Dr Vesna Kneevi-Prediprofesor Fakulteta politikih nauka u Beogradu

vesna.knezevicpredic@fpn.bg.ac.rsDr Zoran Radivojevi

profesor Pravnog fakulteta u Niuzoranr@prafak.ni.ac.rs

PRAVNA PRIRODA EVROPSKE UNIJE PREMA LISABONSKOM UGOVORU

Lisabonski ugovor doneo je znaajne promene u pogledu pravne prirode Evropske unije. Najvaniju novinu, svakako, predstavlja uspostavljanje punog jedinstva Unije ostvareno stvaranjem novih i jaanjem postojeih elemenata. Nestanak Evropske zajednice, ''osamostaljivanje'' Evropske zajednice za atomsku energiju i konstituisanje Evropske unije kao jedinstvenog pravnog subjekta novi je element njenog jedinstva. U isto vreme Lisabonskim ugovorom ojaani su ve postojei elementi izraeni kroz jedinstvene vrednosti, institucionalni mehanizam i pravila o izmeni osnivakih ugovora i lanstvu. Meutim, konstituisanje Unije kao jedinstvenog entiteta koji zamenjuje i nasleuje evropske zajedince nije dokinulo elemente razliitosti Evropske unije. U oblastima koje su i pre Lisabonskog ugovora odstupale od komunitarnog modela ostale su znaajne razlike u pogledu prirode i domaaja ovlaenja koja su poverena glavnim organima Unije. Re je najpre o zajednikoj spoljnoj politici i politici bezbednosti, kojoj je sada pridodata i odbrambena politika, i gde je postojei model meudravne saradnje tek neznatno naet. Nasuprot tome, u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima, koja je postala deo ire oblasti slobode, bezbednosti i pravde, meudravni model je naputen u nekim svojim najbitnim elementima, s tim to je odloena primena odreenih bitnih elemenata komunitarnog modela saradnje.

Kljune rei: Lisabonski ugovor, Evropska unija, elementi jedinstva i razliitosti, komunitarni model, model meudravne saradnje.

UVOD

Stanovite o ustavnom karakteru ugovora o osnivanju evropskih zajednica javlja se ve 60-tih godina prolog veka (Constantinesco, 1966, p.9; Feld, 1965, p.423). Ono dobija znaajno na poletu tokom 70-tih i 80-tih godina kada iz domena doktrine ulazi u jurisprudenciju dugo jedinog, a danas glavnog pravosudnog organa Evropske unije (u daljem tekstu EU). Sa iznenaujuom lakoom Sud pravde (u daljem tekstu Sud) e ve 1986. godine zakljuiti ''da je Evropska ekonomska zajednica, zajednica zasnovana na vladavini prava, poto ni drave lanice niti njene institucije ne mogu izbei ocenu pitanja da li su mere koje usvajaju u skladu sa osnovnom ustavnom poveljom, Ugovorom''1, da bi u jednom od miljena datih poetkom 90-tih godina jo jasnije rekao kako ''Ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici, iako zakljuen u formi meunarodnog sporazuma, ipak predstavlja ustavnu povelju Zajednice zasnovane na vladavini prava''2

Sudbina ideje o ustavnom karakteru ugovora o osnivanju u sferi politike bila je, meutim, bitno drugaija, moglo bi se ak rei suprotna. Poto je, preteno, nailazila na tiho ignorisanje, poetkom ovog milenijuma se uinilo da je meu dravama lanicama EU uspela da pronae sledbenike, ak i promotere. Uvereni da EU treba reformisati u pravcu stvaranja jedinstvenog,

1 ECJ, Case 294/83 Les verts v. European Parliament, 1986, ECR 1339.2 ECJ, Draft Agreement on a European Economic Area, Opinion 1/91/1991, ECR-I-6079, para.21.

1

iznutra koherentnog, a spolja lako prepoznatljivog entiteta,3 efovi drava i vlada donee odluku o formiranju posebnog tela Konvencije koje e ove i neke druge ideje pretoiti u jedinstveni pravni tekst.4 Rezultat ozbiljnog i mukotrpnog rada tog tela i irokog kruga spoljnih aktera koji su dali svoj doprinos, pa i meuvladine konferencije koja je nakon toga usledila, bio je Ugovor o ustavu za Evropu, koji u lanu I-I kae da ''...se ovim Ustavom osniva Evropska unija''5

Meutim, sudbina tog dokumenta pokazala je da u sferi politike postoji ozbiljna skepsa, pa i netrpeljivost prema ideji i pokretu konstitucionalizacije EU.6 U dokumentu kojim je, pokazae se uspeno, Evropski savet premostio neuspeh Ugovora o ustavu za Evropu i prokrio put Lisabonskom ugovoru, efovi drava i vlada naloie izradu ne jednog, ve dva nova ugovora - Ugovora o EU (u daljem tekstu UEU) i Ugovora o funkcionisanju EU (u daljem tekstu UFEU) ''koji nee imati ustavni karakter'' dok e ''terminologija koja se u ugovorima koristi izraziti ovu promenu''.7

Samo po sebi se razume da promena vokabulara nije per se dokaz da su drave odustale od konstitucionalizacije EU. Jo manje to je dokaz da se odustalo od jaanja unutranje koherentnosti i potvrde njenog identiteta na meunarodnoj sceni. Moglo bi se ak rei da je odbacivanje termina ustav i ustavni, kao i odustajanje od nekih drugih obeleja zastave, himne, hijejrajrhije pravnih akata, da pomenemo samo neke razbuktalo teorijske rasprave o tome ta izmene koje Lisabonski ugovor donosi zapravo znae za dalji razvoj evropskih integracija.

Kao skroman doprinos u traganju za odgovorom na postavljeno pitanje (ili moda tanije pitanje: quo vadis EU?) autori ovog teksta su se opredelili da razmotre sudbinu onih elemenata koji su i ranije tvorili jedinstveno jezgro EU, kao i elemenata razliitosti. Najpre e predmet interesovanja biti elementi jedinstva, a to su pravni subjektivitet, vrednosti, institucionalni mehanizam, pravila o izmeni osnivakih ugovora i lanstvu. Potom e se izloiti elementi koji su, zahvaljujui bitno razliitim ovlaenjima institucija, uinili EU sloenom: ovlaenja u oblasti zajednike spoljne politike i politike bezbednosi i policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima.

ELEMENTI JEDINSTVA

Pravni subjektivitet

U poetnim fazama svog razvoja Evropska unija nije predstavljala poseban i samosvojan pravni entitet niti je dokinula samostalnost postojeih Evropskih zajednica. One su sauvale svoj puni pravni subjektivitet zasnovan na posebnim osnivakim ugovorima, dok je Unija predstavljala zajedniki okvir koji povezuje sutinski razliite oblike saradnje drava lanica. Otuda i shvatanje preovlaujueg dela tadanje doktrine da Evropska unija zbog svoje hibridne prirode nije poseban subjekt unutranjeg i meunarodnog prava, ve samo zbirno ime, jedinstveni okvir unutar koga su Zajednice i dalje zadrale svojstvo pravnog lica i potpuni meunarodnopravni subjektivitet.8

3 O izazovima, pa i problemima do kojih dovodi tripartitna struktura EU uspostavljena Ugovorom iz Mastrihta videti: Allot, 1999, p.134; Schrder, 2003, p.23.4 Evropska konvencija formirana je odlukom Evropskog saveta koja je doneta na sastanku u Lakenu decembra 2001. godine sa zadatkom da obezbedi to je mogue ire i transparentnija pripreme za odravanje meuvladine konferencije na kojoj e biti usvojeni novi osnivaki akti EU. ire o tome videti: Radivojevi & Kneevi-Predi, 2008, str.56-60. 5 Treaty Establishing a Constitution for Europe, Official Journal 310, December 16th 2004.6 O neuspehu ratifikacije Ugovora o ustavu za Evropu videti detaljnije: Radivojevi & Kneevi-Predi, 2008, str.78-80.7 Brussels European Council, 21-22 June 2007, Conclusions. 8 Vie o tome: Kneevi-Predi, 2001, str.161-162.

2

Meutim, kako se Evropska unija razvijala, tako su se sve glasnije i uestalije uli prigovori da se prenaglaavanjem samostalnosti Evropskih zajednica zanemaruju elementi zajednitva i jedinstva Unije. Proces postepenog jaanja pravne linosti Unije zaokruen je Lisabonskim ugovorom koji izriito predvia da Evropska unija ''zamenjuje i nasleuje Evropsku zajednicu'' i uiva pravni subjektivitet.9 Unija se tako konstituie kao jedinstveni entitet koji ima svojstvo pravnog lica i raspolae meunarodnopravnim subjektivitetom.

Nasuprot tome, Evropska zajednica nestaje sa scene kao posebna pravna linost, a ugovor kojim je osnovana prestaje da vai. Na njeno mesto stupa Evropska unija koja pravni osnov svog subjektiviteta i delovanja zasniva na dva ugovora jednake snage. Evropska zajednica za atomsku energiju (u dalem tekstu EVROATOM) zadrava, pak, svoju pravnu samostalnost, budui da ugovor o njenom osnivanju ostaje na snazi (Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str.56).

Jedinstveni pravni subjektivitet Evropske unije, kao uostalom i ranijih evropskih zajednica, ispoljava se na dva paralelna koloseka: unutar nacionalnih pravnih sistema i na nivou meunarodnog pravnog poretka. U internim pravnim sistemima drava lanica Unija se pojavljuje kao pravno lice. U tom pogledu Lisabonski ugovor ne ostavlja nikakvu sumnju. On sadri izriitu odredbu kojom je Uniji formalno priznaje svojstvo pravnog lica sa svim pravima i obavezama koje iz tog statusa proizilaze. Na teritoriji drava lanica Unija, dakle, uiva najiru pravnu i poslovnu sposobnost koja je njihovim zakonodavstvom priznata nacionalnim pravnim licima. Ona moe da zakljuuje ugovore sa drugim fizikim i pravnim licima, da stie i raspolae pokretnom i nepokretnom imovinom, ukljuujui i pravo da bude strana u postupcima pred unutranjim sudovima.10

Za razliku od svojstva pravnog lica, status subjekta meunarodnog prava Evropske unije nije izriito regulisan. Lisabonski ugovor, kao i raniji osnivaki ugovori, ne sadri odredbu o priznanju njenog meunarodnopravnog subjektiviteta (Kneevi-Predi, 1999, str.73), ali ima odredbe kojima se ureuju posebni vidovi subjektiviteta Unije. Na prvom mestu to je sposobnost Unije da zakljuuje meunarodne ugovore. Novinu predstavlja odredba kojom se predvia da Unija moe zakljuivati meunarodne sporazume kada je to predvieno ugovorima ili kada je to potrebno za ostvarivanje, u okviru politika Unije, nekog od ciljeva utvrenih ugovorima, kada to predvia obavezujui pravni akt Unije ili kada je verovatno da e taj sporazum uticati na zajednika pravila ili izmeniti njihovu sadrinu.11

Izmenama koje donosi Lisabonski ugovor izriito je priznato i pravo predstavljanja. Aktivno pravo predstavljanja Unija ima u odnosu na tree drave i meunarodne organizacije. Delegacije Unije uivaju privilegije i imunitete u skladu sa optim pravilima meunarodnog prava i meunarodnim sporazumima koje je Unija zakljuila sa treim dravama. Delegacijama EU, kao organima predstavljanja, rukovodi Visoki predstavnik za spoljne poslove i politiku bezbednosti.12 U oblasti zajednike spoljne i bezbedonosne politike Uniju u meunarodnim odnosima predstavlja predsednik Evropskog saveta.13

Vrednosti

Evropska unija poiva na vrednostima koje su zajednike dravama lanicama u kojima vladaju pluralizam, zabrana diskriminacije, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost polova. Te jedinstvene vrednosti su: potovanje ljudskog dostojanstva, sloboda, demokratija, jednakost, vladavina prava i potovanje ljudskih prava, ukljuujui i prava pripadnika manjina.14

9 l.1 i 47 UEU.10 l.47 UEU i 335 UFEU.11 Videti Naslov V Petog dela UFEU, l.216-219.12 Videti Naslov VI istog dela UFEU, l.220-221.13 l.15, stav 6 UEU.14 l.2 UEU. Vie o tome: Guerra Martins, 2009, pp.64-69.

3

Ugovor iz Lisabona posveuje posebnu panju potovanju ljudskih prava i ini znaajne korake u pravcu preciznijeg regulisanja kako sadraja, tako i mesta i uloge ljudskih prava u pravnom poretku EU. Njime je konano otklonjena dilema u pogledu pravnog karaktera Povelje o osnovnim pravima EU koja je usvojena 2000. godine u Nici, a prilagoena 12. decembra 2007. godine u Strazburu. Pravima, slobodama i principima sadranim u ovoj Povelji priznata je ista pravna snaga kao i osnivakim ugovorima. Meutim, postoji jedno ogranienje: odredbe Povelje nee ni na koji nain proiriti ovlaenja EU koja ostaju odreena ugovorima.15

Naredna nedoumica koju Lisabonski ugovor otklanja jeste odnos EU prema Evropskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Pristupanje ovoj Konvenciji, koje je decenijama bilo izvor rasprava u okviru evropskih zajednica, a potom i EU, izriito je dozvoljeno, uz ogradu da to nee uticati na ovlaenja koja su definisana ugovorima. Kao potvrdu duboko ukorenjene sudske prakse, Lisabonski ugovor predvia da osnovna prava, onako kako su zajemena Evropskom konvencijom i kako proistiu iz zajednike ustavne tradicije drava lanica, predstavljaju opte naelo prava EU koje njeni pravosudni organi tite.16

Politiki mehanizam nadzora nad potovanjem jedinstvenih vrednosti nije pretrpeo bitne izmene. Kao i do sada, centralno mesto u postupku utvrivanja opasnosti od krenja vrednosti EU ima Savet koji je ovlaen da uputi odgovarajuu preporuku dravi. Za utvrivanje masovnog i ozbiljnog krenja jedinstvenih vrednosti i izricanje mere suspenzije drave lanice nadlean je Evropski savet.17

Institucionalni mehanizam

Jedinstveni institucionalni mehanizam kojim raspolae EU treba da obezbedi usklaenost, efikasnost i kontinuitet politika i akcija radi unapreenja njenih vrednosti, ostvarivanja ciljeva i ouvanja interesa, kao i interesa njenih graana i drava lanica.18 Okosnicu sloenog institucionalnog mehanizma EU ini sedam glavnih organa ili institucija, kako ih nazivaju osnivaki ugovori. To su Evropski parlament, Evropski savet, Savet, Komisija, Sud pravde EU, Evropska centralna banka i Raunovodstveni sud. Kako vidimo, status glavnog organa stekli su sada Evropski savet i Evropska centralna banka, dok je Raunovodstveni sud ponovo uvren u katalog organa koji sainjavaju institucionalni okvir Unije. U ostale organe unije spadaju Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona kao njeni savetodavni organi, kao i Evropska investiciona banka koja se prvenstveno bavi finansijskim pitanjima.19

Svaka institucija duna je da deluje u okviru nadlenosti koje su joj poverene osnivakim ugovorima i u skladu sa predvienim procedurama i uslovima. Pored toga, institucije imaju obavezu da meusobno ostvaruju korektnu saradnju.20

Lisabonski ugovor sadri vei broj konkretnih izmena u pogledu sastava, naina rada, odluivanja i nadlenosti kako glavnih organa ili institucija, tako i savetodavnih organa Unije. Ovim ugovorom nastavljen je ranije zapoeti tren jaanja uloge Evropskog parlamenta u odnosu na druge organe. Nesumnjivo najznaajnija novina je proirenje njegovih ovlaenja u zakonodavnoj i budetskoj oblasti. Osim ove dve funkcije, izriito je propisano da e Parlament

15 l.6 UEU. Videti i posebnu Deklaraciju o Povelji o osnovnim pravima u EU. Meutim, za razliku od neprihvaenog Ugovora o ustavu za Evropu, Povelja nije ukljuena u integralni tekst Lisabonskog ugovora, ve je data u jednom od aneksa.16 l.6, stavovi 2 i 3 UEU. Vie o tome: A.M.Guerra Martins, op.cit., pp.71-73.17 lan 7 UEU. Pored ovih naelnih odredaba, Lisabonski ugovor sadri niz odredaba koje su posveene pojedinim pravima fizikih lica, na primer, pravu na jednakost i pravu graanstva EU (l.9 UEU), pravu na uee u demokratskom ivotu (l.10, stav 3), pravu na pristup dokumentima (l.15, stav 3) i pravu na zatitu podataka (l.16). Zabrani diskriminacije i graanstvu EU posveen je Deo II UFEU (l.18-25).18 l.13, stav 1 UEU.19 Vie o tome: Radivojevi, 2009, str.56-59.20 l.13, stav 2.

4

vriti politiku kontrolu i davati miljenja u skladu sa uslovima predvienim Ugovorom. U pogledu sastava novina je da maksimalni broj poslanika iznosi 750 plus predsednik Parlamenta, s tim to nije unapred izvrena raspodela poslanikih mesta izmeu drava lanica, ve su samo dati kriterijumi na osnovu kojih e to uiniti Evropski savet svojom odlukom.21

Ukljuujui Evropski savet u jedinstveni institucionalni sistem Unije, Lisabonski ugovor je znaajno ojaao njegov poloaj i uticaj. U tom pogledu vanu novinu predstavlja uvoenje funkcije predsednika Evropskog saveta, umesto dosadanjeg predsedavajueg koji se po sistemu rotacije menjao na svakih est meseci. Predsednik se bira na period od dve i po godine i njemu su uglavnom poverena ovlaenja proceduralne i reprezentativne prirode. Druge novine vezane su za ovlaenje Evropskog saveta da donosi obavezujua akta i neke njegove potpuno nove funkcije, kao to je pravo da odluuje o formacijama Saveta ili da menja ugovorom propisan zakonodavni postupak i nain odluivanja u ovom organu.22

Lisabonski ugovor sadri odredbe koje sutinski menjaju dosadanji status i neka ovlaenja Saveta. Re je o izmenama u pogledu formacija i predsedavanja, poloaja u postupku usvajanja zakonodavnih akata i budeta, naina odluivanja i javnosti rada ovog organa. Bitnu novinu predstavlja naputanje sistema odmeravanja glasova, tj. ponderisanog glasanja koji je primenjivan u ovom organu vie od pet decenija. Umesto toga, usvojeno je naelo jedna drava jedan glas, uz zadravanje kvalifikovane veine kao osnovnog naina glasanja i uvoenje sistema ''dvostruke veine''.23

U odnosu na Komisiju, Lisabonski ugovor donosi promene sastava, uslova za imenovanje i postupka izbora njenih lanova, kao i kandidovanja i ovlaenja predsednika Komisije. Najuoljiviju novinu predstavlja uvoenje funkcije Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i politiku bezbednosti politiku koji treba da prevazie dosadanji dualizam izmeu ranijeg Visokog predstavnika EU za spoljnu politiku i politiku bezbednosti i komesara zaduenog za spoljne poslove. Meutim, uprkos spajanju ovih funkcija u jednoj linosti Visoki predstavnik se opet pojavljuje u dvostrukoj ulozi, jer je istovremeno lan Saveta i potpresednik Komisije. Pored toga, uvodi se Evropska sluba za spoljne poslove koja stoji na raspolaganju Visokom predstavniku.24

Lisabonski ugovor predvia odreene novine u pogledu organizacije pravosudnog sistema EU. One se odnose na naziv i sastav pravosudnih organa, broj optih pravobranilaca i postupak imenovanja sudija i pravobranilaca. Kad je re o nazivu, najveu promenu predstavlja preimenovanje dosadanjeg Suda pravde u Sud pravde EU, jer je taj novi naziv zapravo zajednika oznaka za celokupni pravosudni sistem Unije. Prema Lisabonskom ugovoru samo Sud pravde EU ima status institucije Unije. U njegov sastav, kao posebni pravosudni organi, sada ulaze Sud pravde, Opti sud i specijalizovani sudovi.25

Kad su u pitanju druge institucije, najznaajniju izmenu predstavlja ukljuenje Evropske centralne banke u listu glavnih organa EU. Priznajui Banci taj status, Lisabonski ugovor je izmenio nain imenovanja predsednika, potpresednika i lanova Izvrnog odbora, kao i njen procesni poloaj u postupku pred Sudom pravde. Uz to, po prvi put je u Ugovor unet odeljak koji sadri posebne odredbe o dravama lanicama ija je valuta evro.26

S druge strane, Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona zadrali su savetodavni status, uz neto drugaije odreen sastav i dui mandat njihovih lanova i funkcionera. U isto

21 l.14 i 16 UEU i 223-234, 289 i 314 UFEU. Vie o tome: Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str. 63-64.22 l.15 i 48 UEU i 235-236 UFEU. Blie o tome: Radivojevi, 2009, str. 196-200.23 l.16 UEU i 237-243 UFEU. O tome: Radivojevi, 2009, str. 48-52.24 l.17-18 i 27 UEU i 244-250 UFEU. Vie o tome: Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str. 68-69.25 l.13 i 19 UEU i 251-257 UFEU. Blie o tome: Radivojevi, 2009, str.117-129. 26 l.13, stavovi 1 i 3 UEU i 127-141 i 282-284 UFEU. Detaljna pravila o njenom radu i funkcionisanju nalaze se u Protokolu br.4 o Statutu Evropskog sistema centralnih banaka i Evropske centralne banke.

5

vreme ojaan je njihov uticaj i poloaj u postupku pred Sudom pravde i u odnosu na Evropski parlament.27

Pravila o izmeni osnivakih ugovora

Ugovor iz Lisabona razlikuje uobiajeni, odnosno redovni i pojednostavljeni ili uproeni postupak izmene osnivakih ugovora. Uobiajeni postupak izmene i dopune moe inicirati vlada bilo koje drave lanice, Evropski parlament ili Komisija. Predlog izmena moe se odnositi na poveanje ili smanjenje ovlaenja EU. Taj predlog upuuje se Savetu koji ga prosleuje Evropskom savetu i o tome obavetava parlamente drava lanica. Poto pribavi miljenje Evropskog parlamenta i Komisije, Evropski savet o predlogu odluuje prostom veinom.

Ukoliko prihvati predlog da se razmotre predloene izmene, predsednik Evropskog saveta saziva Konvenciju koju ine: predstavnici parlamenata drava lanica; efovi drava ili vlada lanica; predstavnici Evropskog parlamenta i predstavnici Komisije. Evropska centralna banka bie konsultovana ukoliko se predloene izmene odnose na monetarnu oblast.

Zadatak Konvencije je da razmotri predloge izmena i dopuna i konsensusom usvoji preporuke za konferenciju predstavnika drava lanica. Ovu konferenciju, po zavretku rada Konvencije, saziva predsednik Saveta i njen je zadatak da se postigne opta saglasnost o amandmanima na ugovore. Da bi amandmani stupili na snagu potrebno je da ih usvoje sve drave lanice u skladu sa svojim ustavnim propisima. Ako dve godine po potpisivanju ugovora kojim se menja UEU i UFEU etiri petine drava lanica ratifikuju izmene, a jedna ili vie lanica naie na prepreke u tom procesu, o tome se informie Evropski savet.

Evropski savet moe, prostom veinom i po dobijenom odobrenju Evropskog parlamenta, odluiti da ne saziva Konvenciju ukoliko to ne zahtevaju razmere predloenih izmena. U tom sluaju on e utvrditi mandat konferencije predstavnika vlada drava lanica za izmene koje je potrebno izvriti u ugovorima.28

Pojednostavljenu proceduru izmena inicira isti krug subjekata: vlada bilo koje drave lanice, Evropski parlament i Komisija. Predlog izmena se upuuje Evropskom savetu, s tim da se on moe odnositi samo na unutranje politike i delovanje Unije. Poto pribavi miljenje Evropskog parlamenta i Komisije, kao i Evropske centralne banke ukoliko je re o izmenama u monetarnoj oblasti, Evropski savet jednoglasnom odlukom usvaja sve ili neke od predloenih izmena. Izmene stupaju na snagu kada ih odobre sve drave lanice u skladu sa svojim ustavnim propisima.29

Lisabonski ugovor predvia neke posebne situacije u kojima se moe primeniti pojednostavljena procedura izmene osnivakih ugovora. Prvi je sluaj kada Ugovor o funkcionisanju EU ili naslov V Ugovora o EU propisuju jednoglasnost u Savetu i tada Evropski savet moe svojom odlukom ovlastiti Savet da pree na kvalifikovanu veinu. Izuzetak u tom pogledu predstavljaju odluke vezane za vojna pitanja i odluke iz oblasti odbrane. Pored toga, u sluajevima za koje Ugovor o funkcionisanju EU propisuje da Savet usvaja zakonski akt u posebnom zakonodavnom postupku, Evropski savet moe svojom odlukom predvideti prelazak na redovni zakonodavni postupak.

Evropski savet duan je da obavesti nacionalne parlamente o postojanju inicijative da se donese neka od ovih odluka. Ukoliko bilo koji od nacionalnih parlamenata izrazi nesaglasnost u roku od est meseci od obavetenja, odluka nee biti doneta. Samo ako nijedan od paralemnenata ne izrazi svoje protivljenje, Evropski savet moe jednoglasno, poto pribavi odobrenje Evropskog parlamenta za koje je potrebna veina njegovih lanova, usvojiti takvu odluku.30

Pravila o lanstvu27 l.13, stav 4 UEU i 300-307 UFEU.28 l.48, stavovi 1-5 UEU.29 Ibid., stav 6 l.48.30 Ibid., stav 7 l.48.

6

Lisabonski ugovor detaljnije regulie postupak ulanjenja u Uniju. Kada je o uslovima za lanstvo re, oni su slini sa do sada vaeim ugovorima. Ugovor, naime, zahteva da je kandidat evropska drava i da potuje osnovne vrednosti Unije, kao i da je posveen njihovom unapreenju. Drava kandidat podnosi molbu za ulanjenje Savetu, o emu se obavetavaju Evropski paralament i parlamenti drava lanica. Savet odluuje o molbi jednoglasno, poto konsultuje Komisiju i pribavi odobrenje Evropskog parlamenta. Pri odluivanju se uzimaju u obzir i kriterijumi o pogodnosti kandidata koje utvruje Evropski savet.

Uslovi prijema i nuna prilagoavanja osnivakih ugovora reguliu se, kao i do sada, posebnim sporazumom koji se zakljuuje izmeu drave koja pristupa EU i drava lanica. Taj sporazum stupa na snagu poto ga potvrde sve strane ugovovornice u skladu sa svojim ustavnim procedurama.31

Novina koju donosi Lisabonski ugovor tie se istupanja iz lanastva. Ne samo da se ovaj institut po prvi put pojavljuje u osnivakim ugovorima, ve je dosta detaljno regulisan i sam postupak istupanja. Pravo je svake lanice da, u skladu sa postupkom koji propisuje njen pravni poredak, odlui da istupi iz EU. Ona o toj nameri obavetava Evropski savet koji utvruje smernice za pregovore o istupanju. Sporazum koji proistekne iz ovih pregovora zakljuuje u ime EU Savet, kvalifikovanom veinom i poto pribavi odobrenje Evropskog parlamenta. Predstavnik drave koja eli da istupi iz EU ne uestvuje u glasanju u Savetu i Evropskom savetu. Osnivaki ugovori prestae da se primenjuju na tu dravu danom stupanja na snagu sporazuma o istupanju ili, ako do njegovog stupanja na snagu ne doe, dve godine posle saoptavanja namere o istupanju. Meutim, Evropski savet moe jednoglasno i uz saglasnost sa dravom o kojoj je re odluiti da taj rok produi.32 Drava koja je istupila iz EU moe ponovo postati njen lan po postupku koji je propisan za prijem novih lanica.

ELEMENTI RAZLIITOSTI

Konstituisanje EU kao jedinstvenog entiteta koji zamenjuje i nasleuje evropske zajednice nije uklonio sve znaajne razlike u pogledu prirode i domaaja ovlaenja koja su poverena glavnim organima EU. Re je o oblastima koje su i pre Lisabonskog ugovora nesumnjivo odstupale od komunitarnog modela33, a to je zajedniku spoljna politika i politika bezbednosti kojoj je sada pridodata i odbrambena politika (u daljem tekstu ZSPPB) i policijska i pravosudna saradnja u krivinim stvarima (u daljem tekstu PPSKS).

Ovlaenja u oblasti zajednike spoljne politike i politike bezbednosti

31 l.49 UEU.32 l.50 UEU.33 Komunitarni model ili model zajednica oznaava oblik saradnje drava lanica zasnovan na integraciji koji ima naddravni karakter. Bitne odlike tog modela odnose se na karakter organa koji uestvuju u procesu odluivanja (organi u kojima nisu predstavljene drave lanice, a to su Evropski parlament i Komisija), karakter samog pravnostvaralakog procesa (onovni nain odluivanja u organu u kome su predstavljene drave- Savetu jeste veinsko glasanje i ponderacija glasova, a ovako donete odluke obavezuju sve drave, bez obzira na to kako su glasale), pravni karakter odluka koji se usvajaju u njihovom okviru (odluke ne obavezuju samo drave lanice, ve stvaraju prava i obaveze za fizika i pravna lica) i pravosudna kontrola potovanja obavezujuih pravila (obavezna nadlenost pravosudnih organa za reavanje sporova iz domena komunitarnog prava i obavezujui i konani karakter njihovih presuda). Vie o tome: Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str.18-19 i 39-40.

7

Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora ZSPPB postala je deo ire oblasti spoljnjeg delovanja EU (u daljem tekstu SD). U isto vreme, za nju je kreiran posebni pravni reim. U oblast SD, osim ZSPPB, spadaju i zajednika trgovinska politika, saradnja sa treim dravama i humanitarna pomo, restriktivne mere, zakljuivanje meunarodnih sporazuma i odnosi EU sa meunarodnim organizacijama i treim dravama, kao i delegacije EU.

Za tako definisanu oblast UEU propisuje jedinstvene ciljeve i principe. Za ciljeve SD se moe rei da su to zapravo znaajno unapreeni ciljevi ZSPPB i to: zatita vrednosti EU, osnovnih interesa, bezbednosti, nezavisnosti i integriteta; konsolidacija i podrka demokratiji, vladavini prava, ljudskim pravima i naelima meunarodnog prava; zatita mira, spreavanje sukoba i jaanje meunarodne bezbednosti u skladu sa ciljevima i naelima Povelje Ujedinjenih nacija, sa principima Zavrnog akta iz Helsinkija i sa ciljevima Pariske povelje, ukljuujui one koje se odnose na spoljnje granice; podsticanje odrivog ekonomskog i drutvenog razvoja, kao i razvoja ivotne sredine u zemljama u razvoju sa prevashodnim ciljem da se iskoreni siromatvo; ohrabrenje ukljuivanja svih drava u svetsku ekonomiju izmeu ostalog i progresivnim ukidanjem ogranienja u meunarodnoj trgovini; pomo razvoju meunarodnih mera za zatitu i poveanje kvaliteta ivotne sredine i odrivog upravljanja svetskim prirodnim bogatstvima, da bi se osigurao odrivi razvoj; pomo narodima, dravama i regionima koji su suoeni sa prirodnim katastrofama ili katastrofama koje su rezultat delovanja oveka; unapreenje meunarodnog sistema zasnovanog na snanijoj multilateralnoj saradnji i dobrom globalnom upravljanju. Pri ostvarenju ovih ciljeva EU se rukovodi principima ''koji su inspirisali njen nastanak, razvoj i proirenje i koje eli da unapredi u iroj zajednici: demokratija, vladavina prava, univerzalnost i nedeljivost ljudskih prava i sloboda, potovanje ljudskog dostojanstva, principa jednakosti i solidarnosti i potovanje osnovnih principa Povelje Ujedinjenih nacija i meunarodnog prava''.34

Polazei od ovih ciljeva i principa, Evropski savet utvruje strateke interese i ciljeve EU u celokupnoj oblasti SD. Tim odlukama, koje su donete na preporuku Saveta, i to jednoglasnou drava lanica, odreuje se i trajanje aktivnosti, kao i sredstva EU i drava lanica koja e biti angaovana. Neophodne izvrne odluke Savet donosi potom u postupcima koji su razliiti za razliite segmente SD. Pravo da inicira proces odluivanja uiva Visoki predstavnik za spoljnu politiku i politiku bezbednosti u ovoj oblasti, a Komisija za preostale oblasti SD.35 Neophodnu konzistentnost SD obezbeuju Savet i Komisija.36

Da ZSPPB nije tek jedan segment SD EU ukazuje i lan 2 UFEU u kome nalazimo moda ne do kraja preciznu, ali dugo eljenu klasifikaciju ovlaenja EU. Stav 4 ovog lana ukazuje, naime, da ZSPPB izmie klasinoj podeli na iskljuiva ovlaenja i konkurentna ili podeljena ovlaenja za razliku od drugih segmenata SD. Naime, svi drugi segmenti su izriito svrstani ili se daju svrstati prema pomenutom kriterijumu analizom relevantnih odredaba UFEU.37 Nasuprot tome, ve pomenuti lan 2 UFEU izrekom izdvaja ZSPPB i kae: ''Unija je nadlena da, u skladu sa odredbama Ugovora o Evropskoj uniji, utvruje i sprovodi spoljnu politiku i zajedniku bezbednost, to ukljuuje i postepeno definisanje zajednike odbrambene politike. Tako se kao pravni osnov delovanja EU u oblasti ZSPPB pojavljuje samo UEU i to Glava 2 Naslova V koji, kako se ve da naslutiti, propisuje poseban pravni reim delovanja za institucije EU.

Naravno, glavni organi EU su i ovde ti koji vre ovlaenja. Ipak, njihova uloga je u ZSPPB bitno drugaija. Tako je ak upitno da li Komisija u ovoj oblasti uopte ima pravo

34 l. 21 UEU.35 l. 22 UEU.36 Ibid.37 Zajednika trgovinska politika (l.3, 206, 207 UFEU); saradnja sa treim dravama i humanitarna pomo (l. 208- 211), ekonomska, finansijska i tehnika saradnja sa treim dravama (l 212 i 213), humanitarna pomo (l. 214); restriktivne mere (l. 215); meunarodni sporazumi (216-219); odnosi sa meunarodnim organizacijama, treim dravama i delegacije EU (l. 220 i 221).

8

inicijative. Naime, lan 30 UEU propisije da svaka drava lanica, Visoki predstavnik sa spoljnu politiku i politiku bezbednosti ili Visoki predstavnik uz podrku Komisije mogu zatraiti od Saveta da razmotri odreeno pitanje ili mu uputiti neku inicijativu ili predlog. Uloga Evropskog parlamenta svedena je na njegovo pravo da bude konsultovan o glavnim aspektima i osnovnim opredeljenjima u ovoj oblasti. Pri tome je obaveza redovnog kosultovanja nametnuta ne Savetu, ve Visokom predstavniku koji treba da obezbedi da se miljenju Parlamenta obezbedi duna panja. Parlament, uz to, ima pravo da Savetu uputi pitanja vezana za ZSPPB, a Visokom predstavniku i preporuke.38

Da procesom odluivanja dominiraju organi u kojima su predstavljene drave lanice, to jest Evropski savet i Savet, izriito potvruje stav 1 lana 24. Evropski savet utvruje strateke interese i ciljeve, definie opte smernice ZSPPB i donosi neophodne odluke, dok Savet uobliava i, takoe, donosi odluke neophodne za njeno definisanje i sprovoenje.39 Pri tome, oni ''odluuju jednoglasno, osim u sluajevima kada je to na drugi nain utvreno ugovorom''.40

Kao izriite izuzetke od pravila jednoglasnosti UEU navodi odluke Saveta kojima se, na bazi odluke Evropskog saveta o ciljevima i stratekim interesima EU, definie akcija ili stav EU, odluke Saveta kojima se definie akcija ili stav EU donete na predlog Visokog predstavnika, odluke neophodne za sprovoenje ve definisane akcije ili stava i odluke o imenovanju Visokog predstavnika.41 Dakle, ne samo da je predstavljanje interesa drava lanica obezbeeno, ve je i njihova jednoglasnost pravilo, a ne izuzetak.

Istini za volju, UEU ostavlja mogunost dravama lanicama da proire domen primene kvalifikovane veine za odluke koje nemaju odbrambene i bezbednosne implikacije. Za to je, dakako, potrebna njihova jednoglasna odluka.42 Istovremeno, UEU propisuje i obratan mehnizam koji omoguava dravi lanici koja se pozove na svoje obrazloene vitalne interese da sprei donoenje odluke kvalifikovanom veinom. U tom sluaju, Visoki predstavnik, zajedno sa tom lanicom, pokuava da iznae adekvatno reenje, a ukoliko u tome ne uspe, Savet moe, kvalifikovanom veinom, odluiti da pitanje uputi Evropskom savetu, koji o takvom zahtevu odluuje jednoglasno.43 Uz sve to, UEU zadrava institut ''konstruktivnog uzdravanja'' koji je u pravo EU uveo jo Ugovor iz Amsterdama. Ta ustanova dravi lanici omoguava da se jednostranom izjavom izuzme iz procesa odluivanja o odreenom pitanju. U tom sluaju, odluka nee obavezivati ovu dravu, ali ona mora priznati i potovati njen obavezujui karakter za EU.44

Akti koji proistiu iz takvog procesa odluivanja jesu smernice, koje imaju nesumnjivo veliki politiki znaaj, dok su odluke akti koji, osim politikog, imaju i obavezujui pravni karakter. Time je u velikoj meri pojednostvljena klasifikacija dokumenta kojima EU sprovodi svoju ZSPPB, to predstavlja znaajan korak napred. Ono to, meutim, odluku iz oblasti ZSPPB udaljava od preostalog dela SD je izriito iskljuenje mogunosti da ona ima zakonodavni karakter.45 Ova karakteristika odluke u ZSPPB je veoma interesantna, obzirom da pravni sistem EU poznaje podelu pravnih akata na zakonodavne i one koji taj karakter nemaju, pri emu se zakonskim smatraju samo akti doneti na osnovu zakonodavne procedure.46

Kao to je liena iskljuivog prava iniciranja akata u oblasti ZSPPB, tako Komisija ne uivo ni izvrnu, a jo manje nadzornu funkciju. Naime, izvrna ovlaenja u oblasti ZSPPB poverena su Visokom predstavniku za spoljnu politiku i politiku bezbednosti i dravama lanicama. to se obaveza drava u tom pogledu tie, UEU ih definie kao obavezu drava da

38 l. 36 UEU.39 l. 26 UEU.40 l. 24 UEU.41 l. 31, stav 2 UEU.42 l. 31, stav 3 UEU.43 Ibid.44 l. 31, stav 1 UEU. 45 l. 24 i 31 UEU.46 l.289 UFEU.

9

aktivno i bezrezervo, u duhu lojalnosti i uzajamne solidarnosti podravaju spoljno delovanje Unije i deluju u skladu sa preduzetim merama. Takoe, drave se obavezuju da unapreuju uzajamnu politiku solidarnost i da se uzdre od aktivnosti koje su suprotne interesima Unije ili bi mogle da ugroze njenu efikasnost.47 Sve to je daleko od obaveze drava lanica da preduzmu sve potrebne mere kako bi obezbedile izvrenje svih obaveza koje za njih proistiu iz drugih segmenata SD.

Imajui u vidu pomenute principe koji ureuju prirodu obaveza drava u oblasti ZSPPB, ne udi to je mehanizam politike kontrole izvavanja obaveza rudimentaran, dok je pravosudni mehanizam kontrole u tolikoj meri ogranien da se ak moe dovesti u pitanje samo njegovo postojanje. Naime, Evropskom parlamentu je, kako smo ve napomenuli, doputeno da Savetu postavlja pitanja vezana za ZSPPB. Od Parlamenta se, takoe, zahteva da dva puta godinje razmotri napredak u sprovoenju ZSPPB, ukljuujui i zajedniku politiku bezbednosti i odbrambenu politiku.48 Pozicija Suda pravde EU je jo slabija. Njegova nadlenost u ovoj oblasti je izrekom iskljuena. Izuzetak u tom smislu predstavlja tzv. zatita komunitarne batine i kontrola zakonitosti odluka kojima se uvode sankcije protiv fizikih i pravnih lica iz domena ZSPPB.49 U prvom sluaju, zadatak Suda je da sprei da se postupci predvieni u oblasti ZSPPB preliju na preostali deo SD, kao i obratno.50

Ovlaenja u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima

Kad su u pitanju odredbe kojima je regulisana policijska i pravosudna saradnja u krivinim stvarima, Lisabonski ugovor ve na naelnom nivou donosi znaajne izmene u odnosu na dosad vaee ugovore. Pre svega, raniji naslov VI UEU51 postao je sada deo ireg Naslova V pod nazivom ''Oblast slobode, bezbednosti i pravde'' u okviru Dela III Ugovora o funkcionisanju EU kojim su regulisane politike i unutranje akcije Unije. Detaljne odredbe o pravosudnoj saradnji u krivinim stvarima i policijskoj saradnji sadrane su u Glavama 4 i 5 pomenutog Naslova V, zajedno sa osnovnim odredbama (Glava 1), politikama kontrole spoljnih granica, azila i imigracije (Glava 2) i pravosudnom saradnjom u graanskim stvarima (Glava 3).

Prebacivanje materije iz nekadanjeg treeg stuba Unije u UFEU uticalo je u znatnoj meri na otklanjanje nekih razlika u ovlaenjima glavnih organa koje su postojale izmeu evropskih zajednica i policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima. U tome se ogleda svojevrsna komunitarizacija (Zemanek, 2009, p.168) ove oblasti koja je praena naputanjem meudravnog modela52 ove saradnje. Elementi tog procesa mogu se uoiti u nizu odredaba Lisabonskog ugovora kojima je regulisana pravosudna saradnja u krivinoj oblasti.53 Najznaajnije od njih odnose se na jaanje uloge Evropskog parlamenta u procesu odluivanja (primena redovnog zakonodavnog postupka ija je glavna odlika upravo to to se Parlament pojavljuje kao ravnopravni zakonodavac sa Savetom)54, ukidanje posebnih vrsta pravnih akata koje su institucije donosile u ovoj oblasti (umesto zajednikih akcija, zajednikih stavova, okvirnih odluka, odluka i konvencija55 ubudue e se donositi regulative, direktive i odluke) i proirenju nadlenosti Suda

47 l. 21, stav 3 UEU.48 l. 36 UEU.49 l.39 UEU.50 l. 40. UEU.51 l.29-41 UEU, izmenjen Ugovorom iz Nice52 Nasuprot komunitarnom, meudravni model karakterie: a) dominacija organa u kome su predstavljene drave (Saveta u odnosu na Komisiju i Evropski parlament) u procesu odluivanja; b) dominacija principa jednoglasnosti u donoenju odluka; c) donoenje odluka koje obavezuju samo drave lanice; i d) odsustvo pravosudne kontrole. Blie o tome: Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str. 18-19.53 Vie o tome: avoki, 2008, str.7-11.54 l.75, 78-79, 81-85 i 87-88 UFEU.

10

pravde EU (ovlaenje Suda da u najkraem roku odluuje o prethodnom pitanju koje je pokrenuto pred nacionalnim sudom drave lanice, a odnosi se na lice u pritvoru).56

Meutim, nestanak stubovske, tripartitne strukture Unije nije doveo do uspostavljanja pune unutranje koherentnosti i jedinstva EU u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima. Metod meudravne saradnje jo uvek nije definitivno naputen u ovoj oblasti to je najveim delom posledica uvaavanje nacionalnih pravnih tradicija i osobenosti pravnih sistema drava lanica. Pre svega, ira oblast slobode, bezbednosti i pravde u koji je ukljuena policijska i pravosudna saradnja u krivinim stvarima spada u okvire podeljene ili konkurentne nadlenosti gde pravo regulisanja pripada i EU i dravama lanicama.57 Pravo drave da ureuje ovu oblast ogranieno je legislativnim delovanjem EU. Drave, dakle, mogu usvajati samo one mere koje reguliu materiju nepokrivenu merama EU ili su potrebne za njihovu implementaciju. Drave e, takoe, ponovo stei pravo da ureuju ovu oblast ukoliko EU odlui da u njima vie ne vri svoja ovlaenja.58

S druge strane, ojaana je uloga nacionalnih parlamenata u zakonodavnom procesu i politikoj kontroli. Nacrte svojih akata glavni organi Unije (Evropski parlament, Komisija, Savet, Sud pravde i Evropska centralna banka), kao i grupa drava lanica duni su da dostavljaju nacionalnim parlamentima koji proveravaju da li je predlog u skladu sa naelom supsidijarnosti. Ova obaveza vai i za sve nacrte pravnih akata koji se tiu pravosudne saradnje u krvinim stvarima i policijske saradnje. Ukoliko jedna etvrtina nacionalnih parlamenata prihvati obrazloeno miljenje o nepotovanju naela supsidijarnosti nacrt akta mora biti preispitan od strane predlagaa koji nakon toga moe odluiti da predlog podri, promeni ili da ga povue. Uz to, nacionalni parlamenti moraju biti obaveteni o sadraju i rezultatima nadzora nad sprovoenjem politike Unije u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivinim stvarima. 59

Drave lanice zadrale su punu nadlenost u oblasti odravanja javnog reda i mira i ouvanja unutranje bezbednosti. U odnosu na pravosudnu saradnju u krivinim stvarima i policijsku saradnju Sud pravde EU nije nadlean da kontrolie zakonitost ili srazmernost operacija koje preduzimaju policijski organi u primeni zakona ili odravanju javnog reda i mira.60 Radi jaanja i promovisanja operativne saradnje drava lanica predvieno je osnivanje Stalnog komiteta za untranju bezbednost. U radu ovog savetodavnog tela, zaduenog za koordinaciju akcija nadlenih organa drava lanica, mogu da uestvuju predstavnici organa Unije i njenih pomonih tela, dok se Evropski parlament i nacionalni parlamenti obavetavaju o aktivnostima komiteta. Drave lanice ipak i dalje ostaju potpuno slobodne da uspostavljaju pogodne oblike meusobne saradnje i koordinacije izmeu nadlenih slubi koje su zaduene za nacionalnu bezbednost. Savet je nadlean da usvaja mere kojima se obezbeuje, podrava i dopunjava administrativna saradnja izmeu slubi drava lanica.61

Lisabonski ugovor sadri jo neke odredbe koje naginju modelu meudravnog regulisanja u oblasti policijske i pravosudne saradnje (Guerra Martins, 2009, p.62). Tako pravo predlaganja pravnih akata u ovoj oblasti pored Komisije sada ima i jedna etvrtina ukupnog broja drava lanica, za razliku od ranijeg reenja po kome su pravo zakonodavne inicijative drave lanice mogle da koriste pojedinano.62 Iako Komisija i drave lanice u pogledu predlaganja akata nisu vie ravnopravni, smatra se da je ta promena korisna i razumljiva (Zemanek, 2009, p.169), jer e

55 l.30-31, 34 i 37 UEU, izmenjen Ugovorom iz Nice. Vie o tome: Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str.122-124.56 l.267 UFEU. O nadlenosti Suda pravde u oblasti pravosudne i policijske saradnje u krivinim stvarima: Radivojevi & Kneevi-Predi, 2008, str. 195-197.57 l.4, stav 2 j UFEU.58 l.2, stav 2 UFEU. Vie o tome: Kneevi-Predi & Radivojevi, 2009, str. 58-59.59 l.69-70 UFEU i 7 Protokola o primeni naela supsidijarnosti i proporcionalnosti.60 l.72 i 276 UFEU.61 l.71 i 73 UFEU.62 Uporedi l.76 UFEU sa l.34 UEU, izmenjen Ugovorom iz Nice.

11

inicijativa iza koje ne stoji samo jedna drava imati vee izglede da bude prihvaena u Savetu i Evropskom parlamentu.

Obaveze drava lanica u pogledu pribliavanja svojih zakonskih i podzakonskih propisa od znaaja za meusobno priznavanje sudskih odluka i saradnju policijskih i pravosudnih organa u krivinoj oblasti koja ima prekograninu dimenziju ograniena je na minimalna pravila. Evropski parlament i Savet mogu, naime, utvrditi minimum pravila koja se odnose na uzajamno prihvatanje dokaza izmeu drava lanica; prava lica u krivinom postupku; prava rtava krivinih dela i druge specifine elemente krivinog postupka. Pri tome se vodi rauna o razlikama izmeu pravnih tradicija i sistema drava lanica, uz mogunost da drave predvide vii nivo zatite lica u krivinom postupku.

Kad su u pitanju materijalni propisi krivinog prava, postoji mogunost da se utvrde minimalna pravila za definisanje krivinih dela i sankcija u toj oblasti, posebno za teke oblike kriminala sa prekograninom karakterom (terorizam, trgovina ljudima, seksualno iskoriavanje ena i dece, ilegalni promet droge i oruja, pranje novca, korupcija, falsifikovanje sredstava plaanja, dela iz oblasti informatikog i organizovanog kriminala).63Meutim, u oblasti prevencije kriminaliteta iskljueno je svako pribliavanje i harmonizacija propisa drava lanica.64

Pored redovnog zakonodavnog postupka koji se u navedenim sluajevima primenjuje, postoji mogunost korienja posebnog zakonodavnog postupka u kome Savet odluuje jednoglasno posle dobijenog odobrenja Evropskog parlamenta. Na ovaj nain moe se, izmeu ostalog, osnovati kancelarija Evropskog javnog tuilatva u okviru Biroa za pravosudnu saradnju (Eurojust). Evropsko tuilatvo bie nadleno da pokree istragu, krivino goni i podie optunice protiv izvrioca krivinih dela i njihovih sauesnika za dela protiv finansijskih interesa Unije. Ono e u tom svojstvu postupati pred nadlenim nacionalnim sudovima drava lanica. Evropski savet moe da proiri nadlenost Evropskog tuilatva, posebno u vezi sa organizovanim kriminalom koji ima prekogranini karakter.65 Kao drugi sluaj u kojime se primenjuje posebna zakonodavna procedura predvieno je utvrivanje uslova i granica u okviru kojih policijski i pravosudni organi jedne drave lanice mogu intervenisati na teritoriji druge drave, zajedniki i uz saglasnost te drave.66

Budui da oblast policijske i pravosudne saradnje obuhvata i neka osetljiva pitanja za suverenost drava, Lisabonski ugovor sadri zatitne klauzule (poznate kao ''emergency brake'') koje lanice mogu koristiti kada ocene da su im povreeni nacionalni interesi. Ukoliko, naime, smatraju da predlog pravnog akta moe uticati na osnovne aspekte nacionalnog pravnog sistema ili pravosudnog sistema u krivinoj oblasti, drave lanice imaju pravo da se obrate Evropskom savetu i tako suspenduju redovni zakonodavni postupak. Posle rasprave i postignutog konsenzusa Evropski savet u roku od etiri meseca vraa predlog akta Savetu ime se nastavlja redovan zakonodavni postupak. Ukoliko se, pak, ne postigne dogovor u navedenom roku, najmanje devet drava koje ele da nastave sa saradnjom na osnovu predloga spornog pravnog akta moraju da obaveste Evropski parlament, Savet i Komisiju koji im daju odobrenje za uspostavljanje takve saradnje.67 Ovde je re o blioj policijskoj i pravosudnoj saradnji u krivinim stvarima, to predstavlja jo jednu novinu predvienu Lisabonskim ugvorima (avoki, 2008, str.9).

Prelaznim odredbama koje su sadrane u posebnom protokolu odloen je poetak primene nekih odredaba iz oblasti pravosudne i policijske saradnje na period od 5 godina. One se odnose na dejstvo pravnih akata koji se donose u redovnom i posebnim zakonodavnim postupcima, kao i nadlenost Komisije i Suda pravde u ovoj oblasti.68 Najzad, posebnim protokolom koji se odnosi na stav Ujedinjenog Kraljevstva i Irske prema oblasti slobode, bezbednosti i pravde predvieno je 63 l.82-83 UFEU.64 l.84.65 l.86.66 l.89.67 l.82, stav 3 i 83, stav 3.68 l.5 i 10 Protokola o prelaznim odredbama.

12

oslobaanje ovih drava od obaveza iz ove oblasti, ukljuujui i one koje su postojale pre Lisabonskog ugovora.69

ZAKLJUAK

Analiza relevantnih odredaba Lisabonskog ugovora ukazuje na znaajno jaanje elementa jedinstva EU. Ipak, to snaenje kohezionih faktora nije sledilo model ujednaenog, jednosmernog i linearnog rasta. Jedan pravac snaenja sledio je liniju ustanovljenja novih elementa jedinstva. Nestanak Evropske zajednice, osamostavljivanje EVROATOM-a i konstituisanje EU kao jedinstvenog pravnog subjekta svakako je najznaajniji novi element jedinstva. Drugi pravac jeste snaenje ve postojeih elemenata jedinstva, mada ne podjednako po obimu i intenzitetu za sve elemente. Promene koje je Lisabonski ugovor doneo u oblasti ovlaenja institucija ili postupku usvajanja obavezujuih odluka predstavljaju reiti primer u tom pogledu.

Isti zakljuak moe primeniti i kad su u pitanju elemenati razliitosti. ini se da ni tu promene nisu bile ujednaene, linearne niti jednosmerne. Ono to je, meutim, ostalo isto, i to predstavlja konstantu kada se radi o elementima razliitosti, jeste metod: ranije oblasti meudravne saradnje povezuju se sa komunitarnim oblastima i tako kreiraju nove, ire celine. Istovremeno, zadravaju se osobenosti i jednog i drugog modela. Pri tome, komunitarni model je zadran u celini i pravosudno zatien tamo gde je ve postojao. Sudbina meudravnog modela je, meutim, poneto sloenija. Negde je on tek neznatno naet, kao to je to sluaj sa ZSPPB. U oblasti PPSKS meudravni model je naputen u nekim svojim bitnim moda i najbitnijim segmentima. Meutim, a duhu tako esto primenjivane i, uprkos brojnim kritikama, dosada uspene politike kompromisa, odloena je primena odreenih bitnih elemenata komunitarnog modela u ovoj oblasti.

LITERATURA

1. Allot, P. (1999), The concept of European Union, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol.II, p.134-145.

2. Constantinesco, A. (1966), La specificit du droit communautaire, TRDE, p.9-12.3. Feld, C. (1965), The European Community Court: its Role in the Federalizing Process,

Minnesota Law Review, p.423-446.4. avoki, A. (2008), Saradnja u oblasti pravosua i unutranjih poslova prema Ugovoru iz

Lisabona, Evropsko zakonodavstvo, 25-26, str.7-11.5. Guerra Martins, A.M. (2009), The Treaty of Lisbon After all another Step towards a

European Constitution, Ceci n'est pas une Constitution Constitutionalisation without a Constitution, I.Pernice-E.Tanchev (eds.), p.56-75.

6. Kneevi-Predi, V. (1999), Meunarodnopravni subjektivitet Evropske unije, Revija za evropsko pravo, 1, str.73-89.

7. Kneevi-Predi, V;& Radivojevi, Z. (2009), Kako nastaje i deluje pravo Evropske unije, Beograd.

8. Radivojevi, Z; & Kneevi-Predi, V. (2008), Institucije Evropske unije, Ni.9. Radivojevi, Z. (2009), Institucionalne novine u Lisabonskom ugovoru, Pravni ivot, 14,

tom VI, str.37-60.10. Radivojevi, Z. (2009), Nova institucionalna reforma Evropske unije, Anali Pravnog

fakulteta u Beogradu, 1, str. 191-216.11. Radivojevi, Z. (2009), Organizacija pravosudnog sistema Evropske unije prema

Lisabonskom ugovoru, Izazovi evropskih integracija, 4, str.117-129.12. Schrder, (2003), European Union and European Commmunities, Jean Monnet Working

Paper, 9, p.23-34.

69 l.4 bis Protokola.

13

13. Zemanek, J. (2009), The criminal cooperation within the Area of Freedom, Security and Justice under Treaty of Lisbon, Ceci n'est pas une Constitution Constitutionalisation without a Constitution, I.Pernice-E.Tanchev (eds.), p.164-171.

Prof. Vesna Kneevi-Predi. LL.D.Faculty of Political Science, University of BelgradeProf. Zoran Radivojevi, LL.D.Faculty of Law, University of Ni

THE LEGAL NATURE OF THE EUROPEAN UNION ACCORDING TO THE LISBON TREATY

S u m m a r y

The Lisbon Treaty has brought significant changes into the legal nature of the European Union. The most important novelty, however, is the establishment of a full unity of the Union achieved by creating new and strengthening the existing elements. The new element of this unity is the disappearance of the European Community, the ''independence'' of the European Atomic Energy Community and consituting the European Union as a single entity. At the same time, the Lisbon Treaty has strengthened the existing elements of the common EU values, institutional mechanisms and rules on amending the founding treaties and EU membership.

However, consituting the Union as a single entity which has replaced and succeeded the European Communities has not abolished the EU elements of diversity. In the areas that differed, even before the adoption of the Lisbon Treaty, from the community model, there remain significant differences in the nature and the scope of competences of the Union institutions. This mainly regards the common foreign and security policy, which now includes the defense policy, where the existing model of interstate cooperation has been only slightly interfered with. In contrast, in the field of police and judicial cooperation in criminal matters, which has become part of a larger Area of Freedom, Security and Justice, the inter-state model of cooperation has been abandoned in some of its most important elements. However, the implementation of some of the important elements of the community model has been postponed.

Key words: Lisbon Treaty, European Union, elements of unity, and diversity, community model, model of interstate cooperation.

14

15