principios constitucionales que rigen a las administraciones

Principios constitucionales que rigen a las Administraciones Públicas-Ernesto Jinesta L.

Principios constitucionales que rigen a las Administraciones Públicas

Ernesto Jinesta L.1

Sumario: Introducción. I.- Aproximación y valor de los principios generales del Derecho Constitucional. 1.- Aproximación conceptual. 2.- Funciones. 3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor normativo y jerarquía. II.- Principios generales del Derecho Constitucional rectores de la conducta de las Administraciones Públicas. 1.- Legalidad y reserva de ley 2.- Eficacia y eficiencia. 3.- Protección de la confianza legítima. 4.- Proporcionalidad y razonabilidad. 5.- Interdicción de la arbitrariedad. 6.- Buena fe. 7.- Seguridad jurídica e intangibilidad actos propios. 8.- Debido proceso y defensa. 9.- Motivación de la actuación administrativa. 10.- Transparencia administrativa. 11.- Responsabilidad e intangibilidad relativa del patrimonio. 12.- Revisión o control jurisdiccional de la función administrativa. 13.- Igualdad, no discriminación e inderogabilidad singular de la norma. 14.- Necesidad y urgencia.

Introducción

Con el advenimiento del “Estado Constitucional de Derecho”2 y el fenómeno denominado la “constitucionalización del Derecho”3 y, específicamente, del Derecho Administrativo, cobra gran relevancia el estudio

1 Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa Rica-, Profesor y miembro de las Comisiones Redactora y Académica Programa de Doctorado en Derecho Administrativo Iberoamericano (DAI), Universidades de la Coruña, España, Nacional del Litoral (Argentina), Nacional del Nordeste (Argentina), de Montevideo (Uruguay), Veracruzana (México), de Guanajuato (México), Santo Tomás de Tunja (Colombia), de Piura (Perú), Monteávila (Venezuela), Hispanoamericana (Nicaragua), Escuela Libre de Derecho (Costa Rica), Director y profesor programa de doctorado en Derecho Administrativo UELD, Presidente de la Asociación Costarricense de Derecho Administrativo, Miembro de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo (AIDA), el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA), Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, miembro de honor Asociaciones Mexicana, Dominicana y nicaragüense de Derecho Administrativo. www.ernestojinesta.com

2 Expresión empleada por GARCÍA PELAYO (Manuel), Estado legal y Estado Constitucional de Derecho. En Lecturas sobre Temas Constitucionales, Lima, Comisión Andina de Juristas, 1988, pp. 25- 43. V. HÄBERLE (Peter), El Estado constitucional, México, UNAM, traducción de Héctor Fix-Fierro, 2003, in totum y PEÑA FREIRE (Manuel Antonio), La garantía en el Estado Constitucional de Derecho, Madrid, Editorial Trotta S.A., 1997, pp. 51-64.

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de los principios constitucionales que informan, orientan y nutren la actuación o conducta de las administraciones públicas, en tanto representan un robusto valladar para cualquier potestad o prerrogativa de las administraciones públicas y una sólida garantía de los derechos fundamentales de los administrados frente a los poderes públicos.

En efecto, el surgimiento del “Estado Constitucional de Derecho” supone la superación del simple “Estado de Derecho” o más precisamente del “Estado legal de Derecho”, donde los poderes públicos solamente estaban sometidos al imperio de la ley en sentido material y formal, lo que nos evoca el principio de legalidad o la presunción de legalidad de la actuación administrativa. Empero, la crisis de la ley y la caída del mito rousseauniano de la infalibilidad del legislador ordinario, producto del surgimiento de los Tribunales y Salas Constitucionales y del control de constitucionalidad de las leyes y, en general, por lo menos, de los actos administrativos de alcance general y abstracto –reglamentos-, dio paso al “Estado Constitucional de Derecho”, donde rige el principio de la supremacía constitucional y la necesidad de que las conductas administrativas se conformen sustancialmente al parámetro de constitucionalidad, integrado, entre otros componentes, por los principios generales del Derecho Constitucional. La obligación de las Administraciones Públicas de ceñirse al “Derecho de la Constitución” produjo una mutación positiva del principio de legalidad, de manera que, contemporáneamente, debe ser entendido en un sentido más amplio, dado que, el bloque de legalidad comprende, indefectiblemente, al parámetro de constitucionalidad, con lo que debemos ahora hablar del “bloque de legitimidad” de la actuación administrativa, el cual comprende esas dos dimensiones, la legal y la constitucional. Las posibilidades de defensa y garantía de los administrados han crecido exponencialmente con la irrupción del “Estado Constitucional de Derecho” y el enriquecimiento del “bloque de la legitimidad” de la actuación administrativa, basta reparar en la abundante e incisiva jurisprudencia constitucional vertida por los Tribunales y Salas Constitucionales en Iberoamérica que actúan y dar valor preceptivo a valores y principios constitucionales, así como le brindan eficacia directa e inmediata a los preceptos constitucionales emplazados en la parte dogmática u orgánica de la Constitución, en procura de la tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los ciudadanos. Ese derecho jurisprudencial surgido de los Tribunales y Salas Constitucionales le imprimen gran elasticidad y adaptabilidad a lo que hemos denominado el “bloque de legitimidad” de las Administraciones Públicas, siempre en procura de proteger efectivamente a los administrados cuando interactúan de diversas formas con los poderes públicos. En definitiva, el bloque de constitucionalidad y, en particular, los principios constitucionales, se erigen, entonces, como un vigoroso límite a la actuación de las Administraciones Públicas.

La “constitucionalización del Derecho” y, particularmente, del Derecho Administrativo, producto de la penetración intensa y transversal del Derecho Constitucional en nuestra disciplina jurídica, ha sido el producto de diversos fenómenos tales como el surgimiento de las constituciones rígidas que precisan

3 V. GUASTINI (Riccardo), Estudios de Teoría Constitucional, México, Distribuciones Fontamara, 2003, pp. 153-183.

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de un procedimiento legislativo agravado para su enmienda o reforma, de los Tribunales Constitucionales que se encargan de velar por la supremacía constitucional, del control de constitucionalidad de las leyes y, como mínimo, de los reglamentos administrativos, de una abundante jurisprudencia constitucional que reinterpreta y adapta el texto constitucional a las nuevos requerimientos socio-económicos, políticos y culturales y que, en la mayoría, de los ordenamientos jurídicos tiene una eficacia jurídica vinculante o “erga omnes” y, en suma, de la construcción dogmática de la eficacia directa e inmediata de la Constitución. El fenómeno de la “constitucionalización del Derecho Administrativo” supone una aproximación necesaria o convergencia entre el Derecho Constitucional y nuestra disciplina jurídica, tanto que se habla de un “Derecho Administrativo Constitucional”4 o de un “Derecho administrativo de inspiración constitucional”5, que nos evoca la frase de Werner en el sentido del “Derecho administrativo como Derecho constitucional concretizado”. Una de las tareas dogmáticas de emprendimiento indispensable en la construcción de ese Derecho Administrativo Constitucional o de inspiración constitucional, es el estudio del impacto que tiene el parámetro de constitucionalidad y, específicamente, de los principios generales del Derecho Constitucional, sobre la actuación o conducta administrativa cotidiana de los poderes públicos y respecto de las posibilidades de tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a éstos.

Este trabajo es una aproximación preliminar al estudio de los principios generales del Derecho Constitucional que ordenan, informan, nutren y vinculan la conducta de las Administraciones Públicas desde la perspectiva del Derecho Administrativo costarricense. La potencia y vigor de tales principios como límites infranqueables de las Administraciones Públicas, entre otros componentes del parámetro de constitucionalidad, ha crecido en Costa Rica al contar, desde 1989, con una Sala Constitucional que ha ido, progresivamente, a través de una copiosa jurisprudencia, ampliando las posibilidades de defensa de los administrados frente a los poderes públicos gracias a una jurisdicción constitucional, diseñada de manera accesible, democrática, flexible, informal, célere y expedita. Tanto que los poderes constituidos –Legislativo, Ejecutivo y Administración pública descentralizada- se quejan, permanentemente, del fuerte control de constitucionalidad sobre su conducta y actuaciones, recordando el título de la obra de Lambert sobre “el gobierno de los jueces”6, como si fuese un obstáculo y no un imperativo del Estado Constitucional de Derecho, lo que resulta inevitable si se pretende velar por la supremacía constitucional y del Derecho internacional de los Derechos Humanos. En todo caso, desde nuestra perspectiva, un sano y positivo activismo judicial resulta indispensable, si se trata de reivindicar la dignidad intrínseca a la persona 4 Expresión utilizada por RODRÍGUEZ- ARANA MUÑOZ (Jaime), Aproximación al Derecho Administrativo Constitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1ª. Edición, 2009, in totum.

5 Expresión de LOPEZ PINA (Antonio), en el prólogo a la obra de SCHMIDT-ASSMANN (Eberhard), La Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema, Madrid, Marcial Pons e INAP, 2003, p. XII.

6 LAMBERT (Edoard), El gobierno de los jueces y la lucha contra la legislación social en los Estados Unidos, Madrid, Tecnos, 2010.

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humana y sus derechos, que, en último término, son el centro del sistema del Derecho Administrativo.

Desde tal perspectiva, nos limitaremos al abordaje de los principios generales del Derecho Constitucional, según el tratamiento que de los mismos haya efectuado la jurisprudencia constitucional, dada la preeminencia y valor normativo incuestionable que les imprime tal circunstancia.

I.- Aproximación y valor de los principios generales del Derecho Constitucional

1.- Aproximación conceptual

Ocuparse de la definición de los principios generales del Derecho Constitucional es una tarea sumamente compleja y difícil, por cuanto, dependerá, en buena parte, de la noción que se tenga de los principios generales de Derecho. Como se ha afirmado para resaltar la polisemia imperante en la doctrina y la ausencia de un margen de intersubjetividad razonable, deseable para cualquier disciplina científica, existen tantas definiciones de los principios generales como autores se han ocupado de los mismos. Se trata de una categoría dogmática un tanto huidiza y de difícil aprehensión. En ocasiones, se confunden con los valores y las normas jurídicas, o sencillamente, se maneja un concepto elástico y etéreo.

De seguido, como lo hemos hecho en una obra precedente7, trataremos de aproximarnos a la noción de los principios generales del Derecho Constitucional, sin pretender ser exhaustivos y absolutamente unívocos respecto de una categoría conceptual que ofrece múltiples aristas. Es importante señalar que no se puede establecer una segmentación absoluta y rígida entre valores, principios y normas constitucionales, por cuanto, ocasionalmente, un valor o un principio, puede manifestarse y comportarse de las dos formas o, incluso, dar origen a un derecho fundamental (v. gr. la igualdad se comporta, según la regulación respectiva del Derecho nacional o internacional público, tanto como valor, principio o como derecho humano o fundamental; lo mismo sucede con el debido proceso y la buena administración que se comportan como principios generales y, a su vez, como un derecho humano o fundamental).

Los principios constitucionales tienen un carácter más concreto que los valores constitucionales (v. gr. la libertad, la democracia, la justicia social, el pluralismo y la tolerancia política, ideológica y religiosa, la igualdad, la dignidad humana, la paz, el orden, el bienestar común o general, la solidaridad, la seguridad y la participación política), aunque tampoco especifican, de manera última y cerrada, a qué supuestos de hecho se aplican y cuáles consecuencias jurídicas producen, por cuanto, precisamente, tienen la vocación de ser generales y abstractos y admiten una serie indefinida de aplicaciones. Los principios constitucionales completan, concretan y desarrollan, progresivamente, los valores constitucionales8. Los principios generales del 7 JINESTA LOBO (Ernesto), Derecho Procesal Constitucional, San José, Ediciones Guayacán, 2014, en editorial.

8 V. OTERO PARGA (Milagros), Valores constitucionales. Introducción a la filosofía del Derecho: Axiología jurídica, Santiago de Compostela, Servicio de Publicaciones Universidad

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Derecho Constitucional, tienen, entonces, una mayor densidad o intensidad normativa que los valores constitucionales, lo que facilita su aplicación para resolver casos concretos. Los principios generales, a diferencia de los valores, no tienen un marcado o acentuado contenido axiológico, sin que dejen de presentarlo, también, ocasionalmente.

Respecto de las normas escritas, los principios generales mantienen un nivel de indeterminación y abstracción superior, por cuanto, no tienen un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica específica que facilite la subsunción, sean no tienen un contenido y alcance predefinido con lo que el margen de apreciación del operador jurídico es muy amplio. Adicionalmente, los principios generales tienen un contenido axiológico más intenso que una norma.

Desde nuestra perspectiva, interesan los principios sectoriales del Derecho Constitucional de origen dogmático o científico, jurisprudencial o jurídico-positivo9, que tienen un evidente e indiscutido valor normativo y que expresan ideas comunes, dominantes u objetivas del ordenamiento jurídico constitucional sustantivo y formal, con vocación de permanencia. Tales principios generales le brindan coherencia, consistencia, homogeneidad y armonía al ordenamiento jurídico constitucional. Como hemos indicado, existe una tipología o taxonomía muy amplia de los principios generales, tantas como autores hay10, sin embargo, desde nuestra perspectiva, nos interesan los principios constitucionales explícitos o positivados y los implícitos o no positivados.

2.- Funciones

En cuanto a sus funciones, podemos precisar las siguientes:

a) Brindan armonía, coherencia, inteligibilidad y consistencia del ordenamiento jurídico, permitiendo la plenitud hermética del mismo y, por consiguiente, su homogeneidad. Con razón se ha afirmado que el tejido del Derecho es atravesado de un extremo a otro por los principios generales11.

b) Evitan que haya lagunas en el sistema jurídico, completándolo e integrándolo y evitando la denegación de justicia en determinados supuestos. Así, el artículo 7°, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública (en adelante, LGAP) indica que los principios generales sirven para integrar el

Santiago de Compostela, 2ª. Reimpresión, 2004, p. 30.

9 Esta tipología de los principios generales por su origen (dogmático o doctrinal, jurisprudencial o jurídico-positivo), es relativa, por cuanto, pueden haber principios generales recogidos por la jurisprudencia, normas convencionales o constitucionales o bien algunos acuñados por la jurisprudencia y receptados por la doctrina y la legislación.

10 V. MODERNE (Frank), Principios generales del derecho público, Chile, Editorial Jurídica de Chile, trad. Alejandro Vergara Blanco, 1ª. Edición español, 2005, p. 26.

11 HABA (Enrique Pedro) y BARTH (José Francisco), Los principios generales del Derecho, San José, IJSA, 2004, p. 21.

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ordenamiento jurídico escrito ante una laguna, la oscuridad o la insuficiencia normativas.

c) Informan el ordenamiento jurídico (artículo 4° del Título Preliminar del Código Civil).

d) Coadyuvan en la interpretación y delimitación del campo de aplicación del ordenamiento jurídico escrito (artículos 7°, párrafo 1°, LGAP, 1° Código Civil, 5°, párrafo 3°, Ley Orgánica del Poder Judicial –en adelante LOPJ-). Funcionan como parámetros hermenéuticos del ordenamiento jurídico escrito para facilitar la aplicación del Derecho ante las antinomias o contradicciones normativas desde la perspectiva gramatical o de los fines.

e) En el campo del Derecho Público –entendiendo por tal el Derecho Internacional Público, el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo-, los principios generales cumplen la función específica de ser un mecanismo efectivo de limitación y contención de los poderes públicos para evitar la arbitrariedad y orientarlos en el cumplimiento cabal de sus obligaciones y deberes. Asimismo, son una herramienta útil para garantizar y tutelar los derechos humanos y fundamentales de las personas o, en general, sus situaciones jurídicas sustanciales incluso de configuración infra constitucional.

Los principios generales del Derecho Constitucional tienen en nuestro sistema jurídico la condición de reglas ontológicas (principia essendi), con un claro carácter normativo reconocido, incluso, por el derecho positivo, sucede así con los artículos 7.1 LGAP, 5.3 LOPJ y la Ley de la Jurisdicción Constitucional (en adelante LJC) que los menciona como parámetro de constitucionalidad en seis de sus artículos (1°, 2°, 9, párrafo 2°, 14, 78, párrafo 2°, y 96, inciso c).

En cuanto a su jerarquía, en el caso de los principios constitucionales, evidentemente, en cuanto interpretan, integran y delimitan las normas constitucionales, tiene ese rango, jerarquía, potencia y resistencia, incluso, también, tienen esa condición cuando suplen una laguna normativa constitucional. No se puede descartar principios generales que tengan un rango supra constitucional, cuando por aplicación de la cláusula más favorable, interpretan, integran y delimitan normas convencionales –del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos- que ofrecen un umbral superior de protección.

El valor normativo de los principios generales ha sido reconocido por la Sala Constitucional, siendo ese papel más fértil en ciertos ámbitos como el Derecho Parlamentario que ha ido forjando paulatinamente ese órgano (v. gr. el principio democrático y todas su derivaciones y especificaciones). Así, en el VSC No. 3514-94 estimó lo siguiente: “principios y normas que la ley coloca en situación de paridad, ambos igualmente prescriptivos, los primeros en su típica dimensión general y las normas y disposiciones con su habitual carácter más particular, los dos igualmente utilizables por este tribunal para contrastar los actos y disposiciones que se ofrecen a su examen”. Por su parte, en el VSC No. 786-94, consideró que “Los principios y valores de la democracia prohíben

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a todos los poderes del Estado el uso de métodos que menoscaben su efectiva vigencia, tales como las prácticas viciadas en trámites legislativos”.

3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor normativo y jerarquía

Independientemente de su valor tradicional como fuente del Derecho, en general, los principios generales del Derecho Constitucional, son positivados en el Derecho Administrativo costarricense a partir de 1978, con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo (en adelante LGAP), cuyo artículo 6°, al establecer la jerarquía de la fuentes del ordenamiento jurídico administrativo y colocar en la cúspide a la “Constitución Política” de 7 de noviembre de 1949 en su párrafo 1°, inciso a).

El artículo 7.1 LGAP, al enunciar las fuentes no escritas hace mención expresa de los “principios generales de derecho” e indica, entre sus funciones primordiales, las de “interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito”, agregando que “tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan”.

Empero, las previsiones legislativas, no se quedaron ahí sino que fueron más allá, al establecer el artículo 7.2 que “Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulen una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley”, por último el numeral 7.3 estatuye que “Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior”.

El artículo 8° dispone que “El ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas -entre éstas los principios generales de derecho- necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo”.

El ordinal 9.2 al consagrar el principio de la autonomía del Derecho Administrativo, respecto de otras ramas jurídicas, y de la auto-integración del ordenamiento jurídico administrativo, establece un orden de prelación de las normas no escritas, colocando a los “principios generales del derecho público” en segundo lugar, al disponer lo siguiente: “Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios”.

La relevancia de los principios generales es puesta en evidencia cuando el artículo 4° LGAP preceptúa que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”. Asimismo, el artículo 14.1 dispone que “Los principios generales de derecho podrán autorizar implícitamente los actos de la Administración Pública necesarios para el mejor desarrollo de las relaciones especiales creadas entre ella y los particulares por virtud de los actos o contratos administrativos de duración”.

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Cabe advertir que el artículo 11.1 LGAP, al consagrar el principio de legalidad, dispone que “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”. Por su parte, el artículo 13.1 LGAP, señala que “La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo (…) sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos”.

Evidentemente, la LGAP de 2 de mayo 1978, no solo incorporó como fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo los principios generales de Derecho, sino también, los del Derecho Constitucional, adicionalmente, les asignó unas funciones muy claras (interpretación, integración y delimitación de las normas escritas), les otorgó, en caso de insuficiencia, el rango, potencia y resistencia de la norma escrita, en lo que nos ocupa jerarquía constitucional y en el supuesto de laguna normativa el grado de una ley. Sobre la distinción del grado y valor otorgado por la LGAP a los principios, según se trate de insuficiencia o ausencia de norma escrita, cabe advertir que tratándose de principios constitucionales desarrollados y aplicados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tendrán, tanto en la hipótesis de insuficiencia como de ausencia, rango constitucional, de modo que, siempre y en cualquier caso, prevalecen sobre cualquier norma escrita de rango inferior, incluso una ley o, desde luego, un reglamento administrativo. Otra cuestión destacable es que la LGAP de 1978, evidentemente, contempla los principios generales del Derecho Constitucional no solo como un límite claro e infranqueable para los poderes públicos, sino, también, como una garantía para los administrados frente al uso irregular de sus potestades o privilegios que fortalece, indudablemente, la protección efectiva de sus situaciones jurídicas sustanciales. Asimismo, debe resaltarse, que los principios del Derecho Constitucional, deben garantizar el necesario pero difícil punto de equilibrio entre la eficiencia y la eficacia de los poderes públicos –en definitiva el poder- y la dignidad humana y los derechos fundamentales de la persona –en suma la libertad-.

Luego de la LGAP de 1978 algunas leyes administrativas sectoriales han positivado principios generales del Derecho Constitucional para un ámbito acotado, con simples enunciaciones y, en ocasiones, con un celo tuitivo exacerbado y una técnica legislativa inidónea, definiendo su contenido, lo que no es labor del legislador so pena de cristalizarlo y limitarlo, reduciendo el margen de los operadores jurídicos –sobre todo de los jueces ordinarios- a través de su interpretación y aplicación, además de, eventualmente, de soslayar, por omisión, enunciar otros relevantes para la materia y que podría entenderse, erróneamente, que no se encuentran contemplados12.

12 Así la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 de 2 de mayo de 1995 y sus reformas, en los artículos 4°, 5° y 6°, al regular, respectivamente, el contenido de los principios generales de eficacia y eficiencia, igualdad y libre concurrencia y publicidad.

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Como ya se anotó, el hito determinante en la plena positivización y otorgamiento de un valor normativo incuestionable de los principios generales del Derecho Constitucional, se da con la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (en adelante LJC), No. 7135 de 11 de octubre de 1989, que los menciona en seis ocasiones como parámetro de constitucionalidad y la entrada en funcionamiento de la Sala Constitucional creada por la reforma parcial al artículo 10° de la Constitución de 1949 mediante la Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989, que los va a desarrollar y aplicar con una eficacia directa e inmediata.

El proceso de positivización de los principios generales del Derecho Constitucional, culmina con la promulgación de la reforma total de la Ley Orgánica del Poder Judicial, No. 7333 de 5 de mayo de 1993, en cuyo artículo 5° recoge las disposiciones ya comentadas del artículo 7° LGAP de 1978 y las extiende a todos los órdenes jurisdiccionales para lograr la plenitud hermética del ordenamiento jurídico (non liquet) y evitar la denegación de justicia.

II.- Principios generales del Derecho Constitucional rectores de la conducta de las Administraciones Públicas

Como se indicó, a modo de aclaración metodológica, de seguido se expondrán los más relevantes principios generales del Derecho Constitucional que la doctrina identifica como tales y que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha abordado, sea desarrollándolos o aplicándolos, otorgándoles un valor preceptivo incuestionable y una eficacia directa e inmediata. Por razones obvias, se hace cita de las sentencias más señeras o emblemáticas vertidas por la Sala Constitucional, dado que, ese Tribunal cuenta con una abundante jurisprudencia por el carácter fácilmente accesible, democrático e informal que tiene la jurisdicción constitucional en Costa Rica. De otra parte, es preciso, escoger una vertiente aplicativa relevante de cada uno de los principios generales, sin poder agotar, por razones obvias de espacio, todas las posibles que se ha producido durante el cuarto de siglo de andadura de la Sala Constitucional.

1.- Legalidad13 y reserva de ley

Aunque no le corresponde a la Sala Constitucional velar por la legalidad de la función administrativa, por cuanto, para ese propósito la Constitución de 1949, en su artículo 49 estableció la jurisdicción contencioso-administrativa, es lo cierto que en múltiples ocasiones ese órgano ha señalado la necesidad de las administraciones públicas de someterse, plena y absolutamente, al bloque de legalidad sea de rango supra legal, como los convenios y tratados comunes u ordinarios del Derecho Internacional Público (v. gr. Tratados de cooperación, extradición, etc.) como al legal, en el sentido que les vincula de manera positiva y negativa. Lo que obedece a que existen dos preceptos constitucionales clave

13 BARTOLINI (Antonio) e PIOGGIA (Alessandra), La legalitá dei principi di Diritto Amministrativo e il Principio di Legalitá. En En Studi sui principi del Diritto amministrativo, Milano, Giuffré Editore, 2012, pp. 79-90.

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en la materia como lo son el 7°, párrafo 1°, que le concede un rango supra legal a los mencionados tratados o convenios y el 11°, párrafo 1°, al preceptuar que los funcionarios públicos “Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.

De lo que sí se ha ocupado de custodiar de manera más celosa la Sala Constitucional es el principio de reserva de ley, anulando actos administrativos de efectos generales o normativos (v. gr. acuerdos o reglamentos) que lo transgreden, pudiendo aducirse, en este supuesto, a la acción de inconstitucionalidad, o que suponen una limitación o restricción de un derecho fundamental, esgrimiendo, en tal hipótesis, el agravio en la sede del proceso de amparo. Los artículos 19 y 124 LGAP resaltan la relevancia del principio de reserva de ley en nuestra disciplina al señalar, respectivamente, lo siguiente:

“Artículo 19.- 1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales

estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.

2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia”

Artículo 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.

Sobre sendos principios, la Sala Constitucional en el Voto No. 1739-1992 (reiterado en el No. 440-1998), estimó lo siguiente:

“(...) el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autorida-des e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto. En nuestra Constitución Política, el principio general de legalidad está consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del con-texto de éste con el 28, que recoge el principio general de libertad –para las personas privadas- y garantiza la reserva de ley para regularla, con el 121, especialmente en cuanto atribuye a la Asamblea Legislativa competencias exclusivas para legislar (incisos 1°, 4° y 17),

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para crear tribunales de justicia y otros organismos públicos (incisos 19 y 20) y para disponer la recaudación, destino y uso de los fondos públicos (incisos 11, 13 y 15); potestades que no pueden delegarse ni, por ende, compartirse con ningún otro poder, órgano o entidad (artí-culo 9°), y que generan consecuencias aun más explícitas como las que se recogen en la Ley General de la Administración Pública, principalmente en sus artículos 5° y 7° -que define las jerarquías normativas-, 11 –que consagra el principio de legalidad y su corolario de regulación mínima-, 19 y 59.1 –que reafirman el principio de reserva de ley para el régimen de los derechos fundamentales y para la creación de competencias públicas de efecto externo (...)” (Véase en similar sentido las Sentencias Nos. 6379-02 del 26 de junio de 2002; 10356-02 del 30 de octubre de 2002; 5015-04 del 12 de mayo de 2004; 1809-06 del 15 de febrero de 2006 y 13333-06 del 6 de septiembre de 2006).

Asimismo, en el Voto No. 3410-92 ese órgano especializado de la Corte Suprema de Justicia, indicó lo siguiente:

“El principio de legalidad (...) significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico –reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el “principio de juridicidad de la Administración (...)”

2.- Eficacia y eficiencia14

La eficacia y eficiencia como principios rectores de la conducta administrativa han asumido un papel preponderante frente al clásico principio de legalidad, lo que supone que los poderes públicos no solo deben vincularse positiva y negativamente al bloque de legalidad sino, también, ser eficientes y eficaces en el ejercicio de sus competencias, prerrogativas o potestades, en la prestación de los servicios públicos y en la regulación de los servicios de interés económico y social general.

Dentro del contexto del Estado liberal de Derecho o de la “Administración de limitación”, la principal virtud de las administraciones públicas era actuar sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, sin 14 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de las Administraciones Pública. En Constitución y Justicia Constitucional, San José, Colegio de Abogados-Escuela Judicial-Sala Constitucional, 2009, pp. 133-144, PAREJO ALFONSO (Luciano), La eficacia, principio de la actuación de la Administración. En Eficacia y Administración (tres estudios), Madrid, INAP, 1995, pp. 89-152.

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extralimitarse en el ejercicio de sus competencias y potestades atribuidas por ley, para evitar el abuso y el exceso de poder. Con el advenimiento del Estado Social de Derecho o de la “Administración prestacional”, se les exige lo anterior, pero, además, que sean eficientes y eficaces. No en vano Schmidt-Assmann afirma que “(…) la Administración pública en buena parte se mide por su acción; por lo que logra producir y prestar”15. Los principios de legalidad, de eficacia y de eficiencia, son claves en el Derecho Administrativo, por eso el mismo administrativista alemán recién citado indica que “(…) el Derecho administrativo ha de satisfacer una doble finalidad: la ordenación, disciplina y limitación del poder, al tiempo que la eficacia y efectividad de la acción administrativa. Ello obliga, entre otras consecuencias, no sólo a utilizar el canon de la prohibición del exceso (principio de proporcionalidad), sino también el de prohibición de defecto”.16

La Sala Constitucional ha resaltado la importancia de los principios de eficacia y eficiencia, concibiéndolos como obligaciones constitucionales incuestionables que hacen surgir como correlato, lo que ese Tribunal ha denominado, el “derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos” y vinculándolo a otros principios como los de simplicidad y celeridad y a los rectores de los servicios públicos como la continuidad, la regularidad, la adaptación a todo cambio en el régimen legal o las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico, la igualdad o universalidad y la obligatoriedad, parcialmente desarrollados en el artículo 4° LGAP.

La Sala Constitucional, a partir del Voto No. 7532-04, ha señalado, reiteradamente, lo siguiente:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,Considerando:

(…) IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados

15 SCHMIDT-ASSMANN (Eberhard), Teoría General del Derecho Administrativo como sistema, p. 21.

16 SCHMIDT-ASSMANN (Eberhard), Teoría General del Derecho Administrativo como sistema, p. 26.

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por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

3.- Protección de la confianza legítima17

A partir del Voto No. 10171-2010, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,CONSIDERANDO:

(…)

17 V. CASTILLO BLANCO (Federico), La protección de confianza en el Derecho Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 1998, in totum, AUBY (Jean-Bernard) et DERO-BUGNY (Delphine), Les principes de sécurité juridique et de confiance légitime. En Droit Administratif Européen –Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 473 y ss., MOUZOURAKI (Paraskevi) Le principe de confiance légitime en Droit allemand, français et anglais. Un example de convergence des Droits administratifs des pays européens?, Bruxelles, Éditions Bruylant, 2012. CAPUTI JAMBRENGHI (Paola), Il principio del legitimo affidamento. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, Milano, Giuffré Editore, 2012, pp. 159-194; MARTÍNEZ MOYA (José Antonio), El principio de confianza legítima en la actuación de la Administración. Su origen y tratamiento jurisprudencial, Murcia, Diego Marín, Librero-Editor, S.L., 2012.

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IV.- EL PRINCIPIO GENERAL DE PROTECCIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA DEL CIUDADANO FRENTE A LOS PODERES PÚBLICOS. Sobre el desarrollo de este principio y su profunda raigambre constitucional, la doctrina nacional ha manifestado lo siguiente:“Este principio surge en la República Federal de Alemania y, luego, es recogido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, para definir una situación digna de ser amparada al haber sido violada la confianza puesta en la acción de la Administración Pública. El Tribunal Supremo Español, en su sentencia del 1º de febrero de 1990, consideró que este principio “… ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuanto se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de intereses en juego –interés individual e interés general- la revocación o dejación sin efectos del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar derivados de unos gastos o inversiones que solo pueden serle restituidos con graves perjuicios en su patrimonio”. En cuanto a los requisitos del principio de confianza legítima, la doctrina española, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español, ha establecido los siguientes:

1. Debe mediar un acto de la administración lo suficientemente concluyente para provocar en el afectado uno de los tres tipos siguientes de confianza: a) confianza del afectado en que la Administración Pública actúa correctamente; b) confianza del afectado en que es lícita la conducta que mantiene en su relación con la Administración Pública, al existir un eventual error de prohibición; c) confianza del afectado en que sus expectativas como interesado son razonables.

2. La Administración Pública debe provocar signos (actos o hechos) externos que, incluso, sin necesidad de ser jurídicamente vinculantes, orienten al administrado hacia una determinada conducta que de no ser por la apariencia de legalidad creada no hubiere efectuado.

3. Un acto de la Administración Pública –v. gr. un reglamento- que reconoce o constituye una situación jurídica individualizada en cuya estabilidad confía el administrado.

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4. La causa idónea para provocar la confianza legítima del afectado no puede provocarse por la mera negligencia, tolerancia, ignorancia de la Administración Pública o lo irracional de lo pretendido por el administrado.

5. El administrado debe cumplir los deberes y obligaciones que le competen.

El quebranto del principio de la confianza legítima provoca, indudablemente, varios efectos jurídicos de importancia, veamos:

1. Actúa como límite al ejercicio de las potestades discrecionales.

2. Opera como una garantía del principio de igualdad.

3. Provoca el deber de la Administración pública de resarcir la frustración de las expectativas legítimas y los derechos subjetivos lesionados.

El principio de la confianza legítima, junto con el de la buena fe en las relaciones jurídico-administrativas, dimana del principio de igualdad jurídica, esto es, la certidumbre de las relaciones con los poderes públicos, saber, el administrado, a qué atenerse con éstos, quienes deben evitar las situaciones objetivamente confusas y mantener las situaciones jurídicas aunque no sean absolutamente conformes con el ordenamiento jurídico. Este principio, se concreta, entre otros supuestos, con la teoría de la intangibilidad de los actos propios declarativos de derechos para el administrado, la limitación de los actos de gravamen y la irretroactividad. Encuentra aplicación, también, cuando una administración pública dicta y realiza una serie de actos y de actuaciones, que aunque jurídicamente incorrectas, generan una serie de expectativas en el administrado creyendo que ostenta una situación jurídica conforme con el ordenamiento jurídico.” JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Parte General-, San José, IUSconsultec y Editorial Jurídica Continental, 2ª. Edición, 2009, pp. 294-296.”

4.- Proporcionalidad y razonabilidad18

18 V. GALETTA (Diana-Urania), Le principe de proportionnalité. En Droit Administratif Européen –Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 357 y ss; ASTONE (Francesco), Il principio di ragionevolezza. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp. 371-388. GALETTA (Diana-Urania), Il principio di proporzionalitá. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp. 389-412.

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La Sala Constitucional en reiterados pronunciamientos ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual se ha preocupado de su análisis y desarrollo.

En el Voto No. 732-2001, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

“V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad … Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable...” (En igual sentido Votos Nos. 843-02 del 30 de enero de 2002; 5374-03 del 20 de junio de 2003; 340-04 del 16 de enero de 2004; 846-05 del 28 de enero de 2005; 1800-05 del 23 de febrero de 2005; 2236-05 del 2 de marzo de 2005; 1806-06 del 15 de febrero de 2006; 1807-06 del 15 de febrero de 2006 y 1557-07 del 7 de febrero de 2007 y 1571-08 del 15 de enero de 2008).

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Siguiendo la doctrina alemana, la Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad, son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98, indico lo siguiente:

"(...) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo (...)”.

En el Voto No. 8858-98, la Sala Constitucional volvió a referirse a los componentes referidos, al indicar lo siguiente:

“Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en

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cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados."

En el Voto No. 1739-92, la Sala Constitucional estimó que debe distinguirse entre “(…) razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.”

Conviene indicar, que el principio de razonabilidad y proporcionalidad cumple un rol de primer orden en el Derecho Administrativo, al proyectarse en diversos ámbitos. Así, es de vital importancia como límite al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, al establecer la LGAP que no podrán dictarse actos administrativos discrecionales contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículos 16, párrafo 1°, 158, párrafo 4° y 160). En materia de los elementos constitutivos de índole material-objetivo (motivo, contenido y fin), debe existir una relación de proporcionalidad entre los mismos, así para una falta disciplinaria específica de un funcionario –motivo- debe existir una sanción proporcionada –amonestación verbal o escrita, suspensión o destitución-, en tal sentido el artículo 132, párrafo 2°, de la LGAP establece que el contenido “Deberá ser (…) proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados”. En el terreno del Derecho Administrativo sancionador y del Derecho Tributario, el principio de proporcionalidad y razonabilidad es determinante para evitar sanciones o tributos desorbitados o desproporcionados.

5.- Interdicción de la arbitrariedad19

Sobre este principio, la Sala Constitucional en el Voto No. 11155-07, indicó lo siguiente:


(…) V.- PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. El principio de interdicción de la arbitrariedad fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad

19 V. AROZAMENA SIERRA (Jerónimo), Sobre la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. En Jornadas de Estudio sobre el Título Preliminar de la Constitución –Volumen V-, Madrid, Ministerio de Justicia, 1988, pp. 3061-3088.

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supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho. Consecuentemente, el principio de interdicción de la arbitrariedad no está contenido en el de igualdad ante la ley, por cuanto la ruptura de ésta, ciertamente, es un caso de arbitrariedad pero no el único. Arbitrariedad es sinónimo de injusticia ostensible y la injusticia no se limita a la discriminación. La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones abusivas y discriminatorias de las administraciones públicas cuando ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de discrecionalidad). En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En primer término, debe señalarse que salvo las materias que son reserva de reglamento –organización interna y relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan admisibles los reglamentos autónomos o independientes –de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria lo constituye la sujeción a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene conexión con principios constitucionales como el de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión de una opción o alternativa predeterminada por el legislador ordinario en ejercicio de su libertad de configuración, de la cual no puede

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separarse el órgano competente para ejercer la potestad reglamentaria. Entre los límites formales de la potestad reglamentaria se encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el cual solo los órganos autorizados expresamente por el ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el carácter esencial de norma, material y formalmente, subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional.”

6.- Buena fe20

Sobre este relevante principio en las relaciones jurídico-administrativas entre administrado y administraciones públicas, la Sala Constitucional en el Voto No. 10171-2010, estimó lo siguiente:


(…)V.- PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS. Este Tribunal Constitucional en el Voto No. 2006-07650 de las 12:21 hrs. de 26 de mayo de 2006, con redacción del Magistrado ponente, se refirió a este principio, estimando en lo que interesa, lo siguiente:“IV.- Sobre el deber de la Administración Pública de respetar el Principio de Buena Fe en todas sus actuaciones.- No es la primera vez que esta Sala hace referencia a este principio, ya en oportunidad anterior sancionó la violación al principio de la buena fe por parte del Estado en base al cual muchos servidores aceptaron las promesas de un atractivo retiro de las funciones, y que por razones atribuibles al Estado, no se pudieron materializar (véase la resolución 96-1044 de las 09 horas 39 minutos del primero de marzo de 1996) (…) Este principio debe ser entendido como un imperativo exigible también a la Administración Pública en todo su accionar para que actúe siempre de cara a la verdad, sin ocultar información y sin tener segundas intenciones ocultas. Es un principio que tiene aplicación en todas las ramas del accionar público, en materia de contratación

20 GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 3ª. Edición, 1999, in totum.

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administrativa por ejemplo y por supuesto en materia de empleo público (…)”.

7.- Seguridad jurídica21 e intangibilidad actos propios

El principio de la seguridad jurídica tiene grandes implicaciones en las relaciones jurídico-administrativas, sobre todo para el administrado frente a los poderes públicos, puesto que, sabe a qué atenerse y qué puede esperar de éstos con fundamento en el ordenamiento jurídico-administrativo. Este principio se encuentra vinculado a otros tales como el de la buena fe, la confianza legítima y la interdicción de la arbitrariedad; el solo establecimiento de los principios de legalidad, de reserva de ley, de la jerarquía de las fuentes, de la irretroactividad de los actos administrativos de gravamen y de la inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos, le ofrecen un mayor margen de seguridad jurídica a los administrados en sus relaciones con las administraciones públicas.

Merece especial mención, como manifestación específica del principio de la seguridad jurídica, la doctrina de la intangibilidad de los actos propios de las administraciones públicas, conforme a la cual las administraciones públicas sólo pueden eliminar del mundo jurídico los actos favorables para los administrados, a través de los cauces que ofrece el ordenamiento jurídico, tales como la revisión de oficio, en sede administrativa, cuando se trata de una nulidad evidente y manifiesta y previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, o, en su defecto, en la vía jurisdiccional, a través del contencioso-administrativo de lesividad cuando el jerarca declare el acto como lesivo a los intereses públicos (artículos 173 LGAP y 10, párrafos 1°, inciso e, 5°, del Código Procesal Contencioso-Administrativo). Desde el Voto de la Sala Constitucional No. 2186-1994, la Sala Constitucional señaló que el principio de intangibilidad de los actos propios de carácter favorable tiene rango constitucional por dimanar del artículo 34 constitucional que contempla la garantía de la irretroactividad de la ley. Este principio ha sido desarrollado de manera más explícita y detallada desde el Voto No. 9040-2002, reiterado en infinidad de sentencias posteriores tales como, solo por citar algunas, las Nos. 9239-2002, 10498-2002, 1227-2003, 1623-2004, 7052-2004, 8522-2005, 2259-2006, 693-2007, 4486-2008, 11504-2008.

8.- Debido proceso y defensa22

21 VALIM (Rafael), O principio da seguranca jurídica no direito administrativo brasileiro, Sao Paolo, Malheiros Editores, 2010.

22 ZITO (Alberto), Il principio del giusto procedimento. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp. 509-519.

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El principio del debido proceso y la defensa, se comporta, también, como un derecho fundamental o humano, sin embargo, suele ser admitido, pacíficamente, por la doctrina con la connotación de un principio general del Derecho Constitucional con gran impacto en el Derecho Administrativo, sobre todo, en la vía administrativa previa a la judicial, sea en los procedimientos administrativos, por virtud del privilegio de la auto-tutela declarativa del que gozan las administraciones públicas.

Grosso modo, supone que durante la sustanciación de los procedimientos administrativos previos al dictado de un acto formal de las administraciones públicas debe haber, necesaria e imperativamente, bilateralidad de la audiencia o contradictorio, pues solo de esa manera podrá adoptarse una decisión administrativa jurídicamente válida, acertada, regular y objetiva.

En otras ocasiones nos hemos ocupado de exponer el contenido esencial del debido proceso y de la defensa en sede administrativa23, siendo que para evitar la extensión de esta ponencia nos remitimos a tales estudios. Basta indicar que la Sala Constitucional desde el Voto No. 15-1990 –reiterado en infinidad de sentencias ulteriores- indicó que el debido proceso en sede administrativa incluye las siguientes facultades:

“a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada (…) el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública (…)”“a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el

23 JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo III Procedimiento Administrativo-, San José, Editorial Jurídica Continental, 2007, pp. 93-129 y JINESTA LOBO (Ernesto), Debido proceso en sede administrativa. En Derecho Administrativo en el Siglo XXI, Lima, Adrus Editores, Vol. I, 2013, pp. 581-611.

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administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada (…) el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública (…)”

9.- Motivación de la actuación administrativa24

La motivación de la actividad formal de las administraciones públicas, es un principio constitucional, asociado a otros ya mencionados tales como la buena fe, la interdicción de la arbitrariedad y la seguridad jurídica. En sentido estricto, constituye un componente de los principios del debido proceso y, más recientemente, de la buena administración, sin embargo, por su trascendencia para una gestión administrativa transparente, objetiva y racional, ha merecido un tratamiento diferenciado25.

La Sala Constitucional en el Voto No. 6535-06, sostuvo lo siguiente:

“(…) V.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. La motivación de las resoluciones administrativas, al incidir en los derechos de los administrados, es necesaria en el tanto constituye un parámetro de legalidad de la actuación administrativa y su ausencia restringe o limita las posibilidades de su tutela judicial. En el contexto constitucional, el requerimiento de motivación de los actos y resoluciones administrativos, implica imponer una limitación al poder público, en el tanto, se le obliga a apegarse al principio de legalidad, reconocido en el artículo 11 de la Constitución Política y a la necesidad de invocar un criterio razonable en la toma de sus decisiones. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha sostenido que:"En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la fundamentación que deben dar las

24 MARCHETTI (Bárbara), Il principio di motivazione. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp.521-532.

25 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Motivación de la actuación administrativa y principio de interdicción de la arbitrariedad: Legitimación democrática de las Administraciones Pública. En Visión actual del acto administrativo -Actas del XI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo-, Santo Domingo, Finjus-Adda, 2012, pp. 385-400.

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autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión. En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del debido proceso así como del derecho de defensa e implica una referencia a hechos y fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos" (resolución número 07924-99 de las 17:48 del 13 de octubre de 1999).”

Cabe advertir que la motivación guarda una relación estrecha con el principio de la interdicción de la arbitrariedad, así en el Voto No. 6078-99, la Sala Constitucional consideró lo siguiente:

“(…) IV.- Sobre la motivación del acto administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso- deniegue una gestión interpuesta ante la Administración. Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos.V.- El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una

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diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática. La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el administrado necesariamente debe conocer las acciones u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus derechos subjetivos y la normativa que se le aplica.”

Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre de 2004, se estimó lo siguiente:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,CONSIDERANDO:

(…) IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma. En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están

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obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (…)”.

10.- Transparencia administrativa26

El principio de la transparencia administrativa que tiene, a su vez, en el más general principio de publicidad, resulta de vital importancia a tenor de la cláusula democrática del Estado de Derecho, para que los administrados conozcan el por qué, el cómo y los fines de la conducta administrativa, así como para ejercer una adecuada fiscalización y participación ciudadana. Se trata, entonces, de un principio que constituye fundamento de la legitimidad democrática de las administraciones públicas. Cabe advertir que este principio le da sustento al derecho de acceso a la información administrativa o de interés público en poder de los poderes públicos, en sus vertientes ad intra y ad extra.

Sobre el particular, la Sala Constitucional desde los Votos Nos. 136-2003 y 2120-2003 –reiterados en infinidad de sentencias posteriores-, estimó lo siguiente:


I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política) (...)”

26 V. OCCHIENA (Massimo), I principio di pubblicitá e trasparenza. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp. 141-148; COUDRAY (Ludovic), La transparence et l’accés aux documents. En Droit Administratif Européen –Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 519 y ss; GUICHOT (Emilio), Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Sevilla, Global Law Press, 2011 y JINESTA LOBO (Ernesto), Transparencia administrativa y derecho de acceso a la información administrativa, San José, Editorial Juricentro, 2006.

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11.- Responsabilidad27e intangibilidad relativa del patrimonio

Estos principios constitucionales exigen que toda lesión antijurídica –por acción u omisión- causada por un poder público en la esfera patrimonial o extra-patrimonial del administrado debe ser integralmente reparada, resarcida o indemnizada, independientemente, que se trate de una conducta lícita o ilícita –actividad formal- o de un funcionamiento normal o anormal –actuaciones y omisiones materiales-.

La Sala Constitucional en el Voto No. 5207-2004, sostuvo lo siguiente:


(…) IV.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el principio de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que “El Gobierno de la República es (…) responsable (…)”, con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente público mayor o Estado y sus diversos órganos –Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-. El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo primero la “(…) responsabilidad penal (…)” de los funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la “(…) responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)”. El artículo 34 de la Constitución Política ampara los “derechos patrimoniales adquiridos” y las “situaciones jurídicas consolidadas”, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados por las administraciones públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El numeral 41 ibidem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses

27 POLICE (Aristide), Il principio di responsabilitá. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp. 195-224.

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morales (…)”, este precepto impone el deber al autor y responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas efectivamente sufridas por los administrados como consecuencia del ejercicio de la función administrativa a través de conductas positivas por acción o negativas por omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en la piedra angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del funcionario público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele inflingido o recibido, efectivamente, “(…) injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, esto es, una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. El numeral 41 de la Constitución Política establece un derecho fundamental resarcitorio a favor del administrado que haya sufrido una lesión antijurídica por un ente –a través de su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita- y la obligación correlativa, de éste de resarcirla o repararla de forma integral, el acceso a la jurisdicción previsto en este mismo precepto constitucional, se convierte, así en un derecho instrumental para asegurar, forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resarcitorio del damnificado cuando el sujeto obligado a la reparación incumpla voluntariamente con la obligación referida. El artículo 45 de la Carta Magna acoge el principio de la intangibilidad del patrimonio al disponer que “La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley (…)”, se reconoce, de esta forma, por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lícita –como el ejercicio de la potestad expropiatoria- deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita, reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales a los entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que “La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”, siendo que una de las principales formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de responsabilidad administrativa objetivo, directo, amplio y

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acabado. El párrafo final del artículo 50 de la Constitución Política, en materia del daño ambiental, establece que “La ley determinará las responsabilidad y las sanciones correspondientes”, régimen de responsabilidad del que, obviamente, no pueden abstraerse los entes públicos de carácter económico (denominados empresas públicas-ente público) y empresas públicas (llamadas también empresas públicas-ente de Derecho privado) cuando contaminan al desplegar una actividad industrial, comercial o de servicios y, en general, el Estado cuando incumple sus obligaciones de defensa y preservación del medio ambiente a través de una deficiente actividad de fiscalización o de control de las actividades públicas y privadas actual o potencialmente contaminantes. En la hipótesis de los miembros de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, el artículo 188 de la norma fundamental dispone que “Sus directores responden por su gestión”. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el Título X del texto constitucional contiene un Capítulo V cuyo epígrafe es “Responsabilidades de quienes ejercen el Poder Ejecutivo”, siendo que el artículo 148 consagra la responsabilidad del Presidente por el “uso que hiciera de aquellas atribuciones que según esta Constitución le corresponden en forma exclusiva”, la conjunta de éste con el respectivo Ministro del sector “respecto al ejercicio de las atribuciones que esta Constitución les otorga a ambos” –la cual es especificada por el artículo 149 ibidem- y la del Consejo de Gobierno por los acuerdo que adopte. El principio de responsabilidad administrativa de los entes públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagración constitucional del principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que impide imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de soportar y el principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si la función administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar las lesiones antijurídicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por éstos. Finalmente, es menester tomar en consideración que la Constitución Política recoge un derecho fundamental innominado o atípico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el “buen

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funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y “eficiencia de la administración”. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional (…).

V.- CARÁCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. La responsabilidad de las administraciones públicas por el ejercicio de la función administrativa forma parte, como lo hemos constatado en el considerando anterior, de la concepción constitucional de éstas. Es una pieza clave y esencial del Estado social y democrático de Derecho, dados los fines a los que propende un régimen de responsabilidad administrativa. De modo general, la responsabilidad administrativa tiene por función básica la reparación o resarcimiento de las lesiones antijurídicas causadas a un administrado (víctima o damnificado) en su esfera patrimonial o extrapatrimonial por un ente público en el ejercicio de la función administrativa. Uno de sus fines clásicos y tradicionales es servir de control o garantía para las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados que sean lesionadas por un ente público en el ejercicio de sus competencias o en la prestación de los servicios públicos expresamente asignados por la Constitución o la ley. La responsabilidad administrativa junto con la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), son las piezas claves de un Estado Constitucional para la defensa de los administrados frente a las prerrogativas y privilegios formales y materiales con que la propia Constitución provee a los entes públicos para el cumplimiento de sus cometidos. Esta finalidad determina que el principio constitucional de la responsabilidad administrativa debe ser fortalecido y acentuado mediante una interpretación extensiva y no restrictiva, de la misma forma el legislador al desarrollar los sistemas de responsabilidad administrativa debe adecuarse al parámetro constitucional de una responsabilidad administrativa objetiva y directa, estándole vedado establecer conductas administrativas exentas o inmunes a éste y menoscabando los derechos fundamentales resarcitorio y al buen funcionamiento de

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los servicios públicos de los que son titulares todos los administrados. De otra parte, la responsabilidad administrativa permite actuar los principios constitucionales de eficiencia y eficacia administrativas (artículos 140, inciso 8°, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4°, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”), puesto que, el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurídicas infligidas a los administrados les impone actuar de forma correcta, ponderada, reflexiva y ajustada a Derecho. De acuerdo con estos dos principios que informan la organización y función administrativas, las administraciones públicas deben prestar servicios públicos de buena calidad con altos estándares para la debida satisfacción de las necesidades de los administrados que son sus destinatarios y ejercer cumplida y normalmente sus competencias. La eficiencia y la eficacia son, entonces, obligaciones o imperativos constitucionales que necesariamente obligan a los entes públicos a actuar responsablemente en el ejercicio de la función administrativa en sus diversas manifestaciones (actuaciones materiales o técnicas y actividad formal). Como correlato de tales deberes constitucionales de las administraciones públicas, los administrados son titulares del derecho fundamental innominado al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, con elevados estándares de calidad, el cual se puede inferir, a contrario sensu, de los supracitados artículos 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Constitución Política).”

12.- Revisión o control jurisdiccional de la función administrativa28.

De acuerdo con este principio todas las manifestaciones posibles de la función administrativa deben ser pasibles del control o de la revisión jurisdiccional, óptimamente, por una jurisdicción especializada como la contencioso-administrativa. Por lo general, esa fiscalización jurisdiccional debe ser, idóneamente, universal o plenaria, de manera que no queden reductos o ámbitos exentos de control de legalidad ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa en sus diversas instancias.

Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010, señaló lo siguiente:

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,28 V. SAITTA (Fabio), Principio di giustiziabilitá dell’azione amministrativa. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, pp. 225-256.

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CONSIDERANDO:(…) IV.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE UNA COMPETENCIA. El constituyente originario y el poder reformador se ocuparon de definir la competencia material y, por consiguiente, la extensión y alcances de dos jurisdicciones esenciales para el Estado Social y Democrático de Derecho. En efecto, en los ordinales 10 y 48 se establece la competencia material de la jurisdicción constitucional y, en el numeral 49, la de la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la voluntad del constituyente originario y del poder reformador, la trascendencia tanto del control de constitucionalidad como de legalidad de los poderes públicos en aras de garantizar el goce y ejercicio efectivos de los derechos fundamentales y humanos consagrados, respectivamente, en el texto constitucional y los instrumentos del Derecho Internacional Público. Sin duda alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que la doctrina ha denominado la cláusula regia del Estado Constitucional de Derecho. En lo que se refiere, particularmente, a la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 49 constitucional, después de la reforma parcial por virtud de la Ley No. 3124 de 25 de junio de 1963, dispone lo siguiente:

“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.

La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos administrativos.

La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”.

(…) 2°) El poder reformador definió, con meridiana claridad, la competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa, al indicar que su objeto es “garantizar la legalidad de la función administrativa”. Cabe acotar que la norma constitucional no distingue, de modo que a ese orden jurisdiccional especializado le compete la fiscalización de cualquier manifestación específica de la función administrativa, sin excepciones. El constituyente

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derivado consagró, así, una justicia administrativa plenaria y universal, evitando que haya reductos o ámbitos de la función administrativa exentos del control o fiscalización de legalidad. La “función administrativa” es un concepto jurídico indeterminado, empleado por el poder reformador a partir de 1963, que comprende o engloba cualquier manifestación específica o concreta de ésta, esto es, toda conducta administrativa -por acción u omisión- (v. gr. la actividad formal, las actuaciones materiales y las omisiones formales y materiales), así como la figura complementaria, más dinámica y flexible, de la relación jurídica-administrativa.”

13.- Igualdad, no discriminación29 e inderogabilidad singular de la norma

Este principio constitucional demanda que la ley no puede hacer distinciones que no obedezcan a motivos objetivos y razonables que impongan un trato diferenciado (artículo 33 de la Constitución). Si el trato diferenciado carece de base objetiva y razonable se produce una discriminación.

El principio de igualdad o no discriminación, tiene gran importancia tratándose de la función administrativa, por cuanto, al momento de dictar actos administrativos formales, sean de eficacia y alcance singular o general, las administraciones públicas deben abstenerse de incurrir en un trato discriminatorio. Por consiguiente, tratándose de normas de carácter administrativo, por ejemplo, los reglamentos, el principio asume grandes implicaciones, sobre todo si se toma en consideración el sub-principio de la inderogabilidad singular del reglamento, recogido en el artículo 13 de la LGAP, el cual impide que el mismo sea derogado para situaciones específicas o concretas. El “principio de inderogabilidad singular de la norma” ha sido admitido por la Sala Constitucional como un “principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad” (Votos Nos. 7294-98 y 95-2009). En el Voto No. 398-2005, reiterado en sentencias posteriores, la Sala Constitucional estimó lo siguiente:

“El principio de la inderogabilidad singular es muy propio y particular de la potestad administrativa reglamentaria, esto es, de la facultad de todo jerarca administrativo de dictar reglamentos internos de organización o servicio, o bien, del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones reglamentarias ejecutivas de una ley, sector del ordenamiento jurídico en el que funge como un límite sustancial al ejercicio de esa prerrogativa (…) la inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos surgió como un instituto para

29 V. ILIOPOULOU (Anastasia), Le principe d’égalité et de no-discrimination. En Droit Administratif Européen –Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 435 y ss. VILLACORTA MANCEBO (Luis), Principio de igualdad y Estado Social, Cantabria, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria, 2006.

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garantizar que una norma administrativa de alcance general y abstracto, no sea excepcionada o desaplicada casuísticamente, esto es, para determinados casos particulares, todo en resguardo del principio constitucional de la igualdad de los destinatarios –efectos externos- frente a la misma (artículo 33 de la Constitución Política)”.

Incluso, la Sala Constitucional ha proyectado el principio de igualdad y de la no discriminación al terreno procesal contencioso-administrativo, así en el Voto No. 3669-2006 declaró inconstitucional el agotamiento preceptivo de la vía administrativa –salvo en materia municipal y de contratación administrativa, supuestos contemplados constitucionalmente-, al estimarlo un privilegio injustificado de las administraciones públicas. Asimismo, en el Voto No. 17306-2008 se declaró inconstitucional el artículo 83, inciso 9°, de la derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966 que impedía, en el proceso especial tributario, solicitar la suspensión de la ejecución del acto impugnado como medida cautelar, al estimar que se violentaba el principio de igualdad.

14.- Necesidad y urgencia

El principio de necesidad, de profunda raigambre constitucional, empodera a los poderes públicos para que en circunstancias anómalas, puedan crear un ordenamiento jurídico ad hoc que se ajuste a la urgencia de las mismas, trastrocando el orden de las competencias asignadas conforme al principio de legalidad en condiciones normales.

La Sala Constitucional ha aceptado la vigencia del principio de necesidad y urgencia, bajo circunstancias excepcionales como las que menciona el artículo 180, párrafo 3°, de la Constitución de 1949, sea “únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública”, situaciones y conceptos jurídicos indeterminados frente a los que las administraciones públicas pueden desplazar el principio de legalidad por el de necesidad (Votos de la Sala Constitucional Nos. 3410-1992, 1369-2001, 13910-2005, 6336-2006, 333-2007 y 1557-2007).

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principios constitucionales que rigen a las administraciones

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