politicas de reforma educativa, comparacion entre paises

8/22/2019 Politicas de Reforma Educativa, Comparacion Entre Paises

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Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

N 33

Polticas de Reforma EducativaComparacin entre pases(*)

Robert R. Kaufman(1) y Joan M. Nelson(2)** Agosto 2005

(*) Texto elaborado con base en el captulo 9 del libro Crucial Needs, Weak Incentives. Social Sector Reform, Democratiza-tion and Globalization in Latin America. Kaufman, Robert y Joan Nelson (Editores), 2004. Baltimore y Washington, D.C.: JohnsHopkins University Press y Woodrow Wilson Center Press (http://www.press.jhu.edu/books/title_pages/8445.html).

Traducido por el Grupo de Trabajo sobre Descentralizacin y Autonoma Escolar de PREAL, con autorizacin de JohnsHopkins Press. El texto ha sido adicionado por el traductor con notas de pie de pgina para incluir referencias a los casos en losque se basa el anlisis.(**) Robert Kaufman(1) se desempea como profesor de Ciencia Poltica en la Universidad de Rutgers. Joan M. Nelson (2) esSenior Scholar del Woodrow Wilson Center del Smithsonian Institution, y Resident Scholar del School of International Service

de la American University.Los autores agradecen los aportes de Javier Corrales, Merilee Grindle, Linda Larach, Mara Victoria Murillo, Juan Carlos

Navarro y Judith Tendler.


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NDICE

INTRODUCCIN 5

EL CONTEXTO DE LA REFORMA:QU TANTO HA PASADO? 7

ELENCO DE ACTORES:REFORMISTAS, OPOSITORES Y LOS QUE NO SE INVOLUCRAN 13

QUIN PRESIONA POR LAS REFORMAS? 13

GRUPOS DE PODER Y NEUTRALES 13

LA CONEXIN ENTRE POLTICAS Y LA CONSTRUCCINDE ALIANZAS EN TORNO DE LA REFORMA EDUCATIVA 17

LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACINDEL SECTOR EDUCATIVO 18

Inicio: Motivos para la Reforma 18

Diseo 19

Implementacin 20

OTRAS REFORMAS Y CAMINOS QUE NO SE TOMARON:PRIVATIZACIN, EVALUACIN, AUTONOMA ESCOLAR YPARTICIPACIN DE PADRES 21

CONCLUSIN 22

BIBLIOGRAFA 24


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INTRODUCCIN

Durante mucho tiempo, la deficiente cobertura yla baja calidad de la educacin pblica latinoa-mericana han sido vistas como algunas de lasprincipales causas del lento crecimiento econ-mico y de la desigualdad en la distribucin delingreso. A partir de la Segunda Guerra Mundial,muchos gobiernos decidieron contratar msmaestros y construir nuevas escuelas; comoconsecuencia, a principios de los aos ochenta,la mayora de nios en edad escolar haba in-gresado a los primeros grados de primaria y el

analfabetismo en los adultos se haba reducidodel 34% al 13% (Puryear 1997, 4). Sin embargo,a pesar de estos esfuerzos, la calidad, eficienciay equidad del servicio educativo permanecieronbajas. Las deficiencias en la calidad se vieronreflejadas en varios patrones problemticos:

Los ndices de repitencia y desercin fueronaltos en relacin al Producto Interno Bruto.A principio de los aos noventa, uno decada dos estudiantes repeta el primer gra-do, y el promedio de la mano de obra urba-na apenas alcanzaba cinco aos de escola-

ridad, un nivel bastante bajo con respecto alalcanzado por pases de mediano ingresoen otras regiones (IDB 1998, 45; PREAL2001, 8; Birdsall y Londoo 1998, 115).

Aun cuando las desigualdades de gnero seredujeron considerablemente en el perodo1960-90 (PREAL 2001, 10), hubo marcadasdiferencias en otros niveles. Se mantuvierongrandes inequidades entre la poblacin ru-ral y la urbana, entre las regiones ricas ypobres de cada pas, y entre las diferentescategoras de ingresos. En los casos ms

favorables (Argentina y Uruguay), el 20%ms rico de la poblacin contaba conaproximadamente el doble de escolaridadque el 20% ms pobre; en los casos menosfavorables (Brasil y Mxico), la proporcinfue de 4 a 1 (PREAL 2001, tabla A-12).

Las prioridades del gasto pblico favore-cieron la educacin superior, un patrn que

reflej las preferencias y el poder de in-fluencia de las familias de mediano y altoingreso, con posibilidades de enviar a sushijos a escuelas privadas de primaria y se-cundaria (Birdsall, Londoo, y OConnell1998; Paul y Wolfe 1996). En Chile, CostaRica, Repblica Dominicana y Uruguay, laquinta parte ms rica de la poblacin reci-bi ms del 50% de los subsidios paraeducacin superior, mientras que la quintaparte de los ms pobres recibi apenas un10% (Banco Mundial, 79).

A principios de los aos noventa un crecientenmero de economistas, analistas de polticaspblicas, e instituciones internacionales de fi-nanciacin, comenzaron a prestar atencin a lanecesidad de mejorar la calidad, equidad y efi-ciencia de la oferta educativa. Estas preocupa-ciones reflejaban antiguas convicciones de eco-nomistas, orientados hacia el mercado ypreocupados por la importancia de invertir en elcapital humano, las cuales fueron reforzadaspor la creciente brecha que existi entre las so-ciedades latinoamericanas y del Oriente Asiticodurante los aos ochenta y noventa (Banco

Mundial 1993). En este documento se compara-rn diferentes casos y examinarn algunos delos factores que determinan las similitudes y di-ferencias entre pases1.

Es necesario sealar que muchas de las defi-ciencias en los sectores educativos de AmricaLatina son el producto de factores estructuralessobre los cuales los reformadores han tenidomuy poca incidencia. La distribucin desigual deactivos e ingresos que caracteriza a la mayorade las sociedades latinoamericanas ha sido cau-sa subyacente al igual que efecto de muchos

de los problemas que se presentaron. El altosesgo en la distribucin del ingreso ha aumenta-

1 Los dems captulos de la segunda parte del libro editado porKaufman y Nelson tratan de los esfuerzos realizados en contex-tos nacionales particulares para enfrentar las necesidades de laeducacin primaria y secundaria. El libro se divide en tres sec-ciones; Parte 1: Polticas de la reforma del sector salud; Parte 2:Polticas de la reforma sector educacin; y Parte 3: Conclusio-nes. (Nota del traductor)


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do la propensin de los grupos de altos ingresosa evadir impuestos destinados a la educacinpblica, dejando a las familias ubicadas en lascategoras de ingreso ms bajas con menos re-cursos para amortiguar los costos de la educa-cin. Las caractersticas del mercado laboraldebilitaron aun ms los incentivos para que lasfamilias pobres mantuvieran a sus hijos en laescuela. El sector exportador de productos pri-marios en Amrica Latina no ha requerido de ungran suministro de mano de obra calificada y lasoportunidades de empleo en los sectores desustitucin de importaciones han sido limitadas.Por ltimo, las bajas expectativas de retorno dela educacin han contribuido a aumentar las ta-sas de desercin del nivel de educacin prima-ria (Birdsall y Londoo 1998).

Las deficiencias organizacionales y financierasde la oferta educativa tambin contribuyeron al

dficit en calidad y al bajo desempeo. Granparte de la crtica que surgi en los aos ochen-ta y noventa estuvo dirigida hacia la excesivacentralizacin, rigidez organizacional e influen-cia poltica en las jerarquas del sector educati-vo. Para ser precisos, no todos los sistemas es-colares estaban totalmente centralizados al nivelnacional. Entre los pases incluidos en este do-cumento, en Argentina, Brasil y Colombia, losgobiernos locales haban adquirido considera-bles responsabilidades financieras y administra-tivas al interior de los gobiernos federales. EnMxico, Venezuela y Nicaragua las decisiones

estaban mucho ms centralizadas, aun cuandolos sistemas locales coexistan con sistemas es-tatales en los dos primeros pases.

A pesar de estas diferencias, los gobiernoscentrales de todos estos pases mantuvieronuna significativa autoridad discrecional en te-mas tales como la transferencia de fondos, pro-visin de libros de texto, materiales de ense-anza y currculo, y los polticos y lderessindicales controlaron, por lo general, la con-tratacin y asignacin de maestros y directo-res. Los sistemas escolares todava se caracte-

rizan por un bajo nivel de accountability2, pocoespacio para la innovacin y experimentacin anivel local, y por la ausencia de incentivos para

que los directores y maestros buscaran unamejora en sus prcticas pedaggicas.

En este documento se compararn los esfuerzosencaminados a corregir estas deficiencias a partirde algunos estudios de caso3. La primera seccinesquematiza el surgimiento de una amplia varie-dad de propuestas de reforma que entraron a laagenda poltica durante los aos ochenta y losnoventa y la medida en que estas fueron efectiva-mente puestas en marcha. En la siguiente seccinse resea la identidad, preferencias y recursos delos principales actores involucrados en estos es-fuerzos reformistas. El reparto de actores, seagrupa en categoras paralelas: los proponentes,los oponentes y neutrales. La identidad y los re-cursos de estos actores cambian a lo largo delproceso poltico, pero al igual que en el sectorsalud, el poder de los grupos partidarios del statuquoha tendido a predominar sobre el de los acto-

res cuyos intereses primordiales estaban en elmejoramiento de la calidad de la educacin.

En la seccin final se identificarn los factoresque favorecieron u obstaculizaron el diseo y laimplementacin de las reformas. Muchos pasesemprendieron iniciativas incrementales, como me-

joras en la capacitacin de los maestros y moder-nizacin de los currculos, poco controversiales,en trminos relativos, que no desafiaban directa-mente a los grupos de inters involucrados. Refor-mas ms amplias, por supuesto, fueron muchoms difciles. As, aunque en los aos noventa se

debatieron propuestas de reforma ms ambicio-sas y de mayor controversia, orientadas a la rees-tructuracin del sector, la mayora de los gobier-nos concentraron sus esfuerzos en un nicoaspecto: la transferencia de recursos y responsa-bilidades a los gobiernos subnacionales.

El nfasis otorgado a estos aspectos de la reformaeducativa se debe a que formaban parte de unaagenda poltica mayor apoyada por poderosos ac-tores cuyos principales intereses se encontrabanfuera del sector educativo. A las propuestas de re-forma que no podan ser abordadas de esta forma,

como por ejemplo, la evaluacin de rendimiento, laautonoma escolar y la vigilancia de la comunidad,se les dio una prioridad menor.

2 En este texto se emplear el termino accountability como equi-valente a la expresin rendicin de cuentas. (Nota del traductor)

3 Los estudios de caso que se incluyen en el libro son: Mxico,Argentina, Colombia, Brasil, Costa Rica, Per, Nicaragua y Ve-nezuela. (Nota del traductor)


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EL CONTEXTO DE LA REFORMA:QU TANTO HA PASADO?

Las reformas examinadas a partir de los estu-dios de caso se desarrollaron en contextos ca-racterizados por un creciente inters a nivel in-ternacional y local por mejorar el rendimiento delos estudiantes en la regin4. La importancia dela educacin para el desarrollo fue resaltada enla Conferencia Mundial de Educacin financiadapor la UNESCO que se llev a cabo en Tailandiaen 1990, al igual que en numerosas conferen-cias regionales realizadas en los aos siguien-tes, tambin en la Cumbre de Jefes de Estado yde Gobierno de las Amricas efectuado en San-tiago en 1998. En esa dcada, la inversin en laeducacin se convirti en una de las principalesprioridades del Banco Mundial, el Banco Intera-mericano de Desarrollo y otras instituciones fi-nancieras internacionales. Muchos congresos,

conferencias y estudios que se llevaron a caboen varios pases replicaron esta idea a nivel na-cional. En Argentina por ejemplo, el CongresoNacional de Educacin convocado en 1987, fueescenario de uno de los debates ms compre-hensivos sobre reforma educativa jams vistoen [este pas]5. Los casos de Venezuela y Co-lombia describen de manera similar la organiza-cin de extensas discusiones entre expertos eneducacin y lderes ciudadanos sobre la necesi-dad de una reforma educativa.

El debate poltico no solo dio prioridad a la

educacin, sino que adems introdujo ideasnuevas y muy controvertidas sobre las refor-mas. Los reformadores adems de reclamar elaumento de recursos y medidas para mejorarel currculo y la pedagoga, buscaban grandescambios en la organizacin y financiamientodel servicio educativo, con el propsito de for-talecer los incentivos al desempeo y la rendi-cin de cuentas por parte de profesores y ad-ministradores escolares. Al mismo tiempo, ydentro de un clima general de preocupacinpor el manejo macroeconmico, el debate seconcentr en encontrar esquemas que hicie-

ran ms eficientes a los sistemas educativos.Sobresalieron ideas como los (Bonos) y las

(Escuelas Charter)6, la contratacin externade funciones especficas, la determinacin depagos y ascensos con base en el mrito, losexmenes nacionales estandarizados y su uti-lizacin como herramienta para evaluar eldesempeo tanto de las escuelas como de losprofesores y estudiantes (y el acceso pblicoa los resultados de los exmenes), la autono-ma escolar y la participacin de la comunidady de los padres de familia.

Dos ideas promovieron el inters en la educacin anivel nacional e internacional. La primera respal-dada especialmente por el Banco Mundial y otrasorganizaciones internacionales fue la importanciade la educacin para el desarrollo. Aqu es impor-tante mencionar que los debates acerca de la edu-cacin no iban de la mano con los asuntos delajuste fiscal. De hecho, en la mayora de los casosanalizados en este texto, la reforma educativa estu-

vo asociada con el incremento de gastos y, a dife-rencia de las reformas del sector salud, no se rela-cion con polticas de ajuste estructural como lareduccin de impuestos o la privatizacin de laspensiones. Por el contrario, el nfasis otorgado a laeducacin parece haber derivado de una ampliaconviccin de que la inversin en el capital humanoera esencial para la modernizacin, la reduccin dela pobreza y la competitividad econmica de lospases en los mercados internacionales, cada vezms globalizados.

La democratizacin de muchos pases tambin

impuls el creciente inters en la educacin. Dis-cusiones cvicas incluyentes, organizadas en Ar-gentina, Colombia y Venezuela, reflejaron la con-viccin de que la educacin era esencial paraprofundizar o consolidar la democracia. Los son-deos de opinin realizados por el Latinobarme-tro proporcionaron una idea clara sobre el gradoen el cual la opinin pblica consideraba que laeducacin era uno de los mayores desafos queenfrentaban sus pases (los resultados se mues-tran en las tablas 1 hasta la 3). No es sorpren-dente que la mayor parte de los encuestadosidentificaran los temas relacionados con el mer-

cado laboral como los ms significativos, espe-cialmente durante la crisis econmica de 2002.

4 En esta y posteriores secciones de este documento, las referen-cias que se hacen sobre las experiencias en pases especficosse basan en los casos de estudio, a menos que se especifiquelo contrario.

5 Captulo 1, Multiple Preferences, Variables Strengths: The Poli-tics of Education Reform in Argentina, por Javier Corrales.

6 Los vouchers son una forma de financiacin de la educacinmediante la entrega de bonos o becas a los estudiantes debajos recursos para que asistan a colegios privados. Loscharter schoolsson colegios de acceso y financiacin pblicosadministrados por privados, independientemente de la autori-dad local. (Nota del traductor)


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Sin embargo, en perodos ms tranquilos, comoen el ao 2000, porcentajes importantes (entre el10% y el 20 %) tambin identificaron la educa-cin como un tema primordial. Como se puedever en la tabla 3, la educacin ocup el primerpuesto en Venezuela y el segundo en Argentina,Mxico, Nicaragua y Per entre los problemasms importantes que enfrentaba el pas. Igual-mente, en el ao 2000, ocup el primer lugar envarios pases no incluidos en estos grficos: Boli-via, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras yParaguay. Durante el mismo ao, la educacinocup el tercer lugar en Colombia, por bajo delos ndices del mercado laboral y violencia polti-ca. En todos los pases, el grueso de la opininpblica dio claramente mayor importancia a laeducacin que a otros asuntos sociales como lasalud, lo que pudo haberse reflejado en baseelectoral para adelantar procesos de reforma.

A la luz de estos antecedentes, efectivamente, qutanto se ha reformado la educacin? Tal como sever ms adelante, la amplia prioridad y atencinpblica que se dio a la educacin no se tradujo di-rectamente en polticas pblicas especficas. A pe-sar de cierta evidencia emprica que indica que lastransiciones democrticas condujeron a un incre-mento en los gastos en educacin (Kaufman y Se-gura-Ubiergo 2001), la conexin con reformas orga-

nizacionales especficas es mucho menos clara.Una razn explicativa es que pese a la existenciade una avalancha de propuestas y experiencias pilo-to los amplios debates ciudadanos no dieron resul-tado en una agenda coherente de cambio educativo.Los consensos sociales de los actores interesadosen la poltica educacional no lograron ir ms all decompromisos sobre principios amplios tales comorendicin de cuentas, equidad y eficiencia. Por otraparte, los expertos no lograron ponerse de acuerdoen la priorizacin de estos objetivos o las medidasque permitiran alcanzarlos. Adems, como se verms adelante, surgieron poderosos obstculos pol-ticos e institucionales con respecto a la implementa-cin de los cambios en el sector. Aun cuando acomienzos de los noventa exista un amplio mende estrategias a disposicin de educadores y refor-madores (Gajardo 1999, 10).

El impulso que result de este creciente inters

fue ms all de la retrica. Como ya se indicara,muchos pases se embarcaron en una amplia va-riedad de cambios en el sistema educativo, a es-cala relativamente baja. Dichos cambios fuerongeneralmente promovidos por planificadores es-pecialistas en poltica, educadores y otros acto-res del sector; y avanzaron gracias al apoyo opor lo menos a la ausencia de una fuerte oposi-cin de los grupos de poder involucrados.

TABLA 1DATOSDEENCUESTASOBRELOSPROBLEMASMSIMPORTANTESQUEENFRENTACADAPAS, 1998

(PORCENTAJE)


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TABLA 3DATOSDEENCUESTASOBRELOSPROBLEMASMSIMPORTANTESQUEENFRENTANLOSPAISES, 2002

(PORCENTAJE)

TABLA 2DATOSDEENCUESTASOBRELOSPROBLEMASMSIMPORTANTESQUEENFRENTANLOSPAISES, 2000

(PORCENTAJE)


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7 Programas que proveen servicios adicionales a los ya disponi-bles y que no interfieren con estos. (Nota del traductor)

8 Las reformas cualitativas hacen referencia a aquellas reformasque se enfocaron a aumentar la eficiencia, y a optimizar el fun-cionamiento del sistema educativo como, por ejemplo, disposi-ciones respecto a manejo de personal, currculos, libros de tex-to, etc. (Nota del traductor)

Una de las medidas que logr mayor acogidafue la ampliacin de la cobertura de los progra-mas de educacin preescolar mediante progra-mas complementarios7. Investigaciones realiza-das en los aos noventa evidenciaron laimportancia de la educacin temprana en la ni-ez (tanto como la nutricin) para su futuro des-empeo. Adems, los programas preescolaresno amenazaban ni creaban inconvenientes a losprogramas ya existentes; incluso, en algunoscasos, pudieron haber aumentado oportunida-des para el clientelismo. El ingreso al nivel pre-escolar se quintuplic en Colombia entre 1980 y1997 y se cuadruplic en Brasil y Nicaragua enel mismo perodo (Rama 2002, tabla 6). Para laregin en su conjunto, el ingreso a la etapa pre-escolar aument de un 44% a un 54% de lapoblacin en edad escolar en los aos noventa(Wolff y De Moura Castro 2003, 186).

Programas focalizados en la poblacin ms des-favorecida, que incluyeron la entrega de materia-les, equipos y mejor infraestructura a escuelasen zonas muy pobres o abandonadas, tambinfueron parte de los esfuerzos reformistas en Ar-gentina, Brasil y Colombia, al igual que en Boli-via, Chile, Repblica Dominicana, Costa Rica,Guatemala, Paraguay, Per y Uruguay (PREAL2001). Un ejemplo es el programa P-900 de losaos noventa en Chile, a travs del cual se reali-zaron grandes esfuerzos en las 900 escuelas demenor rendimiento, en su mayora ubicadas enzonas rurales extremadamente pobres. Estas es-

cuelas recibieron supervisin especial, apoyo,mejoras materiales y mejora de instalaciones,as como perfeccionamiento de maestros. Adicio-nalmente se les proporcion algunos incentivosde competencia (Angell 1996). Datos de PREALsobre las reformas educativas mencionan la im-plementacin de reformas curriculares en Argen-tina, Brasil y Mxico, al igual que en Chile, Rep-blica Dominicana, Costa Rica y Uruguay, y eldesarrollo de programas de capacitacin docenteen Argentina, Brasil, Colombia y Nicaragua aligual que en Chile, Repblica Dominicana, CostaRica, Guatemala y Uruguay.

Algunas de estas medidas provocaron fuertesdebates polticos y tcnicos; por ejemplo, el usode materiales de apoyo por parte de los profeso-res en Chile provoc crticas por parte de gru-

pos sindicales y profesionales. La expansin ymejora de la capacitacin docente, los cambiosen las tcnicas pedaggicas, el uso de pruebas,la modernizacin de los currculos y de los librosde texto, tambin tuvieron algn potencial paragenerar reacciones fuertes en los crculos profe-sionales aunque solo los temas de currculo ylibros de texto fueron suficientes para desenca-denar grandes batallas polticas. Tambin fue elcaso de las reacciones nacionalistas e ideolgi-cas ante los cambios curriculares propuestos enMxico. Sin embargo, el alcance y la intensidadde las reformas dependieron principalmente delnivel de compromiso y la capacidad de liderazgodel Ministerio de Educacin.

Al igual que en el sector salud, en varios paseslas reformas cualitativas8 de tipo incremental es-tuvieron acompaadas por un aumento en lasinversiones en construccin, equipos y materia-

les. Por ejemplo, Argentina se traz el objetivode doblar en cinco aos la inversin en educa-cin primaria y secundaria. Aunque el incremen-to en los gastos no son en s mismos reformas,pueden ser un importante complemento, espe-cialmente si se tiene en cuenta que las presio-nes fiscales de los aos ochenta tenan conge-ladas las inversiones en el sector.

As como con los programas complementariosdel sector de la salud, estos pasos no significa-ron reorganizaciones importantes en el sectoreducativo y no desafiaron directamente los fuer-

tes intereses de los grupos de poder. General-mente no ocasionaron una reestructuracin im-portante a nivel financiero, no tocaron las lneasde autoridad establecidas en el sector en su con-

junto, y tampoco afectaron los derechos adquiri-dos de los maestros ni otros especialistas de laeducacin. Frecuentemente, estos pasos fueronllevados a cabo a travs de decisiones ministe-riales que no requeran de una legislacin o deun decreto formal. En sntesis, pudieron volarpor bajo de la pantalla del radar poltico.

Potencialmente, los efectos acumulativos de es-

tas reformas pueden, con el tiempo, producirmejoras importantes en los resultados educati-vos, y en algunos casos, ganancias polticas


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sustanciales para los gobiernos involucrados.Por otro lado, las reformas de cambio incremen-tal pueden ser vulnerables a una reversin si nose refuerzan con cambios en otros aspectos delsistema, o si se producen cambios significativosen los equipos del ministerio que conduzcan aque se les retire el apoyo poltico necesario parallevar a cabo estas transformaciones9.

Ms all de los cambios de foco incremental,algunos de los pases de nuestro anlisis gestio-naron reformas ms controversiales en los as-pectos centrales del sector educativo, aunquesiempre se da en los diferentes pases una va-riacin sustancial con respecto a los temas con-siderados y al grado en que efectivamente fue-ron implementados. La tabla 4 da cuenta de losprincipales pasos de las reformas en cada unode los seis casos estudiados. Varios aspectosimportantes saltan a la vista.

Uno de ellos es el tema de una reforma impor-tante que fue la descentralizacin de algunos delos componentes del sistema educativo hacialos gobiernos subnacionales. En por lo menoscuatro de los seis casos (Argentina, Colombia,Mxico y Venezuela), este fue el aspecto mssobresaliente en la agenda poltica, que reque-ra de aprobacin legislativa. De alguna manerael caso de Brasil fue diferente, ya que parte dela responsabilidad sobre el funcionamiento delas escuelas primarias y secundarias ya se en-contraban a cargo de los gobernadores y alcal-

des. Con todo, al igual que en los otros pases,un tema clave de las reformas educativas brasi-leas fue cmo lograr ajustar la redistribucinde los recursos y las responsabilidades entreniveles de gobierno, de tal manera que se modi-ficaran los incentivos al interior del sector edu-cativo.

Hubo, por supuesto, considerables diferencias enlos objetivos y alcances de la descentralizacinen estos pases. Las motivaciones iban desdeesfuerzos por desconcentrar y reducir los gastosdel gobierno central (Argentina) hasta una mayor

preocupacin por hacer el sistema ms equitativoy eficiente, en otros casos. Los resultados tam-bin fueron bastante variados. En Colombia, porejemplo, la ambigedad de los mandatos consti-tucionales y la falta de claridad en las medidas

legislativas provocaron confusiones respecto delfinanciamiento y lneas de la autoridad educati-va. En Venezuela, la descentralizacin fue auto-rizada por los legisladores, pero nunca fue imple-mentada en toda su extensin. De cualquiermodo, en todos los casos, gran parte de la di-mensin poltica de la reforma educativa gir al-rededor de asuntos relacionados con la descen-tralizacin y el federalismo fiscal.

Un segundo punto de inters comparativo es elcaso de Nicaragua, donde se dio gran importan-cia a la autonoma escolar y a la participacincomunitaria por sobre la descentralizacin hacialos gobiernos locales. Esto tambin sucedi enprovincias o municipalidades de pases ms ex-tensos territorialmente como el estado de MinasGerais en Brasil, en parte por las oportunidadescreadas a partir de un proceso ms amplio dedescentralizacin. Pero Nicaragua fue el nico

de los seis pases en el que la autonoma escolarform parte integral del programa gubernamentalde las reformas. Como lo resalta Gershberg10,sin embargo por el contexto en las reformas en-focadas hacia la generacin de una creciente au-tonoma escolar, los motivos son diferentes deotros orientados a determinar quin tiene la res-ponsabilidad de la educacin desde los ms al-tos hasta los ms bajos niveles del gobierno.

Finalmente, la tabla 4 nos muestra un nmeroimportante de caminos que no fueron tomadosen consideracin. A pesar de la atencin que la

literatura ha dado a las reformas radicales delos servicios educativos en Chile bajo el gobier-no de Pinochet, la privatizacin de la educaciny los vouchershan estado, por lo general, fuerade discusin aun cuando en Venezuela los sin-dicatos ampliaron el espectro de la privatizacinpara bloquear modestas propuestas de promo-cin de charter schools. De modo similar, sibien varios pases empezaron a desarrollar eva-luaciones de rendimiento en los aos noventa,la participacin real en pruebas estandarizadas,regionales o internacionales, fue muy reducida(Tiana Ferrer 2000), y los resultados de estas y

otros exmenes, raramente fueron usadoscomo herramientas para evaluar y recompensarel desempeo de escuelas y maestros (Gajardo1999, 10). En Mxico y Brasil los gobiernos re-virtieron iniciativas de cobro de costos de matr-

9 En el libro The Political Dynamics of Reform, por Kaufman y Nel-son, los autores se refieren a las circunstancias para que el ritmode las reformas de corte incremental puedan ser sostenible.

10 Empowering Parents while Making Them Pay: AutonomousSchools and Education Reform Processes in Nicaragua, porAlec Ian Gershberg.


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cula para la educacin superior, idea que ni si-quiera pudo ponerse a prueba en otros pases.Finalmente, quizs el hecho ms importante esque iniciativas para introducir incentivos y polti-

TABLA 4PERFILDELAS REFORMAS EDUCATIVASENSEISPASES, 1990

ca de remuneracin por desempeo en los esta-tutos que determinan el pago y la promocin delos maestros fueron bloqueados o abortaron an-tes de tiempo.


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ELENCO DE ACTORES:REFORMISTAS, OPOSITORES Y LOS QUENO SE INVOLUCRAN

Son muchos los factores que explican las simili-tudes y diferencias que existen entre los pases,con respecto a los alcances y tipos de reformaseducativas implementadas. El primer paso paraanalizar los patrones existentes es identificar alos actores relevantes del proceso, sus recursosy sus intereses, que pueden cambiar considera-blemente a medida que las polticas pasan de serdiseadas a ser implementadas. No obstante, esposible identificar actores que son particularmen-te importantes en varios puntos del proceso dereforma, ya sea como promotores o como oposi-tores de las propuestas. O como actores que nose involucran de la manera esperada.

QUIN PRESIONA POR LAS REFORMAS?A pesar del evidente inters ciudadano por reci-bir una mejor oferta educativa, a lo largo de losaos noventa el rango de actores que efectiva-mente presion para que se dieran cambios es-pecficos, fue bastante limitado. Por lo general,las iniciativas surgieron de especialistas del sec-tor provenientes de organizaciones nacionales einternacionales, de funcionarios pblicos res-ponsables de reformas macroeconmicas y, enalgunos casos, de presidentes y otros altos per-soneros de gobierno. En por lo menos dos ca-

sos, Nicaragua y Brasil, los principales propo-nentes fueron los Ministros de Educacin,quienes llegaron al cargo luego de una larga ca-rrera como analistas del sistema educativo y de-fensores de medidas que buscaban mejoras enla calidad. En Venezuela, el Ministro de Educa-cin designado por el Presidente Rafael Caldera(1993-98) tambin haba sido defensor de la re-forma educativa durante un largo tiempo, auncuando el principal impulso a la descentraliza-cin provino de personas no especializadas dela Comisin Presidencial para la Reforma delEstado (COPRE) (Navarro 2000).

En algunos casos, la reforma educativa fue apo-yada por funcionarios vinculados a los Ministeriosde Finanzas, cuyas carreras estaban en el reade polticas macroeconmicas, no en el rea deeducacin. Vale la pena destacar el hecho deque aun cuando por lo general la principal pre-ocupacin de dichos funcionarios era la eficien-cia, la descentralizacin casi nunca estuvo moti-

vada por el objetivo de aliviar las presiones alpresupuesto nacional. Solamente en Argentina,esto ltimo fue un objetivo central; y aun en esepas los gobiernos locales y los sindicatos demaestros lograron forzar al poderoso Ministro deHacienda para que se comprometiera a un au-mento de recursos destinados a la educacin. EnMxico, en donde los funcionarios macroecon-micos tambin lideraron la iniciativa de reforma,el Presidente Salinas y su Ministro de EducacinZedillo, parecan ver la descentralizacin nocomo una forma para ahorrar recursos pblicos,sino como un paso necesario para hacer compe-titiva a la economa mexicana. Como seala M.Grindle11, los gastos en la educacin aumentarondurante este periodo presidencial. Los gastoscomo porcentaje del Producto Interno Bruto tam-bin aumentaron significativamente durante ladcada de los noventa en Brasil y Colombia ysutilmente en Venezuela.

Organizaciones internacionales de financiamien-to, especialmente el Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo, brindaron una ter-cera fuente de apoyo a las reformas educativas.Estas organizaciones contribuyeron a dirigir laatencin a los temas educativos, proporcionan-do informacin y asesora fundamentalmente re-lacionada con las experiencias de otros pases yregiones. El financiamiento externo tambinbrind un apoyo importante en casos en los quelos reformadores locales lograron obtener apoyopoltico, y tanto el Banco Mundial como el Ban-

co Interamericano de Desarrollo prestaron res-paldo financiero y asistencia tcnica en varioscasos. Con la posible excepcin de Nicaragua,las organizaciones internacionales de financia-cin no lideraron el lanzamiento ni el diseo delos programas de reforma. Por el contrario, enla mayora de los casos, los actores locales fue-ron centrales tanto en la iniciativa como en eldiseo de los programas12.

GRUPOS DE PODER Y NEUTRALES

Los sindicatos de maestros estn entre los gru-pos de inters ms visibles e importantes de los

11 Captulo 10, Interests, Institutions, and Reformers: The Politicsof Education Decentralization in Mexico, por Merilee Grindle.

12 Estas conclusiones son consistentes con los resultados de im-portantes estudios estadsticos que igualmente muestran quelos programas del Banco Mundial no tuvieron un efecto signifi-cativo en las polticas de educacin dirigidas a los ms pobres(Hunter y Brown 2000).


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sistemas educativos existentes, y por lo generalmanejan un amplio poder poltico en defensa desus intereses. Durante los aos 50, 60 y 70 lossindicatos de maestros apoyaron fuertemente laexpansin de la educacin primaria, lo cual con-tribuy a aumentar significativamente la afiliacinsindical as como su influencia poltica. En casitodos los pases, los trabajadores del sector edu-cativo constituyen una de las dos categoras msgrandes de empleados del sector pblico (la se-gunda es salud.) A diferencia de los trabajadoresdel sector salud, la totalidad de la carrera magis-terial ocurre en el sector pblico; en consecuen-cia, y en ausencia de fuentes de ingresos delsector privado, son ms propensos a utilizar susrecursos polticos para presionar por sus intere-ses (Maceira y Murillo 2001).

Todos los estudios de caso muestran cmo lossindicatos estuvieron entre los principales opo-

nentes a las reformas cualitativas que surgie-ron en la agenda poltica durante los aos 90.Para ser precisos, su oposicin no fue siempreintransigente, como sucedi en el caso mexica-no. En general, fueron poderosos adversarios, yla mayora de las veces se opusieron fuerte-mente a las iniciativas de descentralizacin quepudieran debilitar su poder de negociacin fren-te a las autoridades polticas a nivel nacional.Otras medidas que de alguna manera amenaza-ban las bases del poder sindical como, porejemplo, los esfuerzos por generar incentivospara profesores y escuelas asociando el desem-

peo a recompensas, fueron raramente acogi-das y por el contrario fuertemente rechazadas.

No obstante, la capacidad de estos sindicatospara obstaculizar el curso de las reformas, estatuvo variaciones considerables de pas a pas ya lo largo del tiempo. Como lo muestran los ca-sos de Mxico y Colombia, el tamao, estructu-ra e influencia del sindicato colombiano (FECO-DE) y del mexicano (SNTE) les dieron mayorpoder de negociacin durante el curso del pro-ceso de cambios. Los dos haban crecido muyrpido durante la expansin del sistema educa-

tivo de los aos 70. Ambos estaban altamentecentralizados a nivel nacional y ejercan una in-fluencia importante frente a sus respectivos Mi-nisterios de Educacin.

Aun cuando estos sindicatos no pudieron evitarcambios en sus respectivos sistemas educacio-nales, tuvieron xito en la negociacin de impor-tantes concesiones en el diseo de la reforma y

en la defensa de sus derechos en el curso de laimplementacin. En ambos casos, insistieroncon xito en el mantenimiento de las estructurascentralizadas de negociacin colectiva y en laregulacin del manejo de personal; asimismo,lograron un alto incremento salarial a cambio deconcesiones hechas con respecto a la descen-tralizacin. En Colombia, la presin sindical ate-nu significativamente los esfuerzos por des-centralizar la educacin, retard los intentos deaumentar el control municipal y contribuy a unagran confusin en la asignacin de recursos yresponsabilidades entre niveles de gobierno.Las demandas sindicales por salarios ms altosy aumentos en la contratacin de maestros, ab-sorbieron la gran mayora del inmenso incre-mento en el gasto educativo ordenado por laConstitucin durante los aos 90.

En otros pases los sindicatos eran ms dbiles;

y aunque esto no garantizaba mayores cambiosen el sistema educativo, ofreca a los proponen-tes de reformas mayor campo de maniobra. Enel sistema federal de Brasil, descentralizado, lossindicatos de maestros negociaron contratos la-borales a nivel estatal y no fueron capaces decoordinar una efectiva respuesta nacional deoposicin a iniciativas de reestructuracin (Drai-be13). En Nicaragua, el principal sindicato demaestros se afili al derrotado gobierno sandi-nista, y demostr poca capacidad para resistirlas iniciativas de autonoma escolar. En Vene-zuela14, los maestros, representados por siete

sindicatos diferentes al igual que en Brasil, en-frentaron barreras significativas a la accincolectiva. Las reformas descentralizadoras ini-ciadas durante los aos 90 fracasaron en Vene-zuela, pero los sindicatos no fueron el principalobstculo . La implementacin fracas principal-mente por la dificultad de negociar transferen-cias de fondos y por la renuencia de los gobier-nos regionales a asumir nuevas ypotencialmente costosas responsabilidades (Na-varro 2000)15.

Aun cuando en este examen se enfatiza las dife-

rencias entre pases, es importante resaltar que lainfluencia poltica de los sindicatos tambin puede

13 Federal Leverage in a Decentralized System: Education Reformin Brazil, por Snia M. Draibe (Captulo 13).

14 Innovation and Frustration: Education Reform in Venezuela, porJosefina Bruni Celli (Captulo 15).

15 Navarro (2000) argumenta que a pesar del fracaso de transferirresponsabilidades formales en el sector social, el establecimien-to de elecciones locales de gobernadores y alcaldes en 1989


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cambiar durante el curso de la reforma. Los sindi-catos de maestros argentinos ilustran claramenteestas dinmicas posibilidades. Dichos sindicatosestaban organizados tanto a nivel regional comoen confederaciones nacionales. Al igual que enBrasil y Venezuela, enfrentaban serios problemasen el ejercicio de la accin colectiva. En 1991,cuando el Ministro de Economa Cavallo traslada las provincias responsabilidades dentro de laeducacin secundaria, los sindicatos no fueron, alprincipio, capaces de reaccionar; sin embargo, enlos aos siguientes la Confederacin Nacional deProfesores tuvo xito con la movilizacin de lossindicatos provinciales alrededor de una ampliacampaa para aumentar las remuneraciones definanciamiento federal. En esta instancia, paradji-camente, la repercusin poltica de los sindicatospudo haber tenido un efecto positivo, ya que ayu-d a suavizar un proceso que originalmente apun-taba menos a aumentar la calidad educativa que a

reducir los gastos a nivel federal.16

Los polticos electos fueron otro importante grupode inters debido a las oportunidades de cliente-lismo que ofrece la burocracia educativa. Estos,al igual que los sindicatos de maestros, obtenanganancias polticas de las reformas orientadas aampliar el acceso a las escuelas, ya que los pro-gramas de construccin de estas fueron una im-portante fuente de recursos clientelistas17, y don-de los beneficios de nuevas oportunidadeseducativas para los hijos de los electores fueronevidentes de inmediato. Sin embargo, las refor-

mas cualitativas como las debatidas en los aosnoventa, no gozaban de retornos tan visibles ypopulares en el electorado. Como se ha mencio-nado, el sector educativo era la mayor fuente deempleo pblico y, salvo circunstancias excepcio-nales (transiciones democrticas, crisis de legiti-midad, etc.) las ganancias obtenidas en la imple-mentacin de este t ipo de reformas eran

cre un importante incentivo para que estos se encargaran deproporcionar servicios sociales, observndose, entre otras co-sas, un importante incremento en los gastos locales y estatales.Sugiere sin embargo que este esfuerzo se vio ms reflejado en

el sector salud que en el educativo.16 La nueva legislacin estableci metas obligatorias y discrecio-nales, incluyendo la extensin de la educacin obligatoria de 7 a10 aos, la garanta de la asistencia gratuita y la duplicacin delas inversiones en el sector durante los siguientes cinco aos.

17 Se utiliza la expresin auxilios como equivalente a pork barrelresources. Esta expresin hace referencia a los recursos queobtienen los miembros del Congreso al presionar a los promoto-res de una iniciativa de gasto, para destinarlos a proyectos es-pecficos desarrollados en sus regiones de origen y los cuales,por lo general, no tienen relacin con los objetivos centrales dela iniciativa. Su finalidad es obtener respaldo poltico para loslegisladores. (Nota del traductor)

frecuentemente superadas por los costos de re-nunciar al acceso a recursos clientelistas del sis-tema educativo (Geddes 1994).

Tales factores fueron especialmente fuertes en elcaso colombiano en donde los legisladores y diri-gentes de partido lograron crear una resistenciaefectiva a los esfuerzos por reducir el control clien-telista de la contratacin y ascensos dentro delsector educativo. Esto, sin embargo, no fue tancierto en todos los casos. Los legisladores no fue-ron actores significativos en la historia de refor-mas de Mxico, Nicaragua y Venezuela y jugarontan solo un papel marginal en los resultados.

En otros casos, las circunstancias llevaron a algu-nos miembros de los partidos a facilitar aspectosespecficos de los procesos de reforma. En Brasil,un respaldo importante a la reforma educativa pro-vino de los lderes del PSDB, partido del gobierno

de Cardoso (Partido Social Democrtico), quienestenan desde hace mucho tiempo un compromisocon la reforma del sector social. En Argentina, enel contexto de la campaa sindical anteriormentemencionada, los peronistas moderados de la C-mara de Representantes ayudaron a concretar uncompromiso entre los tecncratas del Ministeriode Finanzas y los representantes de los goberna-dores de las provincias, sobre el tema de garan-tas de financiamiento para estas. El control sobreel clientelismo no estaba directamente en discu-sin y el compromiso desactiv un posible estan-camiento entre el gobierno, las autoridades pro-

vinciales y los sindicatos de maestros.

Inicialmente las autoridades municipales y pro-vinciales fueron otra fuente de oposicin o por lomenos de ambivalencia frente a la reforma. EnArgentina y en Colombia donde la educacin yahaba sido descentralizada hasta cierto punto, losgobiernos regionales se mostraron renuentes adelegar autoridad en los municipios. Ms an, enArgentina, Mxico y Venezuela, los gobernantesregionales enfrentaron el difcil desafo polticode fusionar sus escalas salariales y de adminis-tracin de los sistemas escolares recin transferi-

dos con los ya existentes a nivel estatal. Estosproblemas retardaron las negociaciones bilatera-les y la implementacin de las reformas en Ar-gentina y Mxico y, como ya se mencionara,prcticamente las paralizaron en Venezuela.

Al mismo tiempo, para algunos funcionarios regio-nales que nunca haban tenido este tipo de autori-dad, la federalizacin o municipalizacin de la


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educacin generaba un alto riesgo, al igual queuna oportunidad de obtener ganancias polticas.En algunas localidades (Minas Gerais en Brasil,San Luis en Argentina y Bogot en Colombia) ladescentralizacin dio a gobernadores y alcaldes,especialmente a los emprendedores, la oportuni-dad de implementar programas innovadores quehicieron posible la rendicin de cuentas en el nivelescolar y la participacin de los padres. En formageneral, sin embargo, al igual que en el sector dela salud, los gobernantes locales se mostraronreacios a apoyar reformas de descentralizacin yaque sentan que ellas significaran ms responsa-bilidades sin el financiamiento adecuado. Msan, las autoridades locales no estaban particular-mente ansiosas de asumir la tarea de negociarcon sindicatos beligerantes cuando anteriormentestos solo haban negociado directamente con elministerio a nivel nacional.

Al igual que en el caso de los sindicatos demaestros, el poder de los gobernadores y alcal-des frente al Poder Ejecutivo al nivel nacionaltuvo variaciones entre los diferentes pases. EnMxico a principios de los noventa, muchos delos gobernantes eran de facto, e incluso de jure,designados por el Presidente que los haba ele-gido como candidatos del PRI. Como mencionaGrindle en su anlisis del caso mexicano, losgobernadores solo jugaban un rol marginal enlas negociaciones sobre descentralizacin. Encontraste, los gobernadores argentinos pudie-ron, en general, contar con el apoyo de grupos

de votantes locales y usualmente lograron con-trolar grupos significativos al interior del Congre-so. Si bien no tuvieron xito en evitar, en 1991,la transferencia de las escuelas de secundariadel control federal al provincial, durante la si-guiente legislacin en 1993, los senadores y di-putados que representaban los intereses de laprovincia ejercieron fuertes presiones para obte-ner considerables aumentos y garantas sobreel financiamiento federal de la educacin y lo-graron acuerdos que garantizaron que la inver-sin sera doblada en un periodo de 5 aos.

A medida en que los gobiernos buscaron dismi-nuir los fondos destinados a la educacin supe-rior, los beneficiarios de las universidades pbli-cas gratuitas fueron otra fuente importante deoposicin. En Brasil (y en otros pases), las fami-lias de medianos y altos ingresos pagaban loscostos de educacin primaria y secundaria priva-da de sus hijos, con la expectativa de que poste-riormente tuvieran la oportunidad de ingresar a

universidades nacionales completamente subsi-diadas. Los esfuerzos por reducir derechos ad-quiridos trasladando algunos de los costos a losestudiantes y sus familias, generaron prolonga-das huelgas de estudiantes y docentes en pasescomo Argentina, Brasil y Mxico, lo que forz alos gobiernos a abandonar dichas propuestas.Por supuesto si los gastos educativos agregadosaumentan, las prioridades del gasto pueden sercambiadas sin recortes en la financiacin paralas universidades que son polticamente costo-sos. Sin embargo, las restricciones fiscales paraeste camino colocaron una fuerte barrera a losgobiernos que pretendan financiar mejoras en lacalidad a nivel de primaria y de secundaria.

Al igual que en el sector salud, es importanteresaltar el papel relativamente limitado que juga-ron los empresarios como actores significativosdel proceso de reforma. Las lites internaciona-

les y polticas frecuentemente han enfatizado lanecesidad de mejorar la calificacin de la fuerzade trabajo a medida que la economa est msexpuesta al competitivo mercado internacional.Los estudios de caso, sin embargo, muestranmuy poca evidencia de que los grupos de empre-sarios efectivamente hayan abogado por talescambios. La principal excepcin fue el caso deVenezuela, donde el Foro Educativo de Venezue-la, un grupo de defensores de la reforma educati-va, recibi un importante apoyo financiero de lacomunidad empresarial18. Las asociaciones deempresarios de este pas tambin apoyaron un

intento de lanzar un programa piloto en colegiospblicos seleccionados en 1992; con todo, el pro-grama no prosper a causa de una violenta reac-cin de los sindicatos magisteriales que temanque esto abriera las puertas a contrataciones porfuera del magisterio.

En otros pases, los empresarios no parecen ha-ber sido jugadores claves. De hecho, una re-ciente investigacin llevada a cabo en el nordes-te de Brasil (Tendler 2002) muestra que algunosgrupos de empresarios e industriales no sonsimplemente pasivos sino escpticos frente a

mejorar la educacin. De acuerdo con sondeosrealizados en la regin, los dueos y administra-dores de grandes plantas de produccin consi-deran que con un determinado entrenamientoen el lugar de trabajo se puede asegurar unaproductividad razonable con trabajadores con

18 Comunicacin personal con Juan Carlos Navarro.


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poca educacin formal. Temen que una mayorescolaridad reduzca la docilidad de los trabaja-dores, motive su migracin a regiones msprsperas y provoque el aumento de los sala-rios. Los funcionarios pblicos y polticos regio-nales tienden a compartir este punto de vista y aconsiderar la mano de obra barata como la prin-cipal ventaja comparativa de la regin.

A pesar de la alta prioridad que la opinin pblicada a la educacin en las encuestas, su apoyo alas reformas es bastante reducido. Las encuestasdel Latinobarmetro antes mencionadas muestranque el inters del pblico por la educacin es am-plio, pero no parece ser muy contundente y espropenso a disminuir en los periodos de crisiseconmica. Muchos padres de nios que van a laescuela se interesan activamente por los asuntosque ocurren en ella; pero ese inters no se tradu-ce en una conciencia, y mucho menos en activi-

dad, respecto a las polticas o programas educati-vos en el nivel local y menos an a nivel nacional.Adicionalmente, una gran proporcin de padres declase media, ms propensos a estar informados ya participar, envan a sus hijos a escuelas priva-das. Tambin es posible que padres menos edu-cados y ms pobres no sean tan crticos con lacalidad de las escuelas, quizs porque sus hijosestn recibiendo ms educacin que las que lesfue ofrecida a ellos.

En algunas ocasiones, los reformadores de go-bierno han logrado movilizar un fuerte apoyo pol-

tico. En el 2001 por ejemplo, una modificacin deamplio alcance a la reforma educativa en Colom-bia, se facilit por la oposicin de la opinin p-blica ante las huelgas permanentes de los maes-tros exigiendo alzas salariales a pesar de vivirsetiempos difciles19. Con todo, la mayor parte deltiempo el pblico en su mayora ha jugado unpapel secundario tanto en apoyar las iniciativasde reforma, como en apoyar a los reformadoresuna vez que el proceso se est adelantando.

Qu conclusiones podemos sacar sobre elimpacto de estos actores en el proceso de re-

forma? Como Grindle (2004) argumenta, no sepuede hacer un balance mecnico de la di-mensin del cambio en el sector educativo mi-

diendo la fuerza relativa de las iniciativas proy antirreforma. En parte esto se debe a que elposicionamiento de estas fuerzas, as comolos recursos con los que cuentan, pueden mo-dificarse durante el curso del proceso. De he-cho, reformistas que quisieron ir ms all degenerar cambios incrementales, se enfrenta-ron a oponentes bien organizados con unaconsiderable capacidad de defender sus inte-reses en el statu quo. Como se ver ms ade-lante, esto contribuye a caminos no tomados.Incluso sindicatos relativamente dbiles comopor ejemplo el de los venezolanos, fueron ca-paces de echar atrs esfuerzos importantespor ligar la remuneracin al desempeo y deimplementar programas piloto instituyendo es-cuelas charter.

A pesar de lo anterior, en algunos pases cier-tas reformas s pudieron abrirse paso. La ca-

pacidad de los opositores polticos para obsta-culizar cambios significativos vari segn eltema y el pas. En algunos casos, como el deMxico, aun sindicatos relativamente podero-sos mostraron disponibilidad para negociarcompromisos que no distorsionaron entera-mente los esfuerzos reformadores para trans-ferir responsabilidades a los estados. De lamisma manera, aun cuando los gobernadoresfueron por lo general renuentes a asumir lasresponsabilidades de los sistemas educativosdescentralizados, algunos de ellos asumieronreformas innovadoras en su nivel de jurisdic-

cin. Y en igual direccin, a pesar de que losreformadores no contaron con un apoyo cons-tante por parte de las comunidades de empre-sarios, de las organizaciones no gubernamen-tales y del pblico en general, la crecientepreocupacin internacional y local por los te-mas educativos les abri posibilidades, espe-cialmente en perodos en que las economasparecan haberse repuesto de las crisis ma-croeconmicas abr iendo paso a pr ior izarasuntos sociales.

LA CONEXIN ENTRE POLTICASY LA CONSTRUCCIN DE ALIANZASEN TORNO DE LA REFORMA EDUCATIVA

Cmo utilizaron los reformadores estos recur-sos polticos? Bajo qu circunstancias pudie-ron los reformadores evadir la oposicin polti-ca? En esta seccin se volver a examinar msdirectamente el aspecto poltico de las iniciati-

19 Bolivia nos da otro ejemplo. En 1999, el Ministro de Educacinresisti por primera vez exitosamente al poderoso sindicato deprofesores; el contexto inclua la impaciencia pblica estimuladapor la publicidad gubernamental bien intencionada acerca de lasrecurrentes huelgas de los profesores y sus crecientes deman-das (Grindle 2004).


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vas de descentralizacin y otras propuestas dereforma discutidas en la primera parte de estedocumento. Las comparaciones entre pases es-bozadas en esta seccin plantean por lo menostres importantes puntos:

1. Por qu la descentralizacin hacia estadoso municipios es un tema central de la refor-ma educativa en tantos pases, y qu facto-res explican las diferencias en diseo e im-plementacin?

2. Por qu se puso menos nfasis en otrasmedidas controversiales del men interna-cional de reformas como la autonoma es-colar, las evaluaciones y la reestructuracinde las carreras docentes?

3. Cmo se explica la excepcin nicaragense?

LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN

DEL SECTOR EDUCATIVOINICIO: MOTIVOSPARALA REFORMA

Entre los varios componentes del men internacio-nal de reformas, la descentralizacin, a pesar, oquizs por el hecho de tener diferentes significa-dos, atrajo a una amplia gama de actores, inclu-yendo a muchos con inters limitado en la educa-cin per se: organismos internacionales,organizaciones no gubernamentales, tecncratas,activistas locales y lderes polticos nacionales.

La transferencia de recursos financieros y deresponsabilidad poltica a los gobiernos munici-pales y de provincia ofreca diferentes posibili-dades a diferentes grupos de actores. Gruposinteresados en profundizar la democracia y am-pliar las oportunidades de acceso de movimien-tos de base, vieron la descentralizacin comoun medio para lograr un gobierno ms respon-sable. Tales propsitos fueron especialmenteimportantes en las asambleas constituyentescelebradas en Brasil y Colombia a fines de losaos 80 e inicio de los 90. Igualmente, muchoseconomistas, nacionales e internacionales, es-

peraban que la descentralizacin contribuyera ahacer ms eficiente y eficaz la prestacin deservicios sociales mediante la mejora de la in-formacin disponible para los encargados de latoma de decisiones y el ajuste de los servicios alas condiciones locales, aun cuando ya desdelos aos 90 esta posicin se discutiera entre, almenos, algunos especialistas (Prawda 1993).Por ltimo, en pases como Colombia, Mxico y

Venezuela los objetivos econmicos y polticosfueron una importante fuente de motivacin; lospresidentes en ejercicio y sus aliados vieron enla descentralizacin una manera de debilitar agrupos rivales dentro del partido o en la dirigen-cia sindical que ejerca poder primordialmente anivel nacional. De esta manera, a pesar de quelos motivos y las expectativas variaron, la des-centralizacin fue un importante objetivo de losactores del espectro poltico.

Las tendencias hacia la descentralizacin pro-dujeron cambios especficos en el sector educa-tivo de diversas maneras dependiendo de lascombinaciones especficas de inters en cadacaso. En algunas instancias, las iniciativas dereforma educativa fueron incorporadas directa-mente como captulos de una legislacin msamplia. Esto ocurri claramente en la asambleaconstituyente de Colombia de 1991 que expan-

di las oportunidades de sectores popularespara desafiar el statu quo de nivel poltico. Lanueva Constitucin decret la descentralizacinde todos menos los ms altos niveles de losservicios de educacin y salud a los departa-mentos (provincias) y municipalidades y dispusoque las crecientes partidas de ingresos pblicosdeban ser destinadas a estos propsitos.

Aun cuando las medidas ms amplias de descen-tralizacin no tenan que ver directamente con elsector educativo, s alteraron y redefinieron el mar-co institucional de la reforma del sector. En Colom-

bia y Venezuela, por ejemplo, las leyes que estipu-laron la eleccin directa de gobernadores yalcaldes, pasaron sin referencias especficas alsector educativo, pero conteniendo supuestos im-plcitos de que las unidades locales eventualmenteasumiran una mayor responsabilidad en el sumi-nistro de los servicios sociales. En Brasil, las refor-mas constitucionales que siguieron a la cada delrgimen militar al final de los aos 80, reflejaron elresurgimiento de la influencia de los sectores popu-lares, y sentaron las bases para un incremento enlos recursos financieros y para una mayor discre-cionalidad de gobernadores y alcaldes. As, el que

las reformas educativas no se hayan puesto enmarcha en este pas sino hasta mediados de losaos 90, lo cierto es que ellas se construyeronsobre reglas de juego establecidas federalmenteen la dcada anterior. La ms importante de estasmedidas tardas fue una enmienda constitucional(FUNDEF) que se enfoc primordialmente en redu-cir las inequidades de financiacin al interior y en-tre las regiones brasileas.


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Otro elemento importante, en algunos pases, fueel que las iniciativas del sector educativo se en-contraban atadas a proyectos ms amplios de re-estructuracin poltica o de reforma econmica.En Mxico el mpetu de la descentralizacin delas escuelas primarias y secundarias provino di-rectamente del Presidente Salinas, y form partede una ambiciosa agenda que inclua la reduc-cin de la influencia de los sindicatos corporati-vos al interior del partido de gobierno, la moderni-zacin del Estado y la reafirmacin de laautoridad presidencial. As, aun cuando el Presi-dente Salinas haya estado motivado por un ge-nuino compromiso por mejorar la educacin, ladescentralizacin de la educacin le proporcionuna oportunidad para frenar al poderoso sindica-to de maestros que se haba vuelto cada vez me-nos confiable y ms propenso a protestas pertur-badoras. En Argentina, como ya se mencion, latransferencia de las escuelas de secundaria al

control provincial fue un componente del progra-ma integral de reformas estructurales e institucio-nales diseadas para reestructurar la economa yreducir el tamao del sector pblico.

DISEO

Las iniciativas de descentralizacin variaron depas a pas en la forma como se asign tanto elfinanciamiento como las responsabilidades a losdiferentes niveles del gobierno. Garman, Haggardy Willis (2001) plantean una manera potencial-mente til para dar cuenta de estas diferencias.

Argumentan que la organizacin del poder dentrode los principales partidos polticos es un factordeterminante de la legislacin, ya que establecelas condiciones para la transferencia de recursosfinancieros y responsabilidades polticas a los go-biernos locales. En sistemas donde los lderes po-lticos del nivel regional controlan las nominacio-nes para los cargos de eleccin popular, loslegisladores tienden a inclinarse a conceder a losgobiernos subnacionales considerable discrecio-nalidad en el uso de las transferencias fiscales.Segn ellos, este fue el caso de las regulacionesfederales amplias establecidas en Brasil, Colom-

bia y, en menor medida, en Argentina. Por el con-trario, en Mxico y Venezuela, donde las lites departido controlaban el clientelismo y las listas delpartido a nivel nacional, el gobierno federal mantu-vo un control mucho mayor.

Garman, Haggard y Willis no debaten la descen-tralizacin educativa per se, y los casos utiliza-dos para este anlisis indican algunas limitacio-

nes importantes para la aplicabilidad de su argu-mento. Primero, este no captura la totalidad de ladinmica del proceso de reforma al interior delsistema educativo. Los actores nacionales y sub-nacionales constantemente estuvieron tratandode renegociar la manera en que se asignaran lasresponsabilidades. Las consecuencias varan decaso a caso, pero iniciativas como la legislacinFUNDEF en Brasil o la ley 715 de 2001 en Co-lombia, reflejaron esfuerzos significativos por co-rregir problemas de financiacin y de accountabi-lity que haban surgido a partir de reformasanteriores. Por otra parte, como ya se indicara,muchos de los detalles ms importantes de ladescentralizacin estuvieron influenciados porgrupos e individuos actuando fuera del marco delsistema de partidos. En Argentina y en Colombialos sindicatos de maestros fueron por lo menostan importantes como los partidos polticos en ladefinicin de la distribucin de los recursos y las

responsabilidades, y en Mxico y Venezuela, nilas lites de partido ni los legisladores fueron ac-tores clave del proceso.

A pesar de estas limitaciones, los modelos deorganizacin de partido destacados por Gar-man, Haggard y Willis (2001) parecen dar cuen-ta de por lo menos algunas de las diferenciasimportantes entre estos casos. El amplio mar-gen de gasto otorgado en 1988 por la Constitu-cin federal a los estados en Brasil, fue en partereflejo del poder que los gobernadores ejercansobre los congresistas elegidos por los estados.

El sistema descentralizado de los partidos polti-cos tambin contribuy substancialmente a quela Constitucin colombiana de 1991 hiciera n-fasis en la descentralizacin; y en Argentina, lareaccin violenta de poderosos gobernadoresayud a tumbar la propuesta inicial de Cavallode forzar a los estados a pagar una cuota mayorde los gastos de la educacin secundaria.

Como era previsible, las autoridades federalesretuvieron mucho ms poder en los sistemasms centralizados como Mxico y Venezuela.En Mxico, la legislacin sobre la descentraliza-

cin fue negociada entre representantes delPresidente y los sindicatos, y aprobada por unlegislador complaciente. Los gobernadores,quienes estuvieron ampliamente marginados du-rante las negociaciones, se vieron obligados aaceptar las transferencias, a pesar de tener quelidiar con complejos problemas para integrar lasescuelas que les fueron entregadas junto conaquellas que ya estaban bajo su control. En Ve-


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nezuela, el gobierno federal conserv conside-rable poder sobre las transferencias fiscales enla legislacin general sobre descentralizacin definales de los aos 80. Dentro del sector educa-tivo mismo, la implementacin de la descentrali-zacin se estanc en asuntos de responsabili-dad sobre la financiacin, y para el final de losaos noventa no se haba completado ningunatransferencia.

IMPLEMENTACIN

Una vez que las medidas de descentralizacinse pusieron en marcha, sus efectos en las es-cuelas dependieron tanto de los intereses ylas capacidades de los gobiernos municipalesy estatales, como del alcance del apoyo, se-guimiento, monitoreo y soporte financiero delgobierno central. Como nos muestra Grindleen el caso de Mxico, los intereses, las capa-

cidades y la alineacin poltica de los gober-nadores de los diferentes estados fueron de-terminantes de las variadas respuestas de losestados a la imposicin de la descentraliza-cin. En Venezuela, a pesar del fracaso de latransferencia explcita de responsabilidad so-bre la educacin, el establecimiento de elec-cin directa de gobernadores y alcaldes au-ment los incentivos para incrementar suspresupuestos para servicios sociales y experi-mentar nuevos programas (Navarro 2000). Ladescentralizacin tambin abri camino parala implementacin de iniciativas educativas lo-

cales exitosas en la provincia de San Luis enArgentina y en varios estados brasileos es-pecialmente en Minas Gerais.

No obstante, el logro de mayores impactos dela descentralizacin dependi enormementedel continuo esfuerzo de los gobiernos centra-les para apoyar y regular las actividades de lasunidades subnacionales (Angell, Lowden yThorp 2000). Entre los casos examinados soloBrasil (donde el sector llevaba ya largo tiempodescentralizado) hizo un esfuerzo mayor por di-sear instrumentos y programas para promover

una descentralizacin ms profunda (de los es-tados a las municipalidades), para incrementarla equidad en la financiacin entre y dentro delos estados. Tambin para promover reformascualitativas adicionales. Estos esfuerzos sevieron beneficiados por el liderazgo sostenidode un poderoso Ministro de Educacin, PauloRenato Souza, quien goz de cercanas alian-zas polticas y apoyo del Presidente Cardoso.

En el otro extremo, el esfuerzo de descentraliza-cin educativa decretado constitucionalmenteen Colombia, fue capturado casi en su totalidadpor el sindicato de maestros (FECODE) y lospolticos clientelistas20. El gobierno de Gaviriase ocup primordialmente de otros temas polti-cos, y en ausencia de un firme liderazgo delEjecutivo, la legislacin se convirti en el espa-cio en el que FECODE pudo rehacer las pro-puestas gubernamentales. Dos leyes inconsis-tentes, una patrocinada por el gobierno y otrapor FECODE fueron aprobadas por el Poder Le-gislativo. La legislacin s redujo el rol del go-bierno central en el manejo del sistema educati-vo, pero lo hizo a costa de hacer concesionesque socavaron la coherencia del programa.

Grupos legislativos respaldados por FECODEobstaculizaron exitosamente cualquier movi-miento hacia la municipalizacin, objetivo que

trataba de alcanzar el Departamento Nacionalde Planeacin. Las unidades desconcentradasdel Ministerio de Educacin no recibieron funcio-nes claras en relacin a las autoridades depar-tamentales. El gobierno central se encontrabaobligado por ley a transferir incondicionalmentecrecientes sumas a los departamentos y prontose vio bajo la presin de financiar amplios dficitdepartamentales. Gastos desmesurados (y final-mente insostenibles) fueron absorbidos prctica-mente en su totalidad por las crecientes cuentasde salarios de los profesores. El Ministro deEducacin estaba ms preocupado por evitar

huelgas de maestros que por promover refor-mas. Los resultados educativos, como lo mues-tran algunas evaluaciones, no solo no mejoraronsino que en realidad se deterioraron.

Los gobiernos centrales mantuvieron la respon-sabilidad sobre la regulacin de polticos (inclu-yendo en la mayora de los casos el rea crucialde las polticas de personal), el monitoreo y laevaluacin, as como por la mayor parte del fi-nanciamiento del sector. Con la notable excep-cin de Brasil, normalmente hicieron poco pormotivar posteriores reformas una vez que las

responsabilidades ms importantes fuerontransferidas; adems la falta de alineacin entrelas transferencias intergubernamentales de fon-dos y las responsabilidades continuaron plan-teando serios problemas. En ausencia de incen-

20 Para una acertada descripcin de las prcticas clientelistas enel sector educativo en Colombia ver Duarte (1998).


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tivos y orientaciones desde el centro, las futurasreformas dependieron casi en su totalidad de lainiciativa y capacidad de los lderes y gobiernoslocales y estatales. Como era predecible, los re-sultados variaron enormemente.

OTRAS REFORMAS Y CAMINOSQUE NO SE TOMARON: PRIVATIZACIN,EVALUACIN, AUTONOMA ESCOLAR YPARTICIPACIN DE PADRES

Muy pocas propuestas de cambio pudieron vincu-larse tan claramente como la descentralizacin aobjetivos polticos y de poltica educativa. Comoconsecuencia de esto, fue mucho ms difcil paralos reformadores superar la oposicin de los gru-pos de inters. A diferencia de la descentraliza-cin, por ejemplo, ni el estilo de privatizacin chi-leno ni el uso de pruebas para evaluar y premiar

escuelas y maestros, pudieron ser fcilmente li-gados a objetivos ms amplios de democratiza-cin. Por el contrario el pblico se mostr casisiempre opuesto a lo primero y no muy interesa-do en lo segundo. Ninguna de estas iniciativasfue exitosa en la generalidad de la regin.

Los esfuerzos por introducir mayor autonomaescolar y participacin de la comunidad tambinfueron limitados, aunque de alguna manera msfrecuentes y sirvieron como eje central de lasreformas introducidas en Nicaragua. No obstan-te, como en el caso de la descentralizacin, el

grado en que estas reformas fueron implemen-tadas dependi en gran medida de qu tan cer-canas fueran a objetivos polticos fuera del pro-pio sector educativo.

La oposicin a la autonoma escolar y a la supervi-sin por parte de la comunidad provino de secto-res predecibles. Las burocracias nacionales y sub-nacionales, as como los sindicatos de maestros,vieron a la autonoma escolar como una amenazaa su propia autoridad y al control sobre los recur-sos. A pesar de que se esperaba que los directo-res estuvieran a favor de una mayor autonoma,

muchos se oponan a los consejos comunitarios yde padres, establecidos para monitorear su des-empeo, porque sus miembros tenan un bajonivel educativo. Muchas veces los padres y miem-bros de la comunidad actuaban con demasiadadeferencia y vacilaban en hacer valer sus opinio-nes. Con poco apoyo del pblico y mltiples fuen-tes de resistencia, ni la autonoma escolar ni laparticipacin comunitaria fueron aspectos impor-

tantes de los esfuerzos de reforma nacional enArgentina, Colombia o Mxico (a pesar de contarcon disposiciones legales en algunos casos, y conla excepcin de algunos experimentos locales no-tables, como por ejemplo colegios charter de Bo-got y San Luis, Argentina).

En Brasil, el equipo de trabajo del Ministerio deEducacin del gobierno Cardoso s incluy laautonoma escolar y los consejos escolares aso-ciados, como elementos de un programa de re-forma ms amplio, respaldando la disposicincon incentivos. Un programa federal de ayudasfinancieras distribuy modestas sumas para laoperacin y costos de mantenimiento a los con-sejos escolares cubriendo despus de dos aosms del 90% de las escuelas. Parte, sin embar-go, de la viabilidad poltica del programa se apo-y en el hecho de que los recursos distribuidoseran verdaderamente limitados, reduciendo el

potencial de conflicto al interior del sector. Nohubo oposicin de los alcaldes, quizs porquelas sumas de dinero entregadas eran pequeasmientras que las escuelas se mostraban eviden-temente entusiasmadas.

Las autoridades polticas brasileas estuvieronmenos dispuestas a delegar el control sobre losfondos para almuerzos dispuestos por el progra-ma de Descentralizacin de Comidas Escolares(PNAE). Este programa involucra sumas mayo-res, que se entregan regularmente y ofrece opor-tunidades para que los alcaldes asignen cuantio-

sos contratos a proveedores. Para el 2001, yaabarcaba casi el 95% de las escuelas pblicas yel 80% de los distritos escolares municipales,pero a pesar de los esfuerzos del Ministerio deEducacin, los fondos fueron canalizados direc-tamente a solo un poco ms de la cuarta parte detodas las escuelas primarias.

Otro programa ambicioso de autonoma esco-lar y control comunitario fue el lanzado en elestado brasileo de Minas Gerais a comienzosde los aos 90. El programa es particularmen-te interesante porque fue exitosamente vendi-

do a la mayor parte de la burocracia educati-va y de la legislatura estatal. Respaldados porun gobernador consagrado, los reformadoresen el Ministerio de Educacin del Estado hi-cieron grandes esfuerzos por informar y per-suadir a los alcaldes, rectores, maestros y me-dios logrando alcanzar un acuerdo parcialsobre los principios fundamentales con elprincipal sindicato.


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Una disposicin clave y radical de la reforma deMinas Gerais fue la eleccin de rectores de es-cuela por periodos fijos por parte de los consejosescolares, seleccionados de una lista corta decandidatos que haban aprobado un examen ypreparado documentos con planes para la escue-la. Para el segundo ao de la reforma, ms dedos tercios de las escuelas estatales haban ele-gido sus directores, y casi todas las comunidadeshaban creado los consejos decretados por la leyde 1991. Los puntajes de las evaluaciones de losestudiantes mejoraron a mediados de los 90 y elporcentaje de repitencia baj. A pesar de ello, laasociacin de rectores nunca acept la reforma yamenazaron su constitucionalidad en las cortes;finalmente ganaron el caso y desde ese momen-to las elecciones de directores de escuela depen-dieron del apoyo del gobernador. Cuando un nue-vo gobernador asumi el poder, revisti aspectosimportantes de la reforma (Grindle 2004). La es-

cala de la experiencia de Minas Gerais fue impre-sionante; tambin demostr la fragilidad de lasreformas que promueven la autonoma y partici-pacin cuando se enfrentan con la resistencia dedeterminados grupos de inters.

Ante a estos antecedentes, lo reportado por elPrograma de Escuelas Autnomas de Nicaragua,es excepcional. Como en los casos de descentra-lizacin discutidos anteriormente, un factor im-portante que contribuy a este logro fue el hechode que, en contraste con gran parte de las inicia-tivas de autonoma escolar, esta reforma estuvo

ligada a objetivos de alta prioridad que se exten-dan ms all del propio sector educativo.

Como en Colombia y Brasil, la reforma educativade Nicaragua fue emprendida en un momentoconsiderado como de coyuntura crtica, queofreci amplias oportunidades para reestructurarel orden poltico establecido a los gobiernospostsandinistas. En Colombia y Brasil, las Asam-bleas Constituyentes presionaron por la descen-tralizacin de los servicios sociales. En Nicara-gua, en cambio, el gobierno escogi promover laautonoma escolar y la participacin comunitaria.

Una razn, por supuesto, es que Nicaragua es unpas mucho ms pequeo tanto en poblacincomo en territorio que los otros examinados eneste documento; de manera que la descentraliza-cin poltica pudo haber sido menos atractiva. Dehecho, la autonoma escolar ha sido un tema dela reforma educativa en varios de los pases cen-troamericanos ms pequeos, ms especfica-mente en El Salvador, donde las escuelas patro-

cinadas por el programa EDUCO jugaron un rolclave en la restauracin de los servicios educati-vos en las reas rurales donde la guerra civilhaba prcticamente destruido la administracincivil. Adicionalmente, Humberto Belli, Ministro deEducacin de Nicaragua durante las dos prime-ras administraciones postsandinistas, era un dis-tinguido especialista en educacin que haba de-fendido la autonoma escolar por mucho tiempo.

La eleccin del programa de autonoma escolar yel alcance de su implementacin, deben ser vistosdentro del contexto de las divisiones polticas de laera postsandinista. Aunque el FSLN fue desplaza-do de las altas posiciones gubernamentales en1990, continu ocupando posiciones polticas es-tratgicas en la burocracia nacional, los sindicatosy el gobierno local. El hecho de que muchos alcal-des hubieran estado afiliados al rgimen sandinis-ta fue un fuerte incentivo para evitar la municipali-

zacin del sistema educativo. De manera inversa,en el caso de Nicaragua los incentivos de pagoligados al proyecto de autonoma ayudaron a lasautoridades a eludir a los lderes sindicales deorientacin sandinista y a abordar directamentelos intereses de los maestros. Otras medidas se-aladas por Gershberg, como la depuracin delMinisterio de Educacin y el establecimiento derepresentantes locales seleccionados y capacita-dos por el nuevo ministerio, tuvieron un propsitosimilar. En sntesis, en Nicaragua el ambicioso yhasta radical programa de reforma educativa es-tuvo muy ligado al objetivo mayor de debilitar la

base sandinista dentro del aparato estatal.

CONCLUSIN

De una u otra manera las polticas de reformaeducativa en todos los pases tratados en estedocumento tienen la impronta de agendas pre-ocupadas con la democratizacin econmica ypoltica que se extendieron por Amrica Latinaen los aos 80 y 90. Convicciones ampliamentedifundidas de que la educacin es importantepara la competitividad econmica incrementaronla prominencia poltica de la reforma entre los

formuladores de polticas. El inters por consoli-dar y legitimar la democracia tuvo efectos simi-lares, generando un amplio debate acerca de lareforma educativa en Argentina, Brasil, Colom-bia y Venezuela.

Estas grandes tendencias estaban solo vaga-mente vinculadas a resultados especficos delas reformas y no parecen haber funcionado a


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travs de un conjunto uniforme de mecanismoscausales. La legitimacin democrtica fue unimportante objetivo de reforma en Brasil y enColombia por ejemplo, pero de menor talla enArgentina y Mxico. No hubo clara evidencia enninguno de los pases de que los reformadoresde la educacin estuvieran respondiendo direc-tamente a incentivos electorales. A pesar de laspreocupaciones sobre la competitividad econ-mica, los grupos de empresarios jugaron solo unpapel muy limitado en las reformas. Cuando ju-garon alguno, y aunque los bancos internacio-nales de desarrollo hayan servido como una im-portante fuente de financiacin y asistenciatcnica en algunas instancias, su influencia va-ri considerablemente entre los pases y en nin-gn caso fue algo decisivo.

Si bien las tendencias regionales hacia la libera-cin econmica y la democratizacin fueron fac-

tores importantes de contexto, el diseo y la im-plementacin de iniciativas polticas concretasfueron moldeadas por factores ms especficoscomo: las polticas de alianzas, el poder relativode los sindicatos de maestros y otros grupos deinters, y el contexto institucional de negocia-cin entre polticos nacionales y locales. Al igualque en el sector de la salud, la reforma educati-va tuvo en principio un gran apoyo, pero no fueampliamente considerada como un tema priori-tario en comparacin a otras preocupacionescomo el crecimiento, la estabilidad macroecon-mica o el orden poltico. En consecuencia, las

principales reformas de educacin tendieron aavanzar en la medida en que estuvieran ligadaspor poderosos actores, a la bsqueda de objeti-vos amplios que iban ms all del propio sector,lo que se aplic ms claramente a los esfuerzosde descentralizacin y al programa de autono-ma escolar de Nicaragua. En casos donde es-tos vnculos eran nulos o dbiles, el progreso dela reforma tuvo un comportamiento incrementaly dependi principalmente de la posicin de losprincipales grupos de inters, en especial de lasorganizaciones de maestros.

Qu se ha logrado? En algunos aspectos, mu-chas de las descripciones de reforma presenta-das aqu, concuerdan con la sabidura conven-cional respecto a las dificultades polticas queenfrentan reformas sectoriales de segunda ge-neracin. Aunque ms dbiles que en el pasa-do, los sindicatos de maestros y otros grupos deinters siguen siendo poderosos adversarios ymuchos aspectos centrales de los sistemas

educativos no han cambiado significativamente.En la mayora de los pases estos incluyen laestructura de las carreras docentes y los incen-tivos; el papel de la aplicacin de pruebas paraevaluar a las escuelas y al personal docente; elcontrol sobre los recursos clientelistas, y la au-tonoma escolar y el control comunitario. Ha ha-bido, hasta el momento, pocos incentivos paratocar estos temas, pues ponen en riesgo los in-tereses de base de los grupos que son esencia-les para el funcionamiento del sistema. Las me-diciones de logros educativos tambin sondecepcionantes para el conjunto de los pasesen la regin. Las tasas de desercin y repitenciaescolar se mantienen altas respecto a pasescomparables de otras regiones. Chile y Colom-bia, los nicos dos pases latinoamericanos dis-puestos a implementar exmenes estandariza-dos internacionales, quedaron ubicados muycerca del final de una lista de ms de 40 pases,

en pruebas de matemticas y lenguaje, en 1996(PREAL 2001).

Sin desestimar lo que implican estos continuosdesafos, ha habido crecientes esfuerzos de mejo-ramiento a travs de la regin, as como iniciati-vas ms ambiciosas en los casos examinados eneste documento. El potencial efecto a largo plazode estas medidas no debe ser subestimado. Lapregunta, todava sin una clara respuesta, es si elvaso est mitad lleno o mitad vaco. Los cambiosdescritos anteriormente podran verse obstruidossi nuevos o existentes grupos de inters logran

mayor fortaleza dentro del sistema para oponerresistencia a ulteriores ajustes. A pesar de losefectos desestabilizantes de la descentraliza-cin, entre otras reformas incrementales, tambinpodran aumentar las posibilidades de que futuraspropuestas presenten resultados positivos.

Irnicamente, la articulacin con metas ms am-plias en los esfuerzos por descentralizar la res-ponsabilidad de las escuelas primarias y secun-darias, tambin contribuyeron a una precipitadae inadecuada preparacin para el cambio. Delos casos analizados, esto es particularmente

claro en Colombia. Los beneficios de la descen-tralizacin en trminos de mejoras educativasno han sido an comprobados. Es probable quelos resultados varen entre las regiones y lasmunicipalidades reflejando diferencias de capa-cidad, compromiso y polticas locales. Desdeesta perspectiva la descentralizacin no resuel-ve automticamente los problemas polticos:simplemente los transfiere a niveles locales.


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Es un hecho que la descentralizacin s debilita elcontrol de los ministerios centrales y cuestiona suconservadurismo burocrtico o el manejo por par-te de sindicatos o partidos poderosos. Ofrece msespacio para la experimentacin local y en la d-cada pasada se pudo observar algunas innovacio-nes atractivas y aparentemente efectivas. Anms, la experiencia de Brasil sugiere que siemprey cuando nuevas fuerzas tomen control del Minis-terio de Educacin, se pueden utilizar incentivosfinancieros y de otras ndoles de tal forma queestimulen reformas locales y estatales. Ello, auncuando estos estmulos puedan estar restringidospor mecanismos propios de federalismo fiscal.

Las mejores comunicaciones y redes nacionales einternacionales de especialistas en educacinms activas tambin pueden promover la difusinde innovaciones. Con raras excepciones los cam-bios no sern rpidos ni dramticos. Sin embargo,

puede decirse que el proceso est en camino.

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