politici publice si administratie_mihaela lambru oct2007

8/3/2019 Politici Publice Si Administratie_Mihaela Lambru Oct2007

http://slidepdf.com/reader/full/politici-publice-si-administratiemihaela-lambru-oct2007 1/91

[Pick the date] Mihaela Lambru –curs policy

Universitatea din Bucureşti

Facultatea de Sociologie şi Asistenţă Socială

Politici Publice

şi Administraţie

SUPORT DE CURS

Cuprins

I. Politică publică şi administraţia publicăI.1. Reforma administraţiei publice şi Noul Managemnt PublicI.2. Elemente de reformă a administraţiei publice centrale şi locale în România




I.3. Politici publice şi reforma administraţiei la centru

II. Ce sunt politicile publice?

II.1. Definţie şi concepte cheie

II.2. Probleme de politică publicăII.3. Actori şi instituţiiII.4. Tipologia politicilor publiceII.5. Modele teoretice de analiză a politicilor publice

III. Analiza de politici publice

III.1. Rolul analizei de politici publiceIII.2. Decizie şi criterii decizionale.Criteriul interesului publicIII.3. Analiza de politici publice şi procesul de luare a deciziei

IV. Anexe

IV.1. Identificarea alternativelor IV.2. Analiza stakeholderilor IV.3. Implementarea politicilor publiceIV.4. Caracteristicile analizei de politici publice

V. Bibliografie

I. Politica publică şi administraţia publică

Teoria administraţiei publice reflectă modul în care au loc schimbări în practicaguvernelor, cu precădere guvernele din ţările dezvoltate. Aceasta teorie reflectă discuţiilespecialiştilor din domeniu, schimbările abordărilor intelectuale utilizate în studiereaacestui domeniu. Teoria administraţiei are o întreaga tradiţie de ştiinţă hibridă, preluândşi dezvoltând teorii din domenii diverse precum ştiinţele juridice, economia, sociologia şiaplicându-le la domeniul particular al administraţiei publice şi ştiinţei guvernării. Putemsă amintim din istoricul acestei discipline studiile exemplare pe tema birocraţiei realizate




de Hegel, Weber sau Marx. Astăzi conceptul de birocraţie are cumva o conotaţienegativă, dar nu a fost întotdeauna aşa. Când Hegel evoca dezvoltarea statului birocratic,el îl vede ca pe o împlinire a raţiunii în Istorie. În timp ce “societatea civilă” reprezintătărâmul iraţionalităţii dominată de coliziunea permanentă a intereselor corporatiste, Statuleste singurul care transcende interesele particulare şi e capabil să se ridice la nivelul

interesului general. Statul, în forma sa birocratică, este o figură a modernităţiioccidentale, opusă societăţilor arhaice.1 Această concepţie pozitivă asupra birocraţiei va fi criticată de către Marx. Dacă

pentru Hegel, Statul este cel care da sens societăţii civile, pentru Marx societatea esteaceea care, prin intermediul luptei de clasă, va da sens statului. Statul nu este un vector deraţionalizare a lumii iar birocraţia reprezintă o pervertire a societăţii de către Stat. Altfelspus, Statul nu e decât un instrument utilizat de clasa dominantă pentru deservirea propriilor interese. Critica lui Hegel realizată de către Marx pune o problemă care rămâneşi astăzi actuală: în ce măsură dezvoltarea Statului (şi a politicilor publice) este produsulmodernizării societăţii industriale, un fel de preţ de plătit sau un vector de modernitate?Sau este un simplu arhaism datorat întârzierii în dezvoltarea unor ţări? Altfel spus,

societăţile se pot dispensa de Stat? Cel care răspunde magnific acestor întrebări este MaxWeber, specialistul incontestabil în problema birocraţiei. Opera sa a creat oportunitatea pentru legătura necesară dintre gândirea europeană asupra Statului şi analizele americaneasupra funcţionării organizaţiilor. Iată ce spune Jurgen Habermas despre concepţia luiWeber asupra birocraţiei: “ Pentru Max Weber birocratizarea este un fenomen esenţial pentru a înţelege societăţile moderne. Datorită eficacităţii lor, formele de organizare aleeconomiei capitaliste şi ale administraţiei moderne a Statului, se impun şi altor sisteme deacţiune, în asemenea măsură încât se oferă chiar şi profanului o imagine a unei “societăţia organizaţiilor”2.

După părerea lui Weber birocraţia este o formă socială de organizare raţională amijloacelor în funcţie de scopuri. În spatele acestei definiţii aproape banale se ascunde o

întreaga revoluţie de gândire care explică eficacitatea societăţilor industriale prin raport lacele tradiţionale. Este caracteristic birocraţiei să repartizeze diferite sarcini independentde agenţii care le execută. Tot astfel, în uzina, proletarul este “despărţit” de mijloacele de producţie. El nu are proprietate asupra mijloacelor de producţie şi organizarea generală asistemului de producţie îi scapă. Iar birocratul nu este nici el proprietarul funcţiei sale (caîn Vechiul Regim) şi e încadrat într-un sistem dominat numai de regulile diviziuniimuncii. O administraţie bazată pe astfel de principii este eficace deoarece creşte demanieră considerabilă calculabilitatea rezultatelor, iar sistemul este definit independentde calităţile sau defectele executanţilor. Astfel, devine posibil să prognosticăm faptul că odecizie luată la vârf se va aplica la bază “fără ură sau pasiune” şi fără să fie necesar sărenegociezi de fiecare dată ansamblul sistemului de decizie. Nu întâmplător Weber şi

Taylor erau contemporani. Amândoi susţineau ideea că în spatele performanţeiindustriale sau administrative trebuie să existe interesul de a elimina incertitudinea legatăde comportamentul uman. Caracterul impersonal, dezumanizant şi rutinizat explicăeficacitatea socială a birocraţiei. Dar aceste caracteristici au şi un revers. “Perfecţiunea “acestui instrument îl face greu de controlat de către politician, care este prin definiţie unamator. Pe de altă parte, formalismul şi rigiditatea, impersonalitatea birocraţiei poate să

1 Hegel, Friedrich, 1940, “Principes de la philosophie du droit”, Paris, Sallimard2 Habermas, Jurgen, 1987, “Theorie de l’agir communicational”, t.2, Paris, Fayard




ducă chiar la cauza negării eficacităţii sale. Pornind de aici intrăm pe alt teritoriu, în carese exprimă îngrijorările filozofilor moderni. La aceste noi chestiuni va încerca săraspundă şi să găsească soluţii teoria organizaţiilor.

Revenind în contemporaneitate trebuie spus că tendinţa dominantă de analiză şi practica administrativă este dată de ceea ce numim “noul managerialism”. Conform

teoriei “noului managerialism” sau “noului management public” (NMP) pentru a creştecalitatea actului de administrare publică trebuie să transferam idei de managementdinspre sectorul privat către sectorul public, înlocuind astfel concepte şi teorii aleadministraţiei publice tradiţionale. Aplicarea extinsă a principiilor NMP a determinatschimbări majore în modul în care vedem rolul administraţiei, în modul în care se fac politicile publice şi în statutul funcţionarului public.

O altă tendinţă majoră în domeniul administraţiei publice o reprezintădescentralizarea guvernelor centrale şi trendul accentuat spre contractare şi privatizare deservicii. Şi toate acestea în numele eficienţei şi creşterii performanţei în oferirea deservicii către cetăţeni. Administraţia subnaţională şi administraţiile locale câştigă tot maimult teren, contractarea de servicii către ONG-uri sau alte entităţi private este din ce în ce

mai extins practicată. Asistăm la o dezvoltare accentuată a tipului de contractare de tipfinanţare publică-implementare privată. În unele ţări precum Noua Zeelandă asistămchiar la o adevărata “corporatizare” de servicii publice, acestea fiind privatizate pe scaralargă. Acest trend nu înseamnă o slăbire sau o “dispariţie” a Statului, ci dimpotrivă, oîntărire a funcţiilor acestuia de control şi management strategic.

Un al treilea trend foarte important îl reprezintă orintarea accentuată a măsurării performanţei administraţiei publice prin raportare la cetăţean. Se vorbeşte tot mai multdespre cetăţeanul-client, consumator de servicii publice, ca ultimă măsură a performanţeiadministraţiei publice.

Doi cercetători foarte cunoscuţi în domeniul teoriei administraţiei şi politicilor

publice, Guy Peters şi Vincent Wright au realizat o trecere în revista a principalelor principii din teoria clasică a administraţiei publice. Într-un studiu intitulat “Politicile publice şi administraţia publică: vechi şi nou”3 ei chestionează ceea ce numesc“adevărurile fundamentale” din teoria clasică a administraţiei publice. Pornind de laschema propusă de cei doi autori vom face şi noi comentarii pentru fiecare element în parte.

Un prim principiu în teoria clasică a administraţiei îl reprezintă principiulautosuficienţei. Conform acestui principiu administraţia publică îşi este sieşiautosuficientă în producerea de bunuri şi servicii pentru cetăţeni şi administraţie, cătresocietate în general. În ultimii 20 de ani acest principiu a început sa fie erodat de practicadin ce în ce mai extinsă a subcontractării, privatizării şi competiţiei. Practica

subcontractării presupune transferul unor funcţiuni ale administraţiei publice către actori privati, prin licitaţie. Exemple de subcontractare sunt: asitenţa tehnică pentru maşini şiechipamante de tot felul, curăţarea străzilor şi colectarea gunoiului dar şi servicii logisticeanexe, organizarea de evenimente etc. Mai mult decât atât, subcontractarea a devenit

3 Peters, Guy, Wright Vincent, 2005, “Politicile Publice şi administraţia publică: vechi şinou”în Manualul de Stiînta Politica (coordonatori Robert E. Goodin şi Hans Dieter Klîngenmann, 27: 546-556, Polirom




foarte utilizată şi în domeniul social, în prestarea de servicii de asistenţă socială şianimaţie comunitară. În unele ţări precum Marea Britanie sunt subcontractate şi serviciide tipul serviciilor din închisori, securitatea clădirilor militare, cursurile de pregătire afuncţionarilor publici şi pregătirea documentelor legislative.

Privatizarea unor servicii oferite tradiţional de către administraţia publică reprezintă

partea cea mai vizibilă şi spectaculoasă din evoluţiile administraţiei publice din ultimiiani. Peters şi Wright definesc privatizarea serviciilor publice astfel: “ Privatizarease referă la o serie de politici, inclusiv abolirea sau reducerea drastică a serviciilor publicesau a resurselor financiare – pe baza prezumţiei că resursele private vor contribui la parteneriatele public-privat pentru finanţarea infrastructurii publice- şi transferarearesponsabilităţilor legate de politicile publice către sectorul privat. Privatizarea industriala însemnat vânzarea întreprinderilor subvenţionate, recapitalizarea întreprinderilor publice prin intermediul finanţelor private şi vânzarea pachetelor majoritare sauminoritare sau chiar vânzarea în întregime a întreprinderilor publice către sectorul privat.Guvernele radicale au privatizat nu numai întreprinderile supuse competiţiei, ci şi“firmele strategice”, portdrapelele naţionale şi întreprinderile furnizoare de utilităţi

publice precum gaz, electricitate, apa şi telecomunicaţii”4

.Al treilea element important este legat de introducerea principiului competiţiei şispargerea monopolurilor de stat. Acest lucru s-a realizat prin introducerea în administraţia publică a unor reguli specifice pieţei, pornând de la ideea că numai starea de competiţie poate să ducă la o creştere a eficienţei şi calităţii serviciilor publice. Un domeniu în carea fost practicată intens această nouă metodă de reformare a administraţiei este sănătatea.Ideea de bază în exersarea principiului competiţiei este aceea de a da cetăţeanului–clientdreptul de a alege serviciile pe care le doreşte de la furnizorul pe care îl selecţioneazădintr-o varietate de opţiuni. Cu alte cuvinte i se oferă cetăţeanului calitatea de “exit”,generând astfel o tensiune la nivelul serviciilor publice şi “obligându-le“ astfel să-şiridice mereu standardele calitative pentru a rămâne pe piaţă. Elemente de competiţie s-au

introdus şi în domeniul educaţiei (cecurile educaţionale) sau formări continue.Toate aceste elemente au generat o trecere la “managementul privat al guvernării publice” aşa cum spuneau Pressman şi Wildavschy.

Un al doilea principiu al administraţie publice tradiţionale pus sub semnul întrebăriiîl reprezintă ceea ce Peters şi Wright numesc “prezumţia controlului direct”. Această prezumţie se leagă de problematica generală a ierarhiei în administraţia publică. Peters şiWright definesc acest al doilea principiu clasic în administraţia publică astfel: ”Deşiuneori asociat cu Weber, acest principiu este în realitate mult mai vechi- a fost unul dintre principiile organizatoare ale modelului administrativ creat de Napoleon în Franţa şi altecâteva ţări europene- şi se bazează pe nevoia şi chiar dorinţa oamenilor din organizaţiile

publice de a urma ordine date de superiorii lor din organizaţie. Dacă familiareleorganigrame ale organizaţiilor publice au vreo validitate, atunci aceasta se datoreazădorinţei angajaţilor de a se conforma în schimbul unei recompense financiare. Mai mult,dacă e ca statul de drept să fie menţinut şi să existe un sistem al răspunderii(accountability) în cadrul guvernului, ierarhia devine legătura crucială dintre miniştri şideciziile luate în numele lor de numeroşii subordonaţi din organizaţie.”5

4 idem, pg 5485 Idem, pg 549




Ideile noi din teoria administraţiei vin să reevaluaze concepţia clasică despre rolulierarhiei în organizaţiile publice. Noi concepte sunt introduce şi aplicate pe scara largă precum cel de “empowerment” (o traducere exactă este dificilă dar putem aproxima printraducerea termenului în română cu “creşterea puterii, forţei” unui grup sau comunităţi),cetăţean-client sau cel de “managementul calităţii”. Abandonarea principiilor ierarhiei nu

înseamnă o scădere a controlului în organizaţiile publice. Dimpotrivă, prin oferirea de puteri sporite angajaţilor, prin delegarea de competenţe şi putere de decizie le creşti şigradul de responsabilitate şi responsabilizare. Prin managementul calităţii, preluat dinmanagementul aplicat în organizaţiile private, se ajunge la o sporire a performanţeifuncţionarului public. Unele ţări, precum Statele Unite, au pus un accent deosebit peideea de creştere a performanţei managementului în organizaţiile publice. În cadrul programului amplu de reformă americană a administraţiei publice cunoscut ca şi“Reinventing Government” au fost stabilite metode de măsurare a performanţei foarteclare. Un astfel de document este “National Performance Review” cunoscut şi ca“raportul Gore”. Acest document are la bază un set compex de indicatori ai performanţeiîn administraţia publică şi a aratat printre altele nevoia de a creşte flexibilitatea în

managementul angajaţilor din organizaţiile publice. Aceasta idee nu e nouă, ea aparând pentru prima dată în anii ’30 (Almond şi Lasswell, 1935) şi apoi dezvoltată în ceea cenumim astăzi “birocraţia de la nivelul străzii” (street level bureaucracy). Toate acesteteorii conduc la ideea că eşaloanele inferioare ale administraţiei, altfel spus funcţionăriicare lucrează direct cu publicul, dispun de o mare putere în a influenţa în bine sau răuaplicarea unei anume decizii. De aceea este important să lăsăm acestui eşalon aladministraţiei posibilitatea de a se exprima şi de a interveni în procedurile de corectură adeciziilor de politică publică. La aceste noi elemente se adaugă şi orientarea din ce în cemai accentuată către cetăţeanul consumator de servcii publice. Organizaţiile publice îşiregândesc modul de lucru cu cetăţeanul-client, dezvoltând astfel o mai mare flexibilitateşi orientare către nevoile reale ale cetăţenilor. Introducerea satisfacţiei cetăţeanului ca

măsură a performanţei administraţiei a fost şi este extrem de eficientă ca metodă destimulare a reformei în sectorul public. Ţări precum Marea Britanie, pioniera în acestdomeniu, au produs şi introdus “Consumers Charts” pentru toate tipurile de servicii publice. Acestea sunt un fel de declaraţii despre standardele tipurilor de servicii publice,care pot fi astfel uşor monitorizate de către cetăţeanul-client şi evaluate de serviciilespecializate pentru a determina nivelul performanţei şi îndeplinirea obiectivelor pentruorganizaţia publică respectivă.

Un alt principiu din teoria clasică a administraţiei publice îl reprezintă ceea cePeters şi Wright numesc “prezumţia de uniformitate”.6 O prezumţie comună înadministraţia publică şi în guvernarea tradiţională a fost că toţi cetăţenii ar trebui să

primească, pe cât posibil, beneficii egale din partea statului şi să suporte poveri egale pentru a sprijini statul. Aceasta a fost, parţial, o justificare pentru crearea în statelemoderne a unor birocraţii centralizate, de tipul organelor bunăstării din ţările europene.Prin pregătire, reguli şi supraveghere, aceste organizaţii au putut acţiona în mod egal peîntreg teritoriul statului. Controlul direct din cadrul birocraţiilor, discutat anterior, aconstituit unul din mijloacele utilizate pentru a produce uniformitatea cerută de aceastăconcepţie a bunei guvernări. Un număr de forţe intelectuale şi politice s-au combinat

6 Idem, pg 550




pentru a pune sub semnul întrebării nevoia de uniformitate şi pentru a oferi modelealternative ale guvernării. Mai important, descentralizarea şi deconcentrareaadministraţiei, şi a guvernării în general, au devenit antidoturi populare pentru presupusele eşecuri ale centralizării. La fel cum firmele din sectorul privat au început săse desfacă în linii de producţie în urma consolidărilor din anii 70’ şi 80’, organizaţiile

publice au început să se diferenţieze şi să devină tot mai centrate pe probleme sau politiciunice. Mai multe direcţii din literatura teoriei organizaţionale au început să susţină căuniformitatea şi controlul centralizat sunt imposibile şi, prin urmare, organizaţiile publicenu ar trebui să risipească resurse pentru a urmări această himeră. Mai mult, cei carestudiază managementul personalului au accentuat din nou ideea că tipul de controlierarhic tinde să alieneze angajaţii. Unii teoreticieni puneau sub semnul întrebării măsuraîn care egalitatea şi uniformitatea serviciilor constituiau drepturi absolute ale cetăţenilor sau chiar rezultate dezirabile ale proceselor administrative.

Principiile descentralizării şi deconcentrării sunt esenţiale în procesul de reformă aadministraţiei publice din întreaga lume. Aceste principii au început sa fie aplicate extinsodată cu creşterea interesului pentru eficienţa utilizării resurselor publice, pe fondul unor

crize financiale ale sistemului public, şi pentru obţinerea de rezultate măsurabile înactivitatea administrativă. Astfel, o mare lecţie în materie de implementare a fost aceea cătrebuie să primeze în implementare abordarea “de jos în sus”, cu atenţie sporită pentruidentificarea nevoilor şi intereselor de la nivelul cetăţeanului şi comunităţilor.Organizaţiile publice încep să se fragmenteze în unităţi administrative de mai micădimensiune, flexibile şi coerente (cu scopuri şi obiective bine identificate,monitorizabile). O critică a acestui nou trend îl reprezintă faptul că criteriul eficienţeiestompează uneori criteriul echităţii, adică acelaşi tip de serviciu riscă să nu fie oferituniform. Studiile de până acum au arătat că aceasta este o problemă reală, şi de fiecaredată principiul eficienţei tinde să câştige.

Un alt principiu depăşit din teoria administraţiei clasice îl reprezintă ceea ce Petersşi Wright numesc “prezumţia răspunderii ascendente”. Iată ce spun cei doi autori7:“Modelele birocratice tradiţionale, fie ele înrădăcinate în experienţa colonială, înstructurile de comandă militare sau în raţionalizarea weberiană, au subliniat principiulrăspunderii ascendente faţă de organele politice superioare, care, în regimurile parlamentare democratice, sunt ministerele. În doctrina responsabilităţii ministeriale, birocraţii rămâneau în anonimat şi răpundeau numai în faţa stăpânilor lor politici care îşiasumau, cel puţin în principiu, responsabilitatea pentru politicile duse de departamentelelor. Proliferarea agenţiilor semiautonome, introducerea pieţelor, transferul de autoritatecătre cvasi-ONG-uri şi alte entităţi din eşaloanele administrative inferioare, toate acesteas-au combinat pentru a estompa liniile tradiţionale ale răspunderii”. Cu alte cuvinte, avem

un nou tip de responsabilitate, legată clar de obiectivele şi rezultatele mangeriale, care s-adezvoltat accelerat către variante de tip “contract de management”.

O altă caracteristică a administraţiei clasice era legată de înţelegerea birocraţiei publice ca pe o structură distinctă, de carieră, având trăsături specifice care o deosebeaude administraţia privată. Acest principiu este sumarizat de Peters şi Wright subdenumirea de “prezumţia procedurilor standardizate”. Iată cum descriu cei doi autori

7 Idem, pg.551




sistemul clasic: ”Indivizii erau angajaţi în cadrul corpului de funcţionari publici şi îşi primeau postul pe baza meritului. Ei erau recompensaţi în funcţie de rangul lor în sistemşi nu în funcţie de merite sau lipsuri particulare. O dată cu încheierea perioadei de probă,dobândeau o poziţie permanentă, indiferent de schimbările în structura politica aguvernului şi puteau fi demişi numai pentru greşeli comise la locul de muncă. Deşi ţările

s-au conformat în mod diferit la acest sistem weberian idealizat, principiul a ghidat politicile de personal ale guvernelor.”Introducerea pe scara largă a principiilor noului management public, a inovaţiilor

preluate din managementul de personal din sistemul privat a pus în cauză funcţionareasistemului administrativ clasic. Se introduc elemente de competiţie între salariaţi,măsurarea performanţei individuale prin evaluări devine baza acordării salariului sau a bonusurilor. Salariile diferenţiate aduc o problemă în plus faţă de sistemul salariilor solidare. Problema este aceea a măsurării performanţei. Care e nivelul de performanţăoptim şi realizabil pentru administraţia publică? Cum facem diferenţa între eşecul personal şi eşecul programului, greşelile individuale de management şi greşelile dedesign de program? Cum echilibrăm orientarea către performanţa individuală şi

competiţie cu încurajarea lucrului în echipă?Managementul carierei publice se schimbă iar diferenţele între o carieră în sectorul public şi una în sistemul privat încep să se atenueze. De altfel, foarte multe contracte suntstabilite cu indivizi sau organizaţii din zone private, care încheie contracte demanagement cu administraţia publică.

Un alt mit care a fost depăşit cu noile teorii ale administraţiei este legat decaracterul apolitic al administraţiei. Există o varietate de situaţii, diferente de la ţară laţară în acceptarea unui anume grad de “politizare” a administraţiei publice. Funcţioneazăo tensiune reală între nivelul politic şi nivelul birocratic. Numeroase studii au pus înevidenţă tensiunea acestui raport şi faptul că birocraţia este capabilă şi influenţează

implementarea cu succes a unei anume decizii de politică publică. Mai mult, sunt studiicare arată că lumea deciziilor administrative s-a sofisticat foarte mult, devenind aproapeopacă pentru politicieni, în special pentru cei care nu au experienţa unei poziţii înstructurile guvernamentale. Faptul că eşti funcţionar public nu înseamnă că eşti un“cetăţean diminuat”. Foarte mulţi funcţionari publici au opinii politice, unii se înscriu în partide, sunt organizaţi în sindicate etc. Important este de văzut cât de deschis şi evidentîşi pot afirma alegerile sau simpatiile politice în desfăşurarea activităţii la locul de muncă.În cadrul teoriilor grupate, sunt ceea ce numim “noul instituţionalism”, găsim idea căadministraţia publică în sine poate să fie considerată un actor politic. Instituţiile publicedezvoltă propriile valori, se crează o cultură organizaţională care va transcende sistemulşi se va impune intenţiilor de reformă ale politicianului (prin mecanisme de cooperare sau

rezistenţă). Noul management public s-a impus treptat în toate ţările dezvoltate, iar nucleul

teoriilor sale reprezintă baza propunerilor de reformă a administraţiei publice de pretutindeni. Succesul cu care principiile acestui nou tip de management se impun îndiverse ţări este însă diferit după cum diferit este şi ritmul reformei. Desigur, tradiţiileadministrative, contextul socio-economic şi tipul de regim politic sunt variabileimportante care determină dinamica asimilării conceptelor şi principiilor specifice noului




management public. Peters şi Wright consideră că noul management public nu este propriu-zis o teorie în sensul obişnuit al termenului. “El nu oferă un set de propoziţiicoerent şi integrat referitor la gestionarea sectorului public, ci pare să genereze principiicompatibile cu gândirea politică actuală. Pierderea socială fundamentală care rezultă dinschimbarea suferită de vechea administraţie publică, cu rigiditatea ei aparentă şi cu ideile

sale demodate, este ca acel vechi model care conţinea cel puţin un set consistent de ideicare îşi dovediseră utilitatea în timp. Vechimea nu este singurul argument în favoareaideilor vechii administratii publice. Ele au fost capabile să creeze (în majoritatea ţărilor) o birocraţie cu un etos al serviciului public şi cu o idee clară a limitelor rolului său. Maimult, această abordare mai consistentă a sectorului public a oferit mijlocul de a lega birocraţia şi democraţia într-un mod mai clar decât o fac caracterizările contemporane aledomeniului. Cu siguranţă, funcţionarii publici aveau puteri asupra politicilor care nu erauîn totalitate compatibile cu modelul convenţional, însă forţa modelului era că liderii politici dispuneau întotdeauna de mijloace legitime pentru a-şi recăpata acele puteri, dacăera cazul. Modelul tradiţional a oferit un standard normativ clar, un standard orientatcătre interesul public în mai mare măsură decât în cazul noului management public”.8

I.1. Reforma administraţiei publice şi Noul Management Public

La nivel internaţional asistăm la un larg proces de reformă a administraţiei publice.Analizele OECD au pus în evidenţă principale obiective ale reformelor din ţărilemembre, care sunt şi cele mai avansate ţări în materia reformei administraţiei:

1. să redefinească organizarea statului ;2. să redefinească rolul statului în economie (introduc de elemente de business în

exerciţiul guvernării);3. reconsiderarea relaţiei între funcţionar public, politician şi cetăţean.

După două decenii de reformă, provocarea de a reforma sectorul public rămâne pe

agenda majorităţii guvernelor ţărilor membre OECD (Organizaţia pentru Cooperare şiDezvoltare Economică). Analizând discuţiile şi luările de poziţie cu privire la reformasectorului public observăm un consens privind o direcţie dezirabilă asupra reformei.Majoritatea guvernelor îmbrăţişează retorica „managerialismului” şi a „nouluimanagement public”.

Starea discursului este cea a tezei „sfârşitului istoriei” a lui Fukuyama, careargumentează că, în ciuda marii diversităţi în practica guvernamentală, nu au existat rivaliideologici serioşi ai principiilor democraţiei liberale, care să se afirme în dezbatereareformei sectorului public.

Raţiunea pentru care s-a trecut la reforma administraţiei în ţările OECD este criza

economică. Toţi s-au gândit la cum să reformăm, la cum să îmbunătăţim munca înadministraţie pornind tocmai de la această criza economică, deci de la limitarearesurselor. De altfel toate campaniile electorale care au precedat declanşarea reformeiadministraţiei, fie că vorbim despre Marea Britanie (Thatcher-ism), fie că vorbim despreStatele Unite (Reinventing government) sau Noua Zeelandă, au conţinut în discursurileelectorale promisiunea politicienilor de a face o reformă a statului, privită ca

8 Idem, pg.555




un « medicament » pentru a ieşi din criza economică. Statul era blamat de ineficienţă, deirosirea resurselor.

În ultimii 10 ani asistăm la apariţia unei noi motivaţii de a susţine reformaadministraţiei, de data aceasta o motivaţie de natură politică. Este vorba despre creşterea« deficitului de democraţie », de ruptura care s-a creat între Stat şi cetăţean, cu consecinţe

directe asupra stabilităţii sistemelor politice şi calităţii democraţiei. Eşecul votăriiConstituţiei europene stă mărturie pentru acest fenomen şi indică necesitatea reformăriiguvernării în direcţia creşterii caracterului participativ al deciziei politice şi de politică publică.

În ciuda consensului retoric, aceleaşi guverne prezintă stadii variate ale implicăriişi importanţei în adoptarea acestor reforme. Liderii politici şi specialiştii suntneîncrezători, conştienţi de distanţa dintre consensul predominant asupra reformei şidiversitatea în experienţa fiecărei jurisdicţii.

La nivel general putem spune că în materie de reformă a administraţiei avem de-aface cu un mix de practici, de la tehnici de „prindere din urmă” la schimbările rapide şi

semnificative, inovaţii tehnologice, regim de comerţ liber şi cereri neîncetate pentruregimuri guvernamentale alternative. De asemenea sunt din ce în ce mai mult prezenterevendicările conflictuale ale grupurilor de interese, presiunea cetăţenilor pentrutransparenţă şi responsabilitate, nevoia de a creşte încrederea cetăţenilor în sistemul politic.

În mod nesurprinzător, se poate observa o stare de agitaţie în rândul lideriiinstituţiilor responsabili pentru problemele corporative în birocraţiile sectorului public, pentru că ei trebuie să anticipeze aceste presiuni şi să mişte aceste sisteme în direcţii noi.Ei ştiu că schimbările şi reforma vor continua să preocupe guvernele lor, totuşi rămânenesigur ce formă va lua următorul val de reformă. În timp ce instituţiile centraleguvernamentale vor avea un rol critic în revizuire şi reformare, se ştie destul de puţin

despre modul cum vor fi afectaţi de schimbările menţionate mai sus, nici de ce fel decapacităţi vor avea nevoie pentru a începe revizuirea şi reformarea în următoarea decadăşi mai departe.

Analizând practica reformei putem observa că reforma a decurs în moduri diferiteîn fiecare ţară – profitabilă, selectivă şi comprehensivă – chiar dacă toate jurisdicţiile seluptau cu aceleaşi ameninţări . S-a dovedit că guvernele sponsorizează diferite programede reformă în funcţie de gradele diferite de angajare a liderilor politici şi administrativi(contextul politic), în contexte instituţionale diferite şi a faptului că reforma în sectorul public este doar un item pe agendele politice fluide. Liderii din toate ţările împărtăşescameninţarea revoltei cererilor tranzacţionale de zi cu zi din sistemul de guvernare pentrua identifica noi direcţii strategice şi a oferi coerenţă constituenţilor dinăuntrul şi dinafara

guvernelor. Toate sistemele de servicii publice, în special agenţiile centrale şi şefiicabinetelelor ministeriale trebuie să facă faţă la două valuri distincte de tranzacţii sau presiuni pe termen scurt care funcţionează împotriva reformei strategice. Acestea sunt:

– Tranzacţiile birocratice. Aceste cererii vin de jos, fiind derivate din nevoia demenţinere şi de acţiune în cadrul sistemelor birocratice de mari dimensiuni. Acesteainclud pregătirea înştiinţărilor şi memorandum-urilor pentru miniştri precum şiluarea deciziilor la nivelul cabinetului, completarea rapoartelor anuale şitrimestriale (inclusiv cele de buget şi performanţă), răspunsul în faţa auditoriului




general şi înfăţişarea la comitetele legislative, monitorizarea şi reglementareadepartamentelor şi agenţiilor din cauza deciziilor guvernului anterior. Chiar dacăguvernele sunt convinse asupra necesităţii reformei, centrul trebuie să continuesimultan să satisfacă cererile tranzacţionale rigide şi obligatorii ale sistemului.

– Tranzacţiile politice. Un alt val de cereri vine de sus, de la miniştri, politicieni ai

opoziţiei, grupuri de interes, cetăţeni sau mass media. Odată ajunşi la putere,guvernanţii caută să implementeze propriile programe de politici, iar funcţionarii publici trebuie să-i susţină în demersuri, indiferent de importanţa lor strategică. Ochestiune curentă în viaţa politică constă în faptul că grupurile externe şi jurnaliştiise străduiesc să cerceteze îndeaproape activităţile guvernului şi să atragă atenţia publicului asupra problemelor politice de orice fel. Există o presiune considerabilăşi susţinută asupra birocraţiei din sectorul public să limiteze influenţa minsterelor şisă reacţioneze cât mai repede posibil, fie prin politici noi, fie prin strategii de media.

Preocuparea cu rezolvarea cererilor administrative şi politice impune fixareaatenţiei asupra tranzacţiilor care pot aglomera revizuirea stragică şi pot repoziţiona

guvernele şi sistemele lor birocratice. Tranzacţiile politice şi administrative pot da multă bătaie de cap, fără însă a trata probleme majore şi presiuni. Însă, dacă biroul central şiministerele eşuează în rezolvarea acestor provocări vor pierde rapid din credibilitatea înfaţa liderilor politici şi a publicului. Pe de altă parte, se ştie că, pe termen lung, lipsa de preocupare faţă de reformă poate avea consecinţe grave.

Toate sistemele de guvernare se confruntă cu „provocări tranzacţionale”, însăliderii politici şi administrativi trebuie să găsească metode prin care să surmonteze sau săamâne aceste presiuni, pentru a putea iniţia reformele dorite. Pentru a face acest lucru,liderii pot alege dintr-un meniu impresionant de mecanisme pentru revizuire strategică.Din 1980 şi până la începutul anului ’90, guvernele şi agenţiile centrale a ţărilor OECD

au iniţiat reformele sectorului public cu un scop diferit şi complex, în ciuda retoriciiomniprezente a managerialismului şi a noului managementului public (NMP). Timpul şiviteza reformei diferă în fiecare jurisdicţie şi termenul de „reformă a sectorului public” poate să îmbrăţişeze diverse activităţi.Diversele experienţe în reforma sectorului public n-ar trebui să ascundă faptul cămajoritatea ţărilor se luptă cu presiuni similare pentru a reforma şi câteodată pentru arestructura serviciile publice pe care le distribuie. Aceste presiuni sunt binecunoscute şiinclud schimbarea în profilurile demografice care au afectat siguranţa programelor şi a politicilor de bunăstare, problema datoriilor crescute şi deficitelor care au stors bugeteleguvernelor şi posibilităţile care au fost permise de noile tehnologii informaţionale şi deregimurile de comerţ liber. Aceste ultime dezvoltări au transformat economia politică

internaţională, forţând guvernele să se lupte cu mişcările rapide de capital, să armonizeze politicile şi regimurile de comerţ, să aibă de-a face cu cetăţeni şi grupuri cu un mai bunacces la informaţie şi de a adopta noi aranjamente politice şi administrative cu instituţiilesupranaţionale, sub-naţionale şi non-statale. În general, guvernele trebuie să răspundă mairepede la aceste provocări.

Sumarizând, dimensiunile reformei sectorului public sunt următoarele:




– reducerea cheltuielilor administrative, destratificarea, delocalizarea birourilor şiîmpărţirea serviciilor comune, reducerea „red-tape”-ului (casetei roşii) şi a regulilor demodate şi reducerea dependenţei faţă de procesele bazate pe hârtie;

– utilizarea tehnologiei informaţiei pentru a îmbunătăţi sistemele financiare, sistemele

de achiziţii şi plăţi, livrarea serviciilor către clienţi şi cetăţeni, facilitareacomunicaţiilor în interiorul şi în exteriorul sistemului birocratic;

– adoptarea unor strategii de reducere a deficitului şi datoriilor, încercări de revizuirea sistemelor de taxare ca răspuns la presiunile internaţionale, la obosealacontribuabilului şi la revizuirea politicilor şi programelor anterior considerate deneatins;

– concentrare crescută pe îmbunătăţirea operaţiilor programului şi a livrării serviciilor prin crearea de agenţii autonome, cum ar fi agenţii cu funcţii speciale, agenţiiexecutive şi companii cu capital de stat;

– bazarea într-o mai mare măsură pe practici financiare îmbunătăţite, cum ar firecuperarea costului, perceperea taxelor, eliminarea subvenţiilor, un grad mai marede interşanjabilitate în categoriile bugetare, reportarea profitului şi adoptareacontabilităţii pe baza de accrual -uri;

– adoptarea planificării strategice, a planificării de afaceri, a regimurilor demanagement al performanţei şi o raportare mai transparentă către public;

– bazarea într-o mai mare masură pe alternativele de livrare directă a serviciilor decătre angajaţii publici permanenţi în forma contractului extern, delegarea puterii/sarcinii, acorduri de parteneriat (cu non-profit, cu profit şi cu alte organizaţii

guvernamentale), privatizare şi agenţii autonome;

– schimbarea managementului resurselor umane şi a sistemului de compensaţii: programări atât pe verticală, cât şi pe orizontală, acordarea unor mai mari prerogative la latitudinea departamentelor de operaţiuni de angajare şi promoţii, omai bună respectare a termenelor limită a contractelor şi adoptare a regimurilor derecompensă a performanţei;

– percepte ale calităţii serviciului, cum ar fi standardele serviciilor, măsurile performanţei, reconstrucţii ale formalităţilor şi proceselor, centrarea pe client,livrarea serviciilor la un singur ghişeu, mutarea reurselor către personalul din front-

line (ghişeu) şi operaţiunile locale; – perspectiva pe orizontală a guvernării, politicile şi operaţiile care recunosc

interdependenţa programelor pentru realizarea obiectivelor şi la nivel administrativau fost încercări de a reduce suprapunerile inutile şi dublarea efortului.

Felul în care aceste presiuni sunt grupate în programe pentru reforma sectorului public din fiecare ţară depinde în mare parte de cum sunt canalizate prin politici şiinstituţii interne, care creează şi constrâng oportunităţile de a revizui şi dezbate




alternative. O modalitate eficientă de a privi problema constă în a identifica câtevacurente care determină schimbarea (fig. 2). Aceste tendinţe includ schimbarea permanentă a bugetelor, venirea noilor guverne (majoritare sau coaliţii) încercând săimplementeze programele, dar, de asemenea, răspunzând la cerinţele cetăţenilor petimpul mandatelor, cererilor progresive de la nivelul sub-naţional şi presiunilor

guvernelor şi instituţiilor supra-naţionale pentru noile planuri, iar în final, fluxul constantde idei de la experţi cu privire la cum ar trebui guvernele conduse. În lucrarea sa cu privire la elaborarea politicilor şi a prioritizării agendei, John Kingdon argumentează cădeciziile politice, deşi nu total la întâmplare, sunt adesea rezultatul unei confluenţe deevenimente de la două sau mai multe tendinţe care creează noi oportunităţi. De asemenea, pentru reforma sectorului public putem emite ipoteza că, în timp ce curentele de idei suntmereu prezente, reforma va fi sensibilă la impactul altor influenţe ca ideologiaguvernamentală, negocierile interguvernamentale, regimurile comerciale şi strategiile dereducere a deficitului.

Tabelul 2

Curente de influenţă asupra reformei sectorului public

Reformele s-ar putea să nu se facă simţite în aceeaşi măsură sau în acelaşi timpdatorită unor factori diferiţi în ţări asemănătoare, chiar dacă presiunile generale suntcomune. Mai mult decât atât, ţări cu sisteme politice şi administrative diferite ar putea„structura” oportunităţile pentru idei noi de reformă şi dezbate pe tema reformeisectorului public în feluri diferite din cauza proceselor instituţionale şi surselor puterii,din cauza diferitelor culturi politice şi administrative. Pe scurt, putem anticipa că ar existao variaţie considerabilă în aria de acoperire a reformei şi este util să presupunem existenţaa trei niveluri ale acesteia.

Implicarea agenţiilor guvernamentale şi

cererile schimbatoareale cetăţenilor

Caracteristici structurale, procedurale şi culturale ale

fiecărui sistem guvernamental

Negocieriînterioare şi exterioareînterguvernamentale

Ultimele teoriiîntelectuale asupra

politicii şimanagementului

Schimbarearealităţilor

bugetare

Modele în reforma

sectorului public




− cuprinzător . Este o abordare de „big-bang” a reformei sectorului public care seîntinde pe multe faţete ale managementului şi ar afecta cele mai multe, dacă nutoate, departamentele şi agenţiile.

− selectiv. O asemenea reformă ar putea fi semnificativă, dar tînde să se focalizeze pe unul sau două domenii ale politicii, pe grupuri de departamente şi agenţii şi peanumite birouri centrale.

− ad hoc. Acest tip de reformă se ocupă de un anumit programe sau de undepartament sau de unul sau două dintre birourile centrale. Cu toate acestea, multedintre reformele ad - hoc se desfăşoară simultan.Este esenţial să înţelegem că, în afară de puţinele excepţii, este dificil să elaborăm

argumente normative privind calea optimă de reformă. Aceasta depinde de circumstanţeleexistente în fiecare jurisdicţie. O parte importantă a problemelor empirice se referă laîntrebarea de ce centrul conduce activ sau se opune reformei, de ce are calităţile necesareiniţierii şi implementării reformei sau de ce este influenţat de iniţiativele străine dereformă. Pe măsură ce iniţiativele de reformă devin mai inteligibile (comprehensibile),

răspunsurile la aceste întrebări tind să varieze.Multe dintre ideile care se regăsesc în diversele abordări ale reformei în domeniul politicilor publice şi administraţiei din diverse ţări îşi găsesc originea, inspiraţia înlucrările de excepţie scrise de David Osborne şi Ted Gaebler 9 şi de David Osborne încolaborare cu Peter Plastrik 10 pe tema reformei administraţiei publice. Aceste cărţicuprind adevărate reţete pentru schimbare în domeniul administraţiei şi politicilor publiceşi au devenit lucrări de referinţă pentru toţi cei care sunt interesaţi de reformaadministraţiei publice.

Osborne şi Gaebler îşi propun prin cartea lor “Reinventing Government” sărealizeze un model de reformă a administraţiei publice care se bazează pe principiile aceea ce ei numesc “guvernul antreprenorial”. Ce înseamnă un „guvern antreprenorial”?

Sintagma „guvern antreprenorial” poate surprinde datorită suprapunerii termenuluide antreprenori cu oamenii de afaceri. Dar, sensul cuvântului antreprenor este mult mailarg. EL a fost introdus pentru prima dată de economistul francez J. B. Say (1800).„Antreprenorul”, scria Say, „transferă resurse economice dintr-o zonă de productivitateredusă într-una de productivitate şi venituri ridicate.” Cu alte cuvinte, un antreprenor utilizează inovativ resursele de care dispune în vederea maximizării productivităţii şieficienţei.

Definiţia dată de Say poate fi aplicată atât sectorului privat, cât şi sectorului publicsau sectorului voluntar (sector terţiar). Administratorii şi directorii de şcoli utilizeazăresursele proprii astfel încât să-şi maximizeze productivitatea sau eficacitatea.Oficialităţile, secretarii de stat pentru ocuparea forţei de muncă şi protecţie socială,

personalul departamentelor de comerţ – toţi transferă resursele în zone cu productivitateşi venituri ridicate. Atunci când facem referire la antreprenori publici ne referim la persoane care fac exact acest lucru. Atunci când de referim la modelul antreprenorialavem în vedere instituţiile publice care acţionează regulat în acest mod – care utilizează

9 Osborne, David şi Gaebler, Ted –“ Reînventîng government. How the Entreprenorial Spirit isTransformîng the Public Sector”.Plume, Penguîn Books USA, 1993.10 Osborne, David şi Plastrik, Peter – “Banishîng Bureaucracy. The five Strategies for ReînventîngGovernment”.Ed. Plume. Penguîn Group.1997




în mod constant propriile resurse astfel încât îşi măresc atât productivitatea, cât şieficacitatea.”11 Pentru a realiza acest model de guvern antreprenorial este nevoie sarealizăm o reforma profundă a modurilor de a face lucrurile să funcţioneze înadministraţie. Dacă în cartea scrisă de Osborne şi Gaebler găsim mai degrabă o trecere înrevistă a practicilor de reformă administrativă care indică semnele unei revoluţii

antreprenoriale în administraţie, „reţeta” schimbării o găsim în cartea scrisa de Osborne şiPlastrik. Aici autorii se interoghează asupra modalităţilor de „schimbare a ADN-uluiadministraţiei publice”. În tabelul următor avem prezentate cele cinci strategii care pot săne conducă la această schimbare de esenţă a modului de a face reforma administraţiei.Ele sumarizează principiile de bază ale noului management public, utilizând exemple dinţări cu experienţe remarcabile în materie de reformă a administraţiei şi aplicare a NouluiManagement Public (Marea Britanie, Noua Zeelandă, Statele Unite).

Strategia celor 5 C Nivel Strategie Tip de abordare

Scop Strategie centrată pe

scopurile Centrului

- Claritatea scopurilor

- Claritatea rolurilor - Claritatea direcţieiStimulente Strategia bazată pe

Consecinţe- Managementul competiţiei- Managementul

întreprinderii- Managementul performanţei

Responsabilitate Strategia bazată pe Client - Alegerea publicului- Alegerea competitivă- Controlul calităţii de către

client

Putere Strategia bazată pe Control - Creşterea capacităţiiorganizaţionale- Creşterea capacităţii

angajaţilor din administraţie- Creşterea capacităţii

comunităţiiCultură Strategia bazată pe Cultură - Spargerea cutumelor

- Schimbarea atitudinilor - Schimbarea valorilor

(mentalităţilor)Sursa: „Banishing Bureaucracy”, pg. 21.

În primul rând Osborne şi Plastrik ne atrag atenţia asupra importanţei reformei de lanivelul macro-organizaţional, ceea ce ei numesc „the core strategy”.

„În Marea Britanie, adoptarea Legii sectorului public, Legii finanţelor publice în1989 a vizat introducerea practicilor manageriale private şi în sectorul public.

11 Osborne, David şi Gaebler, Ted –“ Reînventîng government. How the Entreprenorial Spirit isTransformîng the Public Sector”.Plume, Penguîn Books USA, 1993, pg.19.




Principalele măsuri (reformatoare) au modificat structura organizaţională a guvernului, precum şi regulile de bază privind managementul agenţiilor publice.

Noile acte normative separă elaborarea politicilor publice sau managementului (steerîng) de administrare (rowing). Reformatorii britanici au decis „spargerea”marilor departamente pe funcţii în vederea clarificării rolurilor. În linii mari, funcţiile de

„policy advising”, regulatorii, furnizare de servicii, de autoritate şi de finanţare au fost separate.

Miniştrii negociază acorduri de performanţă cu celelalte departamente, ministereavând drept obiect cantitatea şi calitatea specifică de output pe caredepartamentele/ministerele se angajează să o realizeze la un anumit preţ. Miniştriiaveau libertatea de a achiziţiona aceste output-uri de la departamente, ministere sau dela alţi furnizori. Ca regulă, acorduri anuale erau negociate de aceştia cu directoriiexecutivi ai agenţiilor, permiţându-li-se astfel pentru prima dată să controleze într-adevăr ceea ce departamentele şi ministerele „produceau”.

Înalţii funcţionari publici care conduceau departamentele/ministerele încheiau

mai degrabă un contract de performanţă pe termen limitat, decât un contract cu duratănedeterminată. Aceştia vor răspunde de acum încolo de performanţele lor. Securitatealocului de muncă, precum remunerarea lor depinde de abilitatea lor de a furniza output-urile pe care le-au negociat cu miniştrii. Durata contractelor nu putea să depăşească însă 5 ani. Directorii executivi puteau fi recrutaţi şi din sectorul privat, nu numai dinrândul funcţionarilor publici, oferindu-li-se pachete salariale asemănătoare celor din sectorul privat, precum şi bonusuri pentru performanţă.

Noii directori executivi au libertatea de a administra resursele propriei organizaţii . Prin noile acte normative, angajarea, concedierea, remunerarea, negociereacu sindicatele devin responsabilitatea directorului executiv, eliminându-se practicvechile reguli (...) Deciziile privind achiziţiile publice revin directorului executiv (preiaastfel atribuţiile oficiilor centralizate de achiziţii publice). Bugetarea zilnică revinedirectorului executiv: odată adoptat bugetul în baza acordurilor negociate cu miniştrii,banii erau cheltuiţi în cel mai eficient mod cu putinţă de către directorul executiv.

Departamentele şi ministerele erau încurajate să managerieze eficient propriul buget . Guvernul a transformat toate fondurile administrative şi activele deţinute dedepartamente şi ministere în fonduri active purtătoare de dobândă („capital change”).

Funcţiile şi rolurile agenţiilor publice s-au schimbat pe măsură ce unele funcţii autrecut în responsabilitate altor agenţii.” 12

SEPARAREA MANAGEMENTULUI (STEERING) DE ADMINISTRARE (ROWING)

Rezultate reale pot fi obţinute prin combinarea a cel puţin două strategii – control şi consecinţe. Crearea unor agenţii autonome care însă nu au un control adecvatasupra propriilor practici manageriale şi asupra performanţelor, poate aduce o ameliorare,însă nu va genera schimbarea.

Reforma administraţiei publice semnifică şi transferul controlului de laagenţiile centrale către agenţiile autonome. Majoritatea pârghiilor necesare unei

12 Osborne, David, Plastrik, Peter, op. cit., p. 24




autonomii reale se regăsesc la nivelul sistemului bugetar, de resurse umane şi achiziţii publice.

Determinarea departamentelor/ministerelor să confere control nivelurilorinferioare (micromanagement). În Noua Zeelandă, menţinerea la nivelul ministerelor adoar două funcţii, cea de elaborare de politici publice şi supraveghere, şi a unui număr

mic de funcţionari a garantat acest deziderat. În Marea Britanie unde s-a optat pentrumenţinerea unor funcţii în cadrul departamentelor – cum ar fi cea de autoritate bugetară,cea de personal – o adevărată luptă a fost dusă pentru a determina departamentele săacorde o mai mare autonomie agenţiilor.

Formalizarea noilor relaţii printr-un acord scris care să determineorganizaţiile „steering” să garanteze anumite libertăţi şi care să specifice obligaţiiorganizaţiilor „rowing”

Factorii de decizie şi implementatorii trebuie învăţaţi să îndeplinească/managerieze (steering). (prin factorii de decizie şi implementatori ne referim atât lafuncţionari publici, cât şi la persoanele alese în funcţii de demnitate publică). Factorii dedecizie şi implementatorii trebuie să înveţe să-şi definească outcome-urile şi output-urile,

să identifice şi să analizeze mijloacele/metodele alternative şi să negocieze contracte de performanţă cu organizaţiile autonome (rowing). Aceste abilităţi nu se dezvoltă pestenoapte. Guvernul trebuie să investească în resursele umane pentru ca acestea să-şidezvolte aceste abilităţi.

UN GUVERN CU VIZIUNE CLARĂ – AVANTAJE

Organizaţiile de acest tip prezintă unele avantaje:

• Organizaţiile mission-driven sunt mult mai eficiente decât organizaţiileguvernate prin reguli (rule-driven).

• Organizaţiile mission-driven sunt mult mai eficace decât organizaţiile

guvernate prin reguli: obţin rezultate mai bune.• Organizaţiile mission-driven sunt mai inovatoare decât organizaţiile

guvernate prin reguli. Organizaţiile guvernate prin reguli „sufocă” inovaţiadeoarece întotdeauna va exista o regulă care „va fi în drum”.

• Organizaţiile mission-driven au un moral/satisfacţie mai ridicat/ă decâtorganizaţiile guvernate prin reguli.

Dacă o agenţie îndeplineşte o funcţie simplă, tipică şi repetitivă, realizarea acesteia poate fi structurată după nişte reguli. (...) Dar din ce în ce mai puţin din ceea ce înseamnăguvernare este simplu, tipic sau repetitiv. Pentru a profita de lipsa capacităţii deanticipare, o organizaţie trebuie să aibă reguli şi bugete flexibile.

Este foarte interesantă critica adusă de Osborne şi Plastrik managementului public

prin programe, aplicat de peste 40 de ani în toate ţările OECD, şi mai recent în ţări precum România. NPM depăşeşte limitele managementului programelor, focusat peobiective şi deschide calea managementului focusat pe rezultate.

Foarte interesantă în acest caz este experienţa americană. În Statele Unite s-a promulgat în 1993 Result Act , lege care cerea agenţiilor guvernamentale să dezvolte planuri strategice, indicatori de performanţă. Ideea care a stat la baza elaborării şiadoptării acestei legislaţii era de a creşte performanţa guvernamentală şi de a valorifica




mai bine resursele publice, aducând în sectorul public instrumente de managementîmprumutate din sectorul privat.

ÎMBUNĂTĂŢIREA SCOPURILOR: LECŢII ÎNVĂŢATE

Accentul trebuie pus numai pe îmbunătăţirea capacităţii de management(„steering”) numai după ce ai câştigat teren în acest sens. În Noua Zeelandă, guvernula iniţiat în 1994 un nou val de reforme numai după succesul şi încrederea câştigată dupăreformele din 1989. Iniţiativa de a îmbunătăţii capacitatea managerială („steering”)trebuie să aparţină executivului şi să implice şi legislativul.

Garantarea caracterului multipartizat al întregului proces. Implicarea liderilor marilor partide constituie o garanţie a continuării reformelor odată intervenită alternanţade putere.

Crearea întregului sistem, nu doar a unei părţi. Absenţa oricărei legături între

scopuri şi alocarea de resurse (în cadrul procesului bugetar) va determina ignorareaacestora (a scopurilor) atât de către legislativ, cât şi de către manageri.

GUVERNARE PRIN PROGRAME

Cuvântul „program” are un înţeles larg. Multe „programe” sunt de fapt mecanismede piaţă. Dar marea majoritatea sunt mecanisme administrative: organizaţii monopolistedeservite de funcţionari publici care furnizează servicii la un anumit cost.

Din păcate, programele administrative prezintă unele deficienţe faţă de piaţă:

• Programele tind să fie determinate de circumscripţii şi nu de clienţi . După

cum Power and Urbain- Lurain explica:„Programele tind să fie create ca răspuns la cererea de resurse formulată de grupuri organizate la nivelul unei circumscripţii, şi nu ca răspuns la cererile unor persoane sau ca răspuns la condiţiile de pe piaţa muncii. Iar simpla apartenenţă laun grup organizat la nivelul unei circumscripţii nu legitimează cererea unei persoane pentru ceva anume. Ca urmare a acestei confuzii, bunurile – bani, servicii, bunuri materiale – sunt oferite prin intermediul programelor unor persoanele care nu le doresc sau care nu sunt pregătite să le utilizeze în mod eficient. Această distribuţie a bunurilor furnizate de către guvern mai degrabă vineîn întâmpinarea ofertei decât în întâmpinarea cererii pentru aceste bunuri.”

• Programele sunt acţionate de politică (polictics), nu de policy. Pentru adezvolta un program, liderii politici au nevoie de suportul unei coaliţii destul deeterogenă pentru a asigura adoptarea legii şi finanţarea programului respectiv. Deaceea există o presiune constantă de a transforma programele în unele cu o foartelargă cuprindere. Se ajunge astfel ca în momentul adoptării programului, obiectiveleoriginale ale acestuia să fie „compromise” sau completate cu alte obiective. Un program statal de dezvoltare avea drept obiective „crearea de noi locuri de muncă” şi„integrarea de tehnici de producţie de înaltă tehnologie” - care de cele mai multe orielimină locurile de muncă.




• Programele creează „umbrele”/feude (turf) pe care agenţiile publice le susţincu orice preţ. „Agenţiile publice presupun că dacă nu se află în poziţia de furnizor unic de servicii pentru populaţia ţintă vor pierde finanţarea destinată programului; pierzând finanţarea, pierd şi o serie de posturi; reducându-şi personalul, pierd dinstatut; pierzând din statut, riscă să piardă şi viitoare finanţări. Ca atare, birocraţii tind

să-şi concentreze atenţia mai degrabă asupra creării şi menţinerii „feudei”, decâtasupra managementului eficient.”

• Programele duc la crearea unui sistem de furnizare a serviciilor fragmentat.Când legislativul adaugă în fiecare an noi programe, fiecare cu logica şi justificarealui, rezultatul este un amalgam neintenţionat de nou şi vechi. Potenţialii beneficiaritrebuie să se înregistreze la o duzină de birouri şi să aplice la o duzină de programe pentru a beneficia de serviciile destinate lor. (...) Sistemul nu este nici transparent,nici integrat şi nici prietenos pentru beneficiar (user-friendly).

• Programele nu se auto-corectează. Atunci când programele guvernamentaleeşuează, managerii de programe sunt ultimii care conştientizează acest lucru,

deoarece nu măsoară rezultatele. În mod normal, managerii folosesc cifrele/numerele pentru a-şi promova programele, nu pentru a le administra. Piaţa are aceastăcapacitate de auto-corecţie. Instituţiile care furnizează servicii sau bunuri într-unmediu concurenţial cunosc foarte bine eşecul, supravieţuirea lor depinzând deabilitatea lor de a corecta aceste erori.

• Programele „mor” rar. Majoritatea programelor continuă să supravieţuiască andupă an, cu excepţia cazurilor de criză financiară. Mulţi politicieni şi administratoriau încercat să elimine programe desuete care încă mai au susţinători. În timp ce publicul în general rămâne ignorant, beneficiarii programului luptă din toate puterile pentru a menţine programul.

•Programele ating rar mărimea necesară pentru a avea un impact

semnificativ. Pentru a obţine aprobarea pentru un program, oamenii politici acceptăfonduri mai puţine destinate finanţării programului. În special în cazul unui programde succes, cererea depăşeşte rapid capacitatea de finanţare.

• Pe piaţă, cererea creează oferta. Afacerile se extind pentru a răspunde oricăreinevoi care există; programele guvernamentale finanţate de la buget nu. Puţineorganizaţii publice pot creşte ca urmare a unor activităţi generatoare de profit, deaceea ignoră activitatea de dezvoltare de noi nişe de piaţă, de creare de noi serviciisau atragere de noi clienţi. Chiar şi atunci când devin „agresive” pentru a răspundenevoilor clienţilor, de cele mai multe ori sunt obstrucţionate de procesul legislativ.

• Programele utilizează mecanismele de comandă şi nu stimulente. Comenzilesunt uneori utile. Dar, în prezent, stimulentele sunt mult mai eficiente. Şi aceasta, înspecial, în situaţiile în care comenzile nu pot fi impuse, după cum se întâmplă cel maiadesea în politica publică. Chiar dacă comenzile pot fi impuse, pot genera uneleefecte perverse.

PLANIFICARE STRATEGICĂ




Una este să prezici viitorul; a lua decizii pe baza prognozelor este cu totul altceva.Un număr foarte mare de instituţii publice au încercat acest lucru prin intermediul unui proces dezvoltat de sectorul privat – planificare strategică. În esenţă, planificareastrategică este procesul prin care situaţia prezentă şi evoluţia viitoare aorganizaţiei/comunităţii este analizată, sunt stabilite scopuri, o strategie pentru atingerea

acestor scopuri este dezvoltată, iar rezultatele sunt măsurate. Diferite tipuri de planificarestrategică prezintă diferite puncte slabe, dar majoritatea au la bază câţiva paşi majori:

• Analiza situaţiei, atât internă, cât şi externă• Diagnosticul , sau identificarea problemelor cheie cu care se confruntă

organizaţia.• Definirea misiunii fundamentale a organizaţiei• Articularea scopurilor de bază ale organizaţiei• Crearea unei viziuni: cum va arată succesul• Dezvoltarea unei strategii pentru îndeplinirea scopurilor şi realizarea viziunii• Stabilirea unui calendar pentru acea strategie•

Măsurarea şi evaluarea rezultatelor.

La nivelul guvernului, un alt element este şi el esenţial: consensul. Un guvern aremai multe grupuri de interes (stakeholders) decât o afacere, şi majoritatea dintre ele suntconstituite din votanţi. Pentru a introduce o schimbare fundamentală, între majoritateagrupurilor de interes trebuie să existe un consens. Acesta este un aspect care lipseşte planificării strategice în sectorul privat. (Jonh Bryson, „Strategic Planning for Public and NonProfit Organizations”).

De aici şi importanţa creării unui set de măsuri specifice pentru stimulareaconsultării publice. Un element important din procesul creativ al realizării unui set de

opţiuni de politică publică îl reprezintă consultarea cu clientul, în cazul administraţiei cucetăţeanul individual sau corporatist consumator de servicii publice (pentru a afla ce vor aceşti clienţi) sau cu angajaţii (pentru a afla de au ei nevoie pentru a-şi îndeplinisarcinile). Consultarea are un impact decisiv asupra performanţei organizaţiei. Dacăcetăţenii-clienţi şi angajaţii sunt incluşi în procesul de planificare, ei vor fi parte şi dinreuşita finală a programelor guvernamentale. Acest lucru va conduce la creştereaîncrederii şi transparenţei, va unifica agenţia în jurul misiunii ei.

Definirea a ceea ce înseamnă cetăţeanul client, consumator de servicii poatereprezenta o provocare pentru unele structuri guvernamentale, în special pentru cele cumultiple misiuni sau misiuni şi obiective neclare.

OPŢIUNEA CLIENTULUI (CUSTOMER CHOICE)este un alt tip de strategie careface parte din instrumentarul NPM.

Această practică poate fi aplicată cu precădere în sectorul serviciilor furnizate deorganizaţiile publice.

Pentru a fi eficiente, asemenea sisteme fundamentate pe opţiunea clientului trebuiesă respecte anumite criterii:• Pentru a garanta într-adevăr o opţiune reală a clienţilor trebuie să existe un

număr suficient de furnizori.




• Clienţii trebuie să dispună de suficiente resurse materiale pentru a genera unnivel al cererii care să justifice nivelul ofertei de servicii . Dacă resursele monetareconstituie un factor inhibitor, guvernele pot stimula cererea prin acordarea de subsidii persoanelor cu venituri scăzute, prin vouchere sau prin alte mecanisme.• Clienţii au nevoie de informaţii utile, de încredere şi acceşibile despre

calitatea şi costurile practicate de diverşi furnizori de servicii (...) Guvernele potmăsura performanţa furnizorilor de servicii şi publică aceste informaţii.

• Structurarea pieţei după reguli stricte, precum şi aplicarea acestor reguliconstituie o prioritate a oricărui guvern.

• Guvernele trebuie să acorde o atenţie specială problemei echităţii odată înmomentul organizării pieţei.

LECŢII ÎNVĂŢATE• Nu există standarde de calitate care să fie respectate în absenţa penalizărilor

şi a garanţiilor pentru consecinţe. Standardele constituie un suport pentru managerişi angajaţi în înţelegerea aşteptărilor clienţilor, însă necesitatea transformării moduluide lucru şi urgenţa acesteia este dată numai de consecinţe.

• Angajamentul de a învesti în mod real pentru a dezvolta capacitateaorganizaţiilor publice de îmbunătăţire a calităţii serviciilor.

• „Vânzarea” standardelor de calitate pentru furnizarea serviciilor înainte caorganizaţiile înseşi să fie angajate în ridicarea standardelor de calitate şi înabsenţa unui sistem de penalizări în cazul nerespectării standardelor estecontraindicată.

• Un consiliul al beneficiarilor/clienţilor conferă credibilitate întregului proces.Implicarea unui asemenea organism în procesul de stabilire a unor standarde înalteeste recomandată.

În ce mod responsabilitatea către clienţi (acccountablity) poate constrângeorganizaţiile publice să evolueze? Cum responsabilitatea faţă de clienţi (acccountablity) poate induce transformarea organizaţiilor publice în structuri orientative şi mai orientatecătre piaţă?

Există trei modalităţi prin care organizaţiile devin responsabile faţă de clienţi. În primul rând, clientul este cel care optează între diferitele organizaţii publice – „customerchoice” (...) Însă, capacitatea lui de a induce schimbare la nivelul organizaţiei publiceeste limitată dacă relaţia cu organizaţia publică nu produce consecinţe.

În al doilea rând, opţiunea clientului are consecinţe asupra organizaţiei deoarececlientul este cel care controlează resursele şi le poate redirecţiona către furnizori deservicii concurenţi – este ceea ce autorii au numit „opţiune competitivă” (competitive

choice).În al treilea rând, stabilirea unor standarde în furnizarea serviciilor este dublată deinstituirea unui sistem de recompense/penalizări a organizaţiei care respectă, respectiv nurespectă standardele – cu alte cuvinte controlul calităţii (customer quality asurance).

În sfârşit există o caracteristică foarte importantă pentru orice organizaţie:capacitatea de a-şi „asculta” clienţii – de a da atenţie „vocii clientului”.

În sectorul public (...) majoritatea organizaţiilor sunt monopoluri şi parte integrantăa unor sisteme, controlate de/prin reguli birocratice. Astfel, implementarea unei strategii




fundamentate pe client – customer strategy – generează puţine schimbări în absenţacontrolului şi a consecinţelor. Opţiunea pe care o are clientul şi standardele de performanţă valorifică clientul, însă este nevoie şi de o descentralizare a controlului şiintroducerea consecinţelor pentru a constrânge organizaţii birocratice să se transforme înorganizaţii orientate către piaţă.

SISTEMELE ORIENTATE CĂTRE CLIENT• Sistemele orientate către client forţează furnizorii de servicii să devină

responsabili (accountable) faţă de proprii clienţi. Deoarece clienţii îşi pot realocaafacerile, este obligatoriu pentru furnizori să obţină permanent de la clienţi unfeedback în ceea ce priveşte nevoile lor şi să încerce să le răspundă în mod adecvat.

• Sisteme orientate către client depolitizează decizia privind alegereafurnizorului. Chiar şi în cazul sistemelor de furnizare de servicii competitive,agenţiile publice încheie contracte cu diferiţi furnizori (de exemplu, pentru instruire)sau alocă bugetul între diferiţi furnizori (de exemplu, între colegii de stat). De foartemulte ori, politicul se implică în aceste decizii. (....) Dar atunci când resursele sunt

controlate de clienţi, nici un legislativ nu poate proteja furnizorii de calificativulacordat acestora de proprii clienţii.• Sistemele orientate către client stimulează mai multă inovaţie. Furnizorii, în

competiţie unul cu altul, vor căuta să reducă costurile şi să crească calitateaserviciilor. Iar atunci când sunt finanţaţi de proprii clienţi, ci nu de legislativ, interesul pentru a investi în inovaţie e cu atât mai mare.• Sistemele orientate către client oferă persoanelor posibilitatea de a alege între diferite tipuri de servicii. Standardizarea a constituit un pas important, înspecial avându-se în vedere că maşina politică are tendinţa să distribuie serviciile înmod inegal. În prezent, serviciile standardizate nu mai constituie singura opţiune decare dispun oamenii.

• Sistemele orientate către client sunt mult mai puţin risipitoare deoareceegalează cererea cu oferta. Tipul şi dimensiunea serviciilor publice sunt determinatenu de nevoile clienţilor , ci prin lege. Legislativul adoptă legi ca răspund nu cererilor individuale, ci solicitării circumscripţiei. În consecinţă, aceste legi tind să ofere untratament imparţial şi să furnizeze aceleaşi servicii tuturor membrilor grupului ţintă.Chiar dacă garantează egalitatea în cadrul sistemului public, acestea genereazăanumite efecte perverse: unii clienţii nu doresc servicii standardizate; alte lucruri suntmult mai stringente pentru unii.

• Sistemele în care resursele sunt controlate de clienţi permit acestora dinurmă să achiziţioneze ceea ce doresc, ci nu să accepte ceea ce legislativul sauconsiliul local cred că îşi doresc. Astfel, sistemele orientate către client tind să-şi

satisfacă clienţi şi să economisească în acelaşi timp.• Sistemele orientate către client conferă (empower) clienţilor posibilitatea de a

alege, ceea ce determină un angajament mult mai serios din partea clienţilor.Cercetările în educaţie au evidenţiat faptul că studenţii sunt mult mai responsabilidacă au avut posibilitatea de a opta pentru o instituţie de învăţământ. Acest tip deinstituţii (school choise) înregistrează rate ale abandonului mai scăzute, problemedisciplinare mai puţine, o atitudine pozitivă a studenţilor. Acelaşi fapt este evident şiîn cazul altor servicii publice: acordarea de locuinţe, instruire, sănătate.




• Sistemele orientate către client generează mult mai multe oportunităţi pentruechitate. Finanţarea directă de către Guvern a programelor sau instituţiilor facedificilă punerea în aplicare a echităţii. Dacă totuşi se încearcă acest lucru, limitându-se strict la săraci, se creează instituţii care nu numai că nu ajută, dar creează şi unstigmat. Dacă programele sau instituţiile nu sunt destinate ajutorării săracilor,

echitatea poate fi pusă sub semnul întrebării. Adeseori efectul rezultat este exactopusul a ceea ce s-a propus deoarece cei mai „înstăriţi” (membrii ai grupului ţintă)devin principalii beneficiari ai serviciului.

În schimb finanţarea de către guvern a persoanelor, şi nu a instituţiilor, amelioreazăcapacitatea de promovare a echităţii. Pur şi simplu, guvernul poate finanţa în mod egalfiecare persoană sau să crească suma alocară pentru persoanele cu venituri mici.

Sistemele orientate către client nu vor putea promova echitate dacă costurile şicalitatea serviciilor furnizate de diferiţi furnizori nu este acceptabilă pentru toţi clienţi.

Restructurarea pieţei de către guvern reprezintă un element-cheie în pachetul de principii specifice NPM. Prezentă în continuarea CÂTEVA STRATEGII DE BAZĂ ÎN

RESTRUCTURAREA PIEŢEI:• Stabilirea regulilor de piaţă. Guvernele acţionează pe această linie de foarte

mult timp. Legile de urbanizare reglementează dezvoltarea teritorială. Legile bursierestabilesc cadrul de funcţionare al burselor. Chiar şi un aspect atât de simplu cum ar ficirculaţia taxiurilor este reglementată prin lege. Guvernele modică în permanenţăregulile de piaţă pentru a soluţiona diversele probleme apărute.

• Informarea consumatorilor. În condiţiile în care consumatorul are posibilitateade a opta între furnizori competitivi, guvernele pot determina schimbări majore prinsimpla publicare de informaţii despre calitatea fiecărui furnizor.

• Stimularea cererii. Guvernele creează sau modifică permanent piaţa prinstimularea cererii: oferind oamenilor resursele necesare pentru a cumpăra servicii;

încurajând persoanele să achiziţioneze anumite servicii; sau pur şi simplu stimulândconsumul lor. Voucerele guvernamentale (sau echivalentul lor) au stimulat apariţiaunei pieţe funcţionale pentru îngrijirea copiilor.

• Co-optarea furnizorii privaţi. Guvernele în mod constant încheie contracte cusocietăţi private în vederea creşterii cererii pentru anumite produse ori servicii. (...)Unele oraşe chiar au prevăzute asemenea tip de contracte în propriile planuri deurbanism.

• Crearea unor instituţii ale pieţei pentru a acoperii deficienţele acesteia.Frecvent investitori privaţi ocolesc unele segmente de piaţă fie deoarece profiturilesunt prea mici, fie pentru ca nu au informaţii despre profitabilitatea segmentului de piaţă sau împărtăşesc anumite prejudecăţi. Deficienţe tipice pentru piaţă sunt

împrumuturile pentru microafaceri sau societăţile aparţinând minorităţilor saufemeilor. În prezent, multe state şi guverne locale stimulează înfiinţarea unor societăţi-corporaţii private sau quaşi-private pentru a răspunde acestor deficienţe.

• Stimularea apariţiei unor noi sectoare de piaţă. Uneori, guvernele nu numaiîncurajează crearea unei societăţi/corporaţii pentru a dezvolta furnizarea serviciilor, cicontribuie la crearea unui nou sector de piaţă. Un exemplu îl constituie „HealthMaintenance Organization” (HMO). Primul grup care oferea servicii de sănătate pre- plătite – precursorul HMO – a fost creat în 1929 de Departamentul Energetic din Los




Angeles. Patru decenii mai târziu, organizaţii de tip HMO erau rare. Cucerit deavantajele acestui tip de organizaţii, Congresul a adoptat în 1979 legea carereglementează funcţionarea lor - Health Maintenance Organization Act – pentru astimula crearea lor. Prin lege, pentru înfiinţarea unui HMO privat se ofereau fondurifederale şi se permitea angajatorilor să ofere salariaţilor opţiunea de a se înscrie într-o

astfel de organizaţie.• Preluarea unei părţi a riscului de a creşte cererea de la sectorul privat.

Preluarea riscului de către guvern este foarte utilizată. Guvernul federal a creat practic o piaţă pentru creditele pentru studii, garantând împrumuturile bancarecontractate de studenţi.

• Modificarea politicii de investiţii publice. Multe guverne investesc suficientcapital prin propriile fonduri de pensii sau fondurile de rezervă. Astfel investiţiileguvernamentale au un impact semnificativ asupra ofertei de capital pe anumitesegmente de piaţă. O serie de state şi guverne locale au promovat politici prin carefondurile de lichidităţi depozitate în bănci sunt utilizate în vederea implementăriiunor strategii specifice.

• Acţionând ca un broker atât pentru cumpărători, cât şi pentru vânzători.Aşa cum am menţionat mai devreme, pe pieţele unde cumpărătorii nu pot identificacu uşurinţă vânzătorii, prezenţa brokerilor este binevenită. Uneori chiar şi statul poateavea această calitate.

• Taxarea activităţilor prin Codul fiscal. Facilităţile fiscale constituie o metodăfrecvent utilizată pentru a induce schimbarea dorită prin mecanismele pieţei.Facilitările fiscale sunt utilizate pentru încurajarea oamenilor să achiziţionezelocuinţe sau să doneze, pentru a stimula firmele să angajeze oamenii săraci şi săînvestească în cercetare şi dezvoltare, pentru a încuraja instituţiile să adopte un statutnon profit. Uneori utilizăm facilităţile fiscale pentru a descuraja un anumit tip decomportament cum ar fi fumatul.

• Taxarea activităţilor prin taxe sociale (impact fee). O taxă socială este o formăde taxare prin care costurile sociale generate de o activitate, cum ar fi condusul sauconstrucţia de noi cartire/suburbii, sunt transferate asupra celor care sunt angajaţi înmod direct în realizarea activităţii respective. Ideea este foarte simplă: transformareacosturilor publice în costuri private astfel încât persoanele şi instituţiile suntîmpiedicate să-şi transfere costurile de la unul la altul. Taxele sociale sunt frecventeîn zone cu o rată de dezvoltare ridicată cum ar fi California, Florida sau suburbiile dinzona Washington DC . Ele sunt utilizate pentru a determina contractorii să suportecostul drumurilor, sistemelor de tranzit, canalizării, sistemelor de aprovizionare cuapă şi şcolilor care sunt necesare în momentul demarării construcţiei unei noi zoneurbane.

• Controlul asupra cererii prin taxe la utilizatori. Taxele la utilizatori, o a treiamodalitate de taxare, pot fi utilizate pentru a controla cererea de servicii. Guvernelecare se concentrează pe furnizarea de servicii descoperă în timp că niciodată nureuşesc să depăşească cererea. Autostrăzile se construiesc pentru a eliminacongestionările în trafic, dar în câţiva ani şi acestea sunt aglomerate. „Instinctulnostru ne îndeamnă să furnizăm mai mult”, spune Norman King. „În trecut accentul afost pus pe cerere: cum să construim mai multe autostrăzi, facilităţi de tratare adeşeurilor cu o mai mare capacitate”. Dar cum guvernele, indiferent de nivel, sunt la




limita resurselor lor fiscale, această abordare conduce la faliment. Trebuie „să vedemmodalităţile pe care le avem la dispoziţie pentru a manipula cererea pentru un produsîn jos astfel încât să nu mai fie nevoie de învestiţii în acest sector”. Pentru a controlacererea pentru autostrăzi guvernele cresc taxele rutiere, dezvoltă benzi cu destinaţiespecială (...) sau chiar taxează mai mult în timpul orelor cu trafic dens. Principala

obiecţie împotriva controlării cererii prin taxe la utilizator face referire ladiscriminarea pe care o induce faţă de săraci. (...) Dar acest fapt depinde de utilizareaulterioară a fondurilor astfel obţinute. Dacă sunt destinate traficului general, atunciele sunt benefice şi săracilor. O altă critică se referă la ineficienţa şi inconvenienţadatorată de modalitatea colectării taxelor rutiere (de autostradă).

• Dezvoltarea comunităţii. Modificarea pieţei înseamnă mai mult decâtrestructurarea economiei private. Poate să semnifice şi dezvoltare comunicară. Deexemplu, câteva state acordă granturi societăţilor/corporaţiilor specializate îndezvoltare comunitară care urmăresc dezvoltarea comunităţilor sărace princonstruirea de locuinţe, crearea de locuri de muncă, siguranţa publică etc.

Un alt element împrumutat de NPM din instrumentarul utilizat de sectorul privat îlreprezintă introducerea şi susţinerea concurenţei, competiţiei în furnizarea de serviciiinter-agenţii şi inter-sectorial. Concurenţa poate fi introdusă în sistemul public în diferitegrade, de la cele mai puternice la cele introduse doar marginal.

• Evident, un avantaj al concurenţei îl reprezintă eficienţa crescută. Într-unstudiu despre colectarea deşeurilor menajere în oraşul New York, E. S. Savas, fostfuncţionar public, afirma, „Firmele private care contractează sunt la fel de eficace, lafel de responsabile ca şi departamentele publice, însă mult mai eficiente decâtagenţiile guvernamentale”. (...) Studii realizate de aceleaşi autor şi asupra altor servicii publice au arăta că în medie furnizarea de servicii de către agenţiiguvernamentale este de 35 – 95 de ori mai scumpă decât contractarea furnizării

acestora. Şi alte studii confirmă punctul de vedere al lui Savas, deşi estimările privindcostul diferă. Pe de altă parte, atunci când furnizorii privaţi nu concurează, aceştiasunt tot atât de ineficienţi ca monopolurile publice.

• Concurenţa forţează monopolurile publice (sau private) să răspundă lanevoile/cerinţele clienţilor. Monopolurile publice care sunt pur şi simplu „aruncate”să concureze nu au altă soluţie decât să-şi satisfacă clienţii. Cazul societăţii detransport aeriene a Noii Zeelande care pe piaţa internaţională concura cu firme mari,dar pe piaţa internă se bucura de monopol este edificator; odată piaţa internă deschisăşi altor companii, compania a fost obligată să îmbunătăţească considerabil calitateaserviciilor.

• Concurenţa răsplăteşte inovaţia; monopolul o „sufocă”. Deciziile privind

furnizarea serviciilor se iau pe baza activităţii derulate în anul precedent, influenţei politice a organizaţiilor, contribuţiilor donate pentru campanii şi în funcţie de poziţiasindicatelor. Experimente de succes rămân de cele mai multe ori marginale dacă nuau sprijin politic. Şi în situaţii de restricţii bugetare se renunţă mai întâi la programelemarginale. Totul se schimbă atunci când organizaţiile furnizoare de servicii suntobligate să concureze. Cei care furnizează servicii de proastă calitate şi la un preţmare sunt treptat eliminaţi, în timp ce cei care furnizează servicii de calitate la un preţacceptabil se dezvoltă. Concurenţa obligă organizaţiile să se schimbe permanent.




• Concurenţa intensifică sentimentul de mândrie şi moralul angajaţilorsectorului public. Majoritatea dintre noi presupun că angajaţii sectorului public au desuferit atunci când sunt obligaţi să concureze. Ceea ce pierd sigur este gradul desecuritate pe care-l implică un loc de muncă în sectorul public şi din acest motivsindicatele se opun oricăror încercări care subminează propriul monopol. Considerăm

că încercările de a minimiza riscurile sunt cruciale. Guvernele pot garanta propriilor salariaţi un loc de muncă, fără ca aceasta să implice garantarea postului ocupat în prezent.

TIPURI DE CONCURENŢĂ1. CONCURENŢĂ PUBLICĂ VS. CONCURENŢĂ PRIVATĂUnii oameni sunt de părere că guvernul nu poate concura împotriva sectorului de afaceri.Dar în Arizona, guvernul nu numai a concurat, ci chiar a câştigat. Sistemul de sănătatemintală pentru adulţi din Arizona a determinat spitalele şi agenţiile să concureze pentrucontracte direct împotriva furnizorilor non profit şi profit.

2. CONCURENŢĂ PRIVATĂ VS. CONCURENŢĂ PRIVATĂEste abordarea cea mai frecvent utilizată: guvernele solicită firmelor private să concurezeîn vederea producerii unor bunuri publice.

• Load Shedding. Pur şi simplu nemaifurnizând direct, guvernele încredinţeazăfuncţia de furnizare pieţelor private. Stabilind regulile generale, guvernele potstructura piaţa astfel încât aceasta să răspundă cerinţelor publice. Dar pentru căagenţiile publice nu mai controlează în mod direct producătorii de servicii, loadshedding reduce capacitatea guvernului de a responsabiliza firmele. Dacăconsumatorii nu dispun de informaţiile sau de pârghiile necesare pentru a le faceresponsabile (accountable) – în principal, preferând un alt competitor – loadshedding îi expune (pe consumatori).

• Achiziţiile publice constituie o altă modalitate frecvent utilizată de guvern pentrua determina societăţile private să concureze. În mod normal, agenţiile publicetrebuie să organizeze licitaţii pentru orice contract de achiziţie.

• Contactarea este una din cele mai dificile metode pe care o organizaţie publică o poate alege, deoarece redactarea şi monitorizarea contractelor necesită mult maimulte abilităţi. Multe guverne acţionează ca şi cum şi-au îndeplinit sarcinileodată ce un contract a fost semnat. Drept consecinţă, mulţi contractori privaţieşuează în îndeplinirea obligaţiilor contractuale – sau şi mai grav comit fraude. O problemă comună o reprezintă propunerile de licitaţie la un preţ mic. Societăţiletind să liciteze la un preţ mai mic, presupunând că vor putea creşte preţurile maitârziu. Un alt pericol îl reprezintă posibilitatea ca treptat contractorul privat să setransforme într-un monopol. Privatizarea cu un monopol este nu numai iraţională,dar şi foarte costisitoare. Pentru serviciile care necesită echipament greu sau unîntreg parc de vehicule, unele municipalităţi acceptă oferte la un preţ mai mic pentru a-şi lichida propriul echipament, dar ulterior sunt puse în dificultate cândcontractorii cresc preţurile. Când contactează alţi competitori privaţi, se confruntăcu un acord informal privind competiţia între preţuri. În sfârşit, există pericolulfraudării. În ciuda tuturor dificultăţilor, contractarea poate rezulta în economisireaunor sume importante, în special în cazurile în care furnizorii publici sunt




ineficienţi. Contractarea acţionează cel mai bine, afirmă John Donahue, autorul„The Privatization Decision”, atunci când agenţiile publice definesc exact ceea cenecesită, încurajează competiţia pentru realizarea sarcinilor, evaluează performanţele contractorilor şi penalizează sau înlocuiesc pe cei care eşuează înatingerea standardelor de performanţă adecvate.

3. CONCURENŢĂ PUBLICĂ VS. CONCURENŢĂ PUBLICĂContractarea prezintă suficiente dificultăţi astfel încât guvernele preferă să realizezeaceleaşi rezultate prin stimularea competiţiei între propriile organizaţii. Aşa cum am maiarătat, organizaţiile publice acţionează într-un mediu concurenţial tot atât de eficient ca şiorganizaţiile private.

În cadrul NPM valoarea descentralizării este recunoscută şi recomandată. Instituţiiledescentralizate prezintă o serie de avantaje:

1. În primul rând, ele sunt mult mai flexibile decât instituţiile centralizate; se pot

adapta rapid în faţa circumstanţelor în schimbare şi nevoilor clienţilor.2. În al doilea rând, instituţiile descentralizate sunt mult mai eficiente decâtinstituţiile centralizate. Lucrătorii din prima linie sunt cei mai apropiaţi de problemeşi de oportunităţi: ei cunosc cu exactitate ceea ce se întâmplă zi de zi, oră de oră. Şiadeseori, ei sunt cei care găsesc cele mai bune soluţii – dacă au sprijinul celor careconduc organizaţia. Acest lucru conferă organizaţiilor participative un enorm avantaj.

3. În al treilea rând, instituţiile descentralizate sunt cu mult mai inovatoare decâtinstituţiile centralizate. Experţii de la „Kenndy School of Government”, analizând premiile pentru inovaţie acordate de Fundaţia Ford, au descoperit cu surprindere căorice idee inovatoare nu apare ca urmare a unei schiţe (blueprint) pe care cineva dinconducere o are. Adeseori, ideile inovatoare aparţin salariaţilor care lucrează înstrânsă legătură cu clienţii.

4. În al patrulea rând, instituţiile descentralizate determină o etică, unangajament şi o productivitate mai mare. Momentul când managerii încredinţeazăsalariaţilor luarea unor importante decizii, este un semnal de încredere. Acest fapteste foarte important în organizaţii cu angajaţi instruiţi (...) pentru a profita eficient decunoştinţele salariaţilor, angajatorul trebuie să le recunoască dreptul de a lua decizii. Nici problematica resurselor umane nu este neglijată de NPM. Desigur, o

administraţie reformată trebuie să aplice noi reguli de lucru în materie de personal. Iatăcare sunt punctele critice în abordarea reformelor legate de resurse umane înadministraţii.

TRANSFORMAREA SISTEMULUI DE PERSONAL BAZAT PE REGULIÎn afaceri, funcţia de personal este o funcţie suport care asigură managerilor suportul necesar pentru a administra eficient. La nivel guvernamental, funcţia de personaleste o funcţie control, iar majoritatea managerilor detestă acest lucru. Regulile aplicabileadministraţiei publice sunt atât de complexe încât majoritatea managerilor le considerăimpenetrabile. Numai manualul federal privind personalul din administraţia publică are6000 de pagini. Iată câteva din problemele cele mai stringente:




• Angajarea. Managerii din administraţia publică nu pot angaja personal urmândaceleaşi practici valabile în sectorul privat: anunţarea unui post vacant, primirea CV-urilor, intervievarea candidaţilor, verificarea referinţelor. Majoritatea angajaţilor suntselectaţi de pe listele cu cei care au promovat examenele scrise specifice.

• Clasificarea. Posturile din administraţia publică sunt clasificate pe grade, iar

salariul aferente fiecărui grad este determinat de vechime, ci nu de performanţă. (...)Iar când recalificarea posturilor este aprobată, punerea în practică a schimbărilor durează foarte mult.

• Promovarea. Când salariul atinge limita superioară pentru un anumit grad, ocreştere a acestuia nu poate fi acordată decât prin promovare. Dar acestea sunt deregulă controlate de departamentul de personal, şi nu de manageri. Şi foarte rar suntlegate de performanţă.

• Concedierea. Angajaţii federali nu pot fi concediaţi decât după ce slaba performanţă a acestora a fost temeinic documentată şi după ce cele trei căi de apel – doar primele două durând în medie 224 de zile – au fost epuizate de angajat.

Guvernele locale au şi ele propriile scenarii pentru concedieri. Întregul proces esteatât de dificil şi durează atât de mult, încât managerii concediază foarte rar.

• Concedierea colectivă. Când guvernele îşi reduc personalul prin concediericolective, funcţionari publici cu vechime înlătură pe cei cu vechime mai mică.

Şi nu în ultimul rând, NPM pune un accent deosebit pe creşterea roluluicomunităţilor în realizarea şi implementarea politicilor publice. Resursele comunităţilor sunt adesea ignorate, dar practica a dovedit că lucrul cu comunitatea poate creştesemnificativ rata de succes în implementarea unei politici publice.

McKnight oferă o serie de caracteristici care opun sistemele profesionale defurnizare de servicii „asociaţiilor comunitare” – familia, comunitatea, biserica şiasociaţiilor de voluntari. De exemplu:

• Comunităţile sunt mult mai dedicate propriilor membri decât sunt sistemelede furnizare de servicii clienţilor lor. Persoanele care sunt afiliate organizaţiei„Mothers Against Drunk Driving” sunt mai dedicate misiunii organizaţiei decât oricealtă agenţie guvernamentală.

• Comunităţile îşi percep propriile probleme mai bine decât profesioniştii. Niciun angajat al sectorului public nu poate înţelege mai bine problemele celor aflaţi înşomaj decât cei ce au trecut printr-o experienţă similară.

• Profesioniştii şi birocraţii furnizează servicii; comunităţile soluţioneazăprobleme.

• Instituţiile şi profesioniştii oferă „servicii”; comunităţile oferă „îngrijire”.• Comunităţile sunt mult mai flexibile şi creative decât orice birocraţie

dezvoltată pentru furnizarea de servicii.• Comunităţile sunt mai puţin costisitoare decât profesioniştii. Un studiu în

Cook County (care include şi oraşul Chicago) a evidenţiat faptul că guvernele federal,statal şi local cheltuiesc 6.209 dolari/persoană săracă; din aceştia 35% sunt distribuiţiîn numerar, 13% în formă de vouchere, iar o majoritate de 52.6% erau alocaţispitalelor, doctorilor, agenţiilor furnizoare de servicii sociale, avocaţilor etc.

• Comunităţile induc mult mai eficient standarde de comportament decâtbirocraţii sau profesionişti specializaţi în furnizarea de servicii. Birocraţiile,




profesioniştii evită de regulă să-şi impună propriile valori, dictând comportamentulclienţilor. Membrii unei familii, unei comunităţi nu manifestă aceeaşi reticenţă.

• Comunităţile se concentrează asupra capacităţii; sistemele de furnizare deservicii se concentrează asupra deficienţelor. Gândiţi-vă la organizaţiile voluntare;ceea ce ele doresc este o parte din timpul tău, talentul tău, abilitatea ta – se

concentrează asupra capacităţii membrilor săi. La polul opus, programele de training, programele de asistenţă socială, instituţiile se concentrează asupra deficienţelor: ceeace nu poţi să faci, ceea ce nu ştii.

sistemului politico-administrativ.

II. Ce sunt politicile publice?

II.1. Definiţie şi concepte cheie

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai

multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa juridică sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta branşa cea mai recentă aştiinţei politice. În ceea ce priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea suntîmprumutate din diverse discipline sociale şi adaptate nevoilor de instrumentar pentrufiecare studiu în parte.Până prin anii 60 ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce seîntâmplă în interiorul guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile despecialitate prezentau extensiv procesul electoral, organizaţiile politice, analizaconceptelor cadru în ştiinta politică etc. După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, se intensifică preocuparea pentru creşterea eficienţeideciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea

manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 începe să se discutetot mai mult în termeni de reformă a guvernării, accentul căzând pe creşterea performanţei în gestionarea banului public, pe îmbunătăţirea relaţiei între Stat şiCetăţean, între Guvern şi Societatea Civilă.Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în domeniu) poate fi definit foarte bineca ocupându-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor formede resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul destudiu al disciplinei în cauză, reprezintă acţiuni realizate de către guvern (central sau




local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publiceatunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program deacţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.Decantând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei politici publice.

În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, caredau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat dediverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică sedefineşte prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai multsau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă. În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne permite sădistingem între o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de acţiune, o politică publică are obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şiinterese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată dedeciziile luate în politica publică în cauză.

Politicile publice sunt acţiunile realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când oautoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiunecoordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.La nivel naţional, politicile publice pot să apară dinspre oricare dintre instituţiile majoreale Statului (Parlament, Preşedinte, Guvern – central sau local).

Cele cinci elemente care dau consistenţă unei politici publice sunt:13

1. O politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau« substanţă » unei politici publice;

2. O politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror naturăeste mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă;3. O politică publică se înscrie într-un « cadru general de acţiune », ceea ce ne permite sădistingem între o politică publică şi simple măsuri izolate;4. O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectatăde către politica publică în cauză;5. O politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde şase etape:1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reuşescsă atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios înconsideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificateajung şi pe agenda politică.3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fieconsiderată de către oficiali, nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată.

13 Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV.PUF 1992




Cineva (o anume autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea problemei.4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrateelementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra

unei politici publice.5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraţiei este decisiv.6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici publice. Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinireascopurilor iniţiale.

Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unuiaspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi.

Pentru a înţelege mai bine acest termen putem considera câteva definiţii suplimentare:

a. Conform primei definiţii, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ceun guvern decide să facă sau să nu facă14”. b. O a doua definiţie, mai completă şi mai conceptualizată, ne este oferită de

William Jenkins. Acesta spune că politicile publice sunt „un set de deciziiinterrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o seriede scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.”

c. Ultima definiţie pe care o vom lua în considerare îi aparţine lui James Anderson.Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acţiunii urmat de un actor sau mai mulţi actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”.

d. “Relaţia Guvernului cu mediul”. ( Eyestone, 1971)e. O serie lungă de activităţi, mai mult sau mai puţin relaţionate, şi consecinţele

acestora. ( Rose, 1969)Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică, luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva oproblemă. În continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problemă trebuie rezolvată, cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi folosite.Interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului creşte preocuparea pentrumărirea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe să secaute cu asiduitate “reţeta bunei guvernări”.

II.2. Problemele de politică publică

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şidefinirii problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analizaîncepea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele suntneglijate? De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea

14 Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall




problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este oconsecinţă a unei politici publice actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toateacestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă

pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia.Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sausituaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiuneaguvernamentală este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată,aglomeraţia din închisori, aglomerarea urbană sunt situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul dedisconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumităsituaţie ca normală, inevitabilă sau propria responsabilitate, nici o acţiuneguvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică. Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică:

- situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute caatare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizatfrecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme;

- o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniu de intervenţie astatului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul AronWildavsky15 afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacăaceasta nu este dublată de soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însădistrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale aufost iniţiate.

Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiariidirecţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson adeclanşat un „război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şiale altor oficialităţi, decât ca rezultat al acţiunilor săracilor.Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odatăcu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator înacest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiunisociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare serecomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismuleste considerat o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de

sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatulaferent.Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea aschimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie, care au constituit de secole o problemă personală, astăzi sunt considerate infracţiuni.

15 Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. LittleBrown.




Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şisoluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicapreprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloacelede transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă detransport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap

la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive caresă permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun.Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţiarespectivă? Multe probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – aucauze multiple. Inflaţia, caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor, măsurată deindicele preţurilor de consum, constituie o problemă de politică publică cu multiplecauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cererea excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile săcrească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nudoar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt

uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negociereaunui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare. Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorităcaracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, ceiînsărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei defapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprindeorice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi înmăsurare li se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil decuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc.

Un alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fiuşor de controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbăricomportamentale decât altele.Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau intangibil alacestora. Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor decare oamenii sau agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile, implicând valori.Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristicicare disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe

sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele caresunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct, nu sunt de natură publică.Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputatesub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individualcăutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutămdespre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către




respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod directsau indirect, transformă problema personală într-una publică.Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numaide dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raporteazăoamenii la situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă

nu a constituit o problemă serioasă nu este ameninţată de o creştere a ratei şomajului, bachiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru careşomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu existăun unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă deo situaţie.De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii încare a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termenii în carea fost definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţiiconsiderate adecvate.

II.3. Actori şi instituţii

Cine sunt cei implicaţi în procesul politicilor publice?

În funcţie de diversele teorii care explică politicile publice, încercând să explice felul cumfuncţionează o societate umană, există mai multe împărţiri ale acestor „actori”.Astfel aceştia pot să fie indivizii, luaţi separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diversegrupuri sociale. Fiecare dintre aceştia au propriile lor interese, iar felul cuminteracţionează, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglatede factori instituţionali, de regulile care guvernează procesul politic.

Nu întreaga societate este în egală măsură implicată în procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de către subsistemele politicilor, care sunt alcătuite din toţi actoriicare au legătură cu o anumită problemă publică.

Termenul de actor include atât actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenţiidescentralizate, etc.), cât şi pe cei din cadrul societăţii (sindicate, ONG – uri, grupuri de presiune, etc.), implicaţi direct sau marginal în procesul politicilor publice. O abordaresusţine că cei care participă direct în procesul politicilor publice pot fi consideraţi camembrii ai unei reţele a politicii respective, în timp ce actorii implicaţi doar marginal potfi consideraţi ca făcând parte dintr-o mai largă comunitate a politicii publice respective.

Subsistemele sunt forumuri în care aceşti actori discută problemele publice, negociază şiîncearcă să ajungă la soluţii cât mai bune pentru interesele lor.

Instituţiile sunt regulile care ghidează comportamentul actorilor aflaţi în urmărireainteresului propriu. În sens restrâns, pot fi definite ca structurile şi organizarea statului, asocietăţii şi a sistemului internaţional. Putem să dăm câteva caracteristici formale deorganizare: tipul de apartenenţă al membrilor la instituţia respectivă, regulile şi




procedurile de operare, dar şi principiile, normele şi valorile care definesc instituţiile,ultimele fiind considerate caracteristici informale.

După cum s-a putut vedea, actorii pot să fie indivizi sau grupuri. În mare, datorităvarietăţii imense a acestora, îi putem grupa în cinci mari categorii de actori: oficialii aleşi,

oficialii numiţi (funcţionarii publici), grupurile de interese, organizaţiile de cercetare şimass media. Primele două categorii se regăsesc în structurile statului, în timp ce ultimeletrei în cele ale societăţii, împreună formând elementele principale din care apar membriiunui subsistem specific de politică publică. Nu trebuie însă pierdut din vedere faptul căaceste grupuri sunt doar aproximări: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun suntdiferiţi şi pot avea interese diferite. Deşi această simplificare prin care privim unansamblu de indivizi drept un actor unic poate uşura efortul nostru de a înţelege modul dedesfăşurare a procesului politic, ea rămâne o simplificare. Modelarea mai apropiată derealitate a acestui proces ne cere să luăm în considerare în analiza noastră intereseleindividuale.

Oficialii aleşi

Oficialii aleşi (politicienii) care participă la procesul politicilor publice pot să fie împărţiţiîn două categorii mari: executivul şi legislativul.

ExecutivulExecutivul, cabinetul sau guvernul la nivel naţional, este unul din jucătorii cheie dinsubsistemele politicilor publice. Rolul său central derivă din autoritatea sa, conferită deconstituţie, de a administra ţara. Deşi există şi alţi actori care sunt implicaţi în proces,autoritatea de a face şi de a implementa politici este a executivului. În sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atâta vreme cât guvernul se sprijină

pe o majoritate parlamentară este de puţine ori controlat. În cadrul sistemelor prezidenţiale (Statele Unite) deşi executivul trebuie de multe ori să convingă adunărilelegislative pentru ca acestea să-i aprobe măsurile, există întotdeauna o zonă mare deacţiune pe care legislativul nu o poate controla.Alături de prerogativa constituţională, executivul posedă o sumă de alte resurse care îiîntăresc poziţia: controlul asupra informaţiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenţial în mass media, un aparat birocratic la dispoziţia sa. Prin aceste resurse poatesă îşi manifeste controlul sau influenţa asupra unor actori din cadrul societăţii, cum suntgrupurile de presiune sau sindicatele. În multe ţări, executivul poate controla priorităţilelegislative şi adoptarea legilor.

LegislativulÎn sistemele parlamentare sarcina dată de electorat legislativului este de a supravegheaacţiunile executivului, sarcină care îi permite să influenţeze politicile respective. Tot cuajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice în agenda guvernului.Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, deşi dacă executivul se bucurăde sprijinul majorităţii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.




Separaţia executiv/legislativ nu se regăseşte doar la nivelul administraţiei centrale, ci şi înadministraţia locală. Deşi diferenţa de resurse politice nu este poate tot atât de marcantă,şi aici executivul este actorul principal.

Funcţionarii publici

Oficialii numiţi au ca sarcină sprijinirea executivului în îndeplinirea sarcinilor sale, însă,în realitate, ei pot să joace un rol cheie în procesul politic. Multe din funcţiile de luare adeciziilor şi de implementare au fost preluate de aceşti funcţionari de la executiv.

Grupurile de interese

Un rol important în procesul politicilor publice este jucat de către grupurile de presiune.Una dintre cele mai importante resurse ale acestora este cunoaşterea, sau mai precis,acele informaţii care s-ar putea să fie mai puţin sau deloc la îndemâna altor actori. Decele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc în detaliu ce se întâmplă în

domeniul lor de interes. Şi pentru că procesul politicilor publice este unul care rulează şi procesează foarte multă informaţie, este de aşteptat ca cei care deţin această informaţie să joace un rol important.

Alte resurse deţinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic şiorganizaţional. De multe ori, aceste grupuri contribuie financiar în campaniile partidelor sau candidaţilor care ajung la putere.În funcţie de resursele lor organizaţionale, impactul asupra formulării şi implementării politicilor publice variază considerabil. Prima diferenţă este introdusă de numărulmembrilor– cu cât numărul membrilor este mai mare, cu atât ne aşteptăm ca organizaţiasă aibă o influenţă mai mare asupra deciziilor administraţiei. Pe de altă parte, grupurile

care au interese similare se pot asocia, putând avea mai multă putere decât dacă ar acţionaindividual. În al treilea rând, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate îşi permit să angajeze profesionişti şi să contribuie în campaniile partidelor. De cele maimulte ori, diferenţele dintre resursele financiare au o importanţă deosebită.

Organizaţiile de cercetare

O altă categorie importantă de actori din cadrul societăţii sunt organizaţiile de cercetarecare pot fi localizate în cadrul universităţilor sau a think tank – urilor.

Un „think tank” poate fi definit ca o organizaţie independentă angajată în cercetare multi-

disciplinară cu scopul de a influenţa politicile publice. Cercetările lor oferă, de obicei,soluţii practice la multe din problemele publice sau caută argumente, dovezi pentrusprijinul unor poziţii. Faptul că cercetările lor au o finalitate practică şi practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaţii de centrele de cercetaredin cadrul universităţilor.




Mass mediaRolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-iacorda un rol esenţial până la unul marginal. Ceea ce este sigur însă este că presaconstituie legătura primordială dintre stat şi societate, poziţie care îi permite influenţareaagendei administraţiei şi a opiniei publice.

Rolul presei în cadrul politicilor publice rezidă în faptul că, semnalând probleme, aceastacombină rolul reporterului (pasiv, care relatează şi descrie o problemă) cu cel al unuianalist (activ, care analizează şi oferă soluţii pentru o problemă). Tot de aici rezultă o altăcaracterisitică: semnalarea şi introducerea anumitor probleme publice în cadrul agendeiadministraţiei.

II.4. Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare – central şi local – se implică din ce în ce mai activ în promovarea de politici publice. În fiecare an, adevărate volume de legi şi ordonanţe suntadoptate de organismele legislative federale, statale şi locale, ele fiind dublate de o

cantitate semnificativă de regulamente emise de agenţiile administrative în bazamandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat atât în ariile tradiţionale deintervenţie guvernamentală – cum ar fi politica externă, transporturile, educaţia, protecţiasocială, respectul legii, reglementarea relaţiilor comerciale şi de muncă, relaţiileinternaţionale – cât şi în domenii precum stabilitatea economică, protecţia mediuluiînconjurător, egalitatea de şanse, îngrijirea medicală, energia nucleară şi protecţiaconsumatorilor, până acum 20-30 de ani puţin reglementate.Secţiunea de faţă sintetizează o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de cătreanaliştii politici şi alţi academici, în detrimentul schemelor de clasificare tradiţionale(cum ar fi de exemplu, clasificarea după domeniul de activitate, instituţii ori cronologică).Demersul următor oferă cititorului o imagine asupra scopului, diversităţii şi obiectivelor

variate ale politicilor publice.POLITICI PUBLICE PROCEDURALE ŞI SUBSTANTIVE

Politicile publice substantive încorporează ceea ce Guvernul urmăreşte să facă îndomenii precum construcţia de autostrăzi, plata beneficiilor sociale, interzicerea vânzăriien-gross a alcoolului etc. Politicile de tip substantiv conferă în mod direct beneficiarilor avantaje şi dezavantaje, beneficii şi costuri. Politicile procedurale fac referire, înschimb, la actorii şi modalităţile prin care un obiectiv/scop/lucru este realizat. Definiteastfel, în categoria politicilor de tip procedural se includ legile de constituire şifuncţionare a agenţiilor administrative, legile prin care sunt definite atribuţiile şi

jurisdicţia diferitelor agenţii, procedurile instituite pentru derularea propriilor programe, precum şi controlul operaţiilor exercitate de ele.Politicile de tip procedural pot avea însă consecinţe substanţiale – modul în care unobiectiv/scop/acţiune este realizat şi instituţia abilitată în acest scop determină în ultimăinstanţă rezultatul final. Frecvent, aspectele procedurale sunt utilizate pentru a întârziasau amâna adoptarea unor politici publice substanţiale. Acţiunile unei agenţii pot ficontestate invocându-se nerespectarea procedurilor legale, când în realitate opoziţia esteîndreptată împotriva acţiunii ca atare.




POLITICI PUBLICE DISTRIBUTIVE, REGULATORII, AUTO-REGULATORIIŞI REDISTRIBUTIVE

Impactul politicilor publice şi relaţiile dintre cei implicaţi în formularea de politici

publice determină această clasificare.Politicile distributive implică alocarea de resurse şi servicii către diferite segmente ale populaţiei – persoane, grupuri, corporaţii şi comunităţi. Unele politici de tip distributivacordă beneficii doar unui număr restrâns de beneficiari. Alte politici se adresează unuinumăr mare de persoane cum este cazul programelor de subsidii agricole, programelor educaţionale gratuite etc.Politicile de tip distributiv implică de regulă utilizarea fondurilor publice în favoareagrupurilor, comunităţilor şi ramurilor industriale. Potenţialii beneficiari nu concurează înmod direct, după cum beneficiile atribuite nu constituie costuri directe pentru un grupanume.Politica privind conservarea habitatului porturilor şi râurilor este dată drept exemplu

clasic de politică distributivă, văzută însă de unii analişti sub forma unor „deciziiindividualizate şi care doar prin acumulare pot fi calificate drept politică publică”(Theodore J. Lowi)16.Politicile regulatorii restricţionează ori limitează comportamentul indivizilor saugrupurilor, reducând astfel libertatea de acţiune a subiecţilor (de exemplu, bancheri,comercianţi, etc.). În acest sens, ele diferă de politicile distributive care tind să măreascălibertatea de acţiune a grupurilor sau persoanelor beneficiare.Formarea politicilor regulatorii este rezultatul conflictului dintre două grupuri sau coaliţiide grupuri, una din părţi urmărind să instituie o formă de control asupra celeilalte care varezista, argumentând fie că orice formă de control nu este necesară, fie că instrumentelede control nu sunt adecvate. Politicile regulatorii delimitează clar câştigătorii de perdanţi,

deşi cei care câştigă obţin mai puţin decât şi-au dorit iniţial.Politicile regulatorii variază şi în conţinut. Pe de-o parte, unele stabilesc reguli generalede comportament, cum este cazul legislaţiei comerciale în care sunt definite atât acţiunilelegale, cât şi cele ilegale. Pe de altă parte, alte politici regulatorii insistă pe detalii, deexemplu legile privind utilităţile publice reglementează expres standardele de furnizare,condiţiile de autorizare, aspecte financiare, tarifele ce pot fi practicate.Politicile regulatorii variază în conţinut chiar în cadrul aceleiaşi politici, politica privind protecţia consumatorilor fiind relevantă în acest sens. Unele legi controlează accesul produselor pe piaţă, interzicând comercializarea acelor produse care nu respectăstandardele în domeniu. Alte legi conferă consumatorului dreptul de a fi informat asupra produselor comercializate.

Unele politici regulatorii, cum sunt politicile privind audiovizualul, sunt implementate în baza unor decizii care conferă drepturi unor actori, în timp ce altor actori li se neagăaceleaşi drepturi.Politicile auto-regulatorii sunt asemănătoare cu politicile regulatorii în sensul că şi elerestricţionează sau controlează un grup ori aspecte particulare. Spre deosebire de

16 Lowi, Theodore J..1969.”The End of Liberalism:Ideology, Policy,and the Crisis of PublicAuthoritz”.New York.Holmes and Meier.




politicile regulatorii, politicile auto-regulatorii sunt promovate direct de grupurile de beneficiari, ca modalitate de protecţie a intereselor membrilor lor.Ca regulă, un grup profesional sau ocupaţional17 militează pentru adoptarea regulilor deautorizare de către legislativ. Rezultatul se traduce prin adoptarea legii/legilor carereglementează exercitarea unei profesii ori ocupaţii şi condiţiile în care se poate profesa.

Implementarea acestor legi este încredinţată unui comitet format din membri ai grupuluide beneficiari. În timp, accesul la o profesie autorizată poate fi înăsprit, iar tarifele percepute pentru serviciile sale specializate mărite.Politicile redistributive implică transferul de avere, venit, proprietate sau drepturi întregrupuri ori segmente ale populaţiei ca urmare a acţiunii concertate a guvernului. “ Scopulacestei politici nu este utilizarea proprietăţii, ci proprietatea în sine, nu egalitateatratamentului, ci egalitatea posesiei”.Schema uzuală în politicile redistributive implică transferul de resurse de la cei ce au lacei ce nu au, însă acest flux poate fi inversat. Politicile redistributive sunt greu de adoptatdeoarece implică realocarea de resurse financiare, de drepturi şi de putere. Cei ce deţinatât puterea financiară, cât şi pe cea politică dispun de suficiente mijloace pentru a limita

acest tip de politici publice.

POLITICI PUBLICE SIMBOLICE ŞI MATERIALISTE

În funcţie de beneficiile acordate, politicile publice se clasifică în politici materiale şisimbolice. Politicile de tip materialist fie oferă beneficiarilor resurse tangibile ori puterisubstanţiale, fie dezavantajează net pe cei afectaţi negativ. Politicile simbolice nu au niciun impact în termeni materiali, neconferind nici avantaje, nici dezavantaje. Mai degrabă,ele apelează la valori preţuite de oameni cum ar fi pacea, patriotismul şi justiţia socială.Câteodată politici publice cu o puternică conotaţie simbolică pot avea importanteconsecinţe practice.

Majoritatea politicilor nu sunt în totalitate simbolice ori materialiste. Aceste douăcategorii – simbolice şi materialiste – pot reprezenta două extreme ale unei scale la carese raportează diferitele politici.Politicile publice ostentativ materialiste pot fi transformate în politici publice simboliceîn urma acţiunii administrative sau incapacităţii legislativului de a finanţa politica publicăîn cauză. Pe de altă parte, politicile publice pot transforma caracterul iniţial simbolic înunul materialist.

POLITICI PUBLICE CARE AU CA OBIECT BUNURI PUBLICE SAU BUNURIPARTICULARE

Politicile publice implică şi furnizarea de „bunuri” publice/colective (indivizibile) sau„bunuri” private (divizibile). Bunurile publice sunt de asemenea natură încât furnizarealor către o singură persoană determină automat furnizarea către toţi. Un exemplu clasic de bun public îl constituie apărarea naţională: nu poate fi furnizată doar unor cetăţeni în timpce alţii sunt excluşi. Apărarea naţională ca bun public trebuie furnizată de către guvern şifinanţată prin taxe în condiţiile în care nici o persoană raţională nu va contribui voluntar

17 de exemplu, avocaţi, medici, farmacişti, ingineri etc.




la finanţarea ei, preferând să lase pe alţii să acopere costurile 18. Aerul curat, siguranţa publică, controlul circulaţiei sunt alte exemple de „bunuri” publice.„Bunurile” private pot fi divizate şi achiziţionate sau utilizate contra cost de fiecareutilizator ori beneficiar şi sunt disponibile pe piaţă. Multe bunuri „sociale” furnizate deguvern (de exemplu, colectarea resturilor menajere, serviciile poştale, serviciile medicale,

muzeele, locuinţele sociale şi parcurile naţionale) au caracteristicile unor „bunuri” publice. Dacă asemenea „bunuri” care în teorie pot fi furnizate şi de piaţă, sunt sau nufurnizate de guvern este rezultatul unei decizii politice influenţate la rândul ei de tradiţie,accepţiunea privind funcţiile guvernului, dorinţa beneficiarilor sau utilizatorilor de atransfera o parte din costuri către alţii.Există tendinţa de a transforma din ce în ce mai multe „bunuri” private în „bunuri” publice sociale, deşi s-a argumentat că obiectul politicii publice nu poate fi reprezentatdecât de bunurile publice. Mulţi consideră sănătatea, şomajul, poluarea mediuluiînconjurător, accidentele industriale drept probleme publice, nu individuale careafectează întreaga populaţie şi, de aici nevoia pentru/de bunuri publice finanţate deîntreaga societate.

II.5. Modele teoretice de analiză a politicilor publice

Studiul politicilor publice ne oferă o înţelegere a cauzelor şi consecinţelor deciziilor de politică publică şi îmbogăţeşte astfel cunoaşterea noastră asupra societăţii. Studiile de politici publice ne ajută să înţelegem mai bine legăturile dintre condiţiile sociale şi celeeconomice într-o societate dată, răspunsul pe care sistemul politic îl aduce acestor condiţii, efectele (dacă există) pe care activităţile guvernamentale le au asupra acestor condiţii. Studiile de politici publice încorporează idei şi metode din sociologie, economie,antropologie şi psihologie, istorie, ştiinţe juridice şi ştinţe politice.O altă zonă interesantă a studiului politicilor publice ne conduce către analizele

profesionale de politici publice realizate pentru a întelege cauzele şi consecinţeledeciziilor de politică publică. Aceste analize au o dimensiune practică şi normativă foarte puternică, reprezentând o aplicare concretă a ştiinţelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaşterea factuală a realităţilor sociale reprezintă baza pentru diagnosticarea stării societăţii. Orice societate îşi propune anumite scopuri, iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul « dacă…atunci », permiţând monitorizarea mai bună între ceea cene-am propus şi mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor.Studiile de politici publice au şi un rol foarte important în « alimentarea » discuţiilor politice cu informaţii structurate. Exercitarea acestui rol de către comunitatea ştiinţificăconduce la dezvoltarea nivelului de informare a cetăţenilor pe teme de interes public şi

aflate în dezbatere publică (sau vizând dezbaterea publică), îmbunătăţeşte calitateadezbaterii pe teme de politică publică prin structurarea pe baze factuale, analizateştiinţific a unor opţiuni de decizie politică, ridică nivelul (calitatea) dezbaterii politice înlegătură cu « politicile corecte » care trebuie adoptate pentru a duce la îndeplinire« scopurile corecte » negociate şi stabilite politic. După cum spunea un ThomasDye : « Cunoaşterea e preferabilă ignoranţei chiar şi în politică »19.

18 Comportamentul blatistului19 Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall




Toate elementele menţionate mai sus nu trebuie să ne conducă la ideea că analiştii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politică. Rolul analistului de politică publică este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolulsău limitându-se la acela de analiză şi consiliere. Analistul de politici publice explicăcauzele şi consecinţele diverselor acţiuni de politică guvernamentală şi nu prescriu tipuri

de decizie. A analiza acţiunile factorilor de decizie guvernamentală şi consecinţeleacestor acţiuni asupra mediului social nu echivalează cu a prescrie ceea ce trebuie să facăaceşti factori de decizie.Studiile de politici publice au din definiţie o valoare practică. În primul rând, studiile de politici publice pot să ofere descrieri ale acţiunii guvernamentale în diverse zone de politică sectorială (politică socială, protecţia mediului, sănătate, politică fiscală, apărareetc). Aceste studii ne oferă o bază factuală de informaţie indispensabilă pentru orice efortrealist şi coerent de gestiune a unei societăţi. Nu mai puţin, studiile de politică publică ne ajută să interogăm cauzele, factoriideterminanţi în stucturarea politicilor publice. Putem înţelege de ce o anumită politică publică are un anume profil şi nu altul. Putem înţelege de ce guvernele iau anumite

decizii în contexte specifice. Putem să ne interogăm asupra efectelor pe care politiciinstituţionale, procese şi comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem să studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabiledependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentând variabilele independente.Studiile de politici publice ne oferă informaţii şi despre consecinţele, impactul deciziilor de politică publică asupra societăţii (sau comunităţii vizate). Aici avem de-a face cu ozonă foarte specializată a studiilor de politică publică, aceea a evaluării de politici publice. Putem vedea dacă deciziile de politică publică au generat sau nu o schimbare încondiţia iniţială a grupului ţintă, dacă această schimbare este cea intenţionată sau nu.Putem analiza dacă deciziile de politică publică au antrenat schimbări la nivelulinstituţiilor publice, celor politice sau procesului politic în general. Altfel spus, în

momentul în care studiem consecinţele sau impactul deciziilor de politică publică, politicile publice devin variabilă independentă iar determinanţii sociali, politici,economici sau culturali variabilele dependente.Având în vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implicăo multitudine de actori şi puncte de vedere, o cantitate substanţială de informaţiistatistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care să simplificămacest proces facilitând astfel înţelegerea realităţii sociale. Prezentăm în continuare diversemodele de analiză a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse « lentile teoretice ».Fiecare dintre ele oferă un cadru conceptual de înţelegere şi analiză a politicilor publice,un model de raportare la realitatea complexă a procesului de realizare a politicilor publice.

Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea reală.Modelele pe care le utilizăm în studierea politicilor publice sunt modele conceptuale.Aceste modele încearcă să :- simplifice şi să clarifice gândirea noastră despre politică şi politici publice;- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;- ne ajută să comunicăm concentrându-ne pe aspectele esenţiale ale vieţii politice;- direcţionează eforturile de înţelegere a politicilor publice sugerând ceea ce esteimportant şi ceea ce nu este important;




- sugerează explicaţii pentru politicile publice şi le prezice consecinţele.

Selecţia modelelor de analiză a politicilor publice

Fiecare dintre modelele de analiză a politicilor publice identifică un model conceptual

care poate fi găsit în teoria politică, teoria economică sau în sociologie. Nici unul dintreele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice, dar fiecare oferă un modindividual de a reflecta asupra politicilor publice şi chiar sugerează aspecte legate decauzele şi consecinţele politicilor publice.Aceste modele nu se află în competiţie, în sensul că nu putem spune că unul este mai bundecât altul. Fiecare oferă o altă perspectivă asupra vieţii politice şi fiecare ne ajută săînţelegem diverse aspecte legate de politicile publice.

Instituţionalism/etatism:

Sub această denumire vom grupa teoriile care explică alegerea alternativelor de politică

publică în contextul decizional instituţionalizat al statului.Principala unitate de analiză o reprezintă factorul de decizie sau organizaţia responsabilăcu luarea deciziei. Constrângerile ce derivă din contexte sociale sunt mult mai slabe înexplicarea compatibilităţilor şi incompatibilităţilor factorilor de decizie. Explicaţiilecentrate pe rolul statului indică faptul că orice schimbare în politica publică este mai bineînţeleasă prin prisma percepţiilor şi interacţiunilor dintre factorii de decizie şi alţii într-uncontext organizaţional specific nivelului guvernamental. Când aceste orientări au învedere influenţele sociale, ele tratează lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publică şi alegerile ca variabile care influenţează reacţia oficialităţilor în materie de politică publică. Originea schimbărilor în politica publică se afla în cadrul instituţiilor.Instituţiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru ştiinta politică. În

mod tradiţional, ştiinţa politică o definim ca şi studiul instituţiilor guvernamentale.Activităţile politice sunt centrate în jurul instituţiilor guvernamentale, iar politica publicăeste în mod autoritar determinată, implementată si întărită de către aceste instituţii.Relaţia dintre politica publică şi instituţiile guvernamentale este foarte strânsă. Instituţiileguvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. În primul rând,guvernul oferă legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezintă adeseaobligaţii legale pentru cetăţeni. Şi alte tipuri de politici publice venind dinspre biserică,organizaţii profesionale, corporaţii etc sunt privite ca fiind foarte importante. Însă numai politicile guvernamentale implică obligaţii legale. În al doilea rând, politicileguvernamentale implică universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toţioamenii dintr-o societate. Politicile publice aparţinând altor grupuri pot să se extindă

numai la o parte a societăţii. În al treilea rând, guvernul monopolizează forţa coercitivăîntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate în cazul nerespectăriiunei politici publice. Sancţiunile care pot fi impuse de alte grupuri şi organizaţii sunt cumult mai limitate.Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţa politică nu dă prea multă atenţie legăturiidintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicilor publice. În schimb,studiile instituţionaliste descriu în detaliu instituţii guvernamentale dar fără o interogaresistematică privind impactul caracteristicilor instituţionale asupra outputului reprezentat




de politicile publice. Aranjamentele constituţionale şi legale sunt descrise minuţios, dar legătura dintre aceste aranjamente şi politica publică rămâne în mod general superficialsau deloc explicată.Pentru a explica situaţiile de aparentă autonomie a statului în definirea problemelor publice şi dezvoltarea soluţiilor inerente, această perspectivă abordează rolul factorilor de

decizie guvernamentali într-un context mai larg. În opoziţie cu modelul claselor sociale şial grupurilor de interes, statul este separat de societate şi înzestrat cu interese pe care leurmăreşte sau depune toate diligenţele în acest scop. Printre interesele proprii statului potfi enumerate şi obţinerea şi menţinerea unei poziţii hegemonice vis-a-vis de ceilalţi actorisociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societăţii în accepţiunea elitelor politice reprezentând diferite regimuri, precum şi interesele particulare ale suporterilor unui regim în menţinerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:3620; Stepan 197821; Skocpol1985:1522). În orice moment aceste interese pot să corespundă sau nu cu intereseleclaselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politică publică carefavorizează grupuri sociale, dar aceasta nu implică faptul că aceste grupuri îşi impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol în elaborarea politicilor publice (policy

elite). Se poate întâmpla ca factorii de decizie să adopte independent o alternativă sau săfi fost supuşi unor presiuni pentru a adopta o politică publică particulară. Este clar că, dinaceastă perspectivă, nu este posibil să se determine cu certitudine cine iniţiază politica publică ori cine controlează acţiunea statului în raport cu beneficiarii politicii. La unmoment dat, statul, urmărind propriul interes, poate adopta o politică publică care nu este benefică ori care poate dăuna intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitateaacestui fapt este condiţionată în mare măsură de puterea şi autonomia statului, factori carevariază de la un regim la altul şi în timp (Migdal 1987, 1988 23; Skocpol 198524). Înconsecinţă, statul este mai mult decât o arenă pe fundalul căreia se desfăşoară conflictulsocial sau un instrument de dominaţie utilizat de clasa socială ori alianţa de clase socialedominantă. Este un actor influent şi de sine stătător. Prin urmare, se consideră că elitele

politice nu sunt puternic constrânse de interese sociale şi că ele au capacitatea de aelabora diferite motivaţii pentru probleme diverse, precum şi strategii diferite pentrusoluţionarea lor. În situaţii specifice, ele reflectă nu numai interesele statului, dar şi pecele ale regimului.Într-o analiză a intereselor statale, Bennet şi Sharpe (1985:4425) explică modalitatea princare statul îşi însuşeşte interese ce pot fi definite.

(1) orientarea iniţială fundamentează crearea statului în special în stabilirea bazelor sociale;

20 Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. În volumul “Understanding PoliticalDevelopment”, editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.21 Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press

22 Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In: Strategies of anlysis in Current Research”În volumul“Bringing the State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer şi Theda Skocpol.Cambridge University Press.23 Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States: Power and Accomodation”. În volumul “UnderstandingPolitical Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and CoMigdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in theThird World”. Princeton University Press.24 idem25 Bennet, Douglas C. şi Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporations versus the State: ThePolitical Economy of the Mexican Auto Industry”. Princeton University Press.




(2) această orientare este creată şi modificată pe măsură ce statul se confruntă cunoi probleme, inventează noi strategii şi îşi întăreşte capacitatea de a soluţiona problemele, deşi instituţionalizarea orientării iniţiale limitează percepţia unor probleme şi modul de soluţionare a lor;

(3) schimbări masive în cadrul personalului guvernamental generează o nouă

orientare sau reformulări ale celei vechi.Bennet şi Sharpe consideră că aceste „orientări încorporate” ale statului sunt„instituţionalizate prin ministere şi agenţii - în modul de diagnosticare şi soluţionare a problemelor şi în modul de distribuţie a responsabilităţilor personalului şi a resurselor”.În acest fel ministerele şi agenţiile care acţionează în numele statului conservă un gradmult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaţia pede-o parte dintre stat şi interese sociale influente, iar pe de altă parte dintre primele douăşi contextul internaţional, relaţii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul şi prin extensieelitele politice luptă pentru autonomie în elaborarea şi implementarea politicilor publicefără a o dobândi. Modificarea indusă politicilor publice este explicată de circumstanţediferite care contribuie la redefinirea problemelor şi soluţiilor inerente şi de tentativele de

a atinge interesele globale ale statului care necesită noi iniţiative atunci când politica publică iniţială a generat consecinţe neanticipate ori de situaţii care modifică autonomiastatului (Grindle 198026).În modelul intereselor proprii statului reformele instituţionale şi ale politicilor publicesunt rezultatul interacţiunii dintre tentativele celor care elaborează politica publică de arăspunde la problemele publice (policy-makers) şi constrângerile de natură politică,socială, economică şi de experienţa în politica publică. Modelul constituie însă un mijlocde măsurare a activismului liderilor politici şi a celor care elaborează politica publică(policy-makers) în determinarea rezultatelor politicii publice şi în ceea ce priveşteatingerea obiectivelor naţionale de dezvoltare. Prezintă importanţă în contextul ţărilor încurs de dezvoltare unde statul are frecvent iniţiativa în definirea scopurilor generale şi

orientarea societăţii. Noţiunea de „orientări încorporate” justifică tendinţele unor state dea urmări consecvent un anumit plan de acţiune. Acest model demonstrează că elitele politice joacă un rol activ în promovarea unor teorii ale dezvoltării în încercare lor de acrea alianţe, legiferând măsuri reformiste şi dând naştere unor noi elite birocratice. Înacelaşi timp, foarte mult din cercetarea academică realizată în acest cadru teoretic până în prezent rămâne ruptă de realitate, întocmai ca şi modelul analitic al claselor sociale. Deasemenea, deşi acţiunile celor care elaborează politicile publice pot fi înţelese prinintermediul acestui model, abordarea nu convinge în ceea ce priveşte modalitatea deînsuşire de către elitele politice a unor preferinţe particulare.

În ciuda îngustimii de focus din analiza instituţională trebuie să vedem şi aspectele

productive ale acestui model. Instituţiile guvernamentale structurează modele decomportament pentru individ şi grupuri. Prin « structurează » înţelegem faptul că acestemodele de comportament tind să dureze în timp. Aceste modele stabile de comportamentale individului şi grupurilor pot să afecteze conţinutul politicilor publice. Instituţiile potsă fie astfel structurate încât să faciliteze anumite rezultate de politică publică şi/sau săobstrucţioneze altele. Pot să ofere avantaje unor anumite grupuri şi să le dezavantajeze pe

26 Grindle, Merilee S.1980.”Politics and Policy Implementation in the Third World.” Princeton UniversityPress.




altele. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale poate fi foarte importantă pentruconsecinţele de politică publică.Abordarea institutionalistă nu trebuie neapărat să fie văzută ca simplistă şi descriptivă.Putem să ne întrebăm asupra relaţiilor care există între aranjamentele instituţionale şiconţinutul politicilor publice, putem să investigăm aceste relaţii într-un mod comparativ

şi sistematic. Este important să reţinem faptul că impactul aranjamentelor instituţionaleasupra politicilor publice reprezintă o chestiune empirică care merită investigată.Frecvent reformatori entuziaşti au considerat că o schimbare într-o structură instituţionalăva aduce de la sine schimbări în politica publică, fără a mai investiga adevărata relaţiedintre structura instituţională şi politicile publice. Astfel se poate uşor cădea într-ocapcană , asumând în mod necesar faptul că o schimbare instituţională va aduceschimbări în politicile publice. Trebuie să analizăm cu atenţie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea să descoperim faptul că atât structura cât şi politicile publice sunt în mod larg determinate de forţe sociale şi economice, şi atunci « jocul »legat de schimbarea instituţională va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice(în condiţiile în care forţele determinante rămân aceleaşi).

Modelul procesual: Analiza secvenţială – analizează procesul de realizare a politicilor publice propunând oîmpărţire în secvenţe (paşi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secvenţăeste distinctă din punct de vedere temporal şi funcţional, ea fiind analizată separat încadrul acestui model.Unul dintre scopurile acestui efort de investigaţie este de a releva modelele « proceselor » politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activităţi în funcţie de relaţia lor cu politica publică. Rezultatul constă în configurarea unei secvenţe de procese specifice politicilor publice:

Identificarea problemei Cererea expresă de acţiune guvernamentală Stabilirea agendei (captarea atenţiei factorilor de decizie asupra unor probleme specifice)

Decizia asupra problemelor care se vor regăsi pe agendă

Formularea de propuneri de politică publică Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice

Legitimarea deciziilor de politică publică Selectarea unei propuneriConstrucţia suportului politic pentru susţinerea propunerii respective Adoptarea propunerii prin act legislativ

Implementarea de politici publice Organizarea administraţieiStabilirea ofertei de serviciiStabilirea resurselor financiare prin taxe saualte mijloace

Evaluarea de politici publice Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale




Evaluarea de impact Sugerarea de metode de îmbunătăţire sauajustări ale procesului de politici publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este văzut ca o serie de activităţi

politice. Acest tip de analiză permite studierea modului în care se iau deciziile sau amodului în care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuţii asuprasubstanţei politicilor publice (cine ce primeşte şi de ce). Deci nu se studiază conţinutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice.În ciuda îngustimii de analiză concentrată doar pe studierea politicilor publice ca şi proces, acest model ne ajută să înţelegem diversele activităţi implicate. Trebuie săreţinem faptul că realizarea de politici publice implică stabilirea de agendă (atragereaatenţiei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectareaopţiunilor de politică publică), legitimare de politică publică (dezvoltarea suportului politic), implementarea de politică publică (crearea administraţiilor, cheltuirea fondurilor,întărirea legislaţiei) şi evaluarea de politică publică (analiza modului în care politica

publică şi-a atins obiectivele, stabilirea de corecţii)27

.Desigur, există o relaţie între modul în care politicile publice au fost făcute şi conţinutulacestora şi vice versa. Aceasta este o problemă care merită atenţie. Dar, aşa cum amarătat şi în prezentarea modelului instituţionalist, trebuie evitată capcana asumăriifaptului că o schimbare în procesul de realizare a politicilor publice va aduce întotdeaunaschimbări în conţinutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrângeri deordin social, economic, tehnologic să determine ca schimbările de proces (proces închissau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) să aibă doar o importanţăminoră asupra conţinutului politicilor publice.

Teoria grupurilor:

27 Dupa Dye, Thomas R.1998.”Understanding Public Policy.” Prentice-Hall Inc.

Formulare depropuneri

Stabilireaagendei

Implementare

Evaluare

Identificareaproblemei

Legitimareapropunerilor




Teoria grupurilor presupune faptul că interacţiunea dintre grupuri este elementul esenţialîn politică. Indivizii cu interese comune se reunesc în grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului în vederea satisfaceriiintereselor individuale şi de grup. Indivizii sunt importanţi în politică numai dacăacţionează ca parte sau în numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte

între individ şi guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influenţa politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind oserie de reguli ale jocului, (2) aranjând compromisuri şi echilibrând interese, (3) întărind prin lege compromisurile stabilite şi aplicarea acestor compromisuri.Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezintă echilibrul atins la un moment datîn această luptă perpetuă a grupurilor. Acest echilibru este influenţat de importanţarelativă a unor anumite grupuri de interes. Schimbările în această importanţă relativăconduc la schimbări în profilul de politică publică.Influenţa grupurilor este dată de către numărul lor, bogăţie, tărie organizaţională,conducere, acces la cei ce iau decizii şi coeziune internă.Teoria grupurilor descrie orice activitate politică în termenii luptei între grupuri. Cei ce

elaborează politici publice apar ca fiind în permanenţă constrânşi să facă faţăconstângerilor venind dinspre diferite grupuri. Întregul sistem politic este coagulat decătre echilibrul dintre câteva forţe. În primul rând avem grupurile latente. Aceste grupurinu sunt întotdeauna vizibile, dar pot fi activate de către un alt grup organizat şi împreună pot distruge starea de echilibru relativ al sistemului.În al doilea rând avem întrepătrunderea de membership. Fiecare individ este membru înmai multe grupuri. Valorile la care aderă individul se regăsesc simultan în toate grupurilela care el aderă.În al treilea rând, echilibrul ce rezultă din competiţia dintre grupuri ajută la echilibrareasistemului în ansamblu. Nici un grup nu reprezintă majoritatea. Puterea fiecărui grup estecontrolată şi echilibrată de puterea altor grupuri concurente.

Teoria elitelor:

Politica publică poate fi analizată şi ca preferinţă şi expresie a valorilor unei eliteguvernamentale. Deşi se spune adesea că politicile publice reflectă cererea publicului,acest lucru poate fi considerat mai degrabă un mit. Teoria elitelor sugerează faptul cămasele sunt apatice şi prost informate. Elitele modelează opiniile şi problemele de politică publică, mai degrabă decât masele influenţează elitele. Politicile publice coboarădinspre elite spre mase şi nu invers.Prezumţiile teoriei elitelor sunt următoarele:- societatea este divizată între cei puţini care deţin puterea şi cei mulţi care sunt lipsiţi de

putere. Numai un mic număr de persoane deţin puterea de a aloca valori pentru societate.Masele nu decid în materie de politică publică ;- cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. În general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societăţii;- deplasarea nonelitelor către poziţiile elitelor trebuie să se facă continuu şi lent pentru a păstra stabilitatea sistemului şi a evita revoluţiile. Numai nonelitele care acceptăconsensul de bază al elitelor pot fi admise în cercurile guvernamentale ;




- elitele împărtăşesc consensul asupra unor valori fundamentale esenţiale pentru prezervarea sistemului ;- politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai degrabă, preferinţele şi valorileelitelor. Din acest motiv schimbările în politicile publice sunt mai degrabă incrementaledecât revoluţionare;

- elitele active sunt prea puţin subiect al influenţei din partea maselor apatice. Eliteleinfluentează masele mai mult decât invers.

Care sunt implicaţiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice?

În primul rând, elitismul implică faptul că politicile publice nu reflectă cererile publicului, ci reprezintă mai mult interesele şi valorile elitelor.Schimbarea şi inovaţia în politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de cătreelite. Datorită conservatorismului caracteristic elitelor schimbarea nu poate să fie decâtincrementalistă şi nu revoluţionară. Politicile publice sunt mai degrabă modificate, nuînlocuite.

Schimbări în natura sistemului pot să apară în condiţiile în care anumite evenimenteameninţă sistemul. În acest caz elitele, acţionând în baza propriului interes, vor instituireforme pentru a prezerva sistemul şi locul lor în cadrul acestuia.Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de « noblesseoblige » poate să conducă la faptul că bunăstarea maselor poate fi un element importantîn luarea deciziilor.Elitismul nu înseamnă că elitele şi politicile publice promovate de ele sunt împotrivamaselor, ci faptul că responsabilitatea pentru bunăstarea maselor se află la niveluldeciziilor luate de elite şi nu la nivelul maselor.În al doilea rând, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic şi prost informat.Sentimentele maselor sunt manipulate de către elite şi nu invers. Iar comunicarea între

elite şi mase e unidirecţională, de sus în jos. Cu toate acestea, alegerile şi competiţia între partide pentru putere există, dar fără a permite accesul maselor la guvernare. Acesteinstituţii « democratice», alegerile şi partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolică. Ele ajută la legarea maselor de sistemul politic, oferindu-le ocazia să joace unrol limitat, în ziua alegerilor.Elitismul susţine că există un set de valori comune şi norme pentru elite. Desigur, existăşi anume dispute, neînţelegeri în jurul acestor valori şi norme. Dar regulile generale ale jocului sunt înţelese şi respectate de către elite. Competiţia între elite se desfăşoară încercul strâmt al câtorva centre de putere.

Raţionalismul:

O politică publică raţională este aceea care maximizează câştigul social. Aşa fiind,guvernul trebuie să aleagă politicile care aduc câştiguri societăţii excedând suma investităîn implementarea acestor politici. Există două reguli importante în definirea câştiguluisocial maxim. În primul rând, nici o politică publică nu trebuie adoptată dacă costurileexced beneficiile. În al doilea rând, dintre alternativele de politică publică, cei ce iaudecizii trebuie să o aleagă pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.Cu alte cuvinte, o politică publică este raţională atunci când echilibrul dintre valorilesacrificate şi valorile câştigate este perfect. Nu trebuie să înţelegem raţionalismul într-un




mod simplist, redus doar la dimensiunea economică (cât costă implementarea unei anumealternative). Raţionalismul implică luarea în calcul a tuturor valorilor sociale, politice şieconomice implicate în implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei în bani.Pentru a selecţiona o politică publică raţională, cei ce iau decizii trebuie:

- să cunoască valorile societăţii şi ierarhizarea lor;- să cunoască toate alternativele de politică publică posibile;- să cunoască consecinţele pentru fiecare alternativă de politică publică în parte;- să cunoască raportul între beneficii şi cost pentru fiecare alternativă;Pentru a adopta o politică publică raţională trebuie să avem o cunoştere profundă asocietăţii.Acest model este utilizat adesea pentru a considera mărimea optimă a unui programguvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie să crească până în punctul în care unanume câştig social este obţinut. Analiza cost-beneficiu este specifică pentru acest modde abordare a politicilor publice şi reprezintă principalul cadru analitic utilizat pentruevaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.

Cu toate acestea, sunt multe bariere în adoptarea unei decizii de politică publică raţională.E foarte greu să iei o decizie pur raţională. Modelul acesta rămâne foarte important pentru scopuri analitice. Iată care sunt barierele care împiedică deciziile de politică publică să fie pur raţionale:- nu se pot determina beneficiile pentru întreaga societate, ci numai pentru anumitegrupuri sociale sau indivizi; chiar şi în acest ultim caz apar numeroase conflicte şicontradicţii;- numeroasele beneficii şi costuri conflictuale nu se pot măsura cu exactitate (ex: nu poţicompara demnitatea individului cu o creştere a taxelor);- cei ce iau decizii nu sunt motivaţi exclusiv de maximizarea câştigului social, ci şi deelemente precum putere, status, realegere, bani etc;

- căutarea alternativei « perfecte » e foarte dificilă. Cei ce iau decizii se opresc înmomentul în care găsesc o alternativă care să funcţioneze;- investiţiile mari în programe guvernamentale determină ca cei ce iau decizii sătemporizeze luarea deciziilor în preajma alegerilor;- există nenumărate bariere în colectarea informaţiei necesare pentru a alege cea mai bunăalternativă: costul informaţiei, disponibilitatea informaţiei, timpul implicat în culegereainformaţiei necesare;- incertitudinile cu privire la consecinţele adoptării unei anume politici publice sunt foartecomplexe ceea ce face ca cei ce iau decizii să prefere să îmbunătăţească variantele de politică publică vechi în locul adoptării unor politici publice noi;- natura segmentată a procesului de realizare a politicilor publice în marile birocraţii face

dificilă contabilizarea şi coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverşilor specialişti şi înglobarea lor într-o decizie ideală de politică publică.

Incrementalismul:Incrementalismul consideră politicile publice ca pe o continuare a activităţilor guvernamentale trecute, doar cu îmbunătăţiri incrementale. Charles E. Lindblom28 a prezentat pentru prima oară modelul incremental realizând o critică a modelului raţional

28 Lindblom, Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review




de luare a deciziilor. Aşa cum arăta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizează anual orevedere a actualelor şi propuselor politici publice, nu identifică din nou valori societale,nu calculează din nou raportul cost-beneficii. Constrânşi de timp, informaţie şi costuriaceştia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie să luăm în calculşi elementul politic care nu permite întotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare şi

un calcul exact al raportului cost-beneficiu.Modelul raţional recunoaşte natura « raţional-comprehensivă » a procesului de formare a politicilor publice şi descrie un mod mai conservativ de funcţionare a procesului de politicile publice.Pentru incrementalism programele şi politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificări, variante, creşteri şidescreşteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor programe şi adesea consideră că trebuie continuat pe linia lor.În primul rând există constrângeri în termeni de timp, informaţie şi bani pentru ainvestiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictivăsuficientă pentru a cunoaşte consecinţele fiecărei alternative. Cei ce iau decizii acceptă

legitimitatea vechilor politici publice pentru că în acest caz incertitudinile cu privire laconsecinţele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continuă din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile în termeni de consecinţe. Nu trebuie uitat faptul că lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiţii pot să fie în bani, clădiri,dispoziţii psihologice, practici administrative, structuri organizaţionale.Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Multmai uşor se cade de acord asupra unor modificări de buget sau modificări de altă natură pe programe preexistente. Conflictele mari apar când trebuie luate decizii de tipul « totulsau nimic », « da sau nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, menţinereastabilităţii şi prezervarea sistemului politic.

În final adaugăm faptul că în absenţa unei concertări de opinie asupra ierarhiei valorilor într-o societate e mult mai simplu şi practic pentru un guvern să continue programe preexistente mai degrabă decât să se angajeze într-o « cruciadă » pentru lansarea uneischeme de politici publice noi.

Public choice:Public choice reprezintă o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dacă economiştii studiază comportamentul indivizilor pe piaţă şi spun că aceştiindivizi îşi urmăresc propriul interes, ştiinţa politică studiază comportamentul indivizilor în spaţiul public şi face aceeaşi asumpţie cu privire la faptul că indivizii îşi urmăresc propriul interes.

Pentru « public choice theory » indivizii au acelaşi comportament în politică ca şi pe piaţă. Aceste teorii consideră că toţi actorii politici: electorat, plătitori de taxe, candidaţi,legislatori, birocraţi etc.- încearcă să-şi maximizeze propriul beneficiu în politică aşa cumse întâmplă şi pe piaţă.




James Buchanan29, economist laureat al premiului Nobel şi autor de referinţă pentru public choice theory, consideră că indivizii vin împreună în politică pentru a-şi satisface propriul interes.Guvernul este o formă de contract între indivizi care cad de acord pentru un beneficiumutual ca să respecte legile şi să suporte guvernul în schimbul protecţiei propriilor vieţi,

libertăţilor şi proprietăţilor. Este adevărat faptul că guvernul trebuie să îndeplinească oserie de funcţii pe care piaţa nu le îndeplineşte. El are rolul de a îndrepta lucrurile acolounde mecanismele pieţei eşuează (« market failure »).În primul rând guvernul trebuie să ofere bunuri de utilitate publică, bunuri şi servicii caretrebuie oferite tuturor fără excepţie. Serviciile de apărare naţională sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de altă parte, externalităţile sunt un alt domeniu în care guvernulintervine iar mecanismele pieţei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atuncicând o activitate a unui individ, firmă sau guvern local impune costuri necompensateasupra celorlalţi. Un exemplu în acest sens îl reprezintă poluarea aerului şi apei. Guvernulrăspunde la aceste situaţii fie reglementând activităţile care pot conduce la externalităţi,fie impunând penalităţi pentru aceste activităţi pentru a compensa costul lor pentru

societate.« Public choice theory » ajută la explicarea faptului că, în general, partidele politice şicandidaţii eşuează în a oferi alternative de politici publice clare în campaniile electorale.Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi în a avansa principii, ci în a câştiga alegerile. Eiformulează propuneri de politici publice pentru a câştiga alegerile; ei nu câştigă alegerile pentru a formula politicile publice.Fiecare partid şi candidat caută să prezinte alternativa de politici publice cea mai atractivă pentru electorat, deplasându-se spre « centru », spre variantele cel mai puţin conflictuale, pentru a creşte numărul de votanţi.Există şi o serie de probleme pe care această teorie le ridică. Oficialii guvernamentali nuau întotdeauna informaţiile necesare pentru a analiza schimbările în preferinţele

alegătorilor. Diferit de situaţia consumatorilor pe piaţă, votanţii « consumatori » nu seangajează permanent în activităţi de votare. Când candidaţii află cu adevarat preferinţeleelectoratului se poate să fie prea târziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar dupăalegeri, candidaţii pot doar presupune dacă au intuit corect sau nu preferinţeleelectoratului. Rezultatele voturilor nu sunt întotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat.În absenţa unei bune informări despre preferinţele electoratului, tendinţa politicienilor şi birocraţilor este de a considera faptul că puterea lor în societate nu este limitată. Autendinţa de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizează diverse « iluziifiscale » precum taxe mascate, finanţare de deficit etc., toate acestea conducând la osubestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste « eşecuri politice » duc la

supraoferta de bunuri şi servicii şi suprataxare a cetăţenilor.« Public choice theory » contribuie şi la o mai bună înţelegere a activităţii grupurilor deinteres şi a modului în care acestea afectează politicile publice. Majoritatea guvernelor oferă « quasi-bunuri publice » de care beneficiază doar anumite grupuri. Este raţional pentru indivizii care urmăresc interesele proprii să se organizeze pentru a face presiuni

29 Buchanan, James M.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the Rent-seekingSociety” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon Tullock. Texax A&M UniversityPress.




mai eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice poate fi distribuit către toţi plătitorii de taxe, mulţi dintre eineparticipând în nici un fel pentru obţinerea acestora din partea guvernului. Dar se poateîntâmpla şi invers.Pentru a-şi atrage suporteri, membrii şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi

dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul că ignorarea cererilor lor reprezintă un pericol pentru societate. Chiar atunci când guvernul le indeplineşte cererile, grupurile deinteres trebuie să formuleze alte cereri pentru a rămâne « în cursă ». Cu alte cuvinte şigrupurile de interes, ca şi actorii politici, îşi urmăresc propriul interes pe piaţa politică.

Teoria sistemelor:Această teorie concepe politicile publice ca şi răspuns al sistemului politic la forţeleexteriore din mediu. Aceste forţe exterioare sunt văzute ca şi inputuri. Mediul unui sistemreprezintă orice condiţie sau circumstanţă definită ca exterioară limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri şi procese intercorelate carefuncţionează autoritar în vederea alocării de valori către societate. Outputurile sistemului

politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocări reprezintă politicile publice.Teoria sistemelor prezintă politicile publice ca şi outputuri ale sistemului politic.Conceptul de sistem implică un set identificabil de instituţii şi activităţi într-o societatecare funcţionează pentru a transforma cererile în decizii autoritare, cerând suport din partea întregii societăţi. Conceptul de sistem implică faptul că elementele sistemului suntintercorelate şi că sistemul răspunde forţelor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de către sistem sub formă de cereri şi suport. Cererileapar atunci când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii din mediu reale sau percepute, acţionează pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci cândindivizii sau grupurile acceptă rezultatele alegerilor, respectă legile, plătesc taxele, îngeneral se conformează deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de

cereri, unele dintre ele fiind în raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri înoutputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglementări. E recunoscut faptulcă outputurile (politicile publice) pot modifica mediul şi cererile venind dinspre acesta.Sistemul se prezervă producând o cantitate rezonabilă de outputuri care să satisfacădiverse cereri, bazându-se pe ataşamentul şi suportul pentru sistemul politic şi utilizând,când e cazul, forţa.




III. Analiza de politici publice

III.1 Rolul analizei de politici publice

Procesul de analiză a politicilor publice este extrem de complex.În primul rând, trebuie remarcat aspectul de proces. Sute de actori (individuali saucorporatişti) din diverse zone ale structurilor guvernamentale şi neguvernamentale suntimplicaţi într-un moment dat în una sau mai multe aspecte ale procesului de formare a politicilor publice. Aceşti actori, care deseori interacţionează pe parcursul procesului, au

valori şi interese diferite, percepţii diferite asupra situaţiilor, au preferinţe diferite cu privire la cursul de adoptat în anumite politici publice.Un alt element care adaugă complexitate procesului de analiză a politicilor publice estedat de durata ciclurilor de politici publice. Din faza de implemetare până la evaluare potsă treacă ani de zile, ca să nu mai vorbim de necesarul de timp pentru a urmări un ciclu de politică publică de la lansarea problemei până la implementare şi evaluare, unde avem de-a face uneori cu secvenţe temporale de zeci de ani. În special pentru studiile de impact problema duratei ciclurilor de politică publică este critică.




O politică publică implică multiple departamente guvernamentale, adeseori atât la nivelcentral cât şi la nivel local. E important să ştim cum să ne orientăm şi să ne calibrămanaliza, asupra cărui aspect să insistăm mai mult în analiză. O serie de specialişticonsideră că e de preferat să ne oprim cu analiza asupra unui subsistem precis de politicăguvernamentală, încercând să evităm abordările generale vizând un întreg program

guvernamental.De-a lungul unui ciclu de politici publice, o serie de dezbateri sunt lansate de către diverşiactori având o miză în adoptarea şi implementarea într-un mod specific a politicii publiceîn cauză. Aceşti actori propun diverse soluţii administrative pentru soluţionarea problemelor de politică publică în dezbatere, definesc în mod diferit severitatea cauzelor problemei, impactul probabil asupra publicului şi definesc soluţii alternative derezolvarea a problemelor. Analistul trebuie să urmărească toate aceste dezbateri, să fiecapabil să sustragă esenţa dezbaterii în diferite momente ale ei. Rolul dezbaterii înadoptarea şi implemetarea de politici publice este de maximă importanţă şi trebuie să i seacorde de către analist atenţia cuvenită.Urmărirea dezbaterii de către analist este complicată nu neapărat prin numărul în general

mare de participanţi. Fiecare participant are o anume miză în adoptarea unei soluţii de politică publică. Într-o astfel de decizie sunt implicate interese financiare, valori, principii. Considerând importanţa acestei mize în adoptarea unei soluţii specifice alegereaunei anume alternative, diverşii actori implicaţi vor prezenta de-a lungul dezbateriidiverse variante asupra problemei, vor avea tendinţa să descrie realitatea selectiv (înfuncţie de interesul propriu), să minimalizeze poziţia oponenţilor, să încerce chiar să-şidiscrediteze oponenţii.

O serie de autori au încercat să surprindă şi să analizeze tensiunea care apare între politică şi analiza de politici publice. Inspiraţi de sensul vag al faptului că “raţiunea estecurată şi politica este murdară”, oamenii urmăresc frecvent înlocuirea politicii cu luarea

deciziei raţionale. Deborah Stone ne spune: ”Lucrările contemporane, chiar şi acelea aleexperţilor în politică, caracterizează politica ca fiind “haotică”, “ultimul labirint” sau o“anarhie organizată”. Politica este “murdară”, “impredictibilă”, o “cursă cu obstacole” pentru politicile publice, sau un “mediu ostil” pentru analiza de politici publice. Se poatevorbi despre o “relaţie încordată între experţii sociali şi oficilităţile publice”, datorităfaptului că un grup furnizează “cercetări discipinate” iar altul “problemenon(ne)disciplinate”. Politicile publice pot fi considerate un potenţial domeniu de analizăraţională, credinţă în adevăr, şi urmărirea gradului de bunăstare al societăţii ca întreg.Politicile publice sunt o sferă de emoţii şi pasiuni, iraţionalitate, interes propriu, lipsă de prudenţă şi putere neşlefuită”30.

Din punctul de vedere al unor teoreticieni, politica şi politicile sunt într-un mod

esenţial, separate şi distincte. Această diferenţiere a fost surprinsă şi clar formulată şi deCharles Lindblom:“Atunci când spunem că politicile publice sunt decise de analize, ne referim la

faptul că o investigaţie a meritelor diverselor acţiuni posibile dezvăluie raţiunile dealegere a unei politici în detrimentul alteia. Atunci când spunem că politica şi nuanalizele determină politicile publice, ne referim la faptul că politica este determinată de

30 Stone, Deborah.1988.”Policy Paradox: the art of political decision making”. W.W.Norton&Company, New York.




modalităţi diferite prin care oamenii exercită unii asupra celorlaţi control, influenţă sau putere.”31

Cei mai mulţi dintre experţii sociali, cu precădere practicienii şi iniţiatorii deanaliză politică, evită dihotomia între raţiune şi putere, alternativa acestora fiinddezvoltarea unei alternative de mijloc care să combine elemente din sfere diferite, care

să-şi păstreze însă caracterul distinctiv.O abordare în acest sens consideră analiza raţională ca fiind apropiată de politică.Lindblom vorbeşte despre o altă formă a analizei raţionale, cunoscută ca “muddlingthrough” “confuzie” sau incrementalism prin care decidenţii de politică vor formula doar scopuri minore (schimbări incrementale), şi vor lua în considerare doar un număr limitatde alternative. 32 Amitai Etzioni a propus o “scanare mixată” care va combina luareadeciziei fundamental “raţionalistică” şi incrementalismul. Charles Schulze a sugerat căanaliştii de politică pot fi priviţi drept “susţinători ai raţionalităţii” politicilor, devenindastfel o contragreutate împotriva “susţinătorilor politici”.

Dintr-o altă perspectivă se vorbeşte despre modele ale politicii care se aseamănăanalizelor. Procesul de realizare a politicilor publice este descris ca un proces secvenţial

care adesea nu urmează ordinea firească. Astfel, acesta porneşte de la departamentele decomunicare ale instituţilor politice, de la comitetele legislative la CamereleParlamentului, unde este transformat într-o “politică publică alternativă” sau program.Programul trece de barierele birocratice către aplicarea propriu-zisă pe teren, unde esteimplementat şi probabil evaluat. Cu toate că nici un cercetător nu crede în astfel de practici, mulţi dintre aceştia folosesc acest cadru ca o normă. Adevăratul proces derealizare al politicii este văzut ca o aproximare a normei, cu deviaţii ocazionale. DavidRobertson şi Dennis Judd vorbesc în cartea lor despre politicile publice în America cu odefiniţie şi o descriere a procesului politicii publice care urmează acest model secvenţial,şi insistă asupra faptului că procesul actual de realizare a politicilor publice este“neordonat” în comparaţie cu modelul.

Analiza raţională este în mod necesar politică, datorită faptului că implicăîntotdeauna alternativa de a include anumite lucruri şi de a exclude altele. Analiza de politici publice este un argument politic şi vice-versa.

Toate argumentele de mai sus vin să susţină ideea complexităţii analizei de politici publice. Pentru a înţelege procesul constituirii unei politici publice, analistul trebuie săstudieze actori, dezbateri, evoluţie legislativă, ajutându-se de o serie de tehnici decercetare. Analistul trebuie să găsească calea cea mai bună pentru a simplifica situaţia şia-şi mări şansele de a o înţelege şi de a-i face şi pe alţii s-o înţeleagă.

III.2 Decizie şi criterii decizionale. Criteriul interesului public.

Procesul decizional poate fi studiat atât dintr-o perspectivă individuală, cât şi dintr-o perspectivă colectivă. Într-o primă ipostază, accentul cade pe criteriile utilizate deindivizi în luarea deciziei. În a doua ipostază, în centrul analizei se situează procesele princare majoritatea sau consensul necesar luării unei decizii este obţinut.

31 Lindblom, Charles.” The policy-Making Process”(Englewood Cliffs, NJ:Prentice Hall, 1980),p.2632 Lindblom,Charles”The science of Muddling hrough”, Public Adminstration Review 19(1959):59-88;andThe intelligence of Democracy(New York:Free Press, 1965)




Indivizii sunt influenţaţi de o varietate de factori în momentul deciziei. Este greu despecificat care din aceşti factori este crucial în luarea deciziei. Oficialităţile publice daufrecvent declaraţii cu privire la deciziile luate (discursuri, conferinţe de presă, mărturii,memorii etc.), dar motivele expuse fie sunt controlate de ei, fie sunt acceptabile de cătrealegători sau de către public, fundamentul real rămânând de cele mai mute ori nedeclarat.

Cu toate acestea, analiza şi observaţia aprofundată permit identificarea acelor factorihotărâtori în luarea deciziei. O serie de criterii care influenţează politica publică suntdiscutate mai jos. Printre ele sunt incluse: valorile, afilierea la un partid politic, intereselealegătorilor, opinia publică, admiraţia şi regulile decizionale. Conceptul de „bine public”este analizat în secţiunea următoare.

VALORILE:

În analiza forţelor sociale şi politice care au un impact asupra factorilor de decizie, propriile valori (sau standarde ori preferinţe) ale acestora sunt frecvent ignorate. Deseoriacestea sunt dificil de identificat ori imposibil de izolat. Factorii de decizie nu sunt simple

bucăţi de lut ce pot fi modelate, ci, dimpotrivă, valorile lor sunt importante, chiar decisiveîn modelarea propriului comportament. 5 categorii de valori care ghideazăcomportamentul factorilor de decizie: instituţionale, profesionale, personale, politice şiideologice, sunt comentate în cele ce urmează. De asemenea vom analiza pe scurtconceptul de „interes public”.

VALORI INSTITUŢIONALE/ORGANIZAŢIONALE influenţează în special factoriide decizie birocratici. Orice persoană care lucrează pentru o perioadă îndelungată într-oagenţie/ organizaţie devine invariabil convinsă de importanţa agenţiei, scopurile şi programele ei. Sistemul de recompense şi sancţiuni îi determină pe membrii ei să promoveze şi să acţioneze în concordanţă cu valorile predeterminate ale

agenţiei/organizaţiei. În consecinţă, deciziile luate de oficialităţi pot fi o reflecţie adorinţei lor de supravieţuire a agenţiei, de creştere a bugetului acesteia, de extindere a programelor ei şi de prezervare a puterii şi prerogativelor.Valorile organizaţionale pot da naştere la conflicte între agenţii cu atribuţii suprapuse oriconcurente.

VALORI PROFESIONALE ale personalului din cadrul unei agenţii. Profesiile autendinţa de a forma anumite tendinţe în modul de soluţionare a problemelor care suntulterior „importate” în organizaţii. Unele organizaţii ajung să fie dominate de una saudouă profesii precum economiştii (adepţi ai eficienţei şi ai pieţei) sau juriştii (adepţi aiguvernării prin reglementare juridică).

VALORI PERSONALE ghidează şi ele factorii de decizie, ca şi dorinţa de a promova propriul interes material sau financiar, propria reputaţie sau poziţie. Politicianul careacceptă să fie influenţat pentru a decide în favoarea unui interes urmăreşte şi un interes personal. Importanţa valorilor personale nu poate fi negată, însă teoreticienii decizieiraţionale exagerează atunci când sugerează faptul că, comportamentul oficialităţilor publice este exclusiv determinat de interese personale.




VALORI DE POLICY. Factorii de decizie nu sunt influenţaţi numai de interese personale, profesionale sau organizaţionale, ei pot acţiona foarte bine şi în conformitatecu propria viziune despre interesul public, despre ceea ce constituie o politică publicăcorectă şi necesară. Parlamentarii pot vota în favoarea legislaţiei privind protecţiadrepturilor omului deoarece sunt convinşi de moralitatea deciziei şi de faptul că egalitatea

şanselor este un obiectiv al politicii publice viabil, chiar dacă o asemenea decizie le-ar periclita cariera politică.

VALORI IDEOLOGICE. Ideologiile constituie un set de credinţe şi valori coerente şirelaţionate logic care prezintă versiuni simplificate ale realităţii şi oferă planuri deacţiune. Ideologia marxist-leninistă a reprezentat pentru comunişti, cel puţin parţial, omodalitate de raţionalizare şi legitimizare a politicii publice oficiale. Astfel putemidentifica elemente clare de ideologie liberală sau social-democrată în diverse tipuri de politici. Doctrinele lor pun bazele unor atitudini şi opţiuni de politică publică diferite înmaterie de intervenţie a statului în favoarea persoanelor dezavantajate, salariaţilor,minorităţilor; protejarea drepturilor şi libertăţilor civice, mediului şi a drepturilor

consumatorilor.

AFILIEREA LA UN PARTID POLITIC:

Loialitatea faţă de partid reprezintă un criteriu decizional puternic pentru majoritateamembrilor Legislativului, deşi acest tip de influenţă este greu de separat de alţi factori,cum ar fi presiunile venite din partea conducerii partidului, convingerile ideologice şiinteresele alegătorilor din propria circumscripţie. Afilierea la un partid politic este un bunindicator asupra votului membrilor Legislativului.Domeniile de interes ale partidelor au variat şi ele ca interes şi importanţă. Cu toateacestea, în multe arii o delimitare strictă pe baza doctrinelor partidelor politice este

imposibilă – lucrările publice, cercetarea medicală, comerţul internaţional sunt numaicâteva exemple. În plus, membrii ai ambelor partide au tendinţa de a promova acele proiecte generatoare de beneficii pentru zonele în care au fost aleşi (de exemplu,amplasamentul clădirilor oficiale, construirea de baraje sau autostrăzi).

INTERESELE ALEGĂTORILOR:

În unele cazuri interesele alegătorilor sunt clar definite. Însă, în foarte multe cazuri, preferinţele alegătorilor sunt greu de determinat. Cum se acţionează în acest caz?Propriile valori sau alte criterii, cum ar fi recomandările şefilor de partid, fundamenteazădecizia legiuitorului în acest caz. De asemenea, opiniile alegătorilor interesaţi sunt

binevenite.Oficialităţile publice numite pot şi ei acţiona în calitate de reprezentaţi. Agenţiile audezvoltat relaţii cu grupurile de interes şi promovează interesele acestora în formularea şiadministrarea unei politici publice. Unii comentatori au pretins chiar că în realitate,organismele administrative ar putea reprezenta mult mai bine interesele particulare aleunor grupuri decât oficialii aleşi.




OPINIA PUBLICĂ:

Opinia publică poate fi definită ca reprezentând acele perspective sau puncte de vedereale publicului privind aspecte/situaţii de politică publică pe care oficialii le au în vedereîn luarea deciziilor. Opinia publică poate fi exprimată prin multe mijloace – se includ

între acestea scrisori deschise oficialităţilor sau presei, întâlniri şi demonstraţii publice,editoriale, rezultatele alegerilor, întâlniri cu alegătorii, referendumuri etc. Cel maifrecvent însă opinia publică este reflectată de rezultatele unui sondaj de opinie aplicatasupra unui eşantion reprezentativ al populaţiei.În ciuda frecvenţei mari, sondajele de opinie prezintă câteva limitări. În primul rând, elenu reprezintă o analiză în profunzime a opiniei publice, focus-grupurile fiind mai indicateîn acest caz. În al doilea rând, deşi înregistrează opiniile oamenilor, sondajele de opinienu surprind gradul de cunoaştere ori înţelegere a problemelor de către respondenţi.Opinia publică este manipulată şi de oficialităţi care manageriază ştirile. Demersul nostruurmăreşte să determine cum influenţează opinia publică factorii de decizie. Suntalternativele alese modelate sau determinate de opinia publică? Poate constitui opinia

publică un criteriu decizional?Distincţia dintre deciziile privind direcţiile generale de politică publică şi cele de rutină,care se referă la administrarea de zi cu zi a politicii publice, ne este utilă în acest demers.Evident, opinia publică nu este un factor influent în luarea deciziilor din a doua categorie.Multe decizii, dacă nu toate, sunt adoptate de legiuitor şi de alte autorităţi executive carese bucură de putere de decizie mare în condiţii de care o mică proporţie din populaţieeste de abia conştientă, cu atât mai puţin înţelege aspectele respective. Legiuitorul votândamendamente la legea taxelor sau autorizând lucrări publice nu va fi influenţat de opinia publică decât în măsura în care încearcă să anticipeze reacţia alegătorilor la acesteamendamente.Fără echivoc, cadrul general şi orientarea unei politici publice poate fi influenţat de

opinia publică. Atitudinea publicului faţă de acţiuni precum privatizarea industrieiaeronautice sau reducerea masivă a cheltuielilor sociale, fac improbabilă realizareaacestora. Convingerea oficialităţilor publice privind cererea publicului de a iniţia acţiunispecifice explică multe iniţiative de reformă în domeniul politicilor publice. În politicaexternă, opinia publică acordă oficialilor o mare putere de decizie.Concluzionând, factorii de decizie sunt influenţaţi în grade diferite de opinia publică,însă relaţia dintre acţiunile de policy şi opinia publică nu sunt atât de simple şi directedupă cum ne-am aştepta.

Reguli decizionale:

Persoanele confruntate zilnic cu situaţii decizionale construiesc reguli generale sau liniidirectoare care simplifică şi normează procesul decizional. Nu există un set de regulidecizionale universale, însă unele dintre ele sunt utilizate frecvent.Utilizarea precedentelor în procesul decizional nu este limitată doar la domeniul juridic.Personalul executiv, administratorii şi legiuitorul acţionează frecvent în baza precedentelor, de cele mai multe ori la cererea celor care ar fi afectaţi negativ de oacţiune. Cei afectaţi de precedente vor considera o asemenea practică desuetă, inutilă oriimorală.




INTERESUL PUBLIC:

Una din misiunile guvernului este de a urmări interesul public. Prezenta secţiune oferă odefiniţie a acestuia ca şi utilitatea lui, ca şi criteriu în luarea deciziei.

Cum definim interesul public? Reprezintă interesul majorităţii? Dacă da, cumdeterminăm ce politică publică doreşte majoritatea? Reprezintă această politica interesulgeneral al cetăţenilor ?Majoritatea va declara că o definiţie universal acceptată ori obiectivă a interesului publiceste imposibilă. Unii definesc interesul public ca reprezentând rezultatulluptei politice privind aspecte de politică publică. Dacă toate persoanele şi grupurile„combatante” ar fi egale, această definiţie ar fi acceptabilă, dar acest lucru nu seîntâmplă în realitate. Frecvent interesul public constituie un mit prin care politica publicăeste raţionalizată şi devine astfel acceptabilă publicului. Nu întotdeauna interesele private şi cele publice se contrazic. Doctorii sunt interesaţi săîmpiedice practicarea medicinei de către persoane fără o pregătire corespunzătoare, după

cum este în interesul public ca oameni cu o pregătire profesională corespunzătoare să practice medicina.În lupta dintre grupurile private, şi alte interese publice care sunt implicate indirect, deşinu sunt organizate, sunt totuşi luate în considerare în procesul decizional, influenţândastfel rezultatul politicii publice. Un interes public este inerent în orice conflict dintransporturi feroviare, luându-se în considerare alături de cele ale companiilor şi alesindicatelor din domeniu.Identificarea acelor interese permanente, larg împărtăşite de membrii societăţii constituieo metodă alternativă în determinarea interesului public. Interesul oamenilor pentru pace,educaţie, aer nepoluat, inflaţie scăzută ori un sistem de control al traficului eficient suntilustrative în acest sens. În acest caz, interesul public este sinonim cu o nevoie publică

pentru a cărei satisfacere sunt disponibile mai multe alternative. În plus, conceptul caatare nu trebuie să fie detaliat până la cel mai mic aspect; în cazul unui sistem de controlal traficului, detalii privind modul de circulaţie nu sunt relevante pentru a determinautilitatea conceptului de nevoie publică. Nevoia de organizare a intereselor publice şi procedurile de reprezentare şi echilibrare aacestora, regulile de soluţionare a situaţiilor, de negociere a compromisurilor înformularea politicilor publice şi de implementare a acestora, toate constituie modalităţide determinare a interesului public. Pe scurt, există un interes public pentru o guvernareeficientă, coerentă şi dreaptă. Accentul este pus aici pe procesul de politică publică, şi nu pe conţinut.

„Publicul este interesat de lege, ci nu de conţinutul legilor; de principiile legii, ci nu

de substanţa acestora; de respectul clauzelor contractuale, ci nu de un contract particular; de înţelegeri/învăţăminte tradiţionale, nu de un anumit obicei. Esteinteresat de aceste lucruri în măsura în care asigură o continuitate; interesul săueste faţă de acea regulă care îi permite să anticipeze comportamentul oamenilor şi să-şi modifice în consecinţă comportamentul.” (Walter Lippmann)

Publicul este interesat în primul rând de existenţa unui proces adecvat. De modul cumsunt făcute lucrurile, se influenţează atitudinea publicului şi gradul de acceptare. Interesul public este un ideal, ca şi echitatea şi justiţia, la care aspirăm cu toţii.




III.3 Analiza de politici publice şi procesul de luare a deciziei.

Un mod mai simplu de a înţelege procesul politicilor publice este împărţirea acestuia înmai multe stadii şi substadii şi examinarea acestora. Ceea ce rezultă este cunoscut şi ca

„ciclul politicilor publice”. Fiecărui stadiu din cadrul ciclului îi corespunde un principiude rezolvare a problemei de politică publică.

Principii de rezolvare a problemei Stadii în ciclul politicilor publice1. Recunoaşterea problemei 1. Formularea agendei2. Propunerea unor soluţii 2. Formularea politicilor 3. Alegerea unei soluţii 3. Luarea unei decizii4. Aplicarea soluţiei 4. Implementarea politicii5. Monitorizarea rezultatelor 5. Evaluarea politicii aplicateSursa: Howlett, 1995Metoda raţională de analiză a problemelor

Utilizarea unui set sistematic de proceduri sau metode de analiză a politicilor publice ne pot fi de ajutor în încercarea de a aborda şi rezolva probleme de politică publică, de lacele mai simple la cele mai complexe. Metoda raţională de analiză a problemelor reprezintă un instrument care ne poate ghida eforturile de a gestiona eficient procesul derezolvare a unei scheme de politică publică.Trebuie spus de la început faptul că această metodă face parte din procesul de planificarestrategică (studenţii vor avea un curs separat de planificare strategică).

Metoda raţională de analiză a problemelor este un tip de analiză a politicilor publice care porneşte de la identificarea problemelor spre identificarea şi evaluarea alternativelor

(opţiunilor) de politică publică. Este un model de analiză de politici publice „prietenos”,simplu de utilizat atât de către „analiştii începători” cât şi de către analişti cu experienţă.Gradul de sofisticare la care poate ajunge analiza realizată prin utilizarea modeluluiraţional variază în funcţie de timpul, resursele (bani, resurse umane etc), nivelul deinformaţie la care avem acces şi de care dispunem. Toate aceste elemente reprezintă„pachetul constrângerilor” specific fiecărei analize.

De-a lungul cursului am utilizat tremenul de analiză de politici publice cu referire la un proces de-a lungul căruia identificăm şi evaluăm alternative de acţiune în vedereasoluţionării unor probleme sociale sau economice identificate. Dar termenul de analiză de politici publice se referă şi la un produs. Acest produs este rezultatul concret al

demersului de analiză. El poate fi ilustrat de un raport (raport de analiză de politici publice – policy report ), un memo, un document de poziţie sau un document de motivaţieintroducând un proiect de lege. În această secţiune ne vom concentra asupra produsuluide tip analiză de politici publice.Iată şi câteva definiţii ale analizei de politici publice din această perspectivă:

Un mijloc de sintetizare a informaţiei incluzând rezultatele cercetării, utilizat pentru a produce un format util procesului de decizie în materie de politici publice




(stabilirea unor alternative de acţiune) şi determinării nevoilor de informaţie pentru viitoare acţiuni de politică publică.33

Un proces complex de analiză, intervenţie şi management al conflictelor politiceintrinseci proceselor de schimbare urbană.34

Investigarea sistematică a alternativelor de politică publică şi asamblarea-

integrarea elementelor pozitive şi negative ale fiecărei alternative în parte.Procesul presupune o abordare centrată pe rezolvarea problemelor, colectarea şi prelucrarea informaţiei şi încercarea de predicţie cu privire la evoluţia alternativei propuse.35

Alegerea celei mai bune alternative de acţiune de politică publică dintr-un set dealternative posibile cu ajutorul raţiunii şi evidenţei analitice.36

Consultanţă orientată către client şi având relevanţă pentru deciziile de politică publică.37

Disciplină aplicată care utilizează metode de investigaţie şi argumentare diversecu scopul de a produce informaţie relevantă pentru politicile publice şi care pot fiutilizate pentru a rezolva probleme publice.38

Formă de cercetare aplicată, realizată pentru a obţine o întelegere mai bună a problemelor sociale şi pentru a conduce la găsirea unor soluţii mai bune derezolvare a acestora.39

Analizele de politici publice sunt de mai multe tipuri. Facem o primă distincţie întreanaliza descriptivă şi cea prospectivă .Analiza descriptivă se referă fie la condiţiile istorice ale unei politici care a fostimplemetată în trecut, fie la evaluarea unei politici curente. În prima variantă analizadescriptivă se concentrează pe descrierea şi interpretarea unei politici deja implementate(Ce s-a întîmplat?). În cea de-a doua variantă analiza se concentrează pe descrierea destatus-quo.Analiza prescriptivă (sau anticipatorie) se realizează înainte de implementarea politicii

publice şi se concentrează fie pe proiectarea consecinţelor în cazul adoptării anumitor alternative de acţiune publică, fie încearcă să aducă un plus de claritate, înţelegere cu privire la natura unei probleme sau cu privire la standardele criteriilor de alegere întrealternative.

Trebuie subliniat caracterul prescriptiv al analizei de politici publice. O astfel de analizăeste realizată pentru a ajuta procesul de luare a deciziilor sau pentru a susţine dezbaterea pe marginea unei decizii de politică publică. Analiza de politici publice are întotdeaunaun client. Acest client este fie un factor de decizie, fie o instituţie care susţine prin

33 Williams, Walter.1971.”Social Policy research and Analysis:the experience in the Federal SocialAgencies”.New York: American Elsevier

34 Rondinelli, Dennis A.1973. “Urban Planning as Policy Analysis:Management of Urban Change” in Jounal of the American Institute of Planners35 Ukeles, Jacob B.1977.”Policy Analysis:Myth or Reality?” în Public Administration Review no:37 din1977.

36 MacRae, Duncan.1979.”Concepts and Methods of Policy Analysis” în Society no:16 din 197937 Weimer, David L. şi Vining Aidan R.1989.”Policy Analysis:Concepts and Practice” Englewood Cliffs

NJ:Prentice Hall.38 Dunn, William N.1978.”Public Policy Analysis”39 Quade, Edward S.1982.”Analysis for Public Decisions” New York:Elsevier Scientific




cercetare şi analiză dezbaterea publică pe o temă dată (universităţi, think-thank-uri,institute de cercetare).

Principala sarcină a analizei de politici publice o constituie identificarea şi analiza problemelor sociale complexe, comparaţia cantitativă şi calitativă a alternativelor de

rezolvare a problemelor, asamblarea informaţiei într-un format uşor de înţeles şi utilizatde către factorii de decizie.

În procesul de analiză integrăm informaţie cantitativă şi calitativă prin utilizarea unor metode şi tehnici de culegere şi prelucrare a datelor „împrumutate” din sociologie,economie sau ştiiniţă juridică. Cu toate acestea, analiza de politici publice presupune maimult decât utilizarea de metode şi tehnici de colectare şi prelucrare a informaţiei.Accentul cade pe aspectul de proces prin care selecţionăm metode şi tehnici, recunoaştemscopurile şi valorile clientului, identificarea şi recomandarea direcţiilor de acţiune practică.

Metoda raţională propune un model simplu de analiză de politici publice, în cinci paşi.Cei cinci paşi, „reţeta” de realizare a unei analize, cuprind următoarele etape: definirea problemei, stabilirea criteriilor de evaluare, identificarea de alternative (opţiuni) deacţiune, evaluarea şi compararea alternativelor şi recomandarea schemei de politică publică de urmat. Deci analiza se va finaliza cu o recomandare făcută de analist factorilor de decizie. Nu analistul este cel care ia decizia, ci factorul de decizie. Se poate întămplaca factorul de decizie să aleagă spre implementare o altă alternativă decît cea propusă deanalist. Responsabilitatea deciziei de implementare a unei alternative de acţiune este de partea factorului de decizie.

Un astfel de raport de analiză de politici publice poate fi realizat individual sau de către

un grup de analişti, în funcţie de complexitatea problemelor de abordat şi soluţionat.Pasul I. Verificarea, definirea şi detalierea problemei

Reuşita acestui prim pas va determina succesul intregului proces de analiză. Pentruînceput problema trebuie identificată şi verificată. Nu întotdeauna clientul are o imagineclară a problemei pentru care caută soluţii de actiune practică. Prin discuţii aprofundatecu clientul, prin cercetare de date secundare, analistul poate să se asigure că identificarea problemei este facută corect.Uneori problemele ajung în atenţia factorilor de decizie deoarece un indicator sitematicne arată că există acolo o problemă. Ratele de morbiditate, ratele de imunizare, ratele

mortalităţii infantile etc.reprezintă astfel de indicatori. Aceşti indicatori aratămagnitudinea unei anume probleme, arată dacă ea s-a schimbat în timp (mărit saumicşorat). Dar indicatorii nu întotdeauna ne conduc spre definirea unei probleme de politică publică. Definirea unei probleme de politică publică reprezintă un proces multmai complex, în care intervin interese uneori contradictorii. Aceleaşi date statistice pot fiinterpretate diferit de către persoane, grupuri cu interese diferite. Analistul are rolul de avedea sub câte unghiuri a fost prezentată problema respectivă, dacă ea chiar există sauavem doar o interpretare exagerată a datelor. O parte importantă din procesul de definire




a problemei este reprezentat de înţelegerea poziţiei şi influenţei diverselor grupuri faţă deaceasta. Analistul trebuie să se intrebe: Cine e afectat de problemă? De ce? Care suntinteresele implicate în această situaţie? Ce putere are grupul respectiv pentru a influenţadecizia de politică publică? Toate aceste date trebuie sintetizate într-un material clar şiconcis şi prezentate clientului. Acesta va decide ce şi cum anume este relevant pentru el

şi va colabora la o definire a problemei în funcţie de valorile şi interesele proprii.

Pasul II. Stabilirea criteriilor de evaluare.

Ce anume ne indică faptul că o problemă identificată şi-a găsit cea mai bună rezolvare printr-o anume decizie de politică publică? Cum e posibil să comparăm politicile diverse?Cum determinăm care este cel mai bun curs al acţiunii din pluralitatea de soluţii pe carele putem determina?Este aproape imposibil să găsim o soluţie (le vom numi alternative) de politică publicăcare să satisfacă toate grupurile care au o miză în soluţionarea într-un fel sau altul a problemei publice identificate. O politică publică acceptată ca pozitivă de către un grup

va genera nemulţumire în alt grup. Sau, din altă perspectivă, o politică publică care are uncost de implementare rezonabil, determină pe de altă parte costuri enorme în materie dedeteriorare a mediului înconjurător (exemplu).Stabilirea de criterii care să ne ajute în luarea deciziei cu privire la cel mai bun curs alacţiunii publice pentru rezolvarea unei probleme identificate este absolut necesară.Criteriile ne ajută să comparăm, măsurăm şi selectăm între diversele alternative. Tipuricomune (des utilizate) de criterii sunt: costurile (raportul cost-beneficiu), eficienţa,eficacitatea, fezabilitatea administrativă, fezabilitate politică, echitatea. Toţi factorii dedecizie vor spune că îşi doresc ca alternativele de politică publică alese de ei să fieechitabile, eficiente şi fezabile politic şi administrativ. Cu toate acestea lucrurile nu suntchiar atît de simple. Unele criterii pot intra într-un soi de concurenţă (exemplu:eficienţa şi

echitatea).Este important ca fiecare criteriu să fie nu numai numit ci şi definit. De exemplu prin„echitate” putem înţelege mai multe lucruri. Voi utiliza o exemplificare simplu de înţeles:să presupunem că avem un tort şi dorim să-l împărţim unei clase de elevi în modechitabil. Cum procedăm? Oferim fiecărui elev o bucată de tort egală ? Punem tortul înmijloc şi cei care doresc o bucată de tort se servesc? Oferim bucăţi de tort prioritar celor care au venituri mici şi în limita cantităţii rămase celorlalţi? Pentru a evita confuzii cu privire la ce întelegem prin criteriul numit de noi este indicat să-l şi definim. Nu trebuieniciodată să presupunem că ceilalţi înţeleg criteriul numit în acelaşi mod ca noi. Mai multdecît atât, dacă nu definim criteriul lăsăm loc la interpretări şi manipulări ale raportului înintegralitatea lui.

Se pot genera şi criterii mai originale. Aceste criterii originale sunt create de cătreanalist, în acord cu clientul său, în funcţie de specificul problemei de politică publică deadresat. Iată cîteva exemple:• Stabilitate –vor fi obiectivele suţinute în ciuda posibilelor “disturbanţe” din procesul

de implementare ?• Siguranţă–care e probabilitatea ca opţiunea noastră să opereze în orice condiţii?• Invulnerabilitate –opţiunea va continua să opereze dacă o parte din procesul de

implementare va înregistra un eşec?




• Flexibilitate –poate opţiunea noastră să servească mai mult decît unui scop?• Comunicabilitate –este opţiunea uşor de înţeles pentru cei implicaţi în analiză?• Concordanţă –opţiunea pare a adresa corect problema identificată?• Simplitate –este opţiunea uşor de implementat?• Compatibilitate –este opţiunea compatibilă cu normele şi reglementările existente?• Reversibilitate –cît de greu va fi să ne întoarcem la starea iniţială dacă opţiunea

eşuează?E foarte greu să alegi între diversele opţiuni posibile de politică publică. Unele opţiuni pot avea avantajul să coste mai puţin decît altele. Alte opţiuni pot sa aducă beneficiieconomice mai mari în implementare; sau să fie mai „ieftine” în atingerea unui anumitobiectiv. Unele opţiuni pot să aducă atingere gravă intereselor anumitor indivizi, grupurişi organizaţii. Sau să fie foarte dificil de implementat din punct de vedere administrativ.Sau să necesite schimbări în legislaţie greu de realizat în timp util şi într-un anumecontext politic.Toate acestea sunt elemente pe care trebuie să le considerăm atunci cîndrecomandăm alegerea pentru implementare a unei anume opţiuni (alternative) de politică publică.

Cum obţine analistul criteriile de evaluare a alternativelor? Uneori i le oferă chiar clientul, printr-o precizare a scopurilor şi obiectivelor sale. Alteori analistul trebuie sădeducă care ar fi aceste scopuri şi obiective vizate de client şi să propună el criteriile juste. Analistul trebuie să găsească acele criterii care sunt esenţiale faţă de problemaanalizată şi care au relevanţă mare pentru participanţii la procesul de luare a deciziei. Înanumite situaţii analistul nu poate decît să specifice criterii care apar din analiza datelor disponibile relativ la o anume situaţie problematică.E foarte important să precizăm criteriile înainte de a detalia opţiunile (alternativele) deacţiune. În acest fel vom avea reguli după care să analizăm şi comparăm opţiunile(alternativele).

Pasul III. Identificarea opţiunilor (alternativelor) de acţiune publică

În momentul în care s-a ajuns la acest pas analistul cunoaşte deja scopurile şi obiectiveleclientului şi pe cele ale principalelor grupuri identificate ca major interesate de rezultatuldeciziei de politică publică. Probabil analistul are deja în minte structurate cîteva opţiuni posibile de rezolvare a problemei identificate.Vă prezentăm două variante prin care puteţi genera opţiuni (alternative) de decizie înmaterie de politică publică.

Varianta 1.a) prima opţiune posibilă este respectarea status-quo-ului. Adică să se continue

implementarea politicii publice aşa cum s-a facut pînă la momentul analizei (sau

să nu schimbăm nimic). b) a doua opţiune posibilă se numeşte „status-quo modificat” şi conţine alternative

care pornesc de la status-quo (politica publică actuală), dar prezintă modificări parametrice: se schimbă diverse elemente din designul politicii publice actuale.Putem creşte valoarea fondurilor alocate, putem schimba structura demanagement, putem schimba durata de implementare etc. Materialul pe care îlgăsiţi în Anexa 1. vă va ajuta să operaţi uşor cu acest model de generare de




alternative. Materialul are o funcţie euristică, el fiind destinat să vă ajute săimaginaţi schimbări parametrice de status-quo.

c) Avem şi posibilitatea de a realiza ceea ce numim „varianta originală”, adică o propunere de schemă de decizie în materie de politică publică care să vină cuelemente total noi. Cu alte cuvinte se propune o schemă de politică publică nouă,

fără legături solide cu politica publică veche (status-quo). Cu alte cuvinte,analistul propune o schemă de politică publică nouă, „revoluţionară”.Alternativele originale apar şi sunt acceptate, în general, în momente de criză. Încondiţii „normale” alternativele originale nu sunt recomandate, deoarece ele presupun schimbări majore la nivelul design-ului şi implementării de politică publică, pentru care este dificil să se obţină suportul leadership-ului politic şiacceptarea din partea administraţiei (birocraţiei). Administraţia funcţionează într-o logică de tip incremental, reacţionând negativ la „şocuri”. Administraţia arenevoie de o periodă de timp pentru adaptare la noi condiţii şi la o logică diferităde management a resurselor publice. (vezi capitolul dedicat modeluluiincremental).

Varianta 2.a) prima opţiune posibilă este respectarea status-quo-ului. Adică să se continue

implementarea politicii publice aşa cum s-a facut pînă la momentul analizei (sausă nu schimbăm nimic).

b) a doua opţiune se bazează pe analiza stakeholderilor – analiza grupurilor interesate, avînd o miză în luarea deciziei într-un anume sens (atenţie să nu facemconfuzie cu grupurile de interes). Analistul trebuie mai întâi să identifice toategrupurile potenţial interesate sau afectate de decizia publică ce urmează să fieluată (exemplu: se vor aloca resurse pe problematica combaterii consumului dedroguri în licee). Indivizi şi grupuri potenţial interesate de luarea unei decizii de

alocare a resurselor publice pentru gestionarea acestei probleme de interes larg pentru comunitate sunt: părinţii -organizaţi în asociaţii sau nu- copiilor consumatori de droguri, medici, educatori, agenţii şi alte autorităţi publice indomeniul sanătăţii şi educaţiei, organizaţii nonguvernamentale care lucrează îndomeniu etc. Toţi aceştia au o miză în luarea deciziei de politică publică. Deciziade politică publică îi va afecta pe fiecare într-un mod sau altul. Mai mult, eidispun de resurse (materiale, financiare,logistice,informaţii). Este bine să vedemcum putem integra aceste resurse în diverse opţiuni. Fiecare grup are deja o păreredespre cum trebuie acţionat pentru rezolvarea problemei şi este necesar săcunoaştem acest lucru. Analistul va utiliza un instrument de cercetare specific pentru a contura, sintetiza poziţia fiecărui grup faţă de problema specifică pe care

o avem în lucru. Se vor aplica chestionare, se vor realiza focus-grupuri, se va faceanaliza de documente şi date secundare. Orice metodă de culegere a datelor este bună în condiţiile în care ea ne ajută să structurăm opiniile acestor stakeholderi înalternative. E posibil ca opiniile anumitor grupuri să coincidă. De aceea, înmomentul în care structurăm alternativele de politică publică o să grupăm opiniile pe categorii, tipuri de acţiune. Exemplu: o opţiune va propune rezolvarea problemei prin creşterea informaţiei despre influenţele nocive ale consumului de




droguri; altă opţiune va propune îmtărirea sancţiunilor; alta va prezenta ocombinaţie a primelor două etc)

Utilizând această metodă putem obţine relativ simplu câteva posibile scheme deintervenţie in materie de politică publică . (vezi Anexa 2)c) Şi aici avem posibilitatea de a realiza ceea ce numim „varianta originală”.

Pasul IV. Evaluarea şi compararea alternativelor

După ce am pregătit prezentarea fiecărei opţiuni (alternative) urmează pasul în careanalistul recomandă clientului cea mai bună alternativă de selectat pentru adoptarea ei ca politică publică. Acest proces presupune doi paşi: evaluarea fiecărei alternative prinraportare la criteriile pe care le-am stabilit în pasul II şi compararea lor pentru a decidecare este cea mai „bună”, adică cea mai aproape de standardul pe care l-am fixat princriterii.Evaluarea opţiunilor (alternativelor) şi prezentarea lor sub forma unor strategii posibilede acţiune publică (posibil curs de acţiune al politicii publice) reprezintă punctul cheie în

analiza de politici publice. Evaluând şi comparând opţiunile încercăm să vedem caredintre ele răspund mai bine nevoilor clientului, care au un impact mai mare în sensul doritde client, care sunt cele care răspund mai bine criteriilor de evaluare.Pentru a face mai simplu acest proces vă recomandăm să utilizaţi următorul procedeu:Fiecare alternativă o să primească o notă, de la 1 la 5, raportat la modul în care răspundefiecărui criteriu în parte.De exemplu:

Criteriul1 Criteriul 2 Criteriul 3 etc.Opţiunea 1 Nota 3 Nota 3 Nota 3Opţiunea 2 Nota 1 Nota 5 Nota 3Opţiunea 3 etc. Nota 4 Nota 5 Nota 5

Rezultă faptul că opţiunea trei răspunde cel mai bine criteriilor noastre. Aceasta opţiune osă fie recomandată de către analist spre implementare.Rezultatele evaluării pot să fie prezentate în diverse forme: grafice, tabele comparative,scenarii etc. Important este ca analistul să păstreze o atitudine neutră faţă de toatealternativele (să nu încerce să „favorizeze” o alternativă prin forma de prezentare)Unii clienţi s-ar putea să ceară să argumentaţi puternic alternativa pe care o recomandaţispre implementare deoarece o detaliere de argumente puternice o să le fie de folos înnegocierile ce vor urma pentru impunerea alternativei respective ca politică publică.Trebuie să înţelegem faptul că nicio alternativă nu este perfectă şi fiecare dintre ele prezintă un mixt de avantaje tehnice şi politice. Se poate să găsim o situaţie în care

alternativa cea mai bună din punct de vedere tehnic să fie foarte slabă politic (fezabilitate politică scăzută ) sau invers.Un alt element de reţinut este acela că analizele de politici publice se realizează de celemai multe ori cu mari constrîngeri de timp (sau altele: bani, lipsa de date etc). Trebuie săne adaptăm la aceste situaţii constrângătoare şi să oferim clientului cea mai bună analiză posibilă în condiţiile date (exemplu: un raport cu privire la realizarea unei scheme de politică publică pentru combaterea consumului de droguri în rândul liceenilor din




comunitate e nevoie să fie realizat în maxim două săptămâni pentru a fundamenta întimp util decizia membrilor consilului local).

Pasul V. Monitorizarea şi evaluarea politicii publice implementate

Acest pas poate să fie opţional şi intervine după ce politica publică a început să fieimplementată. Uneori clientul apelează la acelaşi analist pentru evaluare şi monitorizare.Dar nu este obligatoriu să se procedeze astfel. Partea legată de evaluare şi monitorizare osă fie abordată separat, într-un alt modul de studiu.

A. Modelul secvenţial – stadii in procesul de realizare al politicii publice

Prin diversele modele de analiză al procesului de realizare a politicilor publice seîncearcă prezentarea dinamicii procesului de luare a deciziilor guvernamentale. Celmai cunoscut şi utilizat model explicativ este modelul secvenţial. Acest modelîmparte procesul de realizare a politicilor publice în secvenţe, pe care le analizează

separat. Secvenţele sunt: formularea agendei, formularea politicii, luarea deciziei,implementarea politicii, evaluarea politicii.Conform acestui model, formularea agendei se referă la procesul prin care problemeleajung în atenţia guvernanţilor; formularea politicilor face referire la procesul prin caresunt formulate de către guvernanţi opţiunile de politici; luarea deciziei se referă la procesul prin care guvernanţii decid să acţioneze într-un anumit fel (sau să nu acţioneze);implementarea politicii face referire la procesul prin care guvernanţii aplică politicaadoptată; evaluarea politicii aplicate se referă la procesul prin care rezultatele politiciisunt monitorizate atât de către instituţiile statului cât şi de către societate.Modelul secvenţial a impus analiştilor de politici publice să fie mai sensibili lacomplexitatea procesului de luare a deciziilor de politică publică. De asemenea, a făcut

mai vizibil caracterul interinstituţional al procesului de realizare al politicilor publice,depăşind varianta „clasică” de analiză a rolului unor instituţii, considerate separat, în procesul de realizare al politicii publice (executivul, legislativul, puterea judecătorească).Modelul secvenţial transcende graniţele dintre instituţii şi pune accentul pe modul în careindivizii, grupurile şi instituţiile interacţionează în procesul de realizare a politicilor publice.Criticile aduse acestui model subliniază faptul că ambiţia de a reflecta procesul derealizare al politicilor publice este cumva exagerată. În realitate rareori procesul derealizare al politicilor publice urmăreşte schema secvenţială propusă aici. Acest modelare o mare valoare euristică, dar e recomandat să se utilizeze mai degrabă în analizelerealizate în univesităţi. Modelul secvenţial „împinge” cumva realitatea să intre în

matricea creată de noi.Iată secvenţele de analiză propuse de acest model:

1. Formularea agendei

Acest prim stadiu al politicilor publice este poate unul dintre cele mai critice, întrebarealegitimă fiind cum ajunge o anumită problemă în atenţia guvernanţilor.




În primul rând, formularea agendei desemnează pur şi simplu recunoaşterea unei probleme de către guvernanţi.

O distincţie care se poate face este între agenda publică sau sistemică şi agenda formalăsau instituţională. Agenda publică constă în toate problemele care în mod obişnuit sunt percepute de către membrii unei comunităţi politice ca meritând atenţia publică şi caresunt în puterea şi jurisdicţia de rezolvare a autorităţilor. Practic, aceasta este în modesenţial o agendă de discuţii a societăţii a unor probleme cum ar fi criminalitatea sauîngrijirea sănătăţii. Fiecare societate are sute de astfel de probleme pe care cetăţeniiconsideră că ar trebui să le rezolve guvernanţii. Totuşi, doar o mică parte din aceste probleme din agenda publică este luată în considerare de către guvern. În momentul încare guvernul a acceptat că trebuie să facă ceva în legătură cu problema respectivă,aceasta intră în agenda instituţională. Altfel spus, agenda publică este o agendă pentrudiscuţii, în timp ce agenda instituţională este una pentru acţiune.

Se pot identifica patru faze pe care o problemă le străbate în drumul ei, între agenda

publică şi cea instituţională, a administraţiei: iniţierea problemei, specificarea soluţiilor,lărgirea sprijinului pentru rezolvarea problemei şi intrarea pe agenda instituţională.Iniţiativa pentru rezolvarea problemei vine, de obicei, din afara structurilor guvernamentale, din cadrul unor grupuri non-guvernamentale şi se extinde îndeajuns demult pentru a ajunge în cadrul agendei publice. Rolul cheie în acest caz este legat degrupurile sociale care au anumite cereri sau doleanţe care, pentru a fi rezolvate, trebuie săajungă întâi în cadrul opiniei publice pentru ca aceasta să le sprijine. Desigur, faptul că lacapătul procesului problemele acestor grupuri au intrat pe agenda guvernului nuînseamnă în mod necesar şi rezolvarea lor. Nu înseamnă decât că acestea au fost aduse lacunoştinţa guvernului pentru o examinare mai atentă.

O altă cale prin care anumite probleme pot să ajungă în atenţia guvernanţilor este prininiţiativa unor grupuri de interese din interiorul sistemului, care nu vor în mod necesar cacererile lor să ajungă pe agenda publică.

2. Formularea politicilor – comunităţi şi reţele de politici

În momentul în care guvernul a luat la cunoştinţă de existenţa unei probleme şi denecesitatea de a face ceva în cazul ei, guvernanţii trebuie să se decidă asupra acţiunii caretrebuie îndeplinite. Pentru acest lucru ei trebuie să analizeze opţiunile care li se oferă pentru rezolvarea problemei, adică să intre în formularea politicii. Esenţa căutării uneisoluţii pentru problema respectivă este descoperirea acelor acţiuni care sunt posibile sau

nu.

Putem identifica o serie de caracteristici ale formulării politicilor: Formularea nu trebuie să se limiteze la un set de actori. Prin urmare pot foarte

bine să fie două sau trei grupuri care să formuleze propuneri. Formularea poate începe fără o definire clară a problemei sau fără ca cei care

propun soluţii să fie în contact cu grupurile afectate de problemă. Nu întotdeauna guvernanţii formulează soluţii.




Este posibil ca perioada de timp alocată formulării să fie mai lungă, putându-seîntâmpla ca în acest interval să intervină reformulări fără ca una din soluţii săcapete un sprijin consistent.

Procesul în sine nu are niciodată efecte neutre. Cineva întotdeauna câştigă şiîntotdeauna va fi cineva care pierde.

Formularea politicii implică eliminarea opţiunilor până când una sau mai multe va fialeasă de către guvernanţi.

Subsisteme ale politicilor publice

Întrebarea legitimă care apare este cine este practic implicat în procesul formulării. Esteacest proces o activitate publică sau privată? Formularea alternativelor se realizează încadrul unor segmente ale sistemului politic, aşa numitele subsisteme. În principal, fie căeste vorba de subsisteme publice, fie că este vorba de subsisteme private, există douămodalităţi de organizare a lor: reţele şi comunităţi de politici.

Reţele de politici

Reţelele de politici sunt acele legături care unesc actorii din cadrul statului şi din cadrulsocietăţii în cadrul procesului politicilor publice. Interacţiunea dintre aceşti actori, fie căeste vorba de instituţii ale statului sau de actori din cadrul societăţii de tipul organizaţiilor neguvernamentale sau a sindicatelor, este fundamentală pentru formularea şi dezvoltarea politicilor publice. Reţelele variază în funcţie de interesele membrilor reţelei, tipul deapartenenţă al acestora la reţea, gradul de interdependenţă al fiecărui membru, gradul deizolare a reţelei faţă de alte reţele şi variaţiile în distribuirea resurselor între membri.Cuvântul cheie în identificarea membrilor este interesul . Motivul pentru care aceştia intră

într-o reţea este îndeplinirea intereselor lor.Comunităţi de politici

Comunităţile de politici identifică acei actori sau potenţiali actori din cadrul sferei politicii respective care împărtăşesc un scop comun. Reţeaua este procesul de legătură dininteriorul unei comunităţi sau dintre două sau mai multe comunităţi.

În acest fel se integrează două seturi de motivaţii care ghidează acţiunile celor implicaţiîn formularea politicilor: cunoaşterea sau expertiza şi interesul material. Comunitatea de politici este asociată astfel cu o cunoaştere specifică a problemei, iar reţeaua cu urmărirea

intereselor materiale. Separaţia între reţelele şi comunităţile unui subsistem nu estedesigur totală, există un grad de suprapunere: cei care au interese legate de o anumită ariede politică publică vor dobândi şi cunoştinţe legate de respectiva arie.

3. Luarea deciziei




Ca şi în cazul celorlalte stadii din cadrul ciclului politicilor publice şi în acest caz putemgăsi cel puţin trei modele: modelul raţional de luare a deciziilor, cel gradual şi cel aşanumit al coşului de gunoi.

Modelul raţional

Acest model presupune că indivizii sunt raţionali, deciziile pe care le iau fiind şi eleraţionale, logice. Teoreticienii acestui model au identificat cel puţin patru secvenţe dederulare a procesului:

Ţinta pentru rezolvarea problemei este stabilită. Toate strategiile alternative pentru atingerea scopului sunt examinate. Toate consecinţele semnificative ale fiecărei strategii alternative sunt

predicţionate şi este estimată probabilitatea ca acele consecinţe să aibă loc. În final, strategia care rezolvă cel mai bine problema sau o rezolvă la costurile

cele mai mici este aleasă.

După cum se poate observa, acest model presupune că există un centru unic de decizie, căcei care trebuie să ia decizii sunt indivizi bine pregătiţi profesional, care au timp să segândească la toate alternativele posibile, şi, poate mai important, că au la dispoziţie ogamă completă de informaţii. Un asemenea model de luare a deciziei ar trebui săgăsească cele mai bune soluţii pentru o problemă, dar în realitatea cotidiană foarte rar se pot îndeplini toate aceste condiţii. Mai mult, încercarea de a prevedea fiecare efect alfiecărui factor care poate să intervină în proces este dificilă, oricât de complex ar ficonceput modelul, ceea ce ne arată că acest model poate fi întâlnit cel mult în rezolvareaunor probleme foarte simple.

Modelul gradual

Acest model defineşte procesul de luare a deciziilor ca un proces politic caracterizat denegociere şi de compromisuri făcute de actori care au interese proprii şi care trebuie să iadecizii. Deciziile care sunt luate în cele din urmă reprezintă mai degrabă ceea ce este politic fezabil, decât ceea ce ar fi de dorit.

Şi în acest model putem identifica câteva stadii: Limitarea analizelor la câteva alternative de politici cât mai cunoscute

de către actori.

Luarea în considerare în cadrul analizelor a ţintelor politicii şi aaspectelor empirice ale problemei. Preocupare analitică mai mare pentru lucrurile rele care trebuie să fie

îndreptate, mai degrabă decât scopuri pozitive care trebuiedescoperite.

Ideea de bază este că trebuie să ne folosim de ceea ce avem, putând săîmbunătăţim, să remediem defectele sistemului, nu trebuie săreinventăm totul de la început, cu alte costuri şi fără a şti exact care




sunt consecinţele. Experienţa lucrurilor deja făcute este cea caretrebuie să ne ghideze.

Există un stadiu în care se greşeşte, în care se încearcă. Analizele explorează doar unele (nu toate) consecinţe importante ale

alternativelor luate în discuţie.

Fragmentarea muncii la cât mai mulţi participanţi, astfel încât fiecaresă îşi aducă partea de contribuţie în rezolvarea de ansamblu a problemei.

Modelul coşului de gunoi

Teoreticienii acestui model de luare a deciziei au ca ipoteză de lucru că celelalte modele presupun un nivel de intenţionalitate, de înţelegere a problemelor şi de predictibilitate arelaţiilor dintre actori care pur şi simplu nu există în realitate. Luarea deciziilor este un proces extrem de ambiguu şi imprevizibil şi este doar parţial legat de căutarea unor mijloace pentru atingerea scopurilor. Actorii îşi definesc scopurile şi mijloacele de

atingere ale acestora pe măsură ce înaintează în proces, care proces este în mod necesar întâmplător şi imprevizibil. Cu alte cuvinte, nu există un model de luare a deciziilor, acestlucru întâmplându-se adesea ad-hoc.

4. Implementarea politicii

După ce o problemă a ajuns pe agenda instituţională, şi mai multe opţiuni au fost propuse pentru a o rezolva, iar guvernul s-a decis asupra uneia, ceea ce mai rămâne este punereaîn practică a deciziei. Acesta este stadiul implementării politicii din cadrul ciclului politicilor publice şi este definit ca „ procesul în care programe sau politici sunt puse în practică; arată transpunerea planurilor în practică ” (Mc Laughlin, citat în Howlett,

1995, p. 153). Acest stadiu poate părea puţin problematic, dar numeroase studiidemonstrează că de multe ori o politică publică a eşuat nu pentru că nu ar fi avutmijloacele corecte, sau pentru că nu s-a ales calea cea mai bună, soluţia cea mai bună, pentru a rezolva problema respectivă, ci pur şi simplu pentru că nu a fost bine pusă în practică.

Există o serie de factori care pot îngreuna transpunerea în practică a politicilor publice.Printre aceştia putem să enumerăm: natura propriu-zisă a problemelor, condiţiile sociale, condiţiile economice, noile tehnologii care sunt sau nu la îndemâna guvernanţilor, cicumstanţele politice, opoziţia sau insuficienţa (cantitativă sau calitativă)a aparatului administrativ care este însărcinat cu implementarea politicii respective,

resursele economice şi politice ale grupurilor ţintă, lipsa sprijinului opiniei publice.5. Evaluarea politicii

Evaluarea închide ciclul politicii publice. Ea transmite reacţia de feed-back generată deefectele respectivei politici publice, declanşând astfel un nou ciclu: evaluarea unei decizii politice influenţează acţiunile actorilor politici şi agenda acestora, iniţiind un nou ciclu,ce se va finaliza cu o nouă decizie. Evaluarea are totdeauna loc – dovadă frecventele




modificări ale legislaţiei şi ale deciziilor administraţiei. De multe ori ea se produce însăinformal. La un nivel mai general, evaluarea politicii se poate face pe trei căi: evaluareadministrativă, juridică şi politică, care diferă între ele prin felul în care sunt conduse, prin actorii implicaţi şi efectele lor.

Evaluarea juridicăAl doilea mare tip de evaluare nu are ca ţintă bugetele, cheltuielile sau eficacitatea, ci probemele legale legate de felul în care guvernul implementează programele respective.Acest tip de evaluare priveşte practic posibilele conflicte dintre acţiunile guvernului şi prevederile constituţionale, drepturile omului. Acest tip de evaluare este realizat, de celemai multe ori de către curţile de judecată în a căror jurisdicţie intră consecinţele aplicării politicii publice.

Evaluarea politică – consultări cu subsistemele politicilor şi cu opinia publicăEvaluarea politică a politicilor guvernului este făcută de toţi cei interesaţi de lumea politică. Spre deosebire de evaluările administrative sau juridice, evaluarea politică nu

este în mod necesar una sistematică sau tehnic sofisticată.

De cele mai multe ori cei ce fac acest lucru nu sunt interesaţi de îmbunătăţirea politiciirespective, ci doresc să o schimbe sau să îşi exprime sprijinul.

Deşi se poate spune că acest tip de evaluare este continuă, ea afectează procesul politicilor doar în anumite ocazii. Acest lucru se întâmplă cu ocazia alegerilor electorale sau cu ocazia unui referendum, când cetăţenii au posibilitatea de a judeca performanţeleguvernului respectiv.

Un alt model obişnuit de evaluare politică sunt consultările cu grupurile de interese

(sindicate, patronate, organizaţii non-guvernamentale etc.) , sau cu celelalte subsisteme politice. Acestea pot să aibă loc fie sub forma unor simple întâlniri, fie în forme maicomplexe, de tipul programe, anchete, comitete consultative.

Evaluarea administrativă – performanţa managerială şi sistemele debugetare

evaluarea efortului – încearcă să măsoare cantitatea intrărilor în program, adicămărimea efortului pe care l-au făcut guvernanţii pentru îndeplinirea scopului. Acesteintrări pot fi numărul de persoane implicate în program, spaţiile de birouri,comunicaţiile, transporturile etc. Toate acestea sunt evaluate în funcţie de câţi bani s-au cheltuit pentru ele. Scopul acestei evaluări este de a fi o bază de date pentru

viitoare evaluări ale eficienţei sau calităţii serviciilor oferite; evaluarea performaţei sau a impactului – examinează mai degrabă ieşirile din

program decât intrările. Exemple de ieşiri pot fi paturi de spitale sau locuri în şcoli,număr de pacienţi îngrijiţi sau de şcolari care învaţă. Principalul scop al evaluării performanţei este de a determina ceea ce produce politica aplicată, faţă de obiectivele pe care şi le-a propus. Acest tip de evaluare produce date care sunt utilizate ca intrări pentru evaluările mai complexe şi mai cuprinzătoare care urmează;




evaluarea adecvării performanţei sau evaluarea eficacităţii – intenţionează să afledacă programul face ceea ce se presupune că ar trebui să facă. În acest tip deevaluare, performanţa unui program dat este comparată cu scopurile sale declarate pentru a putea stabili dacă programul îşi îndeplineşte obiectivele şi/sau dacăobiectivele trebuie reajustate în lumina realizărilor programului. Pe baza rezultatelor

acestei analize se pot face recomandări pentru schimbarea sau nu a politicii publice.Deşi acest tip de evaluare este cel mai folositor pentru factorii de decizie, este şi celmai greu de realizat, deoarece nivelul de informaţii necesar este imens, iar nivelul desofisticare cerut pentru a duce la capăt evaluarea este mai mare decât există îngeneral disponibil;

evaluarea eficienţei (cost – eficacitate) încearcă să evalueze costurile programului şidacă aceeaşi cantitate şi calitate a rezultatelor ar fi putut fi obţinută într-un mod maieficient, sau, cu alte cuvinte, la preţuri mai mici. Evaluarea intrărilor şi a rezultatelor sunt principalele puncte de referinţă în această formă de evaluare, fapt extrem deimportant în lumina constrângerilor bugetare.

evaluarea procesului încearcă să evalueze metodele organizaţionale, inclusiv regulile

procedurale şi de operare, care au fost utilizate pentru îndeplinirea programului.Obiectivul este de a vedea dacă procesul în sine poate fi făcut mai eficient. Pentruîndeplinirea acestui obiectiv procesul de implementare a politicii este de obiceiîmpărţit în sarcini distincte, ca planificarea strategică, managementul financiar, pentru ca în cele din urmă fiecare din aceste sarcini să fie evaluate.

Analiza cost – beneficiuCea mai elaborată metodă de evaluare o reprezintă analiza cost-beneficiu. Acest tip deanaliză, importat din domeniul de afaceri, este o metodă prin care se poate evalua o politică publică din punctul de vedere al banilor care sunt cheltuiţi pentru ea şi al beneficiilor care se vor obţine. Diferenţa faţă de analiza cost – eficacitate descrisă mai sus

este că de această dată se identifică nu numai cel mai economic mod de a atinge unrezultat (eficienţa productivă) ci se determină ce utilizare alternativă a resurselor existente este cea mai benefică pentru societate (eficienţa alocativă). Putem astfel decidenu care este cel mai ieftin mod de a construi un anume pod, ci care dintre două posibile poduri este mai important să îl construim.Practic, obiectivul acestei analize este de a găsi modul în care se pot obţine aceleaşirezultate cu costuri mai mici, sau rezultate mai bune la acelaşi nivel de costuri. Analizaimplică evaluarea tuturor alternativelor şi a consecinţelor lor în termeni de costuri şi beneficii monetare şi alegerea acelei alternative care maximizează beneficiile şi reducecosturile.Costurile şi beneficiile sunt astfel determinate de:

1. Enumerarea tuturor consecinţelor negative şi pozitive care pot să apară dinimplementarea unei opţiuni.2. Estimarea probabilităţii de realizare a fiecărei consecinţe.3. Estimarea (în termeni monetari) a costurilor şi beneficiilor societăţii în cazul

fiecărei consecinţe.4. Calcularea pierderilor şi câştigurilor prevăzute pentru fiecare consecinţă prin

înmulţirea punctelor 2. şi 3.




5. Convertirea acestor sume în valoarea lor la un moment de referinţă – de obiceimomentul în care se face analiza (un miliard de lei în 2001 nu are aceeaşi valoareca un miliard de lei în 2005).

6. Calcularea valorii nete prezente a proiectului, prin însumarea valorii tuturor beneficiilor obţinute de societate prin punerea în practică a respectivei opţiuni şi

scăderea din această sumă a valorii costurilor suportate de societate (costurileinvestiţiei şi consecinţele negative produse).Optimul paretian – orice acţiune poate fi făcută doar dacă în urma ei cel puţin o persoanăare de câştigat şi nici una nu pierde nimic – acest criteriu poate funcţiona practic doar înactivitatea economică.Pentru a ghida deciziile administraţiei a fost derivat un alt criteriu: criteriul Kaldor – doar acele alternative de politici publice care maximizează beneficiul net faţă de costuri pot săfie alese. Altfel spus, o politică poate fi aleasă chiar dacă vor exista unele pierderi, atâtavreme cât câştigurile totale sunt mai mari decât suma tuturor pierderilor. Pe baza analizeicost - beneficii vom aloca reursele acelui proiect (dintre cele care îndeplinesc criteriul luiKaldor) care are o valoare netă prezentă mai mare.

B. Modele lineare care explică procesul de realizare a politicilor publice

Modelele lineare explicative pentru procesul de realizare a politicilor publice împart procesul de raslizare a politicilor publice în paşi, încercînd să arate cum evolueazădecizia. Vă prezentăm în continuare un grafic realizat de Merilee Grindle şi John Thomascare sintetizează abordarea acestui model linear. Aşa cum se poate observa, procesul deluare a deciziei e împărţit în trei faze (agenda, decizia şi implementarea). Din analizaacestui model ar rezulta faptul că procesul de luare a deciziei în politici publice estefoarte coerent, organizat, raţional, având un început, un mijloc şi un sfîrşit, iar fiecare parte este legată logic de celelalte.Cei doi autori ne spun că e foarte confortabil să ne gândim că procesul are loc în acestmod în realitate. Dar lucrurile nu sunt în fapt nici pe departe atît de simple şi clare.

FAZA AGENDEI FAZA DECIZIEI FAZA IMPLEMENTARII

Reforma

Pe Agenda

În afaraAgendei

Decizie în favoareareformei

Decizie împotriva

reformei

Implementare desucces

Implementarefărăsucces

Întărireainstituţiilor

Întărireavoinţei politice

Modelul linear al formarii politicilor




C.Modelul interactiv de formare a politicilor publice

Pornind de la critica modelului linear cei doi autori formulează teoria modelului

interactiv de formare a politicilor publice. Ei pornesc de la considerarea procesului dedecizie în materie de politici publice, aşa cum apare el în realitate. Iniţiativele dereformă în politici publice pot să fie alterate sau schimbate în oricare stadiu al procesului prin presiunea şi interacţiunea între diverşi participanţi la proces, în special prin intervenţia celor care se opun schimbării status-quo-ului de politică publică.În acest model conflictul în jurul deciziei de politică publică este pus în evidenţă.Acest conflict se regăseşte atât în fazele de formulare a politicii publice, cât şi înfazele de ratificare (legitimare) şi chiar în faza de implementare.Conform acestui model procesul de decizie în politica publică trebuie văzut ca o seriede stadii formale şi informale, în care interacţionează o diversitate de actori avândfiecare propriile interese şi preocupări vis-a-vis de luarea unei decizii într-un anume

sens.Efectele schimbării de politică publică devin mai vizibile în faza de implementare. Şiîn această fază pot avea loc schimbări ale concepţiei originale.Trebuie reţinut faptul că orice schimbare de politică publică implică schimbări lanivelul costurilor şi beneficiilor, la nivelul structurii instituţionale. Fiecare decizie de politică publică implică „câştigători” şi „perdanţi”. Aceştia pot să fie din sfera politică, din sfera birocratică sau din publicul politicii publice în cauză.

Respins/Implementa

t

Resurse necesare:stabilesc şi mobilizeazăresurse

Model interactiv al formării politicilor publice

Probleme

Agendapoliticilor

Fazeledeciziei

Caracteristicilepoliticilor

publice

Spatiulconflictual

Public Birocratic

Respins/Implementat

Creatori

i politicilor publice

pentru susţinerea reformei

PoliticeFinanciar eManageriale

Tehnice

Managerii politicilor publice

stabilesc şi mobilizeazăresurse

pentru susţinerea reformei

Rezultate potenţialemultiple




Grupuri de

donatori

Politici publice

nationale

Policy makers

Munca

analitica

Procesul deimplementare al

politicilor publice

Practicienii

Grupuri de

interes

Rolul analizei in formarea politicilor

publice




I. INSTRUMENTELE POLITICILOR PUBLICE

Instrumentele politicilor publice sunt acele mijloace prin care administraţia încearcă să pună în efect politicile publice.

O posibilă clasificare identifică zece mari tipuri de instrumente de politici publice:

Instrumente de voluntariat Instrumente mixte Instrumente de reglementare

Familie şi comunitate Informaţii şi recomandări ReglementăriOrganizaţii de voluntari Subvenţii Întreprinderi publicePieţe private Vinderea unor drepturi de

proprietateAsigurarea directă a bunului /serviciului

ImpoziteNivel de implicare al statului

Scăzut RidicatSursa: Howlett, 1995

Instrumentele voluntarePrincipala caracteristică a instrumentelor voluntare este că ele nu implică sau implică puţin guvernul. Guvernul decide adesea că nu va face nimic pentru a rezolva problemarespectivă, considerând că acest lucru poate fi făcut cel mai bine de către piaţă, familie,sau de către organizaţiile de voluntari (inclusiv unele foarte puternice precum biserica).

Instrumentele de reglementareAceste instrumente direcţionează acţiunea individuală sau a unor firme pentru rezolvareaunei probleme. Guvernul poate emite reglementări prin care anumite activităţi să fie preluate / furnizate de un terţ (individ sau firmă), sau poate decide să facă el acele

activităţi.

Instrumentele mixteAcestea combină elemente din cadrul instrumentelor de voluntariat şi a celor dereglementare. Acestea permit guvernului diferite grade de implicare, care pot merge de laun minimum de diseminare a informaţiilor până la maximum impozitarea unor activităţicare nu sunt dorite.




ANEXE

Anexa 1. ( după Carl V. Patton şi David S. Sawicki - “Basic Methods of Policy Analysisand Planning”)

Identificarea alternativelor

Analiza de politici publice pivotează în jurul problemei alegerii alternativelor. In alegereacelei mai potrivite alternative utilizăm criteriile de evaluare care măsoară compatibilitateaalternativelor în discuţie prin raportare la obiectivul de indeplinit.Cea mai bună alternativă este aleasă dintr-un set de alternative posibile. Realizarea listeide alternative cât mai bogată, mai generoasă, este un pas foarte important. Pe această listăeste bine să se găsească toate alternativele fezabile. Nu trebuie să le judecăm de laînceput. Cea mai bună alternativă se va selecta prin comparatie şi raportare la diferitelecriterii stabilite de către analist.

Crearea alternativelor: Modificarea soluţiilor existente ca o modalitate de a genera noialternative.Tabelul de mai jos are o funcţie euristică. În momentul în care doriţi să realizaţi oalternativă de tip status-quo modificat puteţi utiliza tabelul ca sursă de inspiraţie. Aicisunt prezentate câteva tipuri de schimbări paramentrice des utilizate. Nu este o listăexhaustivă.Mărire Măreşte, lărgeşte.Adaugă resurse.Aplică mai des.Multiplică.

Exagerează.Adaugă noi componente.Micşorează Micşoraţi, scurtaţi, îngustaţi.Miniaturizaţi. Omiteţi, renunţaţi la, împărţiţi,

fragmentaţi.Substituiţi Schimbaţi între ele componentele. Schimbaţi ordinea.Utilizaţi materiale

diferite. Schimbaţi locaţia. Schimbaţi finanţarea.Combinaţi Amestecaţi două abordări.Combinaţi departamente.Combinaţi scopuri.Combinaţi finanţări.

Rearanjaţi Rearanjaţi. Inversaţi. Schimbaţi secvenţele. Acceleraţi implementarea.Încetiniţi implementarea. Rearanjaţi ordinea activităţilor.

Se pot schimba şi locaţia, ritmul de implementare, modul de organizare al programului.Locaţia Locaţia singulară versus locaţie multiplă. Locaţie nodală, centru şi filiale,

aranjamente liniare. Locaţie permanentă versus locaţie temporară. Mobilă,rotativă, mixtă sau segregată.

Timing Acccelerat, moderat, lent. Secvenţe. În acelaşi timp.

Finanţare Oferire sau cumpărare. Cu taxe sau user free. Subsidii. Utilizare de preţurimarginale sau medii. Plata în funţie de posibilităţi sau de beneficiilederivate. Co-plată. Deductibil. Parţial subvenţionat. Total subvenţionat.

Organizare Centralizat, descentralizat. Tipul de mandat, tipul de reglementare.Prohibitoriu. Organizarea informaţiei. Accent pe decizia individuală.




Anexa 2. (după documente USAID – Implementing policy change serieshttp://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html )

Analiza stakeholderilor: un instrument vital pentru managementul strategic

Recunoaşterea rolului cheie jucat de stakeholderi în determinarea politicii, înimplementarea acesteia şi în ceea ce priveşte rezultatele ei, a condus către considerareaanalizei stakeholderilor ca reprezentând un instrument vital al managementului strategic.

Scop: analiza stakeholderilor are ca scop precizarea intereselor indivizilor şi grupurilor care trebuie considerate în momentul în care se ia o decizie. În acelaşi timp analiza ar trebui să indice de ce este necesar să fie luate în considerare aceste interese.

Actorii sau grupurile ale căror interese trebuie considerate în analiză:•

Actorii/grupurile care se află în poziţii ce pot produce daune ori pot slăbiautoritatea sau suportul politic al decidentului/organizaţiei.• Actorii/grupurile a căror prezenţă sau suport furnizează un beneficiu net ori

întăresc o organizaţie sau sporesc autoritatea decidentului(şi capacitatea de aasigura conformarea la decizii).

• Actorii/grupurile care sunt capabili să influenţeze direcţia acţiunilor organizaţieisau să se amestece în acestea.

Analiza stakeholderilor se centrează pe două elemente cheie:a) Interesul pe care grupurile/actorii îl au într-o problemă particulară. b) Cantitatea şi tipul resurselor pe care ei le pot mobiliza pentru a influenţa

rezultatele în ceea ce priveşte problema respectivă.

Regula: doar acele grupuri sau actori care deţin resurse reale şi mobilizabile ce pot fiaplicate pentru sau împotriva organizaţiei şi care au interese vis-a-vis de problemarespectivă trebuie luate în considerare. Ele sunt acelea care au capacitatea de a influenţaîn mod direct rezultatele politicii.

Abordări ale analizei stakeholderilor

Brinkerhoff (1991) – abordarea analizei stakeholderilor din perspectiva lui Brinkerhoff se centrează pe utilizarea ei ca instrument pentru conducerea programelor. Aceastră

centrare subliniază identificarea a ceea ce programul are nevoie de la stakeholderii săi pentru a fi efectiv implementat. Aceste nevoi sunt prezentate în termeni de tipuri deschimbări între program şi stakeholderii lui principali.(De exemplu: financiare, intrărifizice, suport politic, asistenţă tehnică, aprobări etc.)Stakeholderii sunt identificaţi şi clasificaţi în funcţie de:

• resursele pe care ei le controlează• de interesele lor vis-a-vis de activităţile programului şi rezultatele care se vor

obţine




• de importanţa lor în cadrul diferitelor tipuri de schimbări.Brinkerhoff face o matrice a analizei stakeholderilor în care actorii preocupaţi de o

problemă particulară sunt aşezaţi pe o axă verticală, în timp ce axa orizontală prezintăanumite tipuri de schimbări(sau resurse) pe care actorii le pot aduce în program.Limitele acestei abordări:

1. în timp ce schimbările sau resursele sunt notate, gradul în care aceste resurse suntde fapt importante pentru rezultatele problemei nu sunt uşor de perceput.2. nu este indicat gradul în care grupul are capacitatea de a mobiliza resursele sau

schimbările notate.

Honadle şi Cooper (1989) – matricea lor aşează de-a lungul axei orizontale actorii saustakeholderii principali şi pe axa verticală pun o serie de probleme în cadrul cărora aceştistakeholderi e posibil să aibă un impact sau capacitatea de a le rezolva. Această matricenu este clară în ceea ce priveşte cum pot, de fapt, stakeholderii ajuta în rezolvarea problemei indicate. Matricea nu indică nivelul de interes al stakeholderilor vis-a vis de problema respectivă.

Gamman (1991)- este o abordare mai descriptivă şi analitică şi de aceea maicuprinzătoare. Această abordare nu înşiră doar actorii importanţi ci intenţionează sămăsoare importanţa lor relativă, interesele şi obiectivele lor, cum aceste interese intră înconflict cu altele şi liderii fiecărui grup. Analistul trebuie să ia în considerareactorii/grupurile care ies în evidenţă şi să determine care grupuri nemobilizate sauneorganizate pot fi afectate de politică şi cum se pot simţi vis-a-vis de acea politică.Această abordare cere un grad mare de familiaritate cu mediul. Astfel, dacă se realizeazăo asemenea analiză, trebuie făcut un efort pentru a obţine asistenţă de la cei care deţininformaţiile la nivel local.Limite:

1. nu specifică cât de multe şi care grupuri sunt sau trebuie să fie luate înconsiderare.2. nu examinează natura resurselor stakeholderilor şi nici capacitatea lor de a

mobiliza aceste resurse.

Lindenberg şi Crosby (1981) – dezvoltă o matrice în care informaţia pentru fiecare grupeste aranjată în conformitate cu interesele acestuia, nivelul resurselor pe care le posedă,capacitatea de a mobiliza aceste resurse şi poziţia grupului vis-a-vis de problema îndiscuţie.

Tabelul 1

Grupul Interesul grupului înceea ce priveşteproblema

Resursele Capacitatea dea mobilizaresursele

Poziţia vis-a-vis deproblemă

• În prima celulă sunt specificate grupurile care vor fi afectate de politică sau dedecizia ce se va adopta.




• În cadrul celei de-a doua sunt listate acele interese ale grupului care vor fiafectate. Întrebarea la care trebuie să se răspundă este care sunt interesele specifice ale grupului în ceea ce priveşte politica? Este necesar să fie selectatedoar acele două sau trei interese ori aşteptări care sunt cele mai importante.

• În a treia celulă sunt notate acele resurse pe care grupul le posedă care pot fi aduse

să susţină luarea deciziei sau implementarea politicii. Întrebările la care trebuie săse ofere răspuns sunt: poate grupul să ofere cunoaştere sau informaţii specifice?Statusul sau prezenţa grupului de o parte a problemei poate fi importantă pentruimplementarea sau blocarea acesteia?

• Dacă grupul posedă resurse ce pot fi aduse pentru susţinere, este important deştiut dacă acesta este capabil să mobilizeze aceste resurse repede sau mai lent. Omobilizare rapidă este avantajoasă dacă problema este urgentă şi mai puţinavantajoasă dacă impactul acesteia este mai îndepărtat. În cea de-a patra celulătrebuie notată tocmai capacitatea de a mobiliza resursele.

• În final trebuie specificată poziţia grupului în ceea ce priveşte problema.

Regulă: trebuie luaţi în considerare doar acei actori cu o poziţie faţă de problemă şiresurse care pot fi aduse pentru susţinere. Analiza stakeholderilor este utilă pentru a câştiga o mai bună înţelegere a intereselor şiresurselor actorilor importanţi pentru luarea deciziei de politică şi implementareaacesteia. Pentru a spori efectele ei este bine dacă se foloseşte în combinaţie cu altemetode ale managementului strategic: harta politică, analiza jocului de putere/forţelor politice, analiza mediului politic. Combinată cu harta politică analiza stakeholderilor poate ajuta la stabilirea locului grupurilor politice pe hartă.

Cum trebuie condusă o analiză de stakeholderi

Sunt câteva motive pentru care se realizează analiza stakeholderilor:a) Identificarea clientului şi locului său în mediu (cine este, ce se presupune că va

face, importanţa poziţiei sale în comparaţie cu alţii) şi pentru a înţelege câteva din presiunile şi aşteptările vis-a-vis de rolul pe care îl joacă.

b) Analistul trebuie să dobândească o înţelegere mai largă a mediului şi a modului încare stakeholderii interacţionează cu acest mediu şi cu organizaţia cu scopul de a juca un rol mai eficace în relaţia cu clientul.

c) Managerii pot deţine opţiuni solide în ceea ce priveşte stakeholderii care sunt înconflict cu percepţiile generalizate din mediu.

d) Analistul poate produce un decupaj iniţial care să fie examinat de client.

Paşii ce trebuie urmaţi:• Întocmirea unei liste a grupurilor care par a fi cele mai relevante pentru problema

de politică luată în considerare. Nu trebuie să fie restrictivă această listă în aceastăfază, este bine să fie dezvoltată o listă amplă care apoi să fie redusă.

• Dacă este disponibilă suficientă informaţie se poate lua în considerare schiţareaunei hărţi politice sau să se încerce o analiză a forţelor politice/jocului de putere.




• Elaborarea unor ipoteze preliminare referitoare la dispunerea stakeholderilor şi laimportanţa lor relativă.

• Căutarea celor care deţin informaţii la nivel local pentru a obţine opiniile lor referitor la principalii actori şi la interesele lor. Analistul este încurajat să utilizezecât mai multe persoane care pot oferi asemenea informaţii: jurnalişti, oficiali ai

bisericii, lideri ai grupurilor de afaceri, parlamentari, lideri ai partidelor politice,oficiali ai organizaţiilor finanţatoare internaţionale, lideri ai grupurilor de interes, profesori universitari, consultanţi, oficiali ai ambasadelor, sindicaliştii,comentatori radio şi tv, institute de management, oficiali militari. Metodeleutilizate pentru a obţine informaţii pot fi: interviurile,panel cu grupuri informale,ateliere de lucru.

Sunt două momente în care analiza stakeholderilor este decisivă:1. Când politica este formulată – în momentul în care deciziile privind cine

este în favoarea ei sunt luate. În acest moment în care stakeholderii nu sunt luaţi înconsiderare, managerii pot furniza un important aspect în ceea ce priveşte

stakeholderii decisivi şi a modului cum pot afecta ei rezultatele politicii. Din momentce factorii de decizie (policy makers) nu se află în contact direct sau au de-a facefoarte puţin cu stakeholderii importanţi, informaţia oferită de manager poate fidecisivă.

2. La formularea strategiei de implementare a politicii. Este importantă oanaliză a stakeholderilor pentru a se cunoaşte unde există suport pentru politică.

Anexa 3. (după documente USAID – Implementing policy change serieshttp://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html )

Implementarea politicilor publice

Există în general câteva trăsături importante ce disting activităţile de schimbare a politicilor publice de proiecte şi programe. Aceste particularităţi combină ceea cedetermină un proces complex şi dificil de implementare a politicilor publice, chiar şi pentru cei mai experimentaţi manageri. Aceste trăsături distinctive sunt:• Implementarea politicilor publice nu este un proces coerent şi linear. Prin

implementarea politicilor publice, schimbarea este cel mai adesea multi direcţională,fragmentată, frecvent întreruptă şi impredictibilă. Cum se stabileşte succesiuneaacţiunilor şi spre ce se îndreaptă atenţia poate fi extrem de dificil şi poate varia în

timpul procesului de schimbare a politicilor publice.• Procesul implementării politicilor publice nu poate fi sarcina unei singure agenţii. În

majoritatea cazurilor, politicile publice necesită acţiunea comună a diverselor agenţiisau grupuri. Chiar dacă una dintre acestea este oficial agenţia care îndrumă, înrealitate nu există entitate individuală „răspunzătoare” de implementarea politicilor publice Autoritatea şi responsabilitatea sunt împărţite între actorii implicaţi, ceea ce presupune că managementul tradiţional al comenzii şi controlului nu este aplicabil.




• Procesul de implementare al politicilor publice generează câştigători şi învinşi. Spredeosebire de proiecte şi programe care distribuie selectiv beneficiile unor grupuri, politicile publice implică în general dezavantajarea unor grupuri prin aplicarea deimpozite concomitent cu avantajarea altor grupuri. Acest lucru presupune faptul căreformele politicilor publice au adesea un caracter politic ridicat.

• Dificultatea obţinerii resursele necesare implementării politicilor publice. Proiectele şi programele au bugete consacrate, spre deosebire de politicile publice–în special laînceputul reformei-care nu deţin fonduri pentru implementare. Realizarea progresuluiîn ceea ce priveşte politicile publice presupune lobby pentru noi fonduri, identificareasurselor existente pentru implementare şi susţinere dar şi negociere pentruredistribuirea resurselor. Toate aceste eforturi sunt supuse proceselor asociateformării bugetelor naţionale şi curentelor politice schimbătoare.

Cadrul implementării politicii publice (CIP)

Caracteristicile diverse ale implementării politicii publice au arătat necesitateadezvoltării de către cei care le vor pune în aplicare, a unui nou mod de gândirea asuprafolosirii procesului de reformă. Prin CIP, USAID a dezvoltat o modalitate în scopulsprijinirii managerilor de politici publice în înţelegerea şi folosirea dificultăţilor asociatecu implementarea politicilor publice. Cadrul propus de USAID împarte implementarea înşase cerinţe secvenţiale .

Cerinţa 1- LegitimareLegitimarea sau modalitatea prin care politica este acceptată ca fiind importantă,

dezirabilă şi realizabilă, poate fi critică pentru politicile ale căror fonduri provin dindonaţii, şi care riscă să fie văzute ca fiind impuse de către donatori. Legitimarea

presupune obţinerea sprijinului persoanelor potrivite în ţara respectivă în vedereaimpulsionării procesului de reformă. Rezultatul acestei cerinţe este apariţia unui individsau grup care să fie privit drept „campion al politicii publice” şi care să îşi asumeconducerea sarcinilor ulterioare ale implementării.

Cerinţa 2-Instituire-formareInstituirea-formarea, sau obţinerea sprijinului activ de la cele grupuri care privesc

reforma propusă ca fiind dezirabilă şi benefică, necesită transformarea acesteia înangajament în scopul realizării obiectivelor politicilor publice. Instituirea-formarea estediferită de legitimare în sensul că oamenii pot privi reforma ca fiind dezirabilă, dar nusunt dispuşi spre alocarea de resurse sau efort în vederea realizării acesteia. Concomitentcu procesul de căutare al susţinătorilor, instituirea-formarea îşi propune să reducă

opoziţia grupurilor ce consideră reforma ca fiind dăunătoare. Această cerinţă trebuieaplicată pe tot parcursul procesului de implementare în vederea asigurării sprijinuluicontinuu şi evitării întârzierilor.

Cerinţa 3-Acumulare de resurseAcumularea de resurse presupune asigurarea faptului că bugetele prezente şi

viitoare dar şi resursele umane alocate sunt suficiente pentru sprijinirea cerinţelor implementării politicilor publice. Realizarea acestei cerinţe poate implica o varietate de




activităţi, cum ar fi negocieri cu ministerele pentru fondurile alocate de la buget saurealizarea unor noi sisteme de alocare a resurselor.

Cerinţa 4-Structura/Modelul organizaţionalStructura/modelul organizaţional implică reglarea obiectivelor, procedurilor,

sistemelor sau structurilor, în cadrul agenţiilor responsabile cu implementarea politicilor

publice. Această cerinţă poate implica constituirea unor noi organizaţii, formale şiinformale, care vor face legătura cu diversele părţi care deţin rol diverse în implementare.Cerinţa 5-Acţiuni de mobilizareAcţiunile de mobilizare se construiesc în jurul tuturor părţilor implicate în

implementarea politicilor, care îşi pun la dispoziţie devotamentul şi resursele în vedereaidentificării şi realizării strategiilor de acţiune şi a realizării schimbării. Acţiunile demobilizare aduc împreună în cadrul structurii organizaţionale create, părţile implicate înimplementare şi resursele aferente în scopul dezvoltării şi parcurgerii etapelor necesare pentru transformarea intenţiei în rezultate.

Cerinţa 6-Impactul de monitorizareImpactul de monitorizare sau dezvoltarea şi folosirea sistemelor în vederea

monitorizării progresului implementării, reprezintă ultima cerinţă a implementării politicilor publice. Monitorizarea sistemelor atrag pe de o parte, atenţia factorilor dedecizie asupra obstacolelor implementării şi pe de altă parte îi informează asupraimpactului intenţionat sau neintenţionat ca efect al eforturilor implementării.

Dimensiunea managementului strategic al implementării politicii publice

O modalitate importantă de folosire a cadrelor implementării politicii publice oreprezintă diagnosticarea problemelor şi barierelor întâmpinate în efortul reformeiimplementării. Un exemplu în acest sens îl reprezintă dificultăţile în securizarearesurselor necesare întâmpinate de părţile care au puterea în implementare (cerinţa 3),

ceea ce presupune că nu a fost acordată suficientă atenţie legitimizării politicii publice şi părţilor cu putere în implementare care vor putea susţine politica (cerinţa 1 şi 2). Dincolode analiză, cadrul implementării poate ajuta părţile implicate din punctul de vedere aldimensiunii manageriale a implementării politicii publice. În acest caz se pot conturastrategiile de implementare în vederea obţinerii obiectivelor pe termen lung şi/sau a unuighid zilnic al managementului reformei prin punctarea zonelor care necesită atenţieimediată.

O dată ce părţile care deţin puterea în implementare au localizat succesiuneacerinţelor procesului de implementare şi au determinat ce nevoi trebuie satisfăcute,managementul strategic poate uşura efortul atingerii obiectivelor. Managementulstrategic poate fi privit mai degrabă ca un mod de gândire sau de abordare a unei

probleme decât un simplu ghid. Managementul strategic ajută părţile implicate înimplementare prin direcţionarea lor către o privire exterioară asupra mediului extern, privire interioară asupra organizaţiilor şi a structurilor şi în perspectivă asupra strategiilor sau resurselor. Privirea exterioară şi cea în perspectivă sunt elemente esenţiale alemanagementului strategic şi merg mai departe de dimensiunea “nimeni nu este la putere”caracteristică procesului de implementare al politicilor publice.




Calităţile managementului strategic pentru schimbarea procesului de implementarea politicii publice

Calităţile managementul strategic sunt importante deoarece permit părţilor implicate în implementare să facă faţă provocărilor reformei politicilor publice.

Managementul strategic poate fi privit în termenii unei “prescurtări” conceptuale ca fiindcapacitatea de a privi exterior, interior şi în perspectivă.Privire exterioară. Este cunoscută tendinţa managerilor de concentrare asupra

preocupărilor zilnice ale rutinei birocratice şi lipsei atenţiei către performanţă. Părţileimplicate în implementarea politicilor publice trebuie să îşi dezvolte capacitatea deextindere a atenţiei dincolo de graniţele propriei organizaţii, ceea ce presupuneconştientizarea a ceea ce este “acolo”(out-there) şi găsirea modalităţilor potrivite derăspuns. Acest lucru presupune identificarea stakeholderilor cheie; creeareaoportunităţilor pentru participare; identificarea parteneriatelor în sectoarele publice, private sau voluntare; selectarea obiectivelor posibile şi rezolvarea conflictelor.

Privire interioară . Obţinerea rezultatelor este dependentă de structurile interne

eficiente, sisteme şi proceduri. Specifice acestui caz sunt dificultatea identificăriimodalităţilor eficiente de realizare şi implementare a programelor; conducereaorganizaţilor; angajarea, instruirea şi motivarea personalului; alocarea, monitorizarea şicontabilizarea resurselor. Lipsa unui nivel minim de eficienţă operaţională va producedificultăţi în gândirea şi acţiunea strategică.

Perspectiva. În vederea obţinerii scopurilor politicilor publice este imperiosimplicarea concomitentă a strategiilor, structurii şi a resurselor. Aceasta presupune atenţiacătre sustenabilitate, ceea ce implică capacitatea de a anticipa şi a fi pro-activ, nu de arăspunde prompt şi în timp util. Este insuficient să fii pregătit pentru ceea ce este criticastăzi, părţile implicate în implementare fiind nevoite să aibă capacitatea de a identifica şia fi pregătite pentru tot ceea ce va fi critic în fiecare din zilele care urmează. Este

importantă capacitatea operaţională în evaluare şi monitorizare, care se extinde cătreacele capacităţi] cum ar fi conducere, organizare şi viziune în perspectivă.

Metodele implementării politicii publice

Pentru a ajuta părţile implicate în implementare în înţelegerea diverselor elementeale managementului strategic(perspectiva externă, internă şi viitoare), USAID a realizatdezvoltarea şi prelucrarea unui set de metode de implementare a politicii publice. Acestset de metode este mobil şi poate fi aplicat politicilor dintr-o gamă largă de sectoare, dar şi cerinţelor secvenţiale ale implementării politicilor publice. Mai mult, acest set demetode poate ajuta părţile implicate în implementare să realizeze un model de politică

publică democratic şi operaţional. Un exemplu în acest sens este răspândirea informaţieidespre noile politici, implicarea cetăţenilor în procesului reformei, dar şi construirea proceselor de răspuns şi responsabilizare a acestora. În cele ce urmează sunt prezentateexemple de astfel de metode.

Analiza părţilor interesate(stakeholder)




Analiza stakeholderilor ajută managerii în identificarea indivizilor sau grupurilor care au un interes, sau o miză în procesul de luarea deciziei. Această metodă furnizează omodalitate de asigurare a sprijinului sau opoziţiei stakeholderilor şi de evaluare aresurselor pe care părţile interesate le au la dispoziţie pentru a acţiona. Acesta metodă presupune realizarea unei liste a stakeholderilor, clasificarea acestora în susţinători,

opozanţi şi părţi neutre, evaluarea resurselor pe care le au la dispoziţie şi cu care sprijinăsau se opun politicilor publice dar şi capacitatea acestora de a angaja aceste resurse, şi nuîn ultimul rând care sunt grupurile cele mai importante ale căror influenţă trebuie căutată.

Localizarea politică

Localizarea politică prezintă analiza stakeholderilor prin crearea unei reprezentărigrafice a mediului politic pentru o anumită politică publică. Această reprezentare oferă oviziune de ansamblu asupra opoziţiei şi susţinerii implementării politicii şi permite părţilor implicate găsirea acelor posibilităţi prin care strategiile de implementare potreface coaliţiile susţinătorilor şi opozanţilor.

Seminariile de politici publice

Seminariile de politici publice sunt o metodă care permite schimbul informaţilor între stakeholderi, discuţia problemelor şi construirea consensului dar şi dezvoltarea unor planuri de acţiune. Seminariile pe teme de politică publică sunt o variantă a întâlnirilor de planificare a echipelor de implementare şi a seminariilor de lansare de proiect folosite înstadiul de început al programelor.

Negocierea

Negocierea este predominantă în implementarea politicilor publice şi esteconstituită dintr-un set de metode analitice ce presupun aducerea problemelor existente la punctul negocierii, determinarea rezultatelor acceptabile şi definirea strategiilor câştigătoare. Aceste metode sunt integrate tehnicilor de comunicare inter-personale pentru realizarea discuţiilor, rezolvarea conflictelor şi realizarea înţelegerii(acordului).

Coordonarea

Coordonarea implică legăturile între actori multipli care au diverse roluri înimplementarea politicilor publice în aşa fel încât paşii reformei pe care îi parcurg să fiecomplementari şi să contribuie la realizarea rezultatelor proiectate ale reformei politicii

publice. Coordonarea presupune schimbul de informaţii, schimbul de resurse şi acţiuneacomună. Canalizarea atenţiei pe coordonare poate ajuta partenerii procesului deimplementare a politicilor publice în specificarea modalităţilor de coordonare folositoare,în stabilirea unor reguli de bază pentru parteneriat, şi asigurarea ca regulile să nu devină prea formale şi constrângătoare şi căutarea oportunităţilor de tipul câştig-câştig(win-win)în lucrul în echipă.




Anexa 4.

Caracteristicile analizei de politici publice

O atenţie deosebită trebuie acordată managementului implementării de politici publice.

Procesul de management strategic în abordarea politicii publice poate fi privit ca un proces ciclic, cuprinzând câţiva paşi importanţi:• Crearea unui cadru de dezbatere şi analiză a strategiei de implementare a politicii

publice• Analiza situaţiei politicii publice, incluzând analiza mediului politic şi birocratic,

conţinutul politicii publice, analiza aşteptărilor şi resurselor grupurilor interesateîn rezultatele deciziei de politică publică (stakeholderi)

• Identificarea problemelor strategice• Design de politică publică şi strategia de implementare• Design pentru procesul de monitorizare si evaluare a politicii publice în aşa fel

încât să se poată face eventualele ajustări necesare.

Implementarea de politici publice nu reprezintă un proces simplu, mecanic de punere în practică a deciziilor. Implementarea politicilor publice reprezintă un proces in sine, osecvenţă specifică a ciclului de realizare a politicii publice, de reuşita căreia depindesuccesul general al politicii publice în cauză.Faza de implementare a politicii publice marchează elementul de reformă adus de politica publică, dă substanţă deciziilor de schimbare a status-quo-ului unei politici considerate canecesitând schimbare sau în implementarea unei politici publice noi.Prin implementarea deciziilor de alocare de resurse (materiale, financiare, simbolice saulogistice) în vederea rezolvării unei probleme sociale identificate si transpuse in limbaj politic pe agenda factorilor de decizie, se vor crea efecte în mediul specific politicii

publice respective. Cu alte cuvinte, se va altera staus quo-ul politicii publice iniţiale (seva schimba ceva) sau se vor produce schimbări pentru persoane şi grupuri vizate de o politică publică nouă.

Specific pentru faza de implementare recomandăm managerilor din sectorul publicutilizarea analizei caracteristicilor politicii publice (Policy Characteristics Analysis).Acest tip de analiză reprezintă un instrument de lucru foarte util pentru înţelegereadimensiunii si dinamicii politicii publice, mediului in care politica publică operează,suportului sau opoziţiei din partea publicului sau administraţiei.

Analiza caracteristicilor politicii publice ajută la structurarea strategiei de implementare a

politicii publice, oferind detalii despre specificul politicii publice şi a mediului în care eaoperează. Scopul utilizării acestui instrument este acela de a susţine efortul pentruînţelegerea sistematică a politicii publice care urmează să se implementeze.Prin utilizarea analizei caracteristicilor politicii publice managerii din administraţia publică pot obţine informaţii despre:

• Motivaţia pentru care o anume schemă de politică publică a fost realizată (de ceaceastă politică publică)




• Contextul în care politica publică se va implementa (mediul politic, administrativ, percepţia publicului)

• Care vor fi consecinţele schimbărilor introduse de plitica publică (pentru cine, înce sens)

• Care vor fi cele mai probabile reacţii ale publicului sau administraţiei în

momentul implementării politicii publice.

În analiza politicii publice trebuie să luăm în considerare atât elemente care ţin deconsecinţele asupra publicului cât şi elemente care ţin de constrângerile birocratice. Înfuncţie de natura politicii publice aceste două elemente vor influenţa specific condiţiile şidinamica procesului de implementare.EXEMPLU: O politică publică care îşi propune eliminarea subsidiilor va prezenta ocomplexitate administrativă minoră, poate fi implemetată cu usurinţă, dar va generareacţie publică imediată şi semnificativă.O politică publică care îşi propune descentralizarea cere un efort administrativconsiderabil, se va extinde pe o perioadă mare de timp şi nu va avea un impact imediat

asupra publicului. Dar va produce reacţii diverse din partea administraţiei.

Procesul de implementare a oricărei scheme de politică publică prezintă o combinaţie deelemente tehnice şi metodologice, unele care ţin de implicarea birocraţiei şi altele care ţinde reacţia publicului. Analiza caracteristicilor politicii publice oferă cadrul teoretic şimetodologic prin care putem identifica elementele esenţiale legate de implementarea unei politici publice, putem înţelege cine sunt cei afectaţi de decizia de alocare de resurse într-un anume domeniu de politică publică (indivizi, grupuri, entităţi juridice), în ce sens suntafectaţi, cu ce posibile consecinţe.

Vă oferim o schemă simplă de analiză a caracteristicilor unei politici publice

1. Ce îşi propune să facă politica publică?(scopul politicii publice)2. Care este impactul dorit prin implementarea politicii publice? Ce se aşteaptă ca ea

să genereze sau să faciliteze?3. Ce anume a impulsionat (generat) apariţia politicii publice? Ce iniţiative sau ce

grupuri au stat la baza impunerii ei pe agenda politică?4. Cine a jucat un rol decisiv în adoptarea politicii publice respective? A apărut în

urma recomandării unei organizaţii donatoare ca o condiţionalitate? A apărut înurma unui proces politic de negociere şi în cazul acesta care a fost poziţiaoriginală a celui care a stat la originea propunerii iniţiale? Toate sunt întrebăricare vă pot ajuta să înţelegeţi voinţa politică din spatele deciziei.

5. Care este natura beneficiilor? Vor fi persoane şi grupuri afectate atât în zona publicului cât şi în zona birocraţiei. Întrebări specifice care vă pot ajuta săanalizaţi caracteristicile beneficiilor pentru fiecare categorie de beneficiar în parte.Variabilele includ:

• Vizibilitatea beneficiilor • Distanţa în timp în care se văd beneficiile între implementare şi impact• Nivelul îmbunătăţirii pe care o aduce noua schemă de politică publică faţă

de status-quo




• Gradul de concentrare• Gradul în care beneficiile par să fie cu sumă zero.

2. Care este natura costurilor implicate de reforma politicii publice şi cine sunt ceicare le vor suporta? Deciziile de politică publică produc atât „câştigători” cât şi

„perdanţi” atât în zona publicului cât şi în zona birocraţiei. Încercând sărăspundeţi la următorul set de întrebări puteţi înţelege mai bine natura costurilor pentru fiecare grup în parte:

• Vizibilitatea costurilor • Distanţa în timp în care se văd costurile între implementare şi impact• Gradul de deteriorare al situaţiei după status-quo – cât de dureroasă va fi

„tranziţia”• Cum se grupează costurile pe: financiare, politice si costuri legate de

statut.

3. Care este gradul de complexitate al schimbărilor aduse de noua politică publică –

atît pentru public cât şi pentru birocraţie? Anumite politici pot implica schimbărimajore pentru public, altele pentru birocraţie, altele pentru ambele categorii.Gradul şi complexitatea schimbării pentru public şi/sau birocraţie încercând sărăspundeţi la următoarele chestiuni:

• Varietatea schimbărilor nou introduse• Care sunt schimbările pentru public?• Care sunt schimbările pentru birocraţie?




Bibliografie:

1. Buchanan, James M.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward aTheory of the Rent-seeking Society” editata de James M. Buchanan, Robert D.Tollison si Gordon Tullock. Texax A&M University Press.

2. Buchanan, James M. si Gordon Tullock.1962.”The Calculus of Consent”.University of Mishigan Press.

3. Bennet, Douglas C. si Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporationsversus the State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry”.PrincetonUniversity Press.

4. Dye, Thomas R..”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall.

5. Dunn, William N.1978”Public Policy Analysis”

6. Easton, David.1965.”A Framework of Political Analysis” Prentice Hall

7. Grindle, Merilee S.1980.”Politics and Policy Implementation in the ThirdWorld”.Princeton University Press.

8. Grindle. Merilee S. si Thomas, John W.1991.”Public choices and policychange:the political economy of reform”. The Johns Hopkins University Press.

9. Howlett, Michael, M. Ramesh, Studying Public Policy – Policy Cycles and PolicySusystems, Oxford University Press, Oxford et al., 1995;

10.Le Grand, Julian, Will Bartlett, Quasi – Markets and Social Policy, MacMillan,London et al., 1993;

11.Lindblom, Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” in Public Administration Review

12. Lindblom,Charles.” The policy-Making Process”(Englewood Cliffs, NJ:PrenticeHall, 1980),p.26

13. Lowi, Theodore J..1969.”The End of Liberalism:Ideology, Policy,and the Crisisof Public Authoritz”.New York.Holmes and Meier.

14. MacRae, Duncan.1979.”Concepts and Methods of Policy Analysis” în Societyno:16 din 1979

15. Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States:Power and Accomodation”. Involumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner siSamuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co




16. Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States:State-Society Relations andState Capabilities in the Third World”.Princeton University Press.

17. Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. In volumul “UnderstandingPolitical Development” editat de Myron Weiner si Samuel P. Huntington. Boston,

Little, Brown and Co. 15. Peters, B. Guy, American Public Policy: Promise and performance, 2nd edition, Chatham House Publishers, Chatham NJ, 1986

18. Quade, Edward S.1982.”Analysis for Public Decisions” New York:Elsevier Scientific

19. Rondinelli, Dennis A.1973. “Urban Planning as Policy Analysis:Management of Urban Change” in Jounal of the American Institute of Planners

20. Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press

21. Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in CurrentResearch”In volumul “Bringing the State Back In” editat de Peter B. Evans,

Dietrich Rueschemeyer si Theda Skocpol. Cambridge University Press.

22. Sabatier, Paul A. 1999.”Theoretical Lenses on Public Policy”. Westview Press.

23. Stone, Deborah.1988.”Policy Paradox:the art of political decision making”.W.W.Norton&Company, New York.

24. Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitzşi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992

25. Ukeles, Jacob B.1977.”Policy Analysis:Myth or Reality?” în Public

Administration Review no:37 din 1977.

26. Weimer, David L. şi Vining Aidan R.1989.”Policy Analysis:Concepts andPractice” Englewood Cliffs NJ:Prentice Hall.

27. Williams, Walter.1971.”Social Policy research and Analysis:the experience in theFederal Social Agencies”.New York: American Elsevier

politici publice si administratie_mihaela lambru oct2007

Documents