, propisane određene dužnosti i ovlasti njihovih tijela.

Sukladno zakonskim odredbama predstavničko tijelo JLS-a:

• na temelju procjene ugroženosti od požara donosi plan zaštite od požara kojim

utvrđuje zadaće i područje djelovanja javnih vatrogasnih postrojbi i dobrovoljnih

vatrogasnih društava,

• sukladno svojim planovima zaštite od požara osniva javnu vatrogasnu postrojbu

kao svoju javnu ustanovu te utvrđuje poslove i broj profesionalnih odnosno

dobrovoljnih vatrogasaca javne vatrogasne postrojbe, sukladno planovima zaštite

od požara i zakonom propisanim mjerilima,

• u proračunu osigurava sredstva za financiranje redovite djelatnosti javne

vatrogasne postrojbe JLS-a te sredstva za financiranje redovne djelatnosti i

opremanje dobrovoljnih vatrogasnih društava i vatrogasne zajednice čije područje pokrivaju.

Izvršno tijelo JLS-a (gradonačelnik odnosno općinski načelnik):

• organizira zaštitu od požara na svom području, vodi brigu o uspješnom provođenju

i poduzima mjere za unapređenje zaštite od požara,

• imenuje zapovjednika javne vatrogasne postrojbe i njegova zamjenika.

Učinkovito obavljanje djelatnosti vatrogastva podrazumijeva postojanje poseb-no educiranih i osposobljenih kadrova te razmjerno skupe opreme. Stoga se već samim zakonom propisuje mogućnost organiziranja te djelatnosti putem MOS-a.

70

vi. poglavl j e

Više JLS-a mogu zajednički osnovati javne vatrogasne postrojbe ili poticati

osnivanje dobrovoljnih vatrogasnih društava i sukladno planu zaštite od požara

odrediti središnje postrojbe ili društva te na taj način osigurati djelotvornu

vatrogasnu službu. Jednako tako, dva ili više JLS-a mogu sporazumno osnovati

zajedničku (područnu) vatrogasnu zajednicu.

Ciljevi MOS-a u djelatnosti vatrogastva mogu biti:

• objedinjavanje sustava zaštite od požara i spašavanja;

• jedinstvena priprema, planiranje, postupanje, opremanje i osposobljavanje;

• koordinacija djelovanja sustava zaštite od požara i spašavanja;

• učinkovitost i racionalizacija nabave i upotrebe objekata, opreme i drugih resursa;

• skraćivanje vremena reagiranja u slučaju požara, eksplozija i drugih nezgoda i

opasnih situacija;

• efikasan nadzor spremnosti ljudskih potencijala i opreme.

Pri uređenju međusobnih odnosa u postupku uspostavljanja MOS-a radi obav-ljanja vatrogasne djelatnosti partnerski JLS-i trebaju se naročito dogovoriti o mjerilima na kojima se ti odnosi temelje (površina jedinice, gustoća naseljenosti, prirodna obilježja terena, požarna opasnost, požarno opterećenje, stupanj izgrađenosti infrastrukture ...). Potreban je također i dogovor o sastavu tijela upravljanja i načinu donošenja odluka. Ako je riječ o osnivanju zajedničke vatrogasne postrojbe potreban je i dogovor o njezinom zapovjedniku.

Primjer sporazuma o zajedničkom organiziranju vatrogasne službe:

Na temelju članka 12. stavaka 3. i 4. Zakona o ustanovama (“Narodne novine” broj: 76/93.,

29/97, 47/99 i 35/08) u svezi s člankom 8. stavkom 1. Zakona o vatrogastvu (“Narodne novine”

broj: 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 139/04 – pročišćeni tekst, 174/04, 38/09 i 80/10) te odluka

svojih predstavničkih tijela,

Grad _A_, (sjedište i adresa), zastupan po gradonačelniku _______,

Općina _B_, (sjedište i adresa), zastupana po načelniku _______,

i

Općina _C_, (sjedište i adresa), zastupana po načelniku _______

Zaključili su dana _____ 2011.

71

vi. poglavl j e

SPORAZUM - o zajedničkom organiziranju i djelovanju vatrogasne službe

Članak 1.

Stranke Sporazuma suglasno utvrđuju Javnu vatrogasnu postrojbu Grada _A_ kao glavnog no-

sitelja svih aktivnosti iz područja zaštite od požara i kao zajedničku operativnu formaciju za

gašenje požara i spašavanje ljudi i imovine ugroženih požarom i eksplozijom, za pružanje tehničke

pomoći u nezgodama i opasnim situacijama te obavljanje drugih poslova vatrogasne djelatnosti

na njihovom području.

Članak 2.

Ovaj Sporazum sklapa se nakon što je u istovjetnom tekstu usvojen odlukama stranaka i to:

Gradskog vijeća Grada _A_, klasa: ____, ur. broj: ____ od ______ godine

Općinskog vijeća Općine _B_, klasa: ____, ur. broj: ____ od ______ godine i

Općinskog vijeća Općine _C_, klasa: ____, ur. broj: ____, od ______ godine.

Članak 3.

Međusobni odnosi stranaka Sporazuma vezani uz obavljanje i financiranje poslova na koje se

Sporazum odnosi temelje se na razmjerima procjene požarne opasnosti i požarnog opterećenja,

sudjelovanja na intervencijama, gustoći naseljenosti i površini područja svake stranke Sporazuma

i to kako slijedi:

Grad _A_ …………………………..__%

Općina _B_………………………....__%

Općina _C_……………………..... __%

Članak 4.

Javna vatrogasna postrojba Grada _A_ obvezna je na području stranaka Sporazuma:

• intervenirati u skladu s planom zaštite od požara i procjeni ugroženosti od požara

i tehnoloških eksplozija te sudjelovati u gašenju požara i spašavanju ljudi i

imovine ugrožene požarom i eksplozijama,

• sudjelovati u provedbi mjera zaštite od požara i eksplozija,

• intervenirati i pružati tehničku pomoć u nezgodama i opasnim situacijama,

• organizirati školovanje i izvršavati obuku dobrovoljnih vatrogasaca u

dobrovoljnim vatrogasnim društvima stranaka Sporazuma,

• obavljati servisiranje i održavanje opreme u dobrovoljnim vatrogasnim društvima

stranaka Sporazuma te

• obavljati i druge poslove u ekološkim i inim nesrećama.

72

vi. poglavl j e

Članak 5.

Stranke Sporazuma obvezuju se u svom proračunu osigurati sredstva za financiranje redovite

djelatnosti Javne vatrogasne postrojbe Grada _A_ na temelju njezinog financijskog plana, u omjeru

sukladno članku 3. ovog Sporazuma.

Stranke Sporazuma obvezuju se mjesečno doznačivati 1/12 (jednu dvanaestinu) sredstava iz

stavka 1. ovoga članka na račun Javne vatrogasne postrojbe Grada _A_ do svakog 10. u mjesecu.

Članak 6.

Općine _B_ i _C_ imenuju po jednog člana upravnog vijeća Javne vatrogasne postrojbe Grada A.

Članak 7.

U slučaju da Javna vatrogasna postrojba Grada _A_ po završnom računu iskaže dobit u poslovnoj

godini, ta dobit koristit će se isključivo za poslovanje Postrojbe u narednom poslovnom razdoblju.

Eventualni gubitak Javne vatrogasne postrojbe Grada _A_ iskazan po završnom računu podmiruje

se u narednom poslovnom razdoblju u pravilu iz redovnih prihoda postrojbe, racionalizacijom

poslovanja i sl. Ako se gubitak ne može pokriti na taj način, stranke Sporazuma će sukladno

razmjerima utvrđenim u članku 3. ovoga Sporazuma sudjelovati u pokrivanju iskazanog gubitka.

Članak 8.

Javna vatrogasna postrojba Grada _A_ dužna je strankama Sporazuma dostavljati godišnje planove

rada, izvješća o radu, izvršenja planova rada te prijedloge akata o financijskom i materijalnom

poslovanju

Članak 9.

Grad _A_ kao osnivač Javne vatrogasne postrojbe dužan je osigurati usklađenje akata postrojbe

s odredbama ovoga Sporazuma.

Članak 10.

Ovaj Sporazum stupa na snagu _____, a objavit će se u Službenom glasniku.

Grad A Općina B Općina C

Gradonačelnik: ______ Načelnik: _________ Načelnik: _________

73

vii. poglavl j e

VII.1. Opće napomene

Financiranje MOS-a

Financiranje određenih poslova odnosno djelatnosti vrlo često predstavlja glavni motiv i razlog za uspostavljanje MOS-a. Udruživanje više JLS-a radi podjele troškova i ekonomičnijeg korištenja sredstava omogućava njihov me-đusobni odnos koji se ne temelji na tzv. igri nulte sume (zero-sum game) u kojoj je dobitak jedne strane rezultat ekvivalentnog gubitka druge strane, već je, naprotiv, riječ o odnosu u kojem je zbroj dobitaka i gubitaka različit od nule (non zero-sum game) u kojoj dobitak mogu ostvariti obje strane te u tom smislu predstavlja obostrani dobitak (tzv. win-win rješenje).

Financiranje MOS-a, odnosno aktivnosti koja se zajednički organizira ili nepo-sredno obavlja, u osnovi se može ustrojiti tako da je ono potpuno ili pretežno oslonjeno na instrumente poslovnog financiranja (prihodi na osnovi cijena usluge) ili na instrumente javnog financiranja (prihodi na osnovi proračuna).

U tom smislu djelatnost koja se obavlja nekim od institucionaliziranih oblika MOS-a može se financirati na više načina odnosno iz više različitih izvora, primjerice iz:

• naknade odnosno cijene za uslugu koju obavlja odnosno pruža zajednička institucija,

• proračuna partnerskih JLS-a,

• državnih potpora, subvencija, programa, pomoći i slično,

• bankovnih kredita,

• sredstava europskih fondova,

• ... .

Pritom nije isključeno istodobno financiranje zajedničke djelatnosti iz dva ili više izvora; štoviše, to je vrlo česti način financiranja obavljanja djelatnosti.

Na koji će se od navedenih načina odnosno iz kojih navedenih izvora financirati određena zajednička aktivnost ovisi o njezinoj naravi te o obliku u kojem se ona obavlja odnosno ostvaruje. Tako se iz naknade odnosno cijene financira obavljanje poslova odnosno pružanje usluge tzv. individualne potrošnje, tj.

74

one kod kojih je moguće odrediti opseg usluge pružene svakom pojedinom korisniku te se stoga ona od njega može i naplatiti. Za razliku od toga, iz pro-računskih prihoda (u najširem smislu) financira se zajednička aktivnost kod koje se neposredni korisnik ne može utvrditi.

VII.2. Financiranje mOs-a iz sredstava ostvarenih naplatom usluga Kao što je prethodno navedeno, iz sredstava ostvarenih naplatom izravno od građana-korisnika financira se obavljanje poslova odnosno pružanje usluge tzv. individualne potrošnje, tj. one kod kojih je moguće odrediti opseg usluge pružene svakom pojedinom korisniku te se stoga ona od njega može i na-platiti. Riječ je dakle o takvoj djelatnosti u obavljanju koje je moguće utvrditi jediničnu cijenu usluge, količinu korištene usluge te konkretnog korisnika. To su, primjerice, određene komunalne djelatnosti (vodoopskrba i odvodnja, javni prijevoz, skupljanje, odvoz i odlaganje komunalnog otpada, dimnjačarski poslovi), djelatnost dječjih vrtića i određenih ustanova socijalne skrbi i druge djelatnosti.

U postupku dogovaranja MOS-a partnerski JLS-i trebaju se sporazumjeti o načinu na koji će se utvrđivati visina cijene te načinu obračuna i plaćanja usluge, kao i o postupku promjene cijene odnosno tarife pružatelja usluge. Cijena usluge jedan je od osnovnih elemenata o kojem ovisi uspostavljanje i ostva-rivanje suradnje te je stoga nužno dogovoriti mehanizam njezina određivanja koji će svakom pojedinom partnerskom JLS-u omogućiti odgovarajući utjecaj.

Pritom, partnerski JLS-i moraju voditi računa o tome da usluga bude dostupna (kako fizički tako i financijski) pod jednakim uvjetima korisnicima s područja svih partnerskih jedinica. U tom smislu potrebno je utvrditi potrebe građana, ali i njihove objektivne platežne mogućnosti koje ne moraju biti jednake u svim partnerskim jedinicama. Te razlike mogu za posljedicu imati potrebu da pojedine partnerske jedinice subvencioniraju obavljanje djelatnosti odnosno pružanje usluge za korisnike sa svoga područja.

U slučaju kad se MOS ostvaruje kroz djelovanje zajednički osnovane pravne osobe (trgovačkog društva ili ustanove) također je nužno osigurati odgovarajući utjecaj nadležnih općinskih odnosno gradskih tijela svakog partnerskog JLS-a na određivanje cijene usluge. To je moguće putem predstavnika osnivača u upravnim tijelima pravne osobe. Međutim, određivanje odnosno promjena cijene može se uvjetovati i davanjem suglasnosti nadležnog tijela svakog par-

vii. poglavl j e

75

vii. poglavl j e

tnerskog JLS-a. Pritom treba svakako imati u vidu da uskrata suglasnosti bilo kojeg partnera može u konačnici rezultirati prekidom suradnje.

VII.3. Financiranje mOs-a iz lokalnog proračuna

Djelatnost koja se obavlja putem MOS-a može se financirati i izravno iz pro-računa partnerskih JLS-a. Na taj se način primjerice financira rad zajedničkog upravnog tijela, ali jednako tako i obavljanje različitih djelatnosti iz djelokruga lokalne samouprave kod kojih se neposredni korisnik ne može utvrditi poje-dinačno (tzv. poslovi odnosno usluge zajedničke potrošnje) pa se zbog toga financiraju na temelju procijenjenih obveza građana na određenom području. Takve su primjerice određene komunalne djelatnosti odnosno poslovi: od-vodnja atmosferskih voda, čišćenje i održavanje javnih površina, održavanje nerazvrstanih cesta, održavanje groblja i krematorija, javna rasvjeta i druge.

Ovaj način financiranja MOS-a od svih partnerskih JLS-a traži realno i pravo-vremeno planiranje i osiguranje financijskih sredstava potrebnih za zajedničko obavljanje djelatnosti odnosno pružanje usluge. U tom smislu korisno je izraditi zajednički program kojim će se, osim opsega usluge (načina, normativa i osta-lih uvjeta izvršenja poslova) koja će se pružati na području svakog pojedinog partnerskog JLS-a, utvrditi i iznos financijskih sredstava koji je za tu svrhu svaka od njih dužna osigurati u svom proračunu.

Jednako vrijedi i u slučaju kada se MOS ostvaruje kroz djelovanje zajednički osnovane pravne osobe (trgovačkog društva ili ustanove) u kojem slučaju se sredstva proračuna partnerskih JLS-a prema dogovorenoj dinamici prenose na račun te pravne osobe.

VII.4. Financiranje mOs-a od strane državnih institucija

Izravni financijski poticaji za MOS u smislu financijskog sudjelovanja središnje vlasti s formalnopravnoga gledišta vrlo su rijetki. Financijski poticaji i potpore središnje vlasti MOS-u znatno češće ostvaruju se neizravno.

S formalnopravnoga gledišta sudjelovanje državne vlasti u smislu financijskog poticaja MOS-u najizraženije je u slučaju financiranja decentraliziranih funkcija na temelju odredbi Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regional-ne) samouprave, osobito osnovnog školstva i vatrogastva. Riječ je o tome da u prihodu od poreza na dohodak (koji se dijeli između države, općine, grada i županije), JLS-i koji, sukladno svojoj nadležnosti, financiraju neku od decentra-

76

liziranih funkcija (osnovno školstvo, srednje školstvo, socijalna skrb, zdravstvo i vatrogastvo) u raspodjeli tog prihoda ostvaruju pravo na dodatni udjel.

Prema odredbama Zakona u slučaju kad više JLS-a koji zajedno imaju najmanje 8.000 stanovnika zajednički obavljaju funkcije osnovnog školstva na svom po-dručju, pripada im dodatni udjel poreza na dohodak u visini od 3,1%. Ostvarenje MOS-a u toj djelatnosti, međutim, ovisi o visini poreznih prihoda partnerskih JLS-a pa mnogi mali JLS-i, čak i udruženi, objektivno ne mogu pokrivati zako-nom predviđene rashode osnovnog školstva na svom području. Stoga veći opseg ostvarivanja MOS u toj djelatnosti vjerojatno nije moguće očekivati.

Isti se sustav financiranja primjenjuje, između ostalog, i na djelatnost vatro-gastva. U tom smislu, JLS-ima koji zajednički organiziraju zaštitu od požara odnosno osnuju zajedničku javnu vatrogasnu postrojbu, pripada dodatni udjel poreza na dohodak za decentralizirane funkcije vatrogastva u visini od 1,3%.

Dodatni udjel poreza na dohodak za decentralizirane funkcije ostvaruje se transferom iz državnog proračuna. Sredstva koja su s te osnove primili iz dr-žavnog proračuna JLS-i su dužni doznačivati krajnjim korisnicima (ustanovama) čije su financiranje preuzeli. Iznimno, radi osiguranja namjenskoga korištenja tih sredstava, Ministarstvo financija može sredstva državnog proračuna doznačivati izravno krajnjim korisnicima.

Pored toga, Zakonom je predviđen još jedan poseban oblik poticaja MOS-a iz državnog proračuna koji se odnosi na JLS-e na otocima. Kad dva ili više otočkih JLS-a međusobno zaključe sporazum o zajedničkom financiranju ka-pitalnog projekta od interesa za razvoj otoka, njihov se udio u porezu na dohodak uvećava za 17,5%. Taj prihod JLS-i mogu koristiti nakon sklapanja sporazuma s nadležnim ministarstvom i uz njegovu suglasnost. Ministarstvo analizira opravdanost projekta, odobrava projekte i način njihova financira-nja, koordinira i nadzire izvršenje projekata te daje suglasnost za korištenje sredstava do vrijednosti odobrenoga projekta. Nakon zaključenog sporazuma prihodi iz državnog proračuna doznačuju se na račun depozita partnerskih JLS-a za ostvarenje zajedničkog kapitalnog projekta kod Hrvatske banke za obnovu i razvitak (HBOR) u skladu s dinamikom ostvarenja projekta. HBOR je obvezan mjesečno izvještavati općine i gradove o stanju sredstava na računu. Pod kapitalnim projektima smatraju se projekti koji se temelje na načelima Nacionalnog programa razvitka otoka, a osiguravaju uvjete za održivi razvitak otoka i to prema prioritetima:

vii. poglavl j e

77

• vodoopskrba, odvodnja i energetika;

• prostorno planiranje, zaštita okoliša i zbrinjavanje otpada;

• prometna povezanost otoka s kopnom i unutar-otočni prijevoz;

• stvaranje preduvjeta za gospodarski razvitak (malih i srednjih poduzetnika u

turizmu, poljoprivredi, stočarstvu i dr.) te

• projekti vezani za obrazovanje i kulturu.

Osim navedenog, potporom iz državnog proračuna kao i iz različitih institucija državne razine moguće je financirati niz drugih djelatnosti koje se obavljaju putem MOS-a. Ta financijska potpora, međutim, nije predviđena kao bilo izravna ili neizravna mjera poticanja MOS-a, već je vezana uz sadržaj djelatnosti i temelji se na ad hoc osnovi. U tom smislu osim pojedinih resornih središnjih tijela državne uprave, djeluju i:

• HBoR,

• Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost,

• Fond za razvoj i zapošljavanje i

• Hrvatska agencija za malo gospodarstvo.

VII.5. Financiranje mOs-a zaduživanjem kod poslovnih banaka

Radi osiguranja izvršenja svojih zadaća JLS-i se mogu pod propisanim uvjetima zaduživati kod poslovnih banaka. Postupak zaduživanja uređen je Zakonom o proračunu i Pravilnikom o postupku zaduživanja te davanja jamstava i suglasno-sti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Tim propisima JLS-ima je omogućeno ostvarivanje primitaka po osnovi zaduživanja i to kreditima, zajmovima i izdavanjem vrijednosnih papira.

Osim toga, JLS može dati jamstvo pravnoj osobi (trgovačkom društvu i ustano-vi) kojoj je osnivač odnosno koja je u njezinu većinskom izravnom ili neizrav-nom vlasništvu za ispunjenje obveza. Jednako tako, JLS uz suglasnost ministra financija može dati suglasnost za zaduživanje i davanje jamstva izvanprora-čunskom korisniku.

U oba slučaja jedinica treba ispunjavati i uvjete propisane važećim zakonom o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske koji se odnose na za-duživanje odnosno davanje jamstva u godini u kojoj se traži suglasnost. Osim toga, kad je riječ o davanju jamstva i davanju suglasnosti za zaduženje, treba voditi računa da se to jamstvo odnosno suglasnost uključuje u opseg mogućeg zaduživanja JLS-a.

vii. poglavl j e

78

Postupak pribavljanja sredstava odnosno zaduženja za investiciju provodi se u skladu s odredbama Zakona o javnoj nabavi, pri čemu je JLS u dokumentaciji za nadmetanje obvezan navesti da je uvjet realizacije ugovora o pribavljanju sredstava dobivena suglasnost nadležnog tijela (Vlade Republike Hrvatske ili ministra financija).

Iako navedeni propisi nemaju posebnih odredbi koje bi uređivale zaduživanje za financiranje aktivnosti koja se obavlja MOS-om, nema prepreka da partnerski JLS-i osiguraju financijska sredstva na taj način. Pritom, svaka od partnerskih jedinica mora ispunjavati propisane uvjete za zaduživanje odnosno za davanje jamstva.

Učinkovitim načinom financiranja investicija za JLS-e pokazala se kombinacija zaduživanja kod poslovnih banaka preko HBOR-a. Nudeći sredstva HBOR-a, poslovne banke u postupcima javne nabave smanjuju vlastite marže po pro-gramima HBOR-a te na taj način JLS kao krajnji korisnici dobivaju HBOR-ova kreditna sredstva uz povoljnije uvjete.

VII.6. Financiranje mOs-a iz fondova EU-a

MOS može biti učinkovit način koji manjim JLS-ima omogućava uključenje u programe i pristup financijskim sredstvima fondova EU-a. Ti su programi, na-ime, namijenjeni većim projektima zbog čega mali JLS-i pojedinačno ne mogu ostvariti pristup.

Trenutno aktualan i najvažniji program EU-a u Hrvatskoj svakako je IPA (In-strument for Pre-Accesion Assistance), koji zamjenjuje programe CARDS, PHARE, ISPA i SAPARD, a pokriva sedmogodišnje razdoblje od 2007. do 2013. u vrijednosti od 11,468 milijardi eura.

IPA je program koji se sastoji od 5 komponenata i služi pripremi za strukturne fondove i Kohezijski fond koje zemlja može koristiti kada postane punopravna članica Europske Unije. IPA osigurava usmjerenu pretpristupnu financijsku po-moć zemljama kandidatima. Svrha takve financijske pomoći jest da pomogne navedenim zemljama provesti potrebne političke, gospodarske i institucionalne reforme u skladu sa standardima EU-a. Po svojoj prirodi IPA je višegodišnji instrument, ali se revidira na godišnjoj osnovi. Sredstva IPA-e usmjerena su u pet smjerova koji se nazivaju komponentama. Svaka komponenta pokriva jedno ili više područja javne politike:

vii. poglavl j e

79

1. Komponenta : Pomoć u tranziciji i izgradnja institucija;

2. Komponenta : Prekogranična suradnja (zajednički prekogranični projekti koje izvode RH s jedne strane i prekogranične zemlje s druge strane);

3. Komponenta : Regionalni razvoj (veliki projekti iz područja prometa i zaštite okoliša te projekti koji promoviraju regionalnu konkurentnost i ujednačen regionalni razvoj);

4. Komponenta : Razvoj ljudskih potencijala;

5. Komponenta : Ruralni razvoj.

EU fondovi pružaju različite vrste potpora od kojih su za JLS-e najzanimljivije dodjela bespovratnih sredstava (potpora za određeni projekt, traži se sufinan-ciranje) i zajmovi (dostupni projektima u privatnom i javnom sektoru, naročito za općine te male i srednje gospodarske subjekte).

Iako EU fondovi ne predviđaju financijsku potporu kao izravnu ili neizravnu mje-ru poticanja MOS-a, već je ona vezana uz određeni sadržaj aktivnosti, manjim JLS-ima upravo je putem MOS-a moguće osigurati dostupnost tim sredstvima.

Prema dosadašnjim iskustvima, u odnosu na JLS-e financijska sredstva EU fondova osobito se učinkovito koriste za projekte koji se odnose na:

• učinkovitost javnog prijevoza i njegovu prihvatljivost za okoliš,

• regionalnu politiku i turizam,

• poboljšanje urbanog okoliša,

• zaštitu bioraznolikosti,

• izgradnju temeljne infrastrukture,

• zaštitu kulturne baštine,

• upravljanje otpadom.

vii. poglavl j e

80

VII.7. Financiranje mOs-a iz drugih izvora

Financiranje MOS-a, osim prethodno opisanim načinima, moguće je osigurati i iz drugih izvora sukladno ZOLPRS-u, Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i posebnim zakonima.

U tom smislu određena djelatnost koja se obavlja putem MOS-a može se financirati i prema modelu tzv. javno-privatnog partnerstva ( JPP). Taj model omogućuje projektiranje, financiranje, izgradnju, rekonstrukciju, održavanje i/ili upravljanje infrastrukturnih i društvenih projekata uz pomoć i uz sudje-lovanje privatnog sektora. U okolnostima proračunskih ograničenja s kojima se suočava lokalna samouprava, JPP udovoljava potrebi privatnog financiranja javnog sektora. JPP omogućava korištenje znanje-iskustva (know-how) i radnih metoda privatnog sektora u javnom životu.

Područje JPP-a u Republici Hrvatskoj uređeno je Zakonom o javno-privat-nom partnerstvu i pripadajućim uredbama (Uredbom o sadržaju ugovora o javno-privatnom partnerstvu, Uredbom o nadzoru projekata javno-privatnog partnerstva, Uredbom o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-pri-vatnog partnerstva i Uredbom o izobrazbi sudionika u postupcima pripreme i provedbe projekata javno-privatnog partnerstva, sve objavljene u „Narodnim novinama“ broj 56/09), Zakonom o koncesijama te Zakonom o javnoj nabavi, vezano na postupke dodjele ugovora o javnoj nabavi i ugovora o koncesijama. U širem smislu pravni okvir čine i sektorski zakoni kojima se uređuje područje koncesija.

MOS se, međutim, ne može financirati uvođenjem novih poreza, pristojbi, naknada i sličnih davanja koji nisu izrijekom propisani zakonom. Jedinice lokal-ne samouprave, naime, nisu ovlaštene same propisivati izvore za financiranje svojih aktivnosti izvan kruga izvora propisanih ZOLPRS-om i Zakonom o fi-nanciranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. U tom smislu partnerski JLS-i na području na kojem zajednički obavljaju određenu aktivnost nekim od organizacijskih oblika MOS-a ne mogu propisivati posebna davanja za financiranje te aktivnosti.

vii. poglavl j e

81

viii. poglavl j e

VIII.1. Grane odgovornosti

Odgovornost

Obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga, bez obzira čini li JLS to samo-stalno ili u suradnji, uključuje i odgovornost prema različitim dionicima. Iako odgovornost u okviru MOS-a načelno nije veća od odgovornosti u kontekstu uobičajenog postupanja lokalne samouprave, zbog specifičnosti procesa može zahtijevati više pozornosti.

Međutim, to ne znači da je u okviru MOS-a odgovornost manja. Ona je samo drukčija jer se prostire na širi krug subjekata i za neke je sudionike pravne, a za neke političke naravi. Odgovornost svakoga od sudionika MOS-a ovisi o njegovom položaju u procesu. Primjera radi, tijelo provedbe MOS-a odgovorno je uključenim JLS-ima, njihovim građanima, nadzornim tijelima središnje vlasti i korisnicima usluge. Svatko od zainteresiranih može poduzeti pravne radnje u slučaju kada pružena usluga, bilo s obzirom na način na koji se obavlja ili na kvalitetu, ne udovoljava dogovorenim uvjetima i standardima. Za razliku od toga, čelnici uključenih JLS-a snose političku odgovornost za uspjeh (ili neuspjeh) MOS-a.

Za uspjeh MOS-a važno je da svi sudionici budu svjesni svoje odgovornosti i da je praktično ostvaruju. Zbog toga je pravce odgovornosti potrebno imati u vidu od samoga početka pregovaranja o MOS-u i ugraditi ih u dokumente kojima se uspostavlja MOS.

Svaki od dionika uključenih u MOS ima drukčija očekivanja od zajedničkog poduhvata, pa postoje i različiti aspekti odgovornosti:

• prema građanima (korisnicima) koji su zainteresirani za rezultate;

• prema partnerima ( JLS-ima i njihovim stanovnicima) koji žele znati da pu-tem MOS-a lokalna jedinica nije stekla prednost na račun svojih partnera;

• prema tijelu provedbe MOS-a koje očekuje djelotvorno i učinkovito po-slovanje;

82

viii. poglavl j e

Pored toga, postoji i odgovornost za proces donošenja odluka koji mora biti transparentan, oslobođen pojedinačnih interesa i koji uključuje mehanizme zaštite od sukoba interesa i korupcije.

Pretpostavka ostvarivanja odgovornosti je stalno praćenje stanja zajedničkog poduhvata. To znači da je potrebno utvrditi indikatore uz pomoć kojih je mo-guće kontinuirano pratiti uspjeh i na vrijeme uočiti probleme. Dio indikatora može biti jednostavan tako da ih lako mogu razumjeti krajnji korisnici (npr. indikatori koji se odnose na kvalitetu i cijenu usluge), dok dio može biti složeniji kako bi rukovoditelju MOS-a poslužili za detaljniju procjenu učinaka i time mu omogućili ostvarenje širokog spektra odgovornosti koje obnaša. To će prido-nijeti izgradnji povjerenja među partnerima i potvrditi da je pristupanje MOS-u bila dobra odluka. Jednako tako, praćenje učinaka MOS-a smanjit će mogući politički ili drugi antagonizam među partnerima i omogućiti da se izbjegne međusobno okrivljavanje i optužbe za stjecanje pogodnosti na račun drugih.

Odgovornost je jedna od odlika dobrog rukovođenja, pa će i odgovornost u okviru MOS-a zahtijevati dobro rukovođenje partnerskim JLS-ima i tijelom koje provodi MOS. Izvršni čelnik morat će uvažiti sljedeća načela:

• ako postoji sukob, rukovoditelj prije okrivljavanja mora utvrditi uzrok;

• ako postoji prilika, rukovoditelj mora istražiti rezultat koji je prihvatljiv za sve uključene;

• ako postoje različiti interesi, rukovoditelj ih mora spoznati i tražiti odgovarajući

kompromis i

• ako je izvršenje posla nedostatno, rukovoditelj će prihvatiti odgovornost i

tražiti odgovarajuće rješenje.

VIII.2. Odgovornost prema građanima

Interes je građana, korisnika, da krajnji rezultat suradnje lokalnih jedinica osjete na konkretan način: uređenim javnim površinama, učinkovitijim prikupljanjem komunalnog otpada, nižom cijenom neke usluge i sl. Međutim, odgovornost različitih sudionika MOS-a prema građanima nije istovjetna i ovisi o njihovoj ulozi u procesu uspostavljanja i implementacije MOS-a.

Odgovornost tijela koje provodi MOS (npr. zajedničkog upravnog tijela ili zajedničkog komunalnog društva) pravne je naravi, a usluga koju ono pruža podliježe dnevnoj ocjeni kvalitete korisnika. Stoga, građani će prema tijelu koje

83

viii. poglavl j e

provodi MOS u pravilu reagirati pravnim sredstvima (npr. pravnim lijekom, prijavom inspekciji i sl.).

Za razliku od toga, odgovornost dužnosnika lokalne jedinice koja je pristala na suradnju s drugom lokalnom jedinicom isključivo je političke naravi. Bez obzira radi li se o nezadovoljstvu zbog sporosti rada zajedničkog upravnog tijela ili kvalitete komunalne usluge, građani će se izvršnom čelniku možda obratiti predstavkom i ukazati na razloge nezadovoljstva, ali će svoj konačni stav ipak izraziti na izborima.

U svakom slučaju, odgovornost prema građanima podrazumijeva i uspostav-ljanje mehanizama koji će im omogućiti da se izravno, tijelu koje provodi MOS ili svojim lokalnim dužnosnicima, izjasne o postignutim rezultatima.

VIII.3. Odgovornost prema partnerima

Svaki od uključenih JLS-a snosi odgovornost prema svojim partnerima u zajed-ničkom poduhvatu. Pritom, jedan od temelja uzajamnog povjerenja i uspješne suradnje je ispunjavanje dogovorenih obaveza. Stoga, svaki sudionik mora već u procesu pregovaranja o MOS-u realno procijeniti svoju sposobnost da redovito ispunjava obveze koje nameće suradnja. Propuštanje da se ovo učini na vrijeme ili nerealna procjena vlastitih mogućnosti će prije ili kasnije ugroziti suradnju.

Pored toga, partneri moraju otvoreno komunicirati i dijeliti podatke koji su važni za implementaciju MOS-a. Razmjena podataka odvija se na dvije razine: na razini upravnih tijela i na razini izvršnih čelnika. Na razini upravnih tijela razmjena informacija je svakodnevna, a njezin je cilj rješavanje problema ve-zanih uz redovito poslovanje tijela provedbe MOS-a. Na razini izvršnih čelnika (npr. u formi stalne koordinacije) povremeno se razmjenju informacije drukčije naravi s ciljem rješavanja strateških pitanja vezanih uz implementaciju MOS-a.

običan sandučić za predstavke ili mogućnost komunikacije elektroničkom

poštom, pod pretpostavkom da se na poruke građana redovito odgovara, može

smanjiti razinu nezadovoljstva i ostvariti Ustavom zajamčeno pravo na slanje

predstavki i pritužbi javnim tijelima.

84

Namjerno ili nenamjerno prikrivanje, dostavljanje netočnih podataka ili propu-štanje da se partnera obavijesti o okolnostima koje jesu ili mogu biti od značaja za predmet suradnje može za jednu stranu kratkoročno proizvesti očekivani učinak, ali će dugoročno sigurno donijeti negativne posljedice u vidu gubitka povjerenja i neodrživosti daljnje suradnje.

U slučaju suradnje koja se realizira na način da je jedan od uključenih JLS-a nositelj suradnje (npr. u slučaju zajedničkog komunalnog redarstva ili upravnog odjela), odgovornost nositelja prema partnerima uključuje:

• redovito izvješćivanje o rezultatima (kvantiteti i kvaliteti obavljenih usluga),

• procjenu o tome je li postignut zacrtani cilj,

• izvješće o troškovima i njihova usporedba s planom,

• izvješće o razlici između planiranog i ostvarenog te

• obavijest o postignućima i problemima koji zahtijevaju rješenje.

VIII.4. Odgovornost prema tijelu koje provodi mOs

Tijelo koje provodi MOS, bez obzira o kojoj se institucionalnoj formi radi, očekuje da mu JLS-i koji su njegovi osnivači osiguraju informacije i uvjete za obavljanje posla.

Prije svega, osnivači su odgovorni za osiguravanje uvjeta za rad tijela koje provodi MOS: provođenje postupka osnivanja, poslovnog prostora, nužne opreme (računala, telefoni i dr.), sredstava potrebnih za početak rada i sl. Ovisno o formi u kojoj se odvija MOS, ova odgovornost osnivača može se tijekom vremena djelomično ili potpuno prenijeti na tijelo koje provodi MOS (npr. na zajedničko trgovačko društvo).

Osnivači su tijelu koje provodi MOS odgovorni i za pravovremeno dostavljanje informacija potrebnih za redovito poslovanje. Podatke o korisnicima usluge, općim aktima koje je potrebno primjenjivati i njihovim izmjenama i sl. potrebno je na vrijeme dostaviti tijelu koje provodi MOS. Pritom treba paziti i na to da

viii. poglavl j e

85

podaci budu točni. Nepravodobna dostava podataka, ili dostava neažurira-nih podataka će prije ili kasnije uzrokovati probleme u poslovanju tijela koje provodi MOS, a time i narušiti povjerenje među partnerima.

VIII.5. Posebno o odgovornosti JLs prema trećima

Pravna odgovornost JLS-a prema trećima ovisi o institucionalnoj formi u kojoj se odvija suradnja, propisana je zakonom i ne može se mijenjati sporazumom JLS-a:

• javna ustanova: osnivači odgovaraju za obveze javne ustanove solidarno i neograničeno. To znači da svaki od osnivača odgovara za čitavu obvezu i to cijelom svojom imovinom (čl. 59. ZOU-a);

• trgovačko društvo: odgovornost osnivača ili članova društva ovisi o vrsti trgovačkog društva. U slučaju načešćih oblika u kojima se odvija MOS, društva s ograničenom odgovornošću (d.o.o.) i dioničkog društva (d.d.), osnivači, članovi ili dioničari u pravilu ne odgovaraju za obveze trgovačkog društva vlastitom imovinom (članak. 10. stavak 2. ZTD-a).

• zajedničko komunalno redarstvo ili zajedničko upravno tijelo: Pravna osoba odgovara za štetu koju njezino tijelo prouzroči trećoj osobi u obavljanju ili u vezi s obavljanjem svojih funkcija ali, ako za određeni slučaj nije što drugo u zakonu određeno, ima pravo na naknadu od osobe koja je štetu skrivila namjerno ili krajnjom nepažnjom (članak 1062. Zakona o obveznim odno-sima). Dakle, za štetu koju trećima počini komunalno redarstvo ili upravno tijelo odgovara JLS u čijem sastavu djeluje. U slučaju MOS-a sporazumom se mogu ugovoriti uvjeti pod kojima će drugi JLS-i participirati u naknadi štete.

viii. poglavl j e

86

ix. poglavl j e

Elementi održivosti MOS-a

IX.1. Procjena stvarnih potreba i mogućnosti zajednice

Dugoročno uspješna suradnja lokalnih jedinica može se ostvariti samo ako se temelji na stvarnim potrebama lokalne zajednice. Suradnja u čijem ishodištu leži dodvoravanje izbornoj bazi ili političkim istomišljenicima, trenutna prilika da se za određene poslove osigura financiranje iz vanjskih izvora ili neki drugi razlog koji nema uporište u potrebama zajednice, čak i ako je motivacija iskre-na, sigurno neće biti dugoročno održiva.

Stanovnici su krajnji korisnici usluge i nesumnjivo najbolji izvor informacija o potrebama lokalne zajednice. Jedino je pitanje na koji se način mogu prikupiti informacije koje će biti istinite i pouzdane. Prije svega, lokalna vlast na svim razinama (upravnoj i političkoj) mora kontinuirano komunicirati s građanima i procjenjivati njihove prijedloge. Sigurno je da će među prijedlozima i komenta-rima građana biti mnogo onih koji su rezultat subjektivnog pogleda na određeni problem, ali jednako će tako biti i onih koje valja ozbiljno razmotriti. Umještvo je izvršnog čelnika prepoznati potonje. Pored toga, u nekim slučajevima pomoći će provođenje ciljane ankete ili javne tribine o određenom pitanju.

Izvršni čelnik i zaposlenici lokalne jedinice u okviru svojih svakodnevnih po-slova također mogu dobro uočiti potrebu za inoviranjem poslovanja. Skupa ili nedostatna usluga, nedostatak kvalificiranih ljudskih resursa, neodgovarajuća ili zastarjela tehnologija, nedostatak koordinacije sa susjednim lokalnim jedinicama i sl. ne smiju proći nezapaženo od strane političkog i upravnog vodstva JLS-a. Uočavanje problema i inovativni pristup njegovu rješavanju je ono što danas očekujemo od javnog sektora. Lokalna samouprava u tome nije izuzetak.

Osim što je potrebno realno procijeniti potrebe, isto se očekuje i u vezi s procjenom mogućnosti lokalne jedinice. Realna procjena vlastitih kapaciteta odgovorit će na pitanje je li MOS najbolji (ili možda jedini) način da se riješi problem. Usto, važno je procijeniti može li i do koje mjere lokalna jedinica ispunjavati obveze koje preuzme inoviranjem svoga poslovanja. Oslanjanje na političko skrbništvo ili podilaženje javnosti i interesnim skupinama koje nije ute-meljeno na stvarnim kapacitetima prije ili kasnije će se pokazati kao problem.

87

ix. poglavl j e

IX.2. Izgradnja povjerenja

Povjerenje među partnerima ključ je uspjeha svake suradnje. Povjerenje se gradi od početka uspostavljanja MOS-a i temelji se na nekoliko pretpostavki:

• Partneru ne nanosimo štetu – dogovor o MOS-u mora biti takav da se ni jedan od partnera ne osjeća oštećenim;

• Partneru moramo biti pouzdani – partneru treba pokazati da ispunjavate svoje obveze i poštujete dogovor;

• Partneru govorimo istinu – informacije potrebne za uspostavljanje i uprav-ljanje MOS-om koje dijelimo s partnerom moraju biti istinite.

Povjerenje se mora održavati tijekom čitavog vremena trajanja MOS-a. S obzi-rom na različitost interesa uključenih JLS-a, jedan je od zadataka rukovoditelja MOS-a da kontinuirano održava i gradi povjerenje među partnerima. Svaka lo-kalna jedinica mora vjerovati da partneri na njezin račun ne ostvaruju prednost.

Povjerenje je kao vaza – jednom razbijeno može biti popravljeno, ali više nikada neće biti isto.

Nepoznati autor

Povjerenje se ne ograničava samo na partnere već i na druge dionike MOS-a: poslovnu zajednicu, civilno društvo, građane... Stoga je održavanje povjere-nja zahtjevan zadatak koji započinje iniciranjem MOS-a i traje sve dok traje suradnja.

Za održivost MOS-a osobito je važno da svaki od dionika ima povjerenje u lokalnu vlast i njezinu odluku o pristupanju MOS-u. Da bi se to postiglo po-trebno je ispuniti najmanje nekoliko uvjeta:

• Kontinuirano pratiti što pojedini dionici misle o MOS-u. Zanemarivanje iz-gradnje povjerenja među dionicima će dugoročno dovesti do nezadovoljstva što može ugroziti zajednički poduhvat.

• Uspostaviti transparentan način odlučivanja o MOS-u. Proces odlučivanja mora biti organiziran tako da ne ostavlja prostor sumnji.

88

ix. poglavl j e

• Redovito informirati javnost. Redovito i istinito informiranje javnosti o pi-tanjima koja se odnose na MOS smanjit će prostor za špekulacije, teorije zavjere i sl.

• Isticati povezanost donesenih odluka s javnim interesom. Odluke koje se donose u vezi s MOS-om moraju se temeljiti na javnom interesu koji je dionicima potrebno podrobno pojasniti.

IX.3. Kvalitetno planiranje

Kvalitetno planiranje od posebne je važnosti za uspješno ostvarivanje i odr-živost MOS-a.

Kvaliteta označava usuglašenost sa zahtjevima. U tom smislu kvalitetno pla-niranje podrazumijeva:

• funkcionalnost (primjerenost, ispravnost, sigurnost),

• pouzdanost (zrelost, obnovljivost),

• upotrebljivost (razumljivost, usvojivost, izvodljivost),

• učinkovitost (pravovremenost, isplativost) i

• održivost (stabilnost, provjerljivost, prilagodljivost).

Planiranje predstavlja predviđanje i pripremu za buduće okolnosti. U tom smislu postoje tri osnovne kategorije:

1. strateško planiranje – koje označava proces definiranja ciljeva; usmjereno je prema budućnosti; dugoročno;

2. tehničko planiranje – koje označava razvoj užih planova koji se odnose na izvršenje zadaća potrebnih za ostvarenje strateških ciljeva; usmjereno je na sadašnjost; kratkoročno;

3. operativno planiranje – koje označava razvoj načina za ostvarenje taktičkih ciljeva.

Kvalitetan plan MOS-a sadrži niz aktivnosti koje se provode prije odnosno na samom početku njegova ostvarivanja, a koje pomažu ostvarivanju njegova cilja. Svrha izrade plana je definiranje zadaća i poslova koje treba obaviti i rezultata koje treba postići da bi se ostvario cilj MOS-a.

89

ix. poglavl j e

Planom je, između ostalog, potrebno precizno ustanoviti:

• radnje koje je potrebno poduzeti u određenim etapama MoS-a,

• rezultate koje je potrebno ostvariti u tim etapama,

• način odnosno metode kojima će se provjeravati ostvarenje rezultata,

• odgovornost za ostvarenje rezultata i

• aktivnosti koje je potrebno poduzeti u slučaju neostvarivanja odnosno slabijeg

ostvarivanja rezultata.

Iz perspektive partnerskih JLS-a, tijekom zajedničkog obavljanja djelatnosti putem MOS-a može se pratiti postižu li se očekivani rezultati na vrijeme, u okviru planiranih troškova, zadovoljavajućom kvalitetom te je s obzirom na to zajamčena održivost odnosno stabilnost suradnje.

U tom smislu planom je potrebno predvidjeti odgovarajuće mjere praćenja i provjere ostvarenja MOS-a. Pritom je potrebno odrediti koji će se podaci odnosno rezultati provjeravati, u kojim vremenskim razdobljima, na koji način, tko će to činiti i kome će se podnositi izvješća.

Osim toga, kvalitetan plan sadrži i korektivne aktivnosti koje je moguće podu-zeti u slučaju da se tijekom MOS-a pojave problemi koje je moguće predvidjeti. Kvalitetan plan mora omogućiti učenje iz pogrešaka te unaprjeđenje izvršenja na temelju iskustava.

IX.4. Dobro upravljanje

Odlučno i učinkovito upravljanje ključno je za uspostavljanje i kontinuirano ostvarivanje MOS-a.

Kvalitetan plan pokazuje tijekom ostvarivanja MoS-a u kojoj se mjeri potrebe

građana zadovoljavaju bolje nego što bi se zadovoljavale kad bi to činili partner-

ski JLS-i svaki za sebe.

Dobro upravljanje usmjereno je na: (a) izvršenje poslova i zadaća, (b) ostvare-

nje ciljeva i (c) vrijeme, u okviru proračuna.

90

ix. poglavl j e

Dobro upravljanje u sebi uključuje nekoliko funkcija:

1. planiranje (postavljanje ciljeva i strategije aktivnosti),

2. organiziranje (izvršenje zadaća, postavljanje rokova, određivanje načina izvršenja),

3. ekipiranje (zapošljavanje i osposobljavanje kadrova),

4. usmjeravanje (nadziranje i pomoć u izvršenju zadaća) i

5. kontrolu (procjenjivanje i analiza rezultata u cilju donošenja odluka).

plan iran je

ek i p iran jeusm jeravanje

kontrola organiziranje

91

ix. poglavl j e

Osobine bitne za svakog dobrog upravitelja jesu sposobnost planiranja, orga-nizacijske sposobnosti i pouzdanost. Međutim, dobar upravitelj također mora biti spreman i prenositi određene ovlasti na svoje suradnike te iznositi svoje ocjene o njihovu radu, saslušati njihova mišljenja i prijedloge te na odgovarajući način reagirati na njih, a jednako tako mora biti osjetljiv na njihove potrebe.

U upravljanju poslovima koji se obavljaju putem MOS-a uspješan upravitelj izvršava šest bitnih uloga o kojima ovisi održivost MOS-a i to:

1. organizator – podrazumijeva znanje i iskustvo za postavljanje organizacijske strukture koja omogućava izvršenje zadaća i ostvarenje ciljeva;

2. rješavač problema – zahtjeva sposobnost uočavanja problema u određenoj situaciji i pravovremeno iznalaženje načina njegova rješenja;

3. komunikator – traži poznavanje komunikacijskih vještina i tehnika te re-dovito informiranje svih zainteresiranih o podacima važnim za obavljanje djelatnosti i ostvarivanje suradnje;

4. inovator – podrazumijeva prilagodljivost i spremnost na promjene koje mogu pridonijeti razvoju djelatnosti i unaprijediti suradnju;

5. rješavač krize – zahtjeva sposobnost prepoznavanja krize i pronalaženja odgovarajućih rješenja za njezino prevladavanje;

6. mentor – označava znanje i spremnost poduprijeti svoje službenike i pomoći im kad je to potrebno radi uspješnog obavljanja posla i izvršenja zadaća.

Objektivno je teško očekivati vrhunsku stručnost u svim navedenim ulogama u jednoj osobi. Međutim, dobar upravitelj mora imati određen minimum znanja i vještina u svakoj od njih. Što su ta znanja i vještine upravitelja veći, to će on uživati veće poštovanje i biti sposobniji motivirati ljude na ostvarivanje ciljeva postavljenih MOS-om.

92

ix. poglavl j e

IX.5. Pravičan financijski sporazum

Jedan od bitnih uvjeta održivosti MOS-a jest osiguranje dostatnih sredstava za njegovo ostvarivanje te učinkovito korištenje tih sredstava. Pritom se pod „sredstvima“ ne podrazumijevaju samo novčana sredstva, već i ostali oblici ulaganja u zajedničku aktivnost (poslovni prostor, oprema, kadrovi, know-how i dr.) odnosno „financiranje“ u širem smislu može sadržavati i obračun nenovčanih doprinosa partnerskih JLS-a.

U tom smislu između partnerskih JLS-a treba postojati jasan i pravedan spo-razum o sljedećem:

• vrsti i vrijednosti sredstava koja svaki od njih ulaže u zajedničku aktivnost,

• namjeni za koju se uložena sredstva mogu koristiti,

• načinu financiranja obavljanja zajedničke aktivnosti te s tim u vezi obvezama svakog pojedinog partnerskog JLS-a,

• pravima zajedničke institucije odnosno svakog pojedinog partnerskog JLS-a u slučaju ostvarivanja dobiti od zajedničke aktivnosti,

• obvezama svakog pojedinog partnerskog JLS-a u slučaju da zajednička insti-tucija ostvari gubitak odnosno da se zajedničkom aktivnošću ostvari gubitak,

• pravima i obvezama partnerskih JLS-a u slučaju jednostranog prekida su-radnje ili potpunog prestanka suradnje.

Za uspješno ostvarivanje MOS-a izuzetno je važno unaprijed definirati prava i obveze vezane uz navedena pitanja. Sklapanju sporazuma o suradnji partner-skog JLS-a pristupaju u dobroj vjeri i s međusobnim povjerenjem pa je stoga u tom trenutku najlakše postići suglasnost i dogovor koji sve stranke smatraju pravičnim. Preciznim i jasnim financijskim sporazumom partnerski JLS-i:

• određuju osnovna pravila za stjecanje i raspolaganje imovinom,

• usklađuju međusobne aktivnosti vezane uz upravljanje sredstvima,

• otklanjaju mogućnost nesporazuma vezanih uz financijske obveze i prava,

• izbjegavaju moguće sporove i

• smanjuju rizik prekida suradnje.

93

ix. poglavl j e

IX.6. Transparentno poslovanje

Pod transparentnim poslovanjem lokalne samouprave podrazumijeva se otva-ranje rada tijela JLS-a i dostupnost uvida u poslovanje njihove uprave javnosti. To naravno obuhvaća i sve oblike MOS-a.

Transparentno poslovanje u upravi metoda je vođenja poslova u kojoj se go-tovo sve odlučivanje važno za građane kao porezne obveznike i kao korisnike usluga provodi javno. U tom smislu svi nacrti i prijedlozi odluka te dokumenti na kojima se temelje, svi argumenti za i protiv prijedloga, sve konačne odluke kao i sam proces njihova donošenja trebaju biti dostupni javnosti.

Sukladno navedenom, transparentnost MOS-a čine sljedeći elementi:

• jasna i otvorena svrha te precizno definiranje ciljeva MOS-a;

• jasan i otvoren pravni, regulatorni i administrativni okvir za MOS;

• jasna pravila za izvršenje i nadgledanje ostvarivanja MOS-a kao i izvješći-vanje o tome;

• javnosti dostupne informacije o prošlim, sadašnjim i budućim aktivnostima koje se ostvaruju putem MOS-a te o glavnim rizicima i

• pravodobna odgovarajuća prezentacija relevantnih informacija.

Transparentnost poslovanja kroz pristup informacijama o aktivnostima koje se ostvaruju putem MOS-a omogućuje građanima ne samo razumijevanje politič-kih i ekonomskih odluka njihovih lokalnih čelnika koje imaju znatan utjecaj na njihovu svakodnevicu, nego i sudjelovanje u njihovu donošenju. Kad građani raspolažu podacima o djelovanju lokalnih institucija, povećava se kontrola nad lokalnom vlašću, što pozitivno utječe i na odgovornost lokalnih čelnika prema građanima.

Transparentnost je osnova odgovornosti i učinkovito sredstvo borbe protiv

korupcije u javnim institucijama. Istodobno, ona je i snažno sredstvo za una-

prjeđenje učinkovitosti javnih usluga.

94

x. poglavl j e

Bibliografija

prop i s i

Ustav Republike Hrvatske

(„Narodne novine“, broj 85/10 - pročišćeni tekst)

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

(„Narodne novine“, broj 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05,

109/07, 125/08, 36/09)

Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

(„Narodne novine“, broj 117/93, 69/97 – čl. 28. st. 3. Zakona o porezu na

promet nekretnina, 33/00, 73/00, 127/00 – čl. 172. toč. 11. Općeg poreznog

zakona, 59/01, 107/01, 117/01 – ispr., 150/02, 147/03, 132/06, 26/07 –

Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-I-1599/2001 i 73/08)

Zakon o javnoj nabavi

(„Narodne novine“, broj 110/07 i 125/08) i Zakon o javnoj nabavi („Na-

rodne novine“, broj 90/11)

Zakon o javno-privatnom partnerstvu

(„Narodne novine“, broj 129/08 i 55/11)

Zakon o komunalnom gospodarstvu

(„Narodne novine“, broj 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01,

26/03 – pročišćeni tekst, 82/04, 110/04 – Uredba, 178/04, 38/09, 79/09,

153/09 - Zakon o vodama, 49/11 i 90/11 - Zakon o izmjenama i dopunama

Zakona o prostornom uređenju i gradnji)

Zakon o koncesijama („Narodne novine“, broj 127/08)

Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj 35/05 i 41/08)

Zakon o otocima („Narodne novine“, broj 34/99, 149/99, 32/02 i 33/06)

95

x. poglavl j e

Zakon o predškolskom odgoju i naobrazbi

(„Narodne novine“, broj 10/97 i 107/07)

Zakon o prijevozu u cestovnom prometu

(„Narodne novine, broj 178/04, 48/05, 111/06, 63/08,

124/09, 91/10 i 112/10)

Zakon o proračunu («Narodne novine», broj 87/08)

Zakon o prostornom uređenju i gradnji

(„Narodne novine“, broj 76/07, 38/09, 55/11 i 90/11)

Zakon o savjetima mladih („Narodne novine“, broj 23/07)

Zakon o socijalnoj skrbi („Narodne novine“, broj 57/11)

Zakon o trgovačkim društvima

(„Narodne novine“, broj 111/93, 34/99, 52/00 – Odluka i Rješenje Ustav-

nog suda RH, 118/03, 107/07, 146/08 i 137/09)

Zakon o udrugama („Narodne novine“, broj 88/01 i 11/02 – ispravak)

Zakon o ustanovama

(„Narodne novine“, broj 76/93, 29/97 – ispravak, 47/99 – ispravak i

35/08)

Zakon o vatrogastvu

(„Narodne novine“, broj 106/99, 117/01, 36/02 – odluka Ustavnog suda

RH, 96/03, 139/04 – pročišćeni tekst, 174/04, 38/09 i 80/10)

Zakon o zaštiti od požara

(„Narodne novine“, broj 58/93, 33/05, 107/07 i 38/09)

Zakon o zaštiti okoliša („Narodne novine“, broj 110/07)

Pravilnik o postupku zaduživanja te davanja jamstava i suglasnosti jedinica

lokalne i područne (regionalne) samouprave („Narodne novine“, broj

55/09 i 139/10)

96

x. poglavl j e

publ ikac i j e

Intermunicipal co-operation, Manual of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Council of Europe, 2008; Dostupno na:

https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1433320&SecMode=1&DocId=1511256&Usage=2

Local Government Management Guide – Intermunicipal cooperation, State of New York, Office of the State Comptroller, Division of Local Government and School Accountability, 2003; Dostupno na:

http://www.osc.state.ny.us/localgov/pubs/lgmg/intermunicipal.pdf

Toolkit Manual - Inter-municipal cooperation, LGI, UNDP and CoE, 2010, Dostupno na:

http://www.municipal-cooperation.org/images/4/4c/IMC_Toolkit_Manual.pdf

Suradnja među jedinicama lokalne samouprave u svrhu pružanja javnih usluga, Urban Institute, 2006.

Vodič za suradnju među jedinicama lokalne samouprave u svrhu pružanja javnih usluga, Urban Institute, 2007.

Učinkovito financiranje kapitalnih ulaganja u jedinicama lokalne samouprave, Urban Institute, 2006.