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PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS

TESIS DE 1999INDICE POR AUTORES

• ALVAREZ MOLINA FERNANDO• APARICIO YAÑEZ CLAUDIA LILIANA• ARANGO ARANGO MARÍA SOFIA• ARAÚJO ANGULO FELIPE SANTIAGO• ARIZA FORTICH ALMA ROCÍO• BERNAL RODRÍGUEZ PAOLA• BERNAL SALAZAR DANIEL ANDRÉS• BORDA RIDAO ROBERTO• BOTERO CABRERA ADRIANA• CALDERÓN CUELLO CLAUDIA• CASTILLO GARCIA JUAN DAVID• CASTRO MUÑOZ MARÍA ALEJANDRA• CATAÑO CATAÑO JAIME• CHARRIA SERRANO JUAN MANUEL• CUBIDES PINTO BENJAMIN• CUELLO HERMIDA ADRIANA ESPERANZA• DÁVILA VINUEZA GERMÁN• DELGADO PERDOMO PAOLA• DÍAZ ROMERO GINNA MARÍA• DUARTE CASTRO MARIO BERNARDO• DUQUE MARTÍNEZ MAGDA XIMENA• ELJACH MANRIQUE ALFONSO• FLÓREZ VÁSQUEZ CATALINA• FORERO BECERRA MARÍA DEL ROSARIO• GIRALDO SUAREZ JULIÁN JAVIER• GÓMEZ TAMARA ADRIANA LUCÍA• GONZÁLEZ AYERBE LUISA FERNANDA• GUTIÉRREZ JULIANA• HUERTAS BONILLA ADRIANA DEL ROCÍO• JAIMES TABOADA GERMAN• JOYA LIZARAZO JUAN MAURICIO• LAMK GUTIERREZ NAYIBE MARÍA• LIZCANO BUSTILLO BEATRIZ ELVIRA• LLORENTE CARREÑO MARGARITA• LÓPEZ LEÓN JUAN MANUEL• MANTILLA GÓMEZ CARLOS GERARDO• MEDINA MATALLANA MARLENE• MEJÍA GONZÁLEZ ANA MARÍA• MIRANDA CORRALES JUAN ARMANDO• MORALES LOURIDO DIANA PATRICIA• MUÑOZ CALDERÓN BEATRIZ• MURCIA CELEDÓN ERIKA• MURCIA VARGAS ANDRES CAMILO• NADER DANIES ANA MARIA• NAVAS QUINTERO MARÍA CAROLINA• NOVOA SERRANO PEDRO ELIAS• OLARTE RUSSY ALEXANDRA• OSORIO TORRES AURA XIMENA

• POVEDA CASTILLO PAOLA• RAMÍREZ ACUÑA LUZ NANCY• RAMOS AITKEN MARÍA DEL ROSARIO• RINCON CUELLAR LUIS FERNANDO• RIZO PALLAIS ERNESTO• RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ HERNÁN• RODRÍGUEZ LÓPEZ MARIA DEL PILAR• SÁNCHEZ CONTRERAS MARÍA FERNANDA• SANDOVAL ÁVILA ANGÉLICA ALEXANDRA• SARMIENTO CRIALES FERNANDO• SARQUIS MATTA ERIKA PATRICIA• SUAREZ DUQUE GLORIA LUCÍA• SUAREZ PARADA ALEJANDRO• SUELT COCK VANESSA ANDREA• TELLEZ NUÑEZ ALVARO ANDRÉS• TORRES IBARRA JUAN CARLOS• TOVAR LUNA ANA LUCÍA• TURBAY QUINTERO JULIO CESAR• URBINA GALIANO LIZA ANTONIETA• VERGARA DE MACÍA MARÍA CRISTINA


TESIS DE 1999INDICE POR TÍTULOS

1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POREXCELENCIA, LA

2. ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHO3. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA4. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LA5. CONNOTACIONES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO SOCIAL DE

DERECHO6. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS, LA7. CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONES8. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION Y EL GRAVAMEN A LA PLUSVALÍA, LA9. CORRECCIÓN MONETARIA EN LA ACCIÓN SUBROGATORIA DERIVADA DEL

CONTRATO DE SEGURO, LA10. CUPOS INDIVIDUALES DE ENDEUDAMIENTO, CONCENTRACIÓN DE RIESGO Y

GARANTÍAS ADMISIBLES EN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO11. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSO DE

QUEJA12. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTA13. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL CASO COLOMBIANO14. DERECHOS DE EXCLUSIVIDAD CONCEDIDOS POR LAS NUEVAS CREACIONES

DE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL Y EL DERECHO DE LA COMPETENCIA15. DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS DIVERSIDADES ÉTNICAS EN EL DERECHO

COLOMBIANO16. EFECTOS SOCIOECONOMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA:

MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UNSISTEMA PENSIONAL ÚNICO, LOS

17. EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO, LA18. EXTRADICIÓN EN COLOMBIA. UN PROBLEMA PROCESAL, LA19. FUNCIONES DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS

SUPERINTENDENCIAS, SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES, LAS20. INTRODUCCION AL DERECHO ECONÓMICO21. JURADO HACIA LA RECONCILIACIÓN, EL22. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA DESPENALIZACIÓN DEL

CONSUMO MÍNIMO DE DROGAS Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO AL LIBREDESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LA

23. KNOW HOW, EL24. MODULACIÓN DE EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS DE

CONSTITUCIONALIDAD POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL25. PACTO DE CABALLEROS EN BOLSAS DE VALORES26. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, EL27. PRIVATIZACIÓN DE ENTIDADES FINANCIERAS: CASO BANCO DE COLOMBIA28. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS JUDICIALES29. PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALI ZACIÓN DE LA MINERÍA30. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISION EN COLOMBIA, EL31. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE ENTIDADES

FINANCIERAS DEL EXTERIOR EN COLOMBIA32. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LA

RECTIFICACION, EL

33. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS ADMINISTRADORES EN CASOS DECONFLICTOS DE INTERESES

34. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA, LA35. SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA36. SECTOR DE LA TELEFONÍA MÓVIL CELULAR Y EL RÉGIMEN DE LIBRE

COMPETENCIA EN COLOMBIA, EL37. SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD PROFESIONAL EN EL

CONTEXTO DE LA LEY 100 DE 199738. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –PRINCIPIOS, AGENTES Y MERCADO-,

LOS39. SOBERANÍA Y NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DEL ESPACIO

ULTRATERRESTRE40. SOCIEDADES GESTORAS EN COLOMBIA-ENFOQUE PRÁCTICO-41. UNA VISIÓN VICTIMOLÓGICA DEL SECUESTRO42. VISIÓN JURÍDICA DE LOS GRUPOS EMPRESARIALES


TESIS DE 1999INDICE POR MATERIAS

DERECHO CIVIL Y COMERCIAL

1. ADOPCIÓN COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA Y MEDIDA DE PROTECCIÓN POREXCELENCIA, LAMIRANDA CORRALES JUAN ARMANDO

2. ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA UNIÓN MARITAL DE HECHOCUELLO HERMIDA ADRIANA ESPERANZA

3. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION Y EL GRAVAMEN A LA PLUSVALÍA, LACUBIDES PINTO BENJAMINARAÚJO ANGULO FELIPE SANTIAGO

4. DERECHOS DE EXCLUSIVIDAD CONCEDIDOS POR LAS NUEVAS CREACIONESDE LA PROPIEDAD INDUSTRIAL Y EL DERECHO DE LA COMPETENCIARINCON CUELLAR LUIS FERNANDO

5. FUNCIONES DE INSPECCIÓN VIGILANCIA Y CONTROL DE LASSUPERINTENDENCIAS, SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES, LASOLARTE RUSSY ALEXANDRAURBINA GALIANO LIZA ANTONIETA

6. KNOW HOW, ELCASTRO MUÑOZ MARÍA ALEJANDRATORRES IBARRA JUAN CARLOS

7. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA TELEVISION EN COLOMBIA, ELBERNAL RODRÍGUEZ PAOLADÁVILA VINUEZA GERMÁN

8. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS ADMINISTRADORES EN CASOS DECONFLICTOS DE INTERESESAPARICIO YAÑEZ CLAUDIA LILIANABOTERO CABRERA ADRIANA

9. RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA, LAALVAREZ MOLINA FERNANDO

10. SECTOR DE LA TELEFONÍA MÓVIL CELULAR Y EL RÉGIMEN DE LIBRECOMPETENCIA EN COLOMBIA, ELDELGADO PERDOMO PAOLAMURCIA CELEDÓN ERIKA MARIA

11. SOCIEDADES GESTORAS EN COLOMBIA-ENFOQUE PRÁCTICO-ARIZA FORTICH ALMA ROCÍODUQUE MARTÍNEZ MAGDA XIMENA



DERECHO ECONOMICO

1. BANCA ACTUAL A PARTIR DE LA CRISIS FINANCIERA DE 1982, LALAMK GUTIERREZ NAYIBE MARÍA

2. CONTRATOS DE FUTUROS Y OPCIONESRIZO PALLAIS ERNESTOSUAREZ PARADA ALEJANDRO

3. CORRECCIÓN MONETARIA EN LA ACCIÓN SUBROGATORIA DERIVADA DELCONTRATO DE SEGURO, LASARMIENTO CRIALES FERNANDOTOVAR LUNA ANA LUCÍA

4. CUPOS INDIVIDUALES DE ENDEUDAMIENTO, CONCENTRACIÓN DE RIESGO YGARANTÍAS ADMISIBLES EN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANOBERNAL SALAZAR DANIEL ANDRÉS

5. EFECTOS SOCIOECONOMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA:MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UNSISTEMA PENSIONAL ÚNICO, LOSLIZCANO BUSTILLO BEATRIZ ELVIRAHUERTAS BONILLA ADRIANA DEL ROCÍO

6. INTRODUCCION AL DERECHO ECONÓMICOBORDA RIDAO ROBERTO

7. PACTO DE CABALLEROS EN BOLSAS DE VALORESLÓPEZ LEÓN JUAN MANUEL

8. PRIVATIZACIÓN DE ENTIDADES FINANCIERAS: CASO BANCO DE COLOMBIAMUÑOZ CALDERÓN BEATRIZSARQUIS MATTA ERIKA PATRICIA

9. PROPUESTA JURÍDICA PARA LA INDUSTRIALI ZACIÓN DE LA MINERÍAPOVEDA CASTILLO PAOLA

10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE ENTIDADESFINANCIERAS DEL EXTERIOR EN COLOMBIARAMÍREZ ACUÑA LUZ NANCYSÁNCHEZ CONTRERAS MARÍA FERNANDA

11. SEGURO OBLIGATORIO DE RESPONSABILIDAD PROFESIONAL EN ELCONTEXTO DE LA LEY 100 DE 1997FLÓREZ VÁSQUEZ CATALINARAMOS AITKEN MARÍA DEL ROSARIO

12. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS –PRINCIPIOS, AGENTES Y MERCADO-,LOSLLORENTE CARREÑO MARGARITASUAREZ DUQUE GLORIA LUCÍA

13. VISIÓN JURÍDICA DE LOS GRUPOS EMPRESARIALESNADER DANIES ANA MARIA



DERECHO LABORAL

1. PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE IGUALDAD EN EL DERECHO LABORAL, ELCHARRIA SERRANO JUAN MANUELMURCIA VARGAS ANDRES CAMILO



DERECHO PENAL

1. DEL DELINCUENTE POLÍTICO AL TERRORISTASANDOVAL ÁVILA ANGÉLICA ALEXANDRASUELT COCK VANESSA ANDREA

2. UNA VISIÓN VICTIMOLÓGICA DEL SECUESTROMANTILLA GÓMEZ CARLOS GERARDONOVOA SERRANO PEDRO ELIAS



DERECHO PROCESAL

1. DE LOS FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS EN GENERAL Y DEL RECURSODE QUEJAJAIMES TABOADA GERMAN

2. JURADO HACIA LA RECONCILIACIÓN, ELFORERO BECERRA MARÍA DEL ROSARIOARANGO ARANGO MARÍA SOFIA



DERECHO PUBLICO

1. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIACATAÑO CATAÑO JAIME

2. CONNOTACIONES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO SOCIAL DEDERECHODUARTE CASTRO MARIO BERNARDOOSORIO TORRES AURA XIMENA

3. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS INDIGENAS, LAMEJÍA GONZÁLEZ ANA MARÍACALDERÓN CUELLO CLAUDIA

4. DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN EL CASO COLOMBIANONAVAS QUINTERO MARÍA CAROLINAGONZÁLEZ AYERBE LUISA FERNANDARODRÍGUEZ LÓPEZ MARIA DEL PILAR

5. DESARROLLO LEGISLATIVO DE LAS DIVERSIDADES ÉTNICAS EN ELDERECHO COLOMBIANODÍAZ ROMERO GINNA MARÍAMORALES LOURIDO DIANA PATRICIA

6. EXPROPIACIÓN EN EL DERECHO COLOMBIANO, LATURBAY QUINTERO JULIO CESAR

7. EXTRADICIÓN EN COLOMBIA. UN PROBLEMA PROCESAL, LAGÓMEZ TAMARA ADRIANA LUCÍA

8. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA DESPENALIZACIÓN DELCONSUMO MÍNIMO DE DROGAS Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO AL LIBREDESARROLLO DE LA PERSONALIDAD, LARODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ HERNÁNGUTIÉRREZ RUIZ JULIANA

9. MODULACIÓN DE EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS DECONSTITUCIONALIDAD POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONALELJACH MANRIQUE ALFONSOCASTILLO GARCIA JUAN DAVID

10. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS JUDICIALESJOYA LIZARAZO JUAN MAURICIO

11. SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURAMEDINA MATALLANA MARLENEVERGARA DE MACÍA MARÍA CRISTINA

12. SOBERANÍA Y NUEVO DERECHO INTERNACIONAL DEL ESPACIOULTRATERRESTRETELLEZ NUÑEZ ALVARO ANDRÉS



FILOSOFIA E HISTORIA DEL DERECHO

1. RESCATE DE LA VERDAD: REFLEXIONES SOBRE EL DERECHO A LARECTIFICACION, ELGIRALDO SUAREZ JULIÁN JAVIER

LOS EFECTOS SOCIOECONÓMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL ENCOLOMBIA: MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER ALESTABLECIMIENTO DE UN SISTEMA PENSIONAL ÚNICO

ADRIANA HUERTAS BONILLABEATRIZ LIZCANO BUSTILLO

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C.1999

LOS EFECTOS SOCIOECONÓMICOS DE LA REFORMA PENSIONAL ENCOLOMBIA: MANTENER EL SISTEMA DUAL O VOLVER ALESTABLECIMIENTO DE UN SISTEMA PENSIONAL ÚNICO

ADRIANA HUERTAS BONILLABEATRIZ LIZCANO BUSTILLO

Monografía para optar al título deAbogado

DirectorALVARO DIEGO ROMAN BUSTAMANTE

Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C.1999

APROBACIÓN

El trabajo de grado titulado “LOS EFECTOS SOCIOECONÓMICOS DE LAREFORMA PENSIONAL EN COLOMBIA: MANTENER EL SISTEMA DUAL OVOLVER AL ESTABLECIMIENTO DE UN SISTEMA PENSIONAL ÚNICO”presentado por ADRIANA HUERTAS BONILLA y BEATRIZ LIZCANOBUSTILLO, pata optar el título de Abogados.

HA SIDO APROBADA POR

Presidente del Jurado

Jurado

Jurado

Santafe de Bogotá, D.C.,

DEDICATORIA

"....A nuestros padres, por su dedicación y apoyo, a nuestros hermanos por sucomprensión y paciencia y a todos los que con su presencia nos ayudaron aculminar este trabajo, especialmente a nuestros inseparables amigas. A ti

Nicolás..."

v

AGRADECIMIENTOS

vi

CONTENIDO

pág.

INTRODUCCION 7

1. EL RÉGIMEN PENSIONAL ANTERIOR A LA LEY 100 DE

1993- SU EVOLUCIÓN HISTÓRICA 9

1.1. Los inicios de la vida republicana 9

1.2. Las regulaciones sociales de la década iniciada en 1930 13

1.3. Las leyes 6ª. de 1945 y 90 de 1946 - El Código Sustantivo

del Trabajo 15

1.4 La asunción de los riesgos de invalidez, vejez y muerte

por el ICSS 16

1.5 La legislación de pensiones anterior a 1991 y la reforma

constitucional del mismo año 19

2. JUSTIFICACIÓN DE LA REFORMA PENSIONAL 24

2.1. Inviabilidad financiera del anterior régimen 24

2.2. Baja cobertura 26

2.3 Inequidad e ineficiencia 27

3. EL ACTUAL RÉGIMEN PENSIONAL BAJO EL ESQUEMA DE

LA LEY 100 DE 1993 30

3.1. Régimen de Prima Media con Prestación Definida 31

3.1.1. Características legales 32

3.1.2. Pensión de vejez en el Régimen de Prima Media 34

3.1.3. Régimen de Transición 37

3.1.4. Bonos Pensionales 40

3.1.5. Pensión de invalidez por riesgo común 41

3.1.6. Pensión de Sobrevivientes 44

3.2. Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad 45

3.2.1. Características generales 47

3.2.2. Pensión de vejez en el Régimen de Ahorro

Individual 51

3.2.3. Pensión de invalidez por riesgo común 53

3.2.4. Pensión de sobrevivientes 53

3.2.5. Modalidades de pensión 53

4. EFECTOS SOCIOECONÓMICOS DERIVADOS DE LA

APLICACIÓN DE LOS REGÍMENES PENSIONALES EN COLOMBIA 57

4.1.Efectos Económicos 57

4.1.1.Sobre el ahorro 58

4.1.2.El costo fiscal de la reforma 69

4.1.3. Sobre las empresas y el empleo 85

4.2. Efectos Sociales 96

4.2.1. Desarrollo del principio de Solidaridad 96

4.2.2. La Solidaridad en la Ley 100 de 1993 98

4.2.3. El Fondo de Solidaridad Pensional 100

4.2.3.1. Recursos del Fondo 101

4.2.3.2. Beneficiarios del Fondo 102

4.2.3.3. Requisitos y condiciones de

afiliación al Fondo 104

4.2.3.4. Naturaleza del Subsidio 105

4.2.3.5. Panorama actual del sistema de

seguridad social en pensiones 106

4.2.4 Desarrollo del principio de universalidad 111

4.2.5 Estado actual de la cobertura del sistema de

seguridad social en pensiones 113

5. EL SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD

- SOCIEDADES ADMINISTRADORAS DE PENSIONES 117

5.1. Régimen legal de las Sociedades Administradoras

de Fondos de Pensiones 118

5.1.1 Naturaleza jurídica 118

5.1.2. Constitución 119

5.1.2.1. Requisitos previos a la constitución 120

5.1.2.2. Constitución propiamente dicha 122

5.1.2.2.1. De la Institución Financiera 123

5.1.2.2.2. De la SAFP como entidad

previsional y según la ley 100 de 1993 y

decretos reglamentarios 126

5.1.3. Régimen Patrimonial 129

5.1.4. Dirección, Administración y Control 130

5.1.5. Obligaciones generales y especiales de las SAFP 133

5.1.5.1. Obligaciones relacionadas con la debida

información que deben aportar las SAFP sobre el

Régimen y su funcionamiento 133

5.1.5.2. Obligaciones relacionadas con la inversión de

los recursos y la rentabilidad mínima de las mismas 135

5.1.5.3. Otras obligaciones 136

5.1.6 Funcionamiento 136

5.1.6.1. Esquema de funcionamiento de la SAFP durante

la vida del trabajador 137

5.1.6.2. Esquema de funcionamiento de la SAFP en

relación con las operaciones permitidas 139

5.1.6.3. Régimen de Operaciones 140

5.1.6.4. Régimen de Inversiones 143

5.1.6.4.1. Límites legales en las inversiones 146

5.1.6.4.2. Algunos comentarios en torno a la

regulación del régimen de inversiones 151

5.1.6.4.3. Exigencia de rentabilidad mínima en las

inversiones que se realizan 154

5.1.6.5. Régimen de comisiones de las Sociedades

Administradoras de Pensiones 158

5.1.6.6. Estructura regulatoria y de supervisión 160

- 5.1.6.7. Tratamiento tributario 162

5.1.7. Conclusiones en torno al régimen legal de las

Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones 166

5.2. Indicadores del desarrollo del Sistema de Ahorro Individual con

Solidaridad 168

5.2.1. Afiliación 169

5.2.2. Pensionados 169

5.2.3. Concentración y estrategias de mercado 170

5.2.4. Acumulación en los fondos obligatorios 171

5.2.5. Inversiones 172

5.3. Recomendaciones 174

6. CONCLUSIONES 178

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

INTRODUCCIÓN

La elaboración del presente trabajo encuentra amplia justificación en el momento

actual de la vida nacional cuando el tema de las pensiones ocupa no sólo el

comentario de los juristas sino también la preocupación diaria de todos los

sectores laborales que ven en el mismo una base sólida de su seguridad social.

Y cobra, además, especial importancia el mencionado tema por la coyuntura

socioeconómica y jurídica a que ha dado lugar la entrada en vigencia de la Ley

100 de 1993 y todo lo concerniente a su implantación, desarrollo e

implementación.

La pretensión del presente trabajo de grado está dirigida fundamentalmente a

establecer si la reforma pensiona llevada a cabo en el país en el año de 1993,

logró subsanar las causas y defectos que le dieron origen, o si por el contrario

después de la reforma y de sus buenas intenciones dichas causas y los efectos

derivados de las mismas aun persisten.

7

Para tal efecto, el presente trabajo de grado inicia con una breve reseña histórica

referente al surgimiento de los esquemas previsionales en Colombia,

posteriormente se aborda el tema de la justificación de la reforma pensiona de

1993 basándose en las causas que hasta ese momento se consideraron como

obstáculo para el cabal funcionamiento del esquema pensiona hasta entonces

vigente: el sistema de prima media con prestación definida.

A partir de este punto comienza el análisis del esquema pensiona dual,

consagrado por el legislador de 1993 en dos vías,; la primera de ellas persigue la

exposición de los rasgos o características legales más relevantes de cada uno de

los regímenes y la segunda y más importante, el análisis de los efectos

socioeconómicos que produjo la reforma en diversos aspectos como el ahorro, el

empleo, las empresas, además de su estrecha relación con el tema del costo fiscal

que con ocasión de la misma, tuvo y sigue teniendo lugar.

Y como del análisis de los aspectos antes mencionados surgió la inquietud sobre

la conveniencia o no del mantenimiento de un sistema dual de pensiones , se

decidió exponer en un capítulo aparte todo lo relacionado con el régimen jurídico

con sujeción al cual actúan las Sociedades Administradoras de Fondos de

Pensiones (por ser estas las entidades encargadas del funcionamiento del sistema

de ahorro individual) ello por cuanto la conclusión a la que se llegó fue la

necesidad de llevar a cabo la sustitución gradual (pero total) del sistema de prima

8

media por el de ahorro individual. Quedando establecido de este modo un sistema

único pensiona: el sistema de ahorro individual con solidaridad.

Así pues, damos inicio al presente trabajo de tesis, esperando que las

expectativas aquí planteadas, sean satisfechas a la finalización del mismo.

9

1. EL RÉGIMEN PENSIONAL ANTERIOR A LA LEY 100 DE 1993 -

SU EVOLUCIÓN HISTÓRICA

1.1 LOS INICIOS DE LA VIDA REPUBLICANA

Es dable afirmar que el Libertador Simón Bolívar hizo un enunciado de la

seguridad social para la República por él fundada, cuando en el Congreso de

Angostura celebrado en 1919 expresó que: " El sistema de gobierno más perfecto

es aquel que produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de

seguridad social y mayor suma de estabilidad política".1 Pero el examen histórico

de todo lo que de allí se derivó pone de manifiesto que, lamentablemente, la

grandiosa concepción del Libertador en cuanto a la seguridad social no tuvo un

desarrollo práctico en leyes o instituciones .

1 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: EditorialTemis, 1996.

10

Ciertamente el anhelo del Padre de la Patria sobre seguridad social, puede

decirse que se limitó a buscar la protección ciudadana mediante el amparo que

podían brindar las armas de la república, es decir, una protección exclusivamente

10

militar y policial, que era la "única concebible en su tiempo", (como bien lo

comenta el tratadista Goñi Moreno en su obra DERECHO DE LA PREVISION

SOCIAL2), pero sin extenderse al campo de la salud ni al de la protección para

los estados de vejez o de la incapacidad laboral.

Por otra parte los esbozos de seguridad social de la etapa inicial de la república

sólo beneficiaban al estamento castrense. Deben mencionarse así los

Montepíos militares, que correspondían a instituciones que habían sido creadas

en España en 1761 para proteger a las viudas y huérfanos de los militares y que,

finalmente, se extendieron a los casos de invalidez, vejez y muerte. Tales entes

se crearon con el producto de los descuentos efectuados a los sueldos del

personal militar y estuvieron vigentes hasta 1827, cuando se decretó la

suspensión de dichas contribuciones.

En el año de 1843 el clamor de los militares por la desprotección en que se

encontraban tanto ellos como sus familias a causa de las guerras de la

independencia y conflictos internos, volvió a implantarse la institución de los

Montepíos. Pero vino luego una larga etapa en la cual éstos se suprimían y se

volvían a establecer, ( por vía de ejemplo vale citar, entre otras disposiciones, las

leyes 131 de 19l3, 22 de 19l6 y 48 de 1917 ) lo cual sirvió como antecedente para

proyectar un organismo con bases legales más sólidas y con fuentes concretas de

financiación , que vino a presentarse como la Caja de Sueldos de Retiro de las

Fuerzas Militares creada por la Ley 75 de 1925, la cual, hasta la fecha, ha estado

2 GOÑI MORENO, José María. Derecho de la previsión social. Buenos Aires. 1950.

11

atendiendo las prestaciones económicas de las fuerzas militares, aunque,

desafortunadamente, sin la deseable organización administrativa y sin los cálculos

que le permitan la debida proyección para cumplir en el largo plazo con las

obligaciones adquiridas.

Muy poco, en cambio, era lo establecido en materia de seguridad social en pro del

sector civil, salvo algunas previsiones a favor de los empleados públicos. Y para

los trabajadores particulares lo decretado en su beneficio era de menor

significación aún.

Por consiguiente es válido anotar que en los comienzos de la vida institucional del

país no existió un verdadero régimen de seguridad social ni, por ende, un sistema

de pensiones que atendiera las situaciones de invalidez o los estados de vejez.

Las pensiones o recompensas, ocasionales o de carácter vitalicio, que

alcanzaron a otorgarse a los servidores públicos eran reconocidas inicialmente

por el Congreso de la República o por la Corte Suprema de Justicia, las más de

las veces, como una gracia del Estado (vestigio de las prácticas del Soberano y

del Monarca, cuando llevado de su generosidad recompensaba o estimulaba a

sus súbditos) y no como el reconocimiento de un verdadero derecho de quien

había prestado sus servicios a la Nación durante muchos años.3

3 GONZÁLEZ CHARRY, Guillermo. Prestaciones Sociales Del Sector Privado. Bogotá: EditorialTemis, 1966.

12

Posteriormente otras dependencias oficiales se ocuparon del trámite de las

pensiones pero sin que existiera un estatuto orgánico que regulara la prestación

para una aplicación de orden general y con la exigencia de requisitos iguales o

equivalentes para todos los que hubiesen prestado sus servicios al Estado o a

una cualquiera de sus distintas entidades.

En esta época se encuentran regulaciones más concretas para las pensiones del

poder judicial, para el magisterio y, obviamente, para el estamento militar.

Procede así, por vía de ejemplo, mencionar lo establecido en las leyes 29 de

1905 a favor de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y 29 de 1912,

que consagró pensiones a favor de las viudas de los ciudadanos que hubieren

desempeñado la Presidencia de la República y, en su defecto, a sus hijas

solteras, siempre con sujeción a los requisitos señalados en las respectivas

reglamentaciones legales.

Más difícil era la situación para los trabajadores del sector privado en el ámbito

asistencial y pensional. Salvo disposiciones aisladas o no sistematizadas y los

casos de pensiones establecidas en virtud de pactos sindicales, convenciones

colectivas o reglamentos internos de las empresas, prácticamente era poco o

nada lo que se encontraba como norma o medida de protección en estos

aspectos.

13

1.2 LAS REGULACIONES SOCIALES DE LA DÉCADA INICIADA EN 1930

A partir de 1930,coetáneamente con los graves desajustes económicos

motivados a nivel mundial por la llamada gran depresión, se empieza a hablar en

el país del denominado problema social planteado por los cambios que se

registraron en la vida nacional, como consecuencia de los comienzos de la

industrialización, el crecimiento de los servicios públicos, las cuestiones agrarias,

la afluencia de gentes de los campos a las ciudades, etc. todo lo cual subrayó la

presencia de la clase trabajadora y los comienzos de su lucha por mejores

reivindicaciones, al igual a como estaba sucediendo en el resto del mundo.

Particularmente la administración que empezó a regir los destinos del país a

partir de 1934 presidida por el Presidente Alfonso López Pumarejo, impulsó toda

una serie de innovaciones de creación legal en beneficio de la clase trabajadora,

cuyas principales manifestaciones se plasmaron en la defensa del ingreso laboral

mediante la creación de las prestaciones sociales que suplieran o

complementaran los bajos salarios, bien directamente por vía legislativa, ya como

producto de la contratación colectiva impulsada oficialmente, y la afirmación de

algunos principios de seguridad social, para lo cual " se actualizan y modernizan

leyes de base inobjetable pero de desarrollo insuficiente para la época", como

bien lo señala el antes citado González Charry.

14

Hubo múltiples intentos por legislar sobre seguridad social, como lo atestiguan los

distintos proyectos encaminados a crear entes de protección como los

relacionados con la creación de la Caja de Ahorro y Previsión Social, que alcanzó

a nacer a la vida jurídica mediante la ley 66 de 1936 pero que fue suspendida en

su vigencia por la ley 199 del mismo año y, finalmente, suspendida en forma

indefinida por la ley 54 de 1937.

Igual suerte tuvo el proyecto dirigido a crear la Caja de Seguros Sociales, que

contemplaba la cobertura familiar en los servicios asistenciales , el cual luego de

aprobado por el parlamento fue enviado a la sanción presidencial, la cual no

impartió el mandatario de turno, Doctor Eduardo Santos.

Como frutos prácticos de los múltiples intentos de regulación social en este

período, pueden destacarse los plasmados en la ley 133 de 1931 sobre el seguro

de vida colectivo y la ley 10 de 1934 sobre el auxilio de cesantía.

15

1.3 LAS LEYES 6ª. DE 1945 Y 90 DE 1946 - EL CÓDIGO SUSTANTIVO DEL

TRABAJO

El sistema pensional colombiano propiamente encontró sus orígenes en la Ley 6ª

de 1945, la cual, junto con sus decretos reglamentarios, inició la gestación en el

país de un plan pensional orgánico para los trabajadores del Gobierno central.

Así aparecieron, en primer lugar, la Caja Nacional de Previsión (Cajanal) y,

posteriormente, un sinnúmero de Fondos y Cajas de Previsión tanto para los

trabajadores de la administración central como para los trabajadores de las

administraciones departamentales y municipales. Además, en distintas entidades

del sector público se crearon Fondos, exclusivamente con aportes oficiales, con

la única destinación de atender al pago de las pensiones de quienes acreditasen

el cumplimiento de los requisitos establecidos para el reconocimiento de la

pensión oficial o de la pensión obtenida con arreglo a las exigencias más

favorables de los reglamentos o convenciones de cada organismo .

En el año siguiente a la promulgación de la antes citada Ley 6ª. Se dictó la Ley

90 de 1946 por medio de la cual se creó el Instituto Colombiano de los Seguros

Sociales para atender el cubrimiento de las prestaciones y requerimientos de la

seguridad social de los trabajadores del sector privado y de los trabajadores

oficiales de algunos organismo estatales.

16

1.4 LA ASUNCIÓN DE LOS RIESGOS DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE POR

PARTE DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE SEGURO SOCIAL

En cuanto a pensiones, las disposiciones orgánicas del recién creado Instituto

preceptuaron que las cotizaciones para los riesgos de invalidez, vejez y muerte

empezarían a hacerse efectivas a partir del 1 de enero de 1967.

En consecuencia, el pago de estas prestaciones continuaba a cargo de los

patronos mientras el ICSS asumía totalmente la obligación correspondiente. Este

estadio intermedio dio lugar a que en el caso de las pensiones reconocidas por

entidades oficiales cuyos trabajadores estaban afiliados al Seguro Social, se

estableciese en el acto administrativo que reconocía el derecho, una condición, en

virtud de la cual, el monto de la pensión reconocida estaría vigente hasta el

momento en que al trabajador le fuera reconocida la prestación equivalente por el

Seguro Social, momento a partir del cual la entidad oficial respectiva quedaba

sustituida por el ICSS en cuanto al pago de la prestación, pero quedando a cargo

de tal entidad la diferencia, si la hubiere, entre el monto de la pensión oficial y el

monto de la pensión reconocida por el Seguro Social conforme a sus

reglamentos.

17

Bajo este contexto debería haber entrado en vigencia un régimen pensional, al

cual estaban llamados a aportar el Estado, los empleadores y los trabajadores.

Dicho régimen estaba previsto como un sistema de prima media escalonado,

cuya estructura y financiación deberían operar como un seguro colectivo, de tal

manera que existía una cotización a manera de prima de un seguro y un

aseguramiento colectivo. Adicionalmente, se pretendía que el sistema fuera

escalonado por cuanto las cotizaciones deberían reajustarse en forma periódica.

El sistema preveía que con las cotizaciones del Estado, los empleadores y los

trabajadores se conformaría un gran fondo del cual se haría uso en el futuro

para el pago de las pensiones de las personas que fueran ostentando la calidad

de pensionados. De este modo existiría una especie de solidaridad

intergeneracional, por cuanto los trabajadores activos y sus empleadores

financiarían, conjuntamente con el Estado las pensiones de los que con

posterioridad, adquirieran tal status .

Así las cosas, debería alcanzarse un adecuado balance entre los dineros que

ingresaban al fondo por cotizaciones y los dineros que salían del mismo por

concepto de pago de pensiones. De igual manera el sistema debía, si era

escalonado, generar reservas. Pero esta situación esperada o prospectada en la

práctica no se llevó a efecto, por cuanto las cotizaciones no se incrementaron

según lo calculado y el Estado en el año de 1972 se liberó por decreto de su

participación, quedando entonces en situación deficitaria la financiación de las

18

pensiones. Por lo anterior cabe concluir que en Colombia no se tuvo un sistema

de prima media escalonada sino un sistema de reparto simple.4

Por otra parte es necesario destacar que la existencia de diferentes instituciones

encargadas del pago de pensiones como cajas de previsión y fondos de

pensiones junto con el Seguro Social, más la ausencia de una legislación

unificada en materia pensional ocasionó, a su vez, la coexistencia de diferentes

regulaciones pensionales, las cuales otorgaban beneficios disímiles a sus

afiliados (generalmente más generosos, en promedio, y en la mayoría de sus

veces consagrados y otorgados con exigencia de requisitos de edad y tiempo de

servicios más favorables que los pedidos por la ley), situación que llevó al sistema

al desequilibrio financiero, toda vez que existía una muy débil relación entre las

cotizaciones y los beneficios pensionales que eran otorgados.

A todo lo anterior debe agregarse que la cobertura pensional era muy baja en

relación con el potencial de la fuerza laboral, lo cual daba lugar a que sólo un

grupo de trabajadores, muy reducido frente a los índices de la población

colombiana, contase con el verdadero privilegio de poder disfrutar de las

pensiones de jubilación o vejez.

4 En Colombia, como en la generalidad de los países de América latina, el régimen llamado de"prima media escalonada" se fue convirtiendo, de hecho , en un régimen de "reparto simple"· esdecir, con el mismo sistema de financiación, pero que no genera reservas , porque existen muchasdificultades políticas para aumentar periódicamente las cotizaciones. En síntesis, Hay "repartosimple" cuando el sistema va gastando todos los recursos que ingresan. (Gerardo ArenasMonsalve, Una introducción al nuevo régimen pensional).

19

El análisis de lo insinuado en los párrafos anteriores permite entender por qué,

posteriormente, en el año de 1992 se llegó a la elaboración, por parte del

Gobierno Nacional de una propuesta para la reforma del Régimen Pensional

colombiano, la cual será objeto de estudio en las páginas siguientes.

1.5 LA LEGISLACIÓN DE PENSIONES ANTERIOR A 1991 Y LA REFORMA

CONSTITUCIONAL DEL MISMO AÑO

Numerosa fue ciertamente la regulación legal en materia de pensiones

promulgada entre los años de 1946 (a partir del cual empezó la vigencia de la

Ley 6ª. de 1945) y el año de 1991.

Cabe mencionar de modo particular estas disposiciones:

-El Decreto 2324 de 1948 por el cual se dictaron disposiciones sobre el seguro

social obligatorio y se puso en marcha el Instituto Colombiano de Seguros

Sociales;

-La Ley 171 de 1961 que entre otros asuntos estableció la llamada pensión-

sanción;

-Los Decretos 433 y 435 de 1971 por medio de los cuales se reorganizó el antes

mencionado Instituto y se dictaron normas sobre pensiones del sector privado:

20

-La Ley 4ª. de 1966 sobre aumento de las pensiones oficiales;

-La Ley 10 de 1972 por la cual se modificaron los anteriormente citados Decretos

433 y 435 de 1971;

-La Ley 4ª. de 1976 por la cual se dictaron normas sobre materia pensional de los

sectores públicos, oficial, semioficial y privado;

-La Ley 33 de 1985 por la cual se dictaron medidas en relación con las cajas de

previsión y con las prestaciones sociales para el sector público:

-La Ley 71 de 1988 sobre pensiones.

En el año de 1991 se votó la reforma a la Carta Fundamental, dentro de la cual la

seguridad social fue elevada a la categoría de norma constitucional.

Sobre el particular preceptúa lo siguiente el artículo 48:

"La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará

bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de

eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la

cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios

en la forma que determine la ley. La seguridad social podrá ser prestada por

entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

21

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad

social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones

mantengan su poder adquisitivo constante".

Puede colegirse de la lectura del anterior artículo la consagración en la Carta

Fundamental de numerosos principios constitucionales que dan base a la

seguridad social en nuestro país, dentro de los cuales vale la pena destacar la

consagración de la seguridad social como servicio público, lo cual, según lo

anotado por Javier Díaz Bueno enfatiza su importancia para el Estado; le crea una

obligación; lo induce a participar en la financiación y le da la flexibilidad necesaria

para la prestación directa, mixta o delegada del servicio.5 De la consagración de

la seguridad social como servicio publico que hace el artículo 48 puede decirse,

además, que dicho servicio público es susceptible de ser prestado por los

particulares siempre, claro esta, bajo la dirección coordinación y control del

Estado.

En igual sentido es relevante anotar que pese a que la seguridad social en la

Carta Política no quedó consagrada de manera general como Derecho

fundamental, la Corte Constitucional, en reiteradas jurisprudencias ha sostenido

que el derecho a la seguridad social, asume el carácter de derecho fundamental,

5 DÍAZ BUENO, Javier. Reformas Constitucionales a la Seguridad Social. Ponencia al X CongresoNacional de Derecho del Trabajo. Pasto, abril de 1992.

22

cuando su desconocimiento implica la violación de otros derechos y principios

fundamentales, como la vida, la integridad física, el libre desarrollo a la

personalidad de las personas de la tercera edad y la dignidad humana.

(Sentencias: T-426, T-427, T-491, T-534, T-571 de 1992, T-11, T-116, T-124, T-

356 de 1993 y T-111 de 1994)6

La consagración de los anteriores principios dio lugar, como antes se insinuó, al

estudio y preparación de una regulación legal que unificara y compendiara toda la

legislación existente en materia de pensiones en un solo cuerpo, lo cual a la

postre se tradujo en el estatuto comprendido en la Ley 100 de 1993.

6 Jurisprudencia de la Corte Constitucional, tomo 11, 1ª edición 1993. Biblioteca Jurídica Dike, pág. 851.

2. JUSTIFICACIÓN DE LA REFORMA PENSIONAL

2.1 INVIABILIDAD FINANCIERA DEL ANTERIOR RÉGIMEN

Situaciones como el mantenimiento de las cotizaciones por debajo de los niveles

necesarios para garantizar el equilibrio financiero del modelo pensional anterior y

la consecuente descompensación, por causa de los desmedidos beneficios

pensionales en pro de algunos sectores o de trabajadores de determinadas

entidades, fueron sólo algunas de las causas que tornaron el anterior sistema

como no viable financieramente.

Además contribuyeron a la inviabilidad financiera los cambios en la situación

demográfica del país, al presentarse un incremento acelerado de la población

mayor de 60 años, que pasó de representar en 1985 el 6% de la población total

a cerca de un 10% para la población prevista respecto del año 2000.

Por otra parte, circunstancias como la informalización de la economía y la

movilidad en los empleos que dieron lugar a la reducción o restricción de la

afiliación de nuevos trabajadores a los sistemas pensionales, condujo a la

disminución en la relación Pensionados/Afiliados, por cuanto al no ampliarse la

base de cotizantes y al consolidarse la tendencia de un rápido crecimiento de la

población de pensionados, tal relación que en la década de los años setenta era

de 180 afiliados por pensionado, pasó a 30 en la década siguiente, hasta el

punto de llegar a ser en 1992 de 12 afiliados por pensionado. Esta circunstancia,

puso de manifiesto que los incrementos proyectados para las cotizaciones, que

han debido haberse efectuado, jamás se hicieron, lo cual distorsionó

fundamentalmente los cálculos pensionales y llevó a la exigencia urgente de

realizar un cambio estructural para lograr la supervivencia del sistema de

pensiones.

Afectaron, de igual modo, al sistema anterior otros problemas que incidieron

directamente en el desequilibrio financiero y en su consabida inviabilidad, entre

los cuales cabrían la falsedad y la evasión en el cálculo del salario base de

liquidación de las pensiones, pues, al ser éste el correspondiente, en el caso del

seguro social, a los dos últimos años de vida laboral del afiliado, y al del último

año en el caso del sector público, se generó, sin lugar a dudas, un estímulo para

la corrupción, por cuanto los afiliados (generalmente los patronos), únicamente

se esforzaban por reportar o cotizar al sistema conforme a salarios de liquidación

reales (y en ocasiones superiores a éstos) en los años que, legalmente, serían

tenidos en cuenta para el cálculo de las pensiones, puesto que en los años

25

anteriores este mismo esfuerzo era realizado pero para evadir el sistema. No está

por demás mencionar que lo anterior tuvo lugar debido a la complacencia por

parte de los administradores de salarios y, en general, al deficiente control

ejercido por parte las autoridades encargadas de la supervisión del sistema.

2.2 BAJA COBERTURA

En este aspecto, es decir, en lo que atañe a la extensión o dimensión de

cubrimiento del sistema de seguridad social, puede calificarse al antiguo como

deficiente. Fue precisamente este uno de los aspectos más relevantes al

momento de considerarse, por parte del Gobierno Nacional, una reforma al

sistema pensional existente.

Puede afirmarse con verdad que, en cuanto a cobertura, el sistema antiguo era

deficiente puesto que al tener en cuenta el nivel de desarrollo económico que

ostentaba Colombia frente a otros países de América Latina en lo referente a

seguridad social, se observa que Colombia poseía una menor cobertura en

comparación con los otros países suramericanos con un nivel de desarrollo

económico más bajo.

26

Es así como en el caso de las pensiones solamente un 21% de los colombianos

en 1991 tenía acceso al sistema o, lo que es lo mismo, cuatro de cada cinco

colombianos se encontraban al margen del sistema. En lo atinente al porcentaje

de la cobertura con respecto a la población económicamente activa, se tiene que

éste estaba alrededor de un 25%7 situación que hallaba explicación en

circunstancias como el bajo nivel de salarios que percibían los colombianos que

conformaban la parte de la población económicamente activa, el alto índice de

empleo informal existente en Colombia, las fluctuaciones en la situación

económica que trajo consigo la apertura, y la ineficiencia de las autoridades en la

vigilancia del cumplimiento de la normatividad sobre afiliación.

2.3 INEQUIDAD E INEFICIENCIA

Respecto de la inequidad debe mencionarse, en primer término, que una de sus

mayores fuentes radicaba en la existencia dentro del antiguo sistema de un gran

número de entidades con diversidad de modalidades sobre requisitos para

acceder a la pensión (principalmente en cuanto a la edad y el tiempo de servicios)

salarios o retribuciones laborales incidentes en la liquidación, beneficios

especiales como mesadas o primas adicionales, etc... lo cual, como es lógico,

7 Ver oficina nacional de planeación e informática, informes estadísticos. Bogotá: 1991, Pág. 31.

27

vino a ocasionar una multitud de subsistemas y, de igual modo, grandes

diferencias en cuanto a las alternativas de financiación y de prerrogativas.

En segundo término vale observar que el sistema pensional anterior había sido

concebido como solidario, puesto que perseguía la financiación de las pensiones

por parte de los trabajadores que aportaban estando en plena actividad laboral

respecto de los que ya no lo estaban por tener la condición de pensionados, lo

cual, debido a las antes mencionadas tendencias demográficas, sí bien podría

haber operado solidariamente con respecto a las primeras generaciones de

pensionados, no lo sería con respecto a las futuras generaciones, por cuanto

éstas habrían de soportar unos mayores incrementos en los pagos de sus

aportes, debido no sólo al aumento en la población de pensionados en relación

con los trabajadores activos, sino también a la circunstancia del incumplimiento en

los reajustes anuales previstos para las cotizaciones.

Lo atinente a la ineficiencia, es decir, a la incapacidad administrativa para la

utilización de recursos con miras a la obtención de objetivos predeterminados,

pudo verse con claridad al analizar aspectos tales como la gran cantidad de

gasto invertido en relación con los logros en cuanto a cobertura y, en otras áreas,

como la diligencia en el pronto reconocimiento y en los trámites requeridos para

la efectividad en el pago de las pensiones.

En igual sentido debe comentarse, que una de las principales causas de

ineficiencia del anterior sistema, puede relacionarse con la manera como fue

28

planteado el procedimiento para la obtención de la pensión, pues la antes

comentada circunstancia de computarse para el monto de la pensión únicamente

los salarios de los últimos años del trabajador dio lugar a diferentes

irregularidades, como la subdeclaración de salarios, la sobrevaloración de los

mismos en los últimos años, la discontinuidad en los aportes y el alto porcentaje

de evasión del sistema, factores estos, que incidieron de manera decisiva en la

inviabilidad financiera del sistema y que permitieron la demostración de la

ineficiencia del mismo. Todo ello sin contar con el más grave de los problemas el

cual fue la increíble desproporción entre las cotizaciones y los beneficios

pensionales recibidos.

3. EL ACTUAL RÉGIMEN PENSIONAL BAJO EL ESQUEMA DE LA

LEY 100 DE 1993

Esta parte del proyecto de grado presenta una descripción de la reforma

pensional contenida en la Ley 100 de 1993. Sin ánimo de agotar al lector, se

toman en cuenta únicamente los aspectos básicos que permitan obtener una

comprensión global del tema sin entrar en minuciosidades, y que sirvan de

introducción a los siguientes capítulos.

Tal y como lo señala la ley 100 de 1993 en su artículo 12, el Sistema General de

Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que

coexisten, cuales son el Régimen solidario de prima media con prestación

definida y el Régimen de ahorro individual con solidaridad. A continuación

veremos los aspectos más relevantes de cada uno de los regímenes.

30

3.1 RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA

Este régimen se caracteriza porque sus afiliados o beneficiarios obtienen una

pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización,

previamente definidas, independientemente del monto de las cotizaciones

acumuladas, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legales exigidos para

ello (artículo 12 Ley 100 de 1993); el monto de la pensión es preestablecido, así

como la edad de jubilación y las semanas de cotización. Es decir, desde el mismo

momento en que el afiliado ingresa a este régimen sabe el monto de las

prestaciones a que tiene derecho.

Se denomina de prima media puesto que en la medida que las obligaciones

periódicas, entiéndase pensiones o prestaciones por pagar aumenten, el

porcentaje periódico de cotización debe aumentar, lo cual como veremos más

adelante no se aplica en la realidad. Así mismo se denomina de prestación

definida por cuanto las pensiones y prestaciones que se reconocen, están

previamente determinadas en la ley, y el afiliado conoce las reglas de

pensionamiento desde el mismo momento de su afiliación

La principal característica de este régimen la constituye el obligatorio

cumplimiento de unos requisitos legales (edad y número de semanas de

cotización) para obtener la pensión de vejez o de un número mínimo de semanas

31

de cotización8 para lograr el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes o

las de invalidez, según sea el caso.

De acuerdo con el decreto 692 de 1994 artículo 2, los aportes de los afiliados y

los empleadores, así como sus rendimientos, conforman un fondo común de

naturaleza pública,9 cuyo fin es el de garantizar el pago de las pensiones y los

gastos de cada vigencia; si llegare a haber remanente, éste se destina a la

formación de un capital de reserva.

3.1.1 Características Legales. La ley define como características del Régimen:

a. Es un régimen solidario de prestación definida, es decir que los dineros que se

les descuentan tanto a trabajadores como a empleadores van a dar a un fondo

común, dineros que no van a pagar las pensiones de quien está aportando, sino

que se destinan para financiar las pensiones de los actuales pensionados, de

manera que, las pensiones de quienes hoy aportan serán financiadas con los

8La base de cotización es la suma de dinero sobre la cual se liquida la cotización periódica de unafiliado al Sistema General de Pensiones. Esta base de cotización se calcula sobre:el salario mensual del afiliado obligatorio, ó lo que declare como ingreso mensual el afiliadovoluntario, o el 70% del salario integral si es el caso. El monto mensual de la cotización para elRégimen de Prima media con Solidaridad -del cual el 75% está a cargo del empleador y el 25% acargo del trabajadores del 13.5%.9 La Corte Constitucional, en sentencia C-378/98 señaló que no obstante la naturaleza pública delfondo, no puede entenderse que los recursos que administra el ISS por concepto de los aportesque realizan sus afiliados y empleadores, hagan parte de su patrimonio o puedan catalogarsecomo ingresos de la Nación; tales aportes -así como sus rendimientos- no pueden reputarse depropiedad ni del ente administrador ni del estado. Lo anterior, dado el carácter parafiscal de talesaportes.

32

aportes de los afiliados que el día de mañana se vinculen al mercado laboral. Es

lo que se denomina solidaridad intergeneracional, es decir, una generación le

paga a la otra.

b. Los aportes de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de

naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan

la calidad de pensionados en cada vigencia, los respectivos gastos de

administración y la constitución de reservas.

b. El estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los

afiliados (artículo 32 Ley 100 de 1993).

d. La administración del Régimen de Prima Media está a cargo del Instituto de

Seguros Sociales ISS, como entidad prestataria principal. Las cajas de previsión y

otras entidades pagadoras de pensiones que demostraron ante la Superbancaria

tener la solvencia necesaria pueden administrar este régimen pero solamente con

respecto a los afiliados que tenían a 31 de marzo de 1994, pues a partir del 1 de

abril del mismo año, los nuevos afiliados deben vincularse necesariamente con el

ISS. (artículo 52).

3.1.2 Pensión de Vejez en el Régimen de Prima Media. “La pensión es un

salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro durante toda una vida de trabajo

33

(...). En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la

Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es

debido al trabajador”. De esta manera define la Corte Constitucional en la

sentencia C-546/92, la pensión de vejez, objetivo principal de cualquier sistema

de pensiones en el mundo.

Por medio de la pensión de vejez, se les garantiza a las personas mayores -al

retirarse de la fuerza laboral activa, por motivos de edad y de semanas de trabajo-

el disfrute de las actividades propias de su edad, manteniendo así, un nivel y

calidad de vida adecuado a sus propias necesidades.

Ahora bien, para disfrutar de una pensión de vejez en el Régimen Solidario de

Prima Media con Prestación Definida, deben cumplirse dos requisitos a saber:

a. Tener 55 años de edad, si es mujer, o 60 años , si es hombre: y,

b. Haber cotizado, cuando menos, 1000 semanas.

Estas edades se incrementarán a 57 y 62 años, respectivamente, a partir del años

2.014 (par. 4 art. 33 ley 100/93). Esto es necesario, pues la edad debe ir en

concordancia con la expectativa de vida de las personas.

Una vez se ha cumplido con estos requisitos, el monto dependerá del número de

semanas cotizadas por el futuro pensionado, así:

34

a. Con 1000 semanas de cotización, el monto de la pensión será del 65% del

ingreso base de liquidación10.

b. Entre 1000 y 1200 semanas cotizadas, el monto de la pensión se aumenta en

un 2% por cada 50 semanas adicionales a las primeras 1000.

c. Entre 1200 y 1400 semanas cotizadas, el monto de la pensión se aumenta en

un 3% por cada 50 semanas cotizadas, adicionales a las 1200, hasta completar

un monto máximo de la pensión de vejez del 85% del ingreso base de

liquidación.

Es de suma importancia recalcar que el monto mensual de la pensión mínima de

vejez o jubilación no podrá ser inferior al valor del salario mínimo legal mensual

vigente.

Valga decir que el decreto 832/96 en su artículo 2 consagra tanto en el Régimen

de Prima Media como en el de Ahorro Individual, la Garantía de Pensión Mínima

de Vejez para los afiliados, siempre y cuando cumplan con los requisitos que para

10 Para liquidar las pensiones del Régimen de Prima Media el ingreso base está conformado por elpromedio de los salarios o rentas sobre los cuales se haya cotizado durante los 10 añosprecedentes al pensionamiento ajustados por el Indice de precios al Consumidor. Existe a su vez,una opción para los trabajadores que les permite mejorar su pensión, esto es, si el ingreso baseajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de todo su ciclo laboral, fuere superior aldeterminado bajo la regla ordinaria, la pensión se liquida tomando este último ingreso, siempre ycuando se hayan cotizado 1.250 semanas. Este mecanismo persigue estimular la fidelidad en lascotizaciones y disminuir la evasión en el régimen de prima media.

35

el efecto determine la ley.11Se ordena expresamente, que tal pensión mínima se

financie con cargo al fondo común de naturaleza pública compuesto por los

aportes y rendimientos de los afiliados.

Ahora bien, si esto es para la pensión mínima de vejez o jubilación, la ley también

señala cuál es el monto máximo de las pensiones en este régimen, y en este

sentido dispone que el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de

sobrevivientes, para los afiliados al régimen solidario de prima media con

prestación definida no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos

legales mensuales.

Por último, este régimen reconoce una Indemnización Sustitutiva de la Pensión de

Vejez a quienes habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no

hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y no tengan la posibilidad de

seguir cotizando. Esta indemnización es equivalente a la totalidad de lo cotizado

durante su vida laboral.

3.1.3 Régimen de Transición. El Régimen de Transición consagrado en la Ley

100 de 1993 (artículo 11) tuvo como finalidad básica la de proteger a los afiliados

al antiguo régimen pensional de los efectos negativos que pudiera provocar el

11En relación con el tema de la garantía de pensión mínima, se hace una reflexión en el punto 2 delpresente capítulo, que bien puede aplicarse a los dos regímenes.

36

cambio de una legislación a otra; se pensó en aquellos afiliados que sin haber

adquirido el derecho pensional, se encuentran dentro de algunas circunstancias

de favorabilidad y por tal motivo, el legislador se compromete a respetar dichas

circunstancias. En este sentido la reforma pensional no es retroactiva, pues

ningún trabajador puede ser desmejorado en sus condiciones, en aplicación a la

nueva ley.

El Régimen de Transición se aplica a los afiliados varones que al momento de

entrar a regir la Reforma Pensional (1 de abril de 1994) tuvieren más de 40 años

de edad, las mujeres que tuviesen más de 35 años en esa misma fecha o los

trabajadores de ambos géneros que hubiesen completado 15 años de

cotizaciones. Así también, quienes a la fecha de vigencia de la ley hubiesen

cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez

conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiere efectuado el

reconocimiento, tienen derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que

se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes

al momento en que se cumplieron tales requisitos.

Para estos contingentes de afiliados al Régimen de Prima Media que estaban

afiliados al ISS se aplican las siguientes reglas excepcionales:

- Edades mínimas de pensionamiento: 60 años para los hombres y 55 años para

las mujeres.

37

- Semanas cotizadas: 500

- Pensión básica: 45% del ingreso base liquidación por las primeras 500 semanas

más un 3% adicional por cada 50 semanas en exceso de las 500, hasta llegar a

un máximo del 90%.

-Pensión máxima: 15 salarios mínimos.

-Tasa de cotización: 6.5% del salario mensual de base establecida por la tabla de

categorías y aportes del ISS.

Para los trabajadores no vinculados al ISS, que son por lo general empleados

públicos, los beneficios pueden ser mejores.

De acuerdo con el artículo 4 del Decreto 813 de 1994 se pierden los beneficios

cuando sucedan cualquiera de estos eventos:

- Si selecciona el Régimen de Ahorro Individual con solidaridad.

- Si el afiliado se vincula a empresas o entidades que de conformidad con lo

expuesto en el artículo 270 de la Ley 100 de 1993, están excluidas de la

aplicación del Sistema General de Pensiones.

- Si el trabajador se desvincula definitivamente de la empresa o empleador del

sector privado que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones a

1 de abril de 1994, antes de cumplir con el tiempo de servicio necesario para

tener derecho a la pensión de jubilación a su cargo dentro del régimen que se

venía aplicando.

38

- Si el trabajador vinculado al sector privado -cotizando al ISS al 1 de abril de

1994- no reúna el requisito de semanas de cotización exigido por el régimen

anterior, habiendo cumplido con la edad para obtener la pensión.

-Si el servidor público beneficiario del régimen de transición no alcanza a cumplir

el tiempo de servicios necesarios para tener derecho a la pensión de jubilación,

conforme al régimen que se le venía aplicando por desvincularse definitivamente

de la entidad o cargo al cual se aplicaba el régimen respectivo y no completa el

tiempo de servicios requerido en otra entidad o cargo público que tuviera a 31 de

marzo de 1994 idéntico régimen de pensiones.

3.1.4 Bonos pensionales. Los trabajadores que se trasladen del Régimen de

Prima Media -esto es, ISS o de las cajas de previsión del sector público12- al

Régimen de Ahorro Individual de los fondos privados y que hubieren cotizado al

menos durante tres años, tienen derecho a un bono pensional, equivalente al

tiempo y los aportes efectuados al instituto (artículo 115 Ley 100/93).

Puede en consecuencia afirmarse que los bonos pensionales son “aportes

destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las

pensiones de los afiliados” y se determinan mediante una fórmula que incluye la

12También tienen derecho al bono pensional quienes están o estaban vinculados al Estado comoservidores públicos, y no cotizaban a caja o fondo alguno y aquellos que están o estabanvinculados a empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones.(Decreto1299/94 artículo 2).

39

edad y el sueldo actual del afiliado, un cálculo actuarial proyectado al

cumplimiento de la edad para pensión de vejez, y el tiempo que cotizó al sistema

anterior, o estuvo en el sector público.(artículo 117 Ley 100/93)

Los afiliados que al momento del traslado hubiesen cotizado menos de 150

semanas, no tendrán derecho a bono (art. 115 Ley 100/93). En términos

generales son redimibles o convertibles en dinero en la fecha en la cual el

beneficiario del bono cumpla -o cumpliría 60 años si es mujer o 62 años si es

hombre- (artículo 117 Ley 100/93).

Los bonos pueden ser nominativos y endosables13 pero únicamente en favor de

las entidades administradoras o aseguradoras, redimibles al momento en que se

cumplan los requisitos para acceder a la pensión y rendirán la tasa DTF sobre

saldos capitalizados.

Los bonos serán expedidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual

haya pertenecido el afiliado antes del traslado a los fondos privados; esto quiere

decir que pueden ser expedidos por la Nación, las Cajas o entidades públicas con

obligaciones pensionales y las empresas privadas o públicas que hayan asumido

esa obligación.

13 Debe entenderse que por la función que cumplen estos bonos, cual es la de contribuir a laformación de una pensión, el dinero que representan jamás es recibido directamente por el afiliado,por tanto quienes pueden hacerlos efectivos y por tanto facultados para endosarlos son lasentidades administradoras de pensiones o las compañías de seguros vinculadas al sistema.

40

3.1.5 Pensión de invalidez por riesgo común. De acuerdo con el artículo 38

de la Ley 100 de 1993, se considera inválida “la persona que por cualquier causa

de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el

50% o más de su capacidad laboral”. La distinción es de suma importancia, pues

la invalidez originada en un accidente de trabajo o derivada de una enfermedad

profesional no es cubierta por el Sistema General de Pensiones, sino por el

Sistema General de Riesgos profesionales 14

Los requisitos para acceder a la pensión de invalidez son los siguientes:

a. Estar afiliado al Sistema General de Pensiones y haber cotizado 26 semanas.

Debe entenderse que estas semanas cotizadas pueden ser aportadas por el

afiliado en cualquier tiempo, por cuanto la norma no determina la época en que

deben haber sido cotizadas.

b. Si no está afiliado al Sistema General de Pensiones al momento de la invalidez,

haber cotizado a éste sistema 26 semanas durante el año inmediatamente

anterior.

14Esto para los trabajadores dependientes, es decir quienes están vinculados a contrato de trabajoo son servidores públicos, pues los trabajadores independientes afiliados se les da el tratamientoprevisto para el riesgo común, y en consecuencia se les reconocen las pensiones e incapacidadesprevistas en los Sistemas Generales de Pensiones y Salud.

41

En cuanto al monto mensual de la pensión de invalidez, depende del grado de la

invalidez y el número de semanas cotizadas así:

a. Si el grado de invalidez se encuentra entre el 50% y 66% el monto de la

pensión es del 45% de la base de liquidación, más el 1.5% por cada 50 semanas

cotizadas con posterioridad a las primeras 500 semanas.

b. Cuando el grado de invalidez es superior al 66%, el monto de la pensión será

del 54% de la base de liquidación, más el 2% por cada 50 semanas cotizadas con

posterioridad a las primeras 800 semanas.

c. El monto máximo de la pensión de invalidez es del 75% de la base de

liquidación.

3.1.6 Pensión de Sobrevivientes. La Pensión de Sobrevivientes, es aquella

que se causa como consecuencia de la muerte de un afiliado o de un

pensionado. Se encuentra a cargo del Sistema General de Pensiones cuando el

origen de la muerte es común.

La pensión para sobrevivientes será del 100% de la pensión que disfrutaba el

pensionado. Si quien fallece es el afiliado activo, el monto de la pensión equivale

al 45% del IBL, más el 2% por cada 50 semanas adicionales a las primeras 500,

42

sin que exceda el 75% del IBL. Si al momento de la muerte no se cumplen los

requisitos, hay lugar a indemnización sustitutiva de la pensión (art. 46-49).

La pensión se pagará en forma vitalicia al cónyuge o compañero (a) permanente.

También a los hijos menores de 18 años, o de 25 si están estudiando y dependen

económicamente del afiliado, y a los hijos inválidos mientras permanezcan en esa

condición. A falta de cónyuge e hijos con derecho, a los padres que dependan

económicamente del afiliado; a falta de estos a los hermanos inválidos si

dependen económicamente.

La ley no establece restricciones respecto de la edad del cónyuge que accede a

pensión vitalicia, lo cual eleva los costos del seguro, y puede dejar muy poco del

3.5% para cubrir los costos de la administradora. En el ISS, esta situación está

resuelta porque al final el fisco pagará.

La reglamentación del tema se encuentra consagrada en el Decreto 1889 de 1994

que entre otras establece lo siguiente:

a. La pensión de sobrevivientes será reconocida en primer término, al cónyuge, y

a falta de éste al compañero (a) permanente. Ahora bien, cuándo se entiende

que falta éste? Cuando acontece cualquiera de la siguientes situaciones:

• Muerte real o presunta del cónyuge.

• Nulidad del matrimonio.

43

• Divorcio del matrimonio

• Separación legal de cuerpos.

• Cuando la pareja lleve cinco o más años de separación de hecho.

b. En caso de que se trate de la compañera (o) permanente, quien tenga derecho

a la pensión de sobrevivientes, por haber acaecido una cualquiera de la

causales anteriores, el decreto en mención señala que para que se considera

como tal al compañero (a) permanente, debe ser éste la última persona de

sexo diferente al del causante que haya ello vida marital con él, durante un

lapso no inferior a dos años.

Así mismo, señala la norma, que para efectos probatorios, se presume

compañero (a) permanente, quien haya sido inscrito como tal por el causante

en la respectiva entidad administradora, o acreditar de hecho por cualquier

medio probatorio previsto en la ley. En todo caso el decreto faculta a las

entidades administradoras para indicar en sus reglamentos los medios de

prueba idóneos para adelantar el procedimiento de reconocimiento respectivo.

c. De acuerdo con el decreto analizado, la distribución de la pensión debe tener

en cuenta ciertos parámetros, que trae el mismo, cuales son:

• El 50% de la pensión le corresponde al cónyuge o al compañero (a)

permanente y el otro 50% le corresponde a los hijos por partes iguales. A falta

de cónyuge o compañero (a) permanente la totalidad de la pensión le

44

corresponderá a los hijos, así como al contrario, a falta de hijos la totalidad de

la pensión le corresponderá al cónyuge o compañero (a) permanente.

• Si por el contrario no existiera cónyuge o compañero (a) permanente o hijos la

pensión de sobrevivientes corresponderá a los padres con derecho, por partes

iguales. Es bueno aclarar, que en caso de que tampoco existan padres, la

pensión puede reclamarla los hermanos inválidos (esto es en el régimen de

prima media, pues en el régimen de ahorro individual con solidaridad, los

dineros de la cuenta individual pasan a formar parte de la masa sucesoral de

bienes del causante.

d. En materia probatoria, vale resaltar que el estado civil y parentesco del

beneficiario de la pensión de sobrevivientes se prueba con el certificado de

registro civil. Así mismo, los hijos (de 18 años o más y hasta los 25) para

demostrar la condición de estudiantes deben acreditar la calidad de tales,

mediante certificación auténtica expedida por el establecimiento de educación

formal básica media o superior, aprobado por el Ministerio de Educación.

Finalmente y para los mismos efectos, se entiende que una persona es

dependiente económicamente cuando no tiene ingresos, o éstos son inferiores

a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del

causante su subsistencia.

Obligada referencia debe hacerse para el caso de la pensión de sobrevivientes

de la Sentencia del Consejo de Estado Expediente 14634 de 1998, por medio

45

de la cual se demandaron algunos artículos del decreto mencionado. En

efecto, consideró el impugnante, que cuando el decreto señala que la pensión

de sobrevivientes será reconocida en primer término a la cónyuge y a falta de

esta a la compañera (o) permanente, se excede la potestad reglamentaria

(pues este decreto reglamenta la ley 100 de 1993 artículo 47) al establecer tal

jerarquía, pues la norma instituyó tal derecho a favor de la cónyuge o

compañera (a) permanente que hubiere hecho vida marital con el causante -al

menos desde que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a la

pensión de vejez o invalidez y hasta su muerte- sin mas consideraciones, y sin

hacer tal jerarquización. No obstante, el Consejo de Estado, no declara nula la

disposición porque en su sentir, "... tanto la norma reglamentada como la

reglamentaria señalan como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes al

cónyuge y en su defecto a la compañera (o) permanente, pues es apenas

razonable que la existencia de uno de ellos excluya la del otro y por esta

circunstancia, en principio no podría deducirse la invocada violación..."

Así mismo, el impugnante pidió la nulidad de la norma por medio de la cual se

les facultaba a las entidades administradoras para establecer en sus medios

probatorios, los medios de prueba idóneos para adelantar el procedimiento de

reconocimiento de su calidad; sin embargo en opinión del Consejo, tal

precepto se ajusta a la ley reglamentada y consideró sobre el particular que la

norma transcrita esté creando medios probatorios ni estableciendo hechos que

deban probar, como lo afirma el demandante, simplemente prevé que la

calidad de compañero (a) permanente se puede acreditar con los medios

46

probatorios previstos en la ley, prescripción que en principio no aparece

contraria a la norma de orden superior.

Es importante esta sentencia, por los fundamentos de derecho que expresa el

impugnante para solicitar la declaración de nulidad de algunas de las normas

del decreto 1889 de 1994.15

15 Nota aclaratoria: Es importante para el lector tener en cuenta que en el Código Legis lasentencia de la referencia aparece con una fecha equivocada por cuanto la sentencia que semenciona no es de 1998 sino del 17/07/97 Exp. 14.634 del Consejero Ponente Javier Díaz Bueno.Así mismo, vale la pena aclarar que en tal Código se señalan algunos artículos del decreto 1889 de1994 como declarados nulos, pero dicha sentencia no se pronunció sobre la nulidad de dichos

47

3.2 RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD

El ahorro individual de cada trabajador es el centro del sistema. En este régimen,

los aportes pensionales de cada afiliado son consignadas en una cuenta a su

nombre, independientemente para cada trabajador. No es pues un fondo común,

como ocurre con el otro régimen, sino que las pensiones son financiadas con los

propios ahorros pensionales de cada trabajador, obligatorios y voluntarios, a lo

largo de su vida laboral, más los rendimientos que por ellos obtenga el afiliado.

La ley 100 de 1993 en su artículo 59 lo define como el conjunto de entidades,

normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos

privados y públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban

reconocerse a sus afiliados...está basado en el ahorro proveniente de las

cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la solidaridad a través de

garantías de pensión mínima y aportes al fondo de solidaridad, y propende por la

competencia entre las diferentes entidades administradoras del sector privado,

sector público y sector social solidario, que libremente escojan los afiliados...

artículos de manera que se mantienen vigentes.

48

Básicamente, en este régimen cada afiliado con los dineros que vaya abonando

en su cuenta de ahorro individual, construye a lo largo de su vida su propia

pensión, y el monto de éste dependerá del valor de los aportes efectuados, así

como de los rendimientos financieros obtenidos con esos recursos por la entidad

que los administró; así pues, la pensión mensual que recibe el pensionado

dependerá de la renta mensual que genere el dinero proveniente.

Por esta razón es de suma importancia el manejo financiero que las entidades

llamadas a administrar el régimen16 realicen de los aportes pensionales, pues el

éxito de este régimen radica en el monto y la rentabilidad que tales aportes

obtengan a lo largo de la vida del afiliado (teniendo en cuenta obviamente, que

este no es el único factor determinante, pero si uno de los más importantes). En

este sentido, la Ley 100 de 1993 consagró en su artículo 60 numerales d), e) y f),

y especialmente en el artículo 101, la obligación para las entidades

administradoras del régimen de obtener una rentabilidad financiera de los aportes

de los afiliados -rentabilidad que es propiedad y por lo tanto abonada en las

cuentas de ahorro pensional de estos mismos-. Si los rendimientos financieros en

una determinada vigencia llegaren a ser bajos, las entidades administradoras

deben garantizar una rentabilidad mínima17, que si no es obtenida dentro del

sistema financiero debe ser pagada del patrimonio de la misma entidad, es decir

de sus propios recursos.

16 Este Régimen es administrado por las entidades administradoras de fondos de pensiones, A.F.P.o fondos de pensiones, cuyo origen o naturaleza puede ser privado, público, del sector socialsolidario o mixto.

49

3.2.1 Características Generales. a. En este régimen los recursos que ingresan

están conformados por las cotizaciones obligatorias y las voluntarias de los

afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros y de los subsidios del

estado, si hubiere lugar a ello. El recaudo de tales aportes es de responsabilidad

de las entidades administradoras del Régimen.

b. El monto mensual de las cotizaciones para el Régimen de Ahorro Individual -

del cual el 75% está a cargo del empleador y el 25% a cargo del trabajadores del

13.5%.

c. El 10% de las cotizaciones obligatorias, la totalidad de las cotizaciones

voluntarias y los rendimientos financieros producidos por el capital que se va

formando, son acreditados a la cuenta individual de ahorro pensional de cada

afiliado. (Ley 100/93 art. 20, D.R. 692/94 artículo 36).

d. Las pensiones de invalidez (total o parcial) y sobrevivencia son pagadas por la

compañía de seguros con la cual la administradora contrate las respectivas

pólizas; así, el 3.5% de las cotizaciones obligatorias se debe destinar al pago de

las primas de seguros de invalidez y de sobrevivientes que amparan a cada

17 Esta rentabilidad mínima es fijada, para cada vigencia, por la Superintendencia Bancaria ycorresponde, en términos generales, a un promedio de los rendimientos financieros producidos por

50

afiliado, y a los gastos de administración del fondo de pensiones correspondiente.

(Ley 100/93 art. 20, Resolución 1631/94 Superbancaria).

e. Los fondos de Pensiones pueden fijar libremente una comisión sobre las

cotizaciones voluntarias por concepto de administración, según lo que establezca

el reglamento del respectivo fondo. (Decreto 1161/94 Superbancaria).

f. Los afiliados tienen el privilegio de trasladarse libremente, entre entidades

administradoras o fondos de pensiones una vez cada seis meses.

g. El patrimonio de las administradoras es totalmente independiente del

patrimonio autónomo de los Fondos, brindando así mayor seguridad y respaldo a

los afiliados del mismo. Al respecto dice la ley que "...el conjunto de las cuentas

individuales de ahorro pensional constituye un patrimonio autónomo propiedad de

los afiliados, denominado fondos de pensiones, el cual es independiente del

patrimonio de la entidad administradora...".

h. Las administradoras están obligadas a garantizar una rentabilidad mínima a

cada afiliado por sus ahorros. De esta forma, si las inversiones hechas por las

administradoras no alcanzan a cubrir esa rentabilidad mínima, -según lo dispone

el artículo 60 de la Ley 100/93- tendrán que cubrir el faltante con el patrimonio de

la administradora.

los papeles de renta fija y los de renta variable. (artículo 60 lit. j) Ley 100 de 1993)

51

i. Este régimen concede a sus afiliados una garantía de Pensión mínima, la cual

consiste en que el Estado, con cargo al Presupuesto Nacional, aporta o garantiza

pensiones mínimas de vejez a los afiliados que no logren acumular una pensión

igual al salario mínimo, siempre y cuando satisfagan ciertos requisitos de edad y

tiempo de cotización. Así pues, esta garantía se materializa cuando:

· El afiliado haya cumplido 62 años, si es hombre, o 57 años si es mujer.

· El afiliado hubiese cotizado por o menos 1150 semanas

· El monto de la cuenta individual de ahorro no garantice o financie una pensión

equivalente al salario mínimo legal mensual vigente.

Este es el único caso en que una edad determinada y un número de semanas

mínimas de cotización, son requeridos en el régimen de ahorro individual para

obtener una pensión de vejez. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que estos

requisitos son más laxos para los afiliados al Régimen de Prima Media, pues en

este régimen se obtiene una pensión de vejez igual al salario mínimo vigente con

solo 1000 semanas cotizadas y 55 o 60 años de edad si se es mujer u hombre.

Es obvio entonces, que ningún afiliado, trabajará ni cotizará 150 semanas más ,

con el fin de obtener una pensión igual al salario mínimo en un fondo de

pensiones, cuando en el régimen solidario de prima media se obtiene una pensión

cuando menos igual al salario mínimo, independientemente del valor que se haya

cotizado.

52

Este aspecto es sumamente importante por el resultado financiero que se

produce; en efecto, el afiliado haciendo uso de la facultad de trasladarse de

régimen, pues optará por el más favorable, en este caso el del ISS, lo cual

conduce a que este Instituto asuma una carga de compromisos financieros

adicionales, "....pensiones subsidiadas y no presupuestadas...que lo pueden

llevar a la liquidación prematura, a menos que se reajusten las finanzas para

este régimen o se le aumenten en forma significativa los aportes del

Presupuesto General de la Nación para ese rubro..."18

j. Los trabajadores que se trasladen del régimen de prima media al de ahorro

individual y que hubieren cotizado al menos durante tres años, tienen derecho al

reconocimiento de un bono pensional el cual tiene como propósito cofinanciar las

pensiones de los afiliados y, por regla general, sólo es redimible al momento del

retiro.

k. Los recursos integrantes del ahorro de los trabajadores deben invertirse a

través del mercado público de valores siguiendo las pautas globales de inversión

fijadas por el Gobierno. Estas has sido definidas con el criterio de establecer

límites a la inversión por tipo de instrumento o de emisor con el fin de garantizar

una adecuada dispersión del riesgo y evitar conflictos de interés. La gama de

instrumentos elegibles es amplia e incluye títulos emitidos en el exterior. No se

establecen inversiones mínimas en ningún tipo de papel.

18 RODRÍGUEZ SAMPER, Gustavo. La Seguridad Social en Colombia. Colombo Editores, 1996,pág. 84.

53

l. El control y vigilancia de las entidades administradoras de los fondos de

pensiones corresponde a la Superintendencia Bancaria.

3.2.2 Pensión de vejez en el régimen de ahorro individual. En el régimen de

ahorro individual con Solidaridad no existen requisitos legales de edad ni

semanas de cotización para obtener la pensión de vejez, a diferencia de lo que

sucede en el Régimen de prima media con prestación definida. Los afiliados a

este régimen pueden obtener su pensión de vejez en cualquier tiempo, siempre y

cuando se cumplan dos condiciones:

a. Que la cuenta de ahorro del afiliado, o cuenta de ahorro pensional garantice

una pensión de vejez, cuando menos igual al 110% del salario mínimo legal

mensual vigente, reajustado anualmente según la variación porcentual del índice

de precios al consumidor certificado por el DANE.

b. Que deseen libre y espontáneamente pensionarse. Este requisito es

sumamente importante puesto que el afiliado, aún cuando haya cumplido con el

primer requisito, puede continuar cotizando hasta la fecha en la cual cumpla

sesenta (60) años si es mujer y sesenta y dos (62) años de edad si es hombre, de

manera que el capital acumulado en su cuenta aumente; así, el cumplimiento del

54

primer requisito no se constituye, en si mismo, como causal obligatoria para

pensionarse, sólo la expresa voluntad de pensionarse.

Tal y como lo señalamos en el numeral anterior, en este régimen el Estado otorga

una garantía de pensión mínima con dineros del Presupuesto Nacional cuando el

afiliado no hubiese alcanzado a generar con sus cotizaciones y ahorros

adicionales, una pensión igual a por lo menos el 110% del salario mínimo legal

vigente, siempre y cuando cumpla con los requisitos de edad y semanas

cotizadas (esto es 62 y 57 años en caso de ser hombre o mujer respectivamente,

y 1150 semanas cotizadas).

En caso de que el afiliado no cumpliese con las semanas de cotización exigidas

cuando cumpla con las edades previstas anteriormente y no haya acumulado el

capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario mínimo,

tendrá derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de ahorro

individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a

éste hubiere lugar, o continuar cotizando hasta alcanzar el derecho (art. 66 Ley

100/93).

3.2.3 Pensión de invalidez por riesgo común. El estado de invalidez, los

requisitos, el monto de la pensión y el sistema de su calificación se regulan en la

misma forma que en el Sistema de Prima Media, excepto por la indemnización

55

sustitutiva. Un punto a resaltar es la existencia de la garantía estatal para la

pensión mínima de invalidez (art. 69).

3.2.4 Pensión de sobrevivientes. Se contemplan las mismas condiciones para

la sustitución pensional que en el Régimen de Prima Media, salvo la exclusión de

los hermanos inválidos del grupo de beneficiarios y la indemnización sustitutiva de

la pensión que tampoco se previó.

3.2.5 Modalidades de Pensión. La pensión puede producirse cuando se

satisfacen los requisitos de edad y cuando los fondos acumulados son suficientes

para permitir la jubilación anticipada. Pero debe tenerse en cuenta que en el

régimen de Ahorro Individual con Solidaridad las pensiones no se liquidan y

pagan automáticamente, como sucede en el de prima media, pues el afiliado debe

seleccionar una de las modalidades, al momento de pensionarse.

Las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, podrán adoptar una de

las siguientes modalidades, - a elección del afiliado o de los beneficiarios-, según

el caso:

56

a. Renta vitalicia inmediata: El dinero de la cuenta se transfiere a una compañía

de seguros de vida seleccionada por el participante, a cambio de una pensión

mensual fija vitalicia expresada en unidades reajustables y posteriormente de una

pensión de sobrevivencia para los beneficiarios.

b. Retiro Programado: Esta modalidad de pensión se caracteriza porque la

persona que va a disfrutar la pensión (afiliado o beneficiarios) y la SAFP se

comprometes, el primero a recibir y el segundo a pagarle una pensión mensual

con cargo a su cuenta individual de ahorro pensional.

El dinero de la cuenta se mantiene en la SAFP, realizándose retiros mensuales de

montos reajustables de acuerdo con un programa preestablecido y recalculado

anualmente.19

En nuestra opinión, no existe una pensión vitalicia con esta opción; más bien el

valor de la pensión se va recalculando anualmente20 de acuerdo con la esperanza

de vida del jubilado. De esta manera, la opción es menos “segura ”debido a que el

monto de la pensión puede disminuirse con el tiempo en proporción al número de

años que el retirado vive más allá de su esperanza de vida estimada en el

momento del retiro.

19El monto de la pensión debe recalcularse para el año siguiente con base en el monto actual de lacuenta individual de ahorro pensional.20El término de este contrato no puede ser superior a un año. Si el contrato no se renueva debecontratarse bajo otro esquema o modalidad de pensión.

57

No obstante lo anterior, presenta dos ventajas importantes: produce mayores

pensiones en los primeros años de retiro, y permite que el dinero que queda en el

momento del fallecimiento sea transferido a los herederos legales, o que en caso

de no existir estos, el saldo de la cuenta individual de ahorro pensional entre a

formar parte de la masa sucesoral de bienes del causante.

c. Retiro Programado con Renta Vitalicia: La tercera opción combina los planes

anteriores. El participante contrata con una compañía de seguros de vida el pago

de una pensión mensual vitalicia a iniciarse en una fecha futura.

4. EFECTOS SOCIOECONÓMICOS DERIVADOS DE LA APLICACIÓN DE LOS

REGÍMENES PENSIONALES EN COLOMBIA

4.1 EFECTOS ECONÓMICOS

Indudablemente el cambio de un sistema de reparto simple a un sistema de

capitalización individual, genera a corto y a largo plazo consecuencias

macroeconómicas en aspectos tales como el mercado de capitales21, la inversión,

el manejo fiscal y, en general, sobre el crecimiento económico de un país; todo

ello debido a que el cambio de sistema pensional produce un alto flujo de

recursos, que al ser inyectado al ciclo económico, genera variaciones en los

aspectos que a continuación serán considerados.

Múltiples han sido las posiciones que la reforma pensional ha suscitado en torno a

los efectos económicos, las cuales resultan en algunos casos contradictorias,

21 El término mercado de capitales hace referencia a mercados en los que se comercian recursosfinancieros (dinero, bonos, acciones). Estos, junto con los intermediarios financieros, soninstituciones a través de las cuales se transfieren ahorros de la economía a los inversores.

pues, generalmente, provienen de los mismos agentes que o bien son los que

administran los recursos del sistema, o ya los beneficiarios del mismo.

En todo caso, en el presente trabajo se cotejaron dichas posiciones con los

pronunciamientos que, al respecto, emitieron entidades calificadas, como

Fedesarrollo, el Dane, Planeación Nacional y Asofondos. Todo con la finalidad de

lograr una presentación del tema que resultara más imparcial.

4.1.1 Sobre el ahorro. Con base en el sistema previsto para la financiación del

nuevo régimen pensional fueron muchos los sectores económicos que vieron en la

Ley 100 de 1993 el mecanismo idóneo para abrir paso a la cultura del ahorro entre

los colombianos. Así, sectores como Asofondos, afirmaban que con el carácter

forzoso y la proyección a mediano y largo plazo del sistema pensional, se daba

inicio a una nueva cultura de ahorro que cambiaría radicalmente el nivel de vida de

toda la población, constituyéndose además, en el principal factor del desarrollo

socioeconómico del país.

Así llegó a afirmarse por parte del Doctor Jorge Humberto Botero en el año de

1996 cuando desempeñaba la Presidencia de Asofondos: El nuevo Sistema

Pensional propicia una cultura de previsión personal, de responsabilidad consigo

mismo, más allá de los tradicionales y quebrados esquemas proteccionistas y

paternalistas donde había aportes pero más con un concepto de impuesto o carga

60

prestacional, que en términos efectivos no era ahorro; con el nuevo Sistema, cada

uno desde joven genera sus propios recursos para solventar el bienestar de su

vejez y la de su familia.21

Efectivamente, en la modalidad de financiación anterior (sistema de reparto

simple), únicamente tenían la espectativa de llegar a pensionarse algún dia

quienes fuesen asalariados o empleados de nómina, y éstos practicamente sufrian

un descuento mensual de su salario o sueldo, cuyo monto total no estaba

directamente relacionado con la cuantía de la futura mesada pensiona, que

empezarían a disfrutar en el momento de acreditar los requisitos legales para

adquirir el status de pensionado, toda vez que la determinación de dicha cuantia

estaba referida exclusivamente al total de lo devengado en el último año de

servicios.

Por otra parte, no había la posibilidad para los trabajadores independientes, es

decir, los no asalariados o incluídos en una nómina, de poder llegar a pensionarse,

pues la jubilación se entendía como una carga prestacional que gravaba al Estado

y a las empresas.

Por lo mismo el concepto del ahorro como previsión especial para asegurar una

vejez protegida, al menos en parte, contra la carencia de recursos económicos,

practicamente sólo empezó a abrirse paso con la vigencia de la ley 100.

21 Pensiones y Cesantías, nueva cultura del ahorro. En: Artículo Revista Clase Empresarial, Abril1996.

61

Igualmente se esperaba que, con el aludido sistema de financiación previsto, se

produjera un gran flujo de recursos que sería canalizado por medio de los

administradoras de fondos de pensiones y cesantías, estableciendose así la

sustitución de ahorro interno y externo público, por ahorro interno privado; al llegar

a constituírse esos recursos en la principal fuente de financiación de la inversión

en Colombia.

Así, pues, para el sector conformado por las sociedades administradoras de

fondos de pensiones y cesantías el Sistema sería un éxito en relación con el

ahorro, toda vez que un esquema de pensiones definidas por contribuciones de

propiedad individual, constituiría una herramienta adecuada para crear conciencia

sobre la necesidad y conveniencia de un ahorro a largo plazo, que permitiera la

constitución del capital necesario para financiar las pensiones de vejez.

Esta posición fue la sostenida por el Gobierno que propulsó la reforma en el año

de 1993, cuyo principal representante en tal materia fue el doctor Luis Fernando

Ramirez Acuña, para ese entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien

afirmó sobre el particular lo siguiente:

“¿Cómo funciona el régimen de capitalización.?....tiene varias diferencias

con el esquema de reparto simple; en este esquema de reparto simple o de prima

media uno lo ve como un impuesto, le da hartera (sic) que todos los meses le

62

sacan una plata para el seguro social para pagar dizque a los actuales

pensionados; en el esquema de capitalización lo que a uno le descuentan va a

una cuenta individual, una cuenta de ahorros de la cual yo soy titular, una cuenta

de la cual me envían a mi un extracto trimestral y me están diciendo cuanta plata

tengo yo ahorrada. Si yo le pregunto a cualquiera de ustedes cuánto ha cotizado al

Seguro Social estoy absolutamente seguro que ninguno sabe, ni les ha interesado.

Pero si uno le pregunta a la gente cuanto tiene en su cuenta de ahorro,

probablemente la gente si tiene una idea bastante cercana de cual es su saldo.

La gente se preocupa más, hay un mayor sentido de pertenencia, hay mayor

transparencia en el manejo, son cuentas individualizadas...”

Las anteriores posiciones fueron avaladas en el estudio realizado en 1995 por el

economista y consultor del Banco Mundial, Klaus Schimdt – Hebbel, con el

auspicio de la Bolsa de Bogotá y Asofondos, quien sostuvo que el ahorro global

aumentaría, pues con el nuevo sistema los trabajadores adquirirían conciencia de

ahorro para la vejez, y quienes fueran más visionarios destinarían parte de su

ingreso a aportes voluntarios que elevarían el nivel de ahorro individual y, por

ende, el crecimiento global, al aumentar el capital total de inversión. No obstante,

tal aumento de capital sólo se podría llevar a cabo según la naturaleza de

acumulación del mismo y del proceso de crecimiento económico que enmarque al

Sistema.

En otras palabras, para que el ahorro se traduzca en inversión es necesario que el

dinero que reciben las Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías se

63

invierta eficientemente, y según Schimdt, tal eficiencia se logra si un alto

porcentaje del portafolio de inversión se realiza preferentemente en el exterior, por

cuanto ello implicaría una disminución en el riesgo para las inversiones y

probablemente una mayor rentabilidad para las mismas.

Otros sectores reconocen las bondades del sistema en cuanto al aumento del

ahorro pero advierten que sólo serán posibles si se cumplen ciertas condiciones.

Así, Miguel Urrutia Montoya22 , Gerente del Banco de la República, sostiene que

“el ahorro privado en Colombia aumentará con base en los Fondos de Pensiones y

Cesantías, si las contribuciones se realizan con recursos que habrían sido

consumidos; de esta forma, los Fondos de Pensiones incrementarán el ahorro

privado dependiendo de la fuente de sus ingresos, lo que a su vez dependerá del

grado de sustitución que tengan los ahorros depositados en dichos fondos con

otras formas de ahorro.”

Así las cosas, Urrutia Montoya estima que el crecimiento del ahorro se logra si,

quienes aportan al mismo, encuentran más beneficioso depositar su capital en los

fondos de pensiones por los altos rendimientos que se obtengan, una vez

comparado el aumento de capital que producen éstos frente a otras operaciones

activas de crédito, tales como CDTs, cédulas de capitalización, etc.; en igual

sentido, el éxito en este aspecto se logra si los cotizantes destinan una parte del

22 Pensiones y Cesantías, nueva cultura del ahorro. En: Artículo Revista Clase Empresarial, Abril1996.

64

ingreso que ordinariamente asignan a los gastos de consumo, a aportes

pensionales.

También, advierte que el aumento del ahorro doméstico23 total en Colombia

(ahorro público y privado) está directamente influído por otras variables como una

acertada política fiscal, una estricta política monetaria, restricción al acceso de

crédito por parte de las familias y un mayor crecimiento económico. Agrega,

además, en cuanto al papel que cumplirán los Fondos de Pensiones, que si bien

estos están llamados a incrementar el ahorro nacional no son los únicos que

garantizan el incremento de dicho agregado.24

Otros expertos no fueron tan optimistas frente al cambio del sistema de reparto

simple por el sistema de capitalización individual, como es el caso de la doctora

Cecilia López Montaño25 , quien sostuvo que en el caso del ahorro, el alza en las

cotizaciones podría degenerar en un efecto negativo en el ahorro voluntario

individual, pues se destinaría un porcentaje significativo del ingreso

exclusivamente a cubrir el riesgo pensional, dejando de lado operaciones de

ahorro que le permitirían al sujeto obtener ganancias provenientes de otras

fuentes de inversión.

23 El término ahorro doméstico hace referencia al total de ahorro público y privado de un país sintener en cuenta el porcentaje de dichos recursos que se encuentre en el exterior.24 En este orden de ideas, un caso interesante es el que se presenta en el aspecto fiscal, pues lasexenciones tributarias a los Fondos de Pensiones incentivan el ahorro individual perocorrelativamente reducen el ahorro público.25 LÓPEZ MONTAÑO, Cecilia. Seguridad Social, Derecho fundamental, base para el bien comúnBogotá, 1994.

65

Hasta este punto del presente estudio han sido expuestas varias de las diferentes

consideraciones a que dio lugar la reforma dentro de la opinión pública. En el día

de hoy, aunque todavía no es posible hablar de manera cierta acerca del tema,

debido a la gran influencia que, como se anotó en lineas anteriores, tienen otros

factores económicos en el ahorro, puede decirse que con los resultados

obtenidos se han realizado algunos estudios, con cuyas proyecciones es dable

presumir qué podrá suceder más adelante en relación con el ahorro.

Así, por ejemplo, en cuanto a la magnitud del ahorro potencial generado por las

administradoras de fondos de pensiones y cesantías, puede decirse basándose en

un estudio realizado por Jorge Humberto Botero y publicado por Asofondos , que

en 1995 el ahorro financiero26 ascendía a unos US $25.500 millones equivalentes

a cerca del 35% del PIB y que en ese momento el ahorro generado por las

administradoras de fondos de pensiones y cesantías ascendía a casi US$ 500

millones. De tal modo que al considerar dentro del ahorro financiero las reservas

de las administradoras de fondos de pensiones y cesantías, puede concluirse que,

al cierre de 1995, éstas representaban el 1.8% del ahorro financiero.

Teniendo en cuenta las cifras anteriores y el análisis de diversos modelos, el

mismo estudio concluye que aún en los escenarios de desempeño más

26 Representado por el agregado monetario M3( M2+depósitos fiduciarios) donde M2 correspondea la oferta monetaria en sentido amplio compuesta por el dinero para transacciones (v.g.monedas, papel moneda, etc..) y los activos líquidos o cuasi-dineros (v.g. depósitos de ahorro,fondos de dinero, etc..).

66

pesimistas27 , el ahorro financiero, incluyendo las reservas de las administradoras

de fondos de pensiones y cesantías alcanzaría valores de US$ 37.000 millones al

cierre de este siglo, y que, para ese entonces, los recursos de las administradoras

de fondos de pensiones y cesantías llegarían a cerca de US$2.250 millones de

dólares, o sea un 6.8% del valor del ahorro financiero incluyendo los recursos de

las reservas de las AFPs .

De lo expuesto puede concluirse, con facilidad, que el potencial que tiene la

aplicación de estos recursos al ahorro es grande y que las proyecciones resultan

ser favorables al pronosticar un incremento remarcable del mismo, aún en

escenarios económicos no muy optimistas. En todo caso, no debe perderse de

vista la necesidad de adoptar políticas legales y financieras que permitan la

adecuada utilización de estos recursos con miras a la obtención de un mayor

aumento de los mismos. En este aspecto en particular, el mencionado estudio28

advierte que: la clave para una adecuada aplicación de éstos recursos a proyectos

de inversión de alta rentabilidad y bajo riesgo depende, en último término de un

esquema regulatorio adecuado , en especial de los activos elegibles para integrar

los portafolios y la distribución de los riesgos. Tema este que será motivo de

análisis más adelante.

27 Es decir, rendimientos financieros reales del 5% anual donde las AFPs sólo logran consolidar elmercado de los afiliados por debajo de 35 años.28 BOTERO ANGULO, Jorge Humberto. Soluciones pensionales y desarrollo del mercado deahorro a largo plazo. ASOFONDOS, 1997

67

Según lo anterior, los efectos que la reforma pensiona puede generar sobre el

ahorro están atados a un marco legal adecuado que permita una afortunada

combinación entre restricciones indispensables para un manejo seguro de los

correspondientes recursos, encaminado a la obtención del mayor rendimiento de

los mismos. Pero para una ponderación más completa, a lo indicado debe

añadirse el análisis de otra importante variable, cual es la referente a la decisión

que se tome en cuanto a la financiación del deficit que ocasione la reforma.

Al respecto, como bien lo afirma Ulpiano Ayala,29 en el caso de Colombia el

potencial del nuevo ahorro debido al cambio del régimen pensiona, fluctuaría

entre 1.8 y 2.1 del PIB en el largo plazo, contemplando los efectos tanto directos

como indirectos.30

En tal evento, ese potencial dependería del mecanismo que se eligiere para

financiar la reforma pensional, pues, si esta se financiare con ajuste fiscal, o lo

que es lo mismo, con mayores impuestos o reducción de gasto público, podría

aumentarse el ahorro doméstico hasta en 2% del PIB a partir del año 2014; pero

si la reforma se financiare con deuda, el efecto directo sobre el ahorro podría

llegar a bajarlo hasta en 1% del PIB durante la transición.

29 AYALA, Ulpiano. Evaluación del sistema pensional colombiano y propuestas para suconsolidación y modernización, resumen ejecutivo. Fedesarrollo, mayo de 1998.30 Donde efecto directo se refiere a la acumulación de ahorros forzados en las cuentas individualessin incluír alguna sustitución de ahorros voluntarios y el efecto sobre el ahorro público que resultadel pago del costo fiscal de la reforma pensional. Y efecto indirecto se refiere a la reducción dedistorsiones que impidan o desvíen la acumulación y rendimiento de dichos recursos, en pro deuna mejor asignación de recursos en los mercados laboral y de capitales.

68

Es así como Colombia, según lo afirma este autor, se halla ante el dilema de

reducir el costo fiscal de la reforma del 93 o llevar a efecto un ajuste fiscal, ya sea

mediante la reducción de otro gasto público o mediante el aumento de impuestos .

La realización de un ajuste fiscal, facilitaría una mejor política de financiación al

ser combinada con una política de endeudamiento. Esto, por cuanto de realizarse

únicamente un ajuste fiscal sobrevienen efectos negativos para la población, que

estaría sometida a un alza en los impuestos o a una reducción en el gasto público.

En cambio, al combinarse la política de ajuste fiscal con una política de

endeudamiento se atenuarían los mencionados efectos negativos y se daría

lugar a la inversión de dinero en obras de beneficio común, con lo cual se

atenderían tanto los aspectos financieros como los sociales.

Añade que no sería en igual manera favorable el cubrimiento total del costo fiscal

de la reforma del 93 con endeudamiento, por cuanto al emitirse deuda se estaría

afectando el ahorro privado sólo en la medida de las previsiones que las personas

hicieran para pagar los impuestos (con los que eventualmente se pagaría esta

deuda), pues si éstas fueran suficientes (si existiera un escenario de previsión

fiscal perfecta), el ahorro privado se elevaría justamente lo necesario para pagar

dicha deuda e intereses y el resultado sobre el ahorro doméstico sería el mismo

que si hubiera financiación por ajuste fiscal.

Advierte, además, que si se tiene en cuenta que en Colombia el escenario no es

ni de previsión fiscal perfecta ni de "miopía fiscal completa", el resultado tendería a

variar desfavorablemente. Más aún si se llegara a un estado de miopía fiscal

69

completa, el ahorro doméstico llegaría a descender hasta un 3% durante el

periodo de transición.

De lo antes analizado puede colegirse que el aumento y la consolidación del

ahorro global en el país dependerá no sólo de los incetivos inherentes a la reforma

pensiona y del marco legal que la tutele, especialmente en cuanto a la garantía de

su solidez y seguridad, sino también de otras variables que se presentan en el

complejo de la economía nacional, como bien pueden ser las fluctuaciones en el

ingreso y consumo, la financiación de déficit fiscal y, en general, todo lo

relacionado con el desarrollo macroeconómico.

Además, no puede desconocerse la incidencia que al respecto lleguen a tener los

hábitos y costumbres de la población, particularmente en cuanto no orientados

hasta ahora por una verdadera cultura del ahorro. Es decir, no bastan los frutos

ofrecidos por la reforma y su adecuada regulación normativa para que se

produzca el incremento deseado en el ahorro, pues, al no existir un verdadero

sentido de la previsión para cubrir las contingencias y carencias de los años

finales de la vida, o sea, una conciencia clara del ahorro, tales frutos en cuanto a

este aspecto se refiere no se obtendrán Santafé de Bogotá, 16 de septiembre de

1999.

70

4.1.2 El costo fiscal de la reforma pensional. Tal como quedó demostrado en

el capitulo anterior, resulta evidente que los efectos que la reforma pensional

ocasionará en el ahorro se verán, en gran medida, influidos por la manera como

sea financiado el déficit fiscal de la misma. Por ello es de suma importancia el

análisis del costo fiscal de la reforma, cuyo estudio en particular se aborda a

continuación.

Efectivamente, la forma en que el Estado propicie la generación de ahorro público

para hacerle frente a las deudas pasadas y a los faltantes del nuevo sistema,

tiene importantes implicaciones en el ahorro privado.

El costo fiscal supone, en principio, el reconocimiento de una deuda causada por

cuenta de los trabajadores activos que perteneciendo al sistema de prima media

se trasladan a los fondos de pensiones, dando lugar a la expedición de bonos

pensionales por parte de dicho sistema. Estos bonos pueden entenderse como

títulos representativos de la provisión acumulada respecto de cada trabajador

para el pago de su futura pensión de jubilación.

Como en el sistema de ahorro individual el monto de los bonos pensionales se

suma al del capital ahorrado para financiar las pensiones, esta aplicación da lugar

a un déficit de caja , que es llamado "déficit operacional", toda vez que, a medida

que se van haciendo exigibles los bonos, las entidades que los emitieron (o sea,

aquellas que abandonó el trabajador para trasladarse a los fondos privados),

71

deben efectuar los respectivos desembolsos y reconocer los rendimientos

causados, lo cual, como es obvio, ocasiona dificultades de tesorería.

De otra parte, el costo fiscal implica el reconocimiento de nuevos rubros

consagrados legalmente para permitir el desarrollo de la reforma. Ellos son:

- Reajustes a las pensiones causadas antes de la reforma.

- Los subsidios fiscales destinados al régimen subsidiado en pensiones.

- Pensiones asistenciales para los pobres de 65 o más años que no han accedido

al sistema contributivo.

- Las garantías de complementos para financiar pensiones mínimas en el sistema

de ahorro individual.

En igual sentido, para efectos de una mejor contabilización de dicho costo, deben

ser tenidos en cuenta otros aspectos originados en la reforma que influyen, de

manera definitiva, en la cuantificación del costo fiscal. Así, de la posibilidad de

afiliación de nuevos trabajadores al sistema de prima media (que continúa siendo

inviable financieramente), se derivan mayores costos fiscales, por cuanto hacia el

futuro las obligaciones no atendidas por el sistema de prima media tendrán que

ser asumidas por el fisco nacional. Lo mismo puede decirse respecto de la

exclusión de algunos sectores del campo de aplicación de la ley 100, como por

ejemplo el magisterio, los empleados de Ecopetrol etc..

72

Al analizar el costo fiscal de la reforma de 1993 es necesario no perder de vista

dos aspectos fundamentales: el que tiene que ver con el modo de financiar dicho

costo y el relacionado con la repartición del mismo entre la generación de

transición y las generaciones futuras. Ello por cuanto la forma que se adopte para

financiar el pago de los costos fiscales de la reforma tendrá repercusiones sobre

las generaciones en asuntos relacionados con la macroeconomía y la distribución

del ingreso.

En cuanto al modo de financiación del costo fiscal, tal como en el capitulo anterior

se mencionó, existen varias alternativas.

La primera, consistente en la realización de un ajuste fiscal (ya sea por medio de

la imposición de nuevos impuestos o por medio de una reducción en el gasto

público). La segunda basada en una política de endeudamiento.

En cuanto a la primera alternativa -ajuste fiscales preciso decir que la misma

debe mirarse en conjunto, vale decir, no exclusivamente a la luz de sus solos

efectos financieros, toda vez que ella implica otros efectos que por ningún motivo

pueden desconocerse (como lo son los sociales), ya que no sería acertado que

para poder cubrir el déficit de la reforma pensiona se hiciera una reducción en el

gasto público que, a su vez, impidiera la realización de otras inversiones sociales,

pues, en tal hipótesis, se estaría dando solución a un problema pero al mismo

tiempo se estaría dando lugar a la causación de otro de no menor importancia.

73

En cuanto a la segunda alternativa, es decir, la adopción de una política de

endeudamiento, debe advertirse que ésta podría resultar riesgosa si se tiene en

cuenta que el valor presente de la deuda pensiona supera el 100% del PIB, frente

al 29% que representan los demás rubros que componen dicha deuda pública.

Sin olvidar, además, que la financiación de la deuda interna esta corriendo,

actualmente, en cerca de un 45% por cuenta de los superávits temporales del

ISS.31 Lo anterior lleva a pensar que al sumarse a la actual deuda pública la

deuda pensiona, aquella se tornaría insostenible.

Por otra parte, puede comentarse que debido al escenario en que tendría lugar

dicha emisión de deuda pública, esta podría no resultar favorable del todo, por

cuanto como ya antes se advirtió, en Colombia no existe una conciencia de

previsión fiscal perfecta, que pudiera llevar a concluir que los colombianos

ahorrarán el dinero necesario para poder pagar los eventuales impuestos, con

los que se financiaría dicho endeudamiento. Lo cual, como ya se anotó, dejaría de

generar las consecuencias positivas sobre al ahorro público, que se producirían al

hacerse un ajuste fiscal.

Lo expuesto permite concluir que no sería en modo alguno conveniente para el

país la financiación del costo total de la reforma por medio de endeudamiento,

habida cuenta de los siguientes factores:

31 Las cifras fueron tomadas del estudio de Ayala Ulpiano. Op.cit, Pág. 26

74

- La insostenibilidad de la deuda pública al ser sumada a la misma la deuda

pensiona.

- La capacidad del Estado para generar el ahorro público necesario para el pago

de dicha deuda.

- El incremento que en la deuda pensiona producirían los intereses.

- Las consecuencias positivas que, en cuanto al ahorro, dejarían de generarse en

el caso de una financiación del costo fiscal total por medio de endeudamiento.

La mejor alternativa es, entonces, una combinación entre ajuste fiscal y

endeudamiento, tal como lo aconseja Ulpiano Ayala, Ello, por cuanto dicha

alternativa permite una conjugación de factores tanto financieros como sociales, al

tener en cuenta que la realización del ajuste fiscal por vía de la reducción de

gasto público no puede hacerse en perjuicio de otros gastos públicos de

importancia, (como resultaría al efectuarse una severa reducción en rubros del

gasto público diferentes al pensional). Tampoco podría hacerse mediante un

ajuste fiscal que utilizando la vía de aumento de impuestos resulte en desmedro

del ingreso de los contribuyentes.

Ahora bien, en lo atinente a la repartición entre generaciones de los gastos

correspondientes a la financiación del costo fiscal, se tiene que ésta debe

hacerse de tal modo que consulte una ponderación social del bienestar de las

dos generaciones que potencialmente soportarían los costos de la misma (la

generación de transición y las generaciones futuras).

75

Así, sí la financiación (por medio de ajuste fiscal) recae sobre la generación de

transición puede traer ventajas a nivel de ahorro, inversión, ingresos y bienestar

para las generaciones futuras, pues la población de transición tendría que pagar

tanto las contribuciones que financien sus propias pensiones como los impuestos

que se impongan para enfrentar el déficit producido, liberando de tales impuestos

a las generaciones futuras.

Pero de llevarse a la práctica tal hipótesis, esta resultaría abiertamente injusta

para con la generación de transición, por cuanto tanto el ingreso como el ahorro

de tal generación se verían reducidos debido al pago de impuestos (si la política

de ajuste fiscal optare un aumento en los mismos). Y, en el mismo sentido, si se

optare por una reducción de gasto público también se daría lugar a conflictos

intergeneracionales, por cuanto si bien a largo plazo el mayor ahorro de las

generaciones futuras permitiría un mejoramiento en el crecimiento, a corto plazo

se estarían sacrificando gastos favorables a los pobres o gastos de inversión

pública que ocasionarían bienestar a la generación de transición.

De otra parte, si fueren las generaciones futuras las que soportaren el déficit de

caja, su inversión, el ahorro, y el nivel de sus ingresos se vería afectado, pues,

fuera de sus contribuciones obligatorias, tendrían que cargar con una deuda

antigua con intereses, por cuanto es obvio que una demora en la financiación

aumenta los costos de la deuda.

76

Por consiguiente, la solución debe encontrarse en una política de financiación

del costo fiscal que consulte los intereses de las dos generaciones y que acuda

no sólo al ajuste fiscal, sino también al endeudamiento. Y como la demora en la

financiación del costo fiscal produce resultados muy negativos -debido a los

intereses que genera- , se hace necesaria la financiación por medio de un ajuste

fiscal inicial que recaiga, en un principio, sobre la generación de transición.

En este último aspecto se hace necesario advertir que la realización de tal ajuste

inicial necesita de la implementación de otras reformas que, correlativamente a la

pensiona, proporcionen unas determinadas condiciones que hagan menos

gravoso para la generación de transición el pago de los costos fiscales, pues de

no generarse un ambiente adecuado que torne más llevadero el pago de la

deuda, se estaría abusando injustificadamente de dicha generación.32

Así, de ser posible la creación del mencionado ambiente, se estaría dando

solución al conflicto intergeneracional que se origina la rededor del pago de la

deuda correspondiente al costo fiscal. Y si dicho pago tiene como fuente la

implementación de una política de ajuste fiscal combinada con endeudamiento,

se estaría de igual manera dando solución al problema de la financiación del

mismo.

32 Al respecto Ulpiano Ayala opina: "si la reforma es suficientemente profunda , temprana, expandela cobertura, y esta acompañada de un entorno favorable de políticas laborales, tributarias yfinancieras, y de un ajuste fiscal suficiente para que el mayor ahorro público impulse la inversiónprivada en general, el crecimiento endógeno generado por la sostenibilidad de factores, puedeprocurar a la propia generación de transición un aumento de ingreso que la compense por elesfuerzo del pago de los costos fiscales de la transición , procurándose así una salida al impasedistributivo..." op.cit.pag.24

77

Ahora, para lograr una mayor comprensión de la magnitud del costo fiscal que en

un momento dado llegaría a implicar la reforma pensional, se presentara a

continuación el estimativo que del valor del mismo hizo Ulpiano Ayala:

"suponiendo que la reforma conduce a una eventual concentración de afiliados en

el sistema de ahorro pensiona, los déficits fiscales explicitados por la reforma

pensiona tienen un valor presente del 83.6% del PIB del año inicial (1994), pero

por permanencia de un residuo en el sistema de prima media queda un faltante a

cargo de la nación que tendría un valor presente de otro 4.5% de ese PIB. 70%

del déficit explicitado corresponde al efecto del cambio de sistema , y el otro 30%

lo añade el desequilibrio entre prestaciones y cotizaciones del régimen de prima

media".

Vale al respecto mencionar que se habla de "déficits fiscales explicitados" por

cuanto la reforma en sí misma no ocasiona directamente ningún déficit, pues, es

sabido, que aún en un escenario sin reforma el sistema de prima media ya era

deficitario. Lo que venía sucediendo era que dicha deuda permanecía implícita y,

en cambio ahora, con motivo de la reforma esta misma deuda se hace explícita,

debido a la situación originada por los traslados de afiliados del sistema de prima

media al de ahorro pensional, que originan dos déficits: los representados en los

bonos pensionales y los de caja, ocasionados por la reducción de afiliados.

78

Ahora bien, para efectos de la anterior estimación del costo fiscal se ha realizado

un ejercicio de simulación en cual se supone una concentración de afiliados en el

sistema de ahorro pensional para con base en la misma, estimar los déficits

correspondientes a los traslados y los déficits correspondientes a los

desequilibrios del sistema anterior. De este modo se logró calcular que un 70%

del déficit pensiona corresponde a los traslados y un 30 % corresponde a los

desequilibrios entre cotizaciones y prestaciones del régimen de prima media.

La lectura de las anteriores cifras lleva a pensar que no se puede, en modo

alguno, llegar a subestimar el efecto que sobre el costo fiscal ocasionan los

traslados. Por ello se presentara en los párrafos siguientes una evolución del

comportamiento de los mismos.

Según el informe final presentado en 1997 por la Comisión de Racionalización

del gasto y de las finanzas públicas33 , el mantenimiento de los afiliados mayores

en el ISS y el traslado masivo de jóvenes a las AFP (llamado por la Comisión

como el “efecto desbandada”) fue menos pronunciado de lo esperado entre el

periodo de 1994 y 1995. De hecho, informaciones preliminares indicaron que el

ISS mantuvo cerca de 3 millones de afiliados a su sistema pensional al finalizar

1995, respecto de los 3.5 millones reportados al cierre de 1994.

Pero, para noviembre de 1996, según datos proporcionados por la

Superintendencia Bancaria, se produjo un cambio en la tendencia, es decir,

79

empezó el “efecto desbandada”, pero no de manera contundente34 debido a la

competencia ejercida por el ISS, que en aras de mantener a sus afiliados, muchas

veces ha ofrecido beneficios sin medir adecuadamente los costos económicos,

repercutiendo por ende, en sus estados financieros y en las finanzas públicas.

Para diciembre de 1998 (según la misma fuente) se tiene que la disminución en

las afiliaciones del ISS es de un 20%, por cuanto a diciembre de 1994 las mismas

representaban un 80% del total de afiliaciones y a diciembre de 1998 sólo

representaban un 60%.

Es claro, entonces, que la ocurrencia de este fenómeno se hace cada vez más

notoria y que la incidencia del mismo en el costo fiscal es apreciable, por lo que

se hace necesaria una evaluación de su consagración en la ley 100, pues la

posibilidad de traslados entre regímenes con la la única limitación en la frecuencia

de los mismos (de cada tres años) propicia la existencia de un elemento negativo

que impide tanto la posibilidad de un mayor desarrollo como la viabilidad

financiera de ambos regímenes. Al respecto, cabe mencionar que este tema ha

sido ampliamente debatido entre quienes se hallan en la tarea de elaborar el

anteproyecto de ley por el cual se reformarán algunas disposiciones del sistema

de seguridad social, pues, en la última versión (del 2 de febrero del año en curso),

se establece en el artículo 1: " El literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993

33 Op.cit. pág. 6534 Para marzo de 1996 el ISS reportaba un total de 3 045 936 afiliados y para septiembre delmismo año sólo registraba 2 478 428, o sea hubo un descenso del 18.6% que se vió reflejado enun aumento de un 13.6% en las afiliaciones de los Fondos de Pensiones.

80

quedará así: e) Los afiliados al sistema general de pensiones podrán escoger el

régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, éstos

sólo podrán trasladarse del régimen una sola vez cada tres (3) años, contados a

partir de la selección inicial, en la forma que señale el Gobierno Nacional. No

podrán realizarse traslados entre regímenes, dentro de los cinco (5 ) años

anteriores al cumplimiento de la edad mínima requerida para acceder a la

pensión ..."35 De la lectura del texto anterior queda claro que la reforma no tiende

a limitar la frecuencia de los traslados (pues el término de los tres años quedo

igual) sino al establecimiento de una prohibición que, si bien apunta a la

reducción de la inestabilidad al no permitir el traslado de afiliados cuando

faltaren cinco años para el cumplimiento de los requisitos pensionales, no da

solución a la problemática fiscal derivada de la misma. Por lo tanto se considera

que lo que debe perseguir la reforma en este aspecto es atacar los problemas que

de la libre y permanente movilidad entre regímenes se derivan, como lo son la

inestabilidad y el problema fiscal. En este sentido se considera atinada la

solución presentada por algunos expertos, según la cual, el literal e) del artículo

13 quedaría así: Los afiliados al sistema general de pensiones podrán escoger el

régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, el

afiliado sólo podrá trasladarse de éste régimen por una sola vez dentro de los diez

años siguientes , contados a partir de la selección inicial y en la forma que señale

el Gobierno Nacional. Para todos los efectos a que haya lugar , se entiende que

35 Así va la reforma de la Ley 100, Borrador actualizado del proyecto que modifica la seguridadsocial, Revista Portafolio, febrero de 1999, pág. 19 y ss.

81

una vez se ha seleccionado el régimen de pensiones , el afiliado asume

íntegramente las consecuencias económicas y financieras de esta decisión.

El Gobierno Nacional al reglamentar esta disposición, deberá establecer un

procedimiento que garantice efectivamente a la entidad administradora a la cual

se encuentre afiliado el solicitante, conocer de la intención de éste de trasladarse

al otro régimen , a fin de que la administradora tenga la oportunidad de conocer

los motivos que tiene el afiliado ......

En igual sentido es dable recomendar una evaluación del sistema de prima media

tal y como quedó consagrado en la ley 100, pues es preciso establecer si en la

realidad, se han cumplido los mandatos tendientes a la liquidación de las cajas

pensionales públicas insolventes y la creación de redes de información que

permitan conocer la situación de la deuda pensional de las entidades territoriales,

pues de lo contrario resulta indispensable el inmediato cumplimiento de la ley, ya

que de su inobservancia se derivan notables incrementos en los costos fiscales.

También es urgente un replanteamiento de algunas disposiciones de la ley 100

que dan lugar a discriminaciones entre los dos regímenes pensionales, pues si

estos han de competir en el mercado deben hacerlo en igualdad de condiciones.

Procede, por tanto, replantearse lo atinente al tema de los requisitos necesarios

para la obtención de la garantía de pensión mínima, al igual que la no expedición

de bonos pensionales para los cotizantes del sistema de prima media con menos

de tres años. De lo contrario se estaría propiciando un favorecimiento para

sistema de prima media en desmedro del de capitalización individual.

82

Efectivamente, la permanencia del régimen de prima media en las condiciones

actuales, podrá ocasionar un inminente aumento en el costo fiscal de la reforma,

por cuanto de subsistir las aludidas discriminaciones a favor del régimen de prima

media se retardará el despegue del sistema de ahorro individual y aumentarán

las deudas correspondientes a los desmedidos beneficios prometidos por el

sistema estatal que, al producirse la quiebra del mismo, serán asumidos por el

fisco nacional.

Así, cabe preguntarse, tal como lo hizo la Comisión de Racionalización del Gasto

y de las Finanzas Públicas37 , a propósito del análisis del tema en cuestión, si el

Estado será capaz de generar los recursos indispensables para enfrentar no sólo

los costos del sistema de transición sino los potenciales, producto de las

condiciones del nuevo régimen de prima media.

Continuando con el propósito de analizar las situaciones que, originadas en la

reforma, tienen una incidencia directa sobre el costo fiscal de la misma, es

necesario considerar el aspecto de las exclusiones del campo de aplicación de la

ley 100, pues estas, no sobra decirlo, fueron fruto de una reforma con bastante

injerencia política, que no permitió que fuesen puestos en práctica dos de los

principales principios que rectores de la misma, como lo son el principio de

equidad y el de unidad, pues al excluirse de la ley 100 sectores minoritarios,

especialmente empleados públicos, no sólo se violaron dichos principios sino que

83

también se dio vía libre al mantenimiento de la desproporción: cotización -

beneficio, que fue, tal como al comienzo de este trabajo de grado se mencionó,

una de las principales causas del desbalance financiero que motivó la reforma.

Queda demostrada, entonces, la necesidad de una pronta vinculación de los

denominados sectores "especiales" al campo de aplicación de la ley 100, no sólo

por cuanto de mantenerse tal situación se estaría dando cabida a la injusticia, sino

también por los mayores costos fiscales que del mantenimiento de la misma se

derivan.38

Al culminar el análisis propuesto para el costo fiscal quedan claras varias cosas:

a. La necesidad llevar a la práctica estrategias que permitan la vinculación al

campo de aplicación de la ley 100 a todos los sectores "especiales", hoy

excluidos del mismo.

b. La necesidad de una pronta financiación del costo fiscal, en aras de evitar un

aumento del monto del mismo como consecuencia de una acumulación en la

deuda y en sus intereses.

37 Op.cit. pág. 43.38 Una cuantificación de la magnitud de dicho costo revela que del 86% del PIB que representó en1995 el pasivo pensiona con garantía del sector público, el 65% corresponde a los afiliados delISS y más o menos un 16% a los regímenes especiales, Comisión de Racionalización del Gasto yde las Finanzas Públicas, op.cit. pág. 25

84

c. La conveniencia de la realización del financiamiento del costo fiscal de la

reforma por medio de una combinación de políticas de ajuste fiscal y

endeudamiento.

d. La creación del ambiente propicio para que la financiación del costo fiscal de la

reforma, por parte de la generación de transición, no le sea excesivamente

gravosa sino que, por el contrario, le permita una compensación por el esfuerzo

realizado.

e. Hacer efectivos los mandatos de la ley 100 en cuanto a la liquidación de las

cajas pensionales públicas insolventes.

f. Obtener las reformas legales tendientes a la regulación de los traslados entre

regímenes y las relacionadas con la eliminación de las discriminaciones a favor

del sistema de prima media.

4.1.3 Sobre las empresas y el empleo. Cuando los beneficios pensionales se

financian como ocurre en Colombia, a través de las contribuciones de los

patronos en un porcentaje significativo39 , resulta evidente un aumento en los

39 Con ocasión de la reforma las contribuciones patronales (en total) se elevaron del 30.7% al 37%,en donde las contribuciones por concepto de pensiones y cesantías corresponden al 10.1% enpensiones y al 8.3% en cesantías. Informe final, Comisión de Racionalización del Gasto y de lasFinanzas Públicas, EL SANEAMIENTO FISCAL, UN COMPROMISO DE LA SOCIEDAD, 1997.

85

costos de producción, que a su vez se ve reflejado en un incremento en los

precios de los productos. Este fenómeno es semejante al del impuesto indirecto,

pues al empleador no le queda más remedio que trasladar al consumidor el costo

que se origina por el pago de la contribución, mediante un aumento en los precios

de los productos de consumo.

Por lo tanto, el productor debe lograr un margen de eficiencia tal que compense

total o parcialmente el aumento de los costos de producción, pues de lo contrario

se verían afectados tanto los precios de venta de los productos como el ingreso

de los consumidores.

A su vez, es importante mencionar que no sólo los precios de venta pueden llegar

a afectarse por un aumento en los costos laborales, pues la utilidad del

empresario puede llegar a verse perjudicada de igual manera; así el empresario,

frente a un incremento de los costos laborales tiene varias alternativas, a saber:

-Lograr una mayor eficiencia que contrarreste tales costos.

-Si lo anterior no fuere posible, buscar compensar los mayores costos mediante

un sacrificio en la utilidad del negocio o de la industria.

-Aumentar los precios de venta de los productos trasladando ese mayor costo al

consumidor.

En relación con las mencionadas posibilidades, puede decirse que la primera

alternativa sería la idónea pero al mismo tiempo la de más difícil consecución,

86

pues está visto que en una economía subdesarrollada como la nuestra, la

efectividad en el proceso productivo está condicionada a diferentes variables

económicas, entre ellas, la mano de obra de bajo precio, la cual con el aumento

de las cargas prestacionales dejaría de ser una ventaja comparativa, toda vez

que, por dicho aumento, llegaría a encarecerse.

En relación con la segunda alternativa, es importante advertir que si el sacrificio

de la utilidad del negocio o la industria se realiza por debajo de un nivel normal,

puede llegarse al desempleo, debido a una forzosa reducción de personal o a la

liquidación de la inversión para trasladarla a otras actividades y, por tanto, el

exceso de cargas vendría así a ocasionar daños al propio trabajador.

De igual manera, puede llegarse al efecto descrito anteriormente –el desempleo-

si al trasladar el incremento de los costos laborales a los productos, con su

consecuencial aumento en los precios, se torna menos competitiva la industria,

obligando al empresario a tomar medidas extremas para salvaguardar su fuente

de riqueza.

Así, cuando los costos de producción llegan a límites que superan los niveles

internacionales y no se pueden contrarrestar con una mayor eficiencia en la

producción, o no pueden compensarse con una modificación en el tipo de cambio,

no será posible competir en el comercio internacional con naciones de mayor

estabilidad, de más alta eficiencia o de menores costos; por tanto, si por este

motivo se cierra un renglón de exportación puede ocurrir internamente una

87

contracción en la producción para eliminar el exceso antes destinado al consumo

externo, disminución en la producción que produce obvias consecuencias

económicas de distinto orden.

En ocasiones puede ocurrir que la elevación de costos imputable al recargo de

prestaciones sociales afecte actividades económicas que no permitan

modificaciones en los precios de venta, bien porque se encuentren congelados o

bien por razones de competencia en el campo internacional, caso en el cual el

empresario afectado podría verse ante la alternativa de suspender la producción o

incrementar la mecanización de sus procesos –reemplazo de personal por activos

fijos (maquinaria y equipos) - para contrarrestar, con reducción de personal, los

mayores costos.

De otra parte, desde el punto de vista del trabajador, un aumento en las

cotizaciones está directamente relacionado con variaciones en el consumo que, a

su vez, afectan la producción del empresario, por cuanto la elevación de las

cotizaciones puede obligar al trabajador a cambiar sus hábitos de consumo, pues

al no contar con el mismo nivel de ingreso y teniendo que elegir entre varios

artículos, vendría a afectar al empresario que produce los artículos no elegidos

por el trabajador, y así quedaría afectada también la utilidad de su industria, pues

la demanda de sus productos decrecería y, por ende, la rentabilidad de su

negocio.

88

A la anterior descripción teórica de los posibles efectos que la reforma pensional

llegaría a tener sobre las empresas y el empleo, puede presentarse un estudio

realizado en 1996, por Jaime Alberto Andrade Moreno y Cesar Augusto Ortega

Alba22, en el cual se encuentran referencias prácticas sobre las incidencias de la

reforma pensional en los ya mencionados aspectos. Se tiene así que, con base en

una encuesta realizada a 3240 importantes empresas de la ciudad de Santafé de

Bogotá, se evaluó el impacto que tuvo la elevación de los costos derivados de la

ley 100 de 1993 en la estructura de costos de dichas empresas, teniendo en

cuenta la incidencia de los costos laborales dentro de los costos totales,

De esta manera se llegó a concluir que la ley 100 de 1993 produjo un aumento

considerable41 sobre la estructura de costos totales de las empresas examinadas,

sin importar el sector al que ellas pertenecían, es decir, comercial, financiero o

industrial.

Además, se estableció que, efectivamente, la elevación de costos de la

seguridad social produce una disminución de personal en las empresas,

presentándose así, en la práctica, los siguientes fenómenos: despidos o

reemplazo de personal por tecnología, y la integración o fusión de tareas, en lugar

de efectuar el reemplazo del personal que sale de las mismas.

22 ANDRADE MORENO, Jaime Alberto y ORTEGA ALBA, César Augusto. La Nueva SeguridadSocial y las Empresa Industriales. Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Economía, Tesisde grado, 1996.40 Las empresas seleccionadas fueron empresas con más de 100 empleados y de diferentessectores como financiero, industrial y comercial.41 El 65,63% de las empresas que se tomaron como base para el estudio calificó de MUY ALTO elimpacto ocasionado por los costos laborales sobre los costos totales.

89

También menciona dicho estudio que, debido a la alta competitividad que exige la

internacionalización de la economía, no es aconsejable un aumento de costos

laborales que produzca un aumento en los precios.

Igualmente anota que, como consecuencia del aumento en la carga prestacional

ocasionado por la ley 100, se acudirá en mayor grado a la vinculación de

empleados por medio de contratos de duración definida y de corta duración, al

igual que mediante figuras como las denominadas -pago por honorarios-, en lugar

de los contratos laborales de duración indefinida, lo cual podrá da lugar al

crecimiento del empleo informal y del subempleo.

Teniendo en cuenta lo antes expuesto no puede mirarse, entonces, con

indiferencia el efecto económico que la reforma pensional produce sobre el

empleo y las empresas, máxime si se advierte que en el caso de las pensiones el

aporte patronal se incrementó 6.5 puntos (de 6.5% a 13.5%) y que este no fue

el único aporte incrementado, por cuanto el aporte de salud también lo fue

pasando del 10% al 12%, elevándose así el total de las contribuciones patronales

del 66% al 75%.

En cuanto a incremento de los aportes patronales se había pronunciado en 1986

la Misión del Empleo y posteriormente, con ocasión del proyecto de reforma

pensional, la doctora Cecilia López, indicando que, según los convenios 102 y 128

90

con la OIT (ratificados por Colombia) los costos a cargo del empleador deberían

ser por lo menos del 50% , y que así la diferencia entre este porcentaje y el 74

propuesto al momento de la reforma daría un "margen razonable" que permitiría

reducir proporcionalmente los costos laborales e incrementar el grado de

compromiso de los asalariados con el modelo pensiona, sin perjudicar la

competitividad de la producción.42 A pesar de estos pronunciamientos, el total de

los aportes patronales representa actualmente, como ya se dijo, el 75% de las

contribuciones a la Seguridad Social.

En relación con este último punto el informe final de la Comisión de

Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas43 , concluye que deben

revisarse tanto el monto como el destino de las contribuciones patronales de

nómina, de manera tal que para ello se tenga en cuenta la competitividad de la

producción nacional .

Klaus Schmidt –Hebbel en su libro “La reforma pensional colombiana, efectos

fiscales y macroeconómicos”, muestra una visión más optimista de los efectos

que la reforma pensional produce en el empleo y en el crecimiento económico.

Señala este autor que con el reemplazo del sistema de reparto simple por el de

capitalización individual “se elimina el componente de impuesto puro de los

aportes pensionales de nómina, o sea, la parte de las contribuciones realizada por

42 Idem, cita número 17, pág. 71.43 Op.cit, pág. 60.

91

cada individuo que no está estrechamente vinculada con sus beneficios

pensionales futuros esperados... La eliminación del impuesto del sistema de

reparto simple reduce el incentivo a la evasión de impuestos de nómina y podría

tanto aumentar el empleo global como inducir a un desplazamiento de la fuerza

laboral desde los sectores informales (en los que hay evasión fiscal) hacia los

sectores formales (contribuyentes de impuestos)...”.

Para dicho tratadista la denominación de “impuesto puro de los aportes

pensionales de nómina", como él llama a los descuentos que se hacen para

corresponder a las cotizaciones para los riesgos de la seguridad social, debe

entenderse referida no a un verdadero impuesto, en el sentido jurídico propio de

este vocablo, sino, por vía de comparación, como a algo que por su

obligatoriedad, periodicidad y descuento relacionado en la nómina, se asemeja en

cuanto a la modalidad del cobro a otros gravámenes efectivos impuestos por el

Estado.

Y acude a esta denominación por cuanto juzga que las cotizaciones en el sistema

de reparto simple no guardan una completa y directa relación con los futuros

beneficios pensionales que se esperan recibir, en primer lugar, porque no se ve, a

primera vista, una contraprestación directa entre lo cotizado y lo que se espera

recibir y, en segundo lugar, si se tiene en cuenta el aspecto solidario del régimen,

según el cual, los trabajadores activos actuales deben cubrir las pensiones de los

que ya tienen el status de pensionados. Ello más acentuado todavía con el modo

operativo establecido, en virtud del cual los trabajadores de salarios más altos

92

están llamados a contribuir en el pago de las pensiones de los trabajadores de

ingresos laborales más bajos.

Respecto a los subsidios vale la pena mencionar que éstos, en combinación con

otros factores como el alza en las cotizaciones, tienden a agravar el problema de

evasión y elusión en la seguridad social.

Según Schmidt-Hebbel, se tendría, entonces, que al reducirse al máximo el

componente de impuesto puro de los aportes pensionales de nómina, en razón

del cambio del sistema de reparto simple al de capitalización individual, se

obtendría un apreciable traslado de los trabajadores del sector informal al sector

formal y, por ende, un significativo aumento del empleo global, lo cual, a su vez,

daría lugar a un aumento en el ahorro y, por consiguiente, del crecimiento

económico.44

No obstante lo anterior, el autor considera que la reforma de Colombia presenta

dos características que hacen poco probable una mayor participación del sector

formal en la producción y en el empleo, cuales son:

44 Puede encontrarse otra referencia de lo afirmado anteriormente en el estudio hecho por UlpianoAyala quien en el mismo sentido opina, a propósito de la reforma pensiona que: En el campoeconómico, esta clase de reformas, pueden reducir las distorsiones en los mercados de trabajo yde capitales que resultan de la financiación con impuestos de nómina o generales, y ello aumentael empleo formal, la capitalización, la productividad, el ingreso, el ahorro, generando un círculovirtuoso alrededor de la provisión eficiente de pensiones. Op. Cit. Pág. 31

93

a. El aumento significativo de las tasas de contribución pensional consecuente al

cambio de sistema que puede dar lugar al desplazamiento de trabajadores del

sector formal al informal, si para ello sólo se tiene una visión a corto plazo, sin

detenerse en la ponderación real de los beneficios que serán percibidos al final

del largo plazo.

b. El alto porcentaje que representan los descuentos obligatorios de nómina,

diferentes a los pensionales (tales como los destinados a cajas de compensación,

ICBF, SENA etc..,) y el alto componente de impuesto puro que entrañan los

mismos, por cuanto es evidente que para el logro de los resultados relacionados

con una mayor participación del sector formal en el empleo y en el crecimiento

económico es necesario reducir o eliminar este factor.

De esta manera, el prenombrado economista asegura que la actual reforma

pensional debe complementarse con otros ajustes de programas de seguridad

social que, en el momento, son financiados con aportes de nómina. A este

respecto la Comisión de Racionalización del Gasto y Finanzas Públicas estima

que debe revisarse el monto y destino de las actuales contribuciones patronales,

sobre la nómina, que, como ya se indicó ascienden a 37.2%, con la finalidad de

reducir algunas no relacionadas de manera directa con pensiones y salud, así ,

propone la Comisión que: " El 4% sobre la nómina destinado a las cajas de

compensación puede eliminarse, pues ya cumplió su papel histórico de ayudar a

desarrollar entidades que han mostrado relativamente ser eficientes, en particular

en el área de salud. No tiene mayor sentido mantener este tipo de carga sobre la

94

nómina cuando el nuevo esquema de impulso a la salud a través de las EPS,

contempladas en la Ley 100 de 1993, exige cotizaciones del 12% en total".

Se torna a todas luces evidente, la necesidad de una reforma encaminada hacia

una distribución más equitativa de las cargas de la seguridad social entre

trabajadores y patronos, por cuanto sí bien es cierto que no puede llegar a

desconocerse en ningún momento la solidaridad del sistema, también lo es que

un recargo de las obligaciones sociales en cabeza de los patronos repercute de

manera directa e indiscutible sobre los propios trabajadores cuando se llega a

situaciones extremas como el desempleo. Pero la reforma en este aspecto debe

acompañarse de una profunda convicción por parte de los destinatarios de las

pensiones, en el sentido de no considerar las pensiones como una dádiva súbita

de la nación, sino como el simple reintegro que del ahorro consciente durante

largos años es debido al trabajador, tal como se había mencionado anteriormente

y como también como la ha sostenido la Corte Constitucional.45

4.2 EFECTOS SOCIALES

Como la realización de una reforma pensional persigue logros tanto en el campo

macroeconómico como en el social, importa ahora analizar los correspondientes a

95

este último. Habida consideración de los objetivos referentes a la ampliación de

la cobertura y al establecimiento de un sistema de pensiones que, siendo viable

financieramente, garantizara un efecto redistributivo del ingreso entre las

generaciones, es obligada la ponderación del papel fundamental que debe

cumplir el principio de solidaridad. Así, antes que todo debe señalarse que en la

reforma pensiona se veló por la consagración de los mecanismos necesarios

para la puesta en práctica de los principios de universalidad y solidaridad.

4.2.1 Desarrollo del principio de solidaridad. El tema de la solidaridad en la

reforma pensional fue ampliamente debatido, pues, desde el momento de la

discusión del proyecto respectivo ( ley 155/92) hubo profundas desavenencias

en torno al mismo. Así, el proyecto del gobierno que propugnaba por una

sustitución gradual pero completa del sistema existente -reparto simple- encontró

grandes obstáculos entre los partidarios de un esquema que, como el anterior,

contuviera un alto componente de solidaridad. Fue esta una constante inquietud

entre quienes tuvieron a su cargo la aprobación del nuevo régimen pensiona,

pues indudablemente el establecimiento del sistema de capitalización individual,

como única posibilidad de afiliación para los trabajadores, si bien da lugar al

desarrollo de un sistema transparente en el cual los principales interesados en la

financiación de las pensiones son los propios trabajadores, disminuye

ampliamente la perspectiva de una redistribución del ingreso que de cabida a la

45 Sentencia C-546 de 1992, Magistrados Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.

96

efectividad del principio de solidaridad . Fue así como con estos argumentos (y

otros de carácter netamente político) se impidió que la propuesta del gobierno

prosperara respecto de la eliminación gradual (pero total) del sistema de reparto

y se consagró un esquema dual, en el cual entraron a coexistir los regímenes de

prima media con prestación definida y el de ahorro individual con capitalización.

No de otro modo puede entenderse la realización de una reforma parcial como la

colombiana que, con base en el mantenimiento del sistema dual de pensiones, la

adopción de mecanismos como la garantía de pensión mínima, las pensiones

asistenciales y la creación del fondo de solidaridad, pretendió propiciar la

redistribución del ingreso y garantizar la solidaridad del sistema.

4.2.2 La solidaridad en la Ley 100 de 1993. En la ley 100 fueron consagrados

diferentes mecanismos de solidaridad , y es así como tanto en el régimen de

ahorro individual como en el régimen de capitalización se encuentran

disposiciones encaminadas a la protección del mismo.

- Garantía de una pensión mínima:

De acuerdo con el artículo 13, literal h) de la ley 100, los dos regímenes

garantizan a sus afiliados el reconocimiento y pago de una pensión mínima.

97

En el régimen de prima media se puede acceder a dicho beneficio en el caso de

la pensión de vejez, con 1000 semanas de cotización y en el régimen de ahorro

individual con 1.150 semanas de cotización. En cuanto a la edad requerida, se

tiene, que en el régimen de prima media ésta es de 60 años para los hombres o

55 años para las mujeres y en el régimen de ahorro la misma, es de 62 años para

los hombres y de 57 para las mujeres.

En el caso del régimen de prima media, la financiación de la garantía de pensión

mínima se cubre con recursos propios del ISS y en el caso del régimen de ahorro

individual la financiación se hace con recursos fiscales.

No sobra poner de presente (tal como se comento en el capitulo anterior) la clara

discriminación existente a favor del régimen de prima media.

- Garantía de pensión mínima de invalidez y de sobrevivencia en el régimen de

ahorro individual:

Según el artículo 71 de la ley 100 el estado garantizará los recursos necesarios

para que los afiliados de dicho régimen de ahorro individual tengan acceso a una

pensión mínima de invalidez, cuyo monto mensual será el equivalente al salario

mínimo legal mensual.

98

Según el artículo 76 de la ley 100 el Estado garantiza el complemento para que

los sobrevivientes tengan acceso a una pensión mínima de sobrevivientes , cuyo

monto mensual será el equivalente al 100% del salario mínimo legal mensual.

- Pensiones asistenciales: Las cuales son cofinanciadas con recursos públicos y

creadas especialmente para mayores de 65 años que no hayan podido acceder a

la pensión y carezcan de otras rentas. El monto de las pensiones asistenciales es

el equivalente a medio salario mínimo.

El más importante de los mecanismos de solidaridad pensional consagrados en

la ley 100 de 1993 es, sin duda alguna, el consagrado por medio de la creación

del Fondo de Solidaridad Pensional el cual, debido a su importancia será

analizado más detenidamente en la líneas siguientes.

4.2.3 El Fondo de Solidaridad pensional. Para comenzar, debe decirse que el

artículo 48 de la Constitución Política entraña un claro mandato al consagrar

que los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia deben inspirar la

prestación de la seguridad social como servicio público. Y fue para darle

desarrollo a éste mandato que la ley 100 en el preámbulo, en los artículos 1 y 6

num. 3, se refiere a los mismos y le da sustento jurídico al fondo de solidaridad

pensional.

La creación del fondo de solidaridad pensiona vino a dar respuesta al

interrogante, en muchos ámbitos planteado, sobre la suerte que habría de correr

99

aquella parte de la población que no pudiere pagar la totalidad de los aportes

previstos, bien sea por encontrarse desempleada, o por no alcanzar a generar los

ingresos suficientes para el pago de las cuotas establecidas por la seguridad

social. Así el fondo de solidaridad, constituye un instrumento de apoyo para el

subsidio en materia pensiona, al servir de medio de ayuda a los aportes al

régimen de pensiones de trabajadores tanto asalariados como independientes

(del sector rural o urbano) , que no alcancen a cotizar la totalidad del aporte

necesario para financiar sus pensiones.

El fondo de solidaridad pensional es, en sentido estricto, una cuenta especial de

la nación , sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo y Seguridad

Social , que de acuerdo con lo previsto en la ley 100 de 1993 estará sujeta en

cuanto a su reglamentación al Gobierno Nacional.

4.2.3.1 Recursos del fondo de solidaridad. De conformidad con los artículos

27 y 280 de la ley 100, el fondo de solidaridad pensional tiene las siguientes

fuentes de recursos:

- Cotización adicional del 1% sobre el salario de los afiliados al régimen general

de pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro salarios

mínimos legales vigentes. Se incluyen a las fuerzas militares, a la Policía

Nacional, Ecopetrol, al Fondo del Magisterio y a los Servidores Públicos.

100

- Aportes anuales del presupuesto nacional no inferiores a los recaudos

obtenidos anualmente por concepto de las cotizaciones antes mencionadas,

liquidados con base en lo reportado por le Fondo de Solidaridad en la vigencia

del año anterior y ajustados con la inflación. Con relación a los aportes en

mención , es importante advertir que para el año de 1998 la Ley de Presupuesto

General de la Nación, no contempló aportes nacionales al fondo de solidaridad

pensional, pero destinó una apropiación de $ 90.000 millones de sus propios

recursos al Fondo.

- Los recursos que aporten las entidades territoriales para planes de extensión

de cobertura en sus respectivos territorios o de agremiaciones o federaciones

para sus afiliados.

- Las donaciones que reciba y demás recursos que obtenga a cualquier título.

- Las multas a que se refieren los artículos 111 y 271 de la ley 100 de 1993.

- Sumas acumuladas por pensiones sin beneficiarios.

- Subsidio de los trabajadores del servicio doméstico.

4.2.3.2 Beneficiarios del Fondo. La Ley 100 de 1993 en su artículo 26 realiza

una enumeración, a título de ejemplo, de los posibles beneficiarios del subsidio

pensiona, - artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus

subalternos, la mujer microempresaria , las madres comunitarias, los

discapacitados físicos , síquicos , sensoriales, los miembros de las cooperativas

de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción-.

101

Con base en esta enumeración, el Consejo Nacional de Política Social -CONPES-

(de acuerdo con la obligación legal que le impone el artículo 28 de la Ley 100 de

1993 y el artículo 2 del decreto 1127/94) debe diseñar el plan anual de extensión

de cobertura , por medio del cual establece qué grupos de la población urbana y

rural se beneficiaran de los subsidios, el monto máximo de los mismos, el tiempo

por el cual serán otorgados, las modalidades de concesión, entre otros.

Para tal efecto el documento CONPES 2989 del 18 de febrero de 1998 dividió los

grupos poblacionales beneficiarios en cuatro sectores:

- Sector informal urbano y formas asociativas de producción urbanas, se

entienden incluidos en este sector: los asalariados del sector informal urbano, los

trabajadores por cuenta propia del sector informal urbano y los miembros de

cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción.

- Sector informal rural y formas asociativas de producción rurales, se entienden

incluidos en este sector : los trabajadores por cuenta propia o trabajadores

independientes del sector rural, los trabajadores asalariados rurales que no

poseen patrono fijo, grupo dentro del cual están incluidos los asalariados de los

pequeños campesinos (estos trabajadores al no tener un patrón fijo no están

cubiertos por la seguridad social de manera que reciben el subsidio como si se

tratase de trabajadores independientes) y por último los miembros de

cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción.

102

- Trabajadores discapacitados: este subsidio se les da a los trabajadores

discapacitados que padecen de una pérdida de capacidad laboral igual o superior

al 50%, y que no se han podido pensionar porque, o bien no cumplieron con el

número de semanas cotizadas para tal efecto o porque siempre han sido

discapacitados y nunca han cotizado.

- Las madres comunitarias.

4.2.3.3 Requisitos y condiciones de afiliación al fondo de solidaridad

pensional. De acuerdo con el artículo 26 de la Ley 100 de 1993, son dos los

requisitos fundamentales a saber:

- El subsidio se concede para aquellas personas que tengan unos ingresos

inferiores o iguales a un salario mínimo. Esto nos lleva a concluir que para ser

beneficiarios del subsidio, los trabajadores del sector rural o urbano deben tener

alguna capacidad de pago , de manera que las poblaciones en la indigencia no

pueden ser beneficiarias ya que se requiere un mínimo de esfuerzo para

completar el aporte legal

- El beneficiario debe estar afiliado al régimen de seguridad social en salud. En

este punto es importante advertir que para muchos de los grupos poblacionales

(trabajadores independientes, madres comunitarias etc..) resulta imposible

afiliarse a una EPS dado que devengan un salario mínimo y en ocasiones menos

de ese monto, Lo cual les impide cumplir con el requisito en mención.

103

Para evitar tal situación, las personas que no pueden afiliarse a una EPS por

carecer de los recursos necesarios, deben acreditar que se encuentran

identificados en las listas del sistema de beneficiarios municipales , es decir, que

se encuentran afiliados a una administradora del régimen subsidiado, de manera

que se entienda satisfecho el requisito de afiliación al régimen de seguridad

social en salud.

Una vez cumplidos los anteriores requisitos deben observarse los fijados por el

CONPES en relación con las condiciones de afiliación de cada grupo poblacional,

así, por ejemplo en el caso de los trabajadores del sector informal urbano, éstos

deben ser mayores de 40 años si son hombre y de 35 si son mujeres , y en

cualquier caso menores de 65 años, adicionalmente se les exige como mínimo

500 semanas cotizadas con el ánimo de ayudar inicialmente a aquellos que han

realizado algún esfuerzo de cotización.

4.2.3.4 Naturaleza del subsidio. En relación con la naturaleza jurídica del

subsidio se entiende que estas sumas no tienen el carácter de donación o auxilio46

lo cual para los efectos del artículo 355 de la Constitución Política quiere decir que

las sumas que componen este subsidio no quedan cobijadas en la prohibición

constitucional según la cual ninguna rama u órgano del poder público puede

104

decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de

derecho privado.

Ahora bien , de conformidad con la Ley 100 de 1993 (artículo 28) el subsidio es

de naturaleza parcial y temporal , lo que quiere decir que se concede por un

término determinado y que el monto que reconoce el Fondo de Solidaridad no

cubre totalmente la cotización que requiere el beneficiario para su pensión sino

que, cubre una parte significativa obligando al trabajador a realizar un esfuerzo

para el pago parcial del aporte a su cargo.

Hasta el momento se ha hecho referencia al régimen legal del Fondo de

Solidaridad, ahora se presentara un análisis del panorama actual del mismo.

4.2.3.5 Panorama actual del Fondo de Solidaridad Pensional. A finales de

Diciembre de 1997 el Fondo de Solidaridad Pensiona tenía efectivamente 242.480

afiliados, no obstante haberse previsto para el año de 1997 como meta de

afiliación y cobertura a 330.000 personas. Para el año 1998 se proyectó afiliar a

235.000 personas, además de seguir pagando el subsidio a los 242.480 afiliados

del año 1997. Es decir, se buscó aumentar los beneficiarios del fondo a 477.480

personas.

46 Ello según el artículo 236 de la ley 100 de 1993.

105

De esos 242.480 afiliados, 25% son madres comunitarias, 2% discapacitados,

40% trabajadores urbanos de la microempresa y de formas asociativas de

producción y 33% trabajadores urbanos.

Llama la atención que un programa de subsidios con gran cantidad de recursos y

con beneficios tan grandes para la población usuaria no tenga la respuesta

adecuada de los mismos beneficiarios; de acuerdo con el CONPES las

siguientes pueden ser algunas de las posibles causas de tal situación:

En primer lugar, la afiliación al régimen pensiona esta totalmente a cargo del ISS

puesto que, aún cuando los trabajadores beneficiarios tienen la posibilidad de

escoger entre el régimen de prima media con prestación definida a cargo del ISS

y el régimen de ahorro individual a cargo de una administradora de fondos de

pensiones del sector solidario, no existe en el país actualmente ninguna

administradora de pensiones con esas características que se encuentre

autorizada para recibir los aportes del régimen subsidiado, lo cual conlleva, en la

práctica, a que la afiliación sólo sea posible de llevar a cabo en el ISS.

La anterior circunstancia le resta agilidad al sistema , además de no permitirle al

usuario escoger entre las alternativas consagradas legalmente para la afiliación al

sistema pensional. Al respecto vale la pena agregar que, con ocasión del

proyecto de reforma de "algunas de las normas del Sistema Integral de

Seguridad Social " se ha discutido la posibilidad de la eliminación del requisito de

pertenecer al sector solidario de las AFP del régimen de ahorro individual, de

106

éste modo el artículo 5 del proyecto de reforma establece que los beneficiarios de

los subsidios del Fondo de Solidaridad Pensional, podrán escoger entre el

régimen de prima media con prestación definida o el régimen de ahorro individual

con solidaridad lo cual, será ahora posible con motivo de la eliminación de la

exigencia según la cual las administradoras del régimen de ahorro individual con

solidaridad debían pertenecer al sector solidario.

En segundo lugar, según la información del ISS, el 67% de los afiliados están en

mora de por lo menos dos meses en el pago de sus cotizaciones, lo cual de

acuerdo con la reglamentación vigente, ocasiona la pérdida del derecho al

subsidio. Según encuestas realizadas entre los mismos usuarios , el problema

fundamental radica en la baja cobertura del sistema bancario disponible para el

pago de los aportes del régimen subsidiado pues, el pago sólo es posible en las

sucursales del Banco Central Hipotecario.

Por tal motivo el CONPES le sugirió al ISS, no sólo realizar convenios con otras

entidades bancarias que permitan una mayor cobertura para el pago de los

aportes de manera tal que el cubrimiento llegue hasta los municipios más

pequeños, sino también por a disposición de los usuarios los talonarios de pago

que se les entregan a los trabajadores independientes del régimen contributivo,

para que los usuarios del régimen subsidiado puedan realizar el pago de su

aporte en cualquiera de las entidades que reciben los aportes de los trabajadores

independientes del régimen contributivo.

107

Así mismo le solicitó al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social la elaboración de

un Decreto reglamentario que amplíe el plazo de desafiliación por mora de dos a

cuatro meses y que, adicionalmente, le otorgue un plazo de cuatro meses para

ponerse al día a las personas que para el mes de febrero de 1998 se encontraran

en mora en el pago de sus cotizaciones.

En tercer lugar se encuentra con gran preocupación, la existencia de una baja

afiliación al Fondo de Solidaridad Pensiona de los discapacitados , pues a

diciembre de 1997 sólo se encontraban afiliados 4.585 discapacitados , lo que

representa un 2% de los beneficiarios del Fondo.

Lo anterior según el CONPES se debe a la gran dificultad que existe actualmente

para la certificación del grado de discapacidad, esto por cuanto, quien debe

certificarla es el ISS y este no cuenta con la infraestructura suficiente para la

realización de tal labor.

Por tal motivo el CONPES le solicitó al Consejo Nacional de Seguridad Social que

haga las reglamentaciones pertinentes para hacer posible que la Administradora

del Régimen subsidiado a la que pertenece el discapacitado emita la certificación

del grado de discapacidad para que tal función no radique totalmente en cabeza

del ISS y pueda hacerse más ágil y efectivo el cumplimiento de este requisito.

Así es como debido a -la baja afiliación-, el excedente del Fondo de Solidaridad

Pensional era bastante alto, pues ascendía a 259 mil millones. Lo que quiere

108

decir que de los recursos destinados al Fondo sólo un bajo porcentaje de los

mismos fue destinado a la población prevista como beneficiaria.

Ahora, en 1999, puede observarse con tristeza cómo el panorama del Fondo de

Solidaridad Pensional se encuentra en el mismo estado, es decir, que pese a las

recomendaciones que para mejorar la situación del mismo formuló el CONPES,

nada se ha hecho.

De este modo después de haber expuesto lo que, en cuanto a solidaridad quedó

consagrado en la ley 100 de 1993 y algunos avances sobre su desarrollo práctico,

es preciso comentar, teniendo en cuenta lo mencionado en el aparte del costo

fiscal de la reforma y la subsistencia del sistema de prima media, que si bien el

sistema de prima media en sí mismo garantiza en mayor medida la operancia del

principio de solidaridad no puede desconocerse que la subsistencia del mismo

impide el rápido desarrollo del sistema de capitalización a la vez que incrementa

el costo fiscal de la reforma.

Ello por cuanto, como ya antes se dijo, el mencionado costo podrá ser

financiado con reducción de gasto público lo cual, como es obvio, viene a resultar

en detrimento de los potenciales beneficiarios de la solidaridad. Por lo tanto lo que

en este trabajo de grado se sugiere es fortalecer los mecanismos de solidaridad

establecidos en la ley 100, de tal manera que sean efectivos, y propiciar el

establecimiento del sistema de ahorro individual como única posibilidad de

afiliación para nuevos trabajadores.

109

4.2.4 Desarrollo del principio de Universalidad. El principio de universalidad

en la seguridad social hace referencia a la garantía de protección para todas las

personas contra los riesgos o contingencias sociales a que están expuestas, sin

distinción de actividad, sexo, creencias religiosas, tendencias políticas etc..

La finalidad de la seguridad social en relación con el principio de universalidad no

es otra que lograr la protección de toda la población contra todas las

necesidades sociales. Finalidad esta, de la cual pueden deducirse las dos

acepciones básicas del principio de solidaridad: la subjetiva, en cuanto con base

en dicho principio la seguridad social debe proteger a todas las personas; y la

objetiva, en cuanto la seguridad social con sujeción al principio de universalidad,

debe procurar abarcar todos lo riesgos o contingencias sociales.

Entonces, en desarrollo del mandato constitucional que preceptúa que la

seguridad social como servicio público debe prestarse con la observancia del

principio de universalidad, se considera objetivo de la seguridad social la garantía

de la ampliación de la cobertura del sistema hasta obtener que toda la población

acceda al mismo.

Teniendo en consideración lo anterior, la ley 100, además de incluir por primera

vez, un auxilio monetario para la tercera edad en condiciones de indigencia,

110

persiguió la ampliación de la cobertura de la seguridad social. En este aspecto,

puede decirse que aunque la ampliación de la cobertura de la seguridad social, no

se dará únicamente como consecuencia de una reforma legal,47 como lo sería, en

este caso la realizada en 1993, sí se logró el establecimiento en la misma de las

condiciones necesarias para la consecución de tal objetivo. Así, haciendo

referencia al aspecto pensiona, se tiene que la existencia misma del sistema de

capitalización individual constituye claramente un incentivo para la afiliación de

trabajadores al sistema de seguridad social lo cual dará lugar a un aumento en

la cobertura.

4.2.5 Estado actual de la cobertura del sistema de seguridad social en

pensiones. Antes de intentar hacer una presentación del estado actual de la

cobertura del sistema de seguridad social en pensiones, debe precisarse que

debido a la multiplicidad de cajas nacionales, territoriales y del sector público y a

los problemas graves de información existentes en las mismas se hace casi

imposible presentar una cifra o un porcentaje que revele la cobertura total del

sistema de seguridad social en pensiones. Por ello las cifras que se presentarán a

continuación sólo tienen en cuenta la cobertura del sistema pensional con relación

a los Fondos de pensiones y al Instituto de Seguros Sociales (ISS) .

47 Pues existen otros factores que entran a determinar la cobertura, tales como la informalidadlaboral, la baja composición salarial y la rotación laboral.

111

Así, según las estadísticas de ASOFONDOS presentadas a marzo de 1999, en

1994, año en el cual la reforma al sistema de seguridad social se puso en marcha,

el total de afiliaciones entre el ISS y los Fondos era de 4.615.305 , siendo los

afiliados al ISS 3.623.685 y a los Fondos 991.620. Lo anterior, teniéndose para

ese año una población económicamente activa de 16 millones de personas.

Para 1997 según los datos analizados en el estudio de Ulpiano Ayala48 y tomados

por él de los Informes de Coyuntura presentados por la Superintendencia

Bancaria (boletines mensuales) se tiene que:

a. En Diciembre de 1997 los Fondos tenían 2.494 millones de afiliados, lo cual

representaba un 32% de los afiliados al sistema obligatorio y un 15% de la

población económicamente activa.

b. Al analizar la composición de los afiliados a los fondos puede observarse que:

- Un 96% es trabajador dependiente49 .

48 Op. Cit, pag.10.49 De la lectura y análisis de las anteriores cifras puede observarse que el porcentaje detrabajadores independientes afiliados al sistema es de un 4 % porcentaje que deja ver como hastaahora en Colombia, ha sucedido lo mismo que en Chile al respecto de la baja afiliación detrabajadores independientes al sistema de ahorro individual, lo cual haya explicación, segúnClavijo, en las limitaciones del sistema en lo que tiene que ver con la utilización de los recursos porparte de los afiliados toda vez que no se permite utilizarlos ni siquiera para gastos de educación.En Colombia, existe una mayor flexibilidad normativa al respecto, que puede deducirse de lafacultad concedida por el articulo 85 de la ley 100 según la cual el afiliado está en capacidad deretirar los excedentes de la cuenta individual siempre y cuando ésta supere el monto que garanticeal afiliado una pensión equivalente al 70% del Salario base de cotización. Sin embargo la situaciónno es del todo diferente por cuanto los trabajadores independientes colombianos no se venatraídos a depositar su dinero en los fondos de pensiones debido no sólo al aspecto de laflexibilidad en la destinación del mismo sino a la conversión en forzoso de su ahorro antesvoluntario. Por lo anterior, en Colombia, sucede lo mismo que en Chile: existe una baja afiliación detrabajadores independientes al sistema.

112

- Un 75.3% tiene menos de 35 años.

- Un 75% de los afiliados gana hasta dos salarios mínimos y el otro 15% entre dos

y cuatro salarios mínimos.

De igual modo, se tiene que el 46% de los afiliados a los fondos proviene del

ISS50 , y un 43% corresponde a nuevos afiliados al sistema pensional, lo cual

revela que los fondos están contribuyendo significativamente con la expansión de

la cobertura del sistema.

A Diciembre de 1998 el 40% (2.908.633) de los afiliados al sistema general de

pensiones estaban afiliados a los Fondos, lo cual a su vez quiere decir que el

60% (4.633.491) de los demás afiliados pertenecían al sistema de prima media

representado por el ISS.

Lo anterior permite concluir que el total de afiliados a diciembre de 199851 tanto en

el ISS y como en los Fondos de pensiones es de 7.542.124 . Y si se tiene en

cuenta que la población económicamente activa calculada a septiembre del

mismo año es de 17.549.608, puede estimarse que el 42.9% de la población

económicamente activa esta afiliado al sistema de seguridad social en pensiones,

cifra que contrasta con el 28% existente en el año de 1994. Lógicamente para la

lectura de estas cifras deben tenerse en cuenta dos aspectos fundamentales: el

primero, el aumento de la población, pues, resulta obvio que al aumentar la

50 Sólo un 5% ha emigrado de las Cajas Públicas y un 6% de traslados desde otros Fondos.

113

población aumenten las afiliaciones. Y el segundo, que de los afiliados o

cotizantes al sistema se estima que sólo un 50% es cotizante activo, de lo cual se

deduce que la cobertura efectiva del sistema de pensiones llega a ser una quinta

parte de la población económicamente activa. De todas maneras, existe un

porcentaje de 43% correspondiente a nuevos afiliados a los fondos lo cual,

demuestra claramente un aumento en la cobertura debido a la implantación del

nuevo sistema pensiona. No pueden entonces desconocerse las bondades que

con respecto a la cobertura trajo el sistema de ahorro individual.

51 Que es la fecha hasta la cual el ISS ha presentado sus estadísticas de afiliaciones sobrepensiones.

5. EL SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD -

SOCIEDADES ADMINISTRADORAS DE PENSIONES

Teniendo en cuenta que la reforma pensional de 1993 logró instalar el sistema de

capitalización individual, y por ende el funcionamiento de las administradoras

privadas de pensiones, quedaría incompleto el presente trabajo de grado si no se

explica el régimen jurídico de las administradoras de fondos de pensiones. A partir

de ahí se señalan los indicadores del desarrollo pensional que a 1994 - 1999 se

obtienen de la gestión de tales entidades.

Con base en estas cifras se mostrará el panorama actual del sistema de ahorro

individual, permitiéndonos presentar algunas propuestas que corrijan los errores

detectados, de forma tal que se completen y consoliden los cambios ya iniciados

con la reforma pensional, los cuales influyen obviamente en el comportamiento

económico del Sistema Pensional Colombiano.

Se iniciará entonces, haciendo referencia al esquema legal y reglamentario dentro

del cual se rigen las Administradoras de Fondos de Pensiones, para pasar

posteriormente a los indicadores del desarrollo del sistema de ahorro individual,

terminando con algunas recomendaciones y propuestas, que se pueden realizar a

nivel legal y reglamentario.

5.1 RÉGIMEN LEGAL DE LAS ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE

PENSIONES

5.1.1 Naturaleza jurídica. Las Sociedades Administradoras de Fondos de

Pensiones (SAFP) son sociedades anónimas o entidades cooperativas que tienen

como objeto exclusivo administrar un fondo de pensiones y planes de pensiones del

Sistema de Ahorro Individual con Solidaridad, para otorgar las prestaciones y

beneficios que se desprenden de su régimen legal y reglamentario52 , en relación con

las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes.

En consecuencia con lo anterior, estas entidades no pueden dedicarse a otras

actividades diferentes a su objeto, como lo son las propias de los bancos,

52 De conformidad con el articulo 35 del decreto 656/94, las Sociedades Administradoras de Fondosde Pensiones se regirán por las disposiciones especiales de la Ley 100 de 1993 y decretosreglamentarios, y en lo no previsto en ellos, y en su orden, por las normas aplicables a lassociedades de servicios financieros y a las instituciones financieras.

116

compañías de seguros, etc., ni a ningún otro tipo de negocio, salvo la administración

de cuentas de ahorro voluntario; para efectos de lo anterior, la Superintendencia

Bancaria está facultada para ejercer un estricto control sobre las actividades de las

administradoras.

También son entidades o instituciones de carácter previsional53 , y por tanto se

encuentran obligadas a prestar en forma eficiente, eficaz y oportuna todos los

servicios inherentes, que de dicha calidad se infieren; es por lo anterior, que el

artículo 4 del decreto 656 de 1994 establece que las SAFP serán responsables de

los perjuicios que por culpa leve ocasionen a sus afiliados.

5.1.2 Constitución. La constitución de las Sociedades Administradoras de Fondos

de Pensiones puede dividirse en dos grandes puntos, a saber:

1) Los requisitos que deben cumplir previamente a su constitución, y

2) Los requisitos especiales relacionados con la constitución propiamente dicha.

53 Debe tenerse en cuenta que desde el punto de vista económico, las SAFP no están definidas comoentidades de previsión sino como instituciones financieras.

117

5.1.2.1 Requisitos previos a la Constitución. Estos requisitos hacen referencia

especialmente a las personas que se encuentran autorizadas para participar en el

capital de las Administradoras y los requisitos que éstas deben cumplir para tal

efecto.

Al respecto, el D.R. 656/94 señala que cualquier persona con capacidad para invertir

en el capital de personas jurídicas puede participar en la constitución de una

Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones, o invertir en el capital social de

las administradoras en funcionamiento, previa autorización.

Hace especial referencia a las entidades de derecho publico del sector central o

descentralizado, de cualquier nivel territorial, y las entidades del sector solidario,

tales como cooperativas, organizaciones sindicales, fondos mutuos de inversión,

bancos cooperativos, fondos de empleados y cajas de compensación familar,

facultando a éstas, junto con las compañías de seguros a ser socias de las

administradoras ya existentes.

El articulo 119 del D.E. 663/93 ha consagrado un régimen especial en caso de que

alguno de los futuros accionistas de la nueva SAFP (o de una ya existente) sea un

banco, una corporación financiera o una compañía de financiamiento comercial,

para lo cual señala lo siguiente:

a. Tales entidades deben organizarse con arreglo a las normas de los

establecimientos bancarios, tener objeto exclusivo y revestir la forma de sociedad

118

anónima; también pueden estar organizadas bajo la forma de cooperativa cuando

sea una filial de servicios financieros o compañías de financiamiento comercial de

naturaleza cooperativa;

b. La totalidad de las inversiones que realice en sociedades filiales y demás

inversiones de capital autorizadas, diferentes de aquellas que efectúe en

cumplimiento de disposiciones legales, no podrá exceder en todo caso el cien por

ciento (100%) de la suma de su capital y reservas patrimoniales.

c. En cuanto a la participación en el capital, este decreto disponía que no podía ser

inferior al cincuenta y uno por ciento (51%) de las acciones suscritas, ya fuese

directamente o con el concurso de otras sociedades vinculadas a la matriz; por

obvias razones este literal podía llevar a la conclusión de que si una de las

mencionadas entidades financieras participaba en la creación de una Sociedad

Administradora de Pensiones y Cesantías, necesariamente tendría que ser la

sociedad matriz de esta, al participar en su capital social, como mínimo con el 51%

de las acciones.

Pero esta situación la vino a aclarar el D.R. 656/94 que dispuso que ...los

establecimientos de crédito y las compañías aseguradoras pueden participar, en

cualquier proporción, en el capital de las sociedades administradoras de fondos

de pensiones y de las sociedades de fondos de pensiones y cesantías...

119

Así mismo, señaló que la participación conjunta de varias entidades financieras o

aseguradoras en el capital de una sociedad administradora no da lugar a que se

considere que tales entidades se encuentran vinculadas entre si.

5.1.2.2 Constitución propiamente dicha. En relación con los requisitos que se les

exige a las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, debe hacerse

claridad en dos aspectos, esto es, que tales entidades deben cumplir los requisitos

que señala la Ley 45 de 1990 para las sociedades de servicios financieros (como

institución financiera que es la SAFP) y los requisitos especiales que establece la

Ley 100 de 1993 y Decretos reglamentarios (como entidad de previsión),

relacionados con el monto patrimonial, el nivel de activos, la participación del sector

solidario y la democratización del capital.

5.1.2.2.1 De la Institución Financiera. Para crear una Sociedad Administradora

de Fondos de Pensiones sus futuros socios deben constituírla como institución

financiera (entiéndase la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones),

cumpliendo con los siguientes requisitos establecidos en el articulo 53 del Estatuto

Financiero:

120

1) Solicitud de constitución. De conformidad con el artículo 53 del Estatuto

Financiero, la solicitud para constituir una entidad vigilada por la Superintendencia

Bancaria, debe presentarse por los interesados con los siguientes datos:

a) Proyecto de estatutos sociales

b) Monto del capital, el cual no puede ser menor al requerido por las

disposiciones pertinentes y la forma en que será pagado, indicando la cuantía de las

suscripciones a efectuar por los asociados. De acuerdo con la ley 510 del 3 de

agosto de 1999, el monto actual correspondiente al capital mínimo es de

2.379.981.000 y el monto aprobado es de 5.000.000.000.

c) La hoja de vida de las personas que pretenden asociarse y la de las que

actuarían como administradores, así como la información que permita establecer su

carácter, responsabilidad, idoneidad y situación patrimonial.

d) De conformidad con la ley 510 de 1999, la cual modifica el artículo 53 del

estatuto orgánico del sistema financiero, debe realizarse un estudio que demuestre

satisfactoriamente la factibilidad de la empresa, el cual deberá hacerse extensivo

para el caso de las entidades aseguradoras a los ramos de negocios que se

pretendan desarrollar; tal estudio debe indicar la infraestructura tecnológica y

administrativa que se utilizará para el desarrollo del objeto de la entidad, los

mecanismos de control interno, un plan de gestión de los riesgos inherentes a la

121

actividad, así como la información complementaria que solicite para el efecto la

Superintendencia Bancaria.

2) Publicidad de la solicitud y oposición ante terceros. El ordinal 4 del artículo

53 del Estatuto Financiero, ordena que la publicación del aviso sobre la constitución

de la entidad debe ser autorizada por el Superintendente Bancario, aviso que, una

vez autorizado debe realizarse dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la

documentación completa, en un diario de amplia circulación nacional y en dos

oportunidades con un intervalo no mayor a siete (7) días, a fin de que los terceros

puedan presentar oposiciones en relación con dicha intención a mas tardar dentro

de los diez días siguientes a la fecha de la ultima publicación.

3) Autorización para la Constitución. Una vez realizado lo anterior, y dentro de

los 6 meses siguientes, contados a partir de la fecha en que el peticionario haya

presentado la documentación a la Superbancaria, el Superintendente Bancario

deberá resolver la solicitud de constitución. (art. 2 numeral 5 Ley 510 de 1999)

El Superintendente Bancario tendrá en cuenta para resolver la solicitud de

constitución el que se haya cumplido con los requisitos legales y una vez tenga

certeza, utilizando los medios e investigaciones que estime pertinentes, del carácter,

responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de las personas que participen en

la operación.

122

Adicionalmente, esta prohibida la participación de personas que realizaran

cualquiera de las siguientes conductas:

*Delitos contra el patrimonio económico.

*Delito de utilización indebida de fondos captados del público.

*Delito de operaciones no autorizadas con accionistas.

*Delito de captación masiva y habitual.

*Violación de normas que regulan cupos individuales de crédito.

*Mal manejo de los negocios de la institución cuya administración les haya sido

confiada habiendo sido declarados culpables.

4) Constitución y Registro. De acuerdo con el ord. 6 del art. 53 E.T., para efectos

de autorizar la constitución de la respectiva entidad, el Superintendente Bancario

dicta una resolución, en la que también determina el plazo dentro del cual debe

elevarse a escritura pública el proyecto de estatutos sociales e inscribirse

inmediatamente de conformidad con la ley.

La entidad adquirirá existencia legal una vez se otorgue la escritura pública

correspondiente; no obstante, no podrá desarrollar actividades distintas a las de su

organización hasta que no obtenga el certificado de autorización.

123

No debe olvidarse que, las entidades sometidas al control y vigilancia de la

Superintendencia Bancaria, (como las SAFP) tienen el carácter de comerciantes, y

por tanto deben cumplir con las siguientes exigencias:

*Matricularse ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el lugar de su

domicilio, como personas jurídicas.

* Matricular sus establecimientos de comercio e

*Inscribir la respectiva escritura publica de Constitución.

5.1.2.2.2 De la SAFP como entidad previsional y según la Ley 100 de 1993 y

decretos reglamentarios. De acuerdo con el articulo 91 de la Ley 100 de 1993, y

el decreto 656/94, las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y

Cesantías deben cumplir ciertos requisitos especiales, los cuales se pueden

esquematizar así:

a. Sociedades Anónimas. Deben constituirse bajo la forma de sociedades

anónimas o de instituciones solidarias, tal y como lo acabamos de ver.

b. Patrimonio. Deben disponer de un patrimonio igual al cincuenta por ciento (50%)

exigido para la constitución de una corporación financiera, el cual debe respaldar

exclusivamente el desarrollo del negocio de administración de fondos de pensiones.

Esta suma equivale al patrimonio mínimo que deben mantener estas sociedades.

124

Tal y como lo comentamos anteriormente, el capital mínimo es de 2.379.981.000 y

el monto aprobado es de 5.000.000.000, de conformidad con la ley 510 de 1999.

c. Representación del patrimonio. El patrimonio asignado a la administración de

los fondos de pensiones puede estar representado en las inversiones que para el

efecto se autoricen y no puede ser computable para el cumplimento de los requisitos

patrimoniales que tenga la respectiva sociedad para el desarrollo de sus demás

negocios. Igualmente deberá llevarse contabilidad separada de conformidad con lo

que sobre el particular establece la Superintendencia Bancaria.

d. Participación del Sector Solidario. Para que las entidades del sector social

solidario puedan llegar a tener participación en la creación de las SAFP, la ley 100

dispuso que desde el momento de su constitución y por el término de 5 años, estas

entidades deben ofrecer públicamente sus acciones, de manera que puedan

suscribir mínimo el 20% de su capital social.

e. Participación de los afiliados. Los afiliados y pensionados del régimen de

ahorro individual, también pueden ser socios de las sociedades administradoras.

f. Participación de las cajas de compensación. Las Cajas de Compensación

Familiar directamente o a través de instituciones de economía solidaria pueden

promover la creación, ser socias o propietarias de las SAFP. Para efectos de lograr

la democratización de la propiedad, las cajas de compensación familar deben

ofrecer a sus trabajadores afiliados en término no mayor a 5 años la titularidad de

125

por lo menos el 25% de las acciones que posean en las respectivas

administradoras, conforme a los reglamentos. Tal plazo se cuenta a partir de la

constitución de la sociedad administradora.

g. Participación de las compañías de seguros. Las Compañías de Seguros

pueden ser socias de las SAFP, pero sólo pueden participar directamente en el

régimen de ahorro individual con solidaridad mediante los planes de seguros

autorizados legalmente.

h. Capacidad técnica y administrativa. Las SAFP deben disponer para su

constitución de capacidad humana y técnica especializada suficiente, para cumplir

adecuadamente con la administración apropiada de los recursos confiados, de

acuerdo con la naturaleza del plan de pensiones ofrecido.

5.1.3 Régimen patrimonial. De conformidad con la Ley 100 (artículos 92 y ss), y

con el fin de evitar la concentración económica, las sociedades que administran

fondos de pensiones no pueden tener un capital superior a (10) veces el monto

mínimo exigido.

De otra parte, estas entidades están obligadas a mantener niveles adecuados de

patrimonio, de acuerdo a los distintos riesgos asociados a su actividad; en todo

126

caso, el nivel de activos manejados por una SAFP no puede exceder en más de

cuarenta (40) veces su patrimonio técnico.54

Lo anterior se aplica, sin perjuicio de las normas que sobre el mismo tema regulen el

régimen patrimonial de la entidades financieras.

5.1.4 Dirección, administración y control. En relación con este punto, la ley 100

de 1993 hace una remisión expresa a las normas sobre el particular contenidas en

el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. No obstante, la ley y el decreto 656/94

regulan cuatro aspectos especiales a saber:

a. Representación de los afiliados. Para efectos de asegurar la participación de

los afiliados en el control de las SAFP, los afiliados están facultados para elegir dos

(2) representantes, quienes pueden asistir a todas las juntas directivas de la

respectiva SAFP con voz y sin voto, de manera que velen por los intereses de los

afiliados. Así mismo, en las sociedades que administran fondos de pensiones y de

cesantía, los afiliados pueden escoger dos (2) representantes.

b. Presencia del Revisor Fiscal. Sobre el particular señala la Ley que las SAFP

deben contar con un revisor fiscal, elegido por los afiliados y accionistas para lo cual

unos y otros tienen derecho de voto en proporción a su participación en el

54 El patrimonio técnico está conformado por la sumatoria del capital primario y del secundario,dentro de los cuales se incluyen rubros como los de capital suscrito y pagado, reserva legal,dividendos decretados en acciones, etc. La finalidad del tope establecido es la de establecer límitesal crecimiento de los activos de las sociedad administradoras de fondos de pensiones y asísalvaguardar su solvencia.

127

patrimonio de la sociedad y en el Fondo, de conformidad con lo que al efecto

determine el reglamento de la entidad.

c. Prohibiciones de los Directores y Administradores. Sobre el particular, el

articulo 12 del decreto 656/94 consagró ciertas prohibiciones especiales a los

directores y administradores, cuales son:

*No pueden desempeñarse como directores, administradores, representantes

legales o empleados de otra SAFP. Tampoco lo serán de entidades que sean

directa o indirectamente accionistas o aportantes de capital de otra SAFP.

*No pueden ser administradores, representantes legales o empleados de cualquier

entidad que tenga el carácter de inversionista institucional. Tampoco podrán ser

empleados de una mesa de dinero o empleados de una bolsa de valores.

*Finalmente, no pueden poseer una participación superior al 5% en ninguna de las

entidades a que se ha hecho referencia anteriormente, salvo en la SAFP en la cual

actúen como directores, administradores o representantes legales.

Es importante anotar que las anteriores prohibiciones son aplicables a los

empleados de las sociedades que administren fondos de pensiones y que en razón

de su cargo o posición les corresponde participar o participan en la toma de

decisiones de inversión.

e. Conflictos de Interés. Este tema es de especial importancia en lo que tiene que

ver con la gestión de los directores y de los administradores. En efecto, el articulo 13

128

del decreto 656/94 dispone a que “...los directores, administradores y representantes

legales deben abstenerse en general de realizar cualquier operación que pueda dar

lugar a conflictos de interés entre ellas o sus accionistas o vinculados y el fondo que

administran, y adoptaran las medidas necesarias para evitar que tales conflictos se

presenten en la práctica... En caso de detectar cualquier situación constitutiva de un

conflicto de interés, la Superintendencia Bancaria hará uso de ordenar la inmediata

suspensión de la práctica, pudiendo imponer las multas a que haya lugar...”.

Vale la pena aclarar, que el conflicto de interés a que se refiere la norma

mencionada, surge cuando quien gestiona negocios de terceros, debe tomar una

decisión, o realizar u omitir una acción, que implica escoger entre su propio interés,

o el de un tercero, y el interés del beneficiario de sus gestiones, resultando de

alguna manera, como posible solución al conflicto, el desconocimiento del deber de

lealtad que tiene para con este último, en el sentido de perjudicar sus intereses u

obtener un beneficio menor al que se podría obtener si actuara como un buen

hombre de negocios.

En este sentido, el término conflicto de interés implica una multiplicidad de variantes,

y por tanto la ley busca evitar que se configure, dada su influencia directa con la

clase de operaciones que las SAFP, a través de sus administradores y directores,

realizan para desarrollar su especial objeto social; para evitar tales conflictos, se

consagraron normas como la transcrita, siendo el tema ampliamente regulado por la

legislación financiera (articulo 158 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,

129

numeral 1.10 de la Circular Externa No. 004 Superbancaria) y por la jurisprudencia

del Consejo de Estado.

5.1.4 Obligaciones generales y especiales de las SAFP. Por la importancia del

tema, queremos enunciar las obligaciones mas importantes a cargo de tales

entidades, las cuales hemos agrupado por tema, como sigue a continuación.

5.1.5.1 Obligaciones relacionadas con la debida información que deben

aportar las SAFP sobre el Régimen de Ahorro Pensional y su funcionamiento.

a. Dispone el literal a) del artículo 14 del Decreto 656/94 que las SAFP deben

mantener los activos y pasivos de los fondos que administren separados entre si y

de los demás activos de su propiedad. Igualmente, conservar actualizada y en orden

la información y documentación relativa a las operaciones de los fondos y a los

afiliados.

b. Enviar a sus afiliados, por lo menos trimestralmente, un extracto que registre las

sumas depositadas, sus rendimientos y saldos, así como el monto de las comisiones

cobradas y de las primas pagadas. La Superintendencia Bancaria podrá autorizar a

las administradoras el envío o disponibilidad de extractos por medios distintos a la

correspondencia escrita.

130

c. Publicar la información que determinen el Gobierno Nacional y la

Superintendencia Bancaria.

d. Las sociedades administradoras deberán obtener y mantener actualizada toda la

información provisional de los afiliados, de tal forma que estén en capacidad de

determinar con precisión el momento en el cual cada uno de ellos cumple los

requisitos para acceder a una pensión de vejez.

e. Las administradoras deben avisar a sus afiliados, con una antelación no inferior a

tres (3) meses, el momento en el cual se cumplen los requisitos para acceder a la

garantía estatal de pensión mínima.

f. Prestar de conformidad con lo previsto en el literal b) del artículo 60 de la Ley 100

de 1993, asesoría para la contratación de rentas vitalicias, cuando ella les sea

solicitada por sus afiliados.

De acuerdo con lo anterior, las SAFP se encuentran obligadas a mantener un

adecuado sistema de información que permita, por una parte, conocer de manera

real los datos sobre la cobertura, el impacto, los costos, la competencia, etc, del

sistema, y de otra, constituir una eficaz herramienta para los procesos de

supervisión y control que ejerzan la propia administradora y los organismos de

control, información que va a servir de soporte para la aplicación de sanciones en

caso de evasión, elusión o mora, entre otros.

131

Así mismo, frente a los propios afiliados, una adecuada información les permite

conocer las condiciones en que están manejando sus ahorros, de manera que,

teniendo los elementos de juicio y comparación suficientes sean capaces de elegir

las administradoras que más les convenga a sus intereses. En relación con este

punto, las administradoras deben realizar un esfuerzo adicional en cuanto a los

sistemas de información que manejan, ya no solo frente a sus afiliados, sino frente a

los potenciales afiliados, pues es bien sabido que existe una alta desinformación en

cuanto a las diferencias, características y potencialidades de cada régimen, que

entorpece, o bien el acceso al sistema, o el tránsito de los afiliados de un régimen a

otro.

Por tanto, el cumplimiento de las obligaciones de información son de suma

importancia, para efectos de que el régimen de ahorro pensional con solidaridad y

en general, el sistema pensional se afiancen y desarrollen.

5.1.5.2 Obligaciones relacionadas con la inversión de los recursos y la

rentabilidad mínima de los mismos. Se refiere específicamente a los literales d),

e), f) y g) del decreto 656/94 que obligan a las SAFP a invertir los recursos del

sistema en las condiciones y con sujeción a los límites que para el efecto establece

la Superintendencia Bancaria; a abonar los rendimientos del fondo en la cuenta de

ahorro pensional de cada afiliado y a prorrata de las sumas acumuladas en cada

132

una de ellas y de la permanencia de las mismas durante el período correspondiente;

y por último a garantizar a los afiliados de los fondos una rentabilidad mínima, la cual

es determinada con base en la metodología que determine el Gobierno Nacional.

Sobre el particular, hablaremos con mayor profundidad en el capítulo que trata del

financiamiento de las SAFP donde nos referiremos al tema de las inversiones y de la

rentabilidad mínima.

5.1.5.3 Otras obligaciones. Se refiere la ley específicamente a las obligaciones

que tienen las SAFP de tener un plan de pensiones y un reglamento de

funcionamiento aprobado de manera previa e individual por la Superintendencia

Bancaria.

5.1.6 Funcionamiento. Una vez se ha constituido la Sociedad Administradora de

Fondos de Pensiones, en los términos y la forma planteada, ésta debe prepararse

para comenzar a desarrollar sus funciones y cumplir con las obligaciones, de

acuerdo con su objeto social.

133

Por ende, se expondrá en esta quinta parte del capítulo, el esquema de

funcionamiento de las SAFP, haciendo especial énfasis, en el tema del régimen de

inversiones, y la regulación de rentabilidad mínima de los recursos.

5.1.6.1 Esquema de funcionamiento de la SAFP durante la vida activa del

trabajador. Tal y como lo explicamos en el capitulo 3.2 sobre el funcionamiento del

Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, la iniciación en la actividad laboral de

un trabajador dependiente genera su afiliación automática al Sistema de Pensiones

y la obligación de cotizar en la administradora de su elección. Esta afiliación, tal y

como lo comentamos en su oportunidad, es única y permanente, subsistiendo

durante toda la vida del trabajador, ya sea que se mantenga o no en actividad, bien

sea que realice efectivamente la cotización o no (afiliado activo o inactivo), que

ejerza una o varias actividades simultáneas o sucesivas, o que cambie de

administradora. Lo mismo ocurre para los trabajadores independientes, claro está

que su afiliación no está supeditada a su iniciación en la actividad laboral

dependiente, sino a la propia actividad, y a su iniciativa de afiliarse al Sistema.

Una vez afiliado, el trabajador escoge libremente la Administradora de su

preferencia, manteniendo no obstante, la libertad para trasladarse a otra de su

elección55 .

55 Artículo 16 D.R. 692/94 que permite que los afiliados se trasladen de administradora cuandohubieren transcurrido por lo menos seis meses, contados desde la selección anterior, previa solicitud

134

Los trabajadores afiliados al régimen están obligados a cotizar en la cuenta de

capitalización individual el 13.5% de su salario, de la cual el 10% va a tal cuenta y el

restante 3.5% es utilizado por las administradoras para su financiamiento

(porcentaje de comisiones) y para pagar la prima de seguro contratado con la

compañía de Seguros de Vida que garantiza las pensiones de invalidez y

sobrevivencia, tal y como lo explicamos en su momento.

Los afiliados que cumplen con los requisitos para acogerse a pensión de vejez y los

declarados inválidos, pueden disponer del saldo de su cuenta individual para

constituir una pensión. La administradora verifica el cumplimiento de esos requisitos

y emite el correspondiente certificado de saldo, administrando el pago de la pensión

si el trabajador elige la modalidad de retiro programado, de renta vitalicia o de retiro

programado con renta vitalicia diferida.

5.1.6.2 Esquema de funcionamiento de la SAFP en relación con las

operaciones permitidas - Régimen de inversiones. Teniendo en cuenta que las

SAFP son entidades dotadas de una capacidad legal especial, en virtud de la cual,

todos sus actos se deben enmarcar dentro de lo establecido en las normas que

regulan su actividad y teniendo en cuenta que estas entidades administran el ahorro

presentada por el interesado con no menos de treinta (30) días calendario de anticipación a la nuevaentidad administradora.

135

de las personas para su vejez y demás riesgos (invalidez y sobrevivencia) la

legislación vigente se ha encargado de establecer múltiples mecanismos tendientes

a vigilar y controlar las operaciones que ellas realizan para tal efecto.

Las normas legales y reglamentarias -algunas que serán objeto de referencia

expresa-, consideran -para alcanzar los objetivos indicados- distintas medidas de

protección para la inversión de los recursos acumulados, destancándose -entre

otras- la diversificación de la cartera de colocaciones por instrumento y emisor; la

clasificación de riesgo de los títulos adquiribles por los fondos; la obligación de

efectuar las transacciones en mercados formales autorizados; la valorización

estandarizada de las inversiones; y la desconcentración de la propiedad, por tratarse

de sociedades anónimas.

A continuación, se explicará el marco dentro del cual las administradoras realizan las

operaciones autorizadas con los recursos de los fondos y las limitaciones y

restricciones a las cuales están sujetas en materia de operaciones, inversiones y

destinación de recursos, haciendo algunos comentarios al respecto.

5.1.6.3 Régimen de Operaciones. En cuanto a este régimen, la ley hace

referencia a las operaciones admisibles a saber:

a. Administrar y manejar los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual

con solidaridad. Así también, pueden administrar fondos de pensiones de jubilación

e invalidez voluntarios.

136

b. Celebrar contratos con entidades financieras, sean estas o no matrices, para que

se encarguen de las operaciones de recaudo, pago y transferencia.

c. Celebrar con establecimientos de crédito contratos de uso de red de oficinas, para

la promoción y gestión de las operaciones autorizadas a la entidad usuaria, bajo las

modalidades contenidas en el art. 93 E.O.S.F y en la ley 389 de 1997, desarrollada

por el decreto 2805 de 1997 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito

Publico.

Entre las operaciones con los recursos de los Fondos de Pensiones que se prohiben

a las Sociedades Administradoras están las siguientes (Decreto 656 de 1994):

a. Adquirir compromisos sujetos a plazo o condición, salvo autorización expresa de

carácter general.

b. Conceder créditos a cualquier título con recursos correspondientes a cualquiera

de los fondos que administren, con excepción de operaciones de reporto activo que

pueden efectuarse bajo las condiciones que autorice la Superintendencia Bancaria.

Es decir que si están autorizados para efectuar operaciones de reporto activas con

los recursos de sus respectivos Fondos de Pensiones; las operaciones de reporto,

en términos generales, son aquellas a través de las cuales se compran títulos con

compromiso de reventa, dentro de un corto plazo no mayor a un mes.

137

Específicamente la operación de reporto activa permite que una entidad "otorgue un

préstamo de dinero a otra entidad", comprándole alguno de sus títulos, con el

compromiso de vendérselo nuevamente, dentro de un corto tiempo previamente

estipulado. Lo que se proponen esencialmente las entidades que las realizan, es

invertir transitoriamente sus excesos de liquidez.

c. Dar en prenda los activos de los fondos, otorgar avales o establecer cualquier otro

gravamen que comprometa dichos activos, salvo cuando se trate de actos

destinados a garantizar créditos obtenidos para la adquisición de los mismos en el

mercado primario o en desarrollo de procesos de privatización.

Esto significa que cuando se trate de garantizar operaciones de crédito realizadas

en desarrollo de las inversiones de los recursos del Fondo, buscando mayores

ingresos que permitan a su vez ofrecer una mayor rentabilidad, dichas operaciones

si están permitidas.

d. Celebrar con los activos de los fondos, operaciones de reporto pasivo en una

cuantía superior a la que establezca la Superintendencia Bancaria y para fines

diferentes de los que permita dicho organismo. De acuerdo con la circular externa 4

de 1999 de la Superintendencia Bancaria, las SAFP podrán invertir hasta el 15% del

valor del fondo para la suma de operaciones de reporto activa y pasiva.

138

e. Actuar como contraparte de los fondos que administran, en desarrollo de los

negocios que constituyen el giro ordinario de estos.

f. Con excepción de los comisionistas de bolsa y de valores, utilizar agentes,

mandatarios u otro tipo de intermediarios en la realización de las operaciones

propias de la administración de los fondos, a menos que ello resulte indispensable

para la realización de la operación.

g. Llevar a cabo prácticas inequitativas o discriminatorias en detrimento de los

intereses de los afiliados de los fondos.

5.1.6.4 Régimen de Inversiones. La inversión de los recursos de los Fondos de

Pensiones se constituye en el desarrollo fundamental del objeto social de las

Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones. Por lo tanto y por tratarse de

los ahorros del trabajador para cubrir los riesgos de muerte, vejez e invalidez, la ley

reguló detalladamente, en términos bastante estrictos, la forma en que dichas

Sociedades deben llevar a cabo la inversión de los nombrados recursos

De conformidad con el artículo 100 de la Ley 100 de 1993, las administradoras

deben invertir los recursos del sistema, de acuerdo con las condiciones y con

sujeción a los límites que para el efecto establece el gobierno a través de la

Superintendencia Bancaria de manera que se garantice la seguridad, rentabilidad y

139

liquidez de los mismos. Con base en lo anterior, la Superintendencia Bancaria

expidió la Circular Externa 4 de 1999 que regula el régimen de inversión de los

fondos de pensiones.

De acuerdo con la normatividad anteriormente mencionada, los recursos del Fondo

pueden ser invertidos en una gran variedad de activos financieros, entre los que

cabe mencionar:

*Títulos de deuda pública interna, emitidos o garantizados por la Nación.

*Títulos de deuda pública externa, emitidos o garantizados por la Nación.

*Títulos emitidos por el Banco de la República.

*Acciones con alta liquidez bursátil, acciones adquiridas en desarrollo de procesos

de privatización o con ocasión de la capitalización de entidades donde el estado

tenga participación y acciones de entidades cuyo objeto social sea exclusivamente

invertir en empresas en las que el Estado tenga participación y sus respectivos

bonos obligatoriamente convertibles en acciones. Así mismo, las acciones con

media, baja y mínima liquidez bursátil y sus respectivos bonos obligatoriamente

convertibles en acciones.

*Títulos emitidos, avalados, aceptados o garantizados por instituciones financieras.

*Papeles comerciales y bonos.

*Títulos derivados de procesos de titularización.

*Activos financieros emitidos o aceptados por entidades bancarias del exterior,

bonos inscritos en alguna de las bolsas de valores reconocidas internacionalmente,

140

emitidos por organismos multilaterales, gobiernos extranjeros o entidades publicas

extranjeras con garantía de su gobierno.

*Participaciones en fondos mutuos de inversión internacionales que inviertan

exclusivamente en bonos.

* Participaciones, hasta por un 5% del valor del fondo de pensiones, en fondos

comunes ordinarios y fondos comunes especiales administrados por sociedades

fiduciarias.

*Depósitos a la vista en instituciones financieras en sus diversas modalidades,

según lo requiera el giro ordinario de sus negocios.

*Operaciones de reporto activa y pasiva, hasta el 15% del valor del fondo, sumadas

las dos.

* Operaciones con contratos de fordward y contratos de futuros, únicamente con el

fin de protegerse frente a las fluctuaciones de tasas de interés, cambio de moneda o

variación de precios en las acciones.(decreto 1801/94)

* Inversión en contratos de seguros de vida individuales con beneficios definidos y

ajustados por inflación, en cantidades que permitan asegurar un monto de jubilación

no menor al monto de pensión mínima establecida por la ley (ley 100 de 1993).

No obstante la amplia gama de instrumentos mediante los cuales pueden ser

invertidos los recursos de los fondos de pensiones, tales inversiones para que sean

admisibles deben cumplir con unos límites, los cuales pueden variar de acuerdo a

diferentes criterios, por ejemplo, limitaciones por el tipo de instrumentos, o límites

para invertir en títulos de un emisor, límites por emisión de un mismo papel, o hasta

límites sobre la participación del capital del emisor en el sector, así como también

141

exigir requisitos de calificación del riesgo o requisitos de efectuar las transacciones

obligatoriamente en bolsa.

A continuación se expondrá cada uno de los límites que la ley consagra

especialmente para el régimen de inversiones, de acuerdo con la ley 100 de 1993 y

la Circular 4 de 1999 de la Superintendencia Bancaria que regula en detalle el tema.

5.1.6.4.1 Límites legales en las inversiones. El tema de las inversiones en los

Fondos de Pensiones se ha caracterizado por una excesiva rigidez en la

reglamentación, aun cuando se ha tratado de brindarle mayor flexibilidad, como

ocurre con la normatividad consagrada en la circular 4 de 1999 de la

Superintendencia Bancaria que regula especialmente el tema de las inversiones en

los fondos de pensiones. Los límites que consagra tal normatividad son los

siguientes:

a. Limites máximos de concentración de riesgo en inversiones y en

emisiones. Esta clase de limites busca evitar que un alto porcentaje de los

recursos de los fondos de pensiones se inviertan en instrumentos que son de medio

y alto riesgo, así como también que se adquiera un alto porcentaje de títulos

provenientes de un solo emisor; de manera que se imponen porcentajes máximos

de inversión en estos tópicos, a saber:

142

* La suma de las inversiones en acciones con alta, media, baja y mínima liquidez,

títulos derivados de procesos de titularización, títulos de contenido crediticio

derivados de procesos de titularización, títulos mixtos y de participación derivados

de procesos de titularización de fondos inmobiliarios, activos financieros emitidos o

aceptados por entidades bancarias del exterior, participaciones en fondos mutuos de

inversión internacionales, compras de índices bursátiles, descuentos de actas de

contratos estatales y descuentos de cartera, no podrá exceder el 50% del valor

del fondo.

* No podrá adquirirse mas del 20% de cualquier emisión de títulos en serie o en

masa, incluyendo los títulos provenientes de procesos de titularización. Quedan por

fuera de esta limitación, los certificados de depósito a término y de ahorro a término

emitidos por establecimientos de crédito y los títulos de deuda publica interna,

externa y otros títulos de deuda pública.

b. Límites globales de inversión. Por medio de estos límites, la Superbancaria

busca imponer límites máximos de inversión en cada uno de los instrumentos

admitidos para realizar las inversiones de recursos, de manera que su posibilidad de

negociabilidad se vea restringida hasta el monto que se señala a continuación:

* Hasta en un 50% para la suma de las inversiones en títulos de deuda pública

interna, externa. Para los títulos de deuda publica contenidos en el decreto 2681 de

1993 la inversión no podrá exceder del 20% del valor del fondo.

143

* Hasta en un 30% para la suma de las inversiones en acciones con alta, media,

baja y mínima liquidez y para las operaciones de reporto, explicadas anteriormente.

No obstante para las inversiones con baja y mínima liquidez se establece un cupo o

limite especial del 3% del valor del fondo.

* Hasta en un 30% para los títulos emitidos, avalados, aceptados o garantizados por

instituciones financieras.

* Hasta en un 20% para los papeles comerciales y bonos.

* Hasta en un 20% para los títulos derivados de procesos de titularización.

* Hasta en un 30% para los títulos derivados de procesos de titularización de cartera

hipotecaria.

* Hasta en un 30% para la suma de las inversiones en títulos de contenido crediticio

derivados de procesos de titularización y de títulos mixtos y de participación

derivados de procesos de titularización de fondos inmobiliarios.

* Hasta en un 10% para la suma de las inversiones en activos financieros emitidos o

aceptados por entidades bancarias del exterior y participaciones en fondos mutuos

de inversión internacionales. Para la compra de índices bursátiles solo se puede

invertir hasta un 5%.

c. Límites individuales de inversión por emisor. Adicionalmente a los anteriores

límites, los recursos de los fondos no podrán ser invertidos en títulos o acciones que

provengan de un solo emisor, así:

* Para la suma de las inversiones en todos los instrumentos que se señalaron en el

numeral 1.5.2.1. se impone un límite del 10% del valor del fondo en títulos emitidos

144

por cada emisor, incluidas sus filiales y subsidiarias, siempre que el emisor este

sometido al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,

* Si el emisor no se encuentra sometido al control y vigilancia de la Superintendencia

Bancaria, el límite es del 5% para cada emisor, incluidas sus filiales y subsidiarias,

su matriz y las filiales y subsidiarias de esta.

Ahora bien, existe un límite especial individual de inversión por emisor con respecto

al valor del fondo para los siguientes títulos:

* En los títulos de deuda pública de que trata el decreto 2681 de 1993, se puede

invertir hasta en un 2.5% del valor del fondo.

* En las acciones con baja y mínima liquidez bursátil se puede invertir hasta en un

1% del valor del fondo.

* La suma de acciones con alta y media liquidez bursátil no puede exceder un 5%

del valor del fondo (para las entidades sometidas al control y vigilancia de la

Superintendencia Bancaria).

De todos los anteriores límites individuales de inversión por emisor quedan

excluídos los títulos de deuda pública interna, externa y los títulos emitidos por el

Banco de la República.

d. Límite de concentración de propiedad accionaria. Para evitar la

concentración del riesgo en una sola sociedad y una alta participación de una

determinada sociedad en el sector, se faculta a las SAFP a invertir en acciones o

145

bonos obligatoriamente convertibles en acciones, pero sólo hasta en un 10% de las

acciones o de los bonos obligatoriamente convertibles en acciones de la respectiva

sociedad. Por encima de este tope, las SAFP no podrán adquirir mas acciones o

bonos, so pena de las correspondientes sanciones.

e. Requisito de calificación de riesgo. Este es uno de los requisitos mas

importantes que se les impone a las SAFP al realizar una inversión en alguno de los

títulos e instrumentos comentados; de acuerdo con este requisito, para que sea

admisible la inversión de los recursos de los fondos de pensiones en cualquiera de

los anteriores títulos, estos deben contar con una calificación del riesgo, la cual es

definida por cualquiera de las sociedades calificadoras de valores debidamente

autorizadas, de acuerdo con las categorías que determina la Superintendencia

Bancaria.

De acuerdo con la circular 4 de 1999 de la Superintendencia Bancaria, para que la

inversión sea admisible se requiere que el instrumento obtenga una calificación de al

menos “AA”, de acuerdo con los criterios utilizados para el efecto por la calificadora

de riesgos Duff and Phelps S.A. o sus equivalentes de cualquier otra calificadora

debidamente autorizada.

f. Requisito de invertir en instrumentos inscritos en bolsa. Se impone la

obligación a las SAFP de invertir los recursos de los fondos de pensiones en los

instrumentos que hemos mencionado, siempre y cuando se encuentren inscritos en

una bolsa de valores colombiana o extranjera, salvo que se trate de acciones de

146

empresas donde el Estado colombiano tenga participación; el anterior requisito se

aplica también a toda transacción de acciones, de modo que tal operación se tendrá

que hacer a través de bolsa para que se tenga como inversión admisible.

La única excepción a este requisito se aplica si el instrumento es un titulo emitido

por una entidad bancaria del exterior, caso en el cual tal instrumento no tendrá que

estar inscrito en bolsa ni negociarse a través de esta.

5.1.6.4.2 Algunos comentarios en torno a la regulación del régimen de

inversiones. Son muchos los que opinan que la reglamentación del régimen de

inversiones y sus respectivos límites, restringe excesivamente la actividad de los

inversionistas lo cual genera un desestímulo en la participación de muchos de los

instrumentos que se permiten para invertir.

Según Fernando Robledo56 frente al tema de las inversiones es necesario un cambio

en cuanto a los criterios de regulación; Así sostiene que, "...se requiere el

establecimiento de una regulación que establezca límites prudenciales y no

orientadores... por ejemplo es necesario que se de la revisión de los límites

individuales de inversión de tal forma que estén determinados o sean determinables

56 ROBLEDO QUIJANO, Fernando. A la reforma de la Seguridad Social en Colombia. Problemática yPerspectivas, Revista Javeriana. Julio 1999. pág. 427.

147

según la calificación de la emisión o de los emisores y no por el valor absoluto de los

fondos...".

Lo anterior es claramente observable en la reglamentación actual, pues muchas de

las limitaciones que se exigen giran en torno a la imposibilidad de las SAFP de

invertir en instrumentos, que aun cuando puedan tener una alta calificación

crediticia, altos rendimientos y liquidez, exceden los limites individuales de inversión,

(límites impuestos en relación con el valor del fondo). Por tanto, es necesario, que la

imposición de estos límites no obedezcan a criterios orientadores -como lo es que el

límite no exceda un porcentaje del valor total del fondo, que es un criterio totalmente

subjetivo, porque así como puede ser de un 10%, puede ser de un 12 o un 13% -

sino que obedezca a límites prudenciales, como aquellos que tienen en cuenta el

riesgo y la calificación de la operación a realizar.

Pero que significa que se cambie de un criterio orientador a un criterio prudencial?

esto significa que los límites a imponer sobre las inversiones deben evitar los riesgos

a los cuales están expuestas las inversiones, pero en relación con la operación en

particular, porque aun cuando se traten de iguales instrumentos, la inversión no es la

misma; y no imponer límites orientadores que les impide a los inversionistas realizar

las operaciones que consideran mas rentables, "por exigencia de seguir el criterio

orientador".57

57 Idem. Pág. 427

148

Así pues, en pocas palabras, el límite debería depender del riesgo de la operación, y

de las características de la misma (criterio prudencial) y no de la procedencia del

instrumento y del porcentaje que representa en relación con el valor del fondo

(criterio orientador).

En este mismo sentido, se pronunció Ulpiano Ayala58 y afirmó que los límites al

régimen de inversiones deben ser sólo los estrictamente necesarios para propósitos

prudenciales, como ocurre con los límites por emisor, (la circular 4 de 1999 de la

Superbancaria reguló el tema, intentando consagrar estos nuevos criterios), y no

como intento para dirigir regulatoriamente la inversión, como ocurre con la mayoría

de los límites por tipo de instrumento.

De otra parte, un punto que debe resaltarse es el referente al de los límites mínimos

de inversión, pues en la normatividad que acabamos de exponer, no se consagran

esta clase de restricciones. De acuerdo con estos límites, el regulador le impone a

las SAFP la obligación de invertir en determinados títulos o papeles y en el

porcentaje que ellos consideren, de acuerdo con la política financiera que persigan.

Esta práctica ha sido eliminada de casi todas las legislaciones, incluida la nuestra,

pues toda exigencia de mínimos de inversión equivale a represión financiera y

asignación forzada de crédito, además de que restringe la libertad de las

58 AYALA, Ulpiano. Evaluación del Sistema Pensional Colombiano. Propuestas para suconsolidación y modernización. Resumen ejecutivo Fedesarrollo, Mayo 1998.

149

administradoras de pensiones de invertir sus recursos en los instrumentos que

consideren mas adecuados para conseguir una alta rentabilidad.

5.1.6.4.3 Exigencia de rentabilidad mínima en las inversiones que realizan. De

acuerdo con la Ley 100 de 1993 articulo 101, las Sociedades Administradoras de

Fondos de Pensiones están obligadas a ofrecer una rentabilidad mínima

garantizada para los recursos del Fondo de Pensiones. La rentabilidad es

determinada por el Gobierno Nacional, el cual debe tener en cuenta, para tal efecto,

los rendimientos en papeles e inversiones representativas del mercado que sean

comparables; tal rentabilidad no puede ser inferior a la tasa de mercado, la cual es

definida teniendo en cuenta el rendimiento de los títulos emitidos por la Nación y el

Banco de la República.

Como se trata de una rentabilidad mínima garantizada, si las Sociedades

Administradoras de Pensiones no la obtienen en los periodos que para el efecto ha

determinado la Superintendencia Bancaria, éstas deben responder con sus propios

recursos, directamente, o a través de la reserva de estabilización de rendimientos, la

cual es de obligatoria constitución59 por parte de las Sociedades Administradoras.

59 El decreto 721/94 establece la obligación a cargo de las SAFP de mantener una reserva deestabilización de rendimientos, que garantice el cumplimiento de la rentabilidad mínima. El montomínimo de la reserva es del 1% del valor del respectivo fondo y se constituye con los recursospropios de la entidad administradora. En caso de que el monto correspondiente a la reserva deestabilización de rendimientos sea inferior al requerido, si fuese el caso, la Superbancaria podráaplicar una multa equivalente al 3.5% del valor del defecto mensual que presenten.

150

En caso de responder, la SAFP debe aportar la diferencia entre el valor del fondo al

momento de la medición y el valor que este debería tener para alcanzar la

rentabilidad mínima obligatoria.

Según el artículo 2 del decreto 806 de 1996, la rentabilidad mínima obligatoria para

los fondos de pensiones equivale al promedio simple de "el 90% del promedio

ponderado de las rentabilidades acumuladas efectivas anuales obtenidas por los

fondos existentes de pensiones y de cesantías" y por el promedio ponderado de "el

90% del incremento porcentual efectivo anual durante el periodo de cálculo

correspondiente de un índice de las tres bolsas del país, ponderado por el

porcentaje del portafolio de los fondos de pensiones existentes invertida en

acciones..".

El período de cálculo de la rentabilidad es de 36 meses (los últimos 36 meses)

periodo durante el cual la Sociedad Administradora debe obtener la rentabilidad

mínima obligatoria. La Superintendencia Bancaria verifica trimestralmente el

cumplimiento de este requisito, y para tal efecto, compara la rentabilidad acumulada

efectiva anual obtenida por el fondo durante estos 36 meses con la rentabilidad

mínima obligatoria establecida en los anteriores términos.

El período de cálculo determinado por la Superbancaria, ha traído en opinión de

varias Sociedades Administradoras de Pensiones, efectos contraproducentes en la

151

administración del fondo, bien en las inversiones que se realizan con los recursos

del mismo, como en las cargas que les han sido impuestas a las SAFP.s.

Así, al establecer que la rentabilidad mínima obligatoria debe ser obtenida en un

periodo de 36 meses, -periodo relativamente corto en materia financiera- aun

cuando la SAFP quisiera perseguir una estrategia de inversión de largo plazo, no

podría realizarla pues debe preocuparse de cumplir con esta meta de rentabilidad

mínima, la cual es de mucho menor plazo.

Obviamente lo anterior incide para que las administradoras utilicen inversiones de

mínimo riesgo en portafolios que siguen la tendencia del mercado, es decir, que las

administradoras se ven obligadas a invertir en títulos o activos que les aseguren

una rentabilidad a corto plazo, y así poder cumplir con las metas de rentabilidad

mínima obligatoria, dejando forzosamente de lado, aquellas inversiones que

generan rentabilidades mayores en el largo plazo, pero que no les aseguran el

cumplimiento de la rentabilidad mínima dentro del periodo de calculo.

De igual manera, mantener un periodo de calculo como el actual produce un efecto

homogenizador de las inversiones o el llamado “efecto rebano”, el cual hace

referencia al comportamiento de las SAFP.s, que, buscando los instrumentos que

les permitan cumplir con el requisito de rentabilidad mínima, terminan haciendo las

mismas inversiones en los mismos títulos y activos, lo cual aumenta el riesgo que se

busca evitar, en la medida que los portafolios se parecen y se concentran en los

mismos papeles.

152

Adicionalmente, las AFP=s también se quejan de que mientras los excesos de

rentabilidad favorecen a los afiliados, los defectos se cargan al patrimonio de las

administradoras; por tanto propenden porque se establezcan reservas temporales

dentro de los fondos para que los superávits que obtengan los fondos compensen

los defectos de los mismos. Así lo señala Fernando Robledo cuando afirma en

relación con la rentabilidad mínima que es necesario que la reglamentación actual

permita que un porcentaje de los excesos de rentabilidad se reserven para cumplir

los defectos de la misma.60

Debe tenerse en cuenta que la rentabilidad depende de diversos factores, como por

ejemplo, la calidad de la inversión admisible, o del comportamiento de las tasas de

interés en el mercado de capitales, pues cuando sube la tasa de interés, sube la

rentabilidad y del mismo modo, cuando aquella baja, también disminuye la

rentabilidad.

El punto de la rentabilidad es de suma importancia, pues mientras mayor sea la

rentabilidad sobre el ahorro pensional, mayor será el monto de los ahorros, y mayor

también la cuantía de la pensión del afiliado. Además de que si obtiene un mayor

rendimiento, el afiliado tiene la posibilidad de anticipar la fecha en que comienza a

recibir la pensión, si así lo prefiere.

60 ROBLEDO QUIJANO, Fernando. A la reforma de la Seguridad Social en Colombia. Problemática yPerspectivas, Revista Javeriana. Julio 1999. pág. 427.

153

5.1.6.5 Régimen de Comisiones de las Sociedades Administradoras de

Pensiones. Este régimen está consagrado en el articulo 104 de la ley 100 de 1994

por medio del cual se faculta a las administradoras para cobrar a los afiliados una

comisión de administración, y le asigna a la Superintendencia Bancaria la obligación

de fijar los montos máximos y las condiciones a las cuales están sujetas.

La restricción legal más importante es aquella que consiste en que la suma de los

seguros previsionales y la comisión de manejo no puede superar el 3.5% del salario

base de cotización.(articulo 20 de la ley 100 de 1993).

De conformidad con la Resolución 1631 de 1994 de la Superbancaria, la base para

efectuar el cobro de la comisión es la totalidad de los recursos administrados a

través de los fondos de pensiones obligatorias, sin incluir los provenientes de

aportes voluntarios, ni los bonos o títulos pensionales; así, la comisión debe

liquidarse únicamente como un porcentaje del total de dicha base.

En opinión de Asofondos61 , existe una gran flexibilidad legal para estructurar las

comisiones en Colombia, que les permite a las Administradoras actuar con gran

discrecionalidad al momento de establecer las comisiones; así por ejemplo, las

SAFP pueden imponer comisiones absolutas o relativas, (es decir, que la base y la

61 ASOFONDOS, A la Reforma Pensional Colombiana. Antecedentes, resultados y prospectiva. 1996

154

tarifa pueden ser fijadas libremente) y hasta diferenciales, las cuales estimulan la

permanencia del afiliado a la sociedad administradora, estando sujetas -las

comisiones- a la restricción legal por la cual la suma de los seguros provisionales, la

comisión de manejo y el aporte para la garantía estatal no pueden superar el 3.5%

del salario base de cotización.

No obstante lo anterior, en la práctica las sociedades administradoras no han sabido

aprovechar esta facultad legal, y han establecido su comisión como una fracción del

ingreso del afiliado cotizante, la cual varia alrededor del 1.5% del ingreso mensual

del afiliado, sin hacer efectivas las posibilidades que a nivel legal se consagran para

establecer la comisión.

El cobro de comisiones de manejo debería ser diferencial, según el monto de los

recursos o de la porción ahorrada y teniendo en cuenta otras variables relacionadas

con el comportamiento del afiliado, tales como su permanencia en la AFP -es decir,

que las comisiones reconozcan la lealtad del afiliado- o cargos diferenciados para

cada afiliado según los servicios prestados, como reportes frecuentes, consulta de

planes alternativos, entre otros.

De acuerdo con Fedesarrollo, la anterior situación ha impedido que se genere una

verdadera competencia por precios, es decir, por comisiones mas bajas o que

obedezcan a las reales necesidades de los afiliados, y en su lugar se ha impuesto

la competencia por servicios (es decir, que se atrae a los afiliados no por los bajos

precios sino por los servicios complementarios que puedan ofrecer las AFP), lo cual

155

incentiva a los afiliados a trasladarse frecuentemente entre los fondos que les

ofrezcan mejores productos complementarios. Adicionalmente, la competencia por

servicios les produce costos administrativos mas altos a las administradoras (por

ejemplo en estructuración de fuerzas de ventas y las comisiones correspondientes),

sin que salgan ganando las AFP.s ni los afiliados.

5.1.6.6 Estructura regulatoria y de supervisión. Se ha procurado separar los

poderes reglamentarios y de supervisión, encargando de los primeros al Ejecutivo

por intermedio del Ministerio de Hacienda (en materia financiera y aseguradora) o a

la Sala General de Valores (para el funcionamiento del mercado de valores); de los

segundos -supervisión- al mismo Ejecutivo pero por intermedio de la

Superintendencia Bancaria, que tiene en principio alguna autonomía mayor (su

autonomía es administrativa y financiera), pero no completa frente a los entes que

realizan las funciones de reglamentación.

La Superintendencia Bancaria ejerce específicamente el control y vigilancia de las

administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida, así

como del régimen del ahorro individual con solidaridad; de igual manera el control, la

vigilancia y la intervención de las actividades financiera, aseguradora, y demás

actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los

recursos captados del publico, incluidos, por supuesto los fondos de pensiones y

cesantías.

156

Al interior de la Superbancaria, existe una delegatura especializada que se encarga

de la supervisión de las AFP.s y del control de todo el sector financiero y

asegurador, y hasta de las administradoras privadas de riesgos profesionales.

En materia bursátil, la supervisión la realiza la Superintendencia de Valores, y tal

supervisión la realiza sobre los instrumentos utilizados para invertir los recursos de

los fondos de pensiones o de cesantías, según reglamentación emitida por una Sala

de Valores, de composición intergubernamental.

Nuestra estructura regulatoria y de supervisión se caracteriza entonces, porque la

reglamentación de las AFP.s obedece en muchos y decisivos aspectos a

reglamentación general para los sectores financiero y asegurador. En nuestra

opinión, esto es positivo pues impide que exista una concentración indebida de

poderes en torno a un solo ente especializado, como sucede en Chile, donde la

supervisión y regulación se encuentra en cabeza de un ente autónomo del gobierno,

que en opinión de expertos chilenos a expuesto a este ente a conflictos de interés y

presiones políticas; es obvio que el ente autónomo de supervisión no puede ser el

mismo que encabece la política regulatoria.

Por tanto, nuestra estructura regulatoria ha intentado superar estas limitaciones

consagradas en el modelo chileno y ha procurado en principio una mayor

separación de poderes reglamentarios y de supervisión y competencia y

coordinación regulatorias.

157

No obstante lo anterior, puede apreciarse un exceso reglamentario que le impide a

la Superbancaria realizar una efectiva función supervisora, además de las presiones

políticas a las cuales se encuentra en muchos casos, sujeto el proceso de

reglamentación, y que dejan como resultado que existan normas mas beneficiosas a

ciertos entes manejados por el sector publico.

5.1.6.7 Tratamiento tributario. En cuanto al aspecto impositivo relacionado con

la renta, aplicable a los Fondos de Pensiones, vale señalar que en la legislación

coetánea62 y subsiguiente a la Ley 100 de 1993 se establecieron excenciones,

deducciones y estímulos tributarios en relación con los aportes obligatorios y

voluntarios, más otros beneficios que estimulaban las contribuciones de patronos

y de trabajadores, lo cual vino a ser objeto de modificación a partir de la vigencia

de la ley 188 de diciembre 24 de 1998 y de su decreto reglamentario 2648 del 29

de los mismos mes y año.

En efecto, si bien en la legislación anterior a 1999 la regla general era

prácticamente la de la no imposición fiscal de los aportes y contribuciones, a partir

de la reforma de 1998, que empezó a regir a partir de 1999, se tiene que ésta es

más benéfica, pues estableció un plazo mínimo de cinco (5) años después de

cumplido el cual los ahorradores o cotizantes al sistema de ahorro individual

158

podrán retirar sus aportes voluntarios, rendimientos o pensiones sin que sea

causado el impuesto de retención en la fuente, tal como lo permite señalar el texto

del artículo 8 del precitado Decreto 2648 que dice así:

" Artículo 8.- Aportes a Fondos de Pensiones

Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, son deducibles las

contribuciones que efectúen las entidades patrocinadoras o empleadoras, a los

fondos de pensiones de jubilación e invalidez y de cesantías. Los aportes del

empleador a los fondos de pensiones serán deducibles en la misma vigencia

fiscal en que se realicen.

El monto obligatorio de los aportes que haga el trabajador o empleador al fondo

de pensiones de jubilación o invalidez no hará parte de la base para aplicar la

retención en la fuente por salarios y será considerado como un ingreso no

constitutivo de renta ni ganancia ocasional.

Los aportes voluntarios 63 que haga el trabajador o empleador, o los aportes del

participe independiente a los Fondos de Pensiones de Jubilación e invalidez, a los

Fondos de Pensiones de que trata el Decreto 2513 de 1987, a los Seguros

Privados de pensiones y a los Fondos Privados de Pensiones en general, no

harán parte de la base para aplicar la retención en la fuente y serán considerados

como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional, hasta una suma

que adicionada al valor de los aportes obligatorios del trabajador, de que trata el

62 Artículo 135 Ley 100 de 1993.63 La negrilla es nuestra.

159

inciso anterior, no exceda del treinta por ciento (30%) del ingreso laboral o

ingreso tributario del año, según el caso.

Los retiros de aportes voluntarios, provenientes de ingresos que se excluyeron de

retención en la fuente, que se efectúen al sistema general de pensiones, a los

fondos de pensiones de que trata el decreto 2513 de 1987, a los seguros

privados de pensiones y a los fondos privados de pensiones en general, o el pago

de rendimientos o pensiones con cargo a tales fondos constituyen un ingreso

gravado para el aportante y estarán sometidos a retención en la fuente por parte

de la respectiva sociedad administradora, si el retiro del aporte o rendimiento, o el

pago de la pensión, se produce sin el cumplimiento del siguiente requisitos de

permanencia: Que los aportes, rendimientos o pensiones, sean pagados con

cargo a aportes que hayan permanecido por un periodo mínimo de cinco (5) años,

en los fondos o seguros enumerados en el inciso anterior del presente artículo,

salvo en el caso de muerte o incapacidad que de derecho a pensión,

debidamente certificada de acuerdo con el régimen legal de la seguridad social.

Se causa retención en la fuente sobre los rendimientos que generen los ahorros

en los fondos o seguros de que trata este artículo, de acuerdo con las normas

generales de retención en la fuente sobre rendimientos financieros , en el evento

de que éstos sean retirados sin el requisito de permanencia antes señalado.

En cuanto a otro aspecto impositivo, como lo es, el impuesto sobre las ventas se

tiene que los servicios prestados por las administradoras de los regímenes

160

pensionales de prima media con prestación definida y de ahorro individual con

capitalización, son servicios exentos del gravamen impositivo en mención. En

igual sentido todos los actos y documentos relacionados con las administradoras

del sistema general de pensiones están exentos del impuesto de timbre.

5.1.7 Conclusiones en torno al régimen legal de las Sociedades

Administradoras de Fondos de Pensiones. Con base en lo anteriormente

expuesto, puede concluirse que:

a. Las Sociedades Administradoras de Pensiones administran los ahorros de los

afiliados, los cuales se manejan a través de cuentas personales incorporadas en

fondos mutuos (fondos de pensiones), entre los cuales puede escoger y moverse el

afiliado

b. La administración de tales fondos puede complementarse con seguros colectivos

para protección contra invalidez y muerte prematura y seguros de pensiones que

protegen contra riesgos de longevidad y rentabilidad.

c. Los afiliados solo pueden escoger entre administradoras, aseguradoras, y entre

modalidades de pensiones definidas y reglamentadas por la ley.

161

d. Las administradoras requieren autorización para su constitución y funcionamiento,

son completamente especializadas en este negocio y no se admite otro tipo de

intermediarios. Además sólo pueden manejar un fondo de pensiones por

Administradora.

e. Las administradoras no están sometidas a establecer una regla uniforme de

tarifas y comisiones cobradas por administración y servicios (pero si sometidas a la

restricción legal por la cual el cargo conjunto por administración y primas de seguros

de invalidez y muerte debe cargarse al 3.5% que se le descuenta del salario del

afiliado, sin que pueda exceder tal monto); sin embargo, en la práctica, se presenta

una homogenización en cuanto al establecimiento y cobro de comisiones de

manejo.

f. Se imponen límites a las inversiones, en cuanto a tipos de instrumentos, requisitos

de calificación para muchos títulos, límites para invertir en títulos de un emisor,

límites por emisión de un mismo papel, límites sobre la participación del capital del

emisor en el sector, ponderación por índices de liquidez y factores de concentración

en la inversión de acciones, así como también la prohibición de invertir en nuevos

instrumentos hasta que no hayan sido reconocidos y aprobados por la

Superintendencia Bancaria, entre los mas importantes.

g. Se imponen requisitos de rentabilidad mínima y mecanismos para garantizarla,

primero por cuenta del fondo, luego de la AFP, y por último, del gobierno.

162

h. Existen garantías estatales últimas sobre la rentabilidad y sobre las pensiones

mínimas.

i. La supervisión de AFP.S se encargó a una delegatura especializada de la

Superintendencia Bancaria, ente encargado de todo el sector financiero y

asegurador.

j. La reglamentación de las AFP.s obedece en muchos y decisivos aspectos a una

reglamentación general para los sectores financiero y asegurador.

k. Se ha procurado separar los poderes reglamentarios y de supervisión,

encargando de los primeros al Ejecutivo vía Ministerio de Hacienda (financiero y

asegurador) o la Sala General de Valores (mercado público de valores), y de los

segundos al mismo Ejecutivo vía Superintendencia Bancaria, que tiene en

principio alguna autonomía mayor (aunque no completa) frente a los entes que

canalizan la reglamentación.

5.2 INDICADORES DEL DESARROLLO DEL SISTEMA DE AHORRO

INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD 1994-1998

Son varios tópicos que se deben tener en cuenta para analizar, desde el punto de

vista estadístico, el desarrollo del Sistema de Capitalización Individual, a saber:

163

afiliación, concentración de recursos y estrategias de mercado, portafolio de

inversiones y fondos de pensiones voluntarias entre otros. A continuación se

explican los mas importantes.

5.2.1 Afiliación. Este tema ya fue abordado en el capitulo del desarrollo del

principio de Universalidad. Basta decir que, el nuevo Régimen ha contribuido a

ampliar la cobertura según las estadísticas vistas en el mencionado capítulo, puesto

que las SAFP han realizado agresivas estrategias en fuerzas de ventas para captar

una mayor cantidad de afiliados.

5.2.2 Pensionados. A Diciembre de 1997 se pensionaron 1487 afiliados, de los

cuales 1235 resultaron cubiertos por la pensión de sobrevivencia y 199 por la

pensión de invalidez. De esta cifra el 74% de los pensionados optaron por el retiro

programado y el 26% por la modalidad de la renta vitalicia.

164

5.2.3 Concentración y estrategias de mercado. De acuerdo con las

estadísticas de Asofondos64 las 3 mayores administradoras de fondos obligatorios

del mercado pensional reúnen el 60% de los miembros de los fondos de pensiones.

De acuerdo con esta estadística y comparativamente con otros países no existe un

alto grado de concentración del mercado en manos de los mayores fondos (por

ejemplo, en Perú los fondos mayoritarios agrupan el 76 % y el 74% del mercado

pensional). No obstante, y en opinión de Asofondos debe lograrse una mayor

movilidad del mercado entre los fondos existentes, como en el caso Argentino,

donde el porcentaje oscila entre el 35% y 40%.

Vale la pena anotar cual ha sido la estrategia que los fondos han utilizado para

captar afiliados; por ejemplo, la administradora que reúne la mayor cantidad de

afiliados han encaminado su estrategia de afiliación hacia los grupos de menores

ingresos, mientras que la segunda administradora, aun cuando cubre esta misma

población, ha dirigido sus esfuerzos hacia los grupos de ingresos medios.

Esto hace notar una vez mas, que los afiliados al Sistema de Ahorro Individual no

tienen altos ingresos, lo que va a influir en el monto de la pensión que obtengan en

su momento, y en el crecimiento de los fondos obligatorios.

64 ASOFONDOS, Informe del comportamiento de los fondos a diciembre de 1997.

165

52.4 Acumulación en los fondos obligatorios. El valor del fondo obligatorio para

diciembre de 1997 llega al valor de 1 billón 769 millones. Esta cifra es

aproximadamente igual a la mitad de las reservas del ISS y si se suman los bonos

pensionales el porcentaje puede aumentar al 60% de las reservas del Instituto.

Lo anterior es de suma importancia porque permite observar que el crecimiento de

los fondos en estos 6 años ha sido alto, teniendo en cuenta que el ISS tiene 1992

millones mas de afiliados y que la edad promedio es de 10 años mayor, lo que

supone unos ingresos mayores.

Se pueden sacar algunas conclusiones importantes:

* De acuerdo con Asofondos, el aumento o crecimiento del Fondo ha sido en

promedio del 114% real anual.

* No obstante lo anterior, el valor o crecimiento de los fondos se afectan por los

bajos ingresos de los afiliados.

* El valor del fondo colombiano es equivalente al 1.6 del PIB colombiano;

obviamente la idea es que a mayor cobertura el valor del fondo aumente,

incrementándose también a nivel macroeconómico los porcentajes, como en el caso

de Argentina donde el valor del fondo obligatorio representa el 7% del PIB.

En opinión de Fedesarrollo sobre el particular, algunas de las razones que pueden

dar explicación a este porcentaje tan bajo, son por ejemplo las menores tasas

iniciales de cotización, la relativa juventud de los afiliados y la recesión de los últimos

años, a lo cual se suma, como lo hemos dicho anteriormente la subdeclaración en

166

los aportes, y que existan grupos potenciales de medios y altos ingresos no atraídos

al Sistema como en el caso de los empleados públicos y los independientes

profesionales.

5.2.5 Inversiones. En cuanto al régimen de inversiones, las AFPs han hecho un

especial esfuerzo de inversión en el mediano plazo, no obstante las limitaciones del

mercado colombiano, tal y como lo vimos en su oportunidad; por lo anterior tienen

una participación significativa en algunos de los títulos de este tipo. El portafolio de

inversiones puede presentar el siguiente esquema, así:

* El 51% del portafolio se encuentra en bonos de empresas y del sector financiero.

Esto se entiende pues de acuerdo con lo explicado en el numeral de rentabilidad

mínima, las SAFP's buscan inversiones de corto plazo que les garanticen el requisito

de rentabilidad mínima, y precisamente el portafolio industrial (es decir el de las

empresas) reparten ganancias en menos de un ano y así las SAFP.s cumplen con el

requisito de rentabilidad mínima

* El 11% corresponde a titularizaciones.

* El 9% corresponde a títulos de deuda pública y a los TES del Gobierno.

* El 16% corresponde a CDTs

* Las acciones llegaron al cabo de 1997 al 7.4% del portafolio

167

De acuerdo con Fedesarrollo, estas cifras en el portafolio de inversiones revelan

dinamismo dentro de las restricciones que existen en el mercado, puesto que en

1995 eran mucho mayores las participaciones de certificados bancarios de menor

plazo (29%) y en TES (13%), cuando a Diciembre de 1997 se puede apreciar que

los porcentajes de estas inversiones son menores y se ha diversificado más el

portafolio; esto es así, si tenemos en cuenta que para 1997 el incremento de las

inversiones fue de $960 mil millones, es decir un 118% del saldo inicial, del cual el

38% fue en bonos, el 14% en titularizaciones, el 13% en acciones el 11% en títulos

públicos y el 20% en CDTs del sector financiero.

De las estadísticas anteriormente mencionadas se puede deducir una rentabilidad

bruta del 31.4% anual entre julio de 1995 y diciembre de 1997, la cual equivale a

una rentabilidad real anual media del 11.7%. (es decir, sin comisiones)

En marzo 4 de 1998 el presidente de Colfondos, Jaime Humberto López65 , afirmó

que la rentabilidad hasta ese momento había sido demasiado alta y la tendencia iba

encaminada a mostrar una baja moderada pues, según él, era imposible para el

sistema mantener ritmos tan altos; pues bien, según Fedesarrollo se aprecia una

leve tendencia declinante de la rentabilidad bruta a través del tiempo, pues el

margen que la rentabilidad bruta presentaba frente a la rentabilidad mínima ha

descendido de 8.1% en 1995 hasta el 2.95% en el año 1997.

65 REVISTA DINERO. Marzo 1998. Pág. 84

168

Ahora bien, en cuanto a la rentabilidad neta que presentan las administradoras,

esta fue del 27.7% anual a 1997 -descontando las comisiones que reciben las

administradoras por sus servicios- variando tal porcentaje entre las administradoras

en un rango del 26.29% y el 29.58%. De acuerdo con Asofondos, la mayor variación

del porcentaje entre las administradoras se debe a los cobros de las comisiones de

administración, mas no al debido rendimiento como inversionistas.

5.3 RECOMENDACIONES

Queremos llamar la atención sobre tres aspectos fundamentales: inversiones,

rentabilidad mínima y régimen de reglamentación.

Al respecto, se concluye que:

a. Los límites al régimen de inversiones deben ser sólo los estrictamente necesarios

para propósitos prudenciales, como ocurre con los límites por emisor, y no como

intento para dirigir regulatoriamente la inversión, como ocurre con la mayoría de

instrumentos por tipo de instrumento. Sólo es razonable imponer prohibiciones en

torno a establecer límites mínimos de inversión, tal y como lo señalamos

anteriormente. Debe analizarse el riesgo de la operación, pero no prohibir la

operación misma.

169

En nuestra opinión es necesario que se presente una flexibilización de la regulación

vigente, que les permita a las administradoras actuar dentro de un marco prudencial,

pero eficiente, y que actúen como verdaderas instituciones financieras que son,

obviamente teniendo en cuenta la naturaleza de los dineros que administran.

b. Se debe reglamentar de manera diferente la rentabilidad mínima, en cuanto a

periodos de cálculo, y patrones de medición; es decir, que tal rentabilidad no

dependa de la rentabilidad del mercado de pensiones, sino teniendo como referente

a todo el mercado financiero y bursátil. Así mismo, que el periodo de medición de la

rentabilidad mínima sea consecuente con el periodo de rentabilidad de las

inversiones, de manera que las administradoras no se vean obligadas a invertir en

los mismos títulos o instrumentos, por que estos son los únicos que les dan las

rentabilidades exigidas dentro de los periodos determinados por el regulador.

c. Aun cuando estamos de acuerdo en cuanto a la estructura actual de revisión y

supervisión (ya explicadas anteriormente), no desconocemos los beneficios que

traería un sistema de regulación y especialmente de supervisión especializado en

pensiones; lo anterior, sin desconocer que las políticas que propendan por un

esquema más autónomo e independiente no pueden actuar con total independencia

del conjunto de los sectores financiero, asegurador y del mercado de valores. De

otra parte se debe velar por eliminar en muchos casos los tratamientos

diferenciados que se realizan a través de la regulación de los sistemas, generando

proteccionismo a favor o en contra de los diferentes actores del sistema (tal y como

170

se vio, en cuanto a los beneficios que el gobierno ha consagrado a favor del ISS en

materia de pensiones, de salud, etc.)

6. CONCLUSIONES

La reforma pensional produjo múltiples consecuencias, tanto a nivel económico -

en lo relacionado con el ahorro, el impacto sobre las empresas, su costo fiscal,

etc. - como a nivel social -en aspectos de universalidad o cobertura, mecanismos

de solidaridad, etc. - tal y como se pudo apreciar a lo largo del estudio realizado.

Por tanto, y con base en tales efectos podemos concluir lo siguiente:

a. La reforma pensional al consagrar el régimen de ahorro individual con

solidaridad como alternativa a la estructura pensional existente, no sólo abrió

camino para el inicio de una nueva cultura del ahorro, (pues las personas que se

encuentran afiliadas a tal régimen tienen certeza de que su pensión dependerá del

ahorro que realicen, lo cual hace que sean concientes de la importancia de

destinar una parte de sus ingresos para asegurar el bienestar en su vejez), sino

que propició también la generación de un instrumento de inversión de grandes

magnitudes, que incide directamente en el desarrollo económico del país.

172

Estos aspectos son dos de los grandes aportes que realizó la reforma a nivel

social y económico, pues, por una parte, con el nuevo sistema de pensiones, el

afiliado se ve obligado a ahorrar lo necesario para el financiamiento de su

pensión, y aún más de lo necesario, toda vez que en este sistema la relación

entre el ahorro y el beneficio es directa.

Y, por otra parte, la consagración del régimen de capitalización, como instrumento

de inversión de tales ahorros, propicia un indudable desarrollo económico para el

país y trae consecuencias positivas tanto para el afiliado, que ve incrementado el

capital de su cuenta individual, como para la economía en su conjunto, que cuenta

con un nuevo flujo de recursos para la financiación de inversiones.

Ahora bien, no puede afirmarse que la consecución de tales beneficios se

producirá con la sola consagración de nuevo sistema pensional, dada la existencia

de otras variables que inciden directamente en el funcionamiento del sistema de

ahorro, tales como fluctuaciones en el ingreso de los afiliados, la propensión al

consumo de los mismos, las cuales van directamente relacionados con el

crecimiento económico del país, sino que, es necesario que se tomen medidas

para consolidar y desarrollar los cambios iniciados a partir de la reforma, de

manera que se les enseñe a las personas a reconocer la verdadera importancia

173

del ahorro en la previsión para cubrir las contingencias y carencias de los años

finales de la vida, ya que de nada sirve una adecuada regulación normativa que

propenda por un incremento en el ahorro, si no se cultiva en las personas una

cultura del mismo.

Sobre el particular hay que destacar un aspecto que no ha permitido que se

afiance tal conciencia de ahorro, cual es, la falta de información de las personas

en lo referente a los beneficios que el sistema de capitalización produce, tanto a

nivel individual (para el afiliado), como a nivel macroeconómico. Por esto debe

hacerse un esfuerzo mayor al realizado por los actores del sistema, para el logro

de tal objetivo.

b. Evidentemente, tal como en el capítulo referente al tema se mencionó, la

reforma produjo efectos notables sobre las empresas, pues basta decir que dada

la situación económica del país se hace necesaria una reconsideración de la

manera como quedaron distribuídas las cargas de la seguridad social entre

trabajadores y empleadores, ya que un porcentaje del 75% en cabeza del patrono

resulta excesivo, si se tiene en cuenta que el empresario colombiano tiene gran

cantidad de costos, tanto administrativos como laborales, y si este rubro es muy

alto puede obligar al empresario a reconsiderar la estructura de su empresa, por lo

174

menos en lo que a personal de trabajo se refiere, llevando en el peor de los casos

al empresario a tomar la decisión de reducir su planta de personal.

Por tanto, y haciendo especial énfasis en la situación económica existente, debe

reformarse la distribución de las cargas de la seguridad social, de forma tal que no

se llegue a situaciones extremas como el desempleo y, en casos extremos, hasta

el cierre de las empresas.

c. Con ocasión de la reforma pensional se dejó al descubierto la situación fiscal y

financiera del sistema de prima media, que hasta el momento es uno de mayores

dolores de cabeza para los entendidos del tema y para el propio Gobierno, que es

en últimas el llamado a garantizar las obligaciones adquiridas por las entidades

administradoras del mencionado sistema. Es sabido que el sistema de prima

media tiene una deuda fiscal de tal envergadura que lo hace insostenible hacia el

futuro, deuda que en últimas deberá ser asumida por el fisco nacional.

Del adecuado tratamiento que se le de a este tema, es decir de la financiación de

la deuda y de la estrategia que se adopte para la reducción de la misma,

dependen gran cantidad de situaciones relacionadas con aspectos sociales y

175

económicos. Pero sea cual fuere la decisión que se adopte, ésta debe consultar

los intereses de todos los afectados.

Ahora bien, aun cuando se logre solucionar el financiamiento de la deuda

pensional actual con alguna de las alternativas expuestas en los capítulos

correspondientes, tal situación se va a seguir produciendo, puesto que las causas

que originaron tal costo fiscal (el cambio en la composición demográfica, la

desproporción cotización-beneficios, el incumplimiento del esquema de prima

escalonada, entre otros) siguen existiendo en cabeza, precisamente, del sistema

de prima media con prestación definida.

Por esto debe dejarse planteada la discusión en torno a si vale la pena conservar

un régimen como éste en coexistencia con el régimen de ahorro individual, vale

decir, si la existencia de un sistema dual como el consagrado actualmente es

viable en estas condiciones o, si por el contrario, se hace necesario una

sustitución gradual de este régimen por el de capitalización, que impide que se

produzcan a futuro los efectos ya analizados.

Teniendo en cuenta lo mencionado en el aparte del costo fiscal de la reforma y la

subsistencia del sistema de prima media, es preciso comentar que si bien el

176

sistema de prima media entraña un mayor contenido de solidaridad, éste no puede

ser un argumento para mantenerlo vigente, pues, al ocurrir su quiebra, los mismos

beneficiarios de tal solidaridad van a ser quienes asuman el pago del déficit fiscal

del sistema, bien por vía de una reducción en el gasto social o bien por la

imposición de nuevos impuestos.

La discusión se encuentra planteada y en este trabajo de grado nos arriesgamos a

dejar plasmada nuestra opinión sobre la conveniencia de sustituir el régimen de

prima media por el de ahorro individual, reforzando este último con mecanismos

que afiancen ampliamente la solidaridad del sistema.

Obviamente, el régimen de ahorro individual está en una etapa inicial y, por tal

motivo, es necesario hacerle ajustes ( tal y como lo vimos en el capítulo

correspondiente), pero precisamente debemos aprovechar que se encuentra en

esta etapa primaria para adecuarlo a las necesidades actuales de la población.

e. Para finalizar, no sobra mencionar las bondades que con ocasión de la

implementación del nuevo régimen se han producido en cuanto al tema de la

cobertura, pues ésta ha aumentado como consecuencia de las estrategias que

las SAFP han llevado a cabo para captar nuevos afiliados al sistema.

177

f. No obstante, debe constituir un reto para las SAFP no sólo la captación de

nuevos afiliados sino la creación de nuevos mecanismos que les permitan a

quienes ya se encuentran afiliados, mantener su afiliación activa, aun cuando

este aspecto no dependa sólo de las SAFP sino de una acción combinada de

políticas económicas de gobierno, tendientes a reducir los fenómenos de

rotación laboral, informalidad laboral y baja composición salarial, como ya se

anotó en su momento.

178

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